MAESTRA EN DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA -ESPECIALIDAD EN PROCESOS POLTICOS Y DEMOCRACIA- PROMOCIN 2010-2012
LA PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS POLTICAS PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LA IDENTIDAD. EL CASO DE PER
TESIS QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS
PRESENTA: CARLOS HINOJOSA GARCA
BAJO LA DIRECCIN DE: DR. MANUEL CANTO CHAC
LECTORAS: DRAS. ARIADNA ESTVEZ Y MARIANA CELORIO SUREZ CORONAS
Nueva York. Febrero 2013 ii
..y la motivacin contina ..and the motivation persists
por aquellos que estn aqu, pero no pueden probarlo. for those here but unable to prove it. por aquellos cuyas vidas se han visto debilitadas desde el primer da. for those whose lives have been undermined from day one. por aquellos cuyos derechos fundamentales han sido obstruidos. for those whose fundamental rights have been hindered.
iii
NDICE
Resumen......v
Introduccin.....1
Captulo I: El Derecho a la Identidad - El Subregistro..13
I.- Derecho a la Identidad Concepto Difcil de Definir ...13 La Identidad y Su Complejidad.....15 El Derecho Fundamental a la Identidad Marco Normativo16 El Derecho al Nombre Nombre Propio ......19 La Identidad Legal.....20 La Nacionalidad.21 La Ciudadana ...22 El Registro de las Personas ...23 Los Registros Civiles.25
II.- Subregistro y la Indocumentacin.25
III.- Polticas Pblicas para Atender el Subregistro y la Indocumentacin.30 Las Polticas Pblicas Una Visin Conceptual Terica .31 Polticas Pblicas con Enfoque de Derechos Humanos 33 Etapas de las Polticas Pblicas 34 La Participacin Ciudadana...36 La Participacin de la Sociedad Civil a partir del mbito Internacional..39 La Participacin Ciudadana en el Per..40
Captulo II: La Identidad y el Registro de Personas en el Per, El Subregistro y las Polticas Pblicas, Participacin Ciudadana .44
I.-El Derecho a la Identidad en el Per44 La Ciudadana48 El Registro de las Personas ...48 Ciclo de la Documentacin en el Per ..49 El RENIEC.51
II.- El Subregistro y la Indocumentacin en el Per52 La Primer Lnea de Base de Subregistro en el Per ..54 Subregistro: Estimaciones Recientes Trabajo por Hacer ...54 Variables en la Indocumentacin...57 Barreras que Impiden la Documentacin en el Per .58 Limitada Participacin Social en las Polticas Pblicas para la Documentacin..61
iv
Captulo III: El Anlisis de Polticas, Diagnstico: Planes y Polticas Contra el Subregistro, Diagnstico: Programas y Proyectos de Accin Contra la Indocumentacin... 64
I.- Anlisis de Polticas y Programas...64
II.-Diagnstico: Planes y Polticas Contra el Subregistro....71 A) Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009 ..71 B) Plan Nacional Per Contra la Indocumentacin 2011-2015.75 Un Anlisis Preliminar...78
III.-Diagnstico: Programas y Proyectos De Accin Contra La Indocumentacin....85 A) Campaas de Registro y Sensibilizacin en Zonas Urbano-marginales y contextos de multiculturalidad. El caso de la comunidad autogestionaria de Huaycn Per......85 B) Las Experiencias de Documentacin en Escenarios Postconflicto: Caso Huancavelica Per..89
Captulo IV: Estrategia Metodolgica ...94 Antecedentes del Estudio y el Mtodo.......94 El Universo del Estudio.95 El Mtodo y las Tcnicas...95 Informacin Documental...97 Estudios de Caso99 Entrevistas Directas - Plan y Diseo de la Gua..101 Muestra y Entrevistas Directas Semidirigidas.102 El Anlisis de Datos.....104 Retos y Limitantes...106 Logro de los Objetivos Planeados107
Conclusiones....108
Recomendaciones116
Referencias Bibliogrficas...119
Anexos.124
v
RESUMEN. Existen tendencias tericas que posicionan la participacin de la sociedad civil en la elaboracin de polticas pblicas como componente esencial para la efectiva creacin de planes de accin en la esfera de desarrollo pblico. La participacin ciudadana tiene como propsito el contribuir a la satisfaccin de ciertas demandas sociales y es elemento de legitimacin de las acciones de gobierno que pretenden aliviar problemticas sociales concretas y en consecuencia, es fuente esencial para el fortalecimiento democrtico. A partir del 2005 se ha comenzado a trabajar en la elaboracin de polticas y estrategias para universalizar el registro civil y la documentacin en el Per y se ha logrado incluir de forma paulatina la participacin de los diversos sectores de la sociedad. Este trabajo ve la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboracin de planes y polticas desarrolladas por el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) tendientes a mitigar el subregistro e indocumentacin de las personas como paliativos de la pobreza y exclusin social en el Per. Se establece de esta manera, que a pesar que ha habido avances en la apertura de las oportunidades y espacios para participar, las organizaciones de la sociedad civil continan teniendo mayor grado de intervencin en el mbito operativo y de implementacin que en el de planificacin y toma de decisiones.
PALABRAS CLAVE: derecho a la identidad, registro civil, identificacin, formulacin de polticas pblicas, participacin, organizaciones de la sociedad civil.
ABSTRACT. There are theoretical models that position civil societys participation in the policymaking process as an essential component for the effective design of action plans affecting the public sphere. Citizens participation contributes to the fulfillment of social demands and legitimizes government actions intended to alleviate specific social problems; hence, social participation is an essential element in strengthening democracy. Since 2005, Peru started developing public policies and strategies to attain universal civil registration and proper identification for all Peruvians. Combined efforts made possible the inclusion of the various sectors of society throughout the policymaking process. This paper analyses civil society organizations participation in the design of plans and policies developed by the Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) to mitigate the under-registration of births and identification and subsequently lessen poverty and social exclusion in Peru. Although progress has been made in creating opportunities and spaces for participation, civil society organizations continue to have greater involvement at the operational and implementation stages of policies than at the planning and decision-making stage.
KEYWORDS: right to an identity, civil registry, policymaking process, participation, civil society organizations.
1 INTRODUCCIN
El derecho a una identidad, a obtener una nacionalidad, al reconocimiento de una ciudadana y capacidad jurdica -y a obtener un documento oficial de identificacin- son derechos humanos fundamentales de todas las personas.
El acto oficial de registro civil es un medio de prueba privilegiado que da fe de el lugar, fecha, hora, filiacin o vnculos familiares, sexo, etc., de un nacimiento y esta intrnsecamente ligado a la vida jurdica de las personas 1 , es de igual forma, la base para la identidad y en consecuencia de la nacionalidad y ciudadana. Otorga por s solo, el acceso a la garanta de los derechos, instituyendo a su vez responsabilidades y obligaciones de y ante terceros.
Los Estados estn obligados y tienen el compromiso universal de otorgar y facilitar el libre acceso al derecho fundamental de la identidad personal de todo individuo dentro de su jurisdiccin. Estn obligados tambin a proveer un documento oficial que demuestre y sea prueba fehaciente de su identidad. Para ello, los gobiernos de los Estados deben asegurar y proveer el acceso al registro de nacimiento o registro civil desde el nacimiento de un individuo y consecuentemente garantizar la provisin de un documento que demuestre su identidad personal como son las actas o certificados de nacimiento.
Los Registros Civiles 2 son las figuras institucionales administrativas de cualquier gobierno encargadas legtimamente de llevar a cabo y dejar constancia de los actos relativos al estado civil de las personas como el nacimiento, matrimonio, muerte, etc. El
1 En la actualiuau se ha uesatauo gian uebate y contioveisia iespecto al comienzo ue la viua juiiuica ue las peisonas. Existen legislaciones que establecen la sujecion a ueiechos que ostenta la peisonaliuau juiiuica, uesue el nacimiento ue una peisona, mientias que otias la establecen uesue el momento ue su viabiliuau, es uecii ue la concepcion o comienzo ue viua intiauteiina. Este tiabajo no pietenue el estuuio ue los uiveisos sistemas juiiuicos al iespecto. 2 Los Estauos cuentan con uiveisos mecanismos paia iegistiai los nacimientos y uems actos ielativos al estauo civil ue las peisonas. La uenominacion ue las instituciones encaigauas ue haceilo vaiia segn las paiticulaiiuaues legales, infiaestiuctuia, capaciuau auministiativa, fonuos y tecnologia uisponibles, asi como picticas ue auministiacion ue caua pais. Paia efectos ue este tiabajo, me iefeiii a ellos ue maneia geneial como Registio Civil.
2 registro de nacimiento es la constancia oficial del nacimiento de un individuo y constituye de manera oficial la existencia de un(a) nio(a).
La inscripcin en el registro de nacimiento de un nio(a), es la base para la obtencin de un certificado de nacimiento. El certificado de nacimiento es el documento oficial personal, expedido por el Estado, que sirve como prueba fehaciente del reconocimiento legal de la existencia de un individuo. Generalmente el certificado de nacimiento determina la nacionalidad del nio. De igual forma, el certificado de nacimiento es la base para proveer a los individuos un medio para demostrar su identidad, generalmente acreditado por medio de un acta de nacimiento o en una identificacin oficial 3 .
La inscripcin registral se considera como la materializacin del acto positivo del inicio a la personalidad jurdica de las personas y regula la coexistencia social segn los cmulos de normas aplicables tanto a nivel local como universal. Facilita la posibilidad de acceso a los derechos fundamentales disponibles y garantizados para todos, sean stos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales (Corts, 2011: 27).
La falta de registro de nacimiento y consecuentemente de un documento oficial que demuestre la identidad de cualquier persona es uno de los principales factores que obstaculizan su pleno desarrollo personal e inhibe considerablemente sus posibilidades para potencializar sus oportunidades. La falta de registro e identificacin son tambin factores determinantes que sostienen la exclusin social, que asociada con la pobreza y marginalidad crean un crculo vicioso que afecta tanto el entorno social en donde se desarrolla la persona, como tambin en los mbitos poltico, econmico y cultural.
Por otro lado, la falta de registros efectivos de personas tambin dificulta el desarrollo y la planeacin econmica y social de cualquier Estado as como la elaboracin de estadsticas confiables para planificar polticas de desarrollo social.
S 0n uocumento ue iuentiuau es un uocumento piivauo que contiene los uatos peisonales ue un inuiviuuo paia peimitii la veiificacion ue la iuentiuau ue cualquiei peisona. Es usualmente expeuiuo ue maneia oficial poi autoiiuau auministiativa uesignaua poi el Estauo. Existen vaiiantes iespecto a sus iequisitos, caiacteiisticas y obligatoiieuau segn el Estauo ue iesiuencia uel inuiviuuo.
S
La falta de registro -denominada tanto en piezas tericas como en usos prcticos como subregistro- es una representacin cuantitativa que revela la diferencia entre el nmero de nacimientos en determinado lugar versus el nmero de nacimientos inscritos (registrados) en ese mismo lugar.
En aos recientes se ha documentado ampliamente el endmico problema del subregistro en el mundo y en Amrica Latina. Las consecuencias que trae el subregistro son enormes, analizadas ya sea desde la perspectiva de los derechos humanos, como desde una perspectiva de desarrollo econmico y social. De igual forma, el subregistro afecta no solo a individuos o grupos especficos como inmigrantes, mujeres, jvenes, analfabetas, pobres, etc., sino que trae consecuencias negativas a sociedades enteras tanto en reas rurales como urbanas.
El subregistro afecta actualmente a millones de nios y adultos, hacindolos vulnerables ante las exigencias de las sociedades contemporneas. Segn los datos ms recientes de UNICEF, el problema del subregistro de menores de cinco aos asciende al 49% del total de nios nacidos con vida en el mundo entero 4 . En Latinoamrica, el aproximado de nios sin registro se estima hasta en un 9%, mientras que en el Per se estima que el subregistro a descendido hasta un 7% 5 (UNICEF, 2012: 122-123).
La falta de un documento idneo y legal que demuestre la identidad de una persona se le conoce como indocumentacin. La indocumentacin se presenta con diversas variables, por diversos motivos y en diversos grados. En la actualidad, la indocumentacin afecta siempre negativamente segn el contexto individual de cada persona, sin embargo se ha
4 El ms ieciente infoime ue sobie el Estauo ue la Infancia en el Nunuo ue 0NICEF, publicauo en febieio ue 2u12 contiene estauisticas ielativas al estauo uel iegistio civil ue nios menoies ue cinco aos uuiante el peiiouo ue las Encuestas ue Inuicauoies Nltiples poi Conglomeiauos !"#$%&#' )*+%,-$./ 0#"1$'/ 2"/3'41 (NICS) ms iecientes hasta el ao 2u1u. Los NICS cuentan con el apoyo ue 0NICEF y son una ue las bases ms amplias y actualizauas ue infoimacion paia meuii el piogieso ue los uifeientes objetivos paia el uesaiiollo ue nios, incluyenuo los 0bjetivos ue Besaiiollo uel Nilenio (0BNs). Paia mayoi infoimacion sobie sus estauisticas consltese: www.chiluinfo.oig . S Las cifias y poicentajes sobie el subiegistio vaiian segn la fuente, el tipo ue infoimacion iecabaua y el peiiouo en que se llevan a cabo las investigaciones. En seccion ms auelante se piesentain las uifeientes cifias uisponibles ue uiveisas fuentes.
4 comprobado ampliamente su relacin negativa directa en la salvaguarda de los derechos fundamentales como acceso a la educacin, salud, trabajo, vivienda, ambiente familiar, acceso a beneficios sociales provedos por el Estado, as como proteccin contra la explotacin laboral y sexual, el trfico de menores, reclutamiento ilegal de menores para servir a grupos armados, etc.
A la fecha, no existe suficiente informacin certera o datos uniformes sobre el problema del subregistro e indocumentacin en personas adultas que demuestren siquiera un porcentaje aproximado que enfrentan los Estados ante esta problemtica, convirtiendo su estudio, atencin y mitigacin en un reto extraordinario.
Solo en las ltimas dcadas y mayormente en los ltimos aos, el tema del registro civil y la identificacin de las personas a generado un inters particular debido a su correlacin e implicaciones directas respecto a los diferentes entornos del desarrollo humano, incluyendo por supuesto, la proteccin y promocin de los derechos humanos, la reduccin de la pobreza, la disminucin de las brechas existentes en la educacin bsica, acceso a servicios de salud, seguridad, vivienda y dems de carcter social, as como a la apertura y relativo incremento a la participacin poltica y la bsqueda en la consolidacin y estabilidad de la gobernabilidad democrtica.
Dada la responsabilidad que recae ante los Estados de crear y garantizar las avenidas necesarias para abatir el endmico problema del subregistro de las personas y de otorgar los medios para la obtencin de un documento de identificacin oficial, se han dado a la tarea de implementar mecanismos de apoyo y establecer polticas pblicas tendientes a universalizar el registro y el derecho a la identidad.
En este sentido, los distintos pases dentro de sus planes nacionales y en coordinacin con organismos internacionales y de asistencia internacional, han incluido en sus programas de reforma de Estado la promocin y desarrollo de polticas pblicas e implementacin de programas tendientes a mitigar el subregistro y garantizar el acceso al derecho a la identidad.
S
Las polticas pblicas se componen de programas de gobierno creados con el objetivo de atender un problema o situacin determinada. Las polticas pblicas son el producto de la actividad intelectual y de las acciones tendientes a encontrar soluciones a problemas pblicos acotados (Canto, 1966: 1) (Aguilar, 2009: 14).
Estudiosos de la materia consideran a las polticas pblicas como pactos entre Estado y sociedad, en donde ocurre una relacin interactiva entre stos y en donde la participacin de ambos tiende a buscar los beneficios sociales tras la identificacin de las necesidades y posibles soluciones. En palabras de Aguilar, las polticas pblicas son medidas de gobierno que incorporan la decisin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Es un lugar en donde gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. (Aguilar, 1992: 41).
A pesar que entre los mecanismos para plantear e impulsar polticas pblicas, se tienen que tener en cuenta las normas jurdicas locales e internacionales, los actores principales, la infraestructura y recursos disponibles, la persuasin social es uno de los elementos ms crticos, ya que cualquiera que sea la decisin a implementar, sta debe satisfacer y velar por los intereses de aquellos sectores a los que servir. De igual forma, debe entenderse que los resultados de cualquier poltica pblica no se pueden garantizar de ninguna manera, ya que su efectividad depende enteramente de la forma en como se discutan, aprueben y apliquen sus contenidos. (CEPAL- ILPES, 2007: 10)
Tanto las bases tericas relativas a la elaboracin e implementacin de polticas pblicas en general como las ms recientes conclusiones de diversos Estados y organismos internacionales que buscan erradicar el subregistro de las personas, coinciden que la participacin de los sectores de la sociedad civil en el desarrollo de las polticas pblicas es esencial para una mejor conformacin e implementacin de sus programas.
6 Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) ocupan un espacio pblico entre la familia y el Estado, cuyo objetivo es agenciar los intereses de individuos y proveer de voz a muchas personas frente a los procesos de dilogo y toma de decisiones en los asuntos pblicos.
Las OSC brindan un elemento legitimador en el fortalecimiento de las democracias. Al difundir ideas, suministrar experiencias o aportar conocimientos localizados ayudan a nutrir la definicin de agendas y estrategias del Estado, promueven el intercambio de dilogo e informacin entre los gobiernos y grupos sociales respecto a la formulacin, implementacin y mejora de programas y polticas de desarrollo, independientemente del rea especfica de atencin. De igual forma, las participacin de las OSC en la toma de decisiones pblicas, genera un aumento en los distintos niveles de transparencia, credibilidad y legitimidad de los mismos (OEA, 2003) (Democracia Activa, 2012).
En este sentido, la participacin de las OSC toma vital importancia en los procesos de elaboracin de polticas pblicas y programas tendientes a velar por la garanta del acceso al derecho a la identidad en todas sus representaciones. Por una parte, las OSC sirven como la va informativa ms adecuada para proveer informacin actualizada respecto al estado de la documentacin o indocumentacin en determinados grupos sociales. Sirven como medio de informacin entre las comunidades -o asentamientos humanos- y los actos de gobierno, proveen espacios para el dilogo y acercamiento entre instituciones del Estado y la sociedad civil en todos sus niveles, promueven acuerdos y coordinacin de acciones que permitan luchar eficazmente contra la indocumentacin. Por otra parte, sirven tambin como promotores o agentes generadores de confianza entre las comunidades y las autoridades, como portadores de informacin y conocimiento localizado e inclusive como los entes implementadores de diversos programas y proyectos.
A pesar de los avances en los proyectos de universalizacin del registro en la regin en los ltimos aos, los gobiernos mismos y organismos internacionales encuentran que la
7 inclusin social en la elaboracin de polticas pblicas contina siendo limitada 6 . La falta o escasa participacin integral de los sectores sociales para quienes se construyen esas polticas pblicas tiende a desligar el objetivo principal de la misma y en especial repercuten en la integracin entre gobierno y la sociedad respecto a las medidas a tomar.
Para que este tipo de falencias se reduzcan al mnimo, es necesario que por lo menos se abran criterios de oportunidad, calidad y transparencia en tanto a la participacin de los actores involucrados. Se sabe que las organizaciones de la sociedad civil que representan a los sectores ms vulnerables de la poblacin (afectados en mayor porcentaje por la falta de registro e indocumentacin) tienen poca influencia en la creacin y desarrollo de polticas pblicas y como consecuencia el alcance de la misma no llega a cubrir o atender siquiera- las necesidades de todos los derechohabientes a quienes tienden a representar.
La Repblica del Per, representa uno de los casos en la regin que ha destacado por sus grandes avances en la lucha contra el subregistro y la indocumentacin. Ha avanzado favorablemente en la documentacin de los peruanos as como en la prevencin de la indocumentacin, especialmente en los sectores de la poblacin con mayor pobreza y vctimas de la exclusin social.
En el ao 2005, Per por medio del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) desarroll una estrategia nacional para formular, implementar y monitorear acciones encaminadas a documentar a los indocumentados denominado Plan Nacional para la Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005- 2009 (El Plan Nacional, de aqu en adelante), cuyos logros y experiencias sirvieron como antecedente y pauta para continuar el esfuerzo nacional para atender el problema del subregistro tal y como se establece en el Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015 (El Plan, de aqu en adelante). Ambos planes nacionales - apoyados de otros elaborados por otras instituciones de gobierno- abrieron la posibilidad,
! 0NICEF paiticipacion en EACIB uuatemala 2u11 y Comision ue uestion ue Cumbies Inteiameiicanas y Paiticipacion ue la Socieuau Civil en las activiuaues ue la 0EA, Consejo PeimanenteCISC-17uS.
8 tanto a los diversos ministerios y agencias de gobierno como a las organizaciones de la sociedad civil, de participar en las comisiones de planeacin y elaboracin de polticas a seguir para aliviar el problema de la documentacin.
Este estudio analizar el contexto del Per durante la elaboracin de el Plan Nacional y el Plan, que como instrumentos de gestin pblica que atienden la exclusin social, se desarrollaron en coordinacin con organizaciones pblicas, la sociedad civil y organismos de cooperacin internacional con el objetivo de salvaguardar el derecho a la identidad de los peruanos.
Los dos planes contienen acciones a desarrollarse de manera conjunta entre el Estado y la sociedad civil y cuyos objetivos primordiales son facilitar el acceso a la documentacin, y en particular la de los grupos ms vulnerables en el Per 7 , tomando en cuenta la transversalidad de los enfoques de gnero, interculturalidad y el respeto a la diversidad y diferencias.
A pesar que el problema de la indocumentacin afecta extraordinariamente a todos los pases de la regin, el caso reciente del Per ofrece un ejemplo estratgico por haber conseguido cerrar la brecha de la indocumentacin y ampliar sus esfuerzos para erradicarla y por ello lo tomamos aqu como muestra y laboratorio de estudio.
En este sentido, este estudio se centra precisamente en analizar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el diseo de polticas pblicas encaminadas a abatir el problema del subregistro y la indocumentacin en el Per en su poca reciente. Persigue explorar las conjeturas del conocimiento convencional y explicar entorno a nuestra hiptesis respecto a la insuficiente participacin de las OSC en los procesos de elaboracin de polticas pblicas enfocadas a mitigar el problema del subregistro y la indocumentacin y en especifico en el caso del Per.
7 Peisonas con uiscapaciuau, auultos mayoies, nios, nias y auolescentes, mujeies, peisonas victimas ue la violencia politica, los que viven en situacion ue pobieza y pobieza extiema.
9 Este estudio requiere de la mezcla y adaptacin de varias tcnicas de investigacin. Debido a la escasez de informacin en el tema, es necesario desarrollar un estudio que capture la esencia del problema tomando en cuenta los diversos mtodos y herramientas disponibles a fin de sustentar conocimiento sobre las prcticas recientes de los procesos de elaboracin y el nacimiento de polticas pblicas y nos ayude a demostrar la real participacin de los sectores de la sociedad civil.
A fin de lograr nuestro objetivo, nos tendremos que centrar en el estudio e investigacin de casos de reciente creacin diseados para atender la problemtica derivada por la falta de inscripcin en los registros y la necesidad de restituir la identidad a quienes la han perdido as como promoverla ante aquellos que se ven perjudicados por la ausencia de documentacin. Identificaremos la realidad que yace sobre la participacin de la sociedad civil en el proceso de elaboracin de mecanismos preventivos de cara al subregistro e indocumentacin en el Per.
En este sentido, utilizando como base metodolgica central la del anlisis de polticas pblicas, ser necesario en primer lugar abordar las definiciones de los trminos clave ms concernientes con el tema, establecer los antecedentes sobre la problemtica del subregistro y la indocumentacin en general, as como especficamente los relativos al caso del Per. De igual forma, se analizarn los ms recientes datos e informacin terica y prctica referentes al derecho a la identidad, sus componentes, acepciones y derivados de manera global.
En segundo lugar se establecern y definirn aquellos componentes y etapas que comprenden el proceso de elaboracin estructuracin de las polticas pblicas 8 , y en especfico las que se estudian en este trabajo.
8 El pioceso ue elaboiacion ue Politicas Pblicas esta confoimauo poi un ciclo ue momentos analiticos ue caliuau e inteiuepenuientes entie si y compienuen poi lo geneial: a) la iuentificacion y uefinicion ue pioblemas, b) la foimulacion ue alteinativas ue solucion -politicas, c) la auopcion ue la uecision, u) la implantacion y e) la evaluacion.
1u Por otra parte, utilizando elementos de la tcnica metodolgica de estudio de caso, se examinaran algunas de las polticas pblicas y programas derivados de los planes elaborados por el RENIEC incluyendo sus antecedentes, participantes, objetivos y metas previstas respecto a la universalizacin del registro y la identificacin. Bajo esta aproximacin, nos adentraremos en el estudio del fenmeno de la indocumentacin en el Per, asegurndonos recopilar la ms reciente evidencia cualitativa que nos permita evaluar y llegar a concluir de manera conjunta con las dems herramientas que utilizaremos.
El estudio atender, desde dos perspectivas diferentes, la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en las fases de definicin del problema y diseo del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad y su subsecuente, el Plan Nacional Per contra la Indocumentacin. El primer matiz a atender es el relativo a la letra de la ley, es decir, ver las bases que fundamentan el derecho a la identidad, el contenido y contexto de aquello que legalmente da lugar a la participacin de las OSC durante el proceso de elaboracin de las polticas pblicas. El segundo, consistir en los puntos de vista, percepciones y realidad prctica de aquellos entes involucrados en la elaboracin de los planes materia de esta investigacin.
De igual forma y para complementar la secuencia del mtodo escogido, es necesario considerar el estatus quo sobre el tema. Para ello, ser necesario investigar y denotar el estado actual del subregistro y la indocumentacin en el Per, las acciones que se han tomado y contribuido a que el Per sea uno de los pases en la regin con mayor xito en su esfuerzo de alcanzar la universalizacin del registro y la documentacin de personas.
Dado que a la fecha no existe informacin o estudios que aclaren lo que aqu pretendemos y que ayude a corroborar nuestra hiptesis y detalle las circunstancias respecto a la participacin de las OSC durante la elaboracin de polticas pblicas es necesario utilizar una herramienta ms que complemente nuestro mtodo de investigacin de anlisis de polticas pblicas por medio de entrevistas cualitativas semiestructuradas. En este sentido, la nica forma de obtener una descripcin detallada y explicacin del
11 comportamiento del fenmeno que buscamos, es por medio de entrevistas profundas tanto con miembros de las organizaciones de la sociedad civil como con miembros de las instituciones gubernamentales participantes en la elaboracin de los planes nacionales y sus polticas pblicas. De esta manera obtendremos informacin directa y de primera mano sobre sus respectivas experiencias durante el proceso de elaboracin de la poltica pblica, programa o proyecto en el que hayan participado.
El estudio de la informacin cualitativa recabada por todos los medios utilizados aqu nos proveer con suficientes bases para establecer las relaciones, similitudes, prcticas y un conocimiento profundo sobre el entorno alrededor de la participacin de las OSC peruanas en los procesos de elaboracin de polticas pblicas.
El conjunto de mtodos utilizados es el ms adecuado para conocer y entender con validez y confiabilidad, el entorno real sobre el problema y fenmeno contemporneo que estudiamos y a la vez, nos permite evaluar la multiplicidad de posibilidades, variables y fuentes que se interrelacionan entre s. Del anlisis de los materiales extraeremos la informacin necesaria para obtener resultados y concluir sobre nuestro objetivo de investigacin.
Este trabajo se divide en cuatro captulos. El primero, nos conducir a un mejor entendimiento sobre derecho a la identidad, sus componentes y su estrecha relacin con los derechos fundamentales. Hablar de sus definiciones, marcos tericos y legales, sus consecuencias y vnculos con los conceptos de identidad civil y legal, nacionalidad, ciudadana as como su relacin con los registros civiles, los actos de registro civil y los procesos de identificacin oficial de las personas. En su segunda seccin atender el tema del subregistro y la indocumentacin a nivel global y tocar brevemente algunas de sus trascendencias e implicaciones para el desarrollo humano. Expondr a su vez, las bases tericas sobre la elaboracin de polticas pblicas, sus componentes y sobre la participacin de la sociedad civil como parte de su estructuracin.
12 El segundo captulo presenta el marco conceptual del derecho a la identidad en el Per y discute el subregistro y la indocumentacin. Introduce algunas de las consecuencias del subregistro con los mecanismos e iniciativas puestos en marcha recientemente para su alivio.
El tercer captulo, una vez presentado el contexto del Per, har un breve anlisis del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009 y su subsecuente; el Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011- 2015, que dan origen a programas destinados a erradicar el subregistro y el fortalecimiento al derecho a la identidad. Aqu se abordar particularmente la participacin de la sociedad civil durante el proceso de elaboracin de ambos planes como parte integral y herramientas primordiales dentro de la poltica macro del Per para abatir la pobreza y disparidad social 9 .
El cuarto captulo presenta un recuento de la estrategia metodolgica que permiti hacernos de la informacin necesaria para lograr nuestro objetivo. En este se especifican las tcnicas utilizadas para recopilar y analizar la informacin para llegar a concluir que justifican la validez y confiabilidad de nuestro instrumento.
El trabajo concluir presentando recomendaciones y cursos de accin para mejorar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboracin de polticas pblicas tendientes a mitigar el subregistro de personas.
