SENADO FEDERAL

Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle - CONORF

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PLANOS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS: Conceitos, Elementos Básicos e

Resumo dos Projetos de Leis do Plano Plurianual/2004-2007 e do Orçamento/2004

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Brasília, maio de 2004.

 ÍNDICE
APRESENTAÇÃO ....................................................................... 3
I.ORÇAMENTO PÚBLICO.......................................................... 4
II. O MODELO ORÇAMENTÁRIO DA CONSTITUIÇÃO DE
1988: o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o
Orçamento Anual ...................................................................... 5
III.O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO
ANUAL E DO PLANO PLURIANUAL................................... 9
I.O PPA PARA O PERÍODO 2004 - 2007................................. 16
I.O ORÇAMENTO PARA O EXERCÍCIO DE 2004................. 20
1.1 AS RECEITAS..................................................................... 21
1.2AS DESPESAS.......................................................................23
1.1.1Despesa por Órgão .............................................................. 23
1.1.2Despesa por Função ............................................................ 24
1.1.3Despesa por Programas ....................................................... 25
1.1.1Despesa por Categoria Econômica e por Natureza.............. 26
I.O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS
ESTATAIS ..............................................................................28
II.AS AGÊNCIAS OFICIAIS DE FOMENTO............................28
III.RESULTADO ORÇAMENTÁRIO........................................ 28
IV.RESULTADOS PRIMÁRIO E NOMINAL........................... 29
I.A LEI COMPLEMENTAR N.º 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 -
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL...............................32
I.GLOSSÁRIO DE TERMOS ORÇAMENTÁRIOS.................. 34
I.Obras consultadas:..................................................................... 41
APRESENTAÇÃO
Esta cartilha é uma iniciativa da CONORF e tem por
objetivo trazer o orçamento público – e o universo que o
cerca – para perto de todos aqueles que, por dever de
ofício ou interesse intelectual, desejem familiarizar-se
neste tema.
Por essa razão, e tanto quanto possível,
procuramos seguir uma linguagem simples e direta, com
um mínimo de termos técnicos, apresentando os principais
conceitos e as diversas etapas que compõem o chamado
“processo orçamentário da União”. Ao final, apresentamos
também um glossário de termos técnicos para auxiliar a
leitura.
Como exemplos práticos, enfocamos os principais
aspectos dos Projetos de Leis do Plano Plurianual 2004-
2007 e do Orçamento da União para 2004.
Esperamos que a leitura deste texto seja proveitosa
e, ao mesmo tempo, agradecemos as sugestões e críticas
que possam contribuir para o seu aperfeiçoamento.
Maio 2004.
Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle
do Senado Federal – CONORF.
e-mail: CONORF@senado.gov.br

3

I.ORÇAMENTO PÚBLICO
Todos nós, muitas vezes sem percebermos,
elaboramos em algum período de nossas vidas um
orçamento pessoal. Levantamos, um a um, nossos
desejos de gastos com vestuário, alimentação,
habitação, saúde, diversão etc., e somamos os
respectivos valores. Ao mesmo tempo, somamos a
renda que esperamos receber com salário,
rendimentos financeiros, dividendos etc. e
confrontamos o total apurado com a nossa
estimativa de gastos.
Como um dos problemas básicos da sociedade
consiste na limitação dos recursos frente às suas
necessidades, é bem possível que o nosso desejo
de realizar despesas seja superior às receitas que
esperamos receber. Por essa razão, devemos
estabelecer um planejamento de nossos gastos,
onde elegemos as despesas prioritárias, ou seja, as
mais importantes a serem realizadas, deixando de
lado, ou para outra oportunidade, aquelas que não
consideramos tão essenciais.
No caso do setor governamental, esse planejamento
é consubstanciado em lei e recebe o nome de
orçamento público. Nessa lei são listadas, para um
determinado exercício, todas as despesas eleitas
como prioritárias pelos Poderes da República, bem
como as estimativas das receitas previstas para
serem arrecadadas e que custearão aqueles gastos.
Como exemplos de despesas públicas, podemos
citar os gastos com a manutenção dos órgãos
(ministérios, autarquias etc.), com o sistema de
saúde, com a educação, com os investimentos, com
o pagamento de juros e amortização da dívida
pública.
Como exemplos de receitas públicas, temos aquelas
originadas dos tributos cobrados das pessoas e das
empresas, da exploração do patrimônio, da
prestação de serviços etc. e aquelas que envolvem
a tomada de recursos de terceiros (empréstimos ou
operações de créditos) e as derivadas da venda de
ativos governamentais.
O orçamento público, juridicamente, materializa-se
numa lei ordinária, de validade anual, que exprime,
em termos financeiros e técnicos, as decisões
políticas na alocação dos recursos públicos,
estabelecendo as ações e programas prioritários
para atender às demandas da sociedade.
Além de permitir o controle das finanças públicas,
evitando que sejam realizados gastos não previstos,
o orçamento público atua como instrumento da
programação de trabalho do governo como um todo,
e de cada um de seus órgãos em particular.
 O orçamento público, e bem dizendo, as despesas
e as receitas nele contidas, afeta de várias maneiras
a vida dos cidadãos.
Do lado das despesas, verificamos que,
dependendo do tipo de gasto, pode-se estar
beneficiando mais um segmento social do que
outro. Por exemplo, os gastos com a saúde
atendem mais às camadas sociais de menor poder
aquisitivo do que às mais bem remuneradas, que
contam com planos de saúde particulares. O
mesmo pode-se dizer da educação pública
fundamental.
Do lado das receitas, como elas advêm
principalmente de tributos e contribuições, pode-se
exigir maior esforço fiscal de uma classe social do
que de outra. Por exemplo, o imposto de renda da
pessoa física, ao isentar da tributação os indivíduos
com renda mensal de até R$ 1.058,00, enquanto
tributa os demais com taxa de até 27,5% sobre a
renda adicional recebida além desse limite,
desonera cerca de 80% dos trabalhadores
assalariados dessa incidência.
Esses pequenos exemplos ressaltam a importância
da participação ativa de todos os cidadãos no
processo de elaboração orçamentária, pois é nele
que são definidas as prioridades de gastos e a fonte
5
dos recursos extraídos da sociedade que os
financiam.
II. O MODELO ORÇAMENTÁRIO DA
CONSTITUIÇÃO DE 1988: o Plano
Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias
e o Orçamento Anual
O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe
inovações significativas na sistemática de
elaboração e de apreciação dos instrumentos que
compõem o chamado “modelo orçamentário”.
O principal arcabouço legal do processo de
planejamento e de orçamento está inscrito nos arts.
165 a 169 da Constituição Federal1 e tem como
expoente formal três documentos interdependentes,
a saber: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA).
A preocupação central dos Constituintes de 88, ao
aprovar essas normas, foi vincular os processos de
planejamento ao de orçamento.
Desse modo, foi determinado no art. 165, § 4º, da
CF, que “...Os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição
serão elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”.
1
Há ainda os arts. 145 a 162, que tratam do Sistema Tributário Nacional, e os
arts. 163 e 164, que tratam das finanças públicas, e que têm fortes reflexos
sobre a elaboração dos orçamentos.
Adicionalmente, o § 1º do art. 167, estabelece que
“...Nenhum investimento cuja execução ultrapasse
um exercício financeiro poderá ser iniciado sem
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a sua inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade”.
A Lei do Plano Plurianual é uma lei ordinária,
editada a cada quatro anos e, segundo dispõe o §
1º do art. 165 do texto constitucional,
“...estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada”.
A elaboração do projeto de lei do PPA inicia-se no
Poder Executivo, sendo coordenado pela Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratégicos do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(SPI/MPO).
Esse projeto deve ser enviado ao Congresso
Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada
mandato presidencial e tem validade para um
período de quatro exercícios financeiros. A sua
execução inicia-se no segundo ano do mandato
presidencial e encerra-se no primeiro ano do
mandato presidencial subseqüente.
O PPA veio substituir o antigo Orçamento Plurianual
de Investimentos. Comparativamente ao seu
antecessor, que abrangia apenas três exercícios, o
PPA apresenta, além do valor das despesas de
capital (construção de edificações públicas, estradas
etc.), também as metas físicas a serem atingidas por
tipo de programa e ação, bem como lista as
despesas de duração continuada (e.g. benefícios
previdenciários), condicionando toda a programação
do orçamento ao planejamento de longo prazo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua
vez, é uma lei ordinária com validade apenas para
um exercício. De acordo com o § 2º do art. 165 do
texto constitucional, a LDO “compreenderá as metas
e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações
da legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras de fomento”.
Estabelece, assim, de forma antecipada, as
diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e
parâmetros que devem orientar a elaboração do
projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte
(e.g., lista de projetos prioritários, normas sobre
convênios, fixação das metas de resultado primário,
relação dos riscos fiscais).
As prioridades e metas definidas pela LDO para os
programas e ações são apresentadas em anexo ao
texto legal, constituindo-se num detalhamento anual
de metas estabelecidas no PPA e que foram
selecionadas para constar do projeto de lei
orçamentária de cada exercício.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), a LDO passou também a conter dois Anexos
de extrema importância para orientar o governo e a
sociedade sobre a condução da política fiscal. Trata-
se do Anexo de Metas Fiscais, onde são
estabelecidos os resultados primários esperados
para os próximos exercícios, e que dão uma
dimensão da austeridade dessa política; e o Anexo
de Riscos Fiscais, onde são enumerados os
chamados passivos contingentes, ou seja, aquelas
dívidas que ainda não estão contabilizadas como tal,
mas que, por decisão judicial, poderão vir a
aumentar a dívida pública.
A elaboração do projeto da LDO inicia-se no Poder
Executivo e o projeto é encaminhado até 15 de abril
de cada ano ao Congresso Nacional, devendo por
este ser aprovado até 30 de junho, sob pena de não
se interromper o primeiro período da sessão
legislativa.
No Poder Executivo, o órgão que coordena a
elaboração desse projeto da LDO é a Secretaria de
Orçamento Federal (SOF) do Ministério de
7
Orçamento e Gestão (MPO). A Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda
(MF) também colabora na feitura desse documento,
principalmente nas questões relacionadas à dívida
mobiliária federal e às normas sobre execução
orçamentária.
Cabe apontar que as normas de direito financeiro,
baixadas pela Lei n.º 4320, de 1964, são ainda as
que estabelecem as regras básicas de elaboração,
execução e controle dos planos e orçamentos.
Porém, face, principalmente, aos novos comandos
orçamentários introduzidos pela Constituição de 88,
essa lei ficou desatualizada.
Assim, diante da ausência da lei complementar
prevista no § 9.º do art. 165 da CF, que viria a
substituir a referida lei, a LDO tem exercido também
o papel de suprir as lacunas e imperfeições legais
sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar
as normas infra-constitucionais com as disposições
contidas no texto da Lei Maior.
 A Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma
lei ordinária com validade para cada exercício
fiscal.2 Consoante o § 5.º do art. 165 da
Constituição, essa lei deve conter três orçamentos:
o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade
social e o orçamento de investimento das empresas
estatais.
Os dois primeiros envolvem toda a programação de
gastos dos Poderes da União, seus fundos,
autarquias e fundações. Em suma, abrangem toda a
administração pública, direta e indireta. O
orçamento de investimentos das empresas estatais
contém a previsão de investimentos das entidades
em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto.
Os orçamentos fiscal e da seguridade social listam
todos os gastos da União, como os destinados à
manutenção da máquina pública, os desembolsos
com saúde, educação, defesa, estradas, portos,
benefícios previdenciários, folha de pessoal, juros
da dívida etc., bem como todas as receitas que são
esperadas para serem arrecadadas.
2
A possibilidade de inscrição de empenhos de despesas como restos
a pagar num exercício seguinte estende um pouco a validade dessa lei.
O projeto de lei orçamentária deve ser enviado ao
Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano,
e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa. Sua elaboração é coordenada
pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério
de Planejamento e Orçamento e Gestão (SOF/MPO)
que prepara a minuta da Mensagem Presidencial e
encaminha a proposta ao Congresso Nacional.
Pela análise conjunta desses três instrumentos,
depreende-se que a concepção do processo de
planejamento e orçamento no Brasil confere ao
PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, que
pode ser assim resumida: o PPA estabelece o
planejamento de longo prazo, por meio dos
programas e ações de governo, enquanto a LOA
fixa o planejamento de curto prazo, ou seja,
materializa anualmente as ações e programas a
serem executados por meio de projetos, atividades e
operações especiais. À LDO, por sua vez, cabe o
papel de estabelecer a ligação entre esses dois
instrumentos, destacando do PPA os investimentos
e gastos prioritários que deverão compor a LOA, e
definir as regras e normas que orientam a
elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no
exercício seguinte ao da edição da LDO.
O diagrama a seguir ilustra o inter-relacionamento
entre os diversos instrumentos legais que compõem
o ordenamento jurídico dos planos e orçamentos.
 CONSTITUIÇÃO FEDERAL 1988 - SISTEMA
PLANEJAMENTO-ORÇAMENTO III.O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO
ORÇAMENTO ANUAL E DO PLANO PLURIANUAL

