FUNIBER FUNDACIN UNIVERSITRIA IBEROAMERICANA

Leene Marques de Oliveira

GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS :
UMA CONTRIBUIO PARA A MELHORIA DA QUALIDADE DOS SERVIOS
PBLICOS MUNICIPAIS








Dissertao de Mestrado em Recursos Humanos e Gesto do Conhecimento










Rio de Janeiro
2011


2

Leene Marques de Oliveira












GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS :
UMA CONTRIBUIO PARA A MELHORIA DA QUALIDADE DOS SERVIOS
PBLICOS MUNICIPAIS









DISSERTAO DE MESTRADO SUBMETIDA AO PROGRAMA DE MESTRADO
DA FUNIBER FUNDACIN UNIVERSITRIA IBEROAMERICANA COMO
PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS OBTENO DO GRAU DE
MESTRE







Orientador: Dr. Jos Figueroa
Co-Orientadora: MsC. Celia Regina Beiro da Silveira






Rio de Janeiro
Maio de 2011



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Leene Marques de Oliveira





TTULO DA TESE

GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS :
UMA CONTRIBUIO PARA A MELHORIA DA QUALIDADE DOS SERVIOS
PBLICOS MUNICIPAIS







Esta dissertao foi julgada e aprovada em sua forma final,
sendo assinado pelos professores da Banca Examinadora.




APROVADA POR:
___________________________________________
NOME DO ORIENTADOR, titulao
___________________________________________
NOME DO CO-ORIENTADOR, titulao
___________________________________________
NOME DO EXAMINADOR EXTERNO, titulao (instituio de origem)

CIDADE, DIA de MS de ANO (data da defesa)





4









































Dedico este trabalho aos meus filhos, bnos de Deus
e alegria em minha vida.






5





AGRADECIMENTOS




Muitos contriburam para a realizao deste trabalho, agradeo a todos e
especialmente:
... minha amiga, a filsofa Rita Foelker, que com sua luz, foi o Sol que
iluminou este trabalho.
... Ao Prefeito Jos Luis Anchite, que abriu um novo horizonte em minha vida
profissional quando oportunizou-me trabalhar ao seu lado na Administrao Pblica
Municipal.
... A Superintendente de Organizao e Gesto do IBAM, Cludia Ferraz, que
com sua dedicao e competncia ampliou meu olhar para entender o deficit das
estruturas administrativas das prefeituras.
... Aos colegas da Prefeitura de Barra do Pira/RJ: Giovanni Rodrigues, Edna
Sampaio, Valdenir de Souza, Cludia Mietherhofer, Ronaldo Mattos e todos os
demais, com os quais tive o privilgio de trabalhar e participar das dvidas,
incertezas e percepes que indicavam a necessidade de buscar novos caminhos
para a melhoria da qualidade dos servios pblicos municipais.
... Aos mais de quinhentos servidores pblicos de todo Brasil, com quem tive
a oportunidade de compartilhar suas experincias nos cursos que ministrei, os quais
me incentivaram na realizao desta pesquisa.





6






































Historicamente, o objetivo das estruturas organizacionais
era institucionalizar a estabilidade.
Na empresa do futuro, o objetivo do desenho
ser institucionalizar as mudanas.
Nadler e Tushman






7
RESUMO




A Gesto de Recursos Humanos um campo de estudos e de desenvolvimento
humano que ganhou um enorme reconhecimento a partir das dcadas de
1980/1990. Tem surgido grande nmero de obras, trabalhos e eventos, com
produes que vm sendo estudadas e aplicadas nas empresas do setor privado,
com claros benefcios em termos de melhoria do clima organizacional e eficincia.
No setor pblico, esta necessidade percebida e identificada mas a implantao
das mudanas positivas mostram-se difceis e lentas, mesmo com discurso,
legislao modificada e organizao de eventos e grupos de trabalho. Os
instrumentos da Gesto de Recursos Humanos, dentre os quais destacaremos a
aprendizagem de novos hbitos, bem como a transformao mental por meio da
gesto do desempenho profissional e da gesto de competncias, poderiam otimizar
a eficincia do servio pblico, de modo a garantir ao cidado o atendimento rpido
de suas necessidades as quais, frequentemente, so tambm os seus direitos
perante o Estado. Nesta dissertao trataremos da administrao pblica brasileira,
suas transformaes recentes e os aspectos em que ainda carece de grandes
modificaes.

Palavras-chave: Gesto de recursos humanos. Administrao pblica. Servio
pblico.


























8
RESUMEN

La gestin de recursos humanos es un campo de la educacin y el desarrollo
humano que ha ganado un enorme reconocimiento de dcadas de 1980/1990. H
aparecido muchas obras,obras y eventos, con producciones que han sido
estudiados y aplicados en las empresas del sector privado, con claros beneficios en
trminos de mejora de la eficiencia y el clima organizacional. En el sector publico,
esta necesidad se percibe y se identific, pero la aplicacin de los cambios
positivos resultar difcil y lento, incluso con el habla, la legislacin ha cambiado y los
grupos de la organizacin de eventos y de trabajo. Los instrumentos de la Gestin
de Recursos Humanos, entre los que destacaremos el aprendizaje de nuevos
hbitos y la transformacin mental a travs de la gestin del desempeo y las
competencias profesionales de gestin, permite optimizar la eficiencia de la
administracin pblica con el fin de garantizar al ciudadano la rpida respuesta a
sus necesidades que a menudo son tambin sus derechos contra el Estado. Em
esta tesis, nos dirigimos la administracin pblica brasilea, sus cmbios recientes y
ls cuestiones que todavia necesita grandes cmbios.

Palabras clave: Gestin de recursos humanos. La administracin pblica. De
servicio pblico.






























9
LISTA DE TABELAS


TABELA 1 Quadro comparativo entre modalidades de
pensamento mecanicista e sistmico......................................... 54

TABELA 2 Sistema de gesto de desempenho............................................. 59






10
LISTA DE FIGURAS


FIGURA 1 Modelo de estrutura de equipes............................................. 63

FIGURA 2 Organograma da Secretaria da Administrao
do Municpio de Vila Velha/ES .............................................. 64

FIGURA 3 Organograma da Secretaria da Administrao
do Municpio de Vila Velha/ES Anexo I .............................. 65

FIGURA 4 Modelo conceitual de GERH de Harper e Lynch.................... 66

FIGURA 5 Modelo conceitual de Beer e colaboradores (modificado)...... 67




































11
SUMRIO


1 INTRODUO ................................................................................................ 12
2 GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS ................................ 15
2.1 GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO SETOR PBLICO .................... 25
3 CARACTERIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ........ 31
3.1 GESPBLICA: O PORTAL DA GESTO PBLICA .................................... 33
3.2 ORIENTAES AOS PREFEITOS ............................................................. 39
3.3. DESAFIOS ATUAIS DA GRH NA ADMINISTRAO PBLICA ................ 43
3.4 GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS .............................. 47
3.4.1 Gesto de competncias ........................................................................... 48
3.4.2 Planejamento de recursos humanos ......................................................... 49
3.4.3 Capacitao continuada ............................................................................ 49
3.4.4 Avaliao de desempenho e competncias .............................................. 50
3.5 A GRH NOS MUNICPIOS E A GESTO POR COMPETNCIAS .............. 51
4 INSTRUMENTOS DA GRH EM PROL DA ADMINISTRAO
PBLICA BRASILEIRA..................................................................................... 56
4.1 GESTO DE DESEMPENHO PROFISSIONAL ........................................... 58
4.2 TRANSFERNCIA E GESTO DE COMPETNCIAS ................................ 60
4.3 DA TEORIA AO.................................................................................... 61
4.4 A CULTURA COMO MEMRIA ................................................................... 70
5 CONCLUSO ................................................................................................. 72
REFERNCIAS .................................................................................................. 76












12
1 INTRODUO



A Gesto de Recursos Humanos um campo de estudos e de
desenvolvimento humano que ganhou um enorme reconhecimento a partir das
dcadas de 1980/1990, como ponto de apoio das organizaes na persecuo das
suas metas e da excelncia que determina o grau de competitividade no mundo
globalizado, onde no h mais garantia de permanncia e estabilidade.
Os pases precisam participar deste mundo, motivo pelo qual questes como
capacitao de pessoas, informao, modelos de gesto e viso de mundo esto na
ordem do dia, mostrando claramente que se est numa fase de mudana de
paradigma, com novas perspectivas e realizaes que podem orientar as aes dos
gestores (MORGAN, 1986).
Tem-se visto uma profuso de obras, trabalhos e eventos, com produes
que vm sendo estudadas e aplicadas nas empresas do setor privado, com claros
benefcios em termos de melhoria do clima organizacional e eficincia, a qual se
traduz em melhoria do desempenho global das empresas, por meio do investimento
no capital humano.
Observa-se, contudo, que, apesar desta necessidade ser percebida e
identificada no setor pblico, a mudana nesse mbito acaba sendo lenta e
dificultada por fatores que vo desde o conservadorismo at a falta de conhecimento
e de capacitao para desenvolver as competncias mnimas relacionadas a uma
eficiente GRH com vistas melhoria da qualidade dos servios pblicos municipais.
Mesmo quando os discursos e intenes surgem e a legislao procura
adequar-se realidade de novos tempos, muitos so os obstculos encontrados,
como a rigidez na estrutura, o apego ao modelo tradicional de RH, especialmente
direcionado a resolver questes trabalhistas e de rotina de pessoal.
Os instrumentos da Gesto de Recursos Humanos, dentre os quais
destacaremos a aprendizagem de novos hbitos e a transformao mental por meio
da gesto do desempenho profissional e da gesto de competncias, poderiam
otimizar a eficincia do servio pblico, de modo a garantir ao cidado o
atendimento rpido de suas necessidades as quais, frequentemente, so tambm os
seus direitos perante ao Estado.
13
Esta dissertao prope-se a analisar a realidade da Administrao Pblica
Brasileira, a sua evoluo nos ltimos anos, as mudanas na legislao e polticas
implementadas. Prope-se tambm apresentar os muitos aspectos da Gesto de
Recursos Humanos que, desde que estejam presentes nas instituies pblicas,
com nfase nas municipais, poderiam representar um grande avano na garantia do
direito dos cidados alm de tornar nosso pas mais competitivo frente ao cenrio de
um mundo globalizado.
A metodologia escolhida a pesquisa bibliogrfica, onde sero compulsados
livros, artigos cientficos, teses e textos que expressam conceitos da GRH e as
polticas pblicas brasileiras, suas propostas e seus avanos.
O Captulo 1 apresentar a evoluo dos recursos humanos nas empresas,
passando pela Administrao de Recursos Humanos at chegar Gesto de
Recursos Humanos, apresentando as teorias e modelos mais atuais apresentados
por autores conceituados. O mesmo captulo apresentar os conceitos bsicos que
sero abordados nos captulos subsequentes.
O Captulo 2 apresentar os aspectos da Gesto Estratgica de Recursos
Humanos, incluindo uma abordagem da GRH no setor pblico.
O Captulo 3 ser destinado a desenhar um amplo panorama da
Administrao Pblica no Brasil, com suas polticas, seu discurso e as dificuldades
encontradas para a implantao de instrumentos que venham possibilitar uma
gesto de pessoas visando a eficincia, a qualidade de vida e a competitividade de
nosso pas perante as demais naes.
O Captulo 4 trar dois instrumentos da Gesto de Recursos Humanos que
poderiam contribuir para a otimizao do servio pblico em nosso pas, comeando
pela sua implantao nos municpios: a gesto de desempenho profissional e a
gesto de competncias. Apresentar tambm uma reflexo sobre os obstculos
encontrados na implantao das mudanas no regime de gesto de pessoas e os
modelos de GRH indicados como mais apropriados ao setor pblico brasileiro.
Incluir algumas consideraes sobre as caractersticas das organizaes humanas
como campo de estudos fragmentado e como objeto de estudo multidisciplinar, a fim
de abarcar a realidade multifacetada e complexa de um todo coletivo, a qual se
apoia na realidade multifacetada e complexa das individualidades, em suas
necessidades, anseios, expectativas e em especial sua resistncia mudana.
14
A exposio ser concluda com as reflexes plausveis perante o quadro
desenhado nos captulos anteriores, onde esperamos deixar claro que as mudanas
na ao se iniciam pelo aprendizado e pela transformao dos pensamentos, antes
de qualquer outra instncia.






15
2 GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS


O presente captulo destina-se a apresentar uma sntese dos estudos e
anlises efetuados pelos diversos autores que se pesquisam sobre o tema da
Gesto Estratgica de Recursos Humanos aplicada aos setores privado e pblico.
Numa retrospectiva histrica relevante para o desenvolvimento argumentativo
desta dissertao, abordar-se- inicialmente a evoluo do conceito de gesto de
pessoal, desde o seu incio, passando pela sua consolidao, nas dcadas de
1960/1970, chegando aos dias atuais com o crescimento de uma viso proativa
naquilo que passou a denominar-se gesto de recursos humanos (GRH).
A compreenso da importncia da gesto de recursos humanos numa
empresa ou instituio passa pela compreenso da prpria funo social da
empresa ou instituio e da maneira peculiar como a funo pessoal evoluiu entre
os sculos XX e XXI.

Diversos estudiosos da gesto dos recursos humanos (GRH) parecem
convergir para a percepo da sua evoluo ao longo da Histria, de uma
funo mais administrativa resumida a um conjunto de procedimentos a
uma perspectiva mais estratgica, que se concentra em como desempenhar
um papel central na implementao da estratgia da empresa (CRUZ, 2007,
p.39).

Segundo Boudreau & Milkovich (2000), possvel identificar trs momentos
distintos na evoluo do conceito de gesto de recursos humanos. O primeiro ficou
conhecido como Modelo Industrial, o segundo o Modelo de Investimento e o
terceiro, o Modelo de Envolvimento, os quais sero caracterizados no decorrer deste
captulo.
Na dcada de 1920 tem-se o chamado Modelo Industrial, caracterizado pelo
surgimento dos Departamentos de Pessoal em razo da falta de mo-de-obra, o
desenvolvimento de testes psicolgicos e um crescente interesse pelos trabalhos
cientficos relacionados.
Durante os anos 1950, o crescimento do sindicalismo e das atividades
trabalhistas levou os empregadores a dirigir sua ateno para as regras do trabalho,
os planos de carreira, recompensas por antiguidade, administrao dos contratos
trabalhistas, aos sistemas de avaliao do desempenho, ao julgamento de mrito, o
que gerou grande demanda por especialistas em RH.
16
Estudos empreendidos nesse perodo apontaram uma melhoria da
produtividade e do moral dos empregados, decorrente da maior ateno a eles
dedicada. Surgiram assim novos processos, com o intuito de fortalecer as relaes
trabalhistas, como o enriquecimento das funes e a comunicao com os
empregados.
De acordo com Fischer (1998), a aplicao da psicologia como cincia capaz
de dar suporte compreenso e interveno na vida organizacional cria um
movimento de reorientao no foco de ao da gesto de recursos humanos nas
dcadas de 1930 e 1940, instaurando uma corrente de administrao de recursos
humanos considerada como gesto do comportamento humano. Segundo o autor, a
atuao sobre o comportamento tinha seu foco voltado exclusivamente para a
tarefa, os custos e o resultado produtivo imediato, e os processos geridos pelas
empresas deveriam incidir em suas relaes com as pessoas.
Considera-se que as dcadas de 1960/1970 marcam o perodo de
consolidao e maturidade da funo pessoal, com sua equiparao a outras
funes da gesto empresarial, mas ainda inexiste qualquer interveno a nvel
estratgico. Tal perodo caracteriza-se por uma preocupao mais qualitativa que
quantitativa no que se refere motivao e satisfao no trabalho, refletindo-se nos
sistemas de remunerao e planos de carreira, na formao, na qualificao, de
modo que sistemas de avaliao e performance assumem maior relevncia
(POIRSON, 1989, apud A GESTO, 2011).
Ateno especial dada aos processos de recrutamento e de seleo e as
organizaes sindicais crescem na negociao contratual. A funo pessoal adquire
o status de rea de gesto, cujas necessidades so respondidas pelo
desenvolvimento de instrumentos tcnicos especficos (DES HORS, 1988, apud A
GESTO, 2011).
Segundo Cappucci (citado por BOLDIZZONI et al, 1990, p. 32, apud A
GESTO, 2011), corresponde aos momentos de influncia da Psicologia Social,
estando prxima da Escola Social da Organizao, nomeadamente das teorias de
gesto e de desenvolvimento dos RH, respectivamente de McGregor e de
Herzberg.
Boudreau e Milkovich (2000) afirmam que nessa fase surgiu o Modelo de
Investimento. Surgido num momento em que as organizaes industriais tradicionais
davam lugar a empresas de crescimento rpido e mais tecnologia, este modelo
17
baseado na autonomia do empregado (em geral, no sindicalizado), no
enriquecimento das funes, no emprego vitalcio, no alto investimento na
socializao do empregado e nas relaes de remunerao a longo prazo. Era uma
relao baseada no conhecimento dos empregados, mais que na sua fora de
trabalho.
Situa-se no incio dos anos 1970 a origem da administrao de recursos
humanos (ARH), com crescente nmero de funcionrios administrativos e crescente
burocracia que decorreu deste modelo (DAVEL & VERGARA, 2001). Os autores
entendem que ele se fundamenta nas tradies da psicologia industrial, nas teorias
organizacionais, na abordagem sociotcnica, na dinmica dos grupos, mas tambm
se nutre das concepes do behaviorismo
1
organizacional anglo-saxo e da
psicologia comportamentalista americana, ensejando encontrar formas de
administrar o capital humano.
Nessa fase, os gerentes costumavam encarar a funo de RH como
meramente administrativa e pessoal, e os profissionais de RH dedicavam-se a
procedimentos rotineiros, como a folha de pagamento e outras funes operacionais
(BECKER, HUSELID & ULRICH, 2001), o que restringia a gesto de pessoas a um
conjunto de rotinas, que visava incrementar a eficincia por meio do ajuste do
indivduo a um esteretipo predefinido pela organizao.
Na prtica, os recursos humanos eram equiparados aos demais recursos
envolvidos na produo, incluindo o seu custo, percebido como fator que interferia
na competitividade. De acordo com Fischer,

a busca da previsibilidade e do controle, o foco no instrumento imagem e
semelhana de outras funes administrativas, no permitem
administrao tradicional perceber que, diferentemente dos demais
recursos, o que acontece entre pessoas e organizaes uma relao, ou
um conjunto de relaes. So relaes essencialmente humanas, ou seja:
sociais, entre grupos, interpessoais e organizacionais (1998, p.45-46).

