Re Vista

Revista Educao em Questo
Centro de Educao
Programa de Ps-Graduao em Educao
Universidade Federal do Rio Grande do Norte ISSN | 0102-7735
Natal | RN, v. 42, n. 28, jan./abr. 2012
Publicao Quadrimestral do Centro de Educao e do Programa de Ps-Graduao em Educao
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Reitora da Universidade Federal do Rio Grande do Norte
ngela Maria Paiva Cruz
Diretora do Centro de Educao
Mrcia Maria Gurgel Ribeiro
Coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Educao
Alda Maria Duarte Arajo Castro
Revista Educao em Questo, v. 1, n. 1 (jan./jun. 1987) Natal,
RN: EDUFRN Editora da UFRN, 1987.
Descrio baseada em: v. 42, n. 28 (jan./abr. 2012).
Periodicidade quadrimestral
ISSN 0102-7735
1. Educao Peridico. I. Departamento de Educao. II. Programa
de Ps-Graduao em Educao. III. Universidade Federal do Rio
Grande do Norte. IV. Ttulo.
CDD 370
RN | BS | CE CDU 37 (05)
Diviso de Servios Tcnicos
Catalogao da Publicao na Fonte | UFRN
Biblioteca Setorial | CCSA
Poltica Editorial
A Revista Educao em Questo um peridico quadrimestral
do Centro de Educao e do Programa de Ps-Graduao
em Educao da UFRN, com contribuies de autores do
Brasil e do exterior. Publica trabalhos de Educao sobre a
forma de artigo, relato de pesquisa, resenha de livro e docu-
mento histrico.
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Antnio Cabral Neto
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Revista Educao em Questo, Natal, v. 42, n. 28, p. 3-4, jan./abr. 2012
Sumrio
Sumrio
Summary
Editorial 5 Editorial
Artigos Articles
Mudanas contextuais e as novas
regulaes: repercusses no
campo da poltica educacional
Antnio Cabral Neto
7
Contextual change and new regulations:
effects in the field of educational policy
Antnio Cabral Neto
Reflexiones en torno a los posgrados
en ciencias sociales en Amrica
Latina: desigualdad y privatizacin
Fernanda Saforcada
41
Considerations about postgraduate
studies in social sciences in Latin
America: inequality and privatization
Fernanda Saforcada
Quantidade/qualidade e
educao superior
Maria de Lourdes de A. Fvero
Valdemar Sguissardi
61
Quantity/quality and higher education
Valdemar Sguissardi
A insero da educao a distncia
no ensino superior do Brasil:
diretrizes e marcos regulatrios
Stella Cecilia Duarte Segenreich
89
The insertion of distance education in
higher education in Brazil: guidelines
and regulatory frameworks
Universidade Aberta do Brasil (UAB) como
poltica de formao de professores
Andria da Silva Quintanilha Sousa
119
Open University of Brazil (UAB) as
teacher education political
Marcos regulatrios nas polticas de
formao e valorizao docente ps-LDB
Olgases Cabral Maus
Arlete Maria Monte de Camargo
149
Regulatory inframeworks policies and teaching
bring out post Law of Guidelines and Bases (LDB)
Olgases Cabral Maus
Marcos regulatrios e arquiteturas
acadmicas na expanso da educao
superior brasileira: movimentos indutores
Maria Estela Dal Pai Franco
Marlia Costa Morosini
175
Regulatory frameworks, academic architectures
at the Brazilian undergraduate schools
expansion: movements of induction
Sumrio
Reforma da Educao Profissional no
Brasil: marcos regulatrios e desafios
Celia Regina Otranto
199
Professional Education Reform in Brazil:
challenges and regulatory milestones
Qualidade na educao bsica: entre
significaes, polticas e indicadores
Elton Luiz Nardi
Marilda Pasqual Schneider
227
Quality in the basic education: among
significations, policies and indicators
Elton Luiz Nardi
A ampliao da jornada escolar
nas regies Nordeste e Sudeste:
sobre modelos e realidades
Ana Maria Cavaliere
Lucia Velloso Maurcio
251
Expansion of the school day journey in
brazilian regions in the northeast and
the southeast: models and reality
Ana Maria Cavaliere
Fundef e Fundeb: efeitos na matrcula e na
remunerao dos professores municipais de
Natal/Rio Grande do Norte (2005-2010)
Magna Frana
Janana Lopes Barbosa
274
Fundef e Fundeb: the effects on the enrollments
and on the local teachers wages in the city of
Magna Frana
Relaes entre o perfil comunicativo de
crianas com sndrome de Asperger
e estratgias de professores
Maria Cludia Brito
Dbora Deliberato
Kester Carrara
309
Relationship between communicative
profile of children with Asperger
syndrome and teachers strategies
Maria Cludia Brito
Dbora Deliberato
Kester Carrara
Documento
Orao da abertura do quarto curso
da aula do comrcio proferida pelo
professor Alberto Jaquri de Sales,
em 15 de fevereiro de 1771
Normas gerais para publicao na
338
342
Document
Prayer of the opening of the fourth course of
the class of trade given by professor Alberto
Jaquri de Sales, at February 15, 1771
General rules for publications in the
Revista Educao em Questo normas
5
Editorial
Editorial
Editorial
Para que estudar portugus? Essa pergunta tem mobilizado refle-
xes por parte de especialistas na rea da linguagem, tendo como elemento
desencadeador as insatisfaes externalizadas pelos aprendizes do Ensino
Fundamental e mdio, principalmente. Nesse quadro de insatisfaes nos
deparamos com uma situao que revela o distanciamento entre o discurso
terico (presente em documentos oficiais, como os Parmetros Curriculares
Nacionais) e as prticas de ensino, especificamente na disciplina de portu-
gus. Isso porque, na atualidade, constatamos reflexes provenientes de
investigaes no campo da Lingustica, Educao e Psicologia, que ressaltam
a natureza sociointeracionista dos processos de aprendizagem e ensino da lin-
guagem; a condio do aluno e do professor como sujeitos de discurso; o texto
como unidade bsica de ensino, a necessria articulao entre as prticas
da oralidade, leitura, escrita e gramtica, mediante a abordagem de diferen-
tes gneros textuais com fins e usos contextualizados, dentre outros aspectos.
No obstante, os avanos tericos no se evidenciam no campo das prticas,
havendo o predomnio da concepo estruturalista de lngua, em que o ensino
das regras gramaticais ganha primazia em detrimento das demais atividades
de linguagem. Ensino pautado na memorizao e na decodificao de textos
de uso estritamente escolar, para fins de avaliao e classificao do desempe-
nho do aprendiz pelo docente, por meio da atribuio de notas ou conceitos.
A repetio dessa dinmica, ano a ano, motivo de insatisfao e rejeio do
aprendiz pela disciplina de portugus, expressas inclusive em exames oficiais
desenvolvidos pelo Ministrio da Educao, que apresentam o desempenho
insatisfatrio dos nossos aprendizes nas prticas de linguagem, em especial
nas atividades de leitura e produo textual escrita. Portanto, a indagao e
a insatisfao dos alunos se tornam legitimas. Acolh-las uma necessidade,
no sentido de conscientiz-los sobre a condio de seres de linguagem que
so. Mobiliz-los a entender que a linguagem constitutiva do pensamento e
elemento primordial de interao social. Aprender a utiliz-la de modo com-
petente nas prticas de leitura e escrita, materializadas em diferentes gneros
textuais, uma condio essencial para a vida em sociedade. Importa, sobre-
tudo, conscientiz-los de que a aprendizagem do portugus fundamental
em suas vidas, no somente na condio de aprendizes, mas de cidados.
6
Artigo
Esse processo de conscientizao pressupe, por outro lado, mudanas no
modo de planejar e desenvolver o ensino de portugus. Tais mudanas no
so, apenas, de ordem procedimental, mas conceitual e atitudinal. Implicam,
assim, processos de formao inicial e continuada que abordem essa triangu-
lao entre conceitos, procedimentos e atitudes, tanto na perspectiva do sujeito
aprendiz, quanto na do docente, no sentido da convergncia de saberes e
prticas entre o portugus da vida cotidiana e o portugus da escola, em dire-
o aos movimentos de continuidade-ruptura. A escola precisa assumir essa
direo que envolve a assuno de princpios pedaggicos, polticos, culturais
e ticos com vistas ao processo de democratizao das prticas de uso da
linguagem, importantes de ser estudas e ensinadas porque so necessrias
vida em comunidade.
Alessandra Cardozo de Freitas
Conselho Editorial da Revista Educao em Questo
7
Artigo
Mudanas contextuais e as novas regulaes:
repercusses no campo da poltica educacional
Contextual change and new regulations: effects in the field of educational policy
Antnio Cabral Neto
Resumo
A anlise realizada neste artigo tem por objetivo compreender o redesenho assumido pelo pro-
cesso de regulao concebido nas ltimas dcadas, situando-os no contexto socioeconmico
e poltico no qual eles so idealizados e ganham materialidade. Para dar concretude a esse
objetivo, o artigo organiza-se em trs partes. Na primeira, procura-se delinear as principais
mudanas econmicas e polticas que se operaram no padro de acumulao capitalista nas
ltimas dcadas do sculo XX e seus desdobramentos na primeira dcada do sculo XXI. Na
segunda parte, discute-se como as mudanas ocorridas nesse cenrio (re)configuram as bases
do processos regulatrios conferindo-lhes novos significados. Na terceira parte discutem-se as
repercusses das novas regulaes no campo da educao. As concluses esboadas neste
artigo evidenciam que, no jogo das relaes globalizadas, os pases de maior poder econ-
mico e poltico exercem uma hegemonia em todos os campos (econmico, poltico, cultural,
educacional), de modo que os pases em desenvolvimento se inserem, de forma subordinada,
nessa nova dinmica. Ocorre uma tendncia do fortalecimento de instncias supranacionais
que procuram criar os ordenamentos jurdicos e polticos para orientar o desenvolvimento do
capitalismo nessa nova fase. Constata-se, todavia, que os estados nacionais, mesmo tendo
perdido certa autonomia no mbito da economia globalizada, ainda detm papel importante
na definio de sua agenda poltica, econmica e educacional. Especificamente na educao
se verifica uma complexa relao entre as regulaes transnacional, nacional e local. Esses
trs tipos de regulao se articulam e esto presentes simultaneamente no campo da poltica
educacional. Reala-se, entretanto, que, de fato, em nvel local, cada vez mais, se esmaece a
capacidade das instituies educacionais no que concerne a sua autonomia para definir norma-
tivas que orientem os sistemas de ensino
Palavras-chave: Globalizao neoliberal. Novas regulaes. Poltica educacional.
8
Artigo
Abstract
The analysis in this article aims to understand the redesign made by the regulatory process desig-
ned in recent decades, placing them in the socioeconomic and political context in which they are
idealized and gain materiality. To give concreteness to this goal, the article is organized into three
parts. At first, tries to outline the major economic and political changes that have taken place in
the pattern of capitalist accumulation in the last decades of the twentieth century and its aftermath
in the first decade of this century. The second part discusses how the changes in this scenario
(re)shape the foundations of the regulatory processes by giving them new meanings. The third
section discusses the impact of new regulations in the field of education. The conclusions outlined
in this article show that, in the game globalized relations, the countries of greatest economic and
political power exercise hegemony in all spheres (economic, political, cultural, educational), so
that the developing countries insert themselves, in a subordinate way, in this new dynamic. There
is a tendency of strengthening of supranational bodies seeking to create the legal and political
framework to guide the development of capitalism in this new phase. It appears, however, that
the national states, despite having lost some autonomy within the globalized economy, still retain
an important role in setting the political agenda, economic and educational. Specifically in
education there is a complex relationship between the current transnational, national and local
levels. These three types of regulation are articulated and are simultaneously present in the field of
educational policy. It is emphasized, however, that, in fact, at the local level, increasingly, dims
the capacity of educational institutions with respect to their autonomy to define the rules that guide
the education systems.
Keywords: Neoliberal Globalization. New regulations. Educationalpolicy.
9
Artigo
A discusso realizada neste artigo parte do pressuposto de que para
compreender o redesenho dos processos de regulao concebido, nas ltimas
dcadas, precisa-se, necessariamente, situ-lo no contexto socioeconmico e
poltico no qual eles so idealizados e ganham materialidade. Considera-se,
ainda, que a natureza e o contedo assumidos pela regulao, nesse novo
contexto, decorrem da crise do padro de acumulao capitalista fundado nas
teses do keynesianismo/fordismo
1
que se inicia no final da dcada de 1960 e
ganha maior visibilidade a partir dos anos 1970.
Para atender a esses pressupostos, o artigo organiza-se em trs partes.
Na primeira, faz-se uma incurso mais geral na literatura, procurando delinear
as principais mudanas econmicas e polticas que se operam no padro
de acumulao capitalista nas ltimas dcadas do sculo XX e seus desdo-
bramentos na primeira dcada do sculo XXI. Na segunda parte do artigo,
discute-se como as mudanas ocorridas nesse cenrio (re)configuram as bases
do processos regulatrios atribuindo-lhes novos significados. Na terceira parte,
discutem-se as repercusses das novas regulaes no campo da educao.
1. O processo de mudana nas ltimas dcadas: elementos
contextuais
A situao de crise do capitalismo configurada mais intensamente
a partir dos anos 1970 demanda a formulao de estratgias polticas e
econmicas no sentido de super-la. O neoliberalismo, a globalizao e a
reestruturao produtiva constituem, nesse momento, aes articuladas para
engendrar uma arquitetura capaz de reorganizar uma nova fase do capita-
lismo o capitalismo global. O neoliberalismo defende a necessidade de
prover reformas em todas as reas, redimensionar o papel do Estado e reduzir
os gastos pblicos na rea social. Na prtica, o neoliberalismo vai se consoli-
dar no contexto das transformaes econmicas em escala mundial, durante o
final dos anos 1970 e anos 1980, perodos marcados por uma aguda crise
econmica no mundo capitalista avanado e pela crise do socialismo real (na
Alemanha e na Unio Sovitica). O colapso das economias socialistas ocor-
rido sob uma forte interveno do Estado, assim como a crise das economias
de pases de orientao social-democrata, os quais, no perodo ps-segunda
Guerra Mundial, defenderam maior controle do Estado sobre o mercado,
10
Artigo
contriburam, de forma marcante, para o fortalecimento das teses que atribuam
ao mercado papel fulcral na regulao das relaes econmicas e sociais.
Nessa dinmica, consolida-se a base intelectual do neoliberalismo, fornecendo
uma justificativa ideolgica do mercado como uma preciosa forma de ordem
social. (ANDERSON, 1995; HILARY, 1998; HARVEY, 2008).
No capitalismo ps-moderno, como escreve Zizek (2011, p.
13), a prpria economia consagra a lgica do mercado e da concorrncia
e se impe, cada vez mais, como ideologia hegemnica. Em razo disso,
argumenta o autor, vivemos numa poca ps-poltica de naturalizao da eco-
nomia: [...] em regra, as decises polticas so apresentadas como questes
de pura necessidade econmica; quando medidas de austeridade se impem,
dizem-nos [...] que isso simplesmente o que deve ser feito.
A desqualificao poltica constitui-se em um dos ingredientes
estruturantes da conjuntura que marca a hegemonia do iderio neoliberal, con-
siderando que a pretendida onipotncia das leis de mercado coloca a poltica
em uma posio secundria no contexto das relaes sociais. A poltica neo-
liberal, como diz Bourdieu (2001), recorrendo ao lxico da liberdade, do
liberalismo, da desregulamentao, visa conferir um predomnio fatal aos deter-
minantes econmicos, liberando-os de todo o controle, e submeter os governos
e os cidados s economias assim liberadas.
O neoliberalismo configura-se, portanto, como uma superestrutura
ideolgica e poltica que acompanha a transformao histrica recente do
capitalismo moderno. Segundo Zizek (2011), firma-se, nesse contexto, um tipo
de Estado de emergncia econmica, que necessita de todos os tipos de medi-
das de austeridade (corte de benefcios, reduo dos servios gratuitos de
sade e educao etc.), e que est permanentemente em transformao, e vem
tornando-se um modo de viver.
Na concepo neoliberal, o Estado deve favorecer os direitos indi-
viduais propriedade privada, permitir o regime de direito e favorecer as
instituies de mercado o livre funcionamento e o livre comrcio. O arcabouo
legal deve incluir obrigaes contratuais livremente negociadas entre indi-
vduos juridicamente configurados no mbito do mercado. De acordo com
Harvey (2008), o Estado, para assegurar essa dinmica, usa o monoplio dos
meios de violncia para preservar a todo custo essas liberdades. Por extenso,
11
Artigo
considera-se um bem fundamental a liberdade de negcios e corporaes
para operar nesse arcabouo institucional de livres mercados e livre comrcio.
Assim, a competio considerada uma virtude primordial. Defende-se
que a privatizao e a desregulao (ou novas regulaes), combinadas com
a competio, eliminam os entraves burocrticos, aumentam a eficincia e a
produtividade, melhoram a qualidade e reduzem os custos tanto os custos
diretos ao consumidor (graas a mercadorias e servios mais baratos) quanto,
indiretamente, mediante a reduo da carga de impostos. O Estado neoliberal
deve [...] buscar reorganizaes internas e novos arranjos institucionais que
melhorem sua posio competitiva como entidade diante de outros Estados no
mercado global. (HARVEY, 2008, p. 76).
Lembra, ainda, o citado autor, que a liberdade pessoal e individual no
mercado deve ser garantida a cada indivduo, que julgado responsvel por
suas prprias aes e por seu prprio bem-estar, do mesmo modo como deve
responder por eles. Esse princpio aplicado, por exemplo, aos domnios do
bem-estar social, da educao e da assistncia sade. O sucesso e o fracasso
individuais so interpretados em termos de virtudes empreendedoras ou de falhas
pessoais (como no investir em seu prprio capital humano por meio da educa-
o), em vez de serem atribudos prpria lgica do sistema capitalista.
O Estado concebe legislao e estruturas regulatrias que favorecem
as corporaes e, em alguns casos, interesses especficos, como energia,
produtos farmacuticos, agronegcio etc. Os Estados neoliberais facilitam a
difuso da influncia das instituies financeiras por meio da desregulao.
No plano internacional, por exemplo, os Estados neoliberais centrais deram ao
FMI e ao Banco Mundial, em 1982, plena autoridade para negociar o alvio
da dvida, o que significou, na verdade, proteger da ameaa de falncia as
principais instituies financeiras internacionais. (HARVEY, 2008).
O Estado neoliberal, contraditoriamente, como afirma o autor, precisa
de alguma espcie de nacionalismo para sobreviver.
Obrigado a operar como agente competitivo no mercado mundial e
buscando estabelecer o clima mais favorvel possvel aos negcios,
ele mobiliza o nacionalismo em seu esforo de sobrevivncia. A com-
petio produz vencedores e perdedores efmeros na luta global por
uma posio, e isso pode ser em si uma fonte de orgulho nacional ou
de busca da essncia nacional. (HARVEY, 2008, p. 95).
12
Artigo
Os acordos internacionais entre pases, para garantir o regime de
direito e as liberdades de comrcio como os incorporados s normas da
Organizao Mundial do Comrcio so, na avaliao de Harvey (2008,
p. 76), vitais para o avano do projeto neoliberal no novo cenrio global.
A competio internacional tida como algo saudvel, considerando que
melhora a eficincia e a produtividade, reduz os preos e, dessa maneira con-
trola as tendncias inflacionrias.
Na era da globalizao neoliberal, evidencia-se que o Estado-nao,
no geral, perde importncia porque novos espaos so desenhados, novas
redes de poder so articuladas, novas racionalizaes so elaboradas, novas
dialticas surgem o nacional, o regional e o local so colocados a servio
do novo modelo econmico global transnacional e transcultural.
O Estado nacional tende a se enfraquecer nessa dinmica para ceder
lugar ao que Gamboa (2001) denomina de Proto-Estado-Global, o qual repre-
senta os interesses da nova diviso de classes da sociedade global. O Grupo
G-7, a OTAN, o GATT, o FMI e o BM constituem elementos constitutivos do
Proto-Estado-Mundial que tem cumprido funes normativas e de imposio
repressiva dos interesses transnacionais em nvel planetrio.
Entretanto, Jameson (2001) diz que permanece, na globalizao, um
destacado e crescente poder de influncia dos Estados Unidos, expressa no
poderio econmico e militar, e que, quando nos referimos ao enfraquecimento
dos Estados-nao, estamos, na verdade, caracterizando a subordinao dos
demais Estados-nao ao Estado americano, quer pela via do consentimento e
da colaborao, quer pelo uso da fora e da ameaa econmica. No entanto,
Teodoro (2011) chama a ateno para o fato de que a crise desencade-
ada, em 2008, nos Estados Unidos da Amrica, pode representar um declnio
desse pas como potncia mundial, porque esto surgindo outras regies e
pases como atores importantes na esfera global. Essa afirmao parece care-
cer de uma melhor explicitao porque j nos anos seguintes (2009/2012) o
referido pas tem adotado estratgias que reafirmam a sua hegemonia poltica
em mbito global e, pouco provvel que, embora os tigres asiticos ganhem
importncia econmica, venham sobrepor-se ao poderio poltico americano.
Como assinala Ianni (1995, p. 34), a soberania do Estado-nao
[...] no est sendo simplesmente limitada, mas abalada pela base. Em fun-
o das novas relaes estabelecidas, em nvel internacional, as organizaes
13
Artigo
multilaterais passam a exercer as funes de estruturas mundiais de poder. (FMI,
BIRD, G-7, OTAN).
Pode-se afirmar, todavia, que os Estados nacionais vm perdendo
poder na era da globalizao neoliberal, notadamente aqueles de menor
importncia econmica; mas esse ente jurdico no deixou de cumprir funes
essenciais no processo de globalizao. Como argumenta Castells (2001,
p. 115), [...] a tese da globalizao, em sua verso simplista, ignora a per-
sistncia do Estado-nao e o papel do governo na definio da estrutura e
na dinmica da nova economia. Segundo o autor, a regulamentao e as
polticas governamentais afetam as fronteiras internacionais e a estrutura da
economia global.
Por causa da persistncia das naes e governos nacionais e
devido ao papel dos governos que usam a concorrncia eco-
nmica como ferramenta de estratgia poltica, provvel que
fronteiras e separaes entre as principais regies econmicas con-
tinuem a existir por muito tempo, estabelecendo uma diferenciao
regional da economia global. (CASTELLS, 2001, p. 117).
H uma contradio essencial na lgica do livre comrcio delineada
nesse contexto. Para que se consolide um sistema com caractersticas de livre
comrcio, independente da ao de governo, torna-se necessria uma inter-
veno desses governos e uma concentrao de poderes. O livre comrcio
no se instala naturalmente; precisa ser criado por uma legislao firme e por
outros meios de interveno. (JAMESON, 2001, p. 144).
Entretanto, reafirma-se que, alm dos limites nacionais, se amplia um
mercado nico e global, e o espao delimitado das naes tornou-se cada vez
mais fragilizado. A tendncia geral predominante, como preleciona Castells
(2001), indica uma crescente interpenetrao dos mercados, em particular,
aps o razovel sucesso da Rodada do Uruguai do Acordo Geral sobre
Pautas Aduaneiras e Comrcio (GATT), a criao da Organizao Mundial
do Comrcio, a unificao europeia, a assinatura do Acordo norte-americano
de Livre Comrcio, a intensificao dos intercmbios econmicos com a sia,
a incorporao gradual da Europa Oriental e da Rssia na economia global
e o papel cada vez mais importante desempenhado pelo comrcio e pelo
investimento estrangeiro no crescimento econmico de todos os lugares. Alm
14
Artigo
disso, a integrao quase total dos mercados de capital confere a todas as
economias uma interdependncia global.
No contexto da globalizao econmica, o sistema de cmbio inter-
nacional e o fluxo de capital financeiro emanciparam-se do controle dos bancos
nacionais
2
. No se trata de importao e exportao de bens de consumo ou
investimentos entre diversas economias nacionais, seno de uma nova diviso
do trabalho entre as empresas multinacionais. A norma produzir onde os
salrios so mais baixos, investir onde as leis so mais generosas e usufruir
lucros onde os impostos so menores. (GAMBOA, 2001, p. 97).
Embora a economia assuma caractersticas globais, ela se expressa,
tambm, na formao de blocos regionais
3
. A ideia de uma economia global
regionalizada no representa, em essncia, uma contradio conceitual.
H, de fato, uma economia global porque os agentes econmicos
operam em uma rede global de interao que transcende as fron-
teiras nacionais e geogrficas. Mas essa economia diferenciada
pelas polticas, e os governos nacionais desempenham um papel
importante nos processos econmicos. No entanto, a unidade da
contabilidade econmica a economia global, pois nessa escala
global que ocorrem atividades estratgicas produtivas e comerciais,
bem como acumulao de capital, gerao de conhecimentos e
gerenciamento da informao. (CASTELLS, 2001, p. 120).
A diferenciao poltica desse sistema global define, na interpretao
do referido autor, os processos econmicos e determina as estratgias dos
agentes da concorrncia. Nesse sentido, a regionalizao interna um atri-
buto sistemtico da economia informacional/global.
Como parte desse mesmo movimento, observa-se, nesse contexto,
uma intensa reorganizao do processo de trabalho, materializado mediante
a articulao de um conjunto de estratgias para estrutur-lo em novas bases,
objetivando atender s novas demandas do padro de acumulao e de
reproduo capitalista, pautado na integrao e na flexibilizao.Essa din-
mica foi sendo viabilizada, dentre outras medidas, pelo investimento macio
na produo de conhecimentos cientficos e de sua aplicao tecnolgica no
sistema produtivo. Nesse contexto, observa-se o desenvolvimento da microele-
trnica, especialmente da informtica (base material das grandes descobertas
desse momento), da biotecnologia (potencializadora da agricultura de forma
15
Artigo
intensiva) e dos novos materiais (a combinao das novas fibras sintticas per-
mite ultrapassar limites impostos pelos recursos naturais).
A acumulao flexvel fundada em um padro produtivo avanado
organizacional e tecnologicamente, e estruturado a partir da introduo de
tcnicas de gesto da fora de trabalho referente fase informacional (utiliza-
o de computadores no processo produtivo e de servios) do desenvolvimento
do capitalismo. Os paradigmas produtivos centrados na acumulao flexvel
criam novos mecanismos de expanso do capital, assim como propiciam a
intensificao das condies de explorao da fora de trabalho.
Em relao ao mercado de trabalho, constata-se que ele tem pas-
sado por uma reestruturao intensa resultante de fatores, tais como: excessiva
volatilidade do mercado, aumento da competio e do estreitamento das mar-
gens de lucro, enfraquecimento do poder sindical e quantidade excessiva de
mo de obra excedente composta por desempregados ou subempregados.
(HARVEY, 2009).
Ao se apropriarem das vantagens advindas desse cenrio, os empre-
srios passaram a impor contratos de trabalho mais flexveis (novas regulaes)
de modo que as necessidades especficas de cada empresa sejam atendi-
das. Uma das estratgias que tem sido comum em determinadas empresas
fazer com que o empregado trabalhe [...] bem mais em perodos de pico
de demanda, compensando com menos horas em perodos de reduo da
demanda. (HARVEY, 2009, p. 143).
A reestruturao do mercado de trabalho, nesse contexto, no geral,
coloca em segundo plano os direitos dos trabalhadores. Os direitos de penso,
coberturas de seguro, nveis salariais dignos e estabilidade no emprego tm sido
rebaixados ao segundo plano no quadro geral de reestruturao do mercado
de trabalho, intensificando ainda mais a precarizao e a explorao da classe
trabalhadora pelo capital. Nesse cenrio, acelera-se a tendncia do mercado
de trabalho em [...] reduzir o nmero de trabalhadores centrais e empregar
cada vez mais uma fora de trabalho que entra facilmente e demitida sem
custos quando as coisas ficam ruins. (HARVEY, 2009, p. 144). Exige-se, cada
vez mais, uma reduzida parcela de trabalhadores com alta qualificao e o
aumento acentuado de trabalhadores dotados de capacidades mais simples
para operar em atividades que no demandam maiores conhecimentos.
16
Artigo
A classe trabalhadora atingida por essa lgica porque ela tem con-
tribudo de forma acentuada para o aumento no nmero de trabalhadores
que compem o quadro do desemprego estrutural. Frigotto (2005) chama a
ateno para o aspecto de que as polticas neoliberais e a hegemonia do
capital especulativo, assim como o desenvolvimento produtivo focalizado na
incorporao da cincia e tecnologia contriburam para a propagao do
desemprego estrutural e do trabalho precarizado.
Esse contexto gerou uma situao em que as relaes entre capital
e trabalho se desenvolveram com caractersticas limitadoras de direitos para
a grande maioria dos trabalhadores que, pelas condies polticas impostas
pelas estratgias neoliberais, no construram alternativas polticas para o
enfrentamento com o capital, inclusive, para manter conquistas j asseguradas.
As medidas polticas e econmicas concebidas, nessas ltimas dca-
das, embora tenham assumido dimenso hegemnica, no se implementaram
sem que houvesse uma reao de setores da sociedade que, mesmo pouco
articulados, em decorrncia da sua desmobilizao e despolitizao, respon-
deu s suas investidas. Entretanto, as diversas formas de resistncia social a
esse projeto no foram capazes de criar uma alternativa suficiente para o
enfrentamento mais orgnico ao neoliberalismo; nem mesmo de impedir a
implementao de estratgias limitadoras de direitos j conquistados.
O neoliberalismo, mesmo trazendo em seus pressupostos a ideia de
que os indivduos sejam livres para escolher, no supe que eles optem por
organizar instituies coletivas fortes, como sindicatos combativos. A liberdade
est circunscrita criao de associaes voluntrias, politicamente frgeis e
dependentes do Estado.
Como diz Harvey (2008, p 80), diante de movimentos sociais que
buscam intervenes coletivas, o Estado neoliberal intervm, por vezes, repres-
sivamente, negando assim as prprias liberdades de que supe ser o defensor.
Nessa situao, ademais, a competio internacional e a globalizao podem
ser usadas [...] para disciplinar os movimentos opostos ao programa neolibe-
ral em Estados individuais. A liberdade das massas teria de ser restringida em
benefcio da liberdade dos poucos.