LEI COMPLEMENTAR DAS FINANÇAS PÚBLICAS O processo de elaboração do orçamento público

federal começa no Poder Executivo, com a
expedição das regras gerais pela Secretaria de
Orçamento Federal (SOF). O diagrama a seguir
ilustra esse trâmite.
PLANO PLURIANUAL - PPA
PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA
ELABORAÇÃO E APRECIAÇÃO

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO

MOG(SOF)
PRES
REP
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

MINISTÉRIOS
(ÓRGÃOS
ORÇAMENTO ORÇAMENTO DA SETORIAIS)
ORÇAMENTO DE
FISCAL SEGURIDADE
INVESTIMENTO COMISSÃO
ELAB. AOFF/eEZSH MISTA
ORÇAMENTO

SUBCOMISSÕES
CONGRESSO NACIONAL

9

A partir disso, os órgãos setoriais (Ministérios da
Educação, Saúde, Agricultura etc.) fazem o
levantamento das necessidades de gastos das
áreas que compõem cada ministério e apresentam
suas propostas à SOF, a quem compete
compatibilizar as expectativas de gastos com o
nível de receita que o governo espera arrecadar da
sociedade. Os Poderes Legislativo e Judiciário
também elaboram suas propostas, dentro dos
parâmetros fixados pela LDO, e enviam-nas à SOF
para que sejam integradas ao projeto de lei do
orçamento.
Não é tarefa fácil para a SOF definir os “grandes
números” do orçamento. Embora a lei orçamentária
deva ser contabilmente equilibrada, com receitas
esperadas iguais às despesas fixadas3, por trás
dessa estrutura estão parâmetros que afetam a
sociedade como um todo.
3
Contabilmente o orçamento está sempre equilibrado, pois se as receitas
esperadas forem inferiores às despesas fixadas, e o governo resolver não
cortar gastos, a diferença deve ser coberta por operações de crédito que, por
lei, devem também constar do orçamento.
A meta de inflação, a taxa média de juros, a taxa
média de câmbio, a evolução da massa salarial, a
expectativa de crescimento real do PIB, o montante
do refinanciamento da dívida, o resultado primário
desejado, entre outros, são parâmetros decisivos
para a apresentação da proposta orçamentária.
Os cinco primeiros são estabelecidos pela
Secretaria de Política Econômica do Ministério da
Fazenda e repassados à Secretaria da Receita
Federal, para fazer as previsões de receitas, e à
SOF, para fixar alguns itens de receita.
Em regra, procura-se fixar a despesa dentro do
montante esperado da receita. Porém, há situações
que, a despeito da priorização de gastos, as
intenções de despesas não podem ser mais
comprimidas e o orçamento é elaborado prevendo
deficit (despesas fixadas maiores que as receitas
que se espera arrecadar).
Nesses casos, para financiar o excesso de gasto, o
governo recorre a operações de crédito ou
empréstimos, junto à iniciativa privada nacional ou a
entidades estrangeiras. Esses empréstimos também
devem estar previstos na lei orçamentária, para
contrabalançar o excesso de despesa. Por essa
razão é que dizemos que o orçamento é sempre
contabilmente equilibrado.
Cabe aqui uma pequena digressão. Quando a
inflação era elevada, havia pouco controle sobre a
 real viabilidade financeira de execução da
programação de despesas fixadas nas leis
orçamentárias. Com os preços em evolução
crescente, podia-se praticamente fixar qualquer
valor de gasto que a inflação “dava um jeito”, ao
corroer o valor real das dotações orçamentárias4. As
despesas eram executadas nominalmente e, assim,
era transmitida a falsa sensação de que a
programação de gastos inicialmente aprovada era
factível de realização. As receitas arrecadadas, por
sua vez, eram substancialmente superiores às
receitas estimadas, uma vez que o mecanismo de
correção monetária permitia que acompanhassem o
comportamento crescente dos preços. Por meio de
créditos adicionais, financiados com o excesso de
arrecadação, o governo regulava o valor real de
cada dotação programada no orçamento.
Em um regime de economia estável, ficou patente a
dificuldade de equilibrarem-se as finanças públicas
no nível de gastos até então aprovado nas leis
orçamentárias. Como não havia mais inflação
elevada para erodir o valor real das despesas, o
resultado orçamentário previsto na lei passou a ter
maior importância. Isso ficou claro quando, devido à
queda abrupta da inflação, o comportamento da
arrecadação tributária nominal ficou abaixo da
estimativa da receita contida no orçamento, e exigiu
4
O valor real de uma dotação orçamentária é o seu valor nominal, ou contábil,
deflacionado por um índice geral de preços.
11
que fossem realizados contingenciamentos e/ou
cortes nas programações, visando assegurar o
equilíbrio desejado e evitar o endividamento
desmesurado5.
Mais tarde, com o advento da LRF, diante da
possibilidade de existência de receitas de duvidosa
realização, o governo está obrigado a fazer
contingenciamento de gastos para assegurar o
resultado primário fixado em lei. É evidente que, na
medida em que as dúvidas sobre a receita esperada
forem-se dissipando, o governo pode rever as
contingências das programações.
Transparece, assim, a necessidade de elaborar-se
um orçamento realista, pois, em paralelo com as
finanças pessoais, ninguém consegue financiar
indefinidamente seus gastos à custa de tomadas
crescentes de empréstimos junto a terceiros.
Porém, o esforço continuado em busca de um
ajuste fiscal sustentado tem tido reflexos
indesejados em outros setores, principalmente os
investimentos, cujos gastos têm crescido em
proporção inferior ao que a sociedade almeja. Isso
ressalta como é grande a responsabilidade de todos
5
A estimativa das receitas do anoT é feita tomando por base a arrecadação do
ano T-1, depurada das receitas extraordinárias, multiplicada pelos fatores que
incorporam as expectativas de crescimento real da economia, de evolução dos
preços e de alterações na legislação tributária. A receita do ano T, por sua vez,
é feita tomando-se como base a receita realizada até junho e embutindo uma
estimativa para o restante do exercício, com base na expectativa de crescimento
dos preços e produto até o final do ano.
na definição das metas de resultado primário e
como é difícil elaborar um orçamento em uma
sociedade carente de investimentos de infra-
estrutura básica e de ações na área social.
Retornemos ao processo de elaboração do
orçamento. Uma vez concluída a proposta, esta é
encaminhada ao Presidente da República,
juntamente com uma Exposição de Motivos do
Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão,
onde são apresentadas as perspectivas da
economia e das finanças públicas para o exercício
referido. Estando de acordo, o Presidente da
República remete-a, em forma de projeto de lei, ao
Congresso Nacional, por meio de Mensagem
Presidencial, até o dia 31 de agosto de cada ano.
Como co-responsável e participante na elaboração
dos instrumentos de planejamento e orçamento,
cabe ao Congresso Nacional analisar e aprovar os
projetos de leis que compõem o processo
orçamentário.
Os projetos relativos ao PPA, à LDO e à LOA são
apreciados conjuntamente pelas duas Casas do
Congresso Nacional, cabendo à Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO
- examinar e emitir parecer sobre os referidos
projetos, também em sessão conjunta. Essa
Comissão é composta por 84 parlamentares, sendo
21 Senadores e 63 Deputados, com igual número
de suplentes.
A forma constitucional prevista para a atuação do
Congresso Nacional, em sua participação na
elaboração dos planos e orçamentos, dá-se por
meio de emendas aos referidos projetos de lei.
Nos planos e orçamentos, os parlamentares, por
meio das emendas, procuram aperfeiçoar a
proposta encaminhada pelo Poder Executivo,
visando a uma melhor alocação dos recursos
públicos. Desse modo, identificam as localidades
onde desejam que sejam executados os projetos ou
inserem novas programações com o objetivo de
atender às demandas das comunidades que
representam.
As emendas parlamentares são sujeitas a
restrições de diversas ordens. A norma
constitucional, conforme art. 166, § 3.º, estabelece
as regras fundamentais para a aprovação de
emendas parlamentares ao projeto de lei
orçamentária anual, quais sejam:
I. não pode acarretar aumento na despesa total
do orçamento, a menos que sejam identificados
omissões ou erros nas receitas, devidamente
comprovados;
 II. é obrigatória a indicação dos recursos a serem
cancelados de outra programação, já que
normalmente as emendas provocam a inserção
ou o aumento de uma dotação;
III. não pode ser objeto de cancelamento as
despesas com pessoal, benefícios
previdenciários, juros, transferências
constitucionais e amortização de dívida;
IV. é obrigatória a compatibilidade da emenda
apresentada com as disposições do PPA e da
LDO.
Assim, ressalvado o caso de identificação de receita
não incluída ou subestimada na proposta, a atuação
parlamentar dá-se fundamentalmente por um
remanejamento de dotações orçamentárias de uma
para outra programação.
A aprovação das emendas deve observar não
apenas as restrições constitucionais, mas também
os aspectos legais específicos eventualmente
existentes em cada programação, bem como as
disposições da Resolução n.º 01/2001-CN6, que
estabelece as regras de atuação do Congresso
Nacional no processo orçamentário.
6
E alterações: Resolução n.º 01/2003-CN; Resolução n.º 02/2003-CN e
Resolução n.º 03/2003-CN. Essa última, além de alterar, determina, no art. 2o, ,
que a Resolução n.º 01/2001-CN perderá a eficácia em 30 de agosto de 2004.
Supõe-se, então, que uma nova norma de mesmo teor revogará, na ocasião, a
resolução então vigente.
13
De acordo com essa Resolução, cabe à CMO:
V. examinar e emitir parecer sobre os PLs do Plano
Plurianual, Diretrizes Orçamentárias, Orçamento
Anual, Créditos Adicionais7 e Extraordinários e
Contas apresentadas pelo Poder Executivo, que
incluirá, além das suas, as relativas aos outros
Poderes e ao Ministério Público (ao Tribunal de
Contas da União – TCU - cabe emitir parecer
prévio sobre essas contas);
VI. examinar e emitir parecer sobre os planos e
programas nacionais, regionais e setoriais;
VII. examinar e emitir parecer sobre a execução
orçamentária e financeira, informações do TCU
sobre obra com indício de gestão irregular, a
gestão fiscal dos órgãos, a avaliação
quadrimestral das metas fiscais, os
contingenciamentos e a avaliação do impacto
fiscal das políticas monetária, creditícia e
cambial.
As emendas parlamentares obedecem a dois níveis
de intervenção: as emendas individuais, que podem
atingir um máximo de 20 emendas por parlamentar,
e as emendas coletivas8. Essas se subdividem em
emendas de bancadas estaduais (de 18 até no
7
Os créditos adicionais podem ser especiais e suplementares. Especiais,
quando alocam recursos para programação não contida na LOA.
Suplementares, quando alocam recursos para programação contida na LOA,
mas cujas dotações iniciais se mostraram insuficientes para atender às
necessidades do gasto.
 máximo de 23 emendas, variando de acordo com o Desse modo, não se pode destacar recursos dessa
número de parlamentares por bancada), emendas esfera para acolher emenda que trate de gasto
de bancadas regionais (até 2 emendas por típico do orçamento fiscal9. Em outras situações a
bancada) e emendas de comissões permanentes do aprovação de emendas está vinculada ao
Senado e da Câmara dos Deputados (até 5 remanejamento dos recursos dentro de uma mesma
emendas por comissão). região.
A Resolução n.º 01/2001 prevê também a edição Nesse sentido, a despeito de o valor total do projeto
anual de um Parecer Preliminar, votado pela CMO, de lei orçamentária ser bastante expressivo, a
logo após a chegada do Projeto de Lei verdade é que a grande maioria dos recursos
Orçamentária Anual (PLOA) ao Congresso, onde apresentam algum tipo de vinculação ou restrição
são definidas normas adicionais a serem legal, o que faz com que a margem de
observadas pelos parlamentares no processo de remanejamento livre pelo Congresso Nacional seja
intervenção no PLOA. bastante modesta.
Por exemplo, o Parecer Preliminar para 2004 fixou
em R$ 2,5 milhões o máximo de recursos que
podem ser alocados em emenda individual de cada
parlamentar. Para as emendas coletivas, não há
limite de valor.
O Parecer Preliminar destaca também todas as
restrições a que estão sujeitos os parlamentares no
processo de intervenção no orçamento. Em
particular, delimita essa ação tendo em vista a
existência de recursos com aplicação vinculada (ex.:
receitas da seguridade social devem ser aplicadas
apenas nesse segmento orçamentário). 9
Para efetuar o ajuste fiscal, o Governo centrou a sua ação no aumento ou
criação de contribuições sociais, cujas receitas são vinculadas ao orçamento
da seguridade social (ex.: COFINS e CPMF). Porém, a viabilização disso
8
Não se incluem nesse limite as emendas ao texto do projeto de lei somente foi possível porque foram editadas emendas constitucionais
orçamentária e as emendas de cancelamento parcial ou total de dotações autorizando a desvinculação dessas receitas. A mais recente foi a emenda da
orçamentárias. DRU – Desvinculação de Recursos da União.
Por exemplo, tomando o valor efetivo do Orçamento
da União de R$ 630,4 bilhões (orçamento total
depurado do refinanciamento da dívida) a
participação do Congresso Nacional, em termos de
alteração da programação enviada pelo Poder
Executivo, foi da ordem de R$ 11,6 bilhões,
representando 4,34% daquele total.
Mesmo se fossem excluídas do total as despesas
cujo cancelamento é vedado pela Constituição
(pessoal, benefícios previdenciários, transferências
a Estados e Municípios e juros e encargos da
dívida), a participação do Legislativo não
ultrapassaria a casa dos 5%.
Conforme apontado, os recursos para o acolhimento
de emendas, além de provir dos cancelamentos de
dotações que estão fixadas no projeto, podem
também se originar de eventual reestimativa de
receitas, desde que devidamente fundamentada, e
proveniente de erro ou omissão expressamente
identificados.
15
Em outras palavras, se o Congresso Nacional
demonstrar, de forma inequívoca, que as receitas
estimadas estão fundamentadas em hipóteses
irrealistas e cujos valores ficarão abaixo daqueles
que provavelmente serão realizados, então esse
Poder poderá utilizar a diferença para financiar o