9 Existe un vinculo muy estiecho entie la eiiauicacion ue la pobieza y el BNI ya que ste es la llave ue acceso paia cantiuau ue seivicios y beneficios sociales en el Pei.
1S
CAPTULO I
EL DERECHO A LA IDENTIDAD EL SUBREGISTRO
I.- DERECHO A LA IDENTIDAD - CONCEPTO DIFCIL DE DEFINIR Es importante formarnos una amplia comprensin sobre lo que yace dentro el derecho a la identidad antes de adentrarnos a analizar algunas de las prcticas y mecanismos que pretenden corregir, reforzar y garantizar el acceso universal a ese derecho fundamental, como la elaboracin de polticas pblicas con la participacin de los mismos derechohabientes a travs de o intermediados por- diversas organizaciones de la sociedad civil.
El derecho a la identidad es amplio y complicado. Se ha venido analizado desde distintos marcos tericos, doctrinas filosficas, cuerpos legales e instrumentos internacionales, y a pesar de sus marcadas diferencias, parece que encuentran coincidencia en una cosa: el derecho a la identidad representa un ncleo de derechos encaminados a la proteccin de la persona humana en su individualidad ante una sociedad. El derecho a la identidad es la base de acceso y necesario para hacer efectivos otros derechos fundamentales.
As, el derecho a la identidad comprende un conjunto de derechos vinculados estrechamente y abarca temas complejos como la identidad, al nombre, la nacionalidad, la ciudadana, la personalidad jurdica y la identificacin personal por un lado; mientras que por el otro, envuelve subtemas y consecuencias de stos, como la identidad civil, la identidad legal, la apatridia, la doble nacionalidad, el subregistro, la indocumentacin, etc.
El derecho a la identidad se complica an ms ya que si bien es cierto sus componentes estn insertos en numerosos cuerpos legales e instrumentos vinculantes de manera particular, no hay uno en donde se establezca concreta o explcitamente el derecho a la
14 identidad en s. No existe todava una visin unitaria sobre la definicin del derecho a la identidad (OEA, 2008).
La doctrina internacional desarrolla el derecho a la identidad cuando consagra el reconocimiento de la personalidad jurdica del individuo, mismo que est integrado por el derecho al nombre, a la filiacin, a la inscripcin en el registro y a la nacionalidad (RENIEC, 2012: 8).
En este sentido y solo recientemente, algunos pases han tomado las medidas necesarias para incluir en sus cartas magnas y cuerpos legales el reconocimiento a los derechos incluidos dentro del derecho a la identidad con el fin de cumplir con su obligacin de inscribir los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y dems actos que afectan la condicin del estado civil de las personas as como a llevar a cabo procesos apropiados de identificacin.
Per es uno de stos pases y lo ha hecho de una manera integral, en donde ha combinado experiencias y acciones multidisciplinarias provenientes tanto del Estado, la sociedad civil y de organismos especializados en busca de soluciones al problema del subregistro con el objetivo de alcanzar la universalidad del registro civil.
Parte de este captulo atiende brevemente el marco conceptual de los componentes ms importantes y derechos intrnsecamente asociados con derecho a la identidad. Sin embargo, no es por dems mencionar que no es materia de este estudio adentrarnos a estudiar los pedestales filosficos, tericos o culturales respecto a la caracterizacin de la naturaleza humana y el principio de dignidad en el que se funda y recae el derecho a la identidad individual.
En este sentido, desarrollaremos el estudio basados en las definiciones y acercamientos aceptados dentro de los marcos tericos de aplicacin internacional y de aplicacin en el Per.
1S De igual forma, este captulo presenta una visin generalizada a la problemtica del subregistro de personas y la indocumentacin de manera global.
LA IDENTIDAD Y SU COMPLEJIDAD Identitas en latn, significa el conjunto de rasgos propios de un individuo (o de una comunidad) que lo caracterizan frente a los dems. Identitas deriva del trmino griego tautots que confusamente provine de trminos referentes a lo mismo o el mismo. Parece ser un concepto bastante claro que refiere pertenencia, pero en la actualidad sigue existiendo controversia y divergencia en la forma definitoria de la identidad.
Hay juristas que por una parte conceptualizan la identidad como el ser en s mismo ante la visin de los otros, ilustracin que enmarca la individualidad desde una perspectiva ajena al individuo y reflejada desde el mbito en que el individuo mismo se desarrolla, es decir la sociedad en que se encuentra (De Cupis, 1982: 3). Por otra parte, hay quienes difieren de ese acercamiento y la definen como todo aquello que hace que cada cual sea uno mismo y no otro, definicin que proyecta la particularidad del individuo hacia afuera, es decir, que permite a los dems distinguir al individuo dadas sus particularidades, su mismisidad (Fernndez Sessarego, 1992: 113).
En este sentido, coincidimos en establecer que la identidad comprende elementos estticos e invariables -visibles externamente- como el nombre, sexo, edad, lugar de nacimiento, etc. y que tambin incluye elementos dinmicos -en constante movimiento-, que van modificndose segn el entorno y realidad cambiante del individuo como la poltica, cultura, religin, ideologa, residencia, estado anmico, mental, psicolgico, etc. Queda claro entonces que la identidad comienza con la concepcin misma del ser humano y que va cambiando y evolucionando gradualmente segn su desarrollo y particularidades de la situacin en que se encuentra.
La identidad refiere al ser humano como nico e intenta diferenciarlo de los dems, hacindolo un ser humano exclusivo y nico. Hace del ser humano un ser irrepetible y ante esas particularidades y singularidades le establece la proteccin del Estado.
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Esa proteccin del Estado respecto al derecho a la identidad, es uno de los mismos cimientos que justifican la existencia del Estado y regulan el reconocimiento de la dignidad humana y constituye la base hacia todos los otros derechos, hacindolo de esta manera un derecho fundamental (Vergara y Pique, 2010: 176). El Estado identifica y registra a sus ciudadanos, reconociendo as, la existencia formal de quienes dan cuenta de su presencia como personas y dotndolas del derecho fundamental a la identidad como base de sus otros derechos (RENIEC, 2012: 16).
La identidad individual por su parte, es la percepcin de s mismo en relacin con los otros, lo que significa que el individuo se autodetermina dentro de un esquema de particularidades personales y se diferencia con respecto a los otros (Tamargo, 2010: 93). Esta doble cara, incluye tanto la necesidad de ser nico y la de pertenencia en un mbito social. Un ser y por lo tanto una identidad, es decir un ser con una identidad particular y diferente a la de los dems, pero con la necesidad de ser reconocido y ser parte de un estatus formal que lo involucre en la vida social de un corporativo (Paula Siverino 2010: 57). La identidad, segn Skliar, incluye tambin la concepcin de lo que es propio y las diferencias que existen con lo que es del otro o los otros (Skliar, 2008).
EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA IDENTIDAD MARCO NORMATIVO Los instrumentos internacionales de derechos humanos as como el marco legal del Per, reconocen la vigencia y universalidad no solo del derecho al nombre y a la identidad, sino de los dems derechos inherentes de stos, como el derecho -y obligacin del Estado- a ser registrado, a la obtencin de su personalidad jurdica, a un ambiente familiar, a una nacionalidad y consecuentemente a obtener una ciudadana.
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en su prembulo indica: Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana. El mismo cuerpo agrega en su artculo 1: Todos
17 los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos(Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Prembulo).
Por su parte la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica) establece en su artculo 11 inciso 1) Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. Mientras que su numeral 18 indica: Toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno de ellos. La ley reglamentara la forma de asegurar este derecho para todos, mediante nombres supuestos, si fuere necesario. De igual forma, en su artculo 20, se complementa el espectro del derecho a la identidad ya que seala: corresponde al sujeto la nacionalidad propia del Estado en cuyo territorio ha nacido, a menos que tuviera derecho a otra (Convencin Americana sobre Derechos Humanos).
El artculo 16 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador refuerza el derecho de los hijos matrimoniales o extramatrimoniales, estableciendo: Todo nio tiene derecho a medidas de proteccin por parte de su familia, la sociedad y el Estado, independientemente de su filiacin (Protocolo de San Salvador).
Por su parte la Declaracin de los Derechos del Nio reconoce el derecho al nombre y a la nacionalidad de los nios. Este cuerpo legal brinda especial proteccin a grupos humanos tradicionalmente menos favorecidos por parte de los Estados (Declaracin de los Derechos del Nio).
La Convencin sobre los Derechos del Nio en su artculo 7 inciso 1) establece: El nio ser inscrito inmediatamente despus de su nacimiento y tendr derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y en medida de lo posible, a conocer sus padres y a ser cuidado por ellos. En su numeral 8 inciso 1 se establece: Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del nio a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias ilcitas (Convencin sobre los Derechos del Nio).
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El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, en su artculo 24 incisos 2) y 3) establecen: Todo nio ser inscrito inmediatamente despus de su nacimiento y deber tener un nombre y Todo nio tiene derecho a adquirir una nacionalidad. (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos).
De igual manera, la resolucin 7/29 del Consejo de Derechos Humanos en su informe N A/63/53 de marzo del 2008, Informe del Consejo de Derechos Humanos, Los derechos del Nio en su ttulo III Proteccin y promocin de los derechos del nio y no discriminacin contra los nios, incluidos los nios en situaciones difciles, subttulo: Identidad, relaciones familiares y registro de nacimientos, numeral 16: Insta a los Estados Partes a que intensifiquen sus esfuerzos para cumplir las obligaciones que les impone la Convencin sobre los Derechos del Nio, lo que comprende su nacionalidad, su nombre y sus relaciones familiares, tal como los reconoce la ley, posibiliten la inscripcin del nio inmediatamente despus del nacimiento, cualquiera sea su condicin, velen por que los procedimientos de inscripcin sean aquellos, expeditos, eficaces y gratuitos y hagan tomar conciencia de la importancia de registrar los nacimientos a nivel nacional, regional y local (Convencin sobre los Derechos del Nio).
La Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo tambin establece en su artculo 12 inciso 1) el derecho que las personas con discapacidad tienen al reconocimiento de su personalidad jurdica en todas partes. Mientras que en su artculo 18 inciso 1b) prohbe expresamente la privacin de la capacidad para obtener, poseer y utilizar documentacin relativa a su nacionalidad u otro documento de identificacin a personas con discapacidad en razn de esa condicin (Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad).
El derecho a la identidad entonces se deriva de la dignidad inherente al ser humano y como tal es de carcter universal, inalienable, intransferible e irrenunciable, por ello, pertenece a todas las personas sin discriminacin y estando el Estado obligado a garantizarlo mediante la ejecucin de todos los medios que disponga para hacerlo
19 efectivo. Este constituye un mbito de tutela y proteccin, hacindolo exigible y ejecutable (Vergara y Pique, 2010: 176).
El derecho a la identidad contiene el derecho a tener una personalidad, el derecho al nombre y el derecho a tener una nacionalidad. Su proteccin y su reivindicacin son exigibles ante los rganos jurisdiccionales. Tiene un doble carcter como todos los dems derechos fundamentales: el subjetivo, consistente en que ningn ente estatal podr lesionarlo, y el objetivo, que exige al estado, como su principal garante, a que lleve todas las medidas y mecanismos tendientes a su defensa. (Vergara y Pique, 2010: 176).
EL DERECHO AL NOMBRE NOMBRE PROPIO El derecho al nombre es parte integral del derecho a la identidad. El nombre es uno de los atributos de la personalidad que genera tanto derechos y deberes. Todos los seres humanos deben de tener nombre para identificarse. Una vez inscrito en el registro respectivo sirve para informar a terceros (Adriazen Olaya, 2010: 333)
Los diversos pases regulan la forma en que se deben establecer los nombres de las personas. Existen varias formas de conformarlo. Generalmente se establece del nombre de pila 10 o praenomina, que es aquel que los padres asignan al nacer. El segundo, nomina, que significa llamar proviene del latn appellitre, appellre y que consiste en los apellidos de los padres. El orden y cantidad de apellidos, se establece segn las legislaciones de cada Estado.
El nombre es el medio ms simple de identificacin e individualizacin del ser humano, establece el vnculo con la familia y significa el reconocimiento del vnculo con los padres. El nombre posibilita el acceso a otros derechos y son esenciales para la formacin y preservacin de la identidad de un ser humano.
El derecho al nombre, est relacionado con la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, la cual consagra de manera explcita el derecho a la identidad.
1u Que tiene oiigen ciistiano pioveniente uel bautismo ue la Pila Bautismal
2u Como elementos del derecho a la identidad son indispensables tanto para nios como para adultos ya sea en mbitos familiares o dentro de una sociedad o para con el Estado. (Hernndez Alarcn 2010: 355)
LA IDENTIDAD LEGAL La identidad legal implica el reconocimiento legal de la existencia de las personas por parte de los Estados. Es un derecho humano y social fundamental. La identidad legal es una condicin mixta obtenida por medio del registro de nacimiento o el registro civil, el cual otorga a la persona una identidad (nombre y nacionalidad) y variables de identificacin nica y personal, tales como datos biomtricos relacionados con un nmero de identidad nico. (Harbitz, Boekle-Giuffrida, 2009: 5). La identidad legal otorga ciudadana, convirtindola as en un derecho que otorga derechos, llmese derecho a la educacin, vivienda, trabajo, participacin poltica y dems.
Incluida como derecho fundamental en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en su artculo 6, la identidad legal se universaliza, es decir la hace disponible para todos, Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurdica aadiendo tambin, en su numeral 15, el derecho a la nacionalidad, analizado ms adelante.
La Convencin sobre los Derechos del Nio, en sus numerales 7 (b) y 8 (a) y (b), tambin sustentan fundamento para la proteccin del derecho a la identidad legal respectivamente, comenzando en la inscripcin del nacimiento, al nombre y a la nacionalidad. El artculo 7 inciso b) estipula: Los Estados Partes velarn por la aplicacin de estos derechos (nombre, nacionalidad y a conocer a sus padres..) de conformidad con su legislacin nacional y obligaciones que hayan contrado en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en esta esfera, sobre todo cuando el nio resultara de otro modo aptrida.
Por su parte, el artculo 8 inciso b) indica: Cuando un nio sea privado ilegalmente de alguno de los elementos de su identidad, o de todos de ellos, los Estados Partes debern
21 prestar asistencia y proteccin apropiadas con miras a restablecer rpidamente su identidad.
En este sentido se debe entender que la identidad legal se concretiza por medio de procedimientos especficos e interrelacionados, como son el registro oportuno de los nacimientos y la obtencin de un documento nacional de identificacin que reconoce al individuo como sujeto de derechos y proteccin del Estado (Harbitz y Bentez, 2010), (Tamargo, 2010: 92). Es considerada la combinacin de factores que permite a la persona acceder a derechos, beneficios y deberes incluyendo el registro legal y acceso a nombre, filiacin, fecha de nacimiento e identificacin y nmero nico de identificacin con caractersticas biomtricas (Harbitz y Tamargo, 2009: 5).
LA NACIONALIDAD La nacionalidad es otro derecho que es complejo y esta intrnsecamente vinculado con el derecho a la identidad. La nacionalidad es considerada como el vnculo entre el individuo y un Estado (o varios).
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 en su artculo 15, establece el derecho y obligacin respecto a la nacionalidad a nivel internacional: Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. El mismo artculo reglamenta que: A nadie se privar arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.
La Constitucin Poltica del Per reconoce en su artculo 2 inciso 21 el derecho a la nacionalidad, al establecer: Toda persona tiene derecho: A su nacionalidad. Nadie puede ser despojado de ella. Tampoco puede ser privado del derecho de obtener o de renovar su pasaporte dentro o fuera del territorio de la Repblica. De igual manera, los artculos 52 y 53, regulan el concepto de la nacionalidad.
Es importante establecer que los diferentes sistemas jurdicos combinan dos aspectos para la determinacin originaria de la nacionalidad: el jus sanguinis (derecho a la sangre), que determina la pertenencia de una persona segn la estirpe familiar, y el jus soli (derecho al
22 suelo), que determina el criterio de la nacionalidad basado en el lugar de su nacimiento. De igual manera existe el jus domicili (derecho al domicilio) que aunque con ms restricciones respecto a la residencia en determinado lugar, tambin puede conducir al otorgamiento de una determinada nacionalidad.
La nacionalidad se genera a partir de aquellos medios otorgados por los registros civiles, es decir, el registro de inscripcin y el acta de nacimiento. Estos generan el vnculo entre el individuo y el Estado y revelan el reconocimiento oficial de su membresa ante una comunidad poltica. Membresa que le otorgar la facultad de disfrute de derechos y garantas, estableciendo al mismo tiempo sus respectivas obligaciones.
La nacionalidad en el Per se puede obtener ya sea por nacimiento, sean hijos de padres peruanos, naturalizacin o por opcin, debiendo tener residencia en el Per.
LA CIUDADANA La ciudadana implica la relacin de derechos y responsabilidades de un ciudadano para con el Estado que la otorga. Sin embargo, el constante debate del significado y alcances de la ciudadana siguen en boga de las sociedad modernas, complicndose an ms con los procesos de globalizacin y la necesidad que ha tenido que establecer el Estado hacia una adaptacin a las condiciones neoliberales con estrategias de gobernabilidad ms efectivas y ante una participacin ms activa de comunidades e individuos (Fach 2000, citado en la Gua de la Materia de Sociologa. Flacso-Mxico 2010-2012: 49).
No hay espacio para reflexionar sobre los debates de lo que representa la ciudadana -o lo que debera constituir-, sin embargo coincido que existen factores que ilustran un acercamiento a la interpretacin de la ciudadana en tiempos contemporneos, como son: la posesin de ciertos derechos y deberes dentro de una sociedad determinada; la pertenencia a una comunidad poltica como el Estado y la oportunidad de participar en las cuestiones pblicas de acuerdo a las normas (Lukes y Garca, 1999 :12).
As, ciudadana es un estado que sugiere pertenencia social y poltica a un pas e implica
2S derechos y obligaciones polticas y ciertos privilegios. El no estar registrado o no tener documentos afecta invariablemente el acceso a la garanta de los derechos cvicos, polticos y sociales de un individuo.
Existen derechos polticos garantizados a los ciudadanos y estos no pueden ser ejercidos sin una identidad legal, ya que el derecho al voto, a participar y a ser electos puede garantizarse nicamente a quin es determinado ciudadano de buena fe de un Estado, por tanto el ciudadano es quien detenta derechos. Por otro lado, los derechos socialesel derecho al acceso equitativo a cualquier tipo de bienestar o servicio social como la salud, la educacin, la pensin y los beneficios para la reduccin de la pobrezavan a estar restringidos ya que el acceso a dichos servicios est conectado a la existencia legal formalizada (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 18/44)
La ciudadana entonces est ntimamente relacionada con el establecimiento de los derechos polticos, que incluye la participacin, sin embargo se debe hacer la distincin sobre la temporalidad de ese derecho, ya que dependiendo de ciertas caractersticas y espacios histricos, puede cambiar y limitarse segn diferencias socioeconmicas, socioculturales, de mbito territorial, etc. (Kimlika, 1999: 145).
EL REGISTRO DE LAS PERSONAS Para poder analizar la participacin de sectores de la sociedad en las polticas pblicas que pretenden universalizar el registro de las personas y la documentacin, es necesario tambin discutir brevemente los aspectos relativos al registro y documentacin de las personas en general, dejando para ms adelante el anlisis detallado del caso del Per.
La documentacin de los actos del estado civil de las personas y la obtencin de un documento oficial que reconozca y legitime a un individuo ante los dems, como se ha visto, son parte primordial y pilares del derecho fundamental a la identidad, el derecho para garantizar otros derechos.
24 El registro es el acto por medio del cual, un ente administrativo de gobierno legitimado para ello, registra los actos y hechos vitales de las personas y los autentica ante terceros. De igual forma hemos visto que el acto de registro de nacimiento y la obtencin de una partida acta o certificado- de nacimiento sirven como la base la derecho a la identidad.
La inscripcin en el registro de nacimiento de un nio(a), es la base para la obtencin de un certificado de nacimiento. El certificado de nacimiento es el documento oficial personal, expedido por el Estado, que sirve como prueba fehaciente del reconocimiento legal de la existencia de un individuo. Generalmente el certificado de nacimiento determina la nacionalidad del nio. De igual forma, el certificado de nacimiento es la base para proveer a los individuos un medio para demostrar su identidad, habitualmente acreditado por medio de un acta de nacimiento o en una identificacin oficial.
La inscripcin registral no solo da inicio a la personalidad jurdica de las personas y demarca y regula la coexistencia social segn los cmulos de normas aplicables a nivel local como universal, sino que facilita el acceso a la garanta de los derechos fundamentales para todos, sean stos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales.
El registro de nacimientos usualmente tiene cuatro modalidades: el registro oportuno es el que se realiza en forma gratuita en los plazos establecidos por las leyes de cada pas (en general 30 o 60 das a partir del nacimiento) 11 , el registro o inscripcin tarda que se realiza fuera de los plazos establecidos por la ley en cada pas, la cual requiere el pago de aranceles y trmites tanto administrativos como judiciales; la ausencia de registro cuando no se cuenta con ninguna inscripcin o registro legal del nacimiento de la persona (en general estas situaciones requieren procesos administrativos y/o judiciales para su resolucin), y el doble registro, resultante de los escasos o deficientes controles y medidas de seguridad que permiten la duplicacin de inscripciones y de emisin de documentos (Harbitz y Tamargo, 2009: 5).
11 Plazos vaiian segn los estauos. Paia listauo ue timinos iespecto iegistios taiuios en vaiios paises ue Latinoamiica consltese: uobeinabiliuau Bemocitica Ciuuauania e Iuentiuau Legal. Banco Inteiameiicano ue Besaiiollo, Nayo 2uu9 en www.iaub.oigpublicationshttp:www.iaub.oig
2S LOS REGISTROS CIVILES Como se ha venido presentando, tanto en los marcos legales internacionales como en los nacionales, los Estados estn obligados a otorgar la garanta al derecho fundamental de la identidad. Estn obligados a llevar cuenta y registro de los actos relativos al estado civil de las personas, como el nacimiento, el matrimonio, adopciones, muerte, etc. De igual manera, estn obligados a proveer constancia de la identidad de cada individuo dentro de su jurisdiccin. Es la plena responsabilidad del Estado otorgar una identidad a cada ciudadano y protegerla a travs del registro civil y la identificacin (Harbitz y Boekle- Giuffrida, 2009: 16/44).
Para ello, los gobiernos de los Estados deben asegurar y proveer el acceso al registro de nacimiento o registro civil desde el nacimiento de un individuo y consecuentemente garantizar el suministro de un documento que demuestre su identidad personal como son las actas o certificados de nacimiento.
Los Registros Civiles son las figuras institucionales administrativas de los gobiernos encargadas legtimamente de llevar a cabo todas las acciones pertinentes para asegurar el cumplimiento de su obligacin respecto al derecho humano de la identidad.
II.- EL SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIN La falta de registro -denominada tanto en piezas tericas como en usos prcticos como subregistro- es una representacin cuantitativa que revela la diferencia entre el nmero de nacimientos en determinado lugar versus el nmero de nacimientos inscritos (registrados) en ese mismo lugar. Segn Ordez, el concepto del subregistro se refiere a la omisin de informacin con respecto al sistema de estadsticas vitales de un pas (Ordez, 2010 indito).
Por su parte, la falta de un documento idneo y legal que demuestre la identidad de un individuo se le conoce como indocumentacin. La indocumentacin se presenta con diversas variables, por diversos motivos y en diversos grados.
26 El subregistro y consecuentemente la indocumentacin de cualquier persona es uno de los principales factores que alimentan la obstculos para su pleno desarrollo personal al inhibir sus posibilidades para potencializar sus oportunidades y que generan y sostienen la exclusin social. (BID, 2007:18/319); (BID, 2006: 4)
Ambas circunstancias afectan siempre negativamente segn el contexto individual de cada persona, sin embargo se ha documentado ampliamente su dao directo en la salvaguarda de los derechos fundamentales como en la educacin, salud, trabajo, vivienda, ambiente familiar, explotacin laboral y sexual, acceso a beneficios sociales, etc. y por ende es elemento generador de la exclusin social.
La exclusin social, tiene muchas expresiones, pero un factor comn y determinante dentro de todas es la falta de un documento de identidad, que asociada con la pobreza y marginalidad son a su vez factores que se expanden socialmente por todos sus aspectos, tanto en lo poltico, econmico y cultural (Harbitz y Tamargo, 2009: 30).
De igual manera, el subregistro y la indocumentacin no son hechos que afectan en un solo momento durante la existencia del individuo, sino que afectan la trayectoria de la vida de las personas y tienen implicaciones y efectos devastadores desde una aproximacin de desarrollo personal como social (Tamargo, 2010: 90). El subregistro y la indocumentacin son problemticas que se van presentando por lo general de manera gradual, pero se puede establecer que la falta de registro temporal o tardo es la base para la mayora de las situaciones de indocumentacin en el transcurso de la vida de las personas y hasta su edad adulta.
Si no se registra un menor desde su nacimiento, el establecer la identidad de ese sujeto es sumamente difcil, como tambin lo es la obtencin de un certificado de nacimiento, que a su vez es una herramienta para demostrar o dar cuenta de su origen y nacionalidad y facilitar la salvaguarda de sus derechos fundamentales inherentes y que le corresponden.
27 No es por dems recordar que los beneficios que se derivan del acto de registro son incuestionables. El acto de registro documenta y establece de maneara oficial y permanente las caractersticas del individuo y sirve como la base documental legal idnea sobre los hechos vitales de las personas (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 7/44).
De igual forma, un registro continuo, seguro y efectivo dificulta la falsificacin de documentos y en consecuencia previene que se vean afectados los vnculos de familia y los derechos provenientes de stos. Un sistema registral unificado y coordinado con las dems instituciones del Estado e inclusive con rganos de proteccin internacional puede llegar a disminuir en parte- el trfico de personas, la substitucin familiar, la modificacin ilegal de los lazos familiares, etc.
Un documento que demuestre la identidad y la edad de una persona previene o dificulta primordialmente la explotacin de menores en el mbito laboral, en el reclutamiento armado, la prostitucin o el matrimonio forzado prematuro, etc. (Duryea et al 2006: 5). De igual forma, asegura el trato adecuado sobre la imparticin de justicia infantil y juvenil. Por ejemplo, un procesado menor de edad debe ser tratado por los mecanismos y ante los rbitros judiciales adecuados de tal manera que se le asegure un trato conforme a las leyes aplicables y nunca ser tratado o encarcelado junto con los adultos.
Ms all de los beneficios que genera el acto de registro y la obtencin de un certificado de nacimiento a un menor de edad, tambin se extienden durante la mayora de edad. Se ha demostrado que en la mayora de los Estados, la obtencin de un certificado o acta nacimiento es primordial para la obtencin de otros documentos base para el desarrollo de cualquier ser adulto, como la obtencin de un carnet o documento de identidad, licencia de conducir o pasaporte, para solicitar trabajo o beneficios sociales, para la obtencin de seguros, trmites de herencias, crditos, pensiones, como por supuesto ejercer el derecho a participar en los asuntos pblicos, en los procesos electorales, obtener la elegibilidad para participar como candidato, o bien, simplemente para la contratacin de bienes y servicios bsicos necesarios para una vida en sociedad como acceso a vivienda, empleo, servicios de energa, agua, etc. La lista en inagotable y
28 mltiple dependiendo de la situacin personal de cada individuo (Harbitz y Boekle- Giuffrida, 2009: 5/44).
Por el contrario, la falta de registros efectivos de personas tambin dificulta el desarrollo y la planeacin econmica y social de cualquier Estado. Afecta de sobremanera la gobernabilidad democrtica de cualquier Estado, perturbando inicialmente la promocin del desarrollo humano, el crecimiento econmico y por supuesto la planeacin efectiva de servicios pblicos (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 13/44).
Existen varias formas de evaluar el nivel de subregistro de nacimientos, entre ellas es el comparar informacin de censos nacionales con proyecciones en base a informacin censal sobre nacidos entre un ao calendario y las estadsticas de nacimientos del sistema de salud. Tambin se puede comparar informacin extrapolada de las Encuestas de Demografa y Salud (DHS) con la informacin de las estadsticas vitales nacionales. Se puede tambin analizando las inscripciones tardas de aos subsecuentes ante los Registros Civiles es decir nacidos en un determinado ao, pero registrados en aos subsecuentes. Ambas, representan complejos procedimientos y no es por dems indicar que no hay metodologas cientficas para medir el subregistro adecuadamente y la cuantificacin de la problemtica en realidad sigue siendo un problema en s. (Ordez, 2010 indito).
De cualquier manera, en las ltimas dcadas se ha trabajado incansablemente y se han dedicado recursos para el estudio de la problemtica del subregistro y la indocumentacin. Este esfuerzo se ha llevado de manera conjunta por organizaciones internacionales y por los diversos estados en particular. En este sentido, el Per ha sido innovador en el campo del desarrollo de polticas pblicas y sociales tendientes a lograr la universalizacin y restitucin del registro civil de las personas.
A pesar que en la ltima dcada ha habido avances considerables respecto al registro de nacimientos de nios menores de cinco aos en el mundo entero, continua existiendo una
29 brecha considerable para lograr que el cien por ciento de los nios cuenten con un registro formal desde su nacimiento.