A atual perspectiva do Desenvolvimento Organizacional e da Gesto
Estratgica dos RH surge no incio da dcada de 1980, momento em que a funo
pessoal passa a ser reconhecida como uma rea estratgica das empresas, no
somente orientada para a melhoria da performance econmica, mas igualmente

1
Behaviorismo deriva do termo ingls behaviour (Reino Unido) ou behavior (EUA) que significa
comportamento, conduta. Behaviorismo um termo genrico que agrupa correntes de pensamento
na Psicologia que tem em comum o comportamento como objeto de estudo, mesmo que com
diferentes maneiras de estudar ou de explic-lo. (OLIVEIRA, 2008)
18
atenta performance social. A partir de ento, passa a se considerar que os RH
competentes, motivados, so os responsveis pela performance empresarial como
um todo. Segundo Wood (2004, p.280):

Pelo menos desde o fim da dcada de setenta, a conjuntura de mercado e
suas implicaes para a organizao do trabalho fizeram surgir outra funo
recursos humanos, desta vez ligada aos setores operacionais e voltada
diretamente para a gesto dos processos de mudana e para a melhoria
dos nveis de performance e produtividade (...).


Boudreau & Milkovich (2000) observam que os anos 1980 e 1990, coincidindo
com a globalizao, foram incutindo uma conscincia de que tanto empresas quanto
indivduos tm de enfrentar uma crescente competio globalizada, em meio a
presses econmicas que tambm aumentaram. Em resposta a esse novo cenrio,
surge o Modelo de Envolvimento, assim chamado por basear-se no envolvimento
cada vez maior dos empregados em trabalhos de equipe, objetivos mtuos e
relaes de confiana. Nesse novo modelo, o empregado se mostra mais auto-
suficiente, assume maiores responsabilidades e riscos, com o apoio de um processo
mais cuidadoso de seleo, oportunidades de desenvolvimento, incentivos salariais,
benefcios flexveis e comunicao extensiva.
Diante dos desafios, mudanas e incertezas enfrentados pelas empresas, o
RH desponta como elemento decisivo do sucesso ou fracasso dos
empreendimentos, pois so eles que definiro a rigidez ou flexibilidade, que se
mostraro adaptveis a novas situaes ou submergiro nas adversidades.

Novas exigncias se impem e a funo pessoal define-se como uma
funo partilhada. atribuio direta do departamento de gesto dos RH e
indireta de todas as reas orgnicas das empresas, exigindo uma
responsabilizao e participao de todas elas que devero contribuir, quer
no domnio da informao e da comunicao, quer no domnio tcnico da
gesto dos seus RH, numa perspectiva preventiva e previsional (A
GESTO, 2011).

Diante da nova configurao, mais orgnica e menos mecnica, da empresa,
o departamento de GRH

o que garante da uniformizao de critrios, da viso de conjunto e do
relacionamento com outras reas da funo pessoal, enquanto que as
restantes unidades orgnicas, funcionando como clientes internos do
primeiro, canalizam a ptica e as necessidades dos servios, os
condicionalismos especficos e as aspiraes dos grupos profissionais mais
representativos (MOTTA, 1991, p. 46, apud A GESTO, 2011, p.72).

19
Os avanos observados nas ltimas dcadas tm conduzido as organizaes
a pesquisarem novas formas de gesto a fim de otimizar o desempenho, atingir
resultados e cumprir a misso institucional. Acresce ainda que o sucesso das
organizaes vem dependendo cada vez mais do investimento nas pessoas, por
meio da identificao, aproveitamento e desenvolvimento do capital intelectual.
Des Hors (1988, p. 56, apud A GESTO, 2011, p.72), observa que, ao falar-
se de RH em lugar de pessoal, tal mudana traduz uma evoluo real e profunda
do que pode potencialmente representar o pessoal para as empresas.
O Modelo de Envolvimento conduz evoluo do papel do profissional de
RH do tradicional assessor de executivos e gerenciador de programas para uma
conexo mais prxima com os empregados e lderes de unidades de negcios
(CRUZ, 2007, p.42).
Ulrich (2002) advoga uma construo conjunta da capacidade organizacional
nessa fase mais recente, a qual decorre da redistribuio e redefinio das prticas,
das funes e dos profissionais de RH, o que possibilitar encarar os desafios
competitivos enfrentados pelas empresas, tais como a globalizao; o foco na
capacidade; a tecnologia e a atrao, reteno e mensurao da competncia e do
capital intelectual.
J para Davel & Vergara (2001), o processo de evoluo do papel de RH
adquire novas conformaes desde o final da dcada de 1970, com a administrao
de recursos humanos sendo influenciada pela abordagem estratgica e pelas foras
do ambiente, referindo-se competio internacional e nacional, mas tambm s
mudanas no mercado de trabalho e tica empresarial.
Becker, Huselid & Ulrich (2000) apontam a dcada de 1990 como o perodo
qme que todo o mundo corporativo passou a desenvolver uma nova nfase sobre a
importncia dos sistemas de RH. Segundo os autores, profissionais e estudiosos
passaram a reconhecer o impacto do alinhamento desses sistemas. Os autores
alegam que os pesquisadores e os profissionais passaram a reconhecer o impacto
do alinhamento desses sistemas com o esforo de implementao da estratgia
mais ampla da empresa. A velocidade e a inovao peculiares ao novo paradigma
econmico, bem como a curta durao dos ciclos e a ideia de qualidade e satisfao
dos clientes, ressaltaram a importncia dos ativos intangveis como a identificao
da marca, conhecimento, inovao e capital humano. Era o incio de uma nova era
para os RH.
20
Uma das principais mudanas identificadas que as transformaes na
funo RH vm deixando de ser reativas e a GRH assume um papel estratgico nas
organizaes. Tais transformaes devero ser significativas, segundo Fischer &
Albuquerque (2001, apud CRUZ, 2007), na adoo de novos princpios e de uma
nova filosofia de gesto, acrescentando autores que a mudana efetiva transforma
comportamentos e relaes, e no somente discursos e ferramentas.
A GRH surge, assim, como fator de desempenho das organizaes, com
instrumentos e estratgias que se fundamentam em diferentes abordagens e
perspectivas.
A fase da gesto estratgica, por sua vez,

corresponde ao desafio atual da gesto de recursos humanos, traduzindo a
crena nas pessoas como o recurso competitivo estratgico e o
reconhecimento de que o capital e a terra deixaram de ocupar o lugar
cimeiro dos fatores de produo capitalista. Esta fase, para alm de
procurar alinhar as pessoas com a estratgia organizacional, valoriza os
conhecimentos nas reas de articulao entre a gesto de recursos
humanos, a gesto financeira e o marketing (PISSARRA, 2007, p. 10).


Trata-se de um importante movimento no sentido de encarar a gesto
estratgica como uma atividade centrada na pessoa, nas caractersticas humanas
que se imprimem nas organizaes, dando-lhes da necessria ateno. A propsito,
segundo Chimpolo (s.d., p. 20),

H consenso entre destacados empresrios de xito e reconhecidos
estudiosos de gesto empresarial, em que a vantagem competitiva bsica
das empresas a incios do sculo XXI no radicar nos recursos naturais,
nem em especfico nos recursos energticos, no radicar nos recursos
financeiros e no radicar, nem sequer, na tecnologia: a vantagem
competitiva bsica das empresas do Sculo XXI radicar o nvel da
preparao e da gesto dos Recursos Humanos (RH).

Desse modo, importante a esta altura compreender os conceitos e
definies primordiais referentes ao contexto do GRH, a comear pela compreenso
do conceito de estratgia.
Segundo Bergue (2010, p.44), gesto pode ser definida pelo processo
administrativo, que consiste no fluxo cclico e virtuoso das funes gerenciais de
planejamento, organizao, direo e controle.
Para controlar esse fluxo, a gesto precisa decidir por uma filosofia acerca
das pessoas, e essa opo deve ser coerente com os fins colimados, visto que
21
influenciar o clima organizacional, a cultura organizacional e o padro de
comportamento exigido.
O clima organizacional constitudo pelo ambiente interno entre os membros
de uma organizao e, ao mesmo tempo em que depende da motivao, em escala
individual, tambm influenciado pelo ambiente. O fator ajustamento ou
desajustamento do empregado ao ambiente de trabalho relaciona-se possibilidade
de satisfazer s suas necessidades enquanto mantm o equilbrio emocional.
O planejamento mencionado na definio de Bergue (2010) pressupe o
estabelecimento de uma estratgia. Pode-se dizer que a estratgia contedo que
se materializa no planejamento estratgico. (BERGUE, 2010, p.44). Entre as
condies para construo de uma estratgia est o pensamento estratgico.
A estratgia est baseada na premissa de que conhecimento no
independente, mas fundamentalmente situado, sendo em parte um produto da
atividade, contexto e cultura em que desenvolvido (BROWN & DUGUID, 1992,
apud BERGUE, 2010, p.62).
A estratgia visa construir e estabelecer determinado comportamento.
O estudo do comportamento organizacional busca investigar o que as
pessoas fazem, como elas desempenham suas tarefas e a forma como sua ao
afeta o desempenho final da organizao. O comportamento organizacional pode
ser definido como

um campo de ensino e investigao que trata da relao (impacto) que os
indivduos, grupos e estruturas organizacionais tm no comportamento
humano dentro de uma determinada organizao com o objetivo de usar tal
conhecimento na melhoria da sua eficincia, eficcia e economia
(PISSARRA, 2010, p.4).


Como o estudo do comportamento leva a mudanas que afetam as pessoas,
numa perspectiva de gesto estratgica, o padro de comportamento
organizacional tem de estar articulado com a estratgia (FOMBRUN, ICHY &
DEVANA, 1984, apud PISSARRA, 2007).
Definem-se, assim, alguns conceitos importantes que contribuiro para
elucidar o sentido e o alcance da gesto de recursos humanos. A gesto de
recursos humanos diz respeito a todas as decises e aes de gesto que afetam a
relao entre as organizaes e os seus empregados (BEER et al, 1985, apud
PISSARRA, 2007, p.1).
22

Envolve todas as aes relativas seleo, formao, desenvolvimento,
recompensas e relaes com os empregados.
Numa perspectiva dinmica pode dizer-se que a gesto de recursos
humanos deve envolver todas as aes destinadas a assegurar a
negociao e a gesto dos equilbrios precrios que permanentemente
emergem entre atores sociais com interesses opostos, e, por vezes,
irredutveis (PISSARRA, 2007, p. 6).

O objetivo principal da GRH alinhar as suas polticas com as estratgias da
organizao. Para tanto, ela envolve conceitos psicolgicos, sociolgicos,
econmicos, jurdicos e mesmo advindos da cincia poltica, o que lhe confere um
carter ecltico (PISSARRA, 2007).
No se pode, contudo, avanar na compreenso da GRH aplicada ao setor
pblico sem antes passar por alguns conceitos-chave, que sero abordados a
seguir.
Um deles o conceito de organizao. A gesto de recursos humanos lida
com a interveno no processo organizacional, com os fundamentos da prpria
organizao, a sua raiz (PISSARRA, 2007, p.8).
O conceito de organizao, alm dos limites do RH, pode nos ajudar a
entender sua especificidade. O termo organizao deriva do grego organon, que
significa instrumento, utenslio. Segundo o dicionrio Houaiss (2009), uma das
definies de organizao refere-se a entidade que serve realizao de aes de
interesse social, poltico etc.; instituio, rgo, organismo, sociedade. Esta seria a
que aparentemente mais se aplicaria compreenso dos propsitos tcnicos da
GRH. Contudo, organizao tambm pode ser vista como composio, estrutura
regular das partes que constituem um ser vivo. E esta segunda definio aquela
que de fato pode iluminar e orientar a gesto de recursos humanos conduzindo-a ao
seu verdadeiro objetivo, que assegurar o bom funcionamento e a sade do
complexo organizacional visando ao cumprimento de suas metas.
As organizaes so constitudas por grupos de pessoas entre as quais
passam a existir relaes diversas onde a cooperao a diretriz principal. A
ampliao do nmero de pessoas e funes exige uma coordenao de aes, por
meio de uma ou mais pessoas que passam a exercer, formalmente e materialmente,
a funo de coordenar. Uma organizao tambm se constitui para perseguir certas
metas.
23
Metas so os objetivos almejados que, em geral, pressupem aes distintas
de agentes distintos para serem atingidos. Por isso, uma organizao sempre
apresenta uma diferenciao de funes. E para que estas funes se desenvolvam
de maneira produtiva, harmoniosa e eficiente, necessrio criar uma estrutura.
Retomando a analogia com o ser vivo, a organizao tambm possui uma
estrutura, que reflete a maneira como os determinados rgos interagem. A
estrutura organizacional, na prtica, inclui um conjunto de variveis a respeito das
quais os administradores e gestores decidem. Isso faz com que a estrutura
organizacional tenha trs caractersticas.
A primeira a complexidade, que reflete graus de especializao e diviso de
funes, extenses da organizao e as suas filiais. A segunda considerada a
formalizao, que compreende as regras e procedimentos que orientam aes dos
seus membros e incluem tambm normas escritas e por ltimo, encontra-se a
centralizao, que foca um lugar onde se concentra o poder de decidir.
Segundo Mintzberg (1994, apud MAZZUCO & ROCHA, [s.d.], p.66),

a estrutura de uma organizao pode ser definida como a soma total das
maneiras pelas quais o trabalho dividido em tarefas distintas, e como
feita a coordenao entre essas tarefas. No entanto, seus elementos devem
ser selecionados para alcanar uma congruncia interna, bem como uma
congruncia bsica com o contexto externo da organizao.


A ideia mencionada de alcanar uma congruncia interna e uma congruncia
com o contexto interno oportunamente recorda que uma estrutura visa cumprir uma
misso, com base numa viso, norteada por certos valores.
Considerar-se- misso o objetivo supremo, a finalidade de uma organizao
existir. A misso agrega direo e significado existncia da organizao e se
relaciona sua origem, aos motivos pelos quais ela foi constituda.
A constituio da organizao inspirada por uma viso, que uma
perspectiva daquilo que se espera ser num determinado tempo/espao, no apenas
de forma abstrata, mas como uma descrio do que se pretende realizar nos
prximos anos (em geral, a viso comtempla um prazo longo, de pelo menos 5
anos).
Enquanto a misso tem carter permanente, a viso mutvel por natureza.
Por ser algo a ser concretamente alcanado, as flutuaes conjunturais podem
24
alter-la e reajust-la. Contudo, ela precisa ser clara e inspiradora, de modo que
todos possam senti-la como parte de suas aes na organizao.
Alm de enxergar o futuro, preciso agir para torn-lo realidade. Neste
momento, entra o conceito de polticas. As polticas so cursos de ao que se
relacionam a pautas, procedimentos e regras que se destinam a incentivar, dar
suporte e orientar o comportamento da organizao. Sua funo direcionar as
estratgias para o alcance da misso e dos demais objetivos. As polticas esto
diretamente relacionadas cultura organizacional, um conjunto de aos valores
organizacionais compartilhados pelos membros.
Para melhor entender este aspecto, verificamos que, conforme Schein (1994,
apud MAZZUCO & ROCHA, [s.d], p.69):

A cultura organizacional se divide em trs nveis. O primeiro o dos
artefatos, que so representados pelas atividades, eventos e rituais
observveis quotidianamente. O segundo nvel o dos valores e crenas,
afirmaes sobre o que bom ou mau, oferecidas como explicaes do que
est acontecendo em nvel de artefato. O terceiro nvel o dos
pressupostos bsicos, que expressam as opinies habituais sobre o mundo
e so formados no decorrer do tempo.