acolhimento de emendas. Somente nessa situação
a Constituição admite o aumento do total de
despesas do orçamento, relativamente aos valores
enviados no Projeto de Lei pelo Poder Executivo.
Pela Resolução n.º 01/2001-CN7, a CMO pode
organizar os seus trabalhos de análise do PL e
apreciação das emendas em até dez áreas
temáticas, envolvendo diversos setores.
Os trabalhos da CMO para a apreciação do
Orçamento de 2004 foram, desse modo,
estruturados em 10 Relatorias Setoriais, a saber: 1)
Poderes do Estado e Representação; 2) Justiça e
Defesa; 3) Fazenda e Desenvolvimento; 4)
Agricultura e Política Fundiária; 5) Infra-Estrutura; 6)
Educação e Cultura, Ciência e Tecnologia; 7)
Saúde; 8) Previdência e Assistência Social; 9)
Integração Nacional, Meio-ambiente, Desporto e
Turismo; 10) Planejamento e Desenvolvimento
Urbano.
A apreciação das emendas dá-se inicialmente no
âmbito dessas relatorias, cujos relatórios são
 discutidos e votados separadamente no plenário da
Comissão Mista.
A harmonização dos relatórios setoriais e sua
consolidação são feitas pelo Relator-Geral10, que
submete o seu Parecer, com o respectivo
Substitutivo (ou seja, o Projeto de Lei modificado
pelas emendas parlamentares), ao Plenário da
CMO. Após a aprovação por esta Comissão, o
substitutivo segue para a apreciação pelo Plenário
do Congresso Nacional.
Uma vez aprovado o substitutivo pelo Plenário do
Congresso, agora chamado de autógrafo, este é
enviado ao Presidente da República para sanção e
publicação da lei orçamentária, dentro de um prazo
máximo de quinze dias úteis. Ocorrendo vetos, o
Congresso terá trinta dias para apreciá-los, podendo
torná-los sem efeito, caso seja esta a decisão da
maioria dos congressistas.
Após a metade da década de 90, a CMO tem
aperfeiçoado os mecanismos de controle,
procurando evitar que projetos que contenham
indícios de irregularidades na gestão sejam
aquinhoados com novas dotações orçamentárias.
Para tanto, tem contado com a cooperação do TCU
10
O Relator-Geral poderá constituir Comitês, compostos por parlamentares da
CMO, e sob sua coordenação, para apoiar os trabalhos. Obrigatoriamente,
terá que criar os Comitês de Avaliação da Receita Orçamentária, de Avaliação
das Emendas e das Informações do TCU, sobre obras com indícios de
irregularidades na gestão.
que, após 30 dias do envio da PLOA, envia ao
Congresso Nacional uma relação das obras que
estejam nessa situação. Ao elaborar o substitutivo, a
CMO lista essas programações em anexo
específico, suspendendo a sua execução
orçamentária até que o gestor comprove a adoção
de medidas saneadoras. Feito isto, e se a CMO
concluir pela correção das providências, essa
expede um projeto de Decreto Legislativo, que
deverá ser aprovado pelo Congresso Nacional,
liberando a execução das referidas programações.
O processo de apreciação de projetos de créditos
adicionais e do PPA segue as mesmas linhas do
empregado no PLOA.
I.O PPA PARA O PERÍODO 2004 - 2007
Segundo a Mensagem Presidencial que
encaminhou o Projeto de Lei do PPA ao Congresso
Nacional, a visão estratégica de longo prazo do
governo se desdobra em cinco dimensões,
articuladas em três megaobjetivos, que se abrem
em trinta desafios, os quais expressam os alvos que
se deve atingir para promover o desenvolvimento.
O primeiro refere-se à dimensão social, e visa à
inclusão social e a redução das desigualdades
sociais; o segundo reúne, de forma articulada, as
dimensões econômica, regional e ambiental, e
objetiva o crescimento com geração de emprego e
renda, ambientalmente sustentável, e a redução
redutor das desigualdades regionais; e o terceiro
refere-se à dimensão democrática, direcionada à
promoção e à expansão da cidadania e ao
fortalecimento da democracia.
O PPA 2004/2007 está estruturado em 374
programas, envolvendo as mais diferentes áreas de
atuação do governo. Os programas foram definidos
a partir do reconhecimento de carências, demandas
sociais e econômicas inscritas nos desafios.
Constituem-se no instrumento de organização da
ação governamental com vistas ao enfrentamento
de um problema. O conjunto de programas reflete,
na alocação de recursos, os compromissos
assumidos pelo governo com a sociedade.
A estrutura do PPA 2004-2007 assemelha-se à
estrutura do PPA 2000-2003, sendo possível, a
partir dos programas, estabelecer uma correlação
entre o planejamento de médio prazo, estabelecido
no PPPA e as ações de curto prazo, definidas no
PLOA.
Todo programa tem um objetivo e pelo menos um
indicador, esse com o objetivo de medir os
resultados alcançados com a execução do
programa. Para cada indicador são apresentados o
índice de referência, que expressa a situação mais
recente do problema e o índice ao final do período
17
do PPA ou ao final da execução total do programa,
se se tratar de programa temporário.
Assim, a título de ilustração, o Programa “Prevenção
e Controle das Doenças Imunopreveníveis”, tem por
objetivo “prevenir e manter sob controle as doenças
passíveis de imunização Estão definidos, para esse
programa, três indicadores: taxa de cobertura
vacinal de poliomielite em menores de 5 anos, com
índice de referência de 97,5 %, apurado em
31/12/2002; taxa de cobertura vacinal de influenza
em maiores de 60 anos, com índice de referência de
74,1 %, apurado em 31/12/2002 e taxa de cobertura
vacinal de hepatite B em menores de 1 ano, com
índice de referência de 88,8 %, apurado em
31/12/2002. Os índices esperados ao final do
período do PPA são, respectivamente: 95,0 %, 70,0
% e 88,8 %.
Ressalte-se ainda que, uma vez aprovado pelo
Congresso Nacional, novos projetos somente
poderão ser incluídos no PPA por meio de projeto
de lei. Além disso, as metas físicas dos projetos de
grande vulto11 constituem-se em teto para a
execução orçamentária, o que não ocorre com os
valores financeiros, que são apenas estimativos.
11
O projeto do PPA define adequadamente o que se entende por projeto de
grande vulto; grosso modo, trata-se de projeto cujo custo total excede R$
10.500.000,00.
Cada programa se subdivide em diversas ações,
que, por sua vez, são classificadas em projetos,
atividades ou operações especiais.
Todas as ações apresentam metas físicas e
financeiras regionalizadas, distinguindo-se, para
essas últimas, os recursos da União dos demais,
inclusive dos originados do setor privado.
Para a avaliação dos programas, serão comparados
os índices finais previstos com os de referência.
Cada programa será administrado por um gerente, a
quem cabe coordenar a execução das ações no
orçamento anual, de forma a alcançar os objetivos
dos programas constantes do PPA.
Segundo a Mensagem que encaminhou o Plano, os
problemas fundamentais a serem enfrentados são
a concentração social e espacial da renda e da
riqueza, a pobreza e a exclusão social, o
desrespeito aos direitos fundamentais da cidadania,
a degradação ambiental, a baixa criação de
emprego e as barreiras para a transformação dos
ganhos de produtividade em aumento de
rendimentos da grande maioria das famílias
trabalhadoras.
Os principais parâmetros e valores constantes da
proposta do PPA, para o período 2004/2007, são os
seguintes:
a) em consonância com a diretriz que preconiza
crescimento com estabilidade, o plano prevê metas
de crescimento real do PIB de 3,5% no ano 2004;
4,0% no ano 2005; 4,5% em 2006; e de 5% em
2007;
b) as metas de inflação (IPCA) são de 5,5% para o
ano 2004; 4,5% para 2005; 4,0% para 2006 e 4,0%
para 2007, admitida uma variação de 2 pontos
percentuais em torno desses valores;
c) espera-se a criação de aproximadamente 7,8
milhões de empregos no período, o que contribuirá
para a queda da taxa de desemprego no País, de
cerca de 11,4% em 2003 para 9% em 2007;
d) as contas públicas continuarão sendo geridas
visando assegurar, até o final de 2007, superávit
primário compatível com a esperada redução da
relação dívida líquida/PIB no período (de 58,1% em
2004 para 48,2% em 2007). Para o período 2004-
2007, espera-se um superávit primário anual de
2,45% do PIB para o Governo Central (Tesouro,
Banco Central e Previdência);
e) o total previsto no PPA, para ser aplicado no
quadriênio, é da ordem de R$ 1,8 trilhão, aí
incluídas as parcerias com o setor privado, bem
como as agências oficiais de crédito, dividido(?) em
374 programas, envolvendo uma ampla diversidade
de ações. No que se refere às agências, as
mesmas estão orçadas em R$ 196,8 bilhões, ou
seja, pouco mais de 10% do total do PPA;
f) ao Poder Executivo, caberão 96,0% dos dispêndios
previstos; o restante caberá aos demais Poderes;
g) os dispêndios em programas finalísticos deverão
consumir 90,4% do total programado, cabendo aos
demais programas (gestão de políticas públicas,
serviços ao Estado e apoio administrativo) 9,6% do
total;
h) entre os três megaobjetivos em que se desdobra a
estratégia de desenvolvimento, o megaobjetivo I,
“Inclusão social e redução das desigualdades
sociais”, absorve 56% do valor dos gastos previstos
nos quatro anos do plano. Nada obstante, os gastos
com a Previdência Social correspondem a 70,1%
dos recursos alocados para esse segmento;
19
i) no caso do megaobjetivo II, “Crescimento com
geração de emprego e renda, ambientalmente
sustentável e redutor das desigualdades regionais”,
a distribuição setorial destaca o volume de recursos
destinados ao setor produtivo (47,6%), à
modernização da infra-estrutura econômica (33,8%),
e ao estímulo às exportações (11,6%);
j) para o megaobjetivo III, “Promoção e expansão da
cidadania e fortalecimento da democracia”, os
dispêndios mais significativos estão na área de
Gestão e Aperfeiçoamento Institucional (89,7%),
Defesa Nacional (4,8%), Relações Exteriores (1,8%)
e Segurança Pública (1,8%).
k) do total regionalizável, no montante de R$ 313,1
bilhões, 13,78% serão alocados no Sul, 40,29% no
Sudeste, 25,20% no Nordeste, 12,32% no Norte e
8,41% no Centro-Oeste. Os demais valores, embora
tenham destinação setorial definida, ainda não foram
alocados regionalmente.
I.O ORÇAMENTO PARA O EXERCÍCIO DE 200412
Conforme assinalado, a Constituição Federal de
1988 determina a divisão do orçamento da União
em três segmentos: a) orçamento fiscal; b)
orçamento da seguridade social e c) orçamento de
investimentos das empresas estatais.
O Orçamento da União, envolvendo os segmentos
fiscal e da seguridade social, totaliza, para o
exercício de 2004, R$ 1,49 trilhão, e o orçamento
de investimentos das empresas estatais federais
alcança R$ 32,8 bilhões.
Segundo já apontado, o orçamento fiscal, entre
outros, contempla os gastos com investimentos de
infra-estrutura, saúde, educação, manutenção dos
Ministérios, parcelas de receitas tributárias federais
transferidas para Estados e Municípios, e discrimina
as receitas de origem tributária, patrimonial, de
empréstimos obtidos e de alienação de ativos da
União.
O orçamento da seguridade social lista os
desembolsos que serão feitos com benefícios
previdenciários (aposentadorias, pensões etc.),
assistência social e saúde e discrimina as receitas
de contribuições sociais e de transferências
recebidas do orçamento fiscal.
12
Análise com base no Projeto de Lei no 31, de 2003-CN.
Esses dois orçamentos envolvem todos os órgãos
da administração direta e indireta da União e seus
fundos. O orçamento de investimentos das
empresas estatais contempla apenas este tipo de
gasto, com as respectivas fontes de financiamento.
Embora o valor do orçamento total da União seja
bastante expressivo, grande parte dele, R$ 860
bilhões (57,7%), alocados quase em sua totalidade
no orçamento fiscal, não representa recursos
efetivamente à disposição da União.
Essa parte se refere ao refinanciamento da dívida
pública e tem efeito meramente contábil. Isto ocorre
por duas razões: a) devido a pouca credibilidade do
Estado, a dívida tem prazo curto de vencimento,
devendo ser “paga” várias vezes ao ano, por meio
de emissão de novos títulos, num processo
popularmente chamado de “rolagem” da dívida, ou
seja, substituição de títulos da dívida velha vencida
por outros títulos novos e no mesmo valor; e b) a
legislação obriga que todas as receitas sejam
integradas ao orçamento, inclusive as operações de
crédito.
Assim, o montante de refinanciamento infla
artificialmente o total do orçamento, não significando
recursos efetivos à disposição do governo para
serem gastos. Como resultado, o orçamento
efetivo à disposição do governo é limitado a R$
630,4 bilhões, sendo R$ 367,9 bilhões no
 segmento fiscal, R$ 229,7 bilhões na seguridade Orçamento Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento
social e R$ 32,8 no orçamento de investimento das das Estatais - Participação Relativa
estatais. Seguridade
A tabela a seguir mostra essa situação: Social
Investimento
15%
ORÇAMENTO DA UNIÃO 2004 (R$ bilhão) das Estatais
a. Fiscal (ajustado) 367,9 2%
b. Refinanciamento da Dívida 860,0
Fiscal
c = a +b. Fiscal (total) 1.227,9 Fiscal (Refinanc.)
d. Seguridade Social 229,7 25% 58%
e = c + d. Fiscal e Seguridade 1.457,6
f. Investimento Estatais Federais. 32,8
g = e + f. Total 1.490,4
1.1 AS RECEITAS
A soma do total do orçamento da União alcança R$
1.490,4 bilhões. Em termos percentuais, os orçamentos A receita pública é o conjunto de recursos que o
fiscal, da seguridade social e de investimentos das governo espera arrecadar para custear as despesas
empresas estatais federais respondem por, que pretende realizar. Se excluídas a emissão de
respectivamente, 82,39%, 15,41% e 2,20% do total de títulos para o refinanciamento da dívida pública e as
recursos. Excluindo o refinanciamento da dívida, essas operações de crédito para cobrir eventuais deficits
participações, em relação ao orçamento efetivo, são de orçamentários, a receita é arrecadada em sua
58,3%, 36,4% e 5,20%, respectivamente. maioria de forma compulsória, principalmente por
meio de impostos e contribuições sociais.
Para efeito orçamentário, as receitas do orçamento
fiscal e da seguridade são classificadas segundo a
categoria econômica, subdividindo-se em receitas
correntes (tributos, contribuições, receitas de
serviços, incluindo os juros recebidos, receitas
patrimoniais etc.) e de capital (empréstimos obtidos
junto ao setor privado, retorno de operações de

