CONTRATO DE PRESTACIONES SOCIALES EN SALUD No se enerva

por laborar determinadas horas ni por reporte al Jee de enermer!a "

CONTRATO REALIDAD Ine#isten$ia en $ontrato de presta$i%n de
servi$ios $on terape&ta
El Consejo de Estado deber decidir si se ajusta a la legalidad el oficio AJ
1760 del 26 de agosto de 1999, expedido por el unicipio de !illa"icencio,
por #edio del cual se neg$ la solicitud de la de#andante, %A&E'()E
(*A+E, '-).-) &-''E*, dirigida a /ue se le reconociera el 0contrato
realidad0 1 se le pagaran las prestaciones sociales deri"adas del #is#o,
correspondientes a su acti"idad co#o 2&erapista 'espiratoria34 *i bien se
ad"ierten las declaraciones anteriores, la *ala las desesti#ar por cuanto
considera /ue, en el presente caso, la de#andante cu#pl5a sus labores en
for#a aut$no#a, en la #edida en /ue la acti"idad consisti$ en la aplicaci$n
de sus conoci#ientos al ser"icio de la entidad4 ,a circunstancia de /ue
laborara un n6#ero deter#inado de 7oras no constitu1e ele#ento para
afir#ar /ue exist5a una relaci$n de sujeci$n4 Es ob"io /ue para coordinar la
prestaci$n del ser"icio de salud tu"iera /ue ser destinada a un deter#inado
lugar 1, segura#ente, reportar a la Jefe de Enfer#er5a el desarrollo de su
acti"idad, pero en el cu#pli#iento de la #is#a no respond5a a una directri8,
esta la reali8aba de confor#idad con los conoci#ientos /ue ten5a co#o
terapeuta respiratoria4 El contrato de prestaci$n de ser"icios as5 suscrito fue,
ade#s, pre"isto por la ,e1 10 de 1990, 2Por la cual se reorganiza el
Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones3, /ue, en su
art5culo 6, pargrafo, conte#pla la posibilidad de /ue las entidades p6blicas
suscriban contratos de prestaci$n de ser"icios de salud con personas
naturales9 2:argrafo4 &odas las entidades p6blicas a /ue se refiere el
presente art5culo, concurrirn a la financiaci$n de los ser"icios de salud con
los recursos fiscales de /ue tata el Cap5tulo ! de esta ,e1, pudiendo prestar
los ser"icios de salud #ediante contratos celebrados para el efecto, con
fundaciones o instituciones de utilidad co#6n, corporaciones o asociaciones
sin ni#o de lucro, las entidades de /ue trata el art5culo 22 de la ,e1 11 de
19;6 o, en general, con otras entidades p6blicas o personas pri"adas
jur5dicas o naturales /ue presten ser"icios de salud, en los t<r#inos del
Cap5tulo ((( de la presente ,e1434 :or su parte, el .ecreto 2=09 del 1> de
octubre de 2002, 2Por el cual se define el Sistema Obligatorio de Garanta de
Calidad de la Atencin de Salud del Sistema General de Seguridad Social en
Salud3, conte#pl$ en for#a expresa en su art5culo 2, inciso 1, la posibilidad
de /ue los profesionales independientes de salud sean considerados co#o
prestadores del ser"icio de salud, lo cual #uestra /ue tal alternati"a fue
pre"ista por el ?obierno )acional4
)-&A .E 'E,A&-'(A9 Cita sentencia de *ala :lena de esta Corporaci$n,
de 1; de no"ie#bre de 200=, 'adicaci$n (J@00=9, Consejero :onente9
)icols :jaro :eAaranda, Actora9 ar5a Bula1 'a#5re8 -ro8co4
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO AD'INISTRATI(O
SECCION SE)UNDA
SU*SECCI+N ,*-
Conse.ero ponente/ JESUS 'ARIA LE'OS *USTA'ANTE
+ogot .4C4, siete C7D de abril de dos #il cinco C200>D4@
Radi$a$i%n n0mero/ 12223456463422245222422221423711154268
A$tor/ 9ATERINE ISA*EL RONDON TORRES
Demandado/ 'UNICIPIO DE (ILLA(ICENCIO
AE&-'(.A.E* E)(C(:A,E*
.ecide la *ala la apelaci$n interpuesta por la parte de#andante contra la