Sobre o segundo nvel, dos valores, que sero relevantes nas anlises que
empreenderemos, Schein (1994, apud MAZZUCO & ROCHA, [s.d], p.69) afirma que
composto por elementos conscientes ou valores esposados, enquanto o nvel
mais profundo da cultura representado pelos valores inconscientes ou
pressupostos bsicos.
Desse modo Schein (1986, apud MAZZUCO & ROCHA, [s.d], p.69) prope
que
a essncia da cultura da organizao representada pelas premissas
subjacentes de onde se originam tanto os valores quanto o comportamento.
Elas subordinam os valores e determinam no s os padres de
comportamento mas tambm os aspectos visveis organizacionais.

Valores, enfim, representam princpios que norteiam todas as aes da
organizao. Normalmente eles versam sobre tica e sobre regras morais, ao
mesmo tempo em que simbolizam os atos de seus fundadores, administradores e
colaboradores em geral.
Os valores podem ser estudados por meio dos documentos e comunicaes
oficiais, dos discursos formais dos administradores ou gestores. Mas tambm por
25
meio da percepo que os empregados tm desses valores, uma viso muito mais
centrada no que ocorre do dia-a-dia da organizao.


2.1 GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO SETOR PBLICO


Nas dcadas de 1980/1990, enquanto a viso acerca da gesto de recursos
humanos assumia novas feies e Boudreau & Milkovich (2000) identificavam o
surgimento do Modelo do Envolvimento
2
, o setor pblico de diversos pases iniciava
um processo de reformas que acabaram por negligenciar a gesto de recursos
humanos. Focando sua anlise na realidade da Inglaterra, Nogueira & Santana
(2000) atribuem esta negligncia a dois fatores, o primeiro considerava o foco dos
reformistas na necessidade de reduzir o aparato do Estado, e como segundo, por
terem tornado o combate burocracia o objetivo principal da reforma.
Como se observa, trata-se de uma questo de misso, viso e valores
explcitos e implcitos que coincide com a reforma administrativa.
Nogueira & Santana (2000, p.2) entendem, com propriedade, que a GRH
constitui uma funo poltica de regulao que se volta para dentro e para fora das
organizaes pblicas, pondo-se como mediadora entre a burocracia e os objetivos
ticos e polticos contidos numa dada misso institucional (id., ibid). Mas que os
reformistas adotaram uma abordagem negativista da GRH, valorizando os
aspectos econmicos da reforma, nos primeiros anos.
No Brasil, desde o final da dcada de 1990 at os recentes Decretos n
5.707/2006 (que instituiu a Poltica e as Diretrizes para o Desenvolvimento de
Pessoal da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional) e n
7.133/2010 (que regulamenta os critrios e procedimentos gerais a serem
observados para a realizao das avaliaes de desempenho individual e
institucional e o pagamento das gratificaes), multiplicaram-se os estudos e os
diplomas legais versando sobre gesto por competncias e avaliao de
desempenho.

2
Este modelo foi abordado resumidamente no Item 2.
26
A chamada Reforma Administrativa durante o primeiro mandato do presidente
Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) respondia necessidade percebida desde
os anos 1980 com a queda do crescimento econmico. O nexo entre a crise fiscal,
a crise da forma de atuao do Estado e a crise de gesto da administrao pblica
foi um argumento central na proposio da reforma (FERNANDES, [s.d.], p.1). Um
dos fatores observados foi que


O crescimento acentuado dos custos da folha de pagamentos do governo
federal representava um dado assustador, num contexto de persistncia de
uma situao de dficit das contas pblicas. O aspecto mais dramtico
que este crescimento no parecia ser resultado de polticas de
aprimoramento da administrao ou de melhoria da abrangncia ou
qualidade dos servios prestados. Ao contrrio, o nmero de servidores tem
decrescido continuamente ao longo dos anos 80 e 90. O diagnstico do
Plano Diretor indicava o crescimento das despesas como resultado de
vantagens exageradas, conquistadas pela burocracia num ambiente de
excessiva permissividade em relao ao corporativismo dos servidores
pblicos e de ausncia de controles adequados. O aspecto mais paradoxal
que persistiam inmeras situaes de defasagem em relao a categorias
ou carreiras que permaneciam com remuneraes muito baixas, levando
perda de quadros qualificados


Alteraes importantes de dispositivos da Constituio Federal de 1988 foram
objeto da Emenda Constitucional n 19/98, publicada no Dirio Oficial da Unio de
05.06.1998, que ficou conhecida como Emenda da Reforma Administrativa.
Tais alteraes produziram resultados significativos na Administrao Pblica,
com reflexos na rotina dos agentes pblicos brasileiros, modificando o regime
administrativo, seus princpios e normas, alm de propor o necessrio controle de
gastos pblicos.
Os principais motivos da Reforma Administrativa, explicitados na citao
acima, revelam-se em trechos da Mensagem n 886, de 1995, encaminhada ao
Presidente da Repblica:

4) A reforma constitucional permitir a implantao de um novo desenho
estrutural na Administrao Pblica brasileira, que contemplar a
diferenciao e a inovao no tratamento de estruturas, formas jurdicas e
mtodos de gesto e de controle, particularmente no que tange ao regime
jurdico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e a
poltica remuneratria (...). 5) Em relao ao servidor pblico, no se
tenciona penaliz-lo ou suprimir direitos, mas atualizar dispositivos legais,
remover excessos e, sobretudo, propiciar condies introduo de novas
formas de gesto que valorizam a sua profissionalizao. Nesse sentido,
ressaltam-se os seguintes resultados esperados: recuperar o respeito e a
imagem do servidor perante a sociedade, estimular o seu desenvolvimento
27
profissional; melhorar as condies de trabalho. (MENSAGEM n 886/95, p.
26, apud SILVA, 2005)

Mesmo em face das boas intenes expressas da Reforma Administrativa,
com valores como inovao, valorizao profissional, respeito e melhoria de
condies de trabalho, subentendidos os valores implcitos de economia de
recursos do Estado e eficincia, a desateno ao componente humano no servio
pblico brasileiro, que vem perdurando por muitas dcadas, desenhou um cenrio
onde vrios problemas, segundo Schikmann (2010), podem identificados ainda hoje:
A rigidez imposta pela legislao. Quando se efetua o estudo da cultura
organizacional por intermdio de entrevistas e discusses com pessoas que atuam
em organizaes pblicas, segundo a autora, percebe-se que eles apresentam
ideias para melhorar a eficincia e solucionar problemas, mas quando as solues
colidem com preceitos da legislao, elas no podem ser implementadas.
A ausncia da viso do cidado como destinatrio do servio pblico.
Embora o cidado seja a razo de ser do servio pblico, esta ideia ainda no
suficientemente clara em diversas organizaes pblicas. Ao mesmo tempo, o
cidado desacredita a capacidade do servio de solucionar os seus problemas.
Nesse caso, h uma necessidade de reviso de conceitos e mudana de
mentalidade de ambos os lados.
A falta de nfase no desempenho. Praticamente inexiste a aplicao do
mrito, como valor, no servio pblico. Decorrente da prpria falta de considerao
do cidado como cliente do servio pblico, surge a falta de considerao no
desempenho na realizao do trabalho, entendendo-se desempenho como
eficincia, eficcia e efetividade, o que resulta em fazer o melhor possvel a cada
situao, tendo em vista as metas da organizao e atingindo os resultados
propostos no prazo previsto, com satisfao para o cidado, para quem, afinal, todo
o trabalho realizado permanente e continuamente.
Segundo Schikmann (2010, p.17), o fato de haver pouca ou nenhuma nfase
no desempenho, no resultado e nos critrios de mrito refletido pela falta de
mecanismos para o desenvolvimento profissional contnuo e permanente e pelo
pouco estmulo rotao de funes.
A remunerao desvinculada de desempenho. Isto faz com que os
funcionrios se sintam pouco motivados a melhorar seu desempenho, j que a
percepo da remunerao no depende desse fator. Como conseqncias desse
28
fato, incentiva-se, por outro lado, a inrcia e a falta de comprometimento dos
funcionrios.
Os limites impostos inovao. A prpria rigidez da legislao,
mencionada em acima, conduz inrcia gerencial pois as iniciativas de melhoria
muitas vezes esbarram nos dispositivos legais relacionados.
Os poucos mecanismos de planejamento e a pouca preocupao com a
gesto. A falta de ateno ao desempenho, mencionada acima, conduz a uma
atuao voltada para o cumprimento das tarefas dia a dia, sem viso para mdio e
longo prazo.
Como no h planejamento, no h monitoramento dos resultados e, muito
menos, envolvimento dos funcionrios na melhoria contnua da gesto. Portanto, o
problema se perpetua enquanto no h uma abordagem diferente.
A rotatividade na ocupao de posies de chefia. A intensa alternncia
entre os ocupantes dos cargos investidos de poder de deciso tem impacto sobre o
desempenho da equipe, especialmente no que diz respeito s medidas de
responsabilizao.
O uso indevido da gratificao. Em lugar de ser um prmio por
desempenho, em caso de funes que apresentam algum risco ou despendem
esforos adicionais aos previstos para a maioria das tarefas, a gratificao em
muitas situaes nas organizaes pblicas acaba sendo usada como compensao
em vista da impossibilidade de aumento salarial.
O retrato atual revela uma realidade como a que ocorria na dcada de 1970,
perodo de desenvolvimento da administrao de recursos humanos (ARH)
3
,

em muitas das organizaes pblicas brasileiras, as reas que cuidam da
gesto de pessoal ainda se dedicam principalmente s atividades
relacionadas folha de pagamento, benefcios da aposentadoria e afins,
proposio de leis, regras e regulamentos, alm de desenvolver algumas
aes pontuais e emergenciais de treinamento e capacitao
(SCHIKMANN, 2010, p.16).


Priorizam-se medidas de curto prazo e cuidam-se de assuntos emergenciais,
deixando de lado o planejamento e a estratgia. A utilizao indevida de
gratificaes e o tempo de servio como critrio principal de progresso na carreira,

3
A administrao de recursos humanos (ARH) foi um modelo de abordagem, cuja evoluo culminou
presentemente na gesto de recursos humanos (GRH).
29
na ausncia de melhor poltica de gesto de pessoas, estimulam a acomodao dos
funcionrios (SCHIKMANN, 2010).
A descrio dos cargos limita a atuao dos funcionrios, desestimula uma
viso sistmica dos processos presentes na organizao pblica, bem como a
multifuncionalidade. O recrutamento feito a partir de concursos privilegia o cargo e,
no, a competncia (SCHIKMANN, 2010).
A forma genrica como os cargos so descritos possibilita a alocao das
pessoas em reas com caractersticas muito diferentes, mas, de fato, no supre as
reais necessidades em relao s competncias necessrias para a realizao de
suas atividades tpicas (SCHIKMANN, 2010, p.17).
O princpio da eficincia um dos primeiros a ser sacrificados.
No mbito constitucional, ele surge na EC 19/98, que o incorporou ao texto da
Constituio de 1988 (artigo 37, caput), onde se l A administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia (...).
Esta meno o transforma numa meta a ser perseguida pela organizao
pblica. Segundo Silva,

A insero do princpio da eficincia, no texto constitucional, ao lado dos
princpios clssicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade, fundou-se no argumento de que o aparelho estatal deve se
orientar para gerar benefcios, prestando servios sociedade e
respeitando o cidado contribuinte (SILVA, 2005).


A atuao ineficiente do servidor pblico uma realidade inconteste.
Contudo, ao invs de acus-lo, como comum fazer o cidado descontente com o
atendimento s suas necessidades, preciso perceber o conjunto de causas deste
estado de coisas.
Esta uma forma de funcionamento com seus problemas inerentes que
no se restringe ao mbito federal, mas se replica nos rgos estaduais e
municipais. No presente estudo, buscaremos observar os aspectos dessa ampla
problemtica no setor pblico dos Municpios brasileiros.
Diante das consideraes acima, passaremos a partir do captulo seguinte
elaborao de tpicos que relativos administrao pblica municipal,
30
concentrando-nos na estrutura organizacional, nas polticas de RH das prefeituras e
no perfil dos RH da Administrao Pblica Municipal.

31
3 CARACTERIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA


O Brasil, em seus quadros da Administrao Pblica, apresenta uma
evoluo prpria dos RH, uma estrutura organizacional caracterstica e outros
aspectos que so importantes para a anlise pretendida neste estudo.
Entre os anos de 2001 e 2009, o Governo Federal implementou uma srie de
mecanismos com o objetivo de modernizar e melhorar a gesto pblica.
Dentre estas medidas, destaca-se

Instituio do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
(GesPblica), pelo Decreto n 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, mediante a
fuso do Programa da Qualidade no Servio Pblico e do Programa
Nacional de Desburocratizao, com a finalidade de contribuir para a
melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados aos cidados e para
o aumento da competitividade do pas. Mobilizao em prol da melhoria da
gesto pblica (SECRETARIA DE GESTO, 2009, p.17).


O Gespblica subsiste como uma importante ferramenta de apoio, e suporte
ao GRH no setor pblico, e pode ser acessado por meio de portal na internet. A fim
de assegurar o sucesso dessas medidas, os esforos foram no sentido da

Construo de um Pacto para a Melhoria da Gesto Pblica envolvendo o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e o Conselho Nacional de
Secretrios Estaduais de Administrao (CONSAD), registrado em um
documento denominado Carta de Braslia sobre Gesto Pblica pblica
(SECRETARIA DE GESTO, 2009, p.17-18).

O fruto dos esforos investidos na melhoria da qualidade do servio pblico
resultou na chamada Carta de Braslia, a qual expunha as seguintes consideraes:
a. Que o Estado Brasileiro precisa cumprir sua funo precpua de
desenvolver polticas pblicas direcionadas para a garantia da igualdade de
oportunidades, dos direitos bsicos de cidadania e do desenvolvimento
sustentado, produzindo resultados eficientes e efetivos para a sociedade. b.
Que para dar conta das demandas da sociedade no contexto atual
necessrio repensar a forma de organizao e funcionamento do Estado. c.
Que diante das restries de recursos pblicos, de um lado, e do aumento
das demandas sociais, de outro, fica clara a necessidade de se trabalhar de
forma coordenada no mbito dos Governos, em bases integradas e
cooperativas, para obter maior sinergia entre as aes, com maior eficincia
e efetividade das polticas pblicas (CARTA DE BRASLIA, 2009, p.1).

Cotidianamente observa-se a falha em preencher estes requisitos. Os direitos
bsicos da cidadania vem-se prejudicados pela demora e falhas dos servios
pblicos. Isso faz com que os resultados para a sociedade estejam aqum do
32
possvel e do esperado. O documento expressa, ainda, as opinies abaixo, que
relevantes para o presente estudo, entre outras,

d. Que o arcabouo legal e institucional da administrao pblica , de
maneira geral, muito pesado e calcado em valores e prticas que, em
muitos casos, esto ultrapassados.e. Que a necessidade de se alcanar
melhores resultados para a sociedade com maior qualidade do gasto
pblico, ou seja, com a otimizao da aplicao dos recursos disponveis
consenso entre governo e sociedade.f. Que necessrio que os governos
atuem preventivamente, antecipando-se a problemas.g. Que urgente a
incluso do tema melhoria da gesto pblica na agenda poltica dos
Governos.h. Que fundamental orientar a atuao do Estado para
resultados e com foco no cidado (CARTA DE BRASLIA, 2009, p.1).

