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DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRACIA.
COMPATIBILIDADES Y CONTRADICCIONES EN LA
JUSTIFICACIN TERICA DE AMBOS PROCESOS



Por J orge O. Bercholc



Doctor en Derecho Poltico, Especialista en Sociologa Jurdica y Abogado,
Universidad de Buenos Aires. Postgraduado como Especialista en
Constitucionalismo y Democracia, y en Justicia Constitucional, Universidad de
Castilla-La Mancha, Espaa. Diploma de postgrado en Procesos de
Integracin Regional y Relaciones Internacionales, Universidad de Barcelona.
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales Ambrosio L.
Gioja, Universidad de Buenos Aires. Profesor de Teora del Estado y de
Postgrado y Doctorado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos
Aires. Profesor Titular de Sociologa Jurdica, Universidad Abierta
Interamericana.

Este trabajo resulta ser una versin corregida de la conferencia expuesta en la
Jornada de Descentralizacin del Poder Pblico en la Repblica Oriental
del Uruguay y en el Reino de Espaa, realizada el da 30 de agosto de 2007,
en la ciudad de Montevideo, en el Parlamento de la Repblica Oriental del
Uruguay.







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Introduccin:

Como muchos conceptos tericos y categoras de anlisis en ciencias sociales
sobre todo en el rea de la ciencia poltica, la sociologa poltica y en estudios
de relaciones institucionales, el concepto de descentralizacin puede ser
utilizado en varios y diferentes sentidos, contemporneamente y por distintos
agentes. Esto suele ser un serio inconveniente pues, adems de dar la
explicacin de lo que se pretende decir con un determinado concepto o
categora analtica, es tambin recomendable que se utilice ms o menos el
sentido mentado que en la comunidad acadmica o poltica se entiende
respecto de ese concepto. Esta cuestin implicara un debate epistemolgico y
tambin metodolgico que no persigo en este artculo.

Adems de esa dificultad inicial, abarcativa de las preguntas bsicas por qu
y para qu se descentraliza?, un proceso de descentralizacin presenta el
problema de su alcance o determinacin de niveles. Dicho de otro modo, qu y
cmo se descentraliza, hasta dnde y cundo se descentraliza.

Un proceso de descentralizacin puede ser llevado a cabo en distintas reas o
niveles de la institucionalidad de un Estado y, aunque no se aplique en todos
los niveles posibles o plausibles, igualmente generar efectos generales y en
distintas reas de la vida de una sociedad. Ello significa que aunque slo sea
ejecutado parcialmente en alguno de los niveles posibles nivel administrativo,
o institucional, o poltico, o econmico, o cultural, o social- seguramente tendr
efectos sobre todos los dems.
Por ello debe considerarse que la descentralizacin es un concepto complejo,
que abarca niveles de accin variados, que genera efectos en diversas reas
de la vida institucional y social y que por ello debe ser abordado para su
anlisis, para tener un diagnstico adecuado y anticipatorio respecto de sus
posibles efectos y beneficios y, por ende, tomar decisiones eficaces, desde
una perspectiva interdisciplinaria.

En ese sentido, analizar algunos aspectos politolgicos y sociolgicos
implicados en un proceso de descentralizacin y las diversas argumentaciones
que suelen utilizarse como sustento terico, con la particularidad de que ellas
provienen de campos ideolgicos diferentes y a priori excluyentes.

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Por qu y Para qu descentralizar.

Las respuestas plausibles al por qu y para qu descentralizar pueden ser
muchas y diversas. Para proveer de mayor legitimacin al sistema poltico y de
consenso a la autoridad poltica; mejorar la calidad de gestin proveyendo a la
calidad institucional; lograr eficiencia en la toma de decisiones, en los procesos
econmicos y en la provisin de servicios pblicos; desburocratizar; controlar al
poder poltico. Y an no se agotan las razones que pueden ser enarboladas
para justificar un proceso y discurso descentralizador.

Por qu?, por supuesto porque se carece de aquello enumerado y que se
quiere obtener.

A priori, estos argumentos y razones resultan axiolgicamente positivos por s
mismos, y desde cualquier sector poltico y social podra suscribirse tal listado
esperanzado de motivos para impulsar un proceso de descentralizacin, en
tanto se lo piense como herramienta plausible para lograr esos efectos
superadores.

Sin embargo, todas esas razones y otras existentes que an no hemos
sealado, consumadas y alcanzadas, conllevarn siempre un resultado
positivo?, es conveniente darle impulso slo a alguna de esas reivindicaciones
o son todas ellas son compatibles y articulables entre s
contemporneamente?, se deben considerar las condiciones objetivas de
viabilidad poltica y material en la consecucin de esos objetivos?, debe
hacerse un anlisis riguroso y anticipatorio de la plausibilidad de sus efectos?,
o acaso su valoracin, en trminos axiolgicos positivos justifica per se, la
toma de decisiones descentralizadora sin ms?, es conveniente desatar un
proceso descentralizador general y en todos los ordenes? o, adems de las
preguntas bsicas por qu y para qu?, es conveniente preguntarse qu
descentralizar?, cmo hacerlo? y si existen los recursos para ello?

La desagregacin de estas cuestiones nos lleva a verificar la complejidad de la
categora, pues se debe aclarar si estamos refirindonos a un proceso de
descentralizacin slo de facultades administrativas a las localidades donde se
realizan las tareas pertinentes, o de una descentralizacin en la organizacin
4
del poder poltico y adems territorial y si ello implica descentralizar el manejo
de los recursos para encarar tal plan.
1



Complejidades en la justificacin terica de la descentralizacin en
articulacin con la democracia

El sustrato terico e ideolgico para dar soporte a un proceso de
descentralizacin, es variado y presenta matices contradictorios.

En principio, el ms utilizado, es el argumento prodemocrtico o democratista
de la participacin. Tambin el de la transparencia y el control de gestin de
cuo ms republicanista; la desburocratizacin y la eficiencia que parecen
responder a criterios sistmicos; y el principio de subsidiariedad que puede ser
leda en clave neoliberal o democratista.