sentencia del 6 de #a1o de 200=, #ediante la cual el &ribunal Ad#inistrati"o
del eta neg$ las pretensiones de la de#anda for#ulada por %aterine (sabel
'ond$n &orres contra el unicipio de !illa"icencio4
3: La demanda
ediante apoderado, la seAora %aterine (sabel 'ond$n &orres present$ el
16 de dicie#bre de 1999, ante el &ribunal Ad#inistrati"o del eta, de#anda
enca#inada a obtener la nulidad del acto ad#inistrati"o contenido en el
oficio A4J4 1760 de 26 de agosto de 1999, suscrito por la Asesora Jur5dica del
unicipio de !illa"icencio, /ue le neg$ el reconoci#iento 1 pago de una
serie de derec7os laborales solicitados por escrito del 9 de julio del #is#o
aAo CFls4 = a 1GD4
*olicit$ /ue se declare /ue entre ella 1 el unicipio existi$ una relaci$n
laboral de subordinaci$n, dependencia 1 re#uneraci$n 1, co#o
consecuencia de lo anterior, 1 a t5tulo de restableci#iento del derec7o, el
reconoci#iento 1 pago del "alor de las cesant5as desde el 1 de enero de
199= 7asta el =1 de dicie#bre de 1997H los intereses sobre las cesant5as,
por el #is#o per5odoH las pri#as por los aAos 199> a 1997H las "acaciones
de los aAos 199> a 1997 1 las 7oras extras4
(gual#ente i#petr$ ordenar al #unicipio de#andado reconocerle 1 pagarle
por concepto de #ora en el pago de su li/uidaci$n un d5a de salario por
cada d5a de retardo desde el 1 de enero de 199; 7asta /ue se "erifi/ue el
pago de la #is#a, con base en el 6lti#o salario de"engado4 .ar
cu#pli#iento a la sentencia en los t<r#inos de los art5culos 176 1 siguientes
del C4C4A4 Condenar a la entidad de#andada a pagarle la su#a de
I1J00040004oo por concepto de inde#ni8aci$n, de perjuicios #ateriales 1
14000 gra#os oro por concepto de perjuicios #orales por el no pago
oportuno de la li/uidaci$n, #s las costas 1 agencias en derec7o4
Co#o funda#ento de sus pretensiones adujo los siguientes 7ec7os9
,a actora prest$ sus ser"icios co#o &erapista 'espiratoria al unicipio de
!illa"icencio, #ediante contratos de prestaci$n de ser"icios desde el 1
febrero de 199G 7asta el =1 de dicie#bre de 1997, con un 7orario de oc7o
7oras diarias4 *u 6lti#o sueldo fue de I =1040004oo
,abor$ durante tres aAos 1 once #eses ininterru#pida#ente, en 7orario de
; a4#4 a 12 # 1 de 2 p4# a 6 p4#4
5: Normas violadas
,a actora considera "ioladas las siguientes nor#as9
.e la Constituci$n :ol5tica, los art5culos 1, 2> 1 >=4
.e la ,e1 2GG de 199>, los art5culos 2 1 =4
.el C$digo Contencioso Ad#inistrati"o, el art5culo 16>4
.el C$digo *ustanti"o del &rabajo, los art5culos 22 1 2=4
6: La senten$ia ;&e se imp&<na
El &ribunal Ad#inistrati"o del eta, en pro"e5do del 6 de #a1o de 200=,
neg$ las pretensiones de la de#anda, con las siguientes ra8ones9
El tipo de "inculaci$n /ue existi$ entre la de#andante 1 la entidad
de#andada estu"o regulada por un contrato de prestaci$n de ser"icios de
carcter estatal 1 no por una relaci$n laboral4
)o obran dentro del expediente ele#entos de los cuales pueda deducirse
/ue entre la actora 1 la entidad de#andada existi$ una continuada
subordinaci$n o dependencia, o /ue la contratista estu"iera supeditada al
per#anente cu#pli#iento de un estricto 7orario de trabajo4
,a actora percibi$ unos 7onorarios profesionales, co#o contraprestaci$n por
la labor desarrollada, sin /ue se 7ubiese probado exigencia por parte de la
de#andada en relaci$n con la cantidad, calidad 1 #odo en el cu#pli#iento
de sus obligaciones contractuales4 Ello per#ite aducir /ue la de#andante