O documento propunha diretrizes que serviriam para orientar estratgias e
aes que partiam de oito elementos estruturais: Gesto de pessoas; Modelos de
gesto; Instrumentos do ciclo de gesto; Mecanismos de coordenao e integrao;
Uso intensivo de tecnologia; Marco legal; Preveno e combate a corrupo; e Para
atingir os fins colimados, foram contempladas trs agendas: a Agenda da Reforma
Burocrtica, por meio de iniciativas de profissionalizao da gesto; a Agenda
Gerencial, por meio de medidas de orientao da ao do Estado visando
resultados, focada no cidado e com ateno qualidade no gasto pblico; e a
Agenda de Governana, ao propor mecanismos de atuao em rede que envolvem
Governo Federal e Governos Estaduais, alm de Realizao de estudos e
pesquisas.
A Carta representou um importante reconhecimento da necessidade e
significativo esforo de avanar no fortalecimento e modernizao do Estado
brasileiro.
Com o mesmo objetivo, o ano de 2009 foi institudo Ano Nacional da Gesto
Pblica, por Decreto Presidencial de Maro de 2009.
Em abril do mesmo ano realizou-se o 1 Frum Nacional de Gesto Pblica,
organizado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. O evento
congregou parceiros estratgicos do setor pblico, do setor privado e do terceiro
setor em torno da agenda proposta pela Carta de Braslia.
rgos e instituies diversas assinaram um termo de adeso Carta de
Braslia.
Depois do evento, o Frum converteu-se em ambiente virtual, constituindo-se
num espao permanente de reunio, escuta e articulao em favor da melhoria na
gesto pblica.
33

3.1 GESPBLICA: O PORTAL DA GESTO PBLICA


Durante o 1 Frum Nacional de Gesto Pblica instituiu-se o Portal da
Gesto Pblica
4
, que o Ministrio do Planejamento buscou consolidar e aperfeioar,
para que seja efetivamente um instrumento aglutinador e fomentador das mudanas
e, tambm, do conhecimento em gesto.
A Rede Nacional de Gesto Pblica (RNGP) tambm se expandiu como
espao de colaborao para a excelncia da gesto pblica, onde os participantes
discutem problemas, trocam experincias e desenvolvem propostas para melhorar a
gesto pblica.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e a Associao Nacional
dos Procuradores da Repblica iniciaram um processo de discusso dos grandes
temas e desafios da administrao pblica, com o Projeto Ciclos de Debates Direito
e Gesto Pblica, para que os operadores do direito e os operadores de gesto
possam dialogar, com vistas formulao de referenciais de atuao.
Tambm em 2009, no ms de outubro, realizou-se o XIV Congresso
Internacional do Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento
(CLAD) sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, na cidade de
Salvador.
A partir do segundo semestre de 2008 e entrando em 2009, os processos do
GesPblica foram redirecionados. Passaram a visar a articulao, o fomento e a
mobilizao de redes de gesto e para a gesto do conhecimento em gesto
pblica. As diretrizes observadas foram: que o GesPblica atuasse como agente de
mobilizao em torno da melhoria da gesto pblica; que ele articulasse e
coordenasse uma rede de parceiros estratgicos, com o intuito de apoiar a
construo e a implementao de uma agenda nacional em prol da melhoria da
gesto pblica; que o GesPblica passasse a ser conhecido e reconhecido como
agente estratgico na gesto do conhecimento em gesto.
Foi apresentada a Agenda Nacional de Gesto Pblica, de acordo com as
diretrizes da Carta de Braslia, pela iniciativa da Secretaria de Assuntos Estratgicos

4
O acesso se d pelo endereo virtual www.gespublica.gov.br.
34
da Presidncia da Repblica em parceria com atores privados e pblicos no-
estatais.
A Agenda identificou os principais problemas da gesto pblica, mapeou
possveis solues e apontou os desafios para os seguintes temas: a burocracia
profissional e meritocrtica; a qualidade da poltica pblica; o pluralismo institucional;
a repactuao federativa nas polticas pblicas; o papel dos rgos de controle e a
governana (SECRETARIA DE GESTO, 2009)
Ainda com o objetivo de implementar e fomentar a gesto dos Estados e
municpios, foi criado o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e
do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), que viria conferir mais
efetividade, eficincia e transparncia s administraes dos Estados e Distrito
Federal, prevendo assistncia tcnica e cooperao financeira para fortalecer a
capacidade institucional das administraes estaduais.
Os principais componentes do programa incluem, fortalecer a capacidade de
planejamento e gesto de polticas pblicas; desenvolver polticas e capacidade de
gesto de recursos humanos; modernizar as estruturas organizacionais e de
processos administrativos; fortalecer mecanismos que promovam a transparncia
administrativa e de comunicao; modernizar a gesto da informao e integrao
dos sistemas de tecnologia de informao; desenvolver uma cultura de promoo e
implantao de mudana institucional; e apoiar a cooperao em gesto.
Aborda-se a modernizao institucional, no mbito do Programa Nacional de
Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito
Federal (PNAGE), com uma viso sistmica, transversal e integrada do ciclo da
gesto pblica. O compartilhamento de solues incentivado. Espera-se realizar a
modernizao em nvel das administraes estaduais e tambm entre diferentes
Estados. O prazo para execuo da primeira fase iniciou-se em maio de 2006 e se
encerra em maio de 2011.
Foi institucionalizado o Frum de Integrao dos Sistemas Estruturantes da
Administrao Pblica. Os sistemas so responsveis pelos processos de
planejamento, de oramento, de administrao de pessoal, de patrimnio da Unio,
de coordenao das empresas estatais, de estruturas organizacionais e de compras.
O Frum tem o objetivo de aperfeioar e integrar os processos e melhorar a
comunicao entre os Sistemas Estruturantes, conferindo ganhos de eficincia ao
conjunto e aumento na qualidade das informaes gerenciais que balizam a tomada
35
de deciso do governo federal. Os dilogos no Frum possibilitam a adoo de
medidas de natureza jurdico-legal necessrias para ao aperfeioamento dos
sistemas e introduo de inovaes gerenciais.
Na ocasio, a gesto municipal tambm foi objeto de aes e propostas, entre
elas,

A formulao e a implementao da Agenda Nacional de Apoio Gesto
Municipal, que resultou na publicao do Catlogo das Iniciativas Federais
para os Municpios e do Guia Bsico de Gesto Municipal, entregues aos
prefeitos eleitos, e na elaborao do Projeto de Lei que regulamenta a
transio de governo (SECRETARIA DE GESTO, 2009, p.22).


O Decreto n 6.944/09, trouxe as diretrizes para a organizao e o
fortalecimento das estruturas administrativas dos rgos e entidades do Poder
Executivo Federal, alm de normas gerais para concursos pblicos. Instituiu ainda o
Sistema de Organizao e Inovao da Administrao Pblica federal, visando
modernizao administrativa e avaliaes mais adequadas das necessidades
quantitativas e qualitativas de fora de trabalho, bem como necessidade de reviso
de estruturas.
Com vistas avaliao e premiao aos melhores desempenhos, foi
elaborado Anteprojeto de Lei de Contratualizao, com o objetivo de aperfeioar o
desempenho institucional na esfera pblica federal. O texto que viria regulamentar
os artigos 37 e 39 da Constituio Federal (transcritos no Captulo 2,
respectivamente nas pginas 17 e 18, cujas alteraes foram sugeridas pelo
Relatrio do CONSAD - 2005), relativos a contratos de desempenho e
aproveitamento das economias geradas com despesas correntes. O contrato de
desempenho poderia autorizar a ampliao de autonomia gerencial, oramentria
e/ou financeira das unidades executivas ou entidades supervisionadas, e tambm a
tambm a concesso de um Prmio de Desempenho Institucional a ttulo de
incentivo pecunirio aos servidores em exerccio nos rgos e entidades
supervisionados por contrato, condicionado a seu pleno cumprimento.
Ainda com ateno ao desempenho, a Lei n. 11.784/08 estabeleceu o
monitoramento sistemtico e contnuo da atuao individual do servidor e da
atuao institucional dos rgos e entidades.

O objetivo da sistemtica , alm de promover a melhoria da
qualidade dos servios pblicos, subsidiar a poltica de gesto de
pessoas, principalmente quanto capacitao, desenvolvimento no
36
cargo ou na carreira, remunerao e movimentao de pessoal. A
sistemtica contempla a existncia de Comisses de
Acompanhamento e do Comit Gestor da Avaliao de Desempenho
(SECRETARIA DE GESTO, 2009, p.33).


Visando a simplificao e aumento da eficincia do atendimento ao pblico, a
publicao do Decreto n 6.932/09 veio autorizar que os rgos pblicos da esfera
federal possam compartilhar os dados do cidado, por meio eletrnico, quando eles
forem necessrios para prestar um servio.
Foi disponibilizado, por meio do GesPblica, o Guia para Elaborao da
Carta de Servios ao Cidado, que reuniu as orientaes necessrias elaborao
e divulgao da Carta, mas tambm dos mecanismos de comunicao com os
usurios, trazendo tambm os procedimentos para receber e gerir as sugestes e
reclamaes.
Durante o perodo citado foram feitas alteraes na Lei n 8.745/93, que
dispe sobre a contratao temporria de agentes pblicos. As alteraes buscaram
aumentar a racionalidade aplicada gesto de pessoas no governo, por meio da
possibilidade que a Administrao Pblica federal passou a ter para: contratar com
finalidade de oferecer suporte criao de novos rgos ou incorporao de
novas tarefas a rgos j existentes; administrar aumentos transitrios de volume de
trabalho; substituir terceirizados em carter irregular. Essas medidas tornaram
possvel, por exemplo contratar agentes temporrios para combater queimadas e
incndios florestais, para atendimento sade indgena e para tarefas
especializadas da tecnologia da informao (SECRETARIA DE GESTO, 2009).
Como reconhecimento ao desempenho dos servidores, ainda, ocorreu a

Criao do Programa de Premiao por Economia com Despesas Correntes
(PEDC), coordenado, executado e supervisionado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, com a finalidade de promover a gesto
eficiente dos recursos pblicos pelos rgos e entidades do Poder
Executivo federal. O PEDC tem por objetivo: estimular e premiar a
implantao de projetos e aes de racionalizao no uso dos recursos
pblicos; mobilizar os servidores pblicos para a adeso e o
comprometimento com o desenvolvimento de projetos e atividades que
visem racionalizao de gastos; estimular a implantao de uma poltica de
custos na administrao pblica federal; e fomentar a implantao de
projetos e aes de inovao e/ou melhoria da gesto pblica
(SECRETARIA DE GESTO, 2009, p.28).


Desde 2008, intensificaram-se os esforos em recompor a fora de trabalho,
que envolveram a identificao dos setores que precisavam incorporar servidores, o
37
balizamento das autorizaes para concursos pblicos, o provimento dos cargos
objeto de concursos autorizados e proposta de provimento para o setor da
educao. Do total de 41.818 vagas de concursos autorizadas em 2008, 69% foram
destinadas educao, o que reflete a diretriz governamental de ampliar a oferta de
vagas nos ensinos superior e tcnico (SECRETARIA DE GESTO, 2009, p.29), e
os quadros do ciclo de gesto tambm foram ampliados.
Foram criadas novas carreiras, para profissionalizar a gesto pblica do
Poder Executivo Federal.
O Projeto de Lei n 3.429/08, instituindo as Funes Comissionadas do Poder
Executivo (FCPE), para que parte dos cargos de livre provimento fosse destinada a
servidores pblicos do quadro efetivo, com definio de requisitos de mrito para
sua ocupao, o que vem restringir o nmero de cargos em comisso de livre
provimento e incentiva a profissionalizao em reas essenciais.
Ainda visando a poltica de carreiras no servio pblico, ocorreu a
implantao do Sistema de Desenvolvimento na Carreira (SIDEC).

O Sistema foi institudo pela Lei n. 11.890/08 e objetiva o desenvolvimento
dos servidores nos seus respectivos cargos por meio de progresses e
promoes orientadas pelo mrito de seus integrantes e pelo desempenho
no exerccio das suas atribuies, com requisitos de capacitao e
existncia de vagas para a promoo (SECRETARIA DE GESTO, 2009,
p.33).


Ainda no mbito da Administrao Pblica federal direta, autrquica e
funcional, foi desenvolvida e implementada a Poltica Nacional de Desenvolvimento
de Pessoal (PNDP).

A PNDP traz uma viso de desenvolvimento de competncias institucionais,
voltada melhoria do servio pblico e destaca a importncia da
capacitao gerencial e da qualificao para ocupao de cargos
comissionados. Prioriza o fortalecimento do sistema de gesto de pessoas e
reconhece o papel das escolas de governo nesse processo. A PNDP
tambm institui um Comit Gestor responsvel por: verificar o cumprimento
das diretrizes da Poltica; orientar os rgos e entidades da administrao
pblica federal direta, autrquica e fundacional na definio sobre a
alocao de recursos para fins de capacitao de seus servidores; e
promover a disseminao da PNDP (SECRETARIA DE GESTO, 2009,
p.30).


Realizada tambm em 2009, a Conferncia Nacional de Recursos Humanos
da Administrao Pblica procurou identificar os desafios e refletir o interesse em
trazer atores externos ao debate sobre a poltica de recursos humanos. Todas as
38
regies do pas tiveram conferncias, reunindo representantes dos rgos pblicos
federais locais, sindicatos, associaes e organizaes da sociedade civil.
Nessas conferncias foram definidos cinco eixos temticos. O primeiro
consistiu na democratizao das relaes de trabalho; o segundo, nas carreiras; o
terceiro, na gesto por competncias e avaliao de desempenho; o quarto, na
sade, a previdncia e os benefcios do servidor; e finalmente o quinto, nos sistemas
e processos em gesto de pessoas (SECRETARIA DE GESTO, 2009).
Para oportunizar os processos de capacitao, foi criado o sistema MAPA.
Trata-se de uma iniciativa de integrar as escolas de governo a partir de um sistema
que gera informaes gerenciais sobre a oferta de cursos e fornece meios para os
gestores pblicos planejarem e realizarem processos de capacitao.

O Sistema MAPA o resultado de um trabalho coletivo entre as instituies
da Rede Nacional de Escolas de Governo. O Projeto teve incio em maio de
2008, com a coleta de informaes cadastrais bsicas sobre as instituies
e sobre a oferta de cursos realizados. O Sistema MAPA incorporou todas as
informaes inseridas pelas instituies (SECRETARIA DE GESTO, 2009,
p. 32).

Ainda em torno da capacitao, foram realizados eventos de capacitao em
Processo Administrativo Disciplinar no mbito de todo o Poder Executivo federal. O
objetivo era atualizar e nivelar os conhecimentos dos servidores que conduzem
processos disciplinares, a fim de evitar a ocorrncia de impropriedades processuais.
O aspecto disciplinar ainda foi favoreciso pelo fortalecimento das aes de combate
impunidade mediante a criao de reas de correio nos Ministrios.

O Decreto n. 5.480/05 instituiu o Sistema de Correio do Poder Executivo
federal, com a designao de um Corregedor Setorial por Pasta Ministerial,
com a atribuio de acompanhamento das aes disciplinares no mbito do
respectivo Ministrio. O sistema gerencia todos os processos disciplinares
instaurados pelos rgos pblicos federais no pas e tem permitido um
maior controle quanto ao resultado destes processos. Foram aplicadas
2.179 penalidades expulsivas (demisso, destituio de cargo comissionado
ou cassao de aposentadoria) de 2005 a junho de 2009 (SECRETARIA DE
GESTO, 2009, p.37).


Foi instituda a Ouvidoria-Geral da Unio, um canal de comunicao entre o
governo e a sociedade e um meio de identificar problemas e oportunidades
relacionados prestao de servios pblicos. Cabe Ouvidoria receber, examinar
e encaminhar reclamaes, elogios e sugestes relacionadas s aes de agentes,
rgos e entidades do Poder Executivo Federal.
39
Foi criada a da Escola Virtual da Controladoria Geral da Unio, em 2007,
visando aprimorar a gesto pblica por meio da ampliao da participao popular
na gesto pblica (como o curso de Cidadania e controle social) e do
aperfeioamento dos conhecimentos dos servidores pblicos. Segundo o Inventrio
da Secretaria de Gesto (2009), desde 2007, 1.778 agentes pblicos e 6.713
cidados foram capacitados nos cursos distncia da CGU.
No que diz respeito capacitao, foi desenvolvido ainda um curso de
Educao Distncia (EAD) sobre tica, destinado a servidores da administrao
pblica federal. Alm de capacitar os servidores sobre questes tericas relativas
tica no servio pblico, o EAD sobre tica traria estudos de casos sobre dilemas
ticos, buscando estabelecer formas de preveno de sua ocorrncia.
Como se observa, houve uma grande mobilizao do Governo no sentido de
modernizar, tornar mais gil, enfim, melhorar a qualidade do servio pblico, no
mbito federal.
Com o intuito de auxiliar os prefeitos a implementarem mudanas positivas
em escala municipal, o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal lanou o
Manual do Prefeito. Este manual procura orientar para que os objetivos da reforma
administrativa, quando cabveis, sejam tambm alcanados pelos Municpios

3.2 ORIENTAES AOS PREFEITOS

Lanado em sua 13. Edio em 2009, o Manual desenvolvido pelo Instituto
Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM). Este volume aponta duas
decorrncias da crise do Estado que atingem diretamente o cidado que busca o
servio pblico:

- a crise da forma ou modelo burocratizado de organizao e gesto do
Estado, historicamente predominante (ou crise administrativa).
generalizada, por exemplo, a percepo de que a Administrao Pblica
resultante desse modelo tem se mostrado pouco eficiente na gesto de
seus recursos e meios, caracterizando-se por desempenho pouco eficaz na
realizao de seus objetivos e na obteno de resultados de qualidade e
revelando-se pouco efetiva em sua contribuio para o atendimento das
reais necessidades e problemas dos vrios segmentos sociais;
- a crise financeira do Estado, que resultou no aumento das dificuldades e
inviabilizou o financiamento de suas polticas e servios pblicos apenas
com recursos governamentais (GONALVES, 2009, p.134).

40
A ineficincia do modelo excessivamente rgido de Administrao percebida
como um dos principais problemas a atingir o cidado. A soluo, segundo o prprio
manual, encontra-se, entre outros fatores, na

busca do incremento da capacidade de gesto das atividades e servios
pblicos como um todo, principalmente atravs da reduo de seu grau de
burocratizao, do aumento de sua flexibilidade e agilidade administrativa e
operacional e do seu aprimoramento gerencial e profissional (GONALVES,
2009, p.134).

