FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

SEDE ACADMICA DE MXICO

MAESTRA EN DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA
-ESPECIALIDAD EN PROCESOS POLTICOS Y DEMOCRACIA-
PROMOCIN 2010-2012


LA PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN
LAS POLTICAS PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LA IDENTIDAD.
EL CASO DE PER


TESIS QUE PARA OBTENER EL GRADO DE
MAESTRO EN DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS


PRESENTA:
CARLOS HINOJOSA GARCA


BAJO LA DIRECCIN DE:
DR. MANUEL CANTO CHAC

LECTORAS:
DRAS. ARIADNA ESTVEZ Y MARIANA CELORIO SUREZ CORONAS





Nueva York. Febrero 2013
ii

..y la motivacin contina
..and the motivation persists



por aquellos que estn aqu, pero no pueden probarlo.
for those here but unable to prove it.
por aquellos cuyas vidas se han visto debilitadas desde el primer da.
for those whose lives have been undermined from day one.
por aquellos cuyos derechos fundamentales han sido obstruidos.
for those whose fundamental rights have been hindered.

iii


NDICE

Resumen......v

Introduccin.....1

Captulo I: El Derecho a la Identidad - El Subregistro..13

I.- Derecho a la Identidad Concepto Difcil de Definir ...13
La Identidad y Su Complejidad.....15
El Derecho Fundamental a la Identidad Marco Normativo16
El Derecho al Nombre Nombre Propio ......19
La Identidad Legal.....20
La Nacionalidad.21
La Ciudadana ...22
El Registro de las Personas ...23
Los Registros Civiles.25

II.- Subregistro y la Indocumentacin.25

III.- Polticas Pblicas para Atender el Subregistro y la Indocumentacin.30
Las Polticas Pblicas Una Visin Conceptual Terica .31
Polticas Pblicas con Enfoque de Derechos Humanos 33
Etapas de las Polticas Pblicas 34
La Participacin Ciudadana...36
La Participacin de la Sociedad Civil a partir del mbito Internacional..39
La Participacin Ciudadana en el Per..40

Captulo II: La Identidad y el Registro de Personas en el Per, El Subregistro y las
Polticas Pblicas, Participacin Ciudadana .44

I.-El Derecho a la Identidad en el Per44
La Ciudadana48
El Registro de las Personas ...48
Ciclo de la Documentacin en el Per ..49
El RENIEC.51

II.- El Subregistro y la Indocumentacin en el Per52
La Primer Lnea de Base de Subregistro en el Per ..54
Subregistro: Estimaciones Recientes Trabajo por Hacer ...54
Variables en la Indocumentacin...57
Barreras que Impiden la Documentacin en el Per .58
Limitada Participacin Social en las Polticas Pblicas para la Documentacin..61

iv


Captulo III: El Anlisis de Polticas, Diagnstico: Planes y Polticas Contra el
Subregistro, Diagnstico: Programas y Proyectos de Accin Contra la
Indocumentacin... 64

I.- Anlisis de Polticas y Programas...64

II.-Diagnstico: Planes y Polticas Contra el Subregistro....71
A) Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas
Indocumentadas 2005-2009 ..71
B) Plan Nacional Per Contra la Indocumentacin 2011-2015.75
Un Anlisis Preliminar...78

III.-Diagnstico: Programas y Proyectos De Accin Contra La
Indocumentacin....85
A) Campaas de Registro y Sensibilizacin en Zonas Urbano-marginales y
contextos de multiculturalidad. El caso de la comunidad autogestionaria de
Huaycn Per......85
B) Las Experiencias de Documentacin en Escenarios Postconflicto: Caso
Huancavelica Per..89

Captulo IV: Estrategia Metodolgica ...94
Antecedentes del Estudio y el Mtodo.......94
El Universo del Estudio.95
El Mtodo y las Tcnicas...95
Informacin Documental...97
Estudios de Caso99
Entrevistas Directas - Plan y Diseo de la Gua..101
Muestra y Entrevistas Directas Semidirigidas.102
El Anlisis de Datos.....104
Retos y Limitantes...106
Logro de los Objetivos Planeados107

Conclusiones....108

Recomendaciones116

Referencias Bibliogrficas...119

Anexos.124




v

RESUMEN. Existen tendencias tericas que posicionan la participacin de la sociedad
civil en la elaboracin de polticas pblicas como componente esencial para la efectiva
creacin de planes de accin en la esfera de desarrollo pblico. La participacin
ciudadana tiene como propsito el contribuir a la satisfaccin de ciertas demandas
sociales y es elemento de legitimacin de las acciones de gobierno que pretenden aliviar
problemticas sociales concretas y en consecuencia, es fuente esencial para el
fortalecimiento democrtico. A partir del 2005 se ha comenzado a trabajar en la
elaboracin de polticas y estrategias para universalizar el registro civil y la
documentacin en el Per y se ha logrado incluir de forma paulatina la participacin de
los diversos sectores de la sociedad. Este trabajo ve la participacin de las organizaciones
de la sociedad civil en la elaboracin de planes y polticas desarrolladas por el Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) tendientes a mitigar el subregistro e
indocumentacin de las personas como paliativos de la pobreza y exclusin social en el
Per. Se establece de esta manera, que a pesar que ha habido avances en la apertura de las
oportunidades y espacios para participar, las organizaciones de la sociedad civil
continan teniendo mayor grado de intervencin en el mbito operativo y de
implementacin que en el de planificacin y toma de decisiones.

PALABRAS CLAVE: derecho a la identidad, registro civil, identificacin, formulacin
de polticas pblicas, participacin, organizaciones de la sociedad civil.


ABSTRACT. There are theoretical models that position civil societys participation in
the policymaking process as an essential component for the effective design of action
plans affecting the public sphere. Citizens participation contributes to the fulfillment of
social demands and legitimizes government actions intended to alleviate specific social
problems; hence, social participation is an essential element in strengthening democracy.
Since 2005, Peru started developing public policies and strategies to attain universal civil
registration and proper identification for all Peruvians. Combined efforts made possible
the inclusion of the various sectors of society throughout the policymaking process. This
paper analyses civil society organizations participation in the design of plans and
policies developed by the Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC)
to mitigate the under-registration of births and identification and subsequently lessen
poverty and social exclusion in Peru. Although progress has been made in creating
opportunities and spaces for participation, civil society organizations continue to have
greater involvement at the operational and implementation stages of policies than at the
planning and decision-making stage.

KEYWORDS: right to an identity, civil registry, policymaking process, participation,
civil society organizations.




1
INTRODUCCIN

El derecho a una identidad, a obtener una nacionalidad, al reconocimiento de una
ciudadana y capacidad jurdica -y a obtener un documento oficial de identificacin- son
derechos humanos fundamentales de todas las personas.

El acto oficial de registro civil es un medio de prueba privilegiado que da fe de el lugar,
fecha, hora, filiacin o vnculos familiares, sexo, etc., de un nacimiento y esta
intrnsecamente ligado a la vida jurdica de las personas
1
, es de igual forma, la base para
la identidad y en consecuencia de la nacionalidad y ciudadana. Otorga por s solo, el
acceso a la garanta de los derechos, instituyendo a su vez responsabilidades y
obligaciones de y ante terceros.

Los Estados estn obligados y tienen el compromiso universal de otorgar y facilitar el
libre acceso al derecho fundamental de la identidad personal de todo individuo dentro de
su jurisdiccin. Estn obligados tambin a proveer un documento oficial que demuestre y
sea prueba fehaciente de su identidad. Para ello, los gobiernos de los Estados deben
asegurar y proveer el acceso al registro de nacimiento o registro civil desde el nacimiento
de un individuo y consecuentemente garantizar la provisin de un documento que
demuestre su identidad personal como son las actas o certificados de nacimiento.

Los Registros Civiles
2
son las figuras institucionales administrativas de cualquier
gobierno encargadas legtimamente de llevar a cabo y dejar constancia de los actos
relativos al estado civil de las personas como el nacimiento, matrimonio, muerte, etc. El

1
En la actualiuau se ha uesatauo gian uebate y contioveisia iespecto al comienzo ue la viua juiiuica ue las
peisonas. Existen legislaciones que establecen la sujecion a ueiechos que ostenta la peisonaliuau juiiuica, uesue
el nacimiento ue una peisona, mientias que otias la establecen uesue el momento ue su viabiliuau, es uecii ue la
concepcion o comienzo ue viua intiauteiina. Este tiabajo no pietenue el estuuio ue los uiveisos sistemas
juiiuicos al iespecto.
2
Los Estauos cuentan con uiveisos mecanismos paia iegistiai los nacimientos y uems actos ielativos al estauo
civil ue las peisonas. La uenominacion ue las instituciones encaigauas ue haceilo vaiia segn las
paiticulaiiuaues legales, infiaestiuctuia, capaciuau auministiativa, fonuos y tecnologia uisponibles, asi como
picticas ue auministiacion ue caua pais. Paia efectos ue este tiabajo, me iefeiii a ellos ue maneia geneial
como Registio Civil.

2
registro de nacimiento es la constancia oficial del nacimiento de un individuo y
constituye de manera oficial la existencia de un(a) nio(a).

La inscripcin en el registro de nacimiento de un nio(a), es la base para la obtencin de
un certificado de nacimiento. El certificado de nacimiento es el documento oficial
personal, expedido por el Estado, que sirve como prueba fehaciente del reconocimiento
legal de la existencia de un individuo. Generalmente el certificado de nacimiento
determina la nacionalidad del nio. De igual forma, el certificado de nacimiento es la
base para proveer a los individuos un medio para demostrar su identidad, generalmente
acreditado por medio de un acta de nacimiento o en una identificacin oficial
3
.

La inscripcin registral se considera como la materializacin del acto positivo del inicio a
la personalidad jurdica de las personas y regula la coexistencia social segn los cmulos
de normas aplicables tanto a nivel local como universal. Facilita la posibilidad de acceso
a los derechos fundamentales disponibles y garantizados para todos, sean stos civiles,
polticos, econmicos, sociales y culturales (Corts, 2011: 27).

La falta de registro de nacimiento y consecuentemente de un documento oficial que
demuestre la identidad de cualquier persona es uno de los principales factores que
obstaculizan su pleno desarrollo personal e inhibe considerablemente sus posibilidades
para potencializar sus oportunidades. La falta de registro e identificacin son tambin
factores determinantes que sostienen la exclusin social, que asociada con la pobreza y
marginalidad crean un crculo vicioso que afecta tanto el entorno social en donde se
desarrolla la persona, como tambin en los mbitos poltico, econmico y cultural.

Por otro lado, la falta de registros efectivos de personas tambin dificulta el desarrollo y
la planeacin econmica y social de cualquier Estado as como la elaboracin de
estadsticas confiables para planificar polticas de desarrollo social.

S 0n uocumento ue iuentiuau es un uocumento piivauo que contiene los uatos peisonales ue un inuiviuuo paia
peimitii la veiificacion ue la iuentiuau ue cualquiei peisona. Es usualmente expeuiuo ue maneia oficial poi
autoiiuau auministiativa uesignaua poi el Estauo. Existen vaiiantes iespecto a sus iequisitos, caiacteiisticas y
obligatoiieuau segn el Estauo ue iesiuencia uel inuiviuuo.

S

La falta de registro -denominada tanto en piezas tericas como en usos prcticos como
subregistro- es una representacin cuantitativa que revela la diferencia entre el nmero de
nacimientos en determinado lugar versus el nmero de nacimientos inscritos (registrados)
en ese mismo lugar.

En aos recientes se ha documentado ampliamente el endmico problema del subregistro
en el mundo y en Amrica Latina. Las consecuencias que trae el subregistro son enormes,
analizadas ya sea desde la perspectiva de los derechos humanos, como desde una
perspectiva de desarrollo econmico y social. De igual forma, el subregistro afecta no
solo a individuos o grupos especficos como inmigrantes, mujeres, jvenes, analfabetas,
pobres, etc., sino que trae consecuencias negativas a sociedades enteras tanto en reas
rurales como urbanas.

El subregistro afecta actualmente a millones de nios y adultos, hacindolos vulnerables
ante las exigencias de las sociedades contemporneas. Segn los datos ms recientes de
UNICEF, el problema del subregistro de menores de cinco aos asciende al 49% del total
de nios nacidos con vida en el mundo entero
4
. En Latinoamrica, el aproximado de
nios sin registro se estima hasta en un 9%, mientras que en el Per se estima que el
subregistro a descendido hasta un 7%
5
(UNICEF, 2012: 122-123).

La falta de un documento idneo y legal que demuestre la identidad de una persona se le
conoce como indocumentacin. La indocumentacin se presenta con diversas variables,
por diversos motivos y en diversos grados. En la actualidad, la indocumentacin afecta
siempre negativamente segn el contexto individual de cada persona, sin embargo se ha

4
El ms ieciente infoime ue sobie el Estauo ue la Infancia en el Nunuo ue 0NICEF, publicauo en febieio ue
2u12 contiene estauisticas ielativas al estauo uel iegistio civil ue nios menoies ue cinco aos uuiante el
peiiouo ue las Encuestas ue Inuicauoies Nltiples poi Conglomeiauos !"#$%&#' )*+%,-$./ 0#"1$'/ 2"/3'41 (NICS)
ms iecientes hasta el ao 2u1u. Los NICS cuentan con el apoyo ue 0NICEF y son una ue las bases ms amplias y
actualizauas ue infoimacion paia meuii el piogieso ue los uifeientes objetivos paia el uesaiiollo ue nios,
incluyenuo los 0bjetivos ue Besaiiollo uel Nilenio (0BNs). Paia mayoi infoimacion sobie sus estauisticas
consltese: www.chiluinfo.oig .
S
Las cifias y poicentajes sobie el subiegistio vaiian segn la fuente, el tipo ue infoimacion iecabaua y el
peiiouo en que se llevan a cabo las investigaciones. En seccion ms auelante se piesentain las uifeientes cifias
uisponibles ue uiveisas fuentes.

4
comprobado ampliamente su relacin negativa directa en la salvaguarda de los derechos
fundamentales como acceso a la educacin, salud, trabajo, vivienda, ambiente familiar,
acceso a beneficios sociales provedos por el Estado, as como proteccin contra la
explotacin laboral y sexual, el trfico de menores, reclutamiento ilegal de menores para
servir a grupos armados, etc.

A la fecha, no existe suficiente informacin certera o datos uniformes sobre el problema
del subregistro e indocumentacin en personas adultas que demuestren siquiera un
porcentaje aproximado que enfrentan los Estados ante esta problemtica, convirtiendo su
estudio, atencin y mitigacin en un reto extraordinario.

Solo en las ltimas dcadas y mayormente en los ltimos aos, el tema del registro civil y
la identificacin de las personas a generado un inters particular debido a su correlacin e
implicaciones directas respecto a los diferentes entornos del desarrollo humano,
incluyendo por supuesto, la proteccin y promocin de los derechos humanos, la
reduccin de la pobreza, la disminucin de las brechas existentes en la educacin bsica,
acceso a servicios de salud, seguridad, vivienda y dems de carcter social, as como a la
apertura y relativo incremento a la participacin poltica y la bsqueda en la
consolidacin y estabilidad de la gobernabilidad democrtica.

Dada la responsabilidad que recae ante los Estados de crear y garantizar las avenidas
necesarias para abatir el endmico problema del subregistro de las personas y de otorgar
los medios para la obtencin de un documento de identificacin oficial, se han dado a la
tarea de implementar mecanismos de apoyo y establecer polticas pblicas tendientes a
universalizar el registro y el derecho a la identidad.

En este sentido, los distintos pases dentro de sus planes nacionales y en coordinacin con
organismos internacionales y de asistencia internacional, han incluido en sus programas
de reforma de Estado la promocin y desarrollo de polticas pblicas e implementacin
de programas tendientes a mitigar el subregistro y garantizar el acceso al derecho a la
identidad.

S

Las polticas pblicas se componen de programas de gobierno creados con el objetivo de
atender un problema o situacin determinada. Las polticas pblicas son el producto de la
actividad intelectual y de las acciones tendientes a encontrar soluciones a problemas
pblicos acotados (Canto, 1966: 1) (Aguilar, 2009: 14).

Estudiosos de la materia consideran a las polticas pblicas como pactos entre Estado y
sociedad, en donde ocurre una relacin interactiva entre stos y en donde la participacin
de ambos tiende a buscar los beneficios sociales tras la identificacin de las necesidades y
posibles soluciones. En palabras de Aguilar, las polticas pblicas son medidas de
gobierno que incorporan la decisin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de
los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Es un lugar en
donde gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos.
(Aguilar, 1992: 41).

A pesar que entre los mecanismos para plantear e impulsar polticas pblicas, se tienen
que tener en cuenta las normas jurdicas locales e internacionales, los actores principales,
la infraestructura y recursos disponibles, la persuasin social es uno de los elementos ms
crticos, ya que cualquiera que sea la decisin a implementar, sta debe satisfacer y velar
por los intereses de aquellos sectores a los que servir. De igual forma, debe entenderse
que los resultados de cualquier poltica pblica no se pueden garantizar de ninguna
manera, ya que su efectividad depende enteramente de la forma en como se discutan,
aprueben y apliquen sus contenidos. (CEPAL- ILPES, 2007: 10)

Tanto las bases tericas relativas a la elaboracin e implementacin de polticas pblicas
en general como las ms recientes conclusiones de diversos Estados y organismos
internacionales que buscan erradicar el subregistro de las personas, coinciden que la
participacin de los sectores de la sociedad civil en el desarrollo de las polticas pblicas
es esencial para una mejor conformacin e implementacin de sus programas.


6
Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) ocupan un espacio pblico entre la familia
y el Estado, cuyo objetivo es agenciar los intereses de individuos y proveer de voz a
muchas personas frente a los procesos de dilogo y toma de decisiones en los asuntos
pblicos.

Las OSC brindan un elemento legitimador en el fortalecimiento de las democracias. Al
difundir ideas, suministrar experiencias o aportar conocimientos localizados ayudan a
nutrir la definicin de agendas y estrategias del Estado, promueven el intercambio de
dilogo e informacin entre los gobiernos y grupos sociales respecto a la formulacin,
implementacin y mejora de programas y polticas de desarrollo, independientemente del
rea especfica de atencin. De igual forma, las participacin de las OSC en la toma de
decisiones pblicas, genera un aumento en los distintos niveles de transparencia,
credibilidad y legitimidad de los mismos (OEA, 2003) (Democracia Activa, 2012).

En este sentido, la participacin de las OSC toma vital importancia en los procesos de
elaboracin de polticas pblicas y programas tendientes a velar por la garanta del acceso
al derecho a la identidad en todas sus representaciones. Por una parte, las OSC sirven
como la va informativa ms adecuada para proveer informacin actualizada respecto al
estado de la documentacin o indocumentacin en determinados grupos sociales. Sirven
como medio de informacin entre las comunidades -o asentamientos humanos- y los
actos de gobierno, proveen espacios para el dilogo y acercamiento entre instituciones del
Estado y la sociedad civil en todos sus niveles, promueven acuerdos y coordinacin de
acciones que permitan luchar eficazmente contra la indocumentacin. Por otra parte,
sirven tambin como promotores o agentes generadores de confianza entre las
comunidades y las autoridades, como portadores de informacin y conocimiento
localizado e inclusive como los entes implementadores de diversos programas y
proyectos.

A pesar de los avances en los proyectos de universalizacin del registro en la regin en
los ltimos aos, los gobiernos mismos y organismos internacionales encuentran que la

7
inclusin social en la elaboracin de polticas pblicas contina siendo limitada
6
. La falta
o escasa participacin integral de los sectores sociales para quienes se construyen esas
polticas pblicas tiende a desligar el objetivo principal de la misma y en especial
repercuten en la integracin entre gobierno y la sociedad respecto a las medidas a tomar.

Para que este tipo de falencias se reduzcan al mnimo, es necesario que por lo menos se
abran criterios de oportunidad, calidad y transparencia en tanto a la participacin de los
actores involucrados. Se sabe que las organizaciones de la sociedad civil que representan
a los sectores ms vulnerables de la poblacin (afectados en mayor porcentaje por la falta
de registro e indocumentacin) tienen poca influencia en la creacin y desarrollo de
polticas pblicas y como consecuencia el alcance de la misma no llega a cubrir o
atender siquiera- las necesidades de todos los derechohabientes a quienes tienden a
representar.

La Repblica del Per, representa uno de los casos en la regin que ha destacado por sus
grandes avances en la lucha contra el subregistro y la indocumentacin. Ha avanzado
favorablemente en la documentacin de los peruanos as como en la prevencin de la
indocumentacin, especialmente en los sectores de la poblacin con mayor pobreza y
vctimas de la exclusin social.

En el ao 2005, Per por medio del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
(RENIEC) desarroll una estrategia nacional para formular, implementar y monitorear
acciones encaminadas a documentar a los indocumentados denominado Plan Nacional
para la Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-
2009 (El Plan Nacional, de aqu en adelante), cuyos logros y experiencias sirvieron
como antecedente y pauta para continuar el esfuerzo nacional para atender el problema
del subregistro tal y como se establece en el Plan Nacional Per contra la
Indocumentacin 2011-2015 (El Plan, de aqu en adelante). Ambos planes nacionales -
apoyados de otros elaborados por otras instituciones de gobierno- abrieron la posibilidad,

!
0NICEF paiticipacion en EACIB uuatemala 2u11 y Comision ue uestion ue Cumbies Inteiameiicanas y
Paiticipacion ue la Socieuau Civil en las activiuaues ue la 0EA, Consejo PeimanenteCISC-17uS.

8
tanto a los diversos ministerios y agencias de gobierno como a las organizaciones de la
sociedad civil, de participar en las comisiones de planeacin y elaboracin de polticas a
seguir para aliviar el problema de la documentacin.

Este estudio analizar el contexto del Per durante la elaboracin de el Plan Nacional y el
Plan, que como instrumentos de gestin pblica que atienden la exclusin social, se
desarrollaron en coordinacin con organizaciones pblicas, la sociedad civil y
organismos de cooperacin internacional con el objetivo de salvaguardar el derecho a la
identidad de los peruanos.

Los dos planes contienen acciones a desarrollarse de manera conjunta entre el Estado y la
sociedad civil y cuyos objetivos primordiales son facilitar el acceso a la documentacin, y
en particular la de los grupos ms vulnerables en el Per
7
, tomando en cuenta la
transversalidad de los enfoques de gnero, interculturalidad y el respeto a la diversidad y
diferencias.

A pesar que el problema de la indocumentacin afecta extraordinariamente a todos los
pases de la regin, el caso reciente del Per ofrece un ejemplo estratgico por haber
conseguido cerrar la brecha de la indocumentacin y ampliar sus esfuerzos para
erradicarla y por ello lo tomamos aqu como muestra y laboratorio de estudio.

En este sentido, este estudio se centra precisamente en analizar la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil en el diseo de polticas pblicas encaminadas a
abatir el problema del subregistro y la indocumentacin en el Per en su poca reciente.
Persigue explorar las conjeturas del conocimiento convencional y explicar entorno a
nuestra hiptesis respecto a la insuficiente participacin de las OSC en los procesos de
elaboracin de polticas pblicas enfocadas a mitigar el problema del subregistro y la
indocumentacin y en especifico en el caso del Per.


7
Peisonas con uiscapaciuau, auultos mayoies, nios, nias y auolescentes, mujeies, peisonas victimas ue la
violencia politica, los que viven en situacion ue pobieza y pobieza extiema.

9
Este estudio requiere de la mezcla y adaptacin de varias tcnicas de investigacin.
Debido a la escasez de informacin en el tema, es necesario desarrollar un estudio que
capture la esencia del problema tomando en cuenta los diversos mtodos y herramientas
disponibles a fin de sustentar conocimiento sobre las prcticas recientes de los procesos
de elaboracin y el nacimiento de polticas pblicas y nos ayude a demostrar la real
participacin de los sectores de la sociedad civil.

A fin de lograr nuestro objetivo, nos tendremos que centrar en el estudio e investigacin
de casos de reciente creacin diseados para atender la problemtica derivada por la falta
de inscripcin en los registros y la necesidad de restituir la identidad a quienes la han
perdido as como promoverla ante aquellos que se ven perjudicados por la ausencia de
documentacin. Identificaremos la realidad que yace sobre la participacin de la sociedad
civil en el proceso de elaboracin de mecanismos preventivos de cara al subregistro e
indocumentacin en el Per.

En este sentido, utilizando como base metodolgica central la del anlisis de polticas
pblicas, ser necesario en primer lugar abordar las definiciones de los trminos clave
ms concernientes con el tema, establecer los antecedentes sobre la problemtica del
subregistro y la indocumentacin en general, as como especficamente los relativos al
caso del Per. De igual forma, se analizarn los ms recientes datos e informacin terica
y prctica referentes al derecho a la identidad, sus componentes, acepciones y derivados
de manera global.

En segundo lugar se establecern y definirn aquellos componentes y etapas que
comprenden el proceso de elaboracin estructuracin de las polticas pblicas
8
, y en
especfico las que se estudian en este trabajo.


8
El pioceso ue elaboiacion ue Politicas Pblicas esta confoimauo poi un ciclo ue momentos analiticos ue
caliuau e inteiuepenuientes entie si y compienuen poi lo geneial: a) la iuentificacion y uefinicion ue pioblemas,
b) la foimulacion ue alteinativas ue solucion -politicas, c) la auopcion ue la uecision, u) la implantacion y e) la
evaluacion.

1u
Por otra parte, utilizando elementos de la tcnica metodolgica de estudio de caso, se
examinaran algunas de las polticas pblicas y programas derivados de los planes
elaborados por el RENIEC incluyendo sus antecedentes, participantes, objetivos y metas
previstas respecto a la universalizacin del registro y la identificacin. Bajo esta
aproximacin, nos adentraremos en el estudio del fenmeno de la indocumentacin en el
Per, asegurndonos recopilar la ms reciente evidencia cualitativa que nos permita
evaluar y llegar a concluir de manera conjunta con las dems herramientas que
utilizaremos.

El estudio atender, desde dos perspectivas diferentes, la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil en las fases de definicin del problema y diseo del
Plan Nacional de Restitucin de la Identidad y su subsecuente, el Plan Nacional Per
contra la Indocumentacin. El primer matiz a atender es el relativo a la letra de la ley,
es decir, ver las bases que fundamentan el derecho a la identidad, el contenido y
contexto de aquello que legalmente da lugar a la participacin de las OSC durante el
proceso de elaboracin de las polticas pblicas. El segundo, consistir en los puntos de
vista, percepciones y realidad prctica de aquellos entes involucrados en la elaboracin
de los planes materia de esta investigacin.

De igual forma y para complementar la secuencia del mtodo escogido, es necesario
considerar el estatus quo sobre el tema. Para ello, ser necesario investigar y denotar el
estado actual del subregistro y la indocumentacin en el Per, las acciones que se han
tomado y contribuido a que el Per sea uno de los pases en la regin con mayor xito en
su esfuerzo de alcanzar la universalizacin del registro y la documentacin de personas.

Dado que a la fecha no existe informacin o estudios que aclaren lo que aqu
pretendemos y que ayude a corroborar nuestra hiptesis y detalle las circunstancias
respecto a la participacin de las OSC durante la elaboracin de polticas pblicas es
necesario utilizar una herramienta ms que complemente nuestro mtodo de investigacin
de anlisis de polticas pblicas por medio de entrevistas cualitativas semiestructuradas.
En este sentido, la nica forma de obtener una descripcin detallada y explicacin del

11
comportamiento del fenmeno que buscamos, es por medio de entrevistas profundas
tanto con miembros de las organizaciones de la sociedad civil como con miembros de las
instituciones gubernamentales participantes en la elaboracin de los planes nacionales y
sus polticas pblicas. De esta manera obtendremos informacin directa y de primera
mano sobre sus respectivas experiencias durante el proceso de elaboracin de la poltica
pblica, programa o proyecto en el que hayan participado.

El estudio de la informacin cualitativa recabada por todos los medios utilizados aqu nos
proveer con suficientes bases para establecer las relaciones, similitudes, prcticas y un
conocimiento profundo sobre el entorno alrededor de la participacin de las OSC
peruanas en los procesos de elaboracin de polticas pblicas.

El conjunto de mtodos utilizados es el ms adecuado para conocer y entender con
validez y confiabilidad, el entorno real sobre el problema y fenmeno contemporneo que
estudiamos y a la vez, nos permite evaluar la multiplicidad de posibilidades, variables y
fuentes que se interrelacionan entre s. Del anlisis de los materiales extraeremos la
informacin necesaria para obtener resultados y concluir sobre nuestro objetivo de
investigacin.

Este trabajo se divide en cuatro captulos. El primero, nos conducir a un mejor
entendimiento sobre derecho a la identidad, sus componentes y su estrecha relacin con
los derechos fundamentales. Hablar de sus definiciones, marcos tericos y legales, sus
consecuencias y vnculos con los conceptos de identidad civil y legal, nacionalidad,
ciudadana as como su relacin con los registros civiles, los actos de registro civil y los
procesos de identificacin oficial de las personas. En su segunda seccin atender el tema
del subregistro y la indocumentacin a nivel global y tocar brevemente algunas de sus
trascendencias e implicaciones para el desarrollo humano. Expondr a su vez, las bases
tericas sobre la elaboracin de polticas pblicas, sus componentes y sobre la
participacin de la sociedad civil como parte de su estructuracin.


12
El segundo captulo presenta el marco conceptual del derecho a la identidad en el Per y
discute el subregistro y la indocumentacin. Introduce algunas de las consecuencias del
subregistro con los mecanismos e iniciativas puestos en marcha recientemente para su
alivio.

El tercer captulo, una vez presentado el contexto del Per, har un breve anlisis del Plan
Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas
2005-2009 y su subsecuente; el Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-
2015, que dan origen a programas destinados a erradicar el subregistro y el
fortalecimiento al derecho a la identidad. Aqu se abordar particularmente la
participacin de la sociedad civil durante el proceso de elaboracin de ambos planes
como parte integral y herramientas primordiales dentro de la poltica macro del Per para
abatir la pobreza y disparidad social
9
.

El cuarto captulo presenta un recuento de la estrategia metodolgica que permiti
hacernos de la informacin necesaria para lograr nuestro objetivo. En este se especifican
las tcnicas utilizadas para recopilar y analizar la informacin para llegar a concluir que
justifican la validez y confiabilidad de nuestro instrumento.

El trabajo concluir presentando recomendaciones y cursos de accin para mejorar la
participacin de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboracin de
polticas pblicas tendientes a mitigar el subregistro de personas.



