Propuestas, Visiones y Análisis Sobre La Política de Desarrollo Rural en Colombia

-1- VOCES DE ACADMICOS Y EXPERTOS ]
Pr oPuestas, visiones y anl isis sobr e l a Pol t ica de desar r ol l o r ur al en col ombia
[ PROPUESTAS, VISIONES Y ANLISIS SOBRE LA POLTICA DE DESARROLLO RURAL EN COLOMBIA
-2-
Sectores Soci al es Popul ares
para l a Paz en Col ombi a
Doc ument o De t r abaj o
Pr oPuestas, visiones
y anl isis sobr e l a Pol t ica
de desar r ol l o r ur al en col ombia
Absaln Machado C.
Aurelio Surez Montoya
Cecilia Lpez Montao
Juan Patricio Molina
Carlos Salgado Aramndez
Norma Villarreal Mndez
Freddy Ordez Gmez
voces de acadmicos y exPer t os
Este proyecto es financiado por la Unin uropea

Este programa es implementado por OXFAM.
Las opiniones expresadas en esta publicacin no necesariamente reflejan las opiniones de la Unin uropea ni de OXFAM
Programa de la Unin europea
Euro-peAid/127763/ACT/TPS Non- State Actors and Local Authorities in Development Actions in parther countries (Multicountry) NSA
ISBN: 978-958-57477-1-5
1a. Edicin. Diciembre de 2012
Bogot, D.C. Colombia
Oxfam, Colombia
Diagonal 35 No. 5 A 40, Bogot D.C.
Diseo: Torre Grfic
Impresin: Corcas Impresores
ndice
Presentacin 7
Luces y sombras en el desarrollo rural. Reexiones a la luz del proyecto
de ley de tierras y desarrollo rural del gobierno de Santos
Absaln Machado C. 13
Desarrollo rural, camino para construir la paz?
Absaln Machado C. 31
Es el derecho de supercie instrumento para el desarrollo rural en Colombia?
Aurelio Surez Montoya 37
La institucionalidad en el proyecto de ley de desarrollo rural
Cecilia Lpez Montao 59
Polticas de comercializacin agropecuaria para pequeos productores
Juan Patricio Molina 67
Proyecto de ley de tierras y desarrollo rural Cmo incorpora al campesinado?
Carlos Salgado Aramndez 87
Avances y puntos crticos del proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo
Rural desde una perspectiva de gnero
Norma Villarreal Mndez 101
Zonas de reserva campesina: contribucin a la democratizacin del acceso
y la propiedad sobre la tierra y construccin alternativa del territorio
desde el campesinado
Freddy Ordez Gmez 115
-6-
PRESENT

A
C
I
N
LA
pobreza y el rezago econmico y poltico de la poblacin
rural en Colombia, permeado por la marginacin extrema de las mu-
jeres rurales en los mbitos pblico y privado, se cuentan entre las
principales manifestaciones de la inequidad en Colombia, y eviden-
cian la importancia y necesidad de avanzar en polticas de inclusin
econmica, social y poltica para la poblacin campesina, indgena
y afrodescendiente.
Dos hechos recientes, apoyan esta visin: el anuncio a mediados de
2011 de una ley de desarrollo rural y la inclusin del tema Poltica
de desarrollo agrario, como una de las reas del acuerdo general para
las negociaciones de paz iniciadas en octubre pasado.
En este contexto, Oxfam
1
invit a reconocidos analistas del sector para
que ofrecieran reexiones sobre la problemtica actual, la pertinencia de
instrumentos que se ofrecen en la coyuntura como vehculos para el desa-
rrollo rural y para que expresaran recomendaciones que permitan avanzar
en los derechos e inclusin econmica de las comunidades rurales. Simult-
neamente y con el liderazgo de Planeta Paz, Oxfam est apoyando la publicacin
de un segundo volumen que reunir las voces de lderes y activistas sociales.
La publicacin inicia con dos artculos de Absaln Machado, investigador y director del
Informe Colombia Rural. Razones para la esperanza producido por Naciones Unidas.
En el primero, Luces y sombras en el desarrollo rural. Reexiones a la luz del proyecto
de ley de tierras y desarrollo rural del gobierno de Santos, Machado rastrea el concepto
1. Oxfam es una confederacin de cooperacin internacional que se dedica a combatir la injusticia y las situaciones de
pobreza y desde hace 30 aos apoya en Colombia iniciativas para mejorar las condiciones de vida de las comunidades
rurales.
-8-
de desarrollo rural que subyace en el proyecto de ley. Si bien reconoce que el enfoque
territorial constituye un avance acorde con los nuevos postulados que recorren Amrica
Latina, advierte que no existe en la ley un concepto sistmico que oriente una polti-
ca de desarrollo rural. En este sentido, el autor identica los principales paradigmas
y corrientes acadmicas sobre el desarrollo rural que ayudan a entender las polticas
implementadas en el sector agropecuario durante las ltimas cinco dcadas.
Entre las falencias que identica, se destaca el rezago institucional, la no afectacin de
las estructuras de poder en el sector rural, la ausencia de articulacin con actividades
mineras y medio ambiente y, el olvido del tema de gnero y juventudes rurales. Seala
que la creciente debilidad institucional y su captura por actores ilegales, que no resuelve
la propuesta de ley, junto con la insuciencia de recursos del presupuesto nacional, son
dicultades enormes que enfrenta el gobierno para responder a las demandas del sector
rural y cumplir sus ofertas. Concluye que los desafos que enfrenta el Estado solo se
resuelven en el contexto de una mayor descentralizacin, el reconocimiento y partici-
pacin de los pobladores rurales y la construccin nacional de un modelo de desarrollo
sustentable, con un protagonismo creciente de las mujeres.
En el segundo artculo, Desarrollo rural Camino para construir la paz?, Machado re-
salta que el objetivo de la paz no se agota con polticas sectoriales sino que compromete
transformaciones signicativas en el modelo de desarrollo. En su reexin identica
tres problemas a superar como condicin para avanzar hacia ese objetivo tan esquivo
en la historia nacional: un modelo apuntalado en la terciarizacin y reprimarizacin de
la economa que entre muchos de sus efectos acta como estimulante de nuevos con-
ictos rurales; un conicto agrario que no se supera con la redistribucin de la tierra,
sino que requiere adems una intervencin integral del Estado en la provisin de bienes
pblicos y en la construccin de una arquitectura institucional adecuada y, nalmente,
la superacin de la pobreza mediante la creacin de oportunidades dignas para todos.
Ahora bien, el analista poltico y excandidato a la Alcalda de Bogot, Aurelio Surez, en
su artculo Es el derecho de supercie instrumento para el desarrollo rural en Colom-
bia?, analiza desde la economa poltica las motivaciones de los ltimos tres gobiernos en
implementar arreglos institucionales como el Derecho Real de Supercie, incorporado
en la propuesta de ley de desarrollo rural, como estrategias hacia la empresarizacin
del sector, cuyo principal antecedente lo ubica en el caso conocido ampliamente por la
opinin pblica, como modelo Carimagua. Adems, realiza un balance de costo/bene-
cio para el sector agropecuario, el bienestar para las comunidades rurales y el Estado
colombiano.

El autor recurre a los conceptos como costo de oportunidad, costo social de referencia y
renta diferencial de la tierra para demostrar que las condiciones en que se incorpora esta
gura en la ley, responde a una estrategia del mercado global de tierras que privilegia los
intereses econmicos del gran capital nacional, transnacionales vinculadas a la produc-
cin y comercio de alimentos y al capital nanciero internacional. Como consecuencia,
por ejemplo, la apuesta gubernamental de promover el desarrollo agrcola de la Alti-
llanura a travs de esta gura, no solo estimulara el acaparamiento y extranjerizacin
de tierras sino que pondra en riesgo grave a sus habitantes ancestrales, comunidades
indgenas y rurales llaneras, la estructura ecolgica regional y la biodiversidad de las
sabanas tropicales.
Juan Patricio Molina, director del grupo de investigacin en Gestin y Desarrollo Ru-
ral de la Universidad Nacional, desarrolla en su artculo Polticas de comercializacin
agropecuaria para pequeos productores, diez propuestas de poltica pblica para con-
trarrestar la excesiva intermediacin que compromete los ingresos de los productores
y el acceso a los alimentos por parte de los consumidores urbanos y rurales, con nfasis
en los ms vulnerables.
Las propuestas parten del principio de que el Estado debe garantizar el suministro de
bienes pblicos y crear marcos regulatorios basados en nuevos incentivos e institucio-
nes de mercado agrario, desarrollo de infraestructura fsica y prestacin de servicios
de apoyo productivo. El marco propuesto garantizara ingresos para los pequeos pro-
ductores ms all de su mera subsistencia; la mayor integracin de los pequeos con
las cadenas formales y sistemas de abastecimiento que garanticen la disponibilidad y
acceso equitativo a los alimentos.
La exministra de agricultura y exsenadora, Cecilia Lpez, con su artculo La institucio-
nalidad en el proyecto de ley de desarrollo rural, evala este componente, advirtiendo
que no existe una poltica institucional denida y que en su formulacin incurre en no
pocas inconsistencias.
Una de las armaciones ms reveladoras es que la conceptualizacin del proyecto no
reconoce el tema institucional como una de las causas del atraso rural que padece el
-10-
campo colombiano y en consecuencia no se considera como un aspecto clave para la so-
lucin de los problemas del sector. Adems, el tema de mujer rural cae en el ostracismo,
se confunde el concepto de gnero con el de sexo, no se asume como un componente
transversal y tal vez ms grave, los avances institucionales logrados en la Ley 731 de
2002, ley de mujeres rurales, se desconocen por completo.
En relacin con la reestructuracin del Incoder, en quien identica el eje de la ejecu-
cin de la poltica de desarrollo rural, considera se le asignan una gran cantidad de
funciones que implican coordinacin con otras entidades dentro y fuera del sector,
pero no existe una hoja de ruta que permita vislumbrar como ocurrir esto, cmo
se tramitarn las demandas de otras instancias y cmo se articular con la Unidad
de Tierras y los Consejos Regionales de Desarrollo Rural.
Un examen exhaustivo del enfoque y perspectiva de gnero del proyecto de ley
fue realizado por la experta Norma Villarreal, quien evidencia en su artculo
Avances y puntos crticos del proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural
desde una perspectiva de gnero, los enormes vacos y debilidades de la pro-
puesta gubernamental.
Norma concluye que la perspectiva de gnero no est incorporada de manera
integral y consistente en el espritu de la ley, hasta el punto de que muchos de
los componentes de la Ley invisibilizan a las mujeres; por ejemplo, no se destinan
recursos especcos; siguen ausentes en las estadsticas, no se formulan acciones
positivas para reducir su pobreza y exclusin y, la participacin y el reconocimiento
poltico de sus organizaciones se diluye en consideraciones muy generales.
La deuda social con las mujeres rurales es de tal magnitud que por lo menos se esperara
que en la exposicin de motivos, se reconociera esta obligacin y se asumiera el tema
como eje transversal, para por n avanzar en la superacin de la inequidad histrica y
el reconocimiento de derechos que ha impedido que las mujeres accedan a los instru-
mentos de la poltica agropecuaria, a los bienes pblicos y a la participacin en la toma
de decisiones, sostiene la autora.
Carlos Salgado, director de Planeta Paz, reexiona acerca del grado de reconocimiento
y las opciones de desarrollo para la poblacin campesina. En su artculo Proyecto de ley
de tierras y desarrollo rural cmo incorpora al campesinado?, identica los actores
sociales y cmo estn pensados e integrados en la conceptualizacin de la ley, de acuerdo
con los instrumentos de poltica pblica que dene la misma.
Advierte que una ley de desarrollo rural para un pas como Colombia, no puede abs-
traerse del conicto agrario, de las estructuras de poder dominantes legales e ilegales
y de las permanentes tensiones que recorren la geografa, a riesgo de desdibujar por
completo la realidad y desconocer la diversidad y heterogeneidad de los actores sociales.
En este sentido, argumenta que la indenicin y ambigedad de los sujetos de ley, del
enfoque territorial y del contexto rural, se extienden a lo largo texto.
Algunos instrumentos de poltica parecen apostarle a la consolidacin de los pequeos
y medianos productores rurales, arma el autor, sin embargo, aclara, que no se puede
homologar pequeo productor y campesino, pues este siendo un pequeo productor, se
comprende por relaciones sociales, culturales y productivas desplegadas en comunidad.
De esta manera, la nica propuesta de poltica territorial concreta para el campesinado
son las Zonas de Reserva Campesina, cuyos objetivos y principios evala desde la ptica
del desarrollo territorial, la articulacin con otros actores y el predominio de poderes
regionales.
Esta compilacin de artculos naliza con el texto Zonas de Reserva Campesina: con-
tribucin a la democratizacin del acceso y la propiedad sobre la tierra y construccin
alternativa del territorio desde el campesinado, del investigador Freddy Ordez
del Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos, ILSA.
La contextualizacin del problema de la tierra en Colombia es el punto de partida del
anlisis histrico de las luchas campesinas que conduce a la construccin autnoma de
una propuesta alternativa de ordenamiento del territorio y a la democratizacin de la
propiedad de la tierra.
Si bien su consagracin y reglamentacin en Ley 160 de 1994, signic un avance nor-
mativo en el reconocimiento poltico de las comunidades y organizaciones campesinas,
en la proteccin ambiental y desarrollo sostenible, y de la necesidad de contener los
ndices de concentracin de la propiedad, esta gura viene enfrentando serios obstculos
para su promocin y extensin mediante recursos legales y no legales, especialmente
durante la ltima dcada, cuyas evidencias y cronologa se detallan en el artculo. Final-
mente, sostiene el autor, que el actual gobierno realiza una declaracin de intenciones
que controvierten esa tendencia; sin embargo, el tratamiento de las Zonas de Reserva
-12-
Campesina en el proyecto de ley de desarrollo rural parece contener ms limitantes
que oportunidades para su fortalecimiento.
La lectura conjunta de los artculos permite identicar una perspectiva de anlisis en
la que convergen los distintos autores, en unos de manera ms explcita, que consiste
en que la transformacin del campo colombiano es posible si la poltica pblica asume
una conceptualizacin del desarrollo rural con perspectiva de pas que supere la duali-
dad campo-ciudad, que desde su diseo promueva la participacin de las comunidades
histricamente excluidas para que por primera vez se reconozcan como partcipes de
un proyecto nacional y que haga del sector rural un componente estratgico de desa-
rrollo econmico y de bienestar para su poblacin que dignique el trabajo y la cultura
campesina, indgena y afrodescendiente.
David Huey
Director de Pas
Oxfam en Colombia
VOCES DE ACADMICOS Y EXPERTOS ] -13-