Na prtica, porm, tais anseios no necessariamente se consolidam.

Com respeito aos Recursos Humanos, tema ao qual dedicado o captulo 2
da Seo VI, h definies e informaes gerais. Ali definido o servidor pblico
municipal como todas aquelas pessoas fsicas que prestam servios de natureza
permanente Administrao Pblica, submetidas ao seu poder diretivo, mediante
retribuio pecuniria (GONALVES, 2009, p. 159).
Esclarece-se tambm os efeitos da Reforma Administrativa de 1998:

A reforma tinha como um de seus objetivos abrir espao para a criao e
convivncia de regimes diferenciados de contratao de servidores, de
forma a dar aos rgos pblicos mais flexibilidade de gesto de pessoal. A
Exposio de Motivos Interministerial n 49/95 destacava que o regime
nico imps pesada restrio autonomia e flexibilidade de gesto,
imprescindveis administrao indireta (autarquias e fundaes), alm de
estender, a Estados e Municpios, mandamento centralizador e
uniformizante, retirando-lhes a possibilidade de encontrar solues prprias
para a organizao de seus quadros (GONALVES, 2009, p. 159).


A condio especial das autarquias, fundaes, Estados e Municpios, no
desenvolvimento de suas atividades peculiares, apontado como o motivo da
flexibilizao no regime de contratao de servidores municipais. A inteno era
conceder aos municpios a liberdade de contratar pelo regime estatutrio ou
trabalhista, com exceo das carreiras institucionalizadas em atividades exclusivas
do Estado, para os quais o regime estatutrio permanecia obrigatrio. Entendeu-se
que h servios e funes que so absolutamente incompatveis com o regime
trabalhista, tais como as funes de fiscalizao e advocatcia (GONALVES,
2009, p.159).
Em 2007, porm, um novo fato jurdico viria alterar essa configurao: a
deciso do STF na ADI n 2135-4/DF, publicada no dia 02/08/2007, (...) suspendeu
41
liminarmente o caput do art. 39 da CF, com a redao da EC 19/98, devendo-se
aplicar o texto em vigor antes da edio da EC n 19/98 (GONALVES, 2009,
p.159).
A justificativa para essa medida foi formal, dado ao artigo 39 da CF segundo a
EC 19/98 foi alterado aps a votao na Cmara dos Deputados. Desse modo,
o STF esclareceu que a deciso tem efeito ex-nunc, ou seja, passa a valer a
partir da data de sua publicao. Com isso, toda a legislao editada
durante a vigncia do art. 39, caput, no perodo em que vigorou a redao
da EC 19/98, continua vlida, ficando resguardas as situaes
consolidadas, quais sejam, a admisso de servidores em regimes
diferenciados anteriores data da deciso. Voltou-se, ento,
exclusividade da adoo do regime estatutrio para a admisso de
servidores na Administrao direta, autarquias e fundaes pblicas.


Proferido o acrdo, o STF esclareceu que a deciso teria efeito a partir da
data de sua publicao. Retomou-se, ento, a adoo do regime estatutrio para a
admisso de servidores na Administrao direta, autarquias e fundaes pblicas.
Assim, o provimento de cargos pblicos municipais deve ser feito
exclusivamente mediante a criao de cargos ou empregos pblicos, na forma da
Constituio Federal e da Lei Municipal.
O cargo pblico se compe como um conjunto de atribuies, deveres e
responsabilidades cometidos ao servidor pblico, devendo ser criado por lei, com
denominao, nmero de vagas e vencimento especficos, estando submetido ao
regime de contratao estatutrio definido no Estatuto dos Servidores Municipais. J
o emprego pblico designa tambm um conjunto de atribuies, mas se diferencia
do cargo pblico pelo tipo contratual, regido pela Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT). Os empregos pblicos so adotados pelas empresas pblicas e socieddes de
economia mista, obrigatoriamente, em razo do disposto no artigo 173, 1, da
Constituio Federal vigente:

Artigo 173 Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a
explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida
quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
1. A empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades
que explorem atividade econmica sujeitam-se ao regime jurdico prprio
das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e
tributrias.


42
Provimento uma modalidade de ato administrativo por meio do qual se
preenchem cargos ou empregos pblicos, estabelecida a forma vlida de designar
seu titular, que ser responsvel pelo exerccio das funes pblicas relativas ao
referido cargo ou emprego.
Quanto forma vlida, no regime estatutrio, o provimento equivale
nomeao para cargo pblico. No regime celetista, ele se perfaz por meio de
contratao do servidor.
Esse procedimento costuma ser demorado e burocrtico. No caso dos cargos
pblicos, de regime estatutrio, temos a seguinte orientao:

Na criao de cargos pblicos, a lei deve especificar a forma de seu
provimento, se efetivo ou em comisso, assumindo cada uma suas
caractersticas. A nomeao para cargos de provimento efetivo depende de
prvia aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos (CF,
art. 37, II e seu 2). O desrespeito a essa norma constitucional ocasiona a
nulidade do ato de nomeao e a punio da autoridade responsvel
(GONALVES, 2009, p.160).

Este o regime para ingressar nas Prefeituras, Cmaras Municipais,
autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, sendo
exigida igualmente a prestao e aprovao em concurso pblico para a contratao
de empregados pblicos.
De acordo com o art. 206, V, da Constituio Federal, a prova de ttulos
obrigatria para o preenchimento do cargo de professor.
H uma exceo regra, representada pelos chamados cargos em comisso.
O cargo em comisso de livre nomeao e exonerao, baseado no fato de
que a origem da nomeao a confiana que deve reger as relaes entre o agente
pblico e o servidor.
O Manual do Prefeito (2009, p.160) esclarece que

Aps a Emenda Constitucional n 19/98, a criao dos cargos em comisso
deve destinar-se apenas s atribuies de direo, chefia e
assessoramento, proibindo-se o uso desses cargos para funes
burocrticas ou operacionais, destinadas aos cargos efetivos. Isso porque
as polticas pblicas no podem ser passageiras como os mandatos
polticos, exigindo-se que sejam dotadas de sequncia, meta que no pode
ser alcanada sem estrutura permanente de servidores.

A limitao dos cargos em comisso impede seu uso para atendimento a
funes operacionais e impe que ela no seja feita de forma passageira como os
mandatos polticos. Alm dessa restrio,
43

preciso respeitar o disposto no art. 37, V da Constituio Federal que
determina que percentual dos cargos em comisso previstos nas estruturas
administrativas dos rgos da administrao direta e indireta municipal
devem ser reservados para o preenchimento por servidores efetivos
(GONALVES, 2009, p.160-161).

Percebe-se que aquilo que poderia ser uma evoluo em termos de
contratao de servidores, amenizando o problema da rigidez da estrutura, foi uma
soluo de curta durao, graas deciso do Superior Tribunal Federal (STF). E
que o problema persiste nos Municpios.


3.3. DESAFIOS ATUAIS DA GRH NA ADMINISTRAO PBLICA


O acesso aos cargos pblicos concursados em nosso pas ocorre de acordo
com o artigo 37 da Constituio Federal (alterado pela EC n 19/98):

Artigo 37 - A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: I - os cargos, empregos e
funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da
lei; II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao
prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com
a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de
livre nomeao e exonerao; (...) (BRASIL, 1988).

Conforme visto no final do item anterior, o princpio da eficincia um dos que
mais tem sido desconsiderado no contexto atual dos rgos da administrao
pblica. As circunstncias elencadas revelam as deficincias do servio pblico, que
oneram cidados e sobrecarregam a prpria administrao.
Para comear a vencer o desafio de modificar este quadro, o Relatrio do
Grupo Misto de Gesto de Pessoas (Nov/2005) sugeria algumas alteraes na
prpria redao da lei.
Uma das propostas referiu-se a uma nova poltica de Gesto de Pessoas por
meio do no estabelecimento de regras e definies quanto a funes tpicas e
carreiras de Estado, justificada pela possibilidade de organizar cargos e empregos
44
pblicos em carreiras, de modo a possibilitar o desenvolvimento profissional a todos,
o que ocasionaria a melhora da prestao dos servios pblicos. Esta providncia
visaria solucionar o problema apontado na alnea f do Captulo 2.
Tambm visando sanar o problema da inflexibilidade apontada na alnea a
do referido captulo , foi apontado que as atividades prioritrias dos entes podem
variar conforme as necessidades locais. A definio rgida dos conceitos de
atividades tpicas e exclusivas de Estado reduz a flexibilidade de atuao da
Administrao (CONSAD, 2005, p.1).
O artigo 39 do diploma constitucional diz que

Artigo 39 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
instituiro conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal,
integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. (...)
8 A remunerao dos servidores pblicos organizados em carreira
poder ser fixada nos termos do 4. (BRASIL, 1998)


O Relatrio sugeriu a seguinte redao para o 8: A remunerao dos
servidores pblicos poder ser fixada nos termos do 4, sendo permitido,
exclusivamente, o pagamento de parcela, de carter eventual, a ttulo de incentivo
com base em resultados, enquanto em atividade, na forma da lei; (...) (CONSAD,
2005, p.2). Esta mudana incidiria diretamente sobre a falta de incentivo ao
desempenho, mencionada no Captulo 1, alnea d. Assim foi expressa a
justificativa, no referido Relatrio:

Necessidade de adequar o subsdio s polticas de gesto pblica por
resultados, inserida nas esferas governamentais, ainda que com prticas
insipientes, a qual busca estimular a melhoria da prestao dos servios
sociedade, com a otimizao dos recursos pblicos (CONSAD, 2005, p.2-3).

Ainda sobre aes visando o desempenho, o artigo 41 da Constituio
Federal dispe:

Artigo 41 So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores
nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico.
1 O servidor pblico estvel s perder o cargo:
I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla
defesa;
III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na
forma de lei complementar, assegurada ampla defesa (BRASIL, 1988)

45
O Relatrio prope que seja editada legislao federal regulando avaliao
peridica do desempenho, destacando que os Estados devem participar dos estudos
juntamente com a Unio.
Estas iniciativas, inquestionavelmente, demonstram que h setores da
administrao sensveis necessidade de mudanas para implementar as melhorias
desejadas no servio pblico. Contudo, a soluo no simplesmente legal. No se
muda uma realidade mudando a lei.
De fato, a mudana na lei um passo importante para se alcanar objetivos
to amplos, mas h outras necessidades e outras providncias necessrias.
Os desafios da GRH na Administrao Pblica, para sua superao,
necessitam de uma reviso e transformao de cultura organizacional.
O conceito de cultura foi abordado por diversos autores, que procuram
compreender a dinmica das relaes que se estabelecem, o comportamento
organizacional e sua influncia na gesto. Schein (1984) identifica cultura com um
padro de suposies inventado, desenvolvido ou descoberto por um grupo, a fim de
lidar com as situaes de adaptao externa e integrao interna. Segundo o
mesmo autor, o caminho para entender a cultura e os valores de um grupo passa
pelo aprofundamento dessas suposies internas, tipicamente inconscientes, mas
que se traduzem em formas de pensar, sentir e agir.
Ou seja, o comportamento das pessoas a parcela visvel da cultura vigente.
A ateno ao discurso e aos gestos que revelam as histrias, mitos, heris e
fundadores (FLEURY & SAMPAIO, aput CRUZ, 2007, p.21) poder conduzir
percepo dos valores vivenciados.
A estrutura organizacional tambm oferece importantes subsdios ao
diagnstico. Trompenaars & Hampten-Turner (1993, apud CRUZ, 2007) afirmam trs
aspectos da estrutura organizacional que so importantes na determinao da
cultura organizacional. O primeiro o relacionamento geral entre os empregados e a
organizao. O segundo o sistema hierrquico da autoridade, que estabelece os
superiores e os subordinados. E o terceiro a viso geral dos empregados sobre as
propostas, os objetivos, o destino da organizao, bem como o lugar de cada um
dentro dela.
Os autores propem metforas que representam culturas corporativas e
simbolizam o modo como as pessoas nelas inseridas pensam, aprendem, trocam,
46
motivam-se, sentem-se reconhecidas e resolvem conflitos (TROMPENAARS &
HAMPTEN-TURNER, 1993, apud CRUZ, 2007).
Uma dessas metforas a da cultura familiar a qual reflete ao mesmo
tempo a proximidade e o relacionamento hierrquico (com o pai, que detm
experincia e excessiva autoridade). Esta cultura se volta para o poder, considerado
favorvel para os membros da famlia, mas onde s o lder sabe o que melhor
para o grupo. Os relacionamentos entre empregados e organizao geralmente
duradouro e implica lealdade. Pensar, aprender e trocar so processos mais
intuitivos que racionais. A motivao se d por meio do elogio e da apreciao
(TROMPENAARS & HAMPTEN-TURNER, 1993, apud CRUZ, 2007).
Uma outra metfora a da cultura torre Eiffel. Nela, cada tarefa cumprida
como planejado, cada funo est prevista no sistema. Sua estrutura, segundo os
autores, mais importante que a sua funo. A obedincia definida pela funo
(diferente da cultura familiar, onde o importante a pessoa). O trabalho realizado
conforme estipulado pelo contrato. H uma burocracia despersonalizada e uma
prevalncia das regras. O ideal de empregado inclui a preciso e a meticulosidade.
Conflitos so vistos como irracionais ou patolgicos (TROMPENAARS & HAMPTEN-
TURNER, 1993, apud CRUZ, 2007).
Os autores propem ainda a metfora da cultura guiada pelo mssil, onde
tudo guiado pela meta, pela finalidade. A racionalidade aqui se situa no fim, no
necessariamente nos meios, e persistir na inteno estratgica tudo que se espera
de todos. Constituda geralmente por grupos ou equipes, no h rigidez hierrquica.
Os grupos tendem a ser igualitrios e temporrios. Nessa cultura, diferente da
familiar, no h afeto nem lealdade mtua, os relacionamentos so transitrios e
as pessoas valem pelos resultados que contribuem para se alcanar. Aprender
implica concordar com as pessoas, jogar, ser prtico e centrado (TROMPENAARS
& HAMPTEN-TURNER, 1993, apud CRUZ, 2007).
A ltima metfora a da incubadora. A estrutura quase inexistente, e esse
tipo de cultura adotado por empresas onde o grande capital a criatividade. Esse
tipo se prope a liberar o indivduo do tempo gasto com a manuteno da
organizao, com a rotina, para dedic-lo a atividades criativas. O mnimo de
estrutura tambm se reflete no mnimo de hierarquia. A liderana no designada,
porm conquistada. Culturas incubadoras tem baixo ndice de sobrevivncia, quando
47
seus produtos adquirem maturidade nos mercados (TROMPENAARS & HAMPTEN-
TURNER, 1993, apud CRUZ, 2007).
Os autores observam que os tipos nunca se apresentam na prtica de forma
pura. Contudo, predominam em diferentes pases, refletindo uma cultura nacional.
Pases como o Brasil tendem a reproduzir o modelo familiar. Os membros da
organizao so focados no poder, atentos aos bons relacionamentos e s boas
relaes com o lder (TANURE, 2005).
Nota-se que esta uma caracterstica do setor pblico, assim como do setor
privado. Embora a rigidez estrutural faa referncia ao modelo torre Eiffel, a
lealdade entre as pessoas supera muitas vezes a lealdade organizao, o que
acaba comprometendo desempenho e resultados. O modelo de caracterstica
familiar carece de maior racionalidade e menos formas intuitivas de agir, e isso
muitas vezes uma realidade nos rgos da administrao pblica.
Para fazer frente ao desafio, preciso adotar uma estratgia efetiva de
mudana. Para a implementao da gesto estratgica de pessoas, novas
atividades, mecanismos e instrumentos devero ser includos no escopo de ao e
atuao da rea de gesto de pessoas (SCHIKMANN, 2010, p. 20).
Estes instrumentos e mecanismos, segundo Schikmann (2010), so a gesto
de competncias, definindo as competncias e os perfis profissionais necessrios
organizao; o planejamento de recursos humanos, realizando o dimensionamento e
a alocao dos perfis; a capacitao continuada com base em competncias; e a
indispensvel avaliao de desempenho e competncias, analisando o desempenho
das pessoas portadoras dos perfis profissionais definidos e verificando a efetividade.

3.4 GESTO ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS

Considera-se a Gesto Estratgica de Recursos Humanos o conjunto de
decises e aes diretivas no mbito organizacional, as quais venham a exercer
influncia sobre as pessoas, buscando-se com isso o melhoramento contnuo,
durante o planejamento, a implantao e o controle das estratgias organizacionais,
levadas em conta as interaes com o entorno.
Seus enfoques se caracterizam por serem: sistmicos, multidisciplinares,
participativos, proativos e de processo.
48
O enfoque sistmico indispensvel na percepo da funcionalidade da
GRH. Ele possibilita verificar a integrao e interao de diferentes fatores culturais
e comportamentais, bem como as regras, os valores e as relaes existentes.
O enfoque multidisciplinar indica que a GRH solicita conhecimentos
provenientes de diferentes disciplinas cientficas.
O enfoque participativo considera a influncia dos empregados/funcionrios e
de toda organizao nas atividades de GRH
O enfoque proativo sugere a atuao antecipada, diferente da atuao
reativa, que se apresenta aps o surgimento do problema ou dificuldade, ou ainda,
depois de sua manifestao.
E o enfoque de processo, centrado no cliente, tanto interno como externo,
caracteriza-se por entender a cadeia de criao do novo valor agregado desde o
fornecedor ao cliente.
Desse modo, as atividades de GRH apresentam os seguintes mecanismos e
instrumentos, a serem aplicados nas organizaes.

