Movimentos de moradia, autogesto e poltica habitacional no Brasil: do acesso
moradia ao direito cidade 1
Regina Ftima Cordeiro Fonseca Ferreira 2
Resumo: A autogesto na produo social da habitao resultado de um processo histrico de organizao social a partir de uma demanda material concreta: a moradia. A luta que comea pela moradia digna, uma necessidade bsica e um direito fundamental, se amplia para a luta pelo acesso educao, sade, cultura, ao lazer, cidade, constituindo-se numa luta emancipatria da populao como sujeito de direitos. No Brasil, luta pela redemocratizao e elaborao da Constituio Cidad de 1988, sucedeu-se a luta dos movimentos sociais urbanos por uma poltica voltada para a habitao popular. Assim, na dcada de 90, os movimentos de moradia construram uma proposta de iniciativa de lei de criao de um Fundo Nacional de Habitao Popular, visando implementao de uma poltica nacional de habitao de interesse social. Este artigo pretende discutir, num primeiro momento, o papel dos movimentos de moradia na construo de uma poltica de habitao de interesse social, no Brasil, nos ltimos vinte anos. Argumentamos que, a demanda por recursos, programas e aes que financiassem a produo habitacional realizada de forma autogestionria por movimentos organizados, resultou no s na retomada da atuao do Estado, em mbito nacional, na questo da habitao, como tambm tem fomentado a construo de um projeto coletivo alternativo de sociedade, baseado nos princpios da igualdade e justia social. Num segundo momento, buscaremos identificar as experincias autogestionrias na produo social da moradia que vem sendo realizadas atravs dos programas federais. A partir deste mapeamento, pretendemos levantar algumas questes que envolvem o papel da autogesto na poltica habitacional e na crtica produo de cidades que reflitam to somente o tratamento da moradia e dos servios urbanos como mercadorias e no como bens e servios indispensveis ao direito humano vida e cidade.
Palavras chaves: autogesto, poltica habitacional, movimentos sociais, direito cidade
Introduo No Brasil, na Amrica Latina e nos pases do Sul, em geral, a falta de moradia ou a falta de moradia em condies adequadas para se viver de maneira digna sempre representaram um grave problema social, poucas vezes tratado como um problema pblico prioritrio a ser respondido pelo Estado. As polticas neoliberais que incidiram sobre toda a Amrica Latina e, especialmente no Brasil, a partir da dcada de 80, agravaram o quadro de crise habitacional e crise urbana, decorrente da reduo de gastos nas polticas sociais e do desemprego em massa. Na ausncia de polticas de subsdio por parte do Estado, a populao desprovida de recursos materiais para a compra de uma moradia (significativa parcela da populao, considerando seu alto custo), ocupou reas inadequadas para a habitao e
1 Este texto foi apresentado no 2 Frum de Sociologia Justia Social e Democratizao, realizado em Buenos Aires, de 01 a 04 de agosto de 2012, junto ao Comit de Pesquisa sobre Habitao e Meio Ambiente Construdo da International Sociological Association (ISA). 2 Arquiteta e Urbanista, doutoranda em Planejamento Urbano e Regional no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro, pesquisadora do Observatrio das Metrpoles - IPPUR/UFRJ e membro da coordenao do Frum Nacional de Reforma Urbana. Contato: reginafatimaferreira@gmail.com 2
utilizou-se da autoconstruo como estratgia para viabilizar um teto, iniciando processos organizatrios em torno da luta pela moradia. Sistematicamente, luta pela habitao, segue-se a luta pelo acesso aos servios urbanos, aos equipamentos comunitrios necessrios educao, sade e mobilidade urbana - condies indispensveis para a integrao socioespacial e ao exerccio do direito cidade. A falta de um bem indispensvel vida humana resulta na organizao sociopolitica, fenmeno bastante presente na Amrica Latina e em diversos pases do sul. Em torno da luta pela habitao, constituram-se sujeitos polticos nas cidades - os movimentos sociais de luta pela moradia, entendendo-se como movimentos sociais, segundo Scherer-Warren (2009), aqueles movimentos que conectam sujeitos individuais e atores coletivos em torno: (i) de identificaes comuns; (ii) de um campo de conflito e de seus principais adversrios; (iii) e de um projeto ou utopia de transformao social. No Brasil, os movimentos sociais urbanos se organizaram ainda no perodo da ditadura militar, na dcada de 70, em torno das lutas pela moradia, regularizao fundiria, sade e saneamento, tendo a Igreja progressista um forte papel neste processo. No perodo de redemocratizao, na dcada de 80, os movimentos de moradia se articularam com outras organizaes da sociedade (sindicatos, universidades, organizaes