nunca estu"o supeditada ni a $rdenes per#anentes ni a un 7orario
deter#inadoH lo /ue s5 se ad"ierte es /ue la Ad#inistraci$n, para el efica8
desarrollo de las acti"idades contractuales, i#parti$ a la contratista unas
directrices consistentes en obser"aciones 1 sugerencias 7ec7as por el
*ecretario de *alud unicipal o su delegado4
,a actora prest$ sus ser"icios profesionales co#o &erapista 'espiratoria en
cortos inter"alos de tie#po4 )o 7ubo real#ente en desarrollo de los
contratos un espec5fico 7orario de trabajo ni ta#poco este fue seAalado en
los contratos de prestaci$n de ser"icios, en los /ue clara#ente se ad"ierte
/ue ella ten5a total autono#5a para desarrollar la labor enco#endada4
Final#ente no se encuentra prueba de la cual se desprenda /ue la
de#andante 7ubiese recibido $rdenes /ue ro#pieran con su independencia
1 autono#5a, otro de los ele#entos esenciales para configurar la relaci$n
/ue e"idente#ente existi$ entre ella 1 el unicipio, /ue no fue otra
diferente /ue la de un contrato de prestaci$n de ser"icios /ue,
consecuencial#ente, no genera prestaciones sociales CFls4 ;2 a 99D
=: El re$&rso de apela$i%n
,a parte actora, #ediante #e#orial presentado el 29 de julio de 200=,
sustent$ el recurso de apelaci$n bajo los #is#os argu#entos de la
de#anda, 7aciendo especial <nfasis en /ue existi$ una relaci$n de trabajo
por la acti"idad personal, el pago de una re#uneraci$n 1, sobre todo, la
continuada dependencia o subordinaci$n4 CFls4 106 a 10;D4
1: Considera$iones de la Sala
>414 El proble#a jur5dico
El Consejo de Estado deber decidir si se ajusta a la legalidad el oficio AJ
1760 del 26 de agosto de 1999, expedido por el unicipio de !illa"icencio,
por #edio del cual se neg$ la solicitud de la de#andante, %A&E'()E
(*A+E, '-).-) &-''E*, dirigida a /ue se le reconociera el 0contrato
realidad0 1 se le pagaran las prestaciones sociales deri"adas del #is#o,
correspondientes a su acti"idad co#o 2&erapista 'espiratoria3 CFl4 16D4
>424 ,os 7ec7os probados
En el expediente figuran "arios contratos u $rdenes de prestaci$n de
ser"icios, correspondientes a los siguientes per5odos9
.el 1 de febrero de 199G al =1 de dicie#bre de 199G CFl417DH
.el 2 de enero de 1997 al 2; de febrero de 1997 CFl4 19DH
.el 1 de #ar8o de 1997 al =1 de #a1o de 1997 CFl4 20DH
.el 1 de junio de 1997 al =1 de agosto de 1997 CFl4 21DH
.el 1 de septie#bre de 1997 al =1 de octubre de 1997 CFl4 22DH
.el 1 de no"ie#bre de 1997 al =1 de dicie#bre de 1997 CFl4 2=D4
En los referidos contratos u $rdenes de prestaci$n de ser"icios se expresa
/ue la de#andante tiene autono#5a total 1 directi"a sobre la reali8aci$n de
lo pactado CFl4 2=D
ediante petici$n del 9 de julio de 1999, la de#andante solicit$ al Alcalde de
!illa"icencio el pago de las prestaciones sociales por 7aber laborado
continua e ininterru#pida#ente co#o &erapeuta4 CFl4 1>D4
>4=4 Anlisis de la *ala
,a de#andante considera /ue la entidad accionada desconoci$ sus
derec7os originados en la prestaci$n personal del ser"icio co#o terapeuta
respiratorio pues, a su juicio, se trat$ de una relaci$n de tipo laboral,
cubierta por la apariencia de "arias $rdenes de trabajo 1Ko contratos de
prestaci$n de ser"icios4
Esti#a /ue en el caso de#andado se configuraron los ele#entos esenciales
del contrato de trabajo, la subordinaci$n a la e#pleadora, la prestaci$n
personal del ser"icio 1 el pago de una re#uneraci$n4
,a Corte Constitucional, en sentencia C@ 1>G de 14997, con ponencia del .r4