Absaln Machado C.*
El proyecto de ley y el concepto de desarrollo rural
En primer trmino, es necesario decir que el Plan de Desarrollo
Prosperidad para Todos, menciona el trmino de desarrollo rural,
pero no tiene una concepcin clara sobre su signicado. El plan tiene
un enfoque ms productivo centrado en la locomotora agrcola, que
busca esencialmente mejorar el crecimiento de la agricultura atendiendo algunas
de sus falencias en infraestructura, tecnologa y acceso a otros recursos, pero
no enuncia una poltica de desarrollo rural, pues no precisa qu se quiere hacer
con el sector agropecuario ms all de modernizar la produccin para competir
en los mercados.
De alguna manera se repite una costumbre institucional de congurar algunas
polticas pblicas sobre la marcha, con base en leyes y normas, sin antes haber
realizado el ejercicio de denir polticamente lo que quiere el pas de un sector como
el rural
1
. Es decir, cul es la estructura sostenible para cumplir ciertos propsitos
nacionales en funcin del inters comn? El proyecto de Ley de Desarrollo Rural
presenta algunas guas sobre ese derrotero, pero no se ha diseado con base en el
1. En los enunciados realizados por seor Ministro de Agricultura, Dr. Juan Camilo Restrepo, se encuentran algunos
elementos parciales de lo que es la poltica de desarrollo rural, pero no hay una mayor precisin sobre el tema, pues
casi todas sus intervenciones pblicas han girado sobre el tema de tierras, la restitucin y los postulados de la Ley de
vctimas. Ver: Restrepo, Juan Camilo (2011), Poltica integral de Tierras. Un viraje trascendental en la restitucin y
formalizacin de la propiedad agraria, Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, Bogot.
* Economista experto en desarrollo rural. Director Acadmico Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011..
Luces y sombras
en el desarrollo rural.
Reexiones a la luz del proyecto de ley
de tierras y desarrollo rural del gobierno de Santos
-14-
ejercicio ideal de repensar el modelo de desarrollo rural en marcha y denir las reglas de
juego necesarias para la orientacin de la poltica pblica. Estamos repitiendo la lgica
poltica histrica de la construccin de la poltica pblica en el sector rural.
En las versiones conocidas hasta hoy, del proyecto de Ley, se avanza en relacin con
el Plan de Desarrollo, al hacerse una aproximacin a un concepto de desarrollo rural
con enfoque territorial (DRET), que se concibe como: el proceso de transformacin
productiva, institucional y social de los territorios rurales, en el cual los actores sociales
locales tienen un papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias pblicas,
privadas o de la sociedad civil, o unas u otras, con el objetivo de mejorar el bienestar de
sus pobladores. Como resultado de este proceso se debe llegar a corregir los desequilibrios
regionales en niveles de desarrollo (art. 2, versin, febrero 02, de 2012).
Y el enfoque Territorial se precisa como aquel que permite potenciar el desarrollo rural
para mejorar el bienestar de los habitantes en un territorio propiciando la participacin
y cooperacin de todos los actores, y el aprovechamiento de sus recursos, en un proceso
que lleve a la ordenacin del territorio y la sostenibilidad ambiental (art. 3, versin
febrero 2).
Adems se precisa el alcance del Territorio Rural, al establecer que ste es entendido
como un espacio histrico y social, delimitado geogrcamente, con cuatro componentes
bsicos: un territorio con actividades econmicas diversas, interrelacionadas; una
poblacin principalmente ligada al uso y manejo de los recursos naturales, con una
cultura propia; unos asentamientos con una red de relaciones entre s y con el exterior;
y unas instituciones gubernamentales y no gubernamentales que interactan entre
s (art. 4, ibid).
En el artculo 27 se sealan los componentes de los programas de desarrollo rural, que
da idea de lo que podra ser la visin que tiene el Ministerio de Agricultura y desarrollo
Rural, MARD, sobre el tema, y que sigue sobrecargada en los aspectos productivos,
pues el Ministerio, como est diseado actualmente, tiene ese sesgo histrico hacia lo
productivo, un desequilibrio a superarse en el mediano plazo.
Esos componentes giran alrededor de: el ordenamiento social de la propiedad y acceso a
tierras para pequeos productores; aspectos productivos (generacin de ingresos, cadenas
productivas, ordenamiento uso de la tierra, desarrollo empresarial, transformacin
agroindustrial, estmulo a la asociatividad y las alianzas, comercializacin, acceso a crdito,
asistencia tcnica, tecnologa, e informacin); capacitacin y formacin a pequeos y
medianos productores y sus organizaciones para mejorar su competitividad y sostenibilidad;
acceso a bienes pblicos sociales (salud, saneamiento, nutricin, conectividad, educacin,
cultura, recreacin, inversin en capital humano y seguridad social) y productivos
(adecuacin de tierras, vas, energa y comunicaciones); fortalecimiento de modelos de
gestin local, creacin de capacidad institucional a nivel territorial, apoyo a los municipios
en la formulacin y ejecucin de planes de ordenamiento territorial y participacin de la
sociedad civil en alianzas pblico privadas para el desarrollo rural.
Estas deniciones estn, en general, acordes con los postulados que en Amrica Latina se
han venido desarrollando sobre el tema, especialmente los derivados de la propuesta del
IICA, y de los documentos elaborados en el Centro Latinoamericano para el Desarrollo
Rural, Rimisp
2
.
En efecto, para los investigadores del Rimisp, Verdegu y Schejtman, el desarrollo rural
territorial es un proceso de transformacin productiva e institucional de un espacio
rural determinado, cuyo n es reducir la pobreza rural.
La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente a
la economa del territorio con mercados dinmicos, lo que supone cambios en los patrones de
empleo y produccin de un espacio rural determinado. El desarrollo institucional tiene como
objetivo estimular la concertacin de los actores locales entre s y entre ellos y los agentes
externos relevantes, as como modicar las reglas formales e informales que reproducen la
exclusin de los pobres en los procesos y los benecios de la transformacin productiva
(Verdegu y Schejtman, pag. 30).
En otro caso, Alain de Janvry y Sadoulet (2004)
3
al analizar los fracasos de
las polticas de lucha contra la pobreza rural sugieren mtodos alternativos de
desarrollo rural cuya probabilidad de xito sea mayor, entre ellos el enfoque
territorial de desarrollo rural. As, indican que merece la atencin esa alternativa
cuya nalidad es: uno, proyectar a su mximo potencial el valor agregado de los
recursos locales subutilizados; dos, integrar las actividades rurales y urbanas en una sola
dimensin territorial, centrada en proyectos econmicos regionales y tres, incorporar
2. Seplveda, Sergio; Rodrguez, Adrin; Echeverri, Rafael y Melania Portilla (2003), El enfoque Territorial del Desarrollo
Rural, IICA, San Jos de Costa Rica; Verdegu, Julio y Alejandro Schejtman (2004), Desarrollo territorial rural, Santiago
de Chile.
3. Janvry, Alain de y Elisabeth Sadoulet (2004), Hacia un enfoque territorial del desarrollo rural, Universidad de
California (Sede de Berkeley), Preparado para el cuarto Foro Temtico Regional de Amrica Latina y el Caribe
Cosechando oportunidades: Desarrollo Rural en el siglo 21, Costa Rica, 19 a 21 de octubre.
-16-
a la poblacin rural pobre a las oportunidades de empleo e inversin generadas por el
crecimiento local.
Estas aproximaciones en el caso de Colombia podran delinearse en el sentido de que el
desarrollo rural es un proceso de transformacin productiva, social e institucional de
los territorios rurales, cuyo propsito fundamental es reducir la pobreza, la inequidad
y los conictos en el territorio.
Si bien esta denicin es genrica, Verdegu y Schejtaman llaman la atencin en el
sentido de que estamos lejos de disponer de un nuevo paradigma del desarrollo rural o
de una especie de modelo probado que sirva para abordar la multiplicidad de situaciones
heterogneas que caracterizan al mundo rural latinoamericano (pag. 31). Por ello,
en la prctica la accin pblica se reduce a formular un reducido nmero de criterios
orientadores del diseo de polticas y estrategias para superar los problemas crticos del
sector rural
4
. Y ello es lo que hace en el fondo la propuesta del Ministerio de Agricultura
con su proyecto de Ley, no podra ser de otra manera.
Este acercamiento del Ministerio es realmente un avance en relacin con lo existente y
las visiones sobre el desarrollo rural en Colombia. Primero porque se recupera para la
poltica pblica una visin del desarrollo que se vena perdiendo de manera consciente en
el Estado en los ltimos 20 aos; segundo, porque se superan los criterios economicistas
en el tratamiento de lo rural centrados en la competitividad y la productividad, y tercero,
porque el concepto de DRET recupera el papel del Estado, al no dejar solamente en
manos del mercado la solucin de problemas que son ms de orden estructural. Esta
nueva apuesta por una visin renovada del desarrollo rural que contiene el proyecto
de Ley en mencin, est lejos sin embargo de verse reejada en una institucionalidad
pertinente para darle la debida proyeccin al concepto.
En el diagnstico, el MADR seala que los obstculos para el desarrollo rural, que el
proyecto de Ley busca superar a travs de diversos programas son: la baja calidad de
vida, la dispersin de la inversin pblica en el sector rural, la dispersin en proyectos
productivos, la escasa provisin de bienes pblicos, la usurpacin de tierras del Estado,
la inadecuada distribucin de la propiedad rural, la informalidad de la propiedad rural
y el uso inadecuado de la tierra.
4. Una precisin de esos problemas ms crticos se encuentren en PNUD (2011), Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2011: Colombia rural, razones para la esperanza, Bogot.
Sigue siendo un diagnstico parcial pues se dejan de lado los procesos sociales, la
precariedad institucional, los conictos rurales, la escasa integracin en los territorios,
los aspectos culturales y de orden poltico. Aun as, la apuesta del Ministerio es valiosa
y puede considerarse realista polticamente en el contexto, aunque no exenta de
dicultades en un ambiente de conicto. Frente a la involucin en el desarrollo rural
presentada en las dos dcadas anteriores, este proyecto de Ley tiene un valor simblico
y poltico considerable.
De dnde venimos?
Colombia, como todos los pases latinoamericanos ha recorrido de manera casustica
y no sistmica, por cuatro tipos de ideas, paradigmas, o temas dominantes en materia
de desarrollo rural desde los aos cincuenta del siglo pasado. El trnsito ha sido segn
Ellis y Biggs
5
, as: 1. el tema de la economa dual-modernizacin (aos cincuenta hasta
mediados de los setenta); 2. los pequeos productores como agentes econmicos
racionales y eficientes (mediados de los sesenta hasta el presente); 3. los
enfoques de proceso-participacin y empoderamiento (desde principios de
los ochenta) y 4. el enfoque de medios de vida sostenibles (desde mediados
de los ochenta).
Los primeros paradigmas se agrupan en lo que puede denominarse la dualidad-
modernizacin, racionalidad y eciencia de los pequeos productores, que
son enfoques de arriba hacia abajo y cubren las polticas de modernizacin,
reforma agraria y los tradicionales programas DRI. Un segundo grupo
son los enfoques de participacin y empoderamiento, concebidos ms de
abajo hacia arriba que dan prevalencia a la participacin de los campesinos
en las deniciones de prioridades. Y un tercer paradigma es el enfoque de la
sostenibilidad de los medios de subsistencia de los pobladores rurales (medios
de vida sostenibles), uno de cuyos caminos alternativos es el enfoque territorial del
desarrollo rural
6
.
Estos tres tipos de paradigmas se han superpuesto en el tiempo y no se encuentran
puros o separados en la prctica de las polticas pblicas. En Colombia es fcil establecer
5. Ellis, Frank y Stephen Biggs (2001), Evolving Themes in Rural Development 1950-2000s, Development Policy
Review, Overseas Development Institute, 19 (4), 437-448. Citado por Seplveda et al, op. cit.
6. Seplveda et al., Op. Cit.
-18-
que esas superposiciones no se mantienen con la misma dinmica, los contextos van
graduando los nfasis de cada una de las apuestas. Pero es claro que hoy el tercer
paradigma, deja atrs el de la dualidad-modernizacin, pero incorpora los aspectos
bsicos del segundo y los criterios de racionalidad de las economas campesinas.
Cuando se dice que el proyecto de Ley de Desarrollo Rural toma como referencia
el enfoque territorial, es clara la diferencia con lo que se vena haciendo en el
pasado. Colombia dio un salto hacia atrs, una especie de involucin institucional
en el decenio del 2000, cuando se aplic y se intent institucionalizar, en el
Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152 de 2008)
7
, una poltica de desarrollo
rural que desconoca los esfuerzos hechos y las corrientes acadmicas
en boga, acentuando las funciones del mercado, el retiro del Estado y la
desvalorizacin del campesinado
8
.
Un repaso a lo realizado en el pasado y que en parte estaba en marcha
cuando se realiz el cambio de gobierno en el 2010, ubica unos elementos de
referencia para evaluar el esfuerzo y las caractersticas de lo que pretende
hacerse con el nuevo proyecto de Ley. Pueden resumirse las experiencias
de Colombia en las siguientes caractersticas:
a. En los anteriores ejercicios no se afectaban las relaciones de poder. La
reforma agraria marginal, ni la colonizacin, ni los programas estilo DRI,
ni el Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR) tocaron las estructuras de
poder fundamentadas en una tenencia de la tierra altamente desigual. Esas
iniciativas se disearon sobre una estructura agraria rgida con fuertes
resistencias al cambio. Las elites rurales, la clase propietaria y los polticos
apoyaron los DRI y el PNR pues no afectaban el orden social establecido
en el campo, al centrarse en un porcentaje bajo de los productores rurales
que estaban en capacidad de modernizarse. Se parta del supuesto que los
campesinos podan incorporar mejoras tecnolgicas y lo que necesitaban eran
insumos y crdito como lo haba propuesto Theodore Schultz
9
a comienzos de
los sesenta, nada relacionado con el acceso a la tierra.
7. Esta ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional por no haber realizado consultas con las organizaciones
sociales y otros vicios de forma.
8. El desconocimiento de las experiencias del pasado y de las discusiones acadmicas en el concierto internacional
fueron la pauta de los gobiernos anteriores al actual, lo cual podra calificarse como un autoritarismo institucional.
9 Theodore Schultz (1964), Transforming Traditional Agriculture, Yale University Press, New Haven.
b. Haba un nfasis productivo, y la poltica social se consideraba compensatoria de
los programas de desarrollo rural. La manifestacin ms clara de ello fue el reclamo
surgido en la administracin de Samper cuando la Ministra Cecilia Lpez impuls la
denominada Cumbre Social Rural
10
en 1996, para intentar disear una poltica integral
para el sector rural, modernizando el concepto de lo rural. La cumbre no tuvo xito en
trminos de aplicacin de nuevos programas y estrategias, pero mostr la necesidad de
avanzar en la visin del desarrollo rural.
c. Una fase de reconocimiento de lo campesino con la reforma agraria marginal, la
colonizacin, el programa DRI
11
y el Plan Nacional de Rehabilitacin hasta mediados
de los noventa. Esta visin y proceso culmin en 1996 cuando empez a plantearse
de manera preliminar la IV fase del Fondo DRI para el perodo 1997-2000 con base
en una evaluacin en marcha de la fase III (1991-1996) y una visin ms holstica del
desarrollo bajo los paradigmas de la competitividad, de la equidad y de la sostenibilidad
(Vargas,1996). Se planteaba una revisin del concepto de lo rural, o de la sociedad
rural, se enfatizaba el desarrollo conducido por los municipios y localidades,
otorgndoles mayor autonoma y descentralizacin.
Se propuso la transferencia de recursos de la Nacin a los entes territoriales
(ET) para complementar sus recursos y en reas y temas de desarrollo rural
de importancia para la ejecucin de las polticas contenidas en el Plan de
Desarrollo Nacional. Adems, la fase IV del Fondo DRI propona darle nfasis
al fortalecimiento y desarrollo institucional de los municipios y departamentos.
El programa, como anotaba Vargas
12
, se concentrara en tres componentes o
subprogramas: desarrollo institucional (mejorar capacidades para gestionar el
desarrollo); inversiones para el desarrollo rural (mejoramiento en la cantidad
y calidad de activos) y servicios de apoyo (asistencia tcnica, educacin, salud,
organizacin y capacitacin comunitaria). Estas orientaciones iban en la va correcta y
10. Los documentos presentados en esta Cumbre, las conclusiones y el Contrato Social Rural que surgi se encuentran
en: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1996), Una mirada social al campo, compilacin de la Cumbre Social
Rural, Bogot.
11. Colombia manej una poltica de desarrollo rural durante 25 aos bajo los modelos impuestos en Amrica Latina
desde los aos setenta. Esta poltica tuvo un avance progresivo hacia un desarrollo descentralizado y ms participativo
dirigindose hacia un concepto de desarrollo rural territorial. Ver: Fondo DRI, Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural (1996), 20 aos de desarrollo rural en Colombia y sus perspectivas, seminario 26-28 de junio, Bogot. Es
importante anotar que esta poltica fue sugerida por el Banco Mundial y no fue el resultado de una decisin endgena
colombiana o latinoamericana.
12. Vargas del Valle, Ricardo (1999), Experiencias exitosas de combate a la pobreza en Amrica Latina: lecciones para
una reorientacin de las polticas. Caso Colombia: El Programa de Desarrollo Integral Campesino PDIC- el Fondo
DRI, FAO-Rimisp.
-20-
representaban un gran avance, que sera desconocido en los aos siguientes. Razones
polticas y de contexto relegaron esta propuesta que no se discuti ni present a los
organismos internacionales durante el gobierno de Samper, como se haba acordado
inicialmente. El retroceso de los programas de desarrollo rural sera la ruta marcada
a partir de entonces.
Luego vino una fase, acentuada desde mediados de los noventa, de desvalorizacin de
la economa campesina y su produccin de subsistencia, con el presupuesto de que no
tena capacidad de competir en los mercados. La mxima expresin de esta poltica
se dio con la aprobacin del Estatuto de Desarrollo Rural en 2008 (Ley 1152), que
cifraba el futuro de la agricultura colombiana solamente en el empresariado y que
asuma un desarrollo rural ms centrado en la productividad y competitividad,
modernizando los instrumentos de acceso a subsidios va convocatorias que eran
excluyentes. En los comentarios elaborados para la Mesa de Tierras se dice:
Una lectura, no apasionada, de este estatuto permite concluir que el pas en lugar de haber
avanzado en la concepcin del desarrollo rural y en su instrumentalizacin, ha retrocedido.
Una obsesin modernizante, empresarial y productivista est explcita e implcita en todo el
articulado. Si bien los avances en productividad y en desarrollo empresarial son necesarios para
participar en los mercados internacionales, ello no es suciente para el desarrollo del sector,
lo puede ser para el crecimiento y de manera restringida. Pero no puede haber crecimiento
sin desarrollo, de lo contrario se cae en lo que la ley impulsa: el no reconocimiento del valor
de algunas formas de produccin, el desconocimiento del valor estratgico de las economas
campesinas, indgenas y afrodescendientes para el desarrollo rural y la democracia, y la poca
valoracin del papel del mercado interno en el desarrollo en un pas de mltiples desigualdades y
altos niveles de pobreza
13
.
En lugar de superarse la compartimentacin de la accin de lo pblico sobre lo rural,
esta Ley, acentu la fragmentacin y la descoordinacin, al repartir las funciones del
desarrollo rural en varias entidades que no tenan ninguna capacidad e inters en asumir
asuntos que en realidad no les competan.
d. Otra de las manifestaciones de esa poltica discriminatoria fue la propuesta del Ministro
de Agricultura de la administracin de lvaro Uribe, sobre la asignacin de las tierras de
Carimagua donde la preferencia eran los empresarios, bajo la idea de que los campesinos
y vctimas del conicto no tenan capacidad de desarrollar proyectos en esa zona. Este
13. Ver los comentarios a la ley 1152 elaborados por: Mesa de Tierras (2008), Algunos comentarios y observaciones
a la ley 1152, Estatuto de Desarrollo Rural, coordinada por Procuradura General de la Nacin, Bogot.
modelo Carimagua, denominado por Cecilia Lpez como modelo desplazador
14
fue
ampliamente debatido y sobre l la Comisin que nombr el mismo Ministerio para
que le recomendara que hacer, sugiri un modelo mixto campesino-empresarios para
evitar la exclusin, propuesta no acogida por el Ministro de entonces.
e. Acceso a la tierra y subsidios por convocatorias, desde nes de los noventa, con
criterios que conducan a la exclusin de sectores con poca capacidad de formular
proyectos. La operacin del mercado de tierras con subsidios para pequeos
productores, iniciada a nes de los noventa, se consolid en la primera administracin
Uribe en el Plan de Desarrollo (Ley 812 de 2003) que institucionaliz el modelo
de convocatorias para acceder a subsidios (tierra, riego, entre otros) con una
metodologa que implicaba presentar proyectos productivos aceptables para el sector
nanciero. Solo la presencia de los entes departamentales para apoyar el diseo
de proyectos de grupos de campesinos ha permitido, en algunos casos (ejemplo
Nario) el acceso a esos subsidios en competencia con agricultores de ms recursos,
experiencia y conocimientos.
f. Programas diseados en el marco de una institucionalidad en proceso de
deterioro y en muchas regiones capturada y cooptada por actores armados ilegales,
que resultaron en una baja eciencia y calidad en la prestacin de los servicios del
Estado. El sector rural ha sufrido un proceso de des-institucionalizacin que tiene una
manifestacin clara: la incapacidad del Estado y del MADR para atender las demandas
del sector rural, con excepcin hecha de las realizadas por los empresarios nacionales y
extranjeros. El problema rural desbord la capacidad institucional desde mediados de
los setenta cuando empez a deteriorarse el aparto institucional publico que haba sido
organizado durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo. En el actual gobierno existe
alguna conciencia sobre este fenmeno e intenciones de avanzar en la recuperacin de
la capacidad institucional.
g. Programas y proyectos realizados dentro de una concepcin sectorial de la agricultura,
y un desconocimiento de las relaciones rural-urbanas en las dinmicas sociales, polticas
y econmicas. Esta visin parcial de la realidad, que separa lo urbano de lo rural, no ha
sido superada por las polticas recientes, pese a los enunciados hechos en los planes de
desarrollo. El diagnstico del DNP en el actual plan de desarrollo insiste en esa visin,
14. Ver Lpez, Cecilia (2008), Carimagua, un modelo desplazador, Revista Semana, Bogot, recuperado el 3 de
diciembre de 2012 en http://www.semana.com/documents/Doc-1673_2008822.pdf.
-22-
pese a los avances realizados en el conocimiento de programas en marcha en Amrica
Latina que integran lo rural y lo urbano (casos de Brasil, Mxico y Chile)
15
.
h. Programas y polticas inscritas en los postulados del Consenso de Washington, que
deja en manos de mercados distorsionados y con mltiples fallas la regulacin de las
relaciones y las transacciones entre agentes, asumiendo el Estado el papel de facilitador.
Facilitar la accin de los agentes sin reestructurar, componer o estructurar los
mercados nancieros, de factores productivos como la tierra y de bienes y servicios,
era poner a los habitantes rurales al ritmo de las lgicas de actores vidos de rentas,
parte de ellos actuando en la ilegalidad o la informalidad.
El enfoque ocial sigue siendo el de el Estado hasta donde sea necesario y el
mercado hasta donde sea posible. Este enunciado de la llamada Tercera va
proveniente de Inglaterra, mantiene la preponderancia del mercado sobre el
Estado, siguiendo las pautas del liberalismo econmico puro.
Desde nes de los noventa empezaron a desmontarse y apagarse entidades
como el Fondo DRI, el Idema, la Caja Agraria, el INPA, el INAT y el Incora.
Toda esta institucionalidad qued por fuera de los postulados del liberalismo
econmico y termin reunida a comienzos de la dcada del 2000 en una entidad
mal concebida y diseada como el Incoder (Decreto Ley 1300), instituto que
cay fcilmente en las redes del clientelismo, la corrupcin y la cooptacin por
grupos polticos aliados con actores armados ilegales, o directamente en manos
de stos, en muchas regiones de Colombia, perdiendo as la conanza necesaria
para ejecutar programas, adelantar estrategias de desarrollo rural y manejar el
complejo problema de tierras.
Pertinencia de los temas tratados en el proyecto de Ley
Todos los temas enunciados en el proyecto son de actualidad y hacen parte de la
poltica pblica que compete ms directamente al MADR. En el caso de la salud, la
educacin y la seguridad social se requieren articulaciones y coordinaciones ecientes
con los otros ministerios. La discusin sobre cada uno de ellos merecera una reexin
aparte. En cada uno de esos temas sera necesario establecer su enfoque, su pertinencia,
15. Ver el caso de Mxico en: IICA- INCA (2011), Seguimiento a la estrategia de desarrollo territorial y estudios
especficos. Construyendo pas desde el territorio, Red para la Gestin Territorial del Desarrollo Rural, Sagarpa,
Mxico.
su contenido, sus alcances, sus limitaciones, potencialidades y relaciones, y sus nexos
con otras polticas pblicas para establecer su coherencia, as como la institucionalidad
que requieren.
Como se indic, todos esos temas tienden a recuperar una visin ms integral del
desarrollo que se estaba perdiendo, complementan elementos existentes y se avanza
en otros. Podra decirse que el contenido del proyecto de Ley es una apuesta mnima
por el desarrollo rural que ser necesario agregarle otros elementos en la dinmica
de ejecucin de la poltica y en los procesos de desarrollo institucional que se vayan
articulando.
Hay temas de gran relevancia para el desarrollo rural que necesitan articularse con
este proyecto de Ley, ya que afectan las posibilidades de mejorar la calidad de vida de
los habitantes rurales. Las polticas sobre minera que estn pendientes de precisar con
un nuevo cdigo de minas que regule la extraccin de recursos y los conictos con la
produccin de alimentos, la conservacin de fuentes de agua y el medio ambiente. Un
asunto pertinente es la discusin relativa a los efectos que tiene sobre el derecho a la
alimentacin y la prevalencia del derecho al subsuelo sobre el derecho al suelo. En ese
sentido, permitir la explotacin minero-energtica en comunidades o zonas donde los
pobladores viven de la produccin de alimentos, tanto para su subsistencia como para
generar excedentes que les permita acceder a otros bienes, pone en riesgo su seguridad
alimentaria. Y este problema puede presentarse a nivel territorial y nacional pues la
minera, sin control, tiende a destruir los mejores suelos para la produccin de alimentos
que tiene el pas.
Cmo lograr una adecuada coordinacin y articulacin del desarrollo minero-energtico
con la produccin de alimentos y el manejo ambiental? Este es un tema pendiente en
la institucionalidad pblica, pues no basta sealar, como indica el Proyecto de Ley que
habr un Comit presidido por el Presidente de la Repblica encargado de ese asunto.
Si no se refuerza y moderniza la institucionalidad en los territorios y localidades, la
coordinacin de orden nacional no pasa de ser una buena intencin.
Adems de estas pertinencias de la poltica pblica con el desarrollo rural, existen
otras instancias que suscitan muchas preguntas, y que hacen parte de la agenda de la
articulacin institucional, por establecer; hasta dnde las polticas ya enunciadas son
coherentes con el desarrollo rural? Pueden sealarse, entre otras, la Ley del Plan, la Ley
de Regalas, la Ley de Ordenamiento Territorial, los acuerdos de libre comercio, la norma
scal, los proyectos de consolidacin del territorio, las iniciativas de los proyectos de
desarrollo y paz, los megaproyectos de construccin de vas (ejemplo la Ruta del Sol),
y los incentivos creados para atraer la inversin extranjera hacia diversas actividades
relacionadas con el desarrollo rural. Entre los temas que toca el Proyecto de Ley existen
algunos que suscitan inquietudes por su naturaleza y alcances. Uno de ellos es el derecho
real de supercie, gura tomada de experiencias en otros pases. Es un instrumento de
modernizacin y facilitacin de un uso ms eciente de la tierra cuando el propietario
no busca hacer inversiones productivas y preere que otro utilice el suelo disponible
por un tiempo amplio con garanta de sus inversiones y productos. Este derecho de
supercie no debera tener inconvenientes en los procesos de modernizacin agrarios,
si no fuera por el contexto donde se ejercita.
En Colombia los derechos de propiedad han sido vulnerados permanentemente y son
de una gran fragilidad. Se han realizado despojos de tierras usando la violencia y otros
medios, actores de la ilegalidad han adquirido tierras por medios ilegales, narcotracantes
han comprado importantes extensiones de tierras, una parte significativa de las
tierras mal utilizadas o no utilizadas hacen parte de estructuras agrarias ilegales o
de la informalidad. Mientras no se haga claridad sobre los derechos de propiedad, la
validez de los ttulos, la procedencia de los recursos usados para comprar tierras y
la claricacin de cuales son las tierras privadas y las del Estado, una gura como el
derecho de supercie abre espacios para la legalizacin del despojo y de los derechos
mal habidos, o la legalizacin de dineros de fuentes ilcitas.
Las condiciones existentes de estructuras agrarias espreas en la geografa colombiana
ponen en duda la validez de esa gura. Adems, ese derecho de supercie, en el fondo
premia a terratenientes que han acumulado tierras en el pasado por diversos medios,
no todos legales y con un pago de impuestos marginal, cuando no nulo. Lo premia al
permitirle que reciba una renta por el uso del suelo, sin haber contribuido al desarrollo
y no haber dado cumplimiento a la funcin social de la propiedad. Est bien convertirse
en rentista cuando se ha cumplido con el Estado y la sociedad y se han respetado los
derechos de los dems. Usar el derecho real de supercie en el actual contexto es una
apuesta de alto riesgo, mientras el Estado no aance la institucionalidad y la claridad
de los derechos de propiedad.
Otro tema pertinente en la discusin es el de la UAF. Esta gura viene de la Ley 135 de
1961 y se ha utilizado para el reparto de tierras por el Estado a campesinos y la titulacin
de baldos. Hoy se precisa ajustar esa medida a una agricultura compatible con la equidad
intergeneracional, es decir, sostenible. Las empresas rurales familiares necesitan en ese
sentido disponer de recursos naturales ms all de la explotacin agropecuaria misma
en el mbito de su entorno. Por ello la denicin del tamao de la UAF requiere de ms
exibilidad, tanto para las tierras privadas como pblicas.
Lo que est en el fondo de esta reexin es si tiene lgica restringir la libertad de la
familia en la acumulacin de activos y en las posibilidades de su desarrollo y bienestar.
Es decir, si una UAF da para acumular, o simplemente mantener la familia en un nivel de
subsistencia frgil con alto riesgo de caer en niveles mayores de pobreza. La experiencia
de la reforma agraria pasada debera servir para esta discusin, y para lo que signica en
el caso de las Zonas de Reserva Campesina, mantener una restriccin fundamentada en
la UAF. Y la no restriccin en las zonas de desarrollo empresarial hechas con baldos, que
ampla hasta 10 UAF el acceso a las tierras del Estado, es otro asunto pertinente sobre la
sostenibilidad agropecuaria y las razones de equidad entre campesinos y empresarios.
Est el Estado en condiciones de asumir la propuesta?
La respuesta a esta pregunta pasa por dibujar el esquema institucional de lo pblico para
el sector rural, una vez acordada la Ley, no solo en el orden nacional, tambin regional
y local. Y ese esbozo muestra hasta ahora una insuciencia en la institucionalidad
del sector para atender de manera ecaz y oportuna los diversos temas sealados en
el proyecto. Y ello se complementa con la insuciencia de recursos del presupuesto
nacional para atender las demandas tanto del sector rural como las ofertas del Estado.
Excepto la creacin de la Unidad de Restitucin de Tierras adscrita al Ministerio de
Agricultura, derivada de la Ley de Vctimas, y la creacin de la UPRA (Unidad de
Planicacin de Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras y Usos Agropecuarios; (Decreto
4145 de 2011)16 no hay mayores novedades en la institucionalidad. A diferencia del
desarrollo rural, la Ley de Vctimas ha dado vida a nuevos organismos pblicos para
efectos de la reparacin a las vctimas del conflictoy ha enunciado nuevas reglas de juego
para tales nes. Buena parte de esa institucionalidad est en proceso de construccin.
16. Esta Unidad se cre en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por los literales e) y f) del artculo 18
de la ley 1444 y dems normas constitucionales y legales, no hace parte del proyecto de Ley de desarrollo rural. La
UPRA est adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como unidad administrativa especial de carcter
tcnico y especializado, sin personera jurdica y autonoma presupuestal, administrativa, financiera y tcnica. Su
estructura se compone de un Consejo de Direccin Tcnica, una Director General, una Oficina de Tecnologas de la
Informacin y Comunicaciones, una Direccin de Ordenamiento de la Propiedad y Mercado de Tierras, una Direccin
de Uso Eficiente del Suelo y Adecuacin de Tierras y una Secretara General.
-26-
El proyecto de Ley de Desarrollo Rural se queda con una tmida restructuracin del
Incoder, entidad cuestionada y mal diseada que perdi credibilidad y conanza en
aos recientes, y en la cual se crea un Fondo de Desarrollo Rural en sustitucin del
Fondo Nacional Agrario. Recoge, actualizando en unos casos y modicando en otros,
los instrumentos y procedimientos denidos en normas anteriores, algunos de los
cuales estaban funcionando, otros haban sido creados pero no funcionaban como el
Consejo Nacional de Estadsticas Agropecuarias, otros que se haban dejado atrs como
la conanciacin de programas municipales de desarrollo rural y de la asistencia tcnica
municipal, y las zonas de reserva campesina y empresarial.
Pero adems, mantiene, sin haber hecho mayores anlisis, una institucionalidad
pblica regional y local de gran precariedad e histricamente cuestionada por su
inecacia y diversas fallas. Es el caso de los CMDR municipales, las Umatas, los
Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial, los Consea (el proyecto los
denomina Consejos Seccionales de Desarrollo Rural, Concer). Estos rganos
deberan reestudiarse a la luz de un enfoque territorial del desarrollo. Pero
tambin hay elementos nuevos como por ejemplo el derecho de supercie, la
instrumentalizacin de los procesos de conciliacin agraria, la vuelta a las zonas
de reserva forestal, la remocin del tema de uso del suelo, los Convenios Plan,
la idea de cerrar la frontera agropecuaria, etc.
En sntesis, con la institucionalidad actual y prevista en el proyecto, con la cultura
institucional actual y heredada, y con los recursos disponibles, el Estado podra correr
serios riesgos de incumplir los propsitos de la proyectada Ley, an en el mediano plazo.
Qu falta o que sobra en el proyecto en materia de desarrollo rural?
En el proyecto no sobra nada pues venimos de una involucin en el desarrollo y el trato
a los problemas rurales. Aqu todo se constituye en ganancia en relacin con el pasado
reciente.
Pero falencias las hay, y pueden situarse en estos campos: a) en la institucionalidad para
el desarrollo con enfoque territorial, b) en el desarrollo de los mercados, especialmente
el de tierras y trabajo, c) en las consideraciones sobre la afectacin estructural de las
estructuras de poder en el sector rural, d) en las articulaciones y coordinacin con la
minera, el medio ambiente y los bosques, que son esencialmente temas de la ruralidad
y e) en el tratamiento del tema de gnero y juventudes rurales.
Aqu cabe hacer una breve reexin sobre las estructuras de poder en el sector rural, pues
el Proyecto de Ley no muestra una preocupacin de fondo por este tema. Esas estructuras
estn fundamentadas en una tenencia de la tierra que genera poder poltico y control
territorial. Cuando ese poder lleva, en su ejercicio, a utilizar la violencia para defender esas
relaciones de tenencia y lo que ellas implican, se tiene el peor escenario de la ruralidad. En
esencia, mantener las actuales relaciones de tenencia de la tierra sustentadas en tres tipos
de estructuras agrarias superpuestas (una formal, otra informal y una ilegal), es seguir
conservando un orden social rural (relaciones de poder y control de los recursos bsicos)
injusto, inequitativo, generador de violencia, conictos e ilegalidad.
El Proyecto de Ley es muy tmido en el reparto de tierras o en la afectacin de las estructuras
de tenencia. Pareciera que la capacidad poltica del gobierno declinara frente a los poderes
establecidos y el orden social rural fortalecido con la violencia en los ltimos 25 aos. No
afectar a fondo la estructura agraria y las relaciones de poder que genera en la sociedad,
es seguir aplazando la solucin real a los problemas ms crticos que tiene el pas para el
desarrollo rural. Con ello, el gobierno se queda ms bien en las apuestas de la modernizacin
agraria y en el ordenamiento del uso ms eciente de los derechos de propiedad.
Es claro que el cambio del orden social rural, requiere de un movimiento social y poltico
donde estn comprometidas las sociedades ms urbanas del pas. El sector rural solo no
da para una transformacin rural de fondo, ese es un reto para toda la sociedad en el
cual no se pueden dejar solos a un gobierno y a los pobladores rurales ms vulnerables.
Se trata de modernizar en el mejor sentido lo rural, cambiando las relaciones de poder
que han hecho de la estructura de tenencia de la tierra un obstculo al desarrollo. Esta
es una apuesta de gran calado que requiere de mucho poder poltico del Estado y de una
visin integral de de una sociedad moderna. Siendo optimistas podra decirse que este
gobierno est buscando generar los inicios de ese cambio?
Hacemos aqu algunas consideraciones sobre lo institucional, por considerarlo el desafo
ms crtico y difcil para el MADR y el meollo denitivo de una estrategia de desarrollo
rural.
La mayor falencia o dicultad de enfoque territorial adoptado es que mantiene, en
general, la estructura institucional heredada del pasado que arrastra una visin sectorial
dentro del concepto de lo rural separado de lo urbano. El enfoque territorial implica
cambiar el diseo institucional del Estado para el desarrollo y pasar el protagonismo a
los territorios y sus comunidades, empezando por la base del municipio, como unidades
-28-
mnimas de la planeacin para el desarrollo rural sostenible, y avanzar de manera
signicativa en los acuerdos institucionales a nivel de los territorios y localidades.
No basta la restructuracin del Incoder, all existe una cultura institucional, una manera
de concebir y hacer las cosas, que es necesario remover. Este instituto fue mal diseado
desde sus inicios y no se corresponde con una visin de lo territorial. El asunto no se
resuelve solamente diseando reas de Desarrollo Rural desde el nivel central, como
instrumentos de accin, ni tampoco estableciendo Convenios Plan, y mucho menos
inmiscuyndose en la ejecucin de todo tipo de actividades, lo que da la idea de una
activismo y protagonismo institucional que puede mejorar la imagen pero no garantiza
ecacia en la poltica pblica.
El rediseo institucional para el desarrollo territorial rural es un asunto de marca
mayor que exige un ejercicio de por lo menos un ao para un grupo de expertos. Con la
seguridad de que elaborado cualquier esquema institucional, ello ser solo el comienzo
de un proceso que requerir ajustes permanentes hasta llegar a una institucionalidad
no solo funcional al enfoque territorial, tambin de contenido de una nueva visin
y relacin del Estado con los territorios rurales y de una proyeccin de lo rural en el
concierto nacional del futuro
17
.
Si bien los instrumentos para el desarrollo rural clsicos, como el crdito, la asistencia
tcnica, la inversin en obras de infraestructura (riego y vas terciarias o secundarias),
la organizacin social, se mantienen, su visin ahora sera diferente en su manejo y
concepcin. Por ejemplo, con un enfoque territorial, la asistencia tcnica ya no puede
circunscribirse solamente a la nca o el predio, tambin al apoyo a los sistemas de
produccin existentes o planicados en un territorio.
El asunto de la coordinacin al interior del Estado es un primer elemento dbil en la
propuesta del proyecto de Ley. La minera, el medio ambiente, los bosques, la educacin
y la salud son campos de la poltica que requieren una gran articulacin alrededor de
estrategias de combate a la pobreza y la ilegalidad, la conservacin del medio ambiente
y el manejo de riesgos como el cambio climtico. Cuando el enfoque es territorial, esta
coordinacin se convierte en un campo crtico, pues coordina quien maneje presupuestos
y recursos, tenga liderazgo y credibilidad y genere conanza, no quien tenga buenas
ideas o loables intenciones.
17. Un ejemplo del tipo de ajustes en la institucionalidad con enfoque territorial es el de Mxico que empez dicha
poltica. Ver IICA - INCA, Op. cit.
Cules son los desafos que enfrenta el Estado? y hacia dnde vamos?
Haciendo abstraccin del conicto armado interno, indudablemente el desafo mayor
es, una vez recuperado y valorado el desarrollo rural para la poltica pblica, mantener
la continuidad de las estrategias en el largo plazo, y el diseo de una institucionalidad
ajustada a los enfoques territoriales de desarrollo rural, libre de la cooptacin y captura
por actores que actan en la ilegalidad. Salir del atraso en materia de desarrollo rural es
tan desaante como superar la pobreza, la inequidad y la falta de democracia.
Otro desafo enorme es venderle a la sociedad colombiana, tanto rural como urbana,
la idea de que sin desarrollo rural es muy difcil alcanzar una estabilidad social,
poltica y econmica. Y que la modernizacin de lo rural no puede realizarse sin
el desarrollo de la democracia, la participacin y el protagonismo en la poltica
pblica de los territorios que tienen como base los municipios donde la ruralidad
es signicativa.
Otro de los retos a encarar es la bsqueda de modelos alternativos de desarrollo
rural de orden territorial que puedan dialogar y establecer encuentros con el
modelo general de desarrollo. Esos modelos requieren validaciones sociales,
reconocimiento estatal y de la sociedad toda, para tener un desarrollo rural
que combine alternativas y visiones diferentes, todas encaminadas a resolver
los problemas crticos que tiene la ruralidad colombiana. Se trata en n de
tener identidad dentro de la creciente globalizacin.
Estos desafos no son de corto plazo, requieren de proyecciones de mediano
y largo plazo y especialmente de una nueva cultura institucional para el
desarrollo. Ellos deben ponerse en el contexto de una mayor descentralizacin, un
consolidado protagonismo de los pobladores rurales en la denicin de estrategias
territoriales de desarrollo rural. Y sobre todo la construccin, entre todos, de un
modelo de desarrollo sustentable para la sociedad colombiana en medio de la creciente
globalizacin, los impactos del cambio climtico y los tratamientos diferenciados a los
grupos sociales y tnicos, entre los cuales el protagonismo de las mujeres ser cada vez
mayor.
En el transcurso de una generacin, el aparato pblico deber ajustarse a estos desafos
y la sociedad civil tomar conciencia de las necesidades del cambio para poder avanzar
-30-
hacia una prosperidad sostenible donde el Estado mantenga un liderazgo compartido en
el desarrollo. Por eso, la propuesta del Informe de Desarrollo Humano 2011 del PNUD
de una Reforma Rural Transformadora adquiere todo su sentido en este panorama.
Desarrollo rural, camino para
construir la paz?*

Absaln Machado C.
Porque necesitamos polticas de desarrollo rural?
El desarrollo rural allana el camino para conseguir la paz, pero sta no
depende slo de polticas sectoriales, como en el caso del sector rural.
Toda la poltica estatal est comprometida con la bsqueda de ese
objetivo tan deseado.
Pero si se quiere tener la paz como una caracterstica de la sociedad colombiana,
es necesario cambiar aspectos del modelo de desarrollo. Qu debera
cambiarse?: en realidad muchas cosas, pero insistira en: pagar la deuda social
con el campo, resolver la inequidad en todos los niveles y manifestaciones
(aguda concentracin de la riqueza y de las oportunidades), superar los altos
niveles de pobreza, as como la discriminacin y el no reconocimiento de actores
sociales y sus derechos, como en el caso del campesinado en general; disminuir
las brechas rural-urbanas, avanzar en los sistemas de participacin poltica,
suprimir los elementos que conducen a la corrupcin, y abandonar el uso de la
violencia como mtodo para resolver conictos. Pero adems, cambiar la mentalidad
de los colombianos que consideran que con el orden social construido y los poderes que
incluye, se puede alcanzar un desarrollo sostenible y estable.
Es indudable que el desarrollo rural, entendido como un proceso de transformacin y
modernizacin incluyente de la sociedad rural y sus sistemas productivos, es una ayuda
* Intervencin en el foro Desarrollo rural camino para construir la paz? convocado por la Universidad Central y
Oxfam, octubre 16 de 2012, Bogot.
-32-
indispensable para alcanzar la paz en el mediano y largo plazo. Si se le concibe de manera
integral y se realiza con participacin de la sociedad, desde el inicio del diseo de las polticas
y sus estrategias, pueden abrirse las autopistas y opciones de bsqueda de la paz.
Pero no es fcil el desarrollo rural en pases latinoamericanos y en Colombia, pues
tiene dos grandes obstculos polticos: a) ser una poltica que tiende a ser perifrica
en el contexto de la globalizacin y de polticas macroeconmicas funcionales a
ese proceso, y b) estar ubicada en un Ministerio, como el de Agricultura, que
tiene poco poder frente a los dems ministerios (hacienda, obras pblicas,
minas, industria, desarrollo, salud, educacin, Planeacin Nacional, etc). Por
eso, es destacable que en Colombia el desarrollo rural, sea actualmente
impulsado por una iniciativa gubernamental, en lugar de ser la bandera
poltica de un grupo social en particular, o que provenga como en el pasado
de una recomendacin de un organismo internacional que a su vez ofrece
nanciacin, como fue el caso del DRI.

En Colombia, el sector rural es estratgico para el crecimiento, para
la solucin de la pobreza y el conicto rural, para la conservacin del
medio ambiente, para alcanzar un desarrollo sostenible, para lograr la
eciencia en el uso de los recursos naturales, para la seguridad alimentaria
y el progreso de las ciudades, para el control y el ordenamiento territorial, y
para el desarrollo de la democracia econmica y social. Todo ello contribuye
a la paz.
Los colombianos deberamos ver en el proyecto de Ley presentado por el
Ministerio de Agricultura, y en las propuestas de la Mesa de Unidad Agraria, el
inicio de la bsqueda de una acuerdo social y poltico para la transformacin rural,
la cual necesita de ms sociedad y Estado, y de movimientos polticos y sociales, que
consoliden una coalicin social y poltica abierta, donde participe el Estado, que busque
el desarrollo de una sociedad moderna e incluyente.
Problemas a superar
El modelo de terciarizacin y reprimarizacin de la economa
Colombia avanza en la consolidacin de un modelo de desarrollo fundamentado en: a) la
explotacin de los recursos naturales (suelo y subsuelo), donde prevalecen los derechos
al uso del subsuelo sobre los derechos al uso del suelo y su disfrute, y b) el crecimiento
de actividades terciarias (servicios) que no tienen sustento en un sector real de la
economa. En el primer caso (reprimarizacin), la seguridad alimentaria y el desarrollo
de la agricultura y la industria se rezagan para dar paso a las actividades extractivistas
como la minera y la explotacin de hidrocarburos. Ambas actividades, en diversos
grados, generan pocos empleos, destruyen recursos, fortalecen la revaluacin del peso
colombiano, generan muy pocos, o no ningn eslabonamiento industrial, contaminan
el ambiente, generan nuevos conictos en el mbito rural, y dejan pocos recursos para
la inversin interna cuando son los capitales extranjeros los de la iniciativa.
Composicin porcentual del PIB por ramas de actividad
Fuente: DANE, participacin en pesos corrientes. ** Incluye suministro de electricidad, Gas y Agua, Comercio, hoteles,
restaurantes, transporte, almacenamiento y comunicaciones, Intermediacin financiera, Actividad inmobiliaria y
Servicios comunales, sociales y personales.
Como lo indica este cuadro, los sectores reales de la economa (agricultura e industria)
que pesaban el 36,3% del PIB en 1990, pasaron a representar el 21,2% en el 2011,
con una disminucin de 15,1 puntos en el PIB, mientras la minera y explotacin de
hidrocarburos aument 4 puntos y el sector de servicios aument 7,4 puntos. Ello
confirma la tendencia a la terciarizacin y a la desvalorizacin de la industria y
la agricultura, proceso que se viene acentuando con la revaluacin y el auge de la
explotacin minera. En el 2010 la minera e hidrocarburos superaban a la agricultura.
No es que la minera deba convertirse en una actividad prohibida, es vlida, pero
requiere regulaciones que el pas todava no ha desarrollado aun. Y genera el riesgo
de la maldicin de los recursos naturales, de que ha hablado Josep Stiglitz y otros
acadmicos.
Rama PIB 1990 PIB 2010 Variacin 1990-2010
Sector agropecuario 16,8 7,1 -9,7
Explotacin minas y canteras 5,4 9,4 4,0
Industria manufacturera 19,5 14,1 -5,5
Construccin 4,0 7,7 3,7
Servicios** 54,3 61,7 7,4
Total del valor agregado (PIB) 100 100
-34-
La pregunta para la poltica macroeconmica est al orden del da: Cmo lograr un
equilibrio en el crecimiento y el desarrollo sostenible, sin caer en la des-industrializacin,
la reprimarizacin de la economa, el atraso rural y su bajo crecimiento y la terciarizacin
que engrosa el empleo informal?
Hay aqu una pregunta muy pertinente: puede el desarrollo rural contrarrestar, o
mitigar, los impactos de modelo reprimarizador y la terciarizacin? Sinceramente creo
que no, el asunto es cmo introducir cambios en ese modelo para que no le cierre
espacios a estrategias como el desarrollo rural y la industrializacin, partiendo de
un ordenamiento territorial y de esfuerzos y asignacin de recursos mucho ms
signicativos que los actualmente destinados a esos sectores. Y en el caso rural se
necesita de mecanismos para garantizar la continuidad de la contundencia de las acciones
del Estado, y del compromiso de la sociedad con el desarrollo de ese sector.

La cuestin agraria fundamentada en la concentracin de la propiedad rural,
y los conflictos
Hoy la cuestin agraria est ms lejos de la concentracin de la propiedad
rural que en el pasado. No es solo el problema de la inequidad en el acceso
a la tierra y dems recursos productivos y bienes pblicos. Si bien este
sigue siendo el ncleo central del problema rural y los conictos, no
lo es todo. Existe una multitud de problemas y procesos constitutivos
de la cuestin agraria hoy, que menciono a continuacin para una
acercamiento ms integral al tema.
El uso del suelo, la no convergencia entre lo rural y lo urbano, la
incursin de la gran agroindustria en el campo, la explotacin minera,
la pobreza, la vulnerabilidad de los pobladores rurales, la competencia
externa con productos subsidiados, la compra y uso de tierras por
el capital extranjero sin regulaciones claras, el despojo de tierras, el
desplazamiento forzado, los cultivos ilcitos y lo que ello implica para
el pas y la poblacin, el gasto pblico con sesgos hacia el desarrollo
empresarial, la violencia ejercida por actores armados ilegales y sus alianzas
con algunos sectores de las elites, la informalidad del trabajo y de los derechos
de propiedad, la baja e inequitativa tributacin rural, el atraso tecnolgico en
algunos sectores, el bajo desempeo de la agricultura, la migracin sin opciones
de trabajo digno, los conictos por el agua y los recursos naturales, la carencia de
un ordenamiento territorial, la imperfeccin de los mercados de tierras y de bienes,
la dicultad de acceder al crdito y la asistencia tcnica para pequeos productores, el
no reconocimiento del campesinado como actor social y su carencia de representacin
poltica, la desinstitucionalizacin de lo pblico en el sector rural, entre otros.
Por eso, es pertinente la armacin de que no basta resolver el problema de la tierra,
para pensar que est resuelta la cuestin agraria, o de que con ello se est abriendo el
camino de la paz. Es necesario avanzar en una reforma rural transformadora ms all de
la reforma agraria histrica (redistribucin de la tierra), para poder armar que estamos
en el camino de encontrar soluciones que conduzcan a la paz. Resolver el problema de
tierras es una condicin necesaria pero no suciente para alcanzar la paz. Ella requiere,
en las actuales circunstancias, de ms Estado en el mercado y menos mercado en el
Estado, y ms sociedad en la poltica pblica, pues sin instituciones no hay desarrollo,
y sin desarrollo la paz es un bien esquivo.
La pobreza rural y la falta de oportunidades
El desarrollo rural hoy se fundamenta principalmente en la creacin y ampliacin de las
oportunidades para la gente. Oportunidades de ingresos y empleos dignos y estables.
Esa ampliacin puede darse con los enfoques territoriales y con una visin de desarrollo
humano en las acciones del Estado.
Ampliar las oportunidades en un contexto donde los diferentes actores elijan libremente
entre las opciones que se les ofrecen, no es un asunto de poca monta. Requiere entre
otros una participacin ms amplia de las relaciones pblico-privadas en el diseo de
las polticas, en su ejecucin y evaluacin. Necesita la recuperacin de las estrategias
descentralizadas de industrializacin y facilitacin de la multiactividad en la ruralidad
de los territorios, con base en la ampliacin del acceso a los recursos productivos.
Tambin la ampliacin y fortalecimiento de las capacidades de la gente, las facilidades
de movilizacin y ascenso social, y la creacin de una clase media rural fuerte que haga
el equilibrio de poderes en la estructura rural, o si se quiere en el orden social rural.
Cambiar el sistema tecnocrtico y centralista del diseo de las polticas pblicas puede
ser un camino para lograr esos propsitos, como tambin fortalecer la sociedad civil, el
compromiso del sector urbano en la poltica de desarrollo rural y avanzar de manera
decidida en la renovacin de las instituciones en el sector rural, y en sus relaciones con
el resto de la sociedad y la economa.
-36-
Creo que estamos en un momento muy signicativo de nuestra historia que nos invita a
todos a una reexin profunda sobre lo que hemos construido, la forma como lo hemos
hecho, y sobre si nuestro futuro tiene en ello bases slidas o, al contrario, endebles y
por tanto necesario cambiar.
* Ingeniero industrial, lder social y analista econmico.
Es el derecho de supercie
instrumento para el desarrollo
rural en Colombia?