21
 crédito concedidas ao setor privado, alienação de
ativos etc.)13
Os principais itens são: a) tributária (impostos e
taxas), R$ 119,6 bilhões; b) contribuições sociais e
econômicas, R$ 260,6 bilhões; c) serviços, R$ 23,1
bilhões; d) patrimonial, R$ 11,9 bilhões; e) emissão
de títulos para refinanciamento da dívida, R$ 860,04
bilhões; f) operações de crédito contraídas junto ao
setor privado, R$ 121,2 bilhões; g) alienação de
bens, R$ 2,9 bilhões; h) demais receitas correntes,
R$ 15,1 bilhões; e i) demais receitas de capital, R$
43,2 bilhões.
As receitas necessárias para financiar o orçamento
de investimentos das empresas estatais totalizam
R$ 21,3 bilhões e foram estimadas com o seguinte
desdobramento: a) recursos de geração própria das
empresas, R$ 12,8 bilhões; b) recursos para o
aumento do patrimônio líquido, R$ 0,3 bilhões; c)
operações de crédito de longo prazo, R$ 4,6
bilhões; e d) outros recursos de longo prazo, R$ 3,6
bilhões.
Tudo computado, a receita total dos orçamentos
fiscal, da seguridade social e de investimento das
empresas estatais está prevista em R$ 1,49 trilhão,
13
Existem outros conceitos de receitas, como, por exemplo, receitas
primárias que não incluem as receitas financeiras (juros recebidos,
produto da alienação de ativos, operações de crédito e financiamento
etc.)
valor este que, por exigência contábil, é igual ao
total fixado para a despesa.
Cabe destacar que, como as receitas de
contribuições sociais (contribuição ao INSS,
contribuição sobre o faturamento - COFINS,
contribuição sobre o lucro líquido - CSLL,
Contribuição Provisória sobre Movimentação
Financeira (CPMF) etc.) são insuficientes para
atender à totalidade dos gastos com a seguridade
social (previdência e assistência social), há
transferências de recursos, no valor de R$ 20,6
bilhões, do orçamento fiscal para o orçamento da
seguridade social.
Um ponto importante: como o ajuste fiscal feito pelo
governo para gerar o superávit primário foi
construído em grande parte sobre o aumento das
contribuições sociais, houve a necessidade de ser
aprovada uma emenda constitucional (EC n.º 27/00)
desvinculando os recursos da seguridade social
(DRU), pois, de outro modo, os recursos teriam que
ser integralmente gastos nessa finalidade.
 Receitas Estimadas 1.2AS DESPESAS
Orçamento Fiscal e da Seguridade
Social As despesas do orçamento fiscal e da seguridade
social podem ser classificadas de quatro modos:
i) por órgão (classificação institucional);
Demais Tributária ii) por função (classificação de acordo com a
Receitas 17% Refinanc.
5% 69%
finalidade do gasto);
Patrimonial
2%
iii) por programas (classificação por finalidade de
gasto, associada a objetivos gerenciais); e
iv) por natureza da despesa.
Outras op.
Crédito
Contibuições 10% 1.1.1Despesa por Órgão
29% Serviços Alien. de bens
3% 1% A classificação por órgão, ou institucional, tem por
objetivo demonstrar a programação alocada às
unidades orçamentárias responsáveis pela
execução da despesa. Representa, portanto, a
programação a cargo dos órgãos setoriais de
governo, os ministérios, e de suas unidades
orçamentárias, as secretarias, departamentos etc.
Existem alguns órgãos ou unidades orçamentárias
que não correspondem a uma estrutura
administrativa, mas pela especificidade dos gastos
que representam, são identificados separadamente
na lei orçamentária. É o caso dos órgãos
“Transferência a Estados, Distrito Federal e
Municípios”, “Encargos Financeiros da União”,