Lernando Lerrera !ergara, estableci$ las diferencias entre el contrato de
carcter laboral 1 el de prestaci$n de ser"icios9
2b4 ,a autono#5a e independencia del contratista desde el punto
de "ista t<cnico 1 cient5fico, constitu1e el ele#ento esencial de
este contrato4 Esto significa /ue el contratista dispone de un
a#plio #argen de discrecionalidad en cuanto concierne a la
ejecuci$n del objeto contractual dentro del pla8o fijado 1 a la
reali8aci$n de la labor, seg6n las estipulaciones acordadas4
Es e"idente /ue por regla general la funci$n p6blica se presta
por parte del personal perteneciente a la entidad oficial
correspondiente 1 s$lo, excepcional#ente, en los casos
pre"istos, cuando las acti"idades de la ad#inistraci$n no puedan
reali8arse con personal de planta o re/uieran de conoci#ientos
especiali8ados, a/uellas podrn ser ejercidas a tra"<s de la
#odalidad del contrato de prestaci$n de ser"icios434
,o anterior significa /ue el contrato de prestaci$n de ser"icios puede ser
des"irtuado cuando se de#uestra la subordinaci$n o dependencia respecto
del e#pleador, e"ento en el cual surgir el derec7o al pago de prestaciones
sociales en fa"or del contratista, en aplicaci$n del principio de pre"alencia
de la realidad sobre las for#as en las relaciones de trabajo, art5culo >= de
la Constituci$n4
*e arri#an co#o pruebas de la subordinaci$n las declaraciones de Menni
Angelina :aredes -rti8, Jefe de Enfer#er5a del centro de salud (rcao 1 de
Alba 'oc5o Angel ontaAa, co#paAera de trabajo de la actora, en las /ue se
indica /ue <sta respond5a a las directrices de la Jefe de Enfer#er5a,
laboraba #s o #enos G0 7oras se#anales, 1 no le fueron reconocidas
prestaciones sociales durante el tie#po en /ue prest$ sus ser"icios CFls4 >7
1 ss 1 >9 1 ssD4
*i bien se ad"ierten las declaraciones anteriores, la *ala las desesti#ar
por cuanto considera /ue, en el presente caso, la de#andante cu#pl5a sus
labores en for#a aut$no#a, en la #edida en /ue la acti"idad consisti$ en la
aplicaci$n de sus conoci#ientos al ser"icio de la entidad4 ,a circunstancia
de /ue laborara un n6#ero deter#inado de 7oras no constitu1e ele#ento
para afir#ar /ue exist5a una relaci$n de sujeci$n4 Es ob"io /ue para
coordinar la prestaci$n del ser"icio de salud tu"iera /ue ser destinada a un
deter#inado lugar 1, segura#ente, reportar a la Jefe de Enfer#er5a el
desarrollo de su acti"idad, pero en el cu#pli#iento de la #is#a no
respond5a a una directri8, esta la reali8aba de confor#idad con los
conoci#ientos /ue ten5a co#o terapeuta respiratoria4
El contrato de prestaci$n de ser"icios as5 suscrito fue, ade#s, pre"isto por
la ,e1 10 de 1990, 2Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y
se dictan otras disposiciones3, /ue, en su art5culo 6, pargrafo, conte#pla la
posibilidad de /ue las entidades p6blicas suscriban contratos de prestaci$n
de ser"icios de salud con personas naturales9
2:argrafo4 &odas las entidades p6blicas a /ue se refiere el
presente art5culo, concurrirn a la financiaci$n de los ser"icios
de salud con los recursos fiscales de /ue tata el Cap5tulo ! de
esta ,e1, pudiendo prestar los ser"icios de salud #ediante
contratos celebrados para el efecto, con fundaciones o
instituciones de utilidad co#6n, corporaciones o asociaciones
sin ni#o de lucro, las entidades de /ue trata el art5culo 22 de la
,e1 11 de 19;6 o, en general, con otras entidades p6blicas o
personas pri"adas jur5dicas o naturales /ue presten ser"icios de