Aurelio Surez Montoya
*

Introduccin
El propsito de este documento es analizar y evaluar si el Derecho
Real de Superficie, que se introduce en el proyecto de Ley de
Desarrollo Rural, es un medio de fomento del sector agropecuario
nacional, de bienestar para las comunidades rurales y de benecios para el
Estado colombiano.
Para adelantar la investigacin, se hizo primeramente un recuento del proceso
de avance de la poltica pblica de empresarizacin del campo, desde sus
inicios en el gobierno de lvaro Uribe hasta las iniciativas legislativas en el
gobierno de Juan Manuel Santos. Esa recopilacin se centra en explicar cmo
se ha intentado eliminar las limitaciones constitucionales existentes en la
cesin de baldos del Estado a personas diferentes a los trabajadores rurales con
el n de instituir, por esa va, la agricultura a gran escala operada por grandes
rmas y por consorcios nacionales e internacionales y con apalancamiento de
fondos nancieros.
En segundo trmino, se hizo un resumen de lo que jurdicamente signica la gura del
Derecho Real de Supercie y se mira cmo est enmarcada en la poltica pblica ocial.
-38-
Esto se considera sin dejar de tener en cuenta que a la fecha la Corte Constitucional ha
declarado inexequible los artculos del Plan Nacional de Desarrollo que propiciaban la
modicacin perseguida. Pese a lo anterior, no puede perderse de vista que el gobierno
ha manifestado que persistir, por otros caminos, en su iniciativa.
Finalmente, se analizan los fundamentos econmicos incorporados en la propuesta de
introducir el Derecho Real de Supercie para la cesin de tierra para la agricultura a
gran escala. El motivo principal del anlisis es evaluar el balance entre rentas y costos
para quienes participan en los planes agroempresariales proyectados.
Adicionalmente, se presentan algunos casos que ilustran tanto acerca de las caractersticas
de los agentes involucrados en este nuevo tipo de agricultura en Amrica Latina, como
de las zonas y de las ramas agrcolas en las que inicialmente se est desplegando esa
empresarizacin en Colombia.
En el curso del trabajo se tuvo como referencia algunos documentos del Banco Mundial
relacionados con el tema. Esto obedece principalmente a que dicha institucin se ha
encargado de liderar a escala global este sistema que ha bautizado como modernizacin
de la agricultura y de dictar los parmetros que debe tener y a los cuales el pas parece
haberse acogido.
Hacia la empresarizacin y los mercados de tierras
Para hacer un anlisis de la gura, Derecho Real de Supercie, como instrumento
para el desarrollo rural es necesario hacer una retrospectiva de las polticas pblicas
que la justican y de los pasos que paulatinamente se han dado para concretarla en la
legislacin.
Desde 2005, el gobierno de lvaro Uribe proclam el modelo de empresarizacin del
campo. Fue enunciado como poltica pblica para promover la generacin, difusin
y adopcin de tecnologa y aumentar la capacidad administrativa y gerencial de los
productores agropecuarios.
1

La primera iniciativa acometida en esa direccin fue la propuesta del Ministerio de
1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (sin fecha), Memorias 2002 2006, recuperado el 3 de diciembre de
2012 en http://www.agronet.gov.co/www/docs_agronet/20071026103441_MEMORIAS%202002-2006.pdf
Agricultura y Desarrollo Rural en torno a la granja experimental Carimagua.
2
Con
la tesis de que los empresarios son los ejes del desarrollo
3
se cambi la destinacin
original del predio que inicialmente era para poblacin desplazada hacia mercados
verdes y cultivos de pancoger- y se orient a cultivos de tardo rendimiento. Los
requisitos establecidos para su explotacin eran tan altos como tener una
capacidad nancieracon un patrimonio neto no inferior a quince mil millones
de pesos o haber alcanzado durante los ltimos diez aos ingresos brutos
totales derivados de actividades de produccin agrcola no inferiores a cincuenta
mil millones de pesos y otras condiciones por el estilo.
4

El caso Carimagua mostr, adems, que un componente importante en su diseo
era la banca de inversin. La palanca nanciera escogida fue la titularizacin de
resultados futuros de los cultivos en un horizonte de 50 aos de explotacin
5
(de
gran inters para los empresarios) y la viabilidad econmica se aseguraba adems
con cnones de arrendamiento graduales a partir de bajos valores en los primeros
aos. Empresarios palmeros entrevistados(calcularon), en el sptimo ao, cuando
hubieran transcurrido tres o cuatro aos de produccin, cuando estuviera en pleno
rendimiento, (que) las ganancias podran llegar a ser de $12 mil millones.
6

Debe tenerse en cuenta -como aspecto clave del modelo- que los operadores
empresariales no adquiriran la tierra sino que, como se dijo, la tomaran en
arriendo al Estado, una caracterstica distintiva para el nuevo proyecto rural y
que algunos inclusive prerieron calicar como una concesin para la explotacin
de un recurso natural.
7

La separacin entre el propietario de la tierra y el usuario de la misma es relevante
en los procesos de agricultura empresarial y, para estimularla, es forzoso la
creacin y existencia de mercados de tierras. Esa onda se empieza a imponer
mundialmente y ya han ingresado incluso pases donde antes predominaron
2. Una ampliacin de lo que propuso el Ministerio de Agricultura para Carimagua puede verse en Zuleta, Luis A.
(2012), El debate sobre Carimagua, Peridico portafolio, edicin digital 31 de julio de 2008, recuperado el 3 de
Diciembre de 2012 en htttp://www.portafolio.co/columnistas/el-debate-carimagua
3. Lpez, Cecilia (2008), Carimagua, un modelo desplazador, Revista Semana, Bogot, recuperado el 3 de diciembre
de 2012 en http://www.semana.com/documents/Doc-1673_2008822.pdf.
4. Ibid.
5. Ibid.
6. Ibid.
7. Ibid.
-40-
relaciones de produccin socialistas, como China y Ucrania, en los cuales la mayora de
las tierras son estatales.
8
Para el impulso del modelo rural empresarial-financiero, el Banco Mundial en el
documento, Mercados de Tierras (2005), estableci criterios para promocionar el
incremento del acceso del sector privado a la tierra, enfatizando en los casos en los cuales
el Estado es propietario, o cuando se trate de tierras comunales o tribales. Con base en
garantizar a los inversionistas acceso, seguridad, uso y consistencia en el tratamiento
equitativo para todos los agentes, se sugera arrendamientos de largo plazo, racionalizacin
de procedimientos y claridad en los derechos de propiedad.
9
La empresarizacin es una
tendencia global a la que se est conduciendo a Colombia y cuya mayor preocupacin
es el acceso y el uso del recurso, con plenas garantas y seguridad jurdica, para los
inversionistas del agronegocio de gran escala y a largo plazo.
Con relacin a los obstculos legales existentes en el pas para implementar la
empresarizacin, el presidente Uribe, en 2008, manifest en los predios del proyecto
agrcola La Fazenda: Me han expresado la preocupacin por el tema de la propiedad
de la tierra. Ustedes saben que hay una limitacin legal, que no se puede adjudicar,
titular sino una unidad agrcola familiar que aqu estn tambin, en cunto? En mil
hectreas (la cifra exacta son 900 hectreas) y parece poco cuando un proyecto que va
a tener 40, 45 mil hectreas como este proyecto. All hemos encontrado un problema
legal y tambin una tremenda discusin poltica.
10
Ms adelante, Juan Manuel Santos en su programa de gobierno, propona salvar dicho
obstculo jurdico -para implementar el plan general de empresarizacin- y en el
punto 69 propuso: Permitiremos a los agricultores y campesinos denir las extensiones
necesarias para sus cultivos, sin la limitacin burocrtica de la llamada Unidad Agrcola
Familiar (UAF), respetando las caractersticas econmicas de los mismos y de la tierra.
11

8. Melnychuk, V, y otros (2005), Creation of agricultural land market in Ukraine: current state of development, Institute
of Agricultural Development in Central and Eastern Europe, discussion paper 86, Halle, recuperado en http://www.
iamo.de/dok/dp86.pdf y Qingping W. y otros (sin fecha), Analysis on Obstacles in Agricultural Enterprise Running on
Commercial Basis, Business Administration College, Zhejiang University of Technology, P.R.China, 310014, recuperado
en http://www.seiofbluemountain.com/upload/product/200911/2006zxqyhy03a2.pdf.
9. Russell Muir y Xiaofang Shen (2005), Mercados de Tierras, Banco Mundial, note 300, octubre. Disponible en:
http://rru.worldbank.org/documents/publicpolicyjournal/300muir_shen.pdf
10. Uribe Vlez, lvaro (2008), Palabras del Presidente lvaro Uribe Vlez en su visita al complejo agroindustrial La Fazenda,
junio 24, recuperado el 3 de diciembre de 2012 en http://web.presidencia.gov.co/sp/2008/junio/24/12242008.html
11. Santos, Juan Manuel (2010), Buen gobierno para la prosperidad democrtica: 110 iniciativas para lograrla,
recuperado el 3 de diciembre de 2012 en: http://www.santospresidente.com/pdf/plan-de-gobierno-juan-manuel-
santos.pdf
Esta propuesta tena principalmente la intencin de derogar cualquier lmite para la
adquisicin, usufructo, comodato o arrendamiento de baldos para personas naturales
y jurdicas, sin distingo.
La Altillanura y otras tierras, en la mira de la extranjerizacin *
El foco principal para el desarrollo de la empresarizacin agrcola en Colombia es la
Altillanura. Es un territorio ubicado en la Orinoquia y el cual el Presiente Juan Manuel Santos
ha denido como nueva fuerza agrcola que abarca, segn l, quince millones de hectreas
que hara duplicar la supercie agrcola de Colombia.
La Altillanura es un valle intermontano de sabanas tropicales, baado por diferentes ros en
la cuenca hdrica del ro Meta. Ha sido habitado ancestralmente por comunidades indgenas
y rurales llaneras. Tiene propia y variada biodiversidad, as como una estructura ecolgica
regional que por los fenmenos climticos tiene sus propios riesgos ambientales. El tipo de
agricultura a gran escala y de monocultivo en grandes extensiones amplica estos riesgos.
Lo que se pretende hacer en la Altillanura es un smil al proyecto brasilero de El Cerrado y para
ello se promueven cultivos de cereales, en algunos casos integrados con la porcicultura, soya,
palma de aceite, yuca para etanol, ganadera de lite y forestales. Llama la atencin que para
este ltimo rengln se habla de tres y medio millones de hectreas en la altillanura con dicha
vocacin. A nivel nacional, el rea para forestales, entre 2002 y 2010, ha crecido el 115%.
Los actuales inversionistas en esta zona son por ahora principalmente nacionales, entre los
cuales estn grupos econmicos como el de Luis Carlos Sarmiento Angulo, Efromovich y el
Santodomingo, los ingenios azucareros -que diversican en esta zona-, reconocidas empresas
palmeras y, el ms grande, el grupo Aliar, operador asociado con el Grupo Empresarial
Antiqueo GEA-, con un proyecto de 35 mil hectreas. Tambin se han asentado empresas
internacionales como Mnica Semillas y Cargill, el ms poderoso consorcio del agro negocio
en el mundo, el primero con 4.500 hectreas y el segundo con 25 mil.
Fuera de la Altillanura, el grupo israel Merhav ya tiene, entre tierras propias y contratos
de usufructo, diez mil hectreas en Pivijay (Magdalena) para producir etanol con base en
caa con mecanizacin, sin corteros; la Compaa Agrcola de la Sierra, chilena, se apresta
a una explotacin forestal de largo plazo en 36 mil hectreas en el nordeste antioqueo; en
la lista de posibles inversionistas hay compaas del agronegocio como el Grupo Ingacot, de
Argentina, que est en el Magdalena Medio, y que arrendar tierras para cultivos en la zona
norte del departamento de Antioquia y en el sur de Crdoba. GEA tambin vinculado a once
mil doscientas hectreas en los Montes de Mara en reforestacin, a travs de Cementos Argos
y otras empresas ms que reciben nanciacin nacional e internacional. Una noticia que
produjo ruido fue que inversionistas chinos estn interesados en comprar 400 mil hectreas
en la altillanura para sembrar granos. (Tomado de Surez, 2011).
(*) Algunos de los datos y conceptos bsicos sobre la Altillanura son recolectados de distintos autores, entre los que se
incluye el suscrito, de la revista Semillas en su N 48/49 Julio de 2012.
-42-
Acorde con lo anterior, Santos, ya en el gobierno, procedi, en los artculos 60, 61
y 62 del Plan de Desarrollo, a perlar los cambios institucionales para apuntalar
la empresarizacin y, especialmente en el ltimo de ellos, que prescribe:
Modifquese el artculo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedar as:
Artculo 83. Las sociedades de cualquier ndole que sean reconocidas por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas
del sector agropecuario y forestal, podrn solicitar autorizacin para el
uso y aprovechamiento de terrenos baldos en las Zonas de Desarrollo
Empresarial establecidas en el artculo anterior, en las extensiones y con
las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del Incoder, de
acuerdo con la reglamentacin del Gobierno Nacional. Tal autorizacin se
har efectiva previa presentacin y aprobacin del proyecto a desarrollar
en los terrenos baldos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo
caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dar lugar
a la reversin de la autorizacin de los terrenos baldos. La autorizacin para el
aprovechamiento de los terrenos baldos se efectuar a travs de contratos de
leasing, arriendos de largo plazo, concesin u otras modalidades que no impliquen
la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentacin que para el efecto
expedir el Gobierno Nacional."
12
El inters era reformar las normas constitucionales y las sentencias que autorizaban la
cesin de baldos exclusivamente dentro del espritu del Estado Social de Derecho.
13
Para
tal propsito reformador, las disposiciones prescritas en el Plan Nacional de Desarrollo
se intentan elevar tambin a norma jurdica en la anunciada Ley de Desarrollo Rural
en los artculos 292, 293, 294, 295 y 321, reglamentando lo que el Plan deni como
poltica central para el agro, y echando mano principalmente de la gura de Derecho
Real de Supercie.
En el primero de dichos apartados, el 292, se crea tal Derecho sobre predios rurales,
mediante el otorgamiento del uso, goce y disposicin jurdica de la superficie a
un superciario por parte del titular del dominio, apropindolo de lo plantado o
construido. Vale notar que no se excluye ningn tipo de predio, ni siquiera baldo, ni
tampoco se limitan las condiciones del superciario y se abre un vasto conjunto de
12. Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014, disponible en: http://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=tYD8BLf-
2-g%3d&tabid=1238 pp 22-23.
13. Corte Constitucional , Sentencia C-595 de 1995, ponente Carlos Gaviria.
posibles actividades rurales, desde agrcolas propiamente dichas hasta de turismo y de
servicios ambientales.
En el artculo 293 se ja la forma de constituir este Derecho y para ello se recurre al Acto
Administrativo, particularmente en lo que se reere a la transaccin entre bienes pblicos
y agentes particulares. El Estado podr conceder derechos de supercie sobre los baldos
y bienes scales patrimoniales a favor de entidades pblicas para explotacin de recursos
naturales no renovables y de sociedades habilitadas para la ejecucin de proyectos en
Zonas de Desarrollo Empresarial mediante acto administrativo. Ese posible otorgamiento
se extiende tambin a personas naturales. En consonancia con la empresarizacin, el
artculo 294 establece 30 aos como horizonte mximo del Derecho otorgado, prorrogable
a otros 30, en lo cual supera an el tiempo contemplado para el proyecto Carimagua y,
como si lo anterior fuera poco, en el 295 se permite la cesin de ese Derecho a un tercero,
en forma de transaccin comercial, creando as un mercado de estos derechos.
Finalmente, en el artculo 321, mediante la Autorizacin para proyectos
en las zonas de Desarrollo Empresarial se dice explcitamente que en
ellas podrn solicitarse -previa presentacin de proyectos- derechos
reales de supercie sobre baldos y, todava ms, sobre bienes scales
patrimoniales. Del mismo modo, pese a lo que haba determinado la
sentencia de la Corte C-595 de 1995, estipula que las extensiones y
condiciones particulares las puede determinar el Incoder, dentro una
reglamentacin general que hara el Gobierno Nacional. Inslitamente,
se dene el monto mnimo -que con seguridad puede ser el mximo- de
los cnones anuales de arrendamiento a los cuales se les podra descontar
el monto de la inversin en la dotacin y nanciacin de infraestructura
y servicios sociales. Aqu podra armarse -como se dice coloquialmente-
que hasta se les podra quedar debiendo.
14

El gobierno de Juan Manuel Santos, tanto en el Plan como en el proyecto de Ley
de Desarrollo Rural, pretendi allanar el camino para implementar sin talanquera
alguna el proyecto de empresarizacin del campo colombiano, ponerlo en la onda
de la tendencia global, y lo denomin como locomotora del agronegocio.
14. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2012), Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, Bogot,
disponible en: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/Proyecto_Ley_Tierras_Desarrollo_Rural.pdf para ver los
artculos relacionados con Derecho Real de Superficie.
-44-
Marco jurdico
El Derecho Real de Supercie est en las legislaciones del mundo. Al respecto, un
texto de Kemelmajer y Puerta trata elementos esenciales que estn incorporados
en este concepto. Entre ellos se resalta la propiedad superciaria que, segn
estos tratadistas, es imperfecta en tanto se concibe como temporal, aunque
siempre entendida en la larga duracin. Est extendido a obras en general,
edicaciones, y en este caso a plantaciones que de todos modos se ligan a
bienes transitorios.
15

No obstante, citando al cdigo italiano de 1942 y a la ley suiza de 1965,
los autores insisten en que ese Derecho resulta cuando el n de la obra es
accesorio. Lo usual es que para cultivos se aplique el derecho de enteusis,
que es un derecho real sobre cosa ajena transmisible inter vivos y mortis
causa que conceda a su titular el derecho o facultad de cultivar la tierra a
cambio de un canon anual.
16
Una clase de este tipo de derecho es el que,
por lo visto, se prescribe en la Ley de Tierras y Desarrollo Rural.
Y se entiende en ese marco legal, en tanto el vnculo contractual es un canon
de arrendamiento, calicado como obligacin indispensable. Sin embargo,
como est propuesto, puede llegar a desaparecer en tanto permite deducir
gastos de inversin del mismo, y, por ende, puede resultar apenas nominal.
En muchos casos, en las legislaciones se estipula que el incumplimiento en
el pago del canon no sera causal vlida de liquidacin del contrato, lo cual, de
aplicarse en estos proyectos, sera un agravante an mayor para evidenciar su
inconveniencia e ilegitimidad.
Tal como est concebido el Derecho Real de Supercie en el proyecto de ley, queda
claro que no slo se desconoce el papel de los baldos en su funcin hacia el acceso
progresivo a la tierra de los trabajadores rurales,
17
sino que, adems, que se les tiene por
bien privado y no como bien scal pblico, en tanto los contratos propuestos pueden
asimilarse a los que se pactan entre particulares.
15. Kemelmajer de C., Ada y Alicia Puerta, (1989), Derecho Real de Superficie, Astrea ediciones.
16. Artculo sobre Enfiteusis y superficie, disponible en http://www.elergonomista.com/derechoromano/enfi.htm,
recuperado el 3 de diciembre de 2012.
17. Constitucin Poltica de Colombia, art. 64.
El Fallo de la Corte Constitucional frente a artculos del PND sobre tierras
El senador Jorge Enrique Robledo y el representante a la Cmara, Wilson Arias, demandaron
ante la Corte Constitucional los artculos 60, 61 y 62 del Plan Nacional de Desarrollo, ya
mencionados. Las razones fundamentales para esa accin jurdica fueron, en primer lugar, la
violacin de los artculos 60 y 64 de la Constitucin, que promueven el acceso a la propiedad
y, en el caso especco, el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios. En segundo trmino, que violan la seguridad alimentaria y la soberana nacional y
que, adems, transgrede la reserva legal en materia de baldos.
En cuanto al acceso democrtico de la tierra, los demandantes alegaron, que, en esencia, los
respectivos artculos, hacen parte de la llamada poltica de empresarizacin del campo, y que
permitir que las empresas compren o reciban como aporte bienes originalmente baldos y
autorizar al gobierno a adjudicarles terrenos baldos a compaas agropecuarias en cantidades
ilimitadas, es priorizar la produccin empresarial sobre la campesina, situacin que viola los
mandatos constitucionales.
Con relacin a la violacin de la seguridad alimentaria y la soberana nacional, se argumenta
en dicha demanda que con las modicaciones introducidas a la Ley 160 de 1994 se est
autorizando la extranjerizacin de los terrenos baldos, situacin que viola la seguridad
alimentaria y la soberana nacional y que con el control de los extranjeros sobre la comida que
el pas necesita, aumenta la dependencia de Colombia en la produccin extranjera, quedando
muy vulnerable a imposiciones y presiones del exterior.
Finalmente, dada la reserva legal que el Legislativo tiene sobre el conjunto de normas y disposiciones
relacionadas con la adjudicacin de baldos, en la demanda se arma que, en especial el artculo
62 del Plan, no estableci adecuadamente, el marco jurdico aplicable a una materia en trminos
claros, que impidan que el Ejecutivo pueda regularla sin ninguna limitacin.
*
Esos argumentos fueron evaluados por la Corte Constitucional y el 23 de agosto, mediante
sentencia C-644/12, se pronunci declarando inexequibles los artculos demandados, porque,
segn el respectivo comunicado de prensa, las normas acusadas resultan contrarias a los citados
preceptos constitucionales, porque permiten la enajenacin o aporte de tierras originalmente
baldas o adquiridas mediante subsidio integral, aun cuando se forme una propiedad que tenga
reas superiores a las jadas para las UAF, lo cual desvirta las prohibiciones contempladas en el
artculo 72 de la Ley 160 de 1994 y permite que los recursos pblicos se destinen a la adquisicin
de predios que originalmente son del Estado, por cualquier persona natural o jurdica que no
necesariamente pertenecen al grupo social beneciario de la medida prestacional del Estado.
Igualmente, agreg que El levantamiento de las restricciones previstas en la Ley 160 de 1994
implica que la tierra protegida por stas, deja de ser exclusiva de los trabajadores agrarios,
que terminan convertidos en asalariados en los proyectos que se adelanten en sus antiguas
propiedades y reduce su posibilidad de acceso a la tierra. Adems, se trata de medidas que no son
necesarias, puesto que la realizacin de proyectos agropecuarios y forestales puede efectuarse
a travs de mecanismos menos lesivos y no resultan proporcionadas, puesto que implican un
perjuicio mayor al benecio que se puede alcanzar con otro tipo de instrumentos.**
*La demanda puede verse en bit.ly/scsMnW
** Corte Constitucional (2012), Comunicado de prensa No. 33 de 22 y 23 de agosto, recuperado el 3 de diciembre de 2012
en: http://www.avancejuridico.com/actualidad/ultimoscomunicados/C-644-12(D-8924).html
-46-
Fundamentos econmicos incorporados en el Derecho Real de Superficie en el
proyecto de Ley de Desarrollo Rural
El costo de oportunidad de la tierra
18
El valor de la tierra como factor bsico para la produccin agrcola ha sido asunto de
inters en la economa de la agricultura; debe generar una renta propia, diferente a la
del capital y a la del trabajo, pero est limitada por algunos elementos que la teora ha
logrado aislar para valorarla y determinar una relacin coste/benecio aunque existe
dicultad para calcularla exactamente.
A partir de la funcin produccin, Y = (K, T, L, H
2
0), del capital, la tierra, el trabajo y el
agua (ahora tenido en cuenta, en tanto puede considerarse como relativamente escaso),
los benecios totales de la agricultura son el resultado de descontar de los ingresos, los
costos de cada uno de los factores bsicos. Para el capital (K), y los bienes y servicios
representados por l, sus valores de adquisicin o los gastos nancieros son fciles de
determinar; igualmente sucede con el valor de la mano de obra (L).
En cuanto al costo de la tierra, se considera como el valor neto de la produccin a la que
se renuncia. Es decir, para determinar el benecio neto de un cultivo se debe sustraer
del producto obtenido el valor neto de la mejor opcin que se descarta o, en algunos
casos, el fruto de continuar con su utilizacin actual cuando sta sea reemplazada por
una nueva. Esa es la esencia del concepto de costo de oportunidad y que en este trabajo
se evaluar desde el punto de vista del propietario que entrega la tierra a un tercero:
si este costo, al ser asumido por el dueo, y ms concretamente por el Estado cuando
concede Derecho Real de Supercie sobre baldos, queda completamente cubierto con
el pago de un canon de arrendamiento, jado, como lo dice el proyecto de ley, por el
Incoder y pagado por el arrendatario, o si, por el contrario, queda tasado a menosprecio
en detrimento del patrimonio pblico.
Cmo valorar el costo de la tierra? La teora plantea varios mtodos. 1) Por el precio de
compra, teniendo en cuenta que, de entrada, el mercado inmobiliario no es perfecto, e
incluirlo como un desembolso que se hace al inicio del proyecto. Es vlido si el predio
18. Los conceptos bsicos sobre costo de oportunidad se toman del manual "Determinacin de los costos y beneficios
de los proyectos agrcolas", folleto reproducido con el nmero de referencia 338.514 D37e en la biblioteca Luis ngel
Arango.- BLAA.
fuera a cambiar de propietarios, si se fuera a adquirir, lo que no es del caso cuando se
prescribe el Derecho Real de Supercie. 2) Por un precio de arrendamiento, conforme
lo propone el proyecto de Ley de Desarrollo Rural, y que, como se vio, es un canon casi
nominal en tanto las inversiones se pueden descontar de l. Si bien, alguna literatura
econmica recomienda este tipo de valoracin cuando no se produce un cambio de
propiedad y para el establecimiento de empresas en explotaciones agrcolas, es cierto que
as no quedan compensados todos los cargos incorporados en una de cesin de baldos
a particulares. 3) Finalmente, para estimar el costo de la tierra, de manera rigurosa y
menos desbalanceada, es necesario recurrir al costo de oportunidad, entendido como
el valor neto de la produccin abandonada, y aplicar el concepto a la potencial
produccin descartada hacia el futuro, que puede ser hasta de 60 aos, tratndose
de cultivos de tardo rendimiento y del plazo mximo incluida la prrroga- que
consideran los contratos propuestos.
Adicionalmente, se debe en este caso especfico evaluar la magnitud del
cargo de dar prioridad en el otorgamiento de baldos a grandes operadores
empresariales por encima de los productores campesinos, congurando lo
que se conoce en la teora como costo social de preferencia.
Debera tenerse en cuenta que, como sucede con el canon por el pago del
Derecho Real de Supercie, al desestimarse los factores anotados, tales como
valor del cultivo que se descarta o los importes sociales, el costo en trminos
monetarios resulta en un precio administrado, asignado por el Estado de forma
arbitraria y que es, por lo general, generoso con la empresarizacin.
Teniendo en cuenta lo anterior, una ecuacin del verdadero costo de oportunidad
de la tierra en baldos otorgados por el Estado a particulares, lo que en gran parte
asumira el Erario en el marco del programa de empresarizacin (Zonas de Desarrollo
Empresarial), va Derecho Real de Supercie, es:
C
tierra-cultivo
= C
oportunidad
= (C
benecio cultivo sustituido
)+ C
social de preferencia
Esa ecuacin signica que el valor real de la tierra, como costo de oportunidad, ser
igual a la sumatoria del benecio que traera el cultivo al que se renuncia, de 1 hasta n
aos, que en el largo plazo es enorme al abarcar un horizonte mayor el tiempo, ms el
costo social de entregarlo a operadores empresariales y no al n social en el actual
-48-
Estado, en ltimas, el costo adicional de una contrarreforma agraria. Esta sera una
aproximacin al valor de la tierra del proyecto, merced al Derecho Real de Supercie,
en el cual no se habla de adquisicin, ni tampoco de arriendo con base en el mercado
inmobiliario, sino de un precio administrado por la va de un canon.
Un documento reciente del Banco Mundial sobre la agricultura a gran escala en los
pases en va de desarrollo hace una acotacin pertinente sobre el costo social de
preferencia, que vale traer textualmente: Los ejemplos discutidos previamente (se
reere a algunos estudios de caso de cesin de predios estatales a inversionistas)
muestran que, en muchos contextos histricos, la provisin de tierra, sin ningn
costo o bien debajo de su costo de oportunidad, ha distorsionado seriamente
las decisiones de los inversionistas, promoviendo la expansin de tierra en
lugar de la intensicacin y comnmente dejan a las comunidades locales
con muy pocos benecios. Vacos en el marco de la poltica de la provisin
de bienes pblicos ha exacerbado a menudo los efectos negativos sociales y
ambientales.
19
Es conveniente agregar que el costo de oportunidad es una
funcin dinmica, en tanto crece en la medida en que cambie su contribucin
a la produccin, de ocurrir que es lo usual- debera incluirse en el balance en
el tiempo, lo cual incrementa el costo de la tierra a cargo del cedente, en baldos
es el Estado, y alivia al concesionario.
El concepto de costo de oportunidad, como se ha descrito, es una alternativa ms
justa para medir la contribucin de la tierra a la produccin que la de un mero
canon arrendatario, que en este caso sera el pagado por el concesionario, y, an
ms, si dicho gravamen se establece por disposicin administrativa, como propone el
proyecto de Ley de Desarrollo Rural, mediante resolucin del Incoder. Hasta aqu, el
costo de oportunidad, como se ha denido, es el costo real de la tierra asumido por el
Estado que cede terrenos baldos y, en consecuencia, slo se compensara debidamente
si la tasa de alquiler llegare eventualmente a ser su equivalente. Igual acontece cuando
se trata de asociaciones entre grandes operadores y comunidades campesinas si estas
ltimas aportan la tierra como renta patrimonial, dicho importe queda a cargo de
ellas. En ltimas, de lo que se trata en el modelo de empresarizacin, es descargar
sobre el Estado o sobre los pequeos propietarios el costo de la tierra y enmascararlo
tras un canon de arrendamiento simblico.
19. Deininger K y Byerlee D (2011), The Rise of Large Farms in Land Abundant Countries: Do They Have a Future?,
Banco Mundial, working paper No. 5588, p.20.
El Banco Mundial tambin recomienda la posibilidad de enganchar a pequeos
propietarios como socios. Formas innovadoras, que han sido planteadas
reiterativamente por los funcionarios del Ministerio de Agricultura, bajo el clculo que
hay disponibles y no cultivadas 4,97 millones de hectreas, los campesinos entregan
la tierra al operador y reciben dividendos o una renta anual; o como beneciarios de las
compensaciones que se entreguen a las comunidades por las tierras estatales recibidas
en concesin.
20

El gobierno de Juan Manuel Santos ha sido explcito en esa propuesta al anunciar
un ambicioso programa de formalizacin de la pequea propiedad agraria, que les
permitir a los campesinos convertir en patrimonio la tierra que ocupan y trabajan.
Ellos merecen ser socios y obtener rentas de capital, adems de sus ingresos laborales
el mercado de capitales de inversin no debe mirar a los campesinos como vendedores
de tierras baratas, sino como prsperos propietarios, que pueden asociarse en buenos
trminos con importantes inversionistas.
21
Tales armaciones han sido raticadas por
voceros y asesores gubernamentales al decir que el mercado de capitales ayudar a
doblarle el espinazo al feudalismo o que aqu hay una posibilidad para que el mercado
de capitales ayude a dinamizar las locomotoras incluso en titularizaciones del sector
agropecuario.
22
La competencia por la renta diferencial en un mercado global de tierras
Adems de que el canon de arrendamiento no llegue a cubrir el costo de oportunidad,
esa no sera la nica causa de menosprecio del factor tierra cuando se mira en el marco
de un mercado global como el que actualmente promueve el capital internacional. David
Ricardo introdujo el concepto de renta diferencial como la diferencia existente entre el
producto obtenido mediante el empleo de dos cantidades iguales de capital y de trabajo.
Carlos Marx lo reconoci como concepto acertado pero aadi rasgos particulares
de su concepcin para la agricultura, cuando se dan resultados desiguales fruto de
cantidades iguales de capital invertidas en tierras diferentes de la misma extensin.
Para Marx el concepto de renta diferencial consiste fundamentalmente en una ganancia
extraordinaria obtenida a causa de la fertilidad y de la situacin de las tierras. Y, en
20. Surez Montoya Aurelio, en http://www.rebelion.org/noticia.php?id=126628
21. Ibd.
22. Ibd.
-50-
una cita, que cae como anillo al dedo para el presente estudio, agrega que esto
constituye un factor decisivo en las colonias y, en general, siempre que se trata
de establecer el orden sucesivo en que distintos terrenos pueden ponerse en
explotacin.
23

Esa idea es fundamental para entender los factores que hoy son determinantes
en la seleccin y demanda de las tierras en un pas por parte de inversionistas
extranjeros en la tendencia actual de acaparamiento. Estos fueron identicados
en un anlisis economtrico del Banco Mundial: 1) Tierra cultivable (no boscosa)
disponible; 2) Tierra disponible en bosques; 3) Mayor margen de productividad
(deben tenerse en cuenta para cada cultivo) 4) Reconocimiento de la tenencia de
la tierra rural y 5) Rango entre los pases en proteccin de inversiones. De estos,
tres son elementos naturales y dos son institucionales.
24
Por lo anterior, puede armarse que los inversionistas le darn, en un mercado global,
prioridad a aquellos pases que tengan mayores calicaciones en cada rubro y, de
cierta forma, la competencia entre las naciones receptoras estar en entregar a
los operadores la mayor renta diferencial posible. Dicha competencia se librar,
adems de la subasta de las mejores tierras, tambin por los ms atractivos
arreglos institucionales, como el del Derecho Real de Supercie, donde, como se
ha establecido, la mayor proporcin del costo de oportunidad es absorbido por la
nacin oferente. En ltimas, es una competencia por el ofrecimiento de tierras
ms baratas, as como con la maquila industrial global se pone a los obreros del
orbe a contratarse al ms bajo salario.
El universo de tierra de cultivo disponible en el mundo, detallado por el Banco
Mundial, en el cual se librar ese concurso internacional por la oferta de territorios
a la barata, es de 445 millones de hectreas, una suma ms que suciente, casi
la mitad ubicada en el frica Subsahariana, 120 millones en Amrica Latina
y el Caribe; y lo dems, principalmente en Eurasia, en Asia oriental y del sur,
en Medio Oriente y en el resto de frica.
25
As mismo, el inters se enfoca en
algunos productos bsicos como: maz, palma de aceite, arroz, colza, girasol, soya,
23. Exposicin sobre ese concepto a partir de David Ricardo puede verse en, Marx, Carlos (1976), El Capital, Primera
forma de la renta diferencial, Tomo III, captulo XXXIX, Fondo de Cultura Econmica, p. 605.
24. Banco Mundial (2010), Rising Global Interest in Farmland: can it yield Sustainable and equitable Benefits?,
Washington, DC, p. 54.
25. Ibd. Pgina 35.
caa de azcar y forestales.
26
Al nal los pases se clasican acorde con el balance
entre la tierra disponible y el potencial en el aumento de la productividad, en cuatro
categoras: 1) los de poca tierra disponible y bajo potencial; 2) los de adecuada
tierra disponible y bajo potencial; 3) los de poca tierra disponible y alto potencial
productivo y 4) los de adecuada tierra disponible y alto potencial productivo.
27