Em uma viso de sntese, pode-se afirmar que os acontecimentos que
se configuram a partir do final da dcada de 1980 do sculo passado, e
se aprofundam nos anos subsequentes se apresentam como sinais incontestes
17
Artigo
da insuficincia das estratgias neoliberais para superao da crise, que se
propunha resolver, principalmente, no campo econmico, embora no se pos-
sam desconsiderar os avanos no campo ideolgico. Da leitura de Anderson
(1995), pode-se concluir que, embora todas as condies institucionais tenham
sido criadas em favor do capital, a taxa de acumulao, ou seja, da efetiva
inverso em um parque de equipamentos produtivos, no cresceu durante os
anos oitenta; ao contrrio, caiu em relao aos nveis mdios alcanados nos
anos setenta. Isso porque a desregulamentao financeira dimenso essencial
do programa neoliberal criou condies mais propcias para a inverso espe-
culativa do que produtiva; durante os anos oitenta, aconteceu uma verdadeira
exploso dos mercados de cmbio internacionais, cujas transaes, puramente
monetrias, acabaram por diminuir o comrcio mundial de economias reais.
Chesnais (1995) assinala que esse momento inaugura um novo regime
mundial de acumulao, cujo funcionamento dependeria das prioridades do
capital privado altamente concentrado o capital aplicado na produo de
bens e servios, mas tambm, de forma crescente, do capital financeiro centra-
lizado, mantendo-se sob a forma de dinheiro e obtendo rendimento como tal.
Trata-se, segundo o autor, de acumulao predominantemente rentista e para-
sitria, sendo que o seu carter rentista envolve tambm o capital produtivo.
A crise econmica anunciada por Anderson (1995), na dcada de
1990, assume, hoje, contornos mais claros com os acontecimentos verificados
nos Estados Unidos (2008) e mais recentemente em alguns pases da Europa
(Grcia, Portugal e Espanha, por exemplo). Em face dessa situao de crise,
coloca-sena agenda a necessidade de reorganizar o papel do estado de
modo que ele reassuma funo mais firme diante da desordem gerada pelas
leis de mercado.
Tem-se observado que o Estado vem atuando, nessa dinmica, como
ator importante no gerenciamento e na busca de resoluo dos problemas eco-
nmicos e financeiros e, nessa direo, tem realizado investimentos macios
(inclusive pblicos) para a superao da crise. As medidas tomadas nesses pa-
ses esto associadas s reformas restritivas dos direitos dos trabalhadores, uma
diretriz constitutiva do corpus das teses neoliberais. Os ajustes propostos, nesse
contexto de crise, vm propiciando as condies para o rearranjo de novas
regulaes com ntidas indicaes de uma interveno mais ordenada do
Estado na economia, mas, sobretudo, com medidas restritivas em relao aos
avanos sociais. Porm a atuao do Estado no se encaminha na direo de
18
Artigo
uma retomada daquele padro concebido no ps-guerra e que traduzia uma
interveno mais forte do estado na economia e edificao de polticas pbli-
cas de carter universalista.
O cenrio atual indica que devero ser criados mecanismos/aes
para a manuteno de nveis aceitveis de desigualdade social, portanto,
devem ser propostos mecanismos de reduo da concentrao de renda que
atingiu nveis expressivos no auge de implementao do neoliberalismo. No
campo das ideias, ganha realce a defesa do denominado estado neossocial.
A sua defesa sustenta-se no argumento de que a volta ao Estado de bem-estar
social ou mudanas no padro de Estado regulador neoliberal no seriam mais
plausveis. O Estado neossocial seria repolitizado, de modo que os imperativos
econmicos, orientados para o crescimento da riqueza e para os rendimentos
agregados, dariam lugar a preocupaes centradas numa redistribuio mais
equitativa da riqueza gerada pelo mercado, e, tambm, a imperativos de legi-
timidade poltica ou de legitimao substantiva do regime democrtico.
Estado neossocial distingue-se do Estado regulador neoliberal pela
relativa valorizao dos imperativos de ordem social e poltica em face dos
imperativos de estabilidade macroeconmica, embora dele herde caracte-
rsticas como: a indispensabilidade do mercado competitivo na gerao da
riqueza, a rejeio do paternalismo de Estado, que, por vezes, acompanhou
o modelo social, e a devoluo de algumas das responsabilidades pelo bem-
-estar das populaes para outros nveis que no o estatal. (SILVA, 2009).
O estado neossocial, tal como est configurado, parece no deixar
dvidas de que o mercado continua a exercer papel definidor na regulao
das relaes econmicas e sociais e que o Estado no mais o nico ente
jurdico promotor dos direitos sociais na medida em que indica outras are-
nas possveis para a promoo do bem-estar do cidado. Essa defesa de um
estado com esse perfil conserva caractersticas muito prximas das teses neoli-
berais que preconizavam a redistribuio de responsabilidade entre esse ente
jurdico e a sociedade na oferta de servios populao.
Essa influncia parece reforar a argumentao proposta por Anderson
(1995) que, ao analisar a crise dos anos 1900, afirmava que o fracasso econ-
mico do neoliberalismo no capitalismo avanado
4
, no repercutia com a mesma
nfase no seu desenvolvimento ideolgico. Na dcada de 1990, de acordo
com a sua argumentao, a agenda poltica prosseguia sendo orientada pelos
19
Artigo
parmetros do neoliberalismo, mesmo quando seu momento de atuao eco-
nmica enfrentava uma crise com efeitos ainda no previsveis naquela poca.
Destaca-se que, ainda hoje, muitas das estratgias polticas do neoliberalismo,
no que se refere ao papel do Estado, continuam sendo referncia para gover-
nos, ainda que com outras caractersticas assumidas diante do contexto da atual
crise do capitalismo. Nesse momento, ocorrem ajustes no papel do Estado que
se coloca como agente importante na administrao da crise, criando mecanis-
mos de interveno em novos patamares. Isso implica ajustes no processo de
regulao tendo em vista adequ-lo s novas demandas contextuais.
2. Os processos regulatrios e sua adequao s mudanas
contextuais
As mudanas econmicas e polticas decorrentes da organizao
no novo padro de acumulao capitalista, que se edificam nessas ltimas
dcadas, tm impactado, sobremaneira, na definio dos novos formatos
regulatrios que se propem a normatizar as relaes econmicas, polticas
e sociais. Elas tendem a promover e a reforar uma perspectiva de mudanas
mais global das polticas econmicas, sociais e cultural.
Historicamente, a regulao econmica considerada como necess-
ria para ordenar as relaes de mercado com vistas a corrigir as falhas prprias
desse mecanismo e prevenir a possibilidade de uma situao de desordem que
provoque uma crise de efeitos duradouros. Entretanto as formas de regulao
econmica variam de acordo com os contextos em que se desenvolvem e
ganham materialidade.
Como assinala Avritzer (2002), a globalizao econmica opera
a partir de uma complementaridade entre a autonomia dos mercados e os
Estados facilitadores orientada para a liberalizao, a privatizao, a des-
regulamentao da economia, a retrao dos gastos com bens pblicos e dos
encargos com o bem-estar social, a plena mobilidade dos capitais em simul-
tneo com um estrito controle internacional e uma total flexibilidade nacional.
A globalizao econmica implica o redesenho da relao entre
estado e mercado. Esse processo caracterizado, conforme conjectura
Avritzer (2002), pela existncia de um conjunto de atividades econmicas que
se concretizam em nvel global propiciando as condies para a organizao
20
Artigo
de instituies reguladoras em nvel internacional. Todavia, esse no se cons-
titui em um fenmeno de todo novo porque, desde o ps-segunda Guerra
Mundial, foram organizadas instituies em nvel global tanto de natureza tc-
nica (a Unio Postal Universal, a Unio Internacional de Telecomunicaes e
a Organizao Meteorolgica Mundial) quanto poltica (Banco Mundial, o
Fundo Monetrio Internacional e um conjunto de outras organizaes interna-
cionais ligadas s Naes Unidas).
Desse modo, a partir do ps-segunda Guerra Mundial, com a cria-
o dessas instituies, a assimetria estabelecida entre os Estados fortes e os
Estados fracos assume um novo formato. A soberania dos Estados mais fra-
cos passa a ser ameaada, no tanto pelos Estados mais poderosos, como
historicamente vinha ocorrendo, mas, sobretudo, por agncias financeiras
internacionais e outros atores transnacionais privados, tais como as empresas
multinacionais. (SANTOS, 2001).
Avritzer (2002), recorrendo s anlises de Held (1995), destaca que
o problema em relao a essas organizaes que elas exercem um papel
regulador externo, isto , elas no tm capacidade de enforcementee sim capa-
cidade de presso. Desse modo, segundo o autor, estabelece-se uma assimetria
entre os pases que no so capazes de resistir agenda das organizaes
internacionais e os pases que sequer necessitam recorrer a tais agncias.
Nessa dinmica existem, por um lado, pases que no tm outra alter-
nativa seno aceitar
[...] os programas de ajustamento estrutural do Fundo Monetrio
Internacional, que passam a constituir uma forma de auto-regula-
o imposta de fora; e por outro lado, existem pases como os
Estados Unidos, que ainda conseguem se auto-regular atravs dos
mecanismos clssicos de uma economia nacional, devido hege-
monia da sua prpria moeda. Nesse sentido, ao mesmo tempo em
que temos a emergncia de uma institucionalidade ps-nacional,
tal institucionalidade apresenta assimetrias profundas. (HELD apud
AVRITZER, 2002, p. 113-114).
Existe uma srie de instituies multilaterais com capacidade de influen-
ciar decisivamente os Estados nacionais, mas ao mesmo tempo, e fazendo
parte desse mesmo movimento, temos, tambm, [...] um conjunto de Estados
nacionais fortes que podem se opor ou simplesmente ignorar a dinmica
21
Artigo
poltica ps-nacional, tal como os Estados Unidos fizeram com o tratado Anti-
Minas e com o Protocolo de Kyoto. (AVRITZER, 2002, p. 107-108).
O cenrio mundial marcado pela presena de novos atores institucio-
nais multilaterais imprime relaes diversas das at ento existentes, ao mesmo
tempo que criam as condies necessrias organizao dos mercados em
novos formatos que so, por sua vez, determinantes para a formulao de dire-
trizes polticas visando orientar os novos modelos de regulao.
No ordenamento econmico que se configura, nesse momento, as
regulaes procuram criar as condies para formatar estratgias, objetivando
promover a competio e a livre concorrncia.
A regulao de mercados uma atividade inerente ao Estado
moderno, que assume formas muito distintas segundo o contexto histrico.
Melo (2001) identifica quatro tipos principais de ao regulatria do Estado
na economia. No primeiro tipo, verifica-se a propriedade pblica de firmas
ou setores inteiros da economia, como ocorreu na maior parte dos pases
da Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE)
no ps-guerra, ou no Brasil do ps-guerra at meados da dcada de 80. O
segundo tipo compreende o exerccio de atividades regulatrias diretamente
por departamentos ou rgos da burocracia executiva, em um contexto em que
o regime de propriedade privado, situao em que os rgos reguladores
ficavam sob o comando direto dos governos. O terceiro tipo abarca as vrias
formas de autorregulao por meio de arranjos corporativistas. E finalmente,
a regulao pblica com regime de propriedade privada, tipicamente ame-
ricana, baseada em uma forma institucional peculiar: a agncia regulatria
dotada de graus crescentes de autonomia. Esse ltimo tipo de regulao difun-
diu-se de forma enftica aps o processo de privatizao que atingiu a Europa
e a Amrica Latina nas ltimas trs dcadas.
A vantagem do modelo de agncia reguladora, como afirma Souto
(2002, p. 10), a substituio do controle poltico e burocrtico pelo con-
trole tcnico, assegurado pela escolha de seus membros calcada no mrito
e submetida aprovao parlamentar, com direito a mandato fixo. A funo
regulatria deve ser exercida de forma equidistante dos interesses, com vistas
a um ponto timo, que concilie os interesses de consumidores, fornecedores e
do Poder Pblico. A agncia no um rgo de defesa do consumidor, mas
uma entidade que busca o equilbrio entre os interesses nos setores regulados
22
Artigo
(mercado especfico), devendo ficar equidistante de consumidores, fornecedo-
res e do poder pblico.
No ordenamento social, as regulaes se propem a viabilizar meca-
nismos para que o setor privado fornea bens e servios indispensveis
sociedade, de maneira a torn-los acessveis coletividade. Busca-se a pre-
servao de determinados bens e servios tidos como relevantes por conta da
lei, porm, no necessariamente providos pelo Estado (educao e sade so
exemplos mais claros dessa dinmica). (SOUTO, 2002).
No Brasil, o Estado regulador foi constitudo basicamente a par-
tir do Estado Novo getulista, cuja ao foi marcada pela centralizao das
decises polticas sobre regulao de setores da economia na figura do pre-
sidente da Repblica. Nesse contexto, os partidos polticos e o Congresso,
como evidencia Mattos (2004), so esvaziados como canais de circulao
de poder poltico, ficando o processo de formulao de polticas pblicas cen-
tralizado na burocracia estatal interna ao Poder Executivo de forma fechada e
pouco pblica, resultando em decises administrativas tomadas de forma no
procedimentalizada.
Dessa forma, decises sobre a regulao de setores da economia
brasileira passam a ser revestidas de um carter apoltico, como
se decises tcnicas no implicassem escolhas de ordem poltica.
E, na ausncia de controles democrticos institucionalizados sobre
a atuao dessa burocracia estatal, decises discricionrias aca-
bam por revelar decises arbitrrias. (MATTOS, 2004, p. 2).
Isso fez com que o modelo de Estado regulador se constitusse, no
Brasil, com dficits de legitimidade democrtica. Eram poucos os grupos de
interesse que tinham acesso aos processos decisrios em matria de polti-
cas pblicas, e os mecanismos institucionalizados de controle democrtico
das decises tomadas eram quase inexistentes. Os dficits de legitimidade se
apresentavam, assim, [...] tanto no que diz respeito s formas de controle no
plano da separao de poderes, como no plano das relaes entre Estado e
sociedade civil. (MATTOS, 2004, p. 2).
No contexto do regime civil militar, consolidou-se, no Brasil, uma pers-
pectiva tecnocrtica de atuao do estado, bem como foram desenvolvidas
fortes relaes entre a burocracia e setores privados sem que houvesse transpa-
rncia nesse arranjo. A burocracia se preparou para exercer o seu papel em
23
Artigo
um Estado intervencionista, centralizador e com uma ideologia prpria, encon-
trando condies para consolidar um comportamento autnomo em relao
aos atores sociais. (GOUVA, 1994).
O regime civil militar agravou essa situao, produzindo uma crise
de legitimidade que assumiu feio mais clara a partir do incio do processo
de redemocratizao, na segunda metade da dcada de oitenta. Como assi-
nalam P e Abrucio (2006), a crise do regime militar, na dcada de 1980,
colocou na agenda o debate sobre a democratizao do Estado e de seu
aparelho burocrtico. Nesse momento, busca-se trilhar caminhos para a
democracia, no pas, criando vrios mecanismos que possibilitassem a socie-
dade monitorar o poder pblico, que, embora tenham sido incorporados
Constituio de 1988, no foram devidamente regulamentados e aplicados.
Destaca-se que, do ponto de vista da burocracia, o princpio do mrito
tornou-se, pelo menos constitucionalmente, universal a partir desse momento.
Ademais, formas de accountability horizontal e vertical fortaleceram-se, e a
ao burocrtica tornou-se, no geral, mais transparente do que nos perodos
anteriores. Todavia, os legados do corporativismo e do insulamento continu-
aram influenciando o comportamento da burocracia e o seu relacionamento
com o sistema poltico e com a sociedade. (P; ABRUCIO, 2006).
No contexto da redemocratizao, as relaes entre o Poder Executivo
central e os outros dois poderes, e entre o Estado e a sociedade civil, assu-
mem nova arquitetura. Temas relevantes em matria de formulao de polticas
pblicas passam a compor [...] a pauta do dia da imprensa e dos meios de
comunicao de massa. Novos canais de circulao de poder poltico so
constitudos. (MATTOS, 2004, p. 3).
O modelo de agncias reguladoras autnomas (de inspirao ame-
ricana) adotado no Brasil no contexto da reforma do Estado, na dcada de
1990, insere-se nesse cenrio, estabelecendo uma nova dinmica poltica
para a ao regulatria do Estado. A formulao de polticas setoriais,como
diz Mattos, que antes
[...] estava restrita aos gabinetes ministeriais, aos conselhos insti-
tucionalizados no interior da burocracia estatal da Administrao
Direta, subordinada s decises polticas do presidente da
Repblica e ao jogo de barganhas polticas com o Congresso,
passou a ser formulada de forma mais insulada por tcnicos
24
Artigo
especializados, porm supostamente aberta ao pblico afetado
pelas normas editadas pelas agncias. (MATTOS, 2004, p. 3).
Como argumenta o referido autor, as agncias reguladoras se constitu-
ram em um novo lcus de circulao de poder poltico, redefinindo as relaes
internas ao Poder Executivo na regulao de setores da economia brasileira e
as condies de barganha poltica entre esse Poder e o Poder Legislativo. Ao
mesmo tempo, as agncias, teoricamente, teriam potencial de serem assumi-
das como uma nova arena poltica de participao de atores da sociedade
civil na elaborao de polticas pblicas.
Essa nova arquitetura desenhada pelo estado (novo estado regulador)
vai assumir uma feio mais desenvolvida a partir das reformas da dcada
de 1990 e tem caractersticas bastante distintas do modelo at ento vigente
no pas. As Agncias Reguladoras surgem como uma possibilidade de [...]
descentralizao da ao regulatria do Estado em um contexto de valoriza-
o da sociedade civil e da esfera pblica como elementos constitutivos da
democracia e, assim, das condies de legitimidade de polticas pblicas.
(MATTOS, 2004, p. 3).
Segundo a avaliao de P e Abrucio (2006), a principal reforma
administrativa recente do pas foi formulada durante o mandato do presidente
Fernando Henrique Cardoso. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado gestado, nesse momento, tinha como propsito alterar as bases do
Estado brasileiro, a fim de melhorar o seu desempenho e propiciar as condi-
es para democratiz-lo. Para materializar essa orientao, propugnava que
as atividades que no fossem consideradas essenciais deveriam ser repassa-
das iniciativa privada e reguladas pelo Estado, ao mesmo tempo que se
implantaria a administrao pblica gerencial. Nessa lgica, destacava-se
a criao de agncias autnomas, divididas em reguladoras e executivas. O
plano diretor, embora destacasse essas ltimas, na prtica, o que prevaleceu,
no pas, foi a criao de agncias reguladoras.
As motivaes que orientaram a criao das agncias reguladoras
podem ser assim sumariadas:
[...] a participao de usurios; a utilizao de contratos de ges-
to como forma de responsabilizao por resultados; adoo de
mecanismos de controle social nos servios locais e o aumento
da transparncia na implementao das aes do governo,
25
Artigo
possibilitando seu acompanhamento e avaliao. As noes de
controle e accountability ficariam, dessa forma, estreitamente liga-
das avaliao e publicidade dos resultados e informaes dos
rgos, assim como na institucionalizao de mecanismos de par-
ticipao. (P; ABRUCIO, 2006, p. 682).
Como informam P e Abrucio (2006), essas noes esto de acordo
com as motivaes elencadas por Mueller e Pereira (2002) para a criao de
agncias reguladoras. Os autores citados por P e Abrucio (2006), destacam
como principais motivos para a criao das agncias reguladoras: promover a
flexibilidade administrativa alm da j existente na estrutura do servio pblico;
conceder incentivos aos reguladores para que eles se especializem e diminuam
as incertezas dos resultados de cada setor; buscar ablame-shifting, transferindo
parcialmente agncia a culpa por medidas politicamente impopulares em
determinado setor; e, por fim, a necessidade de credibilidade regulatria, ou
seja, a estabilidade das regras, resguardando-as de aes oportunistas de
polticos eleitos.
Assim, temos, hoje, no pas, uma diversidade de rgos que atuam
nas mais variadas reas e com tipos de regulao distintos, desde a regula-
o econmica (que se refere a preos, tarifas, condies de entrada e sada
em mercados, etc.) a regulao social (relacionada a temas como educao,
sade e segurana).
No contexto das polticas neoliberais, verifica-se que as polticas
regulatrias tm como fito, em reas estratgicas, [...] transferir o poder de
regulao do Estado para o mercado, como parte de um processo amplo
marcado por vrias formas de produzir a privatizao do pblico. (FREITAS,
2005, p. 3). Isso, segundo o referido autor, compreende tanto a instituio da
regulao por intermdio do mercado como o seu complemento, a desregula-
o do pblico pelo Estado, com o propsito de propiciar a ao de regulao
do mercado. Desenvolve-se, ademais, na situao das polticas sociais, [...]
o conceito de quase-mercado, mas, mesmo nesse caso, a regulao feita pelo
Estado no contraposta ao mercado, pois a criao e manuteno do mer-
cado dependem do Estado. (AFONSO, 1998, p. 160).
26
Artigo
3. As novas regulaes e sua influncia na definio de uma
agenda para a educao
Na fase atual de desenvolvimento do capitalismo, foram criadas
as condies propcias para a elaborao de uma agenda global para a
educao, sob a coordenao de organizaes bilaterais e multilaterais de
desenvolvimento, tendo como premissa a necessidade de formular diretrizes
para orientar a definio da poltica educacional no que concerne, particular-
mente, ao currculo, s prticas pedaggicas, ao financiamento, aos padres
organizacionais (gesto), formao docente, e avaliao.
Nesse cenrio, so definidas novas bases conceituais para orientar a
formulao das polticas educacionais associadas ao paradigma econmico
centrado no novo sistema tecnolgico (base microeletrnica), que cria as bases
para um novo tipo de organizao socioprodutiva. Os organismos internacio-
nais, ao defenderem que o conhecimento situa-se, na atualidade, como um dos
eixos fundantes da atividade produtiva, colocam a educao como uma das
condies indispensveis para que os pases se integrem, favoravelmente, no
processo de competitividade, caracterstico da economia global.
As mudanas verificadas nessa dinmica, guardadas as suas particu-
laridades, tm produzido alteraes substanciais nos sistemas educacionais em
todos os pases que buscam adequar a educao s novas demandas contex-
tuais edificadas nessa nova fase de desenvolvimento capitalista.
Evidencia-se, nesse momento, a intensificao (ou a criao) de insti-
tuies e fruns internacionais que procuram formular diretrizes polticas para
orientar (ou impor) aos Estados nacionais concepes e prticas educativas
que estejam em articulao com os interesses globais. Segue-se uma trilha
que procura limitar o papel dos Estados nacionais na formao de polticas e
estratgias para o campo da educao, mais voltadas para o atendimento das
caractersticas e particularidades internas dos pases. Embora eles no deixem
de exercer uma funo nacional, perdem importncia diante das investidas
das organizaes internacionais que procuram orientar os novos destinos da
poltica educacional.
Como advertem Morrow e Torres (2004), o Estado manteve historica-
mente uma considervel autonomia para construir sistemas pblicos de educao
27
Artigo
em massa e fiscalizar empreendimentos privados orientados para o lucro de
forma ampla, mas, nesses ltimos anos, vem se enfraquecendo nessa funo.
No contexto da globalizao neoliberal, as organizaes interna-
cionais tm se sobressado, como assinala Seixa (2003), como instncias
privilegiadas na elaborao e difuso de uma ideologia de desenvolvimento
e de uma ideologia educativa em nvel mundial, sobretudo, das organiza-
es diretamente implicadas no desenvolvimento e implementao de polticas
no domnio da educao e da cultura, com o Banco Mundial, a Unesco e
a OCDE. Nesses termos, pode-se considerar que as permanentes iniciativas,
estudos e publicaes oriundos das organizaes internacionais desempe-
nham papel de importncia na organizao e regulamentao das polticas
educativas em nvel dos Estados nacionais, estabelecendo [...] uma agenda
que fixa no apenas prioridades, mas igualmente as formas como os proble-
mas se colocam e equacionam, e que constituem uma forma de fixao de
um mandato, mais ou menos explcito conforme a centralidade dos pases.
(TEODORO, 2006, p. 192).
Mas como preleciona Dale (1994), o poder das organizaes interna-
cionais nos tempos atuais vai alm do importante papel de fixao da agenda
global da educao. A influncia das organizaes internacionais se situa no
apenas no poder de definir a agenda, mas, sobretudo, no poder de controlar
as regras do jogo e de formatar preferncias.
No domnio da educao, a influncia das ideias neoliberais, como
diz Barroso (2005), est presente nas mltiplas reformas estruturais, de dimenso
e amplitude diferentes, destinadas a reduzir a interveno do Estado na proviso
e administrao do servio educativo, e tambm por meio de retricas discur-
sivas (dos polticos, dos peritos, dos meios de informao) de crtica ao servio
pblico estatal e de encorajamento do mercado. Como assinala Barroso
Este encorajamento do mercado traduz-se, sobretudo, na subor-
dinao das polticas de educao a uma lgica estritamente
econmica (globalizao); na importao de valores (com-
petio, concorrncia, excelncia etc.) e modelos de gesto
empresarial, como referentes para a modernizao do servio
pblico de educao; na promoo de medidas tendentes sua
privatizao. (BARROSO, 2005, p. 741).
28
Artigo
Nesse sentido, cabe evidenciar que uma das temticas que surge nos
debates no mbito do General Agreementon Trade in Services ou Acordo Geral
sobre Servios (GATS)
5
refere-se concepo de educao que deve orien-
tar os sistemas educacionais. Nas negociaes do GATS, a educao, assim
como a sade e os transportes, so consideradas um mero servio que pode ser
comercializado de acordo com as leis do mercado e, ao assumir essa feio,
perde, por conseguinte, a sua dimenso de direito humano que lhe imanente.
Nessas circunstncias, refora-se, no campo neoconservador, o entendimento
de que o setor pblico [...] ineficiente para enfrentar as demandas da socie-
dade no setor da educao e assumem a hegemonia das diretrizes polticas
traadas pela OMC que tem por meta legitimar a crescente mercantilizao de
servios educacionais. (SANTOS; CABRAL NETO, 2010, p. 31).
Dale (1994, p. 112) chama a ateno para o fato de que,quando se
fala em mercadorizao da educao, esse fenmeno est associado essen-
cialmente implementao de mecanismos de liberalizao no interior do
sistema educativo, ou da introduo de elementos de quase-mercado. O que
est em questo, como afirma o citado autor, [...] so novas formas de com-
binaes de financiamento, fornecimento e regulao da educao, diferentes
das formas tradicionais exclusivamente assumidas pelo Estado.
Como conjectura Dale (1998), a globalizao muda os parmetros e
a direo das polticas estatais no campo educacional, mas isso no significa
que ela tenha de se sobrepor, ou mesmo de eliminar as particularidades nacio-
nais (ou setoriais) dessas polticas. Primeiro porque a globalizao no resulta,
necessariamente, de uma imposio de um pas sobre o outro; antes, decorre
de uma construo supranacional negociada entre os pases. Em segundo
lugar, porque os efeitos nas polticas educacionais so indiretos, e, por conse-
guinte, mediados pelos Estados nacionais, o que significa que regras podem
ser interpretadas diferentemente, ocorrendo, em geral, em funo da localiza-
o de cada pas no sistema mundial e de suas particularidades.
Nessa dinmica, como diz Barroso (2006, p. 11), tem-se eviden-
ciado a importncia da regulao nos processos de recomposio do papel
do Estado e na alterao dos seus modos de interveno governativa. Essa
importncia resulta, por um lado, pela busca de o Estado continuar a exercer
um papel relevante na [...] definio, pilotagem e execuo das polticas e
da ao pblicas, mas, por outro lado, ele passa a ser obrigado a partilhar
29
Artigo
esse papel com a interveno crescente de outras entidades, e atores, que se
reportam a referenciais, lugares e processos de deciso distintos.
As reformas educacionais, nesse momento, incorporam um discurso
que reala a liberdade individual, a diversidade, a competio, a descen-
tralizao como mecanismos importantes para incrementar a eficincia e a
qualidade dos sistemas educacionais e, ao mesmo tempo, acentua o papel
regulador e regulamentador do Estado. A utilizao da avaliao enquanto
mecanismo simultneo de regulao e de desregulao social expressa bem a
aparente contradio das polticas educativas neoliberais e neoconservadoras
da dcada de 1980. (SEIXAS, 2003, p. 22), e que permanecem em vigor
por toda a dcada de 1990 e com ajustes (mas sem alterar a sua essncia)
nas dcadas iniciais do presente sculo.
O Estado avaliador, como assinala Seixas (2003, p. 24), traduz uma
[...] mudana entre um sistema de coordenao assente e do controle do
Estado e dos acadmicos (profissional control) para um novo sistema baseado
numa combinao do Estado e do mercado.
Para uma compreenso da natureza e dimenso do processo de regu-
lao no sistema educacional e as imbricadas relaes e mediaes que se
estabelecem entre os nveis global, nacional e local, considera-se til recorrer
s contribuies formuladas por Barroso (2006a). Esse autor se refere a trs
instncias reguladoras que se distinguem, nomeadamente pelo lcus de sua
produo (hierarquia) e pela extenso e capacidade que elas tm de se impor
ao conjunto das relaes que se materializam entre os vrios nveis de con-
cepo de polticas educacionais. O autor registra trs nveisde regulao:o
transnacional, o nacional e o local.
A regulao transnacional considerada um conjunto de normas, dis-
cursos e instrumentos que so produzidos e circulam nos fruns de deciso e de
consulta internacionais, no domnio da educao, e que so, quase sempre,
tomados, pelos polticos, funcionrios ou especialistas nacionais, como obri-
gao ou legitimao para adotarem decises em nvel do funcionamento do
sistema educativo.
Ela tem origem em pases centrais e fazem parte do sistema depen-
dncia em que se encontram os pases perifricos ou semiperifricos,
nomeadamente no quadro de diferentes constrangimentos estrutu-
rais de natureza poltica, econmica, geopoltica, que integram os
30
Artigo
chamados efeitos da globalizao. Resulta, tambm, da existncia
de estruturas supranacionais que mesmo no assumindo formal-
mente um poder de deciso em matria educativa controlam e
coordenam, por meio das regras e dos sistemas de financiamento,
a execuo das polticas nesse domnio. (BARROSO, 2006a, p.