Se podra argir que una esquematizacin del tipo de la enunciada resulta
demasiado ideologizada, pero justamente eso pretendo remarcar, la
ideologizacin de la categora conceptual que permute que la misma sea
utilizada con sentidos diversos y que responde a distintos criterios axiomticos,
no articulables mecnicamente y cuya mezcla sin ms, puede generar
consecuencias negativas para el sistema poltico al que se le aplique,
desarreglando aun ms el estado de cosas que se quera a priori remediar.


Justificacin democratista

Uno de los ms utilizados argumentos tericos para llevar adelante y justificar
un proceso de descentralizacin, es el que rescata los beneficios y aportes
que, para democratizar la democracia, se obtendran a travs de la
participacin ms directa y cercana de la ciudadana en el proceso de toma de
decisiones de las agencias estatales.

Hablar de democratizar la democracia, de darle sustantividad a la democracia
representativa o de generar mecanismos democrticos de participacin ms o

1
Ver el Diccionario de Ciencia Poltica de Dieter Nohlen, pg. 402/403, Tomo 1, Editorial
Porra, 2006, Mxico.
5
menos directa o semidirecta, resulta un debate crucial de la ciencia poltica que
no est en absoluto saldado, no slo en los hechos de la poltica sino tambin
en la vida acadmica y doctrinaria.

No obstante, en general se acepta que lo intrnsecamente bueno de un proceso
descentralizador es aquello prodemocrtico que genera, a travs de una mayor
participacin ciudadana, de una mayor cercana y aproximacin de la poblacin
con los dirigentes que directamente toman las decisiones, con el incentivo de
que las demandas de la poblacin con respecto a aquellos temas que ms le
preocupen lleguen ms rpidamente y sin filtraciones ni deformaciones al
corazn del sistema poltico, en pos de superar la apata ciudadana, la
privatizacin de la poltica y obteniendo as, por parte del sistema, respuestas
congruentes y que resulten espejo sociolgico fiel de las demandas como
consecuencia, precisamente, de esa cercana.
En este caso, hay una comunicacin fluida y una sensibilidad mayor porque el
dirigente que convive en unidades distritales ms pequeas con los ciudadanos
comparte con ellos el espacio pblico cotidianamente, sin mediaciones
institucionales ni de los medios de comunicacin. Y ello resulta plausible en
tanto y en cuanto ese funcionario demandado tenga los recursos necesarios
para poder responder a ese cmulo de demandas que va a caer sobre sus
espaldas.

Si se produjera un eficiente funcionamiento del sistema que redunde en,
demandas ciudadanas genuinas y respuestas de las agencias
estatales/polticas congruentes, rpidas y satisfactorias en un nivel cuantitativo
y cualitativo aceptable, se estaran resolviendo en efecto varios problemas
vinculados a las cuotas de legitimidad poltica de la autoridad menester para
una ordenada y eficaz accin de gobierno.

El nivel de legitimidad sera adecuado desde la perspectiva de la demanda
ciudadana por su efectiva correlacin con las necesidades de los individuos
2
y,
en tanto las mencionadas congruentes y rpidas respuestas, desde la

2
Sobre las dificultades de fidelidad en el proceso de transmisin de demandas de la
ciudadana haca el centro de toma de decisiones polticas, puede verse mi trabajo Opinin
pblica y medios de comunicacin. Nuevas cuestiones, pg. 27/33, La Ley, 2003, Buenos
Aires. All observamos, a travs de un estudio de campo, que suelen no correlacionarse
debidamente las reales demandas de la ciudadana con la versin que de ellas recogen los
medios, las encuestas y por ende las agencias de decisin estatal.
6
perspectiva del poder poltico por el nivel que se obtendra respecto del
rgimen poltico y del gobierno en ejercicio.
3

Sin embargo, debemos advertir que esa cercana plausible para la obtencin
de ptimos niveles de legitimidad, desde las dos perspectivas sealadas en el
prrafo anterior, puede tornarse contraproducente y an complicar los niveles
funcionales de legitimidad, si las agencias estatales no poseen los recursos
necesarios econmicos, logsticos, humanos- para dar rpida, eficaz y
satisfactoria respuestas a las demandas.

Esta cuestin no es novedosa; Hamilton y Madison, Padres Fundadores de
los Estados Unidos de Norteamrica, en la poca preconstitucional a fines del
siglo XVIII, y durante el proceso de ratificacin de la misma, en los papers de
El Federalista, hacan hincapi en esta dificultad de la democracia.

Ellos fueron muy crticos con los parlamentos estaduales, institucin a la que
consideraban integrada por funcionarios apasionados, poco racionales y an
en ocasiones usando eptetos ms duros dspotas, aventureros, entre otros-
Y se referan en esos trminos porque les reprochaban la admisin de
cualquier tipo de demanda por parte de poblaciones muy activas que actuaban
en forma facciosa, incapaces de entender los intereses permanentes de la
comunidad.

En los debates durante los aos previos a la consagracin de la Constitucin y
an durante la Convencin Constituyente, se buscaron mecanismos y diseos
institucionales que pusieran freno a la avalancha de demandas populares
transformadas en leyes positivas que ocurra en la poca.

Estos diseos de control, en clave republicanista, buscaban evitar que las
presiones dadas por la cercana entre demandantes (ciudadanos) y
demandados (representantes polticos) generaran esa fiel polea de transmisin
de demandas con sancin de normas positivas, un excepcional ejercicio
democrtico participativo, pero visto desde otra perspectiva, una serie de actos
irracionales y apasionados de demagogos dispuestos a satisfacer cualquier

3
Para este anlisis, sobre el examen de legitimidad requerido por el sistema vase mi artculo
en El sistema poltico e institucional en la Argentina, AAVV, cap.3, Niveles de legitimacin y
expansin de la democracia en la Argentina, pg. 73 y sigtes., Editorial Lajouane, 2005,
Buenos Aires.
7
demanda, sin medir las consecuencias ni observar las objetivas condiciones de
posibilidad.