no governamentais) e ampliaram a luta do direito moradia para o direito cidade, constituindo-se uma rede de reforma urbana aglutinada no Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). A concepo do direito cidade, conforme enunciada na dcada de 60 por Lefbvre (2008), envolvendo no s o direito ao trabalho, instruo, educao, sade, habitao, aos lazeres, vida, mas tambm o direito criao, atividade participante e apropriao da cidade, influenciou esta rede, que atua desde o processo de redemocratizao e construo de uma nova Constituinte (1987) at os dias atuais. Durante este perodo, a rede de reforma urbana logrou a conquista de marcos legais na direo do direito cidade como, por exemplo, a incluso, em 2000, do direito moradia como um direito social fundamental na Constituio Federal do Brasil e a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, referncia para a regulao do uso do solo e a implementao de uma poltica fundiria urbana. No entanto, as conquistas legais no representaram uma mudana substancial na realidade urbana brasileira, notadamente marcada pela segregao socioespacial e pelas desigualdades intra-urbanas, metropolitanas e regionais. Na plataforma da reforma urbana brasileira destacam-se no somente o acesso universal aos servios urbanos atravs de polticas urbanas redistributivas, mas, 3
principalmente, a apropriao criativa do espao urbano pela populao que usa a cidade como o espao do encontro, do trabalho, do lazer, da vida. O carter poltico emancipatrio da rede de reforma urbana est expresso nas lutas dos movimentos sociais para a realizao de processos autogestionrios nas cidades e para a participao social nos processos de planejamento e gesto municipal, materializando o que Harvey (2005) anunciaria como a utopia de espao e de processo. neste contexto que vo se inserir as lutas dos movimentos de moradia e reforma urbana tanto por polticas de habitao de interesse social voltadas para grupos autogestionrios como pela radicalizao da participao social nos processos de formulao e gesto das polticas urbanas. A eleio de Lula para presidente em 2002 gerou uma grande expectativa quanto s possibilidades de se avanar nestas lutas. De fato, em 2003 teve incio um processo de conferncias pblicas, nas trs esferas de governo (municipal, estadual e federal) para a discusso das diferentes polticas. A 1 Conferncia das Cidades inaugurou a discusso participativa das polticas urbanas e resultou na criao do Conselho Nacional das Cidades, com ampla representao dos segmentos populares e em pleno funcionamento desde ento. J no mbito do fomento autogesto popular nas polticas urbanas houve grande resistncia por parte do governo federal, resistncia esta que somente foi quebrada devido a grandes mobilizaes nacionais dos movimentos sociais urbanos, realizadas anualmente, pressionando para que entrasse na agenda pblica a autogesto na produo de habitao de interesse social (HIS). Ser apenas em 2004 que o primeiro programa federal voltado autogesto habitacional ser criado: o Programa Crdito Solidrio; em 2008 lanada a Ao de Produo Social da Moradia; e, em 2009, o Programa Minha Casa Minha Vida Entidades; este ltimo, o principal programa hoje em funcionamento. Como resultado da implementao destes programas, possvel identificar, desde 2005, experincias de proviso habitacional lideradas por associaes, cooperativas e grupos populares, em boa parte dos estados brasileiros. Qual o impacto e significado destas experincias sobre as cidades e se elas expressam a utopia do direito cidade construda desde as dcadas de 70 e 80 a questo central que vem orientando nossa pesquisa 3 .
3 Este artigo se insere na pesquisa que vem sendo desenvolvida pelo INCT/Observatrio das Metrpoles sobre As formas de proviso da moradia e seus impactos na reconfigurao espacial das metrpoles, coordenada pelos professores Luciana Corra do Lago e Adauto Lucio Cardoso, do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. Site do Observatrio das Metrpoles: web.observatoriodasmetropoles.net 4
No temos a pretenso, contudo, de responder neste momento a esta questo. Neste artigo, nosso objetivo foi to somente resgatar a longa trajetria feita pelos movimentos de moradia e reforma urbana para tornar real o acesso a fundos pblicos para a produo social da moradia por grupos autogestionrios, bem como mapear o conjunto de experincias que vem tendo lugar nos diversos estados brasileiros. Experincias estas que, como sabemos, passam invisveis para o conjunto da sociedade, mas que podem representar uma alternativa produo habitacional de mercado e, principalmente, uma alternativa poltica para a construo de uma sociedade que tenha como valores fundantes a igualdade, a solidariedade e a justia social.