44-45).
O Brasil, assim como a grande maioria dos pases da Amrica Latina,
tem sido alvo de presses no campo das polticas educacionais, dos organis-
mos internacionais, comdestaque para uma atuao mais enftica do Banco
Mundial, que vem influenciando esse campo por meio do financiamento e do
apoio tcnico a pases da referida regio.Essa imposio das instituies trans-
nacionais no campo da educao no se limita ao continente latino-americano.
Ela est presente, como lembra Cabrito (2011), em todas as regies, em espe-
cial naquelas onde no h capacidade econmica e poltica para se contrapor
as orientaes advindas dessas instituies. O autor diz que em Portugal, por
exemplo, na dcada de 1980, essa influncia ficou evidente quando elas
aconselharam as autoridades portuguesas a abrirem o ensino superior, que, at
ento, era ofertadoapenas pelo setor pblico, iniciativa privada.
A influncia dessas organizaes no campo da educao se faz pre-
sente nas reformas empreendidas em nvel dos Estados nacionais, nas ltimas
dcadas, e vem se expressando em uma diversidade de medidas reguladoras
assim resumidas por Cabrito (2011): a diversificao de mecanismos de con-
trole; o reforo da regulao pelo mercado; a intensificao da avaliao
externa das instituies e dos docentes; a eroso da profissionalidade docente
e do poder dos sindicatos; a desresponsabilizao financeira dos Estados; a
abertura do ensino superior iniciativa privada; a promoo da concorrn-
cia por meio dos quase-mercados; ou a abertura da universidade pblica
sociedade civil, nomeadamente por meio de conselhos gerais, conselhos de
curadores etc., que representam as foras vivas da sociedade civil (em outras
palavras, o mundo empresarial).
A regulao nacional refere-se ao modo como as autoridades pbli-
cas (neste caso, o Estado e a sua administrao) exercem a coordenao e
o controle e a influncia sobre o sistema educativo, orientando mediante as
normas, as injunes e os constrangimentos o contexto da ao dos diferentes
atores sociais e seus resultados. Se constitui nas formas institucionalizadas de
31
Artigo
interveno do Estado e de sua administrao na coordenao do sistema
educacional. (BARROSO, 2006a, p. 50).
Cabe destacar que embora exista uma influncia de organizaes
internacionais que limita, em certa medida,as liberdades dos estados nacio-
nais, notadamente aqueles de menor poder econmico e poltico, existem
espaos de liberdade em nvel de cada pas que propiciam a formulao de
uma regulao nacional, embora, s vezes,com caractersticas muito prximas
das orientaes internacionais. Isso significa que os governos, ao definirem os
seus marcos regulatrios, em nvel dos estados nacionais, em todos os dom-
nios, inclusive na educao, embora se respaldem nas diretrizes internacionais,
procuram, em cada conjuntura poltica, recontextualiz-las para atender s
demandas e s particularidades daquele momento. Argumenta-se que o poder
pblico nacional necessita aperfeioar suas condies para o exerccio da
funo regulatria do sistema educacional, realizando-a, em concomitncia a
funo de avaliao.
A regulao local est relacionada ao complexo jogo de estrat-
gias, negociaes e aes, de vrios atores, pelo qual as normas, injunes
e constrangimentos da regulao nacional (ou internacional) so (re)ajustadas
localmente. Ela pode ser definida como o [...] processo de coordenao da
ao dos atores no terreno que resulta do confronto, interao, negociao
ou compromisso de diferentes interesses, lgicas, racionalidades e estratgias
entre administradores e administrados e entre os diferentes ocupantes de um
mesmo espao de interdependncia. (BARROSO, 2006a, p. 56-57).
Nesse processo, embora existam agncias e normativas nacionais,
registram-se, tambm, espaos locais de definio de regras para orientar as
aes polticas e administrativas das instituies. No caso do ensino supe-
rior, as universidades, mesmo estando subordinadas ao sistema nacional, em
funo de sua autonomia, pode, por meio de seus colegiados, estabelecer nor-
mativas para orientar as suas aes polticas, administrativas e pedaggicas e
criar sistemas de avaliao interna. Na situao brasileira, cada vez menos,
as universidades tm tido autonomia para definir mecanismos regulatrios e de
avaliao, se limitando, muitas vezes, a reproduzir com poucas adaptaes as
definies centralizadas em nvel nacional.
Como assinala Cabrito (2011), se referindo a situao de Portugal,
, tambm, no local que se forjam as ligaes entre os diversos corpos
32
Artigo
universitrios. a universidade que se autorregula, no quadro da sua autono-
mia, criando seus rgos de governo ou suas unidades orgnicas, unidades
de pesquisa, etc. No caso brasileiro, esses espaos so, cada vez mais,
restritos porque,em relao ps-graduao, por exemplo, a Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), a principal agn-
cia reguladora da rea dita as regras do jogo (elabora portarias, normas) e
procede avaliao de forma impositiva sem considerar as particularidades
da rea e das instituies. Em relao graduao, temos, hoje, o Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Superior(Sinaes) que regula e avalia
esse nvel educacional. Mas existem nas universidades os rgos internos (cole-
giados superiores) que tambm exercem papel nesse processo de regulao
local (interno s instituies). Todavia o papel assumido, atualmente, por essas
instncias locais tem se restringido, nomeadamente, a adaptar as orientaes
nacionais s circunstncias locais e, em alguns casos, propor normativas para
orientar processos internos instituio.
4. Consideraes finais
O neoliberalismo, a globalizao e a reestruturao produtiva so
dimenses de um mesmo processo e vo configurar um novo estgio do
desenvolvimento capitalista. Embora essas dimenses faam parte do cenrio
mundial, as formas como elas afetam os diversos pases so variadas. No jogo
das relaes globalizadas, os pases de maior poder econmico e poltico
exercem uma hegemonia em todos os campos (econmico, poltico, cultural,
educacional), de modo que os pases em desenvolvimento se inserem, de
forma subordinada, nessa nova dinmica.
Ocorre uma tendncia do fortalecimento de instncias supranacionais
que procuram criar os ordenamentos jurdicos e polticos para orientar o desen-
volvimento do capitalismo nessa nova fase. Essas instncias tm o propsito
de reduzir o papel dos estados nacionais e criar uma nova lgica global para
direcionar as decises polticas e econmicas.
Os agentes multilaterais assumem ares de um estado supranacional,
o que tem fragilizado a atuao dos Estados como ator articulador de polticas
de carter nacional, limitando-se, muitas vezes, apenas a conceber estratgias
para acomodar-se s regras estabelecidas internacionalmente. Constata-se,
33
Artigo
todavia, que os estados nacionais, mesmo tendo perdido certa autonomia no
mbito da economia globalizada, ainda detm papel importante na definio
de sua agenda poltica e econmica. Esse nvel de autonomia infinitamente
bem superior em pases de capitalismo desenvolvido do que naqueles em via
de desenvolvimento.
Em uma viso de sntese, pode-se afirmar que o arcabouo jurdico e
as estratgias neoliberais funcionaram como uma fora motriz para intensificar o
processo de globalizao; particularmente, no que concerne ao livre mercado.
Em nome do livre mercado, a globalizao e o neoliberalismo esto criando
uma nova pobreza, aumentando as desigualdades sociais e ampliando a
precarizao do trabalho. A globalizao, nas formas como vem se materiali-
zando na atualidade, exclui grande parte da populao mundial. Trata-se de
uma polarizao social vinculada concentrao de renda, desigualdade
social e ao desemprego, e de polarizao como desigualdade internacional
crescente. (JAMESON, 2001; HARVEY, 2009; CHESNAIS, 1995). Nessas
circunstncias, parece sensato crer que essa dinmica contrria ao desenvol-
vimento de uma sociedade em que os avanos da cincia sejam socializados
para a edificao de melhores nveis de vida para o ser humano.
No mbito das polticas neoliberais, criam-se as condies para que
o Estado v progressivamente redimensionando a sua atuao e se desobri-
gando da oferta de uma srie de servios (processo crescente de privatizao)
que, antes, era de sua responsabilidade, transferindo, inclusive, o seu con-
trole para os mecanismos de regulao do mercado. Esse controle, como
preleciona Freitas (2005), tem por objetivo retirar do Estado uma eventual
capacidade de interveno sobre tais servios, deixando que sejam afetados
preferencialmente pelas leis de mercado.
As novas regulaes, como diz Oliveira (2005), vm ratificando, de
maneira geral, a tendncia de retirar progressivamente do Estado seu papel
executor de polticas, transferindo para a sociedade esta muitas vezes tradu-
zida de forma simplificada como o mercado a responsabilidade pela gesto
executora dos servios, alterando a relao com o pblico atendido.
Especificamente em relao educao, pode-se afirmar que a glo-
balizao vem afetando as polticas e prticas educacionais em todo o mundo.
Ela tem repercusses sobre a autonomia e a soberania dos Estados nacionais
na organizao de seus sistemas educacionais. evidente que a forma como
34
Artigo
esse processo atinge os diversos pases variada, de modo que os pases de
menor poder econmico e poltico se inserem de forma subordinada nessa
dinmica de reorganizao dos sistemas educacionais.
Procura-se construir o entendimento de que o setor pblico/estatal no
o nico, tampouco o mais forte regulador junto s polticas de provimentos
sociais, pois as entidades supranacionais ou multilaterais preponderam cada
vez mais na conduo da educao. Essas organizaes, como assinalam
Silva; Gonzales; Brugier (2008), dotam as instncias nacionais de preceitos,
diretrizes e polticas de financiamento e, por conseguinte, ditam, consensual-
mente ou no, a entrada de prticas mercantis ou quase mercantis nos pases
signatrios dessas organizaes internacionais.
As novas formas de gesto e financiamento da educao que foram
se configurando, nas ltimas dcadas, se apresentam como medidas polti-
cas e administrativas de regulao dos sistemas educacionais. Tais medidas,
implantadas em contexto de reformas que, muitas vezes, extrapolam o setor
educacional, como assinala Oliveira (2005), surgem como supostas solues
tcnicas e polticas para a resoluo de problemas de ineficincia adminis-
trativa dos sistemas escolares ou da busca por racionalizao dos recursos
existentes para a ampliao do atendimento.
Embora se observe uma atuao dos organismos internacionais na
definio de diretrizes polticas para o campo da educao e a procura
incessante de fornecer as bases para o funcionamento dos sistemas educacio-
nais em escala global, no se pode desprezar o papel e a mediao que os
Estados nacionais continuam a exercer na definio de suas polticas para o
campo da educao. Nesse sentido, so oportunas as formulaes apresenta-
das por Green (1997) e sistematizadas por Seixas (2003) sobre essa intricada
relao entre Proto-Estado-Global (GAMBOA, 2001) e os estados nacionais
na formulao das polticas na rea da educao. Green (1997), ao analisar
os impactos dos processos de globalizao nos sistemas educativos nacionais,
pe em evidncia que a interpenetrao das polticas educativas que se confi-
gura, no atual momento, no significa o fim dos sistemas educativos nacionais,
tampouco uma diminuio do controle estatal, mas sim uma crescente inter-
nacionalizao parcial dos sistemas educativos e uma mudana na forma de
regulao estatal, detendo, ainda, o estado um controle estratgico sobre os
sistemas educativos nacionais. Chama ateno, entretanto, que no se podem
35
Artigo
desconsiderar os efeitos que o processo de globalizao teve nas relaes
entre o Estado e os sistemas educativos.
Em sntese, pode-se afirmar que, no atual contexto, se verifica uma
complexa relao de entrelaamento entre as regulaes transnacional, nacio-
nal e local atinente s definies no campo das polticas educacionais. Esses
trs tipos de regulao se articulam de tal forma que existe entre eles uma din-
mica e esto presentes, simultaneamente, no campo da educao. Segundo
Cabrito (2011), isso mostra como a realidade desenhada percorrida por
um conjunto de regulaes, permitindo, assim, fazer referncia a um quadro
de multirregulao da educao. Nessa lgica, as instncias locais so per-
manentemente constrangidas por uma regulao nacional e esta, por sua vez,
pela regulao transnacional que vem orientando as reformas da educao
em escala global, em todos os nveis, particularmente, no ensino superior.
Reala-se, entretanto, que, de fato, em nvel local, cada vez mais, se
esmaece a capacidade das instituies educacionais no que concerne a sua
autonomia para definir normativas que orientem o seu projeto educacional.
Elas esto, permanentemente, submetidas aos marcos regulatrios nacionais
que imprimem uma dinmica na qual as instituies procuram se adapatar aos
novos cenrios definidos nacionalmente, em articulao com as orientaes
oriundasdos organismos internacionais.
Notas
1 A crise do padro de acumulao capitalista engloba as dimenses econmica, social e a
organizao do estado. Na dimenso econmica, a crise inclua recesso, baixa taxa de cresci-
mento, altas taxas de inflao e excessivos gastos sociais. No mbito da interpretao neoliberal
da crise, o fator preponderante para a sua instaurao teria sido a organizao do movimento
operrio que, em funo de seu poder poltico, havia acumulado ganhos econmicos que esta-
vam corroendo as bases do sistema capitalista Na dimenso social, configura-se uma crise do
Estado de bem-estar social (WelfareState), modelo que havia sido edificado particularmente nos
pases do capitalismo avanado e que pressupunha a produo de polticas pblicas univer-
salistas para suprir as necessidades bsicas da populao (educao, sade, previdncia, e
habitao, por exemplo). Em relao organizao do Estado, constatava-se o esgotamento
do Estado intervencionista que propugnava a ativa interveno estatal na economia, o pleno
emprego e o investimento em aes estratgicas para o desenvolvimento (telecomunicaes e
petrleo, por exemplo). Esse modelo de Estado, para os neoconservadores, havia chegado a
uma situao de plena ingovernabilidade, significando, portanto, o fracasso da estratgia de
recomposio do capitalismo engendrada, principalmente, a partir da Segunda Guerra Mundial.
(ANTUNES, 2007; HARVEY, 2009; ANDERSON, 1995; OFFE, 1984).
36
Artigo
2 Um especulador (megainvestidor) pode operar em dlares ou em euros no Japo ou no Mxico.
Uma empresa japonesa pode obter emprstimos em marcos nos Estados Unidos e as mercado-
rias podem ser produzidas em Cingapura ou no Brasil, montada em Hong Kong, exportada
por alguma agncia situada no Caribe e aparecer como exportao do Mxico e vendida no
Uruguai. (GAMBOA, 2001).
3 A diversificao interna da economia global , hoje, representada por trs regies principais de
influncia: Amrica do Norte (inclusive Canad e Mxico, depois do NAFTA); Unio Europeia;
Regio do Pacfico Asitico, concentrada em torno do Japo, mas com peso crescente da Coreia
do Sul, da Indonsia, de Taiwan, de Cingapura, e da China. Essa ltima regio parece ser a
mais dinmica, porm a mais vulnervel devido a sua dependncia da abertura dos mercados
das outras regies. Alguns pases foram incorporados de forma gradativa economia global,
geralmente por intermdio das regies dominantes que so seus vizinhos geogrficos: a Amrica
do Norte para a Amrica latina; a Unio Europeia para a Europa Oriental, Rssia e Sul do
Mediterrneo; o Japo e a regio do Pacfico Asitico para o restante da sia, bem como
para a Austrlia e Nova Zelndia e, talvez, para a regio Russa do Pacfico, Sibria Oriental
e Cazaquisto; a frica continua dependente de ex-redes de economias coloniais e parece
cada vez mais marginalizada da economia global; o Oriente Mdio, no geral, est integrado
nas redes globais financeiras e de fornecimento de energia, embora altamente dependente dos
avatares da geopoltica mundial. (CASTELLS,2001).
4 A crise, que se instaura na dcada de 1990, fez com que todos os ndices econmicos se
tornassem muito sombrios nos pases da OCDE; naquela poca, havia cerca de 38 milhes
de desempregados, aproximadamente duas vezes a populao total da Escandinvia. Nessas
condies de crise muito aguda, pela lgica, era de se esperar uma forte reao contra o
neoliberalismo nos anos 1990. Isso no ocorreu; ao contrrio, ele ganhou um segundo alento,
principalmente na Europa, seu bero natal, expresso nos seguintes fatos: a eleio de Major na
Inglaterra, em 1992; na Sucia, a social democracia, que havia resistido ao avano neoliberal
nos anos 1980, foi derrotada por uma coalizo unida de direita em 1991; o socialismo francs
saiu bastante desgastado na eleio de 1993; na Itlia, Berlusconi chega ao poder apoiado por
uma frente na qual um dos integrantes era um partido oficialmente fascista at recentemente; na
Alemanha, o governo Kohl continuou no poder. (ANDERSON 1995).
5 O GATS (General Agreementon Trade in Services ou Acordo Geral sobre Servios) um
acordo da Organizao Mundial do Comrcio, administrado pelo Conselho para o Comrcio de
Servios, cujo fim estabelecer um quadro de regras e princpios para o comrcio de prestao
de servios, visando expanso do setor de servios mundial sob condies de transparncia e
liberalizao progressiva e como forma de promover o crescimento de todos os parceiros comer-
ciais e o desenvolvimento dos pases em desenvolvimento.
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40
Artigo
ZIZEK, Slavoj. Primeira como tragdia, depois como farsa. Traduo Maria Beatriz de
Medina. So Paulo: Boitempo, 2011.
Prof. Dr. Antnio Cabral Neto
Universidade Federal do Rio Grande do Norte | Natal
Grupo de Pesquisa | Poltica e Gesto da Educao
E-mail | cabraln@ufrnet.br
Recebido 04 jun. 2012
Aceito 25 jun. 2012
41
Artigo
Reflexiones en torno a los posgrados en ciencias sociales
en Amrica Latina: desigualdad y privatizacin
Considerations about postgraduate studies in social sciences in Latin America: inequality and privatization
Fernanda Saforcada
Universidad de Buenos Aires
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales | CLACSO
Resumo
Los posgrados en el campo de las ciencias
sociales se han expandido de manera nota-
ble durante las ltimas dcadas en Amrica
Latina. Como no podra haber sido de otra
forma, esta expansin ha estado fuertemente
asociada a los procesos de desarrollo y a
los avances y retrocesos de las polticas uni-
versitarias en una regin marcada, durante
la segunda mitad del siglo XX, por la inesta-
bilidad, los quiebres en la institucionalidad
democrtica y las polticas de educacin
superior orientadas hacia una creciente pri-
vatizacin. Este artculo analiza este proceso
y las caractersticas que fueron asumiendo
los posgrados en su expansin, refiriendo
particularmente a las profundas desigual-
dades que se observan en los sistemas de
ciencia y tcnica as como a la privatizacin
de la oferta y de las fuentes de recursos.
Palavras-chave: Posgrados. Privatizacin.
Desigualdad.
Abstract
Postgraduate studies in the field of social scien-
ces have been expanded significantly during
the last decades in Latin America. Naturally,
this growth has been strongly associated with
the development processes and the advances
and setbacks of university policies in a region
which has been influenced during the second
half of the twentieth century by instability and
breaks of democratic processes of institutio-
nalization, as well as by policies in higher
education which were oriented towards an
increasing privatization. The article analyzes
this process and the features developed by
postgraduate studies during their expansion,
focusing mainly on the profound inequalities
shown by the science and technology systems
and the privatization of the offer and sources
of resources.
Keywor ds: Post gr aduat e st udi es.
Privatization. Inequality.
42
Artigo
Introduccin
En Amrica Latina, la existencia de una significativa variedad y can-
tidad de posgrados en ciencias sociales y humanidades es un fenmeno
relativamente reciente. De hecho, a fines de los aos 60 y principios de los 70,
la falta de opciones de formacin de este nivel y la necesidad de crear pos-
grados en estos campos de conocimiento era un tema de preocupacin y de
debate. Desde las perspectivas desarrollistas, hegemnicas en aquel contexto
histrico, la falta de posgrados latinoamericanos en ciencias sociales era iden-
tificada como un problema en funcin de la necesidad de contar con recursos
humanos altamente calificados en temas de poltica pblica y planificacin
del desarrollo. Desde otras perspectivas, diversos cientistas sociales crticos
tambin reconocan un problema en la ausencia de oferta para la formacin
de posgrado en estos campos de conocimiento, pero por razones distintas,
vinculadas con la realidad de que, quienes queran continuar su formacin
y realizar una maestra o un doctorado, deban hacerlo en universidades de
pases del norte. La preocupacin, en estos casos, era por el colonialismo en
los modos de abordar y pensar lo social, y las implicancias a futuro del hecho
de no disponer de profesores e investigadores sociales latinoamericanos forma-
dos en sus propios contextos, genuinamente involucrados en las problemticas
regionales y capaces de generar un pensamiento autnomo e independiente.
(GRACIARENA, 1973).
Sin embargo, la sucesin de golpes de Estado y los gobiernos dictato-
riales que asolaron la regin en aquel momento, interrumpieron estos debates,
que quedaron en suspenso en las dos dcadas siguientes. Los problemas identi-
ficados se profundizaron y las probabilidades de que se conformara una oferta
de formacin de posgrado en Ciencias Sociales y Humanidades (CSH) con
perspectivas crticas y rigurosas se volvieron nulas.
Hoy, 50 aos despus de aquellos primeros debates acerca de la
necesidad de crear maestras y doctorados latinoamericanos en CSH y pasa-
das entre dos y tres dcadas de democracia en gran parte de nuestros pases,
la cantidad de posgrados en estos campos de conocimiento no para de crecer.
Paradjicamente, fue en las dcadas de los aos 80 y 90 cuando
se produjo el despegue, en un contexto que resultaba desalentador para la
educacin superior. La hegemona de la Nueva Derecha y el predominio de
gobiernos neoliberales significaron, en la mayor parte de Amrica Latina, la
43
Artigo
reduccin de los recursos pblicos destinados a las universidades y al desar-
rollo de la ciencia y la tecnologa; una profunda segmentacin y diversificacin
institucional; la acentuada privatizacin de la educacin universitaria as como
la mercantilizacin del nivel, sea por la construccin de verdaderos mercados
como por la introduccin de lgicas y dispositivos propios del mercado en
el mbito pblico (CRESALC/UNESCO, 1996); Gentili e Saforcada (2011);
Garca Guadilla (2003); Burbano Lpez (1999). Como sostiene Leher,
[] actualmente, la educacin superior se encuentra fuertemente
tensionada por la mercantilizacin de la educacin en general.
Esta realidad puede constatarse tanto por la vertiginosa expansin
del sector privado-mercantil en toda la regin como en el caso
de las pblicas por una aireada porosidad entre lo pblico y lo
privado que viene redefiniendo la funcin social de las instituciones
y el ethos acadmico. (LEHER, 2010, p. 8-9).
La multiplicacin de propuestas, la ampliacin de la oferta y la expan-
sin de la matrcula en diplomaturas, especializaciones, maestras, doctorados
y postdoctorados en CSH, resulta asombrosa. A pesar de la envergadura de
este fenmeno, as como del significativo impacto que est teniendo tanto
en relacin con las propias universidades y sus profesores e investigadores
como con las dinmicas del mundo profesional y la insercin en el mercado
de trabajo, la produccin escrita, las investigaciones en marcha y el grado de
debate sobre este proceso y sus implicancias en trminos sociales y polticos
son an limitados.
Entendiendo que es necesario comenzar a estudiar los sistemas de
posgrado en la regin y la expansin de este nivel en el campo de las CSH, en
el presente artculo nos proponemos analizar algunos aspectos de este proceso
de expansin y plantear algunas reflexiones en torno a las caractersticas que
asumi este sector de la educacin superior en CSH, en Amrica Latina.
La expansin de los posgrados en CSH y el estado de la ciencia
en Amrica Latina
En 1996 se llev a cabo, en Cuba, la Conferencia regional sobre
polticas y estrategias para la transformacin de la educacin superior en
Amrica Latina y el Caribe. Los anlisis que all tuvieron lugar, reunidos en
44
Artigo
el informe producido por el Centro Regional para la Educacin Superior en
Amrica Latina y el Caribe (CRESALC), permitieron en aquel momento hacer un
balance y an hoy constituyen una referencia para pensar la educacin supe-
rior en nuestra regin, en el cambio de siglo. El Informe sealaba:
En las ltimas dcadas se han venido sucediendo profundas trans-
formaciones en los distintos sectores econmicos y sociales de
los pases de la regin y el educativo no escapa a esos cambios.
Aunque las relaciones entre los cambios ocurridos y sus repercu-
siones en la enseanza superior an no han sido suficientemente
estudiadas, el panorama que ofreca la educacin terciaria en la
primera mitad del siglo XX se ha modificado de manera sustancial.
Entre las transformaciones ms importantes acaecidas a partir de
la dcada de los aos cincuenta, se destacan: i) la gran expansin
cuantitativa del sector; ii) su notable diversificacin institucional; iii)
el aumento de la participacin del sector privado; iv) el incremento
de la internacionalizacin; v) el cambio de actitud de los gobier-
nos y vi) los esfuerzos de transformacin de algunas universidades.
(CRESALC/UNESCO, 1996, p. 70).
Estas transformaciones se reflejan tambin, y de manera particular-
mente aguda, en el nivel de los posgrados.
Como dijimos, los posgrados en Ciencias Sociales y Humanidades
(CSH) se han multiplicado de manera asombrosa a partir de las dcadas de
los aos 80 y 90. De acuerdo con algunos datos preliminares relevados en el
ao 2010, en el marco de la Red de Posgrados del Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales, entre 144 maestras y doctorados dictados en universi-
dades de Amrica Latina
1
, el 80 % de los mismos fueron creados desde 1985
en adelante. Esto implica que de 1985 al 2010 prcticamente se quintuplic
el nmero. Si bien se trata de clculos hechos sobre la base de un conjunto muy
reducido en relacin con el total de posgrados existentes en la regin motivo
por el que debemos tomar esos datos de manera muy provisoria
2
, s nos per-
miten dimensionar la magnitud de este crecimiento.
Hablamos de una verdadera explosin, que se refleja no slo en la
cantidad de programas de posgrados, sino tambin en la cantidad de estu-
diantes y de graduados/as. Veamos, a modo de ejemplo, la cantidad de
graduados en maestras en CSH de algunos pases latinoamericanos, compa-
rando los aos 1996 y 2006:
45
Artigo
Graduados en maestras en ciencias sociales y humanidades
Pas
Maestras
1996 2006
Argentina 739 1 331
Brasil 3 849 12 897
Chile 188 1 852
Costa Rica 198 2 595
Guatemala 105 811
Mxico 7 556 25 384
Paraguay 4 149*
TOTAL PARA ALC 14358 52354
Fuente | elaboracin propia a partir de informacin obtenida del portal de Ricyt
*Las cifras corresponden al ao previo
Como podemos apreciar, en todos los pases considerados se observa
un crecimiento significativo, que va del 80% en el caso de Argentina, hasta el
885% en Chile, el 1.211% en Costa Rica y el 3.625% para Paraguay. Hay
diferencias importantes entre los pases, pero, si tomamos en cuenta que se
est considerando un perodo de 10 aos, en todos la tasa de crecimiento
fue extremadamente pronunciada. Para el total de Amrica Latina y el Caribe,
de acuerdo con los indicadores de la Red Iberoamericana de Indicadores de
Ciencia y Tecnologa (RICYT), el incremento de graduados de maestras es del
orden del 265 %.
Veamos los graduados y las graduadas de doctorados (se toman algu-
nos pases en funcin de la informacin disponible):
Graduados en doctorados en ciencias sociales y humanidades
Pas
Doctorados
1996 2006
Argentina 97 221
Brasil 773 3010
Chile 52 163
Cuba 71 313
46
Artigo
Mxico 398 1510
TOTAL PARA ALC 1364 5709
Fuente | elaboracin propia a partir de informacin obtenida del portal de RICYT
*Datos correspondientes al ao anterior
Para el caso del nivel de doctorado, hablamos de una expansin que
va desde una tasa de crecimiento del 128 % en Argentina al 341 % en el caso
de Cuba.
Es decir, en esos 10 aos hubo una tasa de crecimiento en los gradua-
dos y graduadas del orden del 265 % para las maestras en CSH y de 319 %
para los doctorados. Sin dudas, se trata de un crecimiento vertiginoso.
Ahora bien, en qu condiciones se produce esta expansin? Por un
lado, en el marco de las transformaciones de la educacin superior en general
que mencionramos ms arriba, a partir del informe de la CRESALC: la gran
expansin cuantitativa de toda la educacin superior, la diversificacin institucio-
nal, el aumento de la participacin del sector privado, entre otras. Por otro lado,
en el contexto de las polticas de ciencia y tcnica desarrolladas por los gobier-
nos neoliberales y de las desigualdades regionales y mundiales en esta materia.
A partir de lo anterior, queremos detenernos en tres cuestiones que,
junto a otras, impactan de forma particular en los sistemas de posgrados:
1. La expansin de la educacin superior en general.
2. Las desigualdades y las deficiencias en el financiamiento del sector
de investigacin y desarrollo en ciencia y tecnologa (I+D).
3. Las desigualdades en las cantidades de investigadores e investiga-
doras, as como en las condiciones de trabajo.
Respecto del primer punto, la expansin general de la educacin
superior en los ltimos 60 aos, todos los autores coinciden en sealar que se
trat de un proceso de gran envergadura. Los nmeros atribuidos a este pro-
ceso difieren, pero todos lo caracterizan como una expansin espectacular. De
acuerdo con el informe ya referido del CRESALC, en el perodo comprendido
entre 1950 y 1994, el nmero de estudiantes en instituciones de educacin
superior se multiplic por 27, el nmero total de docentes de educacin supe-
rior se multiplic por 28 y la regin pas de contar con aproximadamente 70
universidades a superar las 800, es decir, un crecimiento de ms del 1.000%
(CRESALC/UNESCO, 1996).