Un Estado sin conocimiento certero de la poblacin dentro de su jurisdiccin, no puede de manera efectiva crear mecanismos de planeacin y de prevencin general, estadstica poblacional as como para prever sus necesidades, establecer polticas demogrficas, o la asignacin de recursos presupuestales en determinadas reas que demuestren necesidad imperante o bien para la programacin y proyeccin de planes de desarrollo inmediatos y futuros as como para la prevencin y asistencia en desastres naturales, etc.
Solo hasta finales de los aos 90, como efecto de las transformaciones de los sistemas polticos y de gobierno en la mayora de los Estados de la regin, la adopcin y diseo de polticas sociales y otros factores trascendentales como conflictos entre pases o dentro de s, la migracin ilegal, el incremento en las remesas de dinero provenientes del exterior, etc., que se comenz a prestar importancia al impacto causado por la indocumentacin respecto al acceso de los servicios, al ejercicio de los derechos, el desarrollo econmico, etc. (Harbitz y Tamargo, 2009: 3); (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 8).
Una mirada general sobre el subregistro nos muestra cifras alarmantes. Se estima que en el mundo entero alrededor de 51 millones de nacimientos no son registrados cada ao 12 . Esta nmero representa a uno de cada cuatro nios que nacen. An cuando los pases subdesarrollados presentan un porcentaje aproximado de por lo menos 49% de registros de manera legal, las diferentes regiones presentan una situacin muy diferente 13 .
Segn UNICEF el mayor porcentaje de subregistro 14 a nivel global se presenta en el este y sur de frica, que aunque su nmero ha disminuido considerablemente, el porcentaje
12 Las cifias y poicentajes vaiian segn los infoimes y metouologias analizauas. Sin embaigo a maneia ilustiativa en este uocumento se toman las cifias ms actualizauas piovenientes ue las estauisticos globales apoyauos poi 0NICEF - NICS. 1S Las estauisticas iepiesentan a los paises menos uesaiiollauos y aquellos en uesaiiollo y no incluyen China, poi no habei bases ue uatos compaiativas paia haceilo. 14 El infoime ue sobie el Estauo ue la Infancia en el Nunuo ue 0NICEF uel 2u12 567' 2$-$' .8 $7' 9./#+:1 07%#+/'* ;<=;> piesenta los inuicauoies ue iegistio ue nacimiento ue nios menoies ue cinco aos al momento
Su llega a alcanzar hasta el 65% de nacimientos no registrados. Mientras que Asia del Sur, se estima que el porcentaje llega al 64%. En el Oriente Medio y el Norte de frica el porcentaje alcanza el 25% mientras que en Amrica Latina y el Caribe se estima hasta un 9% lo que significa ms de 1.1 millones de nios menores de 5 aos de edad no cuentan con registro (UNICEF, 2012: 123); (UNICEF, 2010: 5).
Los porcentajes de subregistro relativos a nios menores de cinco aos, coinciden que por lo general stos viven en la pobreza, sufren de algn tipo de exclusin social o sus familias han sido desplazadas forzosamente de sus residencias o sus padres son analfabetas o viven en pases en donde los sistemas de registro no existen o no operan adecuadamente o sufren de conflictos armados. Tambin demuestran que el mayor ndice de indocumentacin se da en zonas rurales 15 . Por otro lado, entre las barreras que limitan que los padres registren a sus hijos se citan primordialmente el costo y la distancia que significa acudir a los centros de registro (UNICEF, 2005: 4-23).
III.- POLTICAS PBLICAS PARA ATENDER EL SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIN Los problemas generados por el subregistro y la indocumentacin inciden de manera diferencial ante ciertos sectores de la poblacin, generando consecuencias sociales que requieren atencin para fomentar la promocin de los derechos de la poblacin en general y garantizar la igualdad de oportunidades a travs del pleno ejercicio de la ciudadana.
Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Estado debe de crear y garantizar las avenidas necesarias para abatir el endmico problema del subregistro de las personas y de otorgar los medios para la obtencin de un documento de identificacin oficial. Parte de las obligaciones asumidas dentro del marco de derecho internacional es el de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, por lo cual el Estado se debe abstener de
ue la encuesta. Incluye casos en que el iegistio ue nacimiento fue mostiauo al encuestauoi o en que las peisonas a caigo uel menoi (mauie o teiceio) inuicaion que el iegistio ya habia ocuiiiuo. 1S Tabla compaiativa completa en 0NICEF en: http:www.chiluinfo.oigbiith_iegistiation_tables.php
S1 inferir o limitar su disfrute, mientras que la obligacin de realizarlos implanta que el Estado debe adoptar medidas positivas para facilitar su disfrute.
Estas obligaciones se traducen en el establecimiento de polticas pblicas y la implementacin mecanismos de apoyo y programas tendientes a mitigar el subregistro, universalizar el registro y expandir la garanta de acceso al derecho a la identidad.
Entre los principales objetivos para el desarrollo en el Per, se observan -entre otros ms concretos- el inters de abatir la exclusin social y la pobreza, fortalecer el crecimiento econmico, erradicar la disparidad social, extender la provisin de servicios sociales de manera uniforme. En este sentido, y dado el contexto del Per, se ha determinado que una de las principales vas para comenzar a atender estos compromisos, es la documentacin de las personas.
Despus de identificadas las poblaciones marginadas y aquellos sectores afectados por la pobreza y situaciones de vulnerabilidad, se ha determinado que el acceso a la documentacin es un tema de inters y prioritario en la agenda pblica peruana y que requiere el involucramiento de todos los niveles de gobierno, sea nacional, regional y local (Plan Nacional RENIEC, 2011:8).
Sin embargo, antes de adentrarnos al estudio del esfuerzo peruano en la elaboracin de los Planes Nacionales de promocin al acceso al derecho a la identidad y algunas polticas y programas de accin, es necesario hacer una pausa y adentrarnos a exponer los aspectos tericos relativos a las polticas pblicas y la forma en que la sociedad civil se involucra en su elaboracin.
LAS POLTICAS PBLICAS UNA VISIN CONCEPTUAL TERICA Hay que comenzar por concretar brevemente los dos conceptos. El concepto de poltica (policies) refiere a una parte de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar un objeto o resolver un problema (Aguilar, 1995:49). La poltica forma parte de un conjunto de prcticas y normas que emanan de uno o varios actores pblicos (Meny,
S2 1992: 89). La poltica atiende acciones, decisiones y omisiones de los actores involucrados en asuntos pblicos. El concepto de lo pblico refiere al espacio social y no privado (aunque s guiado por intereses individuales) que permite la argumentacin participativa activa sobre asuntos de inters general (Aguilar, 1992).
Las polticas pblicas se componen de programas de gobierno creados con el objetivo de atender un problema o situacin determinada. Las polticas pblicas, son el producto de la actividad intelectual para identificar acciones de alivio para aquellas situaciones sociales que afectan a la sociedad y procuran la bsqueda de soluciones en razn de su valor pblico y cuya intencionalidad ha sido definida por la interlocucin entre el gobierno y los sectores de la ciudadana (Canto, 1966: 1) (Aguilar, 2009: 14).
Estudiosos de la materia consideran a las polticas pblicas como pactos entre Estado y sociedad, en donde ocurre una relacin interactiva entre stos y en donde la participacin de ambos tiende a buscar los beneficios sociales tras la identificacin de las necesidades y posibles soluciones. En palabras de Aguilar, las polticas pblicas son decisiones de gobierno que incorporan la decisin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Es un lugar en donde gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. (Aguilar, 1992: 41).
Se entienden como una visin de largo plazo o una aspiracin respecto del funcionamiento deseable de una sociedad y por ello implican una accin intencionada. Se consideran intervenciones sociales del Estado debido a refieren las formas en que el Estado acta sobre las condiciones de vida y las condiciones de reproduccin de la vida de la poblacin. ODonnell y Oszlak sostienen que las polticas pblicas son el conjunto de las tomas de posicin del Estado (acciones u omisiones) frente a una cuestin con la intencin de aportar alguna forma de resolucin (Claudia Danani, 2009 - citada en Tamargo 2010: 100).
SS Esta acepcin sostiene la participacin de la sociedad civil y otros actores y requiere procesos de confrontacin, negociacin, acuerdo sobre las base de diferentes necesidades, visin y expectativas. Por lo que se reconoce un mbito de vida que no es privado sino colectivo y pblico que requiere intervencin de gobierno sobre las cuestiones problematizado socialmente en donde otros actores tambin movilizan intereses, recursos y acciones (Tamargo, 2010: 102).
En palabras de Canto, las polticas pblicas son cursos de accin tendentes a la solucin de problemas pblicos, definidos a partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos democrticos, con la participacin de la sociedad. (Canto,1966: 6 - versin ampliada).
POLTICAS PBLICAS CON ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS Cunill aduce principalmente dos fuentes que generaron cambios en la forma en que se piensa sobre las polticas pblicas y sociales como parte de la obligacin de los Estados ante el cumplimiento efectivo de los derechos humanos. Por una parte, la autora seala a las Naciones Unidas ya que su principal enfoque de desarrollo social esta ligado intrnsecamente con las estrategias de reduccin de la pobreza y por ende haciendo prevalecer la defensa de los derechos humanos. Por el otro lado, menciona la influencia que Banco Mundial ha tenido en las estrategias para cambiar la institucionalidad social de los pases subdesarrollados, encausndolos de esta manera a tomar un enfoque de derechos humanos en los marcos normativo respecto a sus estrategias y programas sociales contra la pobreza. (Cunill, 2010: 3)
En este sentido, el requerimiento de los derechos humanos propicia la exigibilidad de determinados servicios y prestaciones, entre ellos, la integralidad en su diseo y suministro, as como a la universalizacin de acceso para todos.
S4 A pesar que de entre los mecanismos para plantear e impulsar polticas pblicas, involucran las normas jurdicas locales e internacionales, los actores principales, la infraestructura y recursos disponibles, tambin la inclusin social juega un papel elemental en su formulacin, ya que cualquiera que sea la decisin a implementar, sta debe satisfacer y velar por los intereses de aquellos sectores a los que servir.
Respecto a la definicin de las polticas pblicas y las estrategias para acoplarlas dentro de un enfoque de derechos humanos, como declara Abramovich, se sostiene que a pesar que ste establece criterios de obligacin correlativa y de garanta as como la base del marco conceptual para la formulacin y evaluacin de las polticas, la relacin con los derechos humanos no trata de imponer a los Estados ni a los sujetos involucrados frmulas o esquemas limitantes, sino que por el contrario promueven la propiedad y orientacin de las mismas, dejando espacio suficiente para tomar las medidas que se consideren ms adecuadas para garantizar el ejercicio de determinados derechos.
En este sentido los instrumentos internacionales fijan estndares orientadores para las polticas pblicas as como para su posterior verificacin respecto a si se ajustan a ciertos estndares como la razonabilidad, adecuacin, progresividad, igualdad o simplemente a las normas que establecen derechos. Es as que se aduce que el derecho internacional de los derechos humanos no es creador de polticas pblicas, sino que marca nicamente estndares marco para que cada Estado las defina de acuerdo a su necesidad y realidades contextuales (Abramovich, 2006: 43). De igual forma, se sostiene que la participacin como mtodo para identificacin de necesidades y prioridades es clave en la determinacin y elaboracin de polticas.
ETAPAS DE LAS POLTICAS PBLICAS Segn lo presenta Aguilar, existen diversas posturas sobre las etapas de elaboracin de las polticas pblicas. Mientras que Laswell las agrupa en: a) inteligencia, b) promocin, c) prescripcin, d) invocacin, e) aplicacin, f) terminacin y g) evaluacin; De Len y Brewer consideran: a) iniciacin, b) estimacin, c) seleccin, d) implementacin, e) evaluacin y f) terminacin. Howgwood y Gunn sugieren: a) decidir sobre que decidir, o
SS establecimiento de la agenda, b) decidir como decidir o filtracin de la cuestin, c)definicin de la cuestin o pronstico, d) determinacin de objetivos y prioridades, e) anlisis de opciones, implementacin y control de la poltica, f) evaluacin y revisin, g) mantenimiento sustitucin o terminacin de la poltica. De igual forma, Anderson divide el proceso en: a) identificacin del problema y formacin de la agenda, b) formulacin, c) adopcin, d) implementacin y e) evaluacin.
Si bien es cierto que estas difieren, habitualmente hay consenso en que la elaboracin de las polticas pblicas se componen de un nmero de pasos o momentos analticos de calidad e interdependientes entre s que se denominan en conjunto como el ciclo de las polticas pblicas.
El ciclo comprende segn concluye Canto (Canto 1966: 8 versin ampliada). a) Agenda: Que comprende una seleccin de asuntos que se considera que un determinado tipo de autoridad puede y debe abordar en determinado tiempo. Se deben definir adecuadamente los problemas o temas a atacar. Los temas escogidos se deben a dos preceptos: la capacidad de argumentacin de los participantes y el peso poltico de los demandantes. b) Anlisis: Ya establecida la agenda y el problema, se deben analizar las alternativas para su solucin. c) Decisin: Establecidas las alternativas, es necesario decidir por una de ellas, es decir, la poltica, teniendo en cuenta que nunca ser optima, ya que invariablemente se dejan ciertas insatisfacciones entre los participantes. d) Implementacin: Es la puesta en marcha de las polticas pblicas. Aunque es comn que se presenten brechas entre lo acordado y lo ejecutado. e) Evaluacin: Es la medicin del espacio entre los resultados esperados y los obtenidos. La evaluacin puede servir no solo como la conclusin de una poltica, sino como la primera etapa de la siguiente, ya que por lo general se requiere de continuidad y de bases para ello.
S6 La participacin ciudadana es clave en las estrategias y polticas de desarrollo como mtodo de identificacin de necesidades y prioridades en los niveles bajos de gobierno, es decir, el local, regional, comunitario, etc. Sin embargo tambin existen normas de participacin y consulta en los procesos de decisin de polticas pblicas que estn directamente definidos en normas internacionales y constitucionales en los cuales se definen las instancias de proteccin de los derechos humanos (Abramovich, 2006: 45). Como lo es el caso del Per respecto al derecho a la identidad que aqu analizamos.
Es importante mencionar que los resultados que pueda traer una poltica pblica, independientemente de haberse calculado y previsto todas sus fases y analizado sus participantes con la ms alta probidad posible, no se puede garantizar su efectividad, ya que sta depende enteramente a la forma en como se discutan, aprueben y apliquen sus contenidos. (Stein y Tommasi, 2006: 393) (CEPAL- ILPES, 2007: 10).
No es por dems indicar tampoco que cada caso, inclusive proveniente de la misma poltica pero aplicada en sector poblacional diferente puede traer resultados totalmente diferentes. Es decir, no hay una formula generalizada aplicable a todas las circunstancias en que una problemtica se puede presentar. Sin embargo es importante sealar lo que Abramovich expresa respecto a que en los casos de incorrecta o fallida implementacin de alguna poltica no necesariamente desemboca en el incumplimiento de derechos, ya que esto solo se presenta cuando el Estado incumple sus obligaciones (Abramovich 2006: 43).
LA PARTICIPACIN CIUDADANA Si bien es cierto, la democracia representativa no puede permitir la participacin de todos y cada uno de los ciudadanos en la toma de decisiones de manera directa, en donde hay grupos selectos de representantes que toman las decisiones por los dems. Ante esta limitante surge el modelo de la democracia participativa, que supone la solucin al problema de organizacin ms all de la representacin para participar en las decisiones y que trae consigo a nuevos actores, como la sociedad civil (Canto 1966: 5).
S7 La democracia participativa brinda el derecho igual para todos al autodesarrollo alcanzable solo por medio de una sociedad participativa con el inters de velar por el buen funcionamiento de la poltica y la observancia de los problemas colectivos. De igual forma, procura una sociedad con conocimiento de factores clave y decisivos respecto a los actos de gobierno (Held, en cita de Canto, 1966: 4).
Cohen y Arato sostienen que en la democracia participativa la participacin activa en el gobernar y en el ser gobernado -as como en la forma de la voluntad y opinin pblica- hace a los buenos lderes y los buenos ciudadanos. Destacando que no solo las lites pueden adquirir una cultura democrtica y lograr llegar a encontrar compromisos entre ambos, por lo que surge la necesidad de crear espacios pblicos para la participacin efectiva de la ciudadana.
La participacin ciudadana se entiende como un medio privilegiado de la sociedad civil para hacerse presente en la toma de decisiones pblicas. Consta de acciones en donde se dirimen problemas especficos para encontrar soluciones comunes en una sola accin compartida.
La participacin, como especialidad de la democracia participativa, toma rasgos en la apertura de espacios institucionales donde los ciudadanos intercambian, dialogan, consensan y debaten con la autoridad y con otros grupos ciudadanos sobre asuntos relevantes de inters colectivo.
La colaboracin de la sociedad civil con el gobierno en la elaboracin e implementacin de polticas pblicas se puede dar en varios niveles. Canto hace referencia a las siguientes: por un lado, el nivel de informacin es el que sugiere conocimiento sobre los presupuestos, programas, planes y normas del sector gubernamental y son indispensables para cualquier tipo de participacin. El segundo nivel es de consulta, en donde el gobierno obtiene informacin sobre las propuestas y opiniones de la ciudadana. El tercer nivel referido como decisin es aquel en que se dan opiniones, pero de carcter obligatorio para quien realiza la consulta (plebiscito, referndum o presupuesto
S8 participativo). En cuarto nivel se tiene la delegacin que se da cuando el gobierno delega acciones en la implementacin de programas a organizaciones de la sociedad civil. Otro nivel es el de asociacin en donde el gobierno y la sociedad civil acuerdan, segn sus capacidades, la realizacin de polticas o programas en comn. La ltima y sexta etapa es la de control, que funciona como mecanismo de evaluacin o vigilancia sobre las acciones del sector pblico (Canto, 1966).
Cunill refiere en trminos generales que la participacin ciudadana es la intervencin de la sociedad civil en la esfera pblica. Y ante sta se dan varios tipos de colaboracin con el Estado: 1) la macro-participacin, que surge en los procesos de dimensin nacional, 2) la participacin de nivel intermedio, que se da en la definicin de polticas sectoriales o regionales y 3) la micro-participacin, que es la que se acerca ms al destino cotidiano de los individuos y grupos pequeos (Cunill, 1991: 57).
De igual forma la autora identifica a la participacin ciudadana dentro de un continuo que se traslada desde participacin en el diagnstico de la situacin, la elaboracin de opciones o decisiones o la formulacin de polticas, programas o proyectos de desarrollo, pasando por la ejecucin y hasta la evaluacin (Cunill, 1991: 57).
Por lo general, se entiende en la prctica que la participacin de la sociedad civil o de las organizaciones de la sociedad civil- se dan por lo general en el ltimo eje de ese continuum de participacin, es decir en las cuestiones micro, que es una etapa que bien se establece con los resultados de la investigacin que aqu se conduce.
En el caso del derecho a la identidad y acceso a la documentacin y ciudadana, el Estado sigue siendo el medio insustituible para garantizarla y establecerla. Sin embargo, la participacin ciudadana puede influenciar directa e indirectamente en el establecimiento de polticas y prcticas tendientes a mitigar el problema; por medio de elecciones en el primer caso o en espacios pblicos de identificacin y comunicacin de problemas en el segundo (Mariez, 2009).
S9 LA PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL A PARTIR DEL MBITO INTERNACIONAL La exclusin social y la pobreza son factores que afectan el crecimiento econmico, el desarrollo social y la estabilidad democrtica. La exclusin tiene una naturaleza multidimencional que hace que la creacin de soluciones para combatirla sea extremadamente difcil. Por ello, que organismos internacionales concuerdan que ante la poca evidencia de soluciones eficientes para disminuirla y de acciones que hayan probado eficaz funcionamiento, ven la necesidad de contribuir en la promocin de estrategias de inclusin con el objetivo de erradicar la pobreza, el hambre, la desigualdad, enfermedad, etc.
La terminologa de inclusin ha venido a estar en boga y ha tomado fuerza dentro de la promocin de las frmulas de gobierno para mejor conducir las cuestiones pblicas. Se habla de la inclusin de la sociedad civil en la elaboracin, desarrollo, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, y en especial aquellas que ven por los sectores ms vulnerables, que por lo general son los que por su situacin son los que estn excluidos de la toma de decisiones sobre asuntos pblicos y que pretenden favorecerlos (BID: 2007: 220).
La Organizacin de las Naciones Unidas por una parte, ha mostrado su inters en crear espacios para que la sociedad civil, representada por organizaciones no gubernamentales, participe en la creacin de polticas dentro del sistema general de la ONU y de sus rganos dependientes y asociados que cargan gran parte de la estructuracin del mundo actual, como el Banco Mundial, la Organizacin Mundial del Comercio, el Fondo Monetario Internacional, etc. Ejemplo de ello, son las ms de 14,000 ONGs registradas y acreditadas ante el Consejo Econmico y Social como entidades consultivas en temas de diversa naturaleza.
Por otra parte, se han abierto canales de participacin de la sociedad civil en instancias de importancia global como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que dentro de sus ocho objetivos, 18 metas y 48 indicadores, son pertinentes para los Estados como para
4u sociedades en general. A los Estados les son guas para el diseo de sus polticas, planes y programas mientras que a la sociedad les abre la puerta para darle seguimiento a los compromisos del gobierno en la promocin de medidas para reducir la pobreza.
Regionalmente, la participacin de la sociedad civil dentro la Organizacin de los Estados Americanos, que dentro del Departamento de Asuntos Internacionales, se avoca a ver los asuntos relacionados con la sociedad civil y de desarrollar y ejecutar las actividades y estrategias designadas para promover y ampliar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en todas las actividades vinculadas con la OEA 16 .
LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PER
La participacin ciudadana en asuntos pblicos en el Per tambin est perfectamente enmarcada en cantidad de cuerpos legales y en todos ellos se establece de una forma u otra, la obligacin del Estado a garantizarla y por la otra, las variadas formas de acceso en la participacin y especialmente en el desarrollo de polticas y estrategias de Estado para combatir la pobreza y en pro de la justicia social, tendientes stas a la universalizacin del acceso a los servicios de educacin y salud, la generacin de empleos, el respeto a los derechos sociales y la institucionalizacin de un Estado moderno y descentralizado al servicio de los ciudadanos.
La Constitucin Poltica del Per, en su Titulo I, Captulo I sobre los Derechos Fundamentales de la Persona, especficamente el artculo 2 inciso 17) enmarca entre los derechos de las personas el de participar, en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum (Constitucin Poltica del Per 1993).
16 Paia mayoi infoimacion sobie las activiuaues cooiuinauas entie las 0SC y la 0EA uiiigiise a la pgina http:www.oas.oigessieuaisocieuau_civilinuex.shtml
41 La Ley 26300, Ley de los derechos de participacin y control de los ciudadanos, establece y regula entre sus preceptos como los derechos de participacin de los ciudadanos: a) la Iniciativa de Reforma Constitucional; b) Iniciativa de formacin de leyes; c) Referndum; d) Iniciativa en la formacin de dispositivos municipales y regionales; y e) Otros mecanismos de participacin establecidos por la presente ley para el mbito de los gobiernos municipales y regionales (Ley 26300, Ley de los derechos de participacin y control de los ciudadanos 1994).
El Acuerdo Nacional 17 hace mencin explcita a la participacin ciudadana permanente dentro de los marcos constitucionales. En su Primera Poltica de Estado, hace referencia a la consolidacin del rgimen democrtico y demarca a la democracia representativa como la base de la organizacin del Estado, misma que se refuerza y profundiza con la participacin ciudadana permanente, tica y responsable.
Por su parte, su Dcima Poltica de Estado, la Reduccin de la Pobreza, da prioridad a la lucha contra la pobreza y a la reduccin de la desigualdad social, aplicando polticas integrales y mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades econmicas, sociales y polticas con equidad de gnero. A su vez, privilegia la asistencia a los grupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables. Con este objetivo el Estado se compromete, entre otras cosas a: fomentar el pleno ejercicio de la ciudadana y la participacin de los ciudadanos en situacin de pobreza en la identificacin de necesidades, el diseo de soluciones y la gestin de programas.
La Vigsimo Cuarta Poltica de Estado, Afirmacin de un Estado eficiente y transparente, estipula el compromiso de construir y mantener un Estado eficiente que atienda las
17 El Acueiuo Nacional, susciito en julio 22 uel 2uu2, es el conjunto ue politicas ue Estauo elaboiauas y apiobauas sobie la base uel uialogo y uel consenso, luego ue un pioceso ue talleies y consultas a nivel nacional con el fin ue uefinii un iumbo paia el uesaiiollo sostenible uel Pei y afiimai su gobeinabiliuau uemocitica. El Acueiuo Nacional, tias el llamauo uel Piesiuente ue la Repblica, ieunio a los siete paitiuos politicos con iepiesentacion en el Congieso y siete ue las oiganizaciones ue las socieuau civil con ms iepiesentativiuau nacional y el uobieino. El Acueiuo Nacional es un espacio paia consoliuai la tiansicion uemocitica que peimite la expiesion ue la socieuau civil y contiibuye a la constiuccion ue una uemociacia basaua en el uialogo y la paiticipacion. Paia mayoi infoimacion sobie el Acueiuo Nacional visitese: http:www.acueiuonacional.pecompiomiso-uialogo
42 demandas de la poblacin y asegure su participacin en la gestin de las polticas pblicas y sociales, as como en la regulacin de los servicios pblicos en los tres niveles de gobierno. En este sentido, se establece el compromiso de mejorar la capacidad de gestin del Estado mediante la reforma integral de la administracin pblica en todos sus niveles.
Por ltimo, la Vigsimo Octava Poltica de Estado, sobre la plena vigencia de la Constitucin y de los derechos humanos y acceso a la justicia e independencia judicial, establece entre otros, el compromiso a adoptar polticas que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin y en los tratados internacionales sobre la materia (Acuerdo Nacional, 2002).
Desde la perspectiva normativa, la Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, en su captulo III, de las relaciones del Estado con el Ciudadano, en su artculo 8 de la Democracia Participativa, indica que el Estado debe promover y establecer mecanismos para una adecuada democracia participativa de los ciudadanos a travs de mecanismos directos e indirectos de participacin. En su artculo 9 indica que el ciudadano tiene derecho de participar en los procesos de la formulacin presupuestal, fiscalizacin, ejecucin y control de la gestin del Estado, mediante los mecanismos que la normatividad establezca (Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado 2002).
El CEPLAN 18 por su parte, define seis ejes estratgicos para orientar las acciones de desarrollo integrado del estado. Estos son: a) Derechos fundamentales y dignidad de las personas, b) Oportunidades y acceso a los servicios, c) Estado y gobernabilidad, d) Economa, competitividad y empleo, e) Desarrollo regional e infraestructura y; f) Recursos naturales y ambiente.
18 El Centio Nacional ue Planeamiento Estiatgico - CEPLAN se ciea como instiumento tcnico ue gobieino y gestion pblica paia oiientai el uesaiiollo uel pais hacia el 2u21, poi lo cual establece el PLAN BICENTENARI0 bajo BS N uS4-2u11-PCN
4S Las labores del RENIEC estn comprendidas en el primer eje Derechos fundamentales y dignidad de las personas. Con el objetivo de erradicar la pobreza extrema y eliminar las barreras sociales de gnero, culturales y de otro tipo que limiten las libertades humanas, el RENIEC se ha dado a la tarea de identificar con el DNI a todos los peruanos radicados en el Per (98.9%) y a expedir DNI a aquellos menores que no cuentan con l (40.3%) (Plan Estratgico Institucional RENIEC 2012-2016).
De igual manera y dentro de las polticas pblicas nacionales en las cuales esta el RENIEC apoyando al gobierno central directamente son los programas sociales: JUNTOS, PENSION 65 y CUNA MAS, que atienden a los ms pobres del pas, a los adultos mayores en situacin de pobreza y a nios de 0 a 3 aos respectivamente, al poner a disposicin de las entidades ejecutoras la informacin nominal de los beneficiarios que residen en los 800 distritos ms pobres del Per. Ha tomado tambin el RENIEC la labor de identificar prioritariamente a la poblacin indocumentada. Por lo que respecta a acciones para mejorar la educacin, el programa BECA 18, que permite a los jvenes de escasos recursos continuar con sus estudios superiores en instituciones publicas y privadas, el RENIEC ha intensificado la identificacin de menores de edad y ha realizado campaas de sensibilizacin e importancia de la identificacin.
Por lo que respecta al Aseguramiento Universal de Salud en la Ley N 29344, se tiene como objetivo brindar igualdad de oportunidades a todos los peruanos en el acceso de prestaciones de salud y solicita que el DNI sea el documento a partir del cual se reconoce la condicin del asegurado.
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CAPTULO II
LA IDENTIDAD Y EL REGISTRO DE PERSONAS EN EL PER EL SUBREGISTRO Y LAS POLTICAS PBLICAS PARTICIPACIN CIUDADANA
La primera seccin de ste captulo desarrolla en torno al derecho a la identidad en el Per y su marco conceptual y jurdico actual. Examina los preceptos que enmarcan los conceptos de ciudadana, la forma en como esta organizado el registro de las personas y las etapas que comprenden el ciclo de la documentacin. Nos presenta de igual manera, una visin general sobre el rgano rector de la identidad en el Per, el RENIEC.