salud, en los t<r#inos del Cap5tulo ((( de la presente ,e1434
:or su parte, el .ecreto 2=09 del 1> de octubre de 2002, 2 Por el cual se
define el Sistema Obligatorio de Garanta de Calidad de la Atencin de Salud
del Sistema General de Seguridad Social en Salud3, conte#pl$ en for#a
expresa en su art5culo 2, inciso 1, la posibilidad de /ue los profesionales
independientes de salud sean considerados co#o prestadores del ser"icio
de salud, lo cual #uestra /ue tal alternati"a fue pre"ista por el ?obierno
)acional 9
2Art5culo 24 .e los prestadores de ser"icios de salud4 .ef5nanse
co#o prestadores de ser"icios de salud a las instituciones
prestadora de salud, los profesionales independientes de salud
1 los ser"icios de transporte especial de pacientes4
C444D3
.e la #is#a #anera debe indicarse /ue la *ala :lena de esta Corporaci$n,
en fallo del 1; de no"ie#bre de 200=, 'adicaci$n (J@00=9, Consejero
:onente )icols :jaro :eAaranda, Actora9 ar5a Bula1 'a#5re8 -ro8co,
rec7a8$ el reconoci#iento de la existencia de una relaci$n laboral en
circunstancias en las cuales el contratista coordina con su contratante la
prestaci$n del ser"icio pues all5 e"idente#ente no se ad"ierte la existencia
de una relaci$n de subordinaci$n9
2Es inaceptable, ade#s, por/ue si bien es cierto /ue la
acti"idad del contratista puede ser igual a la de e#pleados de
planta, no es #enos e"idente /ue ello puede deberse a /ue
este personal no alcance para col#ar la aspiraci$n del ser"icio
p6blicoH situaci$n /ue 7ace i#periosa la contrataci$n de
personas ajenas a la entidad4 M si ello es as5, resulta ob"io /ue
deben so#eterse a las pautas de <sta 1 a la for#a co#o en ella
se encuentran coordinadas las distintas acti"idades4 *er5a
absurdo /ue contratistas encargados del aseo, /ue deben
re/uerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo
de los e#pleados, laboren co#o ruedas sueltas 1 a 7oras en
/ue no se les necesita4 M lo propio puede afir#arse respecto del
ser"icio de cafeter5a, cu1a prestaci$n no puede adelantarse sino
cuando se encuentra presente el personal de planta4 En "e8 de
una subordinaci$n lo /ue surge es una acti"idad coordinada
con el /ue7acer diario de la entidad, basada en las clusulas
contractuales434
En el presente caso se obser"a la concurrencia de situaciones co#o la
indicada en el fallo /ue se cita pues la de#andante, si bien deb5a dedicar
un n6#ero de 7oras a la acti"idad para la cual fue contratada, rendir
infor#es a la Jefe de Enfer#er5a 1 prestar o cu#plir el ser"icio en un lugar
deter#inado, ello obedec5a a las necesarias relaciones de coordinaci$n
para la atenci$n eficiente de los pacientes, sin /ue tales circunstancias
i#plicaran /ue la actora estu"iese orientada por una instrucci$n acerca de
la for#a co#o deb5a cu#plir su acti"idad co#o terapeuta pues ella
respond5a a sus propios criterios 1 cu#pl5a el ser"icio bajo su direcci$n 1
gobierno4
En consecuencia, cuando el contrato en su propio objeto, es decir, en la
prestaci$n del ser"icio de salud de /ue se trate, se reali8a en for#a
aut$no#a por /uien lo brinda no nos encontra#os frente a un 2contrato
realidad34 'esulta claro /ue la Jefe de Enfer#er5a no pod5a i#partir
instrucciones sobre la for#a co#o la de#andante iba a cu#plir su acti"idad,
entre otros #oti"os por/ue no ten5a la #is#a especialidad de <sta4 :or ello,
entonces, #al podr5a e#itir directrices sobre la for#a co#o 7abr5a de