Esto nos lleva tambin a un problema de gobernabilidad. En los sistemas
polticos democrticos representativos de la regin no sobran el consenso y
legitimidad a los representantes y partidos polticos. La participacin es
compleja e institucionalmente, muchas veces, escasa. Cuando en la argentina
se generaron los instrumentos formales para producir una mayor participacin,
a partir de la reforma constitucional de 1994, stos no fueron utilizados.

Sin embargo, y paradjicamente, aparecen mecanismos de participacin no
institucionalizada, no formal. Tal es el caso de la proliferacin de las ONG de
diversos intereses, de los piqueteros, de los asamblestas entrerrianos y del
cotidiano paisaje porteo de marchas y manifestaciones con reivindicaciones
de todo tipo. No se puede decir que lisa y llanamente exista un problema de
apata o de escasa participacin. En todo caso, no hay un problema de apata o
de privatizacin de los intereses de los individuos, sino un problema en las
poleas naturales de transmisin de la democracia -por caso los partidos
polticos-; por lo que se generan mecanismos de participacin informal o no
institucionalizada.
4


Si justificamos en un sustrato terico democratista la viabilidad y plausibilidad
de un proceso de descentralizacin, previamente debemos afinar la idea
respecto al tipo de democracia que pretendemos y a sus condiciones objetivas
de posibilidad y de desarrollo eficaz. Es que ms all de gustos y de
preferencias en clave terica, habr que cuidar que la cercana y participacin
no terminen complicando sistemas polticos que, an sin semejante nivel de
expansin democrtica, estn sometidos a disfunciones o complejidades en el
proceso de toma de decisiones tanto de las agencias estatales como de las
organizaciones representativas.


4
Sobre el tema puede verse, Sancari Sebastin, El surgimiento de nuevas modalidades de
participacin poltica y su impacto en el sistema poltico argentino, pag. 91 y sigtes., en el libro
El Estado y la emergencia permanente, AAVV, Lajouane, 2008, Buenos Aires.
8
Resulta pertinente citar a Bobbio cuando se refiere a Las promesas
incumplidas de la democracia:
a) La tecnocracia: la aparicin de tcnicos expertos en relacin a la
cada vez mayor complejidad de los problemas a resolver, por lo que slo sern
idneos a efectos de la comprensin de los problemas y de la toma de
decisiones esos tcnicos y no los ciudadanos comunes;
b) La burocracia: multiplicada paradjicamente por la necesidad de
crear aparatos institucionales-estatales destinados a atender los requerimientos
de la sociedad de masas y del estado de bienestar;
c) La oligarquizacin: tanto de los partidos polticos, como de la
representacin de intereses ante la imposibilidad y/o dificultad de generar la
prometida voluntad general, luego la relacin triangular entre clase poltica,
partidos y cpulas corporativas ha generado una nueva versin corporativa por
sobre la voluntad de los individuos;
d) Las demandas crecientes: y la imposibilidad de que la democracia
d respuesta al aluvin de demandas de todo tipo y en general contradictorias
y/o excluyentes, con la consabida prdida de legitimidad;
e) La informacin y la cultura de masas a travs de los medios de
comunicacin masivos: generando sujetos pasivos y consumidores de
informacin masiva desconceptualizada y descontextualizada que impide la
formacin de los individuos activos, participantes e instruidos y que adems no
ha generado la visibilidad y transparencia informativa prometida.

Este catlogo de falsas promesas de la democracia, son para Bobbio,
consecuencia inevitable y fatal de la sociedad moderna y sus transformaciones,
resultan ser problemas intrnsecos a la democracia representativa y que slo
pueden ser resueltos con ms democracia.

La solucin a las dificultades y obstculos con que tropieza la democracia se
resuelven con un mayor grado de expansin (por ejemplo a travs de la
descentralizacin que genera cercana y participacin), as lo sostiene en su
libro Qu Socialismo?; pero se observa en Bobbio la condensacin de todas
las tensiones que se entrecruzan sobre la democracia.
Las remata sosteniendo en El futuro de la democracia que ...nada amenaza
tanto con asesinar a la democracia como un exceso de ella.
9
As lo percibe Perry Anderson que marca las contradicciones, i) por un lado con
su enunciado de Las promesas incumplidas nos anuncia desesperanzado la
contraccion implacable de la democracia; ii) en Qu Socialismo? plantea
que las limitaciones a la democracia se resuelven con su expansin; pero la
tensin y contradiccin es crucial y dramticamente expresa la impotencia de
un orden que deber resolver sus limitaciones con ms expansin de su propia
sustancia, cuando no ha podido desarrollar plenamente esa sustancia dentro
de sus propios lmites, lo que queda claro con su ltima cita utilizada donde
sostiene que la democratizacin termina resultando una amenaza para la
propia democracia.

La tensin y contradiccin es manifiesta, la democracia se contrae o se
expande, ambas cosas a la vez resultan imposibles.
5


Si, a) mayor democratizacin, b) ms participacin, c) mayor cantidad de
demandas y d) menor gobernabilidad, ello puede, e) daar igual el grado de
legitimidad por las dificultades en satisfacer esas demandas, dadas las
limitaciones objetivas que he observado en algunos niveles, en especial en el
Estado; as f) la expansin democrtica se abortara a s misma, o en palabras
de Bobbio, su realizacin implicara su propia amenaza de destruccin.
Si, a) menor expansin merced a los lmites de una democracia formal,
representativa, elitista, liberal, poltica, b) menor participacin, c) menor
cantidad de demandas por la capacidad de manipular y restringir
funcionalmente esas demandas a travs de los mecanismos de mediacin
representativos (clase poltica, medios de comunicacin), d) mayor
gobernabilidad, pero e) menor legitimidad y f) contraccin de la democracia.