23
 “Operações Oficiais de Crédito”, “Reserva de
Contingência”, entre outros.
Para o orçamento de 2004, agregando-se os órgãos
pelos três poderes do Estado – Executivo,
Legislativo e Judiciário – temos a seguinte
composição: a) Legislativo, R$ 4,6 bilhões; b)
Executivo, R$ 344 bilhões14; c) Judiciário, R$ 14,3
bilhões.
A maior parcela é do Poder Executivo, porque é
este quem executa, através dos Ministérios, a
grande parte dos programas de governo, seja na
área social, de infra-estrutura econômica ou mesmo
de segurança nacional. Além disso, é responsável
também pela administração da dívida pública e
pelas transferências inter-governamentais.
O Poder Judiciário envolve o Supremo Tribunal
Federal, o Superior Tribunal de Justiça, as Justiças
Federal Militar, Eleitoral, do Trabalho, do Distrito
Federal e dos Territórios.
O Poder Legislativo engloba o Senado Federal e a
Câmara dos Deputados e, apenas para efeito de
classificação orçamentária, o Tribunal de Contas da
União (este, embora tenha autonomia
constitucional, é órgão auxiliar do Poder Legislativo).
14
Excluídos nos valores o refinanciamento da dívida (fonte 143).
O Ministério Público tem dotação orçamentária
própria. Para 2004, a despesa fixada para esse
órgão é de R$ 1,5 bilhões.
1.1.2Despesa por Função
A classificação por função, ou funcional, procura
identificar a área de atuação característica do
órgão/unidade em que as despesas serão
executadas, fornecendo a alocação dos recursos
públicos por finalidade de gasto.
A função representa o maior nível de agregação da
classificação da despesa por finalidade. A
subfunção vem em seguida, apresentando uma
visão dos gastos num nível maior de detalhamento.
Na nova classificação utilizada a partir do orçamento
de 2000, a subfunção identifica a natureza básica
das ações, que se aglutinam em torno das funções.
A área de atuação do governo que receberá a maior
parcela dos recursos no orçamento de 2004, de
acordo com a classificação funcional, é a
Previdência Social, com R$ 160,7 bilhões,
correspondendo a 44,71% do orçamento efetivo
total15. É nesse item que estão alocados os valores
dos benefícios previdenciários e da assistência
social.
15
Exceto a função “Encargos Especiais”, que não reflete uma ação de
política pública propriamente dita.
O segundo item de importância é a função Saúde,
com R$ 33,1 bilhões, representando 9,21% do total
orçamentário. Educação, com R$ 13,8 bilhões;
Trabalho, com 10,4 bilhões; Assistência Social, com
R$ 13,2 bilhões; Habitação e Urbanismo, com R$
1,78 bilhão, completam o elenco dos chamados
gastos sociais, absorvendo 11% do total do
orçamento.
A função Transporte, refletindo a carência de
recursos para investimento, fica com R$ 4,2 bilhões.
Destacam-se, ainda, as funções: Encargos
Especiais, (concentra toda a despesa relacionada
com a dívida pública e as transferências
constitucionais, num total de R$ 1,14 trilhão);
Defesa Nacional (recebe as alocações destinadas
aos Ministérios Militares, agora englobados no
Ministério da Defesa, com recursos da ordem de R$
12 bilhões); Administração, com R$ 12 bilhões; e a
função Agricultura, com R$ 12 bilhões.
A função Legislativa receberá recursos da ordem de
R$ 3,4 bilhões, e a Judiciária de R$ 9,8 bilhões.
25
1.1.3Despesa por Programas
Até recentemente, a chamada classificação
funcional-programática, a forma de classificar os
gastos por finalidades, era empregada buscando
agregar as áreas de atuação do Estado com os
objetivos a serem alcançados pelas ações de
governo. A principal finalidade era dotar o
orçamento de um modelo gerencial de controle dos
gastos públicos, sendo o programa considerado um
sub-conjunto das funções.
No entanto, na prática, essa forma de classificação
não auxiliava no gerenciamento das ações de
governo, servindo apenas como classificador, sem
maiores preocupações com o tipo de transação que
estava sendo classificada.
A classificação por programas, introduzida a partir
do projeto de lei para o orçamento do ano 2000,
procura privilegiar o aspecto gerencial dos planos e
orçamentos, identificando os programas com a
solução dos problemas da sociedade. No novo
desenho, um programa pode conter ações que
envolvem diferentes áreas de atuação do governo,
envolvendo diversos ministérios, sendo que aquela
predominante é que irá definir em que função o
programa será classificado.
 CULTURA BRASIL PATRIMÔNIO CULTURAL 39.522.307
Cada programa deve conter, no mínimo, os
DESENVOLVIMENTO, METROLOGIA E QUALIDADE INDUSTRIAL 224.813.363
seguintes elementos: objetivo, indicador INDÚSTRIA E COMÉRCIO
quantificador da situação que o programa tem por DESENV. URBANO - HABIT. DESCENTRALIZAÇÃO DOS SISTEMAS DE 474.138.847
SANEAM. E INFRA- TRANSPORTE FERROVIÁRIO URBANO DE
tarefa modificar e os produtos (bens e serviços) ESTRUTURA PASSAGEIROS
necessários para atingir os objetivos. Os programas DESPORTO E TURISMO TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA 122.596.701
TODOS
são compostos por ações que podem consistir de
EDUCAÇÃO BRASIL PATRIMÔNIO CULTURAL 433.972
projetos, atividades ou operações especiais. UNIVERSIDADE DO SÉCULO XXI 6.648.613.411
Segundo o art. 4º do PLDO/2004, entende-se por SAÚDE ATENÇÃO HOSPITALAR E AMBULATORIAL 15.214.987.367
NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
programa o instrumento de organização da atuação TRABALHO INTEGRAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 9.306.461.618
governamental, visando à concretização dos DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA
TRANSPORTES - RODOVIAS MANUTENÇÃO DA MALHA RODOVIÁRIA 1.106.325.355
objetivos pretendidos, sendo mensurado por FEDERAIS FEDERAL
indicadores estabelecidos no plano plurianual. O Fonte: PLOA 2004 / Prodasen
programa consiste em um conjunto de ações
(projeto, atividade ou operação especial), visando à
solução de um problema ou ao atendimento de uma
necessidade ou demanda da sociedade.
1.1.1Despesa por Categoria
São quatro os tipos de programas: a) programas Econômica e por Natureza
finalísticos; b) programas de gestão das políticas
públicas; c) programas de serviços ao Estado; e d) Para classificar a despesa quanto à sua natureza
programas de apoio administrativo. deve-se considerar a categoria econômica, o grupo
a que pertence, a modalidade de aplicação e o
A tabela a seguir apresenta os principais elemento da despesa.
programas, por área de atuação:
Principais Programas de Governo por Área de Atuação Conforme a categoria econômica, a despesa
Área de Governo Programa PL (R$) subdivide-se em despesas correntes (pessoal,
AGRICULTURA E ABASTECIMENTO AGROALIMENTAR 2.739.651.602 benefícios previdenciários, juros, transferências a
DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO
ASSISTÊNCIA SOCIAL PROTEÇÃO SOCIAL À PESSOA 4.644.309.259
Estados e Municípios etc.) e de capital (amortização
PORTADORA DE DEFICIÊNCIA da dívida, investimentos, inversões financeiras etc.).
CIÊNCIA E TECNOLOGIA FORMAÇÃO E CAPACITAÇÃO DE 496.009.000
RECURSOS HUMANOS PARA PESQUISA
 O elemento de despesa identifica o objeto de gasto
Por natureza, os grupos de despesa, de acordo de forma mais detalhada, como pessoal ativo, inativo,
com a LDO/2004, são sete, e estão assim material de expediente, entre outros.
compostos na Lei do Orçamento para 2004:
Outra importante classificação é o identificador de
Grupo de Natureza da Despesa (GND) uso, o qual se destina a indicar se os recursos em análise
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social se referem à contrapartida nacional de empréstimos ou
doações.
R$ Bilhões
GND DESCRITOR FISCAL SEGURIDADE TOTAL Se zero, significa que os recursos não são
1 Pessoal e 41,7 42,4 84,1 destinados à contrapartida, e, assim, numa primeira
Encargos Sociais análise, poderão ser objeto de emenda parlamentar. De
2 Juros e Encargos da Dívida 117,5 0,3 117,8
3 Outras Despesas Correntes 95,4 178,2 273,6 outra forma, se 1, 2 ou 3, os recursos referem-se à
4 Investimentos 9,4 3,0 12,4 contrapartida, e, por isso, não podem ser objeto de
5 Inversões Financeiras 33,1 0,1 33,2 emenda.
6 Amortização da Dívida 925,5 0,5 926,0
9 Reserva de Contingência 13,5 8,5 22,0 Conforme apontado, a despesa total dos
Fonte: PLOA/2004 / Prodasen. orçamentos fiscal e da seguridade social está fixada em
R$ 1,4 trilhão, a mesma magnitude da receita total, visto
A modalidade de aplicação destina-se a indicar se que, contabilmente, esses valores devem ser
os recursos serão aplicados diretamente por unidade necessariamente iguais.
federal detentora do crédito orçamentário ou transferidos,
ainda que na forma de descentralização, a outras esferas É de se notar que o refinanciamento da dívida
de governo, órgãos ou entidades. A modalidade 30 indica aparece tanto do lado da receita, pela emissão de novos
que o aplicador será o governo estadual; a modalidade 40 títulos, como da despesa, pelo “pagamento” da dívida
refere-se ao municipal; a modalidade 50 corresponde ao vencida, o que, na prática, traduz-se apenas na
aplicador entidade privada sem fins lucrativos; a substituição dos títulos.
modalidade 90 é aplicação direta federal e a modalidade
99 indica aplicador a definir.