9
Existe un vinculo muy estiecho entie la eiiauicacion ue la pobieza y el BNI ya que ste es la llave ue acceso
paia cantiuau ue seivicios y beneficios sociales en el Pei.

1S

CAPTULO I

EL DERECHO A LA IDENTIDAD
EL SUBREGISTRO

I.- DERECHO A LA IDENTIDAD - CONCEPTO DIFCIL DE DEFINIR
Es importante formarnos una amplia comprensin sobre lo que yace dentro el derecho a
la identidad antes de adentrarnos a analizar algunas de las prcticas y mecanismos que
pretenden corregir, reforzar y garantizar el acceso universal a ese derecho fundamental,
como la elaboracin de polticas pblicas con la participacin de los mismos
derechohabientes a travs de o intermediados por- diversas organizaciones de la
sociedad civil.

El derecho a la identidad es amplio y complicado. Se ha venido analizado desde distintos
marcos tericos, doctrinas filosficas, cuerpos legales e instrumentos internacionales, y a
pesar de sus marcadas diferencias, parece que encuentran coincidencia en una cosa: el
derecho a la identidad representa un ncleo de derechos encaminados a la proteccin de
la persona humana en su individualidad ante una sociedad. El derecho a la identidad es la
base de acceso y necesario para hacer efectivos otros derechos fundamentales.

As, el derecho a la identidad comprende un conjunto de derechos vinculados
estrechamente y abarca temas complejos como la identidad, al nombre, la nacionalidad,
la ciudadana, la personalidad jurdica y la identificacin personal por un lado; mientras
que por el otro, envuelve subtemas y consecuencias de stos, como la identidad civil, la
identidad legal, la apatridia, la doble nacionalidad, el subregistro, la indocumentacin,
etc.

El derecho a la identidad se complica an ms ya que si bien es cierto sus componentes
estn insertos en numerosos cuerpos legales e instrumentos vinculantes de manera
particular, no hay uno en donde se establezca concreta o explcitamente el derecho a la

14
identidad en s. No existe todava una visin unitaria sobre la definicin del derecho a la
identidad (OEA, 2008).

La doctrina internacional desarrolla el derecho a la identidad cuando consagra el
reconocimiento de la personalidad jurdica del individuo, mismo que est integrado por el
derecho al nombre, a la filiacin, a la inscripcin en el registro y a la nacionalidad
(RENIEC, 2012: 8).

En este sentido y solo recientemente, algunos pases han tomado las medidas necesarias
para incluir en sus cartas magnas y cuerpos legales el reconocimiento a los derechos
incluidos dentro del derecho a la identidad con el fin de cumplir con su obligacin de
inscribir los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y dems actos que afectan
la condicin del estado civil de las personas as como a llevar a cabo procesos apropiados
de identificacin.

Per es uno de stos pases y lo ha hecho de una manera integral, en donde ha combinado
experiencias y acciones multidisciplinarias provenientes tanto del Estado, la sociedad
civil y de organismos especializados en busca de soluciones al problema del subregistro
con el objetivo de alcanzar la universalidad del registro civil.

Parte de este captulo atiende brevemente el marco conceptual de los componentes ms
importantes y derechos intrnsecamente asociados con derecho a la identidad. Sin
embargo, no es por dems mencionar que no es materia de este estudio adentrarnos a
estudiar los pedestales filosficos, tericos o culturales respecto a la caracterizacin de la
naturaleza humana y el principio de dignidad en el que se funda y recae el derecho a la
identidad individual.

En este sentido, desarrollaremos el estudio basados en las definiciones y acercamientos
aceptados dentro de los marcos tericos de aplicacin internacional y de aplicacin en el
Per.


1S
De igual forma, este captulo presenta una visin generalizada a la problemtica del
subregistro de personas y la indocumentacin de manera global.

LA IDENTIDAD Y SU COMPLEJIDAD
Identitas en latn, significa el conjunto de rasgos propios de un individuo (o de una
comunidad) que lo caracterizan frente a los dems. Identitas deriva del trmino griego
tautots que confusamente provine de trminos referentes a lo mismo o el mismo.
Parece ser un concepto bastante claro que refiere pertenencia, pero en la actualidad sigue
existiendo controversia y divergencia en la forma definitoria de la identidad.

Hay juristas que por una parte conceptualizan la identidad como el ser en s mismo ante
la visin de los otros, ilustracin que enmarca la individualidad desde una perspectiva
ajena al individuo y reflejada desde el mbito en que el individuo mismo se desarrolla, es
decir la sociedad en que se encuentra (De Cupis, 1982: 3). Por otra parte, hay quienes
difieren de ese acercamiento y la definen como todo aquello que hace que cada cual sea
uno mismo y no otro, definicin que proyecta la particularidad del individuo hacia
afuera, es decir, que permite a los dems distinguir al individuo dadas sus
particularidades, su mismisidad (Fernndez Sessarego, 1992: 113).

En este sentido, coincidimos en establecer que la identidad comprende elementos
estticos e invariables -visibles externamente- como el nombre, sexo, edad, lugar de
nacimiento, etc. y que tambin incluye elementos dinmicos -en constante movimiento-,
que van modificndose segn el entorno y realidad cambiante del individuo como la
poltica, cultura, religin, ideologa, residencia, estado anmico, mental, psicolgico, etc.
Queda claro entonces que la identidad comienza con la concepcin misma del ser
humano y que va cambiando y evolucionando gradualmente segn su desarrollo y
particularidades de la situacin en que se encuentra.

La identidad refiere al ser humano como nico e intenta diferenciarlo de los dems,
hacindolo un ser humano exclusivo y nico. Hace del ser humano un ser irrepetible y
ante esas particularidades y singularidades le establece la proteccin del Estado.

16

Esa proteccin del Estado respecto al derecho a la identidad, es uno de los mismos
cimientos que justifican la existencia del Estado y regulan el reconocimiento de la
dignidad humana y constituye la base hacia todos los otros derechos, hacindolo de esta
manera un derecho fundamental (Vergara y Pique, 2010: 176). El Estado identifica y
registra a sus ciudadanos, reconociendo as, la existencia formal de quienes dan cuenta de
su presencia como personas y dotndolas del derecho fundamental a la identidad como
base de sus otros derechos (RENIEC, 2012: 16).

La identidad individual por su parte, es la percepcin de s mismo en relacin con los
otros, lo que significa que el individuo se autodetermina dentro de un esquema de
particularidades personales y se diferencia con respecto a los otros (Tamargo, 2010: 93).
Esta doble cara, incluye tanto la necesidad de ser nico y la de pertenencia en un mbito
social. Un ser y por lo tanto una identidad, es decir un ser con una identidad particular y
diferente a la de los dems, pero con la necesidad de ser reconocido y ser parte de un
estatus formal que lo involucre en la vida social de un corporativo (Paula Siverino 2010:
57). La identidad, segn Skliar, incluye tambin la concepcin de lo que es propio y las
diferencias que existen con lo que es del otro o los otros (Skliar, 2008).

EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA IDENTIDAD MARCO NORMATIVO
Los instrumentos internacionales de derechos humanos as como el marco legal del Per,
reconocen la vigencia y universalidad no solo del derecho al nombre y a la identidad, sino
de los dems derechos inherentes de stos, como el derecho -y obligacin del Estado- a
ser registrado, a la obtencin de su personalidad jurdica, a un ambiente familiar, a una
nacionalidad y consecuentemente a obtener una ciudadana.

La Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en su prembulo indica:
Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el
reconocimiento de la dignidad intrnseca y de los derechos iguales e inalienables de todos
los miembros de la familia humana. El mismo cuerpo agrega en su artculo 1: Todos

17
los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos(Declaracin
Universal de los Derechos Humanos, Prembulo).

Por su parte la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos de
Costa Rica) establece en su artculo 11 inciso 1) Toda persona tiene derecho al respeto
de su honra y al reconocimiento de su dignidad. Mientras que su numeral 18 indica:
Toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de
uno de ellos. La ley reglamentara la forma de asegurar este derecho para todos, mediante
nombres supuestos, si fuere necesario. De igual forma, en su artculo 20, se
complementa el espectro del derecho a la identidad ya que seala: corresponde al
sujeto la nacionalidad propia del Estado en cuyo territorio ha nacido, a menos que tuviera
derecho a otra (Convencin Americana sobre Derechos Humanos).

El artculo 16 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San
Salvador refuerza el derecho de los hijos matrimoniales o extramatrimoniales,
estableciendo: Todo nio tiene derecho a medidas de proteccin por parte de su familia,
la sociedad y el Estado, independientemente de su filiacin (Protocolo de San Salvador).

Por su parte la Declaracin de los Derechos del Nio reconoce el derecho al nombre y a
la nacionalidad de los nios. Este cuerpo legal brinda especial proteccin a grupos
humanos tradicionalmente menos favorecidos por parte de los Estados (Declaracin de
los Derechos del Nio).

La Convencin sobre los Derechos del Nio en su artculo 7 inciso 1) establece: El nio
ser inscrito inmediatamente despus de su nacimiento y tendr derecho desde que nace a
un nombre, a adquirir una nacionalidad y en medida de lo posible, a conocer sus padres y
a ser cuidado por ellos. En su numeral 8 inciso 1 se establece: Los Estados Partes se
comprometen a respetar el derecho del nio a preservar su identidad, incluidos la
nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin
injerencias ilcitas (Convencin sobre los Derechos del Nio).

18

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, en su artculo 24 incisos 2) y 3)
establecen: Todo nio ser inscrito inmediatamente despus de su nacimiento y deber
tener un nombre y Todo nio tiene derecho a adquirir una nacionalidad. (Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos).

De igual manera, la resolucin 7/29 del Consejo de Derechos Humanos en su informe N
A/63/53 de marzo del 2008, Informe del Consejo de Derechos Humanos, Los derechos
del Nio en su ttulo III Proteccin y promocin de los derechos del nio y no
discriminacin contra los nios, incluidos los nios en situaciones difciles, subttulo:
Identidad, relaciones familiares y registro de nacimientos, numeral 16: Insta a los
Estados Partes a que intensifiquen sus esfuerzos para cumplir las obligaciones que les
impone la Convencin sobre los Derechos del Nio, lo que comprende su nacionalidad,
su nombre y sus relaciones familiares, tal como los reconoce la ley, posibiliten la
inscripcin del nio inmediatamente despus del nacimiento, cualquiera sea su condicin,
velen por que los procedimientos de inscripcin sean aquellos, expeditos, eficaces y
gratuitos y hagan tomar conciencia de la importancia de registrar los nacimientos a nivel
nacional, regional y local (Convencin sobre los Derechos del Nio).

La Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo
facultativo tambin establece en su artculo 12 inciso 1) el derecho que las personas con
discapacidad tienen al reconocimiento de su personalidad jurdica en todas partes.
Mientras que en su artculo 18 inciso 1b) prohbe expresamente la privacin de la
capacidad para obtener, poseer y utilizar documentacin relativa a su nacionalidad u otro
documento de identificacin a personas con discapacidad en razn de esa condicin
(Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad).

El derecho a la identidad entonces se deriva de la dignidad inherente al ser humano y
como tal es de carcter universal, inalienable, intransferible e irrenunciable, por ello,
pertenece a todas las personas sin discriminacin y estando el Estado obligado a
garantizarlo mediante la ejecucin de todos los medios que disponga para hacerlo

19
efectivo. Este constituye un mbito de tutela y proteccin, hacindolo exigible y
ejecutable (Vergara y Pique, 2010: 176).

El derecho a la identidad contiene el derecho a tener una personalidad, el derecho al
nombre y el derecho a tener una nacionalidad. Su proteccin y su reivindicacin son
exigibles ante los rganos jurisdiccionales. Tiene un doble carcter como todos los dems
derechos fundamentales: el subjetivo, consistente en que ningn ente estatal podr
lesionarlo, y el objetivo, que exige al estado, como su principal garante, a que lleve todas
las medidas y mecanismos tendientes a su defensa. (Vergara y Pique, 2010: 176).

EL DERECHO AL NOMBRE NOMBRE PROPIO
El derecho al nombre es parte integral del derecho a la identidad. El nombre es uno de los
atributos de la personalidad que genera tanto derechos y deberes. Todos los seres
humanos deben de tener nombre para identificarse. Una vez inscrito en el registro
respectivo sirve para informar a terceros (Adriazen Olaya, 2010: 333)

Los diversos pases regulan la forma en que se deben establecer los nombres de las
personas. Existen varias formas de conformarlo. Generalmente se establece del nombre
de pila
10
o praenomina, que es aquel que los padres asignan al nacer. El segundo,
nomina, que significa llamar proviene del latn appellitre, appellre y que consiste en
los apellidos de los padres. El orden y cantidad de apellidos, se establece segn las
legislaciones de cada Estado.

El nombre es el medio ms simple de identificacin e individualizacin del ser humano,
establece el vnculo con la familia y significa el reconocimiento del vnculo con los
padres. El nombre posibilita el acceso a otros derechos y son esenciales para la formacin
y preservacin de la identidad de un ser humano.

El derecho al nombre, est relacionado con la Convencin de las Naciones Unidas sobre
los Derechos del Nio, la cual consagra de manera explcita el derecho a la identidad.

1u
Que tiene oiigen ciistiano pioveniente uel bautismo ue la Pila Bautismal

2u
Como elementos del derecho a la identidad son indispensables tanto para nios como
para adultos ya sea en mbitos familiares o dentro de una sociedad o para con el Estado.
(Hernndez Alarcn 2010: 355)

LA IDENTIDAD LEGAL
La identidad legal implica el reconocimiento legal de la existencia de las personas por
parte de los Estados. Es un derecho humano y social fundamental. La identidad legal es
una condicin mixta obtenida por medio del registro de nacimiento o el registro civil, el
cual otorga a la persona una identidad (nombre y nacionalidad) y variables de
identificacin nica y personal, tales como datos biomtricos relacionados con un nmero
de identidad nico. (Harbitz, Boekle-Giuffrida, 2009: 5). La identidad legal otorga
ciudadana, convirtindola as en un derecho que otorga derechos, llmese derecho a la
educacin, vivienda, trabajo, participacin poltica y dems.

Incluida como derecho fundamental en la Declaracin Universal de los Derechos
Humanos, en su artculo 6, la identidad legal se universaliza, es decir la hace disponible
para todos, Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su
personalidad jurdica aadiendo tambin, en su numeral 15, el derecho a la
nacionalidad, analizado ms adelante.

La Convencin sobre los Derechos del Nio, en sus numerales 7 (b) y 8 (a) y (b),
tambin sustentan fundamento para la proteccin del derecho a la identidad legal
respectivamente, comenzando en la inscripcin del nacimiento, al nombre y a la
nacionalidad. El artculo 7 inciso b) estipula: Los Estados Partes velarn por la
aplicacin de estos derechos (nombre, nacionalidad y a conocer a sus padres..) de
conformidad con su legislacin nacional y obligaciones que hayan contrado en virtud de
los instrumentos internacionales pertinentes en esta esfera, sobre todo cuando el nio
resultara de otro modo aptrida.

Por su parte, el artculo 8 inciso b) indica: Cuando un nio sea privado ilegalmente de
alguno de los elementos de su identidad, o de todos de ellos, los Estados Partes debern

21
prestar asistencia y proteccin apropiadas con miras a restablecer rpidamente su
identidad.

En este sentido se debe entender que la identidad legal se concretiza por medio de
procedimientos especficos e interrelacionados, como son el registro oportuno de los
nacimientos y la obtencin de un documento nacional de identificacin que reconoce al
individuo como sujeto de derechos y proteccin del Estado (Harbitz y Bentez, 2010),
(Tamargo, 2010: 92). Es considerada la combinacin de factores que permite a la persona
acceder a derechos, beneficios y deberes incluyendo el registro legal y acceso a nombre,
filiacin, fecha de nacimiento e identificacin y nmero nico de identificacin con
caractersticas biomtricas (Harbitz y Tamargo, 2009: 5).

LA NACIONALIDAD
La nacionalidad es otro derecho que es complejo y esta intrnsecamente vinculado con el
derecho a la identidad. La nacionalidad es considerada como el vnculo entre el individuo
y un Estado (o varios).

La Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 en su artculo 15, establece
el derecho y obligacin respecto a la nacionalidad a nivel internacional: Toda persona
tiene derecho a una nacionalidad. El mismo artculo reglamenta que: A nadie se privar
arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.

La Constitucin Poltica del Per reconoce en su artculo 2 inciso 21 el derecho a la
nacionalidad, al establecer: Toda persona tiene derecho: A su nacionalidad. Nadie
puede ser despojado de ella. Tampoco puede ser privado del derecho de obtener o de
renovar su pasaporte dentro o fuera del territorio de la Repblica. De igual manera, los
artculos 52 y 53, regulan el concepto de la nacionalidad.

Es importante establecer que los diferentes sistemas jurdicos combinan dos aspectos para
la determinacin originaria de la nacionalidad: el jus sanguinis (derecho a la sangre), que
determina la pertenencia de una persona segn la estirpe familiar, y el jus soli (derecho al

22
suelo), que determina el criterio de la nacionalidad basado en el lugar de su nacimiento.
De igual manera existe el jus domicili (derecho al domicilio) que aunque con ms
restricciones respecto a la residencia en determinado lugar, tambin puede conducir al
otorgamiento de una determinada nacionalidad.

La nacionalidad se genera a partir de aquellos medios otorgados por los registros civiles,
es decir, el registro de inscripcin y el acta de nacimiento. Estos generan el vnculo entre
el individuo y el Estado y revelan el reconocimiento oficial de su membresa ante una
comunidad poltica. Membresa que le otorgar la facultad de disfrute de derechos y
garantas, estableciendo al mismo tiempo sus respectivas obligaciones.

La nacionalidad en el Per se puede obtener ya sea por nacimiento, sean hijos de padres
peruanos, naturalizacin o por opcin, debiendo tener residencia en el Per.

LA CIUDADANA
La ciudadana implica la relacin de derechos y responsabilidades de un ciudadano para
con el Estado que la otorga. Sin embargo, el constante debate del significado y alcances
de la ciudadana siguen en boga de las sociedad modernas, complicndose an ms con
los procesos de globalizacin y la necesidad que ha tenido que establecer el Estado hacia
una adaptacin a las condiciones neoliberales con estrategias de gobernabilidad ms
efectivas y ante una participacin ms activa de comunidades e individuos (Fach 2000,
citado en la Gua de la Materia de Sociologa. Flacso-Mxico 2010-2012: 49).

No hay espacio para reflexionar sobre los debates de lo que representa la ciudadana -o lo
que debera constituir-, sin embargo coincido que existen factores que ilustran un
acercamiento a la interpretacin de la ciudadana en tiempos contemporneos, como son:
la posesin de ciertos derechos y deberes dentro de una sociedad determinada; la
pertenencia a una comunidad poltica como el Estado y la oportunidad de participar en las
cuestiones pblicas de acuerdo a las normas (Lukes y Garca, 1999 :12).

As, ciudadana es un estado que sugiere pertenencia social y poltica a un pas e implica

2S
derechos y obligaciones polticas y ciertos privilegios. El no estar registrado o no tener
documentos afecta invariablemente el acceso a la garanta de los derechos cvicos,
polticos y sociales de un individuo.

Existen derechos polticos garantizados a los ciudadanos y estos no pueden ser ejercidos
sin una identidad legal, ya que el derecho al voto, a participar y a ser electos puede
garantizarse nicamente a quin es determinado ciudadano de buena fe de un Estado, por
tanto el ciudadano es quien detenta derechos. Por otro lado, los derechos socialesel
derecho al acceso equitativo a cualquier tipo de bienestar o servicio social como la salud,
la educacin, la pensin y los beneficios para la reduccin de la pobrezavan a estar
restringidos ya que el acceso a dichos servicios est conectado a la existencia legal
formalizada (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 18/44)

La ciudadana entonces est ntimamente relacionada con el establecimiento de los
derechos polticos, que incluye la participacin, sin embargo se debe hacer la distincin
sobre la temporalidad de ese derecho, ya que dependiendo de ciertas caractersticas y
espacios histricos, puede cambiar y limitarse segn diferencias socioeconmicas,
socioculturales, de mbito territorial, etc. (Kimlika, 1999: 145).

EL REGISTRO DE LAS PERSONAS
Para poder analizar la participacin de sectores de la sociedad en las polticas pblicas
que pretenden universalizar el registro de las personas y la documentacin, es necesario
tambin discutir brevemente los aspectos relativos al registro y documentacin de las
personas en general, dejando para ms adelante el anlisis detallado del caso del Per.

La documentacin de los actos del estado civil de las personas y la obtencin de un
documento oficial que reconozca y legitime a un individuo ante los dems, como se ha
visto, son parte primordial y pilares del derecho fundamental a la identidad, el derecho
para garantizar otros derechos.


24
El registro es el acto por medio del cual, un ente administrativo de gobierno legitimado
para ello, registra los actos y hechos vitales de las personas y los autentica ante terceros.
De igual forma hemos visto que el acto de registro de nacimiento y la obtencin de una
partida acta o certificado- de nacimiento sirven como la base la derecho a la identidad.

La inscripcin en el registro de nacimiento de un nio(a), es la base para la obtencin de
un certificado de nacimiento. El certificado de nacimiento es el documento oficial
personal, expedido por el Estado, que sirve como prueba fehaciente del reconocimiento
legal de la existencia de un individuo. Generalmente el certificado de nacimiento
determina la nacionalidad del nio. De igual forma, el certificado de nacimiento es la
base para proveer a los individuos un medio para demostrar su identidad, habitualmente
acreditado por medio de un acta de nacimiento o en una identificacin oficial.

La inscripcin registral no solo da inicio a la personalidad jurdica de las personas y
demarca y regula la coexistencia social segn los cmulos de normas aplicables a nivel
local como universal, sino que facilita el acceso a la garanta de los derechos
fundamentales para todos, sean stos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales.

El registro de nacimientos usualmente tiene cuatro modalidades: el registro oportuno es
el que se realiza en forma gratuita en los plazos establecidos por las leyes de cada pas
(en general 30 o 60 das a partir del nacimiento)
11
, el registro o inscripcin tarda que se
realiza fuera de los plazos establecidos por la ley en cada pas, la cual requiere el pago de
aranceles y trmites tanto administrativos como judiciales; la ausencia de registro
cuando no se cuenta con ninguna inscripcin o registro legal del nacimiento de la persona
(en general estas situaciones requieren procesos administrativos y/o judiciales para su
resolucin), y el doble registro, resultante de los escasos o deficientes controles y
medidas de seguridad que permiten la duplicacin de inscripciones y de emisin de
documentos (Harbitz y Tamargo, 2009: 5).


11
Plazos vaiian segn los estauos. Paia listauo ue timinos iespecto iegistios taiuios en vaiios paises ue
Latinoamiica consltese: uobeinabiliuau Bemocitica Ciuuauania e Iuentiuau Legal. Banco Inteiameiicano ue
Besaiiollo, Nayo 2uu9 en www.iaub.oigpublicationshttp:www.iaub.oig

2S
LOS REGISTROS CIVILES
Como se ha venido presentando, tanto en los marcos legales internacionales como en los
nacionales, los Estados estn obligados a otorgar la garanta al derecho fundamental de la
identidad. Estn obligados a llevar cuenta y registro de los actos relativos al estado civil
de las personas, como el nacimiento, el matrimonio, adopciones, muerte, etc. De igual
manera, estn obligados a proveer constancia de la identidad de cada individuo dentro de
su jurisdiccin. Es la plena responsabilidad del Estado otorgar una identidad a cada
ciudadano y protegerla a travs del registro civil y la identificacin (Harbitz y Boekle-
Giuffrida, 2009: 16/44).

Para ello, los gobiernos de los Estados deben asegurar y proveer el acceso al registro de
nacimiento o registro civil desde el nacimiento de un individuo y consecuentemente
garantizar el suministro de un documento que demuestre su identidad personal como son
las actas o certificados de nacimiento.

Los Registros Civiles son las figuras institucionales administrativas de los gobiernos
encargadas legtimamente de llevar a cabo todas las acciones pertinentes para asegurar el
cumplimiento de su obligacin respecto al derecho humano de la identidad.

II.- EL SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIN
La falta de registro -denominada tanto en piezas tericas como en usos prcticos como
subregistro- es una representacin cuantitativa que revela la diferencia entre el nmero de
nacimientos en determinado lugar versus el nmero de nacimientos inscritos (registrados)
en ese mismo lugar. Segn Ordez, el concepto del subregistro se refiere a la omisin de
informacin con respecto al sistema de estadsticas vitales de un pas (Ordez, 2010
indito).

Por su parte, la falta de un documento idneo y legal que demuestre la identidad de un
individuo se le conoce como indocumentacin. La indocumentacin se presenta con
diversas variables, por diversos motivos y en diversos grados.


26
El subregistro y consecuentemente la indocumentacin de cualquier persona es uno de los
principales factores que alimentan la obstculos para su pleno desarrollo personal al
inhibir sus posibilidades para potencializar sus oportunidades y que generan y sostienen
la exclusin social. (BID, 2007:18/319); (BID, 2006: 4)

Ambas circunstancias afectan siempre negativamente segn el contexto individual de
cada persona, sin embargo se ha documentado ampliamente su dao directo en la
salvaguarda de los derechos fundamentales como en la educacin, salud, trabajo,
vivienda, ambiente familiar, explotacin laboral y sexual, acceso a beneficios sociales,
etc. y por ende es elemento generador de la exclusin social.

La exclusin social, tiene muchas expresiones, pero un factor comn y determinante
dentro de todas es la falta de un documento de identidad, que asociada con la pobreza y
marginalidad son a su vez factores que se expanden socialmente por todos sus aspectos,
tanto en lo poltico, econmico y cultural (Harbitz y Tamargo, 2009: 30).

De igual manera, el subregistro y la indocumentacin no son hechos que afectan en un
solo momento durante la existencia del individuo, sino que afectan la trayectoria de la
vida de las personas y tienen implicaciones y efectos devastadores desde una
aproximacin de desarrollo personal como social (Tamargo, 2010: 90). El subregistro y
la indocumentacin son problemticas que se van presentando por lo general de manera
gradual, pero se puede establecer que la falta de registro temporal o tardo es la base para
la mayora de las situaciones de indocumentacin en el transcurso de la vida de las
personas y hasta su edad adulta.

Si no se registra un menor desde su nacimiento, el establecer la identidad de ese sujeto es
sumamente difcil, como tambin lo es la obtencin de un certificado de nacimiento, que
a su vez es una herramienta para demostrar o dar cuenta de su origen y nacionalidad y
facilitar la salvaguarda de sus derechos fundamentales inherentes y que le corresponden.


27
No es por dems recordar que los beneficios que se derivan del acto de registro son
incuestionables. El acto de registro documenta y establece de maneara oficial y
permanente las caractersticas del individuo y sirve como la base documental legal idnea
sobre los hechos vitales de las personas (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 7/44).

De igual forma, un registro continuo, seguro y efectivo dificulta la falsificacin de
documentos y en consecuencia previene que se vean afectados los vnculos de familia y
los derechos provenientes de stos. Un sistema registral unificado y coordinado con las
dems instituciones del Estado e inclusive con rganos de proteccin internacional puede
llegar a disminuir en parte- el trfico de personas, la substitucin familiar, la
modificacin ilegal de los lazos familiares, etc.

Un documento que demuestre la identidad y la edad de una persona previene o dificulta
primordialmente la explotacin de menores en el mbito laboral, en el reclutamiento
armado, la prostitucin o el matrimonio forzado prematuro, etc. (Duryea et al 2006: 5).
De igual forma, asegura el trato adecuado sobre la imparticin de justicia infantil y
juvenil. Por ejemplo, un procesado menor de edad debe ser tratado por los mecanismos y
ante los rbitros judiciales adecuados de tal manera que se le asegure un trato conforme a
las leyes aplicables y nunca ser tratado o encarcelado junto con los adultos.

Ms all de los beneficios que genera el acto de registro y la obtencin de un certificado
de nacimiento a un menor de edad, tambin se extienden durante la mayora de edad. Se
ha demostrado que en la mayora de los Estados, la obtencin de un certificado o acta
nacimiento es primordial para la obtencin de otros documentos base para el desarrollo
de cualquier ser adulto, como la obtencin de un carnet o documento de identidad,
licencia de conducir o pasaporte, para solicitar trabajo o beneficios sociales, para la
obtencin de seguros, trmites de herencias, crditos, pensiones, como por supuesto
ejercer el derecho a participar en los asuntos pblicos, en los procesos electorales,
obtener la elegibilidad para participar como candidato, o bien, simplemente para la
contratacin de bienes y servicios bsicos necesarios para una vida en sociedad como
acceso a vivienda, empleo, servicios de energa, agua, etc. La lista en inagotable y

28
mltiple dependiendo de la situacin personal de cada individuo (Harbitz y Boekle-
Giuffrida, 2009: 5/44).

Por el contrario, la falta de registros efectivos de personas tambin dificulta el desarrollo
y la planeacin econmica y social de cualquier Estado. Afecta de sobremanera la
gobernabilidad democrtica de cualquier Estado, perturbando inicialmente la promocin
del desarrollo humano, el crecimiento econmico y por supuesto la planeacin efectiva
de servicios pblicos (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 13/44).

Existen varias formas de evaluar el nivel de subregistro de nacimientos, entre ellas es el
comparar informacin de censos nacionales con proyecciones en base a informacin
censal sobre nacidos entre un ao calendario y las estadsticas de nacimientos del sistema
de salud. Tambin se puede comparar informacin extrapolada de las Encuestas de
Demografa y Salud (DHS) con la informacin de las estadsticas vitales nacionales. Se
puede tambin analizando las inscripciones tardas de aos subsecuentes ante los
Registros Civiles es decir nacidos en un determinado ao, pero registrados en aos
subsecuentes. Ambas, representan complejos procedimientos y no es por dems indicar
que no hay metodologas cientficas para medir el subregistro adecuadamente y la
cuantificacin de la problemtica en realidad sigue siendo un problema en s. (Ordez,
2010 indito).

De cualquier manera, en las ltimas dcadas se ha trabajado incansablemente y se han
dedicado recursos para el estudio de la problemtica del subregistro y la
indocumentacin. Este esfuerzo se ha llevado de manera conjunta por organizaciones
internacionales y por los diversos estados en particular. En este sentido, el Per ha sido
innovador en el campo del desarrollo de polticas pblicas y sociales tendientes a lograr
la universalizacin y restitucin del registro civil de las personas.

A pesar que en la ltima dcada ha habido avances considerables respecto al registro de
nacimientos de nios menores de cinco aos en el mundo entero, continua existiendo una

29
brecha considerable para lograr que el cien por ciento de los nios cuenten con un
registro formal desde su nacimiento.