Una de las disfunciones que se enquistan entre las promesas incumplidas de la
burocracia y la oligarquizacin es el denominado clientelismo
6
, atribuido a las
estructuras excesivamente burocratizadas y cupulares, que se valen de una
suerte de grupos de mano de obra disponible para llevar a cabo acciones de

5
He tomado la crtica que efecta a Bobbio, Perry Anderson en su Democracia y Socialismo,
Ed. Tierra del Fuego, pg. 32/35. Asimismo he observado el intercambio epistolar entre Bobbio
y Anderson en Utopias del Sur, n 2.
6
Trmino tcnico para una relacin de dependencia recproca entre dos actores (individuos o
grupos) que disponen de diferentes recursos que utilizan para favorecerse mutuamente. Del
Diccionario de Ciencia Poltica de Dieter Nohlen, pg. 212, Tomo 1, Editorial Porra, 2006,
Mxico.
10
choque, presin o avanzada en pos de fines favorables para la estructura y/o
cpula y por las cuales esos grupos reciben favores o privilegios

Se argumenta que la descentralizacin ayudara a resolver las prcticas
clientelsticas. Qu nos garantiza que en un proceso descentralizador no
vamos a tener mayores problemas de clientelismo? Y ello ante la superposicin
de estructuras burocrticas y donde la cercana cotidiana entre ciudadanos y
representantes, puede generar conflictos sin mediacin posible entre ambas
partes, generando presiones y tensiones de difcil pronstico y resolucin..

El cmulo de demandas sin los recursos para llevar a cabo polticas tendientes
a satisfacerlas puede generar todo tipo de complicacin y tambin la
profundizacin de los problemas que genera el clientelismo. En Argentina, ms
precisamente en la Provincia de Buenos Aires, las referencias al aparato
poltico o a la estructura poltica indican a estas prcticas clientelsticas que, se
registran ms asiduamente en las entidades subestatales municipales,
particularmente, en el conglomerado bonaerense.

De modo que tampoco lisa y llanamente, en forma mecnica y pacfica, habr
una superacin de las prcticas clientelsticas de la mano de un proceso de
descentralizacin.


Justificacin republicanista

Si observamos que el origen del sistema de frenos y contrapesos tiene relacin
con el control del poder poltico y que una de sus vertientes histricas es la
experiencia en la consolidacin del proceso constitucional en los Estados
Unidos de Norteamrica, debemos remitir a lo dicho antes por Hamilton y
Madison en El Federalista y su preocupacin por el control de los actos
normativos influenciados por las mayoras.

En clave republicanista, se puede justificar la plausibilidad de un proceso
descentralizador del poder en trminos de transparencia en los actos de
gobierno, de control del ejercicio del poder, de mayor limitacin a partir del
proceso de cesin de competencias y de fragmentacin del poder central que,
de otro modo, se tornara omnmodo y autocrtico.
11
Es til referir aqu que, saliendo de la matriz democratista de la participacin y
profundizando en mecanismos efectivos de transparencia y fragmentacin del
poder, deben desagregarse distintas reas posibles que debern mensurarse
para efectuar anlisis comparados realsticos sobre viabilidad y plausibilidad
del proceso de descentralizacin, aplicado a circunstancias espaciales y
temporales concretas, en pos de evitar juicios prescriptivos generalistas.

En ese sentido habr que distinguir entre dos niveles, i) descentralizacin del
poder competencias derivadas a cada unidad constituyente- y ii)
descentralizacin del proceso de toma de decisiones a nivel federal
importancia del nivel decisorio de cada unidad constituyente dentro de las
instituciones de la federacin-.

A su vez el primer nivel debe desagregarse en dos aspectos, i) alcance del
poder ejercido por cada unidad constituyente o cantidad de competencias
derivadas y ii) grado de autonoma que cada unidad tiene para desempear las
funciones derivadas.

Esta distincin se explica, por ejemplo, con el caso de un Estado central con
muchas competencias descentralizadas (aspecto -i-), pero que ejerce controles
muy estrictos sobre el ejercicio por parte del ente subestatal o local de esas
mismas competencias derivadas(aspecto-ii-).

Puede darse el caso opuesto de pocas competencias derivadas (aspecto-i-)
pero con gran autonoma para su ejercicio (aspecto-ii-).

Las posibles variables o indicadores tiles para mensurar en un trabajo
comparado, el grado de descentralizacin de un sistema poltico, deberan ser
desagregadas en: descentralizacin legislativa; administrativa; financiera; a
agencias no gubernamentales; marco normativo constitucional.

Si bien estas variables requieren algn nivel de precisin mayor que el que
someramente se hace en este artculo, resultan una buena aproximacin a los
principios epistmicos y metodolgicos eficaces al fin propuesto.
7



7
He seguido para este anlisis a Ronald Watts, Sistemas federales comparados, pgs.185 y
sigtes., Marcial Pons, 2006, Madrid.
12
Los riesgos de los sistemas de frenos y contrapesos a efectos del control y la
divisin del poder, que implican tambin a las ideas descentralizadores para
mayor control del proceso de toma de decisiones y para el establecimiento de
lmites al poder central, son los de su excesiva fragmentacin.

Ello puede traducirse en una mayor valoracin y proteccin de los derechos
individuales y subjetivos respecto del poder central, pero en un debilitamiento
de procesos de consagracin de derechos colectivos sociales. El exceso de
subjetivismo o individualismo en la justificacin terica republicanista puede
entorpecer procesos sociales y/o estatalistas de inclusin y consagracin de
derechos sociales y expansin de polticas de intervencin estatal tendientes a
solucionar problemas generados por desequilibrios econmicos, desigual
distribucin de la riqueza etc.