27
I.O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO DAS
EMPRESAS ESTATAIS
Como já comentado, além das despesas dos
orçamentos fiscal e da seguridade social, integra o
orçamento da União o orçamento de Investimentos
das Empresas Estatais Federais. Para 2004, esse
orçamento está fixado em R$ 32,8 bilhões, podendo
ser decomposto em duas parcelas: a) empresas do
setor produtivo, com R$ 29,6 bilhões, ou 90% do
total; e b) instituições do setor financeiro, com R$
3,2 bilhões (10% do total).
Setorialmente, as empresas do grupo Petrobrás
receberão a maior parcela dos investimentos, no
montante de R$ 23,4 bilhões.
É de se registrar que, com a privatização da maior
parte do Setor de Telecomunicações, a área de
Energia perdeu a hegemonia que por longo tempo
o manteve como item principal do orçamento de
investimento das estatais. Especificamente, para
2004, esse segmento receberá de investimentos o
montante de R$ 4,3 bilhões.
II.AS AGÊNCIAS OFICIAIS DE FOMENTO
Além dos orçamentos fiscal e da seguridade
e dos investimentos das empresas estatais, o
governo aplica recursos através das Agências
Oficiais de Fomento. Nesse caso, em vez de serem
desembolsos sem retornos, como ocorre com a
maioria dos gastos do orçamento da União16, o
governo recupera o que aplica, pois são
empréstimos que ele faz para empresas privadas,
estatais, estados e municípios, por meio do BNDES,
Banco do Brasil e outros agentes financeiros
federais.
Para o exercício de 200417, o conjunto dessas
aplicações está previsto em R$ 64,2 bilhões, cuja
distribuição será feita de acordo com a demanda de
crédito junto a esses agentes, observadas as
prioridades de aplicação definidas pela LDO.
III.RESULTADO ORÇAMENTÁRIO
Quando as receitas são superiores às despesas,
dizemos que ocorre um superavit orçamentário;
quando acontece o contrário, dizemos que há um
deficit e, quando os dois fluxos são iguais, dizemos
que ocorre um equilíbrio orçamentário.
Mas um ponto é importante. Os desequilíbrios e
equilíbrios que efetivamente interessam são aqueles
decorrentes da confrontação das receitas próprias
que o governo arrecada, em sua maioria derivada
de impostos, taxas, contribuições, aluguéis,
A exceção fica por conta das operações oficiais de crédito (OOC).
16
17
Conforme “Plano de Aplicação dos Recursos das Agências Financeiras
Oficiais de Fomento” – Fluxo das Aplicações.
alienações patrimoniais, serviços etc., com as
despesas que espera realizar.
Quando, por exemplo, há um deficit orçamentário e,
ainda assim, o governo resolve realizar sua
programação de gastos, então será preciso recorrer
a empréstimos junto ao setor privado, por meio de
operações de crédito ou emissão de títulos da
dívida pública, para cobrir essa deficiência de
recursos próprios.
Como, do ponto de vista da escrituração, as
operações de crédito integram a receita do governo,
resulta que, contabilmente e apenas contabilmente,
o orçamento acha-se equilibrado.
Do mesmo modo, na hipótese de haver um
superávit orçamentário, o equilíbrio será também
apenas do ponto de vista contábil, pois o excesso de
receita terá como contrapartida a destinação de
recursos para o resgate da dívida pública.
Então, podemos concluir que o deficit aumenta a
dívida pública e o superavit diminui esta mesma
dívida.
Levando em consideração esses aspectos, o
resultado orçamentário esperado para 2004 é de um
29
déficit do orçamento corrente18 da ordem de R$ 33,9
bilhões, equivalendo a cerca de 1,99% do PIB 19.
Destaque-se, entretanto, que o resultado
orçamentário difere conceitualmente dos chamados
resultados primário e nominal, calculados segundo a
metodologia das Necessidades de Financiamento
do Setor Público (NFSP). Embora o resultado
orçamentário seja importante, pois repercute nas
apurações da NFSP, não é suficientemente
abrangente para mostrar um quadro completo da
situação das finanças do governo como os
resultados primário e nominal.
IV.RESULTADOS PRIMÁRIO E NOMINAL
O quadro que mais corretamente espelha a situação
das contas públicas é denominado de
“Necessidades de Financiamento do Governo
Central” ou NFGC20, pois reflete a posição corrente
das contas públicas. Seu interesse é de maior
importância para os analistas econômicos,
organismos internacionais de crédito e outros
agentes do mercado, pelo fato de retratar o
comportamento das finanças governamentais de
18
Conforme determinado no Quadro 1C “Receita e Despesa dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social segundo Categorias Econômicas” da Lei
10.837/04 – LOA 2004.
19
O PIB, como se sabe, é a soma de todos os bens e serviços produzidos
numa economia durante um intervalo definido de tempo.
20
Quando também inclui as contas dos Estados e dos Municípios é chamado
de Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP.
 forma mais abrangente que o resultado os encargos da dívida pública (juros e correção
orçamentário. monetária e amortizações). Se a diferença for
positiva, dizemos que há um superavit primário e, se
Nesse quadro são apresentados os resultados
negativa, dizemos que há um deficit primário.
primário e nominal do Governo Central, envolvendo
as informações de receitas e despesas contidas no Já o resultado nominal expressa a mesma situação,
orçamento da União, bem como o resultado das mas considera no cálculo a diferença decorrente
operações do Banco Central, como autoridade entre os juros ativos e os juros passivos do Governo
monetária, em termos de pagamentos e Central. Em outras palavras, se do valor apurado
recebimentos de juros.21 como resultado primário, deduzirmos os valores dos
juros nominais líquidos incorridos (juros ativos
Por resultado primário, entende-se a diferença,
menos juros passivos), obtemos o resultado
podendo ser positiva ou negativa, entre as receitas
nominal.
não financeiras, arrecadadas no exercício, e as
despesas não financeiras do mesmo período, Há ainda dois importantes detalhes metodológicos:
previstas no orçamento da União. os juros considerados no quadro das NFGC são os
juros nominais incorridos porque, neste item, e
As receitas não financeiras compreendem,
apenas neste, os valores são calculados em regime
principalmente, os tributos, as contribuições sociais
de competência (todas as demais receitas e
e econômicas, as receitas diretamente arrecadadas
despesas não financeiras são contabilizadas em
por órgãos da administração indireta, as receitas
regime de caixa). Pelo regime de competência são
patrimoniais etc. Não se incluem nesta categoria as
considerados os juros devidos, ainda que não
receitas de juros e as receitas de capital (receitas de
tenham sido pagos.
privatizações, de operações de crédito etc.).
Os juros sobre a dívida mobiliária, contidos no
Por sua vez, as despesas não financeiras referem-
orçamento, referem-se ao regime de caixa, ou seja,
se ao conjunto de gastos com pessoal, previdência,
são aqueles que são pagos, assim como as demais
manutenção da máquina administrativa e
despesas. Essas são as razões pelas quais os
investimentos. Não são computados nesta categoria
valores daqueles juros diferem daqueles contidos no
21 orçamento.
O Bacen só participa do orçamento da União como autarquia. A sua função
de autoridade monetária não é incluída diretamente, embora a cada 6 meses
seja obrigado a repassar o seu resultado operacional para o Tesouro.
 Para o orçamento 2003, está previsto um superavit Nota-se ainda que o resultado primário é positivo e
primário de 2,45% do PIB que, deduzido de 4,90% crescente nos três exercícios considerados, enquanto o
de juros nominais líquidos, resultaria num deficit nominal é negativo. O resultado primário é crescente para
nominal de 2,45% do PIB (resultado nominal compensar o aumento dos juros e evitar o crescimento da
negativo), para o Governo Central, o que significa relação Dívida Líquida/PIB. É com a evolução deste
que a dívida líquida seria aumentada em igual indicador que os analistas estão atentos, pois ela reflete
montante. se o Governo está ou não controlando o grau de
endividamento. Uma taxa descontrolada de endividamento
O quadro a seguir apresenta esses resultados em
pode denotar dificuldades de o governo cumprir os seus
valores monetários.
compromissos futuros22.
RESULTADOS PRIMÁRIO E NOMINAL DO
GOVERNO CENTRAL
(R$ bilhões)
Discriminação 2002 2003 2004(*)
I. Receita total 324,0 360,6 407,1
II. Despesa total 292,1 321,9 365,6
III. R. Primário (I-II) 31,9 38,7 41,5
IV. Juros nominais líquidos (41,9) (100,9) (83,1)
V. R. Nominal Federal (III-IV) (10,0) (62,2) (41,6)
VI. R. Primário Estatais 6,3 9,6 11,9
VII. R. Nominal da União (6,0) (62,2) (31,7)
Fonte: BACEN, Decreto no5027/2004, PLOA 2004, LOA 2004
(*)Decreto no5027/2004, juros do PLOA 2004