Movimentos de moradia e reforma urbana e a poltica nacional de habitao no Brasil A partir da demanda por habitao vo se constituir, na dcada de 80, os dois principais movimentos de moradia organizados nacionalmente no Brasil: a Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP) e o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM). A UNMP iniciou sua articulao em 1989 e consolidou-se a partir do processo de coletas de assinaturas para o primeiro projeto de lei de iniciativa popular que criou o Sistema, o Fundo e o Conselho Gestor de Habitao e Interesse Social no Brasil, a Lei 11.124/2005. Est presente atualmente em 19 estados brasileiros 4 e sua atuao est centrada no somente na luta pelo direito moradia, mas tambm por reforma urbana e autogesto, desenvolvendo processos de construo por ajuda mtua (ou mutiro) como estratgia para o fortalecimento do coletivo. O MNLM foi criado em 1990, a partir do I Encontro Nacional dos Movimentos de Moradia. Materializou-se depois das grandes ocupaes de reas e conjuntos habitacionais nos centros urbanos, deflagradas principalmente na dcada de 80. Est presente em 18 estados brasileiros com uma proposta de envolver a organizao e articulao nacional dos movimentos de luta pela moradia desenvolvidos por sem-tetos, inquilinos, muturios e ocupantes, unificando suas lutas pela conquista da moradia e do direito fundamental cidade. Alm dos movimentos de moradia citados acima, mais dois movimentos sociais urbanos, de base comunitria e popular, compem a rede de movimentos nacionais que vem incidindo tanto nos programas autogestionrios, como nas esferas institucionalizadas de participao, a exemplo do Conselho das Cidades: a Confederao Nacional das
4 O Brasil est organizado geograficamente em 05 regies, totalizando 26 estados e o Distrito Federal e 5.561 municpios. 5
Associaes de Moradores (CONAM) e a Central dos Movimentos Populares (CMP). A CONAM surge em 1982, a partir do seu 1 Congresso, tendo como objetivo a criao de uma entidade que agregasse todas as entidades e associaes comunitrias do Brasil. J a CMP 5 fundada em 1993 com a proposta de unificar os diversos movimentos populares: movimentos de negros, mulheres, moradia, cultura, rdios comunitrias, indgenas, dentre outros. Ainda na mesma dcada, o processo de elaborao da Constituio Democrtica de 1988, que previa a possibilidade conquistada pelos movimentos sociais de apresentao de emendas populares, provocou a articulao de entidades e organizaes para discutir uma proposta de Emenda Popular de Reforma Urbana, que acabou por resultar na organizao do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), posteriormente denominado Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). Desde ento, o FNRU 6 mantm-se reunindo regularmente, pautando junto aos governos uma plataforma que tem como princpios a funo social da propriedade e da cidade, a poltica urbana redistributiva e a gesto democrtica e participativa das cidades. UNMP, MNLM, CONAM e CMP so movimentos nacionalmente organizados e articulados em redes e fruns (FNRU e fruns internacionais), que compartilham estratgias de incidncia poltica, utilizando-se de um repertrio de ao diversificado, incluindo atuao tanto em esferas polticas institucionalizadas, como os conselhos de gesto pblica, como em aes societrias, a exemplo das mobilizaes e de processos de formao de base. A atuao dos movimentos de moradia e reforma urbana buscar quebrar a lgica da cidade como um valor de troca, resgatando seu valor de uso. Aps a Constituio, o movimento de reforma urbana continuar a utilizar um conjunto de estratgias de incidncia poltica de forma a implementar a agenda da reforma urbana, tendo como referencial o ideal emancipatrio que originou sua articulao, a utopia do direito cidade. Assim, apesar da Constituio ter incorporado poucas propostas da Emenda Popular de Reforma Urbana, elas foram a referncia para que o movimento incidisse sobre as constituies estaduais e municipais elaboradas em seguida, influenciando de forma determinante as polticas urbanas que seriam implementadas por governos estaduais e prefeituras municipais progressistas na dcada de 90.
5 Teve como base de formao a antiga ANAMPOS (Articulao Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais), que havia sido criada em 1980. 6 Hoje, rene movimentos populares, organizaes no-governamentais, associaes de classe e instituies acadmicas e de pesquisa, organizados numa coordenao nacional e em diversos fruns regionais, estaduais e locais, autnomos entre si.