En general las ideas intervencionistas, o la toma de decisiones centralizada,
alimenta la idea de un poder central fuerte que contrapese los desequilibrios
del libre mercado. En esta lnea se encuentran los variados y actuales
desarrollos aggiornados del denominado decisionismo estatal cuya
herramienta normativa ms conocida y utilizada en las ltimas dcadas por
todo gobierno de cualquier signo poltico han sido los clebres decretos de
necesidad y urgencia.
8



Justificacin sistmica

En las teoras sistmicas tambin pueden encontrarse justificaciones
importantes para sustentar un proceso de descentralizacin.

El proceso de desburocratizacin y la cercana del individuo demandante
respecto de la agencia estatal, subestatal o local, est implicando, adems, un
proceso de burocracia ms simple que pueda dar respuestas ms efectivas y
rpidas.


8
Pueden verse en torno a la cuestin del decisionismo y sus reminiscencias schmittianas, los
trabajos de Santiago Leiras y Guillermo Jensen, en El Estado y la emergencia permanente
AAVV, Lajouane, 2008, Buenos Aires.
13
No cabe esperar que aquellos entes que deberan renunciar a poder poltico o
presupuestario, lo hagan voluntariamente; esta es una leccin bsica de
ciencia poltica ya enunciada en la conocida ley de hierro de las oligarquas
por el socilogo alemn Robert Michels. En su investigacin sobre el Partido
Socialdemcrata alemn publicada en 1910 con el ttulo de La sociologa del
partido poltico en la democracia moderna sostuvo que todo proceso de
organizacin conlleva un proceso de oligarquizacin y de burocratizacin, con
la generacin de intereses propios de organismos burocrticos, sean estos de
cualquier nivel: estatal, subestatal, nacional, provincial o de organizaciones
partidarias.

Michels sostiene que todo proceso de organizacin genera una especie de
corteza de intereses propia de los cuadros dirigentes que tienden a darle
prioridad a la atencin de esos intereses propios de la posicin jerrquica y
burocrtica que ocupan y que los aleja y an los enfrenta con aquellos a los
que se supone deben representar. Como terico que aborda critica y
negativamente la cuestin de la elitizacin, Michels -a diferencia de Mosca o
Pareto- desarroll sus conclusiones luego de su trabajo de investigacin,
sosteniendo que el problema de las lites en el poder excede la referencia
ideolgica , de all la frase del inicio , toda organizacin deriva en
oligarquizacin.
9


Por ello, no deben sustentarse procesos de descentralizacin que contemplen
voluntarismos inexistente en el juego del poder, como ser una renuncia
voluntaria o graciable del poder que se detenta y de los recursos financieros
que dicho poder conlleva.
As un hipottico proceso de desburocratizacin que podra llevarse a cabo
mediante la descentralizacin, podra paradjicamente generar, una
superposicin de estructuras burocrticas. Esto particularmente est ocurriendo
en Europa en una evidente superposicin de estructuras burocrtico-jurdico-
polticas en distintos niveles estatales, la denominada gobernanza multinivel.


9
Sobre su trabajo La sociologa del partido poltico moderno, se puede consultar el texto de
James Burnham, Los Maquivelistas, pg.137/165, Olcese Editores, 1986.
14
En Europa luego de la Primera Guerra Mundial haba 23 estados; hoy son 50.
La proliferacin estatal es creciente: desde 1900 a la mitad del siglo se cre
ms de un estado por ao; desde entonces a 1990 ms de dos ; en los aos 90
ms de tres por ao.
10


Los espacios econmicos ampliados que se forjan a partir de los tratados y
acuerdos arancelarios hacen menester el desarrollo de instituciones jurdico-
polticas que responden a las necesidades del nuevo escenario comercial y
financiero.

El entramado del ordenamiento jurdico global es sumamente complejo. Hay
189 Estados miembros en la ONU, ms de 400.000 empleados de organismos
supraestatales, 50.000 tratados internacionales registrados en la ONU, pero
que slo representan una pequea parte del total, actos reglamentarios o
anlogos emanados de organismos supranacionales en cantidad incalculable -
slo la Unin Europea produjo alrededor de 1.500 en el ao 2000-. Esta
proliferacin de organizaciones y normas no tiene una autoridad central
superior y presenta las caractersticas de alta fragmentacin y asimetra, dado
que hay regiones y materias muy intervenidas y otras que no, y existe adems
una suerte de superposicin de funciones. Existen alrededor de 1850
organizaciones incluyendo a la ONU y sus agencias.
11


Como se observa, hay una laberntica y Kafkiana superposicin de estructuras
burocrticas que generan una complejidad normativa tal, que hace
incomprensibles para el ciudadano muchos procesos de toma de decisiones y
de produccin legislativa, transformando en un mito el axioma jurdico de no
invocar la propia torpeza pues la ley se reputa conocida por todos.

En el ao 2005 finaliz en la Facultad de Derecho Buenos Aires la tarea de
confeccin de un Digesto Jurdico con el fin de determinar cuntas de las leyes
nacionales -se han aprobado ms de 26.000, incluyendo leyes y decretos-leyes
sancionados durante los gobiernos militares- an estaban vigentes. De esas
ms de 26.000 leyes quedan vigentes algo ms de 4.000, que igualmente
constituyen un nmero excepcional. A esto debe sumarse -hablando del caso

10
Cassese Sabino, El espacio jurdico global, pg. 33, Leccin magistral publicada en ocasin
del Acto de Investidura como Doctor Honoris Causa, por la Universidad de Castilla-La Mancha,
21 de enero de 2002.
11
Cassese Sabino, ob citada , pg. 36/37.
15
argentino, aunque la normativa descentralizada resulta un fenmeno
generalizado casi universal- las normativas, que no son estrictamente leyes
pero que funcionan como tales y que son producto de los decretos del Poder
Ejecutivo y de las decisiones de agencias estatales como la Aduana, la
Agencia de Recaudacin de Impuestos, el Banco Central, Administracin
nacional de la seguridad social (Anses en la Argentina). Se trata en general de
normas sumamente tcnicas que resultan de difcil de comprensin para quien
no es un especialista en el rea.