La segunda seccin, nos encamina sobre los datos del subregistro y la indocumentacin e introduce las nociones que prevalecen sobre las encrucijadas que se presentan al tratar de hacer estimaciones numricas del subregistro y la indocumentacin en el Per. Habla de igual forma, de las variables de la indocumentacin y de las barrearas que se han identificado cuando se trata de erradicar el problema.
Por ltimo, se analizar la relacin que surge entre las organizaciones de la sociedad civil respecto a su participacin en los procesos de elaboracin de polticas pblicas para mitigar el subregistro y la indocumentacin.
I.- EL DERECHO A LA IDENTIDAD EN EL PER. De un anlisis de las normas que regulan el derecho a la identidad en el Per destacamos que ste ampara la inscripcin en los registros de nacimiento, protege el derecho al nombre, determina el derecho a la nacionalidad, resguarda el derecho a conocer a los padres en las medidas de lo posible y enmarca la identificacin oficial de las personas a travs del DNI.
4S Dentro del marco normativo, debemos comenzar indicando que Per reconoce constitucionalmente el resguardo de los derechos humanos y manifiesta su aplicabilidad en todo tiempo y lugar, su proteccin a las personas en todo momento en tanto a sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales 19 . De igual forma, Per ha firmado y ratificado los principales instrumentos y tratados de derechos humanos internacionales dndoles as una jerarqua constitucional. As los tratados celebrados por Per que estn en vigor, son parte del derecho nacional.
El marco jurdico en este sentido comienza desde el artculo 1 de la Constitucin Poltica del Per (CPP) indica: La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado (Constitucin Poltica del Per 1993).
Si bien el derecho a la identidad fue reconocido como derecho fundamental en la Constitucin de 1993; la Constitucin de 1979 a pesar de no haberlo contenido explcitamente como tal, reconoca el derecho a un nombre propio -mismo que esta relacionado con el derecho a la identidad. A pesar que ste no haya sido reconocido explcitamente, se le considera como derecho fundamental ya que stos son anteriores a los ordenamientos constitucionales.
El artculo 2, inciso 1) constitucional establece que toda persona tiene derecho a su identidad . De igual forma en su inciso 19) ..a su identidad tnica y cultural.
Por su parte los artculos 177 y 183 constitucionales designan y atribuyen autonoma y crean respectivamente el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) como el organismo encargado de velar por su efectiva vigencia: El texto del citado numeral establece El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil tiene a su cargo la inscripcin de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones, y otros actos que modifican el estado civil. Emite las constancias correspondientes. Prepara y mantiene actualizado el padrn electoral. Proporciona al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina Nacional de Procesos Electorales la informacin necesaria para el cumplimiento
19 Ait. 44 Constitucion Politica uel Pei.
46 de sus funciones. Mantiene el registro de identificacin de los ciudadanos y emite los documentos que acreditan su identidad (Constitucin Poltica del Per 1993).
De igual manera, el Cdigo Civil en su artculo 5 manifiesta El derecho a la vida, a la integridad fsica, a la libertad, al honor y dems inherentes a la persona humana son irrenunciables y no pueden ser objeto de cesin. Por su parte los artculos 19 y el 26 respectivamente, regulan el derecho al nombre, ligado ste con el derecho a la identidad, incluyendo: Toda persona tiene derecho y deber de llevar un nombre. Este incluye los apellidos; y Toda persona tiene el derecho a exigir que se le designe por su nombre.
Muy importante tambin resulta lo establecido en el artculo 25 del mismo ordenamiento civil, en donde indica que la inscripcin en los registros de estado civil constituye prueba del nombre. Por su parte el artculo 29, regula cuestiones relativas al cambio de nombre por motivos justificados (Cdigo Civil de 1993).
De la misma manera, el Cdigo de los Nios y Adolescentes amplifica sobre el derecho a la identidad y que en su artculo 6 regula: El Nio y el adolescente tienen derecho a la identidad, lo que incluye el derecho a tener un nombre, a adquirir una nacionalidad y en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y llevar sus apellidos. Tiene tambin el derecho al desarrollo integral de su personalidad. Es obligacin del Estado preservar la inscripcin e identidad de los nios y adolescentes, sancionando a los responsables de su alteracin, sustitucin o privacin ilegal, de conformidad con el Cdigo Penal.
Por ltimo es necesario destacar diversos cuerpos legales peruanos relacionados con el derecho fundamental a la identidad, como la Ley N 29032 del 2007, que ordena se expida nueva acta de nacimiento tras el reconocimiento tardo de paternidad o maternidad; la Ley N 22175 de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario, que designa a los registros civiles a cargo de las municipalidades o jefes de la comunidad en su defecto; la Ley N 29312 de 2009, que regula la reposicin de actas de nacimiento; la Ley N 29462 de 2009 que establece la gratuidad de la inscripcin de nacimiento, de la
47 primera copia certificada del acta y amplia el trmino para presentar el certificado de nacido vivo con motivos de registro ordinario.
As mismo existe cantidad de documentos de polticas pblicas sociales, que aunque de menor rango y jerarqua, originan instrumentos legales y administrativos que hacen referencia al compromiso del Estado con la promocin y resguardo del ejercicio al derecho a la identidad. Entre ellos se encuentran: El Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2006-2010, el cual promueve la disminucin de indocumentacin en mujeres; el Plan Nacional de Accin por la Infancia y Adolescencia 2002-2010 (ahora Ley 28487), que contempla el goce y ejercicio del derecho al nombre e identidad para todos los nios y nias; el Plan de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad 2009-2018, que provee la inclusin y participacin plena de personas con discapacidad, en especial en cuestiones de registro y concientizacin (Plan RENIEC, 2005: 30) (Plan Nacional RENIEC, 2011:32).
Existen tambin otros documentos que incluyen la Poltica de Estado dedicadas precisamente a abatir el problema de la indocumentacin, como la incorporada en el Presupuesto por Resultados 20 que promueven el otorgamiento del acta de nacimiento y del DNI de forma gratuita a personas en situacin de pobreza, y aquellas que buscan al mejor rendimiento del gasto pblico, como la necesidad de contar con un DNI a fin de poder beneficiarse de cantidad de programas sociales. Ejemplo reciente de esto, se tiene el Decreto de Urgencia 21 N 044-2010 que dicta las medidas econmicas y financieras destinadas a lograr la identificacin gratuita y otorgamiento de DNI a menores de hasta 14 aos.
2u La Ley 28411- Ley ueneial uel Sistema Nacional ue Piesupuesto, incoipoia elementos paia la implementacion ue estiategias paia la elaboiacion uel Piesupuesto Pblico. Busca poi una paite la iesolucion ue pioblemas sociales ciiticos basnuose en piouuctos y iesultauos meuibles sobie la base ue inuicauoies a favoi ue la poblacion. La asignacion ue fonuos se hacen poi insumos conectauos a piouuctos en especifico como nmeio ue BNI entiegauos a los ms uesfavoieciuos. 21 Las Constituciones uel 79 (ait. 1S2) y la uel 9S (ait. 118) incoipoiaion esta figuia en su texto con el cual se faculta al Piesiuente ue la Repblica a uictai noimas con fueiza ue ley en mateiia economica y financieia cuanuo asi lo iequieia el inteis nacional y con caigo ue uai cuanta al Congieso, quien a su vez pueue mouificai o ueiogailos. Con los uecietos ue uigencia el Congieso habilita al Ejecutivo a legislai en mateiias especificas y poi plazos ueteiminauos. Lo que paiece uaile autoiizaciones ue colegislauoi. Paia anteceuentes histoiicos ue los uecietos ue uigencia vase: ?'8./@- A.#B$%,- '* A'/C en Refoima Politica y Electoial en Amiica Latina 1978- 2uu7. Instituto ue Investigaciones }uiiuicas. 0NAN. Nxico.
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LA CIUDADANA En Per el derecho a la ciudadana est inserto en La Constitucin Poltica del Per que contiene, en su artculo 30: Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho aos. Para el ejercicio de la ciudadana se requiere la inscripcin electoral, lo que limita la ciudadana a aquellos que cuentan con 18 aos, o que se han escrito antes del cierre del padrn electoral. Habiendo tambin excepciones que permiten la inscripcin electoral a menores de 18 aos por cuestiones de emancipacin. Sin embargo, Per no restringe a la ciudadana en cuanto a su aspecto jurdico, ya que reconoce el derecho ciudadano de los nios, nias y adolescentes, cuya garanta y proteccin especfica implican los derechos a la identidad y al nombre.
El artculo 31 por su parte, permite a los ciudadanos a participar en asuntos polticos, votando o siendo votados, mientras que el 33, indica las causales de suspensin de ciudadana, sea por interdiccin, pena privativa de libertad o sentencia que inhabilite los derechos polticos. Por ltimo cabe identificar, que el artculo 35 concede la facultad de ejercer sus derechos de manera individual o a travs de organizaciones polticas conforme a ley.
EL REGISTRO DE LAS PERSONAS En Per, la materia registral tiene su base aparte de la Constitucin Poltica, el Cdigo Civil y en la Ley N 26497, Ley Orgnica del Registro de Identificacin y Estado Civil (RENIEC), que disponen que el RENIEC es la entidad encargada de organizar y mantener el registro nico de identificacin de las personas naturales e inscribir los hechos y actos relativos a su capacidad (Ley 26497).
El RENIEC est cargado con la responsabilidad de emitir los documentos que acreditan la identidad de las personas, constituyendo desde ese entonces el documento oficial de identidad de todos los peruanos y peruanas (Art 27 Ley 26497).
En el Per, se reconocen dos documentos de identidad: el Acta o Partida de Nacimiento y
49 el Documento Nacional de Identidad (DNI). El primero, considerado por uso y costumbre como el documento de identificacin de los nios, nias y adolescentes (aunque actualmente ya se emite DNI para menores dentro del objetivo de consolidar el DNI como documento nico de identificacin), recoge datos histricos y de afiliacin de la persona que le permiten distinguirse de los dems. El DNI es el documento oficial de identificacin que relaciona los datos bsicos del individuo con su imagen y datos biomtricos.
Para obtener un acta de nacimiento y consecuentemente el DNI, se requieren ciertos requisitos y procedimientos previos. A este proceso se le llama ciclo de la documentacin.
CICLO DE LA DOCUMENTACIN EN EL PER
El ciclo de la documentacin comienza con un documento denominado Certificado de Nacido Vivo (CNV) 22 , que es el certificado de ocurrencia del nacimiento que incluye la atencin del parto y los datos del nacido. Es expedido de manera gratuita 23 por el Ministerio de Salud, ya sea en hospitales, clnicas pblicas o privadas y es siempre el requisito para la tramitacin del DNI 24 . Debe estar sellado por el profesional de salud que lo expide. En caso de no contar con ste, en casos excepcionales, los padres deben
22 Apiobauo poi iesoluciones ue la ueiencia ue 0peiaciones N 188-2uu1-u0RENIEC y NuS-2uuS-u0RENIEC, actualizauo poi Resolucion ue ueiencia ue 0peiaciones N Su-2uuS- u0RENIEC. 2S Resolucion Ninisteiial N 766-2u1u-NINSA, Apiueba la Biiectiva Auministiativa N 166-NINSA0uEI-v.u1, ue fecha 6 ue octubie ue 2u1u, en cuyo numeial 6.S. seala lo siguiente: uiatuiuau. El iegistio y la expeuicion ue los ceitificauos uel naciuo vivo y ue uefuncion es completamente giatuito, bajo cualquiei ciicunstancia, incluyenuo los paitos uomiciliaiios, bajo iesponsabiliuau ue los Biiectoies o }efes ue los Establecimientos ue Saluu pblicos y piivauos, asi como uel peisonal ue saluu iesponsable uel iegistio coiiesponuiente. 24 La Ley N 29462 ue noviembie ue 2uu9 vino a mouificai algunos aiticulos ue la Ley 0ignica uel RENIEC con el objeto ue facilitai el iegistio y peimitii acceso a la uocumentacion ue maneia abieita y ajustaua a la iealiuau sociocultuial uel Pei. En este sentiuo, se autoiiza la piesentacion, ue maneia opcional y en caso ue ausencia uel Ceitificauo ue naciuo vivo a otios uocumentos: paitiua ue bautizo, ceitificauo ue matiicula escolai (con aos cuisauos) o ueclaiacion juiaua ue uos peisonas ante el iegistiauoi civil. 1 Ceitificauo ue Naciuo vivo (CNv) 2 Acta ue Nacimiento (AN) S Bocumento Nacional ue Iuentiuau (BNI)
Su presentar otros documentos que sustenten el nacimiento, como partida de bautismo, matrcula escolar o declaracin jurada.
Para el caso de contener errores, el CNV puede substituirse por otro tras la peticin del interesado 25 . Cuando no hubieren establecimientos de salud en la localidad del nacimiento, la ley faculta a las autoridades polticas, judiciales o religiosas a expedir una Declaracin Jurada de Nacimiento, y en donde no hubieran esta autoridades, se autoriza a los jefes de la comunidad o Apu 26 .
El Acta de Nacimiento (AN) es el documento pblico que acredita los datos relativos a la identidad e identificacin de la persona (nombre, filiacin, datos de los padres, lugar de nacimiento, etc.) y constituye un requisito obligatorio para la obtencin del DNI.
El Documento Nacional de Identidad (DNI) es el documento pblico, personal e intransferible que constituye la nica cdula de identidad personal para la realizacin de todos los actos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y dems que por mandato legal requieran su presentacin 27 .
Es preciso que el nombre del titular consignado en el DNI coincida con el nombre que aparece en el Acta de Nacimiento. El DNI tiene como principal funcin la identificacin de las personas, diferencindolas as de los dems. Se expide a todas los peruanos desde su nacimiento y es utilizado como el documento para ejercer el derecho al sufragio segn las leyes.
Existen varios tipos de DNI, todos ellos con la misma funcin de identificacin oficial y
2S Resolucion Ninisteiial N 766-2u1u-NINSA, Apiueba la Biiectiva Auministiativa N 166-NINSA0uEI-v.u1, ue fecha 6 ue octubie ue 2u1u, en cuyo numeial 6.2 seala lo siguiente: Subsanacion ue eiioies u omisiones. Touo eiioi u omision cometiuo al momento ue llenai los foimulaiios uebe sei subsanauo poi el mismo peisonal ue saluu que iegistio los uatos o, excepcionalmente, poi su supeiioi jeiiquico, meuiante la emision ue un nuevo ceitificauo. La subsanacion pioceuei a iequeiimiento ue la peisona solicitante uel iegistio ue un hecho vital o poi obseivacion ue la oficina iegistial, y sei otoigauo pievia compiobacion en la histoiia clinica, ue sei posible, ue la existencia uel sustento suficiente. El ceitificauo con eiioies u omisiones uebe sei anulauo una vez expeuiuo el nuevo ceitificauo. 26 El timino Apu iefieie a jefe, encaigauo o peisona a caigo ue cieito asentamiento humano. 27 Aiticulo 26 ue la Ley 26497
S1 prueba de la nacionalidad peruana. El DNI para menores de 16 aos que no brinda la capacidad de participacin en los procesos polticos y es de carcter voluntario y de apariencia fsica diferente al de los mayores de edad (plstico color amarillo). El DNI para los mayores de 17 aos que se puede solicitar al cumplir los 17 aos de edad y con el cual los jvenes se inscriben en el registro obligatorio militar segn legislacin correspondiente, cuenta con la informacin electoral correspondiente que ser activada cuando se cumpla la mayora de edad. El DNI para mayores de edad, es intransferible y personal y constituye la nica cdula de identidad personal para efectos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y otros por mandato legal. Es adems el nico ttulo de derecho al sufragio y su uso es obligatorio. El DNI con subttulos en ingls, que brinda facilidades en mbitos de identificacin fuera del Per y en un futuro se pretende el DNI electrnico, proyecto an que pretende identificar presencial y electrnicamente la identidad del titular 28 .
EL RENIEC El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) como rgano constitucional especializado y autnomo en la Constitucin del 1993. La carta magna lo establece como una institucin especializada y autnoma encargada de realizar y unificar de manera centralizada lo referente a los registros de identidad de las personas y a diversos actos vinculados a su estado civil.
El RENIEC es el rgano rector del sistema de identificacin. Constitucionalmente, el RENIEC tiene la obligacin de la inscripcin de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y dems actos que modifican el estado civil. Est cargado tambin con la obligacin de mantener un registro de identificacin de los ciudadanos emitiendo los documentos respectivos que acrediten su identidad 29 .
Aparte de tener la responsabilidad de los registros civiles, tambin est cargado con la elaboracin del registro electoral, dndose as una interdependencia entre el Registro
S2 Civil, el Registro Electoral y el padrn o lista electoral. Este ltimo que consistente en los ciudadanos habilitados para sufragar en determinados procesos electorales. La inscripcin en el Registro Electoral es automtica (Tuesta, 2007: 849).
En este sentido, a pesar que el RENIEC forma parte del sistema electoral peruano, junto con el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y de actuar en autonoma, los tres organismos mantienen relaciones de coordinacin dependiendo de sus atribuciones individuales 30 . Las labores primordiales y cotidianas del RENIEC recaen en el campo de la identificacin y el estado civil de las personas. Por medio del Registro Civil, se establece una relacin entre los derechos humanos y el Estado (RENIEC, 2010:8).
As, el RENIEC debido a su labor registral, contribuye de manera transversal con cualquier poltica de Estado, especialmente aquellas en contra de la pobreza, para la cual, es inminente que cada persona cuente con un registro de identidad vlido (RENIEC 2010: 9).
El RENIEC est encargado de formular lineamientos y polticas pblicas orientadas a atender la problemtica que afrontan las personas indocumentadas y ofreciendo de igual forma insumos estadsticos vitales y demogrficos para aquellas polticas de planificacin, estrategia y programas de desarrollo socioeconmico.
II.- El SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIN EN EL PER. En aos recientes se ha documentado ampliamente el endmico problema del subregistro en el mundo y en Amrica Latina y se han tratado de identificar sus consecuencias para tomar medidas especficas y desarrollar estrategias de solucin. El Per no ha sido la excepcin.
Ha quedado ampliamente documentado que las consecuencias que trae consigo el subregistro son enormes, analizadas ya sea desde la perspectiva de los derechos humanos,
Su Ait. 177 Constitucion Politica uel Pei.
SS como desde una perspectiva de desarrollo econmico y social. Existe tambin evidencia que vincula al subregistro y la indocumentacin con la exclusin social, particularmente en mujeres, nios, grupos tnicos, migrantes, etc. (Harbitz, Tamargo, 2009: 3)
El subregistro afecta no solo a individuos sino que trae consecuencias negativas a comunidades enteras, tanto en reas rurales como urbanas y afecta su desarrollo social y econmico. El subregistro afecta actualmente a millones de nios y adultos, hacindolos vulnerables ante las exigencias de las sociedades contemporneas. (BID, 2010: 9)
Se ha constatado que el mayor problema del subregistro y la indocumentacin se presenta en zonas rurales y urbano-marginales. Ms afectados se ven quienes viven en pobreza o pertenecen a grupos tnicos indgenas o afrodescendientes y que adems afecta ms a las mujeres (OEA, 2011). Sin embargo, expertos aseguran que el determinar un porcentaje nacional sobre el subregistro es sumamente complicado ya que de la misma problemtica se desprende que no hay uniformidad y sus diferencias siempre se acentan inclusive dentro de una regin o de un grupo humano con caractersticas semejantes a otro dentro del mismo pas. (Duryea et al 2006: 5), (Ordez, 2010 indito).
A pesar del arduo trabajo y avances en la lucha por alcanzar la universalizacin registral en las ltimas dcadas, todava no existen metodologas cientficas para medir el subregistro adecuadamente y la cuantificacin de los cientos de miles de individuos afectados en realidad continua siendo un problema en s.
Las estadsticas disponibles muestran cifras diferentes sobre el estado del subregistro y la indocumentacin en el Per. Sin embargo, se sabe que en la ltima dcada ha habido significantes logros en el avance de registros, restitucin de identidad y expedicin de DNI. Lo anterior debido en parte a las transformaciones en el formato y diseo de las polticas sociales a finales de los aos 90 y durante los 2000 que han resaltado la importancia del registro y la documentacin respecto al acceso a servicios y el ejercicio de derechos por parte de los ciudadanos y ciudadanas.
S4 LA PRIMER LNEA DE BASE DE SUBREGISTRO EN EL PER. Per, al igual que muchos otros pases que enfrentan problemas provenientes del subregistro y la indocumentacin, no contaba con estadsticas sobre la indocumentacin, ni de su situacin geogrfica, de gnero o edad en que afectaba con mayor intensidad. Antes de la elaboracin del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad 2005-2009, el RENIEC parti de un esquema que les ayudara a identificar el subregistro e indocumentacin, por lo que se dieron a la tarea de cruzar el total estimado de la poblacin -que en junio del 2005 ascenda a 27,964,774 31 - con la base de datos de mayores de edad del RENIEC -que en marzo del 2005 inclua 15,698,501 adultos 32 - resultando que el 91% de la poblacin adulta se encontraba documentada y por ende generando un 9% de subregistro sobre la poblacin estimada a aquel entonces.
Por lo que respecta a las estimaciones de subregistro de nios, el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) en 2002 estim que 626,714 nios haban nacido en ese ao, mientras que el RENIEC fue nicamente notificado del registro de nicamente 516,616, lo que es un 82% del total de los nacimientos estimados. Lo que quiere decir que aproximadamente el 18% de los nacimientos no haban sido registrados. Las cifras fueron calculadas ao tras ao y lograron ofrecer un acercamiento al total de la poblacin peruana indocumentada de aproximadamente 3,411,183 al momento de la elaboracin del plan.
SUBREGISTRO: ESTIMACIONES RECIENTES TRABAJO POR HACER Segn las estimaciones provenientes de UNICEF que en gran medida se basan en las MICS 33 - se desata que el subregistro en menores de cinco aos en Amrica Latina en la
S1 Segn las estimaciones y pioyecciones uel Poblacion 19Su-2uSu uel INEI. S2 En mayo uel 2uuS RENIEC comenzo a emitii BNIs paia menoies en caictei facultativo. SS !DE6)AEF )GH)0I6J? 0ED26F? 2D?KFL2. Es un piogiama inteinacional ue encuestas en hogaies uesaiiollauo poi 0NICEF que piouuce la mayoi fuente ue infoimacion estauistica sobie nios y mujeies. Las encuestas iecolectan infoimacion caia a caia poi meuio ue entievistas en hogaies que iepiesentan muestias nacionales. Las NICS uesue la mitau ue los aos 9u ha piouuciuo estimauos estauisticos inteinacionales compaiables ue una seiie ue inuicauoies en ieas ue saluu, euucacion pioteccion infantil y vIBSIBA. En cuanto a pioteccion infantil, las encuestas cubien: iegistios ue nacimiento, uesaiiollo tempiano, alimentacion en infantes y nios, atencion a enfeimeuaues como malaiia, cuauios ue vacunacion otios incluyenuo uiaiiea y neumonia. Besue los 9u, las NICS se han tiansfoimauo en instiumentos confiables que biinuan infoimacion basaua en eviuencia necesaiia paia la implementacion ue politicas y piogiamas en beneficio ue sus ciuuauanos.
SS ltima dcada ha bajado considerablemente de un 14% en 2000 a un 11% en 2007 y hasta un 9% en 2012.
Los datos sobre el subregistro e indocumentacin en personas adultas no es conocida y a la fecha no existe suficiente informacin certera al respecto que evidencia la problemtica real que enfrentan los estados para su mitigacin.
En el Per, segn el INEI, las estadsticas ms recientes de la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES continua 2011) muestran que el 7.2% de los nios menores de cinco aos no estn inscritos en la Municipalidad o en la Oficina Registral del RENIEC. Presentando a su vez que la mayor incidencia en subregistro se presenta en las reas rurales, en donde alcanza hasta un 9.2% mientras que en las reas urbanas asciende a un 6.0%.
De igual forma se presenta que la problemtica del registro afecta mucho ms a las regiones de la selva rural en donde el porcentaje asciende hasta 17.5% comparativamente con la regiones de la selva urbana en donde el subregistro se estima hasta en un 8.6%. Le siguen las regiones de la costa, aunque con porcentajes mucho ms bajos, en donde se ve en Lima metropolitana con un 4% mientras que el resto de la costa presenta un 3.4% de subregistro infantil. Y por ltimo se tiene que la zona de la Sierra rural se presenta un 3.5 % mientras que en la Sierra urbana llega a alcanzar hasta un 2.4% de nios menores de cinco aos no registrados debidamente.
La encuesta demogrfica viene a confirmar lo arriba sealado en cuanto a que factores como la educacin y la pobreza son elementos asociados y consecuentes respecto al problema del subregistro. Por una parte, se observa que existe mayor porcentaje de nios no registrados en aquellos lugares en donde no se cuenta con educacin primaria, alcanzando un 8.6% mientras que ese porcentaje baja gradualmente en situaciones en donde hay educacin secundaria con un 5.6% y educacin superior con solo 1.1%. Por lo que respecta al nivel socioeconmico o riqueza, queda claro que el subregistro afecta a los ms pobres, ya que aquellos que se encuentran en el quintil inferior el porcentaje
S6 asciende a 10.3%, llegando a disminuir considerablemente y de manera descendente segn los cinco quintiles que representan la riqueza hasta llegar a un .3% en los sectores ms ricos. (INEI - ENDES Continua 2011: 129-130).
Por otro lado, los datos ms recientes utilizados como lnea de base para la elaboracin del Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015, basadas en el Censo de Poblacin y Vivienda 2007 que sostienen que en el Per hay un total de 29,764,951 habitantes, de los cuales 4,719,961 no han completado la etapa final del ciclo de documentacin y por ende no han conseguido su DNI lo que significa que un 15.86% de la poblacin total 34 . De este 15.86% la gran mayora corresponde a menores de 18 aos.
El mismo ejercicio censal del 2007, revel que cerca del 1% de la poblacin total no se encontraban inscritos en el Registro Civil, ascendiendo esta cifra a 277,596 peruanos entre mayores y menores de edad. De igual manera se revel que el mayor porcentaje de afectados por la falta del registro se encuentran en la zonas de mayor poblacin, como lo es Lima, Loreto, Piura, La libertad y Ucayali que representan ms de la mitad de la poblacin indocumentada en el Per.
En cuanto a cuestiones de gnero, se observa que las mujeres sufren de un mayor porcentaje de indocumentacin comparativamente con los hombres, en donde su presentacin asciende al 56% contra el 44% de los varones, y de stos se desata que hasta un 75% de indocumentados son menores de edad y de stos, un 47% corresponde a nios entre uno y cinco aos, mientras que otro 23% corresponde a nios menores de un ao.
De este aproximado, se percibe que las ciudades con mayor densidad de poblacin representan los ms altos ndices de personas indocumentadas. Ejemplo de ello, es que del total del estimado de personas sin DNI (4,719,961) un 22.57%, es decir 1,065,211 se concentran en el departamento de Lima. Por lo que respecta a las regiones naturales, la Sierra y la Selva son los que representan los indicadores ms altos de indocumentacin, en donde se llega a alcanzar hasta un 54% en algunas regiones.
S7 Por su parte el RENIEC, en su Plan Estratgico Institucional 2012-2016 (PEI), y a pesar que las ltimas cifras disponibles no segregan a los nios menores de cinco aos y los incluyen dentro de la categora de 0 a 17 aos, tambin presentan porcentajes estimados de subregistro en varios aos con avances significativos.
Segn las proyecciones de poblacin utilizadas del INEI al 30 de junio del 2011, existen 29,729,694 peruanos 35 , de entre los cuales 14,781.682 son hombres y 15,016,012 son mujeres. El RENIEC ha hecho proyecciones y manifiesta que de entre stos, 10,677,694 eran menores de 17 aos a la fecha del estudio. De igual se reporta que el porcentaje de poblacin identificada con DNI asciende a 29,153,883 peruanos que cuentan con DNI, esto quiere decir que un 97.83% de los peruanos estn debidamente identificados. De la misma forma, se reporta que el nmero de menores de diecisiete aos con DNI asciende a un 86.60%. Sin embargo, no se especifica cuantos de stos son nios menores de cinco aos.
Como se desprende de los ejemplos presentados arriba respecto a las divergencias en las estadsticas y aproximaciones de poblacin sin registro o sin documento de identidad, nos percatamos que todava hay una brecha para superar la fragmentacin en la forma en como se ha llegado a recabar informacin y su comparabilidad y confiabilidad continan siendo retos en la definicin y cuantificacin del problema. A pesar que no se confirman cifras y que no hay unificacin en las metodologas para su estandarizacin, los resultados coinciden en vincular del subregistro y la indocumentacin con la exclusin social.
VARIABLES EN LA INDOCUMENTACIN El problema de la indocumentacin es complejo y como quedo sealado su cuantificacin es mucho ms. Para comprender la complejidad es necesario visualizar las diferentes formas y variables en que se presenta. Como vimos, una persona indocumentada es aquella persona que por falta de documentacin legal de identidad no logra tener acceso a
SS Sin incluii a los ms ue 787,uuu que se han iegistiauo viven en el extianjeio y sostienen iesiuencia fueia uel Pei
S8 las garantas para el ejercicio de sus derechos o puede cumplir con sus obligaciones y deberes como parte de un grupo social.
La indocumentacin se presenta en dos grados primordialmente: a) la indocumentacin absoluta, cuando una persona no ha sido inscrita en el registro de nacimientos y por tanto carece de Partida de Nacimiento y del Documento de Identidad y b) la indocumentacin relativa, cuando la persona ha sido inscrita en el registro de nacimientos pero no ha concluido el ciclo de la documentacin, o habindolo hecho, su inscripcin se torn en inexistente.