Esta clasicacin est hecha mediante el sistema GAEZ (Global Agro-ecological
Zones) que arroj un estudio completo de la localizacin y tamao de todas las
tierras disponibles en el mundo y su potencialidad productiva.
Con respecto a dicha potencialidad, debe entenderse como la posibilidad de
incrementar rendimientos por unidad de rea. El Banco Mundial denota que en
la agricultura actual hay algn estancamiento en ella, fundado en dos hechos
que, desde su ptica, exigen el proceso de acceso del capital privado a la tierra
de cultivo. Que el 70% de la produccin creci entre 1961 y 2005 merced al
progreso de la productividad y que el 23% lo hizo merced a la incorporacin
de nuevas reas. Bajo esa estructura concluye que, hacia el futuro, con un
incremento del 40% de la poblacin, se requerir alzar la produccin en un
70%, para proveer 3.130 Kcal/persona/da, lo que implica duplicar para el 2050
los alimentos producidos en los pases en desarrollo. Concluye, por tanto,
que estudios conservadores estiman que hasta el 2030 deben incorporarse 6
millones de nuevas hectreas por ao para la agricultura
28
y prev que en 20
aos se requerirn 47 millones de hectreas adicionales y, como en los pases
industrializados decaern en 27 millones, en el Sur debern cultivarse 74.
29
Por lo visto, en el actual modelo agrcola global estn denidos los valores que
incrementan las ganancias extras para los operadores. En el proceso internacional
de creciente inters global por la tierra de cultivo se genera un agregado marginal al
costo de oportunidad como es el costo adicional de cesin o adjudicacin a terceros de
las reas disponibles, en particular de las de propiedad estatal. En un mercado global de
tierras, esa renta diferencial es todava mayor, al compararse entre las diferentes opciones
a escala global, aquellas que son seleccionadas con las que no cumplen los estndares de
demanda contemporneos impuestos por el capital privado multinacional.
26. Ibd. Pgina 59.
27. Ibd. Introduccin, xxxvi.
28. Todos estos aspectos relativos a la productividad y a las reas necesarias pueden verse en el documento ya citado
del Banco Mundial, pginas 13-16.
29. Ibid.
-52-
As, la ecuacin de costo de oportunidad -expuesta anteriormente- tendra un
multiplicador adicional, un coeciente, (
C
oportunidad
), que, si bien no es de fcil estimacin,
acrecentara el precio de la decisin de no producir para dejarla a un tercero en un
contexto en el cual ya la tierra no es recurso abundante sino que se viene convirtiendo
en uno escaso y, de hecho, en un commodity.
Del mismo modo, el Banco Mundial resea que la seleccin de las tierras tiene que
ver con la diversicacin de gneros y de climas que hacen las multinacionales para
protegerse de riegos de mercado o de peligros climticos, que es parte de su expansin
estratgica que les genera un excedente mayor que tampoco les es reconocido a los
proveedores de la tierra.
30

El capital financiero y el modelo agrcola a gran escala, indispensable y ganador
El documento del Banco Mundial sobre el futuro de la agricultura a gran escala en los
pases con tierra abundante, The Rise of Large Farms in Land Abundant Countries:
Do They Have a Future?
31
, hace un recuento de las causas que han impulsado este tipo
de agricultura a escala global y de los elementos que le son constitutivos. Destaca que,
tanto la volatilidad de los precios de los alimentos como lo que denomina fracaso de
la pequea agricultura (poniendo como ejemplo la revolucin verde y su aplicacin
en frica), en contraste con lo que reconoce como xito del Brasil en El Cerrado y de
las mega-granjas en Europa Oriental, impelen a una nueva fase de modernizacin
agrcola. Pone como ejemplo a Rusia, donde las 30 mayores unidades como una de
300 mil hectreas en manos de la empresa sueca Black Earth con un total de 16,7
millones de hectreas son el 3,5% de la tierra de cultivo, o a Ucrania, donde las 40
mayores ocupan el 13,6% de las hectreas cultivables y destaca que dada su calidad,
el alquiler es relativamente barato respecto a otros pases.
En un repaso de la agricultura a gran escala menciona la produccin de palma en Indonesia
en plantaciones de 10 mil hectreas, de la integracin vertical con plantas procesadoras
de aceite, y del inters general del agronegocio en este modelo al armar que 8 de las
25 ms grandes del mundo tienen inters en la palma. Anota que hasta 2009, en el
frica Subsahariana, se han negociado 39,7 millones de hectreas, equivalentes a la
supercie de Blgica+ Dinamarca + Francia +Alemania + Holanda +Suiza. Tambin
30. Deininger K y Byerlee D., Op. cit, p.15.
31. Ibd
cuenta que los ingenios azucareros de Brasil trabajan ahora sobre 70 mil hectreas
de inuencia, en comparacin con 20 mil de hace una dcada, y que la produccin de
productos transitorios, como cereales y oleaginosas, ya es de tipo industrial por lo
cual su elaboracin hasta en los propios Estados Unidos pas de la granja familiar a la
granja corporativa no- familiar.
Las razones a las cuales atribuye esa tendencia son, entre otras, las nuevas tecnologas,
GPS, que facilitan la administracin y supervisin de los cultivos de entre 10 mil y 15 mil
hectreas; a la limitada mano de obra; a la indispensable construccin de infraestructura;
a las tcnicas agrcolas mejoradas, en variedades resistentes a las pestes y tolerantes a
herbicidas y a los requerimientos de capital. La gran escala en ese modelo, segn este
documento, no debe predominar solamente en la produccin sino adems en la cadena de
suministro y de certicacin. Es decir, encuentra inapelable la lgica de la concentracin
y el control del gran capital privado en la produccin global de los principales gneros
agrcolas, la describe como tendencia modernizante y excluye o limita el papel de la
agricultura familiar a pequeas operaciones, y, por consiguiente, reivindica la entrega
de las tierras a las grandes compaas.
Especialmente para los casos del maz, la soya, el trigo y la palma, invoca la
estandarizacin de la produccin y, de hecho, se elimina la diversidad que
aporta la pequea y mediana agricultura y reitera que, en ltimo trmino, el
nuevo modelo es la conjuncin de los activos de los inversionistas, tecnologa,
conocimiento de mercado y capital, con los de los pases receptores,
que son tierra y trabajo. Un arreglo que, de entrada, presenta un enorme
desequilibrio.
Acaparamiento, inversin y finanzas en agricultura a gran escala en Amrica
Latina Caso Calyx Agro Ltd., un operador del agronegocio.
Como un ejemplo de los operadores agroindustriales contemporneos, se presenta el caso
de Calyx Agro, porque permite tener una idea de su funcin en el modelo, de sus relaciones
con las tendencias econmicas globales, sus nexos con el capital nanciero y, por ende, su rol
protagnico en la agricultura a gran escala.
Calyx Agro es una rma de nueva creacin (2007) dedicada a la adquisicin, desarrollo,
arrendamiento y explotacin de las tierras agrcolas en Amrica del Sur, con nfasis en Brasil.
Es la denicin que de ella hace su casa matriz, el grupo Louis Dreyfus, un conglomerado global,
dedicado a la agricultura, al petrleo, a la energa y a las materias primas (procesamiento
-54-
global, comercio, y merchandising), propietario y empresario de buques interocenicos, que
adems desarrolla y opera telecomunicaciones y participa en el sector inmobiliario. Funciona
en ms de 50 pases y tiene ingresos anuales por 120 mil millones de dlares. Segn GRAIN
(2010) es el cuarto comercializador de productos bsicos agrcolas en el mundo e inversionista
en tierras.
Calyx Agro es una rama, a su vez, subsidiaria de LD Commodities (Louis Dreyfus- commodities)
y opera en Argentina, Brasil y Uruguay con tierras propias y arrendadas. LD Commodities
es uno de los tres mayores productores de jugo de naranja (15% del mercado mundial), es el
tercer mayor productor de azcar en Brasil, y es el mayor de algodn en rama en el mundo. La
compaa tambin es lder en caf, en arroz, metales y mercados de mercancas.
El negocio de Calyx Agro se resume as: est tratando de capitalizar el sector agroindustrial
de Amrica del Sur en crecimiento y potencial de revalorizacin de tierras de cultivo mediante
la adquisicin de las que actualmente operan con baja tecnologa o se utilizan para la cra
de ganado. A su vez, la compaa tratar de mejorar los rendimientos de produccin, que se
espera para conducir en ltima instancia, a un mayor valor de reventa de la tierra. Es decir,
no solamente tiene como n la produccin sino adems la especulacin inmobiliaria.
Dos noticias recientes han destacado a Calyx Agro. Una, la alianza, en 2008, con AIG
Investments, que es el brazo de gestin de activos de American International Group -AIG-, que
maneja 750 mil millones de dlares en activos y que gestion fondos privados y de inversin,
para ampliar cartera de suelo agrcola Calyx Agro y seguir desarrollando sus actividades
agrcolas existentes a travs de una amplia gama de productos y regiones. Sin embargo, con la
crisis de AIG en el aseguramiento de hipotecas, esa participacin fue adquirida en 2010 por el
grupo chino Pacic Century y en el transcurso tambin ha recibido fondos de otros como TRG
Management, Worldstar Ltd., Pictet Private Equity Investors y Solvia Investment Management,
todos fondos de especulacin de diversos orgenes del capital nanciero internacional.
La otra noticia, es la carta de organizaciones de Amrica Latina, Europa y de todo el planeta
(2011), pidiendo a la Corporacin Financiera Internacional del Banco Mundial la negativa
a un prstamo de hasta $ 30 millones de dlares para respaldar a Calyx Agro en la expansin
de sus operaciones en Amrica Latina. La carta tambin denuncia al Banco por su continuo
apoyo a otros importantes inversores que participan en el acaparamiento de tierras (htttp://
farmlandgrab.org/uploads/attachment/IFC.pdf)
El ejemplo de Calyx Agro permite mostrar el esquema que operara bajo las polticas de
implantadas en el proyecto de ley de Desarrollo Rural y de las cuales un contrafuerte es el
Derecho Real de Supercie.

Un elemento sustancial en el modelo de agricultura de lite, intensivo en capital, es la
participacin, tambin a gran escala, del sector nanciero, en un nuevo nicho global en
su cadena de operaciones especulativas. Para participar, exige alta rentabilidad y puede
decirse que la estructura del nuevo modelo depende de esta variable, de ah la insistencia
en factores institucionales para un mercado de tierras transparente, en mano de obra
barata o alta mecanizacin, en grandes extensiones de tierra al ms bajo costo posible,
en el suministro abundante de agua, en la integracin vertical hacia atrs en desarrollo e
investigacin de insumos, semillas y plntulas y hacia adelante a mercados de exportacin,
en sistemas de patentes, en procesos por contrato, en el suciente soporte estatal lo que
en Colombia ha sido el programa Agro, Ingreso Seguro (AIS) y en grandes proyectos
viales, de energa, logstica e infraestructura. Todos son componentes indispensables para
que la nanciacin de los proyectos obtenga las tasas de ganancia ms elevadas posibles.
El Banco Mundial se funda en los requerimientos de capital para reforzar su preferencia
por la agricultura empresarial de gran tamao, Adems de las ventajas derivadas de la
capacidad de distribuir los costos jos de la concesin de crditos, durante un perodo
ms largo para ser prestados, la capacidad de las empresas integradas verticalmente u
horizontalmente para acceder a los mercados extranjeros de capitales, posiblemente
mediante la emisin de acciones, puede proporcionarles ventajas adicionales. Estas sern
particularmente relevantes si los mercados nancieros internos estn distorsionados.
Tales ventajas son tambin particularmente relevantes, en donde los costos de inicio,
como las enmiendas del suelo y riego son necesarios para que la tierra sea cultivable
para el establecimiento de cultivos permanentes, pero que no devuelven un ujo de
caja positivo durante varios aos, y que pueden afectar a la industria en el largo plazo.
Agrega que ese tipo de compaas tienen mayor poder de negociacin en los mercados
de insumos y productos agrcolas que estn altamente concentrados.
32

En este entorno de negocio, se clarican los ingresos en precio y volumen y su ujo
a travs del tiempo, tanto del periodo desde el cual se generan hasta su duracin, en
especial en cultivos de tardo rendimiento. Estos ingresos deben cubrir los costos de
la nanciacin que estn relacionados con la tasa de inters, el horizonte mximo del
plan nanciero, los periodos de gracia y los montos tanto de la inversin inicial como
de sostenimiento de la plantacin. Esta lgica supedita a todas las dems operaciones
y procesos. El margen anual de intermediacin nanciera por largos periodos debe
superar en gran medida los valores presentes de las tasas a corto plazo. La tabla No.1
resume la arquitectura bsica de la operacin nanciera para la nueva agricultura.

32. Ibd. p. 15.
-56-
Tabla No.1 Arquitectura nanciera para cultivo a gran escala y tardo rendimiento*
(*) Elaboracin del autor. En el caso de los cultivos transitorios, se modifican algunos parmetros como
el plazo o los flujos de caja, pero, entendidos como de produccin industrial, la intensidad de capital, las
garantas y la mayora de requisitos financieros y condiciones crediticias prevalecen.

Una vez denidas las caractersticas del nuevo modelo agrcola, el que se est implantando
para solucionar lo que The Wall Street Journal deni como de limitaciones actuales
a la produccin de alimentos, de escasez de capital y de escala, y de determinar los
agentes que intervienen en l, y el que se desarrollara en Colombia al amparo de la gura
de Derecho Real de Supercie. En la tabla No. 2 se muestra la distribucin de las rentas y
los costos que se causan para cada actor, proveniente de cada factor bsico de produccin.
Se sintetiza en ella lo que el modelo le reporta al Estado, a las compaas operadoras, al
trabajador y al sector nanciero del uso del capital, de la tierra y del trabajo.
Puede verse que las rentas principales, la absoluta, que proviene del capital invertido y
las adicionales, como la diferencial de la tierra, corren para las compaas operadoras
y que al sector nanciero se le remunera su operacin de intermediacin, con base en
las condiciones crediticias anotadas con tasas esperadas y valores presentes. Los costos
principales, el de oportunidad y el social de preferencia, lo asumen el Estado y los
trabajadores rurales, el primero obtiene un canon de arrendamiento y, los segundos,
un salario. Imposible mayor iniquidad.

Caractersticas Observaciones
Composicin de factores Intensivo en capital
Economas de escala
Baja mano de obra por metro cuadrado.
Tardo rendimiento
Requisitos nancieros Alta demanda de capital de trabajo
Inversionista que no dependa del cultivo
Flujo de ingresos paralelo
Financiacin adecuada del ujo de caja
Alta exposicin al riesgo
Condiciones crediticias Alta solvencia del prestatario y experiencia
Soporte estatal en perodo de gracia (AIS)
Garantas (produccion futura, hiptecas, soporte estatal)
Flujo de pagos > inacin, bonos de riesgo = 0
Alta rentabilidad
-57- VOCES DE ACADMICOS Y EXPERTOS ] -57-
Tabla No.2 Rentas y costos para los distintos actores en agricultura a gran escala con esquema de Derecho Real
de Supercie *
(*) Elaboracin del autor. No se introdujo en el cuadro a los pequeos y medianos productores cuando
se asocian con los inversionistas pero su balance es similar al del Estado cuando aportan la tierra. A lo
sumo si son incorporados como trabajadores tambin percibirn el salario.
Conclusiones
La gura de Derecho Real de Supercie ha sido evaluada en este trabajo para
determinar si constituye un verdadero instrumento para el desarrollo rural.
Su prescripcin en el proyecto de la ley agraria, que se dispone a presentar
el gobierno de Juan Manuel Santos al Congreso de la Repblica, es el
resultado de un proceso institucional -planteado desde el gobierno de
lvaro Uribe en la granja experimental Carimagua- que ha tenido como
propsito eliminar las limitaciones jurdicas e institucionales para
la cesin de baldos a particulares, tanto a personas naturales como
jurdicas, nacionales o extranjeras, y, al tenor de las zonas de desarrollo
empresarial.
Esa propuesta est enmarcada en la iniciativa de la empresarizacin
del campo, que tiene como condicin caracterstica separar al propietario
de la tierra del usufructuario de la misma. Igualmente, est vinculada
a la agricultura a gran escala que, como tendencia internacional y
con distintos argumentos, se viene imponiendo como nuevo modelo
rural. Organismos internacionales, en especial el Banco Mundial, se han
convertido en los principales promotores del nuevo diseo.
FACTOR ESTADO
Rentas Costos Rentas Costos Rentas Costos Rentas Costos
Capital X X
Renta de
inversin
Financie-
ros
X X
Tasa de colo-
cacin VPN
- TIR
Tasa de
Captacin
Tierra
Canon de
arrenda-
miento
Costos
de opor-
tunidad
Renta dife-
rencial
Ca-
non de
arrenda-
miento
X
Costo
social de
preferencia
X X
Trabajo X X Plusvala Salarios Salarial X X x
OPERADORES TRABAJADORES RURALES CAPITAL FINANCIERO
-58-
La separacin entre la propiedad y la utilizacin de la tierra implica la existencia de un
mercado de tierras disponible lo menos precario posible y, adems, conlleva el cargo del
costo de oportunidad de la tierra al propietario, librando de ese importe al inversionista.
En el caso de los baldos se factura contra el Estado y, cuando se trata de comunidades
campesinas, contra ellas. La pequea y mediana agricultura no estn en el centro de
esta poltica y, a lo sumo, se les asignan operaciones menores o quedan excluidas del
proyecto.
Al seleccionar las empresas del agro negocio, con base en criterios pre- establecidos,
determinadas tierras, se obtiene para ellas una renta diferencial que aumenta los
retornos de la operacin en comparacin con otras de categora inferior. En ese esquema
las rentas van para las grandes empresas y los costos para los agentes locales que aportan
tierra y trabajo, remunerados apenas por un canon de arrendamiento -casi nominal- y
por los salarios.
Mencin aparte merece dentro de este diseo el papel del capital nanciero. Resulta
ser el gran beneciario y podra decirse que su alta rentabilidad est determinada de
antemano por la estructura misma de la agricultura a gran escala. Est concebida, de
hecho, para garantizar altas tasas de ganancia en un nicho que est por consolidarse.
En sntesis, antes que el Derecho Real de Supercie sea un instrumento para el desarrollo
rural nacional, es evidente que hace parte de la adecuacin de las instituciones y del
sector agropecuario a una estrategia internacional que tiene como sujeto principal
la agricultura a gran escala a favor de las grandes compaas multinacionales y de
poderosos conglomerados econmicos, as como del capital nanciero.
No puede omitirse que para Colombia la celebracin de contratos con firmas
multinacionales est inscrita en los tratados de libre comercio -TLC- que viene
negociando y suscribiendo. En estos acuerdos tienen especial cabida el comercio agrcola,
incluyendo productos, maquinaria y equipos; la garanta de seguridad para los planes
de negocios de los inversionistas; la oportunidad de prestacin de servicios de todo tipo
relacionados con el agro; las ventajas otorgadas en propiedad intelectual para semillas,
agroqumicos e insumos y la obtencin de patentes para especies animales y vegetales.
Esto es, la empresarizacin del agro colombiano, dentro del libre comercio, reportara,
de concretarse, todava ms jugosas ganancias a las compaas forneas.
La institucionalidad en el
proyecto de ley de desarrollo
rural

Cecilia Lpez Montao*

Introduccin
La principal limitacin para este anlisis sobre la institucionalidad
prevista en el proyecto de Ley de Desarrollo Rural, radica en la falta de denicin
por parte del Ministerio de Agricultura, de la poltica para el sector. Esta
indenicin, reconocida nalmente por el Gobierno, ha llevado a que en el
proyecto se incluyan de manera incoherente temas que se contradicen. Por
ejemplo, se dene como eje del desarrollo rural, el territorio, sin embargo,
a lo largo del texto se va desvaneciendo su importancia y se sustituye por
cadenas productivas, concepto que no es contradictorio con el territorio pero
que se presenta aislado. Estas y muchas otras inconsistencias, producto de la
carencia de una clara direccin, se traduce en dicultades obvias para el diseo
de una institucionalidad adecuada.
Los comentarios se dividen en dos partes. La primera se reere a temas generales
sobre la forma como se aborda en el proyecto de Ley el tema de la institucionalidad
y para ello se ha tomado como punto de partida la ms reciente presentacin del
proyecto por parte del Ministro de Agricultura, y la revisin que se ha hecho sobre el
tema de gnero. La segunda, ms especca, tomar los diversos artculos que de manera
* Investigadora econmica, ex Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural.
-60-
directa o indirecta construyen la institucionalidad para desarrollar los objetivos del
contenido de dicho proyecto de Ley
Adicionalmente se agregan las preocupaciones que surgen por la forma como hasta
ahora se disea la institucionalidad y se confronta con otra serie de debates que sobre
el Incoder, pilar de la institucionalidad del desarrollo rural, que se estn llevando a
cabo. Como son posiciones diversas entre s y distintas en algn grado a la descrita en
el proyecto de Ley, es necesario resaltar la importancia de ampliar el debate incluyendo
los nuevos esquemas que se proponen para el funcionamiento de esta institucin. Por
ltimo se sealan en las conclusiones, los problemas que se identican y que deben
resolverse.
Comentarios generales
En la ltima versin del proyecto de Ley y en su presentacin, se incluye el
diagnstico en el cual se supone se basa el mencionado proyecto. Se recogen
muchos de los resultados del Informe del PNUD, como la mayor ruralidad
del pas, 75% de los municipios son rurales y ellos ocupan el 94% de la
supercie del pas y en ellos habitan el 31,6% de la poblacin . (PNUD,2011).
Sin embargo, en el anlisis de las causas del atraso rural no aparece el tema
institucional. Ms an, en la propuesta sobre el mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacin rural, se enumeran seis elementos que se incluyen
en la propuesta del Ministerio de Agricultura: articulacin de apoyos
directos para la generacin de ingresos; vivienda rural; acceso a la salud;
educacin, formacin y competencias humanas; seguridad social rural y
dotacin de infraestructura. (Minagricultura, 2012). No se considera la
institucionalidad ni como causa ni como elemento de solucin de los serios
problemas del sector rural.
El segundo comentario general se reere al tema de mujer rural, el peor
tratado en el proyecto. Se supone una neutralidad de las polticas de desarrollo
rural frente al gnero; se confunde el concepto de sexo, mujer y hombre, con el
de gnero, que es una categora social que permite identicar las desigualdades
entre hombres y mujeres. Se parte de una visin atrasada en que de alguna manera
la situacin de la mujer rural se asocia con la de las minoras y con los vulnerables y
solo corresponde a la poltica social. Se trata de ms del 49% de la poblacin del campo
con profundas desigualdades en el acceso a polticas pblicas frente a los hombres
rurales. No se analiza como un tema transversal que debe cruzar todas las decisiones
de polticas sino como un captulo restringido, que parte de un diagnstico incompleto
que no considera el peso que la economa del cuidado tienen sobre la vida de la mujer
campesina y sobre su poca autonoma econmica. (Proyecto de Ley, 2012). Se desconoce
por completo la Ley 1413 sobre la Economa del Cuidado.
Adems, ignora los avances que haban logrado las mujeres en la Ley 731 del 2002,
en la que se haba progresado significativamente en la institucionalidad para las
mujeres del campo. En trminos institucionales, es el sector que ms pierde en el nuevo
proyecto de Ley. Un artculo de la Ley 731, claramente ordenaba eliminar las barreras
que encontraban las mujeres rurales en la aplicacin de la poltica pblica dirigida al
campo. Este es un mandato de gran importancia que obliga a las entidades del sector
a revisar sus esquemas tradicionales de ejecucin de los servicios agropecuarios y del
manejo de la provisin de bienes pblicos. Adicionalmente, se les daba representacin
en todas las juntas directivas de las diversas entidades del sector. Como se ver ms
adelante, las mujeres rurales tendrn un solo asiento en el INCODER, lo mismo que
las minoras tnicas que representan un porcentaje mucho menor de la poblacin rural
colombiana, 3% y 15%, respectivamente: una sola mujer, un solo representante igual
que las minoras. As mismo, el mayor logro de las mujeres en los debates de dicha Ley,
que no ha sido claramente reglamentada y por lo tanto sigue bsicamente en el papel,
fue la creacin del FOMMUR, el Fondo cuyo objetivo era apoyar nancieramente a
las mujeres campesinas. (Ley 731, de 2002) Ese avance se pierde en el nuevo proyecto
de Ley.
Comentarios especficos
Al revisar el articulado del proyecto de Ley de Desarrollo Rural es evidente que la
institucionalidad no est claramente denida. El eje de la ejecucin de la poltica de
desarrollo rural es el Incoder. Sin embargo, cmo ser su organizacin denitiva?, es
muy difcil de entender hasta el momento. En primer lugar, hay varias propuestas sobre
su reorganizacin administrativa, que estn en discusin, y mientras esto se debate, en
el proyecto de Ley se le recarga de funciones parecindose ms al antiguo Incora que no
solo tena responsabilidades en la distribucin de tierras, sino en polticas productivas
e inclusive sociales, como los programas de vivienda rural. El captulo II est dedicado
a la institucionalidad, del artculo 7 al 19.
-62- -62-
ARTCULO 7. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: El Instituto tendr como objetivo
fundamental, promover y apoyar la ejecucin de la poltica de ordenamiento de la propiedad rural y
uso del suelo establecida por el Ministerio de Agricultura para fomentar el desarrollo productivo en
el medio rural, facilitar a la poblacin campesina el acceso a los factores productivo, fortalecer a las
entidades territoriales y a sus comunidades, y propiciar la articulacin de las acciones institucionales
bajo los principios previstos en esta ley.
Tres comentarios deben hacerse. En primer lugar, se le asignan una gran cantidad de
funciones de poltica rural que implican coordinacin con otras entidades dentro y fuera
del sector y esto no se aclara. Ver Artculos 8 y 11. Su objetivo fundamental debe ser
el ordenamiento de la propiedad rural, pero adems debe ocuparse del uso del suelo,
ejecucin de la poltica productiva, apoyo a los entes territoriales en estos temas, y
articular las actividades de otras instituciones que realicen trabajo en el campo. Por
lo menos, a primera vista, son demasiadas responsabilidades. Segundo, desaparece la
institucionalidad para atender a la mujer y de nuevo toda la institucionalidad parece
neutra en trminos de gnero, no obstante reconocer las grandes diferencias a favor del
hombre campesino, que se identican en el diagnstico. Y tercero, como se analizar
posteriormente, no existe una hoja de ruta que el potencial usuario deba seguir y que
canalice las demandas que provienen de otras instancias como el Fondo de Desarrollo
Rural y de los programas en los que el Ministerio es ejecutor como el DRE, Desarrollo
Rural con Equidad que reemplaza al AIS, Agro Ingreso Seguro. Tampoco queda clara
la relacin con la Unidad de Tierras y con los Consejos Regionales de Desarrollo Rural
y con los Seccionales.
ARTCULO 10. Consejo Directivo del Incoder Integrado por: mayora del Gobierno, 7 miembros,
Minagricultura, quien lo preside, DNP, MinComercio, MinInterior, y tres representantes de entidades
pblicas del sector. Seis corresponden a los gremios, organizaciones campesinas, CONSA, delegados
de comunidades indgenas y afro-descendientes y una representante de las mujeres campesinas.
Al respecto, el Gobierno tiene la mayora, lo cual es correcto, pero las mujeres que son
el 49% de la poblacin rural, tienen una sola representante, lo mismo que sectores
minoritarios como los indgenas, negritudes, etc. Conclusin, se expresa claramente la
idea subyacente en toda la Ley de que las mujeres son una minora.
Articulo 15. Objetivos del Fondo Nacional de Desarrollo Rural (FNDR). Los recursos del Fondo
Nacional de Desarrollo Rural tendrn (como) objetivo la inversin en programas de desarrollo rural
con enfoque territorial que requieren apoyos directos a pequeos productores o para el desarrollo
de infraestructura extra predial de proyectos de adecuacin de tierras.
Respecto a este artculo, hay una clara confusin entre las funciones del Incoder y el
Fondo Nacional de Desarrollo Rural, lo que debilita el esquema institucional. Son
ambos ejecutores? Reciben fondos de fuentes similares? Estas son apenas dos de las
muchas preguntas que quedan en el aire. Este es un punto crtico de la institucionalidad.
En sntesis, en qu se diferencia en cuanto a objetivos el Incoder y el Fondo?

Con respecto a lo construido para apoyar los problemas de gnero en trminos de
institucionalidad, se desconocen completamente en este proyecto de Ley, como el
mencionado FOMMUR. Se ignora completamente, la mayor presencia de mujeres en
las decisiones de las instituciones y la orden de eliminar barreras en la ejecucin de la
poltica que impiden una mayor participacin de mujeres, con sus especicidades, en
los programas, proyectos y nanciacin de la poltica rural, como es explcito en la Ley
de Mujer Rural.
Preocupaciones
Como se mencion en la introduccin de estas notas, la mayor preocupacin
para denir o entender claramente la institucionalidad, es la carencia de una
verdadera poltica rural que se evidencia a lo largo del texto del proyecto de
Ley. Por ello, por esa falta de claridad en objetivos concretos, preocupa sobre
manera la gran cantidad de funciones que se le asignan al Incoder. Debe:
liderar los procesos de coordinacin: inter e intra-sectoriales que posibiliten la
integracin de las acciones institucionales en el medio rural, y suscribir convenios
interinstitucionales que articulen las intervenciones de las instituciones pblicas,
comunitarias o privadas de acuerdo con las polticas denidas por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural. (Artculo 1 del Captulo Institucional).
Coordinar los procesos participativos de planeacin institucional, regional y local,
para la defin cin de programas de desarrollo rural con enfoque territorial que permitan
a los actores rurales la identicacin de oportunidades productivas y la concertacin de
las inversiones requeridas.
Promover la consolidacin de los programas de desarrollo rural con enfoque territorial ();
otorgar subsidios directos para beneciar a los hombres y mujeres de escasos recursos y a los
pequeos productores (); otorgar subsidios directos para: formalizacin y acceso a la propiedad
rural, proyectos productivos, adecuacin de tierras, vivienda, para infraestructura extra-predial, y
otros que determine el gobierno; constituir Zonas de Reserva Campesina o de Desarrollo Empresarial,
-64-
conceder derechos reales de supercie sobre los baldos o los bienes scales patrimoniales, adjudicar
baldos, fortalecer los servicios de asistencia tcnica. Adems, entre otras, prestar asesora para los
subsidios y desarrollar programas de apoyo a la gestin empresarial rural y a la integracin de las
entidades del sector.
Frente a esta carga de responsabilidades otra preocupacin surge del Artculo 19
Delegacin de Funciones por el Incoder: El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
podr delegar en otros organismos de derecho pblico, preferencialmente del sector
agropecuario, funciones de las que le estn encomendadas, cuando ello le pareciere
conveniente para asegurar la mejor ejecucin de sus atribuciones.
Surge el tema del exceso de intermediarios que se estn dando en la ejecucin
de polticas pblicas y que aumentan los costos administrativos de las mismas
y reducen los benecios que nalmente llegan a los destinatarios. Una de las
propuestas para Incoder es que se responsabilice de la construccin de una hoja
de ruta para el demandante potencial, para hacer ms eciente la ejecucin de las
polticas. Este tema de la intermediacin es particularmente grave en el sector
rural. No solo el gobierno, sino ONG ejecutoras y la Cooperacin Tcnica, han
proliferado el nmero de pasos a seguir y contribuido a la dispersin de acciones. No
se trata de quitarle libertad a la cooperacin tcnica, sino de ofrecerle alternativas
no excluyentes que permitan canalizar ecientemente sus recursos. Finalmente, es
necesario explorar la relacin entre la institucionalidad que se dedicar a la tierra, la
Unidad de Tierras, y las funciones que en ese mismo tema se le asignan al Incoder.
Conclusin
De los planteamientos anteriores se deduce claramente que la institucionalidad es
uno de los graves problemas que afronta el Proyecto de Ley de Desarrollo Rural. Son
muchos los temas que deben resolverse para poder denir la institucionalidad adecuada.
El punto fundamental es que el Gobierno aclare de una vez por todas, en qu consiste
su poltica para el campo.
Adems, es necesario que lo propuesto en el proyecto de Ley se analice a la luz de las
discusiones sobre reforma institucional de Incoder, que estn en curso, desconectadas
de este proyecto. Probablemente la institucionalidad es uno de los temas que requieren
mayor elaboracin una vez queden en claro muchas de las contradicciones que se
observan en el Proyecto de Ley de Desarrollo Rural.
Referencias:
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2012), Presentacin en Power Point del Proyecto de Ley de Desarrollo
Rural. Bogot D.C.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2012), Proyecto de Ley de Desarrollo Rural. Bogot D.C.
Ley 731 de 2002, Ley de Mujer Rural, Por la cual se dictan normas para favorecer a las mujeres rurales. Diario Oficial
No. 44.678, Bogot D.C.
PNUD (2011), Informe Nacional de Desarrollo Humano: Colombia rural, razones para la esperanza, Bogot
D.C.
Polticas de comercializacin
agropecuaria para pequeos
productores