Un Estado sin conocimiento certero de la poblacin dentro de su jurisdiccin, no puede
de manera efectiva crear mecanismos de planeacin y de prevencin general, estadstica
poblacional as como para prever sus necesidades, establecer polticas demogrficas, o la
asignacin de recursos presupuestales en determinadas reas que demuestren necesidad
imperante o bien para la programacin y proyeccin de planes de desarrollo inmediatos y
futuros as como para la prevencin y asistencia en desastres naturales, etc.

Solo hasta finales de los aos 90, como efecto de las transformaciones de los sistemas
polticos y de gobierno en la mayora de los Estados de la regin, la adopcin y diseo de
polticas sociales y otros factores trascendentales como conflictos entre pases o dentro de
s, la migracin ilegal, el incremento en las remesas de dinero provenientes del exterior,
etc., que se comenz a prestar importancia al impacto causado por la indocumentacin
respecto al acceso de los servicios, al ejercicio de los derechos, el desarrollo econmico,
etc. (Harbitz y Tamargo, 2009: 3); (Harbitz y Boekle-Giuffrida, 2009: 8).

Una mirada general sobre el subregistro nos muestra cifras alarmantes. Se estima que en
el mundo entero alrededor de 51 millones de nacimientos no son registrados cada ao
12
.
Esta nmero representa a uno de cada cuatro nios que nacen. An cuando los pases
subdesarrollados presentan un porcentaje aproximado de por lo menos 49% de registros
de manera legal, las diferentes regiones presentan una situacin muy diferente
13
.

Segn UNICEF el mayor porcentaje de subregistro
14
a nivel global se presenta en el este
y sur de frica, que aunque su nmero ha disminuido considerablemente, el porcentaje

12
Las cifias y poicentajes vaiian segn los infoimes y metouologias analizauas. Sin embaigo a maneia
ilustiativa en este uocumento se toman las cifias ms actualizauas piovenientes ue las estauisticos globales
apoyauos poi 0NICEF - NICS.
1S
Las estauisticas iepiesentan a los paises menos uesaiiollauos y aquellos en uesaiiollo y no incluyen China,
poi no habei bases ue uatos compaiativas paia haceilo.
14
El infoime ue sobie el Estauo ue la Infancia en el Nunuo ue 0NICEF uel 2u12 567' 2$-$' .8 $7' 9./#+:1
07%#+/'* ;<=;> piesenta los inuicauoies ue iegistio ue nacimiento ue nios menoies ue cinco aos al momento

Su
llega a alcanzar hasta el 65% de nacimientos no registrados. Mientras que Asia del Sur,
se estima que el porcentaje llega al 64%. En el Oriente Medio y el Norte de frica el
porcentaje alcanza el 25% mientras que en Amrica Latina y el Caribe se estima hasta un
9% lo que significa ms de 1.1 millones de nios menores de 5 aos de edad no cuentan
con registro (UNICEF, 2012: 123); (UNICEF, 2010: 5).

Los porcentajes de subregistro relativos a nios menores de cinco aos, coinciden que por
lo general stos viven en la pobreza, sufren de algn tipo de exclusin social o sus
familias han sido desplazadas forzosamente de sus residencias o sus padres son
analfabetas o viven en pases en donde los sistemas de registro no existen o no operan
adecuadamente o sufren de conflictos armados. Tambin demuestran que el mayor ndice
de indocumentacin se da en zonas rurales
15
. Por otro lado, entre las barreras que limitan
que los padres registren a sus hijos se citan primordialmente el costo y la distancia que
significa acudir a los centros de registro (UNICEF, 2005: 4-23).

III.- POLTICAS PBLICAS PARA ATENDER EL SUBREGISTRO Y LA
INDOCUMENTACIN
Los problemas generados por el subregistro y la indocumentacin inciden de manera
diferencial ante ciertos sectores de la poblacin, generando consecuencias sociales que
requieren atencin para fomentar la promocin de los derechos de la poblacin en general
y garantizar la igualdad de oportunidades a travs del pleno ejercicio de la ciudadana.

Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Estado debe de crear y garantizar las
avenidas necesarias para abatir el endmico problema del subregistro de las personas y de
otorgar los medios para la obtencin de un documento de identificacin oficial. Parte de
las obligaciones asumidas dentro del marco de derecho internacional es el de respetar,
proteger y garantizar los derechos humanos, por lo cual el Estado se debe abstener de

ue la encuesta. Incluye casos en que el iegistio ue nacimiento fue mostiauo al encuestauoi o en que las peisonas
a caigo uel menoi (mauie o teiceio) inuicaion que el iegistio ya habia ocuiiiuo.
1S
Tabla compaiativa completa en 0NICEF en: http:www.chiluinfo.oigbiith_iegistiation_tables.php


S1
inferir o limitar su disfrute, mientras que la obligacin de realizarlos implanta que el
Estado debe adoptar medidas positivas para facilitar su disfrute.

Estas obligaciones se traducen en el establecimiento de polticas pblicas y la
implementacin mecanismos de apoyo y programas tendientes a mitigar el subregistro,
universalizar el registro y expandir la garanta de acceso al derecho a la identidad.

Entre los principales objetivos para el desarrollo en el Per, se observan -entre otros ms
concretos- el inters de abatir la exclusin social y la pobreza, fortalecer el crecimiento
econmico, erradicar la disparidad social, extender la provisin de servicios sociales de
manera uniforme. En este sentido, y dado el contexto del Per, se ha determinado que una
de las principales vas para comenzar a atender estos compromisos, es la documentacin
de las personas.

Despus de identificadas las poblaciones marginadas y aquellos sectores afectados por la
pobreza y situaciones de vulnerabilidad, se ha determinado que el acceso a la
documentacin es un tema de inters y prioritario en la agenda pblica peruana y que
requiere el involucramiento de todos los niveles de gobierno, sea nacional, regional y
local (Plan Nacional RENIEC, 2011:8).

Sin embargo, antes de adentrarnos al estudio del esfuerzo peruano en la elaboracin de
los Planes Nacionales de promocin al acceso al derecho a la identidad y algunas
polticas y programas de accin, es necesario hacer una pausa y adentrarnos a exponer los
aspectos tericos relativos a las polticas pblicas y la forma en que la sociedad civil se
involucra en su elaboracin.

LAS POLTICAS PBLICAS UNA VISIN CONCEPTUAL TERICA
Hay que comenzar por concretar brevemente los dos conceptos. El concepto de poltica
(policies) refiere a una parte de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar
un objeto o resolver un problema (Aguilar, 1995:49). La poltica forma parte de un
conjunto de prcticas y normas que emanan de uno o varios actores pblicos (Meny,

S2
1992: 89). La poltica atiende acciones, decisiones y omisiones de los actores
involucrados en asuntos pblicos. El concepto de lo pblico refiere al espacio social y no
privado (aunque s guiado por intereses individuales) que permite la argumentacin
participativa activa sobre asuntos de inters general (Aguilar, 1992).

Las polticas pblicas se componen de programas de gobierno creados con el objetivo de
atender un problema o situacin determinada. Las polticas pblicas, son el producto de
la actividad intelectual para identificar acciones de alivio para aquellas situaciones
sociales que afectan a la sociedad y procuran la bsqueda de soluciones en razn de su
valor pblico y cuya intencionalidad ha sido definida por la interlocucin entre el
gobierno y los sectores de la ciudadana (Canto, 1966: 1) (Aguilar, 2009: 14).

Estudiosos de la materia consideran a las polticas pblicas como pactos entre Estado y
sociedad, en donde ocurre una relacin interactiva entre stos y en donde la participacin
de ambos tiende a buscar los beneficios sociales tras la identificacin de las necesidades y
posibles soluciones. En palabras de Aguilar, las polticas pblicas son decisiones de
gobierno que incorporan la decisin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de
los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes. Es un lugar en
donde gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos.
(Aguilar, 1992: 41).

Se entienden como una visin de largo plazo o una aspiracin respecto del
funcionamiento deseable de una sociedad y por ello implican una accin intencionada. Se
consideran intervenciones sociales del Estado debido a refieren las formas en que el
Estado acta sobre las condiciones de vida y las condiciones de reproduccin de la vida
de la poblacin. ODonnell y Oszlak sostienen que las polticas pblicas son el conjunto
de las tomas de posicin del Estado (acciones u omisiones) frente a una cuestin con la
intencin de aportar alguna forma de resolucin (Claudia Danani, 2009 - citada en
Tamargo 2010: 100).


SS
Esta acepcin sostiene la participacin de la sociedad civil y otros actores y requiere
procesos de confrontacin, negociacin, acuerdo sobre las base de diferentes necesidades,
visin y expectativas. Por lo que se reconoce un mbito de vida que no es privado sino
colectivo y pblico que requiere intervencin de gobierno sobre las cuestiones
problematizado socialmente en donde otros actores tambin movilizan intereses, recursos
y acciones (Tamargo, 2010: 102).

En palabras de Canto, las polticas pblicas son cursos de accin tendentes a la solucin
de problemas pblicos, definidos a partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en
medio de una situacin de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden
utilizar de manera ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de
mecanismos democrticos, con la participacin de la sociedad. (Canto,1966: 6 - versin
ampliada).

POLTICAS PBLICAS CON ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS
Cunill aduce principalmente dos fuentes que generaron cambios en la forma en que se
piensa sobre las polticas pblicas y sociales como parte de la obligacin de los Estados
ante el cumplimiento efectivo de los derechos humanos. Por una parte, la autora seala a
las Naciones Unidas ya que su principal enfoque de desarrollo social esta ligado
intrnsecamente con las estrategias de reduccin de la pobreza y por ende haciendo
prevalecer la defensa de los derechos humanos. Por el otro lado, menciona la influencia
que Banco Mundial ha tenido en las estrategias para cambiar la institucionalidad social de
los pases subdesarrollados, encausndolos de esta manera a tomar un enfoque de
derechos humanos en los marcos normativo respecto a sus estrategias y programas
sociales contra la pobreza. (Cunill, 2010: 3)

En este sentido, el requerimiento de los derechos humanos propicia la exigibilidad de
determinados servicios y prestaciones, entre ellos, la integralidad en su diseo y
suministro, as como a la universalizacin de acceso para todos.


S4
A pesar que de entre los mecanismos para plantear e impulsar polticas pblicas,
involucran las normas jurdicas locales e internacionales, los actores principales, la
infraestructura y recursos disponibles, tambin la inclusin social juega un papel
elemental en su formulacin, ya que cualquiera que sea la decisin a implementar, sta
debe satisfacer y velar por los intereses de aquellos sectores a los que servir.

Respecto a la definicin de las polticas pblicas y las estrategias para acoplarlas dentro
de un enfoque de derechos humanos, como declara Abramovich, se sostiene que a pesar
que ste establece criterios de obligacin correlativa y de garanta as como la base del
marco conceptual para la formulacin y evaluacin de las polticas, la relacin con los
derechos humanos no trata de imponer a los Estados ni a los sujetos involucrados
frmulas o esquemas limitantes, sino que por el contrario promueven la propiedad y
orientacin de las mismas, dejando espacio suficiente para tomar las medidas que se
consideren ms adecuadas para garantizar el ejercicio de determinados derechos.

En este sentido los instrumentos internacionales fijan estndares orientadores para las
polticas pblicas as como para su posterior verificacin respecto a si se ajustan a ciertos
estndares como la razonabilidad, adecuacin, progresividad, igualdad o simplemente a
las normas que establecen derechos. Es as que se aduce que el derecho internacional de
los derechos humanos no es creador de polticas pblicas, sino que marca nicamente
estndares marco para que cada Estado las defina de acuerdo a su necesidad y realidades
contextuales (Abramovich, 2006: 43). De igual forma, se sostiene que la participacin
como mtodo para identificacin de necesidades y prioridades es clave en la
determinacin y elaboracin de polticas.

ETAPAS DE LAS POLTICAS PBLICAS
Segn lo presenta Aguilar, existen diversas posturas sobre las etapas de elaboracin de
las polticas pblicas. Mientras que Laswell las agrupa en: a) inteligencia, b) promocin,
c) prescripcin, d) invocacin, e) aplicacin, f) terminacin y g) evaluacin; De Len y
Brewer consideran: a) iniciacin, b) estimacin, c) seleccin, d) implementacin, e)
evaluacin y f) terminacin. Howgwood y Gunn sugieren: a) decidir sobre que decidir, o

SS
establecimiento de la agenda, b) decidir como decidir o filtracin de la cuestin,
c)definicin de la cuestin o pronstico, d) determinacin de objetivos y prioridades, e)
anlisis de opciones, implementacin y control de la poltica, f) evaluacin y revisin, g)
mantenimiento sustitucin o terminacin de la poltica. De igual forma, Anderson
divide el proceso en: a) identificacin del problema y formacin de la agenda, b)
formulacin, c) adopcin, d) implementacin y e) evaluacin.

Si bien es cierto que estas difieren, habitualmente hay consenso en que la elaboracin de
las polticas pblicas se componen de un nmero de pasos o momentos analticos de
calidad e interdependientes entre s que se denominan en conjunto como el ciclo de las
polticas pblicas.

El ciclo comprende segn concluye Canto (Canto 1966: 8 versin ampliada).
a) Agenda: Que comprende una seleccin de asuntos que se considera que un
determinado tipo de autoridad puede y debe abordar en determinado tiempo. Se deben
definir adecuadamente los problemas o temas a atacar. Los temas escogidos se deben a
dos preceptos: la capacidad de argumentacin de los participantes y el peso poltico de
los demandantes.
b) Anlisis: Ya establecida la agenda y el problema, se deben analizar las alternativas
para su solucin.
c) Decisin: Establecidas las alternativas, es necesario decidir por una de ellas, es
decir, la poltica, teniendo en cuenta que nunca ser optima, ya que invariablemente se
dejan ciertas insatisfacciones entre los participantes.
d) Implementacin: Es la puesta en marcha de las polticas pblicas. Aunque es
comn que se presenten brechas entre lo acordado y lo ejecutado.
e) Evaluacin: Es la medicin del espacio entre los resultados esperados y los
obtenidos. La evaluacin puede servir no solo como la conclusin de una poltica, sino
como la primera etapa de la siguiente, ya que por lo general se requiere de continuidad y
de bases para ello.


S6
La participacin ciudadana es clave en las estrategias y polticas de desarrollo como
mtodo de identificacin de necesidades y prioridades en los niveles bajos de gobierno,
es decir, el local, regional, comunitario, etc. Sin embargo tambin existen normas de
participacin y consulta en los procesos de decisin de polticas pblicas que estn
directamente definidos en normas internacionales y constitucionales en los cuales se
definen las instancias de proteccin de los derechos humanos (Abramovich, 2006: 45).
Como lo es el caso del Per respecto al derecho a la identidad que aqu analizamos.

Es importante mencionar que los resultados que pueda traer una poltica pblica,
independientemente de haberse calculado y previsto todas sus fases y analizado sus
participantes con la ms alta probidad posible, no se puede garantizar su efectividad, ya
que sta depende enteramente a la forma en como se discutan, aprueben y apliquen sus
contenidos. (Stein y Tommasi, 2006: 393) (CEPAL- ILPES, 2007: 10).

No es por dems indicar tampoco que cada caso, inclusive proveniente de la misma
poltica pero aplicada en sector poblacional diferente puede traer resultados totalmente
diferentes. Es decir, no hay una formula generalizada aplicable a todas las circunstancias
en que una problemtica se puede presentar. Sin embargo es importante sealar lo que
Abramovich expresa respecto a que en los casos de incorrecta o fallida implementacin
de alguna poltica no necesariamente desemboca en el incumplimiento de derechos, ya
que esto solo se presenta cuando el Estado incumple sus obligaciones (Abramovich 2006:
43).

LA PARTICIPACIN CIUDADANA
Si bien es cierto, la democracia representativa no puede permitir la participacin de todos
y cada uno de los ciudadanos en la toma de decisiones de manera directa, en donde hay
grupos selectos de representantes que toman las decisiones por los dems. Ante esta
limitante surge el modelo de la democracia participativa, que supone la solucin al
problema de organizacin ms all de la representacin para participar en las decisiones y
que trae consigo a nuevos actores, como la sociedad civil (Canto 1966: 5).


S7
La democracia participativa brinda el derecho igual para todos al autodesarrollo
alcanzable solo por medio de una sociedad participativa con el inters de velar por el
buen funcionamiento de la poltica y la observancia de los problemas colectivos. De igual
forma, procura una sociedad con conocimiento de factores clave y decisivos respecto a
los actos de gobierno (Held, en cita de Canto, 1966: 4).

Cohen y Arato sostienen que en la democracia participativa la participacin activa en el
gobernar y en el ser gobernado -as como en la forma de la voluntad y opinin pblica-
hace a los buenos lderes y los buenos ciudadanos. Destacando que no solo las lites
pueden adquirir una cultura democrtica y lograr llegar a encontrar compromisos entre
ambos, por lo que surge la necesidad de crear espacios pblicos para la participacin
efectiva de la ciudadana.

La participacin ciudadana se entiende como un medio privilegiado de la sociedad civil
para hacerse presente en la toma de decisiones pblicas. Consta de acciones en donde se
dirimen problemas especficos para encontrar soluciones comunes en una sola accin
compartida.

La participacin, como especialidad de la democracia participativa, toma rasgos en la
apertura de espacios institucionales donde los ciudadanos intercambian, dialogan,
consensan y debaten con la autoridad y con otros grupos ciudadanos sobre asuntos
relevantes de inters colectivo.

La colaboracin de la sociedad civil con el gobierno en la elaboracin e implementacin
de polticas pblicas se puede dar en varios niveles. Canto hace referencia a las
siguientes: por un lado, el nivel de informacin es el que sugiere conocimiento sobre los
presupuestos, programas, planes y normas del sector gubernamental y son indispensables
para cualquier tipo de participacin. El segundo nivel es de consulta, en donde el
gobierno obtiene informacin sobre las propuestas y opiniones de la ciudadana. El tercer
nivel referido como decisin es aquel en que se dan opiniones, pero de carcter
obligatorio para quien realiza la consulta (plebiscito, referndum o presupuesto

S8
participativo). En cuarto nivel se tiene la delegacin que se da cuando el gobierno delega
acciones en la implementacin de programas a organizaciones de la sociedad civil. Otro
nivel es el de asociacin en donde el gobierno y la sociedad civil acuerdan, segn sus
capacidades, la realizacin de polticas o programas en comn. La ltima y sexta etapa es
la de control, que funciona como mecanismo de evaluacin o vigilancia sobre las
acciones del sector pblico (Canto, 1966).

Cunill refiere en trminos generales que la participacin ciudadana es la intervencin de
la sociedad civil en la esfera pblica. Y ante sta se dan varios tipos de colaboracin con
el Estado: 1) la macro-participacin, que surge en los procesos de dimensin nacional, 2)
la participacin de nivel intermedio, que se da en la definicin de polticas sectoriales o
regionales y 3) la micro-participacin, que es la que se acerca ms al destino cotidiano de
los individuos y grupos pequeos (Cunill, 1991: 57).

De igual forma la autora identifica a la participacin ciudadana dentro de un continuo que
se traslada desde participacin en el diagnstico de la situacin, la elaboracin de
opciones o decisiones o la formulacin de polticas, programas o proyectos de desarrollo,
pasando por la ejecucin y hasta la evaluacin (Cunill, 1991: 57).

Por lo general, se entiende en la prctica que la participacin de la sociedad civil o de
las organizaciones de la sociedad civil- se dan por lo general en el ltimo eje de ese
continuum de participacin, es decir en las cuestiones micro, que es una etapa que bien se
establece con los resultados de la investigacin que aqu se conduce.

En el caso del derecho a la identidad y acceso a la documentacin y ciudadana, el Estado
sigue siendo el medio insustituible para garantizarla y establecerla. Sin embargo, la
participacin ciudadana puede influenciar directa e indirectamente en el establecimiento
de polticas y prcticas tendientes a mitigar el problema; por medio de elecciones en el
primer caso o en espacios pblicos de identificacin y comunicacin de problemas en el
segundo (Mariez, 2009).


S9
LA PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL A PARTIR DEL MBITO
INTERNACIONAL
La exclusin social y la pobreza son factores que afectan el crecimiento econmico, el
desarrollo social y la estabilidad democrtica. La exclusin tiene una naturaleza
multidimencional que hace que la creacin de soluciones para combatirla sea
extremadamente difcil. Por ello, que organismos internacionales concuerdan que ante la
poca evidencia de soluciones eficientes para disminuirla y de acciones que hayan probado
eficaz funcionamiento, ven la necesidad de contribuir en la promocin de estrategias de
inclusin con el objetivo de erradicar la pobreza, el hambre, la desigualdad, enfermedad,
etc.

La terminologa de inclusin ha venido a estar en boga y ha tomado fuerza dentro de la
promocin de las frmulas de gobierno para mejor conducir las cuestiones pblicas. Se
habla de la inclusin de la sociedad civil en la elaboracin, desarrollo, implementacin y
evaluacin de las polticas pblicas, y en especial aquellas que ven por los sectores ms
vulnerables, que por lo general son los que por su situacin son los que estn excluidos
de la toma de decisiones sobre asuntos pblicos y que pretenden favorecerlos (BID:
2007: 220).

La Organizacin de las Naciones Unidas por una parte, ha mostrado su inters en crear
espacios para que la sociedad civil, representada por organizaciones no gubernamentales,
participe en la creacin de polticas dentro del sistema general de la ONU y de sus
rganos dependientes y asociados que cargan gran parte de la estructuracin del mundo
actual, como el Banco Mundial, la Organizacin Mundial del Comercio, el Fondo
Monetario Internacional, etc. Ejemplo de ello, son las ms de 14,000 ONGs registradas y
acreditadas ante el Consejo Econmico y Social como entidades consultivas en temas de
diversa naturaleza.

Por otra parte, se han abierto canales de participacin de la sociedad civil en instancias de
importancia global como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que dentro de sus ocho
objetivos, 18 metas y 48 indicadores, son pertinentes para los Estados como para

4u
sociedades en general. A los Estados les son guas para el diseo de sus polticas, planes
y programas mientras que a la sociedad les abre la puerta para darle seguimiento a los
compromisos del gobierno en la promocin de medidas para reducir la pobreza.

Regionalmente, la participacin de la sociedad civil dentro la Organizacin de los
Estados Americanos, que dentro del Departamento de Asuntos Internacionales, se avoca
a ver los asuntos relacionados con la sociedad civil y de desarrollar y ejecutar las
actividades y estrategias designadas para promover y ampliar la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil en todas las actividades vinculadas con la OEA
16
.

LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PER

La participacin ciudadana en asuntos pblicos en el Per tambin est perfectamente
enmarcada en cantidad de cuerpos legales y en todos ellos se establece de una forma u
otra, la obligacin del Estado a garantizarla y por la otra, las variadas formas de acceso en
la participacin y especialmente en el desarrollo de polticas y estrategias de Estado para
combatir la pobreza y en pro de la justicia social, tendientes stas a la universalizacin
del acceso a los servicios de educacin y salud, la generacin de empleos, el respeto a los
derechos sociales y la institucionalizacin de un Estado moderno y descentralizado al
servicio de los ciudadanos.

La Constitucin Poltica del Per, en su Titulo I, Captulo I sobre los Derechos
Fundamentales de la Persona, especficamente el artculo 2 inciso 17) enmarca entre los
derechos de las personas el de participar, en forma individual o asociada, en la vida
poltica, econmica, social y cultural de la Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a
ley, los derechos de eleccin, de remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa
legislativa y de referndum (Constitucin Poltica del Per 1993).


16
Paia mayoi infoimacion sobie las activiuaues cooiuinauas entie las 0SC y la 0EA uiiigiise a la pgina
http:www.oas.oigessieuaisocieuau_civilinuex.shtml


41
La Ley 26300, Ley de los derechos de participacin y control de los ciudadanos,
establece y regula entre sus preceptos como los derechos de participacin de los
ciudadanos: a) la Iniciativa de Reforma Constitucional; b) Iniciativa de formacin de
leyes; c) Referndum; d) Iniciativa en la formacin de dispositivos municipales y
regionales; y e) Otros mecanismos de participacin establecidos por la presente ley para
el mbito de los gobiernos municipales y regionales (Ley 26300, Ley de los derechos de
participacin y control de los ciudadanos 1994).

El Acuerdo Nacional
17
hace mencin explcita a la participacin ciudadana permanente
dentro de los marcos constitucionales. En su Primera Poltica de Estado, hace referencia a
la consolidacin del rgimen democrtico y demarca a la democracia representativa
como la base de la organizacin del Estado, misma que se refuerza y profundiza con la
participacin ciudadana permanente, tica y responsable.

Por su parte, su Dcima Poltica de Estado, la Reduccin de la Pobreza, da prioridad a la
lucha contra la pobreza y a la reduccin de la desigualdad social, aplicando polticas
integrales y mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades
econmicas, sociales y polticas con equidad de gnero. A su vez, privilegia la asistencia
a los grupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables. Con este objetivo el Estado se
compromete, entre otras cosas a: fomentar el pleno ejercicio de la ciudadana y la
participacin de los ciudadanos en situacin de pobreza en la identificacin de
necesidades, el diseo de soluciones y la gestin de programas.

La Vigsimo Cuarta Poltica de Estado, Afirmacin de un Estado eficiente y transparente,
estipula el compromiso de construir y mantener un Estado eficiente que atienda las

17
El Acueiuo Nacional, susciito en julio 22 uel 2uu2, es el conjunto ue politicas ue Estauo elaboiauas y
apiobauas sobie la base uel uialogo y uel consenso, luego ue un pioceso ue talleies y consultas a nivel nacional
con el fin ue uefinii un iumbo paia el uesaiiollo sostenible uel Pei y afiimai su gobeinabiliuau uemocitica. El
Acueiuo Nacional, tias el llamauo uel Piesiuente ue la Repblica, ieunio a los siete paitiuos politicos con
iepiesentacion en el Congieso y siete ue las oiganizaciones ue las socieuau civil con ms iepiesentativiuau
nacional y el uobieino. El Acueiuo Nacional es un espacio paia consoliuai la tiansicion uemocitica que peimite
la expiesion ue la socieuau civil y contiibuye a la constiuccion ue una uemociacia basaua en el uialogo y la
paiticipacion. Paia mayoi infoimacion sobie el Acueiuo Nacional visitese:
http:www.acueiuonacional.pecompiomiso-uialogo


42
demandas de la poblacin y asegure su participacin en la gestin de las polticas
pblicas y sociales, as como en la regulacin de los servicios pblicos en los tres niveles
de gobierno. En este sentido, se establece el compromiso de mejorar la capacidad de
gestin del Estado mediante la reforma integral de la administracin pblica en todos sus
niveles.

Por ltimo, la Vigsimo Octava Poltica de Estado, sobre la plena vigencia de la
Constitucin y de los derechos humanos y acceso a la justicia e independencia judicial,
establece entre otros, el compromiso a adoptar polticas que garanticen el goce y la
vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin y en los tratados
internacionales sobre la materia (Acuerdo Nacional, 2002).

Desde la perspectiva normativa, la Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la
Gestin del Estado, en su captulo III, de las relaciones del Estado con el Ciudadano, en
su artculo 8 de la Democracia Participativa, indica que el Estado debe promover y
establecer mecanismos para una adecuada democracia participativa de los ciudadanos a
travs de mecanismos directos e indirectos de participacin. En su artculo 9 indica que
el ciudadano tiene derecho de participar en los procesos de la formulacin presupuestal,
fiscalizacin, ejecucin y control de la gestin del Estado, mediante los mecanismos que
la normatividad establezca (Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin
del Estado 2002).

El CEPLAN
18
por su parte, define seis ejes estratgicos para orientar las acciones de
desarrollo integrado del estado. Estos son: a) Derechos fundamentales y dignidad de las
personas, b) Oportunidades y acceso a los servicios, c) Estado y gobernabilidad, d)
Economa, competitividad y empleo, e) Desarrollo regional e infraestructura y; f)
Recursos naturales y ambiente.


18
El Centio Nacional ue Planeamiento Estiatgico - CEPLAN se ciea como instiumento tcnico ue gobieino y
gestion pblica paia oiientai el uesaiiollo uel pais hacia el 2u21, poi lo cual establece el PLAN BICENTENARI0
bajo BS N uS4-2u11-PCN

4S
Las labores del RENIEC estn comprendidas en el primer eje Derechos fundamentales y
dignidad de las personas. Con el objetivo de erradicar la pobreza extrema y eliminar las
barreras sociales de gnero, culturales y de otro tipo que limiten las libertades humanas,
el RENIEC se ha dado a la tarea de identificar con el DNI a todos los peruanos radicados
en el Per (98.9%) y a expedir DNI a aquellos menores que no cuentan con l (40.3%)
(Plan Estratgico Institucional RENIEC 2012-2016).

De igual manera y dentro de las polticas pblicas nacionales en las cuales esta el
RENIEC apoyando al gobierno central directamente son los programas sociales:
JUNTOS, PENSION 65 y CUNA MAS, que atienden a los ms pobres del pas, a los
adultos mayores en situacin de pobreza y a nios de 0 a 3 aos respectivamente, al
poner a disposicin de las entidades ejecutoras la informacin nominal de los
beneficiarios que residen en los 800 distritos ms pobres del Per. Ha tomado tambin el
RENIEC la labor de identificar prioritariamente a la poblacin indocumentada. Por lo que
respecta a acciones para mejorar la educacin, el programa BECA 18, que permite a los
jvenes de escasos recursos continuar con sus estudios superiores en instituciones
publicas y privadas, el RENIEC ha intensificado la identificacin de menores de edad y
ha realizado campaas de sensibilizacin e importancia de la identificacin.

Por lo que respecta al Aseguramiento Universal de Salud en la Ley N 29344, se tiene
como objetivo brindar igualdad de oportunidades a todos los peruanos en el acceso de
prestaciones de salud y solicita que el DNI sea el documento a partir del cual se reconoce
la condicin del asegurado.

44


CAPTULO II

LA IDENTIDAD Y EL REGISTRO DE PERSONAS EN EL PER
EL SUBREGISTRO Y LAS POLTICAS PBLICAS
PARTICIPACIN CIUDADANA

La primera seccin de ste captulo desarrolla en torno al derecho a la identidad en el
Per y su marco conceptual y jurdico actual. Examina los preceptos que enmarcan los
conceptos de ciudadana, la forma en como esta organizado el registro de las personas y
las etapas que comprenden el ciclo de la documentacin. Nos presenta de igual manera,
una visin general sobre el rgano rector de la identidad en el Per, el RENIEC.