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desta forma que veremos, ao final dos anos 80 e ao longo dos 90, diversas experincias democrticas emblemticas terem lugar: a instituio de conselhos de polticas pblicas, a discusso do oramento municipal com a sociedade (o chamado Oramento Participativo), a elaborao de forma participativa dos planos diretores 7 , bem como os primeiros programas voltados para a autogesto na produo social da moradia. No mbito nacional, os movimentos de moradia e reforma urbana centraram suas lutas em torno da regulamentao do captulo da poltica urbana da Constituio Federal atravs de lei federal (o Estatuto da Cidade, que s vir a ser aprovado em 2001) e da proposta de uma lei (de iniciativa popular) para um Fundo Nacional de Moradia Popular (FNMP) que garantisse investimentos para a moradia popular e viabilizasse, no plano nacional, recursos permanentes para a autogesto na habitao social. Ainda que longo tenha sido o processo para a aprovao do Sistema e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS e do FNHIS) - de 1991 a 2005 -, o que se verificou que este processo manteve unificados os movimentos de moradia, articulados ao movimento de reforma urbana, de forma a possibilitar avanos na definio da poltica nacional de habitao e de desenvolvimento urbano. Sujeitos polticos que contriburam para a formulao da proposta do FNMP integraram a equipe que formulou, entre 1992 e 2000, o projeto Moradia, que seria a base do programa urbano a ser executado pelo governo Lula, eleito em 2003. No sculo XXI, a chegada do Partido dos Trabalhadores (hoje, j na sua terceira gesto consecutiva) ao poder, representar um novo momento da poltica no Brasil. No mbito da poltica urbana, foi criado o Ministrio das Cidades, reivindicao antiga do FNRU. Ampliaram-se os canais institucionais para a participao social na gesto das polticas, instituindo-se o processo de conferncias e o Conselho das Cidades (em 2004), expandindo assim a atuao dos movimentos sociais urbanos nas esferas institucionais (os quatro movimentos populares esto fortemente representados no Conselho das Cidades, bem como as entidades profissionais e de pesquisa e as organizaes no governamentais do campo da reforma urbana). Neste sculo, podemos dizer que o Brasil conquistou um arcabouo legal bastante avanado no mbito da poltica urbana. Aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001 e do Sistema e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei 11.124/2005); foi aprovada, em 2007, a lei que estabelece a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental (Lei 11.445/2007); em 2010, a lei que estabelece a Poltica Nacional de Resduos Slidos
7 A partir da Constituio Federal de 1988, a elaborao de planos diretores municipais para as cidades com mais de 20.000 habitantes tornou-se obrigatria. 7
(Lei 12.305/2010); e, mais recentemente, em 2012, a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012). A implementao destes marcos legais, contudo, ainda bastante frgil e to pouco suficiente para alterar de fato a realidade excludente das cidades brasileiras. A autogesto na moradia entra na agenda pblica em funo da presso exercida pelos movimentos de moradia e de reforma urbana: em 2004, criado um programa de habitao de interesse social voltado para as associaes e cooperativas habitacionais autogestionrias, o Programa Crdito Solidrio. A retomada da poltica habitacional e a criao de um programa de produo habitacional voltado para a autogesto foram temas centrais das Marchas e Jornadas Nacionais de Luta pela Reforma Urbana, das audincias realizadas com o Ministro das Cidades, a Casa Civil e a Secretaria Geral da Presidncia (como desdobramento destas mobilizaes) e da atuao dos movimentos no Conselho das Cidades. Assim, a poltica nacional de habitao e o instrumento para sua implementao, o Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), foram construdos e aprovados no mbito do Conselho das Cidades, em 2004 e 2008, respectivamente. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado, em 2007, teve como um dos componentes centrais o desenvolvimento urbano (habitao e saneamento). A urbanizao de favelas, bandeira histrica do movimento de reforma urbana, foi alada como a principal ao prevista no PAC Habitao. Desde o governo Lula, podemos dizer que o Estado volta a ter um papel central na promoo do desenvolvimento urbano, em oposio s polticas neoliberais da dcada de 90. A ao dos movimentos de moradia e de reforma urbana combinam, portanto, aes de mobilizao social (caravanas, marchas, jornadas, atos em espao pblico, ocupaes, encontros e cursos de formao) com aes no campo institucional (participao em Conferncias Legislativas, audincias pblicas e atuao nas esferas pblicas de gesto, como nos conselhos de polticas pblicas). As aes de mobilizao social, consideradas centrais, no se dissociam da estratgia de atuao no Conselho das Cidades. No quadro sinttico abaixo, possvel observar os inmeros avanos e o repertrio de aes utilizadas para viabilizar estes avanos, desde a dcada de 80, em torno do reconhecimento do direito moradia, da construo de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano, da poltica de habitao e do reconhecimento dos movimentos de moradia como sujeitos promotores desta poltica.