22
A evolução da relação Dívida Líquida/PIB depende positivamente da
taxa de juros líquida (média) sobre essa dívida, e negativamente do
crescimento do PIB, do resultado primário e da receita líquida de
privatizações (receitas de vendas de ativos do Estado deduzidas das
dívidas reconhecidas em momento posterior a fatos que lhe deram
origem). Assim, como essa taxa de juros tem sido muito superior à taxa
de crescimento do PIB, e as receitas de privatizações
aproximadamente iguais às dívidas reconhecidas, a manutenção da
estabilidade da relação Dívida Líquida/PIB tem dependido em grande
parte do superavit primário obtido.
31
 Em 2001, os juros cresceram em função do
aumento na taxa média de juros e da desvalorização
cambial. Para 2002, espera-se uma queda nos gastos com
encargos financeiros, diante da perspectiva de queda nas
taxas de câmbio e juros.
I.A LEI COMPLEMENTAR N.º 101, DE 4 DE MAIO
DE 2000 - LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Até bem pouco tempo atrás, o desequilíbrio fiscal,
ou seja, os gastos fiscais sistematicamente
superiores às receitas fiscais, predominou na
administração pública brasileira. As conseqüências
disso para a sociedade foram bastante negativas,
refletindo-se em inflação descontrolada, redução
dos investimentos, baixa taxa de crescimento
econômico e perda de bem-estar social.
A recuperação da credibilidade do Estado tem sido
possível com a geração de sucessivos superavits
primários, visando gerar recursos para o pagamento
dos juros da dívida e, assim, contribuir para uma
evolução controlada do grau de endividamento do
Estado. Como conseqüência, hoje vivenciamos uma
situação orçamentária tal que tem limitado a
realização de investimentos por parte do Estado,
bem como o atendimento pleno das necessidades
básicas da população mais carente, por gastos com
saúde, educação, moradia e saneamento.
Nesse contexto, a edição da Lei Complementar n.º
101/00, conhecida como Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) representa um marco institucional para
delimitar a ação dos governantes e evitar que erros
de gestão orçamentária e financeira cometidos no
passado tornem a se repetir. Seus dispositivos
aplicam-se a todos os gestores de recursos públicos
e a todas as esferas de governo, nas diversas
ações, destacando-se, em particular, as regras que
visam disciplinar os níveis de endividamento e os
gastos com pessoal.
Além disso, a Lei consagra a transparência da
gestão como mecanismo de controle social, através
da exigência de publicação de relatórios,
demonstrativos de execução orçamentária e a
presença, em audiência pública na CMO, de
autoridades econômicas, de forma a fornecer à
sociedade explicações de política e um quadro mais
preciso da utilização dos recursos que são
colocados à disposição dos governantes.
Entre as normas e princípios contidos na LRF,
merecem destaque:
a) limites de gastos com pessoal: a lei fixa
limites para essa despesa em relação à receita
corrente líquida para os Três Poderes e para
cada nível de governo (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios);
b) limites para o endividamento público: são A fixação dessas novas regras, sem dúvida, está
estabelecidos pelo Senado Federal por contribuindo para um controle permanente das
proposta do Presidente da República, finanças públicas no Brasil e auxiliando na criação
conforme previsto na Constituição; de pré-condições necessárias para a retomada
sustentada do crescimento econômico no País.
c) definição de metas fiscais: resultados
primários que deverão ser alcançados
anualmente e indicativos para os três
exercícios seguintes;
d) identificação de passivos contingentes:
relativos a potenciais dívidas do Estado, muitas
vezes derivadas de perdas judiciais
decorrentes da aplicação no passado de
planos econômicos que objetivavam a
eliminação do processo inflacionário;
e) mecanismo de compensação para
despesas de caráter permanente: o
governante não poderá criar uma despesa
continuada (prazo superior a dois anos), sem
indicar uma fonte de receita ou uma redução
de outra despesa, de modo a manter o
equilíbrio fiscal; e
f) mecanismo para controle das finanças
públicas em anos de eleição: impede a
contratação de operações de crédito por
antecipação de receita orçamentária (ARO) no
último ano de mandato e proíbe o aumento das
despesas com pessoal nos 180 dias que
antecedem o final do mandato.

33

I.GLOSSÁRIO DE TERMOS ORÇAMENTÁRIOS
1. ATIVIDADE: de acordo com a Portaria 42/99, do
Ministério do Orçamento e Gestão, que instituiu a nova
classificação da despesa, atividade é “um instrumento
de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que
se realizam de modo contínuo e permanente, das quais
resulta um produto necessário à manutenção da ação
de governo”. Exemplo de classificação até o nível de
atividade:
12 363 0044 4033 – Apoio ao Desenvolvimento da
Educação Profissional.
2. AUTÓGRAFO: redação final de qualquer proposição
aprovada pelo Congresso Nacional e em condições de
ser encaminhada à sanção presidencial.
3. BANCO DE FONTES: somatório dos recursos
resultantes de cancelamento nas dotações da proposta
orçamentária e que serão utilizados para o atendimento
das emendas ao orçamento aprovadas pelo Congresso
Nacional.
4. CATEGORIA ECONÔMICA: forma de classificação,
tanto da receita como da despesa, prevista
inicialmente na Lei n.º 4.320/64, e que compreende
duas espécies: as receitas e as despesas correntes e
as receitas e as despesas de capital.
5. CICLO ORÇAMENTÁRIO: seqüência de fases ou
etapas que devem ser cumpridas, como parte do
processo orçamentário. A maioria dos autores adota
como fases do ciclo orçamentário as seguintes:
elaboração, apreciação legislativa, execução e
acompanhamento, controle e avaliação, quando, então,
se inicia o ciclo seguinte.
6. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA: formas ou
metodologias utilizadas para se agrupar a despesa por
categorias. As formas de classificação podem variar,
conforme a necessidade e o interesse de quem
estabelece a classificação. Em orçamento público, as
classificações mais usuais são a institucional, por
esfera orçamentária, a funcional, segundo a estrutura
programática e segundo a natureza da despesa.
7. CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL: é a
classificação orçamentária que nos informa qual o
Órgão e a Unidade Orçamentária responsável pela
execução de determinada parcela do orçamento,
constante das dotações nele consignadas. A
finalidade básica desta classificação é a atribuição
de responsabilidade pelo gasto público. Esta
classificação é materializada através de um código
numérico de cinco dígitos, onde o primeiro identifica
o Poder, o segundo, o Órgão e, os três últimos, a
Unidade Orçamentária. Exemplo: 26271, sendo:
26 = Órgão: Ministério da Educação e do Desporto
271 = Unidade Orçamentária: Fundação Universidade de
Brasília
8. CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL: segundo o novo
modelo de classificação da despesa, é baseada em
funções, cada uma desdobrada em subfunções. As
funções, segundo a Portaria n.º 42, de 14 de abril de
1999, constituem “o maior nível de agregação das
diversas áreas de despesa que competem ao setor
público”. Exemplo: Função 12 – Educação. Ainda
segundo a mesma portaria, “a subfunção representa
uma partição da função, visando agregar
determinado subconjunto de despesa do setor
público”. Exemplo: Subfunção 361 – Ensino
Fundamental.
9. CONTINGENCIAMENTO: procedimento utilizado
pelo Poder Executivo, e que consiste no
retardamento e, não raro, na inexecução de parte da
programação de despesa prevista na lei
orçamentária. Considerando que no ordenamento
jurídico brasileiro a lei orçamentária tem mantido o
seu caráter autorizativo, na questão da despesa, o
Poder Executivo tem se valido desse expediente
para a consecução de metas de ajuste fiscal, sob o
pretexto de adequar a execução da despesa ao
fluxo de caixa do Tesouro.
10. CONVÊNIO: instrumento utilizado pela União, com
vistas à realização, pelos Estados e Municípios, de
programas de trabalho constantes da lei de
orçamento. O convênio requer, para a sua
formalização, o cumprimento de uma série de
exigências, normalmente definidas na LDO em
vigor, por exemplo: clara definição do objeto; não-
inadimplência do convenente para com o governo
federal; fornecimento de contrapartida dos recursos
a serem recebidos; definição do cronograma de
execução das obras/serviços etc. Durante a
execução do convênio, o responsável está sujeito à
fiscalização, inclusive pelo Tribunal da Contas da
União e, ao final do prazo nele previsto, o
convenente deve prestar contas dos recursos
recebidos, sob pena de incorrer nas penalidades da
lei.