Juan Patricio Molina
*
En este texto se desarrollan propuestas para la denicin de polticas
pblicas de comercializacin agropecuaria enfocadas hacia los pequeos
productores.
Importancia de la comercializacin
Al tiempo que con el incremento del ingreso de la poblacin el consumo de
bienes agropecuarios aumenta y se diversica, gracias al comercio los consu-
midores cuentan con una disponibilidad cada vez ms amplia de productos y
los productores pueden aprovechar nuevas opciones de mercado.
De ah que la comercializacin, entendida como el conjunto de actividades que
permiten ese trnsito de productos de la finca a la mesa, merezca ser examinada
a partir de la eciencia con la que el sector privado desempea esas actividades
y del papel que le corresponde al sector pblico.
Entre estas actividades, por cierto bien conocidas, cabe recordar las de intercam-
bio; las de acopio, almacenamiento, empaque y transporte; las de transformacin;
y las de facilitacin como normalizacin y nanciamiento. En el desarrollo de es-
tas actividades se articulan principalmente proveedores, productores, intermediarios,
* Profesor Asociado y Director del Grupo de Investigaciones en Gestin y Desarrollo Rural de la Facultad de Agronoma
de la Universidad Nacional de Colombia
-68-
transformadores, detallistas y consumidores, quienes adems cuentan con servicios de
facilitacin por parte instancias pblicas y privadas.
El hecho de que esta articulacin entre actores tenga lugar en el mbito de los mercados,
no exime la necesidad de contar con unas polticas pblicas que faciliten y regulen el
desempeo de funciones entre compradores y vendedores.
En efecto, los productores y los consumidores pierden cuando se presentan ineciencias
en la comercializacin, explicadas por diferencias marcadas entre sus precios de venta y
compra, originadas en altos mrgenes de intermediacin. Por esta razn, son deseables
los mercados competitivos, caracterizados por el predominio del equilibrio entre los
benecios de los agentes que intervienen y las actividades que desempean. Las polticas
pblicas deben apuntarle al adecuado funcionamiento de esos mercados con problemas
de ineciencia, corrigiendo sus fallas.
Para el productor, la comercializacin tiene incidencia en los precios que recibe, en sus
ingresos, en la captura de benecios por las mejoras que logre en productividad y en
sanidad agropecuaria, en el conocimiento del funcionamiento de los mercados y, en
general, en el desarrollo de su actividad econmica. Para el consumidor, la comerciali-
zacin agropecuaria incide en la seguridad alimentaria, por la va de la disponibilidad,
precios, calidad e inocuidad de los productos.
Por estar inmersa en los sistemas de mercados agropecuarios, la comercializacin re-
quiere de polticas pblicas orientadas al fortalecimiento de estos ltimos y a posibilitar
nuevas opciones que favorezcan la seguridad alimentaria de la poblacin pobre y la
competitividad de los pequeos productores.
Marco de polticas
Se vienen imponiendo tres tendencias, pertinentes para establecer un marco de polticas
en materia de comercializacin agropecuaria.
Mayor promocin de la actividad comercial privada
Una primera tendencia es el cambio de nfasis en las polticas de mercados que, sin dejar
de lado la privatizacin y la liberalizacin, se vienen enfocando cada vez ms hacia una
mayor promocin de la actividad comercial privada, mediante la provisin por parte del
sector pblico de un clima ms propicio de inversiones. Se espera que el sector privado
logre responder de manera ms decidida a las oportunidades que ofrece la apertura
creciente de mercados en lo interno y lo externo (The World Bank, 2005).
En el caso de los pequeos productores del sector agropecuario, el fortalecimiento de
su capacidad de respuesta productiva y comercial y, por ende, de sus posibilidades de
progreso ms all de la mera subsistencia, est ntimamente asociada a una poltica de
subsidios transicionales por parte del Estado.
Para contribuir a esos propsitos, el suministro de bienes pblicos debera orientarse
hacia la creacin de marcos regulatorios basados en nuevos incentivos e instituciones de
mercado agrario, desarrollo de infraestructura fsica y prestacin de servicios de apoyo
productivo. Especcamente, adquieren relevancia los avances que debera tener el
Estado en cuanto a los siguientes bienes pblicos:
normas de contratacin y de resolucin de conflictos
acuerdos comerciales
regulaciones de seguridad alimentaria
sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias
coordinacin pblica privada
fomento de la competencia y gestin del riesgo
desarrollo de infraestructura fsica
sistemas de informacin
diseo de polticas incluyentes de los sectores pobres de produccin,
comercializacin y consumo (por ejemplo de fortalecimiento de orga-
nizaciones, de asistencia tcnica y de desarrollo tecnolgico) para que se
favorezcan del desarrollo de mercados y de los incentivos a la promocin
de la actividad privada
Fortalecimiento de la relacin entre sistemas tradicionales y modernos
Una segunda tendencia tiene que ver con la necesidad de propender porque la
dualidad entre los sistemas tradicionales y modernos de distribucin no se siga
ampliando (McCullough, E.B.et al, 2008). El reconocimiento de las diferencias de
estos sistemas en su naturaleza y en sus dinmicas es un punto de partida aconseja-
ble.
-70-
Mientras que los sistemas tradicionales de comercializacin siguen estando orientados
a la oferta y a la produccin, con alta heterogeneidad productiva y comercial, con poca
innovacin e informacin de origen, con regulaciones an dbiles de relativa aplicacin
y con deciente infraestructura de mercado, en los sistemas modernos prevalece un
enfoque de demanda y de satisfaccin de los requerimientos de mercado, con mayor
estructuracin de cadenas de oferta, cada vez ms cerradas y articuladas interna-
mente, con detallistas y procesadores organizados, coordinados y especializados,
que capturan de manera creciente una mayor participacin de la distribucin
nal. Tal vez, la variable que mejor marca la diferencia entre los sistemas de
comercializacin es la participacin que las cadenas de valor modernas y or-
ganizadas tienen en el mercado de alimentos.
El entendimiento de cmo estos sistemas se relacionan entre s, es importan-
te para las oportunidades futuras de los pequeos productores. La evidencia
indica que cuando los sistemas tradicionales de mercadeo presentan falen-
cias en el desempeo de sus funciones (mrgenes excesivos, poca o nula
agregacin de valor), los detallistas modernos desarrollan mecanismos
propios basados en una necesidad creciente de coordinacin la cual, adems
de reducir los costos de transaccin, ayuda a asegurar que la informacin
sobre la proveniencia de un producto uya a lo largo de la cadena, al igual
que aquella sobre la demanda de los consumidores sea conocida por los
productores. El riesgo de los pequeos productores es el de quedar cada vez
ms limitados y relegados a canales de comercializacin informales y de bajo
valor, en los que asumen la mayora de costos asociados al mal desempeo
del mercado por exceso de intermediarios inecientes o por bajos precios al
productor por colusin de mayoristas. De ah, que la dualidad creciente entre
los sistemas especializados y los tradicionales es una amenaza para los pequeos
productores, pues limita su acceso a mejores oportunidades (McCullough, E.B.et
al, 2008).
Dado lo anterior, es recomendable que las polticas pblicas se enfoquen en lograr una
mayor permeabilidad entre las cadenas organizadas y las tradicionales, como estrategia
para disminuir las barreras que dicultan la participacin de los pequeos productores
en la diversidad de mercados. Ello se logra, entre otras, con polticas de modernizacin de
los sistemas tradicionales. La importancia de estas polticas radica en que estos sistemas
tradicionales, en especial las centrales de abastos, mantienen una funcin decisiva en la
formacin de los precios como canal de salida de la produccin campesina y como canal
de aprovisionamiento de tenderos y de mercados en sectores populares.
Pero es tambin de la mayor relevancia que las polticas enfaticen en la diversicacin
de sistemas de mercadeo. El sector pblico debe apoyar la participacin de los pequeos
productores en nuevos canales de comercializacin alternativos a los existentes.
El papel relevante de la comercializacin en la seguridad alimentaria
En tercer lugar, la comercializacin debe ser vista como un instrumento clave
al servicio de la seguridad alimentaria, tanto en lo urbano como en lo rural
(IICA, PMA, 2011).
Se debe responder a los propsitos de facilitar la operacin eciente de circui-
tos comerciales de alimentos, hacia, dentro y desde las ciudades, de manera
que se incida en la reduccin del costo de vida, se mejore la conectividad y
la logstica entre el campo y la ciudad, se fortalezcan los mercados urbanos
mediante la provisin de bienes y servicios del sistema de ciudades al medio
rural, y por esa va se amplen los benecios de la urbanizacin.
A medida que avanza la urbanizacin, la experiencia internacional indica
que las ciudades evolucionan hacia una mayor especializacin en prestacin
de servicios. Dentro de ellos, son vitales los relacionados con la distribu-
cin de productos agropecuarios. As mismo, las evidencias internacionales
tambin sugieren que con la racionalizacin de los sistemas de transporte y
la reduccin de sus costos se favorece la concentracin espacial productiva,
cuando ocurren procesos de especializacin y de economas de escala en la
produccin. Se conguran as circuitos comerciales acordes a estos procesos,
que se retroalimentan a s mismos (Banco Mundial, 2009).
En el marco del reconocimiento de estas dinmicas de largo plazo, es por tanto
necesario avanzar ms decididamente en polticas de modelos de abastecimiento
para el sistema de ciudades que garanticen la disponibilidad de alimentos y su acce-
so equitativo, tanto a nivel urbano como rural (SDDE, 2004). Aunque con enfoques
diferenciables, el pas ya cuenta con experiencias de este tipo en Bogot, con nfasis
hacia la seguridad alimentaria, y en Medelln y Cali ms centrados en su concepcin
-72-
en la competitividad de los sistemas de comercializacin. Independientemente de sus
nfasis, lo relevante es que estas polticas integren el potencial productivo y los proce-
sos de especializacin de las zonas rurales de inuencia de los mercados, la estructura
y dinmica de los canales de comercializacin, los mecanismos de intermediacin que
afectan la formacin del precio, las necesidades de seguridad alimentaria tanto urbana
como de las zonas rurales proveedoras y la articulacin de los pequeos productores al
modelo de abastecimiento.
Complementario a lo anterior, en la seguridad alimentaria se deben considerar los
efectos nocivos de las uctuaciones marcadas de precios que deberan ser suavizadas
mediante diferentes instrumentos de poltica.
Polticas
Dentro del marco de las tendencias mencionadas, a continuacin se desarrollan una serie
de propuestas de poltica orientadas a beneciar a los pequeos productores en cuanto
a la comercializacin de sus productos.
El Estado debe propender por la integracin exitosa de los pequeos productores a los mercados en
expansin
Desde la perspectiva de la demanda, los mercados en expansin se caracterizan por tener
una dinmica de cambio permanente en su organizacin y en la demanda de los consu-
midores, tales como ms atencin a estndares sanitarios y a caractersticas sociales y
ecolgicas de la produccin de origen y a los subsecuentes procesos, entre otros aspectos.
Desde la perspectiva de la oferta, los productores y los dems agentes que intervienen
en estos mercados deben asumir una estrategia de adecuacin permanente y no espo-
rdica a las seales de cambio provenientes de la demanda. Estos mercados, en los que
las variables de gestin humana, institucional, nanciera y de tecnologa es relevante,
se caracterizan por operar con el enfoque de cadenas de oferta.
Facilitar la participacin competitiva de los pequeos productores en estos mercados
en expansin es un desafo que le compete al Estado. En ese sentido resulta aconsejable
que el Estado siga profundizando su apoyo, mediante incentivos, a la conformacin de
arreglos institucionales o acuerdos comerciales entre pequeos productores, procesa-
dores, comerciantes, detallistas y consumidores.
A pesar de las dicultades que ello supone, el avance en la integracin de este tipo de
arreglos o de cadenas de oferta por parte de pequeos productores es una necesidad
relevante para su vnculo exitoso a mercados en expansin. Mediante estos esquemas,
los productores adquieren mayor capacidad para responder satisfactoriamente a las
demandas de los consumidores, ya que la transmisin de informacin del demandante
al oferente tiene lugar de forma ms precisa entre todos los actores de la cadena. Lo
mismo ocurre con los requerimientos tecnolgicos, de calidad, de inocuidad y de manejo
de riesgos.
Pero el desarrollo de cadenas de oferta incluyentes ha probado ser tarea bien difcil. Se
requieren innovaciones institucionales creativas y audaces para alinear los intereses
de los pequeos productores con los de los detallistas modernos, ya que en la prctica
estos ltimos hacen prevalecer sus intereses de negocio frente al favorecimiento del
pequeo productor. De ah que hay quienes creen que concretar estas alianzas con un
criterio de mutuo benecio no es posible y ni siquiera conveniente.
Sin desconocer esta realidad, pero tambin teniendo en cuenta razones de equidad,
al sector pblico le corresponde un papel decisivo en facilitar y acompaar la
integracin exitosa de los pequeos productores a los mercados en expansin.
Su labor debera orientarse hacia la construccin y aplicacin de criterios y
esquemas de mutuo benecio entre las partes, que consideren el balance y la
conjugacin de intereses en una perspectiva de largo plazo. Con este enfoque,
ms estratgico que inmediatista, las polticas pblicas en comercializacin
deberan inscribirse en los siguientes propsitos:
Reducir los costos de participacin de los pequeos productores. Para ello
resulta til una amplia gama de instrumentos que van desde el subsidio
a inversiones en activos y equipos que mejoren su capacidad productiva
(adecuacin de tierras, maquinaria), hasta la provisin de servicios de di-
versa ndole como crdito, asistencia tcnica y facilidad de acceso a derechos
de reclamacin y arbitraje por parte de los pequeos productores.
Desarrollar la capacidad de estos productores en investigacin de mercados y
en gestin de canales de comercializacin. Requiere apoyos en aspectos tcnicos y
formacin de recursos humanos. La poltica debera impulsar la prestacin de estos
servicios por parte de organizaciones privadas y ONG s que se especialicen en ello
-74-
y que ganen credibilidad para asumir estas funciones. El pas ya cuenta con algunas
experiencias valiosas en este campo, como la de mercados campesinos.
Fortalecer la innovacin de los pequeos productores de manera acorde a la dinmi-
ca de los sistemas de comercializacin. La eficiencia en la comercializacin depende
de innovaciones en sus mltiples frentes, incluyendo la utilizacin de tecnologas
modernas de informacin y comunicacin. Se debe facilitar y apoyar la capacidad de
respuesta de los pequeos productores a las nuevas exigencias de comercializacin
que imponen los cambios permanentes en los mercados, lo cual pasa por inculcar una
actitud flexible y abierta ante la emergencia de nuevas tecnologas para los procesos
de mercadeo e incorporacin de ajustes continuos en las mismas.
Impulsar la cooperacin con el sector privado, la capacitacin y el asesoramiento a
los actores de la cadena, en particular a las asociaciones de productores, al igual que
el desarrollo tecnolgico, partiendo de un enfoque de demanda. El involucramiento
activo del sector pblico es necesario para facilitar la transicin hacia la estructura-
cin de estas cadenas de oferta, dado que en su operacin inicial pueden afrontar altos
costos y riesgos de no cooperacin entre actores comunitarios y privados. De ah la
importancia del acompaamiento de parte del Estado a los pequeos productores en
estos procesos, en los que no solo las empresas del sector privado, sino tambin los
gremios, cmaras de comercio y dems organizaciones de inters privado deberan
asumir una comprometida funcin de responsabilidad social. Todo lo anterior sobre la
base de la fijacin de metas y compromisos de claro cumplimiento entre las partes.
Realizar una retroalimentacin permanente del diseo de la poltica para afinar y
hacer ms efectivas sus caractersticas incluyentes de los pequeos productores en los
mercados en expansin. Un instrumento clave para ello es fortalecer el seguimiento
a las cadenas de oferta para evaluar sus experiencias, proponer correctivos a sesgos
excluyentes, apoyar sus necesidades integradoras de mltiples actores e incorporar
los aprendizajes en los nuevos diseos.
Articulacin de cadenas de oferta desde una base territorial para promover mercados regionales y circuitos
econmicos locales
Contar con una buena base territorial le da mayor fortaleza a las cadenas de oferta in-
cluyentes. La conjuncin de intereses entre actores de un rea geogrca es la que le da
vida al territorio y a su proyeccin competitiva. Hay instrumentos de poltica que son
muy tiles para generar procesos organizativos locales a partir de intereses comunes
que, a su vez, resultan apropiados para la articulacin de cadenas de oferta desde una
base territorial. Ejemplo de ello son los subsidios a sistemas de riego para asociaciones
de pequeos y medianos productores o la estructuracin de proyectos productivos es-
pecializados en un rengln y articulados a servicios de asistencia tcnica y crdito.
Estas polticas son indispensables para favorecer el clima de inversiones a nivel territo-
rial como sustento para la construccin de cadenas de oferta locales. Alrededor de estas
polticas se despliega en el nivel territorial una accin del Estado y de sus aliados en la
ejecucin de las polticas que, si est bien orientada, genera un efecto multiplicador de
gran impacto.
En este sentido, las inversiones productivas que nancia o subsidia el Estado en los te-
rritorios no deben verse u orientarse exclusivamente como obras de infraestructura al
servicio de la comunidad, sino con una perspectiva estratgica de largo plazo asociada,
entre otros aspectos, a la articulacin ms eciente de la economa local o regional
a los mercados.
Por ello, el fortalecimiento de cadenas de oferta locales requerira de iniciativas
de poltica orientadas a movilizar a las secretaras de agricultura departamen-
tales y municipales, a las universidades, a los gremios, a las organizaciones
comunitarias y, en general, a los actores con presencia local, en el impulso de
iniciativas conducentes a favorecer el anlisis del clima de inversiones a nivel
territorial, a la realizacin de diagnsticos recurrentes sobre la dinmica de
las condiciones que se enfrentan y a proponer proyectos de inversin para
fortalecer circuitos econmicos regionales.
Para algunos, estos propsitos pueden ser poco realistas dadas las debilidades
de la institucional territorial en muchos departamentos y municipios del pas.
No obstante, hay proyectos estratgicos para pequeos productores en los que
al menos se esperara una conjuncin de recursos, acciones y de apoyos por parte
del Estado, tanto nacional como territorial, de manera que la institucionalidad de-
muestre compromiso, efectividad y capacidad de respuesta y de acompaamiento.
Desde el nivel nacional la poltica pblica agropecuaria debera establecer mecanismos
-76-
de coordinacin, de respaldo efectivo y de rendicin de cuentas con las instancias terri-
toriales, para que aquellos proyectos productivos claves con subsidio pblico ejecutados
por pequeos productores cuenten con adecuadas opciones de acompaamiento por
parte del Estado.
El instrumento de las convocatorias pblicas, si se disea con el enfoque mencionado,
tendra un efecto aglutinador para la estructuracin de estos esquemas interinstitucio-
nales y para concretar la estrategia de cadenas de oferta incluyentes.
Una poltica de diseo de programas de comercializacin que se articule con los programas que, en
beneficio de pequeos productores, se vienen impulsando en el pas en riego y drenaje, en reforma agraria,
en restitucin de tierras y en asistencia tcnica
Estos programas adolecen en la prctica de esta complementariedad, pues la poltica
sectorial asume que el papel del Estado termina con la aplicacin de los subsidios en la
ejecucin de las inversiones. La etapa posterior de operacin queda por cuenta exclusiva
de los beneciarios.
Ante la inoperancia posterior que presentan muchos de los proyectos apoyados por
estas polticas, es relevante la integracin y complementacin de los componentes de
produccin, de comercializacin y de organizacin para lograr un impacto en la calidad
de vida de los beneciarios y para que los recursos invertidos por parte del Estado logren
sus propsitos. En efecto y a modo de ejemplo, un sistema de riego, subsidiado en su
construccin por parte del Estado, enfrenta en su etapa de operacin mltiples desafos
asociados a la capacidad productiva y al desarrollo tecnolgico de los usuarios, a su nivel
organizativo, a su acceso a recursos de nanciacin, a su gestin de la comercializacin
y al mantenimiento del sistema de riego, entre otros aspectos.
Un paquete integrado de polticas para estas iniciativas se vuelve recomendable, al igual
que una labor de acompaamiento y seguimiento, escalonada en un horizonte denido
de tiempo y con criterios de graduacin, por parte de diferentes entidades del Estado.
En este conjunto de polticas, las atinentes a la comercializacin son de creciente impor-
tancia a medida que los proyectos avanzan en su desarrollo. De ah, la conveniencia de
estructurar gradualmente cadenas de oferta que integren las inversiones productivas
apoyadas por el Estado, por ejemplo en riego o en tierras, con los mercados.
Una poltica de articulacin de los pequeos productores a mercados alternativos
En Colombia estos canales son bien importantes y podran ser una opcin muy inte-
resante para la integracin de cadenas de oferta de pequeos productores sobre la base
de que se estructuren polticas pblicas que favorezcan esta participacin y de que los
productores logren un nivel organizativo, de gestin, de logstica y de calidad de pro-
ducto que responda a estos requerimientos.
Entre estos canales alternativos cabe mencionar (Gutirrez O. 2012):
los mercados orgnicos y solidarios con nfasis en este tipo de productos vendidos
al consumidor directamente por campesinos, pero tambin con presencia de inter-
mediarios
los mercados campesinos, caracterizados por la venta directa de campesinos en par-
ques urbanos y en otros puntos de distribucin, mediante una organizacin que
parte de comits municipales y cuyo enfoque busca visibilizar polticamente a
la economa campesina
las mutuales, con un enfoque parecido al de mercados campesinos pero en
una menor escala
las canastas solidarias, conformadas por grupos de consumidores que ad-
quieren los alimentos, preferencialmente orgnicos, directamente de los
productores, los cuales se redistribuyen entre los miembros disminu-
yendo costos de transaccin y de intermediacin
el mercado institucional basado en la demanda de industrias, de res-
taurantes y casinos pblicos y privados, y de colegios pblicos con
programas alimentarios subsidiados
An se requiere sistematizar las experiencias e intentos de articulacin
de los pequeos productores a los mercados alternativos. Pero aunque esta
participacin resultara coherente con una poltica de seguridad alimentaria
y de desarrollo rural, en la prctica ello ha demostrado muchas dicultades
por los diferentes intereses econmicos que entran juego y por las debilida-
des propias de la economa campesina para tener una presencia organizada en
estos mercados. El diseo de una poltica en este campo debera comenzar por un
anlisis de los factores de xito y fracaso, a partir de los cuales se podran construir
propuestas realistas, en particular en el mercado institucional caracterizado por su
gran tamao y por la presencia directa del Estado como uno de sus agentes. Los apor-
-78-
tes de las ONGs al diseo y ejecucin de estas polticas tambin son sustantivos, dado
su importante papel en el apoyo a las organizaciones de pequeos productores en el
abastecimiento y desarrollo de estos mercados.
Modernizacin de los sistemas tradicionales de distribucin
Como ya se mencion, el buen funcionamiento de los sistemas tradicionales, en
particular de los mercados mayoristas, facilita el abastecimiento de detallistas
tradicionales y modernos y por esa va impacta la seguridad alimentaria, esti-
mula la competencia con las cadenas modernas y disminuye sus barreras de
separacin con los sistemas tradicionales, mejora la calidad, sanidad y trazabi-
lidad de los productos, incide sobre los estndares de la salud pblica, merma
las prdidas de producto, permite una mejor diferenciacin de calidades de
producto, contribuye a una formacin de precios ms acorde a la libre com-
petencia, abre posibilidades para que los pequeos productores se aproximen
a cadenas modernas de distribucin y, en general, ofrece a los productores y
consumidores un rango ms amplio de opciones que van desde el mercado
de productos bsicos tradicionales hasta el de exportables o importables de
alto valor de producto fresco (McCullough, E.B. et al, 2008 y Banco Mundial,
2008).
Por lo tanto, resultan convenientes intervenciones del Estado en estos siste-
mas tradicionales conducentes a mejorar la estructura de mercado (por ejemplo
nuevos vnculos entre productores y detallistas o procesadores), los ujos e in-
tercambio de informacin y la regulacin de transacciones. As sean de difcil
aplicacin, estas medidas son necesarias para contrarrestar prcticas inadecuadas que
inciden en elevados costos de transaccin, derivados del fortalecimiento y colusin
de intermediarios.
El papel del Estado en el fortalecimiento de organizaciones de productores vinculadas a la comercializacin
requiere un mayor impulso y acompaamiento
La existencia de organizaciones slidas da una enorme ventaja a los pequeos producto-
res en sus posibilidades de beneciarse de las polticas pblicas. Estas polticas, basadas
en el enfoque de demanda mediante convocatorias abiertas y a partir de fondos concur-
sables, premian la asociatividad. Pero, adicionalmente, estas polticas deberan proveer
incentivos directos orientados a la consolidacin de organizaciones, caracterstica sta
que requerira de perfeccionamiento.
Adems de su mayor capacidad de recibir recursos y subsidios del Estado canalizados
a travs de las polticas pblicas, as como de otras fuentes de nanciacin como la
cooperacin internacional, las organizaciones de pequeos productores exitosas de
produccin y mercadeo se han visto favorecidas por incrementos en produccin y
productividad, resultado de innovaciones o de mejoras en la dotacin de factores de
produccin. En otros casos, tambin han logrado una mayor capacidad de negociacin
y economas de escala en costos de mercadeo tanto para sus productos como para
provisin de insumos. As mismo, se han beneciado de un ms amplio y oportu-
no acceso a informacin de mercados y a los requerimientos de compradores y de
consumidores a lo largo de la cadena de distribucin. Gracias a ese contacto directo,
se posibilita y dinamiza la integracin de cadenas de oferta incluyentes.
Ms all de las pocas aunque valiosas experiencias exitosas, el recorrido del pas
en este campo indica que el trabajo asociativo por parte de los pequeos pro-
ductores es bien complejo, pero su ruta sigue siendo inevitable si se trata de
favorecer las opciones de desarrollo de estos sectores de poblacin. Entre otros
aspectos, el trabajo asociativo se ve afectado por mltiples factores que incluyen
la cultura, idiosincrasia y nivel educativo de los pobladores rurales; la capacidad y
transparencia administrativa, de gestin y de resolucin de conictos; la aplicacin
de procedimientos y normas; el cumplimiento de compromisos respecto a la jacin
de metas conjuntas; la visin de largo plazo y de inters general por encima de lo
inmediato y lo particular; y la heterogeneidad y diversidad de los asociados, lo cual
diculta an ms el manejo de los factores descritos.
Dado que an falta mucho por aprender en trabajo asociativo y de que ste es deter-
minante en el nuevo contexto de los mercados, las polticas orientadas a apoyar los
proyectos productivos o de comercializacin de pequeos productores deberan incluir
un componente de acompaamiento organizativo que abarque elementos como los
arriba mencionados. En la medida en que este acompaamiento tenga lugar de manera
paralela al desarrollo de las iniciativas econmicas, su papel en el xito de las inversiones
va evidenciando su relevancia. La poltica pblica agropecuaria no debe contentarse con
que el grupo de productores exista, as tenga cierta trayectoria, sino que ante todo debe
preocuparse por la solidez grupal, estableciendo instrumentos de apoyo para ello.
-80-
El fortalecimiento de la agricultura por contrato y del programa de alianzas productivas
La agricultura por contrato es uno de los instrumentos de poltica que debe seguir sien-
do estructurado para la integracin vertical de cadenas de oferta, y para reducir costos
de transaccin y deciencias en la transmisin de informacin. En efecto:
Los contratos a nivel de finca incorporan acuerdos previos en precio, calidad, can-
tidad y tiempo de entrega, y pueden ayudar a los pequeos productores a acceder a
servicios e insumos claves para la produccin.
Los detallistas modernos y los mayoristas especializados prefieren utilizar una lista
de oferentes para disminuir los costos de la transaccin.
Entre las razones que pueden tener los detallistas modernos para abastecerse de
pequeos productores estn el obtener una buena calidad a menor costo de cumpli-
miento, y el poder contar con una oferta diversificada y estable.
No obstante, la inclusin de pequeos productores en las cadenas modernas supone
criterios de costo efectividad que concilien los problemas de escala. Una alterna-
tiva es la intermediacin de grandes productores entre pequeos productores
y supermercados, sub contratando algunas de sus necesidades (McCullough,
E.B.et al, 2008).
Otro instrumento que encaja dentro de este enfoque es el de las alianzas
productivas. Reconociendo los avances del pas en este programa nan-
ciado inicialmente con recursos de la banca multilateral, y teniendo en
cuenta las evaluaciones que se le han hecho, en su mejoramiento y for-
talecimiento mereceran destacarse elementos a incluir en el ajuste de
la poltica, tales como (The World Bank, 2005): i) una exibilizacin de
su diseo para adaptarlo mejor a las particularidades de las condiciones
locales; ii) una ampliacin del abanico de posibles aliados, de manera
que se neutralice la dependencia que se genera por la relacin con uno
solo; un asesoramiento para balancear efectos negativos de aliados con
excesivo poder y para aplicar procedimientos de contratacin y arbitraje
que favorezcan el adecuado funcionamiento del programa.
Las nuevas polticas de comercializacin deben tener plena articulacin con las de tipo sanitario y
fitosanitario desde la produccin hasta el consumo.
Una integracin cada vez ms exitosa de los productores a los mercados requiere la in-
clusin de la variable sanitaria en todas las etapas que van desde la nca hasta la mesa.
En efecto, el tema sanitario ha adquirido especial relevancia en el contexto de la globa-
lizacin. Si bien los mercados internacionales presentan buenas opciones de colocacin
de productos colombianos, al pas an le falta mucho por avanzar en el cumplimiento
de estndares sanitarios.
Son fundamentales las polticas orientadas a:
Fortalecer el sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias del pas, pero tambin lo
es el avance en la aplicacin efectiva de estas medidas por parte del sector privado,
sumado a la capacidad del Estado, no solo para disearlas y acordarlas con otros
pases, sino tambin para hacerlas cumplir.
Un aspecto clave de la poltica nacional en esta materia, que repercute sobre la comer-
cializacin y la seguridad alimentaria, es que los pocos avances que se han logrado
en admisibilidad sanitaria, no siempre se traducen en exportaciones efectivas. Los
posibles exportadores prefieren continuar produciendo para el mercado interno,
dado que no conlleva tantas inversiones, exigencias y riesgos (Fedesarrollo,
2012).
Pero la aplicacin de las medidas sanitarias no solo es relevante para la po-
ltica exportadora. Tambin lo es para la seguridad alimentaria nacional
y para la participacin creciente de los pequeos productores en los seg-
mentos ms dinmicos del mercado interno, como las grandes superficies
de distribucin, que tambin aplican sus normas en materia sanitaria.
Por tanto, las nuevas polticas de comercializacin deben tener plena
articulacin con las de sanidad, las cuales, a su vez, deben fortalecer su
marco institucional, su diseo normativo y su aplicacin. La proteccin
de la salud pblica, el anlisis de riesgo (evaluacin, gestin y comuni-
cacin), la proteccin de ecosistemas, la admisibilidad, son componentes
esenciales de estos programas (DNP, 2005).
-82-
Ello tambin supone articular los sistemas que se han venido estableciendo en el pas
en los ltimos aos que, adems del de medidas sanitarias y fitosanitarias, tambin
incluyen el de seguridad alimentaria, entre otros.
Las polticas mencionadas tambin se relacionan con la aplicacin de normas que
buscan estandarizar las producciones, para lograr que el mercado sea un lugar
ms transparente para las negociaciones y para permitir la diferenciacin de
productos con base en calidad e inocuidad. Cabe mencionar que el desarrollo de
los mercados alternativos va acompaado de regulaciones con mayor control
del gobierno frente a lo que ocurre en los tradicionales.
Debe reconocerse que las polticas sanitarias y tosanitarias, al igual que las
de normas de calidades representan para la pequea produccin barreras de
acceso a los mercados en expansin. En algunos sectores tradicionales esto sig-
nicara procesos de reconversin tecnolgica y de la organizacin econmica
de la produccin. Para facilitar su acceso a estos mercados, estas polticas relati-
vas a las lneas productivas cobijadas por las nuevas exigencias requieren de un
diseo muy especco y realista en su aplicacin, mediante criterios de gradualidad
y de acompaamiento por parte del Estado, teniendo en cuenta las restricciones de la
pequea produccin. Dados los problemas del pasado en cuanto al diseo de polticas
referentes a estos aspectos y que resultaron impracticables, por ejemplo, en procesos
como las plantas de benecio de ganado y de caa panelera y de productos como la leche,
es por tanto conveniente la realizacin de diagnsticos que armonicen el problema con
unas posibilidades de solucin que sean viables y acordes a la lgica socio econmica
que lo determinan.
Estructuracin de un marco regulatorio acorde a las nuevas dinmicas de concentracin en los mercados
de arbitramento de disputas contractuales y de derechos de propiedad.
En la dinmica de la globalizacin, los ujos de capital internacional han venido impac-
tando de forma creciente y profunda los sistemas alimentarios y de comercializacin
agropecuaria (Reardon, T. et al, 2008). Particularmente en el pas, la inversin de em-
presas multinacionales ha aumentado de manera importante, asociada a procesos de
concentracin en el sistema de distribucin y de provisin.
Con el enfoque de garantizar la competencia en los mercados, es conveniente exami-
nar el marco normativo vigente en el pas en lo concerniente a anar instrumentos
que protejan a las empresas nacionales de prdida de espacios de participacin en los
mercados y a impedir la tendencia a prcticas monoplicas, ante el poder creciente de
empresas transnacionales.
As mismo, cuando se trata de integrar cadenas de oferta para los mercados en expan-
sin, es importante que el pas ofrezca un ambiente regulador transparente, de fcil
manejo y negociacin y con bajos costos de arbitraje.
Fortalecimiento de sistemas de informacin para la comercializacin
Para que los sistemas de informacin desarrollados en el pas y orientados a la comer-
cializacin agropecuaria sean de verdadera utilidad para los pequeos productores en
el fortalecimiento de su capacidad de negociacin, es necesario que evolucionen hacia
tecnologas de acceso masivo y de bajo costo. Por ejemplo, una de las ventajas que se
podran aprovechar de la popularizacin de los telfonos mviles en el medio rural, sera
la opcin de transmisin de informacin de precios en tiempo real y focalizada segn
los productos y puntos de venta de inters del usuario, lo cual creara condiciones muy
apropiadas para la democratizacin de la informacin de mercados, la disminucin de
riesgos y la reduccin de costos de transaccin. El pas ya cuenta con experiencias en
esta materia, como ocurre con el plan de abastecimiento de alimentos de Bogot. Se
tratara simplemente de utilizar en favor de las necesidades de comercializacin de los
pequeos productores las oportunidades que ofrecen estas y otras tecnologas de uso
cada vez ms generalizado.
La poltica en este campo debera orientarse a perfeccionar, con estos criterios bsicos, el
diseo de sistemas informacin de comercializacin agropecuaria, a estimular y apoyar
su uso masivo, y a asegurar la participacin en ellos de los pequeos productores, para
que sean operantes y tiles.
A manera de conclusin sobre la inclusin de los pequeos productores en polticas
de comercializacin
Si se trata de vincular de manera cada vez ms competitiva a los pequeos productores
a los mercados, tanto tradicionales como en expansin, es necesario comprender que
las fuerzas de mercado por s solas no aseguran esa participacin.
Ello debido a las dicultades estructurales que enfrentan estos productores dadas sus
limitaciones para acceder a factores de produccin, adquirir nuevas tecnologas y contar
-84-
con asistencia tcnica, gestionar sus necesidades ante instancias del gobierno, superar
sus externalidades originadas en dispersin y desorganizacin, y resolver sus carencias
y asimetras de informacin.
Para fortalecer el papel del Estado en la comercializacin de pequeos productores se
podran considerar dos mbitos de accin pblica:
En el nivel institucional, el mejoramiento de la capacidad de formulacin y ejecucin
de polticas debera darle relevancia a la apertura y fortalecimiento de espacios de di-
logo con las organizaciones representativas de los pequeos productores, de manera
que adquieran mayor visibilidad e incidencia en la determinacin de las polticas de su
incumbencia. Ello en el entendido de que la cooperacin pblica privada, en trminos
de responsabilidades, de comunicacin y de cooperacin, es importante en mltiples
frentes relativos a la comercializacin de productos y al desarrollo de instituciones de
mercado. El Estado debe estimular esa cooperacin para que sea cada vez ms slida. En
este aspecto, se requiere un ambiente institucional y legal ms propicio alrededor de la
formulacin y arbitraje de contratos que facilite y reduzca los costos de contratacin
formal de los pequeos productores. Contar con un ambiente bien regulado es clave
para apalancar por parte del Estado un alto benecio social.
En el mbito de las inversiones es determinante la provisin por parte del Estado de in-
centivos transicionales y otorgados mediante conanciacin a inversiones y a prestacin
de servicios. Entre estos ltimos son de particular inters para la comercializacin los
siguientes: investigacin, transferencia de tecnologa, asistencia tcnica, capacitacin
empresarial, sistemas de informacin y de comunicaciones, acompaamiento en el dise-
o y puesta en marcha de proyectos de comercializacin, promocin y fortalecimiento
de organizaciones de productores, impulso y facilitacin de la creacin de cadenas de
oferta en mercados tradicionales y alternativos. La organizacin y la cooperacin re-
ducen los costos de transaccin por cuanto las organizaciones locales son esenciales en
una funcin ascendente de vnculo entre productores de pequea escala y compradores
de gran escala. El mejoramiento de la infraestructura y servicios de transporte y de
mercadeo y de comunicaciones reduce los costos de negociacin y tiene una incidencia
clave en la competitividad por la va de la reduccin del costo de los insumos y el me-
joramiento de los precios al productor, al tiempo que puede aumentar la disponibilidad
de canales de comercializacin, expandir el rango de consumidores y reducir los riesgos
de mercado.
Referencias
McCullough, E.B., Prabhu L. Pingali and Kostas G. Stamoulis (2008), Small Farms and the Transformation of Food
Systems: An Overview. En McCullough, E.B., Prabhu L. Pingali and Kostas G. Stamoulis, editors, The Transforma-
tion of Agri-Food Systems Globalization Supply Chains and Smallholders Farmers, FAO and Earthscan, UK.
Reardon, T, Timmer C.P. and Berdegue J. (2008), The Rapid Rise of Supermarkets in Developing Countries. En
McCullough, E.B., Prabhu L. Pingali and Kostas G. Stamoulis, editors, The Transformation of Agri-Food Systems
Globalization Supply Chains and Smallholders Farmers, FAO and Earthscan, UK.