Dentro de este ltimo parmetro existen diferentes variables: a) personas que nunca gestionaron su documento de identidad, b) personas que perdieron sus actas de nacimiento debido al deterioro o desaparicin de los libros de registro, c) registros que presentan errores en sus nombres y/o apellidos u otros datos, d) personas que extraviaron su documento y no volvieron a gestionarlo y e) personas que poseen un documento sin validez por cambios en los mismos sistemas de documentacin de los pases, como ha sucedido en el Per con la transicin de la Libreta Electoral por el DNI (Harbitz y Tamargo, 2009: 19)
En el Per se presentan todos los tipos y variables de casos de indocumentacin. Se ha reconocido que la problemtica de la indocumentacin en el Per esta relacionada con la pobreza y exclusin, la discriminacin e inapropiada educacin, cuestiones que ponen de manifiesto los riesgos sociales y la vulnerabilidad de aquellos que viven en estas condiciones. Se estima que a mayo del 2011, Per logro reducir sus ndices de pobreza del 30.8% al 27.8% 36 , sin embargo, como es de esperarse, los grupos ms excluidos siguen sufriendo del problema sobre la inequidad en al acceso a la identidad legal.
BARRERAS QUE IMPIDEN LA DOCUMENTACIN EN EL PER En este sentido, tenemos presente que el subregistro y la indocumentacin son problemas
S6 Instituto Nacional ue Estauistica e Infoimtica (INEI) Infoime Tcnico: Evolucion ue la Pobieza 2uu7-2u11 visible en www.inei.gob.pe
S9 estructurales en el Per y que la problemtica esta plenamente reconocida como prioridad y poltica de Estado y por la sociedad civil.
Se afirma entonces que los sectores en situacin de pobreza y excluidos son los ms afectados y enfrentan una serie de barreras cclicas ante al acceso a la identidad legal tal y como lo expone Tamargo: a) Barreras geogrficas: consistente en la residencia en zonas aisladas y de difcil acceso; b) Barreras econmicas: relativas a la pobreza y la exclusin, tanto en zonas rurales como urbanas; c) Barreras socioculturales: vistas desde la poblacin misma respecto al idioma, lengua, vida familiar y social, cuestiones del rol de gnero y la relacin con el Estado y la sociedad; d) Barreras culturales: vistas desde la perspectiva estatal, en donde funcionarios de los registros no comprenden o aceptan la diversidad cultural y tnica de ciertos sectores y; e) Barreras de cobertura y oferta de servicios del Estado son limitados en zonas pobres y aisladas en donde se concentran grupos tnicos o con niveles de pobreza superior (Tamargo 2010 :90).
Por su parte, el RENIEC desde el 2005 tuvo presentes y corrobor cantidad de barreras coyunturales que afectan el acceso al derecho a la identidad, algunas de ellas ya superadas, otras que continan estando presentes. Entre ellas destacan: a) Barreras polticas: consistentes principalmente en el desconocimiento de las autoridades sobre el papel crucial de la documentacin y su valor ante la elaboracin de estadsticas, la importancia del registro oportuno como medida preventiva a la indocumentacin, la desapropiada provisin de recursos para atender la problemtica del subregistro e indocumentacin; b) Barreras administrativas: que incluyen entre otros, el excesivo nmero de requisitos para los trmites de documentos de identidad, la carga al ciudadano en la tramitacin de sus documentos de identidad, problemas presupuestales, falta de capacitacin adecuada para el desarrollo de labores de identificacin, unificacin de un sistema nacional de identificacin;
6u c) Barreras legislativas: entre las que destacan la falta de adecuacin cultural y geogrfica en normas en tanto a los plazos para iniciar el trmite, la falta de difusin de normas relativas al derecho a la identidad que pueden generar beneficios a sectores; d) Barreras econmicas: como la insuficiencia de fondos disponibles para el sistema de identificacin, costos por servicios relacionados con la identificacin, costos indirectos con cargo al ciudadano para tramitar como traslados, perdidas por dejar de trabajar, preparacin de documentos de sustento; e) Barreras respecto a la incongruencia con la realidad cultural y comunitaria: que incluyen una desatencin cultural en las polticas pblicas de identidad, falta de difusin de informacin respecto a la identidad, la interaccin inapropiada entre servidores pblicos y ciudadanos de diversas etnias, la falta de conocimiento de costumbres respecto al nombre, su pronunciacin y escritura, etc.; f) Barreras respecto al genero en tanto las madres solteras se ven imposibilitadas de dar el apellido del padre que no los reconoce, as como la percepcin cultural relativa a la vida pasiva de la mujer, lo que genera menor documentacin que el hombre; g) Barreras geogrficas respecto a la localizacin de oficinas de registro, los costos que esto genera para que los derechohabientes se trasladen a tramitar documentacin; y h) Barreras relacionadas con el conflicto armado, que trajo como consecuencia la destruccin de oficinas del registro y de documentos de identidad de muchos sectores, los desplazamientos forzados que origino el conflicto, el temor a identificar a personas para no ser identificados por clulas terroristas, la expedicin de documentos alternativos de identificacin 37 (Plan Nacional 2005-2009).
De igual forma, el mismo RENIEC ha identificado una serie de barreras que impiden la documentacin y resultan ser los obstculos principales para responder a las necesidades y demandas actuales de la poblacin. Entre ellas se encuentran: a) Insuficiente infraestructura para cubrir necesidades a nivel nacional; b) Elevado costo de los derechos de tramitacin de inscripcin extempornea;
S7 Buiante el conflicto aimauo 198u-2uuu, hubo instancias en las que con la intencion ue uesvinculai al ciuuauano con el Estauo, se uestiuyeion los uocumentos ue iuentiuau y iegistios obliganuo tanto a las fueizas aimauas como a los giupos teiioiistas a otoigai uocumentos alteinos piovisionales paia llevai contioles ue poblacion. vase Infoime Final ue la Comision ue la veiuau y Reconciliacion ue agosto 28, 2uuS.
61 c) Inadmisibilidad de actas de nacimiento con errores en la tramitacin del DNI; d) Dificultades de la poblacin para cumplir con requisitos del trmite del DNI; e) Falta de informacin en general sobre la importancia de la identidad en general, del DNI y de los procedimientos para accederlo (Plan 2011-2015).
LIMITADA PARTICIPACIN SOCIAL EN LAS POLTICAS PBLICAS PARA LA DOCUMENTACIN. Con todo lo anterior expuesto nos damos cuenta que tanto el marco jurdico internacional y local aplicables en el Per, como el cuadro conceptual y terico sobre la participacin de la sociedad civil y de las polticas pblicas, revela la posibilidad y necesidad de inclusin de los sectores excluidos en la elaboracin de mecanismos para atender los problemas sociales que los afligen y limitan su pleno desarrollo.
Los pases de la regin en coordinacin con organismos internacionales y agencias de cooperacin han comenzado a trabajar arduamente en la universalizacin del registro de nacimiento y la garanta de acceso al derecho a la identidad.
A pesar de los avances en los proyectos de universalizacin del registro en la regin en los ltimos aos, los gobiernos mismos y organismos internacionales encuentran que la inclusin social en la elaboracin de polticas pblicas continua siendo limitada 38 .
La falta o escasa participacin integral de los sectores sociales para quienes se construyen esas polticas pblicas tiende a desligar el objetivo principal de la misma y en especial repercuten en la integracin entre la gobierno y la sociedad respecto a las medidas a tomar. Inclusive se dice que las polticas pblicas no son tan pblicas y no siempre responden a las necesidades de las grupos o personas a quienes van dirigidas 39 . Por otra parte, ha quedado plenamente demostrado que los mejores resultados de las polticas pblicas surgen cuando la sociedad civil ha participado en sus diferentes etapas, dando
#$ 0NICEF paiticipacion en EACIB uuatemala 2u11 - piesentacion PPP uisponible en: http:www.aeciu.esesnoticias2u112u11-u62u11-u6-16-encuentio-oea.html S9 Revista }uiiuica I0S, 0niveisiuau Latina ue Ameiica visible en: http:www.unla.euu.mxiusunla18ieflexionQ0E%2uES%2u0NA%2uP0LITICA%2uP0BLICA%2uweb.htm
62 as cierta forma y desde su concepcin, elementos de legitimacin a las acciones pblicas en beneficios de los ciudadanos.
Datos recientes provenientes de los organismos multilaterales que han tomado parte importante en el desarrollo de polticas pblicas interesadas a universalizar el registro civil, como la OEA por medio de su Programa de Universalizacin de la Identidad Civil en las Amricas (PUICA) 40 , o los esfuerzos que ha venido tomando UNICEF, Plan Internacional, el BID y otros organismos como CLARCIEV, coinciden que a pesar de que ha habido avances en la problemtica del subregistro y estiman que todava hasta un 9% de los nios que nacen en Amrica Latina y el Caribe no son registrados y no cuentan con un documento que los identifique oficialmente. Coinciden de igual manera que la pobreza es un factor que conduce al subregistro y amplifica el grado de vulnerabilidad de los sectores ms afectados por la falta de registro, limitando y marginalizando su acceso cantidad de servicios y derechos. Sectores que por lo general no son incluidos en la toma de decisiones 41 .
En este orden de ideas, se entiende que por lo general el diseo de las polticas pblicas se realiza en el escritorio atendiendo fines polticos o intereses de algunos de los actores, sin embargo, se considera que no es la forma adecuada ya que al momento de implementarlas tienden a surgir errores o bien, el fin para el cual se dise no llega a cumplirse. No es claro de igual forma, si estas polticas se desarrollaron desde arriba y si efectivamente se incluyeron a los diversos sectores de la sociedad civil y en especial de los sectores a quienes fueron dirigidas.
Se sabe que las organizaciones de la sociedad civil que representan a los sectores ms vulnerables de la poblacin tienen poca influencia en la creacin y desarrollo de polticas
4u Paia mayoi infoimacion vase el poital ue la pgina ue la Secietaiia ue Asuntos Politicos ue la 0EA: http:www.oas.oigessapugpepuica.asp y la seccion ue ACCI0NES C0NCRETAS ue la iesolucion ue la 0EA - AuRES. 2S62 (XXXvIII-0u8). 41 vase Infoime Final vIII Encuentio uel Consejo Latinoameiicano y uel Caiibe ue Registio Civil, Iuentiuau y Estauisticas vitales (CLARCIEv). uuatemala 0ctubie 2u11. visible en http:www.oas.oigessapugpepuica.asp y estimaciones uel BIB visibles en: http:www.iaub.oigesnoticiascomunicauos-ue-piensa2u11-u9-21iegistio-ue-iuentiuau-y- nacimiento,9SSS.html
6S pblicas y como consecuencia el alcance de la misma no llega a cubrir o atender siquiera- las necesidades de todos los derechohabientes.
Durante la reunin de CLARCIEV de Octubre del 2011 en Antigua, Guatemala, qued establecido tambin que ya no es suficiente el establecimiento de polticas pblicas para prestar un servicio a la poblacin, sino que los ciudadanos deben percibir los servicios como satisfactorios y benficos para la solucin de problemas concretos en la obtencin de los registros. De igual manera es tan importante que quede documentado que niveles de aceptacin existen sobre los servicios derivados de las polticas establecidas para establecer bases y propuestas para mejorarlas y mejorar servicios 42 .
Dado lo anterior, surge la necesidad de estudiar acciones concretas en donde se demuestren las prcticas recientes de participacin de la sociedad civil en la elaboracin de polticas pblicas relativas al derecho a la identidad y la universalizacin del registro civil. Para ello nos enfocaremos en el caso reciente de Per y en especfico a los planes, proyectos y programas promovidos por el RENIEC en su poca reciente.
%& vase Infoime Final vIII Encuentio uel Consejo Latinoameiicano y uel Caiibe ue Registio Civil, Iuentiuau y Estauisticas vitales (CLARCIEv). uuatemala 0ctubie 2u11. visible en: http:www.oas.oigessapuocsugpe8CLARCIEv_s.puf
64 CAPTULO III
EL ANLISIS DE POLTICAS
DIAGNSTICO: PLANES Y POLTICAS CONTRA EL SUBREGISTRO
DIAGNSTICO: PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACCIN CONTRA LA INDOCUMENTACIN
I.- ANLISIS DE POLTICAS Y PROGRAMAS Siguiendo la metodologa de anlisis de polticas pblicas, esta seccin nos posiciona hacia un breve anlisis de los planes nacionales, polticas y programas que el Per institucionaliz para contrarrestar la problemtica del subregistro y la indocumentacin en su poca reciente. Especficamente los provenientes del RENIEC.
Este es un ejercicio multidimensional que describe y analiza algunas de las herramientas en torno al tema del derecho a la identidad en el Per y especficamente en aquellas que ven la participacin de la sociedad civil en la lucha contra el subregistro y la indocumentacin. Se busca proporcionar informacin a la forma en como se da esa participacin y a ofrecer posibles soluciones para fortalecer el espacio de accin respecto a su delimitada participacin.
Siguiendo la propuesta de Parsons, se tomar parte para describir y analizar los procesos de las polticas implementadas, mientras que por otro lado, el prescriptivo, se harn referencias a las mejores prcticas con el objetivo de consolidar informacin y contribuir a encontrar las mejores soluciones al problema (Parsons, 1995: 34).
Se buscar aadir, a lo propuesto en los captulos anteriores, conocimiento sobre aspectos de la formulacin de polticas pblicas destinadas a contravenir la problemtica del subregistro y la indocumentacin en el Per. Tema de reciente atencin en los mbitos de desarrollo sustentable, especialmente en la reduccin de la pobreza como elemento primordial para la gobernabilidad democrtica.
6S En este sentido, el anlisis comprender dos breves secciones. Primero, se abordar la forma en como es que llega a establecerse el marco para la elaboracin de los diversos planes nacionales relativos a la lucha contra la indocumentacin y en especial a los planes nacionales que el RENIEC en el Per recientemente introdujo para atender la problemtica del subregistro y la indocumentacin. Planes que llaman a la sociedad civil a participar a la par con instituciones del Estado.
Por otra parte, se analizarn algunos de los programas ms representativos asociados de stos, precisamente con el objetivo de explicar el grueso de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la lucha por universalizar el registro y abrir el acceso a la identificacin formal.
Para el anlisis, en primer lugar se toma como base el Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009, que representa el arranque de varias de la iniciativas y esfuerzos que han servido como elementos facilitadores en la lucha contra la indocumentacin en el Per. De igual manera y aunque en menor magnitud debido a su reciente elaboracin- abordaremos el ms reciente Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015. Ambos planes permiten hacer un anlisis preciso respecto a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil durante sus etapas de diagnstico y elaboracin.
La segunda seccin atender algunas de las polticas pblicas y programas -acciones concretas que el gobierno lleva a cabo para realizar sus funciones pblicas y atender los problemas pblicos- emanados de las estrategias de los Planes Nacionales que nos ocupan y abordar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en sus diversos niveles.
Siguiendo la metodologa elegida de anlisis de polticas pblicas, tal y como lo establece Aguilar, nos permitir identificar acciones tendientes a afectar aquellas situaciones problemticas sociales que tanto el gobierno como su sociedad pretenden solucionar. Por
66 medio del anlisis casual 43 precisaremos la realidad de la situacin basada en la accin de gobierno los planes y polticas relativas a la universalizacin del registro y la documentacin- y definiremos las acciones lgicas idneas para su atencin, sin menospreciar claro, el deseo y exigencia de la sociedad. (Aguilar, 2009: 11).
Partiendo de la definicin descriptiva que nuestro autor hace de las polticas pblicas, como un conjunto de acciones intencionales y causales orientadas a la realizacin de un objetivo de inters pblico en donde las acciones, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen y modifican en el tiempo de manera constante y coherente, nos centramos en que las polticas pblicas se configuran de una manera delimitada relativas al marco jurdico, moral y de valor que sustentan la validez de su objetivo, nos percatamos que las que aqu estudiamos precisamente surgen de los planes estratgicos de gobierno, lo que nos hace concebir de entrada que se trata de acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocucin que se ha dado entre el gobierno y los sectores de la ciudadana, que son ejecutadas por actores gubernamentales o por stos en asociacin con actores sociales, y que forman un patrn de comportamiento entre el gobierno y la sociedad (Aguilar, 2009: 16). Aqu veremos si es as.
El contexto por el cual se denota la necesidad de la documentacin universal y restitucin de la identidad en el Per, como mencionamos anteriormente, no es un tema reciente, ya que como en todo el continente la disparidad social y la exclusin han sido temas que ataen la historia del desarrollo de la regin, sin embargo, es preciso retomar elementos de la historia reciente del Per en donde por primera vez se comienza a hablar y a establecer acciones respecto a la problemtica de la indocumentacin y a analizar que medidas se han tomado para su alivio.
Tras el fin del conflicto armado entre los aos de 1980 y el 2000, que surge -entre varios aspectos determinantes- bajo un contexto de exclusin social preexistente, se evalu que
4S El anlisis causal se basa en: a) Infoimacion objetiva: sobie hechos sociales consiueiauos pioblema pblico; b) conocimiento: sobie sus componentes, causas y objetivos sociales ueseauos; y c) clculo: iespecto al tipo y costo ue la acciones iuoneas paia iesolvei los pioblemas piesentauos.
67 el derecho a la identidad y los desplazamientos forzosos fueron los que afectaron ms gravemente un deterioro en la calidad de vida de las personas en zonas rurales con niveles de pobreza 44 que ya se encontraban en calidad de exclusin, trayendo consecuencias, que hasta la fecha, continan siendo pilar de la problemtica de la indocumentacin en general.
De esta manera, la situacin de los indocumentados (y en especial de los sectores marginalizados) se ha considerado como punto esencial desde ese entonces para cualquier poltica de Estado que pretende atender los problemas de las vctimas. Surge entonces el Plan Integral de Reparaciones en el que se enmarca un Programa de Restitucin de Derechos con el objeto de reestablecer el ejercicio pleno y efectivo de los derechos ciudadanos civiles y polticos a las vctimas indocumentadas, garantizndoles condiciones de igualdad (Defensora del Pueblo, 2005: 14).
El Programa de Restitucin de Derechos, aprobado por Ley 28592 y su reglamento, piden la regularizacin de la situacin de los indocumentados, por lo que se llevan acciones coordinadas con el RENIEC, el Ministerio de Justicia y los Gobiernos regionales y locales. Se dio a la tarea de implementar campaas de documentacin en las regiones de Ayacucho, Apurmac, Huancavelica y Junn. De igual forma se estableci un programa para la reduccin de requisitos probatorios en los trmites de inscripcin y reinscripciones en aquellos registros civiles siniestrados.
Por otro lado, como otra herramienta a favor del derecho a la identidad se encuentra el Plan Nacional de Derechos Humanos, el cual plantea la modificacin de los procedimientos legales y administrativos para la obtencin del DNI hacindolos gratuitos o disminuyendo sus costos de la mayor manera posible en los sectores ms pobres y vulnerables. Establece mecanismos especiales de registro e inscripcin en zonas de poblacin indgena.
44 El infoime ue la Comision ue la veiuau y Reconciliacion establece que un 79% ue la totaliuau ue la victimas uel conflicto vivia en zonas iuiales y excluiuas socialmente, lo que peimitio que el mismo se extenuieia en tiempo y geogificamente ms fcil en esas zonas. El infoime, piesenta testimonios en los cuales se ua cuenta que el uocumento ue iuentificacion -Libieta Electoial- fue utilizauo como agente legitimauoi ue la violencia.
68
Aunado a los planes anteriores surgen otros, que en independencia con los promovidos por el RENIEC, pretenden tomar en cuenta los mejores acercamientos para atender la documentacin universal en el Per.
En este sentido se observan otros documentos de polticas pblicas tambin marcan el cometido del Estado peruano con la promocin y resguardo del derecho a la identidad.
El Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2000-2005 45
que promueve y garantiza la igualdad trato y oportunidades para las mujeres y promueve participacin equitativa en todos los mbitos polticos, sociales y econmicos del pas. Este Plan al igual que otros, hacen referencia al requisito de contar con los documentos de identidad, el acta de nacimiento y el DNI.
El Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010 46 contiene explcitamente el goce y ejercicio del derecho al nombre y a la identidad para todos los nios y nias. Mientras que el Compromiso Poltico Social y Econmico de Corto Plazo del Acuerdo Nacional y la Hoja de Ruta 2004-2006 contemplan el derecho a la identidad con nfasis en los registros de nacimientos extraordinarios, gratuitos y obligatorios.
Por otra parte, existen cantidad de estrategias tendientes a luchar contra la pobreza y la exclusin social que imperan en el Per y que toman como base el derecho a la identidad como elemento esencial a incluir en sus polticas de inclusin social con el objetivo de acelerar la documentacin de aquellos sectores afectados por la indocumentacin.
Tal es el caso del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), que ha cometido esfuerzos a lanzar una cruzada cvico-nacional por el derecho al nombre y la identidad denominada Mi Nombre que tiene como objetivo promover la inscripcin de nios, nias y mujeres accedan a la documentacin necesaria para el pleno ejercicio de
4S Becieto Supiemo N uu1-2uuu-PR0N0BEB uel 1 ue febieio ue 2uuu. 46 Becieto Supiemo N uuS-2uu2-PR0N0BEB uel 7 ue junio ue 2uu2.
69 sus derechos civiles y polticos, en el cual establecen estrategias que pretenden establecer la garanta al derecho al nombre y la identidad. Dicha campaa, en coordinacin con el RENIEC y otras entidades estatales, busca viabilizar la documentacin de personas en zonas alejadas y en donde no se cuentan con los medios econmicos para realizar inscripciones ya sean ordinarias y extemporneas.
De igual manera, entre otros de lo muchos programas que pretenden atender el subregistro, existe dentro del Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud Parsalud II, la campaa Mi derecho a la identidad y aseguramiento del Ministerio de Salud (MINSA), que ha identificado como causa indirecta de afeccin al acceso de salud, el no reconocimiento de la mujer, el nio y la nia como sujetos de derechos debido a las varias expresiones y niveles de indocumentacin que los afectan. La campaa establece lneas de accin como la asistencia legal, difusin y sensibilizacin as como educomunicacin dirigida al sector salud para que coordine con otras entidades en la promocin del derecho a la identidad y por ende el derecho a la salud. Busca acciones coordinadas e intersectoriales que permitan el pleno acceso a los servicios de salud. En todos estas acciones se busca la interlocucin con diversos sectores de la sociedad civil, tanto para proveer asistencia en la inclusin del problema en la agenda pblica como en las polticas derivadas de sta 47 .
Tras haber visto los diferentes ejemplos se denota que la Poltica Nacional respecto al derecho a la identidad en Per no cuenta con un esquema focalizado. Se establece de igual forma que no hay concordancia con la cantidad de planes y acciones de manera homognea respecto a la forma en que cada entidad atiende el tema. La mayora de los entrevistados en este ejercicio, tanto del sector pblico como parte de las organizaciones de la sociedad civil, manifestaron que esa falta de coordinacin es precisamente uno de los principales obstculos en la unificacin de mecanismos y esfuerzos contra el problema de la documentacin, creando duplicidad de acciones, gastos innecesarios y prdidas de recursos de todas clases.
47 Campaa Ni Beiecho a la Iuentiuau y Aseguiamiento - Piopuesta Tcnica. NINSA
7u A pesar que las diversas entidades del gobierno reconocen la labor del RENIEC como el rgano tcnico y especializado que atiende el registro de ciudadanos y encargado de la emisin de documentos de identificacin, lo continan teniendo como una entidad aleatoria o anexa a las acciones planeadas en sus diversos planes. En este sentido la Defensora del Pueblo, afirm que no contamos con polticas pblicas que combatan efectivamente los problemas que afectan a enormes sectores desfavorecidos, cuyo permanente estado de exclusin se traduce, en la prctica, en una situacin de segregacin y discriminacin al referirse respecto a los procedimientos de identificacin de las personas (Defensora del Pueblo, 2006).
Como parte de los hallazgos de las entrevistas y documentos analizados para esta investigacin, encontramos que la falta de coordinacin entre los diferentes rganos de gobierno, son uno de los principales factores que hace que la sociedad civil se vea limitada o no cuente con los espacios adecuados para efectivamente participar en la elaboracin de polticas, planes y proyectos tendientes a solucionar el problema de la documentacin.
En palabras de un entrevistado se hace referencia a esta situacin: representamos a los ms grupos que se puedan, pero no se puede a todos, es difcil establecer vnculos con todas las organizaciones representativas. No hay fondos para vincular a todas con las muchas polticas. Lo importante es que se establezcan polticas universales y no que vean por ciertos sectores nicamente, ese ha sido uno de los problemas de las polticas en nuestro pas y de los varios proyectos que se repiten vez a vez y ms todava que no hay coordinacin inter- agencias, es una guerra entre ellos para ver quien se adjudica el triunfo o publicidad de ciertas acciones. Eso pasa muchsimo.
A grandes rasgos y tras la comparativa de respuestas de ambos grupos que conformaron la muestra de entrevistas, los pertenecientes al sector de la sociedad civil y los representantes del aparato gubernamental, se logr observar que la participacin de las organizaciones de la sociedad civil, a pesar de estar debidamente nombradas como parte
71 integral de los planes nacionales promovidos por el RENIEC, su labor participativa sobresale como circunstancial. Circunstancial en el sentido que cuando se lleg a contar con su participacin, el plan ya se encontraba en etapas avanzadas de su elaboracin y eso gener muy poco espacio para intercambiar y proveer informacin respecto a las acciones a tomar. De igual forma se considera circunstancial, toda vez que algunas organizaciones de la sociedad civil llegan a intervenir de mera casualidad, no por convocatoria oficial ni por solicitud de informacin o recomendacin de acciones correctivas. La situacin cambia en la elaboracin del segundo plan, el Plan Nacional, ya que la experiencia permiti establecer nuevos mtodos de acercamiento y mayor apertura para con las OSC representativas y que trabajen con grupos prioritarios.
Dada la complejidad del tema y los positivos resultados en cuanto a la documentacin en general que Per ha demostrado en los aos recientes, es importante adentrarnos al estudio de una de las herramientas que surgen de la poltica nacional y en especial aquella que recae sobre el rgano facilitador de la identidad en el Per, el RENIEC.
II.- DIAGNSTICO: PLANES Y POLTICAS CONTRA EL SUBREGISTRO
A).- PLAN NACIONAL DE RESTITUCIN DE LA IDENTIDAD: DOCUMENTANDO A LAS PERSONAS INDOCUMENTADAS 2005-2009.
El Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005 2009 (Plan), es un documento de poltica social elaborado por el RENIEC, que establece la problemtica de la poblacin indocumentada y marca acciones orientadas a revertir y prevenir el problema de indocumentacin.
El Plan Nacional fue elaborado por una Comisin de Alto Nivel presidida por el RENIEC y aprobado el 11 de julio del 2005, bajo la Resolucin Jefatural (RENIEC) N 772-2005- JEF/RENIEC. Tom en cuenta lo contenido en la Resolucin Jefatural (RENIEC) N 692-2004- JEF/RENIEC en la cual se presentan los criterios para conformar la Comisin Especial de Alto Nivel que a llev cabo la elaboracin del Plan.
72
La Comisin de Alto Nivel se conforma por representantes de instituciones del Estado, entre las que a aparte de su Presidencia regida por el Gerente de Restitucin de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS) del RENIEC, se encuentran: El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) Ministerio de Educacin (MINEDU) Ministerio de Salud (MINSA) Ministerio del Interior (MININTER) Ministerio de Defensa (MINDEF) Representante de la Defensora del Pueblo Representante del Consejo Nacional de Descentralizacin Representante del Consejo Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos, y Afro Peruanos (CONAPA) Representante del Consejo Nacional de Integracin de la Persona con Discapacidad (CONADIS) Representante de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza Representante de la Escuela Nacional de Registro del Estado Civil e Identificacin (ENRECI-RENIEC) Representante de la Sun Gerencia de Identidad y Estado Civil del RENIEC Representante de la Sociedad Nacional de Beneficencia.
De igual forma la resolucin que da vida al Plan indica que la Comisin podr invitar a las organizaciones de la sociedad civil que puedan contribuir al logro de sus objetivos como: Asociacin Regional de Pueblos Indgenas de la Selva (ARPI) Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn Instituto de Dilogo y Propuesta UNICEF
En el Plan se establece como objetivo del RENIEC de sentar la bases para construir una cultura de la identificacin para que todos los peruanos tomen conciencia de la
7S importancia de ejercer el derecho a la identidad.
Se establece de igual forma el propsito de contribuir a que todos los peruanos y peruanas ejerzan su derecho a la identidad y en consecuencia obtengan su DNI. En particular ve por aquellos que se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad y riesgo de exclusin social: nios, nias adolescentes, personas con discapacidad, adultos mayores; y poblacin en extrema pobreza ya que es en esos sectores donde se han demostrado los ms altos ndices de personas indocumentadas (pueblos indgenas, comunidades campesinas y nativas, habitantes de zonas alejadas y a pobladores de zonas urbano marginales o zonas afectas por el conflicto armado) y que no han podido obtener su documento nacional de identificacin.