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Quadro: Avanos na Poltica Habitacional e Urbana x Atuao dos Movimentos de Moradia e Reforma Urbana PERODO AVANOS NA POLTICA DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL ATUAO DOS MOVIMENTOS DE MORADIA E DE REFORMA URBANA 1985 - 1994 Nova Repblica Sarney (1985-1989) Collor (1990-1992 - PRTB) Itamar (1993- 1994) - Emenda popular de Reforma Urbana (1987) e Captulo Poltica Urbana na Constituio Federal (1988). - Formulao de Proposta de Emenda popular de Reforma Urbana (1987)/ Lobby no Congresso, Caravana Braslia. - 1 Iniciativa popular de projeto de lei do Fundo Nacional de Moradia Popular/FNMP (1991). - Formulao da proposta e 4 Caravana Braslia (1991)/Lobby no Congresso, Marcha da Reforma Urbana e pelo Direito Cidade, Jornadas Nacionais de Luta pela Moradia Popular. 1995 2002 Governo FHC(PSDB) - Introduo do direito moradia como um direito social (art. 6) na Constituio Federal (2000). - Formulao de proposta de Emenda popular de Reforma Urbana (1987)/ Lobby no Congresso, Caravana Braslia. - Aprovao do Estatuto da Cidade (2001). - Formulao de proposta/Lobby no Congresso. 2003 - 2010 Governo Lula (PT)
2003 - 2010 Governo Lula (PT)
- Criao do Ministrio das Cidades (2003), das Conferncias das Cidades (2003) e do Conselho das Cidades/ConCidades (2004). - Participao de membros dos movimentos na Formulao do Projeto Moradia com proposta de conferncias e conselho/ Atuao nas eleies Plataforma da Reforma urbana e do Direito Cidade. - Aprovao da Poltica Nacional da Habitao (2004) no ConCidades. - Participao no Conselho das Cidades e na formulao da proposta do Projeto Moradia, onde foram definidas diretrizes para a PNH. - Criao do Programa Crdito Solidrio (2004), voltado para a Autogesto (Resoluo 93/2004 do CCFDS). - Atuao no Conselho das Cidades, Marcha da Reforma Urbana e pelo Direito Cidade (2005). - Aprovao da Lei do Sistema e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (2005) e sua regulamentao atravs do decreto 5.796/2006. - Formulao de proposta: primeira lei de iniciativa popular/Lobby no Congresso, Caravanas, Marcha da Reforma Urbana e pelo Direito Cidade (2005), Audincia com Ministros e Presidncia da Repblica, Atuao do FNRU na Conferncia e no Conselho das Cidades (2005). - Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos, PDPs (2006) - Atuao no Conselho das Cidades, nos Ncleos da Campanha dos PDPs por todos os estados. - Aprovao da Lei 11.447/2007 que estabeleceu a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental (2007).
- Atuao da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental, em parceria com o FNRU. - Atuao no Conselho das Cidades, Lobby no Congresso, Jornadas de Luta pela Reforma Urbana, Audincias com Ministro das Cidades, com a Secretaria Geral da Presidncia (SGP). - Aprovao da Lei 11.578/2007 que incluiu o acesso de entidades sem fins lucrativos (cooperativas e associaes autogestionrias) aos recursos do FNHIS - Atuao no Conselho das Cidades. Marchas, Jornadas, Audincias com Ministros, Casa Civil e SGP. - PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios (2007) - Atuao no Conselho das Cidades. - Ao de Apoio Produo Social da Moradia (2008) - Atuao no Conselho das Cidades, Jornada da Reforma Urbana e pelo Direito Cidade. - Plano Nacional de Habitao/PLANHAB (2008) - Atuao no Conselho das Cidades, participao nos seminrios do PLANHAB. - Aprovao da Lei 11.888/2008 que assegura s famlias de baixa renda assistncia tcnica pblica e gratuita para o projeto e a construo de habitao de interesse social (2008) - Lobby no Congresso, atuao no Conselho das Cidades. - Aprovao da Lei 11.977/09 que cria o Programa Minha Casa Minha Vida e simplifica os processos de regularizao fundiria de interesse social (2009) - Atuao no Conselho das Cidades. - Programa Minha Casa Minha Vida Entidades, (2009) - Atuao no Conselho das Cidades, Audincias com Ministros, SGP e Casa Civil. 2011 Atual Governo Dilma (PT) - Programa Minha Casa Minha Vida Entidades 2, previsto na Lei 12.424/2011, que altera a lei 11.977/09 (2011) - Atuao no Conselho das Cidades, audincias com SGP. - Aprovao da Lei 12.587/2012 que institui a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (2012) - Atuao no Conselho das Cidades e no Congresso.