Banco Mundial (2008), Agricultura para el Desarrollo, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008, Banco Mundial
en coedicin con Mayol Ediciones S.A., Bogot. Captulos 4 y 5.
Banco Mundial (2009), Una Nueva Geografa Econmica, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, Banco
Mundial en coedicin con Mayol Ediciones S.A. Bogot. Captulos 6 y 8.
The World Bank (2005), Agriculture Investment Sourcebook, Agriculture and Rural Development, Washington.
Module 1, 6.
IICA, Programa Mundial de Alimentos (2011), Efectos del aumento de los precios internacionales de los ali-
mentos y las materias primas sobre los ingresos netos agrcolas y la seguridad alimentaria en Colombia, IICA,
Bogot.
Gutirrez O. (2012), Anlisis de poltica pblica de comercializacin de alimentos y construccin de elementos
que faciliten la integracin de los pequeos productores al mercado, Tesis de Maestra en elaboracin, Facultad
de Agronoma Universidad Nacional de Colombia, Bogot.
Fedesarrollo (2012), Evaluacin institucional y de resultados de la poltica nacional de sanidad agropecuaria e
inocuidad de alimentos, Informe Final (versin para comentarios), Bogot.
Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Proteccin
Social, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
(2005), Poltica Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad de Alimentos para el Sistema de Medidas Sani-
tarias y Fitosanitarias, Departamento Nacional de Planeacin, Documento 3375, Bogot.
Secretara Distrital de Desarrollo Econmico de Bogot (2004), Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos
para el Distrito Capital y la Regin Definida PMAAB, Bogot.
Proyecto de ley de tierras y
desarrollo rural
Cmo incorpora al
campesinado?

Carlos Salgado Aramndez
*

Introduccin
Este documento se basa en la lectura del texto Proyecto de Ley de
Tierras y Desarrollo Rural publicado por el Ministerio de Agri-
cultura y Desarrollo Rural MADR- sin fecha, como Versin del
Proyecto de Ley para consulta de pueblos tnicos
1
.
El objetivo del documento es interpretar cmo el Proyecto de Ley incorpora
al campesinado, el rol que le asigna y las perspectivas para su desarrollo. Para
el efecto, el documento trata cuatro puntos: el sujeto de anlisis; el enfoque
sobre el desarrollo rural y el territorio; el Proyecto de Ley en el contexto
de la agenda legislativa y las Zonas de Reserva Campesina. Las conclusio-
nes derivadas del anlisis reeren a que no hay elementos sucientes que
permitan entender el rol a desempear por el campesinado, en particular, por
la ambigedad tanto en los conceptos que dan sentido al Proyecto como en la
caracterizacin del campesinado.
* Director Proyecto Planeta Paz
1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Incoder (2012). Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural. Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural. Con el apoyo de Organizacin Internacional para las Migraciones y gobierno de
Canad. Bogot. Versin con 319 artculos.
-88-
El sujeto de anlisis
Este documento hace una sntesis de la forma como el Proyecto de Ley de Tierras
y Desarrollo Rural, denido en 319 artculos, se reere a un grupo particular
de actores de inters para el presente artculo: el campesinado.
El texto opta por una referencia general a los pequeos y medianos pro-
ductores como los ms llamados a ser sujetos de la Ley, con unas pocas
referencias al campesinado y a la mujer rural, muy pocas al empresariado
y ninguna a los ganaderos y mineros, presentes tambin en los territorios
rurales.
El proyecto ni dene ni caracteriza a los actores que involucra, de tal ma-
nera que no es fcil saber qu se quiere potenciar de cada actor, ms all de
las referencias especcas que describen su involucramiento en el articulado.
Por ejemplo, cul es la similitud o diferencia entre los pequeos productores que
recorren el articulado y los campesinos protagonistas de las Zonas de Reserva Cam-
pesina? Son considerados como similares? Son diferentes? Por qu casi siempre est
la dupla pequeos y medianos productores? Todas las mujeres rurales son mujeres
campesinas?

El siguiente cuadro presenta una sntesis de la forma como son referenciados los peque-
os y medianos productores y las mujeres rurales, y su posicin en el articulado.
Artculo Referencias al actor de inters
9. Objetivos Fondo Nacional
de Desarrollo Rural
Apoyos directos a pequeos productores, programas de acceso a la
propiedad rural o para el desarrollo de infraestructura extrapredial
[pg 16].
19. Componentes de los
programas de DR con
enfoque territorial.
Inciso 4
Promocin y fortalecimiento de las cadenas productivas, de la
organizacin y desarrollo empresarial de los pequeos y medianos
productores, de estmulo a los esquemas de asociacin y alianzas entre
productores [pg 21].
Inciso 7
Acceso a servicios de asistencia tcnica integral y transferencia de
tecnologa a pequeos y medianos productores [pg 22].
Inciso 8
Formacin y capacitacin a los pequeos y medianos productores
y a sus organizaciones en temas tecnolgicos, organizativos,
administrativos [pg 22].
35. Consejos Municipales de
Desarrollo Rural CMDR-
El Consejo deber estar conformado por representantes de las
asociaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el
municipio, y representantes de las comunidades rurales del municipio
[pg 27].
35. CMDR
Los CMDR apoyarn a los pequeos productores en la estructuracin
y presentacin de proyectos de generacin de ingresos [pg 28].
36. Consejos Seccionales de
Desarrollo Rural
Los Consejos estarn integrados por representantes de entidades
pblicas nacionales y territoriales con injerencia en asuntos de
desarrollo rural del departamento, organizaciones de pequeos
productores y de la sociedad civil, quienes tendrn una representacin
adecuada, sin predominio de ninguno de ellos [pg 28].
38. Mujer rural
El MADR ser responsable de incorporar a todos sus programas
acciones e instrumentos especcamente dirigidos a atender a las
mujeres rurales, especialmente a las que sean cabeza de familia o se
encuentren en condiciones de especial vulnerabilidad [pg 29].
39. Promocin de la equidad
Priorizando la atencin a la mujer rural, en armona con lo dispuesto
en la Ley 731 de 2002 [pg 29].
41. Promocin de la
asociatividad
Fomentar la asociatividad de las mujeres rurales con el n de
desarrollar modelos de desarrollo socioeconmico sostenibles y
competitivos y desarrollar procesos de economa de escala desde los
pequeos productores hacia encadenamientos productivos [pg 29].
42. Desarrollo Rural Integral
con enfoque de gnero
El MADR articular con entidades relacionadas con el tema de mujer
rural, la promocin y creacin de programas de inclusin social,
proyectos diferenciales [pg 29].
43. Plan cuatrienal de
comercializacin. Inciso 2
Promover el acceso de los pequeos productores a la informacin [pg
30].
51. Subsistema Nacional de
Asistencia Tcnica. Pargrafo
Prestacin del servicio de asistencia tcnica directa rural, para los
pequeos y medianos productores, conforme con lo establecido en la
Ley 607 de 2000 [pg 34].
53. Cobertura
Atendiendo al artculo 2 de la Ley 607 de 2000, es obligatoriedad del
Estado subsidiar la asistencia tcnica rural a los pequeos y medianos
productores [pg 35].
-90-
56. Mecanismos de
asignacin de recursos de la
Nacin. Pargrafo
Recursos de la Nacin destinados a conanciar la prestacin del
servicio de asistencia tcnica a pequeos y medianos productores en
actividades que no estn siendo cubiertas a travs de otros programas
[pg 37].
61. Calidad de asistencia
tcnica
Reglamentar la prestacin del servicio de manera que garantice el
acceso de los pequeos y los medianos productores [pg 39].
67. Objeto y Nominacin.
Programa desarrollo rural
con equidad. Pargrafo
En la inversin de los recursos debern aplicarse polticas incluyentes,
que garanticen que los pequeos y medianos productores se vinculen
de manera sostenible en los mercados [pg 41].
68. Destinacin de recursos
Cuando sea el caso, al otorgamiento de subsidios e incentivos para
facilitar la inclusin de los pequeos y medianos productores en el
desarrollo competitivo [pg 41].
99. Incentivos para la
promocin de cooperativas.
Pargrafo
Especial nfasis en la vinculacin de pequeos y medianos productores
en tales organizaciones [pg 53].
110. Iniciativas para la
construccin de distritos de
adecuacin de tierras
El Incoder tendr la iniciativa para la ejecucin de los proyectos de
adecuacin de tierras cuando se trate de de distritos de adecuacin
de pequea escala, y de las personas naturales o jurdicas de derecho
privado, las organizaciones campesinas, las organizaciones gremiales y
los organismos de carcter no gubernamental y sin nimo de lucro [pg
58].
126. Financiamiento del
riego intrapredial
Para pequeos productores el gobierno podr promover el riego
intrapredial a travs del Incentivo a la Capitalizacin Rural [pg 63].
150. Motivos de poltica
pblica e inters
social (expropiacin
administrativa)
Inciso 1. Para dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos.
Inciso 2. Facilitar la recomposicin de la UAF [pg 78].
166. Sujetos beneciarios de
acceso a la propiedad rural,
mediante el rgimen de UAF
Son sujetos beneciarios de programas de acceso a la propiedad rural,
los hombres y mujeres campesinos colombianos, mayores de diecisis
(16) aos que no sean propietarios de tierras [pg 89].
Pargrafo 1
Incoder desarrollar los criterios de seleccin dando atencin
preferencial a las mujeres campesinas jefes de hogar [pg 90].
197. Formalizacin
de la propiedad rural.
Formulacin
El MADR denir lineamientos del Programa Nacional de
Formalizacin de la Propiedad Rural con el objeto de ofrecer
ociosamente soluciones masivas a los grupos ms vulnerables de la
poblacin campesina [pg 104].
-91- VOCES DE ACADMICOS Y EXPERTOS ] -91-
207. Titulacin de baldos a
las CAR
En especial de aquellos en los cuales se han adelantado programas de
reubicacin de poblacin campesina ocupante [pg 109].
292. Denicin Zonas de
Reserva Campesina ZRC-.
Las ZRC constituyen un mecanismo de ordenamiento productivo
del territorio rural focalizado, dirigido a: ii) Disear e implementar
concertadamente proyectos productivos sostenibles que consoliden y
desarrollen la economa campesina. iv) garantizar la participacin de
las organizaciones representativas de los campesinos en las instancias
de planicacin y decisin regionales, as como la efectividad de sus
derechos sociales, econmicos, culturales [pg 143].
294. Objetivos y principios
orientadores ZRC. Inciso 6
Creacin de las condiciones para la adecuada consolidacin y
desarrollo de la economa campesina, dentro de los principios
de competitividad, desarrollo humano sostenible, organizacin,
autogestin comunitaria, participacin y equidad [pg 145].
Inciso 7
Fortalecimiento de la concertacin con las organizaciones
representativas de los campesinos para garantizar su participacin
en las instancias de planicacin y decisin regionales, as como la
efectividad de sus derechos sociales, econmicos y culturales [pg 145].
295. Accin del Estado en las
ZRC
Efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de los
campesinos [pg 145].
297. Accin institucional
La efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de los
campesinos.
Otorgamiento de subsidios, incentivos y estmulos en favor de la
poblacin campesina [pg 146].
298. Inversin y plan de
desarrollo sostenible
Las comunidades campesinas intervendrn a travs de las instancias de
planicacin y decisin regionales [pg 147].
304. Formulacin de
proyectos de desarrollo
sostenible
Las instituciones pblicas y privadas vinculadas a las ZRC y las
organizaciones representativas de los campesinos, formularn
proyectos productivos agrosostenibles para la adecuada explotacin de
las ZRC [pg 149].
Los planes, programas, proyectos y propuestas de inversin que se
formulen, debern considerar a la poblacin campesina de escasos
recursos que se encuentre asentada en la zona que hubiere sido
delimitada [pg 149].
Como se lee en el cuadro, las referencias concretas al campesinado se dan en los siguientes
contextos. Las organizaciones y asociaciones campesinas estn en los artculos 35, 110, 292,
294, 298 y 304 como participantes en los CMDR, en las iniciativas para distritos de adecuacin
de tierras, su fortalecimiento, la participacin en instancias de planicacin y decisiones regio-
-92-
nales, y la formulacin de proyectos. Los hombres y mujeres campesinas son referidos en los
artculos 150, como beneciarios de las acciones de expropiacin de tierras y 166 como sujetos
de acceso a la propiedad rural. Para la mujer rural es denido el Captulo III del Ttulo II, Poltica
de Desarrollo Rural, que desde un enfoque de gnero habla de la incorporacin a los programas
del Ministerio, la atencin segn la Ley 731 de 2002, la promocin de su asociatividad para
proyectos, la inclusin social y la obligada articulacin institucional para su atencin.
La poblacin campesina es considerada en los artculos 197 como grupo vulnerable para acciones
de formalizacin de la propiedad rural; 207 para la titulacin de baldos en especiales condi-
ciones de vulnerabilidad; 297 para la participacin en acciones institucionales relacionadas con
las Zonas de Reserva Campesina ZRC- y en el 304 para la formulacin de planes de desarrollo
sostenible. En tanto, la comunidad campesina solo es relacionada en el artculo 298 para su
participacin en los planes de inversin.
La economa campesina se menciona por primera vez en el artculo 292, relacionada con el diseo
de proyectos productivos en las ZRC, y en el 294 que habla de los objetivos de consolidacin
de dichas zonas.
Los campesinos como tales solo son referenciados en los artculos 295 y 297 con res-
pecto a la consolidacin de sus derechos econmicos, sociales y culturales en las ZRC. El
Proyecto es ms prolijo en sus referencias a los pequeos productores en los artculos
9, 35, 36, 43, y 126, que reeren a los objetivos del Fondo Nacional de Desarrollo Ru-
ral, el apoyo y representacin en los CMDR, la inclusin en los planes cuatrienales de
comercializacin y acceso a la informacin, y el nanciamiento del riego intrapredial.
Los pequeos y medianos productores son referenciados como dupla de una manera
ms amplia en los artculos 19 (promocin de cadenas productivas); 51, 53, 56 y 61 (asis-
tencia tcnica); 67 (polticas incluyentes para mercados); 68 (inclusin en el desarrollo
competitivo) y 96 (promocin de cooperativas).
En este documento se parte de la premisa segn la cual un pequeo productor no es
exactamente lo mismo que un campesino, en tanto el primero expresa un agente cuya
funcin esencial es econmica y puede ser desempeada como accin individual, y un
campesino siendo tambin un pequeo productores un sujeto que se entiende como
tal por unas relaciones sociales, culturales y productivas desplegadas en comunidad. En
este mismo sentido, tampoco son iguales las nociones de mujer rural y mujer campe-
sina, poblacin rural y comunidad campesina.
Para efectos de entender al campesinado con respecto al Proyecto, se observa que la
comunidad campesina no forma parte de sus deniciones sustantivas, pues no es con-
siderada ni en las nociones de desarrollo rural, ni en los principios del desarrollo rural
con enfoque territorial, ni en el enfoque territorial, la denicin de la Unidad Agrcola
Familiar y las ZRC.
Una primera conclusin apunta entonces a que el Proyecto de Ley no desarrolla las
precisiones conceptuales necesarias para poder desentraar el rol del campesinado, de
tal manera que no es posible entender de manera fcil cul es el futuro deseado por el
Proyecto para este actor.

La segunda conclusin apunta a que el Proyecto de Ley se mueve en un triple juego:
al tiempo que pretendera consolidar una estructura de pequeos y medianos produc-
tores, tambin quiere consolidar unas Zonas de Reserva Campesinas y unas Zonas de
Reserva Empresarial. Sin embargo, las preguntas son, qu tipo de integracin social
rural resulta de este juego?, cul la ubicacin con respecto a los agentes no citados
como ganaderos y mineros?, cul la relacin con los productores e inversionistas
agrcolas actualmente existentes?, cules los roles, presencia y formas de control
de los territorios?.
El enfoque sobre el desarrollo rural y el territorio
Una ley se entiende como un propsito, un horizonte que se busca construir y
reeja un ideal perseguido por quien la formula. Para conquistar este logro es
importante que las bases conceptuales, instrumentos e instituciones denidos
interpreten la realidad existente y puedan transformarla. Desde esta perspectiva,
se debe dar una mirada a los conceptos fundamentales del Proyecto de Ley para
interpretar el lugar que es asignado a los actores, en particular, al campesinado.
Los artculos 1, 2, 3 y 4 denen el n de la ley, el concepto de desarrollo rural con
enfoque territorial, el enfoque territorial propiamente dicho y el territorio rural.
Ms que un cuestionamiento a lo denido, podemos referirnos a lo que se extraa
en estos conceptos. Por ejemplo, el Fin de la ley es fomentar el desarrollo rural con
un enfoque territorial que lleve a mejorar el bienestar de la poblacin , pero dado que
el mundo rural colombiano no se entiende sin los conictos bien valdra la pena que el
proyecto de ley se propusiera transformar la cruda realidad conictual rural, pues sin
ello no habr bienestar posible.
-94-
Transformar una realidad conictiva es importante porque aquello que ms la subordina
son las relaciones de poder que se enquistan en los territorios, los desequilibran y coop-
tan las instituciones y prcticas culturales, econmicas y polticas. Al decir de Antonio
Garca Nobsa, son constelaciones de poder que se comportan con lgicas de dominio y
subordinacin. Sin embargo, se extraa que en la denicin de desarrollo rural con
enfoque territorial artculo 2- slo se haga referencia al proceso de transformacin
productiva, institucional y social de los territorios rurales como si la relaciones
de poder que tienen expresin en fuerzas armadas ilegales y comportamientos
arbitrarios de lites no fuesen uno de los obstculos ms pertinaces para alcanzar
lo que podemos llamar desarrollo rural. La pregunta es si se debe partir de una
denicin ideal o de una que interprete la situacin real para llegar a una ideal.
En esta perspectiva, la denicin de Enfoque Territorial artculo 3- bien podra
abocar unos criterios ms precisos para la ordenacin del territorio , aquellos que
estn inmersos en conictos de disputa por el control de los recursos, la poblacin
y el poder. Como no se establece una relacin sobre la forma como los conictos
han inuido en la conguracin de los territorios rurales, el enfoque territorial
aparece ingenuo. Sucede lo mismo con la concepcin de Territorio Rural artculo 4-
que se propone exento de la diversidad cultural se dene con una cultura propia - y de
las tensiones propias de los intereses de quienes se disputan el control de los recursos e
instituciones. Una ley debiera prever que el mundo rural siempre ser escenario de estas
tensiones y que es necesario crear dispositivos para transformarlas de manera positiva.
Qu tipo de instituciones, articulaciones, actividades se requieren para este tipo de
desarrollo rural? Cmo construir la equidad y potenciar la multiculturalidad cuando
todos los rdenes sociales y de poder son necesarios de transformar sin reproducir los
conictos que desequilibran las relaciones y los territorios?

Este es un orden de dicultad muy duro con el Proyecto de Ley pues en l no hay ni
conictos ni relaciones de poder, de tal manera que no se sabe cmo evitar el que ellos
incidan en la forma deseada del desarrollo rural y el ordenamiento del territorio. Cabra
esperar que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural relacione estas tensiones,
caracterice los actores y considere la multiculturalidad propia del mundo rural en la for-
mulacin que har de la poltica nacional de desarrollo rural, segn reza el artculo 16.

El Proyecto de Ley se mueve sobre una nocin parcial del Territorio que no se explica
claramente ni en trminos espaciales, ambientales, ni polticos. El mismo artculo 4 no
se sigue de una nocin de territorialidad que permita involucrar a otros actores que
usufructan la mayor parte del territorio rural, como los ganaderos y latifundistas que
ocupan ms de 40 millones de hectreas, los mineros cuya cobertura se estima mayor a
8 millones de hectreas o el poder de presin del narcotrco. En ninguna parte del texto
del Proyecto hay referencias a cul es la perspectiva sobre estos actores, as como tampoco
sobre el empresariado actualmente existente. El Proyecto an con sus avances- pareciera
moverse sobre aquella vieja idea y prctica segn la cual el desarrollo rural se piensa para
los ms pobres, incorporando ahora a los pequeos y medianos productores.
El Proyecto de Ley tampoco desarrolla una perspectiva ambiental amplia. Los principios
denidos en el artculo 5 no permiten deducir relaciones especcas sobre agroecosis-
temas, ecosistemas, biomas, etc., a partir de los cuales se den orientaciones claras sobre
lo que puede o no hacer la poltica especca con estos territorios. No hay un criterio
claro de qu es lo estratgico ambientalmente hablando. Para denirse como una ley
con Enfoque Territorial, no determina cules han de ser los territorios del desarrollo
rural en sus distintos componentes y cules sus lmites.
El proyecto de ley en el contexto de la agenda legislativa
Es cierto que el programa general del gobierno se concreta en el Plan Na-
cional de Desarrollo y que no es tarea de un proyecto de ley especco
volver a plantear el esquema general. Sin embargo, el proyecto acude a
algunas guras creadas tanto en el Plan como en el paquete legislativo
aprobado hasta la fecha y que no son referenciados en este contexto. Por
ejemplo, el artculo 18 sobre propuestas para el diseo de los progra-
mas de desarrollo con enfoque territorial- dice explcitamente que los
habitantes de cualquier territorio que tengan proximidad geogrca y
caractersticas socioeconmicas similares o complementarias, podrn
presentar propuestas para el diseo de los programas de desarrollo rural
con enfoque territorial y el artculo 29 Regiones de Planeacin y Ges-
tin se fundamenta en que Las entidades territoriales podrn agruparse,
de acuerdo con la Constitucin y las normas vigentes, para la estructuracin
de los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, a n de organizar
conjuntamente la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras de mbito
regional y para la suscripcin del respectivo convenio plan . Pero recordemos que
el artculo 16 da al MADR la potestad de denir la poltica rural.
-96-
El asunto es que el artculo 29 se inscribe en los nes de la Ley de Ordenamiento Terri-
torial, que crea toda una institucionalidad propia que no est conciliada en el presente
Proyecto. Podemos asistir as a una colisin de nes e intereses que pueden entrabar
el desarrollo rural. En el mismo orden, las leyes sobre vctimas, regalas, ajuste scal,
seguridad ciudadana y las que estn en discusin sobre cdigo minero y marco jurdico
para la paz brindan potencialidades y restricciones para los usos del territorio, la con-
solidacin de actores y las relaciones institucionales. La pregunta es cmo un proyecto
de ley que pretende ordenar el territorio rural puede sustraerse a la incidencia de este
marco legislativo? El proyecto podra para el efecto denir polticas de transicin que
permitan hacer el ajuste entre leyes, usos pensados del territorio, disputas por su control
y propsito deseado.
Zonas de reserva campesina
Segn el marco de este ensayo, las propuestas especcas para el campesinado estn
denidas en las llamadas Zonas de Reserva Campesina, ZRC.
El proyecto hace unas consideraciones previas a la denicin de las ZRC relacio-
nadas con varios aspectos. Por ejemplo, el artculo 76 Proyectos de generacin
de ingresos en el marco de los programas de desarrollo rural con enfoque
territorial- habla de dar prelacin a las zonas con mayor ndice de pobreza.
El 164 dene la gura de la Unidad Agrcola Familiar, el 197 dene el
objeto del Programa Nacional de Formalizacin de la Propiedad Rural
para ofrecer soluciones masivas a los grupos ms vulnerables de la po-
blacin campesina usando los baldos, y el artculo 252 dene el amparo
de pobreza como acciones orientadas a apoyar a la poblacin rural de los
niveles 1 y 2 del Sisbn.
El asunto es que el Proyecto de Ley no desarrolla un anlisis sobre la he-
terogeneidad de la poblacin rural, as como tampoco sobre aquella que es
propia del campesinado, de tal manera que se pueda entender cmo se ubican
las acciones y mecanismos en el propsito general del Proyecto. La ambige-
dad conceptual diculta entonces entender las orientaciones a tener presentes
para los alcances que habr de tener la poltica rural que ha de denir el MADR
y sus articulaciones con el cuerpo legislativo.

El artculo 292 dene las ZRC como un mecanismo de ordenamiento productivo del
territorio rural focalizado, dirigido a: (i) regular limitar y ordenar la propiedad, co-
rregir y evitar su concentracin o divisin antieconmica, o ambos, garantizar que el
desarrollo de actividades de explotacin observe preceptos ambientales que permitan
su sostenibilidad (ii) disear e implementar concertadamente proyectos productivos
sostenibles que consoliden y desarrollen la economa campesina, (iii) garantizar la
presencia institucional en zonas que han expuesto a sus habitantes a condiciones de
marginalidad con nula o baja presencia del Estado y (iv) garantizar la participacin de
las organizaciones representativas de los campesinos en las instancias de planicacin
y decisin regionales, as como la efectividad de sus derechos sociales, econmicos y
culturales.
En general, una ZRC se declara donde hay campesinado, lo que quiere decir que la
concentracin no es la gura dominante. En consecuencia, el punto (i) es un poco
ambiguo y la pregunta es porqu los territorios o las zonas de campesinado estable no
son consideradas explcitamente como sujetas de este mecanismo, de tal manera que
cuenten con garantas gubernamentales que impidan su fragmentacin por la violencia
u otras razones. Cabe preguntarse tambin si los pequeos productores podrn estar
asociados a ZRC.
El artculo 294 dene los siguientes objetivos y principios orientadores de las ZRC,
encaminados a construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de
ordenamiento territorial y de gestin poltica:
1. El control de la expansin inadecuada de la frontera agropecuaria;
2. La regulacin, limitacin y ordenamiento de la ocupacin y aprovechamiento de la
propiedad y la tenencia de predios y terrenos rurales;
3. La superacin de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos
de orden social y econmico, la preservacin del orden pblico y el apoyo a los
programas de sustitucin de cultivos ilcitos:
4. La adopcin de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenmenos
de concentracin de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, minifundio,
propiedad ociosa, o cualquier forma de inequitativa composicin del dominio;
5. La proteccin y conservacin de los recursos naturales renovables y del
ambiente;
6. La creacin de las condiciones para la adecuada consolidacin y desarrollo de la
economa campesina, dentro de principios de competitividad, desarrollo humano
sostenible, organizacin, autogestin comunitaria, participacin y equidad;
-98-
7. El fortalecimiento de la concertacin con las organizaciones representativas de
los campesinos, para garantizar su participacin en las instancias de planificacin y
decisin regionales, as como la efectividad de sus derechos sociales, econmicos y
culturales;
8. El apoyo de los organismos adscritos al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, del Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos pblicos y privados,
para la formulacin, financiacin y ejecucin de planes de desarrollo sostenible y
de otras actividades, investigaciones, programas y proyectos que deban adelantarse
en las zonas de reserva campesina. Las autoridades del sistema nacional ambiental
podrn concurrir de acuerdo con sus competencias a estos propsitos.
Sobre estos objetivos pueden hacerse las siguientes consideraciones. El objetivo 1 puede ser
efectivo pero no necesariamente evita la expansin de la frontera. Los objetivos 2, 3 y 4 son
vlidos si las ZRC ayudan a desconcentrar la propiedad en trminos de equiparar la exten-
sin en manos del campesinado con aquella en manos de los grandes. El objetivo 6 requerira
denir cul es el orden de magnitud que se le asigna a la economa campesina dentro del
sector. El objetivo 7 exige conciliar con la institucionalidad creada por otras leyes.
Finalmente, como las ZRC y las Zonas de Reserva Empresarial son las formas de de-
sarrollo territorial ms claramente denidas por el Proyecto, deberan quiz ser su
entrada tanto porque de esta manera el enfoque adquiere una materialidad y sentido
como porque permitira entender un rol especco asignado a dos actores claves del
sector. Ello sera importante en un contexto el cual el Proyecto de Ley se estima en un
marco territorial pero no hace ninguna consideracin especca sobre los territorios
realmente existentes.
Conclusiones
El texto del Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural que ha sido publicado realiza
una serie de consideraciones conceptuales que se estima son importantes para los nes
que se propone pero que son insucientes en los terrenos tericos y prcticos, pues no
slo no acerca dichos conceptos a la compleja realidad del mundo rural colombiano
marcado por graves conictos sino que no toma en consideracin a los actores que
mayor control ejercen sobre los territorios. Al incurrir en estas restricciones y a pesar
de los avances en nuevos conceptos, el Proyecto parece reproducir el viejo esquema
de desarrollo rural entendido como poltica para los ms desfavorecidos del campo y
centrado en la cuestin agrcola.
El texto parece apostarle a la consolidacin de los pequeos y medianos productores
rurales pero adolece de una caracterizacin especca sobre ellos, de tal manera que
pueda entenderse el rol del campesinado, ms all de la poltica especca sobre Zonas de
Reserva Campesina. Tampoco hace consideraciones sobre uno de los rasgos ms carac-
tersticos del campesinado cual es su heterogeneidad, lo que permitira apreciar cmo el
Proyecto pretender realizar la integracin social y econmica que enuncia. El Proyecto
no dene en tal caso propuestas de transicin para reducir la heterogeneidad.
Las Zonas de Reserva Campesina aparecen como la propuesta de poltica territorial cla-
ramente denida a favor del campesinado, si por este actor se entiende aquel que siendo
un pequeo productor desarrolla sus relaciones en contextos comunales. Siendo esta
gura de las ZRC muy importante, el Proyecto no dene mecanismos de articulacin
entre territorios, otras zonas y actores, que den lugar a la creacin de condiciones de
bienestar sobre todo en el contexto de actores poderosos que ejercen frreos controles
sobre los territorios. El Proyecto propone una serie de mecanismos que pueden crear
cruces no compatibles con el paquete legislativo que ha sido aprobado en el ltimo ao y,
en particular, con las dinmicas de los conictos que toman forma en el mundo rural.
Bajo estas consideraciones, no hay en el texto del Proyecto de Ley elementos sucientes
que permitan entender el rol asignado al campesinado. De su estatus actual a pequeo
productor? Restringido a las zonas de reserva? Qu tipo de campesinado se busca
integrar? En qu territorios y bajo qu institucionalidad que le otorgue garantas para
evitar su posterior discriminacin o desplazamiento? En realidad, el texto del Proyecto
del Ley del MADR no responde estas preguntas.
Avances y puntos crticos del
proyecto de Ley de Tierras y
Desarrollo Rural desde una
perspectiva de gnero
Norma Villarreal Mndez
*