La segunda seccin, nos encamina sobre los datos del subregistro y la indocumentacin e
introduce las nociones que prevalecen sobre las encrucijadas que se presentan al tratar de
hacer estimaciones numricas del subregistro y la indocumentacin en el Per. Habla de
igual forma, de las variables de la indocumentacin y de las barrearas que se han
identificado cuando se trata de erradicar el problema.

Por ltimo, se analizar la relacin que surge entre las organizaciones de la sociedad civil
respecto a su participacin en los procesos de elaboracin de polticas pblicas para
mitigar el subregistro y la indocumentacin.

I.- EL DERECHO A LA IDENTIDAD EN EL PER.
De un anlisis de las normas que regulan el derecho a la identidad en el Per destacamos
que ste ampara la inscripcin en los registros de nacimiento, protege el derecho al
nombre, determina el derecho a la nacionalidad, resguarda el derecho a conocer a los
padres en las medidas de lo posible y enmarca la identificacin oficial de las personas a
travs del DNI.


4S
Dentro del marco normativo, debemos comenzar indicando que Per reconoce
constitucionalmente el resguardo de los derechos humanos y manifiesta su aplicabilidad
en todo tiempo y lugar, su proteccin a las personas en todo momento en tanto a sus
derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales
19
. De igual forma, Per ha
firmado y ratificado los principales instrumentos y tratados de derechos humanos
internacionales dndoles as una jerarqua constitucional. As los tratados celebrados por
Per que estn en vigor, son parte del derecho nacional.

El marco jurdico en este sentido comienza desde el artculo 1 de la Constitucin Poltica
del Per (CPP) indica: La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son
el fin supremo de la sociedad y el Estado (Constitucin Poltica del Per 1993).

Si bien el derecho a la identidad fue reconocido como derecho fundamental en la
Constitucin de 1993; la Constitucin de 1979 a pesar de no haberlo contenido
explcitamente como tal, reconoca el derecho a un nombre propio -mismo que esta
relacionado con el derecho a la identidad. A pesar que ste no haya sido reconocido
explcitamente, se le considera como derecho fundamental ya que stos son anteriores a
los ordenamientos constitucionales.

El artculo 2, inciso 1) constitucional establece que toda persona tiene derecho a su
identidad . De igual forma en su inciso 19) ..a su identidad tnica y cultural.

Por su parte los artculos 177 y 183 constitucionales designan y atribuyen autonoma y
crean respectivamente el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC)
como el organismo encargado de velar por su efectiva vigencia: El texto del citado
numeral establece El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil tiene a su cargo
la inscripcin de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones, y otros actos que
modifican el estado civil. Emite las constancias correspondientes. Prepara y mantiene
actualizado el padrn electoral. Proporciona al Jurado Nacional de Elecciones y a la
Oficina Nacional de Procesos Electorales la informacin necesaria para el cumplimiento

19
Ait. 44 Constitucion Politica uel Pei.

46
de sus funciones. Mantiene el registro de identificacin de los ciudadanos y emite los
documentos que acreditan su identidad (Constitucin Poltica del Per 1993).

De igual manera, el Cdigo Civil en su artculo 5 manifiesta El derecho a la vida, a la
integridad fsica, a la libertad, al honor y dems inherentes a la persona humana son
irrenunciables y no pueden ser objeto de cesin. Por su parte los artculos 19 y el 26
respectivamente, regulan el derecho al nombre, ligado ste con el derecho a la identidad,
incluyendo: Toda persona tiene derecho y deber de llevar un nombre. Este incluye los
apellidos; y Toda persona tiene el derecho a exigir que se le designe por su
nombre.

Muy importante tambin resulta lo establecido en el artculo 25 del mismo ordenamiento
civil, en donde indica que la inscripcin en los registros de estado civil constituye prueba
del nombre. Por su parte el artculo 29, regula cuestiones relativas al cambio de nombre
por motivos justificados (Cdigo Civil de 1993).

De la misma manera, el Cdigo de los Nios y Adolescentes amplifica sobre el derecho a
la identidad y que en su artculo 6 regula: El Nio y el adolescente tienen derecho a la
identidad, lo que incluye el derecho a tener un nombre, a adquirir una nacionalidad y en
la medida de lo posible, a conocer a sus padres y llevar sus apellidos. Tiene tambin el
derecho al desarrollo integral de su personalidad. Es obligacin del Estado preservar la
inscripcin e identidad de los nios y adolescentes, sancionando a los responsables de su
alteracin, sustitucin o privacin ilegal, de conformidad con el Cdigo Penal.

Por ltimo es necesario destacar diversos cuerpos legales peruanos relacionados con el
derecho fundamental a la identidad, como la Ley N 29032 del 2007, que ordena se
expida nueva acta de nacimiento tras el reconocimiento tardo de paternidad o
maternidad; la Ley N 22175 de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario, que
designa a los registros civiles a cargo de las municipalidades o jefes de la comunidad en
su defecto; la Ley N 29312 de 2009, que regula la reposicin de actas de nacimiento; la
Ley N 29462 de 2009 que establece la gratuidad de la inscripcin de nacimiento, de la

47
primera copia certificada del acta y amplia el trmino para presentar el certificado de
nacido vivo con motivos de registro ordinario.

As mismo existe cantidad de documentos de polticas pblicas sociales, que aunque de
menor rango y jerarqua, originan instrumentos legales y administrativos que hacen
referencia al compromiso del Estado con la promocin y resguardo del ejercicio al
derecho a la identidad. Entre ellos se encuentran: El Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades entre Hombres y Mujeres 2006-2010, el cual promueve la disminucin de
indocumentacin en mujeres; el Plan Nacional de Accin por la Infancia y Adolescencia
2002-2010 (ahora Ley 28487), que contempla el goce y ejercicio del derecho al nombre e
identidad para todos los nios y nias; el Plan de Igualdad de Oportunidades para las
Personas con Discapacidad 2009-2018, que provee la inclusin y participacin plena de
personas con discapacidad, en especial en cuestiones de registro y concientizacin (Plan
RENIEC, 2005: 30) (Plan Nacional RENIEC, 2011:32).

Existen tambin otros documentos que incluyen la Poltica de Estado dedicadas
precisamente a abatir el problema de la indocumentacin, como la incorporada en el
Presupuesto por Resultados
20
que promueven el otorgamiento del acta de nacimiento y
del DNI de forma gratuita a personas en situacin de pobreza, y aquellas que buscan al
mejor rendimiento del gasto pblico, como la necesidad de contar con un DNI a fin de
poder beneficiarse de cantidad de programas sociales. Ejemplo reciente de esto, se tiene
el Decreto de Urgencia
21
N 044-2010 que dicta las medidas econmicas y financieras
destinadas a lograr la identificacin gratuita y otorgamiento de DNI a menores de hasta
14 aos.

2u
La Ley 28411- Ley ueneial uel Sistema Nacional ue Piesupuesto, incoipoia elementos paia la
implementacion ue estiategias paia la elaboiacion uel Piesupuesto Pblico. Busca poi una paite la iesolucion ue
pioblemas sociales ciiticos basnuose en piouuctos y iesultauos meuibles sobie la base ue inuicauoies a favoi
ue la poblacion. La asignacion ue fonuos se hacen poi insumos conectauos a piouuctos en especifico como
nmeio ue BNI entiegauos a los ms uesfavoieciuos.
21
Las Constituciones uel 79 (ait. 1S2) y la uel 9S (ait. 118) incoipoiaion esta figuia en su texto con el cual se
faculta al Piesiuente ue la Repblica a uictai noimas con fueiza ue ley en mateiia economica y financieia cuanuo
asi lo iequieia el inteis nacional y con caigo ue uai cuanta al Congieso, quien a su vez pueue mouificai o
ueiogailos. Con los uecietos ue uigencia el Congieso habilita al Ejecutivo a legislai en mateiias especificas y poi
plazos ueteiminauos. Lo que paiece uaile autoiizaciones ue colegislauoi. Paia anteceuentes histoiicos ue los
uecietos ue uigencia vase: ?'8./@- A.#B$%,- '* A'/C en Refoima Politica y Electoial en Amiica Latina 1978-
2uu7. Instituto ue Investigaciones }uiiuicas. 0NAN. Nxico.

48

LA CIUDADANA
En Per el derecho a la ciudadana est inserto en La Constitucin Poltica del Per que
contiene, en su artculo 30: Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho aos.
Para el ejercicio de la ciudadana se requiere la inscripcin electoral, lo que limita la
ciudadana a aquellos que cuentan con 18 aos, o que se han escrito antes del cierre del
padrn electoral. Habiendo tambin excepciones que permiten la inscripcin electoral a
menores de 18 aos por cuestiones de emancipacin. Sin embargo, Per no restringe a la
ciudadana en cuanto a su aspecto jurdico, ya que reconoce el derecho ciudadano de los
nios, nias y adolescentes, cuya garanta y proteccin especfica implican los derechos a
la identidad y al nombre.

El artculo 31 por su parte, permite a los ciudadanos a participar en asuntos polticos,
votando o siendo votados, mientras que el 33, indica las causales de suspensin de
ciudadana, sea por interdiccin, pena privativa de libertad o sentencia que inhabilite los
derechos polticos. Por ltimo cabe identificar, que el artculo 35 concede la facultad de
ejercer sus derechos de manera individual o a travs de organizaciones polticas conforme
a ley.

EL REGISTRO DE LAS PERSONAS
En Per, la materia registral tiene su base aparte de la Constitucin Poltica, el Cdigo
Civil y en la Ley N 26497, Ley Orgnica del Registro de Identificacin y Estado Civil
(RENIEC), que disponen que el RENIEC es la entidad encargada de organizar y
mantener el registro nico de identificacin de las personas naturales e inscribir los
hechos y actos relativos a su capacidad (Ley 26497).

El RENIEC est cargado con la responsabilidad de emitir los documentos que acreditan
la identidad de las personas, constituyendo desde ese entonces el documento oficial de
identidad de todos los peruanos y peruanas (Art 27 Ley 26497).

En el Per, se reconocen dos documentos de identidad: el Acta o Partida de Nacimiento y

49
el Documento Nacional de Identidad (DNI). El primero, considerado por uso y costumbre
como el documento de identificacin de los nios, nias y adolescentes (aunque
actualmente ya se emite DNI para menores dentro del objetivo de consolidar el DNI
como documento nico de identificacin), recoge datos histricos y de afiliacin de la
persona que le permiten distinguirse de los dems. El DNI es el documento oficial de
identificacin que relaciona los datos bsicos del individuo con su imagen y datos
biomtricos.

Para obtener un acta de nacimiento y consecuentemente el DNI, se requieren ciertos
requisitos y procedimientos previos. A este proceso se le llama ciclo de la
documentacin.

CICLO DE LA DOCUMENTACIN EN EL PER

El ciclo de la documentacin comienza con un documento denominado Certificado de
Nacido Vivo (CNV)
22
, que es el certificado de ocurrencia del nacimiento que incluye la
atencin del parto y los datos del nacido. Es expedido de manera gratuita
23
por el
Ministerio de Salud, ya sea en hospitales, clnicas pblicas o privadas y es siempre el
requisito para la tramitacin del DNI
24
. Debe estar sellado por el profesional de salud que
lo expide. En caso de no contar con ste, en casos excepcionales, los padres deben

22
Apiobauo poi iesoluciones ue la ueiencia ue 0peiaciones N 188-2uu1-u0RENIEC y
NuS-2uuS-u0RENIEC, actualizauo poi Resolucion ue ueiencia ue 0peiaciones N Su-2uuS- u0RENIEC.
2S
Resolucion Ninisteiial N 766-2u1u-NINSA, Apiueba la Biiectiva Auministiativa N 166-NINSA0uEI-v.u1,
ue fecha 6 ue octubie ue 2u1u, en cuyo numeial 6.S. seala lo siguiente: uiatuiuau. El iegistio y la expeuicion ue
los ceitificauos uel naciuo vivo y ue uefuncion es completamente giatuito, bajo cualquiei ciicunstancia,
incluyenuo los paitos uomiciliaiios, bajo iesponsabiliuau ue los Biiectoies o }efes ue los Establecimientos ue
Saluu pblicos y piivauos, asi como uel peisonal ue saluu iesponsable uel iegistio coiiesponuiente.
24
La Ley N 29462 ue noviembie ue 2uu9 vino a mouificai algunos aiticulos ue la Ley 0ignica uel RENIEC con
el objeto ue facilitai el iegistio y peimitii acceso a la uocumentacion ue maneia abieita y ajustaua a la iealiuau
sociocultuial uel Pei. En este sentiuo, se autoiiza la piesentacion, ue maneia opcional y en caso ue ausencia uel
Ceitificauo ue naciuo vivo a otios uocumentos: paitiua ue bautizo, ceitificauo ue matiicula escolai (con aos
cuisauos) o ueclaiacion juiaua ue uos peisonas ante el iegistiauoi civil.
1
Ceitificauo ue
Naciuo vivo
(CNv)
2
Acta ue Nacimiento
(AN)
S
Bocumento Nacional
ue Iuentiuau
(BNI)

Su
presentar otros documentos que sustenten el nacimiento, como partida de bautismo,
matrcula escolar o declaracin jurada.

Para el caso de contener errores, el CNV puede substituirse por otro tras la peticin del
interesado
25
. Cuando no hubieren establecimientos de salud en la localidad del
nacimiento, la ley faculta a las autoridades polticas, judiciales o religiosas a expedir una
Declaracin Jurada de Nacimiento, y en donde no hubieran esta autoridades, se autoriza a
los jefes de la comunidad o Apu
26
.

El Acta de Nacimiento (AN) es el documento pblico que acredita los datos relativos a
la identidad e identificacin de la persona (nombre, filiacin, datos de los padres, lugar de
nacimiento, etc.) y constituye un requisito obligatorio para la obtencin del DNI.

El Documento Nacional de Identidad (DNI) es el documento pblico, personal e
intransferible que constituye la nica cdula de identidad personal para la realizacin de
todos los actos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y dems que por mandato
legal requieran su presentacin
27
.

Es preciso que el nombre del titular consignado en el DNI coincida con el nombre que
aparece en el Acta de Nacimiento. El DNI tiene como principal funcin la identificacin
de las personas, diferencindolas as de los dems. Se expide a todas los peruanos desde
su nacimiento y es utilizado como el documento para ejercer el derecho al sufragio segn
las leyes.

Existen varios tipos de DNI, todos ellos con la misma funcin de identificacin oficial y

2S
Resolucion Ninisteiial N 766-2u1u-NINSA, Apiueba la Biiectiva Auministiativa N 166-NINSA0uEI-v.u1,
ue fecha 6 ue octubie ue 2u1u, en cuyo numeial 6.2 seala lo siguiente: Subsanacion ue eiioies u omisiones.
Touo eiioi u omision cometiuo al momento ue llenai los foimulaiios uebe sei subsanauo poi el mismo peisonal
ue saluu que iegistio los uatos o, excepcionalmente, poi su supeiioi jeiiquico, meuiante la emision ue un
nuevo ceitificauo. La subsanacion pioceuei a iequeiimiento ue la peisona solicitante uel iegistio ue un hecho
vital o poi obseivacion ue la oficina iegistial, y sei otoigauo pievia compiobacion en la histoiia clinica, ue sei
posible, ue la existencia uel sustento suficiente. El ceitificauo con eiioies u omisiones uebe sei anulauo una vez
expeuiuo el nuevo ceitificauo.
26
El timino Apu iefieie a jefe, encaigauo o peisona a caigo ue cieito asentamiento humano.
27
Aiticulo 26 ue la Ley 26497

S1
prueba de la nacionalidad peruana. El DNI para menores de 16 aos que no brinda la
capacidad de participacin en los procesos polticos y es de carcter voluntario y de
apariencia fsica diferente al de los mayores de edad (plstico color amarillo). El DNI
para los mayores de 17 aos que se puede solicitar al cumplir los 17 aos de edad y con
el cual los jvenes se inscriben en el registro obligatorio militar segn legislacin
correspondiente, cuenta con la informacin electoral correspondiente que ser activada
cuando se cumpla la mayora de edad. El DNI para mayores de edad, es intransferible y
personal y constituye la nica cdula de identidad personal para efectos civiles,
comerciales, administrativos, judiciales y otros por mandato legal. Es adems el nico
ttulo de derecho al sufragio y su uso es obligatorio. El DNI con subttulos en ingls, que
brinda facilidades en mbitos de identificacin fuera del Per y en un futuro se pretende
el DNI electrnico, proyecto an que pretende identificar presencial y electrnicamente
la identidad del titular
28
.

EL RENIEC
El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) como rgano
constitucional especializado y autnomo en la Constitucin del 1993. La carta magna lo
establece como una institucin especializada y autnoma encargada de realizar y unificar
de manera centralizada lo referente a los registros de identidad de las personas y a
diversos actos vinculados a su estado civil.

El RENIEC es el rgano rector del sistema de identificacin. Constitucionalmente, el
RENIEC tiene la obligacin de la inscripcin de los nacimientos, matrimonios, divorcios,
defunciones y dems actos que modifican el estado civil. Est cargado tambin con la
obligacin de mantener un registro de identificacin de los ciudadanos emitiendo los
documentos respectivos que acrediten su identidad
29
.

Aparte de tener la responsabilidad de los registros civiles, tambin est cargado con la
elaboracin del registro electoral, dndose as una interdependencia entre el Registro

28
Paia infoimacion uetallaua uel BNI vase pagina: http:www.ieniec.gob.pepoitalaceicaBni.htm#
29
Aiticulo 18S Constitucion Politica uel Pei.

S2
Civil, el Registro Electoral y el padrn o lista electoral. Este ltimo que consistente en los
ciudadanos habilitados para sufragar en determinados procesos electorales. La inscripcin
en el Registro Electoral es automtica (Tuesta, 2007: 849).

En este sentido, a pesar que el RENIEC forma parte del sistema electoral peruano, junto
con el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE) y de actuar en autonoma, los tres organismos mantienen relaciones
de coordinacin dependiendo de sus atribuciones individuales
30
. Las labores primordiales
y cotidianas del RENIEC recaen en el campo de la identificacin y el estado civil de las
personas. Por medio del Registro Civil, se establece una relacin entre los derechos
humanos y el Estado (RENIEC, 2010:8).

As, el RENIEC debido a su labor registral, contribuye de manera transversal con
cualquier poltica de Estado, especialmente aquellas en contra de la pobreza, para la cual,
es inminente que cada persona cuente con un registro de identidad vlido (RENIEC 2010:
9).

El RENIEC est encargado de formular lineamientos y polticas pblicas orientadas a
atender la problemtica que afrontan las personas indocumentadas y ofreciendo de igual
forma insumos estadsticos vitales y demogrficos para aquellas polticas de
planificacin, estrategia y programas de desarrollo socioeconmico.

II.- El SUBREGISTRO Y LA INDOCUMENTACIN EN EL PER.
En aos recientes se ha documentado ampliamente el endmico problema del subregistro
en el mundo y en Amrica Latina y se han tratado de identificar sus consecuencias para
tomar medidas especficas y desarrollar estrategias de solucin. El Per no ha sido la
excepcin.

Ha quedado ampliamente documentado que las consecuencias que trae consigo el
subregistro son enormes, analizadas ya sea desde la perspectiva de los derechos humanos,

Su
Ait. 177 Constitucion Politica uel Pei.

SS
como desde una perspectiva de desarrollo econmico y social. Existe tambin evidencia
que vincula al subregistro y la indocumentacin con la exclusin social, particularmente
en mujeres, nios, grupos tnicos, migrantes, etc. (Harbitz, Tamargo, 2009: 3)

El subregistro afecta no solo a individuos sino que trae consecuencias negativas a
comunidades enteras, tanto en reas rurales como urbanas y afecta su desarrollo social y
econmico. El subregistro afecta actualmente a millones de nios y adultos, hacindolos
vulnerables ante las exigencias de las sociedades contemporneas. (BID, 2010: 9)

Se ha constatado que el mayor problema del subregistro y la indocumentacin se presenta
en zonas rurales y urbano-marginales. Ms afectados se ven quienes viven en pobreza o
pertenecen a grupos tnicos indgenas o afrodescendientes y que adems afecta ms a las
mujeres (OEA, 2011). Sin embargo, expertos aseguran que el determinar un porcentaje
nacional sobre el subregistro es sumamente complicado ya que de la misma problemtica
se desprende que no hay uniformidad y sus diferencias siempre se acentan inclusive
dentro de una regin o de un grupo humano con caractersticas semejantes a otro dentro
del mismo pas. (Duryea et al 2006: 5), (Ordez, 2010 indito).

A pesar del arduo trabajo y avances en la lucha por alcanzar la universalizacin registral
en las ltimas dcadas, todava no existen metodologas cientficas para medir el
subregistro adecuadamente y la cuantificacin de los cientos de miles de individuos
afectados en realidad continua siendo un problema en s.

Las estadsticas disponibles muestran cifras diferentes sobre el estado del subregistro y la
indocumentacin en el Per. Sin embargo, se sabe que en la ltima dcada ha habido
significantes logros en el avance de registros, restitucin de identidad y expedicin de
DNI. Lo anterior debido en parte a las transformaciones en el formato y diseo de las
polticas sociales a finales de los aos 90 y durante los 2000 que han resaltado la
importancia del registro y la documentacin respecto al acceso a servicios y el ejercicio
de derechos por parte de los ciudadanos y ciudadanas.


S4
LA PRIMER LNEA DE BASE DE SUBREGISTRO EN EL PER.
Per, al igual que muchos otros pases que enfrentan problemas provenientes del
subregistro y la indocumentacin, no contaba con estadsticas sobre la indocumentacin,
ni de su situacin geogrfica, de gnero o edad en que afectaba con mayor intensidad.
Antes de la elaboracin del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad 2005-2009, el
RENIEC parti de un esquema que les ayudara a identificar el subregistro e
indocumentacin, por lo que se dieron a la tarea de cruzar el total estimado de la
poblacin -que en junio del 2005 ascenda a 27,964,774
31
- con la base de datos de
mayores de edad del RENIEC -que en marzo del 2005 inclua 15,698,501 adultos
32
-
resultando que el 91% de la poblacin adulta se encontraba documentada y por ende
generando un 9% de subregistro sobre la poblacin estimada a aquel entonces.

Por lo que respecta a las estimaciones de subregistro de nios, el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI) en 2002 estim que 626,714 nios haban nacido en ese
ao, mientras que el RENIEC fue nicamente notificado del registro de nicamente
516,616, lo que es un 82% del total de los nacimientos estimados. Lo que quiere decir
que aproximadamente el 18% de los nacimientos no haban sido registrados. Las cifras
fueron calculadas ao tras ao y lograron ofrecer un acercamiento al total de la poblacin
peruana indocumentada de aproximadamente 3,411,183 al momento de la elaboracin del
plan.

SUBREGISTRO: ESTIMACIONES RECIENTES TRABAJO POR HACER
Segn las estimaciones provenientes de UNICEF que en gran medida se basan en las
MICS
33
- se desata que el subregistro en menores de cinco aos en Amrica Latina en la

S1
Segn las estimaciones y pioyecciones uel Poblacion 19Su-2uSu uel INEI.
S2
En mayo uel 2uuS RENIEC comenzo a emitii BNIs paia menoies en caictei facultativo.
SS
!DE6)AEF )GH)0I6J? 0ED26F? 2D?KFL2. Es un piogiama inteinacional ue encuestas en hogaies
uesaiiollauo poi 0NICEF que piouuce la mayoi fuente ue infoimacion estauistica sobie nios y mujeies. Las
encuestas iecolectan infoimacion caia a caia poi meuio ue entievistas en hogaies que iepiesentan muestias
nacionales. Las NICS uesue la mitau ue los aos 9u ha piouuciuo estimauos estauisticos inteinacionales
compaiables ue una seiie ue inuicauoies en ieas ue saluu, euucacion pioteccion infantil y vIBSIBA. En cuanto
a pioteccion infantil, las encuestas cubien: iegistios ue nacimiento, uesaiiollo tempiano, alimentacion en
infantes y nios, atencion a enfeimeuaues como malaiia, cuauios ue vacunacion otios incluyenuo uiaiiea y
neumonia. Besue los 9u, las NICS se han tiansfoimauo en instiumentos confiables que biinuan infoimacion
basaua en eviuencia necesaiia paia la implementacion ue politicas y piogiamas en beneficio ue sus ciuuauanos.

SS
ltima dcada ha bajado considerablemente de un 14% en 2000 a un 11% en 2007 y hasta
un 9% en 2012.

Los datos sobre el subregistro e indocumentacin en personas adultas no es conocida y a
la fecha no existe suficiente informacin certera al respecto que evidencia la problemtica
real que enfrentan los estados para su mitigacin.

En el Per, segn el INEI, las estadsticas ms recientes de la Encuesta Demogrfica y de
Salud Familiar (ENDES continua 2011) muestran que el 7.2% de los nios menores de
cinco aos no estn inscritos en la Municipalidad o en la Oficina Registral del RENIEC.
Presentando a su vez que la mayor incidencia en subregistro se presenta en las reas
rurales, en donde alcanza hasta un 9.2% mientras que en las reas urbanas asciende a un
6.0%.

De igual forma se presenta que la problemtica del registro afecta mucho ms a las
regiones de la selva rural en donde el porcentaje asciende hasta 17.5% comparativamente
con la regiones de la selva urbana en donde el subregistro se estima hasta en un 8.6%. Le
siguen las regiones de la costa, aunque con porcentajes mucho ms bajos, en donde se ve
en Lima metropolitana con un 4% mientras que el resto de la costa presenta un 3.4% de
subregistro infantil. Y por ltimo se tiene que la zona de la Sierra rural se presenta un 3.5
% mientras que en la Sierra urbana llega a alcanzar hasta un 2.4% de nios menores de
cinco aos no registrados debidamente.

La encuesta demogrfica viene a confirmar lo arriba sealado en cuanto a que factores
como la educacin y la pobreza son elementos asociados y consecuentes respecto al
problema del subregistro. Por una parte, se observa que existe mayor porcentaje de nios
no registrados en aquellos lugares en donde no se cuenta con educacin primaria,
alcanzando un 8.6% mientras que ese porcentaje baja gradualmente en situaciones en
donde hay educacin secundaria con un 5.6% y educacin superior con solo 1.1%. Por lo
que respecta al nivel socioeconmico o riqueza, queda claro que el subregistro afecta a
los ms pobres, ya que aquellos que se encuentran en el quintil inferior el porcentaje

S6
asciende a 10.3%, llegando a disminuir considerablemente y de manera descendente
segn los cinco quintiles que representan la riqueza hasta llegar a un .3% en los sectores
ms ricos. (INEI - ENDES Continua 2011: 129-130).

Por otro lado, los datos ms recientes utilizados como lnea de base para la elaboracin
del Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015, basadas en el Censo de
Poblacin y Vivienda 2007 que sostienen que en el Per hay un total de 29,764,951
habitantes, de los cuales 4,719,961 no han completado la etapa final del ciclo de
documentacin y por ende no han conseguido su DNI lo que significa que un 15.86% de
la poblacin total
34
. De este 15.86% la gran mayora corresponde a menores de 18 aos.

El mismo ejercicio censal del 2007, revel que cerca del 1% de la poblacin total no se
encontraban inscritos en el Registro Civil, ascendiendo esta cifra a 277,596 peruanos
entre mayores y menores de edad. De igual manera se revel que el mayor porcentaje de
afectados por la falta del registro se encuentran en la zonas de mayor poblacin, como lo
es Lima, Loreto, Piura, La libertad y Ucayali que representan ms de la mitad de la
poblacin indocumentada en el Per.

En cuanto a cuestiones de gnero, se observa que las mujeres sufren de un mayor
porcentaje de indocumentacin comparativamente con los hombres, en donde su
presentacin asciende al 56% contra el 44% de los varones, y de stos se desata que hasta
un 75% de indocumentados son menores de edad y de stos, un 47% corresponde a nios
entre uno y cinco aos, mientras que otro 23% corresponde a nios menores de un ao.

De este aproximado, se percibe que las ciudades con mayor densidad de poblacin
representan los ms altos ndices de personas indocumentadas. Ejemplo de ello, es que
del total del estimado de personas sin DNI (4,719,961) un 22.57%, es decir 1,065,211 se
concentran en el departamento de Lima. Por lo que respecta a las regiones naturales, la
Sierra y la Selva son los que representan los indicadores ms altos de indocumentacin,
en donde se llega a alcanzar hasta un 54% en algunas regiones.

S4
Estimaciones uel RENIEC actualizauos al 1S ue uiciembie uel 2u1u.

S7
Por su parte el RENIEC, en su Plan Estratgico Institucional 2012-2016 (PEI), y a pesar
que las ltimas cifras disponibles no segregan a los nios menores de cinco aos y los
incluyen dentro de la categora de 0 a 17 aos, tambin presentan porcentajes estimados
de subregistro en varios aos con avances significativos.

Segn las proyecciones de poblacin utilizadas del INEI al 30 de junio del 2011, existen
29,729,694 peruanos
35
, de entre los cuales 14,781.682 son hombres y 15,016,012 son
mujeres. El RENIEC ha hecho proyecciones y manifiesta que de entre stos, 10,677,694
eran menores de 17 aos a la fecha del estudio. De igual se reporta que el porcentaje de
poblacin identificada con DNI asciende a 29,153,883 peruanos que cuentan con DNI,
esto quiere decir que un 97.83% de los peruanos estn debidamente identificados. De la
misma forma, se reporta que el nmero de menores de diecisiete aos con DNI asciende a
un 86.60%. Sin embargo, no se especifica cuantos de stos son nios menores de cinco
aos.

Como se desprende de los ejemplos presentados arriba respecto a las divergencias en las
estadsticas y aproximaciones de poblacin sin registro o sin documento de identidad, nos
percatamos que todava hay una brecha para superar la fragmentacin en la forma en
como se ha llegado a recabar informacin y su comparabilidad y confiabilidad continan
siendo retos en la definicin y cuantificacin del problema. A pesar que no se confirman
cifras y que no hay unificacin en las metodologas para su estandarizacin, los
resultados coinciden en vincular del subregistro y la indocumentacin con la exclusin
social.