3
47
Artigo
Seguramente este crecimiento de la educacin superior en general y
de estudiantes en las carreras de grado tuvo como resultante una presin en
una formacin posterior, a partir de una demanda por la continuacin de los
estudios en niveles posteriores a la formacin de grado. Esta situacin eviden-
cia un proceso interesante de analizar tanto desde la perspectiva de inflacin
de ttulos como de los procesos de distincin social, en trminos bourdianos.
En cuanto al segundo punto, las desigualdades y deficiencias en el
financiamiento del sector, si bien la situacin ha tendido a modificarse en los
ltimos aos, hemos pasado por tres dcadas de polticas neoliberales que,
bajo las premisas del Consenso de Washington, desfinanciaron la educacin
pblica y, en la mayor parte de Amrica Latina, debilitaron los sistemas nacio-
nales de ciencia y tecnologa.
A partir del 2004, esta tendencia ha comenzado a revertirse. De
acuerdo con el Estado de la Ciencia 2010 (RICYT, 2010, p. 27), [] el
gasto en I+D de los pases de Amrica Latina y el Caribe ha tenido un fuerte
crecimiento en trminos nominales luego de la crisis regional, pasando de alre-
dedor de 9.500 millones de dlares en 2002 a poco ms de 26.800 en
2008. De esta forma, el gasto estuvo cerca de triplicarse en seis aos. Este
crecimiento en los recursos destinados a I+D acompa la expansin econ-
mica de varios pases latinoamericanos, de tal modo que se explica por la
conjuncin del incremento del Producto Bruto Interno (PBI) y de polticas orienta-
das a fortalecer o recomponer en alguna medida el sector. No obstante, esta
mejora en el financiamiento se explica fundamentalmente por el esfuerzo de
Brasil: [] el principal motor del crecimiento fue Brasil, pasando de invertir
4.900 millones de dlares en 2002 a cerca de 18.000 en 2008 (ms de
358% durante este perodo). Mxico y Argentina tambin han aumentado sus
gasto en I+D durante los mismos aos, aunque su ritmo fue ms lento y a niveles
que representan un menor peso sobre el total regional. (RICYT, 2010, p. 27).
Ms all de la evidente mejora de la regin en conjunto, la situacin
an dista de estar a la altura de las necesidades. Tanto en el ao 2008, como
en el 2009, slo Brasil contaba con una inversin en I+D que alcanzaba (y
superaba) el 1% del PBI; todos los dems pases de Amrica Latina y el Caribe
estaban por debajo del 0,6% o sobre ese guarismo. Si comparamos con pa-
ses del norte, veremos que la diferencia es notoria. En 2008, Canad realiz
una inversin en I+D equivalente al 1,84% de su PBI; Estados Unidos, 2,79%;
Japn, 3,45%, Alemania, 2,68%
4
.
48
Artigo
Como puede apreciarse en el grfico que sigue, para el ao 2009, la
inversin en I+D de Amrica Latina y el Caribe constitua el 2,2% del total mun-
dial
5
(RICYT, 2011), mientras que Estados Unidos, Canad y la Unin Europea
concentraban casi el 70% del total de los recursos destinados al sector.
Fuente | Estado de la Ciencia 2011, Ricyt
* En dlares corrientes
Esta situacin resulta an ms preocupante cuando se mira cmo es
la distribucin hacia el interior de la regin, como puede apreciarse en el
siguiente grfico:
49
Artigo
Fuente | Estado de la Ciencia 2011, Ricyt
* En dlares corrientes
Como podemos ver, la inversin de Brasil representa el 70% de la
inversin regional en I+D; Mxico concentra el 13% y Argentina, el 7%. Estos
tres pases (que entre ellos presentan grandes disparidades) concentran el 90%
de los recursos destinados a I+D en toda Amrica Latina y el Caribe, lo que
pone en evidencia una enorme desigualdad regional.
Dadas las diferencias significativas que existen en las dimensiones
poblacionales de los pases que integran la regin, es preciso tomar en consi-
deracin el gasto en I+D por habitante, lo que nos permite calibrar la situacin
de algunos pases como Uruguay, Chile y Costa Rica, cuyo esfuerzo relativo de
inversin en el sector es significativo. No obstante, las desigualdades continan
siendo marcadas:
50
Artigo
Fuente | elaboracin propia con informacin obtenida del portal de Ricyt
En el caso de Ecuador, se consignan los datos correspondientes a 2008
I+D | Investigacin y desarrollo
PPC | Paridad poder de compra
Brasil invierte en I+D por habitante un 46% ms que el pas que le
sigue, Argentina; un 114% ms que el tercero, Costa Rica; y un 4.665% ms
que Guatemala.
Si la comparacin se establece con los pases del norte de este mismo
continente, la desigualdad se vuelve un abismo. Estados Unidos invierte en
I+D 1.389,7 dlares PPC por habitante y Canad, 731. As, Estados Unidos
supera en casi un mil por ciento la inversin de Brasil, en 1.500% la de
Argentina y en ms de 46.000% las de Paraguay o Guatemala, los pases con
menor inversin por habitante.
51
Artigo
Las desigualdades que venimos observando, tanto entre pases latinoa-
mericanos y pases del norte como al interior de la regin, se expresan tambin
en relacin con los investigadores, lo que nos lleva a nuestro tercer punto, es
decir, las desigualdades en las cantidades de investigadores e investigadoras,
as como en las condiciones de trabajo de los/as profesores/as. Veamos, a
modo de ejemplo, los datos de algunos pases de Amrica Latina:
Investigadores de tiempo completo en Amrica Latina
Ao 2008
Cant. de investigadores de
tiempo completo
Investigadores de tiempo
completo por milln de
habitantes
Argentina 38.681* 980*
Brasil 133.266 694
Colombia 5.570* 126
Ecuador 924* 67*
Guatemala 389* 29*
Mxico 37.930* 353*
Panam 144*
Uruguay 1.158 346
Fuente | elaboracin propia a partir de informacin del Instituto de Estadstica de UNESCO
Como resulta claro en el cuadro, existen grandes disparidades entre
los pases de nuestra regin, an considerando la cantidad de investigadores
de tiempo completo en relacin con la poblacin. Argentina, Brasil, Mxico y
Uruguay presentan una diferencia sustantiva respecto de los pases centroame-
ricanos y Ecuador.
Veamos algunos datos correspondientes a Europa:
52
Artigo
Investigadores de tiempo completo en Europa occidental
Ao 2008
Cant. de investigadores de
tiempo completo
Investigadores de tiempo
completo por milln de
habitantes
Alemania 290.853* 3.532*
Blgica 36.382 3.435
Dinamarca 30.945 5.670
Francia 215.755* 3.496*
Italia 96.303 1.616
Noruega 26.062 5.468
Espaa 130.986 2.944
Suecia 48.220 5.239
Fuente | elaboracin propia a partir de informacin del Instituto de Estadstica de UNESCO
Las desigualdades entre las regiones son evidentes. La existencia de
profundas desigualdades entre pases del norte y Amrica Latina no puede
sorprender a nadie, pero mensurar esas disparidades permite mostrarlas con
crudeza. Ningn pas de Amrica Latina alcanza los 1.000 investigadores de
tiempo completo por milln de habitantes, mientras que ningn pas de Europa
occidental cuenta con menos de 1.600, y la mayora supera los 3.000. Qu
expectativas de equidad puede tener Guatemala, con 29 investigadores por
milln de habitantes, respecto de pases centrales que cuentan entre 3.500 y
5.600 investigadores por milln de habitantes?
Esto se conjuga con las condiciones de trabajo de los docentes en las
universidades. La expansin de la educacin superior en contextos de reduc-
cin del financiamiento en mbitos pblicos se tradujo en una reduccin de
los salarios y/o de las dedicaciones de los docentes e investigadores, y con-
siguientemente un aumento del porcentaje de profesores contratados part-time
en las universidades pblicas, que es donde se desenvuelve la mayor parte de
la investigacin en ciencias sociales en nuestros pases. Como sealaba en
1996 el informe del CRESALC, [] la significativa reduccin de los salarios
hace que la mayor parte de los profesores trabaje a tiempo parcial, en varias
53
Artigo
instituciones, disminuyendo as el tiempo dedicado a la enseanza y redu-
ciendo a niveles mnimos la posibilidad de efectuar investigacin. (CRESALC,
1996, p. 71). En el caso de los posgrados, las condiciones para desarrollar
investigacin que dependen tanto de los recursos especficos para la inves-
tigacin como de la posibilidad de contar con acadmicos con dedicaciones
exclusivas en las universidades impactan en forma directa en las posibilida-
des de formacin de nuevos investigadores, ya que inciden en la existencia de
equipos de pesquisa en los que puedan incorporarse los y las estudiantes, en el
desarrollo de proyectos en los que puedan formarse y en la disponibilidad de
directores de tesis.
Si bien en algunos pases, en los ltimos aos, se observan mejoras en
estos aspectos, los avances an no permiten reponer lo que se fue debilitado
en el contexto de hegemona neoliberal. Mientras tanto, en otros pases la situ-
acin se sostiene tal como se describa en 1996.
Como podemos ver por lo analizado hasta aqu, el contexto de
expansin de los posgrados en ciencias sociales est atravesado por el dbil
financiamiento en la mayor parte de nuestros pases, la escasa cantidad de inves-
tigadores y las condiciones adversas para el desarrollo de la investigacin en
CSH, y las profundas desigualdades. En este contexto, nos preguntamos por qu
se produjo una expansin tan significativa de los posgrados en ciencias sociales
y humanidades en nuestra regin y qu caractersticas asumi ese crecimiento.
La expansin de los posgrados en CSH en Amrica Latina:
privatizacin y desigualdad
Como ya hemos sealado, este proceso de multiplicacin de los pos-
grados, en la mayor parte de nuestros pases, adquiere fuerza en los aos
80 y 90, y se sostiene desde entonces. Si bien las polticas de ciencia y tec-
nologa se han modificado en varios pases en esta ltima dcada, el dbil
financiamiento y, en muchos casos, la precariedad del trabajo de profesores
e investigadores en la educacin superior son caractersticas que acompaa-
ron al sector desde hace ms de cuatro dcadas, producto de las dictaduras
primero y de gobiernos formalmente democrticos de orientacin neoliberal/
neoconservadora luego.
54
Artigo
Si durante los 90 los sistemas de ciencia y tcnica de la mayor parte
de nuestros pases se vieron profundamente afectados por la significativa reduc-
cin de recursos para las universidades y si, en el nuevo siglo, algunos de los
gobiernos actuales han incrementado el esfuerzo pero, como hemos visto, an
resulta insuficiente, cmo se explica la multiplicacin de posgrados muchos
de ellos de orientacin acadmica para la formacin de investigadores en
un contexto aparentemente tan poco propicio?
En primer trmino, como hemos sealado, es posible pensar que se
debe a la propia expansin de la educacin universitaria. El incremento de
graduados en las carreras de grado se tradujo en una presin por la formacin
de posgrado.
Pero tambin debe pensarse que, en contextos de reduccin de los
recursos de las universidades pblicas, en el marco de las orientaciones efi-
cientistas y de los procesos de reforma del Estado encarados por los gobiernos
neoliberales/neoconservadores desde fines de los aos 70, los programas de
posgrado se volvieron una fuente de recursos para las instituciones pblicas
y privadas, y para sus profesores. An con escasas reglamentaciones (en los
80 y principios de los 90) y dbiles mecanismos de control por parte de los
Estados, la proliferacin y multiplicacin de la oferta de diplomaturas, especia-
lizaciones, maestras y doctorados fue asombrosa.
El contexto problemtico que hemos visto respecto del financiamiento
impact e impacta en forma directa y de muchas maneras en los posgrados.
Una de ellas es que los sistemas de posgrados se han constituido en un campo
particularmente frtil para el desarrollo de procesos de privatizacin y de
mercantilizacin.
Privatizar implica delegar responsabilidades pblicas en entidades
privadas. Geoff Whitty (2000) y Pablo Gentili (1999) sostienen que, para el
caso de la educacin, cuando se hace referencia a los procesos de privatiza-
cin es necesario distinguir dos dimensiones: quin financia y quin provee.
Privatizacin en la provisin no es novedad. Sabemos que la educacin uni-
versitaria privada viene creciendo en Latinoamrica, justamente porque resulta
rentable. El informe del CRESALC al que hemos hecho referencia sostiene que:
[] se ha comprobado un desarrollo sin precedentes de los estable-
cimientos privados. Durante la dcada de los ochenta se crearon
varias de estas instituciones y comenzaron a instalarse en la mayor
55
Artigo
parte de los pases latinoamericanos cursos, programas o filiales
de IES de fuera de la regin. D e este modo la proporcin de la
matrcula privada en el total pas de 5.8 por ciento en 1970 a
alrededor del 30 por ciento en 1994. (CRESALC, 1996, p. 72).
Sin embargo, resulta particularmente interesante analizar, en relacin
con los posgrados, los procesos de privatizacin de la educacin en trminos
de quin financia: en la mayor parte de los pases, el financiamiento es com-
partido entre fondos pblicos y recursos particulares. En la mayora de nuestros
pases, una alta proporcin de recursos de los posgrados provienen del pago
de matrculas por parte de los particulares o a travs de becas otorgadas por
fundaciones empresariales. Esto supone un proceso de privatizacin, en la
dimensin del financiamiento, al interior de instituciones pblicas.
Introducir aranceles comporta, para algunos pases, romper con una
tradicin muy fuerte: la de la universidad pblica gratuita. En la dcada del
90, cuando el Banco Mundial recomendaba arancelar la educacin superior,
en muchas universidades pblicas estudiantes y profesores llevaron adelante
importantes acciones de protesta y resistencia. Sin embargo, mientras se defen-
da la gratuidad de los estudios en las carreras de grado, comenzaban a
multiplicarse los posgrados en ciencias sociales pagos. Estos posgrados se
transformaron en una fuente de ingresos muy valorada, tanto por las propias
facultades y universidades, como por los profesores, que encontraron en
ellos la posibilidad de complementar salarios que se haban depreciado de
manera sustancial, sea de manera directa, por horas extras pagas de manera
suplementaria al salario correspondiente al cargo en las carreras de grado, o
indirecta, por permitir una mejor calificacin como investigador o como profe-
sor que, en el marco de las polticas de incentivos que se desplegaron a partir
de esos aos, se traduca en acceso a otros recursos.
Observamos, as, como en el caso de los posgrados debemos referir
a profundos procesos de privatizacin tanto en la oferta (incremento de institu-
ciones privadas) como en las fuentes de financiamiento (pago de aranceles por
parte de los particulares).
Los posgrados constituyen hoy el principal mbito de produccin de
conocimiento y el punto de confluencia ms directa entre investigacin y forma-
cin. Entonces, cuando hablamos de quin financia, no slo debemos pensar
56
Artigo
en el financiamiento de la gestin y de los profesores, sino tambin en el finan-
ciamiento de la investigacin que se lleva adelante.
A nadie escapa que el grueso de la investigacin es definida y orien-
tada por profesores e investigadores formados, pero llevada a cabo por
estudiantes de maestras y doctorados. Los costos de esas investigaciones que
desarrollan los estudiantes son, en una muy importante proporcin, financiados
por los propios estudiantes.
Muchos maestrandos y doctorandos (en varios pases, la gran mayo-
ra) asumen los costos de la investigacin que desarrollan, tanto en el tiempo
no pago que destinan a llevarla a cabo como en la obtencin de los recursos
materiales necesarios (viajes, papeles, impresiones, libros, grabadoras, etc.).
Es cierto que existen sistemas de becas de investigacin, pero no en todos los
pases y, en los que existen, cubren una pequea proporcin del estudiantado
de posgrado. Por otro lado, las becas cubren el equivalente del salario, pero
no los costos materiales de la investigacin.
Se trata de un proceso de privatizacin en el que debemos fijar la
mirada, porque implica el corrimiento del Estado y la responsabilizacin de los
individuos de un modo casi totalmente naturalizado. Sin embargo, el trabajo
de estos investigadores en formacin es parte de lo que acredita como produc-
cin la universidad y el sistema de ciencia y tecnologa.
As, los posgrados se volvieron una fuente de recursos econmicos y
humanos para las universidades por el pago de matrculas, por tiempo de trabajo
no remunerado dedicado a la investigacin y porque recae en los particulares
aportar un porcin de los recursos necesarios para el desarrollo de la pesquisa.
La importancia que adquieren en trminos econmicos hizo que, en
muchos casos, impere la lgica de mercado en cuestiones acadmicas. La cre-
acin de posgrados en ciertos temas o campos de conocimiento, en no pocas
ocasiones, responde ms a criterios de marketing que a razones epistemolgi-
cas o socio-polticas. Abundan las maestras en temas atractivos en trminos de
capital simblico para posicionarse en el mercado de trabajo (los conocidos
Master in Business Administration (MBA) o escuelas de negocios), pero tambin
abundan los posgrados en temas que se vuelven atractivos por la configuracin
de los campos disciplinares o por modas.
Escapa a esto Brasil, y slo para el caso de las universidades pbli-
cas, donde, en el marco de polticas ms sostenidas de desarrollo del sistema
57
Artigo
cientfico y tcnico, la lgica que prima en las instituciones pblicas es la disci-
plinar y con programas integrados de maestra y doctorado.
Esta forma de evolucin de los posgrados ha generado un verdadero
mercado, en el que se compite por la captacin de recursos en forma de pagos
de matrculas de alumnos, de becas, de subsidios, de intercambios, etc. En la
medida en que, en la mayor parte de nuestros pases, no hay una poltica clara
de desarrollo para el campo de los posgrados en CSH, los programas se mul-
tiplican por los patrones que establece la potencial demanda.
Como no poda ser de otro modo, las desigualdades ya existentes en
trminos de formacin superior, se profundizaron tanto al interior de los pases,
como entre pases dentro de la regin y entre pases del norte y del sur. Basta
observar las siguientes cifras para dimensionar la situacin (presentamos datos
de algunos pases, a modo de referencia):
Graduados en doctorados en ciencias sociales y humanidades
Ao 2008
Pas
Cantidad de graduados
por pas
Porcentaje de graduados
por pas en relacin al total
regional
Argentina 287 4,28 %
Brasil 3.426 51,15 %
Chile 82 1,22 %
Colombia 25 0,37 %
El Salvador 1 0,01 %
Guatemala 8 0,12 %
Mxico 2.258 33,71 %
Uruguay 8 0,12 %
TOTAL ALC 6.698 100 %
Fuente | elaboracin propia con informacin obtenida del portal de RICYT
ALC | Amrica Latina y el Caribe
Brasil concentra ms de la mitad de todos los doctores graduados en
el ao 2008 para toda la regin. Por su parte, Mxico concentra un tercio.
58
Artigo
Estos dos pases juntos renen el 85% de doctores graduados en un ao. En el
otro extremo se encuentra El Salvador, con el 0,01%, Uruguay y Guatemala,
con el 0,12%, y muchos otros pases que, por no contar con datos sobre ellos,
no aparecen representados.
Para poder ponderar esto en funcin de las dimensiones poblacio-
nales, veamos la relacin entre la cantidad de graduados de posgrados y los
habitantes:
Cantidad de graduados de doctorados en ciencias sociales y humanidades
Tasa neta y por milln de habitantes
Ao 2008
Pas
Cantidad de graduados
por pas
Graduados de doctorado por
milln de habitantes
Argentina 287 7,22
Brasil 3.426 18,07
Chile 82 4,88
Colombia 25 0,56
El Salvador 1 0,14
Guatemala 8 0,58
Mxico 2.258 21,16
Uruguay 8 2,42
Fuente | elaboracin propia con informacin obtenida del portal de RICYT
Nuevamente, los datos son elocuentes por el grado de desigualdad,
con dos pases Brasil y Mxico con 18 y 21 graduados doctores en
CSH por milln de habitantes frente a 7,22, es decir menos de la mitad,
en Argentina; el 0,58 de Guatemala o el 0,14 de El Salvador, por llamar
la atencin sobre slo algunos de los casos. La diferencia se explica, muy
probablemente, por los sistemas de becas para posgraduandos, mucho ms
extendidos en Brasil y Mxico que en los otros pases.
59
Artigo
Algunas reflexiones finales
De acuerdo con todo lo desarrollado hasta aqu, el paisaje de la
formacin de posgrado en CSH, en Amrica Latina hoy, tiene algunas caracte-
rsticas que es importante comenzar a mirar y a discutir. Entre ellas:
La gran expansin de los posgrados que, en trminos de sus gradu-
ados y en el perodo 1996-2006, representa un crecimiento del orden de un
265% para las maestras y de 319% para el doctorado.
Las grandes, enormes desigualdades existentes en las posibilidades de
la formacin de posgrado entre Amrica Latina y los pases de Norteamrica
y Europa, pero tambin al interior de la regin, particularmente entre Brasil y
Mxico, y el resto de los pases.
El desarrollo de profundos procesos de privatizacin, tanto en trminos
de las fuentes de recursos como en la delegacin de responsabilidades en los
particulares.
El desenvolvimiento y la naturalizacin de prcticas fuertemente com-
petitivas y de disputa entre los programas de posgrado, entre los profesores y
entre los estudiantes.
Esta modalidad de desarrollo y funcionamiento de los posgrados se
inscribe, a su vez, en un contexto en el que las polticas en educacin superior
se han orientado a la introduccin de lgicas eficientistas en los mbitos
acadmicos, con afn de medicin, rankeamiento y asociadas a la implemen-
tacin de incentivos a la productividad, lo que ha tenido fuertes consecuencias
en relacin con la produccin de conocimiento y muy especialmente con la
formacin terica y metodolgica en el campo de las ciencias sociales.
En este contexto, se vuelve fundamental instalar, como tema de agenda
pblica, el debate sobre las polticas de posgrados y las polticas de conoci-
miento en ciencias sociales y humanidades para y desde Amrica Latina. Para
ello, resulta impostergable tanto generar conocimiento crtico riguroso sobre los
posgrados en la regin como abrir la discusin sobre las dinmicas y los pro-
cesos que han dado forma a los sistemas de posgrados actualmente existentes
en los pases de nuestra regin.
60
Artigo
Notas
1 Los pases fueron Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela. El rele-
vamiento consider slo maestras y doctorados reconocidos, dictados en universidades pblicas
y privadas de relevancia tanto por la formacin que brindan como por la envergadura de sus
centros de investigacin.
2 Actualmente, la Red CLACSO de Posgrados en Ciencias Sociales se encuentra desarrollando un
estudio que permitir dimensionar con exactitud este proceso.
3 Considerando el total de instituciones de educacin superior (no slo las universidades), esta
expansin signific, para la regin, pasar de 75 instituciones en 1950 a 6.000 en 1994
(CRESALC/UNESCO, 1996).
4 Informacin obtenida de la base de datos del Instituto de Estadsticas de UNESCO, disponible
en http://stats.uis.unesco.org/unesco/ReportFolders/ReportFolders.aspx
5 Esta cifra corresponde a dlares corrientes. En dlares PPC (paridad poder de compra) represen-
taba el 3%.
61
Artigo
Quantidade/qualidade e educao superior
Quantity/quality and higher education
Universidade Federal do Rio de Janeiror
Valdemar Sguissardi
Universidade Federal de So Carlos
Resumo
O artigo mostra que, para se pensar a relao
quantidade/qualidade e educao superior,
faz-se necessrio ter um projeto poltico-acad-
mico articulado, em que se estabelea o tipo
de universidade e de instituies de ensino
superior de que o pas necessita. Observa
que a expanso da educao superior deve
ser entendida como um processo, no qual a
quantidade se transforma em qualidade e
vice-versa e, para que isso se efetive, neces-
srio primeiro estabelecer tipos e modelos
de instituies e depois como devem ser
ampliados. Discute concepes, finalidades e
funes da universidade, produo do conhe-
cimento e qualidade do trabalho acadmico.
Apoiando-se em dados de 1999 a 2010, mos-
tra que, nos ltimos anos, a expanso tem sido
marcada por interesses privado/mercantis que
em geral dificultam a existncia de instituies
universitrias requeridas pelo desenvolvimento
democrtico e soberano do pas.
Palavras-chave: Quantidade. Qualidade.
Educao superior.
Abstract
This paper shows that in order to ponder the
relationship quantity/quality and higher edu-
cation it is necessary to have an articulated
academic/political project, defining the kind
of universities and higher education institutions
are needed by the Nation. It calls the attention
to the fact that the expansion of higher educa-
tion should be understood as a process, in
which quantity is turned into quality and vice
versa. To this end before anything it is necessary
to establish the types and models of institutions
and later how they should be enlarged. The
paper analyses concepts, goals and func-
tions of the university, knowledge production
and quality of academic work. Building upon
data gathered from 1999 to 2010, it shows
that in the last years the expansion has been
characterized by private and market oriented
interests that make it difficult the existence of the
kind of university institutions demanded by the
democratic and independent development of
the Nation.
Keywords: Quantity. Quality. Higher
education.
62
Artigo
1. Esboando o contexto do estudo: quantidade/qualidade
Partimos da premissa de que no possvel pensar a relao entre
as categorias quantidade/qualidade e educao superior na ausncia de um
projeto poltico acadmico-cientfico articulado eficazmente para as instituies
universitrias; sem se estabelecer criteriosamente o tipo de universidade e de
instituies de ensino superior que se pretende e de que a realidade brasileira
necessita, verificando-se depois em que medida essas instituies podero ser
ampliadas. Esse tipo ou modelo dever ser pensado, tendo-se presente suas
relaes concretas com as reais e efetivas necessidades sociais, polticas, eco-
nmicas, culturais e educacionais do pas, que se constituem elas mesmas em
variveis do modelo. Nessa linha, a expanso da educao superior deve ser
entendida como um processo pelo qual a quantidade se transforma em quali-
dade e vice-versa.
Sobre a questo da qualidade e a educao superior, Durmeval
Trigueiro Mendes, j nos anos 1960, tece importante comentrio: A questo
no s de nmero de vagas nas escolas superiores; ela implica, alm e
acima disso, a conscincia que o pas adquire de si mesmo e de suas novas
necessidades. (TRIGUEIRO MENDES, 1968, p. 27). Assim, no podemos
pensar quantidade/qualidade e educao superior apenas pela soma ou
justaposio de instituies e aumento de vagas. Equacionada dessa forma,
a questo tende a refletir um enfoque cartorial, uma atitude formalista. Para
super-lo, necessrio articular dialeticamente quantidade/qualidade como
partes de um mesmo processo, j que, essas duas categorias nada mais so
do que dois elementos mutuamente inclusivos de um mesmo processo, a ser
pensado e revisto numa perspectiva abrangente, como parte de um todo.
Observamos, ainda, que o crescimento das instituies de educao
superior no pas [...] impe-se, certamente, mas no qualquer crescimento,
como se os nmeros valessem por si mesmos, porm aquele em que a qua-
lidade que se transforma em quantidade e esta naquela, indefinidamente.
(TRIGUEIRO MENDES, 1968, p. 28).
Ou seja, para que a relao quantidade/qualidade na educao
superior ocorra efetivamente, faz-se necessrio estabelecer primeiro os tipos
e modelos de instituio e, depois, como devem eles ser ampliados e multipli-
cados. Embora parea uma questo bvia, nem sempre essa relao esteve
63
Artigo
presente, ontem como nos dias atuais, quando se pensa a expanso das insti-
tuies de educao superior no pas.
Em face de tal situao, cabe-nos, enquanto partcipes do universo
acadmico, tambm lutar para [...] superar a oposio entre a forma e o
contedo, entre o racional e o real, e descobrir um novo movimento de pen-
samento, [capaz] de mergulhar no real abandonado e nele encontrar razes e
alimentos; que pudesse estabelecer o real com todas suas caractersticas [...].
(LEFEBVRE, 1979, p. 171). Essa ser uma das grandes tarefas da universidade
na atualidade brasileira.
Nesse sentido, a universidade deve ser o lugar onde se desenvolva um
processo terico-crtico de ideias, de opinies, de posicionamentos e tambm
um espao capaz de gestar propostas concretas, visando ao desenvolvimento
efetivo da sociedade. No momento em que se vive uma grande crise institu-
cional no pas, em que muitas instituies da sociedade civil vivem ou esto
beira de um colapso, por no atenderem aos interesses da velha ordem e,
ao mesmo tempo, no assumirem feies que satisfaam as aspiraes emer-
gentes, urge que a comunidade cientfica e, de modo especial, a comunidade
universitria, retome o movimento do pensamento, atravs da discusso e da
investigao; confronte opinies e pontos de vista; focalize diferentes aspectos
dos problemas referentes quantidade/qualidade em suas instituies, ponde-
rando os pontos positivos e contradies.
Quando falamos em discusso, a entendemos no sentido adotado
por Lefebvre (1979, p. 171) [...] um dilogo livre e vivaz, que se move
entre teses contraditrias, mas que direcionado para uma percepo ver-
dadeira por um pensamento seguro e leal. Nessa linha, um projeto para a
universidade no apenas algo a ser colocado no papel; , sobretudo, uma
prxis em contnua elaborao e reelaborao aliada ao firme compromisso
de busca de propostas concretas sempre avaliadas e renovadas.
2. Concepo, finalidades e funes da universidade
Entre as instituies de educao superior, a universidade deve se pro-
jetar como centro de criao de conhecimento, multidisciplinar e aglutinador
de produo de conhecimento novo, de produo de cincia, de tecnologia e
64
Artigo
cultura, cuja disseminao deve ser feita atravs do ensino, da extenso e da
difuso por todos os meios possveis, cientficos ou no.