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Ainda que muitos sejam os avanos na direo da construo das macropolticas urbanas e do sistema de participao social na discusso das polticas pblicas, a implementao das polticas, de suas respectivas leis e do processo de participao ainda est muito aqum dos anseios e apostas feitas pelos movimentos de moradia e de reforma urbana. O principal programa habitacional do atual governo, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), por exemplo, sequer foi discutido no Conselho das Cidades antes do seu lanamento, em 2009. Teve como objetivo principal reaquecer o mercado imobilirio no Brasil respondendo crise mundial de 2008 -, financiando diretamente empresas e construtoras para a construo para as classes de faixa de renda de 0 at 10 salrios mnimos. um programa dos governos Lula e Dilma que responde a uma demanda do empresariado da construo civil, desconsiderando o papel que os governos municipais e estaduais podem (e devem) ter na formulao e implementao de uma poltica habitacional mais ampla, que inclua produo de novas moradias, estoque de terras, urbanizao, regularizao fundiria e planejamento urbano. Pouca se integra ao Sistema Nacional de Habitao (SNHIS) e ao Plano Nacional de Habitao. Por presso dos movimentos de moradia e reforma urbana, foi criada uma modalidade especfica o PMCMV Entidades voltada especificamente para entidades sem fins lucrativos, incluindo neste grupo as associaes e cooperativas habitacionais autogestionrias. Garantiram-se, assim, recursos para financiar a produo social da moradia realizada de forma organizada, pelos futuros beneficirios. Mas as regras para o acesso aos recursos (e a lgica do programa) so semelhantes ao PMCMV, exigindo-se uma documentao jurdica e um conjunto de projetos que torna quase que invivel, para muitas entidades, a sua contratao. A lgica de mercado presente no PMCMV Entidades torna a concretizao dos projetos pelos grupos de fato populares uma odisseia sem fim, absorvendo boa parte das energias dos seus membros e comprometendo os objetivos emancipatrios que animaram a luta pelo acesso a um fundo popular para a moradia.
A produo social da moradia e a autogesto no Brasil no perodo 2003-2012 A autogesto na produo habitacional s entra, portanto, na agenda pblica nacional aps a realizao de diversas mobilizaes nacionais 8 que remontam a dcada de 90 e pela presso permanente nos espaos institucionais das Conferncias e do
8 A regulamentao da Lei do Sistema de Habitao concretizou-se em 2006, aps a Marcha Nacional de Reforma Urbana de 2005; a alterao da Lei 11.124/2005 (viabilizando o acesso aos fundos pblicos para cooperativas e associaes) e a criao da Ao de Produo Social da Moradia ocorreram logo aps a Jornada de Lutas pela Reforma Urbana e Direito Cidade de 2007. 10
Conselho das Cidades; no sem muitas dificuldades que vem sendo superadas no dia a dia. O primeiro programa do governo Lula voltado para os movimentos sociais urbanos foi criado em 2004, o Programa Crdito Solidrio, tendo como objetivo o financiamento habitacional a famlias de baixa renda organizadas em associaes, cooperativas, sindicatos ou entidades da sociedade civil organizada 9 . O Programa Crdito Solidrio veio responder demanda oriunda na dcada de 80, de recursos federais permanentes para a construo sob a forma de mutiro, em empreendimentos autogeridos por movimentos de moradia. De 2004 at 2011, foram contratados pelo programa Crdito Solidrio, no total, 341 empreendimentos, envolvendo a construo de 21.695 unidades (o dficit habitacional brasileiro, em 2008, era de 5.546 milhes de domiclios 10 ) e totalizando aproximadamente 387 milhes de reais 11 . O primeiro contrato assinado data de julho de 2005, um ano aps o lanamento do programa, demonstrando as dificuldades iniciais para operacionalizar um programa novo, cujos agentes proponentes (as associaes comunitrias e cooperativas) no representavam os tradicionais agentes com os quais o corpo burocrtico da Caixa Econmica Federal (CEF) costumava rotineiramente operar 12 . Superar as barreiras impostas foi um processo longo, possvel apenas atravs da presso exercida pelos movimentos sociais junto ao governo federal, bem como pela adeso de tcnicos governamentais proposta. Ainda que a demanda pelo programa seja dos movimentos nacionais de moradia e reforma urbana, o atendimento foi bem mais amplo: dos 341 empreendimentos, 73 (22% do total) eram de associaes, cooperativas ou organizaes filiadas CMP, CONAM, MNLM ou UNMP 13 , representando 35% do total de unidades habitacionais contratadas pelo Crdito Solidrio (7.522 unidades habitacionais) e 38% do volume de recursos (aproximadamente 147,5 milhes de reais).