Los lineamientos del Plan se basan en dos ejes fundamentales:
a) La Prevencin de la Indocumentacin, para evitar el aumento de personas indocumentadas y cuyo objetivo es atender a los nios y adolescentes. b) Restitucin de la Identidad, que intenta documentar a las personas indocumentadas, con especial nfasis a los grupos vulnerables ya sealados.
Ante estas prioridades, el Plan llama a la elaboracin de polticas que garanticen el ejercicio del derecho al nombre y a la identidad con participacin de la sociedad civil. Polticas que se abordan desde mbitos multisectoriales.
El Plan de igual forma establece una serie de tcticas encaminadas a lograr documentar a los peruanos indocumentados, poniendo nfasis, como hemos venido insistiendo, en la personas en citacin de pobreza y vulnerabilidad. Dentro de estos dos objetivos primordiales, el mismo Plan otorga cierta responsabilidad a las Organizaciones de la Sociedad Civil, aunque nicamente se percibe que se da por medio de acciones de incidencia en correlacin con las responsabilidades de los otros organismos del Estado.
Entre las incluidas dentro del objetivo general de restitucin de identidad y de
74 documentar a las personas indocumentadas se encentran: a) Asistencia al empadronamiento de la poblacin indocumentada a nivel nacional, b) Realizacin de talleres informativos respecto a procedimientos registrales y la importancia de la documentacin, c) Asistencia en campaas de inscripcin de nacimientos y tramitacin de DNI, d) garantizar la gratuidad del certificado de nacido vivo en los centros de salud a nivel nacional, e) y darle seguimiento a las propuestas normativas.
Por lo que respecta a la prevencin de la indocumentacin y la reduccin de las barreras en torno al ciclo de la documentacin destacan: a) Elaboracin de propuestas de modificacin de la Ley N 26497 (Ley del RENIEC) con el Decreto Supremo N 015-98 (Reglamento de Inscripciones para el Registro de Nacimientos) para equiparar el plazo para el registro de nacimiento a 30 das y para la inscripcin extempornea, b) propuesta para la reforma de los artculos 21 y 392 del cdigo civil para permitir la inscripcin de nacimiento con mencin del padre que no hubiera reconocido c), proponer normatividad para permitir a Comunidades Campesinas integrarse al sistema de registros civiles, d) proponer normatividad que autorice a los jefes de comunidades nativas la emisin de la Declaracin de Jurada de Nacimiento, e) proponer la gratuidad del examen mdico para constatar la ocurrencia del parto domiciliario y f) buscar compromiso de todos los sectores de los gobiernos nacional, regional y local, sociedad civil, para la incorporacin del Plan Nacional de restitucin como parte de su poltica institucional en todo lo que competa.
El Plan, a pesar de haber culminado su etapa de accin, contina siendo la base de estrategias para el desarrollo de planes de los diversos sectores tendientes a cerrar la brecha de indocumentacin en el Per. Como ejemplo tenemos la campaa mi derecho a la identidad y aseguramiento del MINSA descrita arriba.
De igual manera, el Plan sirvi de pauta para la elaboracin de una estrategia subsecuente para abatir la indocumentacin, surgiendo as, El Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015 (Plan Nacional).
7S B).- PLAN NACIONAL PER CONTRA LA INDOCUMENTACIN 2011-2015 El Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015 (Plan Nacional), es un plan que toma como eje central el tema del desarrollo humano e identidad y prioriza el otorgamiento del DNI para los nios nias y adolescentes, la solucin a las dificultades que tienen los integrantes de las comunidades indgenas para la construccin de su identidad segn usos y costumbres, atiende la situacin de la transexualidad y los afrodescendientes, las personas privadas de la libertad y en general a todos los sectores en situacin de vulnerabilidad.
Surge como complemento inmediato del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009 analizado anteriormente, y pretende la articulacin entre entidades pblicas y la sociedad civil para el reconocimiento jurdico de las personas invisibles con el objeto de que ejerzan sus derechos en pos de la inclusin social y desarrollo humano.
El Plan Nacional, considera al DNI como un indicador de inclusin social y como requisito fundamental para que los peruanos y peruanas se beneficien de los programas sociales y de desarrollo implementados por el Estado.
El Plan Nacional fue elaborado y aprobado por el RENIEC bajo Resolucin Jefatural N 548-2011-JNAC/RENIEC 48 , con el propsito de continuar la implementacin de la poltica social de acercamiento a la ciudadana y atender las necesidades de documentacin de la poblacin en situacin de vulnerabilidad y exclusin.
Durante el proceso de elaboracin del Plan Nacional (y su predecesor en nombre) se form la Comisin de Elaboracin del Plan Nacional de Atencin de la Problemtica de la Indocumentacin: 2011 2015, mismo que incluy miembros representantes de las siguientes entidades de gobierno y sociedad civil:
48 Neuiante Resolucion }efatuial N -u16-2u11-}NACRENIEC se apiobo el "Plan Nacional ue Atencion ue la Pioblemtica ue la inuocumentacion 2u11-2u1S", ue fecha 18 ue eneio ue 2u11, se autoiizo la piopuesta ue las ueiencia ue Restitucion ue iuentiuau y Apoyo Social a cambiai ue nombie poi actual "Plan Nacional Pei contia la inuocumentacion 2u11-2u1S" con el objetivo ue iesaltai aspectos ue inclusion e involuciamiento ue las instituciones uel estauo, la socieuau civil y la poblacion en geneial.
76 Por parte del RENIEC estuvieron incluidos: o Gerencia de Restitucin de la Identidad y Estado Civil o Gerencia de Operaciones Registrales o Gerencia de Registros de Identificacin o Gerencia de Registros Civiles o Gerencia de Planificacin y Presupuesto o Gerencia de Informtica o Gerencia de Imagen Institucional o Centro de Altos Estudios Registrales Ministerio de Educacin (MINEDU) Ministerio de Defensa (MINDEF) Ministerio de Salud (MINSA) Ministerio del Interior (MININTER) Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) Defensora del Pueblo Consejo Nacional de Integracin de las Personas con Discapacidad (CONADIS) Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos, y Afro Peruanos (INDEPA) Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza Asociacin de la Municipalidad del Per (AMPE) Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn Instituto Defensa Legal UNICEF OEA
En el Plan Nacional tambin se establece la creacin de una Comisin Externa de Monitoreo con el objetivo de evaluar los avances y dificultades en la ejecucin del Plan Nacional, as como para planificar de manera consensuada las acciones orientadas al logro de sus objetivos y metas. Esta comisin esta integrada por: RENIEC Ministerio de Educacin
77 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social Ministerio de Salud Defensora del Pueblo Consejo Nacional de Integracin de la Persona con Discapacidad (CONADIS) Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA) Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Gnero Centro de Desarrollo tnico (CEDET) Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn Instituto Defensa Legal UNICEF OEA
El Plan Nacional, plantea una serie de acciones a desarrollarse de manera conjunta con las entidades de Estado, privadas y la sociedad civil con el objeto de facilitar el acceso a la documentacin de una manera transversal respecto a los enfoques de gnero, interculturalidad y el respeto a la valoracin de la diversidad y las diferencias.
Los lineamientos del plan son los mismos adoptados por el Plan anterior: a) la prevencin de la indocumentacin, por medio de acciones encaminadas a sostener el avance en materia de documentacin (segn los ndices plasmados en los informes de resultados de aos anteriores) as como a evitar el aumento de personas indocumentadas; y b) atender el problema de la indocumentacin por medio de acciones concretas para permitir el acceso al nombre y la identidad de los grupos ms vulnerables al hacer los tramites gratuitos y llevar servicios a los lugares remotos y categorizados como aquellos con mayor afeccin. De igual forma se prende el ajuste de normas respecto a realidades socio culturales del Per.
Entre los objetivos estratgicos del Plan Nacional se encuentran: a) la diseminacin de informacin respecto a la importancia de la documentacin, b) comprometer e informar a
78 actores respecto al derecho al nombre e identidad, c) atencin oportuna de la poblacin indocumentada (por medio de articulacin entre las OSC), d) adecuacin de polticas pblicas para la documentacin para que superen barreras culturales, administrativas, polticas, geogrficas, econmicas, etc. y; e) implementacin de polticas pblicas para otorgar acceso permanente de atencin en zonas de difcil acceso.
De entre las polticas pblicas que se persigue consolidar para atender la documentacin, se encuentran varias que incluyen la participacin de la sociedad civil -aunque no de manera especfica- de manera aleatoria y en conjuncin con las dems instituciones miembros de la Comisin, entre ellos destacan: La institucionalizacin del DNI como requisito para acceder a los principales servicios de Estado (educacin, salud, servicios sociales). Implementacin de promotores comunitarios del derecho a la identidad. Registro gratuito a menores de edad por medio de registros itinerantes.
De igual forma, el Plan Nacional, al contrario del anterior, incluye la elaboracin de una Comisin Externa de Monitoreo conformada por miembros de las representaciones que formaron parte en la elaboracin y quienes estn cargados con el monitoreo y medicin respecto al nivel de cumplimiento de las metas sealadas. La Comisin convocar cada ao con el fin de planificar actividades a ser ejecutadas y cada seis meses con el objetivo de monitorear las metas programadas.
A pesar que el Plan Nacional es de reciente creacin y todava se encuentra en la etapa de planeacin de algunas de estas etapas y acciones, su proceso de elaboracin ya nos permite espacio para hacer un breve anlisis de la forma en como participaron las organizaciones de la sociedad civil en el momento de su elaboracin.
UN ANLISIS PRELIMINAR De ambos planes se advierte que tanto agencias de gobierno como algunas selectas organizaciones de la sociedad civil tuvieron acceso a participar en la elaboracin de los planes.
79
De la informacin recabada se advierte que la participacin de las OSC nombradas a participar en la elaboracin de los planes fue incidental hasta cierto punto, es decir, su participacin fue accesoria a la de aquellos organismos de gobierno participantes, debido por una parte al nmero desproporcionado entre ambos sectores, el momento en que unen a las mesas de coordinacin, as como a las proposiciones tomadas en cuenta en los documentos finales.
La elaboracin de los planes result de dos niveles diferentes de mesas de coordinacin. Las reuniones de carcter ejecutivo, que fueron las que aportaron la forma de organizacin, la solicitud y provisin de informacin, la bsqueda de capacidades y posibles acciones a seguir. Mientras que las reuniones de coordinacin de carcter operativo, tuvieron la labor de buscar la forma de apoyar lo que se haba construido en el nivel anterior. Se dan en momentos y con participantes diferentes, lo que segn se inform, demostr un reto en el seguimiento y establecimiento de responsabilidades para ciertos organismos y sectores.
En la elaboracin del primer plan, se advirti concretamente que a pesar que algunas de las organizaciones invitadas estuvieron presentes en reuniones de coordinacin previas a la elaboracin de el Plan -independientemente de cmo llegaron a ser incluidas-, su participacin se limit a la provisin y deslinde de informacin y difusin de los proyectos ante sus sectores representados. Para el segundo, el Plan Nacional, se advirti que ya contando con el antecedente del anterior, hubo mucho ms fluidez y se logr abrir a ms organizaciones representativas en las reuniones, e inclusive en los procesos para monitorear el trabajo a ejecutar.
Como se advierte de los listados de participantes en ambos planes, se evidencia una muy limitada participacin de los organismos representantes de la sociedad civil, determinada sta por el limitado nmero organizaciones de la sociedad civil seleccionadas y nombradas, comparativamente con los representantes de las entidades de gobierno. Esto segn el RENIEC, no signific que de entrada se haya viciado la participacin de la
8u sociedad civil en la elaboracin de planes y polticas, simplemente denota el lugar que se le da, o ms bien que se le dio, en ese entonces a la voz de la sociedad civil organizada, siendo este un lugar secundario e incidental comparativamente con el ente estatal.
Tambin se advierte, y especficamente en la Resolucin Jefatural N 692-2004- JEF/RENIEC que crea la Comisin de Alto Nivel para elaborar el Plan Nacional de Restitucin 2005-2009, que la participacin de las organizaciones queda desde su inicio en un cierto vaco interpretativo y limitado, ya que literalmente se autoriza a la Comisin de Alto Nivel para la elaboracin del plan a poder invitar a las organizaciones de la sociedad civil. No solo se deja la propuesta abierta, sino que la limita nicamente a cuatro organizaciones con presencia nacional en el Per.
Se destaca que para la elaboracin de Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015, el mbito de participacin se abre un poco ms y llama a la participacin de ms organizaciones de la sociedad civil representativas de otros sectores de la sociedad peruana y la forma en que se llevan a cabo las reuniones son un tanto ms organizadas. Sin embargo, al igual que el caso anterior, se limita a nombrar a las organizaciones que han de participar. Ya hay un antecedente y se conoce que formato es el mejor para trabajar en conjunto, segn informacin proporcionada por personal involucrado en la redaccin del Plan Nacional.
Las entrevistas que se realizaron se incluyeron preguntas precisamente en torno a la seleccin de las organizaciones que fueron invitadas a tomar parte en la elaboracin de los planes. Los resultados fueron contundentes y sorpresivos inclusive. La mayora de los encuestados, tanto parte de los entes gubernamentales y de la sociedad civil no pudieron dar cuenta a ciencia cierta de qu fue lo que motivo a decidir sobre cuales organizaciones deberan haber tomado parte en la elaboracin de los planes. Se estim que fueron aquellas organizaciones que trabajan directamente con los grupos prioritarios y que cuentan con presencia permanente en la capital, sin embargo no se lleg a concluir la base de cmo es en realidad que se nombran determinadas OSC especficamente.
81 De igual manera la mayora de los encuestados de la sociedad civil, coincidieron que su relacin y participacin independientemente de su nivel de interaccin- fue circunstancial y en algunas veces tarda ya ante el proceso de elaboracin de los planes. Coincidieron las respuestas en que su llegada a integrarse en los planes fue accidental o por medio de contactos personales con individuos con cierta relacin en el proceso. Inclusive desde la perspectiva del RENIEC, hubo coincidencia en atestar que inclusive la participacin de la sociedad civil fue simblica o emblemtica, especialmente en el primer plan (el segundo ya posea un forma ms establecida) ya que ste se elabor por el estado y las OSC participaron nicamente con provisin de informes y datos para corroborar o corregir lagunas en las lneas de base de algunos de los sectores poblacionales que forman parte del objetivo del plan.
Lo anterior se observa en las siguientes transcripciones de algunas de las entrevistas:
Entrevistado # 1. En realidad nosotros llegamos a participar casi por accidente. Nos enteramos desde estas iniciativas desde el 2002 cuando varias de nuestras actividades en la promocin de titulacin de tierras para un sector marginado, requera que utilizramos estadsticas de cuantas personas existan en cierta localidad que trabajbamos. Al acudir al RENIEC a solicitar la informacin nos dimos cuenta que ellos mismo no tenan la informacin completa y que la base del problema de falta de acceso a la tenencia de la tierra era motivo precisamente por la falta de documentacin e identidad. Al meternos ms y ms al estudio del caso, se nos pidi que compartiramos la informacin que habamos recabado en varios programas y de ah comenz a surgir la relacin. Se firm convenio y continuamos trabajando de manera amable pero con muy poca incidencia.
Entrevistado # 2. Nuestra relacin en la elaboracin de la PP es indirecta. Por lo general trabajamos con la Defensora en asuntos ms focalizados, o en problemas individuales, que son sensibles y permeables para nuestro grupo representado. Por lo general, acudimos a la defensora a solicitar
82 ayuda en la restitucin de partidas de nuestros representados. De hecho, la Defensora es la que nos invita a participar en las mesas con el RENIEC. Nos integramos al final del plan, ya no pudimos colaborar ms pero sin nos solicitaron un informe dado que las estadsticas que tenan no estaban ajustadas a la realidad. Tenan una lnea de base muy pobre y errada y como parce que estamos haciendo mucho ruido nos pusieron como grupo de evaluacin en la mesa. Por una, parque por que llegamos por medio de un interlocutor de ambas instituciones, pero no por invitacin del gobierno en busca de informacin realmente representativa.
Entrevistado # 9. No estamos tan ligados al gobierno como las de mujeres, indgenas y dems. Hay una gran disparidad. Somos parte del problema nacional pero en realidad no se nos toma en cuenta como debera. Nuestro problema es que no estamos considerados como vulnerables, ya que la zona donde radicamos es rica bueno no tan pobre como las dems. La nica participacin que vemos en puerta ser ms adelante en los monitoreos, y lo haremos siempre y cuando se estructure y financie adecuadamente, nos metimos a esto por que nuestras estadsticas son mucho mejores que las del RENIEC, pero no porque se nos haya convocado para saber ms de nuestros problemas.
Destac tambin la falta de coordinacin en torno a comunicacin y estructura para lograr acceso y participar en las cuestiones relativas al plan(es). La mayora de los encuestados manifestaron que debido a la falta o lo espordico de las comunicaciones y convocatorias para reunin se dificult el proceso de organizacin de materiales y sustentos para los diagnsticos situacionales.
As qued plasmado en varias entrevistas:
Entrevistado # 6. En funcin como parte de la Comisin externa. Estamos esperando estrategia y convocatoria. No hay reuniones formales
8S todava. No puedo esperar por que no tienen agenda todava, pero yo tengo que atender mis cosas. Ellos a sus cosas y yo a cuidar mis chanchos No hay agenda, no hay pautas, no se esta trabajando. Se est aprendiendo a trabajar.
Entrevistado # 4 RENIEC. Existe mucho comportamiento "estanco" donde cada Institucin -Municipalidad, Institucin Pblica (salud, educacin, etc.) el mismo RENIEC, HACEN LO SUYO EN FORMA INDEPENDIENTE REPETITIVA, SU ALCANCE ES MENOR. LAS INSTANCIAS DE COORDINACION NO SON FUERTES. La poblacin beneficiaria no participa en el diagnstico, ni en el proceso mismo, es el proceso repetitivo de intervencin y error, donde se evidencia las falencias en la estrategia aplicada y se busca superarla en la siguiente.
Entrevistado # 7. El problema de la participacin es que hay un problema de invisibilizacin por no dar acceso. Sin abrir canales de comunicacin la participacin seguir siendo circunstancial y de poca efectividad. Lo que en realidad queremos es ayudar a cumplir metas, pero para hacerlo se necesitan lneas abiertas y es claro que todava no las hay.
Por ltimo, cabe destacar que como impedimento tambin se encontr que la falta de fondos y asignaciones de fondos especiales hacia las OSC han sido un factor determinante en su poca participacin en asuntos y acciones de largo plazo como lo es la promocin del derecho a la identidad y la identificacin. Todas las OSC manifestaron y coincidieron que su funcionamiento proviene de fondos privados obtenidos primordialmente por agencias de cooperacin internacional o donaciones de entes privados. Dado que su subsistencia se debe al manejo de programas especficos, cuando se requiere de ejecutar acciones fuera de sus programas, su participacin se ve limitada al uso de fondos no asignados, cuestin que taja desde raz su posibilidad de hacer or su voz.
84 As lo manifestaron los entrevistados.
Entrevistado # 2. Es difcil encontrar fondos para continuar participando en espacios e iniciativas como estas, especialmente cuando somos nosotros que tenemos que meter el pie para que nos incluyan. Las OSCs se deben a sus proyectos y deben seguir en ellos, no podemos dedicar tiempo y menos dinero a iniciativas en donde no hay controles certeros, es decir pautas de accin de cada participante. Al menos eso se siente. Las ORGs se pelean por los fondos disponibles y la supervisin de proyectos. Ahora que Per esta saliendo de sus mala racha econmica los fondos de estn yendo a otros pases, y por ende el trabajo de campo. El trabajo en los municipios es difcil ya que siempre hay cambios de gobierno y es difcil continuar las relaciones. La relacin que hemos tenido ha sido amigable y abierta y el RENIEC esta tomando seriedad al asunto. Se abren problemas pero el problema es que no se les da seguimiento la mayora de las veces.
Entrevistado # 1. Somos una organizacin a nivel nacional que representa grupos vulnerables. Tenemos fondos de ONGs internacionales, pero ni un sol por parte del gobierno, por eso que la participacin se ve limitada. Gracias a nuestro esfuerzo privado hemos logrado meter el codo y comenzar la relacin, pero hay un punto de quiebre.
Entrevistado # 7. A nivel nacional se hace difcil la participacin, lo que s ocurre, es que en los niveles ms bajos, si hay real participacin, es decir en la implementacin de polticas a nivel local y en los programas. Pero los dos problemas principales que todos enfrentamos es que sin dinero no se avanza y sin organizacin y coordinacin no funcionan las cosas.
8S III.- DIAGNSTICO: PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACCIN CONTRA LA INDOCUMENTACIN En este apartado nos centramos al anlisis de dos iniciativas puestas en marcha dentro del marco de la poltica social promovida por el RENIEC para atender las necesidades de documentacin de las personas en las que se ha demostrado la efectiva participacin de organizaciones la sociedad en las diversas etapas de elaboracin como en la ejecucin en sus diversas etapas.
A) CAMPAAS DE REGISTRO Y SENSIBILIZACIN EN ZONAS URBANO- MARGINALES Y CONTEXTOS DE MULTICULTURALIDAD. EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTOGESTIONARIA DE HUAYCN - PER.
Como parte de los esfuerzos efectuados desde la elaboracin del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad. Documentando a las personas Indocumentadas 2005-2009 y con el objetivo de atender de manera integral el problema de la indocumentacin, el RENIEC en alianza con la Organizacin de Estados Americanos (OEA), formul y ejecut un proyecto de que incluy acciones para hacer accesible el servicio registral en la Comunidad Autogestionaria de Huaycn 49 .
El objetivo principal del proyecto busc la disminucin de la indocumentacin como consecuencia de la omisin de registros de nacimiento y la obtencin del DNI a los pobladores de la zona.
El proyecto facilit el servicio registral en zonas alejadas, flexibiliz los requisitos para la tramitacin del DNI y estableci su gratuidad. Busc de igual manera sensibilizar a la poblacin y a los actores involucrados respecto a la importancia del derecho al nombre y a la identidad. Dentro del proyecto se establecieron metas cuantitativas con el propsito
49 Buaycn es una zona poblacional uibano-maiginal en extiema pobieza con un elevauo poicentaje ue migiantes o uescenuientes ue migiantes uel inteiioi uel Pei afectauos poi la violencia politica que se uio en los aos 8u y 9u entie los cuales pieuomina la inuocumentacion. Buaycn es consiueiaua una comuniuau autogestionaiia que a lo laigo ue su ieciente histoiia (cieaua a las afueias ue la Nunicipaliuau Netiopolitana ue Lima solo en el ao ue 1984 paia biinuai vivienua a poblacion ue escasos iecuisos) ha tiatauo ue supeiai sus pioblemas ue exclusion social, economicos y cultuiales. Bentio uel mouelo autogestionaiio, los poblauoies son coiiesponsables, junto con el Estauo ue la piovision ue los seivicios bsicos.
86 de documentar con DNI a 5,000 nios, nias y adolescentes y a 500 mayores de edad; de igual forma se busc realizar por lo menos 400 registros de nacimiento 50 .
El proyecto se desarroll por medio del trabajo articulado con los actores locales, como la poblacin del lugar, las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades locales. El proyecto, desde su planificacin hasta su ejecucin, cont con la participacin de grupos representativos locales y adapt sus actividades entorno a la realidad de la zona.
Como cimiento del proyecto, el RENIEC se dio a la tarea de crear un diagnstico de las instituciones representativas en la localidad, incluyendo autoridades, dirigentes sociales, y pobladores con el objeto de crear alianzas y aliados para el desarrollo e implementacin de las diversas actividades.
En un primer plano se llev a cabo el empadronamiento de la poblacin con el objeto de saber las bases reales a tratar. Se identificaron de igual manera centros educativos localizados estratgicamente segn la concentracin de la poblacin vulnerable y se desarroll una estrategia de desplazamiento a las zonas perifricas de la comunidad.
Con el fin de fortalecer la relacin con los pobladores se determin llevar el servicio registral a los pobladores y no esperar a que stos acudieran a las instalaciones municipales. Se desarrollaron a la par campaas intensivas de sensibilizacin respecto a la importancia de contar con documentos de identidad por medio de charlas, talleres y obras teatrales dirigidas tanto a los aliados locales como a la poblacin beneficiaria del proyecto.
Durante todo el proceso de formulacin del proyecto, se cont con la participacin de organizaciones sociales locales y se llev una estrategia continua para identificar aliados y creacin alianzas de cooperacin. De igual forma, se elaboraron planes de monitoreo con actividades especficas encargadas a las organizaciones civiles que permitieran evaluar y determinar ajustes necesarios al proyecto para lograr sus objetivos.
Su Netas puestas segn los fonuos uisponibles paia la ejecucion uel pioyecto.
87 La planificacin de operaciones destac por haber sido un proceso participativo en donde se tom en cuenta las opiniones de los dirigentes de las organizaciones representativas de la comunidad y de la municipalidad. En este sentido, la participacin de los actores locales no solo trascendi en la elaboracin del proyecto, sino que tambin fue clave en la implementacin de los diversos componentes asumiendo roles y responsabilidades concretas. Como ejemplo se mencionan algunas de ellas:
La Organizacin Vecinal, que es la organizacin representativa de los vecino(a)s de Huaycn, asumi como roles principales: la asistencia en la seleccin de la zonas de Huaycn y de las escuelas en donde se ejecutara el proyecto; la difusin del proyecto por lo que respecta a la documentacin de adultos y los beneficios de la documentacin en general; apoyo al empadronamiento de los adultos indocumentados, y como punto muy importante, los dirigentes se convierten en testigos de las personas adultas que carecen de acta de nacimiento.
Por su parte la Asociacin de desplazados Mama Quilla, que es una asociacin que representa a los desplazados por la violencia poltica en varios asentamientos humanos, incluyendo el de Huaycn tom como responsabilidad la de reunir a grupos de desplazados para brindar informacin sobre el proyecto en general; apoyo al empadronamiento de adultos indocumentados; y como interlocutor entre indocumentados y el RENIEC.
La Radio Parroquial Emmanuel, que es una emisora cultural que promueve comunicacin para el desarrollo, tom como roles los de difusin del proyecto de forma gratuita y la realizacin de entrevistas con autoridades con el objetivo de dar mayor fuerza a los mensajes sobre la documentacin.
88 La UGEL N 06 51 , que como rgano desconcentrado del Ministerio de Educacin con jurisdiccin en Huaycn y el distrito de Ate, se comprometi en asistir en la participacin de los instituciones o centros educativos a participar as como a lograr compromisos por parte de los directores y maestros para mantenerse comprometidos con el proyecto. De igual forma se dedic a supervisar que las campaas de sensibilizacin se llevaran a cabo bajo los lineamientos establecidos por el RENIEC.
Por su parte las Instituciones Educativas (IEs) participantes se enfocaron a desarrollar actividades de sensibilizacin, levantamiento de informacin sobre indocumentados dentro de los centros, desarrollo de fichas de empadronamiento de indocumentados (alumnos como de sus padres) y asistencia en el llenado de fichas de menores en programas de educacin inicial cuyos padres no podan hacerlo.
Por ltimo destac que la Asociacin de Padres de Familia (APAFAS) asumi, aparte de su rol cotidiano de promover que los padres de familia participen activamente en el aprendizaje de los alumnos, el de coordinar con la organizacin vecinal de Huaycn para la identificacin de la poblacin indocumentada y la difusin del proyecto.
De la evaluacin del proyecto destaca que la estrategia de trabajo utilizada de forma concertada entre aliados locales (organizaciones de la sociedad civil de la zona) y los rganos de gobierno local, facilit e hizo posible hacer un acercamiento entre el Estado y la comunidad. Se abrieron canales de confianza en la elaboracin del plan de accin del proyecto, precisamente por contar con la participacin de las organizaciones sociales representativas en Huaycn. De igual forma y tras la apertura de comunicacin horizontal y espacio entre ambos, la comunidad se dio cuenta que el RENIEC adopt sugerencias y presentaba propuestas coherentes y ajustadas a su realidad para ayudar a solucionar la problemtica de la indocumentacin.
Ejemplos de lo anterior quedan plasmados en palabras de algunos de los entrevistados.
S1 0niuaues ue uestion Euucativa Local piopoicionan sopoite tcnico peuagogico a las Instituciones Euucativas uentio ue zonas juiisuiccionales ueteiminauas con el objeto ue aseguiai caliuau euucativa y seivicios en igualuau ue conuiciones.
89
Entrevistado # 2. Una de las lecciones aprendidas a tener en cuenta es la que se dio en el proyecto de Huaycn -del que muchos hablan-, y aunque sea una pequea muestra de lo importante que es nuestra presencia (OSCs) en todo el proceso, sirve para darnos cuenta que traemos beneficios a acciones de gobierno. Desgraciadamente no siempre es as. No tenemos mucha influencia a niveles ms altos, es difcil consensuar a nivel nacional.
Entrevistado # 1. con nuestro trabajo logramos hacer que el tema de la identidad en general se tomara en cuenta en la agenda del Estado; los resultados se ven mucho ms cuando estamos trabajando por medio de las comunidades especficas, en donde por medio de nuestras filiales locales, coordinamos con los gobiernos locales para que metan y ajusten tambin sus acciones a lo que ya se trabaj a lo macro en la capital, la respuesta local sobre bases concretas es mucho ms eficiente; ah se notan los avances sobre acciones concretas.