VARIABLES EN LA INDOCUMENTACIN
El problema de la indocumentacin es complejo y como quedo sealado su cuantificacin
es mucho ms. Para comprender la complejidad es necesario visualizar las diferentes
formas y variables en que se presenta. Como vimos, una persona indocumentada es
aquella persona que por falta de documentacin legal de identidad no logra tener acceso a

SS
Sin incluii a los ms ue 787,uuu que se han iegistiauo viven en el extianjeio y sostienen iesiuencia fueia uel
Pei

S8
las garantas para el ejercicio de sus derechos o puede cumplir con sus obligaciones y
deberes como parte de un grupo social.

La indocumentacin se presenta en dos grados primordialmente: a) la indocumentacin
absoluta, cuando una persona no ha sido inscrita en el registro de nacimientos y por tanto
carece de Partida de Nacimiento y del Documento de Identidad y b) la indocumentacin
relativa, cuando la persona ha sido inscrita en el registro de nacimientos pero no ha
concluido el ciclo de la documentacin, o habindolo hecho, su inscripcin se torn en
inexistente.

Dentro de este ltimo parmetro existen diferentes variables: a) personas que nunca
gestionaron su documento de identidad, b) personas que perdieron sus actas de
nacimiento debido al deterioro o desaparicin de los libros de registro, c) registros que
presentan errores en sus nombres y/o apellidos u otros datos, d) personas que extraviaron
su documento y no volvieron a gestionarlo y e) personas que poseen un documento sin
validez por cambios en los mismos sistemas de documentacin de los pases, como ha
sucedido en el Per con la transicin de la Libreta Electoral por el DNI (Harbitz y
Tamargo, 2009: 19)

En el Per se presentan todos los tipos y variables de casos de indocumentacin. Se ha
reconocido que la problemtica de la indocumentacin en el Per esta relacionada con la
pobreza y exclusin, la discriminacin e inapropiada educacin, cuestiones que ponen de
manifiesto los riesgos sociales y la vulnerabilidad de aquellos que viven en estas
condiciones. Se estima que a mayo del 2011, Per logro reducir sus ndices de pobreza
del 30.8% al 27.8%
36
, sin embargo, como es de esperarse, los grupos ms excluidos
siguen sufriendo del problema sobre la inequidad en al acceso a la identidad legal.

BARRERAS QUE IMPIDEN LA DOCUMENTACIN EN EL PER
En este sentido, tenemos presente que el subregistro y la indocumentacin son problemas

S6
Instituto Nacional ue Estauistica e Infoimtica (INEI) Infoime Tcnico: Evolucion ue la Pobieza 2uu7-2u11
visible en www.inei.gob.pe


S9
estructurales en el Per y que la problemtica esta plenamente reconocida como prioridad
y poltica de Estado y por la sociedad civil.

Se afirma entonces que los sectores en situacin de pobreza y excluidos son los ms
afectados y enfrentan una serie de barreras cclicas ante al acceso a la identidad legal tal y
como lo expone Tamargo:
a) Barreras geogrficas: consistente en la residencia en zonas aisladas y de difcil acceso;
b) Barreras econmicas: relativas a la pobreza y la exclusin, tanto en zonas rurales como
urbanas;
c) Barreras socioculturales: vistas desde la poblacin misma respecto al idioma, lengua,
vida familiar y social, cuestiones del rol de gnero y la relacin con el Estado y la
sociedad;
d) Barreras culturales: vistas desde la perspectiva estatal, en donde funcionarios de los
registros no comprenden o aceptan la diversidad cultural y tnica de ciertos sectores y;
e) Barreras de cobertura y oferta de servicios del Estado son limitados en zonas pobres y
aisladas en donde se concentran grupos tnicos o con niveles de pobreza superior
(Tamargo 2010 :90).

Por su parte, el RENIEC desde el 2005 tuvo presentes y corrobor cantidad de barreras
coyunturales que afectan el acceso al derecho a la identidad, algunas de ellas ya
superadas, otras que continan estando presentes. Entre ellas destacan:
a) Barreras polticas: consistentes principalmente en el desconocimiento de las
autoridades sobre el papel crucial de la documentacin y su valor ante la elaboracin de
estadsticas, la importancia del registro oportuno como medida preventiva a la
indocumentacin, la desapropiada provisin de recursos para atender la problemtica del
subregistro e indocumentacin;
b) Barreras administrativas: que incluyen entre otros, el excesivo nmero de requisitos
para los trmites de documentos de identidad, la carga al ciudadano en la tramitacin de
sus documentos de identidad, problemas presupuestales, falta de capacitacin adecuada
para el desarrollo de labores de identificacin, unificacin de un sistema nacional de
identificacin;

6u
c) Barreras legislativas: entre las que destacan la falta de adecuacin cultural y geogrfica
en normas en tanto a los plazos para iniciar el trmite, la falta de difusin de normas
relativas al derecho a la identidad que pueden generar beneficios a sectores;
d) Barreras econmicas: como la insuficiencia de fondos disponibles para el sistema de
identificacin, costos por servicios relacionados con la identificacin, costos indirectos
con cargo al ciudadano para tramitar como traslados, perdidas por dejar de trabajar,
preparacin de documentos de sustento;
e) Barreras respecto a la incongruencia con la realidad cultural y comunitaria: que
incluyen una desatencin cultural en las polticas pblicas de identidad, falta de difusin
de informacin respecto a la identidad, la interaccin inapropiada entre servidores
pblicos y ciudadanos de diversas etnias, la falta de conocimiento de costumbres respecto
al nombre, su pronunciacin y escritura, etc.;
f) Barreras respecto al genero en tanto las madres solteras se ven imposibilitadas de dar el
apellido del padre que no los reconoce, as como la percepcin cultural relativa a la vida
pasiva de la mujer, lo que genera menor documentacin que el hombre;
g) Barreras geogrficas respecto a la localizacin de oficinas de registro, los costos que
esto genera para que los derechohabientes se trasladen a tramitar documentacin; y
h) Barreras relacionadas con el conflicto armado, que trajo como consecuencia la
destruccin de oficinas del registro y de documentos de identidad de muchos sectores, los
desplazamientos forzados que origino el conflicto, el temor a identificar a personas para
no ser identificados por clulas terroristas, la expedicin de documentos alternativos de
identificacin
37
(Plan Nacional 2005-2009).

De igual forma, el mismo RENIEC ha identificado una serie de barreras que impiden la
documentacin y resultan ser los obstculos principales para responder a las necesidades
y demandas actuales de la poblacin. Entre ellas se encuentran:
a) Insuficiente infraestructura para cubrir necesidades a nivel nacional;
b) Elevado costo de los derechos de tramitacin de inscripcin extempornea;

S7
Buiante el conflicto aimauo 198u-2uuu, hubo instancias en las que con la intencion ue uesvinculai al
ciuuauano con el Estauo, se uestiuyeion los uocumentos ue iuentiuau y iegistios obliganuo tanto a las fueizas
aimauas como a los giupos teiioiistas a otoigai uocumentos alteinos piovisionales paia llevai contioles ue
poblacion. vase Infoime Final ue la Comision ue la veiuau y Reconciliacion ue agosto 28, 2uuS.

61
c) Inadmisibilidad de actas de nacimiento con errores en la tramitacin del DNI;
d) Dificultades de la poblacin para cumplir con requisitos del trmite del DNI;
e) Falta de informacin en general sobre la importancia de la identidad en general, del
DNI y de los procedimientos para accederlo (Plan 2011-2015).


LIMITADA PARTICIPACIN SOCIAL EN LAS POLTICAS PBLICAS PARA
LA DOCUMENTACIN.
Con todo lo anterior expuesto nos damos cuenta que tanto el marco jurdico internacional
y local aplicables en el Per, como el cuadro conceptual y terico sobre la participacin
de la sociedad civil y de las polticas pblicas, revela la posibilidad y necesidad de
inclusin de los sectores excluidos en la elaboracin de mecanismos para atender los
problemas sociales que los afligen y limitan su pleno desarrollo.

Los pases de la regin en coordinacin con organismos internacionales y agencias de
cooperacin han comenzado a trabajar arduamente en la universalizacin del registro de
nacimiento y la garanta de acceso al derecho a la identidad.

A pesar de los avances en los proyectos de universalizacin del registro en la regin en
los ltimos aos, los gobiernos mismos y organismos internacionales encuentran que la
inclusin social en la elaboracin de polticas pblicas continua siendo limitada
38
.

La falta o escasa participacin integral de los sectores sociales para quienes se construyen
esas polticas pblicas tiende a desligar el objetivo principal de la misma y en especial
repercuten en la integracin entre la gobierno y la sociedad respecto a las medidas a
tomar. Inclusive se dice que las polticas pblicas no son tan pblicas y no siempre
responden a las necesidades de las grupos o personas a quienes van dirigidas
39
. Por otra
parte, ha quedado plenamente demostrado que los mejores resultados de las polticas
pblicas surgen cuando la sociedad civil ha participado en sus diferentes etapas, dando

#$
0NICEF paiticipacion en EACIB uuatemala 2u11 - piesentacion PPP uisponible en:
http:www.aeciu.esesnoticias2u112u11-u62u11-u6-16-encuentio-oea.html
S9
Revista }uiiuica I0S, 0niveisiuau Latina ue Ameiica visible en:
http:www.unla.euu.mxiusunla18ieflexionQ0E%2uES%2u0NA%2uP0LITICA%2uP0BLICA%2uweb.htm

62
as cierta forma y desde su concepcin, elementos de legitimacin a las acciones pblicas
en beneficios de los ciudadanos.

Datos recientes provenientes de los organismos multilaterales que han tomado parte
importante en el desarrollo de polticas pblicas interesadas a universalizar el registro
civil, como la OEA por medio de su Programa de Universalizacin de la Identidad Civil
en las Amricas (PUICA)
40
, o los esfuerzos que ha venido tomando UNICEF, Plan
Internacional, el BID y otros organismos como CLARCIEV, coinciden que a pesar de
que ha habido avances en la problemtica del subregistro y estiman que todava hasta un
9% de los nios que nacen en Amrica Latina y el Caribe no son registrados y no cuentan
con un documento que los identifique oficialmente. Coinciden de igual manera que la
pobreza es un factor que conduce al subregistro y amplifica el grado de vulnerabilidad de
los sectores ms afectados por la falta de registro, limitando y marginalizando su acceso
cantidad de servicios y derechos. Sectores que por lo general no son incluidos en la toma
de decisiones
41
.

En este orden de ideas, se entiende que por lo general el diseo de las polticas pblicas
se realiza en el escritorio atendiendo fines polticos o intereses de algunos de los
actores, sin embargo, se considera que no es la forma adecuada ya que al momento de
implementarlas tienden a surgir errores o bien, el fin para el cual se dise no llega a
cumplirse. No es claro de igual forma, si estas polticas se desarrollaron desde arriba y
si efectivamente se incluyeron a los diversos sectores de la sociedad civil y en especial de
los sectores a quienes fueron dirigidas.

Se sabe que las organizaciones de la sociedad civil que representan a los sectores ms
vulnerables de la poblacin tienen poca influencia en la creacin y desarrollo de polticas

4u
Paia mayoi infoimacion vase el poital ue la pgina ue la Secietaiia ue Asuntos Politicos ue la 0EA:
http:www.oas.oigessapugpepuica.asp y la seccion ue ACCI0NES C0NCRETAS ue la iesolucion ue la 0EA -
AuRES. 2S62 (XXXvIII-0u8).
41
vase Infoime Final vIII Encuentio uel Consejo Latinoameiicano y uel Caiibe ue Registio Civil, Iuentiuau y
Estauisticas vitales (CLARCIEv). uuatemala 0ctubie 2u11. visible en
http:www.oas.oigessapugpepuica.asp y estimaciones uel BIB visibles en:
http:www.iaub.oigesnoticiascomunicauos-ue-piensa2u11-u9-21iegistio-ue-iuentiuau-y-
nacimiento,9SSS.html

6S
pblicas y como consecuencia el alcance de la misma no llega a cubrir o atender
siquiera- las necesidades de todos los derechohabientes.

Durante la reunin de CLARCIEV de Octubre del 2011 en Antigua, Guatemala, qued
establecido tambin que ya no es suficiente el establecimiento de polticas pblicas para
prestar un servicio a la poblacin, sino que los ciudadanos deben percibir los servicios
como satisfactorios y benficos para la solucin de problemas concretos en la obtencin
de los registros. De igual manera es tan importante que quede documentado que niveles
de aceptacin existen sobre los servicios derivados de las polticas establecidas para
establecer bases y propuestas para mejorarlas y mejorar servicios
42
.

Dado lo anterior, surge la necesidad de estudiar acciones concretas en donde se
demuestren las prcticas recientes de participacin de la sociedad civil en la elaboracin
de polticas pblicas relativas al derecho a la identidad y la universalizacin del registro
civil. Para ello nos enfocaremos en el caso reciente de Per y en especfico a los planes,
proyectos y programas promovidos por el RENIEC en su poca reciente.

%&
vase Infoime Final vIII Encuentio uel Consejo Latinoameiicano y uel Caiibe ue Registio Civil, Iuentiuau y
Estauisticas vitales (CLARCIEv). uuatemala 0ctubie 2u11. visible en:
http:www.oas.oigessapuocsugpe8CLARCIEv_s.puf


64
CAPTULO III

EL ANLISIS DE POLTICAS

DIAGNSTICO: PLANES Y POLTICAS CONTRA EL SUBREGISTRO

DIAGNSTICO: PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACCIN CONTRA LA
INDOCUMENTACIN


I.- ANLISIS DE POLTICAS Y PROGRAMAS
Siguiendo la metodologa de anlisis de polticas pblicas, esta seccin nos posiciona
hacia un breve anlisis de los planes nacionales, polticas y programas que el Per
institucionaliz para contrarrestar la problemtica del subregistro y la indocumentacin
en su poca reciente. Especficamente los provenientes del RENIEC.

Este es un ejercicio multidimensional que describe y analiza algunas de las herramientas
en torno al tema del derecho a la identidad en el Per y especficamente en aquellas que
ven la participacin de la sociedad civil en la lucha contra el subregistro y la
indocumentacin. Se busca proporcionar informacin a la forma en como se da esa
participacin y a ofrecer posibles soluciones para fortalecer el espacio de accin respecto
a su delimitada participacin.

Siguiendo la propuesta de Parsons, se tomar parte para describir y analizar los procesos
de las polticas implementadas, mientras que por otro lado, el prescriptivo, se harn
referencias a las mejores prcticas con el objetivo de consolidar informacin y contribuir
a encontrar las mejores soluciones al problema (Parsons, 1995: 34).

Se buscar aadir, a lo propuesto en los captulos anteriores, conocimiento sobre aspectos
de la formulacin de polticas pblicas destinadas a contravenir la problemtica del
subregistro y la indocumentacin en el Per. Tema de reciente atencin en los mbitos de
desarrollo sustentable, especialmente en la reduccin de la pobreza como elemento
primordial para la gobernabilidad democrtica.


6S
En este sentido, el anlisis comprender dos breves secciones. Primero, se abordar la
forma en como es que llega a establecerse el marco para la elaboracin de los diversos
planes nacionales relativos a la lucha contra la indocumentacin y en especial a los planes
nacionales que el RENIEC en el Per recientemente introdujo para atender la
problemtica del subregistro y la indocumentacin. Planes que llaman a la sociedad civil
a participar a la par con instituciones del Estado.

Por otra parte, se analizarn algunos de los programas ms representativos asociados de
stos, precisamente con el objetivo de explicar el grueso de la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil en la lucha por universalizar el registro y abrir el
acceso a la identificacin formal.

Para el anlisis, en primer lugar se toma como base el Plan Nacional de Restitucin de la
Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009, que representa el
arranque de varias de la iniciativas y esfuerzos que han servido como elementos
facilitadores en la lucha contra la indocumentacin en el Per. De igual manera y aunque
en menor magnitud debido a su reciente elaboracin- abordaremos el ms reciente Plan
Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015. Ambos planes permiten hacer un
anlisis preciso respecto a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil
durante sus etapas de diagnstico y elaboracin.

La segunda seccin atender algunas de las polticas pblicas y programas -acciones
concretas que el gobierno lleva a cabo para realizar sus funciones pblicas y atender los
problemas pblicos- emanados de las estrategias de los Planes Nacionales que nos
ocupan y abordar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en sus
diversos niveles.

Siguiendo la metodologa elegida de anlisis de polticas pblicas, tal y como lo establece
Aguilar, nos permitir identificar acciones tendientes a afectar aquellas situaciones
problemticas sociales que tanto el gobierno como su sociedad pretenden solucionar. Por

66
medio del anlisis casual
43
precisaremos la realidad de la situacin basada en la accin de
gobierno los planes y polticas relativas a la universalizacin del registro y la
documentacin- y definiremos las acciones lgicas idneas para su atencin, sin
menospreciar claro, el deseo y exigencia de la sociedad. (Aguilar, 2009: 11).

Partiendo de la definicin descriptiva que nuestro autor hace de las polticas pblicas,
como un conjunto de acciones intencionales y causales orientadas a la realizacin de un
objetivo de inters pblico en donde las acciones, agentes, instrumentos, procedimientos
y recursos se reproducen y modifican en el tiempo de manera constante y coherente, nos
centramos en que las polticas pblicas se configuran de una manera delimitada relativas
al marco jurdico, moral y de valor que sustentan la validez de su objetivo, nos
percatamos que las que aqu estudiamos precisamente surgen de los planes estratgicos
de gobierno, lo que nos hace concebir de entrada que se trata de acciones cuya
intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocucin que se ha dado entre
el gobierno y los sectores de la ciudadana, que son ejecutadas por actores
gubernamentales o por stos en asociacin con actores sociales, y que forman un patrn
de comportamiento entre el gobierno y la sociedad (Aguilar, 2009: 16). Aqu veremos si
es as.

El contexto por el cual se denota la necesidad de la documentacin universal y restitucin
de la identidad en el Per, como mencionamos anteriormente, no es un tema reciente, ya
que como en todo el continente la disparidad social y la exclusin han sido temas que
ataen la historia del desarrollo de la regin, sin embargo, es preciso retomar elementos
de la historia reciente del Per en donde por primera vez se comienza a hablar y a
establecer acciones respecto a la problemtica de la indocumentacin y a analizar que
medidas se han tomado para su alivio.

Tras el fin del conflicto armado entre los aos de 1980 y el 2000, que surge -entre varios
aspectos determinantes- bajo un contexto de exclusin social preexistente, se evalu que

4S
El anlisis causal se basa en: a) Infoimacion objetiva: sobie hechos sociales consiueiauos pioblema pblico;
b) conocimiento: sobie sus componentes, causas y objetivos sociales ueseauos; y c) clculo: iespecto al tipo y
costo ue la acciones iuoneas paia iesolvei los pioblemas piesentauos.

67
el derecho a la identidad y los desplazamientos forzosos fueron los que afectaron ms
gravemente un deterioro en la calidad de vida de las personas en zonas rurales con
niveles de pobreza
44
que ya se encontraban en calidad de exclusin, trayendo
consecuencias, que hasta la fecha, continan siendo pilar de la problemtica de la
indocumentacin en general.

De esta manera, la situacin de los indocumentados (y en especial de los sectores
marginalizados) se ha considerado como punto esencial desde ese entonces para
cualquier poltica de Estado que pretende atender los problemas de las vctimas. Surge
entonces el Plan Integral de Reparaciones en el que se enmarca un Programa de
Restitucin de Derechos con el objeto de reestablecer el ejercicio pleno y efectivo de los
derechos ciudadanos civiles y polticos a las vctimas indocumentadas, garantizndoles
condiciones de igualdad (Defensora del Pueblo, 2005: 14).

El Programa de Restitucin de Derechos, aprobado por Ley 28592 y su reglamento, piden
la regularizacin de la situacin de los indocumentados, por lo que se llevan acciones
coordinadas con el RENIEC, el Ministerio de Justicia y los Gobiernos regionales y
locales. Se dio a la tarea de implementar campaas de documentacin en las regiones de
Ayacucho, Apurmac, Huancavelica y Junn. De igual forma se estableci un programa
para la reduccin de requisitos probatorios en los trmites de inscripcin y
reinscripciones en aquellos registros civiles siniestrados.

Por otro lado, como otra herramienta a favor del derecho a la identidad se encuentra el
Plan Nacional de Derechos Humanos, el cual plantea la modificacin de los
procedimientos legales y administrativos para la obtencin del DNI hacindolos gratuitos
o disminuyendo sus costos de la mayor manera posible en los sectores ms pobres y
vulnerables. Establece mecanismos especiales de registro e inscripcin en zonas de
poblacin indgena.

44
El infoime ue la Comision ue la veiuau y Reconciliacion establece que un 79% ue la totaliuau ue la victimas
uel conflicto vivia en zonas iuiales y excluiuas socialmente, lo que peimitio que el mismo se extenuieia en
tiempo y geogificamente ms fcil en esas zonas. El infoime, piesenta testimonios en los cuales se ua cuenta
que el uocumento ue iuentificacion -Libieta Electoial- fue utilizauo como agente legitimauoi ue la violencia.

68

Aunado a los planes anteriores surgen otros, que en independencia con los promovidos
por el RENIEC, pretenden tomar en cuenta los mejores acercamientos para atender la
documentacin universal en el Per.

En este sentido se observan otros documentos de polticas pblicas tambin marcan el
cometido del Estado peruano con la promocin y resguardo del derecho a la identidad.

El Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2000-2005
45

que promueve y garantiza la igualdad trato y oportunidades para las mujeres y promueve
participacin equitativa en todos los mbitos polticos, sociales y econmicos del pas.
Este Plan al igual que otros, hacen referencia al requisito de contar con los documentos
de identidad, el acta de nacimiento y el DNI.

El Plan Nacional de Accin por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010
46
contiene
explcitamente el goce y ejercicio del derecho al nombre y a la identidad para todos los
nios y nias. Mientras que el Compromiso Poltico Social y Econmico de Corto Plazo
del Acuerdo Nacional y la Hoja de Ruta 2004-2006 contemplan el derecho a la identidad
con nfasis en los registros de nacimientos extraordinarios, gratuitos y obligatorios.

Por otra parte, existen cantidad de estrategias tendientes a luchar contra la pobreza y la
exclusin social que imperan en el Per y que toman como base el derecho a la identidad
como elemento esencial a incluir en sus polticas de inclusin social con el objetivo de
acelerar la documentacin de aquellos sectores afectados por la indocumentacin.

Tal es el caso del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), que ha
cometido esfuerzos a lanzar una cruzada cvico-nacional por el derecho al nombre y la
identidad denominada Mi Nombre que tiene como objetivo promover la inscripcin de
nios, nias y mujeres accedan a la documentacin necesaria para el pleno ejercicio de

4S
Becieto Supiemo N uu1-2uuu-PR0N0BEB uel 1 ue febieio ue 2uuu.
46
Becieto Supiemo N uuS-2uu2-PR0N0BEB uel 7 ue junio ue 2uu2.

69
sus derechos civiles y polticos, en el cual establecen estrategias que pretenden establecer
la garanta al derecho al nombre y la identidad. Dicha campaa, en coordinacin con el
RENIEC y otras entidades estatales, busca viabilizar la documentacin de personas en
zonas alejadas y en donde no se cuentan con los medios econmicos para realizar
inscripciones ya sean ordinarias y extemporneas.

De igual manera, entre otros de lo muchos programas que pretenden atender el
subregistro, existe dentro del Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud
Parsalud II, la campaa Mi derecho a la identidad y aseguramiento del Ministerio de
Salud (MINSA), que ha identificado como causa indirecta de afeccin al acceso de salud,
el no reconocimiento de la mujer, el nio y la nia como sujetos de derechos debido a las
varias expresiones y niveles de indocumentacin que los afectan. La campaa establece
lneas de accin como la asistencia legal, difusin y sensibilizacin as como
educomunicacin dirigida al sector salud para que coordine con otras entidades en la
promocin del derecho a la identidad y por ende el derecho a la salud. Busca acciones
coordinadas e intersectoriales que permitan el pleno acceso a los servicios de salud. En
todos estas acciones se busca la interlocucin con diversos sectores de la sociedad civil,
tanto para proveer asistencia en la inclusin del problema en la agenda pblica como en
las polticas derivadas de sta
47
.

Tras haber visto los diferentes ejemplos se denota que la Poltica Nacional respecto al
derecho a la identidad en Per no cuenta con un esquema focalizado. Se establece de
igual forma que no hay concordancia con la cantidad de planes y acciones de manera
homognea respecto a la forma en que cada entidad atiende el tema. La mayora de los
entrevistados en este ejercicio, tanto del sector pblico como parte de las organizaciones
de la sociedad civil, manifestaron que esa falta de coordinacin es precisamente uno de
los principales obstculos en la unificacin de mecanismos y esfuerzos contra el
problema de la documentacin, creando duplicidad de acciones, gastos innecesarios y
prdidas de recursos de todas clases.


47
Campaa Ni Beiecho a la Iuentiuau y Aseguiamiento - Piopuesta Tcnica. NINSA

7u
A pesar que las diversas entidades del gobierno reconocen la labor del RENIEC como el
rgano tcnico y especializado que atiende el registro de ciudadanos y encargado de la
emisin de documentos de identificacin, lo continan teniendo como una entidad
aleatoria o anexa a las acciones planeadas en sus diversos planes. En este sentido la
Defensora del Pueblo, afirm que no contamos con polticas pblicas que combatan
efectivamente los problemas que afectan a enormes sectores desfavorecidos, cuyo
permanente estado de exclusin se traduce, en la prctica, en una situacin de
segregacin y discriminacin al referirse respecto a los procedimientos de identificacin
de las personas (Defensora del Pueblo, 2006).

Como parte de los hallazgos de las entrevistas y documentos analizados para esta
investigacin, encontramos que la falta de coordinacin entre los diferentes rganos de
gobierno, son uno de los principales factores que hace que la sociedad civil se vea
limitada o no cuente con los espacios adecuados para efectivamente participar en la
elaboracin de polticas, planes y proyectos tendientes a solucionar el problema de la
documentacin.

En palabras de un entrevistado se hace referencia a esta situacin:
representamos a los ms grupos que se puedan, pero no se puede a todos, es
difcil establecer vnculos con todas las organizaciones representativas. No hay
fondos para vincular a todas con las muchas polticas. Lo importante es que se
establezcan polticas universales y no que vean por ciertos sectores nicamente,
ese ha sido uno de los problemas de las polticas en nuestro pas y de los varios
proyectos que se repiten vez a vez y ms todava que no hay coordinacin inter-
agencias, es una guerra entre ellos para ver quien se adjudica el triunfo o
publicidad de ciertas acciones. Eso pasa muchsimo.

A grandes rasgos y tras la comparativa de respuestas de ambos grupos que conformaron
la muestra de entrevistas, los pertenecientes al sector de la sociedad civil y los
representantes del aparato gubernamental, se logr observar que la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil, a pesar de estar debidamente nombradas como parte

71
integral de los planes nacionales promovidos por el RENIEC, su labor participativa
sobresale como circunstancial. Circunstancial en el sentido que cuando se lleg a contar
con su participacin, el plan ya se encontraba en etapas avanzadas de su elaboracin y
eso gener muy poco espacio para intercambiar y proveer informacin respecto a las
acciones a tomar. De igual forma se considera circunstancial, toda vez que algunas
organizaciones de la sociedad civil llegan a intervenir de mera casualidad, no por
convocatoria oficial ni por solicitud de informacin o recomendacin de acciones
correctivas. La situacin cambia en la elaboracin del segundo plan, el Plan Nacional, ya
que la experiencia permiti establecer nuevos mtodos de acercamiento y mayor apertura
para con las OSC representativas y que trabajen con grupos prioritarios.

Dada la complejidad del tema y los positivos resultados en cuanto a la documentacin en
general que Per ha demostrado en los aos recientes, es importante adentrarnos al
estudio de una de las herramientas que surgen de la poltica nacional y en especial aquella
que recae sobre el rgano facilitador de la identidad en el Per, el RENIEC.

II.- DIAGNSTICO: PLANES Y POLTICAS CONTRA EL SUBREGISTRO

A).- PLAN NACIONAL DE RESTITUCIN DE LA IDENTIDAD:
DOCUMENTANDO A LAS PERSONAS INDOCUMENTADAS 2005-2009.

El Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas
Indocumentadas 2005 2009 (Plan), es un documento de poltica social elaborado por el
RENIEC, que establece la problemtica de la poblacin indocumentada y marca acciones
orientadas a revertir y prevenir el problema de indocumentacin.

El Plan Nacional fue elaborado por una Comisin de Alto Nivel presidida por el RENIEC
y aprobado el 11 de julio del 2005, bajo la Resolucin Jefatural (RENIEC) N 772-2005-
JEF/RENIEC. Tom en cuenta lo contenido en la Resolucin Jefatural (RENIEC) N
692-2004- JEF/RENIEC en la cual se presentan los criterios para conformar la Comisin
Especial de Alto Nivel que a llev cabo la elaboracin del Plan.

72

La Comisin de Alto Nivel se conforma por representantes de instituciones del Estado,
entre las que a aparte de su Presidencia regida por el Gerente de Restitucin de la
Identidad y Apoyo Social (GRIAS) del RENIEC, se encuentran:
El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES)
Ministerio de Educacin (MINEDU)
Ministerio de Salud (MINSA)
Ministerio del Interior (MININTER)
Ministerio de Defensa (MINDEF)
Representante de la Defensora del Pueblo
Representante del Consejo Nacional de Descentralizacin
Representante del Consejo Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos, y Afro
Peruanos (CONAPA)
Representante del Consejo Nacional de Integracin de la Persona con Discapacidad
(CONADIS)
Representante de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza
Representante de la Escuela Nacional de Registro del Estado Civil e Identificacin
(ENRECI-RENIEC)
Representante de la Sun Gerencia de Identidad y Estado Civil del RENIEC
Representante de la Sociedad Nacional de Beneficencia.

De igual forma la resolucin que da vida al Plan indica que la Comisin podr invitar a
las organizaciones de la sociedad civil que puedan contribuir al logro de sus objetivos
como:
Asociacin Regional de Pueblos Indgenas de la Selva (ARPI)
Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn
Instituto de Dilogo y Propuesta
UNICEF

En el Plan se establece como objetivo del RENIEC de sentar la bases para construir una
cultura de la identificacin para que todos los peruanos tomen conciencia de la

7S
importancia de ejercer el derecho a la identidad.

Se establece de igual forma el propsito de contribuir a que todos los peruanos y
peruanas ejerzan su derecho a la identidad y en consecuencia obtengan su DNI. En
particular ve por aquellos que se encuentran en situaciones de mayor vulnerabilidad y
riesgo de exclusin social: nios, nias adolescentes, personas con discapacidad, adultos
mayores; y poblacin en extrema pobreza ya que es en esos sectores donde se han
demostrado los ms altos ndices de personas indocumentadas (pueblos indgenas,
comunidades campesinas y nativas, habitantes de zonas alejadas y a pobladores de zonas
urbano marginales o zonas afectas por el conflicto armado) y que no han podido obtener
su documento nacional de identificacin.