3.4.1 Gesto de competncias

De acordo com Schikmann, (2010, p.21-22), a competncia abrange os
conhecimentos (saber), habilidades (saber fazer) e atitudes (saber ser) que um
indivduo tem ou adquire, e entrega organizao ao realizar as atividades sob sua
responsabilidade para a consecuo dos objetivos.
No basta, porm, aos indivduos possurem competncias, mas precisam
entreg-la organizao, materializadas na forma de aplicao de conhecimentos,
habilidades e atitudes individuais.
Para gesto de competncias no servio pblico, onde so considerados
apens os tipos de cargos e uma descrio sumria de suas atribuies, no so
geralmente consideradas as competncias para a realizao de atividades. Isso
torna possvel que ocupantes de um mesmo cargo sejam alocados em reas com
perfis e necessidades muito diferentes, que podem no ser atendidas de forma
adequada e sem que se alcance o desempenho e resultado pretendidos.
Schikmann (2010, p.22-23) observa que

A gesto de competncias utiliza mecanismos e instrumentos tais como o
mapeamento de competncias, que identifica as competncias necessrias
49
organizao e as presentes no quadro de pessoal, e o banco de talentos,
que se constitui em um banco de dados com as informaes detalhadas
sobre os perfis profissionais do quadro de pessoal, utilizado quando a
organizao necessita planejar a alocao de pessoal ou realizar a
realocao das pessoas.

A lgica da gesto de competncias, diante do aumento e mudanas das
demandas dos cidados, o que pressupe novas e mais eficientes formas de
atend-las, enquadra-se no perfil das instituies pblicas medida em que prope-
se a adequar o perfil dos profissionais s novas situaes.

3.4.2 Planejamento de recursos humanos

Como as necessidades de pessoal tendem a variar com o tempo, o
Planejamento de recursos humanos dever avaliar as necessidades futuras, a fim de
que elas possam ser supridas com um quadro de pessoal adequado quanto ao perfil
profissional e quanto composio quantitativa e qualitativa.
Este planejamento define estratgias e aes para suprir as necessidades de
pessoal e se alinha aos objetivos e metas, alm de observar a disponibilidade
oramentria e as disposies legais.
Todos os nveis gerenciais precisam estar envolvidos nesse planejamento.
O processo contnuo e precisa ser periodicamente revisto.
Segundo Schikmann (2010, p.21), a utilizao contnua desse processo
propiciar a adequao do dimensionamento do quadro de pessoal no servio
pblico.

3.4.3 Capacitao continuada

A capacitao continuada busca satisfazer s necessidades e aos objetivos
da organizao por meio do desenvolvimento de um quadro de pessoal com as
competncias necessrias para que se alcancem os resultados e metas,
estabelecidos no planejamento estratgico.
Seu ponto de partida o mapeamento das necessidades da organizao,
mas deve utilizar os resultados da avaliao de desempenho, que tambm oferece
muitas informaes sobre as necessidades de capacitao.
50
Assim como o planejamento de recursos humanos, a capacitao deve ser
um processo contnuo. Alm disso, segundo Schikmann (2010, p.23), ser um dos
principais mecanismos para o desenvolvimento profissional do quadro de pessoal e
dever ser um dos fatores a serem considerados para o estabelecimento do mrito e
para a progresso na carreira.


3.4.4 Avaliao de desempenho e competncias

H duas formas de se considerar a avaliao de desempenho e
competncias: individual e institucional. A avaliao de desempenho (...) um
sistema formal de gerenciamento que prov a avaliao da qualidade do
desempenho individual e/ou institucional em uma organizao. Assim, ela pode visar
apenas o indivduo ou tambm as equipes, as reas e a organizao
(SCHIKMANN, 2010, p.23).
A adoo de uma poltica de avaliao nesse sentido bastante promissora,
no sentido de desenvolver uma cultura voltada para resultados, pois incentiva o
envolvimento maior dos funcionrios de todos os nveis, que vo assumindo
responsabilidade pessoal pelo desempenho da organizao.
J no que tange ao indivduo, segundo Schikmann (2010), a avaliao de
competncias propicia:
avaliar o desempenho profissional; identificar necessidades de
aprimoramento das habilidades pessoais e profissionais; refletir sobre os
pontos fortes e fracos de cada avaliado; conhecer o potencial do
funcionrio; obter subsdios para a progresso na carreira, com base em
competncias e desempenho, entre outros benefcios (SCHIKMANN, 2010,
p.24).

No que tange s equipes, reas ou, at mesmo, no nvel institucional, a
avaliao de desempenho permite:

maior alinhamento das unidades da organizao com suas metas e
objetivos estratgicos; o desenvolvimento de uma viso sistmica por parte
dos indivduos em relao organizao; o desenvolvimento do esprito de
equipe; e a percepo da interdependncia entre reas e pessoas
(SCHIKMANN, 2010, p.24).

51
Esta avaliao pressupe o dilogo como instrumento principal, entre a chefia
e os subordinados, individualmente, o que tambm acaba levando considerao
do chefe como um aliado na busca do aprimoramento das competncias.
Administrao Pblica, sintonizada com as necessidades de melhoria da
qualidade de vida de seus funcionrios, com o prprio aumento da eficincia dos
servios pblicos, mas tambm comprometida em oferecer populao um
atendimento altura de sua importncia enquanto cidado, resta encontrar uma boa
forma de implementar estes instrumentos e fazer uso desses mecanismos.

3.5 A GRH NOS MUNICPIOS E A GESTO POR COMPETNCIAS

O Item 3.4.1 mencionou a gesto de competncias como um instrumento da
GRH a ser aplicado nos Municpios.
O Manual do Prefeito (2009), porm, orienta para a gesto por competncias,
expressando o entendimento de que

A gesto de pessoas baseada em competncias permite diminuir a lacuna
existente entre o comportamento desejado e o comportamento atual dos
servidores pblicos, mediante mapeamento, desenvolvimento e
aprimoramento das competncias individuais destes em conformidade com
as demandas organizacionais. H tambm a necessidade de reviso dos
principais processos e polticas de gesto de pessoas, as quais devem
apoiar o aprimoramento das competncias individuais (GONALVES, 2009,
p.171).

Embora os modelos de GRH mencionem a gesto de competncias, a
orientao aos prefeitos intitula a sesso do Manual como Gesto por
competncias. Segundo Brando e Guimares (1999, apud SCHIKMANN, 2010,
p.22),

cabe uma distino entre Gesto por competncias e Gesto de
competncias. A primeira se refere estruturao das atividades das reas
e das equipes da organizao de acordo com os tipos de competncias
necessrias para realiz-las. A segunda se refere ao conjunto de
mecanismos utilizados para gerir as competncias, incluindo o
planejamento, a organizao, a avaliao e a escolha das formas de
desenvolvimento de competncias necessrias ao alcance dos resultados
pretendidos.

O Manual do Prefeito (2009) embora fale de gesto por competncias, trata
de fato de gesto de competncias. Ele afirma que o primeiro passo para a definio
dos perfis dos servidores quanto aos seus conhecimentos, habilidades e atitudes,
52
o mapeamento que identifica e detalha as competncias necessrias a cada cargo,
identificao e detalhamento das competncias atuais, e tambm o detalhamento
das lacunas de desenvolvimento do pessoal. Ele inclui ainda as aes de
treinamento e desenvolvimento necessrias ao exerccio pleno das competncias
identificadas como necessrias para cada cargo. Assim ser possvel um
planejamento estratgico eficaz.
Est claro, portanto, que prevista a gesto de competncias.
Dentre as mudanas sugeridas pelo Manual (2009, p.171),

as principais (...) so as polticas de movimentao de pessoal nas carreiras
baseadas em critrios de competncia. Esses pontos de mudana mostram,
antes de tudo, clara preocupao da rea de recursos humanos em apoiar
direta e indiretamente a estratgia organizacional, atravs do foco nos
processos de atrao, movimentao de pessoas, dimensionamento de
pessoal, alocao e remunerao, capacitao e monitorao do
desempenho. Esse novo posicionamento marca a mudana de estratgia
da rea de recursos humanos, que muda o foco de sua atuao do controle
para o desenvolvimento do comprometimento organizacional.

Segundo Fleury (2003, apud SCHIKMANN, 2001, p.21), competncia um
saber agir responsvel e reconhecido, que implica mobilizar, integrar, transferir
conhecimentos, recursos, habilidades, que agreguem valor econmico
organizao e valor social ao indivduo.
Schikmann (2010), observa que a lgica da gesto de competncias pode ser
adaptada condio das organizaes pblicas, uma vez que no contexto atual elas
se deparam com mudanas cada vez mais rpidas e constantes das demandas dos
cidados. Isto implica a busca de novas formas de atend-las, o que leva, por seu
turno, necessidade de adequar os perfis profissionais s novas situaes.
Segundo Bergue (2010, p.39), contudo, entende que

impe-se relacionar a noo conceitual de competncias ao formato vigente
de planos e descries de cargos, aos conceitos de carreira existentes, aos
limites (e mesmo possibilidades) que a Constituio e a legislao ordinria
impem admisso, remunerao e avaliao de desempenho de
servidores na administrao pblica etc. Sem o estabelecimento dessas
conexes com o cotidiano, mltiplas em termos de experincias e de
realidades organizacionais, o contedo resulta fragilizado em significado.


Portanto, verifica-se a partir dessa necessidade que a implantao de um
modelo de GRH no mbito da administrao pblica constitui-se um campo do saber
mais complexo que a gesto de empresas e carece de um pensamento sistmico,
apontada por Bergue (2010).
53
Segundo o autor, a fragmentao do trabalho, a especializao das pessoas,
a padronizao e a formalizao de procedimentos, a hierarquia, o foco no processo
so caractersticas que transparecem na anlise da realidade organizacional da
administrao pblica brasileira contempornea.
Observam-se tambm outros elementos de um pensamento clssico sobre o
tema, que visto dentro de parmetros de uma realidade objetiva e orientao
racionalista, de uma verdade exterior ao indivduo.
O pensamento clssico, porm, no atende s necessidades de
transformaes profundas do estado atual das organizaes pblicas, e precisa ser
substitudo pelo pensamento sistmico, observa Bergue (2010), a fim de cumprir o
disposto no Decreto n 5.707/06 acerca da Poltica Nacional de Desenvolvimento de
Pessoal (PNDP), que deve ser implementada pelos rgos e entidades da
administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional.
Mais do que isso, o pensamento sistmico precisa atuar nas diferentes
esferas e organizaes, sejam elas federais, estaduais ou municipais.
Trata-se de comear por levar em conta o referencial a partir do qual a
organizao ser observada, que influencia sobremaneira no somente a percepo
dos agentes, mas tambm o tempo, a consistncia e o alcance dos resultados do
processo.
Como afirmado anteriormente, as organizaes pblicas podem ser
consideradas sensivelmente mais complexas que as de outros tipos, devido aos
seus componentes, propsitos, amplitude, relaes de poder, diante dos quais as
limitaes do pensamento mecanicista constituem-se numa sria deficincia.
A mudana, por isso mesmo, no deve ser fundamentada numa perspectiva
clssica, onde se pressupem a racionalidade plena, objetividade, neutralidade,
controle amplo e irrestrito (domnio de variveis), entre outros. A mudana deve ser
considerada na prpria substncia da organizao, como um processo dinmico,
fluido, com nfase nas relaes e relacionado especificamente aos seres humanos.
Nesse modo de pensar, as mudanas se baseiam em processos de
aprendizagens, de modo que os resultados positivos so proporcionais ao nvel de
compreenso do fenmeno.
O papel dos atores organizacionais, dentro do pensar sistmico, no qual

ressalta-se a importncia do amplo envolvimento dos agentes da
organizao nos processos de mudana. Isso particularmente importante
54
quando se pensa na substancial transformao desejada para a funo de
recursos humanos nas organizaes pblicas. Nesse processo, assume
posio central a capacidade de articulao por parte do pessoal da rea de
RH em relao aos demais atores organizacionais (...) (BERGUE, 2010,
p.42)

A Tabela 1 oferece uma sntese do contraste entre dois pensares acerca da
mudana organizacional:


Tabela 1 - Quadro comparativo entre modalidades
de pensamento mecanicista e sistmico
Mecanicista Sistmico
partes todo
objetos relacionamentos
hierarquia redes
causalidade linear circularidade dos fluxos e relaes
metfora mecnica metfora orgnica
conhecimento objetivo conhecimento objetivo e subjetivo
verdade descries aproximadas
Fonte: Bergue (2010, p.41), adaptado de Andrade et al. (2006)

O reconhecimento da organizao pblica como uma estrutura sistmica tem
outras consequncias. Sendo a necessidade de mudana inerente organizao,
ela se torna uma condio de sobrevivncia.
Segundo Bergue (2010), as expresses dos fenmenos de mudana mais
visveis no setor pblico so as reformas (administrativas, previdencirias,
tributrias, entre outras); as alteraes na legislao que afeta a gesto de pessoas,
como as que temos acompanhado em nosso pas; a introduo de tecnologias
gerenciais que modificam a organizao; os objetivos e critrios de avaliao de um
trabalho no mbito de um rgo pblico.
Desse modo, por serem multifatoriais e complexas, as mudanas no podem
ser consideradas como fenmenos racionais, objetivos e perfeitamente controlveis.
As mudanas percorrem caminhos tortuosos (BERGUE, 2010, p.43),
frequentemente lentos.
O incio do processo em geral ir expor algumas fragilidades ocultas no
sistema, porque mudanas expem situaes no aparentes.
Segundo Bergue (2010, p.43)

o interesse aparente aquele traduzido no discurso de mudana, contido no
plano de melhoria etc., ao passo que a dimenso oculta do processo de
55
mudana evidenciada nas intenes reais e aes centrais que se
orientam pela tendncia de manuteno da situao vigente e continuidade
do comportamento dominante, materializada na preservao dos valores
estruturantes fundamentais da dinmica organizacional.

O resultado a resistncia mudana e a luta pela manuteno dos padres
vigentes, especialmente devido s relaes de poder cristalizadas.
Diante disso, considera-se uma premissa fundamental para a instaurao do
processo de mudana o prprio interesse na mudana (BERGUE, 2010).
As informaes presentes neste artigo auxiliaro a perceber a necessidade e
o contexto da GRH na Administrao Pblica Brasileira, o que ser objeto de estudo
no Captulo 4.
56
4 INSTRUMENTOS DA GRH EM PROL DA ADMINISTRAO PBLICA
BRASILEIRA

Embora se fale em mudanas administrativas em contexto amplo, a nvel
federal e estadual, as quais so claramente necessrias e relevantes, a
transformao nos quadros de desorganizao e ineficincia atuais, bem como a
soluo dos problemas encontrados nas vrias instncias do servio pblico, passa
obrigatoriamente por uma reviso nos procedimentos adotados nos municpios.
Considerando-se especialmente o Poder Executivo, representado pelas
Prefeituras Municipais e seus rgos, o GRH relembra que estas instncias e rgos
so constitudos por equipes de pessoas e que o foco da mudana precisa, ento,
voltar-se para as questes que afetam as pessoas, no desempenho de suas tarefas
e funes, no seu relacionamento interpessoal, na sua compreenso da misso da
entidade ou agncia em que trabalham, no seu comprometimento com a mudana
que se faz urgente.
As estruturas organizacionais de boa parte das Prefeituras contam
atualmente, nesse aspecto, apenas com um tradicional e limitado Departamento de
Pessoal, preocupado prioritariamente com as aes cotidianas e cumprimento da lei.
Algumas prefeituras, que possuem uma secretaria ou departamento de Recursos
Humanos, no possuem pessoas qualificadas para executar as aes de GRH,
ocupando-se igualmente com rotinas trabalhistas.
Por no disporem de mecanismos ou, mesmo, de uma filosofia de Gesto de
Recursos Humanos, estas Prefeituras no atingem bons resultados em termos de
desempenho, eficincia ou, mesmo, de qualidade de vida e isso no ocorre por
falta de recursos econmicos, mas por falta de uma Gesto Estratgica de Recursos
Humanos.
Contudo, o processo de desenvolvimento, ou evoluo, ou de melhoria das
instituies pblicas poderia ser to bem sucedido como o de muitas entidades
privadas.
Como importantes instrumentos dessa evoluo, destaca-se a gesto de
desempenho e a gesto de competncias.
Aps 1980 e no decorrer de duas dcadas, pases de capitalismo avanado
da tradio anglo-saxnica promoveram profundas reformas em seus aparelhos
estatais, o que inspirou mudanas em pases perifricos. Neste perodo, uma
57
profuso de tcnicas de gesto para o setor privado vieram ao encontro da
necessidade de habilitar as empresas a um novo ambiente competitivo, onde
ganhava espao a Tecnologia da Informao (TI). A Administrao Pblica, segundo
Vaz (2006), acabou por incorporar algumas dessas tcnicas e ideias de maneira
acrtica, sendo consideradas pelos gestores pblicos e pelo senso comum como
sinnimas de modernizao gerencial.
Matus (apud VAZ, 2006, p.4) considera o desempenho das organizaes
pblicas como resultado das relaes entre trs elementos: formas organizacionais,
prticas de trabalho e estruturas mentais. Para este autor,

As formas organizacionais associam-se ao aparato normativo, institucional e
organizacional. Incluem regulamentos, estruturas organizacionais e padres
de governana. So modificadas pelas decises formais (leis, decretos
etc.). As prticas de trabalho esto associadas aos procedimentos, tcnicas
e meios de realizao das tarefas pelas organizaes pblicas,
expressando-se na produo e proviso de servios e no cumprimento das
funes estatais. Podem ser modificadas atravs da introduo de novos
sistemas e mtodos. As estruturas mentais vinculam-se cultura
institucional e organizacional, e compreendem o conjunto de valores,
princpios e hbitos que presidem a atuao dos agentes pblicos. Sua
transformao s possvel pela disseminao de novas teorias e de
treinamento intensivo (MATUS, apud VAZ, 2006, p.4).