Embora no haja uma viso unvoca da concepo de universidade,
de suas finalidades e funes no pas, lembramos que, j nos anos de 1920,
o debate em torno do problema universitrio adquire expresso graas, sobre-
tudo, atuao da Associao Brasileira de Educao (ABE) e da Academia
Brasileira de Cincias (ABC). Entre as questes recorrentes nas discusses de
ento, destacamos: concepo e funes da universidade; autonomia uni-
versitria e a questo relativa ao modelo de universidade a ser adotado no
Brasil: se deveria seguir um padro nico ou se poderia a universidade ser
organizada de acordo com suas condies peculiares e as da regio onde
estivesse localizada. Outra posio, podendo constituir-se em desdobramento
da primeira, era que, para a universidade merecer essa denominao, deve-
ria tornar-se um ncleo de cultura, de disseminao de cincia adquirida e
de criao de cincia nova. (ABE, 1929). Em defesa dessas questes, na
1 Conferncia Nacional de Educao, realizada em Curitiba, em 1927, o
matemtico Amoroso Costa apresenta trabalho sobre As universidades e a
pesquisa cientfica, no qual prope:
a) as Faculdades de Cincias das Universidades devem ter como
finalidade, alm do ensino da cincia feita, a de formar pesquisa-
dores em todos os ramos dos conhecimentos humanos;
b) esses pesquisadores devem pertencer aos respectivos corpos
docentes, mas com obrigaes didticas reduzidas, de modo a
que estas no perturbem os seus trabalhos originais;
c) devem ser-lhes assegurados os recursos materiais os mais
amplos: laboratrios para pesquisas biolgicas e fsico-qumicas,
observatrios astronmicos, seminrios matemticos, bibliotecas
especializadas, facilidades bibliogrficas, publicaes peridicas
para divulgao de seus trabalhos, aparelhamento para exploraes
geogrficas, geolgicas e mineralgicas, biolgicas, etnogrficas;
d) deve ser-lhes assegurada uma remunerao suficiente para que
eles dediquem todo o seu tempo a esses trabalhos. (AMOROSO
COSTA apud Labouriau, 1929, p. 12).
Trata-se de um professor-pesquisador que defende uma universidade
que tenha como princpio fundamental a pesquisa cientfica. No entanto, a
65
Artigo
institucionalizao da pesquisa na universidade no chega a se concretizar
nos anos de 1920.
Na dcada de 1930, a questo retomada com a criao da
Universidade de So Paulo (USP), em 1934, sobretudo com a instituio de
sua Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras e, em 1935, com a criao da
Universidade do Distrito Federal (UDF). Nessa linha, Ansio Teixeira, idealiza-
dor e principal responsvel pela criao da UDF, em discurso proferido na
solenidade de inaugurao solene dos Cursos da Universidade, em 31 de
julho de 1935, assinala:
A funo da Universidade uma funo nica e exclusiva. No
se trata somente de difundir conhecimentos. O livro tambm os
difunde. No se trata, somente, de conservar a experincia
humana. O livro tambm a conserva. No se trata, somente, de
preparar prticos ou profissionais, de ofcios ou artes. A aprendi-
zagem direta os prepara, ou em ltimo caso, escolas muito mais
singelas do que as universidades.
Trata-se de manter uma atmosfera de saber para se preparar o
homem que o serve e o desenvolve. Trata-se de formular intelec-
tualmente a experincia humana, sempre renovada, para que a
mesma se torne consciente e progressiva. (TEIXEIRA, 2010, p. 33).
Com essas palavras, Ansio Teixeira chama a ateno para um pro-
blema fundamental: umas das caractersticas da universidade ser um lcus
de investigao e de produo de conhecimento. E incisivo ao afirmar:
No ter ela nenhuma verdade a dar, a no ser a nica possvel, que a de
busc-la eternamente. (TEIXEIRA, 2010, p. 41).
Ansio volta ao tema das funes da universidade, em 1968, convi-
dando [...] a refletir, uma vez mais, sobre os fins e funes da universidade
[...], que a seu ver [...] so quatro as suas funes fundamentais, que, nas
universidades brasileiras, se cumprem de modo fragmentado, incerto e s
vezes acidentado. (TEIXEIRA, 2010, p. 170).
E, observa:
Destas grandes funes, consideraremos primeiro a da formao
profissional. As universidades de modo geral, salvo algumas exce-
es, tm como objetivo preparar profissionais para as carreiras de
base intelectual, cientfica e tcnica. [...]
66
Artigo
No fcil de caracterizar a segunda grande funo. Seria a do
alargamento da mente humana, que o contato com o saber e a sua
busca produzem nos que frequentam a universidade. algo mais
que cultura geral. a iniciao do estudante na vida intelectual,
o prolongamento de sua viso, o ampliar-se de sua imaginao,
obtidos pela sua associao com a mais apaixonante atividade
humana: a busca do saber. [...]
A terceira funo a de desenvolver o saber humano. A universi-
dade no s cultiva o saber e o transmite, como pesquisa, descobre
e aumenta o conhecimento humano. Esse objetivo no o mesmo
daquele alargamento mental da inteligncia. A universidade faz-se
centro de elaborao do prprio saber, de busca desinteressada
do conhecimento, de cincia e saber fundamental bsico.
Por ltimo, mas no menos importante, a universidade a transmis-
sora de uma cultura comum. Nisto que a universidade brasileira
mais falhou. Alm de profissional, a universidade brasileira, rela-
tivamente desinteressada pelo Brasil, no logrou constituir-se
transmissora de uma cultura nacional. [...]
A universidade [deve ser] assim um centro de saber, destinado a
aumentar o conhecimento humano, um noviciado de cultura capaz
de alargar a mente e amadurecer a imaginao dos jovens para a
aventura do conhecimento, uma escola de formao de profissio-
nais e instrumento mais amplo e mais profundo de elaborao e
transmisso da cultura comum brasileira. Estas so as ambies da
universidade. (TEIXEIRA, 2010, p. 170-171).
Sem a universidade com tais funes, j proclamava Ansio Teixeira,
no discurso proferido em 1935:
A universidade , pois, na sociedade moderna, uma das institui-
es caractersticas e indispensveis, sem a qual no chega a
existir um povo. Aqueles que no as tm tambm no tm existncia
autnoma, vivendo, to somente, como um reflexo dos demais.
(TEIXEIRA, 2010, p. 32).
Partindo desses princpios, defendemos uma concepo de uni-
versidade como instituio dedicada a promover o avano do saber e do
saber-fazer; espao de inveno e descoberta, produo de teoria e divul-
gao de novos conhecimentos, sem a preocupao com sua aplicao
67
Artigo
imediata; deve ser o lugar da inovao, do desenvolvimento de novas tec-
nologias e de encaminhamento de solues para problemas da realidade
social, econmica e cultural. Nessa perspectiva, a concepo de universi-
dade implica uma estreita relao entre ensino, pesquisa e extenso nos mais
variados campos. Eximi-la de tal papel poder contribuir para a desqualifica-
o da qualidade do trabalho universitrio. (FVERO, 2003).
Nessa perspectiva, no demais, ainda, insistir que a universidade,
por suas prprias funes, deve se constituir em um espao de investigao
cientfica e de produo do conhecimento. Assim, no possvel pensar a
relao quantidade/qualidade nas instituies universitrias sem ter explcito
um projeto acadmico-cientfico que trate do conhecimento a ser produzido,
em contnua aproximao do real, o que implica que esse conhecimento pode
ser revisto e at substitudo por novos conhecimentos. preciso, tambm, que
aquele que se dedica pesquisa discuta alm dos [...] fundamentos do seu
tema em estudo, o valor e os limites do mtodo que utiliza, as possibilidades
explicativas das teorias que elabora, das leis que descobre [...] da lgica que
utiliza. (VIEIRA PINTO, 1979, p. 302). Sabemos que isso nem sempre se faz
no trabalho de pesquisa na universidade. O que ocorre, muitas vezes, a falta
de discusso e reflexo sobre questes cientficas, como: a) os fundamentos
dos temas de estudo e de como se d a construo do objeto de pesquisa,
tendo presente que, para se intervir na realidade, necessrio dominar um
contedo terico; b) o valor e os limites do mtodo que utiliza, reduzindo s
vezes o trabalho daqueles que se iniciam aplicao de tcnicas no que
elas sejam pouco importantes, ainda que, em geral sejam insuficientes; c) as
possibilidades explicativas das teorias que elabora e das leis que descobre,
o significado da lgica que utiliza e os procedimentos de raciocnio de que
se vale, no esquecendo o conhecimento que produz; d) a importncia dos
alicerces sociais em que se apoia o trabalho cientfico a que se dedica e dos
fins tambm sociais a que serve. (VIEIRA PINTO, 1979).
Uma reflexo sobre esses pontos retoma questes j assinaladas: qual
o conhecimento produzido pelas universidades? Como ele produzido? Para
que e para quem esse conhecimento necessrio? E, acrescentaramos, ainda:
A qualidade no ensino, na pesquisa, no fazer universitrio, no
algo novo nem alheio vida universitria, nunca tendo deixado
de ser objeto de cuidados, em especial das boas universidades
atravs do tempo. E isto sempre se traduziu na imagem pblica
68
Artigo
que foram construindo, enquanto respondiam s necessidades do
Estado (em seus plos pblico e privado) e das elites hegemnicas;
na proeminncia de seus alunos ou na relevncia de suas descober-
tas cientficas. (SGUISSARDI, 2009, p. 261).
Entretanto, [...] nas ltimas dcadas, um fato novo chama ateno:
a frequncia com que o termo e a noo de qualidade se fazem presentes,
tanto em planos, programas e documentos oficiais, quanto em posiciona-
mentos de organizaes no governamentais ou simplesmente comerciais.
(SGUISSARDI, 2009, p. 261-262).
Essa observao vai ao encontro e refora a posio de Miriam
Limoeiro Cardoso sobre a concepo de qualidade da universidade:
A rigor, no h uma definio unvoca e universalmente aceita do
que seja qualidade da Universidade. Pelo contrrio, existem defini-
es diferentes; algumas se opem inclusive nos seus fundamentos.
A noo de qualidade que respalda o que tenho chamado de pro-
posta oficial de avaliao tem um carter nitidamente empresarial,
identifica-se com eficincia e produtividade e encaminha a concen-
trao da formao e da produo de ponta em algumas poucas
instituies, tratadas como centro de excelncia.
Concepo essencialmente distinta a que identifico como aca-
dmico-crtica. Toma como referncia o 3 grau enquanto um
conjunto, de forma a integrar ensino e pesquisa em cada uma das
Universidades que o constituem. Nesta concepo de qualidade, o
que central e decisivo se situa alm da mera produtividade como
medida do desempenho de cada instituio, mas, diferentemente,
toma como eixo norteador a capacidade de produo, intrinseca-
mente considerada, da instituio universitria. Trata-se menos de
quanto se produz, a que velocidade e a que custo, mas principal-
mente do que se produz. [...] Trata-se a de avaliar a importncia
acadmica, cientfica, tecnolgica, sociopoltica ou econmica da
produo universitria. (CARDOSO, 1991, p. 18-19).
Reiterando observaes anteriores, consideramos no ser suficiente
discutir apenas em termos genricos o descompasso entre o conhecimento
produzido na universidade e as exigncias cientficas, tecnolgicas e culturais
do pas. Analisando-se a concepo de universidade, suas funes, tendo-
-se presente as categorias quantidade/qualidade, pertinente mais uma vez
69
Artigo
indagar: que tipo de conhecimento a universidade est produzindo ou poder
vir a produzir? Esse conhecimento serve a que e para quem? A que interesses e
necessidades a universidade deve atender por meio dos conhecimentos por ela
produzidos? So conhecimentos e tecnologias a serem utilizados no processo
de construo de uma sociedade mais democrtica? Ou so conhecimentos
e tecnologias adequados produo de um modo de pensar e de agir na
sociedade que faa valer e prevalecer os interesses de indivduos e grupos?
(FVERO, 1999).
Entre as instituies de ensino superior, distinguimos a Universidade,
cuja
Finalidade primordial [...] e de seus institutos, seu primeiro princ-
pio, a criao de conhecimento novo. A pesquisa cientfica, a
procura dos princpios e mecanismos que conduzam [inovao]
tecnolgica, os estudos literrios e as especulaes filosficas, a
criao artstica, a investigao em todos os domnios da cincia e
da cultura so os objetivos primeiros, os postulados da universidade
no mundo contemporneo. Todo o resto decorre da: a formao
dos cidados aptos a exercer funes especializadas em todas as
reas das humanidades, da cincia, da tecnologia, das profisses
liberais [...] sero atividades fundamentais da Universidade. (LEITE
LOPES, 1985, p. 103, grifos do autor).
Essa formao deve se processar pelo ensino, pela comunicao das
bases necessrias s atividades profissionais, num processo de transmisso do
essencial em termos culturais e cientficos. Mas, o ensino num ambiente onde
no se faz pesquisa, numa universidade sem laboratrios, com bibliotecas pre-
crias e, sobretudo, sem o indispensvel pessoal qualificado para a produo
do conhecimento, tende a se tornar deficiente e ultrapassado. No passar,
em geral, de um ensino livresco, de uma repetio daquilo que outras pessoas
produziram ou escreveram.
Eliminada a criao do conhecimento, do saber novo, como carac-
terstica bsica da universidade, esta poder tornar-se uma instituio onde
se oferece um ensino muitas vezes rotineiro, uma educao sem vitalidade.
Assim sendo, como afirma Leite Lopes (1985, p. 105): [...] fundamental
reconhecer que a democratizao da educao universitria no pode ser
equivalente a uma massificao desfiguradora, a uma criao desordenada
de faculdades sem uma poltica do ensino superior baseada na competncia
do pessoal docente.
70
Artigo
Isso posto, uma questo se coloca: o que fazer para que as institui-
es universitrias no pas tenham qualidade como instncias efetivamente de
produo de conhecimento e credibilidade social? No h respostas prontas,
como no existem solues mgicas. Entendemos que recuperar a credibili-
dade das universidades tarefa complexa e exige tempo. Demanda que se
penetre na instituio e se examinem concretamente quais so as sadas em
face das dificuldades e problemas existentes. Exige que se questione de forma
consequente, e no apenas em termos de discurso, sua funo na produo e
disseminao do conhecimento e sua competncia para formar profissionais
em diferentes reas de conhecimento, procurando-se alternativas, estabele-
cendo-se prioridades num projeto acadmico-cientfico de ensino, pesquisa e
extenso voltado para a realidade e necessidades do pas.
Em face do exposto, no possvel refletir sobre as finalidades e fun-
es da universidade sem nos remeter pesquisa e seu significado, vista como
a [...] busca de um novo cogito instaurador. (TRIGUEIRO MENDES, 1975,
p. 16).
3. Produo de conhecimento na universidade e qualidade do
trabalho acadmico
Entre as instituies de ensino superior, devemos entender, como j
assinalado, a universidade como centro de criao de conhecimento novo, de
produo de cincia, de tecnologia e de cultura, cuja marca dever ser a qua-
lidade. Mas, na realidade, nem todas as instituies universitrias no pas se
aproximam ou possuem as condies bsicas para o alcance desse objetivo,
como veremos adiante.
Se a finalidade primordial da universidade e de suas unidades , ou
dever ser, a criao do conhecimento novo, por sua vez, a disseminao
desse conhecimento deve ocorrer por meio do ensino, da extenso e de outras
formas de divulgao. Essa concepo de universidade implica uma efetiva
relao entre ensino, pesquisa e extenso nas diversas reas do conhecimento.
Todavia, no desconhecemos que nem sempre a relao essencial ensino/
pesquisa efetivamente parte integrante do projeto das universidades no pas.
Mesmo sem entrar mais profundamente nas discusses relativas
relao ensino/pesquisa, chamamos a ateno para um aspecto importante,
71
Artigo
visando compreender essa relao: a integrao, na universidade, entre essas
funes no se faz no abstrato, deve ser fruto de um projeto institucional e no
apenas de grupos e indivduos isolados. Ou seja, se a universidade no assu-
mir a pesquisa como projeto institucional, dificilmente assumir, como uma de
suas funes bsicas e no somente de algumas de suas unidades e institutos
a produo de conhecimento nas diversas reas do saber que contribua para
a construo e desenvolvimento de uma sociedade democrtica. Sabemos que
as universidades no pas vivem srios problemas, motivados, em grande parte,
pelos cortes oramentrios ou pelos atrasos na liberao de recursos, no caso
das pblicas, e por diversas outras razes, sobretudo financeiras tanto as priva-
das sem fins lucrativos, como as particulares, com fins lucrativos. No entanto,
isso no lhes tira a responsabilidade de se repensarem e de se organizarem a
fim de poderem contribuir para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico de
que o pas necessita.
Julgamos pertinente lembrar, ainda, a diferenciao das instituies de
ensino superior, tal como se apresentam. Esse um dado de natureza histrica
e social que deve ser tomado como um ponto de partida e no como um ponto
de chegada. Reconhecer que historicamente as instituies universitrias no
pas tiveram e tm projetos diferentes, propostas de criao e formas de existir
tambm diferentes, tomar a diferenciao como um dado de realidade cuja
importncia no pode ser desprezada. Mas isso no deve ser usado como
argumento para justificar, reforar ou legitimar os desnveis e a ausncia de
qualidade em termos acadmico-cientficos no desempenho de muitas dessas
instituies. E acrescentaramos: se, por um lado, o conhecimento da realidade
histrica de como foi criada e produzida uma instituio universitria oferece
subsdios para se entender o porqu da no existncia de um modelo nico
de universidade no pas; por outro, a preservao das diferenas institucionais
no pode prescindir de critrios do que seja uma instituio universitria, suas
finalidades e funes.
Lembramos ainda: assim como a universidade deve voltar-se para a
produo do saber, de conhecimentos, necessita tambm pensar como dis-
seminar de forma competente os conhecimentos produzidos. Mas, antes de
nos preocuparmos em conhecer o que a universidade tem feito ou deixado de
fazer, pertinente indagar: que tipo de cincia, de tecnologia e de cultura a
universidade est produzindo ou deve produzir? Que interesses deve ajudar
a afirmar? So saberes cientficos e tecnolgicos de diminuio de desgaste
72
Artigo
ou de reposio dos agentes humanos e materiais envolvidos na construo
de uma sociedade mais democrtica? Ou so conhecimentos e tecnologias
para a produo de um modo de pensar e de agir na sociedade adequado a
fazer valer interesses e direitos negados maioria? Para que o primeiro caso
se verifique dado que fundamental no modelo de universidade que aqui
interessa afirmar preciso que a universidade seja a conscincia crtica da
sociedade, isto , seja a questionadora permanente da forma como a socie-
dade produz (com explorao da fora humana de trabalho, principalmente)
e como distribui (via de regra, de modo extremamente desigual) os resulta-
dos do trabalho humano. necessrio que se invertam as prioridades hoje
dominantes na universidade e nos rgos estatais e para-estatais que dela se
ocupam. Pelo exame das polticas e programas oficiais de superviso, finan-
ciamento, controle e regulao da ps-graduao e da pesquisa, assim como
do funcionamento interno dessas instituies verificamos, que, enquanto muitas
universidades em especial particulares ou privado/mercantis dedicam-se
quase exclusivamente a atividades de ensino, com baixa qualidade, e no
adotam a pesquisa como efetiva atividade-fim, h crescente hipertrofia na pro-
duo da cincia, tecnologia e inovao. Em geral, suas atividades esto
voltadas para o setor produtivo, vinculado a empresas nacionais e transnacio-
nais; ao lado de significativa atrofia da funo universitria, no se leva em
conta o atendimento s necessidades bsicas da populao. Visando aquilatar
o que isso significa para o presente e para o futuro da universidade, devemos
considerar que:
As amarras histricas do conhecimento, de sua produo e socia-
lizao, que esto no centro da associao ensino, pesquisa
e extenso, devem ser objeto de exame de todo cidado, mas
cabe a todos os atores universitrios jamais permitir a submisso
do conhecimento a uma determinada racionalidade social, pois
nessa condio seriam negados a identidade universitria e todos
os princpios dela decorrente. (SILVA JNIOR; SGUISSARDI, 2005,
p. 21, grifos nossos).
Em suma, em face do exposto, torna-se claro que a socializao do
conhecimento produzido nas instituies universitrias um de seus deveres
fundamentais como instituies democrticas, mas resta saber de que conheci-
mento se trata, se como direito e benefcio da maioria dos cidados ou como
instrumento de ampliao das desigualdades e injustias sociais vigentes.
73
Artigo
4. Quantidade/qualidade e a expanso no ensino superior
Refletindo ainda sobre a relao quantidade/qualidade e educao
superior, outra questo se impe: a da expanso nas e das instituies de
ensino superior no pas, que deve ser articulada com o sistema geral da educa-
o. A propsito, Durmeval Trigueiro Mendes, em 1968, j observava:
Entendemos que a expanso do ensino superior um empreen-
dimento, e no uma festa. Alguns a querem, dispostos a lutar por
ela; muitos a querem, mas no a empreendem, limitando-se ao
registro no cartrio e ao ritual das inauguraes. No pretendem,
os primeiros impor o ritmo lento em lugar do acelerado que o desen-
volvimento reclama; mas o ritmo que desejam denso, apesar de
rpido, enquanto o outro s depressa constitudo. (TRIGUEIRO
MENDES, 1968, p. 26).
A seguir, esse pensador/educador faz crticas desafiadoras em rela-
o forma como a [...] expanso do ensino superior [vinha] se processando,
atravs de expedientes aumentativos que no tinham qualquer repercusso
nas estruturas de base. (TRIGUEIRO MENDES, 1968, p. 28). E, acrescen-
taramos, por no haver um projeto poltico-educacional, no qual se articulam
efetivamente o poltico, o econmico e o acadmico-cientfico, a expanso
das instituies de ensino superior no pas ocorria e ocorre, frequentemente, de
forma distorcida e marcada pela ausncia de planejamento e de preocupao
com a natureza pblica, privada ou particular dessas instituies.
necessrio relacionar a expanso da educao superior ao desen-
volvimento do pas, estabelecendo medidas de reforma e ampliao das
universidades e demais instituies de ensino superior, mediante as quais
elas ofeream respostas adequadas s necessidades da sociedade e a suas
transformaes. No entanto, isso no significa que deva ser desacelerado sim-
plesmente o crescimento das instituies universitrias no pas, mas que no se
percam de vista os graves riscos de uma expanso apenas em termos de valor
numrico ou distante das necessidades da realidade social, poltica e cultural
do pas, ou sem ter explicitados antes os modelos educacionais e em que medi-
das podem ou devem ser ampliadas essas instituies.
Nessa perspectiva, faz-se necessrio ter presente que
74
Artigo
[...] uma srie de obstculos se pe tambm para a regulao e o
controle, sob responsabilidade do Estado, que garanta a preserva-
o dos ideais de um sistema de educao superior ou universitrio
como direito e bem pblico, para a formao de profissionais/
cidados de uma sociedade com o mximo de justia e igualdade
sociais. (SGUISSARDI, 2008, p. 1016, grifos do autor).
Entre esses obstculos regulao, est, por um lado, o desenfreado
crescimento de determinado tipo de instituies as particulares ou privado/
mercantis como veremos adiante, e, por outro, as concepes dominantes de
regulao e a extrema falta de condies de efetiva regulao e controle do
sistema pelos rgos do Estado.
1
Para alm das questes relacionadas com o tipo/perfil de universidade
ou de instituio de educao superior que deveria prevalecer no sistema para
responder s necessidades de uma sociedade que se queira, de fato, democr-
tica destaca-se uma delas: sua expanso, em termos de instituies e matrculas
de graduao, no perodo de 1999 a 2010. Retratar e analisar alguns aspec-
tos do processo de expanso da educao superior/universidade, em nvel de
graduao, nos anos recentes, uma forma de lanar luz sobre as condies
concretas, possibilidades ou obstculos reais que garantem ou impedem a cons-
truo dessa universidade ideal de que o pas tanto necessita.
O processo de expanso pode revelar que tipo de instituies de edu-
cao superior est sendo priorizado pelas polticas pblicas nesse campo: a)
se as instituies pblicas (federais, estaduais ou municipais); se as privadas
(comunitrias e confessionais; sem fins lucrativos); ou se as particulares (com
fins lucrativos ou privado/mercantis); b) se as universidades de pesquisa, insti-
tuies de ensino superior que fazem das funes ensino, pesquisa e extenso
a base de seu funcionamento; se as universidades de ensino, que fazem das
atividades de ensino a principal e quase exclusiva razo de sua existncia.
Se a anlise do atual processo de expanso nos revelar tais dados,
podemos diagnosticar alguns dos principais elementos que explicam a crise
do sistema. Por exemplo, por que razo se busca a certificao em massa;
por que razo to diminuto o nmero de instituies de educao superior
que faz da pesquisa uma atividade-fim ao menos to importante quanto a de
ensino; por que razo tantas instituies privadas, em especial, comunitrias
e confessionais, enfrentam srias crises financeiras, ao lado da expanso das
particulares ou privado/mercantis?
75
Artigo
Do ponto de vista legal, na trajetria da expanso da educao supe-
rior, ps-promulgao das Diretrizes e Bases da Educao (Lei n 9.394/96),
destaca-se o Decreto n 2.306 de agosto de 1997, que define a nova estru-
tura e classificao das instituies de educao superior (IES), previstas em
linhas gerais pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN), e
estabelece, pela primeira vez, de forma clara, a distino entre as instituies
privadas sem fins lucrativos das com fins lucrativos. Dois anos depois (1999),
o Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) passou a
apresentar os dados do Censo de Educao Superior de acordo com a distin-
o definida nesse Decreto: IES pblicas (federais, estaduais e municipais) e
IES privadas (confessionais e comunitrias, isto , sem fins lucrativos; e particu-
lares, com fins lucrativos).
Esse decreto, alm de reconhecer uma realidade j existente, abriu
as portas da educao superior para o denominado mercado educacional.
Na direo do que j constava desde 1995/1996 na agenda dos Acordos
Gerais de Comrcio e Servio (AGCS) e da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), como proposta de liberalizao dos servios de educao
superior como se fossem comerciais, esse dispositivo legal reconhece a edu-
cao superior como um bem de servio comercializvel. Isto , como objeto
ou mercadoria de lucro e acumulao, ou ainda, como bem a definiu Jos
Rodrigues, em seu livro Os empresrios e a educao superior (2007), como
educao-mercadoria, de profundo interesse dos empresrios da educao.
O Decreto n 2.303/1997, no artigo 7, explicita, com muita cla-
reza, este marco de reconhecimento e autorizao:
As instituies privadas de ensino classificadas como particulares,
em sentido estrito, com finalidade lucrativa, ainda que de natureza
civil, quando mantidas e administradas por pessoa fsica, ficam
submetidas ao regime de legislao mercantil, quanto aos encar-
gos fiscais, parafiscais e trabalhistas, como se comerciais fossem,
equiparados seus mantenedores e administradores ao comerciante
em nome individual.
2
(DECRETO N 2.306, DE 19 AGOSTO DE
1997).
Com os dados do Censo da Educao Superior de 1999, distin-
guindo as IES privadas (sem fins lucrativos) das particulares (com fins lucrativos),
podemos avaliar o que o Decreto n 2.306/1997 significou para o processo
76
Artigo
de expanso da educao superior no Brasil e como, nos ltimos anos, a dis-
tribuio das IES e das matrculas em relao a sua natureza pblica, privada
e particular ou privado/mercantil sofre profunda e preocupante transformao.
Sobre a evoluo do nmero de IES de 1999 a 2010, a Tabela 1
mostra trs dados que chamam ateno: 1) as particulares (privado/mercan-
tis), passados dois anos da promulgao do Decreto n 2.306/1997, eram
526 IES ou 48% do total de 1.097 IES do pas, e, depois de onze anos,
j somavam 1.850 (252% de crescimento) e perfazendo 77,8% do total de
2.378 IES do pas; 2) no outro extremo, as IES privadas (sem fins lucrativos),
que eram 379 IES em 1999 ou 34,5% do total, viram seu nmero reduzir-se
em onze anos para 250 IES (34% de reduo) e constituam em 2010 apenas
10,5% do total; 3) as IES pblicas (federais, estaduais e municipais), que eram
192 em 1999 ou 17,5% do total, tiveram um aumento de 44% (cinco vezes
menor do que o das particulares) em seu nmero absoluto chegando a 278
IES, mas que significam apenas, em 2010, 11,7% do total.
Examinando ainda a Tabela 1, podemos observar uma srie de outros
dados que mostra como se deu, nesse perodo de 1999 a 2010, o processo
de expanso da educao superior e, em especial, a proeminncia quantita-
tiva que adquirem as IES de natureza privado/mercantil.
77
Artigo
Tabela 1
Evoluo e percentual do nmero de instituies de educao superior por
categoria administrativa (pblica: federal, estadual, municipal; privada:
confessional e comunitria, e particular) 1999-2010
Ano
Nmero de Instituies
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Pblicas Privadas
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*Estimativa a partir da taxa de evoluo anual no trinio 2006-2009
Fonte | BRASIL. Mec/Inep. Sinopse Estatstica da Educao Superior, 2011
Tabela elaborada por V. Sguissardi
A evoluo do nmero de matrculas, quanto sua categoria admi-
nistrativa ou natureza pblica, privada e particular, revelada pela Tabela 2,
apenas confirma e enfatiza os dados da Tabela 1 relativos evoluo do
nmero de instituies.
A diferena mais marcante entre essas duas tabelas, entretanto, a
revelada pelos dados percentuais de distribuio do nmero de matrculas por
natureza de instituio (pblica, privada e particular) quando comparados com
os dados percentuais relativos distribuio do nmero de instituies. Em
1999, as IES pblicas, em geral organizadas como universidades, que cons-
tituam 17,5% do total de IES, detinham 35,1% do total de matrculas. As IES
privadas (sem fins lucrativos), que somavam 34,5% do total de IES, detinham
37,4% do total de matrculas. Em sentido inverso ao das IES pblicas, as IES
particulares (com fins lucrativos), que perfaziam 48% do total de IES, somavam
apenas 27,5% do total de matrculas, isso possivelmente porque, dentre essas
instituies, havia poucas universidades, alguns centros universitrios e cerca
de 90% de IES organizadas como instituies isoladas (faculdades) com dimi-
nuto nmero de alunos. (BRASIL, 2011).
Na Tabela 2 visvel a grande alterao nesses percentuais de distri-
buio dos trs setores no curso dos onze anos desse perodo: as IES pblicas
reduzem seu percentual nessa distribuio de 35,1% para 26,8%; as privadas,
de 37,4 para apenas 11%; e as particulares mais do que duplicam sua parti-
cipao passando de 27,5% para 62,1%.
Vale registrar o que ocorreu no perodo de 2006 a 2010, pela situ-
ao atual e pelas projees que podem ser feitas para os anos vindouros.