Los lineamientos del Plan se basan en dos ejes fundamentales:

a) La Prevencin de la Indocumentacin, para evitar el aumento de personas
indocumentadas y cuyo objetivo es atender a los nios y adolescentes.
b) Restitucin de la Identidad, que intenta documentar a las personas indocumentadas,
con especial nfasis a los grupos vulnerables ya sealados.

Ante estas prioridades, el Plan llama a la elaboracin de polticas que garanticen el
ejercicio del derecho al nombre y a la identidad con participacin de la sociedad civil.
Polticas que se abordan desde mbitos multisectoriales.

El Plan de igual forma establece una serie de tcticas encaminadas a lograr documentar a
los peruanos indocumentados, poniendo nfasis, como hemos venido insistiendo, en la
personas en citacin de pobreza y vulnerabilidad. Dentro de estos dos objetivos
primordiales, el mismo Plan otorga cierta responsabilidad a las Organizaciones de la
Sociedad Civil, aunque nicamente se percibe que se da por medio de acciones de
incidencia en correlacin con las responsabilidades de los otros organismos del Estado.

Entre las incluidas dentro del objetivo general de restitucin de identidad y de

74
documentar a las personas indocumentadas se encentran: a) Asistencia al
empadronamiento de la poblacin indocumentada a nivel nacional, b) Realizacin de
talleres informativos respecto a procedimientos registrales y la importancia de la
documentacin, c) Asistencia en campaas de inscripcin de nacimientos y tramitacin
de DNI, d) garantizar la gratuidad del certificado de nacido vivo en los centros de salud a
nivel nacional, e) y darle seguimiento a las propuestas normativas.

Por lo que respecta a la prevencin de la indocumentacin y la reduccin de las barreras
en torno al ciclo de la documentacin destacan: a) Elaboracin de propuestas de
modificacin de la Ley N 26497 (Ley del RENIEC) con el Decreto Supremo N 015-98
(Reglamento de Inscripciones para el Registro de Nacimientos) para equiparar el plazo
para el registro de nacimiento a 30 das y para la inscripcin extempornea, b) propuesta
para la reforma de los artculos 21 y 392 del cdigo civil para permitir la inscripcin de
nacimiento con mencin del padre que no hubiera reconocido c), proponer normatividad
para permitir a Comunidades Campesinas integrarse al sistema de registros civiles, d)
proponer normatividad que autorice a los jefes de comunidades nativas la emisin de la
Declaracin de Jurada de Nacimiento, e) proponer la gratuidad del examen mdico para
constatar la ocurrencia del parto domiciliario y f) buscar compromiso de todos los
sectores de los gobiernos nacional, regional y local, sociedad civil, para la incorporacin
del Plan Nacional de restitucin como parte de su poltica institucional en todo lo que
competa.

El Plan, a pesar de haber culminado su etapa de accin, contina siendo la base de
estrategias para el desarrollo de planes de los diversos sectores tendientes a cerrar la
brecha de indocumentacin en el Per. Como ejemplo tenemos la campaa mi derecho a
la identidad y aseguramiento del MINSA descrita arriba.

De igual manera, el Plan sirvi de pauta para la elaboracin de una estrategia subsecuente
para abatir la indocumentacin, surgiendo as, El Plan Nacional Per contra la
Indocumentacin 2011-2015 (Plan Nacional).


7S
B).- PLAN NACIONAL PER CONTRA LA INDOCUMENTACIN 2011-2015
El Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011-2015 (Plan Nacional), es un plan
que toma como eje central el tema del desarrollo humano e identidad y prioriza el
otorgamiento del DNI para los nios nias y adolescentes, la solucin a las dificultades
que tienen los integrantes de las comunidades indgenas para la construccin de su
identidad segn usos y costumbres, atiende la situacin de la transexualidad y los
afrodescendientes, las personas privadas de la libertad y en general a todos los sectores en
situacin de vulnerabilidad.

Surge como complemento inmediato del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad:
Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009 analizado anteriormente, y
pretende la articulacin entre entidades pblicas y la sociedad civil para el
reconocimiento jurdico de las personas invisibles con el objeto de que ejerzan sus
derechos en pos de la inclusin social y desarrollo humano.

El Plan Nacional, considera al DNI como un indicador de inclusin social y como
requisito fundamental para que los peruanos y peruanas se beneficien de los programas
sociales y de desarrollo implementados por el Estado.

El Plan Nacional fue elaborado y aprobado por el RENIEC bajo Resolucin Jefatural N
548-2011-JNAC/RENIEC
48
, con el propsito de continuar la implementacin de la
poltica social de acercamiento a la ciudadana y atender las necesidades de
documentacin de la poblacin en situacin de vulnerabilidad y exclusin.

Durante el proceso de elaboracin del Plan Nacional (y su predecesor en nombre) se
form la Comisin de Elaboracin del Plan Nacional de Atencin de la Problemtica de
la Indocumentacin: 2011 2015, mismo que incluy miembros representantes de las
siguientes entidades de gobierno y sociedad civil:

48
Neuiante Resolucion }efatuial N -u16-2u11-}NACRENIEC se apiobo el "Plan Nacional ue Atencion ue la
Pioblemtica ue la inuocumentacion 2u11-2u1S", ue fecha 18 ue eneio ue 2u11, se autoiizo la piopuesta ue las
ueiencia ue Restitucion ue iuentiuau y Apoyo Social a cambiai ue nombie poi actual "Plan Nacional Pei contia
la inuocumentacion 2u11-2u1S" con el objetivo ue iesaltai aspectos ue inclusion e involuciamiento ue las
instituciones uel estauo, la socieuau civil y la poblacion en geneial.

76
Por parte del RENIEC estuvieron incluidos:
o Gerencia de Restitucin de la Identidad y Estado Civil
o Gerencia de Operaciones Registrales
o Gerencia de Registros de Identificacin
o Gerencia de Registros Civiles
o Gerencia de Planificacin y Presupuesto
o Gerencia de Informtica
o Gerencia de Imagen Institucional
o Centro de Altos Estudios Registrales
Ministerio de Educacin (MINEDU)
Ministerio de Defensa (MINDEF)
Ministerio de Salud (MINSA)
Ministerio del Interior (MININTER)
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES)
Defensora del Pueblo
Consejo Nacional de Integracin de las Personas con Discapacidad (CONADIS)
Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos, y Afro Peruanos
(INDEPA)
Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza
Asociacin de la Municipalidad del Per (AMPE)
Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn
Instituto Defensa Legal
UNICEF
OEA

En el Plan Nacional tambin se establece la creacin de una Comisin Externa de
Monitoreo con el objetivo de evaluar los avances y dificultades en la ejecucin del Plan
Nacional, as como para planificar de manera consensuada las acciones orientadas al
logro de sus objetivos y metas. Esta comisin esta integrada por:
RENIEC
Ministerio de Educacin

77
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
Ministerio de Salud
Defensora del Pueblo
Consejo Nacional de Integracin de la Persona con Discapacidad (CONADIS)
Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y
Afroperuanos (INDEPA)
Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Gnero
Centro de Desarrollo tnico (CEDET)
Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza
Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn
Instituto Defensa Legal
UNICEF
OEA

El Plan Nacional, plantea una serie de acciones a desarrollarse de manera conjunta con
las entidades de Estado, privadas y la sociedad civil con el objeto de facilitar el acceso a
la documentacin de una manera transversal respecto a los enfoques de gnero,
interculturalidad y el respeto a la valoracin de la diversidad y las diferencias.

Los lineamientos del plan son los mismos adoptados por el Plan anterior: a) la prevencin
de la indocumentacin, por medio de acciones encaminadas a sostener el avance en
materia de documentacin (segn los ndices plasmados en los informes de resultados de
aos anteriores) as como a evitar el aumento de personas indocumentadas; y b) atender
el problema de la indocumentacin por medio de acciones concretas para permitir el
acceso al nombre y la identidad de los grupos ms vulnerables al hacer los tramites
gratuitos y llevar servicios a los lugares remotos y categorizados como aquellos con
mayor afeccin. De igual forma se prende el ajuste de normas respecto a realidades socio
culturales del Per.

Entre los objetivos estratgicos del Plan Nacional se encuentran: a) la diseminacin de
informacin respecto a la importancia de la documentacin, b) comprometer e informar a

78
actores respecto al derecho al nombre e identidad, c) atencin oportuna de la poblacin
indocumentada (por medio de articulacin entre las OSC), d) adecuacin de polticas
pblicas para la documentacin para que superen barreras culturales, administrativas,
polticas, geogrficas, econmicas, etc. y; e) implementacin de polticas pblicas para
otorgar acceso permanente de atencin en zonas de difcil acceso.

De entre las polticas pblicas que se persigue consolidar para atender la documentacin,
se encuentran varias que incluyen la participacin de la sociedad civil -aunque no de
manera especfica- de manera aleatoria y en conjuncin con las dems instituciones
miembros de la Comisin, entre ellos destacan:
La institucionalizacin del DNI como requisito para acceder a los principales
servicios de Estado (educacin, salud, servicios sociales).
Implementacin de promotores comunitarios del derecho a la identidad.
Registro gratuito a menores de edad por medio de registros itinerantes.

De igual forma, el Plan Nacional, al contrario del anterior, incluye la elaboracin de una
Comisin Externa de Monitoreo conformada por miembros de las representaciones que
formaron parte en la elaboracin y quienes estn cargados con el monitoreo y medicin
respecto al nivel de cumplimiento de las metas sealadas. La Comisin convocar cada
ao con el fin de planificar actividades a ser ejecutadas y cada seis meses con el objetivo
de monitorear las metas programadas.

A pesar que el Plan Nacional es de reciente creacin y todava se encuentra en la etapa de
planeacin de algunas de estas etapas y acciones, su proceso de elaboracin ya nos
permite espacio para hacer un breve anlisis de la forma en como participaron las
organizaciones de la sociedad civil en el momento de su elaboracin.

UN ANLISIS PRELIMINAR
De ambos planes se advierte que tanto agencias de gobierno como algunas selectas
organizaciones de la sociedad civil tuvieron acceso a participar en la elaboracin de los
planes.

79

De la informacin recabada se advierte que la participacin de las OSC nombradas a
participar en la elaboracin de los planes fue incidental hasta cierto punto, es decir, su
participacin fue accesoria a la de aquellos organismos de gobierno participantes, debido
por una parte al nmero desproporcionado entre ambos sectores, el momento en que unen
a las mesas de coordinacin, as como a las proposiciones tomadas en cuenta en los
documentos finales.

La elaboracin de los planes result de dos niveles diferentes de mesas de coordinacin.
Las reuniones de carcter ejecutivo, que fueron las que aportaron la forma de
organizacin, la solicitud y provisin de informacin, la bsqueda de capacidades y
posibles acciones a seguir. Mientras que las reuniones de coordinacin de carcter
operativo, tuvieron la labor de buscar la forma de apoyar lo que se haba construido en el
nivel anterior. Se dan en momentos y con participantes diferentes, lo que segn se
inform, demostr un reto en el seguimiento y establecimiento de responsabilidades para
ciertos organismos y sectores.

En la elaboracin del primer plan, se advirti concretamente que a pesar que algunas de
las organizaciones invitadas estuvieron presentes en reuniones de coordinacin previas a
la elaboracin de el Plan -independientemente de cmo llegaron a ser incluidas-, su
participacin se limit a la provisin y deslinde de informacin y difusin de los
proyectos ante sus sectores representados. Para el segundo, el Plan Nacional, se advirti
que ya contando con el antecedente del anterior, hubo mucho ms fluidez y se logr abrir
a ms organizaciones representativas en las reuniones, e inclusive en los procesos para
monitorear el trabajo a ejecutar.

Como se advierte de los listados de participantes en ambos planes, se evidencia una muy
limitada participacin de los organismos representantes de la sociedad civil, determinada
sta por el limitado nmero organizaciones de la sociedad civil seleccionadas y
nombradas, comparativamente con los representantes de las entidades de gobierno. Esto
segn el RENIEC, no signific que de entrada se haya viciado la participacin de la

8u
sociedad civil en la elaboracin de planes y polticas, simplemente denota el lugar que se
le da, o ms bien que se le dio, en ese entonces a la voz de la sociedad civil organizada,
siendo este un lugar secundario e incidental comparativamente con el ente estatal.

Tambin se advierte, y especficamente en la Resolucin Jefatural N 692-2004-
JEF/RENIEC que crea la Comisin de Alto Nivel para elaborar el Plan Nacional de
Restitucin 2005-2009, que la participacin de las organizaciones queda desde su inicio
en un cierto vaco interpretativo y limitado, ya que literalmente se autoriza a la Comisin
de Alto Nivel para la elaboracin del plan a poder invitar a las organizaciones de la
sociedad civil. No solo se deja la propuesta abierta, sino que la limita nicamente a
cuatro organizaciones con presencia nacional en el Per.

Se destaca que para la elaboracin de Plan Nacional Per contra la Indocumentacin
2011-2015, el mbito de participacin se abre un poco ms y llama a la participacin de
ms organizaciones de la sociedad civil representativas de otros sectores de la sociedad
peruana y la forma en que se llevan a cabo las reuniones son un tanto ms organizadas.
Sin embargo, al igual que el caso anterior, se limita a nombrar a las organizaciones que
han de participar. Ya hay un antecedente y se conoce que formato es el mejor para
trabajar en conjunto, segn informacin proporcionada por personal involucrado en la
redaccin del Plan Nacional.

Las entrevistas que se realizaron se incluyeron preguntas precisamente en torno a la
seleccin de las organizaciones que fueron invitadas a tomar parte en la elaboracin de
los planes. Los resultados fueron contundentes y sorpresivos inclusive. La mayora de los
encuestados, tanto parte de los entes gubernamentales y de la sociedad civil no pudieron
dar cuenta a ciencia cierta de qu fue lo que motivo a decidir sobre cuales organizaciones
deberan haber tomado parte en la elaboracin de los planes. Se estim que fueron
aquellas organizaciones que trabajan directamente con los grupos prioritarios y que
cuentan con presencia permanente en la capital, sin embargo no se lleg a concluir la
base de cmo es en realidad que se nombran determinadas OSC especficamente.


81
De igual manera la mayora de los encuestados de la sociedad civil, coincidieron que su
relacin y participacin independientemente de su nivel de interaccin- fue
circunstancial y en algunas veces tarda ya ante el proceso de elaboracin de los planes.
Coincidieron las respuestas en que su llegada a integrarse en los planes fue accidental o
por medio de contactos personales con individuos con cierta relacin en el proceso.
Inclusive desde la perspectiva del RENIEC, hubo coincidencia en atestar que inclusive la
participacin de la sociedad civil fue simblica o emblemtica, especialmente en el
primer plan (el segundo ya posea un forma ms establecida) ya que ste se elabor por el
estado y las OSC participaron nicamente con provisin de informes y datos para
corroborar o corregir lagunas en las lneas de base de algunos de los sectores
poblacionales que forman parte del objetivo del plan.

Lo anterior se observa en las siguientes transcripciones de algunas de las entrevistas:

Entrevistado # 1. En realidad nosotros llegamos a participar casi por
accidente. Nos enteramos desde estas iniciativas desde el 2002 cuando varias
de nuestras actividades en la promocin de titulacin de tierras para un sector
marginado, requera que utilizramos estadsticas de cuantas personas existan
en cierta localidad que trabajbamos. Al acudir al RENIEC a solicitar la
informacin nos dimos cuenta que ellos mismo no tenan la informacin
completa y que la base del problema de falta de acceso a la tenencia de la tierra
era motivo precisamente por la falta de documentacin e identidad. Al
meternos ms y ms al estudio del caso, se nos pidi que compartiramos la
informacin que habamos recabado en varios programas y de ah comenz a
surgir la relacin. Se firm convenio y continuamos trabajando de manera
amable pero con muy poca incidencia.

Entrevistado # 2. Nuestra relacin en la elaboracin de la PP es
indirecta. Por lo general trabajamos con la Defensora en asuntos ms
focalizados, o en problemas individuales, que son sensibles y permeables para
nuestro grupo representado. Por lo general, acudimos a la defensora a solicitar

82
ayuda en la restitucin de partidas de nuestros representados. De hecho, la
Defensora es la que nos invita a participar en las mesas con el RENIEC. Nos
integramos al final del plan, ya no pudimos colaborar ms pero sin nos
solicitaron un informe dado que las estadsticas que tenan no estaban ajustadas
a la realidad. Tenan una lnea de base muy pobre y errada y como parce que
estamos haciendo mucho ruido nos pusieron como grupo de evaluacin en la
mesa. Por una, parque por que llegamos por medio de un interlocutor de ambas
instituciones, pero no por invitacin del gobierno en busca de informacin
realmente representativa.

Entrevistado # 9. No estamos tan ligados al gobierno como las de
mujeres, indgenas y dems. Hay una gran disparidad. Somos parte del
problema nacional pero en realidad no se nos toma en cuenta como debera.
Nuestro problema es que no estamos considerados como vulnerables, ya que la
zona donde radicamos es rica bueno no tan pobre como las dems. La
nica participacin que vemos en puerta ser ms adelante en los monitoreos, y
lo haremos siempre y cuando se estructure y financie adecuadamente, nos
metimos a esto por que nuestras estadsticas son mucho mejores que las del
RENIEC, pero no porque se nos haya convocado para saber ms de nuestros
problemas.

Destac tambin la falta de coordinacin en torno a comunicacin y estructura para
lograr acceso y participar en las cuestiones relativas al plan(es). La mayora de los
encuestados manifestaron que debido a la falta o lo espordico de las comunicaciones y
convocatorias para reunin se dificult el proceso de organizacin de materiales y
sustentos para los diagnsticos situacionales.

As qued plasmado en varias entrevistas:

Entrevistado # 6. En funcin como parte de la Comisin externa.
Estamos esperando estrategia y convocatoria. No hay reuniones formales

8S
todava. No puedo esperar por que no tienen agenda todava, pero yo tengo
que atender mis cosas. Ellos a sus cosas y yo a cuidar mis chanchos No
hay agenda, no hay pautas, no se esta trabajando. Se est aprendiendo a
trabajar.

Entrevistado # 4 RENIEC. Existe mucho comportamiento "estanco" donde
cada Institucin -Municipalidad, Institucin Pblica (salud, educacin, etc.) el
mismo RENIEC, HACEN LO SUYO EN FORMA INDEPENDIENTE
REPETITIVA, SU ALCANCE ES MENOR. LAS INSTANCIAS DE
COORDINACION NO SON FUERTES. La poblacin beneficiaria no participa
en el diagnstico, ni en el proceso mismo, es el proceso repetitivo de
intervencin y error, donde se evidencia las falencias en la estrategia aplicada
y se busca superarla en la siguiente.

Entrevistado # 7. El problema de la participacin es que hay un problema de
invisibilizacin por no dar acceso. Sin abrir canales de comunicacin la
participacin seguir siendo circunstancial y de poca efectividad. Lo que en
realidad queremos es ayudar a cumplir metas, pero para hacerlo se necesitan
lneas abiertas y es claro que todava no las hay.

Por ltimo, cabe destacar que como impedimento tambin se encontr que la falta de
fondos y asignaciones de fondos especiales hacia las OSC han sido un factor
determinante en su poca participacin en asuntos y acciones de largo plazo como lo es la
promocin del derecho a la identidad y la identificacin. Todas las OSC manifestaron y
coincidieron que su funcionamiento proviene de fondos privados obtenidos
primordialmente por agencias de cooperacin internacional o donaciones de entes
privados. Dado que su subsistencia se debe al manejo de programas especficos, cuando
se requiere de ejecutar acciones fuera de sus programas, su participacin se ve limitada al
uso de fondos no asignados, cuestin que taja desde raz su posibilidad de hacer or su
voz.


84
As lo manifestaron los entrevistados.

Entrevistado # 2. Es difcil encontrar fondos para continuar participando en
espacios e iniciativas como estas, especialmente cuando somos nosotros que
tenemos que meter el pie para que nos incluyan. Las OSCs se deben a sus
proyectos y deben seguir en ellos, no podemos dedicar tiempo y menos dinero a
iniciativas en donde no hay controles certeros, es decir pautas de accin de cada
participante. Al menos eso se siente. Las ORGs se pelean por los fondos
disponibles y la supervisin de proyectos. Ahora que Per esta saliendo de sus
mala racha econmica los fondos de estn yendo a otros pases, y por ende el
trabajo de campo. El trabajo en los municipios es difcil ya que siempre hay
cambios de gobierno y es difcil continuar las relaciones. La relacin que
hemos tenido ha sido amigable y abierta y el RENIEC esta tomando seriedad al
asunto. Se abren problemas pero el problema es que no se les da seguimiento la
mayora de las veces.

Entrevistado # 1. Somos una organizacin a nivel nacional que representa
grupos vulnerables. Tenemos fondos de ONGs internacionales, pero ni un sol por
parte del gobierno, por eso que la participacin se ve limitada. Gracias a nuestro
esfuerzo privado hemos logrado meter el codo y comenzar la relacin, pero
hay un punto de quiebre.

Entrevistado # 7. A nivel nacional se hace difcil la participacin, lo que s
ocurre, es que en los niveles ms bajos, si hay real participacin, es decir en la
implementacin de polticas a nivel local y en los programas. Pero los dos
problemas principales que todos enfrentamos es que sin dinero no se avanza y sin
organizacin y coordinacin no funcionan las cosas.






8S
III.- DIAGNSTICO: PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACCIN CONTRA LA
INDOCUMENTACIN
En este apartado nos centramos al anlisis de dos iniciativas puestas en marcha dentro del
marco de la poltica social promovida por el RENIEC para atender las necesidades de
documentacin de las personas en las que se ha demostrado la efectiva participacin de
organizaciones la sociedad en las diversas etapas de elaboracin como en la ejecucin en
sus diversas etapas.

A) CAMPAAS DE REGISTRO Y SENSIBILIZACIN EN ZONAS URBANO-
MARGINALES Y CONTEXTOS DE MULTICULTURALIDAD. EL CASO DE LA
COMUNIDAD AUTOGESTIONARIA DE HUAYCN - PER.

Como parte de los esfuerzos efectuados desde la elaboracin del Plan Nacional de
Restitucin de la Identidad. Documentando a las personas Indocumentadas 2005-2009 y
con el objetivo de atender de manera integral el problema de la indocumentacin, el
RENIEC en alianza con la Organizacin de Estados Americanos (OEA), formul y
ejecut un proyecto de que incluy acciones para hacer accesible el servicio registral en
la Comunidad Autogestionaria de Huaycn
49
.

El objetivo principal del proyecto busc la disminucin de la indocumentacin como
consecuencia de la omisin de registros de nacimiento y la obtencin del DNI a los
pobladores de la zona.

El proyecto facilit el servicio registral en zonas alejadas, flexibiliz los requisitos para la
tramitacin del DNI y estableci su gratuidad. Busc de igual manera sensibilizar a la
poblacin y a los actores involucrados respecto a la importancia del derecho al nombre y
a la identidad. Dentro del proyecto se establecieron metas cuantitativas con el propsito

49
Buaycn es una zona poblacional uibano-maiginal en extiema pobieza con un elevauo poicentaje ue
migiantes o uescenuientes ue migiantes uel inteiioi uel Pei afectauos poi la violencia politica que se uio en los
aos 8u y 9u entie los cuales pieuomina la inuocumentacion. Buaycn es consiueiaua una comuniuau
autogestionaiia que a lo laigo ue su ieciente histoiia (cieaua a las afueias ue la Nunicipaliuau Netiopolitana ue
Lima solo en el ao ue 1984 paia biinuai vivienua a poblacion ue escasos iecuisos) ha tiatauo ue supeiai sus
pioblemas ue exclusion social, economicos y cultuiales. Bentio uel mouelo autogestionaiio, los poblauoies son
coiiesponsables, junto con el Estauo ue la piovision ue los seivicios bsicos.

86
de documentar con DNI a 5,000 nios, nias y adolescentes y a 500 mayores de edad; de
igual forma se busc realizar por lo menos 400 registros de nacimiento
50
.

El proyecto se desarroll por medio del trabajo articulado con los actores locales, como la
poblacin del lugar, las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades locales. El
proyecto, desde su planificacin hasta su ejecucin, cont con la participacin de grupos
representativos locales y adapt sus actividades entorno a la realidad de la zona.

Como cimiento del proyecto, el RENIEC se dio a la tarea de crear un diagnstico de las
instituciones representativas en la localidad, incluyendo autoridades, dirigentes sociales,
y pobladores con el objeto de crear alianzas y aliados para el desarrollo e implementacin
de las diversas actividades.

En un primer plano se llev a cabo el empadronamiento de la poblacin con el objeto de
saber las bases reales a tratar. Se identificaron de igual manera centros educativos
localizados estratgicamente segn la concentracin de la poblacin vulnerable y se
desarroll una estrategia de desplazamiento a las zonas perifricas de la comunidad.

Con el fin de fortalecer la relacin con los pobladores se determin llevar el servicio
registral a los pobladores y no esperar a que stos acudieran a las instalaciones
municipales. Se desarrollaron a la par campaas intensivas de sensibilizacin respecto a
la importancia de contar con documentos de identidad por medio de charlas, talleres y
obras teatrales dirigidas tanto a los aliados locales como a la poblacin beneficiaria del
proyecto.

Durante todo el proceso de formulacin del proyecto, se cont con la participacin de
organizaciones sociales locales y se llev una estrategia continua para identificar aliados
y creacin alianzas de cooperacin. De igual forma, se elaboraron planes de monitoreo
con actividades especficas encargadas a las organizaciones civiles que permitieran
evaluar y determinar ajustes necesarios al proyecto para lograr sus objetivos.

Su
Netas puestas segn los fonuos uisponibles paia la ejecucion uel pioyecto.

87
La planificacin de operaciones destac por haber sido un proceso participativo en donde
se tom en cuenta las opiniones de los dirigentes de las organizaciones representativas de
la comunidad y de la municipalidad. En este sentido, la participacin de los actores
locales no solo trascendi en la elaboracin del proyecto, sino que tambin fue clave en la
implementacin de los diversos componentes asumiendo roles y responsabilidades
concretas. Como ejemplo se mencionan algunas de ellas:

La Organizacin Vecinal, que es la organizacin representativa de los vecino(a)s de
Huaycn, asumi como roles principales: la asistencia en la seleccin de la zonas de
Huaycn y de las escuelas en donde se ejecutara el proyecto; la difusin del proyecto por
lo que respecta a la documentacin de adultos y los beneficios de la documentacin en
general; apoyo al empadronamiento de los adultos indocumentados, y como punto muy
importante, los dirigentes se convierten en testigos de las personas adultas que carecen de
acta de nacimiento.

Por su parte la Asociacin de desplazados Mama Quilla, que es una asociacin que
representa a los desplazados por la violencia poltica en varios asentamientos humanos,
incluyendo el de Huaycn tom como responsabilidad la de reunir a grupos de
desplazados para brindar informacin sobre el proyecto en general; apoyo al
empadronamiento de adultos indocumentados; y como interlocutor entre indocumentados
y el RENIEC.

La Radio Parroquial Emmanuel, que es una emisora cultural que promueve
comunicacin para el desarrollo, tom como roles los de difusin del proyecto de forma
gratuita y la realizacin de entrevistas con autoridades con el objetivo de dar mayor
fuerza a los mensajes sobre la documentacin.


88
La UGEL N 06
51
, que como rgano desconcentrado del Ministerio de Educacin con
jurisdiccin en Huaycn y el distrito de Ate, se comprometi en asistir en la participacin
de los instituciones o centros educativos a participar as como a lograr compromisos por
parte de los directores y maestros para mantenerse comprometidos con el proyecto. De
igual forma se dedic a supervisar que las campaas de sensibilizacin se llevaran a cabo
bajo los lineamientos establecidos por el RENIEC.

Por su parte las Instituciones Educativas (IEs) participantes se enfocaron a desarrollar
actividades de sensibilizacin, levantamiento de informacin sobre indocumentados
dentro de los centros, desarrollo de fichas de empadronamiento de indocumentados
(alumnos como de sus padres) y asistencia en el llenado de fichas de menores en
programas de educacin inicial cuyos padres no podan hacerlo.

Por ltimo destac que la Asociacin de Padres de Familia (APAFAS) asumi, aparte de
su rol cotidiano de promover que los padres de familia participen activamente en el
aprendizaje de los alumnos, el de coordinar con la organizacin vecinal de Huaycn para
la identificacin de la poblacin indocumentada y la difusin del proyecto.

De la evaluacin del proyecto destaca que la estrategia de trabajo utilizada de forma
concertada entre aliados locales (organizaciones de la sociedad civil de la zona) y los
rganos de gobierno local, facilit e hizo posible hacer un acercamiento entre el Estado y
la comunidad. Se abrieron canales de confianza en la elaboracin del plan de accin del
proyecto, precisamente por contar con la participacin de las organizaciones sociales
representativas en Huaycn. De igual forma y tras la apertura de comunicacin horizontal
y espacio entre ambos, la comunidad se dio cuenta que el RENIEC adopt sugerencias y
presentaba propuestas coherentes y ajustadas a su realidad para ayudar a solucionar la
problemtica de la indocumentacin.

Ejemplos de lo anterior quedan plasmados en palabras de algunos de los entrevistados.

S1
0niuaues ue uestion Euucativa Local piopoicionan sopoite tcnico peuagogico a las Instituciones Euucativas
uentio ue zonas juiisuiccionales ueteiminauas con el objeto ue aseguiai caliuau euucativa y seivicios en
igualuau ue conuiciones.

89

Entrevistado # 2. Una de las lecciones aprendidas a tener en cuenta es la que
se dio en el proyecto de Huaycn -del que muchos hablan-, y aunque sea una
pequea muestra de lo importante que es nuestra presencia (OSCs) en todo el
proceso, sirve para darnos cuenta que traemos beneficios a acciones de
gobierno. Desgraciadamente no siempre es as. No tenemos mucha influencia a
niveles ms altos, es difcil consensuar a nivel nacional.

Entrevistado # 1. con nuestro trabajo logramos hacer que el tema de la
identidad en general se tomara en cuenta en la agenda del Estado; los
resultados se ven mucho ms cuando estamos trabajando por medio de las
comunidades especficas, en donde por medio de nuestras filiales locales,
coordinamos con los gobiernos locales para que metan y ajusten tambin sus
acciones a lo que ya se trabaj a lo macro en la capital, la respuesta local
sobre bases concretas es mucho ms eficiente; ah se notan los avances sobre
acciones concretas.