35
 11. CRÉDITO ADICIONAL: de acordo com o art. 40 da
Lei n.º 4.320/64, “São créditos adicionais as
autorizações de despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento”.
Dependendo da sua finalidade, classificam-se em:
suplementares, especiais e extraordinários. Os
suplementares destinam-se ao reforço de uma
dotação orçamentária já existente, ao passo que os
especiais visam atender a uma necessidade não
contemplada no orçamento. Já créditos
extraordinários pressupõem uma situação de
urgência ou imprevisão, tal como guerra, comoção
interna ou calamidade pública. Os créditos
suplementares e especiais dependem de
autorização legislativa, ao passo que os
extraordinários são abertos por decreto do
Executivo, que deles dará ciência imediata ao
Legislativo. Os créditos adicionais, uma vez
aprovados, incorporam-se ao orçamento do
exercício.
12. DESPESAS CORRENTES: despesas de custeio e de
manutenção das atividades dos órgãos da
administração pública, como por exemplo: despesas
com pessoal, juros da dívida, aquisição de bens de
consumo, serviços de terceiros, manutenção de
equipamentos, despesas com água, energia, telefone
etc. Estão nesta categoria as despesas que não
concorrem para ampliação dos serviços prestados pelo
órgão, nem para a expansão das suas atividades.
13. DESPESAS DE CAPITAL: despesas relacionadas
com aquisição de máquinas e equipamentos,
realização de obras, aquisição de participações
acionárias de empresas, aquisição de imóveis e
concessão de empréstimos para investimento.
Normalmente, uma despesa de capital concorre
para a formação de um bem de capital, assim como
para a expansão das atividades do órgão.
14. DESTAQUE PARA VOTAÇÃO EM SEPARADO:
procedimento por meio do qual uma parte de qualquer
matéria em apreciação legislativa é separada para ser
votada à parte do restante do texto. O destaque de
qualquer matéria é solicitado, durante a fase de
discussão, através de requerimento, que deve
inicialmente ser aceito para, então, submeter-se à
matéria principal, ressalvando-se a parte destacada,
que é votada posteriormente e, caso aprovada,
incorpora-se ao texto da proposição.
15. EMENDA DE BANCADA: o mesmo que emenda de
Comissão, porém de autoria das bancadas estaduais e
regionais no Congresso Nacional. As emendas de
bancada devem ter como objeto ações de interesse dos
respectivos estados ou regiões geográficas.
 16. EMENDA DE COMISSÃO: modalidade de emenda
prevista na Resolução n.º 2-CN, de 1995, que prevê
a apresentação de emendas pelas comissões
técnicas permanentes do Congresso Nacional, em
número limitado e para atender objetivos
relacionados à matéria de competência de cada
Comissão. A título de exemplo, a Comissão de
Agricultura da Câmara dos Deputados somente
poderá apresentar emenda versando sobre temas
ligados à agricultura.
17. EMENDA DE RELATORIA / EMENDA DE
RELATOR: instrumento através do qual os relatores
do projeto de lei orçamentária nele introduzem
alterações, geralmente de caráter técnico. Por
exemplo, um erro ou omissão pode ser corrigido por
meio de emenda de relator, já que esta é sujeita à
aprovação do plenário da Comissão; entretanto, a
Resolução que rege os trabalhos da Comissão de
Orçamento proíbe a utilização de emenda de relator
com o objetivo de criar projeto novo.
18. EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO: característica dos
orçamentos em que contabilmente as receitas igualam-
se às despesas.
37
19. GND/GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA:
forma de classificação da despesa, empregada na
lei orçamentária, composta de seis categorias, a
saber: 1- Despesas com Pessoal e Encargos
Sociais; 2 – Juros e Encargos da Dívida; 3 – Outras
Despesas Correntes; 4 – Investimentos; 5 –
Inversões Financeiras; 6 – Amortização da Dívida.
20. ID-USO: informação constante da lei orçamentária e
que indica se os recursos compõem contrapartida
nacional de empréstimos ou de doações ou outras
aplicações, a saber: 0 = recursos não destinados à
contrapartida; 1 = contrapartida de empréstimos do
BIRD; 2 = contrapartida de empréstimos do BID; e 3 =
outras contrapartidas.
21. INVERSÕES FINANCEIRAS: grupo de natureza
da despesa que abrange os gastos com: aquisição
de imóveis em utilização, aquisição de bens para
revenda, aquisição de títulos de crédito e de títulos
representativos de capital já integralizado,
constituição ou aumento de capital de empresas e
concessão de empréstimos, entre outros.
22. INVESTIMENTOS: grupo de natureza da despesa
que agrupa toda e qualquer despesa relacionada com:
planejamento e execução de obras, aquisição de
imóveis e instalações, equipamentos e material
permanente, constituição ou aumento de capital de
empresas que não sejam de caráter comercial ou
financeiro.
23. JANELA ORÇAMENTÁRIA: destinação de recursos,
na lei orçamentária, em valor significativamente inferior
ao custo da ação correspondente, com a finalidade de
viabilizar, mediante pressões políticas, futuras
suplementações; dotação simbólica.
24. OUTRAS DESPESAS CORRENTES: grupo de
natureza da despesa em que se computam os gastos
com a manutenção das atividades dos órgãos, cujos
exemplos mais típicos são: material de consumo,
material de distribuição gratuita, passagens e
despesas de locomoção, serviços de terceiros, locação
de mão de obra, arrendamento mercantil, auxílio
alimentação etc.
25. OPERAÇÕES ESPECIAIS: segundo a nova
metodologia de classificação da despesa, são as que
“não contribuem para a manutenção das ações de
governo, das quais não resulta um produto, e não
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou
serviços”. Exemplo: Programa 0905 Operações
Especiais: Serviço da Dívida Interna (Juros e
Amortizações).
26. PARECER DO RELATOR GERAL: geralmente
acompanhado de substitutivo ao projeto de lei
orçamentária, este relatório serve de base para
discussão e votação de todo o conjunto da proposta do
Executivo. De acordo com a prática vigente na
Comissão de Orçamento, o Parecer do Relator-Geral é
elaborado com base nos pareceres dos relatores
setoriais e, uma vez aprovado na Comissão Mista,
torna-se o parecer desta, sendo então encaminhado ao
plenário do Congresso Nacional, para votação final.
27. PARECER PRELIMINAR: documento elaborado pelo
Relator Geral do projeto de lei orçamentária e que
contém, além de uma análise detalhada da proposta do
Poder Executivo, os parâmetros e critérios a serem
observados pelos Relatores setoriais na apreciação das
partes que compõem as respectivas relatorias, bem
como dos critérios para o cancelamento ou
remanejamento de dotações e, ainda, para o
atendimento das emendas de suas áreas.
28. PARECER SETORIAL: documento em que o Relator
setorial do projeto de lei orçamentária expressa a sua
avaliação sobre a programação de despesa a cargo
dos órgãos integrantes da sua relatoria, bem como o
parecer sobre cada uma das emendas apresentadas ao
setor. Uma vez concluído, o Parecer do Relator setorial
é submetido à votação na respectiva Subcomissão e,
caso aprovado, passa a constituir o parecer dessa
Subcomissão.
29. PROGRAMA DE TRABALHO: termo usado para
designar o conjunto de projetos e atividades a cargo de
um Órgão ou Unidade Orçamentária, em determinado
exercício, podendo também se referir à programação
de todo o setor público.
30. PROJETO OU DOTAÇÃO “GUARDA-CHUVA”: termo
que designa as dotações genéricas. Podem ser
 alocadas por Estado ou, ainda, em dotação única de
âmbito nacional, e cujo detalhamento fica a critério do
órgão executor. Normalmente, abrigam recursos que
posteriormente serão transferidos, mediante convênio,
aos Estados e Municípios, ou, ainda, executados de
acordo com os planos e a programação do órgão.
31. PROJETO: segundo a definição contida na Portaria
n.º 42/99, do Ministério do Orçamento e Gestão, trata-
se de “instrumento de programação para alcançar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operações, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expansão ou o
aperfeiçoamento da ação de governo”. Diferentemente
da atividade, que é contínua no tempo e não resulta em
um produto final, e destina-se apenas à manutenção ou
funcionamento da ação estatal.
32. PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA OU PROJETO DE LEI
ORÇAMENTÁRIA ANUAL: é o projeto de lei elaborado
pelo Poder Executivo, contendo a estimativa da receita
e a fixação da despesa para determinado exercício
financeiro. Depois de aprovada pelo Legislativo,
sancionada pelo Presidente da República e publicada
na imprensa oficial, converte-se na lei orçamentária
anual. Nos termos da Constituição, a proposta
orçamentária deve observar as disposições do Plano
Plurianual em vigor, bem como da Lei de Diretrizes
Orçamentárias para o exercício.
39
33. RECEITA CONDICIONADA: valor incluído como item
de receita, cuja realização está condicionada à
aprovação de uma lei, já encaminhada ao Congresso.
Normalmente, quando não ocorre a aprovação
tempestiva da lei, as dotações que são financiadas por
esse tipo de receita devem ser automaticamente
canceladas.
34. RECEITA ORDINÁRIA / RECURSOS ORDINÁRIOS:
receitas cuja aplicação é livre, ou seja, isenta de
qualquer tipo de vinculação ou destinação específica.
Como exemplos típicos, temos a parcela resultante da
arrecadação de impostos, após as transferências da
parte devida aos Estados e aos Municípios (Fonte 100);
receitas obtidas da emissão de títulos públicos, exceto
as destinadas à rolagem da dívida (Fonte 144); e, das
receitas incorporadas ao Fundo de Estabilização Fiscal
(FEF), que resultam de desvinculações de outras
receitas (Fonte 199).
35. RECEITA PRÓPRIA: sob o título “Recursos
Diretamente Arrecadados”, compreende as receitas das
entidades da administração indireta (autarquias,
fundações e empresas públicas) e dos fundos. Após
transitar pelo Tesouro, essas receitas retornam à
Unidade Orçamentária de origem, para serem aplicadas
em sua programação de despesa.
 36. RECEITA VINCULADA: receita arrecadada com
finalidade específica e previamente determinada.
Normalmente tem sua destinação vinculada a um
órgão ou a um programa governamental, com base
em disposição constitucional ou legal. Exemplos:
Contribuições Sociais para o Financiamento da
Seguridade Social; Contribuição Provisória sobre
Movimentação Financeira – CPMF, para custeio da
saúde pública.
37. RECEITA DE CAPITAL: categoria importante da
classificação econômica da receita, constituída de
recursos provenientes de: conversão de bens e direitos
em espécie (numerário), recebimento de amortizações
de empréstimos concedidos, contratação de
empréstimos de longo prazo e transferências recebidas
para a cobertura de despesas de capital, ou seja,
investimentos, inversões financeiras e amortização da
dívida.
38. RECURSO CARIMBADO: dotação constante da lei
orçamentária, em nível de subprojeto ou subatividade,
identificada com o nome da localidade que receberá os
recursos alocados. Exemplo típico é o subprojeto
incluído na LOA por meio de emenda parlamentar, e
que identifica o município destinatário dos recursos. A
sua não-execução implica em cancelamento da
dotação, podendo, ainda, ser utilizada como fonte para
atendimento de crédito adicional.
39. RESERVA DE CONTINGÊNCIA: dotação constante
da lei orçamentária, sem destinação específica nem
vinculação a qualquer órgão, cuja finalidade principal é
servir de fonte de cancelamento para a abertura de
créditos adicionais, ao longo do exercício. De acordo
com as edições mais recentes da LDO, devem ser
constituídas reservas de contingência vinculadas aos
orçamentos fiscal e da seguridade social, em valores da
ordem de três por cento, respectivamente, da receita
global de impostos e da receita de contribuições
sociais.
40. RESTOS A PAGAR: de acordo com a Lei n.º
4.320/64, resultam de despesas empenhadas mas não
pagas até o dia 31 de dezembro, ou seja, até o
encerramento do exercício financeiro. Constituem
obrigações a pagar do exercício seguinte e são
classificados como processados ou não processados,
conforme o estágio de execução da respectiva
despesa.
41. SEQÜENCIAL: código numérico que identifica cada
dotação constante do projeto de lei orçamentária,
utilizado para facilitar o processamento das alterações
introduzidas pelo Congresso Nacional.
 42. SUBTÍTULO: de acordo com o § 2º do art. 3º da
LDO/2000, “As atividades, projetos e operações
especiais serão desdobrados em subtítulos
especialmente para especificar a localização física
integral ou parcial das respectivas atividades,
projetos e operações especiais, não podendo haver,
por conseguinte, alteração da finalidade e da
denominação das metas estabelecidas”.

I.Obras consultadas:
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 7. ed. São
Paulo: Atlas, 1997.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de
Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. Brasília:
Prisma, 1997.

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