Este es un aspecto muy importante a tener en cuenta. Se debe ser prudente
ante el impulso de un proceso de desburocratizacin de los entes estatales
centrales, pues la proliferacin de entes descentralizados est produciendo una
evidente superposicin de estructuras burocrticas y como lgica
consecuencia, una abundancia normativa, producto de esas estructuras.

La justificacin sistmica puede referirse tambin a la eficacia en la provisin
de los servicios pblicos, como objetivo vlido para impulsar la
descentralizacin de los organismos del rea.

En el marco de criterios de racionalidad economicista, es posible que el
proceso de descentralizacin revierta en una mayor eficacia de la provisin de
servicios pblicos, entendidos en sentido amplio: educacin, salud, polica,
etctera.

Sin embargo algunos ejemplos recientes de decisiones descentralizadoras en
la Argentina presentan resultados dudosos respecto a la eficacia que se
esperaba de esos procesos.

Mediante la ley federal de educacin n 24.195, sancionada en Argentina en
1993 durante el gobierno de Menem, se dise una reforma del sistema
educativo que descentralizaba regionalmente la conduccin de la educacin,
prolongaba el perodo de obligatoriedad y otorgaba mayor libertad a las
escuelas para que llevaran a cabo su propio proyecto educativo. La
descentralizacin de la educacin primaria y secundaria fue uno de los
objetivos de la Ley. Esto signific que la administracin, la programacin y la
financiacin de la educacin pasaran de manos del gobierno federal a los
gobiernos provinciales.
16

Sin embargo arreciaron las crticas contra la ley, en particular desde los
sectores progresistas o de izquierda por haber debilitado al Estado central para
dirigir el proceso educativo nacional y defenderlo de los embates neoliberales y
de la globalizacin, en pos de una descentralizacin que buscaba eficacia y
desburocratizacin en el sistema educativo. Obsrvese lo paradjico, desde los
sectores progresistas, que a priori debieran situarse, congruentemente, en una
postura prodemocrtica y participativa para lo cul un proceso descentralizador
resulta plausible, critican a la ley citada por el efecto de debilitamiento del poder
del Estado central. Slo quiero remarcar, con esta aparente contradiccin, las
dificultades de una justificacin terica mecanicista y superficial de cualquier
intento descentralizador.

Con el sistema de salud est ocurriendo tambin un fenmeno paradjico que
confronta la racionalidad sistmica de la descentralizacin como paradigma de
eficacia con necesidades bsicas insatisfechas de sectores que buscan
atenderse en distritos diferentes a los de su domicilio, porque en los que les
correspondera, se carece de los recursos financieros y edilicios para una
ptima atencin.

Esto es lo que est ocurriendo con los hospitales pblicos en la ciudad
autnoma de Buenos Aires, que estn saturados de personas que reclaman
sus servicios, mejores que en los hospitales de la Provincia de Buenos Aires,
porque all hay mayores recursos que en los hospitales del conurbano
bonaerense. Por ello el servicio de salud pblica de la ciudad est colapsado y
todos los funcionarios del rea, en la ciudad de Buenos Aires, sealan que ello
se debe a este proceso migratorio de demanda de salud de bonaerenses que
no se atienden en sus hbitat naturales o sea, en hospitales en peores
condiciones-, sino en los hospitales de la ciudad de Buenos Aires.


Justificacin por aplicacin del principio de subsidiariedad

El principio de subsidiariedad pretende limitar la esfera de accin de los entes
estatales sosteniendo que, todo aquello que puede ser bien y eficazmente
hecho por los individuos o por las entidades subestatales o locales, no tiene por
qu ser invadido por ninguna entidad estatal.
17

El principio de subsidiariedad tiene por objeto garantizar que el proceso de
toma de decisiones se desarrolle del modo ms cercano posible al ciudadano.
En el caso de la Unin Europea el principio ha sido recepcionado por las
normas jurdicas positivas aplicables a travs de lo dispuesto por el artculo 3 B
del Tratado de la Comunidad Europea, en pos de una mayor legitimidad y
consenso por parte de los europeas respecto de las instituciones comunitarias
supranacionales. A tal fin la UE se autoimpone una comprobacin constante de
que la accin que debe emprenderse a escala comunitaria se justifica en
relacin con las posibilidades que ofrece el nivel nacional, regional o local.
Concretamente, es un principio segn el cual la Unin no acta, excepto para
los sectores de su competencia exclusiva, hasta que su accin se muestre ms
eficaz que una accin emprendida a nivel nacional, regional o local.

Los fundamentos jurdicos del principio en la UE los hayamos en:
-Tratado de Maastricht (1992) Artculo 3 B del Tratado de la
Comunidad Europea, (TCE):
"La Comunidad actuar dentro de los lmites de las competencias que le
atribuye el presente Tratado y de los objetivos que ste le asigna.
En los mbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad
intervendr, conforme al principio de subsidiariedad, slo en la medida
en que los objetivos de la accin pretendida no puedan ser alcanzados de
manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan
lograrse mejor, debido a la dimensin o a los efectos de la accin
contemplada, a nivel comunitario.
Ninguna accin de la Comunidad exceder de lo necesario para alcanzar
los objetivos del presente Tratado."
- Ttulo I del Tratado de la Unin Europea, (TUE) en referencia al
Artculo 3 B del TCE:
..." Los objetivos de la unin se alcanzarn conforme a las disposiciones
del presente tratado, en las condiciones y segn los ritmos previstos y en
el respeto del principio de subsidiariedad tal y como se define en el
artculo 3 B del tratado constitutivo de la Comunidad Europea".
18
- Prembulo del Tratado de la Unin Europea:
..." RESUELTOS a continuar el proceso de creacin de una unin cada
vez ms estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones
se tomen de la forma ms prxima posible a los ciudadanos, de acuerdo
con el principio de subsidiariedad,"...