9 Disponvel em: www.cidades.gov.br. 10 Segundo a Fundao Joo Pinheiro (2009). 11 Os dados (do Programa Crdito Solidrio) referem-se ao perodo de junho de 2005 a agosto de 2011, levantados junto Secretaria Nacional de Habitao (SNH), do Ministrio das Cidades. 12 Durante um significativo perodo o Programa Crdito Solidrio foi popularmente chamado pelos movimentos de moradia de Programa Crdito Solitrio, numa aluso dificuldade de acesso ao crdito. 13 Dados levantados junto s coordenaes nacionais dos quatro movimentos, CMP, CONAM, MNLM e UNMP. 11
O segundo programa idealizado foi a Ao de Produo Social da Moradia (APSM), lanado em 2008 aps a modificao da Lei do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (atravs da Lei 11.578/2007) que viabilizou o acesso das associaes e cooperativas ao FNHIS. Este programa, que tem sua origem numa proposta elaborada 12
pelo Frum Nacional de Reforma Urbana, no funcionou. De 2008 at 2011, houve apenas uma seleo de propostas, em 2009, que resultou na seleo de 61 empreendimentos comunitrios, em 21 estados do Brasil, envolvendo aproximadamente 115 milhes de reais 14 . No entanto, apenas um empreendimento foi concretizado: o Projeto Construindo Juntos, que teve 50 unidades habitacionais entregues em fevereiro de 2011, construdas pelo Movimento Nacional de Luta pela Moradia, na cidade de Fortaleza de Taboco, no Estado do Tocantins 15 . O terceiro programa, o Minha Casa Minha Vida Entidades, lanado em 2009 como uma modalidade especfica para as associaes e cooperativas habitacionais autogestionrias, tornou-se o principal programa habitacional voltado para a autogesto, dada as condies mais favorveis que os dois demais. De 2009 at 2011, foram contratados no PMCMV Entidades, 82 empreendimentos, envolvendo a construo de 9.395 unidades habitacionais e totalizando aproximadamente 270 milhes de reais 16 . Os quatro movimentos esto presentes, no PMCMV Entidades, em 10 estados da federao, dos 14 que, em julho de 2011, j tinham empreendimentos contratados. Ao todo, nesta data, 32 empreendimentos (39% do total) estavam vinculados aos movimentos nacionais urbanos, representando o financiamento de 5.135 unidades habitacionais (55% do total), ao custo total de aproximadamente 137,4 milhes. Quando comparamos o total de unidades contratadas dos dois programas, PCS e PMCMV-Entidades, observamos um aumento significativo: no primeiro, apenas 30% das unidades produzidas atendiam a demanda organizada pelos 4 movimentos; nmero que se ampliou, como vimos, para 55%, no MCMV-Entidades. O aumento tambm substancial quanto aos recursos financiados: no PCS, correspondiam a 38% do total; no PMCMV-Entidades este nmero sobe para 51%. Em termos absolutos, no PCS, de 2005 a 2011, foram financiadas 7.522 unidades ao custo de aproximadamente 147,5 milhes de reais. No PMCMV-Entidades, em 2 anos, foram financiadas 5.135 unidades habitacionais ao custo de, aproximadamente, 137,4 milhes de reais.