Entrevistado # 14. RENIEC. De las mejores lecciones que hemos visto son,
como te diste cuenta en el proyecto, la consulta constante con los aliados y
beneficiarios del proyecto. Desde el principio se trabaj en la sensibilizacin y
difusin y de esa manera se les involucra activamente para que tomen roles
especficos. Tambin es importante, aunque costoso, la definicin con quien
trabajar localmente para obtener un mayor conocimiento de la realidad local y
sin dejar de atender las cuestiones multiculturales con las que nos enfrentamos
casi a diario.


B) LAS EXPERIENCIAS DE DOCUMENTACIN EN ESCENARIOS
POSTCONFLICTO: CASO HUANCAVELICA PER.

La zona ms pobre del Per es Huancavelica, que es una regin andina alta en donde la
mayora de la poblacin es quechuahablante, rural y su sustento econmico se basa en el

9u
autoconsumo. Huancavelica fue una de las zonas afectadas por el conflicto poltico
armado en los aos 80 y 90, siendo uno de los mayores problemas y que a la fecha
contina presentando consecuencias- la destruccin o desaparicin de los registros
civiles, libros y archivos por el grupo terrorista Sendero Luminoso.

Dentro del marco del Plan Nacional de Restitucin de la Identidad: Documentando a las
Personas Indocumentadas 2005-2009, el RENIEC junto con el Instituto de la Defensa
Legal (IDL) desarrollaron el proyecto como un mecanismo estratgico a contribuir con el
problema de la indocumentacin de las poblaciones ms vulnerables, en extrema pobreza
y afectadas por la violencia poltica, enfocndose as en Huancavelica.

El objetivo general del proyecto fue de incrementar la posibilidad de inclusin social en
una zona en donde se continan presentando las diversas variables de exclusin debido
en parte a las secuelas de la violencia poltica. Los objetivos especficos incluyen: a) la
reduccin de las barreras administrativas, geogrficas y econmicas para facilitar el ciclo
de la documentacin por medio de estrategias de documentacin in situ y b) la
capacitacin de los actores locales y al personal registrador sobre la importancia de
mitigar la exclusin social.

Entre las metas se fij la documentacin de 6,000 nios, nias y adolescentes y 600
adultos as como la elaboracin de propuestas para el mejoramiento de los registros
civiles afectados por el conflicto armado.

Para lograr una adecuada adaptacin del proyecto, se acudi a escuchar a la poblacin
afectada por la indocumentacin sobre el acceso a la identificacin con el objetivo de
averiguar de primera mano por que no se llega a acceder a la documentacin, sus
afecciones respecto al nombre e identidad y cuales seran las avenidas ms adecuadas
para la reparacin de la indocumentacin.

En este sentido se llevaron reuniones con grupos focales de personas indocumentadas de
la regin y algunos centros poblados aledaos de Angares y Huancavelica. Durante las

91
reuniones se recabaron testimonios con el objetivo de conocer la situacin de primera
instancia y poder as proponer soluciones a nivel colectivo y no solo enfocarse a corregir
casos individuales.

Entre los hallazgos ms significativos, destac que la poblacin en general tena
conocimiento sobre el ciclo de la documentacin y sobre que documentos son esenciales
para hacer valer sus derechos. De igual forma, se encontr que el tema de la inscripcin
de nacimiento era una de los temas de mayor confusin, especficamente en cuanto a los
requisitos y plazos para poder realizarlo. Siendo el acto del registro una de las razones
por las cuales la mayora de los participantes y sus familiares tenan problemas de
identificacin.

El producto de las reuniones estableci tambin que las consecuencia de la
indocumentacin en la regin eran siempre negativas ya que siempre les impeda acceder
a beneficios sociales y les coarta su desarrollo pleno.

Se identificaron problemas como la prdida de documentos y la imposibilidad de
obtenerlos de nueva cuenta por razones econmicas o no saber la fecha del nacimiento o
el lugar del registro; la presencia de errores ortogrficos o en los nombres y apellidos
fue uno de los problemas ms comunes, seguido por la omisin de datos en las actas. Se
identificaron barreras culturales, especialmente de lengua entre las autoridades y los
usuarios; la doble inscripcin, producto de la migracin interna generada por la
violencia; la falta de inscripcin de nios y nias abandonados, que nunca fueron
inscritos que si lo hicieron fue de manera incorrecta; el desconocimiento del proceso de
inscripcin y el incumplimiento de la norma por parte de los registradores civiles.

Con la informacin recabada en las reuniones, se dio pie a que las autoridades como el
RENIEC pudiera entender las necesidades de la poblacin por medio del desarrollo de
esquemas que crearan facilidades para llevar a cabo los registros. Se determin que el
traslado para acceder a las oficinas del registro presenta altos costos ya que no hay
oficinas en todas partes. Tambin destac la necesidad de capacitar a los registradores y a

92
abrir los procesos de registro a la realidad local, aceptando las actas y dems documentos
an si stos cuentan con errores, omisiones o dems problemas similares.

Al indagar especficamente sobre los resultados de la interaccin con la sociedad un
representante del RENIEC manifest:

Entrevistado # 7 RENIEC. Es importantsimo que contactemos a los aliados
locales y establezcamos alianzas con quien ms se pueda. No podramos lograr
avanzar de la forma en que lo hacemos si no es por la gente en el terreno y el
conocimiento del campo por parte de las organizaciones que trabajan en esos
niveles.A nivel operativo se trabaja muy bien con las OSC. De hecho son
ellos quienes mueven la mquina de la documentacin. Prcticamente nos dicen
a quin hay que documentar y son quienes nos traen a la gente indocumentada
para comenzar el proceso, nuestros recursos no alcanzan para hacerla labor
que ellos hacen.

Independientemente del xito de la iniciativa en general -ya que sus resultados arrojaron
documentacin en exceso de las metas numricas fijadas- destac que la participacin de
los sectores afectados y poblaciones objetivo por medio de organizaciones locales en la
regin as como el trabajo en colaboracin con los actores locales permiti garantizar la
sostenibilidad de la propuesta desde la coordinacin de las convocatorias formales
extendidas a los actores sociales y durante la elaboracin de las estrategias del proyecto,
sus plazos y las responsabilidades de cada una de las entidades y organizaciones sociales
participantes.

Al igual que en otros proyectos puestos en marcha por el RENIEC con el objetivo de
atender el problema de la indocumentacin en el Per, como rasgo principal se desprende
que la participacin de las organizaciones de la sociedad civil tiene mayor participacin y
se encuentra mejor incorporada en los niveles operativos de los planes y polticas que en
el nivel centralizado de su elaboracin.


9S
Entrevistado # 1. En las regiones, el Estado ha dado mucha mayor
oportunidad y creando espacios para que tengamos voz y representemos
nuestros intereses y los de nuestros agremiados. Ya son muchos los programas
que vienen y en los que se nos da el lugar adecuado. Por ejemplo hemos
participado desde la reuniones para hacer los diagnsticos, para recabar
informacin, hacer llegar la voz a laz zonas difciles y en algunas partes
ayudamos a implementar ciertas actividades ms tcnicas.

Entrevistado # 9. Hemos sido cruciales para recabar y dar informacin al
RENIEC de donde estn esos bolsones de indocumentados que necesitan
atencin primaria. Como siempre estamos en contacto con los pobladores,
sabemos perfectamente que es lo que funciona, lo que no, lo que se necesita y a
quin pedirle. Sin nuestra participacin, al contrario el RENIEC y las
autoridades no podran hacer sus campaas y trabajo de campo. Hubo veces
que llegaron con planes que ni conocamos y tuvimos que trabajar con ellos
desde el principio para amoldarlo a un estilo adecuado.




94

CAPTULO IV

ESTRATEGIA METODLOGICA

ANTECEDENTES DEL ESTUDIO Y EL MTODO
Como ha quedado establecido anteriormente, el objetivo de este estudio fue analizar la
participacin de las organizaciones de la sociedad civil en el diseo de polticas pblicas
encaminadas a abatir el problema del subregistro y la indocumentacin en el Per
recientemente.

El Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC) es el nico organismo -
con autonoma de las dems ramas de gobierno de la Repblica del Per- encargado de la
identificacin de los peruanos. Es tambin la nica autoridad que otorga el Documento
Nacional de Identidad (DNI), registra los hechos vitales que modifican el estado civil de
las personas como: nacimientos, defunciones, divorcios, etc., y que esta cargado adems
con la elaboracin del padrn electoral para los procesos electorales.

Dada la inherente relacin entre el problema general del subregistro y la indocumentacin
en el Per y los mandatos y atributos del RENIEC, nuestro estudio se enfoc
especficamente a analizar las polticas pblicas, iniciativas y proyectos puestos en
marcha para combatir el subregistro y promover la documentacin en el Per a partir de
la reciente creacin del RENIEC en el ao de 1995.

La Repblica del Per y el RENIEC, como Estado e institucin respectivamente,
representan y son ampliamente considerados tanto por sus homlogos latinoamericanos,
expertos en la materia y cantidad de entidades internacionales de cooperacin
internacional, como el ejemplo a seguir en cuanto al progreso y logros en la lucha contra
el subregistro y la indocumentacin. Sus polticas pblicas han permitido un acelerado
avance en la documentacin de los peruanos as como en la prevencin de la
indocumentacin, especialmente en los sectores de la poblacin con mayor pobreza y
vctimas de la exclusin social. Razn por la cual este estudio se centra en el Per.

9S
EL UNIVERSO DEL ESTUDIO
Por lo anterior, el universo de estudio consisti en aquel que congrega al Plan Nacional
para la Restitucin de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-
2009 y el Plan Nacional Per contra la Indocumentacin 2011, los proyectos puestos en
marcha para cumplir sus objetivos as como los actores invulucrados y participantes. Se
hace enfsis en que a pesar que ambos Planes Nacionales literalmente incluyen la
colaboracin de otros rganos de gobierno e instituciones
52
y de algunos de los sectores
de la sociedad civil ms representativos en la elaboracin de planes y polticas, el estudio
nicamente atiende los dos planes elaborados por el RENIEC, por ser la autoridad
cargada con la obligacin de otorgar la identidad en el Per.

No se pretende desvirtuar o dejar de reconocer el esfuerzo de los planes y estrategias
casuales llevadas a cabo por otras oficinas u autoridades parte del gobierno del Per
respecto a la promocin de la identidad, sin embargo, creemos que el estudio se beneficia
al encuadrarse en informacin primaria derivada del ente constitucional cargado con la
tarea de identificar a los peruanos. La informacin de las acciones y logros de los planes
y proyectos de aquellos rganos de gobierno, a pesar de estar encaminados a un mismo
fin, se consideran como secundarias para este estudio debido a que stos, en algn
momento de su elaboracin o implementacin deben incluir al RENIEC por ser ste,
como hemos establecido la autoridad competente para otorgar la identidad a los peruanos.

EL MTODO Y LAS TCNICAS
En este sentido, la plataforma de nuestra investigacin se funda desde una perspectiva de
enfoque cualitativo, que requiri el uso de varias tcnicas de recopilacin de materiales e
informacin y de un plan convergente para su anlisis, con el cometido siempre de llegar
a concluir y elaborar las sugerencias que aqu presentamos sobre el tema que nos interesa.

Dada la naturaleza y contexto de nuestro estudio, no es conveniente basarnos en un

S2
Apaite ue incluii a uiveisos Ninisteiios ue Estauo como el Ninisteiio ue la Nujei y Besaiiollo Social, el Ninisteiio ue
Euucacion, el Ninisteiio ue Saluu, e Ninisteiio uel Inteiioi, el Ninisteiio ue Befensa, la Befensoiia uel Pueblo, la Nesa ue
Conceitacion ue Lucha contia la Pobieza, el Consejo Nacional ue Bescentializacion, 0NICEF tambin incluye a ueteiminauos
iepiesentantes ue la Socieuau Civil peiuana. Los Ninisteiios ue gobieino han tomauo acciones aleatoiias en la piomocion ue la
iuentiuau uentio ue sus uiveisos planes.

96
acercamiento cuantitativo, ya que pretendemos encontrar respuestas, patrones e
informacin nueva sobre el fenmeno y problema social que nos atae y sobre todo
requiere de la interpretacin y exhaustivo anlisis de las mltiples realidades y
experiencias de los diversos actores parte de nuestro universo de estudio y mucho ms
all de lo que las estadsticas pueden mostrar. Nuestro estudio requiri adentrarnos no
solo a los fundamentos, tcnicas y realidad sobre la participacin de las organizaciones de
la sociedad civil en determinado contexto, sino que tambin fue necesario adentrarnos al
conocimiento de bases legales, tericas, prcticas para identificar la realidad del
problema de la indocumentacin y sus consecuencias, cosa que los nmeros no nos
pueden brindar.

Debido a la limitada -o no documentada- informacin en nuestro tema particular, fue
necesario tomar en cuenta los diversos mtodos y herramientas de investigacin
disponibles a fin de sustentar conocimiento sobre las prcticas recientes en los procesos
de elaboracin y nacimiento de polticas pblicas, que nos ayuden a demostrar la real
participacin de los sectores de la sociedad civil en el contexto que nos interesa.

Por ende, la investigacin requiri de la mezcla y adaptacin de varias tcnicas de
investigacin. En primer lugar fue necesario la bsqueda y recoleccin de la mayor
informacin documental posible proveniente de todas aquellas fuentes relacionadas con
el tema de estudio y la problemtica que atendemos, a fin de centrar las bases de lo que
hay, lo que no y lo que necesitamos hacer para solventar las lagunas de informacin. En
segundo lugar, y toda vez que se trata de analizar ciertos comportamientos de un
fenmeno especfico, procedimos a la recoleccin, seleccin y estudio de caso
(proyectos) de reciente creacin o implementacin en el mbito de la documentacin en
el Per con el fin de comprender los antecedentes, mtodos, participantes, acciones y
dems circunstancias que tuvieron un papel en el desarrollo de dichos proyectos. Se vio
la participacin de las OSC de manera muy particular y su interaccin con el RENIEC y
los organismos de cooperacin internacional involucrados en caso de haberlos. En tercer
lugar y como elemento esencial de la investigacin, procedimos al desarrollo de
entrevistas cualitativas semiestructuradas tanto con miembros de las OSC

97
representativas y participantes en los planes nacionales materia del estudio, el mismo
RENIEC, instituciones del gobierno peruano y cantidad de expertos representantes de
organismos de cooperacin internacional involucrados en nuestro universo de estudio a
fin de producir informacin que de otra manera simplemente no se puede obtener.

INFORMACIN DOCUMENTAL
Partiendo del conocimiento previo en la materia, contactos situados en lugares idneos
para compartir y asistir en la bsqueda de documentos e informacin de difcil acceso o
no pblicos y basndonos en el inters de conocer ms a fondo sobre la problemtica de
la indocumentacin en el Per, la investigacin y recoleccin de informacin documental
se formo en tres diferentes etapas. Etapas que se fueron alimentndose y amplindose tras
la obtencin, lectura y anlisis inicial de los documentos recolectados y la necesidad de
conocer ms sobre las bases y antecedentes del RENIEC, su mandato, estrategias y
prcticas en torno a la lucha contra la indocumentacin.

Como etapa inicial, partimos con la recopilacin de los dos planes nacionales elaborados
por el RENIEC y sus documentos concernientes, incluyendo la Constitucin Poltica de
la Republica del Per, la legislacin correspondiente al RENIEC, resoluciones
jefaturales, decretos e informes tcnicos que dieron origen a los planes, tratados
internacionales, reglamentos, informes y dems que dan origen y fundamentan las
acciones contenidas en los planes, las acciones del RENIEC. Se procedi a su bsqueda
por los medios acostumbrados como las pginas y portales de Internet de todas las
instituciones relacionadas al centro de la materia, peridicos, informes anuales o de cierre
de ciclo, entrevistas con funcionarios, etc.

En segundo lugar, se llev a cabo una exhaustiva recopilacin de los ms recientes y
significativos materiales y documentos relacionados con la problemtica del subregistro y
la indocumentacin, tanto a nivel internacional, como en el Per. Nos centramos en la
bsqueda de estudios, literatura, proyectos y estadsticas recientes elaborados por
aquellas entidades y organizaciones internacionales y de cooperacin lderes en el estudio
de la materia, y especficamente en Amrica Latina, incluyendo al Banco Mundial, al

98
Banco Interamericano de Desarrollo, la Organizacin de Estados Americanos, UNICEF,
IDEA Internacional, CLARCIEV
53
as como de gran cantidad de expertos en la materia.
De la misma informacin y materiales obtenidos surgi la necesidad de adentrarnos en el
anlisis de ciertos de sus elementos bibliogrficos o fuentes sealadas con el objeto de
expandir y crear propias conclusiones sobre la informacin.

Por ltimo, la recoleccin de informacin directamente atada a las organizaciones de la
sociedad civil representativas en los planes nacionales y su interaccin con el RENIEC al
momento de la elaboracin de los planes. En esta fase, fue necesario realizar un esfuerzo
extraordinario para allegarnos de informacin debido a que por lo general, los informes,
proyectos, minutas y dems informacin relacionada con la participacin de alguna
organizacin en cualquier proyecto y en especial en coordinacin con el RENIEC o
cualquiera otro ente gubernamental en el Per- se consideran internos y no de uso o
circulacin pblica en caso de existir. En este sentido, fue necesario recurrir en primer
lugar a informacin secundaria disponible pblicamente respecto a la participacin de
alguna organizacin en alguna iniciativa o proyecto relacionado con la documentacin y
de ah seguir las pistas para identificar que organismo y que nivel de participacin
llevaron a cabo. Se dedicaron horas y horas de investigacin, lectura de medios, llamadas
telefnicas y envo de solicitudes por correo electrnico sin obtener los resultados
esperados.

De igual manera, esta ltima fase de recoleccin de informacin documental comprendi
la solicitud directa al RENIEC, la OEA y el Banco Interamericano de Desarrollo sobre
sus labores y formas de actuar con las OSC en los procesos de elaboracin de los planes y
en la ejecucin de proyectos, segn fuera el caso. La estrecha relacin laboral del
investigador con personal del RENIEC y los contactos con funcionarios de los
organismos internacionales facilit en parte la recoleccin de cantidad de documentos

SS
El Consejo Latinoameiicano y uel Caiibe ue Registio Civile, Iuentificacion y Estauisticas vitales (CLARCIEv)
es un oiganismo que agiupa a instituciones ue Registio Civil ue caua uno ue los paises ue Amiica Latina y el
Caiibe ueuicaua al inteicambio ue expeiiencias en iegistio e iuentificacion ue peisonas y que piomueve el
foitalecimiento ue las instituciones iegistiales.



99
histricos e internos, no disponibles por medios electrnicos comunes. Documentos que
resultaron de gran valor para ampliar nuestro conocimiento sobre el tema. Se logr
recopilar cantidad de informes de proyectos localizados en distintas regiones del Per
encaminados a fortalecer la cultura de la documentacin y la provisin o restitucin de la
identidad.

La recoleccin de la informacin documental comenz durante el mes de marzo del ao
del 2012 y continu hasta el mes de enero del 2013. Periodo de tiempo que a la vez se
utiliz tanto como para definir la existencia de la tendencia sobre la participacin de las
OSC que gener este estudio, como para la organizacin de la informacin disponible y
la estructuracin y planeacin de anlisis a llevar a cabo. En este sentido, la informacin
se fue analizando segn se dispona de ella, lo que permiti que la investigacin se
adecuara de tal manera para asegurar conocimiento que permitiera una formacin
evaluativa en continuo. Permiti a la vez, el desarrollar tcnicas de investigacin
adicionales que produjeran la informacin adecuada para cumplir con nuestro fin.

Cabe destacar que una vez concluida la fase de anlisis de infamacin del presente
estudio tuvimos oportunidad de obtener informacin documental adicional y reciente
sobre el problema que corrobor las conclusiones vertidas aqu ms all del tiempo de
nuestro estudio.

ESTUDIOS DE CASO
La segunda tcnica de investigacin utilizada para ampliar el conocimiento sobre los
antecedentes, participantes, acciones y resultados respecto a la participacin de las OSC
en la elaboracin de las polticas pblicas en contra de la indocumentacin en el Per, fue
el estudio de casos o proyectos provenientes de los objetivos de los planes nacionales
mismos. Parte de los documentos recopilados, organizados y analizados comprenden
informes finales de proyectos puestos en marcha por el RENIEC en coordinacin y con
la asistencia de organismos internacionales- para atender problemticas especificas.

De los informes de proyectos disponibles, procedimos a establecer criterios para

1uu
seleccionar aquellos que serviran como fuentes de confirmacin y ejemplo respecto a los
hallazgos de la investigacin. En este sentido, se tomaron en cuenta los objetivos del
proyecto y su vnculo con los planes nacionales, la duracin, el sector social a beneficiar,
la zona geogrfica marginalidad y pobreza- la existencia del problema de
indocumentacin entre los pobladores y colaboracin de OSC. Se realiz un escrutinio
comparativo de las diferentes facetas que comprenden los proyectos, establecindose
como elemento primordial la existencia de la sociedad civil en algunas de las etapas del
mismo, ya fuera la de planeacin o implementacin o monitoreo.

El comparativo de los casos analizados nos permiti investigar sistemticamente y
comprender los antecedentes, participantes, acciones y limitantes durante la vigencia de
dichos proyectos y en especial el papel de las OSC en sus diversas etapas. Nos permiti
probar desde una perspectiva definida la realidad de los planes y la forma en como se
operacionalizan sus etapas, quienes toman parte de ellas y como lo hacen.

Bajo esta aproximacin, el estudio de caso ofreci una visin del fenmeno de la
indocumentacin en el Per visto desde una perspectiva prctica y nos permiti asegurar,
recopilar la ms reciente evidencia cualitativa necesaria para evaluar y concluir de
manera certera y veraz junto con el cmulo de informacin obtenida con las dems
herramientas utilizadas.

El estudio de los casos analizados aqu tuvo lugar entre los meses de mayo y agosto del
2012. La informacin resultante del comparativo fue tambin utilizada como herramienta
para el anlisis general de la informacin obtenida durante la investigacin. Se lograron
cruzar variables que contestaran preguntas simples: como, cuando, quien, por que, etc.,
respecto al origen de la participacin de las OSC en las polticas pblicas y proyectos que
abarcamos. La informacin recabada, sirvi a su vez como base para la elaboracin del
plan de entrevistas individuales a llevar a cabo como mtodo de investigacin.




1u1
ENTREVISTAS DIRECTAS - PLAN Y DISEO DE GUA
La tercer tcnica de investigacin de nuestro estudio consisti en entrevistas individuales
semiestructuradas desarrolladas y administradas especficamente para conocer las
manifestaciones, experiencias y conocimiento proveniente directamente de la fuente que
de otra manera no estn al alcance del pblico (Acevedo 1988, Arnal 1995). Las
entrevistas tuvieron como marco el obtener informacin de los representantes de las
diferentes oficinas del RENIEC, las OSC participantes en los planes y proyectos, las
organizaciones internacionales y expertos representantes de organismos de cooperacin
internacional comprendidos dentro del marco de nuestro universo de estudio

El primer paso consisti en el diseo de una gua general para las entrevistas que
incluyera la totalidad de los puntos centrales de la investigacin y que permitiera dirigir
las conversaciones a la obtencin de descripciones detalladas y explicaciones del
comportamiento del entrevistado en relacin a cada uno de los puntos y categoras de
estudio y fenmeno social que se persigue. La gua para las entrevistas incluy dos
secciones; una breve seccin introductoria para transmitir al entrevistado informacin
general sobre el estudio, los objetivos del mismo, antecedentes del entrevistado y la
forma en que se desarrollara la entrevista. La segunda seccin consisti en el listado de
preguntas simples y directas a seguir durante el curso de la entrevista.

La seccin introductoria permiti que el investigador identificara si efectivamente el
entrevistado es la persona adecuada para proveer la informacin requerida as como para
evaluar el grado de disponibilidad del entrevistado a cooperar y compartir informacin,
as como para crear un ambiente de confianza adecuado para realizar la entrevista.

Por su parte las preguntas fueron diseadas de manera tal para asegurar la direccin de la
conversacin pero que aseguran flexibilidad y espacio para elaborar segn las respuestas
obtenidas. Esta modalidad garantiz no omitir datos importantes, provey la
sistematizacin de informacin, evit el divagar en las conversaciones y aprovechar al
mximo los tiempos de las entrevistas. Permiti a su vez, dar oportunidad al entrevistado
de opinar y ofrecer comentarios relativos a la participacin de las organizaciones de la

1u2
sociedad civil entorno a la problemtica del subregistro y la indocumentacin. Se incluye
un ejemplo de gua para entrevistas como anexo # 1.

Una vez definidas las preguntas y las categoras a cubrir con la entrevista, se procedi a
la seleccin de la muestra. La bsqueda de los entrevistados se desarroll en tres niveles.

MUESTRA Y ENTREVISTAS DIRECTAS SEMIDIRIGIDAS
Primero, y tras el anlisis de los planes nacionales, se busc a funcionarios de las
diferentes oficinas del RENIEC que hubieran tomado parte en la elaboracin tanto de los
planes o de proyectos e iniciativas derivados de los mismos. Con ayuda de contactos en
el mismo RENIEC, se logr conseguir la participacin del personal ideal que conoca del
tema perfectamente y que haba estado involucrado durante el proceso de elaboracin de
los planes. Se logr llevar a cabo siete entrevistas con funcionarios del RENIEC. En la
mayora de las ocasiones, hubo ms de una entrevista y se realizaron preguntas de
seguimiento segn se crea necesario.

La segunda fase de bsqueda de la muestra se enfoc en perfiles de personas que tuvieran
relacin directa con los planes nacionales y con la elaboracin e implementacin de
proyectos -desde una perspectiva de asistencia internacional- para apoyar el esfuerzo del
Per en su lucha contra la indocumentacin. En este sentido, y con la asistencia de
contactos en las diversas organizaciones se contact a personal de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA) y en especial del Programa de Universalizacin de la
Identidad en las Amricas (PUICA), quienes administran y proveen asistencia en la
regin -incluido el Per- en materia de identificacin. Se logr de igual manera
entrevistar a expertos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco
Mundial (BM) con vasta experiencia en el tema del registro civil y autores de numerosos
libros y estudios sobre el derecho a la identidad y la documentacin. Bajo este perfil se
logr llevar a cabo entrevistas con seis especialistas y numerosas llamadas y
comunicaciones de seguimiento.

Por ltimo, la tercer etapa del muestreo consisti en la inclusin de los miembros de las

1uS
organizaciones de la sociedad civil (OSC) con mencin o que tuvieron parte clave en la
elaboracin de los planes nacionales contra la indocumentacin o en el desarrollo de
programas y proyectos derivados de stos. Como base se incluyeron a las organizaciones
representativas como: Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza, Asociacin de
la Municipalidad del Per (AMPE), Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn, Instituto
Defensa Legal, Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y
Afroperuanos (INDEPA), Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Gnero y el
Centro de Desarrollo tnico (CEDET).

Bajo esta categora se contact a un total de 13 personas con los perfiles adecuados para
proporcionar informacin detallada sobre nuestro estudio. Se lograron realizar 9
entrevistas. La gran mayora requiri de varias sesiones y comunicaciones y llamadas
telefnicas de seguimiento.

Las entrevistas directas se realizaron entre los meses de agosto del 2012 y enero del 2013.
El formato de las entrevistas vario segn las necesidades del autor y la disponibilidad de
los entrevistados. La gran mayora se realizaron va telefnica, por Skype, Facebook o
por medio de videoconferencias y otras cara a cara en la ciudad de Washington. Las
comunicaciones de seguimiento se realizaron va correo electrnico o por telfono. Cabe
destacar que a pesar que el tiempo estimado de las entrevistas se haba limitado a 30 o 45
minutos, la duracin promedio de las entrevistas fue de entre 1 a 1.5 horas. La positiva y
objetiva participacin de los entrevistados fue esencial para la obtencin de gran cantidad
de informacin que no exista anteriormente.

El perfil de los entrevistados vario segn su filiacin y relacin con los planes o
proyectos. Por una parte, se cont con la participacin de profesionales con estudios
superiores que fungen como representantes de alguna organizacin o dependencia de
gobierno y por otro, se logr entrevistar a personas con conocimiento tcnico en la
materia, o que por cuestiones laborales se encuentran vinculados dentro del tema del
registro civil, la proteccin de los derechos humanos y la representacin de ciertos grupos
sociales, etc. De igual manera, se encontr con lderes comunitarios que por su

1u4
posicionamiento dentro de un grupo social, se convirtieron en los representantes de facto
de esos grupos.

El total de entrevistas realizadas fue de veinte personas, entre las que se incluy al
menos un representantes de organizaciones civiles en el Per, a fin de contar con las
principales voces de los diferentes sectores de la poblacin considerada como vulnerada y
excluida. En este sentido se cont con la participacin de representantes de comunidades
afro-peruanas, indgenas, de mujeres, gay y transgnero. Todas las anteriores que tambin
ven y representan a los intereses de los menores de edad en cada una de las reas de su
experiencia.

Dado que ms de tres entrevistados (de ambos crculos representativos: el de las OSC y
funcionarios) solicitaron anonimato por causa desconocida al autor, creemos conveniente
evitar hacer referencia directa a comentarios personales del total de las entrevistas para
evitar identificacin y asegurar la neutralidad y objetividad del estudio. Sin embargo se
transcriben y hace referencia a secciones o partes de algunas de las conversaciones ms
significativas y descriptivas con el fin de ejemplificar de viva voz, sus experiencias y
puntos de vista respecto a las cuestiones que nos interesan. El listado general de la
muestra se adjunta como anexo # 2.

EL ANLISIS DE DATOS
El anlisis de la informacin fue arduo y requiri de varios mtodos para su mejor
explotacin. Por una parte, la organizacin y clasificacin de los documentos se llev a
cabo de manera en que stos se iba obteniendo. Tras su lectura se identificaron secciones
especficas y temas de importancia y con relevancia directa con las diversas etapas del
estudio, clasificndose por temas como: el derecho a la identidad, la indocumentacin,
actores y participacin, polticas pblicas, tipos de programas o proyectos, etc.