Entrevistado # 14. RENIEC. De las mejores lecciones que hemos visto son, como te diste cuenta en el proyecto, la consulta constante con los aliados y beneficiarios del proyecto. Desde el principio se trabaj en la sensibilizacin y difusin y de esa manera se les involucra activamente para que tomen roles especficos. Tambin es importante, aunque costoso, la definicin con quien trabajar localmente para obtener un mayor conocimiento de la realidad local y sin dejar de atender las cuestiones multiculturales con las que nos enfrentamos casi a diario.
B) LAS EXPERIENCIAS DE DOCUMENTACIN EN ESCENARIOS POSTCONFLICTO: CASO HUANCAVELICA PER.
La zona ms pobre del Per es Huancavelica, que es una regin andina alta en donde la mayora de la poblacin es quechuahablante, rural y su sustento econmico se basa en el
9u autoconsumo. Huancavelica fue una de las zonas afectadas por el conflicto poltico armado en los aos 80 y 90, siendo uno de los mayores problemas y que a la fecha contina presentando consecuencias- la destruccin o desaparicin de los registros civiles, libros y archivos por el grupo terrorista Sendero Luminoso.
Dentro del marco del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009, el RENIEC junto con el Instituto de la Defensa Legal (IDL) desarrollaron el proyecto como un mecanismo estratgico a contribuir con el problema de la indocumentacin de las poblaciones ms vulnerables, en extrema pobreza y afectadas por la violencia poltica, enfocndose as en Huancavelica.
El objetivo general del proyecto fue de incrementar la posibilidad de inclusin social en una zona en donde se continan presentando las diversas variables de exclusin debido en parte a las secuelas de la violencia poltica. Los objetivos especficos incluyen: a) la reduccin de las barreras administrativas, geogrficas y econmicas para facilitar el ciclo de la documentacin por medio de estrategias de documentacin in situ y b) la capacitacin de los actores locales y al personal registrador sobre la importancia de mitigar la exclusin social.
Entre las metas se fij la documentacin de 6,000 nios, nias y adolescentes y 600 adultos as como la elaboracin de propuestas para el mejoramiento de los registros civiles afectados por el conflicto armado.
Para lograr una adecuada adaptacin del proyecto, se acudi a escuchar a la poblacin afectada por la indocumentacin sobre el acceso a la identificacin con el objetivo de averiguar de primera mano por que no se llega a acceder a la documentacin, sus afecciones respecto al nombre e identidad y cuales seran las avenidas ms adecuadas para la reparacin de la indocumentacin.
En este sentido se llevaron reuniones con grupos focales de personas indocumentadas de la regin y algunos centros poblados aledaos de Angares y Huancavelica. Durante las
91 reuniones se recabaron testimonios con el objetivo de conocer la situacin de primera instancia y poder as proponer soluciones a nivel colectivo y no solo enfocarse a corregir casos individuales.
Entre los hallazgos ms significativos, destac que la poblacin en general tena conocimiento sobre el ciclo de la documentacin y sobre que documentos son esenciales para hacer valer sus derechos. De igual forma, se encontr que el tema de la inscripcin de nacimiento era una de los temas de mayor confusin, especficamente en cuanto a los requisitos y plazos para poder realizarlo. Siendo el acto del registro una de las razones por las cuales la mayora de los participantes y sus familiares tenan problemas de identificacin.
El producto de las reuniones estableci tambin que las consecuencia de la indocumentacin en la regin eran siempre negativas ya que siempre les impeda acceder a beneficios sociales y les coarta su desarrollo pleno.
Se identificaron problemas como la prdida de documentos y la imposibilidad de obtenerlos de nueva cuenta por razones econmicas o no saber la fecha del nacimiento o el lugar del registro; la presencia de errores ortogrficos o en los nombres y apellidos fue uno de los problemas ms comunes, seguido por la omisin de datos en las actas. Se identificaron barreras culturales, especialmente de lengua entre las autoridades y los usuarios; la doble inscripcin, producto de la migracin interna generada por la violencia; la falta de inscripcin de nios y nias abandonados, que nunca fueron inscritos que si lo hicieron fue de manera incorrecta; el desconocimiento del proceso de inscripcin y el incumplimiento de la norma por parte de los registradores civiles.
Con la informacin recabada en las reuniones, se dio pie a que las autoridades como el RENIEC pudiera entender las necesidades de la poblacin por medio del desarrollo de esquemas que crearan facilidades para llevar a cabo los registros. Se determin que el traslado para acceder a las oficinas del registro presenta altos costos ya que no hay oficinas en todas partes. Tambin destac la necesidad de capacitar a los registradores y a
92 abrir los procesos de registro a la realidad local, aceptando las actas y dems documentos an si stos cuentan con errores, omisiones o dems problemas similares.
Al indagar especficamente sobre los resultados de la interaccin con la sociedad un representante del RENIEC manifest:
Entrevistado # 7 RENIEC. Es importantsimo que contactemos a los aliados locales y establezcamos alianzas con quien ms se pueda. No podramos lograr avanzar de la forma en que lo hacemos si no es por la gente en el terreno y el conocimiento del campo por parte de las organizaciones que trabajan en esos niveles.A nivel operativo se trabaja muy bien con las OSC. De hecho son ellos quienes mueven la mquina de la documentacin. Prcticamente nos dicen a quin hay que documentar y son quienes nos traen a la gente indocumentada para comenzar el proceso, nuestros recursos no alcanzan para hacerla labor que ellos hacen.
Independientemente del xito de la iniciativa en general -ya que sus resultados arrojaron documentacin en exceso de las metas numricas fijadas- destac que la participacin de los sectores afectados y poblaciones objetivo por medio de organizaciones locales en la regin as como el trabajo en colaboracin con los actores locales permiti garantizar la sostenibilidad de la propuesta desde la coordinacin de las convocatorias formales extendidas a los actores sociales y durante la elaboracin de las estrategias del proyecto, sus plazos y las responsabilidades de cada una de las entidades y organizaciones sociales participantes.
Al igual que en otros proyectos puestos en marcha por el RENIEC con el objetivo de atender el problema de la indocumentacin en el Per, como rasgo principal se desprende que la participacin de las organizaciones de la sociedad civil tiene mayor participacin y se encuentra mejor incorporada en los niveles operativos de los planes y polticas que en el nivel centralizado de su elaboracin.
9S Entrevistado # 1. En las regiones, el Estado ha dado mucha mayor oportunidad y creando espacios para que tengamos voz y representemos nuestros intereses y los de nuestros agremiados. Ya son muchos los programas que vienen y en los que se nos da el lugar adecuado. Por ejemplo hemos participado desde la reuniones para hacer los diagnsticos, para recabar informacin, hacer llegar la voz a laz zonas difciles y en algunas partes ayudamos a implementar ciertas actividades ms tcnicas.
Entrevistado # 9. Hemos sido cruciales para recabar y dar informacin al RENIEC de donde estn esos bolsones de indocumentados que necesitan atencin primaria. Como siempre estamos en contacto con los pobladores, sabemos perfectamente que es lo que funciona, lo que no, lo que se necesita y a quin pedirle. Sin nuestra participacin, al contrario el RENIEC y las autoridades no podran hacer sus campaas y trabajo de campo. Hubo veces que llegaron con planes que ni conocamos y tuvimos que trabajar con ellos desde el principio para amoldarlo a un estilo adecuado.
94
CAPTULO IV
ESTRATEGIA METODLOGICA
ANTECEDENTES DEL ESTUDIO Y EL MTODO Como ha quedado establecido anteriormente, el objetivo de este estudio fue analizar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el diseo de polticas pblicas encaminadas a abatir el problema del subregistro y la indocumentacin en el Per recientemente.
El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) es el nico organismo - con autonoma de las dems ramas de gobierno de la Repblica del Per- encargado de la identificacin de los peruanos. Es tambin la nica autoridad que otorga el Documento Nacional de Identidad (DNI), registra los hechos vitales que modifican el estado civil de las personas como: nacimientos, defunciones, divorcios, etc., y que esta cargado adems con la elaboracin del padrn electoral para los procesos electorales.
Dada la inherente relacin entre el problema general del subregistro y la indocumentacin en el Per y los mandatos y atributos del RENIEC, nuestro estudio se enfoc especficamente a analizar las polticas pblicas, iniciativas y proyectos puestos en marcha para combatir el subregistro y promover la documentacin en el Per a partir de la reciente creacin del RENIEC en el ao de 1995.
La Repblica del Per y el RENIEC, como Estado e institucin respectivamente, representan y son ampliamente considerados tanto por sus homlogos latinoamericanos, expertos en la materia y cantidad de entidades internacionales de cooperacin internacional, como el ejemplo a seguir en cuanto al progreso y logros en la lucha contra el subregistro y la indocumentacin. Sus polticas pblicas han permitido un acelerado avance en la documentacin de los peruanos as como en la prevencin de la indocumentacin, especialmente en los sectores de la poblacin con mayor pobreza y vctimas de la exclusin social. Razn por la cual este estudio se centra en el Per.
9S EL UNIVERSO DEL ESTUDIO Por lo anterior, el universo de estudio consisti en aquel que congrega al Plan Nacional para la Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005- 2009 y el Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011, los proyectos puestos en marcha para cumplir sus objetivos as como los actores invulucrados y participantes. Se hace enfsis en que a pesar que ambos Planes Nacionales literalmente incluyen la colaboracin de otros rganos de gobierno e instituciones 52 y de algunos de los sectores de la sociedad civil ms representativos en la elaboracin de planes y polticas, el estudio nicamente atiende los dos planes elaborados por el RENIEC, por ser la autoridad cargada con la obligacin de otorgar la identidad en el Per.
No se pretende desvirtuar o dejar de reconocer el esfuerzo de los planes y estrategias casuales llevadas a cabo por otras oficinas u autoridades parte del gobierno del Per respecto a la promocin de la identidad, sin embargo, creemos que el estudio se beneficia al encuadrarse en informacin primaria derivada del ente constitucional cargado con la tarea de identificar a los peruanos. La informacin de las acciones y logros de los planes y proyectos de aquellos rganos de gobierno, a pesar de estar encaminados a un mismo fin, se consideran como secundarias para este estudio debido a que stos, en algn momento de su elaboracin o implementacin deben incluir al RENIEC por ser ste, como hemos establecido la autoridad competente para otorgar la identidad a los peruanos.
EL MTODO Y LAS TCNICAS En este sentido, la plataforma de nuestra investigacin se funda desde una perspectiva de enfoque cualitativo, que requiri el uso de varias tcnicas de recopilacin de materiales e informacin y de un plan convergente para su anlisis, con el cometido siempre de llegar a concluir y elaborar las sugerencias que aqu presentamos sobre el tema que nos interesa.
Dada la naturaleza y contexto de nuestro estudio, no es conveniente basarnos en un
S2 Apaite ue incluii a uiveisos Ninisteiios ue Estauo como el Ninisteiio ue la Nujei y Besaiiollo Social, el Ninisteiio ue Euucacion, el Ninisteiio ue Saluu, e Ninisteiio uel Inteiioi, el Ninisteiio ue Befensa, la Befensoiia uel Pueblo, la Nesa ue Conceitacion ue Lucha contia la Pobieza, el Consejo Nacional ue Bescentializacion, 0NICEF tambin incluye a ueteiminauos iepiesentantes ue la Socieuau Civil peiuana. Los Ninisteiios ue gobieino han tomauo acciones aleatoiias en la piomocion ue la iuentiuau uentio ue sus uiveisos planes.
96 acercamiento cuantitativo, ya que pretendemos encontrar respuestas, patrones e informacin nueva sobre el fenmeno y problema social que nos atae y sobre todo requiere de la interpretacin y exhaustivo anlisis de las mltiples realidades y experiencias de los diversos actores parte de nuestro universo de estudio y mucho ms all de lo que las estadsticas pueden mostrar. Nuestro estudio requiri adentrarnos no solo a los fundamentos, tcnicas y realidad sobre la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en determinado contexto, sino que tambin fue necesario adentrarnos al conocimiento de bases legales, tericas, prcticas para identificar la realidad del problema de la indocumentacin y sus consecuencias, cosa que los nmeros no nos pueden brindar.
Debido a la limitada -o no documentada- informacin en nuestro tema particular, fue necesario tomar en cuenta los diversos mtodos y herramientas de investigacin disponibles a fin de sustentar conocimiento sobre las prcticas recientes en los procesos de elaboracin y nacimiento de polticas pblicas, que nos ayuden a demostrar la real participacin de los sectores de la sociedad civil en el contexto que nos interesa.
Por ende, la investigacin requiri de la mezcla y adaptacin de varias tcnicas de investigacin. En primer lugar fue necesario la bsqueda y recoleccin de la mayor informacin documental posible proveniente de todas aquellas fuentes relacionadas con el tema de estudio y la problemtica que atendemos, a fin de centrar las bases de lo que hay, lo que no y lo que necesitamos hacer para solventar las lagunas de informacin. En segundo lugar, y toda vez que se trata de analizar ciertos comportamientos de un fenmeno especfico, procedimos a la recoleccin, seleccin y estudio de caso (proyectos) de reciente creacin o implementacin en el mbito de la documentacin en el Per con el fin de comprender los antecedentes, mtodos, participantes, acciones y dems circunstancias que tuvieron un papel en el desarrollo de dichos proyectos. Se vio la participacin de las OSC de manera muy particular y su interaccin con el RENIEC y los organismos de cooperacin internacional involucrados en caso de haberlos. En tercer lugar y como elemento esencial de la investigacin, procedimos al desarrollo de entrevistas cualitativas semiestructuradas tanto con miembros de las OSC
97 representativas y participantes en los planes nacionales materia del estudio, el mismo RENIEC, instituciones del gobierno peruano y cantidad de expertos representantes de organismos de cooperacin internacional involucrados en nuestro universo de estudio a fin de producir informacin que de otra manera simplemente no se puede obtener.
INFORMACIN DOCUMENTAL Partiendo del conocimiento previo en la materia, contactos situados en lugares idneos para compartir y asistir en la bsqueda de documentos e informacin de difcil acceso o no pblicos y basndonos en el inters de conocer ms a fondo sobre la problemtica de la indocumentacin en el Per, la investigacin y recoleccin de informacin documental se formo en tres diferentes etapas. Etapas que se fueron alimentndose y amplindose tras la obtencin, lectura y anlisis inicial de los documentos recolectados y la necesidad de conocer ms sobre las bases y antecedentes del RENIEC, su mandato, estrategias y prcticas en torno a la lucha contra la indocumentacin.
Como etapa inicial, partimos con la recopilacin de los dos planes nacionales elaborados por el RENIEC y sus documentos concernientes, incluyendo la Constitucin Poltica de la Republica del Per, la legislacin correspondiente al RENIEC, resoluciones jefaturales, decretos e informes tcnicos que dieron origen a los planes, tratados internacionales, reglamentos, informes y dems que dan origen y fundamentan las acciones contenidas en los planes, las acciones del RENIEC. Se procedi a su bsqueda por los medios acostumbrados como las pginas y portales de Internet de todas las instituciones relacionadas al centro de la materia, peridicos, informes anuales o de cierre de ciclo, entrevistas con funcionarios, etc.
En segundo lugar, se llev a cabo una exhaustiva recopilacin de los ms recientes y significativos materiales y documentos relacionados con la problemtica del subregistro y la indocumentacin, tanto a nivel internacional, como en el Per. Nos centramos en la bsqueda de estudios, literatura, proyectos y estadsticas recientes elaborados por aquellas entidades y organizaciones internacionales y de cooperacin lderes en el estudio de la materia, y especficamente en Amrica Latina, incluyendo al Banco Mundial, al
98 Banco Interamericano de Desarrollo, la Organizacin de Estados Americanos, UNICEF, IDEA Internacional, CLARCIEV 53 as como de gran cantidad de expertos en la materia. De la misma informacin y materiales obtenidos surgi la necesidad de adentrarnos en el anlisis de ciertos de sus elementos bibliogrficos o fuentes sealadas con el objeto de expandir y crear propias conclusiones sobre la informacin.
Por ltimo, la recoleccin de informacin directamente atada a las organizaciones de la sociedad civil representativas en los planes nacionales y su interaccin con el RENIEC al momento de la elaboracin de los planes. En esta fase, fue necesario realizar un esfuerzo extraordinario para allegarnos de informacin debido a que por lo general, los informes, proyectos, minutas y dems informacin relacionada con la participacin de alguna organizacin en cualquier proyecto y en especial en coordinacin con el RENIEC o cualquiera otro ente gubernamental en el Per- se consideran internos y no de uso o circulacin pblica en caso de existir. En este sentido, fue necesario recurrir en primer lugar a informacin secundaria disponible pblicamente respecto a la participacin de alguna organizacin en alguna iniciativa o proyecto relacionado con la documentacin y de ah seguir las pistas para identificar que organismo y que nivel de participacin llevaron a cabo. Se dedicaron horas y horas de investigacin, lectura de medios, llamadas telefnicas y envo de solicitudes por correo electrnico sin obtener los resultados esperados.
De igual manera, esta ltima fase de recoleccin de informacin documental comprendi la solicitud directa al RENIEC, la OEA y el Banco Interamericano de Desarrollo sobre sus labores y formas de actuar con las OSC en los procesos de elaboracin de los planes y en la ejecucin de proyectos, segn fuera el caso. La estrecha relacin laboral del investigador con personal del RENIEC y los contactos con funcionarios de los organismos internacionales facilit en parte la recoleccin de cantidad de documentos
SS El Consejo Latinoameiicano y uel Caiibe ue Registio Civile, Iuentificacion y Estauisticas vitales (CLARCIEv) es un oiganismo que agiupa a instituciones ue Registio Civil ue caua uno ue los paises ue Amiica Latina y el Caiibe ueuicaua al inteicambio ue expeiiencias en iegistio e iuentificacion ue peisonas y que piomueve el foitalecimiento ue las instituciones iegistiales.
99 histricos e internos, no disponibles por medios electrnicos comunes. Documentos que resultaron de gran valor para ampliar nuestro conocimiento sobre el tema. Se logr recopilar cantidad de informes de proyectos localizados en distintas regiones del Per encaminados a fortalecer la cultura de la documentacin y la provisin o restitucin de la identidad.
La recoleccin de la informacin documental comenz durante el mes de marzo del ao del 2012 y continu hasta el mes de enero del 2013. Periodo de tiempo que a la vez se utiliz tanto como para definir la existencia de la tendencia sobre la participacin de las OSC que gener este estudio, como para la organizacin de la informacin disponible y la estructuracin y planeacin de anlisis a llevar a cabo. En este sentido, la informacin se fue analizando segn se dispona de ella, lo que permiti que la investigacin se adecuara de tal manera para asegurar conocimiento que permitiera una formacin evaluativa en continuo. Permiti a la vez, el desarrollar tcnicas de investigacin adicionales que produjeran la informacin adecuada para cumplir con nuestro fin.
Cabe destacar que una vez concluida la fase de anlisis de infamacin del presente estudio tuvimos oportunidad de obtener informacin documental adicional y reciente sobre el problema que corrobor las conclusiones vertidas aqu ms all del tiempo de nuestro estudio.
ESTUDIOS DE CASO La segunda tcnica de investigacin utilizada para ampliar el conocimiento sobre los antecedentes, participantes, acciones y resultados respecto a la participacin de las OSC en la elaboracin de las polticas pblicas en contra de la indocumentacin en el Per, fue el estudio de casos o proyectos provenientes de los objetivos de los planes nacionales mismos. Parte de los documentos recopilados, organizados y analizados comprenden informes finales de proyectos puestos en marcha por el RENIEC en coordinacin y con la asistencia de organismos internacionales- para atender problemticas especificas.
De los informes de proyectos disponibles, procedimos a establecer criterios para
1uu seleccionar aquellos que serviran como fuentes de confirmacin y ejemplo respecto a los hallazgos de la investigacin. En este sentido, se tomaron en cuenta los objetivos del proyecto y su vnculo con los planes nacionales, la duracin, el sector social a beneficiar, la zona geogrfica marginalidad y pobreza- la existencia del problema de indocumentacin entre los pobladores y colaboracin de OSC. Se realiz un escrutinio comparativo de las diferentes facetas que comprenden los proyectos, establecindose como elemento primordial la existencia de la sociedad civil en algunas de las etapas del mismo, ya fuera la de planeacin o implementacin o monitoreo.
El comparativo de los casos analizados nos permiti investigar sistemticamente y comprender los antecedentes, participantes, acciones y limitantes durante la vigencia de dichos proyectos y en especial el papel de las OSC en sus diversas etapas. Nos permiti probar desde una perspectiva definida la realidad de los planes y la forma en como se operacionalizan sus etapas, quienes toman parte de ellas y como lo hacen.
Bajo esta aproximacin, el estudio de caso ofreci una visin del fenmeno de la indocumentacin en el Per visto desde una perspectiva prctica y nos permiti asegurar, recopilar la ms reciente evidencia cualitativa necesaria para evaluar y concluir de manera certera y veraz junto con el cmulo de informacin obtenida con las dems herramientas utilizadas.
El estudio de los casos analizados aqu tuvo lugar entre los meses de mayo y agosto del 2012. La informacin resultante del comparativo fue tambin utilizada como herramienta para el anlisis general de la informacin obtenida durante la investigacin. Se lograron cruzar variables que contestaran preguntas simples: como, cuando, quien, por que, etc., respecto al origen de la participacin de las OSC en las polticas pblicas y proyectos que abarcamos. La informacin recabada, sirvi a su vez como base para la elaboracin del plan de entrevistas individuales a llevar a cabo como mtodo de investigacin.
1u1 ENTREVISTAS DIRECTAS - PLAN Y DISEO DE GUA La tercer tcnica de investigacin de nuestro estudio consisti en entrevistas individuales semiestructuradas desarrolladas y administradas especficamente para conocer las manifestaciones, experiencias y conocimiento proveniente directamente de la fuente que de otra manera no estn al alcance del pblico (Acevedo 1988, Arnal 1995). Las entrevistas tuvieron como marco el obtener informacin de los representantes de las diferentes oficinas del RENIEC, las OSC participantes en los planes y proyectos, las organizaciones internacionales y expertos representantes de organismos de cooperacin internacional comprendidos dentro del marco de nuestro universo de estudio
El primer paso consisti en el diseo de una gua general para las entrevistas que incluyera la totalidad de los puntos centrales de la investigacin y que permitiera dirigir las conversaciones a la obtencin de descripciones detalladas y explicaciones del comportamiento del entrevistado en relacin a cada uno de los puntos y categoras de estudio y fenmeno social que se persigue. La gua para las entrevistas incluy dos secciones; una breve seccin introductoria para transmitir al entrevistado informacin general sobre el estudio, los objetivos del mismo, antecedentes del entrevistado y la forma en que se desarrollara la entrevista. La segunda seccin consisti en el listado de preguntas simples y directas a seguir durante el curso de la entrevista.
La seccin introductoria permiti que el investigador identificara si efectivamente el entrevistado es la persona adecuada para proveer la informacin requerida as como para evaluar el grado de disponibilidad del entrevistado a cooperar y compartir informacin, as como para crear un ambiente de confianza adecuado para realizar la entrevista.
Por su parte las preguntas fueron diseadas de manera tal para asegurar la direccin de la conversacin pero que aseguran flexibilidad y espacio para elaborar segn las respuestas obtenidas. Esta modalidad garantiz no omitir datos importantes, provey la sistematizacin de informacin, evit el divagar en las conversaciones y aprovechar al mximo los tiempos de las entrevistas. Permiti a su vez, dar oportunidad al entrevistado de opinar y ofrecer comentarios relativos a la participacin de las organizaciones de la
1u2 sociedad civil entorno a la problemtica del subregistro y la indocumentacin. Se incluye un ejemplo de gua para entrevistas como anexo # 1.
Una vez definidas las preguntas y las categoras a cubrir con la entrevista, se procedi a la seleccin de la muestra. La bsqueda de los entrevistados se desarroll en tres niveles.
MUESTRA Y ENTREVISTAS DIRECTAS SEMIDIRIGIDAS Primero, y tras el anlisis de los planes nacionales, se busc a funcionarios de las diferentes oficinas del RENIEC que hubieran tomado parte en la elaboracin tanto de los planes o de proyectos e iniciativas derivados de los mismos. Con ayuda de contactos en el mismo RENIEC, se logr conseguir la participacin del personal ideal que conoca del tema perfectamente y que haba estado involucrado durante el proceso de elaboracin de los planes. Se logr llevar a cabo siete entrevistas con funcionarios del RENIEC. En la mayora de las ocasiones, hubo ms de una entrevista y se realizaron preguntas de seguimiento segn se crea necesario.
La segunda fase de bsqueda de la muestra se enfoc en perfiles de personas que tuvieran relacin directa con los planes nacionales y con la elaboracin e implementacin de proyectos -desde una perspectiva de asistencia internacional- para apoyar el esfuerzo del Per en su lucha contra la indocumentacin. En este sentido, y con la asistencia de contactos en las diversas organizaciones se contact a personal de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y en especial del Programa de Universalizacin de la Identidad en las Amricas (PUICA), quienes administran y proveen asistencia en la regin -incluido el Per- en materia de identificacin. Se logr de igual manera entrevistar a expertos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM) con vasta experiencia en el tema del registro civil y autores de numerosos libros y estudios sobre el derecho a la identidad y la documentacin. Bajo este perfil se logr llevar a cabo entrevistas con seis especialistas y numerosas llamadas y comunicaciones de seguimiento.
Por ltimo, la tercer etapa del muestreo consisti en la inclusin de los miembros de las
1uS organizaciones de la sociedad civil (OSC) con mencin o que tuvieron parte clave en la elaboracin de los planes nacionales contra la indocumentacin o en el desarrollo de programas y proyectos derivados de stos. Como base se incluyeron a las organizaciones representativas como: Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, Asociacin de la Municipalidad del Per (AMPE), Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn, Instituto Defensa Legal, Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA), Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Gnero y el Centro de Desarrollo tnico (CEDET).
Bajo esta categora se contact a un total de 13 personas con los perfiles adecuados para proporcionar informacin detallada sobre nuestro estudio. Se lograron realizar 9 entrevistas. La gran mayora requiri de varias sesiones y comunicaciones y llamadas telefnicas de seguimiento.
Las entrevistas directas se realizaron entre los meses de agosto del 2012 y enero del 2013. El formato de las entrevistas vario segn las necesidades del autor y la disponibilidad de los entrevistados. La gran mayora se realizaron va telefnica, por Skype, Facebook o por medio de videoconferencias y otras cara a cara en la ciudad de Washington. Las comunicaciones de seguimiento se realizaron va correo electrnico o por telfono. Cabe destacar que a pesar que el tiempo estimado de las entrevistas se haba limitado a 30 o 45 minutos, la duracin promedio de las entrevistas fue de entre 1 a 1.5 horas. La positiva y objetiva participacin de los entrevistados fue esencial para la obtencin de gran cantidad de informacin que no exista anteriormente.
El perfil de los entrevistados vario segn su filiacin y relacin con los planes o proyectos. Por una parte, se cont con la participacin de profesionales con estudios superiores que fungen como representantes de alguna organizacin o dependencia de gobierno y por otro, se logr entrevistar a personas con conocimiento tcnico en la materia, o que por cuestiones laborales se encuentran vinculados dentro del tema del registro civil, la proteccin de los derechos humanos y la representacin de ciertos grupos sociales, etc. De igual manera, se encontr con lderes comunitarios que por su
1u4 posicionamiento dentro de un grupo social, se convirtieron en los representantes de facto de esos grupos.
El total de entrevistas realizadas fue de veinte personas, entre las que se incluy al menos un representantes de organizaciones civiles en el Per, a fin de contar con las principales voces de los diferentes sectores de la poblacin considerada como vulnerada y excluida. En este sentido se cont con la participacin de representantes de comunidades afro-peruanas, indgenas, de mujeres, gay y transgnero. Todas las anteriores que tambin ven y representan a los intereses de los menores de edad en cada una de las reas de su experiencia.
Dado que ms de tres entrevistados (de ambos crculos representativos: el de las OSC y funcionarios) solicitaron anonimato por causa desconocida al autor, creemos conveniente evitar hacer referencia directa a comentarios personales del total de las entrevistas para evitar identificacin y asegurar la neutralidad y objetividad del estudio. Sin embargo se transcriben y hace referencia a secciones o partes de algunas de las conversaciones ms significativas y descriptivas con el fin de ejemplificar de viva voz, sus experiencias y puntos de vista respecto a las cuestiones que nos interesan. El listado general de la muestra se adjunta como anexo # 2.
EL ANLISIS DE DATOS El anlisis de la informacin fue arduo y requiri de varios mtodos para su mejor explotacin. Por una parte, la organizacin y clasificacin de los documentos se llev a cabo de manera en que stos se iba obteniendo. Tras su lectura se identificaron secciones especficas y temas de importancia y con relevancia directa con las diversas etapas del estudio, clasificndose por temas como: el derecho a la identidad, la indocumentacin, actores y participacin, polticas pblicas, tipos de programas o proyectos, etc.
De la informacin obtenida por medio de las entrevistas directas solo se clasific en parte segn el contenido de las respuestas brindadas, ya fuera por tema y en relacin a las preguntas establecidas en la gua (o bien la intencin de la pregunta) o por ser
1uS consideradas como aspecto relevante y de inters para el estudio mismo. Debido a la cantidad de informacin y el formato en que se almaceno (notas en papel, en documentos Word, en grabaciones de voz o en video) se tuvo oportunidad de leer, escuchar o ver en repetidas ocasiones y dando lugar a cruzar o agrupar con informacin obtenida por otros medios.