As estruturas mentais, consideradas como um dos trs pontos de apoio da
transformao necessria, precisam evoluir junto com a evoluo das equipes e
entidades pblicas, ou todas as medidas que se traduzam em leis ou alteraes
funcionais podero revelar-se incuas. A esse respeito, assim se expressa Vaz
(2006, p.4):

as transformaes das organizaes estatais s podem ter sucesso no
longo prazo se forem eficazes na modificao das estruturas mentais.
Reformas limitadas a intervenes sobre formas organizacionais e prticas
de trabalho tendem a ser menos eficazes.

Desse modo, ao tratar da gesto de desempenho e de competncia, a
ateno precisa voltar-se para as formas de pensar e agir das pessoas, para sua
possvel mudana e melhoria a partir da prpria percepo da necessidade e das
prprias vantagens de mudar.




58
4.1 GESTO DE DESEMPENHO PROFISSIONAL

A gesto de desempenho profissional de extrema importncia no
desenvolvimento e treinamento dos profissionais inseridos nas estruturas do setor
pblico.
O contexto exige [...] que os profissionais, sistematicamente e de modo
contnuo, necessitem desenvolver e aprimorar competncias por meio dos
processos de aprendizagem para acompanhar as demandas que se
colocam no cotidiano e apresentar nveis de desempenho efetivo para o
atendimento das exigncias dos clientes (ODELIUS, 2010, p.145).

Se no setor privado a capacitao e o desempenho resultam em aumento de
competitividade, no setor pblico trata-se de atender s demandas do cidado e da
sociedade (ODELIUS, 2010).
Os problemas encontrados neste mbito da GRH em organizaes pblicas
relacionam-se diretamente ao problema da predisposio (ou interesse) pela
mudana, apontado por BERGUE (2010) e mencionado no captulo anterior. Eles se
traduzem em resistncias a avaliaes, adoo de sistemas e de critrios
inadequados, resultados imprecisos, falta de efetividade nas polticas adotadas e de
integrao com outros sistemas de gesto de pessoas (ODELIUS, 2010, p.145).
A gesto de desempenho compreende o conjunto das atividades por meio
das quais se busca elevar o nvel de desempenho de uma pessoa ou de um grupo,
resultando na melhoria de desempenho da prpria organizao.
A partir de 1995, o fortalecimento da Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP) constituiu um importante instrumento de evoluo da capacitao do
gestor pblico. programas de capacitao de grande vulto passaram a ser
realizados por estados e municpios, com destaque para a criao de escolas de
governo (VAZ, 2006, p.5).
Deparou-se pela primeira vez com o grande desafio de transformar as
estruturas mentais. Este o desafio que o pas continua enfrentando.
A produo de conhecimento e a disseminao da prtica da reflexo crtica
nesse setor so dois, paralelamente prpria capacitao do servidor pblico, ainda
tm muito que caminhar para atingir resultados satisfatrios e para se atingir o
objetivo de que as organizaes pblicas sejam efetivas no cumprimento de sua
misso.
59
O foco no cidado precisa ser uma prtica sistmica, e no um conjunto de
fatos isolados (VAZ, 2006). Pontua-se que

Superar a tendncia a uma modernizao conservadora exige novas formas
de pensar e agir, que podem ser estimuladas e desenvolvidas por um
trabalho de reflexo e capacitao dos agentes pblicos. Este o grande
desafio para a ENAP e outras instituies congneres. No bastam leis,
organogramas e computadores. O grosso da disputa passa pela cabea dos
agentes pblicos. Trabalhando sobre as estruturas mentais ser possvel
construir novas formas de atuao do Estado que contribuam para a
redistribuio do poder, da renda e da riqueza em nosso pas (VAZ, 2006,
p.7-8).

Ou seja, mais que uma aparncia de inovao ou transformao, preciso
criar condies para um novo fazer em termos de Administrao Pblica.
O desempenho influenciado por mltiplos fatores, o que pressupe um
pensamento multidisciplinar. Temas como legislao, globalizao, contexto
socioeconmico, polticas socioeconmicas, concorrncia, tecnologia adotada,
disponibilidade de recursos, ramo de atividade, competncias organizacionais,
desempenho individual, entre outros, compem a rede de conhecimentos a serem
produzidos e de treinamentos a serem desenvolvidos em favor das mudanas
almejadas.
A gesto de desempenho, ento, contempla e atua acompanhando o
desenvolvimento das aes, efetuando diagnsticos e efetivando aes baseadas
em avaliaes, conforme se pode visualizar na Tabela 2.

Tabela 2 - Sistema de gesto de desempenho
Misso da Organizao
Identificao de resultados a alcanar
Negociao do trabalho + Identificao e disponibilizao de recursos

ACOMPANHAMENTO
Planejamento x
Realizado
=
+
-

D
I
A
G
N

S
T
I
C
O
PLANOS DE AO
Reconhecimento do profissional
Divulgao de inovaes
Reviso e reestruturao
organizacional
Capacitao
Aconselhamento
Movimentao de pessoal
Outros
Fonte: Odelius (2010, p.149), adaptado de Guimares, Nader e Ramagem (1998)
60
A Tabela 2 apresenta a composio das etapas do sistema de gesto de
desempenho a serem alcanadas, entre as quais se destacam o planejamento de
resultados e desempenho a ser alcanado, sempre tendo em vista a misso da
organizao; a indispensvel negociao do desempenho com a identificao e
tambm a disponibilizao dos recursos considerados necessrios conquista dos
resultados; e o acompanhamento do desempenho e resultados alcanados com o
diagnstico dos fatores que intervieram para que esse desempenho e esses
resultados fossem alcanados. A partir de ento, definem-se e implementam-se
novas aes, de modo a garantir que se atinjam as metas propostas.
No caso da gesto de desempenho, mudanas envolvem tambm, como
adverte Odelius (2010, p.147-148),

o treinamento relativo avaliao de desempenho, justia de avaliao,
medidas alternativas de desempenho, validade psicomtrica de medidas,
aspectos do contexto que influenciam a avaliao e importncia em
assegurar que a avaliao seja til para as pessoas e a organizao.

O desempenho pode ser concebido como a expresso das competncias,
que tambm devem ser objeto de ateno da GRH no setor pblico.


4.2 TRANSFERNCIA E GESTO DE COMPETNCIAS


Competncia um saber agir responsvel e reconhecido, que implica
mobilizar, integrar, transferir conhecimentos, recursos, habilidades, que agreguem
valor econmico organizao e valor social ao indivduo (FLEURY, 2003, apud
SHICKMANN, 2010, p.21).
Competncia um conceito que abrange trs dimenses: conhecimentos
(saber), habilidades (saber fazer) e atitudes (saber ser) (SCHIKMANN, 2010). A
competncia pode ser autodidata, pode ser aprendida ou mesmo nata. O
treinamento e a criao de um ambiente propcio ao desenvolvimento dos
conhecimentos, habilidades e atitudes esperadas parte da tarefa de gesto de
competncias.
crescente o reconhecimento da necessidade de atividades que promovam
a prtica de habilidades cognitivas, que favoream a transferncia das competncias
61
aprendidas para o ambiente de trabalho, de acordo com Antonello & Pantoja (2010,
p.71) .
Assim, so planejados e realizados os chamados eventos de aprendizagem.
Segundo Antonello & Pantoja (2010, p.71) espera-se que

a realizao sistemtica dos procedimentos relacionados a cada uma das
etapas ou passos [de um evento de aprendizagem] possa contribuir para o
estabelecimento de um ambiente de aprendizagem, em que os
conhecimentos, habilidades e atitudes possam ser adquiridos e,
posteriormente, transferidos para o contexto de trabalho dos participantes.

A formao, considerada dessa forma, no se restringe ao aperfeioamento
tcnico e funcional. Pressupe-se que o desenvolvimento de habilidades e atitudes
est relacionado tambm a aprendizagens que no se relacionam diretamente ao
cargo que ocupa, mas sua melhoria enquanto ser humano integral.
Assim sendo, a aprendizagem pode dar-se de uma forma mais flexvel,
incluindo a educao formal (na forma de cursos e especializaes) ou a educao
informal (na forma de leituras, seminrios, viagens de estudo), conforme a
disponibilidade do profissional e o seu interesse.
Aps a participao em eventos de aprendizagem, espera-se que o individuo
apresente ganhos nas atividades cotidianas, ao mobilizar as competncias
aprendidas, o que, considerado coletivamente, resulta em ganho para a organizao
como um todo.


4.3 DA TEORIA AO


H no Brasil certo ceticismo quanto importncia do planejamento
estratgico. Muitos creem que seja um processo demorado e que, ao final, acaba
tendo pouca serventia (NEVES S., 1996).

Outros motivos para no fazer uso sistemtico do planejamento estratgico
seriam a superficialidade das aes propostas, a diviso entre quem planeja
e quem executa, a falta de disciplina e persistncia para cumpr-lo e todas
as experincias anteriores que foram malsucedidas. V-se que as barreiras
no so pequenas, mas precisam ser vencidas, por causa dos desafios a
serem enfrentados advindos da globalizao da economia (NEVES S.,
1996, p.3).

62
Desde o incio deste trabalho foram apresentadas razes para a necessidade
de mudanas, desenhado um cenrio de ineficincia e insatisfao geral com o
servio pblico em geral e, especificamente, foi abordada a situao do servio
pblico municipal. A questo que resta responder, ento :

Se a necessidade de mudar, ento, parece algo bvio para qualquer pessoa
razoavelmente preparada para um cargo de chefia, por que essas
mudanas so to difceis de acontecerem? A resposta talvez esteja na
baixa capacidade, ou mesmo preparao dessas pessoas, para gerenciar o
processo de mudana (NEVES S., 1996, p.2).

O autor destaca que esta mudana uma preocupao do Exrcito Brasileiro,
onde a incapacidade de flexibilizar-se, rever-se e transformar-se reconhecida
como associada formao de lideranas, traduzidas em gestores (NEVES S.,
1996).
O processo de mudana se inicia com o diagnstico da configurao
presente. Desse diagnstico ser possvel criar uma estratgia em sintonia com a
realidade a qual contenha a misso, as polticas, estratgias, diretrizes, objetivos e
metas, at as aes estratgicas necessrias ao alinhamento organizacional, onde
todos os setores seguiro as diretrizes estabelecidas, evitando aes e projetos que
no estejam alinhados com as metas que se deseja alcanar (NEVES S., 1996,
p.3).
Sobre o planejamento das mudanas no municpio, o Manual do Prefeito
pontua que:

a informao o ponto de partida de qualquer ciclo de planejamento com
base nas informaes que so de diferentes naturezas, permitindo melhor
conhecer: os processos que afetam as condies reais de desenvolvimento
do Municpio e suas perspectivas de desenvolvimento e de insero no
mundo globalizado; as demandas reais da populao em relao
prestao de servios pblicos urbanos e sociais; as condies de operao
e de atendimento a estas demandas; os recursos financeiros prprios e
oriundos de transferncias intergovernamentais, os institucionais e os
privados, que esto ou podero ser mobilizados no encaminhamento de
qualquer soluo; como conceber e dimensionar as aes de governo,
tranando os rumos especficos de implementao de cada ao
(GONALVES, 2009, p.151).

Com respeito ao papel das tecnologias de informao neste contexto, o
Manual esclarece que

as redes constituem a nova morfologia do social, modificando radicalmente
as formas de produo, poder e cultura. Se as redes existem para e em
funo de informao e esta trafega em meio ciberntico, tanto o Governo
quanto o prprio espao passam a ter rebatimentos na rede. Ou seja, os
63
governos tambm funcionaro na rede. So impelidos ao ciberespao pelo
processo de globalizao da economia, pela descentralizao das
comunicaes e pelas parcerias pblico-privadas (GONALVES, 2009,
p.212).

Duck (1993), citado por Neves S. (1996), sugere que o primeiro passo para
mudar seja flexibilizar a estrutura, de modo que se possa obter respostas rpidas e
adequadas s aes empreendidas.

Para isso, talvez seja conveniente criar uma Estrutura de Equipes, diferente
da Estrutura Funcional formal, onde as pessoas precisaro desempenhar
novos papis, como lderes, facilitadores etc., pois assim, obrigatoriamente,
devero estar abertas a aprender como desempenhar melhor essas funes
(NEVES S., 1996, p.4).

O esquema abaixo apresenta a estrutura de equipes do Programa de Gesto
pela Excelncia do Instituto Militar de Engenharia:



Figura 1 - Modelo de estrutura de equipes
Fonte: NEVES S., Joo Alberto (1996, p.5)

A mudana carece tambm de uma mudana de perspectiva, pois

Quando existe uma necessidade premente de mudar o estilo de gesto da
organizao, para que ela fornea melhores resultados, a transformao
que inicialmente impe-se a que procura estruturar a gesto por
processos, e isso s poder ocorrer com a efetiva liderana da alta
administrao. Estruturar a organizao por processos comear a dar ao
64
cliente, ou seja, aquele que depende das atividades, a sua real importncia,
pois qualquer processo s poder ser entendido, e bem gerenciado, quando
os clientes so identificados e suas necessidades, expectativas e requisitos
atendidos e, por que no dizer, superados (NEVES S., 1996, p.5).

Desde que o cliente do servio pblico o cidado, a sua perspectiva,
consideradas as necessidades e as expectativas deste, levantada por meio de
questionrios e pesquisas, pode ser um elemento importantssimo para a adequao
das transformaes com vistas melhoria no atendimento.
A Prefeitura do Municpio de Vila Velha/ES estruturou-se para iniciar a
modernizao da gesto de pessoas, como demonstram os organogramas abaixo.
Foram criados cargos e gerncias especficos para este fim, como vemos na Figura
2.

Figura 2 Organograma da Secretaria da Administrao do Municpio
de Vila Velha/ES
Fonte: <http://www.vilavelha.es.gov.br/>


Observa-se a existncia prevista de um Coordenador de Desenvolvimento de
RH, ao qual subordinado um Gerente do Programa de Qualidade de Vida do
Servidor e um Gerente de Cursos.
O anexo I prev o cargo de Coordenador de Administrao de Recursos
Humanos, e est desenvolvido na Figura 3 (pgina seguinte):
65

Figura 3 Organograma da Secretaria da Administrao do Municpio
de Vila Velha/ES Anexo I
Fonte: <http://www.vilavelha.es.gov.br/>

Verifica-se que ao Coordenador de Desenvolvimento de Recursos Humanos,
que responde diretamente ao Secretrio Municipal da Administrao, esto
subordinados um Gerente de Recrutamento e Seleo; um Gerente de Cargos e
Salrios; um Gerente de Apoio Social, Medicina e Segurana do Trabalho; um
Gerente de Direitos, Vantagens e Benefcios; e um Gerente de Folha de Pagamento.
Observa-se que a gesto de desempenho e a gesto de competncia podem
ser bem implementadas e gerenciadas, numa estrutura assim delineada.
Em 2010, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais instituiu uma
poltica de GRH, e para tanto criou uma Diretoria de Gesto de Pessoas (TCEMG,
2010), responsvel pela divulgao e implantao da nova poltica.
Por se haver evidenciado at o momento, neste estudo, a importncia das
transformaes mentais, no se pode desprezar o processo de mudanas no
comportamento pessoal, que devero seguir-se diretamente das mudanas no
pensar e que talvez seja o mais importante de todos, pois tanto os processos como
a estratgia so, em verdade, elaborados, executados e gerenciados por pessoas e
elas devero estar preparadas para desenvolver essas atividades (NEVES S.,
1996, p.7).
66
Ser importante nessa fase o comprometimento de todos com a misso, a
meta e o processo, iniciando-se pela alta administrao e disseminando-se por
todos os nveis da organizao.
Incentiva-se a busca de modelos prprios, originados dentro das prprias
organizaes, refletindo as suas caractersticas peculiares e, portanto, mais
apropriados cultura organizacional e ajustados cultura do pas. O Modelo RH de
Harper e Lynch e o Modelo RH Beer e colaboradores (modificado) sugerem
possveis inspiraes para os modelos da GERH das prefeituras brasileiras, que
incluem todas as atividades-chave de GRH, como mostram as Figuras 4 e 5.