De la informacin obtenida por medio de las entrevistas directas solo se clasific en parte
segn el contenido de las respuestas brindadas, ya fuera por tema y en relacin a las
preguntas establecidas en la gua (o bien la intencin de la pregunta) o por ser

1uS
consideradas como aspecto relevante y de inters para el estudio mismo. Debido a la
cantidad de informacin y el formato en que se almaceno (notas en papel, en documentos
Word, en grabaciones de voz o en video) se tuvo oportunidad de leer, escuchar o ver en
repetidas ocasiones y dando lugar a cruzar o agrupar con informacin obtenida por otros
medios.

Por otra parte, una vez organizada se tom nota de aquellos temas y palabras clave
consideradas como variables base para nuestro estudio tales como: participacin, poltica
pblica, proyecto/programa, organizaciones de la sociedad civil. De igual manera se
identificaron razones, motivos, prcticas, comentarios y sugerencias, afirmaciones o
negaciones respecto al tema central del proceso de participacin, tratando a su vez de
ajustar lo vertido a contestar preguntas del como, cuando, quien, por qu, etc.,

Dada la naturaleza del estudio mismo y la tcnica empleada, no se llev a cabo la
cuantificacin de la informacin ya que la esencia de la informacin que se buscaba,
recaen en experiencias y hechos que no se pueden reducir a cuestiones definidas, sin
embargo, de la interpretacin de la informacin se puede encontrar la relacin existente
entre las variables que sustentaron la investigacin.

El examen de la informacin mostr patrones y similitudes en varios niveles de nuestras
variables que permiti llevar a cabo una valoracin comparativa entre los grupos de
informacin y llegar a concluir de la manera en que se hace. De igual manera permiti
sacar a la luz factores no contemplados en nuestro plan de estudio inicial y por lo tanto
ofreci una mejor comprensin de la forma en cmo los actores mismos experimentaron
en torno a la participacin en los procesos de elaboracin de polticas pblicas.

El mtodo utilizado para elaborar esta investigacin result ser el ms apropiado para
lograr nuestro objetivo. Por una parte, la decisin se debi en gran parte al conocimiento
previo del problema social que genera el subregistro y la indocumentacin. De igual
manera, el acceso a informacin y materiales selectos y de difcil acceso, as como el
acceso a personas capaces de proveer informacin especfica, relevante y actual sobre el

1u6
tema fue un factor determinante para explorar ms all del conocimiento convencional
respecto a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboracin de
polticas pblicas y en especial aquellas que ven el problema de la identidad y sus
variables. Por otra parte, la informacin generada proveniente de los actores mismos
revel los antecedentes, el estado actual y aquellas ambigedades concernientes con el
problema de estudio y permiti llevar a cabo un anlisis exhaustivo y una adecuada
interpretacin de los hallazgos con miras a proponer medidas y soluciones del problema
social, dndole as una utilidad prctica en el campo.

El ejercicio requiri de trabaj multidimencional y una amplia variedad de conocimientos
metodolgicos toda vez que describe los planes y acciones del RENIEC, analiza el
contexto reciente de la documentacin en el Per, atiende un marco terico aplicable y
ofrece soluciones reales para mejorar las prcticas venideras. De igual manera, el proceso
de generacin de conocimiento y el escuchar directamente de los diversos actores fue
determinante para evaluar y llegar a concluir sobre el problema del cual buscamos
explicaciones.

RETOS Y LIMITANTES
Como con todo mtodo de investigacin se presentaron retos y limitantes durante el
transcurso del estudio, pero que sin embargo no interrumpieron el llegar a nuestro
objetivo.

Entre los retos destac en primer plano la caracterstica subjetiva del mtodo cualitativo,
toda vez que lo duro de la informacin se vali en gran parte de la interpretacin de los
comentarios, puntos de vista y experiencias de los actores, lo que hace que el estudio sea
difcil de generalizar y por ende concluir. De igual forma, durante la investigacin surgi
en ms de una ocasin la problemtica respecto a la subjetividad de lo que son las
Organizaciones de la Sociedad Civil y los sectores a quien representan. Es difcil
encontrar criterios uniformes respecto al alcance y delimitacin de lo que encuadra el
trmino de Sociedad Civil, sin embargo sabemos que eso es materia de estudios aparte.


1u7
Entre las limitantes ms significativas presentadas a lo largo del proceso, nos
encontramos en primer plano con la dificultad de obtener informacin documental y por
ende el derroche de tiempo dedicado a su bsqueda. Creemos que este factor ocasion
una reaccin en cadena que limit la elaboracin del estudio. Un ejemplo de esto es el
concerniente con el formato y tiempo para las entrevistas ya que se prevea que stas se
conduciran en un espacio de tiempo determinado en el Per, sin embargo, se limit a
realizar el trabajo de campo por medios electrnicos y desde el lugar de residencia del
autor -o desde aquellos lugares en donde se encontrara al momento de estar disponibles
los entrevistados. De igual manera, el no haber realizado las entrevistas cara a cara,
gener que se dedicara ms tiempo del planeado en la comunicacin, ubicacin y
coordinacin con los funcionarios de instituciones y representantes de las organizaciones
parte de nuestro universo, lo que a su vez caus un retraso en el anlisis de la
informacin.

LOGRO DE LOS OBJETIVOS PLANEADOS
A pesar de lo anterior, el estudio logr sus objetivos y cumpli con el cometido de
conocer ms sobre el problema social del cual se buscaba informacin. La informacin
recabada ayud a descubrir los patrones que rodean la participacin de los sectores de la
sociedad en la elaboracin de las polticas pblicas para contrarrestar el subregistro y la
indocumentacin que escogimos y nos ayud a elaborar un ejercicio mixto analtico
terico-prctico- para generar recomendaciones y soluciones viables.

Por ltimo, la estrategia escogida resulto la idnea debido a que los hallazgos del estudio
efectivamente contribuyeron a dar respuesta a los objetivos del estudio bajo criterios de
validez y confiabilidad.



1u8


CONCLUSIONES
A pesar que las estadsticas continan mostrando ndices con miles de peruanos afectados
por el subregistro y la indocumentacin
54
, es incuestionable el enorme esfuerzo que el
Per ha venido realizando en la ltima dcada para atender la problemtica que obstruye
el acceso al derecho a la identidad. En aos recientes se ha llegado a establecer que no es
suficiente solo el atender las barreras tcnicas, culturales, econmicas, legislativas,
polticas que contribuyen a que el problema de la indocumentacin persista, sino que es
necesario contar con estrategias multidisciplinarias que permitan atender a la
documentacin desde perspectivas congruentes con las distintas realidades sociales en el
Per. En este sentido, Per se ha valido de cantidad de instrumentos y mecanismos para
cumplir con su obligacin universal de superar la indocumentacin entre sus ciudadanos.
Una de stas medidas ha sido el establecer como parte de sus prioridades de poltica
nacional, la lucha contra la indocumentacin por ser un factor demostrado que alimenta la
pobreza y la exclusin social obstaculizando as el desarrollo econmico del Estado.

Entre los programas nacionales estratgicos del Per
55
, la reduccin de proporcin de
peruanos que no obtienen registro de nacimiento o DNI es una prioridad latente. Aparte
de haber instaurado cambios en sus marcos jurdicos y administrativos, establecido la
indocumentacin como poltica nacional, adoptado medidas de urgencia para
contrarrestar barreras econmicas y atender cuestiones culturales, geogrficas, entre
otras, el Per por medio del RENIEC -como el rgano rector de la documentacin- ha
desarrollado planes y polticas pblicas nacionales con el objetivo de ver y salvaguardar
el derecho a la identidad de los peruanos.


S4
Como se expuso en secciones anteiioies, el apioximauo actual ue inuocumentacion en el Pei ascienue al 1%
ue la poblacion. Sin embaigo, se entienue que el pioblema uel subiegistio y la inuocumentacion no es un
pioblema esttico a solucionai con una sola metouologia, sino que es un pioblema ciclico sumamente complejo
que se piesenta en uiveisas foimas y niveles asi como tambin se tiansfoima en las uiveisas etapas ue la viua ue
las peisonas. Afecta ue maneia uifeiente tanto a giupos sociales como a inuiviuuos y en paiticulai a los sectoies
ms vulneiables.
SS
Entie stos tambin se encuentian: Atencion contia la uesnutiicion cionica; saluu mateina y neonatal;
inciemento ue apienuizaje y euucacion bsica (hasta el 2 giauo); acceso a seivicios sociales bsicos y
opoituniuaues ue meicauo; al agua potable y uisposicion ue excietas; a seivicios ue telecomunicaciones
(telefonia e Inteinet en zonas iuiales) y a meuios eneigticos en zonas iuiales.

1u9
La teora relativa a la elaboracin de polticas pblicas indica que la relacin interactiva
entre el Estado y la sociedad civil es elemento primordial en la bsqueda de soluciones a
necesidades sociales. La participacin de los sectores de la sociedad civil en la
elaboracin de polticas pblicas es esencial para una adecuada estructuracin de las
acciones de gobierno que atendern problemas colectivos, debido a que nutren el proceso
decisorio con conocimiento y suministro de experiencias, ideas, necesidades y dems
aspectos provenientes de la comunidad misma a quien pretende servir la medida a tomar.

La participacin ciudadana representa el espacio en que la sociedad civil toma parte en el
proceso de decisin gubernamental por medio de un procedimiento cognitivo
estructurado. En este sentido la colaboracin con el Estado se presenta en diversos
niveles y de diferentes formas.

El objetivo de este estudio tuvo como objetivo central realizar un anlisis respecto a la
participacin de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) durante el proceso de
elaboracin de polticas pblicas destinadas a salvaguardar el derecho a la identidad en el
Per. Tras el estudio de los planes nacionales elaborados por el RENIEC tendientes a
mitigar la indocumentacin se pudo observar el lugar que ocuparon las organizaciones de
la sociedad civil durante su proceso de elaboracin. Result necesario adentrarnos al
estudio de proyectos representativos derivados de las polticas pblicas contra la
indocumentacin para poder establecer certeramente el sitio de la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil.

Los elementos ms reveladores de este estudio fueron obtenidos por medio de entrevistas
con representantes de la sociedad civil peruana que participaron -o que continan
participando- de alguna manera u otra en los planes y proyectos contra el subregistro y la
indocumentacin en el Per. La informacin relevante obtenida se comparti por medio
de charlas con cantidad de funcionarios del RENIEC directamente involucrados en la
elaboracin de los planes o de sus acciones derivadas, con ello, se logr confirmar lo que
tanto el marco terico sobre la participacin ciudadana, como los hallazgos de
organismos internacionales dedicados a superar la indocumentacin e inclusive lo que

11u
dicta la sabidura convencional sobre la participacin ciudadana frente polticas pblicas.
Por ltimo, se cont con informacin, comentarios y experiencias provenientes de
expertos y especialistas en la materia de organizaciones internacionales que actualmente
prestan asistencia y apoyo al RENIEC y en otros pases- en su esfuerzo de solventar el
problema de la indocumentacin.

El marco sobre la cooperacin que se da entre Estado y las organizaciones de la sociedad
civil, segn sustenta Cunill, nos sirve para determinar entorno a la participacin de la
sociedad civil en los procesos de elaboracin de polticas pblicas contra la
indocumentacin la sociedad civil en el Per. Nos ayuda a esclarecer y confirmar por una
parte, que el proceso de participacin de la sociedad civil se localiza actualmente en un
estado de transicin de apertura que muestra signos positivos, pero que sin embargo
evidenca que todava falta mucho camino por recorrer para que efectivamente se abran
las posibilidades de una participacin ms congruente y estructurada que tienda a crear el
espacio de interaccin entre Estado y sociedad.

En este sentido y debido a los esfuerzos de los ltimos aos, particularmente en la
elaboracin de los dos planes nacionales, se comienza a mover de una fuerte
participacin a nivel micro, es decir, en los mbitos de accin ms reducidos y
localizados en lugares donde la interaccin de las OSC se da mayormente en reas
operativas derivadas esencialmente de actividades habituales, hacia un espacio ms
abierto de participacin intermedia, en donde ya se comienza a ver presencia en la
definicin de necesidades para las polticas y planes regionales y encaminados a sectores
sociales en particular.

Tras el comparativo del proceso de elaboracin de ambos planes; el Plan Nacional de
Restitucin de la Identidad 2005-2009 y el Plan contra la Indocumentacin 2011-2015, se
observa que el nmero de OSC participantes increment en el segundo plan, al incluirse,
a parte de las organizaciones invitadas en el primero, a otras ms consideradas como
prioritarios y vulnerables de la sociedad peruana. De igual manera, tras los hallazgos
derivados de las comunicaciones con funcionarios el RENIEC, se desprende que el

111
proceso de seleccin de estos grupos fue ms organizado y permiti mayor tiempo para
crear los vnculos de coordinacin.

Por otra parte, a pesar que ambos planes proveen a nivel nacional respecto a la
problemtica que rodea la documentacin en el Per, se percibe una limitada
participacin de las organizaciones de la sociedad civil representativas de todos los
sectores poblacionales y culturales como los hay en el Per.

Un hallazgo importante, es que la apelacin que se hace a las OSC es limitada y solo se
nombra a participar a algunas de las organizaciones con presencia en la capital o con
nexos previos de trabajo con el RENIEC. En este sentido, desde el momento de su
elaboracin, los planes se ven limitados a recibir o atender peticiones y comentarios solo
de los sectores representados por organizaciones previamente identificadas. No quedaron
claras las razones por las cuales se limit esa participacin y del procedimiento de
desarrollo de convocatorias abiertas para allegarse de informacin antes de comenzar su
ciclo de elaboracin.

Por otro lado se encontr una limitante respecto al continuum de los momentos por el
cual se da la participacin ciudadana. Al ubicar la participacin dentro de la estructura de
niveles en que sta se presenta y que en conjunto forma un ciclo - elaboracin de
diagnsticos, identificacin de opciones, formulacin de polticas programas y proyectos,
ejecucin y finalmente su monitoreo-, nuestros resultados arrojan que las OSC que
participaron en la elaboracin de los planes, primordialmente se ubican en los niveles
correspondientes a la provisin de informacin y consulta (aunque limitada) en el mbito
nacional ya que se identifica nicamente su presencia en provisin diagnsticos
situacionales y de manera muy reducida en la elaboracin de propuestas -a pesar que
segn se indica, no se han tomado en cuenta. El espacio de intervencin de las OSC se
limit precisamente a la presentacin de informes, actualizacin o correccin de
aproximaciones de personas indocumentadas en determinadas zonas geogrficas o
crculos sociales.


112
A pesar que no aplica la misma experiencia para todas las OSC participantes, destac que
la mayora de aspectos puntuales que presentaron en las reuniones de coordinacin, solo
algunas se llevaron a discusin y de entre stas, solo muy pocas llegaron a las siguientes
etapas. En este sentido, se desprende que la participacin, a nivel macro, se dio de una
manera circunstancial por varias razones. En primer lugar por que la invitacin a
participar no fue elaborada por un proceso equilibrado de seleccin de organizaciones
representativas de los diversos sectores de la sociedad civil, sino que solo algunas llegan
a incluirse como posibles participes. En segundo lugar, debido al momento tardo en que
se incorporaron a las mesas consecuencia de una deficiente convocatoria- los planes
ya estaban prcticamente preparados y el espacio para proponer e intercambiar, ya haba
fenecido. Segn algunos, se dedic mayor tiempo a la revisin estructural y gramatical de
los documentos que en las cuestiones de fondo. Inclusive, personal del mismo RENIEC
lleg a manifestar que las OSC participaron de forma simblica y emblemtica en el
primer plan ya que el mismo se elabor como parte de un ejercicio gubernamental y se
llam a las organizaciones representativas nicamente para corroborar datos. A pesar de
lo anterior, una de las OCS y algunos representantes del RENIEC afirman que hubo
consenso sobre lo vertido en los documentos finales, especialmente en el segundo plan.
De igual forma, se percibi que para la elaboracin de los planes se desarrollaron dos
tipos de mesas de coordinacin; uno a nivel ejecutivo y otro a nivel operativo. Segn se
descubri, hubo un deslinde entre ambos momentos lo que lleg a generar retos para las
organizaciones de la sociedad civil, ya que fue difcil encontrar el espacio para proponer
y relacionar la capacidad institucional, estrategias, necesidades, acciones y
responsabilidades para cada sector.

Destac de igual forma el desconocimiento que las organizaciones de la sociedad civil
participantes tenan respecto al alcance de su participacin en los planes. Segn se
inform, la agenda de trabajo no estaba prescrita o contena forma a seguir y por lo tanto
no se saba hasta que punto alcanzaran sus propuestas. Por otro lado se manifest que el
contrapeso de entes gubernamentales fue un factor desfavorable para el intercambio y la
discusin. En ocasiones se presentan confrontaciones entre SC y algunos entes de
gobierno.

11S

Por otro lado, al realizar el anlisis de algunos de los proyectos derivados de la poltica
nacional en contra la indocumentacin, se corrobora de nueva cuenta que la participacin
de las OSC se da en mucho mayor grado en los niveles micros de la accin de gobierno.
Se corrobor que la actitud del mismo RENIEC y sus aliados-, segn las OSC, cambia
radicalmente en los niveles ms bajos respecto a la apertura de coordinacin con las OSC
en donde el grado de participacin llega a un nivel mucho alto. Se comprob que para la
elaboracin de programas y proyectos tendientes a atender ciertos de los objetivos y
metas de los planes, se transita por casi todas las etapas dentro de los niveles de
colaboracin entre el Estado y las OSC segn indican los marcos tericos que nos traen a
este estudio. Se comprob tambin que la participacin de las OSC no solo se presenta en
mucho mayor porcentaje, sino que se vuelve necesaria para la elaboracin de los
proyectos como para su implementacin y su sostenibilidad.

Del anlisis comparativo de algunos de los proyectos se deduce que la participacin de
los actores locales, entre los que se encuentran incluidas las OSC con representacin local
(a niveles regionales o locales), se logr asegurar una estratgica planeacin de acciones
que se pudieron implementar de acuerdo a las necesidades de las zonas en que se trabaj.

Se encuentra tambin que de los proyectos analizados, en primer lugar se llevaron a cabo
diagnsticos para saber que instituciones estatales, OSC, dirigentes, pobladores y dems
con presencia e influencia en las zonas o regiones era necesario trabajar. Una vez lo
anterior, el RENIEC estableci un sistema de informacin dirigido mantener actualizados
e involucrados a las OSC y dems instituciones locales estratgicas, de los planes,
objetivos y metas que se pretendan llevar a cabo para atender el problema de la
indocumentacin. Se consult a la ciudadana respecto a las propuestas a establecer y se
da pie a que tomen parte de la toma de decisiones respecto a que medidas tomar. Ya
instaurados los proyectos, llegan inclusive a delimitarse responsabilidades, como la de
empadronar a las personas indocumentadas en las regiones o las acciones de
sensibilizacin a nivel local respecto a la importancia de derecho a identidad. De esta

114
forma se vincula no solo con los aliados locales, sino tambin con los beneficiarios de los
proyectos a desarrollar.

En algunos de los programas analizados, se percibe de igual forma que se llegaron a
elaborar mecanismos de asociacin con los aliados locales, en donde inclusive se logr
tal punto de participacin que se lleg a contar con aportes en especie o monetarios
56
para
lograr el sostenimiento de las iniciativas contra la indocumentacin.

Por lo que respecta a la ltima etapa, la del control o monitoreo, se pudo percibir que a
nivel local, que el RENIEC tiene plena confianza de la capacidad de las OSC para llevar
a cabo estrategias de seguimiento y de reevaluacin de aquellos programas que no estn
funcionando de la forma en que fueron planteadas.

Por ltimo, se desprende y corrobora que la participacin de la sociedad civil en la
elaboracin de polticas pblicas es todava limitada en el mbito del derecho a la
identidad en el Per. Se demostr un cierto avance de un plan para otro y con la
integracin en niveles operativos, sin embargo sin que esto indique todava una adecuada
colaboracin entre las instituciones de gobierno y aquellas organizaciones de la sociedad
civil en la lucha contra la indocumentacin.

Nos quedan presentes las palabras de una experta en la materia y funcionaria del
RENIEC en torno al xito que Per ha tenido hasta ahora en sus esfuerzos por reducir la
indocumentacin y que resume en cierta forma la realidad sobre la actualidad de la
participacin en las polticas pblicas. en Per, a fin de lograr superar la
indocumentacin ha sido necesario una etapa agresiva de salir a documentar. Con el
marco jurdico de resoluciones de urgencia que permitieran en el ms corto tiempo
acortar las brechas de indocumentacin -basados en la simplificacin de procesos
administrativos de adquisiciones de compras y servicios que faciliten realizar en tiempos

S6
Be las entievistas con funcionaiios uel RENIEC que laboiaion uiiectamente en las campaas ue
sensibilizacion, se hace iefeiencia a la apoitaciones en especie como: tianspoitacion local, hospeuaje, piovision
ue alimentos, infoimacion y uiseminacion ue estiategias, espacios paia montai oficinas tempoiales, etc., tanto
poi paite ue los entes estatales locales como ue algunas 0SC .

11S
diferentes a los normales del Estado lo requerido para lograrlo-. Su ltima refleccin nos
permite entender la realidad peruana no solo sobre la participacin sino tambin contra la
indocumentacin.

Entrevista # 4 RENIEC. "en cuanto a la participacin de organizaciones de
la sociedad civil en las etapas de diagnstico y elaboracin de Polticas
Pblicas y la implementacin de polticas pblicas como derechohabientes
este es el mundo ideal de la teora.


116
RECOMENDACIONES

Tras haber examinado el proceso de la documentacin en el Per y haber aprendido de
las experiencias de la mayora de los actores con ingerencia en los planes nacionales
contra la indocumentacin y algunos de sus programas y proyectos en el Per, es
necesario presentar recomendaciones con elementos para fortalecer las relaciones y
mecanismos entre Estado y sociedad civil en sus esfuerzos para erradicar el problema de
la indocumentacin.

Se recomienda:

1.- Establecer lineamientos especficos y detallados que esclarezcan la forma, el tiempo y
el espacio para la apertura y construccin de alianzas entre la sociedad civil y el RENIEC
a nivel nacional. En este sentido, el RENIEC debe establecer guas, basadas en su marco
legal y prcticas administrativas y operacionales que dirijan a las organizaciones de la
sociedad civil con inters de tomar parte en los procesos de decisin. Es necesario crear
un marco en el cual se aborde la inclusin de la sociedad civil, como componente
necesario, en las diversas actividades del RENIEC.

2.- Establecer una mecanismo abierto y transparente que incluya a los grupos de inters
relacionados con los procesos de documentacin en el Per-, incluyendo a las OSC,
academia, profesionales, instituciones de gobierno de los tres niveles y la comunidad
internacional pertinente, para que en conjunto identifiquen y seleccionen a las OSC con
capacidad de participar con el RENIEC, tanto en la toma de decisiones como en las
diversas etapas de la elaboracin e implementacin de polticas pblicas.

3.- Establecer en el RENIEC una Unidad de Cooperacin con las OSC, dependiente de la
Gerencia de Restitucin de la Identidad y Apoyo Social (GRIAS) que d seguimiento a
todas aquellas actividades y prcticas entre ambos y que provea un espacio de interaccin
cara a cara y de manera regular con el objetivo de facilitar el intercambio de informacin
y planeacin de actividades previo a la toma de decisiones.

117

4.- Habilitar un portal -de fcil localizacin y acceso- en la pgina de Internet del
RENIEC, especficamente dedicado para la consulta y suministro de informacin (con
posibilidad de interaccin con el personal adecuado ligado a la Oficina de Cooperacin
propuesta arriba-) de actividades, agendas y estrategias en desarrollo o en proceso de
planificacin para que aquellas entidades y grupos de inters tomen cuenta de ellos y
busquen integracin en las diferentes etapas del proceso segn sus capacidades. El portal
servira como un espacio de intercambio entre RENIEC, sus aliados y la sociedad civil
respecto a acciones concretas. La simplificacin de un portal de esta naturaleza, no solo
facilita la diseminacin de informacin en tiempo, sino que permite adems espacios para
la retroalimentacin y recepcin de sugerencias a considerar en la mejora de planes y
maximizar su alcance y eficacia

5.- Asegurar que las OSC que participantes en cualquier nivel de asuntos pblicos, tengan
la misma voz, oportunidad y representacin que los dems rganos integrantes de las
diferentes mesas y comisiones que se desprenden del proceso de elaboracin de polticas
pblicas.

6.- Establecer un fondo de capital ligado a cada propuesta con el fin de solventar los
gastos ms bsicos generados durante las etapas iniciales del proceso de elaboracin de
polticas pblicas. No se pretende con esta sugerencia, brindar pagos por participar, sino
que asegurar que las OSC tengan asegurado un espacio participativo al no verse limitadas
por insuficiencia de fondos. De igual forma se sugiere buscar formas de financiamiento
para asegurar que se le pueda dar cumplimiento a las dems etapas del proceso, llmese
implementacin o monitoreo de sus componentes especficos.

7.- Establecer sub-mesas de trabajo nivel inferior local- respecto a las iniciativas y
polticas en planeacin siendo desarrolladas a nivel nacional y anteriores a la toma de
decisiones con el objetivo de brindar espacios de participacin a los diferentes niveles.


118
8.- Establecer estndares y guas para la presentacin y solicitud de documentos,
informes, comunicaciones y dems relativos al derecho a la identidad y en especial a las
acciones relativas a las etapas iniciales de planeacin de polticas y programas.

119


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124

(ANEXO # 1)

EJEMPLO DE GUA PARA ENTREVISTAS SEMIDIRIGIDAS

Dirigido a: ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

INTRO
1. Gracias por el tiempo y entrevista.
2. Quien soy y que pretendo.
3. Usar la entrevista como fuente para el estudio:
a. Informacin clave ya que no existen documentos
b. El tema es de suma importancia para poder fortalecer a las OSC durante
los procesos de elaboracin de PPs.
c. Construir mtodos y estrategias inclusivas vs. la indocumentacin

PRESENTACIN SOBRE ESTUDIO BREVE

PREGUNTAS DIRECTAS SEMIDIRIGIDAS:
1. Cuales son los antecedentes de su Organizacin
2. Cual es su vnculo con la Org.
3. Como es que llega la organizacin _______ a involucrarse en el Plan?
a. Como se enteraron de la elaboracin de los planes
b. Cual era la estructura de la organizacin cuando comenz a participar
c. Que los motivo a participar
4. Como se prepar la organizacin para participar?
5. Participaron en la elaboracin de diagnostico y de/los plan/es?
a. De que forma?
b. Cuantas veces se reunieron?
c. Cuantos representantes acudieron a las reuniones?
d. Como se financio la participacin, en caso de haber incurrido gastos?
6. En que consistieron las reuniones?
a. Dado que haba representantes de los diferentes ministerios, pudieron
ofrecer comentarios y sugerencias de manera equitativa?
b. Hubo espacio para presentar sugerencias especificas y relativas al grupo
que representa su organizacin?
c. Se tomaron en cuenta sus observaciones o sugerencias en el plan?
d. Quien coordinaba las reuniones?
e. Que materiales se ofrecieron?
7. Que retos tuvo su organizacin al participar en la elaboracin del plan/s?
8. Que hubiera facilitado su participacin?
9. Que se considera como OSC en el Per? Que fuerza tienen?
a. Como se relacionan las OSC entre si
b. Como se relacionan las OSC con el gobierno
10. Que obstrucciones cree Ud. que tienen la OSC en la participacin de planes y
proyectos?

12S
11. Que necesita la OSC en gral. para participar activamente en la elaboracin de PPs
de esta naturaleza?
12. Que lecciones han aprendido de la participacin como esta?
13. Cree que la SC participa de manera efectiva en la elaboracin de PPs?
14. Por que cree que se dice que la SC no participa en la elaboracin de PPs como lo
marca los diversos cuerpos legales e instrumentos vinculantes?
15. Cuales creen que sean los siguientes pasos para fortalecer la participacin de las
OSC en la elaboracin de PPs?
16. Cuales son las mejor lecciones aprendidas sobre el proceso de participacin en
general que pueda compartir?
17. Que recomendaciones podra compartir para mejorar la participacin de las OSC
en la elaboracin de las PPs. y en su implementacin de ser el caso
18. Como compara la participacin entre los distintos niveles: diagnostico,
elaboracin, implementacin y monitoreo de PPs


GRACIAS POR EL TIEMPO E INFORMACIN

Contacto ms adelante con preguntas y observaciones




126

(ANEXO # 2)

MUESTRA PARA ENTREVISTAS DIRECTAS SEMIESTRUCTURADAS

RENIEC
1. Carlos E. Reyna Izaguirre. Gerencia de Restitucion de la Identidad y Apoyo
Social (GRIAS)
2. Ronny Cceres. Especialista en Campaas de Informacin Pblica y
Coordinador tcnico en proyectos de inclusin social: Identidad y Ciudadana.
3. Roco Espejo: Asesora de la Gerencia de Restitucin en temas de cooperacin
internacional
4. Gilmer Rivera Quinez. Analista de Proyectos - GRIAS
5. Vctor Alcazar: Subgerente de Apoyo Social - GRIAS
6. Katia Vega: subgerente de Restitucin de la identidad - GRIAS
7. Francisco Pancho- Ros: Exsubgerente de Planificacin del RENIEC

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
8. Mia Harbitz. Civil Registry Senior Specialist
9. Alejandra Torres. Especialista en RC y documentacin

Organizacin de Estados Americanos (OEA)
10. Pablo Zuiga. Asesor de la Secretara de Asuntos Polticos
11. Steven Griner. Coordinador del PUICA
12. Clara Ximena Hoyos. Secretara de Asuntos Polticos. Departamento de
Gestin Pblica efectiva
13. Rebeca Omaa. Especialista PUICA

Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)

Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza:
14. Dr. Federico Armillas Lafert. Presidente MCLCP
Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE)
15. Susana Yaman. Defensora del Pueblo
Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn
16. Blanca Fernndez. Directora
17. Elena Villanueva
18. Liz Melndez
19. Pilar Olea
Instituto Defensa Legal
20. Javier de la Rosa. Coordinador rea de los Pueblos Indgenas
21. Renatto Tapia. Investigador Pueblos Indgenas
Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y
Afroperuanos (INDEPA)
22. Andrs Salazar. Coordinacin con Instituciones Representativas de la
Amazona

127
Instituto RUNA de Desarrollo y Estudios de Gnero
23. Belissa Andia. Directora Ejecutiva
24. Francisco Andia Prez. Presidente
Centro de Desarrollo tnico (CEDET)
25. Oswaldo Bilbao. Director Ejecutivo
ARPI Selva Central
26. Hctor Santos Lucas. Direccin Institucional ARPI SC
27. Fernando Rivas Carvias. Secretario rea de Gobernabilidad