Por otra parte, una vez organizada se tom nota de aquellos temas y palabras clave consideradas como variables base para nuestro estudio tales como: participacin, poltica pblica, proyecto/programa, organizaciones de la sociedad civil. De igual manera se identificaron razones, motivos, prcticas, comentarios y sugerencias, afirmaciones o negaciones respecto al tema central del proceso de participacin, tratando a su vez de ajustar lo vertido a contestar preguntas del como, cuando, quien, por qu, etc.,
Dada la naturaleza del estudio mismo y la tcnica empleada, no se llev a cabo la cuantificacin de la informacin ya que la esencia de la informacin que se buscaba, recaen en experiencias y hechos que no se pueden reducir a cuestiones definidas, sin embargo, de la interpretacin de la informacin se puede encontrar la relacin existente entre las variables que sustentaron la investigacin.
El examen de la informacin mostr patrones y similitudes en varios niveles de nuestras variables que permiti llevar a cabo una valoracin comparativa entre los grupos de informacin y llegar a concluir de la manera en que se hace. De igual manera permiti sacar a la luz factores no contemplados en nuestro plan de estudio inicial y por lo tanto ofreci una mejor comprensin de la forma en cmo los actores mismos experimentaron en torno a la participacin en los procesos de elaboracin de polticas pblicas.
El mtodo utilizado para elaborar esta investigacin result ser el ms apropiado para lograr nuestro objetivo. Por una parte, la decisin se debi en gran parte al conocimiento previo del problema social que genera el subregistro y la indocumentacin. De igual manera, el acceso a informacin y materiales selectos y de difcil acceso, as como el acceso a personas capaces de proveer informacin especfica, relevante y actual sobre el
1u6 tema fue un factor determinante para explorar ms all del conocimiento convencional respecto a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboracin de polticas pblicas y en especial aquellas que ven el problema de la identidad y sus variables. Por otra parte, la informacin generada proveniente de los actores mismos revel los antecedentes, el estado actual y aquellas ambigedades concernientes con el problema de estudio y permiti llevar a cabo un anlisis exhaustivo y una adecuada interpretacin de los hallazgos con miras a proponer medidas y soluciones del problema social, dndole as una utilidad prctica en el campo.
El ejercicio requiri de trabaj multidimencional y una amplia variedad de conocimientos metodolgicos toda vez que describe los planes y acciones del RENIEC, analiza el contexto reciente de la documentacin en el Per, atiende un marco terico aplicable y ofrece soluciones reales para mejorar las prcticas venideras. De igual manera, el proceso de generacin de conocimiento y el escuchar directamente de los diversos actores fue determinante para evaluar y llegar a concluir sobre el problema del cual buscamos explicaciones.
RETOS Y LIMITANTES Como con todo mtodo de investigacin se presentaron retos y limitantes durante el transcurso del estudio, pero que sin embargo no interrumpieron el llegar a nuestro objetivo.
Entre los retos destac en primer plano la caracterstica subjetiva del mtodo cualitativo, toda vez que lo duro de la informacin se vali en gran parte de la interpretacin de los comentarios, puntos de vista y experiencias de los actores, lo que hace que el estudio sea difcil de generalizar y por ende concluir. De igual forma, durante la investigacin surgi en ms de una ocasin la problemtica respecto a la subjetividad de lo que son las Organizaciones de la Sociedad Civil y los sectores a quien representan. Es difcil encontrar criterios uniformes respecto al alcance y delimitacin de lo que encuadra el trmino de Sociedad Civil, sin embargo sabemos que eso es materia de estudios aparte.
1u7 Entre las limitantes ms significativas presentadas a lo largo del proceso, nos encontramos en primer plano con la dificultad de obtener informacin documental y por ende el derroche de tiempo dedicado a su bsqueda. Creemos que este factor ocasion una reaccin en cadena que limit la elaboracin del estudio. Un ejemplo de esto es el concerniente con el formato y tiempo para las entrevistas ya que se prevea que stas se conduciran en un espacio de tiempo determinado en el Per, sin embargo, se limit a realizar el trabajo de campo por medios electrnicos y desde el lugar de residencia del autor -o desde aquellos lugares en donde se encontrara al momento de estar disponibles los entrevistados. De igual manera, el no haber realizado las entrevistas cara a cara, gener que se dedicara ms tiempo del planeado en la comunicacin, ubicacin y coordinacin con los funcionarios de instituciones y representantes de las organizaciones parte de nuestro universo, lo que a su vez caus un retraso en el anlisis de la informacin.
LOGRO DE LOS OBJETIVOS PLANEADOS A pesar de lo anterior, el estudio logr sus objetivos y cumpli con el cometido de conocer ms sobre el problema social del cual se buscaba informacin. La informacin recabada ayud a descubrir los patrones que rodean la participacin de los sectores de la sociedad en la elaboracin de las polticas pblicas para contrarrestar el subregistro y la indocumentacin que escogimos y nos ayud a elaborar un ejercicio mixto analtico terico-prctico- para generar recomendaciones y soluciones viables.
Por ltimo, la estrategia escogida resulto la idnea debido a que los hallazgos del estudio efectivamente contribuyeron a dar respuesta a los objetivos del estudio bajo criterios de validez y confiabilidad.
1u8
CONCLUSIONES A pesar que las estadsticas continan mostrando ndices con miles de peruanos afectados por el subregistro y la indocumentacin 54 , es incuestionable el enorme esfuerzo que el Per ha venido realizando en la ltima dcada para atender la problemtica que obstruye el acceso al derecho a la identidad. En aos recientes se ha llegado a establecer que no es suficiente solo el atender las barreras tcnicas, culturales, econmicas, legislativas, polticas que contribuyen a que el problema de la indocumentacin persista, sino que es necesario contar con estrategias multidisciplinarias que permitan atender a la documentacin desde perspectivas congruentes con las distintas realidades sociales en el Per. En este sentido, Per se ha valido de cantidad de instrumentos y mecanismos para cumplir con su obligacin universal de superar la indocumentacin entre sus ciudadanos. Una de stas medidas ha sido el establecer como parte de sus prioridades de poltica nacional, la lucha contra la indocumentacin por ser un factor demostrado que alimenta la pobreza y la exclusin social obstaculizando as el desarrollo econmico del Estado.
Entre los programas nacionales estratgicos del Per 55 , la reduccin de proporcin de peruanos que no obtienen registro de nacimiento o DNI es una prioridad latente. Aparte de haber instaurado cambios en sus marcos jurdicos y administrativos, establecido la indocumentacin como poltica nacional, adoptado medidas de urgencia para contrarrestar barreras econmicas y atender cuestiones culturales, geogrficas, entre otras, el Per por medio del RENIEC -como el rgano rector de la documentacin- ha desarrollado planes y polticas pblicas nacionales con el objetivo de ver y salvaguardar el derecho a la identidad de los peruanos.
S4 Como se expuso en secciones anteiioies, el apioximauo actual ue inuocumentacion en el Pei ascienue al 1% ue la poblacion. Sin embaigo, se entienue que el pioblema uel subiegistio y la inuocumentacion no es un pioblema esttico a solucionai con una sola metouologia, sino que es un pioblema ciclico sumamente complejo que se piesenta en uiveisas foimas y niveles asi como tambin se tiansfoima en las uiveisas etapas ue la viua ue las peisonas. Afecta ue maneia uifeiente tanto a giupos sociales como a inuiviuuos y en paiticulai a los sectoies ms vulneiables. SS Entie stos tambin se encuentian: Atencion contia la uesnutiicion cionica; saluu mateina y neonatal; inciemento ue apienuizaje y euucacion bsica (hasta el 2 giauo); acceso a seivicios sociales bsicos y opoituniuaues ue meicauo; al agua potable y uisposicion ue excietas; a seivicios ue telecomunicaciones (telefonia e Inteinet en zonas iuiales) y a meuios eneigticos en zonas iuiales.
1u9 La teora relativa a la elaboracin de polticas pblicas indica que la relacin interactiva entre el Estado y la sociedad civil es elemento primordial en la bsqueda de soluciones a necesidades sociales. La participacin de los sectores de la sociedad civil en la elaboracin de polticas pblicas es esencial para una adecuada estructuracin de las acciones de gobierno que atendern problemas colectivos, debido a que nutren el proceso decisorio con conocimiento y suministro de experiencias, ideas, necesidades y dems aspectos provenientes de la comunidad misma a quien pretende servir la medida a tomar.
La participacin ciudadana representa el espacio en que la sociedad civil toma parte en el proceso de decisin gubernamental por medio de un procedimiento cognitivo estructurado. En este sentido la colaboracin con el Estado se presenta en diversos niveles y de diferentes formas.
El objetivo de este estudio tuvo como objetivo central realizar un anlisis respecto a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) durante el proceso de elaboracin de polticas pblicas destinadas a salvaguardar el derecho a la identidad en el Per. Tras el estudio de los planes nacionales elaborados por el RENIEC tendientes a mitigar la indocumentacin se pudo observar el lugar que ocuparon las organizaciones de la sociedad civil durante su proceso de elaboracin. Result necesario adentrarnos al estudio de proyectos representativos derivados de las polticas pblicas contra la indocumentacin para poder establecer certeramente el sitio de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil.
Los elementos ms reveladores de este estudio fueron obtenidos por medio de entrevistas con representantes de la sociedad civil peruana que participaron -o que continan participando- de alguna manera u otra en los planes y proyectos contra el subregistro y la indocumentacin en el Per. La informacin relevante obtenida se comparti por medio de charlas con cantidad de funcionarios del RENIEC directamente involucrados en la elaboracin de los planes o de sus acciones derivadas, con ello, se logr confirmar lo que tanto el marco terico sobre la participacin ciudadana, como los hallazgos de organismos internacionales dedicados a superar la indocumentacin e inclusive lo que
11u dicta la sabidura convencional sobre la participacin ciudadana frente polticas pblicas. Por ltimo, se cont con informacin, comentarios y experiencias provenientes de expertos y especialistas en la materia de organizaciones internacionales que actualmente prestan asistencia y apoyo al RENIEC y en otros pases- en su esfuerzo de solventar el problema de la indocumentacin.
El marco sobre la cooperacin que se da entre Estado y las organizaciones de la sociedad civil, segn sustenta Cunill, nos sirve para determinar entorno a la participacin de la sociedad civil en los procesos de elaboracin de polticas pblicas contra la indocumentacin la sociedad civil en el Per. Nos ayuda a esclarecer y confirmar por una parte, que el proceso de participacin de la sociedad civil se localiza actualmente en un estado de transicin de apertura que muestra signos positivos, pero que sin embargo evidenca que todava falta mucho camino por recorrer para que efectivamente se abran las posibilidades de una participacin ms congruente y estructurada que tienda a crear el espacio de interaccin entre Estado y sociedad.
En este sentido y debido a los esfuerzos de los ltimos aos, particularmente en la elaboracin de los dos planes nacionales, se comienza a mover de una fuerte participacin a nivel micro, es decir, en los mbitos de accin ms reducidos y localizados en lugares donde la interaccin de las OSC se da mayormente en reas operativas derivadas esencialmente de actividades habituales, hacia un espacio ms abierto de participacin intermedia, en donde ya se comienza a ver presencia en la definicin de necesidades para las polticas y planes regionales y encaminados a sectores sociales en particular.
Tras el comparativo del proceso de elaboracin de ambos planes; el Plan Nacional de Restitucin de la Identidad 2005-2009 y el Plan contra la Indocumentacin 2011-2015, se observa que el nmero de OSC participantes increment en el segundo plan, al incluirse, a parte de las organizaciones invitadas en el primero, a otras ms consideradas como prioritarios y vulnerables de la sociedad peruana. De igual manera, tras los hallazgos derivados de las comunicaciones con funcionarios el RENIEC, se desprende que el
111 proceso de seleccin de estos grupos fue ms organizado y permiti mayor tiempo para crear los vnculos de coordinacin.
Por otra parte, a pesar que ambos planes proveen a nivel nacional respecto a la problemtica que rodea la documentacin en el Per, se percibe una limitada participacin de las organizaciones de la sociedad civil representativas de todos los sectores poblacionales y culturales como los hay en el Per.
Un hallazgo importante, es que la apelacin que se hace a las OSC es limitada y solo se nombra a participar a algunas de las organizaciones con presencia en la capital o con nexos previos de trabajo con el RENIEC. En este sentido, desde el momento de su elaboracin, los planes se ven limitados a recibir o atender peticiones y comentarios solo de los sectores representados por organizaciones previamente identificadas. No quedaron claras las razones por las cuales se limit esa participacin y del procedimiento de desarrollo de convocatorias abiertas para allegarse de informacin antes de comenzar su ciclo de elaboracin.
Por otro lado se encontr una limitante respecto al continuum de los momentos por el cual se da la participacin ciudadana. Al ubicar la participacin dentro de la estructura de niveles en que sta se presenta y que en conjunto forma un ciclo - elaboracin de diagnsticos, identificacin de opciones, formulacin de polticas programas y proyectos, ejecucin y finalmente su monitoreo-, nuestros resultados arrojan que las OSC que participaron en la elaboracin de los planes, primordialmente se ubican en los niveles correspondientes a la provisin de informacin y consulta (aunque limitada) en el mbito nacional ya que se identifica nicamente su presencia en provisin diagnsticos situacionales y de manera muy reducida en la elaboracin de propuestas -a pesar que segn se indica, no se han tomado en cuenta. El espacio de intervencin de las OSC se limit precisamente a la presentacin de informes, actualizacin o correccin de aproximaciones de personas indocumentadas en determinadas zonas geogrficas o crculos sociales.
112 A pesar que no aplica la misma experiencia para todas las OSC participantes, destac que la mayora de aspectos puntuales que presentaron en las reuniones de coordinacin, solo algunas se llevaron a discusin y de entre stas, solo muy pocas llegaron a las siguientes etapas. En este sentido, se desprende que la participacin, a nivel macro, se dio de una manera circunstancial por varias razones. En primer lugar por que la invitacin a participar no fue elaborada por un proceso equilibrado de seleccin de organizaciones representativas de los diversos sectores de la sociedad civil, sino que solo algunas llegan a incluirse como posibles participes. En segundo lugar, debido al momento tardo en que se incorporaron a las mesas consecuencia de una deficiente convocatoria- los planes ya estaban prcticamente preparados y el espacio para proponer e intercambiar, ya haba fenecido. Segn algunos, se dedic mayor tiempo a la revisin estructural y gramatical de los documentos que en las cuestiones de fondo. Inclusive, personal del mismo RENIEC lleg a manifestar que las OSC participaron de forma simblica y emblemtica en el primer plan ya que el mismo se elabor como parte de un ejercicio gubernamental y se llam a las organizaciones representativas nicamente para corroborar datos. A pesar de lo anterior, una de las OCS y algunos representantes del RENIEC afirman que hubo consenso sobre lo vertido en los documentos finales, especialmente en el segundo plan. De igual forma, se percibi que para la elaboracin de los planes se desarrollaron dos tipos de mesas de coordinacin; uno a nivel ejecutivo y otro a nivel operativo. Segn se descubri, hubo un deslinde entre ambos momentos lo que lleg a generar retos para las organizaciones de la sociedad civil, ya que fue difcil encontrar el espacio para proponer y relacionar la capacidad institucional, estrategias, necesidades, acciones y responsabilidades para cada sector.
Destac de igual forma el desconocimiento que las organizaciones de la sociedad civil participantes tenan respecto al alcance de su participacin en los planes. Segn se inform, la agenda de trabajo no estaba prescrita o contena forma a seguir y por lo tanto no se saba hasta que punto alcanzaran sus propuestas. Por otro lado se manifest que el contrapeso de entes gubernamentales fue un factor desfavorable para el intercambio y la discusin. En ocasiones se presentan confrontaciones entre SC y algunos entes de gobierno.
11S
Por otro lado, al realizar el anlisis de algunos de los proyectos derivados de la poltica nacional en contra la indocumentacin, se corrobora de nueva cuenta que la participacin de las OSC se da en mucho mayor grado en los niveles micros de la accin de gobierno. Se corrobor que la actitud del mismo RENIEC y sus aliados-, segn las OSC, cambia radicalmente en los niveles ms bajos respecto a la apertura de coordinacin con las OSC en donde el grado de participacin llega a un nivel mucho alto. Se comprob que para la elaboracin de programas y proyectos tendientes a atender ciertos de los objetivos y metas de los planes, se transita por casi todas las etapas dentro de los niveles de colaboracin entre el Estado y las OSC segn indican los marcos tericos que nos traen a este estudio. Se comprob tambin que la participacin de las OSC no solo se presenta en mucho mayor porcentaje, sino que se vuelve necesaria para la elaboracin de los proyectos como para su implementacin y su sostenibilidad.
Del anlisis comparativo de algunos de los proyectos se deduce que la participacin de los actores locales, entre los que se encuentran incluidas las OSC con representacin local (a niveles regionales o locales), se logr asegurar una estratgica planeacin de acciones que se pudieron implementar de acuerdo a las necesidades de las zonas en que se trabaj.
Se encuentra tambin que de los proyectos analizados, en primer lugar se llevaron a cabo diagnsticos para saber que instituciones estatales, OSC, dirigentes, pobladores y dems con presencia e influencia en las zonas o regiones era necesario trabajar. Una vez lo anterior, el RENIEC estableci un sistema de informacin dirigido mantener actualizados e involucrados a las OSC y dems instituciones locales estratgicas, de los planes, objetivos y metas que se pretendan llevar a cabo para atender el problema de la indocumentacin. Se consult a la ciudadana respecto a las propuestas a establecer y se da pie a que tomen parte de la toma de decisiones respecto a que medidas tomar. Ya instaurados los proyectos, llegan inclusive a delimitarse responsabilidades, como la de empadronar a las personas indocumentadas en las regiones o las acciones de sensibilizacin a nivel local respecto a la importancia de derecho a identidad. De esta
114 forma se vincula no solo con los aliados locales, sino tambin con los beneficiarios de los proyectos a desarrollar.
En algunos de los programas analizados, se percibe de igual forma que se llegaron a elaborar mecanismos de asociacin con los aliados locales, en donde inclusive se logr tal punto de participacin que se lleg a contar con aportes en especie o monetarios 56 para lograr el sostenimiento de las iniciativas contra la indocumentacin.
Por lo que respecta a la ltima etapa, la del control o monitoreo, se pudo percibir que a nivel local, que el RENIEC tiene plena confianza de la capacidad de las OSC para llevar a cabo estrategias de seguimiento y de reevaluacin de aquellos programas que no estn funcionando de la forma en que fueron planteadas.
Por ltimo, se desprende y corrobora que la participacin de la sociedad civil en la elaboracin de polticas pblicas es todava limitada en el mbito del derecho a la identidad en el Per. Se demostr un cierto avance de un plan para otro y con la integracin en niveles operativos, sin embargo sin que esto indique todava una adecuada colaboracin entre las instituciones de gobierno y aquellas organizaciones de la sociedad civil en la lucha contra la indocumentacin.
Nos quedan presentes las palabras de una experta en la materia y funcionaria del RENIEC en torno al xito que Per ha tenido hasta ahora en sus esfuerzos por reducir la indocumentacin y que resume en cierta forma la realidad sobre la actualidad de la participacin en las polticas pblicas. en Per, a fin de lograr superar la indocumentacin ha sido necesario una etapa agresiva de salir a documentar. Con el marco jurdico de resoluciones de urgencia que permitieran en el ms corto tiempo acortar las brechas de indocumentacin -basados en la simplificacin de procesos administrativos de adquisiciones de compras y servicios que faciliten realizar en tiempos
S6 Be las entievistas con funcionaiios uel RENIEC que laboiaion uiiectamente en las campaas ue sensibilizacion, se hace iefeiencia a la apoitaciones en especie como: tianspoitacion local, hospeuaje, piovision ue alimentos, infoimacion y uiseminacion ue estiategias, espacios paia montai oficinas tempoiales, etc., tanto poi paite ue los entes estatales locales como ue algunas 0SC .
11S diferentes a los normales del Estado lo requerido para lograrlo-. Su ltima refleccin nos permite entender la realidad peruana no solo sobre la participacin sino tambin contra la indocumentacin.
Entrevista # 4 RENIEC. "en cuanto a la participacin de organizaciones de la sociedad civil en las etapas de diagnstico y elaboracin de Polticas Pblicas y la implementacin de polticas pblicas como derechohabientes este es el mundo ideal de la teora.
116 RECOMENDACIONES
Tras haber examinado el proceso de la documentacin en el Per y haber aprendido de las experiencias de la mayora de los actores con ingerencia en los planes nacionales contra la indocumentacin y algunos de sus programas y proyectos en el Per, es necesario presentar recomendaciones con elementos para fortalecer las relaciones y mecanismos entre Estado y sociedad civil en sus esfuerzos para erradicar el problema de la indocumentacin.
Se recomienda:
1.- Establecer lineamientos especficos y detallados que esclarezcan la forma, el tiempo y el espacio para la apertura y construccin de alianzas entre la sociedad civil y el RENIEC a nivel nacional. En este sentido, el RENIEC debe establecer guas, basadas en su marco legal y prcticas administrativas y operacionales que dirijan a las organizaciones de la sociedad civil con inters de tomar parte en los procesos de decisin. Es necesario crear un marco en el cual se aborde la inclusin de la sociedad civil, como componente necesario, en las diversas actividades del RENIEC.
2.- Establecer una mecanismo abierto y transparente que incluya a los grupos de inters relacionados con los procesos de documentacin en el Per-, incluyendo a las OSC, academia, profesionales, instituciones de gobierno de los tres niveles y la comunidad internacional pertinente, para que en conjunto identifiquen y seleccionen a las OSC con capacidad de participar con el RENIEC, tanto en la toma de decisiones como en las diversas etapas de la elaboracin e implementacin de polticas pblicas.
3.- Establecer en el RENIEC una Unidad de Cooperacin con las OSC, dependiente de la Gerencia de Restitucin de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS) que d seguimiento a todas aquellas actividades y prcticas entre ambos y que provea un espacio de interaccin cara a cara y de manera regular con el objetivo de facilitar el intercambio de informacin y planeacin de actividades previo a la toma de decisiones.
117
4.- Habilitar un portal -de fcil localizacin y acceso- en la pgina de Internet del RENIEC, especficamente dedicado para la consulta y suministro de informacin (con posibilidad de interaccin con el personal adecuado ligado a la Oficina de Cooperacin propuesta arriba-) de actividades, agendas y estrategias en desarrollo o en proceso de planificacin para que aquellas entidades y grupos de inters tomen cuenta de ellos y busquen integracin en las diferentes etapas del proceso segn sus capacidades. El portal servira como un espacio de intercambio entre RENIEC, sus aliados y la sociedad civil respecto a acciones concretas. La simplificacin de un portal de esta naturaleza, no solo facilita la diseminacin de informacin en tiempo, sino que permite adems espacios para la retroalimentacin y recepcin de sugerencias a considerar en la mejora de planes y maximizar su alcance y eficacia
5.- Asegurar que las OSC que participantes en cualquier nivel de asuntos pblicos, tengan la misma voz, oportunidad y representacin que los dems rganos integrantes de las diferentes mesas y comisiones que se desprenden del proceso de elaboracin de polticas pblicas.
6.- Establecer un fondo de capital ligado a cada propuesta con el fin de solventar los gastos ms bsicos generados durante las etapas iniciales del proceso de elaboracin de polticas pblicas. No se pretende con esta sugerencia, brindar pagos por participar, sino que asegurar que las OSC tengan asegurado un espacio participativo al no verse limitadas por insuficiencia de fondos. De igual forma se sugiere buscar formas de financiamiento para asegurar que se le pueda dar cumplimiento a las dems etapas del proceso, llmese implementacin o monitoreo de sus componentes especficos.
7.- Establecer sub-mesas de trabajo nivel inferior local- respecto a las iniciativas y polticas en planeacin siendo desarrolladas a nivel nacional y anteriores a la toma de decisiones con el objetivo de brindar espacios de participacin a los diferentes niveles.
118 8.- Establecer estndares y guas para la presentacin y solicitud de documentos, informes, comunicaciones y dems relativos al derecho a la identidad y en especial a las acciones relativas a las etapas iniciales de planeacin de polticas y programas.
119
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124
(ANEXO # 1)
EJEMPLO DE GUA PARA ENTREVISTAS SEMIDIRIGIDAS
Dirigido a: ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
INTRO 1. Gracias por el tiempo y entrevista. 2. Quien soy y que pretendo. 3. Usar la entrevista como fuente para el estudio: a. Informacin clave ya que no existen documentos b. El tema es de suma importancia para poder fortalecer a las OSC durante los procesos de elaboracin de PPs. c. Construir mtodos y estrategias inclusivas vs. la indocumentacin
PRESENTACIN SOBRE ESTUDIO BREVE
PREGUNTAS DIRECTAS SEMIDIRIGIDAS: 1. Cuales son los antecedentes de su Organizacin 2. Cual es su vnculo con la Org. 3. Como es que llega la organizacin _______ a involucrarse en el Plan? a. Como se enteraron de la elaboracin de los planes b. Cual era la estructura de la organizacin cuando comenz a participar c. Que los motivo a participar 4. Como se prepar la organizacin para participar? 5. Participaron en la elaboracin de diagnostico y de/los plan/es? a. De que forma? b. Cuantas veces se reunieron? c. Cuantos representantes acudieron a las reuniones? d. Como se financio la participacin, en caso de haber incurrido gastos? 6. En que consistieron las reuniones? a. Dado que haba representantes de los diferentes ministerios, pudieron ofrecer comentarios y sugerencias de manera equitativa? b. Hubo espacio para presentar sugerencias especificas y relativas al grupo que representa su organizacin? c. Se tomaron en cuenta sus observaciones o sugerencias en el plan? d. Quien coordinaba las reuniones? e. Que materiales se ofrecieron? 7. Que retos tuvo su organizacin al participar en la elaboracin del plan/s? 8. Que hubiera facilitado su participacin? 9. Que se considera como OSC en el Per? Que fuerza tienen? a. Como se relacionan las OSC entre si b. Como se relacionan las OSC con el gobierno 10. Que obstrucciones cree Ud. que tienen la OSC en la participacin de planes y proyectos?
12S 11. Que necesita la OSC en gral. para participar activamente en la elaboracin de PPs de esta naturaleza? 12. Que lecciones han aprendido de la participacin como esta? 13. Cree que la SC participa de manera efectiva en la elaboracin de PPs? 14. Por que cree que se dice que la SC no participa en la elaboracin de PPs como lo marca los diversos cuerpos legales e instrumentos vinculantes? 15. Cuales creen que sean los siguientes pasos para fortalecer la participacin de las OSC en la elaboracin de PPs? 16. Cuales son las mejor lecciones aprendidas sobre el proceso de participacin en general que pueda compartir? 17. Que recomendaciones podra compartir para mejorar la participacin de las OSC en la elaboracin de las PPs. y en su implementacin de ser el caso 18. Como compara la participacin entre los distintos niveles: diagnostico, elaboracin, implementacin y monitoreo de PPs
GRACIAS POR EL TIEMPO E INFORMACIN
Contacto ms adelante con preguntas y observaciones
126
(ANEXO # 2)
MUESTRA PARA ENTREVISTAS DIRECTAS SEMIESTRUCTURADAS
RENIEC 1. Carlos E. Reyna Izaguirre. Gerencia de Restitucion de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS) 2. Ronny Cceres. Especialista en Campaas de Informacin Pblica y Coordinador tcnico en proyectos de inclusin social: Identidad y Ciudadana. 3. Roco Espejo: Asesora de la Gerencia de Restitucin en temas de cooperacin internacional 4. Gilmer Rivera Quinez. Analista de Proyectos - GRIAS 5. Vctor Alcazar: Subgerente de Apoyo Social - GRIAS 6. Katia Vega: subgerente de Restitucin de la identidad - GRIAS 7. Francisco Pancho- Ros: Exsubgerente de Planificacin del RENIEC
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 8. Mia Harbitz. Civil Registry Senior Specialist 9. Alejandra Torres. Especialista en RC y documentacin
Organizacin de Estados Americanos (OEA) 10. Pablo Zuiga. Asesor de la Secretara de Asuntos Polticos 11. Steven Griner. Coordinador del PUICA 12. Clara Ximena Hoyos. Secretara de Asuntos Polticos. Departamento de Gestin Pblica efectiva 13. Rebeca Omaa. Especialista PUICA
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)
Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza: 14. Dr. Federico Armillas Lafert. Presidente MCLCP Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE) 15. Susana Yaman. Defensora del Pueblo Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn 16. Blanca Fernndez. Directora 17. Elena Villanueva 18. Liz Melndez 19. Pilar Olea Instituto Defensa Legal 20. Javier de la Rosa. Coordinador rea de los Pueblos Indgenas 21. Renatto Tapia. Investigador Pueblos Indgenas Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA) 22. Andrs Salazar. Coordinacin con Instituciones Representativas de la Amazona
127 Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Gnero 23. Belissa Andia. Directora Ejecutiva 24. Francisco Andia Prez. Presidente Centro de Desarrollo tnico (CEDET) 25. Oswaldo Bilbao. Director Ejecutivo ARPI Selva Central 26. Hctor Santos Lucas. Direccin Institucional ARPI SC 27. Fernando Rivas Carvias. Secretario rea de Gobernabilidad