cu#plir con el ser"icio de terapia respiratoria4
A7ora bien, otros aspectos anejos a la prestaci$n del ser"icio, co#o /ue
ten5a /ue rendir unos reportes o cu#plir una intensidad 7oraria, cosa
distinta a /ue tu"iera un 7orario, 1 /ue, ade#s, deb5a prestar el ser"icio en
un sitio deter#inado, son ele#entos propios de la coordinaci$n de toda
acti"idad 7u#ana, sin la cual 7abr5a sido i#posible cu#plir de #anera
adecuada el objeto contractual4
Co#o no est probada la relaci$n de subordinaci$n, la *ala ad"ierte /ue se
encuentra frente a un contrato de prestaci$n de ser"icios, pues no se dan
los tres ele#entos esenciales de una relaci$n laboral, a los /ue se refiere el
art5culo 2= del C$digo *ustanti"o del &rabajo
1
4
&a#poco se acceder a la petici$n de /ue se apli/ue al presente caso la
sanci$n a la /ue se refiere la ,e1 2GG de 199> por/ue para ello 7abr5a sido
necesario de#ostrar la existencia de una relaci$n laboral 1, a6n en el caso
de /ue se 7ubiese logrado dic7o objeti"o, la jurisprudencia de la
Corporaci$n sostiene /ue el reconoci#iento del 2contrato realidad3 no
i#plica la condici$n de e#pleado p6blico, re/uisito necesario para la
aplicaci$n de la ,e1 2GG de 199>9
2Co#o 1a lo 7a expresado la Corporaci$n, para acceder a un
cargo p6blico se deben cu#plir todos 1 cada uno de los
re/uisitos seAalados en la Constituci$n 1 en la ,e14 ,a
circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la
condici$n de e#pleado p6blico434
2
1
A'&4 2=4N*ubrogado4 ,4 >0K90, art4 1O4 Ele#entos esenciales4 14 :ara /ue 7a1a contrato de trabajo se re/uiere /ue
concurran estos tres ele#entos esenciales9
aD ,a acti"idad personal del trabajador, es decir, reali8ada por s5 #is#oH
bD ,a continuada subordinaci$n o dependencia del trabajador respecto del e#pleador, /ue faculta a <ste para exigirle el
cu#pli#iento de $rdenes, en cual/uier #o#ento, en cuanto al #odo, tie#po o cantidad de trabajo, e i#ponerle
regla#entos, la cual debe #antenerse por todo el tie#po de duraci$n del contrato4 &odo ello sin /ue afecte el 7onor, la
dignidad 1 los derec7os PC#5ni#osDP del trabajador en concordancia con los tratados o con"enios internacionales /ue
sobre derec7os 7u#anos relati"os a la #ateria obliguen al pa5s, 1
cD En salario co#o retribuci$n del ser"icio4
24 Ena "e8 reunidos los tres ele#entos de /ue trata este art5culo se entiende /ue existe contrato de trabajo 1 no deja de
serlo por ra8$n del no#bre /ue se le d< ni de otras condiciones o #odalidades /ue se le agreguen4
2
*entencia del 2> de enero de 2001, expediente )o4 16>G@2000, agistrado ponente )icols :jaro :eAaranda4
:or las ra8ones expresadas la *ala confir#ar la decisi$n de pri#era
instancia, /ue neg$ las pretensiones de la de#anda4
>: De$isi%n
El Consejo de Estado, *ala de lo Contencioso Ad#inistrati"o, *ecci$n
*egunda, *ubsecci$n 0+0, ad#inistrando Justicia en no#bre de la 'ep6blica
de Colo#bia 1 por autoridad de la ,e1
?ALLA
CON?IR'ASE la sentencia del &ribunal Ad#inistrati"o del eta, del 6 de
#a1o de 200=, /ue neg$ las pretensiones de la de#anda interpuesta por
%A&E'()E (*A+E, '-).-) &-''E*, identificada con c<dula de
ciudadan5a )o4>2Q1114070, contra el unicipio de !illa"icencio4
C-:(E*E, )-&(F(REE*E M CE:,A*E4 .E!EE,!A*E E, ES:E.(E)&E
A, &'(+E)A, .E -'(?E)4
,a anterior pro"idencia fue discutida 1 aprobada por la *ala en sesi$n de la
fec7a4
TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDO@EA
'ALDONADO

JESUS 'ARIA LE'OS *USTA'ANTE
ENEIDA BADNIPAR RA'OS
Se$retaria