Podran rescatarse dos acepciones posibles del principio de subsidiariedad:
i) En clave conservadora, neoliberal, que persigue la eficiencia
econmica de sistemas descentralizados y la no invasin de esferas
individuales, poniendo el lmite a poderes centrales sumamente concentrados.
ii) En los trminos de la enunciacin del principio por las normas
jurdicas citadas de la UE, en la bsqueda de consensos y niveles de
legitimidad funcionales para las instituciones supranacionales que podra
enunciarse de esta manera: para qu vamos a ceder competencias a entes
supranacionales ms alejados de las poblaciones a las cuales les tenemos que
dedicar la decisin poltica, si lo puede hacer el ente inferior, nacional o
subnacional de manera eficaz y en sintona y cercana con el sujeto colectivo
destinatario de la decisin?


El sujeto colectivo social destinatario de la descentralizacin

Dependiendo de la justificacin terica en la que se sustente el discurso que
impulse el proceso de descentralizacin podremos identificar un tipo de sujeto
colectivo social diferente para el que se est destinando los supuestos
beneficios del proceso.

La justificacin terica democratista estar ms preocupada en la dimensin
popular (pueblo) del sujeto colectivo involucrado en una expansin de la
participacin a travs del proceso descentralizador.

La dimensin del sujeto colectivo ciudadana entendido como titular de
derechos y obligaciones, preocupado por el control de gestin de gestin, por
la eficiencia de las agencias estatales, por la preservacin de las esferas de
accin individual, se asocian con los criterios ms prximos a las justificaciones
republicanistas.
19

Sin embargo, la acepcin del ciudadano activo e interesado en las polticas
pblicas, tambin guarda alguna relacin con las construcciones tradicionales
que la democracia ha hecho del concepto de ciudadana, entendido como un
proceso racional de dilogo que como tal requiere de ciudadanos interesados,
instruidos y participantes activos de la vida poltica y preocupados por el control
de los actos de gobierno.

Las recientes construcciones en el derecho positivo de normas que protegen a
los consumidores alienta la construccin de un nuevo sujeto colectivo social, el
de los consumidores. Estos gozan de los derechos que les otorga su carcter
de cocontratantes, en su carcter de usuarios, de los servicios pblicos que
prestan empresas privatizadas o an el propio Estado central, sin embargo
esos derechos no van ms all de la exigencia y las garantas de una buena
prestacin, pero no alcanza al debate estructural del modelo estatal de
servicios vigente. Este tipo de sujeto colectivo resulta consecuencia de lo que
hemos denominado justificacin sistmica, o en clave conservadora a travs
de la aplicacin del principio de subsidiariedad.

Resulta interesante destacar que estas categoras analticas, para
esquematizar y comprender cul es el sujeto colectivo social destinatario del
proceso descentralizador, pueden presentar diversas combinaciones que como
consecuencia genere sobrerepresentacin poltica en las demandas de algunos
segmentos de la poblacin general de un Estado y subrepresentacin en otros.

Por sobrerepresentacin poltica debemos considerar los casos en que un
mismo sector social o individuos (incluidos sociales), detentan las calidades de
pueblo o ciudadano (dimensin de libertad positiva) activo e interesado en la
cosa pblica y titular de derechos y obligaciones; ciudadano preocupado por
su esfera individual de accin (dimensin de libertad negativa) y consumidor
por tener la capacidad econmica para serlo.
12



12
Resguardo del tipo libertad de o libertad negativa segn la conocida distincin de Isaiah
Berlin, que remite a la defensa de la privacidad de los individuos respecto del avance del poder
poltico, idea afn al liberalismo individualista y diferente a la libertad para o libertad positiva
que remite al participacionismo democrtico de los ciudadanos en la actividad poltica y en el
proceso de toma de decisiones sobre cuestiones pblicas y/o de gobierno. En Dos conceptos
de Libertad, en Libertad y necesidad en la historia, Revista de Occidente, 1974, Madrid.
20
Puede darse el caso que un mismo ciudadano posea representacin poltica de
todas o algunas de estas dimensiones.

Por subrepresentacin debemos entender lo opuesto, aquellos individuos o
segmentos sociales hurfanos de todo tipo de representacin (excluidos
sociales) y que dificultosamente pueden ser incluidos en algunas de las
variables representativas propuestas.

La dimensin representacional no necesariamente va a ser suplida si es que
est hurfana o subrepresentada- por un proceso de descentralizacin. Est
claro que depende de cul alcance democrtico le otorguemos a la
descentralizacin.


Descentralizacin y globalizacin

Cmo articular los procesos de descentralizacin con los procesos de
integracin supranacional y la globalizacin?, considerando que estos ltimos
se caracterizan por ser procesos de centralizacin poltica, de concentracin
econmica y de homogeneizacin cultural.

De un proceso de descentralizacin se espera lo contrario: descentralizacin
poltica, desconcentracin econmica, brindando recursos a los entes
subestatales y respeto a las heterogeneidades y particularidades culturales.
En definitiva, los procesos de descentralizacin estaran en las antpodas
conceptuales, tericas y dinmicas de los procesos de globalizacin e
integracin. Estas categoras son en algn punto articulables?

Por un lado la presin ejercida por la cesin de competencias hacia los rganos
supranacionales procesos de supranacionalidad y, por otro, la presin hacia
abajo de los organismos subestatales, que son casi inacabables, porque en un
primer nivel subestatal se hayan las provincias, como es el caso de los landers
en Alemania o las comunidades autnomas en Espaa, pero la denominada
gobernanza multinivel tiene tambin en cuenta a los municipios, departamentos
e intendencias. La cesin de competencias no es infinita y de algn modo se
terminara vaciando de competencias a algunas de estas estructuras
burocrticas que se superponen.
21
La fuerza centrpeta de la supranacionalidad se vincula a necesidades
econmicas que persiguen la eficiencia y funcionalidad de los procesos
econmicos, para lo cual resultan tiles los mbitos de decisin centralizados
que respondan a criterios de evaluacin economicista y no poltico. Por ello, la
fuerte competencia comercial impulsa procesos de centralizacin en pos de la
preservacin de la competitividad de las economas nacionales en el marco de
la globalizacin de los mercados.