Introduccin
A diferencia de lo acontecido con otros proyectos de Ley, la propues-
ta de Ley de Desarrollo Rural del actual gobierno ha sido debatida y
ha acogido recomendaciones presentadas por expertos de la acade-
mia, de centros de investigacin, ONG y representantes de organizaciones de la
sociedad civil. En particular, en el tema de la perspectiva de gnero, algunas de
las consideraciones presentadas por la Mesa de Incidencia Poltica de Mujeres
Rurales Colombianas, fueron incorporadas en la versin que es objeto de este
anlisis.
Esta versin de la Ley
1
, avanza con respecto a las anteriores en muchos aspec-
tos. Por ejemplo, incluye el enfoque territorial, perspectiva ms en consonancia
con lo postulado por los tratadistas de desarrollo rural; precisa aspectos para
una poltica de grupos tnicos; seala actividades de conservacin y protec-
cin ambiental; aporta elementos para el desarrollo productivo y la innovacin
*Sociloga, especialista en mujeres rurales y desarrollo.
1. Este anlisis se basa en el proyecto de ley entregado en el Foro Internacional de Desarrollo Rural convocado por la
Sociedad de Agricultores de Colombia SAC y la Universidad San Martn, con el apoyo del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, realizado el 26 de julio de 2012 en el Auditorio de la Universidad San Martn.
-102-
agropecuaria e incorpora temas controversiales que deben ser objeto de un debate
profundo, como el derecho real de supercie y la inversin extranjera en tierras. Con
respecto a la necesidad de una estrategia de desarrollo rural con enfoque de gnero, esta
propuesta incluye un captulo denominado Mujer Rural con cinco artculos (Captulo
III del Ttulo II, Art. 38-42), y reconoce a las mujeres rurales como sujetos de poltica
en otros artculos.
El captulo sobre Mujer Rural, inicia con el reconocimiento de la responsabilidad
del Ministerio de incorporar en todos sus programas acciones e instrumentos
especcamente dirigidos a atender a las mujeres rurales, especialmente
las que sean cabeza de familia, se encuentren en condiciones de especial
vulnerabilidad por los niveles de pobreza o por haber sido afectadas por
los fenmenos de violencia o desplazamiento
2
. Los siguientes artculos
contienen las deniciones sobre Promocin de la Equidad, Enfoque Di-
ferencial, Fomento a la Asociatividad y Desarrollo Rural Integral con
enfoque de gnero.
Un aspecto importante es el involucramiento de las entidades sectoriales
en la promocin de la equidad y los derechos cuando seala en el artculo
39, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), a tra-
vs de las entidades adscritas y vinculadas, promover la equidad social
en oportunidades y derechos a pobladores del sector rural, priorizando la
atencin a la mujer rural, en armona con lo dispuesto en la Ley 731 de 2002
o en aquellas normas que la modiquen o complementen. La propuesta indica
que se promover un enfoque diferencial en la ejecucin de planes, programas
y proyectos de desarrollo rural y en los de formalizacin y restitucin de tierras.
Igualmente se menciona que el Ministerio asumir un liderazgo nacional y territorial
con las entidades pblicas para la promocin o creacin de programas de inclusin so-
cial, proyectos diferenciales, acompaamiento psicosocial, fortalecimiento de negocios,
acceso a vivienda, programas de gestin ambiental rentable, formacin y capacitacin
de la mujer rural en consonancia con lo establecido en la Ley 731 o en aquellas normas
que la modiquen o la complementen.
El captulo tambin incluye un reconocimiento al fomento a la asociatividad de las
mujeres, tema estratgico para que los negocios de las mujeres rurales se articulen a
2. Artculo 38
las cadenas de valor, puedan competir y generar excedentes para el mercado interno y
participar en mejorar condiciones en los tratados de libre comercio. Aunque saludamos
estos avances, es necesario superar varias limitaciones identicadas en el Proyecto de
Ley, que a continuacin se describen.
Limitaciones en el enfoque y pertinencia de acciones especficas
Una revisin minuciosa desde la perspectiva de la garanta de derechos de las mujeres
rurales permite sealar varias ausencias. Particularmente el Ttulo I, Captulo I, que
trata de los nes, principios y objetivos de la Ley, debera incorporar un enunciado sobre
el Enfoque de Gnero, en concordancia como se destaca el Enfoque Territorial.
Dado que el enfoque del proyecto de Ley, constituye el horizonte de los cambios que
quieren lograrse, la inclusin del enfoque de gnero orientara como principio valorativo
una atencin diferenciada para hombres y mujeres, acorde con sus necesidades espe-
ccas y potencialidades teniendo en cuenta su etnia, edad y experiencia vital, como
forma de superar la inequidad histrica que ha impedido su acceso a instrumentos
de la poltica agropecuaria, a los bienes pblicos en las reas rurales y a la partici-
pacin en la toma de decisiones.
El enfoque de gnero en el desarrollo rural tiene la misma importancia que el
enfoque territorial y permitir a las instituciones del sector y a sus funciona-
rios precisar acciones positivas a favor de las mujeres rurales para disminuir
las condiciones de desigualdad que las afectan. La inclusin del enfoque de
gnero avanzara en el reconocimiento de las mujeres rurales como sujetos
de las polticas, programas y proyectos de desarrollo rural.
En consecuencia, los principios de la Ley (art. 5), deben ajustarse con los nes
en materia de equidad de gnero. Contemplar apoyos especiales en educacin,
salud, generacin de ingresos, empleo y participacin poltica para la diversi-
dad de mujeres rurales: afrodescendientes, indgenas, campesinas, raizales, con
especial atencin a las jvenes rurales. El Estado tiene la obligacin de establecer
medidas de poltica pblica que superen la discriminacin de las mujeres rurales,
tal como lo seala el Artculo 14 de la Convencin contra todas las Formas de Discri-
minacin CEDAW que fue raticada por Colombia en la Ley 51 de 1981.
En buena parte de los programas que se anuncian en la propuesta de ley, aparece el
sujeto masculino como protagonista. Esta circunstancia de neutralidad invisibiliza a
las mujeres y en la prctica, conduce a muchos funcionarios a una lectura al pie de la
letra, excluyendo a las mujeres rurales del acceso a los instrumentos de poltica para
el desarrollo del sector. Esta supuesta neutralidad defendida en general por funcio-
narios y consentida por mujeres funcionarias, impide que los programas se adecen a
las necesidades de tiempo, lugar e intensidad. As, por ejemplo, para los programas de
capacitacin o asistencia tcnica habra que preverse que sus acciones tengan diseos
que faciliten la participacin de las mujeres.
Recursos para la equidad de gnero
El Informe de Desarrollo Humano del PNUD (2011) menciona que el 75% de los
municipios son rurales, en los que habita el 32% de la poblacin; es decir, casi quince
millones de personas. Esto constituye un desafo en trminos de desarrollo rural, te-
niendo en cuenta que el 26% de los hogares rurales enfrentan el analfabetismo; el 45%
no tiene acceso a una fuente de agua mejorada y el 87.2% de los hogares presentan bajo
logro educativo
3
. Y todos sabemos que estas condiciones impactan ms a las mujeres
del campo.
Por consiguiente, no es suciente la adopcin del discurso sobre la inequidad que so-
portan las mujeres rurales, si no se cuenta con recursos sucientes para eliminar esta
condicin. Uno de los desafos para superar la desigualdad de la poblacin rural y en
particular de las mujeres, es garantizar sucientes recursos. En el proyecto de Ley no se
establecen recursos para implementar las polticas y programas para las mujeres rurales.
Si no se disponen recursos a nivel nacional y territorial en el Fondo de Desarrollo Rural
que contempla el proyecto, no se cumplirn las competencias asignadas y las polticas
quedarn convertidas en discursos sobre la equidad de gnero.
Acciones positivas para reducir la pobreza
Las estadsticas evidencian que la pobreza y la falta de oportunidades tienen una inci-
dencia mayor en las mujeres rurales. De acuerdo con el DANE las mujeres del campo
son ms pobres; en 2010 el 54.5% de los hogares con jefatura femenina eran pobres
frente al 48.6% de los hogares con jefatura masculina. Aunque hubo una reduccin de
3. DANE (2012), Enfoque multidimensional de la pobreza en Colombia, Bogot.
los hogares en pobreza entre 2010-2011, aquellos con jefatura femenina disminuyeron
menos. La disminucin en los hogares con jefatura masculina fue de 3.9 %, mientras
que en hogares con jefatura femenina fue 2.2%
4
.
La misma tendencia se presenta en los hogares con extrema pobreza. Los hogares con
jefatura masculina disminuyeron 3.2% entre 2010-2011 (23.7% a 20.5%) y los hogares
con jefatura femenina tan solo 1.4% (30.7% a 29.3%).
Para que las polticas de desarrollo rural contribuyan de manera efectiva a la reduc-
cin de la pobreza, de acuerdo con los compromisos de Colombia con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio
5
, se requiere una orientacin de los recursos hacia los grupos
poblacionales ms pobres. As parte de los recursos del Fondo para los programas de
Desarrollo Rural, a los que hicimos antes mencin, deberan estar destinados exclusi-
vamente a la inversin en programas de mujeres rurales, para que el desarrollo rural
que se pretende impulsar desde Incoder y las entidades pblicas sea realidad.
La falta de opciones y el impacto del conicto armado sobre las mujeres han producido
una migracin creciente y rupturas de los lazos familiares, intensicando las condi-
ciones de pobreza. Por lo que debe priorizarse acciones para las mujeres vctimas,
de escasos recursos, y facilitar mejores condiciones para aquellas que quedan con
la responsabilidad de los hijos en casos de ruptura.
Pertinencia de informacin desagregada
Una de las dicultades para evaluar la cobertura e impacto de las polticas y
acciones orientadas a las mujeres, es la falta de informacin estadstica des-
agregada. Esta es una limitacin del proyecto de Ley, pues si bien tiene previsto
mejorar el sistema de estadsticas del sector, no considera la desagregacin por
gnero, lo que limitar evaluar si las polticas, planes, programas y presupuestos
asignados y ejecutados tienen una orientacin sensible al gnero y de equidad
social.
Por lo tanto, se debe adicionar un pargrafo al Artculo 13 del Captulo III, en el que
se seale que el Sistema Integral de Informacin Estadstica y Geografa del Sector
4. DANE (2012), Boletn de Prensa 17 de mayo de 2012, Bogot.
5. Documentos de Naciones Unidas y el reciente del Banco Mundial sobre Desarrollo y Equidad de Gnero.
-106-
Agropecuario genere informacin sobre la poblacin beneciaria de las polticas del
sector, los recursos que se inviertan por programas, gasto publico por tipo de productor
y discriminada por sexo, teniendo en cuenta caractersticas diferenciales de la poblacin
sujeto de los programas en los distintos territorios.
Participacin y reconocimiento poltico
Las mujeres y sus organizaciones no suelen ser convocadas a participar en los espacio
de decisin sobre los temas que les concierne. Mujeres que no se convidan a tomar deci-
siones permanecen en un estado de dependencia que les impide crecer y desarrollar sus
potencialidades, convirtindose por desuso en factores de estancamiento y subdesarrollo.
La mencin en el proyecto sobre la concertacin con las comunidades rurales y las asocia-
ciones campesinas es de carcter general; la exclusin no visible en la toma de decisiones
es un obstculo signicativo para el desarrollo de las mujeres como ciudadanas.
El proyecto de ley en su artculo 32, prev sistemas de control, seguimiento y evaluacin
en las intervenciones pblicas y en la ejecucin de actividades de desarrollo rural; sin
embargo, no incluye el anlisis de la sensibilidad de gnero para que haya un control
de la inversin de los programas y proyectos orientados a las mujeres. Para asegurar
este control es clave que las organizaciones campesinas, tnicas y de mujeres rurales
participen por derecho propio en la evaluacin de resultados e impactos del desarrollo
rural en los territorios.
El liderazgo de las organizaciones de mujeres rurales ha sido reprimido, sus organiza-
ciones destruidas y muchas de sus lideresas han desaparecido por amenazas, muerte o
desplazamiento. Una medida de reparacin colectiva como las previstas por la Ley 1448
de 2011, tendra que concretarse en acciones efectivas para promover las organizaciones
de mujeres rurales.
Los programas de desarrollo rural deben cualicar la participacin de las mujeres rurales
(afrodescendientes, campesinas, indgenas, raizales y Rom). Los Consejos Seccionales
y locales de Desarrollo Rural deben contar con representacin de las mujeres para ase-
gurar que sus necesidades y demandas hagan parte de la planeacin y ejecucin de los
proyectos de desarrollo rural. La participacin debe asumirse desde una doble ptica:
como estrategia de desarrollo y derecho de los pueblos y de la sociedad civil, como fue
recogido por la Ley 731 de 2002.
Por ello es necesario reforzar la participacin y establecerla en los espacios de toma de
decisin, donde las mujeres rurales no estn representadas. El proyecto que se anali-
za incluye la participacin de una mujer en la Junta Directiva del INCODER, que se
haba ganado con la Ley 160 de 1994, pero, frente al conjunto de las delegaciones, esta
representacin es precaria. La representacin de las mujeres en los espacios de deci-
sin, control y seguimiento contribuye al mejoramiento institucional y garantizan
acciones ms acordes con la realidad y mayor inclusin ciudadana.
Fortalecimiento institucional
La ley que se apruebe debe formular y adoptar una Poltica Decenal de Desa-
rrollo de Mujer y Gnero y crear una Comisin Nacional para el Desarrollo
de la Mujer Rural que dena las acciones de poltica y destine recursos
para las mujeres rurales, liderada por el MADR, con la participacin de la
Alta Consejera para la Equidad de las Mujeres, Departamento Nacional de
Planeacin y con la asistencia segn los temas del Ministro de Hacienda,
Educacin, Trabajo, Salud, Cultura e Informacin y Tecnologa.
Como parte de la estrategia de reestructuracin del MADR se debe crear una
Direccin de Gnero y Mujer Rural adscrita al Viceministerio, encargada de
liderar las acciones de las entidades adscritas y vinculadas, y coordinar con otros
sectores, el diseo, formulacin, puesta en marcha y seguimiento de las polticas
rurales con enfoque de gnero y diferencial. Esta Direccin contar con personal de
alto nivel tcnico y con recursos indispensables para adelantar su labor. Ser responsable
de hacer seguimiento a la Ley y vericar la efectiva transversalizacin de la perspectiva
de gnero por parte de todas las entidades.
Los programas, proyectos y acciones dirigidas a las mujeres deben considerar los dis-
tintos roles que desempean las mujeres (actividad econmica, en la mayora de las
veces no remunerada, el cuidado en el hogar clave para el desempeo laboral y social
de los miembros de la familia y la actividad en la formacin y mantenimiento del tejido
social comunitario) por lo cual hay que establecer acciones diferenciales adecuadas a
sus necesidades e intereses. Hay que apuntar a una estrategia que simultneamente
signique el desarrollo de sus capacidades cognitivas y humanas, el acceso a recursos,
bienes pblicos y participacin poltica, as como su empoderamiento econmico y
social, que permitan superar la triple discriminacin que enfrentan las mujeres: como
-108-
poblacin del medio rural, como mujer y como vctima de la violencia, segn lo seala
el Informe del PNUD, Mujeres rurales gestoras de esperanza (2011).
Desarrollo productivo
Comercializacin, innovacin, sostenibilidad y cambio climtico
Un sistema de apoyo al desarrollo productivo rural mediante apoyos directos y subsi-
dios a los productores debe incluir iniciativas que favorezcan la seguridad alimentaria,
vinculando de manera particular a las mujeres rurales productoras, estrategia de la que
adolece el Proyecto de Ley.
La pequea produccin en la que participa activamente las mujeres debe contar
con programas de fortalecimiento productivo, apoyo a la comercializacin me-
diante canales alternativos de abastecimiento de mercados locales, desarrollo
y transferencia de tecnologas, infraestructura de transporte y centros de
acopio, equipos de seleccin, clasicacin y empaque, y apoyo a la certi-
cacin que est prevista en el proyecto de ley para los productores, como
medio para promover la insercin de las mujeres rurales en el mercado.
Si bien se incluye la sostenibilidad ambiental en los principios del pro-
yecto no hay una referencia explcita al desarrollo de estrategias para la
adaptacin y mitigacin del cambio climtico, especcamente en pro-
cesos de investigacin y desarrollo de capacidades en las instituciones y
en la poblacin, que permita prevenir, enfrentar y superar los impactos en
su vida y en su actividad productiva. Esta ausencia resulta inexplicable ya
que se conoce por investigaciones realizadas que en 2050 el cambio climtico
afectar en Colombia a 3.5 millones de personas y a una importante proporcin
de la economa agrcola.
Las mujeres rurales pueden ser agentes de cambio para la adaptacin y mitigacin del
cambio climtico. Su conocimiento sobre prcticas agroecolgicas puede contribuir
al rescate de modelos de agricultura resistentes al cambio climtico y su vinculacin
a programas de proteccin de cuencas, reforestacin y proyectos agroecolgicos a las
estrategias de adaptacin y mitigacin.
En tanto que se ha establecido que hay un impacto diferencial para las mujeres, los
proyectos de desarrollo sostenible deben tener una accin preferencial hacia ellas. Por
lo que a la propuesta contenida en el proyecto de Ley se le agregaran las siguientes
precisiones en los enunciados: Los proyectos productivos agrcolas, pecuarios, acucolas,
forestales, pesqueros, de ecoturismo, de etnoturismo, artesanales, de agroturismo y de
oferta o pago de servicios ambientales, recuperacin de semillas, principios y prcticas
agronmicas combinarn los componentes de conservacin, manejo, control y apro-
vechamiento de los recursos naturales, infraestructura, pancoger, produccin limpia,
produccin orgnica, educacin ambiental, comercializacin y servicios, de acuerdo con
los lineamientos del respectivo plan de desarrollo sostenible y desde una articulacin
de mitigacin y adaptacin al cambio climtico y gnero.
Asistencia tcnica y acceso al crdito
La poblacin rural ms pobre requiere los mayores esfuerzos para garantizar su acceso
a servicios productivos y bienes pblicos, para superar las condiciones de pobreza. Se-
gn Fedesarrollo, ms del 55% de los campesinos no recibieron asistencia tcnica en
2008. En el campo de los apoyos a la produccin, la asistencia tcnica debe jugar un
papel estratgico, sin embargo, en nuestro pas es casi inexistente; en muchos de
los municipios las Umatas han desaparecido. Esto que es cierto para la poblacin
rural en su conjunto y tiene especial dimensin en el caso de las mujeres.
Es un hecho que la superacin de las condiciones que afecta a las mujeres y
el mejoramiento de sus destrezas y capacidades como productoras, requiere
un programa de asistencia tcnica adaptado a las condiciones de sus roles
6
.
A la instancia encargada de la direccin de los programas de Mujer Rural le
corresponde orientar y supervisar que los enfoques y diseos de los programas
de asistencia tcnica en las regiones no sean excluyentes de las necesidades y
responsabilidades de las mujeres. Este ejercicio de inclusin debera estar conside-
rado en el subsistema Nacional de Asistencia Tcnica, artculo 51, sobre directrices
especiales que tengan en cuentas las condiciones de esta poblacin.
Los crditos agropecuarios otorgados entre 2001-2009 slo beneciaron al 7.5% de las
6. Se ha perdido la memoria institucional de programas de innovacin y asistencia tcnica a las mujeres rurales. No
se ha tenido en cuenta ni se ha integrado al conocimiento el quehacer del trabajo con mujeres del ICA que logr
desarrollos tecnolgicos y mejora de las condiciones productivas en varias regiones y en varios productos de la
economa domstica.
-110-
familias campesinas. El acceso al crdito para las mujeres rurales es todava ms precario;
segn cifras del MADR, slo el 0.5% de los crditos se destinaron a las mujeres rurales
7
.
Los hombres recibieron 3.5 veces ms crdito agropecuario que las mujeres y las ms
pobres slo accedieron al 0.27 de los recursos
8
. Segn informacin del MADR para
el perodo 2011-2014 se espera atender 4.000 mujeres rurales, menos de 0,001% de la
poblacin, a un ritmo de un poco mas de 1.000 mujeres por ao. El Fondo de Fomento
para las Mujeres, FOMMUR, creado por la Ley 731 de 2002, tuvo una vigencia efmera,
desde 2006 no cuenta con recursos.
Para asegurar el acceso efectivo al nanciamiento se debe asegurar un porcentaje del
presupuesto para los programas de crditos, para la planicacin subsidiada de las acti-
vidades productivas y nanciamiento de capital semilla (como una medida positiva) que
haga parte de un sistema de nanciamiento especco para las mujeres. El proyecto de Ley
debera tener en el horizonte no menor de 2 aos, la creacin de un Sistema Nacional de
Financiamiento para mujeres rurales con modalidades y lneas de crditos especiales.
Las medidas de accin positiva se constituyen en una herramienta til para la supera-
cin de las peores expresiones de la exclusin social en el pas. Muchas veces las mujeres
campesinas, hombres y mujeres de las comunidades indgenas o afrodescendientes
no tienen experiencias en proyectos productivos novedosos y por eso son excluidos o
participan con poco xito. Hace falta programas especiales que les ayuden a superar
las brechas de conocimiento y orienten procesos productivos de manera gradual. Eso
signica que hay que destinar recursos para habilitar a estas comunidades hacia nuevas
experiencias tcnico-productivas.
Los proyectos de generacin de ingresos deben dirigirse de manera preferencial a las
mujeres de escasos recursos y que enfrentan situaciones de desproteccin social por
condiciones de violencias o desplazamiento. Por otra parte, el proyecto debe incorporar
un concepto amplio de ruralidad que d cuenta de la pluriactividad de las mujeres rurales
para favorecer su insercin laboral.
Viviendas dignas para las mujeres del campo
Las condiciones de habitabilidad en el sector rural son precarias. La proporcin de vi-
7. PNUD (2011), Informe Nacional de Desarrollo Humano, Colombia rural: razones para la esperanza, Bogot.
8. Contralora general de la Repblica (2009), Anlisis e implementacin de la Ley 731 de 2002, Doc. 83-113-059,
Bogot.
viendas que no tiene como eliminar las excretas es del 27.4% y la proporcin de hogares
que no cuentan con acceso a una fuente de agua mejorada es 40.5% (DANE 2011).
Segn informacin consignada en el documento Mujeres Rurales Gestoras de Es-
peranza
9
, en 2008 el porcentaje de hogares que no disponan de ningn servicio
bsico en el mundo rural era de 7.7%. La precariedad de estos hogares repercute
fundamentalmente en la vida de las mujeres quienes tienen que conseguir agua
para los alimentos y responsabilizarse de la alimentacin, salud y cuidados de
toda la familia.
La ley debe priorizar subsidios a la vivienda rural para las mujeres jefas de ho-
gar, las que hayan sido abandonadas por sus cnyuges o hayan sufrido alguna
forma de violencia o desplazamiento. Igualmente aquellas mujeres que hayan
sido abandonadas por sus esposos o compaeros debern conservar para s el
derecho a ocupacin y dominio de la vivienda.
Los programas de viviendas no deben estar amarrados a las capacidades de contra-
partida de los municipios para evitar que las poblaciones ms pobres tengan menor
acceso a las viviendas. Atar los programas de vivienda a los recursos de los municipios,
reproduce de cierta manera la inequidad, ya que si los municipios son pobres y no tie-
nen recursos de contrapartida, entonces los pobladores/as ven limitado su acceder a la
vivienda.
En los subsidios hay que asegurar una participacin determinada para las mujeres rura-
les y no dejarlo al azar. Esto se logra con medidas positivas para equiparar a las mujeres
por las condiciones de discriminacin. La solucin a la carencia de vivienda digna debe
favorecer a las mujeres que tienen la responsabilidad familiar.
Acceso a bienes pblicos
La encuesta de Profamilia (2010) revela que el 52.7% de las mujeres de las zonas ru-
rales ha sido vctima de alguna forma de control por parte de su esposo o compaero
y el 29.9% reconoci haber sido amenazada. Las acciones de prevencin a la violencia
que obliga la Ley 1257 y su reglamentacin, tienen que hacer parte del paquete de las
acciones hacia las mujeres rurales, estableciendo como obligatorio un componente de
prevencin y atencin en los programas de empoderamiento econmico.
9. PNUD, Op. Cit.
-112-
Para contribuir a mejorar las condiciones de salud de las mujeres rurales es preciso que
Ley oriente a las organizaciones sociales y productivas mixtas o especicas de muje-
res rurales en acciones de coordinacin con los organismos regionales de salud, para
la promocin de actividades relacionadas con el cuidado de la salud de las mujeres, la
prevencin y atencin de las violencias, en especial la violencia intrafamiliar.
Hay que establecer directrices para superar el sentido de islas con que se procede en el
trabajo institucional en el medio rural. Los temas de salud sexual y reproductiva son
extraos a las mujeres rurales porque no se abordan, salvo cuando se presentan situa-
ciones irremediables.
Las actividades de educacin deben propiciar la transformacin de los habitantes del
campo. Es verdad que se ha reducido la brecha educativa, pero persisten indicadores
preocupantes en el rea rural. El analfabetismo es uno de ellos; las cifras del DANE
(2005) sealan que el analfabetismo en personas mayores de 18 aos es 18.5% y en
la poblacin mayor de 34 aos 28%; el nivel educativo promedio de la poblacin rural
mayor de 15 aos es de 4.9 aos frente a 8.7 de la urbana. Se conoce que cada vez ms
las mujeres acceden a la educacin primaria y a la educacin media, no obstante, hay
una desercin alta por la necesidad de muchas nias de apoyar las tareas domsticas
que hacen parte de la economa del cuidado.
El proyecto de Ley debera promover un programa de alfabetizacin en el sector ru-
ral con enfoque diferencial y de gnero, liderado por el Ministerio de Educacin.
Las actividades de capacitacin del SENA deben reconocer que el entrenamiento
a las mujeres rurales requiere ajustes en su planeacin e implementacin para que
sean concordantes con las reas de su desempeo productivo y horarios. No es po-
sible que aun se mantenga la idea que en la capacitacin de las mujeres predominen
las manualidades que en si constituyen un saber agradable pero que las expone a unas
actividades de alta competencia (todas saben hacer los mismos muecos) y de baja com-
petitividad. Igualmente se requiere de una infraestructura que facilite a las mujeres
rurales las responsabilidades de cuidado de los menores y de los mayores a su cargo,
para que puedan acceder a programas de formacin.
Para lograr cambios en las ideas y creencias, en los hbitos y costumbres de los profe-
sionales y tcnicos del sector rural, es necesario incorporar en su formacin contenidos
que les permitan desarrollar una comprensin sobre los temas de gnero, desarrollo
e incidencia de la pobreza, por lo que el SENA deber garantizar que los instructores
tengan esta formacin.
Para asegurar la calidad y pertinencia de la formacin que comprende el proyecto de Ley
debe ser explcito que todos los programas de educacin superior, tcnica o tecnolgica
para el sector rural incorporarn la perspectiva de gnero, creando espacios para la
atencin de los menores o mayores bajo el cuidado de las mujeres rurales, preservando
las mejores condiciones de calidad.
Mediante coordinacin entre el MADR, el Ministerio de Educacin, la Universidad
Nacional a Distancia, UNAD y otras universidades se debe promover el acceso de las
mujeres rurales a la educacin tecnolgica y superior.
Los ajustes al sistema pensional rural deben apuntar a la inclusin en el sistema
de riesgos profesionales a pequeas propietarias rurales y mujeres rurales de bajos
recursos sin vnculos laborales, pero que participan doblemente en la economa
rural como productoras y en el cuidado del hogar. Respecto del apoyo para la ve-
jez e invalidez es importante considerar la medida de establecer un programa de
ayuda econmica mensual a los productores agropecuarios de escasos recursos,
en particular de las mujeres sin vnculo laboral que no logren acceder a la pensin
de vejez o invalidez, con cargo al Fondo Nacional de Desarrollo Rural.
La cobertura en materia de salud, pensiones y riesgos profesionales hara la dife-
rencia respecto a la proteccin ecaz de las mujeres rurales y a la garanta de sus
derechos. Las mujeres de la economa campesina han sido y son por motivos de la
estacionalidad de la produccin agrcola trabajadoras temporales en explotaciones em-
presariales o agroindustriales por lo cual no presentan vnculos laborales permanentes.
Este vnculo con su parcela y con la actividad familiar merece ser reconocido en trminos
de los riesgos profesionales.
Tierra y formalizacin de la propiedad
La propuesta de ley dene con acciones armativas los sujetos de acceso a tierras in-
dicando que el Consejo Directivo del INCODER desarrollar los criterios de seleccin
dando atencin preferencial a las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se en-
-114-
cuentren en estado de desproteccin econmica y social por causa de la violencia, el
abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suciente.
Resulta pertinente agregar un pargrafo (que sea una accin positiva) sobre
subsidio integral de tierras: Las mujeres rurales jefas de hogar o las menores
de edad con personas a cargo y en estado de desproteccin social tendrn
un puntaje preferencial para la adjudicacin de los subsidios. As mismo,
en el artculo de adjudicatarios de baldos se debe incluir tambin la ad-
judicacin preferencial a mujeres.
Los planes de seguridad y autonoma alimentaria a grupos tnicos tam-
bin deberan extenderse a las poblaciones campesinas, que revitalicen
las economas y los sistemas de produccin propios, los intercambios,
las prcticas y saberes relacionados con el mejoramiento de semillas y
de manejo respetuoso de los ecosistemas.
En relacin con el artculo sobre formalizacin de la propiedad hay que
tener en cuenta que la mayora de mujeres no tienen ttulos, por lo cual
las acciones deberan orientarse de manera preferencial a las mujeres,
lo que tambin favorecera el acceso a los servicios de nanciamiento
y programas de adecuacin de tierra. Para avanzar en estas acciones el
sistema de informacin geogrca debe proveer datos desagregados por
sexo. Como se mencion al inicio, es importante limitar el derecho real
de supercie y la inversin extranjera en tierras. No est claro si las
zonas de reserva campesina se excluyen del derecho real de supercie;
si no lo est, sera importante establecerlo para disminuir tentativas de
recomposicin de grandes explotaciones a partir de la descomposicin
de parcelas campesinas.
Zonas de reserva campesina:
contribucin a la democratizacin
del acceso y la propiedad sobre la
tierra y construccin alternativa del
territorio desde el campesinado
Freddy Ordez Gmez
*
Presentacin
Diferentes comunidades y organizaciones campesinas han
adoptado las Zonas de Reserva Campesina, ZRC, como el ins-
trumento posibilitador de la garanta y goce de sus derechos,
especialmente a la tierra y al territorio, y aquellos que se relacionan direc-
tamente con la seguridad jurdica de la tenencia de la tierra (alimentacin,
vivienda, trabajo, desarrollo, etc.). Es as como la gura consagrada en la
Ley 160 de 1994, es la expresin de las luchas campesinas por la tierra en el
pas.
De otro lado, el actual Gobierno se ha apropiado de la propuesta, desde una
lectura particular, para lograr por su intermedio el desarrollo de algunos com-
ponentes de sus polticas agrarias y de seguridad.
Este ensayo pretende abordar el tema de las ZRC como propuesta del campe-
sinado para ejercer sus derechos. Para lo anterior se propone, en primer lugar,
* Abogado. Investigador del Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos, ILSA.
presentar elementos sobre la cuestin agraria y el problema de la tierra en Colombia;
seguidamente, relacionar el origen, desarrollo y estipulacin legal de las ZRC; en tercer
lugar, se presenta la implementacin y desarrollo de la gura; a continuacin, se rela-
ciona la puesta en escena de las Zonas durante los gobiernos de lvaro Uribe Vlez y
Juan Manuel Santos; y nalmente, se presentan algunas conclusiones.
El campesinado y el problema de la tierra
En Colombia el tema de la tierra ha estado presente de manera medular en la cons-
truccin de la repblica. Algunos autores (Ruiz, 2006; Moncayo, 2006; Fajardo, 2006
y Roldn, 2003) sostienen que las veinticinco guerras nacionales y alrededor de 60
regionales, que se dieron en los pasados 185 aos y que generaron una gran movilidad
poblacional, estuvieron relacionadas con esquemas de acumulacin y desarrollo econ-
mico opuestos, estrechamente relacionados con la concentracin de la tierra y el papel de
lo rural (Ruiz, 2006), al punto que, los procesos de acaparamiento de tierras por medios
ilcitos, como la usurpacin, fueron comunes en las guerras civiles, y se dieron con la
aquiescencia y tolerancia de las autoridades (Patio, 2002, 109).
Durante el siglo XX fueron intiles y marginales los procesos orientados a la supera-
cin del problema de la tierra, del latifundismo del siglo XIX se dio paso a frustrados
intentos de industrializacin del campo que implicaron la proletarizacin de buena
parte de la poblacin campesina. As mismo, los diferentes dispositivos normativos no
atacaron la concentracin de la propiedad, sino que se orientaron primariamente a la
titulacin de baldos, la promocin de la colonizacin y a garantizar la estabilidad de la
propiedad rural. Las diferentes polticas agrarias promulgadas durante el siglo pasado,
no signicaron grandes benecios para el campesinado
1
.
Con la nalizacin del siglo XX, llega la Constitucin Poltica de 1991. Esta implic la
concepcin de Colombia como un Estado Social de Derecho, destacndose la estipulacin
de un amplio catlogo de derechos y mecanismos para su proteccin. Lamentablemente
la Constitucin del 91 no reconoci expresamente al campesinado como sujeto especial
de derechos, al punto que no guran en sta acciones armativas para el campesinado,
no se les reconoce la tenencia y propiedad de la tierra individual o colectiva, ni la
posibilidad de construccin de territorios. El campesino como sujeto gura una sola vez
1. Tal sera el caso de la Ley 200 de 1936, la Ley 100 de 1944, la Ley 135 de 1961 y la Ley 1 de 1968.
en la Carta equiparndose con el trabajador agrario
2
, lo que se puede entender como
una precaria presencia, o si se quiere exclusin, del marco constitucional.
A la precaria presencia constitucional se le suma la constante de la guerra en reas ru-
rales, lo que implica violaciones a los derechos de los campesinos, principales vctimas
del desplazamiento forzado y del despojo de tierras, despojo y desplazamiento que han
permitido conguraciones no campesinas de lo rural, adecuando el campo a la nueva
interrelacin entre el latifundio especulativo y la inversin transnacional en infraestruc-
tura, especialmente vas de comunicacin e industrias extractivas, agrcolas o forestales
(Mondragn, 2008). De igual forma, ha sido perjudicial para el campesinado el aumento
de la importacin de alimentos
3
y la insercin nacional al libre comercio alimentario
(va TLC), as como la destinacin de las tierras colombianas para la ganadera extensiva
y los cultivos requeridos en el extranjero.
Es as como el acceso y tenencia de la tierra en Colombia, es un problema estructural
irresuelto que tiene como soporte central u origen la anulacin social del campesinado
y la dinmica de acumulacin en la ruralidad, campesinado que a pesar del escenario
complejo de lo rural en el pas, ha generado propuestas orientadas a su reconocimiento
social, tal es el caso de las Zonas de Reserva Campesina.
Las Zonas de reserva campesina. Origen y consagracin legal
La Ley 160 de 1994 se presenta como una de las normas catalogadas como de reforma
agraria de mercado (Naciones Unidas, 2010; Kalmanovitz y Lpez, 2006), esto debido a
que los procedimientos orientados a eliminar y prevenir la inequitativa concentracin
de la propiedad rstica y la dotacin de tierras a campesinos se efecta mediante el
apoyo en los procesos de adquisicin de predios promovidos por ellos mismos, a travs
de crdito y subsidio directo (Ley 160 de 1994, Artculo 1) y no en la compra estatal
de tierras
4
. Este tipo de reformas agrarias no resuelven las desigualdades de acceso a la
tierra y han llevado a nuevos procesos de concentracin (Naciones Unidas, 2010) como
2. Coincidimos con Roco Rubio cuando seala: la definicin de la poblacin campesina como trabajadora agraria
crea una restriccin que aunque sutil, funciona. Si bien el campesino puede ser un trabajador en trminos generales,
su modo de produccin y ethos cultural no necesariamente se asimila al de un asalariado (Rubio, 2002).
3. Se ha presentado una duplicacin del aporte de los alimentos importados al total suministrado diariamente per
cpita: de 10,1 a 19,6% entre 1991 y 2001; aumentndose los porcentajes en grupos de alimentos fundamentales:
50,5% en los cereales; 42% en aceites y grasas y 60,5% en leguminosas (Varn, Daz y Donado, 2008).
4. El artculo 31 de la Ley 160 consagra los nicos casos en que se plantea la compra de tierras, en los que se excluye
al grueso de la poblacin campesina y se evidencia la orientacin al mercado que tiene la Ley.
en efecto ha ocurrido en el pas. Durante su vigencia el monopolio de la tierra ha ido en
aumento, se han reducido el nmero de hectreas adquiridas por el Estado y los procesos
realizados a travs de las guras de expropiacin y de extincin de dominio no han sido
signicativos, priorizndose las lecturas sobre lo rural en clave de capitalismo global,
como es el caso de la inexequible Ley 1152 de 2007, Estatuto de Desarrollo Rural
5
y la
cada vez mayor entrega de ttulos y concesiones para explotacin minera.