Apesar dos esforos despendidos no mbito federal, com a criao de 14
novas universidades federais e mais de uma centena de campi pelo interior do
pas, que redundaram em 41,4% de aumento das matrculas nas IES federais,
79
Artigo
isso foi extremamente insuficiente para contrabalanar os 76% de crescimento
do nmero de matrculas das particulares (com fins lucrativos) e a reduo de
61,1% das privadas (sem fins lucrativos) nesse perodo.
Tabela 2
Evoluo e percentual do nmero de matrculas de educao superior de
graduao presencial por categoria administrativa (pblica: federal, esta-
dual, municipal; privada: confessional e comunitria, e particular): 1999
2010
Ano
Nmero de Matrculas
T
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l
Pblicas Privadas
T
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,
0
-
*Estimativa a partir da taxa de evoluo anual no trinio 2006-2009
Fonte| BRASIL. Mec/Inep. Sinopse Estatstica da Educao Superior, 2011
Tabela elaborada por V. Sguissardi
importante registrar que a distribuio percentual dos trs setores
em 2010 pblico: 25,8%; privado: 11%; e particular: 62,1% resulta do
processo extremamente desigual de evoluo de matrculas desses setores no
perodo dos ltimos onze anos (1999-2010). Enquanto o total de matrculas
teve um crescimento de 130%, o setor pblico teve 75,5%, o setor particular,
420%, e o setor privado, reduo de -32,3%. Essa grande reduo do setor
privado ocorreu principalmente na passagem de 2009 a 2010, com -30%.
Em face do exposto, o mais preocupante, todavia, o quadro que se
apresenta quando, entre as IES particulares, vai se instalando o monoplio das
IES mantidas por empresas de capital aberto, isto , que passam a negociar
grande parte de seu capital na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa).
Entre as empresas de capital aberto do campo educacional, desta-
cam-se a Anhanguera Educacional, que rene 78 IES, dentre as quais apenas
duas universidades, conta com cerca de 400 mil alunos e est presente em
todos os estados do pas; a Estcio Participaes, que rene 29 IES, sendo
duas universidades, dois centros universitrios e 25 faculdades, conta com
cerca de 240 mil alunos e est presente em 17 estados; a Kroton Educacional,
que rene 40 faculdades em associao com o Grupo Pitgoras por sua
81
Artigo
vez, detentor de 720 escolas da educao bsica, dentre as quais cinco no
Japo e uma no Canad e 280 mil alunos , conta com 92 mil alunos na edu-
cao superior e est presente em 10 estados; o Centro Educacional Brasileiro
e Colgio Oswaldo Cruz ou SEB. Participaes S. A. de que fazem parte
os Grupos COC, Pueri Domus e Dom Bosco, entre outros, conta com cerca de
450.000 alunos nos diferentes nveis de ensino e est presente em 20 estados;
e Laureate International Universities, que rene 65 instituies universitrias em
20 pases, sendo 29 na Amrica Latina, conta com mais de 500 mil alunos (no
Brasil possui a universidade Anhembi-Morumbi e uma dezena de outras IES e
cerca de 85 mil alunos).
3
A expanso dessas redes ou desses grupos empresariais do mercado
educacional est sendo vertiginosa. Quase diariamente, a mdia noticia neg-
cios milionrios envolvendo tais empresas na aquisio de outras IES, como foi
o caso recente da aquisio da Universidade Bandeirante (Uniban) pela Rede
Anhanguera Educacional, pelo valor de R$ 510 milhes que corresponderam
em setembro de 2011 a cerca de 2/3 dos valores captados pela empresa na
Bovespa no perodo dezembro/2010-setembro/2011, que teriam alcanado
a cifra de R$ 840 milhes. Com essa compra, a Rede Anhanguera adquiriu
uma IES com cerca de 50 mil matrculas que elevariam o total de alunos dessa
Rede a 400 mil. Quando da realizao desse negcio, entrevistados os admi-
nistradores da Rede Anhanguera projetaram alcanar at o ano de 2015
um total de cerca de 1 milho de matrculas, tornando-se a maior rede de
educao do planeta, suplantando a Rede Laureate International Universities.
(NINNI; CRUZ, 17/09/2011). Outro grande negcio foi o da aquisio
da Universidade do Norte do Paran Unopar especializada no ensino a
distncia pelo Grupo Kroton/Pitgoras pelo valor aproximado de R$ 1.300
milhes. (KOIKE; MXIMO, 2012). Koike e Mximo escrevem no jornal Valor
Econmico quando desta aquisio:
O movimento de fuses e aquisies no setor de ensino privado
bateu recorde no ano passado. S as operaes cerca de 20
realizadas por quatro empresas de capital aberto movimenta-
ram R$ 2,4 bilhes. No total, ocorreram 27 transaes, mas no
h dados precisos sobre as que envolveram instituies menores e
de capital fechado. Nunca houve um valor to alto no pas, pelo
menos desde 2007, quando os grandes grupos de ensino come-
aram a abrir seu capital e passaram a tornar pblicas suas contas.
Em 2012, o setor deve continuar registrando negcios, porque
82
Artigo
existe ainda espao para consolidao no Ensino Fundamental
e mdio, afirma Lus Motta, scio da KPMG. (KOIKE; MXIMO,
2012).
A facilidade que as empresas de capital aberto atuantes no campo
educacional tm de ampliar seu capital via bolsa de valores quando inves-
tidores privados, pessoas fsicas e principalmente jurdicas, do mundo inteiro
podem comprar suas aes est significando uma competio extremamente
desigual com as IES privadas sem fins lucrativos, como as comunitrias e con-
fessionais e mesmo particulares de propriedade familiar, sem capital aberto,
o que est levando falncia ou reduo drstica do nmero de IES e de
sua capacidade de atrair e manter estudantes, como vimos nas tabelas 1 e 2
acima. Enquanto as comunitrias e confessionais e outras precisam manter-se
quase exclusivamente com os recursos advindos das mensalidades de seus
alunos, afora os eventuais auxlios do fundo pblico que beneficia em especial
os Programas de Ps-Graduao stricto sensu, as empresas de capital aberto,
detentoras de centenas de IES, podem suprir a maior parte dos custos de manu-
teno de suas instituies com recursos captados no mercado de aes.
Ademais, dada a potencial grande expanso do mercado educacional
nos prximos anos hoje, no Brasil, apenas cerca de 15% dos jovens de 18 a
24 anos frequentam a educao superior; enquanto pases limtrofes na Amrica
Latina j alcanam ndices duas ou trs vezes maiores e, portanto, com muito
pequena competio no mercado, essas empresas de capital aberto no neces-
sitam apresentar a performance e qualidade das demais empresas de capital
aberto, com capital acionrio na Bolsa de Valores, para atrarem investidores.
A tendncia monopolizao da educao superior via empresas de
capital aberto uma questo de extrema gravidade que deveria estar na ordem
do dia do debate educacional, mormente quando se discute no Congresso
Nacional Novo Plano Nacional de Educao para o perodo 2011-2020.
Monopolizao que pode significar tambm internacionalizao e perda da
soberania nacional sobre o sistema de educao superior, pela interferncia na
propriedade e gesto dessas empresas de capital aberto por fundos financei-
ros internacionais, como o caso do Grupo Laureate International Universities
controladora da Universidade Anhembi Morumbi (UAM) e mais uma dezena
de outras IES.
4
83
Artigo
Esta realidade faz entrever as imensas dificuldades de regulao desse
sistema, conforme j destacado por Sguissardi em texto que analisa o predo-
mnio privado/mercantil na expanso da educao superior no Brasil (2008),
alm de, dado o objetivo do lucro, levantar srias dvidas quanto garantia de
formao universitria requerida por uma sociedade democrtica para mais de
metade dos mais de seis milhes de estudantes da educao superior no pas.
Nessas reflexes, no podemos deixar de anotar outra realidade a
cada dia mais presente e necessitada de estudos mais aprofundados: a da
extenso e fora que est adquirindo a educao superior a distncia, campo
propcio a outra escalada expansionista e lucrativa dessas empresas de ensino,
com ainda maior dificuldade de regulao e controle pelo Estado.
Consideraes finais
Em face do exposto sobre o modelo de expanso da educao supe-
rior em nosso pas, cabe-nos refletir sobre as dificuldades de se estabelecer
no caso brasileiro a relao quantidade/qualidade como partes de um pro-
cesso que inclua um projeto de universidade que se autorrenova e aperfeioa
indefinidamente. Como dizia Trigueiro Mendes (1968, p. 28) repita-se, no
qualquer crescimento que se impe, [...] como se os nmeros valessem por
si mesmos, porm aquele em que a qualidade que se transforma em quanti-
dade e esta naquela, indefinidamente.
Alm das muitas questes postas nos primeiros itens deste texto, em
geral relacionadas com um modelo de universidade que venha a corresponder
s atuais exigncias do desenvolvimento democrtico de nosso pas e de nossa
sociedade, e diante do exposto no ltimo item sobre a natureza e forma da
atual expanso da educao superior no Brasil, poderamos levantar outras
questes para serem respondidas a partir de reflexes, diagnsticos e estudos
por todos os interessados em ver a educao superior e/ou universitria cor-
responderem a nossos melhores sonhos: 1) possvel esperar que empresas
de ensino, que disputam na bolsa de valores os aplicadores globais, num
mercado ainda completamente aberto e de baixa concorrncia, consigam se
orientar por um projeto institucional que vise produo do conhecimento e
sua melhor divulgao, que integre ensino, pesquisa e extenso, que forme
cidados qualificados em termos tcnico-profissionais, mas, ao mesmo tempo,
84
Artigo
com aprofundada capacidade crtica do modelo de desenvolvimento domi-
nante? Em outras palavras, podemos esperar que essas IES cerca de 1.850
ou 77,8% do total das 2.378 do pas tenham por funo algo prximo do
que Ansio Teixeira preconizava em 1935 e 1968 ao pensar as principais
funes da universidade, como foram antes explicitadas? 2) e a validade dos
ttulos outorgados por essas instituies, quem os est garantindo?
Por outro lado, do ponto de vista legal, nada existe que esteja impe-
dindo que a expanso mercantilista em curso se acelere a cada ano que passa,
inclusive com evidente contaminao da cultura institucional das IES pblicas,
haja vista o funcionamento de centenas de fundaes de apoio institucional,
fundaes privadas atuando no mbito de instituies pblicas.
5

O Brasil oficialmente contrrio proposta da agenda dos Acordos
Gerais de Comrcio e Servio (AGCS) e da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC) de transformar o ensino superior em servio comercial, mas, na prtica,
o que ocorre, sob muitos aspectos, o que se prope nessa agenda. O que
consta do Projeto de Reforma da Educao Superior que tramita no Congresso
Nacional (PL n 7200/2006), desde 2006, isto , o limite de 30% para a pro-
poro do capital estrangeiro na propriedade das empresas de ensino, mesmo
que venha a ser aprovado, teria muito pouco sentido do ponto de vista pr-
tico. Como se impediria que um banco tailands ou chins diretamente ou por
intermdio de fundo de investimentos nacional adquirisse a maioria das aes
da Anhanguera Educacional, da Estcio Participaes ou do Grupo Positivo?
6

Nem o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), do Ministrio
da Justia, poderia impedir a expanso dessas empresas no territrio nacional
e muito menos quando elas j so ou se tornam transnacionais como o caso
do Grupo Laureate Internacional Universities, que tem base em outro pas, ou da
Kroton/Pitgoras e da Estcio Participaes que tm base no Brasil e unidades
em outros pases, como informam seus portais online (Ver nota 3).
chegada a hora de ns que integramos a comunidade acadmico-
-cientfica atentarmos para o fato de o setor comunitrio e confessional, depois
de haver alcanado significativa participao no cenrio brasileiro (34,5%
das IES e 37,4% das matrculas em 1999), hoje estar reduzido a cerca de
10% do total e, caso continue a reduo dos ltimos anos (-30% de 2009 a
2010), a ver ainda mais diminuda sua participao. O setor pblico pode ter
seu percentual de participao reduzido nos prximos anos a menos de 20%
do total, especialmente aps o fim do Reuni (Programa de Apoio a Planos de
85
Artigo
Reestruturao e Expanso das Universidades Federais)
7
. O setor privado/
mercantil, que aparece hoje com cerca de 62,1% das matrculas e, a pros-
seguirem os atuais ndices de sua evoluo (16,8% de 2009 a 2010), pode
chegar a 75% ou 80% da demanda por educao superior no pas. Isso se
torna mais preocupante quando, no diagnstico do projeto oficial do PNE
2011-2020, que tramita no Congresso Nacional, essa questo no mencio-
nada nem problematizada.
8
.
O panorama acima delineado da expanso das instituies de edu-
cao superior em geral e das matrculas de graduao, que deve preocupar
todos os que pensam na qualidade da nossa formao em nvel superior, no
se reproduz da mesma forma em nvel da ps-graduao, em especial na
ps-graduao stricto sensu. Nesse nvel, a proeminncia visvel e reconhe-
cida em mbito nacional e internacional o da expanso e consolidao
dos programas mantidos por universidades pblicas, principalmente federais e
estaduais (e algumas confessionais). Bastam apenas alguns dados para mos-
trar essa realidade: dos 1.995 programas de ps-graduao stricto sensu no
pas, no ano de 2007, aproximadamente 100 IES federais (ou 4,5% do total)
ofereciam 1.137 (57% do total dos programas); as cerca de 80 IES estaduais
(ou 3,5% do total), 573 (28,7% do total dos programas); aproximadamente
400 IES privadas comunitrias e confessionais (ou 17% do total), 273 (13,7%
do total dos programas); e aproximadamente 1.600 IES particulares (73% do
total) ofereciam apenas 105 (5,3% do total dos programas). (AMARAL, 2011).
Finalizando, observamos que, com este texto, pretendemos desenvol-
ver reflexes, levantar questes e oferecer subsdios que podero ser retomados,
complementados e aprofundados em pesquisas e outros estudos.
Notas
1 Sobre as contradies e dificuldades do processo de regulao e controle estatais da educao
superior no mbito do Estado pblico-privado/mercantil ver, de Sguissardi, Modelo de
expanso da educao superior no Brasil: predomnio privado/mercantil e desafios para a regu-
lao e a formao universitria (2008, em especial p. 1011 e seguintes).
2

Esse Decreto foi revogado pelo Decreto n. 3.860/2001 e este pelo Decreto Ponte n.
5.773/2006, que, entretanto, mantm, em seu artigo 15, letras g e h, a distino e o
reconhecimento das IES sem e com fins lucrativos.
3

Os dados acima esto disponveis nas seguintes pginas online: Anhanguera Educacional:
Disponvel em: <http://www.anhanguera.com/a-instituicao>. Acesso em: 05 mar. 2012.
86
Artigo
Estcio Participaes: Disponvel em: < http://www.estacioparticipacoes.com.br/estacio2010/
web/default_pt. asp?idioma=0&conta=28>. Acesso em: 05 mar.2012.
Kroton Educacional:< http://www.kroton.com.br/>. Acesso em: 05 mar. 2012.
SEB Participaes S. A.< http://www.sebsa.com.br/>. Acesso em: 05 mar. 2012.
Laureate International Universities: <http://laureate.net/en/AboutLaureate.aspx>. Acesso em:
05 mar. 2012.
4

Ver <http://laureate.net/en/OurNetwork/LatinAmerica/Brazil.aspx>. Acesso em: 05 mar.
2012.
5

Sobre o polmico tema das Fundaes de Apoio Institucional (FAI) ver Sguissardi (2002), em
especial, o Dossi Fundaes dos nmeros 22,23 e 24 da Revista da ADUSP, de maro,
setembro e de dezembro de 2001 Disponvel em: <http:www.adusp.org.Br/revista/Default.
htm>. Acesso em: 05 mar. 2012.
6

Ver negociaes de venda do Grupo Positivo ao Grupo Lenovo chins, Folha Online, So Paulo,
08 abr. 2010.
7

O Reuni propunha como meta dobrar o nmero de vagas e matrculas nas IES federais entre
2007 e 2012. At a presente data (maro/2012), no h informao de que seja renovado ou
substitudo por outro programa.
8 Ver III Seminrio de Educao Brasileira Plano Nacional de Educao: Questes desafiadoras
e embates emblemticos. Emendas do CEDES ao Projeto de Lei n. 8035/10. Campinas: Cedes,
s/d. e Educao & Sociedade Editorial, Campinas, v. 32, n. 114, p. 11-17, jan.-mar. 2011.
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Profa. Dra. Maria de Lourdes de A. Fvero
Universidade Federal do Rio de Janeiro | Rio de Janeiro
Faculdade de Educao
Professora aposentada, atuando como pesquisadora no Programa
de Estudos e Documentao Educao e Sociedade | PROEDES | FE/UFRJ
E-mail | mlafavero@gmail.com
Prof. Dr. Valdemar Sguissardi
Universidade Federal de So Carlos | So Carlos
Centro de Educao e Cincias Humanas
Colabora com o Grupo de Pesquisa Universitas/Br | GT 11 | Anped
E-mail | vs@merconet.com.br
Recebido 09 abr. 2012
Aceito 17 maio 2012
89
Artigo
A insero da educao a distncia no ensino
superior do Brasil: diretrizes e marcos regulatrios
The insertion of distance education in higher education in Brazil: guidelines and regulatory frameworks
Universidade Catlica de Petrpolis
Resumo
O artigo objetiva fazer uma reflexo crtica
sobre os marcos regulatrios que nortearam
a institucionalizao da Educao Superior a
Distncia no Brasil (EAD), tomando como refe-
rncia 50 (cinquenta) documentos analisados
para a pesquisa Expanso do ensino superior
ps LDB/96. Verificou-se que a necessi-
dade de sistematizao da EAD, legitimada
por essa lei, encontrava-se nas diretrizes dos
organismos internacionais como estratgia
de expanso da educao superior, e que
as primeiras iniciativas do governo brasileiro
estavam associadas utilizao das tecnolo-
gias na educao. A anlise contextualizada
dos marcos regulatrios, evidenciou, inicial-
mente, a exploso quantitativa e massificada
da EAD, sem que o Estado estivesse instru-
mentalizado para sua regulao efetiva. A
partir de 2005, novos atos regulatrios e a
criao da Universidade Aberta do Brasil
procuram manter essa expanso sem perder
de vista a qualidade.
Palavras-chave: Ensino Superior. Educao a
distncia. Marcos regulatrios.
Abstract
This article aims to critically review the
regulatory frameworks that guided the ins-
titutionalization of distance education (DE)
course offerings in higher education institu-
tions in Brazil, taking as a reference 50 (fifty)
documents which were analyzed for the rese-
arch titled Expansion of Higher Education
pos-LDB 96. The need for systematization of
DE, legitimated by this Act (LDB-96), proved
to be part of the guidelines of international
agencies as a strategy for expansion of higher
education and that the first initiatives of the
Brazilian government were associated with
the use of technology in education. A con-
textualized analysis of regulatory frameworks
showed, initially, the quantitative and massi-
fied explosion of DE, without the state having
proper instruments for its effective regulation.
From 2005, new regulatory acts and the cre-
ation of the Open University of Brazil seek to
maintain this expansion without losing quality.
Keywords: Higher Education. Distance
Education. Regulatory Frameworks.
90
Artigo
Introduo
As atuais transformaes em curso nas sociedades capitalistas tm
determinado novos eixos para as polticas pblicas e, em especial, para as
polticas educacionais, que assumem, nesse novo cenrio, um papel central.
Nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, em meados da dcada de
1980, j se identificava a necessidade de empreender importantes reformas
principalmente no que se refere ao ensino superior.
Na emergncia de um mercado educacional globalizado, as refor-
mas, nesse nvel de ensino, se dinamizaram, de modo especial diversificando
os provedores, os tipos de instituies, as modalidades de ensino, os perfis dos
docentes, disponibilizando novas ofertas educativas, ampliando as matrculas
e apresentando um aumento crescente das demandas e da competitividade.
Nesse quadro de transformaes da globalizao educacional e internaciona-
lizao dos conhecimentos, estava posto para a educao superior um grande
desafio: conciliar as exigncias de qualidade e inovao com as necessidades
de ampliar o acesso e reduzir as assimetrias sociais.
Assim, a educao passa a ocupar lugar privilegiado nos discursos
oficiais, considerada prioridade social e o meio pelo qual deveria se dar a
adequao das sociedades ao mundo globalizado, com ndices mais altos de
equidade e oportunidades para todos. Essa exigncia aumentou a demanda
por acesso ao nvel superior da educao, o que exigiu dos pases desen-
volvidos e em desenvolvimentos a reestruturao dos sistemas existentes para
ampliar a sua capacidade de atendimento.
Assiste-se, dessa forma, a uma expanso no ensino superior. As esta-
tsticas da Unesco evidenciam que essa expanso se deu de 13 milhes em
1960 a 28 milhes em 1970, de 46 milhes em 1980 a 65 milhes em
1991, tendo se acentuado esse crescimento nos ltimos anos, fruto das polticas
educacionais adotadas para a rea. No entanto, essa expanso quantitativa
foi acompanhada por uma crescente desigualdade de acesso, tanto nos pases
quanto nas regies, provocada por diferenciao das estruturas institucionais,
pelas modalidades de educao utilizadas para a expanso e pelas restri-
es financeiras, o que afetou o funcionamento geral da educao superior.
(UNESCO, 1995).
91
Artigo
Esse cenrio traz para o Estado a necessidade de atuar na construo
de um arcabouo jurdico-administrativo para a institucionalizao de padres
e marcos regulatrios que imprimam no, apenas, a nova racionalidade
administrativa, mas tambm permitam a organicidade e a expanso com qua-
lidade. Segundo Rama (2006), o Estado exerce, ainda, um papel fundamental
no controle dos sistemas educacionais; a instncia principal, capaz de intro-
duzir aspectos regulatrios e orientadores do investimento em educao, da
formao de recursos humanos e da pesquisa aplicada e da exportao dos
servios educacionais. No entender do autor, com esse intuito, foram postas
em marcha um conjunto de polticas pblicas de educao superior, orientadas
por dois pressupostos: a) a construo de uma institucionalidade que permi-
tisse ao Estado atuar como regulador do sistema; b) e uma poltica que tem se
orientado pela busca da qualidade acadmica, pelo crescimento da cobertura
com equidade, pelo estabelecimento de um sistema de garantia da qualidade
e pela regulao da internacionalizao da educao superior.
Essas polticas redimensionaram o papel do Estado que passou a exer-
cer uma nova funo reguladora para os sistemas de ensino. Para Cabrito, a
regulao pode ser entendida como
[...] modo como os portadores de autoridade coordenam, contro-
lam e influenciam o sistema educativo e os seus actores, atravs
de regras, normas, presses e constrangimentos, condicionando a
aco daqueles actores em funo dos objectivos polticos que per-
seguem. Neste sentido, a regulao concretiza-se nas aces que
os detentores dos rgos de poder, isto , aqueles que possuem a
capacidade para exercer constrangimentos com xito e dentro da
legalidade, realizam com o objectivo de levar os governados a
executarem as suas decises [...]. (CABRITO, 2011, p. 187).
A construo de um conjunto de normas e regras em matria de edu-
cao superior constitui um processo recente no Brasil principalmente no que
se refere modalidade de ensino a distncia e a sua utilizao na educa-
o superior. O objetivo deste trabalho apresentar e discutir os principais
marcos regulatrios da Educao a Distncia (EAD) no Brasil, com base no
levantamento de normas legais e atos do Governo Federal para o projeto de
pesquisa que est analisando as polticas de expanso da educao superior
no Brasil ps-LDB. A relao completa desses documentos, que integra o Banco
92
Artigo
Universitas/BR, totaliza 50 documentos oficiais (leis, decretos, portarias, resolu-
es e editais) emitidos entre 1994 e 2010.
A anlise dessa nova regulao desencadeada pela legalizao da
EAD no sistema educacional, a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, de 20 de dezembro de 1996 (BRASIL, 1996), no seria completa
sem uma apresentao prvia do cenrio internacional em que ele se instala
e uma viso das iniciativas que antecederam seu reconhecimento oficial. Eles
constituem os dois primeiros itens tratados. Em seguida, o trabalho centra sua
anlise nos marcos regulatrios em dois itens, que caracterizam dois grandes
momentos do processo de insero da educao a distncia na educao
superior: nfase no credenciamento institucional/expanso da EAD no perodo
1996-2005; nfase na avaliao/regulao no perodo 2005-2010.
1. Regulao transnacional para a EAD
Em um cenrio em que a globalizao da economia, a reestruturao
produtiva so, ideologicamente, influenciadas pelas polticas neoliberais que
trazem, em suas diretrizes, a reduo do papel do Estado, principalmente no
setor social, os governos buscam reformar os seus sistemas educacionais procu-
rando adapt-los s novas exigncias do mundo contemporneo. As reformas
educacionais implementadas nesse contexto tm priorizado eixos como a foca-
lizao de programas, que possibilita a substituio do acesso universal pelo
acesso seletivo, a descentralizao como forma de repassar parcela dos inves-
timentos em educao a outros nveis de governo ou mesmo para a sociedade
civil e a privatizao como transferncia das responsabilidades pblicas para
organizaes ou entidades privadas.
No Brasil, o Governo Federal vem lanando mo dessas estratgias
para desobrigar-se do financiamento de polticas educacionais, racionalizando
recursos humanos e financeiros para responder aos ajustes estruturais que lhe
so impostos pelos organismos internacionais de financiamentos. Nesse con-
texto, a educao a distncia se apresenta como estratgia ideal de reduo
dos investimentos em educao, papel que foi facilitado pelo desenvolvimento
de modernas tecnologias da informao e da comunicao que propiciaram
o suporte necessrio para desenvolver um papel de destaque no cenrio inter-
nacional e nacional.
93
Artigo
Essas diretrizes foram fortemente orientadas pelos organismos inter-
nacionais, entre eles, a Organizao das Naes Unidas para a Educao,
Cincia e Cultura (Unesco) e Banco Mundial (BM) que acreditam que poss-
vel utilizar estratgias que possibilitem explorar todo o potencial educativo das
tecnologias e dos meios de comunicao e informao, redefinindo, dessa
forma, os tempos e os espaos destinados aprendizagem confirmando,
assim, o destaque modalidade de educao a distncia.
Na dcada de 1990, esses organismos impulsionaram um amplo
processo de debates em escala mundial, o que culminou com a elaborao e
a publicao de importantes documentos, no qual estavam delineadas as prin-
cipais diretrizes para a reforma em todos os nveis da educao. No mbito
da Unesco, merece destaque o documento intitulado, Documento de Poltica
para el cambio y el Desarrollo en la Educacin Superior (1995), que parte
da premissa de que, para responder s expectativas da atual sociedade da
informao e do conhecimento, a educao superior deveria guiar-se por trs
critrios: pertinncia, qualidade e internacionalizao. O documento cons-
tata que existem, na atualidade, trs tendncias para a educao superior no
mundo: a) a expanso quantitativa; b) a diversificao das estruturas e formas;
c) as restries ao financiamento.
Segundo o documento da Unesco (1995), alguns fatores contribu-
ram para expanso do ensino superior no mundo, entre eles, o crescimento
demogrfico; os significativos progressos dos ensinos primrio e secundrio,
que cedem lugar a um aumento do nmero de jovens que aspiram ingressar
na educao superior; o crescimento econmico experimentado em muitos pa-
ses e regies e a conscincia de que o desenvolvimento tem correlao com
os investimentos em educao superior. Portanto, o entendimento da Unesco,
nesse sentido, que os governos, para atenderem a atual demanda pelo
ensino superior, precisam adotar novos modelos de cursos universitrios e per-
mitir a abertura de mais vagas na graduao, principalmente nas instituies
privadas e utilizar a modalidade da educao a distncia (EAD), por permitir
o atendimento de um maior pblico, sem a presena de professores e de alu-
nos no mesmo espao fsico. A flexibilidade proporcionada pela EAD permite
reduzir os custos de financiamento com a educao e atender, massivamente,
populao que necessita ingressar nesse nvel de ensino.
Essas tendncias foram consolidadas, em 1998, com a Conferncia
Mundial sobre Educao Superior (CMES), realizada pela Unesco, que
94
Artigo
destacava, em sua agenda, objetivos como: mobilidade acadmica, inter-
cmbios internacionais de excelncias, pesquisa sobre sistemas de educao
e produo de conhecimentos, inovao curricular, uso das tecnologias
da comunicao e da informao como apoio educao a distncia. A
Conferncia ressaltou o espao, o papel e a funo da educao superior,
buscando apreender a dinmica de atuao dos fatores externos que determi-
nam a dinamicidade de sua transformao e, por conseguinte, a conformao
do seu desenvolvimento. A Declarao Mundial sobre Educao Superior no
Sculo XXI: viso e ao da Unesco (1998) deixou claro, em suas orientaes,
que, sem uma educao superior e sem instituies de pesquisa adequadas,
capazes de formar a massa crtica de pessoas qualificadas e cultas, nenhum
pas pode assegurar um desenvolvimento endgeno genuno e sustentvel,
tampouco pode reduzir a disparidade que separa os pases pobres e em
desenvolvimento dos pases desenvolvidos.
Ainda nas orientaes provenientes da referida Conferncia, estava
explicitada a necessidade de compartilhar o conhecimento e de estabelecer
a cooperao internacional, o que seria facilitado pela utilizao das novas
tecnologias no campo educacional. Estas ofereceriam oportunidades para
reduzir as disparidades regionais e foram apontadas como estratgias a serem
utilizadas em escala global. As diretrizes dos organismos internacionais evi-
denciam as instituies privadas e a educao a distncia como instrumentos
importantes para que os sistemas de ensino superior se tornem mais eficazes do
que aqueles existentes, atualmente, nos pases em desenvolvimento. Entende-se
que elas podem responder, de maneira eficiente e flexvel, s demandas dos
estudantes e dos mercados de trabalho.