Figura 4 Modelo conceitual de GERH de Harper e Lynch
Fonte: Adaptado de HARPER & LYNCH. Manuales de recursos humanos. Madrid: La Gaceta de los
Negcios, 1992.


67

Figura 5 Modelo conceitual de Beer e colaboradores (modificado)
Fonte: Adaptado de
<http://www.gestiopolis.com/recursos5/docs/rrhh/perficompe.htm>

Por no ser objetivo deste trabalho a anlise detalhada de ambos os modelos
e sua adequao, afirma-se apenas no momento que o estudo e o conhecimento
dessas ferramentas de GRH muito poder contribuir para a reestruturao das
prefeituras com vistas gesto estratgica de pessoas. Cabe apenas ressaltar que
a influncia, participao e envolvimento dos empregados no modelo de Beer
considerada como fundamental.
Insiste-se, contudo, que o fator humano essencial. Neves S. (1996, p.7-8)
observa o necessrio engajamento dos lderes:

Ser necessria a liderana, a presena e o engajamento constante da alta
administrao, pois s ela pode fornecer os meios materiais, liberar ou
determinar a liberao das pessoas que trabalham dentro da estrutura de
equipes e participar efetivamente do reconhecimento e da recompensa
pelos trabalhos que forem destacados como de alto desempenho.
Os lderes devero estar atentos ao que as pessoas pensam sobre o
trabalho, se esto satisfeitas com a maneira como executam as tarefas, e
qual a imagem que a liderana passa para elas. importante que os
lderes, em todos os processos, tenham sempre em mente que as pessoas
tendem mais a acreditar nas suas aes do que em suas palavras.

Alm do macio investimento em capacitao, informao e comunicao, um
ponto importante que no pode ser esquecido a ateno ao relacionamento
interpessoal (NEVES S., 1996).

[...] dificuldades de relacionamento entre as pessoas so demonstradas
quando elas, por exemplo, esquecem at o objetivo das reunies na qual
participam, e engalfinham-se em discusses vazias voltadas, isso sim, para
a disputa de poder interno no grupo. interessante tambm que as pessoas
se conscientizem da necessidade de estarem abertas s idias divergentes,
68
participao, s idias novas, a ouvir, a entender e a concretizar
determinadas idias, mesmo que no sejam as delas prprias, e mesmo
que haja alguma diferena entre seus valores pessoais (id., ibid., p.8).

Uma vez que as mudanas sejam colocadas em prtica, passa-se
necessidade do monitoramento, o que ser feito por meio de indicadores
estratgicos, de fatos que possam ser comprovados por dados (NEVES S., 1996).
Schikmann (2010) adverte que no h ainda no setor pblico em nosso pas uma
cultura de monitoramento de resultados, feedback, ou mesmo envolvimento dos
funcionrios na melhoria contnua da gesto.
No mbito federal, a avaliao de desempenho j objeto da Medida n
431/2008, a qual

deu origem Lei no 11.784/2008, a qual define AD [avaliao de
desempenho] como monitoramento sistemtico e contnuo da atuao
individual e institucional do servidor, tendo como referncia as metas
globais e intermedirias dos rgos e instituies que compem o quadro
de carreiras e cargos do Sistema de Pessoal Civil do Executivo Federal
(DIAS, 2010, p. 186).


A avaliao do desempenho uma das ramificaes complexas do GRH no
caso do setor pblico, pois em geral a complexidade das tarefas dilui a percepo
das responsabilidades e aqui tambm o comportamento um elemento essencial.
H autores, como Rynes, Gerhart & Parker (2005, apud ODELIUS, 2010), que
sugerem a aplicao de medidas baseadas em comportamentos. Elas podem ser
aplicadas a qualquer tipo de cargo e desviam o foco em tarefas especificamente
medidas ou calcadas em resultados, as quais algumas vezes prejudicam ou levam
ao desprezo pelos comportamentos mais pr-sociais, como aqueles relacionados
cidadania organizacional, ou desempenho contextual. Segundo os mesmos autores
(apud Odelius, 2010), contudo, a prpria subjetividade pode acabar permitindo
pouca diferenciao entre desempenhos, razo pela qual entende-se que a
avaliao objetiva no pode ter a sua importncia minimizada.
A ateno para as necessidades das pessoas vo alm das necessidades de
subsistncia e incluem anseios de crescimento e aprendizado segundo Beer (1998),
que aponta os estudos organizacionais como um campo fragmentado.
Estes estudos se fundam em reas como a psicologia, economia, sociologia,
relaes laborais, psicologia industrial, GRH, gerenciamento e desenvolvimento de
organizaes (BEER, 1998). Cada uma dessas reas tem seus mtodos e sua
69
abordagem, detm seu foco sobre diferentes fenmenos, emprega mtodos de
pesquisa prprios e formula hipteses diferentes sobre o comportamento das
pessoas.
O que se depreende de toda essa rede de abordagens distintas, mas
interrelacionadas, que as pessoas so seres complexos e multifacetados. Que tm
suas necessidades e que estas necessidades se mesclam quando elas se agrupam
em organizaes (BEER, 1998).
Organizaes, por isso mesmo, so consideradas por Beer (1998) sistemas
sociais abertos complexos que se adaptam e competem a fim de sobreviver e
prosperar.
A complexidade da definio de Beer (1998) constituda pela grande
variedade de facetas das organizaes, por sua meta, sua cultura, suas pessoas,
pelo comportamento das lideranas e por suas polticas e prticas. Por sistema
aberto, o mesmo autor entende que a organizao est sujeita a influncias
externas, por meio da influncia social sobre os seus membros.
As adaptaes bem sucedidas requerem que o desenvolvimento seja
acompanhado de mudana efetiva. O valor da produo de uma organizao pode
exceder o custo dos recursos empregados para produzi-la (BEER, 1998).
Essas organizaes desenvolvem padres prprios de comportamento
persistente e de cultura. Schein (1990, apud Beer, 1998) define cultura como os
pressupostos, crenas e comportamentos resultantes que os lderes inventam ou
descobrem para resolver problemas no ambiente externo e interno, os quais eles
ensinam aos novos membros como sendo o caminho correto para perceber, pensar
e agir na soluo de problemas.
Beer (1998) afirma que o comportamento organizacional resistente
mudana, em razo dos processos cognitivos dos seres humanos e de suas rotinas
defensivas. As pessoas formam crenas sobre o sentido de comportamentos
passados e se comprometem com eles. Tambm tendem a evitar constrangimentos
e ameaas a si mesmo e a outros. A rotina nas organizaes marcada por
processos [...] como receber ordem, ver sua ao avaliada, gratificada ou punida etc.
Algumas vezes, situaes como estas podem ser vistas como portadoras de perigo
(FARHAT, 2009).
Essas caractersticas humanas se mostram inconsistentes com seu anseio de
crescimento e aprendizado que sempre representam mudana. Mas segundo
70
Argyris & Schon (1996, apud BEER, 1998), so essas caractersticas prprias do ser
humano que originam polticas e prticas organizacionais que perpetuam o modelo
antigo em face de novas realidades, exceto quando habilidades e regras de
indagao so desenvolvidas.
Enfim, Beer (1998) conclui que o comportamento organizacional parece
resultar de uma confluncia de fatores, foras diversas cuja interao e adaptao
recproca regem a evoluo da organizao no tempo.
Sem pessoas capacitadas e com predisposio pessoal necessrias
implementao de uma estratgia e um design estrutural, a organizao no pode
ser eficaz (BEER, 1998).


4.4 A CULTURA COMO MEMRIA


Segundo Triandis (1995, apud TAMAYO, 2011), a cultura para as
sociedades (leia-se tambm organizaes) o mesmo que a memria para os
indivduos. Compreendendo a organizao como um organismo complexo e
multifacetado, sujeito a influncias internas e externas a ela, a cultura inclui as
solues que se mostraram efetivas no passado como potencial referncia para
casos futuros.
Embora as pessoas passem, suas contribuies ficam (TAMAYO, 2011). Os
elementos da cultura organizacional, representados pelas formas de perceber,
apensar, agir e comunicar, so transmitidos de muitas formas, explcitas e implcitas,
aos seus membros.
Para se modificar uma cultura, preciso o esforo de mudar hbitos e
comportamentos, mas a efetivao da mudana s ocorrer quando novas
memrias forem construdas para substituir as anteriores. Katz e Kahn (apud
TAMAYO, 2011) entendem que os valores, as normas e os papis so os
componentes principais de uma organizao. So os sistemas de crenas e os
valores que criam a identidade de uma empresa, agncia ou rgo pblico.
Os papis diferenciam os indivduos mediante a atribuio de cargos e
funes, so portanto elementos discriminadores. As normas e os valores, por outro
71
lado, so elementos integradores, visto que eles so compartilhados por todos ou
pela maior parte dos membros (TAMAYO, 2011).
A investigao das normas e valores operantes num ambiente organizacional,
a busca de desenvolvimento de valores positivos a serem compartilhados e
aplicados por todos em sua atuao funcional e relacionamento pessoal, uma
forma de trabalhar em favor da construo de novas prticas e de novas memrias.
As tradies que hoje conhecemos no existiram sempre. Elas so frutos da
recordao e repetio, algumas vezes irrefletida, outras vezes apenas pela
pertena a um grupo ou cultura.
A GRH permite hoje escolher valores que fundamentem comportamentos
desejados e permite utiliz-los como a bssola que orientar o rumo das
transformaes pretendidas. Respeito, eficincia, cidadania, cooperao,
comprometimento esto entre eles.
O gestor de hoje precisa pensar como um pioneiro de um novo modo de
atuao, pensar que o que ele realizar ser a histria que o futuro contar sobre
pessoas que aprenderam a trabalhar juntas em favor de uma misso nobre:
aprimorar a qualidade de vida do cidado de nosso pas, a partir da melhoria e
aprimoramento de si mesmos enquanto pessoas e enquanto servidores pblicos.




72
5 CONCLUSO


As mudanas que vm ocorrendo no mundo contemporneo, resultado dos
avanos nas Tecnologias de Informao e da globalizao, alcanam todos os
segmentos da Sociedade do Conhecimento, incluindo o setor pblico.
O conhecimento um bem imaterial cuja importncia nas ltimas dcadas foi
reconhecida, transformando-o num importante patrimnio capaz de fazer a diferena
entre pessoas, grupos e projetos bem sucedidos, em relao a outros que no
atingem suas metas devido sua falta ou insipincia.
No Brasil, o Governo Federal tem criado e implementado diversos programas
que visam principalmente incentivar a busca de uma nova forma ou de um novo
modelo de gesto pblica, o qual est bastante apoiado num modelo de
compartilhamento e implementao de conhecimento acerca de gesto de pessoas.
Foi citado no Captulo 3 o GesPblica, programa que visa avaliar e premiar as
instituies pblicas, estimulando mudana, inovao e consolidao gradativa
da eficincia, eficcia e efetividade da gesto, com reflexos positivos na qualidade
de vida dos cidados usurios individualmente e, como consequncia direta,
melhora a qualidade de vida da sociedade em geral.
No entanto, at o momento presente, a maioria dos municpios, no
conseguiu ainda se estruturar a fim de poder implantar tais melhorias.
Perante uma anlise precipitada pode-se julgar, de forma isolada, que o
motivo a falta de quadro de pessoal e interesse do gestor pblico. Contudo, revela-
se diante de uma investigao mais minuciosa que o verdadeiro motivo um
conjunto de carncias, principalmente sentidas pelos municpios de pequeno e
mdio porte, os quais no dispem de uma Gesto de Recursos Humanos que
atenda s necessidades da instituio.
Na Gesto Estratgica de Recursos Humanos, as pessoas e suas
competncias so consideradas vantagens competitivas fundamentais para uma
organizao. Em vista disso, entre as carncias observadas em boa parte dos
municpios brasileiros, faltam instrumentos que possibilitem atingir os resultados, no
que tange aos principais critrios de uma nova gesto, tais como: Lideranas,
Estratgia e Planos, Pessoas, Cidados, Sociedade, Comunicao e Informao,
entre outros.
73
Este trabalho apresentou inicialmente um panorama da evoluo da GRH,
passando pela sua pr-histria, a fim de entender como ela se configura nos dias
atuais. Apresentou tambm os principais conceitos da Gesto Estratgica de
Recursos Humanos, a fim de uniformizar a linguagem utilizada pela definio dos
termos que seriam utilizados posteriormente.
Foi efetuada uma caracterizao da administrao pblica brasileira,
apresentando as iniciativas de reformas, seus efeitos e seus desafios.
Foram abordadas duas importantes ferramentas da GERH, a gesto de
desempenho e a gesto de competncias, como fatores primordiais na
transformao das estruturas mentais avessas a mudanas e apegadas a um
conservadorismo que a cada dia se justifica menos, especialmente em suas formas
mais extremadas.
A proposta deste estudo teve como foco principal de ateno os municpios
brasileiros que no desempenham as atividades-chave de GRH, tais como:
Sistemas de Trabalho, Capacitao e Desenvolvimento, Qualidade de Vida, Sistema
de Liderana, Anlise de Desempenho e Governana Pblica, a fim de contribuir
para o desenvolvimento da gesto pblica.
A recomendao resultante do diagnstico terico efetuado no decorrer dessa
pesquisa dirige-se s prefeituras, no sentido de que se pense mais nas pessoas
enquanto alinhadas s estratgias da misso da instituio.
Como observou Bergue (2010) ao tratar da abordagem sistmica da gesto
de pessoas, a fim de que essas muitas e interligadas necessidades sejam atendidas,
entendemos igualmente que a Administrao Pblica deve ser encarada, no como
um mecanismo, mas como um organismo vivo, complexo e merecedor de uma
abordagem multidisciplinar.
O princpio da eficincia na Administrao Pblica, expresso na Emenda
Constitucional N 19/1998, mais que a letra da lei, e deve se concretizar em
conhecimento, habilidades e atitudes dos agentes pblicos para ter efetiva aplicao
e funcionalidade. Princpios so entendidos no Direito como ideias fundamentais s
quais a lei vem dar expresso escrita e permitir que sejam materializadas na prtica,
e integram o prprio esprito das leis. Entende-se, desse modo, que um dos
objetivos do arcabouo legal realizar os seus princpios norteadores, o que
significa torn-los realidade.
74
Para isso, sugere-se o esboo e a implantao de um sistema de Gesto
Estratgica de Recursos Humanos, com polticas e prticas que privilegiem o ser
humano, para obteno da melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados
ao cidado e para o aumento da competitividade do prprio pas, perante o contexto
mundial.
Para tanto, indispensvel o enfoque estratgico da tarefa de gesto de
pessoas.
Um grande passo para a efetivao desse enfoque seria a constituio, nos
rgos pblicos, de um departamento de gesto de RH, no qual, alm das funes
habituais de RH, seria possvel gerar e gerir o importante conhecimento relacionado
funo RH. Assim se criaria um ambiente de valorizao de desempenho e
competncia das pessoas, integrando-as a uma estratgia planejada em seu incio e
avaliada em sua implantao.
indispensvel o envolvimento de todos, a percepo de que o processo de
aprendizagem e transformao afeta todos os servidores. Os esforos e despesas
devem ser encarados como investimentos indispensveis a um projeto de
aprimoramento dos seres humanos, o qual ir resultar em aprimoramento dos
servios e se refletir na prpria evoluo da organizao, incluindo-se a melhoria
de sua imagem pblica.
Aqueles que atuam no setor da Gesto Estratgica de Recursos Humanos no
Brasil de hoje em dia podem estar cientes de que so protagonistas de uma histria
importante, eles esto refletindo sobre e implantando transformaes que se
refletiro em vrios nveis de melhoria individual e coletiva, melhorando-se a si
mesmos enquanto aprendem e ensinam, melhorando a qualidade do servio pblico
e a qualidade da vida e atuao profissional do servidor pblico, tornando nosso
pas um lugar melhor, onde as necessidades e demandas justas dos cidados so
ouvidas, encaminhadas e solucionadas.
Beer (1998) j nos apresentou a organizao como um sistema complexo, as
pessoas como seres complexos e a tarefa, portanto, reveste-se de complexidade
para chegar ao seu bom termo.
Como observou Tamayo (2011), cultura memria, memria componente
da histria, da histria que estamos escrevendo. Uma histria a muitas mos, num
esforo que recebe o apoio das ferramentas da GRH, destacadamente a gesto de
competncia e a gesto de desempenho como possibilidades pedaggicas, j que
75
se trata de ensinar-aprender e agir a partir do ensinado-aprendido, o que resulta
num trabalho a que sempre se deu o nome digno e altamente respeitvel de
educao.





76
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