No obstante lo anterior, el campesinado es factor fundamental en la produccin interna
de alimentos, sus luchas y apuestas organizativas han tenido incidencia en la denicin
de lineamientos de las polticas agrarias, como en la gura de la Zona de Reserva Campe-
sina cuyo origen esta ligado a los procesos de exigibilidad de la tierra y el territorio.
A pesar del marco constitucional ser precario en derechos e invisibilizar al campesinado,
sus organizaciones han sabido jugar con ste y se han apropiado en sus reivindicaciones
del mismo
6
, as como han incorporado en sus exigencias postulados del derecho inter-
nacional de los derechos humanos. Tal es el caso de las Zonas de Reserva Campesina,
cuyos inicios adems de estar atados a los catlogos de derechos estn soportados en
las luchas campesinas anteriores a la Carta del 91.
Es necesario sealar que la propuesta de ZRC surge de procesos de lucha por la tierra
adelantados por colonos y pequeos propietarios en la regin del Cagun y del Parque
Natural Serrana de la Macarena, a mediados de la dcada del 80, siendo la gura, una
idea de las comunidades campesinas de ordenamiento y estabilizacin territorial, en
zonas que se caracterizaban por ser ecolgicamente frgiles, de gran biodiversidad,
propensas a la implementacin de cultivos de uso ilcito y pobres para la actividad
agropecuaria, idea que se fue complejizando hasta llegar a ser parte de la Ley 160.
Las Zonas de Reserva Campesina aparecen en la vida normativa nacional en la Ley 160
de 1994, en el captulo XIII Colonizacin, Zonas de Reserva Campesina y Desarrollo
Empresarial y se ha reglamentado a travs del Decreto 1777 de 1996 y de Acuerdos
de la Junta Directiva del Incoder. En la Ley, la gura se entiende como una herramienta
5. La Ley 1152 de 2007 fue la iniciativa agraria del gobierno Uribe Vlez, fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional mediante sentencia C-175 de 2009, era el hito en el proceso de construccin de un modelo territorial
rural del capital. Esta apuesta se sumaba a otras que venan dndose durante este gobierno como el Decreto 1300 de
2003, la Ley 791 de 2002, la Ley 1182 de 2008, la Ley 1377 de 2010 (declarada inconstitucional por la sentencia C-685
de 2011) y la Ley 1382 de 2010 (declarada inconstitucional mediante sentencia C-366 de 2011) que pretendan cambios
en las configuraciones de la ruralidad colombiana.
6. Sobre el marco constitucional vase Espaa (2001, 51-57).
para delimitar la propiedad de la tierra, y estabilizar a campesinos y colonos en zonas
de amortiguacin de parques naturales y reservas forestales (Espaa, 2001), siendo as
concebida en su origen como una estrategia productiva y ambiental (Fajardo, 2000),
la cual fue objetada por latifundistas y empresarios agrcolas principalmente por la
Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC, especialmente durante la expedicin del
decreto reglamentario, 1777 de 1996.
Una sntesis de los aspectos normativos ms importantes relacionados con las Zonas
de Reserva Campesina se presenta en el Anexo 1. Se destaca que la normatividad est
orienta a: reconocer polticamente al campesinado al estipular las Zonas como un pro-
ceso participativo; identicar la necesidad de dotar de tierras a los campesinos, evitando
su fragmentacin o concentracin; y a construir una ruralidad ambiental y socialmente
sostenible, al estabilizar la frontera agrcola, proteger ecosistemas frgiles y propugnar
por dignicar la vida de colonos y campesinos.
Este cuerpo normativo se mantuvo vigente durante el periodo de implementacin del
proyecto piloto de ZRC y durante la constitucin en diferentes zonas del pas
7
.
Zonas de Reserva Campesina constituidas, aprendizajes y retos
Entre 1997 y 2002 se constituyeron formalmente seis ZRC: Guaviare, Pato-Balsillas, Sur
de Bolvar, Cabrera, Bajo Cuemb y Comandante, y Valle del ro Cimitarra. La mayora
de stas solicitadas de forma directa por organizaciones campesinas y ubicadas en los
lmites de la frontera agropecuaria, en regiones altamente afectadas por la dinmica de
la confrontacin armada, ausentes de la presencia estatal, con grandes problemticas
socioeconmicas y presencia de cultivos de uso ilcito (Anexo 2).
La del Valle del ro Cimitarra fue la ltima ZRC declarada (diciembre de 2002) y fue
suspendida tan solo cuatro meses despus de su estipulacin, mediante la Resolucin
046 de abril 10 de 2003. En el ao 2011, mediante el Acuerdo 240 de febrero 22, el Con-
sejo Directivo del Incoder levant la suspensin de los efectos jurdicos de la Resolucin
que crea la ZRC del Valle del ro Cimitarra.
7. Exceptuando claro est, la Resolucin No. 629 de mayo 11 de 2011, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. La excepcin hace alusin a que durante el periodo de conformacin de las Zonas (1997 2002), esta
Resolucin no estaba en el ordenamiento jurdico, pues es posterior. Sobre la Resolucin ver Anexo 1.
-120-
Posterior al 2002 y con el inicio de los gobiernos de lvaro Uribe Vlez, la gura de
ZRC fue abandonada y las organizaciones campesinas impulsoras fueron perseguidas.
No obstante, diferentes procesos campesinos solicitaron la constitucin de Zonas de
Reserva en sus regiones, y otras comunidades optaron por la aplicacin de hecho de la
gura, en verdaderos procesos de construccin territorial rural alternativa (Anexo 3).
De las seis Zonas constituidas, tres fueron apoyadas por el Programa Piloto de Zonas
de Reserva Campesina (Guaviare, El Pato-Balsillas y Cabrera), que fue una propuesta
formulada por el Banco Mundial y el Ministerio de Agricultura, nanciada por el pri-
mero, para hacer operativa la gura y ejecutarla desde 1998 hasta 2003. La nalidad
especca del proyecto era la formulacin, aplicacin, evaluacin y ajuste de la me-
todologa y procedimientos para la organizacin de las reservas campesinas, a partir
de la experimentacin en tres de ellas, de manera que puedan ser replicables en un
programa nacional (Fajardo, 2000). La destinacin presupuestal permiti en las tres
Zonas, adems, la ejecucin de los planes de desarrollo. Se pueden destacar tres logros
de la experiencia del Programa Piloto (Ortiz et al., 2004):
i) Fortalecimiento de la autonoma local. Las comunidades de base junto con sus
referentes organizativos, a partir de un proceso horizontal de retroalimentacin
con el soporte tcnico y profesional, desarrollaron y demostraron capacidad para
asumir el proceso que implica la construccin de una ZRC.
ii) Fortalecimiento del entorno institucional. La limitada presencia estatal en las
Zonas y la evidente descoordinacin entre los niveles local, departamental y central
gubernamentales, hace necesario iniciar un proceso de fortalecimiento del entorno
institucional que garantice los apoyos requeridos para el desarrollo de la figura.
iii) Fortalecimiento de la coordinacin intersectorial. La estrategia de coordinacin
intersectorial planteada para el proyecto no funcion, ms all de constituirse en un
lugar de dilogo y recomendaciones, pues no hubo real capacidad de ejecucin.
Por otra parte, la Asociacin Campesina del Valle del ro Cimitarra impuls un proceso
organizado de gestin alrededor del Plan de Desarrollo Sostenible de la zona dirigido a
su ejecucin a travs de fondos de la cooperacin internacional. Este proceso de gestin
de recursos e implementacin parcial del Plan de Desarrollo Sostenible, estuvo acom-
paado de la exigencia del levantamiento de la suspensin, lo que nalmente se dio.
Igualmente el trabajo desarrollado por la ACVC y por CAHUCOPANA
8
, en el caso de
la ZRC del Valle del ro Cimitarra, deja ver que la Zona puede ser objeto de un enfoque
ms amplio que simplemente el de una gura de control de la extensin de la propiedad
rural, de ordenamiento territorial rural y ambiental lo que contempla la Ley 160-,
como lo es el ser garanta de la apropiacin campesina del espacio, producindolo y man-
tenindolo a partir de sus relaciones sociales y de sus lecturas sobre el poder, llegando
a considerarse la propuesta en el Valle del Cimitarra como un territorio campesino, en
los planteamientos realizados por el investigador Bernardo Manano
9
.
Los gobiernos de lvaro Uribe y Juan Manuel Santos y las Reservas Campesinas
Debe indicarse que la posicin de los dos gobiernos de lvaro Uribe Vlez se orient
hacia la eliminacin, en la prctica y en la vida legal, de la gura, lo que signic el es-
tancamiento de sta durante ocho aos. Este estancamiento se dio a travs de dos vas:
la primera, de orden normativo, que incluy el cese de actuaciones administrativas
orientadas a la creacin de nuevas ZRC, el no apoyo a las existentes y el desestimar los
acumulados del Proyecto Piloto de ZRC, e incluy adems, la formulacin de polticas
agrarias o con fuerte incidencia en el sector que lesionaban los intereses del campesi-
nado, incluyendo a las ZRC
10
. La segunda, va fue de orden represivo, la que se centr
en, por una parte, el debilitamiento de los procesos organizativos del campesinado a
travs de la estigmatizacin y la judicializacin de sus dirigentes; y de otra parte, la
intensicacin de la guerra en el campo, que gener la victimizacin de las comunidades
campesinas, nos referimos principalmente a desplazamiento forzado, connamiento
poblacional y homicidios, resaltndose la ocurrencia de ejecuciones extrajudiciales en
diferentes ZRC.
La hiptesis central de los gobiernos de lvaro Uribe era que las zonas de reserva ser-
van de refugio para la guerrilla, y por lo tanto, la dinmica en cada una de las zonas
deba ser la de la guerra, se deba impedir la promulgacin y extensin de la gura y
reducir los apoyos gubernamentales a sta. A pesar de lo anterior, debe indicarse que
las organizaciones campesinas pudieron establecer estrategias para hacer frente a las
dicultades emanadas del establecimiento y pudieron de facto continuar funcionando,
8. Corporacin Accin Humanitaria por la Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueo. Organizacin campesina
defensora de derechos humanos que se suma a la lucha por la reserva campesina.
9. Ver Manano (2009).
10. Tal era el caso del artculo 88 de la Ley 1152 de 2007, que indicaba que las ZRC exclusivamente deban establecerse
en baldos nacionales.
-122-
cualicando su accionar y apuestas sociopolticas, ahora en clave de soberana alimen-
taria, economa alternativa y territorialidades campesinas.
A partir de agosto de 2010, con la administracin de Juan Manuel Santos, se presenta
un cambio en el discurso gubernamental frente a las Zonas, al punto que, altos funcio-
narios de la administracin, han sealado que estas seran claramente un instrumento
privilegiado de la poltica de tierras del gobierno de Santos (Mndez, 2011), cambio
discursivo que es necesario revisar crticamente y enmarcarlo dentro de lo que es la
poltica agraria del gobierno.
En efecto, a pesar de retomar la propuesta de las Zonas de Reserva Campesina, el gobier-
no de Juan Manuel Santos mantiene una lectura sobre lo agrario centrada en criterios
de libre comercio, como son la productividad y la competitividad, lo que se evidencia
en que la poltica agraria se orienta a mejorar el acceso de los hogares rurales a activos
productivos y al mejoramiento de sus capacidades para aprovechar estos activos, de
forma que puedan superar su condicin de pobreza e integrarse en condiciones justas
y competitivas al mercado (DNP, 2011). Esta apuesta se lograra con el desarrollo de
todas las potencialidades de la locomotora agraria, partiendo de lo que sera un supues-
to aumento sostenido de la produccin sectorial, por encima del promedio nacional, lo
cual es bastante paradjico, si se contempla lo indicado en las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo sobre la evolucin y los problemas del sector. El crecimiento a partir de
la lgica capitalista, implcitamente reere a un uso no campesino de la tierra
11
.
En el marco de la poltica, con relacin al uso y tenencia de la tierra, las titulaciones
son vistas como una forma de tener seguridad en los derechos de propiedad, facilitar el
acceso a mercados y garantizar la seguridad jurdica de procesos de nanciarizacin de
lo rural en aras de logar la empresarizacin del campesinado
12
. Las Zonas de Reserva
formaran parte de esta apuesta de incremento del acceso a la tierra, estabilizando a
11. De esta manera, el Departamento Nacional de Planeacin desconoce que: (a) la finalidad de la economa campesina,
no es la maximizacin de la ganancia en el proceso de produccin de alimentos, sino la existencia, el desarrollo digno
de las dimensiones de la vida y el ejercicio de los derechos humanos; (b) entre ms pequeos son los predios, mayor
es el porcentaje de stos dedicado a produccin agrcola, es decir, la parcela campesina es productiva, el latifundio es
improductivo (Fajardo, 2002, 4); y (c) la participacin de los campesinos en la produccin agrcola es del orden del
67% (Forero, 2010).
12. La empresarizacin del campesinado va financiacin de corporaciones privadas, requiere de derechos de propiedad
seguros, lo que a su vez genera los mercados de tierras (en los cuales la tierra se transforma en capital, la propiedad
en garanta, la garanta en crdito y el crdito en ingresos) los cuales, segn el Relator Especial sobre el Derecho a la
Alimentacin, son considerablemente perjudiciales para los pequeos agricultores: la venta de tierras suele favorecer
no a los que pueden utilizarlas con mayor eficacia, sino a los que tienen acceso al capital y mayor capacidad para
comprar tierras (Naciones Unidas, 2010). Al transformar la tierra en capital, se desconocen derechos ligados a ella.
la poblacin cercana a la frontera agropecuaria (DNP, 2011, 190), lo que deja ver que
la gura se usar como forma de cerrar la frontera agrcola, contener la colonizacin,
pero tambin esta indicando que no se piensa sta en cercana a grandes ciudades como
forma de garantizar la alimentacin de la poblacin o como forma de preservacin am-
biental en cercana a los centros urbanos (el caso de la ZRC del Sumapaz). En lnea con
lo anterior, y consecuente con lo planteado en las Bases, el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014, Ley 1450 de 2011, mantiene lo ya referido y propuestas como la generacin
de alianzas o asociaciones entre pequeos, medianos y/o grandes productores (Ley 1450
de 2011, artculo 61).
Finalmente, es necesario indicar que para el mercado de tierras que se proyecta en el
gobierno Santos, se ha venido presentando una adecuacin institucional, tal es el caso
de la recin creada Unidad de Planicacin de Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras
y Usos Agropecuarios, UPRA, el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social y de la estructura creada para el desarrollo de la Poltica Nacional de Conso-
lidacin Territorial, sta ltima observada temerosamente por parte del movimiento
campesino, puesto que se percibe que la naturaleza originaria de las ZRC, que permita
su instauracin en regiones afectadas por la violencia, con la nalidad de crear las
condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las reas respectivas (Decreto
1777 de 1996), parece perder vigencia en el marco de la poltica gubernamental, y por
el contrario, servir para invocar la transformacin o uso de la gura bajo la frmula de
las Zonas de Consolidacin Territorial, ya que el gobierno nacional ha denido no estar
dispuesto a invertir recursos en territorios que no han sido militarmente recuperados
por la Fuerza Pblica. En este orden de ideas, el mbito de aplicacin territorial de las
ZRC se puede ver reducido a las denominadas Zonas de Consolidacin.
De otra parte los diferentes borradores del Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo
Rural del gobierno dejan ver que la gura se centrar en temas productivos, siendo el
ordenamiento productivo del territorio rural focalizado su nalidad (Artculo 292), as
mismo dentro del proyecto se contempla como uno de los objetivos de las Zonas la
preservacin del orden pblico y el apoyo a los programas de sustitucin de cultivos
(Artculo 294), lo que puede ser la puerta para su vinculacin directa con las Zonas de
Consolidacin. Otros componentes normativos referidos a las Zonas en el Proyecto de
Ley pueden entenderse como limitantes y obstculos a la gura y sus potencialidades.
-124-
Conclusiones
En Colombia el problema irresuelto de la tierra est intrnsecamente relacionado con
la marginacin social y poltica del campesinado. Los diferentes marcos normativos no
han logrado abordar en su complejidad el tema, y por lo tanto el problema del acceso y
tenencia de la tierra est sin resolver, as como contina acentuada por la guerra la
invisibilizacin del campesinado. La cuestin pasa por la disputa de dos modelos anta-
gnicos de agricultura, ruralidad y territorio: el campesino y el capitalista.
Las Zonas de Reserva Campesina se presentan como una apuesta de las luchas cam-
pesinas incorporada en la legislacin agraria, con el n de controlar la extensin de la
propiedad rural, y aportar en el ordenamiento territorial rural y ambiental. La apropia-
cin campesina de la gura ha llevado a que stos vean en ella la herramienta para la
exigibilidad del derecho a la tierra y la construccin de una territorialidad campesina
alternativa a la del capital, lo que ha implicado que sta haya sido objeto de persecucin
y macartizacin, incluso al da de hoy.
De otra parte, las apuestas del gobierno Santos en lo rural estn ligadas a la incorpora-
cin a profundidad de lo agrario en el comercio global, lo que implica la funcionalidad
de las Zonas de Reserva y del campesinado a las lgicas mercantiles. Con el argumento
de fortalecer las Zonas, lo que se ve es una futura desnaturalizacin de la gura y su
implementacin marginal a zonas de frontera agrcola, incluso su utilizacin para nes
relacionados con la dinmica de la guerra y la descampesinizacin del campo.
No obstante lo anterior, la gura de la Zona de Reserva Campesina tiene grandes posi-
bilidades no slo como forma de orientar y regular la colonizacin desde una lectura
estrecha-, sino como propuesta de poltica agraria en clave de soberana alimentaria y
reforma agraria, de organizacin territorial rural, y ordenamiento ambiental (Mn-
dez, 2011; Espaa, 2001; Hurtado, 2000; Ordez, 2012), adems es una alternativa de
respuesta social a nuevas realidades: el desbordamiento del desplazamiento forzado y
el continuo asentamiento de campesinos en las periferias urbanas; la agudizacin de la
crisis alimentaria en el campo y las ciudades; el cambio climtico y las emisiones de CO
2
.
El actual impulso del movimiento campesino en la exigibilidad de las Zonas de Reserva
Campesina
13
y la visibilizacin del campesinado como actor fundamental del devenir
13. Principalmente a travs de la Asociacin Nacional de Zonas de Reserva Campesina, AZORC.
histrico del pas, deben ser objeto de acompaamiento social, para que en Colombia el
campo no se convierta en un campo sin campesinos.
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Leyes, decretos y acuerdos
Ley 200 de 1936. Sobre rgimen de tierras.
Ley 160 de 1994. Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se
establece un subsidio para adquisicin de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y se dictan
otras disposiciones.
Ley 791 de 2002. por medio de la cual se reducen los trminos de prescripcin en materia civil.
Ley 1152 de 2007. Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de De-
sarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones.
Ley 1182 de 2008. Por medio de la cual se establece un proceso especial para el saneamiento de la titulacin de la
propiedad inmueble.
Ley 1377 de 2010. Por medio de la cual reglamenta la actividad de reforestacin comercial.
Ley 1382 de 2010. Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas
Ley 1450 de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Decreto 1777 de 1996, Por el cual se reglamenta parcialmente el
Captulo XIII de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a Zonas de Reserva Campesina.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Decreto 4145 de 2011, Por el cual se crea la Unidad de Planificacin
de Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras y Usos Agropecuarios UPRA y se dictan otras disposiciones.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Resolucin No. 629 de Mayo 11 de 2011, Por la cual se establecen
los requisitos y el procedimiento para la sustraccin de reas de reserva forestal establecidas mediante la Ley 2 de
1959 para programas de reforma agraria y desarrollo rural de que trata la Ley 160 de 1994, orientados a la economa
campesina, y para la restitucin jurdica y material de las tierras a las vctimas, en el marco de la Ley 1448 de 2011,
para las reas que pueden ser utilizadas en explotacin diferente a la forestal, segn la reglamentacin de su uso y
funcionamiento.
Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, Junta Directiva, Acuerdo No. 024 de Noviembre 25 de 1996, Por
el cual se fijan los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las Zonas de Reserva Campesina
de que tratan el Captulo XIII de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1777 de 1996 y se dictan otras disposiciones.
Anexo 1. Aspectos normativos relacionados con las Zonas de Reserva Campesina
Disposicin Legal Contenido
Ley 160 de 1994. Por la cual
se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desa-
rrollo Rural Campesino, se
establece un subsidio para
la adquisicin de tierras, se
reforma el Instituto Colom-
biano de Reforma Agraria y
se dictan otras disposiciones.
Artculo 1 y Captulo XIII,
Colonizacin, Zonas de Re-
serva Campesina y Desarrollo
Empresarial (Artculos 79
81 y 84).
- Dentro del objeto de la Ley, se establece la ZRC como gura prefe-
rencial para fomentar la pequea propiedad rural.
- Crea las ZRC, presentndolas: (i) Como aquellas zonas de coloniza-
cin y en las que predominan baldos nacionales; (ii) Su orientacin
es regular y ordenar las colonizaciones y las zonas de baldos, limitar
la extensin de la propiedad privada, evitar o corregir los fenmenos
de concentracin de tierras; (iii) Busca igualmente crear condiciones
para desarrollar y potenciar la economa campesina de los colonos.
- Estipula que las ZRC sern seleccionadas por la Junta Directiva
del Incora* teniendo en cuenta las caractersticas agroecolgicas y
socioeconmicas regionales.

- Indica que la accin del Estado en las ZRC tendr en cuenta los
criterios sobre ordenamiento territorial ambiental, la efectividad de
los derechos sociales, econmicos y culturales de los campesinos, su
participacin en las instancias de planicacin y decisin regionales y
las caractersticas de las modalidades de produccin.
- Presenta como obligatoria la participacin de las administraciones
locales en la formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo de las
ZRC y las organizaciones de los colonos.
-128-
Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. Decreto
1.777 de Octubre 1 de 1996.
Por el cual se reglamenta
parcialmente el Captulo XIII
de la Ley 160 de 1994, en lo
relativo a las Zonas de Reser-
va Campesina.
- Mantiene la denicin de las ZRC expresadas en la Ley 160 de 1994,
incluyendo dentro de la propuesta de espacios que pueden ser ZRC,
aquellas tierras de amortiguacin del rea de Sistemas de Parques
Nacionales Naturales y presenta como caso excepcional la posibilidad
de constitucin o ampliacin de una ZRC a partir de la sustraccin de
un rea de Zona de Reserva Forestal.
- Seala cules son los objetivos de la constitucin y delimitacin
de una ZRC: (i) Controlar la expansin inadecuada de la frontera
agropecuaria del pas; (ii) Evitar y corregir los fenmenos de inequi-
tativa concentracin, o fragmentacin antieconmica de la propiedad
rstica; (iii) Crear las condiciones para la adecuada consolidacin y
desarrollo sostenible de la economa campesina y de los colonos en las
zonas respectivas; (iv) Regular la ocupacin y aprovechamiento de las
tierras baldas, dando preferencia en su adjudicacin a los campesinos
o colonos de escasos recursos; (v) Crear y constituir una propuesta
integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial
y de gestin poltica.
- Indica que la accin del Estado ser concertada y preferencial a la
poblacin campesina, as como las entidades gubernamentales que -
nanciaran o conanciarn planes, programas y actividades en las ZRC
y delega la coordinacin de las polticas del Estado en las Zonas a los
Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial**.
Junta Directiva del Instituto
Colombiano de Reforma
Agraria, Incora*. Acuerdo
No. 024 de Noviembre 25
de 1996. Por el cual se jan
los criterios generales y el
procedimiento para seleccio-
nar y delimitar las Zonas de
Reserva Campesina de que
tratan el Captulo XIII de la
Ley 160 de 1994 y el Decreto
1777 de 1996 y se dictan otras
disposiciones.
- Presenta las siguientes excepciones de reas y regiones para la cons-
titucin de ZRC: (i) Las comprendidas dentro del Sistema Nacional
de Parques Nacionales Naturales; (ii) Las establecidas como reservas
forestales, salvo los casos a que se reere el pargrafo 2 del artculo 1
del Decreto 1777 de 1996; (iii) En los territorios indgenas, segn lo
previsto en los Artculos 2 y 3 del Decreto 2164 de 1995; (iv) Las que
deban titularse colectivamente a las comunidades negras, conforme
a lo dispuesto por la Ley 70 de 1993; (v) Las reservadas por el Incora*
u otras entidades pblicas, para otros nes sealados en las leyes; (vi)
Las que hayan sido constituidas como Zonas de Desarrollo Empresa-
rial.
- Estipula el trmite administrativo a surtir para la seleccin, delimita-
cin y constitucin de las ZRC, destacando el carcter concertado del
proceso.
- Indica la constitucin del Plan de Desarrollo Sostenible como una
propuesta concertada, con punto central del ejercicio participativo en
la Audiencia pblica.
- Contempla los requerimientos para la adjudicacin de tierras al
interior de las ZRC, la nalidad y la limitacin de stas.
- Un aspecto importante es el referido a la caracterizacin de los
proyectos agrosostenibles los cuales combinarn los componentes
de conservacin, manejo, control y aprovechamiento de los recursos
naturales, infraestructura, pancoger, produccin limpia, educacin
ambiental, comercializacin y servicios, de acuerdo con los lineamien-
tos del respectivo plan de desarrollo sostenible.
- El artculo 14 del acuerdo se muestra como de gran importancia
al abrir la posibilidad de evaluacin y seguimiento de la Resolucin,
incluyendo en dicho procedimiento a las organizaciones campesinas:
con el objeto de agilizar y perfeccionar las estrategias y mecanismos
del proceso de seleccin y constitucin de las zonas de reserva campe-
sina".
-130-
Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible.
Resolucin No. 629 de Mayo
11 de 2011. Por la cual se
establecen los requisitos
y el procedimiento para
la sustraccin de reas de
reserva forestal establecidas
mediante la Ley 2 de 1959
para programas de reforma
agraria y desarrollo rural de
que trata la Ley 160 de 1994,
orientados a la economa
campesina, y para la restitu-
cin jurdica y material de
las tierras a las vctimas, en el
marco de la Ley 1448 de 2011,
para las reas que pueden
ser utilizadas en explotacin
diferente a la forestal, segn
la reglamentacin de su uso y
funcionamiento.
- Establece los requisitos y procedimientos para la sustraccin de
reas de reserva forestal, ARF, para programas de reforma agraria y
desarrollo rural, as como para la restitucin a las vctimas de despojo/
abandono forzado de tierras.
- La solicitud de sustraccin de ARF debe ser presentada por el Inco-
der ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y para el
caso de ZRC debe incluir, entre otros requisitos, el Plan de Desarrollo
Sostenible, incluyendo cartografa del rea a sustraer.
- El proceso de aprobacin de la sustraccin de ARF puede llegar a
durar cinco meses, sin contar trminos de recursos frente al acto ad-
ministrativo que resuelve la solicitud.
- Los proyectos productivos a implementar en las zonas sustradas
de las ARF deben tener en cuenta una serie de lineamientos y reglas,
orientadas a la sostenibilidad integral y ambiental, lo cual aplica tam-
bin para la denicin de la Unidad Agrcola Familiar, UAF, por parte
del Incoder.
- La Resolucin especica la prohibicin de sustraccin de reas del
Sistema de Parques Naturales Nacionales o Regionales y Reservas
Forestales Protectoras, ni de reas del Sistema Nacional de reas
Protegidas, as como todas aquellas reas que conforme a la ley vigente
son objeto de proteccin especial, tales como pramos, humedales y
manglares.
* Hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder. ** Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Fuente: Elaboracin propia.
Anexo 2. Zonas de Reserva Campesina constitudas
ZRC Resolucin
de constitu-
cin
Extensin
(Has)
Municipios / regin Nmero de
habitantes
Organizacin que
lidera
Guaviare Resolucin
No. 054 de
noviembre
19 de 1997
469.000 Calamar, El Retor-
no y San Jos del
Guaviare
38.000 Cooperativa Multiac-
tiva Agropecuaria del
Guaviare (Cooagro-
guaviare)
Pato-
Balsillas
Resolucin
No. 055 de
diciembre
18 de 1997
145.155 San Vicente del
Cagun (Caquet),
Inspecciones Balsi-
llas y Guayabal
7.500 Asociacin Municipal
de Colonos de El Pato
(Ancop)
Sur de
Bolvar
Resolucin
No. 054 de
junio 22 de
1999
29.110 Arenal y Morales
(Bolvar)
3.500 Asociacin de peque-
os productores de la
ZRC de Morales (Aso-
reserva) Programa
de Desarrollo y Paz
del Magdalena Medio
(Pdpmm)
Cabrera Resolucin
No. 046 de
noviembre 7
de 2000
44.000 Cabrera, Provincia
de Sumapaz, Cun-
dinamarca
5.300 Sindicato de Peque-
os Agricultores de
Cundinamarca (Sin-
peagricun)
Bajo
Cuemb y
Coman-
dante
Resolucin
No. 069 de
diciembre
18 de 2000
22.000 Cuatro veredas de
las inspecciones
de Bajo Cuemb y
Comandante
4.700
Valle del ro
Cimitarra
Resolucin
No. 028 de
diciembre
10 de 2002
184.000 Yond y Remedios
(Antioquia) y Can-
tagallo y San Pablo
(Bolvar), regin
del Magdalena
Medio.
35.810 Asociacin Campe-
sina del Valle del ro
Cimitarra (Acvc)
Fuente: Elaboracin propia
-132-
Anexo 3. Zonas de Reserva Campesina en proceso de constitucin y de hecho
ZRC Fecha solicitud Comentario
Regin Lozada-
Guayabero
Octubre 4 de
2001
Debido a la situacin de orden pblico en la regin
no se realiz la audiencia pblica, quedando sin
formalizarse la constitucin de la Zona
Municipio de
Curit, Provincia de
Guanent y de una
subregin ubicada
sobre la margen
izquierda del ro
Chicamocha
Septiembre 16
de 2000
Solicitud institucional avalada por el gerente
regional del Incora, sin avances posteriores.
Municipio de
San Bernardo
(Cundinamarca)
Mayo 16 de
2004
Aprobada por el Consejo Municipal de Desarrollo
Rural
Regin del
Catatumbo (Norte
de Santander)
Agosto 11 de
2011
Mediante la Resolucin del Incoder No. 2060
de agosto 11 de 2011, se inici el trmite
administrativo para la seleccin, delimitacin
y constitucin de la Zona, de 365.865 Has.,
correspondientes a 339 veredas. La Asociacin
Campesina del Catatumbo, Ascamcat, es la
organizacin campesina que lidera el proceso. El
Plan de Desarrollo Sostenible fue socializado en El
Tarra, el 30 de marzo de 2012.
Bajo Ricaurte
(Boyac)
Febrero de 1998 Solicitud hecha por ocho alcaldes de la regin,
se construy y aprob el Plan de Desarrollo
Sostenible, slo qued pendiente la aprobacin de
la Junta Directiva del Incora.
Regin de Ariari-
Gejar-Cafre,
municipio de Puerto
Rico (Meta)
Agosto 11 de
2011
Mediante la Resolucin del Incoder No. 02059
de agosto 11 de 2011, se inici el trmite
administrativo para la seleccin, delimitacin
y constitucin de la Zona, de 35.187 Has.,
distribuidas en 15 veredas. Agrogejar es la
organizacin campesina que lidera el proceso.
Sumapaz (Localidad
20 de Bogot, D.C.)
2011 Recibi la aprobacin de viabilidad ociada por
el Incoder, en respuesta a peticin que present la
comunidad. El proceso de constitucin se adelanta
a travs de un Convenio de Cooperacin rmado
por el Distrito Capital e Ilsa, y cuenta con el
acompaamiento del Incoder.
Municipios de Fortul
(Arauca),
En estas zonas se alcanzaron a realizar solicitudes
formales sin lograr mayores avances respecto del
trmite.
Municipios de Inz,
Totor, Paz, Itaibe,
Caloto, Corinto y
Miranda (Cauca)
Se han constituido como ZRC de hecho
direccionadas por diferentes procesos organizativos
del campesinado.
Municipios de
Pailitas, Curuman,
Chiriguan y
Chimichagua
(Cesar)
El Incoder evalu la solicitud de constitucin por
parte del Ministerio de Agricultura. Se le dio un
margen de espera, por cuanto no est contemplada
en el Plan de Accin 2012. Se presentan avances
en el estudio de sustraccin de Ley 2. El Incoder
ha llevado a cabo dos visitas tcnicas. Su extensin
asciende a 127.473 Has.
Montes de Mara 1. Resolucin de
inicio 189 de
febrero de 2011
Tiene una extensin de 254.680 Has., rene once
municipios de los departamentos de Sucre y
Bolvar: Mara La Baja, San Juan de Nemopuceno,
El Carmen de Bolvar, San Onofre, San Jacinto,
Ovejas, Los Palmitos, Chaln, Colos, Tol Viejo
y Morroa. Su PDS actualmente se encuentra en
revisin por parte del Incoder.
Montes de Mara 2. Resolucin de
inicio 189 de
febrero de 2011.
Tiene una extensin de 49.509 Has., rene a cuatro
municipios del Bolvar: El Guamo, San Juan de
Nemopuceno, Zambrano y Crdoba. Su PDS
actualmente se encuentra en revisin por parte del
Incoder.
Fuente: Elaboracin propia

Propuestas, Visiones y Análisis Sobre La Política de Desarrollo Rural en Colombia

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