Ao tratar da diversificao como forma de ampliar a igualdade
de oportunidades, a Declarao de 1998 esclarece que os sistemas mais
diversificados de educao superior so caracterizados por novos tipos de
instituies de ensino tercirio
1
: pblicas, privadas e instituies sem fins lucrati-
vos, entre outras. Essas instituies permitem a oferta de uma ampla variedade
nas oportunidades de educao e formao: habilitaes tradicionais, cursos
breves, estudo de meio perodo, horrios flexveis, cursos em mdulos, ensino
a distncia com apoio. Essa afirmao levaria Lima (2009) a afirmar que a
diversificao constitui uma estratgia central dessa poltica, com o pressuposto
de que a existncia de instituies universitrias e no universitrias, incluindo
os cursos de curta durao a distncia, atenderiam, de forma mais eficiente,
95
Artigo
s demandas do mercado de trabalho. No art. 12, a Declarao aponta
as vantagens e o potencial das novas tecnologias bem como o desafio de sua
insero em programas de educao presencial e a distncia e reala o seu
papel na criao de ambientes de aprendizagem, que vo desde os servios
de educao a distncia at a instituies e sistemas de educao superior
totalmente virtuais, capazes de reduzir distncias e desenvolver sistemas de
maior qualidade em educao.
Dez anos depois, a Declarao da Conferncia Mundial sobre Ensino
Superior 2009: as Novas Dinmicas do ensino superior e pesquisas para a
mudana e o desenvolvimento social, realizada pela Unesco, em Paris, de 5
a 8 de julho de 2009 reafirma as proposies da Declarao de 1998 e,
no item intitulado Acesso, Igualdade e Qualidade, traz explcito o uso das
Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC) e da educao a distncia
para garantir o acesso permanncia de uma maior quantidade de alunos ao
ensino superior. Para a consecuo desse objetivo, havia a necessidade de
diversificar os sistemas de educao superior, com uma gama de instituies de
tipologias diferentes; de inserir, no ensino superior, alunos com perfis diferencia-
dos; e ainda, de suprir a carncia mundial de professores. A educao superior
deve atualizar a educao dos professores, tanto no pr-servio quanto em
servio, com um currculo capaz de preparar os professores para formar indiv-
duos com o conhecimento e as habilidades indispensveis ao sculo XXI. Isso
demandar novas abordagens, inclusive para a educao a distncia (EAD) e
para as Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC). Os elaboradores da
Declarao de 2009 acreditam no potencial das TIC para ensinar e aprender
e para aumentar o acesso, a qualidade e o sucesso ao ensino superior.
No mbito do Banco Mundial, destacam-se os documentos: La
ensennza superior: las lecciones derivadas de la experiencia (1994) e a La
educacin superior en los pases en desarrollo: peligros y promesas (2000). O
primeiro documento objetiva difundir, amplamente, as experincias do ensino
superior em vrios pases da frica, da Amrica Latina e sia; nele, a educa-
o a distncia emerge como elemento central das polticas educacionais.
Para Sguissardi (2000), esse documento foi um dos grandes indutores das pol-
ticas de diferenciao e diversificao do ensino superior tanto para o Brasil
como para os pases vizinhos. Alm disso, ele traz o entendimento de que o
investimento no ensino superior fundamental para o desenvolvimento econ-
mico dos pases, pois essas instituies tm a responsabilidade de transmitir s
96
Artigo
pessoas os conhecimentos; servem de meio para transferir, adaptar e divulgar
os conhecimentos que se geram em outras partes; apoiam os governos e os cr-
culos empresariais, prestando-lhes servio de assessoria e consultoria, alm de
desempenharem importantes funes sociais, visto que contribuem para formar
a identidade nacional e servem de frum para um debate pluralista.
Como estratgias de reforma para o ensino superior, o Banco Mundial
(1994) apresenta quatro orientaes-chave: a) fomentar uma maior diferen-
ciao das instituies, incluindo o desenvolvimento das instituies privadas;
b) incentivar as instituies pblicas para que diversifiquem as fontes de finan-
ciamento, entre elas, a participao dos estudantes nos gastos e a estreita
articulao entre o financiamento fiscal e os resultados; c) redefinir a funo do
governo no ensino superior; d) adotar poltica que estejam destinadas, concre-
tamente, a dar prioridade aos objetivos de qualidade e equidade.
Em outro documento elaborado por um Grupo Especial convocado
pelo Banco Mundial (2000) La educacin superior en los pases en desar-
rollo: peligros y promesas foi feito um prognstico sobre o futuro da educao
superior em um mundo em desenvolvimento. O grupo concluiu que os pases
necessitam atender, no ensino superior, a um nmero cada vez maior de jovens,
j que, na atualidade, possuir um grau universitrio, um requisito bsico para
muitos trabalhos especializados.
No que se refere diferenciao dos estabelecimentos de ensino, h
a compreenso de que os sistemas de educao superior no somente vm
se expandido em todo o mundo, como tambm a natureza dos estabelecimen-
tos tem experimentado, simultaneamente, uma mudana como resultado de
um processo de diferenciao. Esse processo acontece de duas maneiras: a)
no sentido vertical, ocorre, conforme proliferam distintos tipos de instituies,
isto , medida que junto s universidades tradicionais de investigao vo
aparecendo, os institutos politcnicos, as escolas profissionais e os estabele-
cimentos, que outorgam certificados, mas no realizam investigaes; b) no
sentido horizontal, com a significativa entrada da rede privada concomitante
rede pblica, incluindo as instituies com fins lucrativos, as organizaes
filantrpicas ou outras entidades sem fins lucrativos, bem como as instituies
religiosas e as virtuais.
A educao a distncia pode ser entendida, segundo o Banco
Mundial (2000), como um exemplo de diferenciao, que se d tanto em
97
Artigo
sentido vertical quanto em sentido horizontal. Essa uma modalidade de educa-
o que tem se expandido enormemente aps 1978; os cursos so ministrados
por rdio, televiso ou internet e tm possibilitado um aumento de matrcula
de 10% dos alunos em pases em desenvolvimento. Dessa forma, na tica do
Banco Mundial, a educao a distncia desponta como um enorme potencial
para as naes em desenvolvimento, pois constitui um poderoso canal para
integrar educao grupos at ento excludos do ensino; a previso que,
no futuro, essa modalidade educativa ultrapasse as fronteiras nacionais.
Ainda consenso nos documentos do Banco Mundial que a educa-
o a distncia, potencializada pela utilizao de satlites e da internet, pode
estender esse tipo de ensino a grupos cada vez mais numerosos e no somente
a quem vive em zonas remotas e escassamente povoadas, mas tambm em
localidades com aglomerados urbanos. Para Lima (2009), a educao a
distncia, na tica dos documentos do Banco Mundial, direcionada aos
segmentos mais pauperizados da populao, com uma formao mais aligei-
rada, pressupondo a diversificao das fontes de financiamento, operando a
diluio das fronteiras entre o pblico e o privado.
Ao discutir a diferenciao horizontal, o documento em tela apresenta
as universidades virtuais e de educao a distncia, como um dos modelos
mais importantes dos sistemas de educao superior, pela sua capacidade de
alcanar estudantes situados em zonas remotas, satisfazendo, assim, as necessi-
dades educacionais ps-secundria dos adultos. A educao a distncia pode
ser ofertada tanto por instituies tradicionais como por instituies novas espe-
cializadas na matria. No entanto, o documento do Banco Mundial (2000)
explicita que os sistemas de educao a distncia no se desenvolveram da
mesma forma em todos os pases, pois muitos deles no investiram na parte tec-
nolgica o que permitiria um ensino de melhor qualidade. O grupo que elaborou
o documento apresenta ponto de vista bastante positivo sobre essa modalidade
de educao, j que acredita que currculos inovadores podem combinar-se
com diferentes recursos tecnolgicos, como tecnologia interativa baseada em
internet, com meios tradicionais como a televiso e os textos impressos.
O grupo responsvel pela elaborao do documento afirma que: a)
na maioria dos pases em desenvolvimento, a educao superior apresenta
grandes deficincias que so agravadas pela expanso do setor; b) que a
demanda por maior acesso deve continuar aumentando; c) caber ao Estado
e ao setor privado satisfazerem essas demandas mediante a criao de uma
98
Artigo
grande quantidade de instituies de educao superior. H o entendimento,
tambm, de que o crescimento rpido e catico ser um processo no qual o
setor pblico encontrar em geral problemas de financiamento. Ao mesmo
tempo, o setor privado (com fins lucrativos) ter problemas para instituir progra-
mas de qualidade quando se tratar de uma educao a curto prazo, vinculada,
preferencialmente, s necessidades do mercado.
Uma anlise das diretrizes expostas nos documentos dos organismos
internacionais evidencia um consenso entre esses organismos sobre a necessi-
dade de aumentar a cobertura do ensino superior, utilizando vrias estratgias,
entre elas, a educao a distncia. A expanso do ensino superior, nessa
modalidade, no deixar de suscitar uma srie de problemas no que concerne
ao controle de qualidade e outras formas de superviso para acompanhar e
regular as instituies, os cursos e os contedos que so veiculados. Como esse
papel regulador do Estado tem sido desempenhado no Brasil, ser objeto de
anlise a seguir.
2. Primeiras iniciativas de sistematizao da EAD no Pas
A histria da educao a distncia no Brasil, ainda, muito recente,
principalmente quando comparada s experincias que pases como,
Canad, Japo e Estados Unidos, tm desenvolvido nesse campo. O ano de
1923 pode ser considerado o seu marco histrico com a fundao da Rdio
Sociedade do Rio de Janeiro, por Roquete Pinto. No final da dcada de 1950
e incio da dcada de 1960, evidenciou-se o papel da Igreja Catlica que
adere educao a distncia, instituindo o Movimento Brasileiro de Educao
de Base (MEB) primeira experincia de radiodifuso educativa com recep-
o organizada, a servio da educao popular. O surgimento da televiso
trouxe uma nova dinmica elaborao de cursos supletivos e, com todo o
seu potencial de comunicao, gerou esperanas no mbito governamental
no sentido de reduzir ou eliminar o dficit social entre os excludos do sistema
educativo presencial. No Brasil, as iniciativas governamentais para institucio-
nalizar um sistema de educao a distncia sempre estiveram relacionadas
com a montagem de um sistema de comunicao, o que indica que o desen-
volvimento tecnolgico aplicado ao campo da comunicao e da informao,
influiu, decisivamente, nos destinos da EAD.
99
Artigo
Os primeiros passos no sentido de efetivao de uma ao sis-
tematizadora do Governo Federal para o uso das tecnologias na rea da
educao ocorreu com a criao da Comisso para Estudo e Planejamento da
Radiodifuso Educativa, em 15 de junho de 1965. A partir de 1967, poca
do chamado milagre brasileiro, houve uma grande expanso da educao
a distncia no Brasil e, pela primeira vez, aparecem programas ligados ao
sistema formal de educao, dentre eles: Projeto Minerva, Projeto Madureza,
Projeto SACI (Sistema Avanado de Comunicaes Interdisciplinares), Projeto
Joo da Silva e Projeto do Maranho, embora no existisse nenhuma legisla-
o especfica para normatizar os usos desses programas no Pas. No final
dos anos 60, vrios programas governamentais se preocuparam em estimular
e aperfeioar o uso das tecnologias, tentando adaptar suas modalidades aos
desafios impostos pelas dimenses territoriais e s diferenciadas condies
educativo-culturais, existentes em cada regio do Pas.
No havia, at ento, uma sistematizao, na rea da educao a
distncia, que traasse diretrizes para todo o territrio nacional. Nesse sen-
tido, o surgimento da Associao Brasileira de Teleducao (ABT), em 1971,
enfatizou a necessidade da criao de uma coordenao de mbito nacional
para as atividades de EAD, desenvolvidas, at a presente data, de forma frag-
mentada e dispersiva. O primeiro rgo criado com o objetivo de integrar, em
mbito nacional, as atividades educacionais atravs do rdio, da televiso, e
de outros meios, foi o do Programa Nacional de Teleducao (Prontel), criado
em 23 de fevereiro de 1972. Com a sua criao, o MEC assumiu a coordena-
o nacional das atividades de educao a distncia no pas.
At o incio dos anos 1980, a perspectiva que se tinha em relao
educao a distncia era de que a televiso educativa deveria suprir o mesmo
papel e funo social da escola com mais eficincia e produtividade. As polti-
cas nesse campo enfatizavam a suposta eficincia dos meios de comunicao
de massa, aplicados educao bsica e para a formao de professores.
Essa foi a ideologia central que permeou as primeiras diretrizes e planos nacio-
nais nos anos 70, da responsabilidade do Prontel/Ministrio da Educao
(MEC). A educao a distncia espelhava o processo de massificao da
educao, chamado pelos especialistas do governo de democratizao da
educao. No final de 1973, esforos preliminares foram desenvolvidos
visando implementao de um plano que articulasse melhor o uso das tecno-
logias e a educao. Diversos fatores, porm, impediram sua concretizao,
100
Artigo
como, por exemplo: a) a resistncia tradicional mudana, por parte das
agncias educacionais, que encontraram nos professores, uma grande difi-
culdade de adaptao a esse novo recurso tecnolgico; b) a mudana de
governo, que inauguraria uma nova fase de institucionalizao do Estado, com
uma clara mudana de direo no trato com as questes econmicas e sociais.
Nesse contexto, o Prontel foi um rgo que j nasceu sem a fora
necessria para realizar um trabalho de consolidao e redirecionamento das
experincias de educao a distncia. Em 1978, o Decreto n
o
81.454, dis-
pondo sobre a organizao administrativa do MEC, criou o Departamento de
Aplicaes Tecnolgicas (DAT) que abrangeu as atividades do Prontel, poste-
riormente, transformada em Secretaria de Aplicaes Tecnolgicas (SEAT).
A SEAT nasce com perspectivas mais amplas, refletindo as diretrizes
do III Plano Setorial de Educao e Cultura e Desporto (1980-1985), que
enfatizou a importncia de um esforo de educao inovadora, tendo em vista
a melhoria da qualidade dos servios e o alcance de grandes contingentes
geograficamente dispersos. A noo de tecnologia educacional ampliada,
no se expressa mais apenas pela utilizao dos meios de comunicao, mas
procura se manifestar por meio de um planejamento sistmico. Alm disso,
integra-se ideia de apoio tcnico e financeiro, abrindo espaos a empreendi-
mentos particulares. Assim, no final da dcada de 70, outra fonte de produo
de programas educativos surgiria, disputando espaos com rgos estatais.
O primeiro projeto da Fundao Roberto Marinho (FRM), na rea da
educao a distncia, foi o Telecurso de 2

grau em convnio com a Fundao
Padre Anchieta TV Cultura de So Paulo. Em 1982, a FRM, em convnio
com a Universidade de Braslia, encaminhou para o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), o Projeto Global de Educao a Distncia, que se pro-
punha a atender a todas as faixas etrias da populao, atravs da educao
permanente e do ensino a distncia.
A partir de 1992, vrias iniciativas legais e prticas foram tomadas no
sentido de se criar um Sistema Nacional de Educao a Distncia (Sinead), ou
Teleducao, em colaborao com a Empresa Brasileira de Telecomunicaes
(Embratel). A experincia com o programa televisivo Um Salto para o Futuro
mostrava a possibilidade concreta e a necessidade de se conjugar esforos.
O documento elaborado pelo MEC Proposta de diretrizes polticas para a edu-
cao a distncia (1993) apontava como importante para o desenvolvimento
101
Artigo
do Sinead, o acordo de cooperao tcnica firmado com a Universidade de
Braslia-UnB, (Acordo de Cooperao Tcnica, n 004/93 de 3 de setembro
de 1993). O termo de acordo explicitava o compromisso de formao de um
Consrcio Interuniversitrio para a pesquisa e execuo de atividades acad-
micas ligadas ao Sistema, de modo especial aquelas destinadas preparao
de recursos humanos e ao suporte tcnico cientfico para o Ensino a Distncia.
O Consrcio abrangeu quarenta e seis universidades brasileiras.
Ainda, segundo o documento MEC (2003), o Convnio de
Cooperao Tcnico n 006/93
2
, concretizou e detalhou melhor as bases
do Sistema a ser criado. Nesse sentido, foi constituda uma comisso para
deliberar sobre a poltica de desenvolvimento da Rede Teleinformacional de
Educao, a que se referia o Convnio 006/1993. O relatrio dessa comis-
so abre novas perspectivas para uma educao do futuro, propondo estmulos
s experimentaes envolvendo autoaprendizado, informtica e comunicaes
a distncia, ao mesmo tempo que sugere o favorecimento ao uso de aplica-
es educativas imediatas para a formao de quadros para a Educao a
Distncia e para apoio aos trabalhos de alfabetizao e iniciao profissional.
Essas medidas foram relevantes para a criao do Sistema Nacional
de Educao a Distncia, criado pelo Decreto Presidencial n 1.237/1994
(BRASIL, 1994), que tinha como objetivo: facilitar a todo cidado, por meio de
uma educao aberta, continuada e a distncia, o acesso ao conhecimento
social e cientfico disponvel na sociedade brasileira; e servir de apoio con-
secuo dos propsitos do Plano Decenal de Educao para Todos, aplicando
os recursos das comunicaes, telecomunicaes e informtica, no sistema
educacional brasileiro.
Completando esse ciclo de medidas preparatrias do sistema
governamental para inserir a educao a distncia formalmente no sistema
educacional, foi criada a Secretaria de Educao a Distncia na estrutura do
MEC, em maio de 1996, com objetivos bem abrangentes, tais como: planejar
e gerir todo o processo de formulao e implementao de polticas de EAD,
incluindo programas de capacitao, orientao e apoio a professores para
uso da EAD; promover a articulao do MEC e secretarias de educao com
as redes de telecomunicaes pblicas e privadas otimizando, assim, a infraes-
trutura tecnolgica dos meios de comunicao; planejar, implementar e avaliar
programas de educao a distncia.
102
Artigo
Finalmente, na nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao de dezem-
bro desse mesmo ano (BRASIL, 1996), a educao a distncia reconhecida
legalmente, em seu artigo 80, nos seguintes termos: O Poder Pblico incenti-
var o desenvolvimento e a veiculao de programas de ensino a distncia, em
todos os nveis e modalidades de ensino, e de educao continuada. A forma
como essa nova diretriz foi traduzida em medidas legais de normatizao e
regulao, entre 1996 e 2010, ser objeto de anlise nos dois prximos itens
tomando como marco divisrio a aprovao da Regulamentao da Educao
a Distncia, em dezembro de 2005. (BRASIL, 2005).
3. Credenciamento institucional especfico e autorizao de cursos
no cenrio da expanso explosiva da EAD de 1996 a 2005
A aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional n
9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB/96) abriu inmeras possibilidades
para a expanso da modalidade da educao a distncia, visto que flexi-
bilizou os procedimentos a serem adotados na criao e implementao de
cursos. Isso gerou a exploso dessa modalidade de ensino tanto em nmero
de cursos de graduao como de ps-graduao lato sensu nos nove primeiros
anos de vigncia da LDB/96, principalmente na rede privada de ensino. Ainda
nesse perodo, foi aberta a possibilidade de introduzir disciplinas a distncia
nos cursos regulares j existentes, no limite de 20% de sua carga horria total.
Concentrou-se a descrio desse cenrio de expanso nos cursos
de graduao a distncia a partir de 2000, quando o Censo da Educao
Superior do Inep passou a incluir estatsticas sobre essa modalidade de ensino.
A Tabela 1 mostra o crescimento progressivo da EAD, em termos das IES cre-
denciadas que estavam realmente ofertando cursos de graduao a distncia,
nmero de cursos e de vagas disponibilizadas.
103
Artigo
Tabela 1
Evoluo da EAD em termos de IES credenciadas,
cursos/plos e vagas oferecidas no perodo 2000-2005
Ano IES Cursos/plos
(1)
Vagas
2000 07 10 6.430
2001 10 14 6.856
2002 24 46 24.389
2003 38 52 24.025
2004 45 107 113.079
2005 61 189 423.411
2000 2005 771,4 1790,0 6.484,9
(1) | Plos contabilizados como cursos pelo MEC nas estatsticas do Censo
Fonte | Mec/Inep/Deaes
Verifica-se que o percentual de crescimento das IES alto (771,4%)
e o crescimento dos cursos/polos registrado nos censos chega a 1.790%.
Entretanto o que chama mesmo ateno o percentual elevadssimo de cresci-
mento de vagas, mais de 6.000% no mesmo espao de tempo. A aprovao
do Plano Nacional de Educao (PNE) em janeiro de 2001, para o perodo
20012010, exerceu certamente influncia nas polticas pblicas de expan-
so da rede de educao superior, e na EAD, como pode ser constatado nas
seguintes metas estabelecidas para a educao superior:
1 Prover, at o final da dcada, a oferta de educao supe-
rior para, pelo menos, 30% da faixa etria de 18 a 24 anos.
[...] 4 Estabelecer um amplo sistema interativo de educao
distncia, utilizando-o, inclusive, para ampliar as possibilidades
de atendimento nos cursos presenciais, regulares ou de educao
continuada. (BRASIL, 2001, p. 67).
Alm dessas metas, o fato de esse Plano ter estabelecido a exign-
cia em nvel superior para todos os professores da educao bsica, exerceu
presso, tambm, na expanso da formao desses docentes. A demanda de
credenciamento por instituies educacionais, principalmente da rede privada,
que j vinham oferecendo cursos de forma experimental ou estavam somente
aguardando uma definio dos procedimentos mnimos de candidatura com-
pleta o quadro de presso sobre o Ministrio da Educao, nesse perodo.
104
Artigo
Com base nessa realidade, tem-se questionado bastante como o
MEC, por meio de sua prerrogativa de principal agente regulador atuou para
atender s metas quantitativas do PNE e s crescentes demandas institucio-
nais. A Tabela 2 apresenta um quadro do nmero de instituies educacionais
credenciadas pela Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de
Educao (CNE/CES) do MEC para oferecer cursos a distncia, no perodo
compreendido entre 1998 ano do primeiro credenciamento concedido pelo
CNE/CES e a aprovao da regulamentao dessa modalidade de ensino,
em dezembro de 2005, pelo Decreto n 5.622, de 19 de dezembro de
2005. (BRASIL, 2005).
Tabela 2
Distribuio de instituies educacionais credenciadas para EAD
segundo nvel de ensino superior, no perodo 1998-2005
Anos Total Graduao Ps-Graduao
Graduao/
Ps-Graduao
1998 02 02
1999
2000 05 03 02
2001 07 06 01
2002 11 03 07 01
2003 21 06 13 02
2004 36 13 17 06
2005 32 15 14 03
Total 114 48 53 13
Fonte | Relao de pareceres do MEC
Pode-se verificar, lendo a Tabela 2, que trs caminhos foram segui-
dos pelas instituies que buscavam credenciamento institucional especfico. A
alternativa de solicitar credenciamento para um dos nveis de ensino superior
preponderou nos primeiros anos desse perodo; somente em 2004 e 2005,
um grupo de instituies solicita o credenciamento institucional com cursos em
ambos os nveis (graduao e ps-graduao). O credenciamento exclusi-
vamente para cursos de graduao demandado durante todo o perodo,
enquanto o credenciamento para ps-graduao toma impulso aps 2003,
pelas razes legais que sero apresentadas mais adiante neste item. Em ambos
105
Artigo
os casos, considerando que muitas instituies entraram com processo de cre-
denciamento mais de uma vez nesse perodo, duas questes merecem reflexo:
com que instrumentos de regulao esses processos (mais de cem) foram ava-
liados? Como o MEC conseguiu atender a um volume to grande de trabalho?
No que se refere ao credenciamento especfico de instituies e auto-
rizao de cursos, vlido registrar que, apesar de as diretrizes terem sido
estabelecidas, em dezembro de 1996, somente em fevereiro de 1998, foi bai-
xado o Decreto n 2.494
3
propondo a regulamentao do artigo 80 da LDB.
O Decreto n 2.494, de 10 de fevereiro de 1998 (BRASIL, 1998)
estabelece alguns parmetros de interesse dos principais atores envolvidos.
Como princpio bsico, exigido credenciamento especfico para a oferta
de cursos de graduao a distncia. No artigo 11, fica estabelecido que o
processo de credenciamento, at a sua aprovao final, fica a cargo do ento
Ministrio de Educao e Desporto, e sua aprovao final depende de um
ato do ministro. Cumprida essa exigncia, os diplomas dos cursos autorizados
tero validade nacional (artigo 5), sendo avaliados a cada cinco anos.
O artigo 2 desse Decreto deixa em aberto, para regulamentaes
posteriores: (a) uma regulamentao especfica para o mestrado e o doutorado
(1), no se referindo, em nenhum momento, ps-graduao lato sensu; (b)
detalhes do procedimento ser seguido pelas instituies para fazer o pedido
de credenciamento (art. 22); (c) definio de procedimentos, critrios e
indicadores de qualidade que orientaro a avaliao aps cinco anos de
funcionamento (art.2 5) e que deveriam orientar o prprio processo de cre-
denciamento. Os detalhes de procedimento foram cobertos pela Portaria n
301/98 (BRASIL, 1998b), que se concentra em orientar como as instituies
podem entrar com seu processo de credenciamento e estabelecer um roteiro de
projeto que dever acompanhar esse processo.
Uma anlise dos pareceres do CNE/CES emitidos nesse perodo pos-
sibilita constatar uma srie de dificuldades enfrentadas pelas suas comisses
de verificao, que oferecem alguns indicadores de como o MEC procurou
dar conta dessa tarefa. Em primeiro lugar, o volume de processos levou
diminuio das comisses verificadoras, passando de quatro membros, nos
primeiros credenciamentos, para dois j no final de 2003. Em contraposio,
aumentou o tempo de tramitao do processo de credenciamento que chegou
a dois anos somente para nomear a comisso verificadora. Faltava, tambm,
106
Artigo
um modelo que servisse de referncia para a avaliao da qualidade dos pro-
jetos das instituies.
O projeto de regulao geral da EAD foi elaborado, em agosto de
2002, mas somente aprovado em dezembro de 2005; os referenciais de
qualidade para EAD foram disponibilizados online pelo MEC em 2003, sem
nenhum apoio legal para serem utilizados como base para avaliao dos pro-
jetos de credenciamento. Mesmo o sistema de avaliao Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior (Sinaes), estabelecido pelo MEC em 2004,
no chegou a oferecer subsdios para esse perodo crtico da insero da EAD
no sistema da educao superior.
A falta de instrumentos especficos de avaliao, aliada falta de
experincia nessa modalidade de ensino, prejudicou, por exemplo, a conten-
o do nmero de vagas solicitadas, geralmente em nmero bastante elevado.
Havia muita presso das instituies por meio de recursos deciso dos
Pareceres emitidos.
Como mencionado anteriormente, um dos caminhos de credencia-
mento institucional foi para a oferta exclusiva de cursos de ps-graduao lato
sensu, uma alternativa polmica. At ento, as instituies credenciadas tinham
plena autonomia de oferecer esse tipo de curso, e o Decreto n 2.494/98,
ao exigir o credenciamento institucional especfico para EAD, no mencionava
explicitamente a ps-graduao lato sensu. Em 2001, na Resoluo CNE/
CES n 01, de 03 de abril de 2001 (BRASIL, 2001a) que estabeleceu normas
para o funcionamento de cursos de ps-graduao, mais uma vez seus termos
no explicitaram, claramente, a necessidade de credenciamento institucional
especfico para EAD. Em decorrncia dessa lacuna normativa, a Associao
Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior (ABMES) submeteu ao CNE,
em 2002, uma consulta no sentido de que no se aplicaria o credenciamento
especfico para esse tipo de curso. A relatora do CNE reconheceu no seu
Parecer de 2003 que
[...] no obstante as lacunas normativas [...] reiteramos que carece
de base legal o entendimento apresentado na consulta da ABMES
de que as instituies de ensino credenciadas para o ensino supe-
rior estariam dispensadas de credenciamento especfico para
a educao a distncia [...] Um e outro, o credenciamento ins-
titucional e a autorizao de programas e cursos, na forma da
legislao, so requisitos prvios e indispensveis para a oferta da
educao a distncia. (BRASIL, 2003, p. 1).
107
Artigo
Esse documento representa um marco significativo no que se refere
presena da regulao governamental nos cursos de ps-graduao lato
sensu. Em sua modalidade presencial, esses cursos proliferavam sem nenhum
controle externo s instituies educacionais, no momento em que elas assu-
miam a forma de universidade ou de centro universitrio.
Finalmente, cabe um registro em relao abertura dos cursos regu-
lares EAD. Se a regulao do MEC avanou nos cursos de ps-graduao
lato sensu a distncia, o mesmo no aconteceu com as normas estabelecidas
para a insero da EAD nos cursos presenciais, pelas duas Portarias que pro-
piciaram essa abertura.
Com a aprovao da Portaria n 2.253/2001 do MEC (depois,
substituda pela Portaria n 4.059/2004), foi oficializada a possibilidade de
oferta de 20% de disciplinas, na modalidade semipresencial, nos cursos regu-
lares das instituies de ensino superior (IES). Na anlise comparativa dessas
duas Portarias, a primeira preocupao foi entender a concepo de EAD
nelas presente e as normas regulatrias estabelecidas para esse novo caminho
de insero da EAD na educao superior.
Em relao concepo do que o MEC entendia por educao a
distncia, verifica-se que a primeira Portaria se refere, em seu artigo 1, a
disciplinas [...] que em todo ou em parte, utilizem mtodo no presencial.
(BRASIL, 2001c). A portaria de 2004 substitui esse trecho da Portaria anterior
indicando uma opo explcita pela modalidade semipresencial, prevendo
encontros presenciais e atividades de tutoria por docentes qualificados.
Finalmente, quanto ao processo de reconhecimento dessa prtica
pelo MEC, a Portaria n 2253/2001 prev que somente as universidades e
centros universitrios podiam criar essas disciplinas mediante simples comuni-
cao ao MEC (art. 3); as demais IES eram obrigadas a pedir autorizao
para abertura desses cursos (art.4). Esta distino desaparece, em 2004,
permanecendo, somente, a necessidade de comunicao para todas as IES.
Essa medida permite que qualquer instituio comece a oferecer disciplinas
semipresenciais que sero avaliadas somente a posteriori, quando ocorrerem
os processos de reconhecimento ou renovao de reconhecimento, como est
definido no artigo 4 da Portaria n 4.059/2004.