Por otro lado, la fuerza centrfuga de la descentralizacin por la que pugnan las
regiones subestatales, busca la preservacin de las identidades socioculturales
y la participacin democrtica en el proceso de toma de decisiones.

As se produce una fuga de potestades y de poder poltico para los estados
nacionales por arriba y por abajo
13
. A ello hay que sumarle las presiones
comunales y municipales que presionan a su vez a las entidades subestatales,
por ejemplo, por la importancia de las grandes ciudades en algunas regiones.
Como puede observarse, ambos procesos resultan complejos en su
articulacin terica y fctica.
14



Esquema conceptual de las categoras utilizadas

Argumentos Dimensin
Justificacin terica descentralizadores representacional

Democratista participacin pueblo/
cercana popular-representantes ciudadana(libertad
positiva)


13
En este sentido OLeary y Fernandez Martn en Haca la Europa de las regiones? La
integracin europea y el futuro de las entidades subestatales. Revista de Estudios Polticos del
Centro de Estudios Constitucionales n 90 , pg.299/322. Tambin opin en este sentido, en
una columna en El Peridico de Barcelona del 6/6/06, el politlogo Josep Maria Colomer.
14
Un desarrollo mayor de estas cuestiones puede verse en vasta bibliografa actual, en
particular el libro El Estado y la Globalizacin AAVV, Ediar, 2008, Buenos Aires. En ese
volumen desarrollo este planteo en el captulo 1, La dinmica poltica y econmica de la
globalizacin. Los procesos de integracin econmica y supranacionalidad poltica, en los
apartados 10 y 11, Centralizacin poltica. Superposicin de estructuras burocrtico-jurdico-
polticas en distintos niveles estatales.

22

Republicanista Control y lmites al poder ciudadana (libertad
fragmentacin-transparencia negativa)
Sistmica desburocratizacin consumidor
eficiencia en servicios pblicos___________ _____
Conservadora no invasin de esferas ciudadana (lib.negativa)
individuales
Subsidiariedad
Legitimatoria cesin de competencias ciudadana (lib.positiva)


Conclusiones

De acuerdo a lo expuesto, un breve inventario de cuestiones que deben
considerarse para la viabilidad de un proceso de descentralizacin sera el
siguiente:

1- No deben esperarse actos volitivos y graciables por parte de aquellos entes
a descentralizar, cediendo su poder poltico o presupuestario.
2.- Hay que generar condiciones de viabilidad que aseguren la plausibilidad de
un proceso de descentralizacin.
3.- Hay que encontrar la medida justa respecto a qu y hasta dnde
descentralizar, a efectos de la funcionalidad de los nuevos entes en el marco
del sistema poltico general. De lo contrario, puede suceder que el proceso de
descentralizacin resulte disfuncional considerando la extensin territorial, la
complejidad econmica y la densidad poblacional, del Estado central dentro del
cual funcionan.
4.- Resulta aconsejable encarar el proceso gradualmente y previamente prever
y proveer los recursos de:
a.- infraestructura edilicia y burocrtica;
b.- humanos;
c.- tcnicos;
d.- financieros
5.- La descentralizacin no es buena por s misma y como fin ltimo, por lo que
se debe analizar su contexto dependiendo de la densidad y la cualidad de las
23
demandas que se deben satisfacer. Algn grado de centralizacin permite
mayor mediacin y una capacidad y eficacia tal vez ms fluida en la toma de
decisiones en algunas reas en especial. Cuando hay un exceso de demandas,
tanto cuantitativas como cualitativas, los filtros pueden ser eficaces para
preservar de algn modo esquemas democrticos endebles o nonatos, aunque
stos slo alcanzan los niveles representativos o formales.
6.- En principio, ms descentralizacin puede suplir cierto dficit de legitimidad
y de consenso que pueden tener los sistemas polticos, ello dado por una
mayor receptividad inicial de las demandas por parte de entes decisorios ms
cercanos y permeables a los sujetos sociales. Pero a mayor descentralizacin y
cercana, necesariamente hay que esperar una mayor cantidad de demandas.
Si no se tiene la certeza de poder responder en una medida importante a ellas,
esa legitimidad inicial se va a transformar rpidamente en recuerdo, quedando
un marco de menor capacidad para la toma de decisiones producto de la falta
de mediacin entre los sujetos demandantes y las instituciones del sistema.



Bibliografa citada y consultada.

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Buenos Aires.

BERCHOLC Jorge, Opinin pblica y medios de comunicacin. Nuevas
cuestiones, La Ley, 2003, Buenos Aires.

BERCHOLC, Jorge, Director, El sistema poltico e institucional en la
Argentina, AAVV, Editorial Lajouane, 2005, Buenos Aires.

BERCHOLC, Jorge, Director, El Estado y la Globalizacin AAVV, Ediar,
2008, Buenos Aires.

BERLIN Isaiah Dos conceptos de Libertad, en Libertad y necesidad en la
historia, Revista de Occidente, 1974, Madrid.

BURNHAM James, Los Maquivelistas, Olcese Editores, 1986.

24
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Honoris Causa, Universidad de Castilla-La Mancha, 2002, Espaa.

NOHLEN Dieter, Diccionario de Ciencia Poltica, Editorial Porra, 2006,
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OLEARY y FERNANDEZ Martn,Haca la Europa de las regiones? La
integracin europea y el futuro de las entidades subestatales. Revista de
Estudios Polticos del Centro de Estudios Constitucionales n 90.

SANCARI Sebastin, El surgimiento de nuevas modalidades de
participacin poltica y su impacto en el sistema poltico argentino, El Estado y
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WATTS Ronald, Sistemas federales comparados, Marcial Pons, 2006,
Madrid.