14 Dados extrados do site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br). 15 Ibid. 16 Os empreendimentos contratados do Programa Minha Casa Minha Vida Entidades referem-se ao perodo que vai do lanamento do programa a julho de 2011 e foram levantados junto Secretaria Nacional de Habitao (SNH), do Ministrio das Cidades. 13
Autogesto ou produo de casas? Os desafios para a realizao da utopia do direito cidade Os programas de habitao de interesse social voltados autogesto existentes hoje vm responder a uma demanda construda desde a dcada de 90, a partir das 14
experincias inovadoras realizadas por movimentos sociais urbanos. Desde a construo de uma proposta para um Fundo Nacional de Moradia Popular, em 1991, longa tem sido a trajetria dos movimentos de moradia e reforma urbana para que se avance na direo da conquista da moradia e de um habitat onde se garanta a mobilidade urbana, o acesso educao, sade, ao lazer, ao trabalho e participao na tomada de decises sobre o ambiente vivido. A demanda pela produo de unidades habitacionais por grupos autogestionrios tem sua origem a: no potencial de inovao e transformao de vidas e de sociedade que cada experincia pode aportar ao indivduo e, sobretudo, ao coletivo. Uma anlise dos programas federais criados (a partir do governo Lula) para atender demanda dos movimentos sociais urbanos por autogesto pode ser desanimadora, num primeiro momento: - o nmero total de unidades habitacionais contratadas no programa Crdito Solidrio e no PMCMV Entidades (at julho de 2011) pouco expressivo se comparado realidade do dficit habitacional no Brasil (31.090 moradias, contra um dficit habitacional de mais de 5 milhes e meio); - dos recursos alocados na primeira fase do Programa Minha Casa Minha Vida para a construo de casas para famlias de baixa renda, 16 bilhes foram destinados construo pelo setor imobilirio e apenas 1 bilho para a produo de moradias atravs de associaes comunitrias, cooperativas e entidades sem fins lucrativos; - os programas voltados para a autogesto esto subordinados a mesma lgica de mercado de um financiamento para um empreendimento imobilirio qualquer: as exigncias em termos de documentao legal e projetos elaborados e os procedimentos para contratao so praticamente os mesmos, dificultando e at inviabilizando o acesso dos grupos populares ao fundo pblico; - as lideranas dos movimentos acabam por destinar grande parcela de seu tempo para vencer a burocracia estatal, sobrando pouco tempo para a formao poltica do grupo ou para atuar em outras frentes de luta; - no mbito da poltica nacional de habitao, os programas se limitam proviso habitacional, pouco se articulando com as demais polticas urbanas (fundiria, saneamento ambiental, mobilidade urbana) ou, ainda, pouco se integrando a outras polticas pblicas (por exemplo, de gerao de trabalho e renda); - o controle social sobre os programas frgil: os recursos so repassados diretamente do agente operador (a Caixa Econmica Federal) para o agente promotor (construtora ou entidade organizadora), quando cumpridas as exigncias legais, 15
margem do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e dos canais de participao e controle social. Parece pertinente fazermos neste momento uma pergunta: onde fica, ento, o direito cidade, entendido, como falamos na introduo deste texto, como a apropriao e transformao do espao pelos habitantes da cidade, para satisfazer suas necessidades e expandir possibilidades de coletividade? Ao resgatarmos o processo histrico que resultou nos programas hoje existentes para a autogesto, podemos verificar avanos que nos do pistas para a continuidade da luta na direo da utopia autogestionria na cidade: - desde a dcada de 90, inegvel que houve no Brasil uma construo de espaos de participao social na gesto das cidades, espaos estes que deram voz a coletivos antes invisveis nas cidades e nas polticas; - das lutas nestes espaos, vem se observando a ampliao da capacidade de organizaes, movimentos, redes e fruns formularem propostas de polticas e programas pblicos no caso urbano, por exemplo, os programas de habitao de interesse social com foco na autogesto de grupos populares, rejeitados inicialmente pelos mesmos gestores que hoje os divulgam como exemplo de parceria com os movimentos sociais; - o desenho dos programas de his com foco na autogesto, no entanto, no corresponde nem realidade, nem aos anseios daqueles que os demandaram: as regras no esto adequadas aos grupos autogestionrios; - as regras dos programas vm pouco a pouco se alterando; mas no de maneira relevante, que diferencie a produo social da moradia realizada por grupos populares autogestionrios da produo realizada por empresas e construtoras que tem no lucro seu nico objetivo; - a conjugao de aes de mobilizao e de atuao nos conselhos de gesto de polticas tem mostrado a fora dos movimentos sociais, redes e fruns para construir e modificar polticas e programas: regras podem e devem ser modificadas. Pela primeira vez, a produo social da moradia atravs de grupos autogestionrios incorporada como uma das modalidades de proviso habitacional inserida dentro da poltica nacional de habitao. Falta elev-la condio no de um programa, mas de uma poltica de Estado, que incentive o associativismo comunitrio e o cooperativismo. A origem dos programas autogestionrios na habitao est fortemente ligada crtica da mercantilizao da moradia e da cidade e capacidade da populao se organizar e construir solues, apropriando-se do espao urbano. Reverter o quadro excludente de nossas cidades significa retomar a poltica de habitao de interesse social 16
associada poltica fundiria e s demais polticas urbanas e compreender a produo social da moradia autogestionria como um componente estratgico (no s da poltica habitacional), mas de uma nova forma de se fazer a cidade, a partir da lgica daqueles que a habitam.
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