A substituio de uma portaria pela outra implicou, por um lado, defi-
nies mais especficas e uma clara opo pela alternativa semipresencial,
108
Artigo
avaliaes presenciais e presena de tutores qualificados. Por outro lado, abriu
as portas para que todo o tipo de IES, e no somente universidades e centros
universitrios que gozam legalmente de autoridade para isto, possam abrir
cursos mediante uma simples comunicao ao MEC.
Esse perodo fervilhante de diferenciao institucional e de modalida-
des de ensino e a dificuldade do sistema (ou resistncia de muitos) de analisar
com profundidade as propostas apresentadas no perodo anterior regulamen-
tao da EAD levou a situaes distorcidas que exigiro medidas de correo
a partir de 2007, como ser visto no prximo item.
4. nfase na regulao/avaliao no perodo 2005-2010
Dados estatsticos de 2005, utilizados para descrever o cenrio final
do primeiro perodo de implantao da EAD no sistema de educao supe-
rior, servem de ponto de partida para a anlise desse segundo perodo. Foi
importante destacar, naquele momento, a expanso explosiva do oferecimento
de vagas, que chegou a 423.411 em 2005, atendendo preocupao do
governo de cumprir as metas do Plano Nacional de Educao (PNE) vigente.
Entretanto, merece tambm destaque, nesse ano, pelo seu impacto no perodo
2005-2010, a constatao de que, desse total de vagas, somente foram pre-
enchidas 127.014, segundo dados do censo do Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Mec/Inep, 2005). Isso significa que
somente, em 2005, cerca de 300 mil vagas para cursos de graduao a
distncia no foram preenchidas no sistema, a maioria na rede privada. No
de estranhar que o governo, ao perceber a impossibilidade de alcanar as
metas do PNE tenha adotado, ainda em 2005, a estratgia de financiar a
rede privada por meio do Programa Universidade para Todos (ProUni) e come-
ado a planejar o maior envolvimento da rede pblica em cursos a distncia,
por meio da Universidade Aberta do Brasil (UAB).
O marco inicial desse perodo o Decreto n 5.622, de 19 de
dezembro de 2005, que, decorridos nove anos de vigncia da LDB/96, regu-
lamentou seu artigo 80. Ele foi aprovado aps trs anos e meio de negociao
da proposta divulgada em agosto de 2002. Quatro temas merecem ateno
nesse Decreto: a manuteno do credenciamento especfico para a modali-
dade de EAD; a ampliao do leque de cursos e de instituies credenciveis;
109
Artigo
a definio da territorialidade geogrfica e institucional dos cursos; e, a manu-
teno dos momentos presenciais. No se pode esquecer, entretanto que nem
todos os atos legais anteriores foram tornados sem efeito, com a nova regula-
mentao como, por exemplo, a Portaria n 4.059/2004 sobre a insero da
EAD nos cursos regulares.
Um dos pontos mais debatidos na discusso da proposta foi a exign-
cia do credenciamento especfico para a modalidade de EAD. No projeto de
2002, era defendido o abandono do duplo credenciamento mas essa reivin-
dicao no foi aceita na verso final do Decreto n 5.622, que prescreve ser
da competncia do Ministrio da Educao [...] promover os atos de creden-
ciamento de instituies para oferta de cursos e programas a distncia para
educao superior. (art. 10).
Quanto abertura de novos cursos e instituies credenciveis, ela
se concretiza em dois sentidos: (a) incluso explcita, no artigo 25 2, da
possibilidade de oferta de cursos de mestrado e doutorado desde que apro-
vados pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(CAPES/BRASIL, 2005); (b) possibilidade de instituies de pesquisa cientfica
e tecnolgica, pblicas ou privadas, solicitarem credenciamento institucional
para oferta de cursos de especializao, mestrado, doutorado e educao
tecnolgica de ps-graduao (idem, art. 9, pargrafo nico).
A definio da territorialidade geogrfica e institucional dos cursos
outra questo polmica, se encontra expressa nos artigos 20 e 26 que,
de certa forma, se relacionam. No primeiro artigo referendada a prerroga-
tiva de autonomia para instituies universitrias credenciadas, desde que os
cursos e programas no ultrapassem a abrangncia definida no ato de creden-
ciamento da instituio; essa limitao de abrangncia geogrfica foi muito
criticada. No artigo 26 ficou estabelecido, em contrapartida, que essas institui-
es poderiam estabelecer vnculos em bases territoriais mltiplas, mediante a
formao de consrcios, parcerias ou outros instrumentos similares, acenando,
assim, com uma sada para as maiores exigncias de momentos presenciais.
Finalmente, a exigncia de momentos presenciais no processo avalia-
tivo da educao a distncia foi mantida e reforada na regulamentao de
2005 (art. 1 1), para decepo de muitos que acreditam ter a moderna
EAD meios altamente confiveis para avaliao dos alunos. Na realidade,
essa exigncia no se restringe avaliao final e defesa de monografia ou
110
Artigo
trabalho de final de curso, mas tambm a estgios e atividades relacionadas a
laboratrios de ensino, quando for o caso.
Apesar da regulamentao se centrar no detalhamento de diretri-
zes balizadoras para a educao a distncia, no Brasil, algumas definies
geraram impacto nas instituies j credenciadas. A ntida opo dessa regu-
lamentao por um modelo de educao a distncia semipresencial, por
exemplo, passou a exigir um aumento do nmero de polos de apoio presen-
cial, com srias dvidas sobre sua qualidade. O reconhecimento (ainda que
tardio) da importncia dos polos levou o Governo Federal a adotar para o
Programa Universidade Aberta do Brasil (UAB) um processo de credenciamento
prvio de polos municipais de apoio presencial, que se iniciou antes mesmo
da instituio do Programa em 2006. No edital de convocao para esse
fim (BRASIL, 2006a), constavam, em dois anexos, o modelo de proposta e o
projeto de curso que pretendiam abrigar. Preparado o modelo de avaliao
prvia dos polos da UAB, o MEC voltou sua ateno para a rede privada, que
se desenvolvera, at ento, praticamente descontrolada, regida com base em
um conjunto burocrtico de normas. Esse problema somente ser enfrentado no
incio de 2007.
Apesar de o MEC dispor, desde 2004, das diretrizes de um sis-
tema de avaliao o Sinaes , somente, a partir de 2006, pelo Decreto
n 5.773
3
, as regras do jogo para entrada de processos de credenciamento
de instituies e autorizao, recredenciamento e reconhecimento de cursos,
superviso e avaliao ficaram mais claramente definidas.
No incio do Decreto n 5.773, de 09 de maio de 2006, de 79
artigos (BRASIL, 2006), so ratificadas ou redefinidas as competncias dos dife-
rentes atores institucionais integrantes desse processo: Ministrio da Educao
e respectivas secretarias, Conselho Nacional de Educao (CNE), Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), e pela
Comisso Nacional de Avaliao da Educao Superior (Conaes). No que
concerne Secretaria de Educao a Distncia do MEC, ela posicionada na
condio: de colaboradora nos processos de autorizao e credenciamento;
propositora de diretrizes para a elaborao, pelo Inep, dos instrumentos de
avaliao para autorizao de cursos; e executora da superviso dos cursos
dessa modalidade de ensino. importante destacar os procedimentos decor-
rentes de uma avaliao negativa na superviso de uma instituio. prevista,
no artigo 48, a hiptese da determinao de saneamento de deficincias,
111
Artigo
e nos artigos seguintes os procedimentos a serem adotados caso no sejam
cumpridas as exigncias, chegando deciso de desativao de cursos e
habilitaes mediante a suspenso de novos estudantes (art. 54).
O que se observou, na anlise dos documentos emitidos a partir da
regulamentao da EAD em 2005, foi a proliferao de decretos que modifi-
cam artigos de decretos anteriores ou portarias substitudas por outras portarias,
gerando um quebra-cabea para aqueles que lidam com a administrao aca-
dmica institucional. Nesse texto, foi necessria a escolha de documentos que
balizaram a trajetria da construo dos marcos regulatrios da EAD em seus
aspetos mais polmicos, como as portarias que se seguem.
Logo no incio de 2007, a Portaria n 01 (BRASIL, 2007) definiu o
calendrio das avaliaes previstas no Decreto n 5.733, nela incluindo a
educao a distncia. No mesmo dia, baixada uma segunda portaria de
grande interesse para a EAD na medida em que, nela, so detalhados os pro-
cedimentos de regulao e avaliao da educao superior especificamente
para essa modalidade de ensino. Causou estranheza, na leitura da Portaria n
02, de 10 de janeiro de 2007 (BRASIL, 2007a), o seu foco de ateno estar
centrado na avaliao dos plos de apoio presencial do sistema de educao
superior, principalmente na esfera privada.
Fica explcita a exigncia, em seu artigo 3, de que os polos fora da
sede devero ser previamente credenciados, alm de prever a visita a todos
eles no momento da avaliao. Essa preocupao de verificao in loco das
condies dos polos residiu na constatao, a partir de dados levantados pelo
prprio MEC, de que muitos desses polos fora de sede no tinham as mnimas
condies de funcionamento exigidas. Em um levantamento elaborado pelo
prprio Ministrio, no final de 2007, constatou-se a existncia de 6.178 polos
sendo que somente uma instituio mantinha 1.711 polos de apoio presencial.
(IPAE, 2007).
Esse avano em nvel de exigncia cobra, muitas vezes, um preo
alto em termos de disponibilidade de recursos humanos para colocar tal norma
reguladora em prtica. No caso da proposta de avaliao de todos os polos
de cada instituio, a aprovao da Portaria n 10/2009 (BRASIL, 2009a)
modificou a Portaria n 02/2007, substituindo essa prtica (saneadora mas
invivel) pela avaliao de polos por amostragem.
Novas portarias ministeriais se seguiram, nesse mesmo ano, rede-
finindo ou criando novas regras do MEC para regulao, superviso e
112
Artigo
avaliao do ensino superior em geral ou, mais especificamente, da educao
a distncia. Finalmente, so definidos instrumentos de avaliao do Inep para
credenciamento de instituies e seus polos de apoio presencial assim como
para autorizao de curso superior na modalidade a distncia. Ademais so
divulgados pelo Inep, em agosto de 2007, aqueles to esperados referenciais
de qualidade para a educao a distncia. (MEC, 2007).
Outra linha estratgica de atuao do governo que merece destaque
pelo impacto de suas consequncias na definio dos marcos regulatrios sub-
sequentes foi trazer a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes) para a cena principal do processo de regulao e avaliao
dessa modalidade, em 2007. O recurso a essa agncia financiadora, um
ator institucional de peso na rea da avaliao, teve por objetivo trazer mais
credibilidade s iniciativas de formao em nvel superior de professores da
educao bsica, uma das prioridades das polticas pblicas centralizadas no
Programa Universidade Aberta do Brasil
As novas funes atribudas Capes, definidas pela Lei n 11.502,
de 12 de julho de 2007 (BRASIL, 2007b), vm reforar seu papel enquanto
agncia reguladora. De acordo com o artigo 2 dessa lei, ela dever continuar
a subsidiar o Ministrio da Educao na formulao de polticas para a ps-
-graduao mas passar, tambm, a induzir e fomentar a formao inicial e
continuada de profissionais de magistrio. Dois anos depois, pela Portaria n
318, de 2 de abril de 2009 (BRASIL, 2009), o MEC transfere para a Capes a
operacionalizao do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Outros documentos legais tm sido expedidos pelo MEC mas se per-
cebe a crescente presena da Capes na definio de marcos regulatrios para
o sistema de educao superior, incluindo a educao a distncia. Do total de
50 documentos do levantamento dos marcos regulatrios da EAD, em que se
baseia este trabalho, 35 foram emitidos aps 2005 e, destes, sete se referem
a portarias normativas da Capes.
Finalmente, importante registrar que o ltimo ano desse perodo (e
da pesquisa em que est inserida) assistiu ao debate sobre o Plano Nacional
de Educao para o perodo 2011-2020. No projeto encaminhado ao
Congresso Nacional em dezembro de 2010 (BRASIL, 2010), verifica-se que a
posio assumida pelo MEC, em relao EAD menos explicitada do que
no PNE anterior. Muitas vezes, as metas e estratgias no distinguem a moda-
lidade de ensino (presencial e a distncia), principalmente no que se refere
113
Artigo
formao de professores para a educao bsica. Concernente expanso
da educao superior, o MEC se apoia no Sistema Universidade Aberta do
Brasil como estratgia para cobrir metas de oferta tanto de cursos de gradua-
o (meta 12) como de ps-graduao stricto sensu (meta 14).
Consideraes finais
A insero da educao a distncia no ensino superior brasileiro tem-
-se apresentado complexa e de difcil operacionalizao. As exigncias de
maior qualificao profissional para a atuao no mercado de trabalho, a
preocupao em incluir, nesse nvel de ensino, um maior contingente popu-
lacional, fizeram com que a educao a distncia passasse a ser utilizada
como estratgia eficaz para a expanso do ensino superior. Recomendada
pelos organismos internacionais como uma das alternativas adequadas para
satisfazer as amplas e diversificadas necessidades do sistema educacional, a
modalidade da educao a distncia tem sido utilizada, indiscriminadamente,
pelos sistemas pblicos e privados de ensino superior, sem a devida ateno s
mnimas condies de a EAD oferecer um ensino de qualidade.
Ao longo da dcada de 1990, vrias iniciativas foram feitas pelo
governo brasileiro para consolidar um Sistema Nacional de Educao a
Distncia. A aprovao da LDB n 9.394 em 1996, abriu inmeras possi-
bilidades para a expanso da modalidade da EAD, pois flexibilizou os
procedimentos a serem adotados na criao e implementao de cursos de
graduao e ps-graduao lato sensu. Isso facilitou a forte insero da ini-
ciativa privada no processo de expanso do ensino superior, notadamente em
instituies no universitrias, provocando uma expanso desordenada dessa
modalidade de educao, em padres de qualidade frgeis e fora de controle
e da avaliao pelos rgos oficiais competentes.
A partir de 2005, verificam-se duas novas linhas de atuao dos
rgos governamentais. Por um lado, eles passam a exercer forte controle na
expanso desordenada do ensino superior a distncia mediante a aprovao
de uma srie de decretos e portarias que evidenciam que h, na atualidade, um
redimensionamento do papel do Estado, de indutor de polticas de expanso,
para um papel regulador. Por outro lado, o prprio governo cria seu sistema de
educao a distncia, por meio do Programa Universidade Aberta do Brasil,
114
Artigo
do qual tem total controle desde sua criao. A passagem da operacionaliza-
o da UAB para a Capes, em 2009, tambm evidencia a prioridade das
polticas pblicas no que se refere formao inicial e continuada de professo-
res da educao bsica utilizando a educao a distncia.
O Estado assume, assim, o papel de estabelecer polticas de acom-
panhamento e avaliao do processo de expanso do sistema educacional,
sujeitas a standers de acreditao de qualidade, vinculadas no s ao controle
interno mas tambm ao mundo exterior e aos rankings internacionais. As
novas funes de superviso, fiscalizao e controle adotadas pelo Estado tm
desencadeado uma nova e significativa regulao. Isso tem criado uma ten-
so entre autonomia e governo, entre autonomia e sistema que, em diferentes
dimenses, tem repercutido na expanso e na qualidade do ensino superior.
As posies extremadas no debate em torno do projeto do Plano
Nacional de Educao (2011-2020) mais uma vez demonstraram falta de
profundidade na anlise das reais potencialidades da EAD no ensino superior
e das inmeras dificuldades, tambm, reais, que sua insero suscita.
Notas
1 Ensino tercirio a denominao utilizada pelo Banco Mundial (1994) para definir a diversi-
ficao crescente dos sistemas de ensino superior modernos. uma definio genrica para se
referir a todas as instituies ps-secundrias acadmicas que formam pessoal em nvel mdio e
superior em programas que outorgam ttulos, diplomas e certificados.
2 Firmado em 8 de dezembro, entre o MEC e o Ministrio das Comunicaes com a participao
da Embratel, do Ministrio da Cultura, do Ministrio das Cincias e da Tecnologia, do Conselho
de Reitores das Universidades Brasileiras (Crub), do Conselho Nacional de Secretrios Estaduais
de Educao (Consed) e da Unio Nacional de Dirigentes Municipais (Undime).
3 Dois meses depois, ele foi alterado pelo Decreto n
o
2.561, sem nenhuma mudana no que era
estabelecido para a educao a distncia.
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118
Artigo
Profa. Dra. Stella Cecilia Duarte Segenreich
Universidade Catlica de Petrpolis | Rio de Janeiro
Grupo de Pesquisa | Educao Superior a Distncia: possibilidades
e questes
Mestrado em Educao da UCP (lder)
Grupo de Pesquisa | Poltica e Gesto da Educao | UNIVERSITAS |
RIES | PUC/RS
Profa. Dra. Alda Maria Duarte Arajo Castro
Centro de Educao Norte
Grupo de Pesquisa | Poltica e Gesto da Educao | UNIVERSITAS |
UFRN
Aceito 22 maio 2012
119
Artigo
Universidade Aberta do Brasil (UAB) como
poltica de formao de professores
Open University of Brazil (UAB) as teacher education political
Universidade Federal de Rondnia
Resumo
O trabalho discute a abrangncia e o marco
regulatrio da Universidade Aberta do Brasil
(UAB), cuja nfase principal a formao
inicial e continuada de professores da edu-
cao bsica. A anlise est alicerada na
vertente epistemolgica crtico-dialtica, pois
a investigao recupera o contexto social e
as condies histricas do fenmeno educa-
tivo estudado. Nesse sentido, a legislao e
a poltica de expanso da educao superior
associadas s exigncias da reestruturao do
capital, em mbito global, revelam que a UAB
atende aos interesses do capital bem como
amplia o nmero de docentes qualificados em
nvel superior, na modalidade a distncia e em
servio. Essas orientaes esto em consonn-
cia com as diretrizes polticas emanadas pelos
Organismos Internacionais para os pases
subdesenvolvidos. Destaca que a regulao,
a superviso e a avaliao do sistema UAB
podem impactar o processo de ensino-apren-
dizagem se uma reflexo crtica acerca dos
marcos regulatrios, para alm da definio
de normas e procedimentos, objetivar garantir
credibilidade e qualidade ao processo e aos
seus desdobramentos nas Instituies Pblicas
de Educao Superior (IPES) que adotam a
UAB.
Palavras-chave: Poltica. Formao de profes-
sores. Universidade Aberta do Brasil.
Abstract
This article is a study of the scope and the
regulatory mark of the Open University of
Brazil (UAB) whose primary focus is the ini-
tial and continuing formation of teachers of
basic education. The research, based on
the epistemological foundations of historical
materialism, analyzes legislation and political
of expanding higher education requirements
associates with the restructuring of capital
globally, from the 1990s. UAB expands the
number of qualified teacher in higher edu-
cation in the distance and service. These
guidelines are in line with political guideli-
nes issued by international organizations for
developing countries. Emphasizes that the
regulation, supervision and evaluation system
UAB can impact the process of teaching and
learning education is treated as a State politi-
cal, not governmental.
Keywords: Political. Formation of teachers.
Open University of Brazil.
120
Artigo
1. Introduo
No Brasil, a poltica de formao docente inicial e continuada em
nvel superior est alicerada nas diretrizes emanadas pelos Organismos
Internacionais. Esses Organismos, mediante documentos prescritivos, sub-
sidiaram as polticas educacionais, no s pelo financiamento de projetos
focalizados, mas, principalmente, na proposio e financiamento de progra-
mas de reestruturao do sistema educacional dos pases perifricos, com
o objetivo de responder aos novos desafios propostos para a educao do
sculo XXI.
A partir da dcada de 1990, a poltica educacional colocada em
prtica no Brasil est associada poltica de ajuste s exigncias da reestru-
turao econmica em mbito global. Nesse contexto, a educao torna-se
elemento principal para a poltica de erradicao da pobreza e retomada
do crescimento e do desenvolvimento econmico do pas. As reformas educa-
cionais esto atreladas ao redimensionamento do Estado e reestruturao
produtiva do capital.
Especialmente com relao poltica de formao de professores,
semelhana da formao do trabalhador em geral, novas exigncias so
postas diante de uma realidade caracterizada como mutvel e complexa. A
formao do profissional requerida pelo modelo flexvel fundado na base tec-
nolgica denominada microeletrmica exige trabalhadores com um maior nvel
de escolaridade. Essas mudanas no mundo do trabalho apresentam novos
delineamentos para a educao e para a formao do professor.
De fato, estamos atravessando um momento histrico de tenses e
antagonismos que desafiam toda a sociedade. Novas configuraes de vida e
pensamento adquirem dinamismos complexos que afetam a estrutura da socie-
dade. Cabe a ns, cientistas sociais, refletirmos sobre essas diretrizes polticas
luz do contexto histrico em que esto inseridas. Tal reflexo denota a opo
pela abordagem epistemolgica crtico-dialtica.
A epistemologia compreendida como estudo crtico em seu detalha-
mento prtico, possibilita enxergar, nas articulaes metodolgicas, tericas
e tcnicas, a sua utilizao pelo sujeito com relao ao seu objeto de estudo.
Concordamos com Gamboa (2007) quando afirma que no existem aborda-
gens metodolgicas totalmente definidas e puras. Contudo, h abordagem
121
Artigo
predominante numa investigao. Nesse estudo, a opo pela dialtica pode
ser evidenciada porque o trabalho considera os fenmenos em permanente
transformao, pois eles so determinados pela sua historicidade e, para com-
preendidos, necessrio revelar sua dinmica, suas fases de transformao.
Ou seja, para a dialtica materialista [...] todo fenmeno deve ser entendido
como parte de um processo histrico maior. (GAMBOA 2007, p. 117).
No caso da Educao, as mudanas esto relacionadas s trans-
formaes socioeconmicas e culturais. Essas mudanas so quantitativas e
qualitativas e denotam o tensionamento de foras e a dinmica do movimento
histrico. Logo, a opo de abordar a modalidade a distncia na vertente cr-
tico-dialtica nos obriga a considerar o fenmeno e suas relaes econmica,
social e cultural. Nesse sentido, iluminou a anlise os estudos de Leher (1998),
Mzros (2002); Sguisssard (2008), os documentos do Banco Mundial, a
legislao brasileira em vigor para educao superior na modalidade a distn-
cia e a poltica para formao de professores.
Na perspectiva epistemolgica crtico-dialtica, no podemos perder
de vista o contexto histrico caracterizado por profundas transformaes. De
fato, a partir de 2000, o sistema de ensino brasileiro estrutura a formao
superior dos professores da educao bsica, na modalidade a distncia,
com o propsito de atender grande demanda reprimida com baixos custos,
visto que a valorizao e qualificao dos professores so consideradas funda-
mentais para a melhoria da educao, visando valorizao e qualificao
dos professores, haja vista que tais melhorias podem assegurar a reduo da
pobreza, conforme os documentos elaborados pelo Banco Mundial.
Assim, em 2005, criado o Sistema Universidade Aberta do Brasil
(UAB). A UAB apresentada como poltica pblica de formao de professores
inicial e continuada capaz de ampliar o contingente de docentes qualifica-
dos em nvel superior, pois a formao de professores passa a constituir um
elemento fundamental para que haja garantia da melhoria do desempenho
educacional do pas. Essa compreenso pode ser evidenciada nos marcos
regulatrios que balizaram as reformas educacionais no final do sculo XX e
que vm mudando a configurao do ensino superior pelo incremento do setor
privado, pela flexibilizao das estruturas e pela diversificao das instituies.
Torna-se apropriado que se proceda a uma reflexo crtica sobre a
necessidade e a importncia da legislao educacional, uma vez que, alm
122
Artigo
da definio de normas e procedimentos, objetiva garantir credibilidade ao
processo e aos seus desdobramentos nas Instituies Pblicas de Educao
Superior (IPES) que adotam a UAB. Ou seja, para atingir ao pressuposto
apresentado pelas diretrizes polticas para a formao dos professores da edu-
cao bsica, a modalidade a distncia apresentada como a soluo para
a democratizao do acesso educao superior e para a melhoria qualita-
tiva do processo educacional brasileiro.
Sem dvida, a garantia da democratizao do acesso educao
numa sociedade com fortes desafios socioeconmicos como a brasileira, tem
limites diante das distncias entre a igualdade proclamada por meio da Lei
e a desigualdade material que reproduz as suas relaes sociais. De todo
modo, tal constatao no pode nos imobilizar e deixar de reconhecer que
o momento atual de uma quando a informao flui a velocidades surpre-
endentes, transformando profundamente a sociedade. A universidade, como
instituio social, no poderia estar margem dessas transformaes significa-
tivas nas dimenses tempo e o espao.
2. Contextualizao da investigao e metodologia
Essa contextualizao parte dos resultados das pesquisas integrantes
do projeto aprovado pelo Edital do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)
e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq,
Edital Universal n 14/2009). O projeto aprovado intitulado Organizao
institucional e modalidades acadmicas na expanso da educao superior
no Brasil, ps-LDB/96 integra pesquisadores ligados REDE UNIVERSITAS e
ao Grupo de Trabalho Poltica de Educao Superior da Associao Nacional
de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao. (Anped, GT-11).
O procedimento de articulao do referido grupo de pesquisadores
se caracteriza por trabalho em rede, cujo trabalho de natureza qualitativa e
quantitativa est apoiado em documentos do Banco Mundial, dados censit-
rios, legislaes, para assim proceder s anlises crticas para a construo de
argumentos interpretativos.
As categorias terico-metodolgicas subjacentes constituem na cons-
truo sucessiva dos eixos analticos selecionados, os quais esto subsumidos
ao contexto neoliberal que terminam por se revelar nas recentes polticas de
123
Artigo
expanso da educao superior brasileira, ps-Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional Lei n 9.394, de 26 de dezembro de 1996.
O trabalho que decorre dos dados apresentados neste estudo se
desenvolve com base em uma concepo dialtica cujo objeto construdo
na relao entre a base material e sua superestrutura legal e poltica. No se
trata de uma interpretao mecnica, mas sim, luz de Mszros (2002, p.
124-125), que o capital um modo de [...] controle sociometablico histori-
camente especfico, cuja estrutura de comando deve ser adequada em todas
as esferas e em todos os nveis, por no poder tolerar absolutamente nada
acima si [...]. O que est em questo o fato de que o capital seu prprio
sistema de comando, de que parte integrante a dimenso poltica, ainda que
de modo algum subordinada.
Conforme Mszros (2002), a inseparabilidade e a articulao entre
as trs dimenses do sistema do capital: capital, trabalho e Estado possibilitam
afirmar que o Estado vem assumindo a condio de facilitador da expanso
monopolista do capital. Contudo, as formas e os recursos desse papel facilita-
dor se alteram de acordo com a modificao das relaes de foras no pas
e no exterior devido s mudanas histricas.
Assim, concordamos com o posicionamento assumido por Mszros
(2005, p. 116-117) quanto funo da educao. Para o referido autor [...]
as incorrigveis determinaes destrutivas da ordem existente [...] exigem uma
[...] alternativa concreta e sustentvel para a regulao da reproduo meta-
blica social. Nesse contexto [...] o papel da educao absolutamente
crucial [...] como [...] nica perspectiva efetivamente vivel de ir para alm
do capital.
Portanto, cabe questionar: em que medida o impacto das mudanas
sociopolticas do capitalismo, bem como as diretrizes polticas dos organismos
internacionais interferem nas polticas pblicas para a educao superior nacio-
nal? Como essa nova realidade se expressa e se incute na Universidade? Como
a expanso da educao superior brasileira no ps-LDB/1996 se configura na
organizao e nas modalidades acadmicas? Quais as relaes entre a intro-
duo da modalidade de Educao a Distncia (EAD) e a estrutura regulatria
brasileira? Qual a abrangncia da UAB, como nova arquitetura acadmica,
para a formao de professores? O que revela seu marco regulatrio?
124
Artigo
Para ver respondidas essas questes, os seguintes pontos so con-
siderados: a consonncia entre as polticas emanadas dos organismos
internacionais, a partir de 1990, e as polticas educacionais que impregnam a
educao brasileira; as tendncias de privatizao, diversificao, flexibiliza-
o e regulao da educao superior; o significativo movimento expansionista
que se caracterizou por um aumento no nmero de instituies, cursos, alu-
nos, docentes no contexto ps-LDB/1996, a diversidade de formatos e de
modalidades na organizao institucional e acadmica na educao superior
(presenciais, a distncia, semipresenciais); prioridade do estabelecimento de
polticas governamentais para a formao de professores na modalidade a
distncia e a abrangncia da UAB.
3. Diagnsticos, orientaes e influncia do Banco Mundial sobre
a poltica educacional brasileira
As polticas educacionais delineadas nas ltimas dcadas do sculo
XX e em desenvolvimento na primeira dcada do sculo XXI devem ser com-
preendidas no mbito da reestruturao produtiva do capital. Portanto, as
reformas educativas implementadas na maioria dos pases da Amrica Latina
so decorrentes das transformaes ocorridas no mbito econmico, cultural e
geopoltico em curso no mundo capitalista mundial contemporneo.
Sob a gide do neoliberalismo, as polticas para educao pena-
das para o Brasil esto em consonncia com as principais diretrizes traadas
pelos articuladores dos organismos internacionais para Amrica Latina, tais
como: Comisso Econmica para Amrica Latina (Cepal), a Organizao das
Naes Unidas para Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), com destaque
o Banco Mundial (BM).
Tais polticas reformulam a educao para atender s novas exigncias
do atual padro de acumulao capitalista e aos processos de reestruturao
do Estado. Assim, a partir de 1990, as reformas educacionais propostas den-
tro da perspectiva neoliberal, tm por base os elementos de descentralizao;
autonomia, avaliao de desempenho e de formao dos professores. A pol-
tica de formao de professores delineadas no perodo revela que a ampliao
da qualidade da educao pode ser garantida se houver acesso do docente
educao superior, preferencialmente, na modalidade a distncia.
125
Artigo
Para o Banco Mundial, a expanso e a melhoria da educao so
fundamentais para a adaptao mudana e para o enfrentamento dos desa-
fios impostos pelos avanos tecnolgicos. Tais avanos tecnolgicos alteram
os perfis dos trabalhadores e exigem novas qualificaes profissionais, conse-
quentemente, h necessidade de se oferecer aprendizagens diferenciadas. Em
documento do Banco Mundial intitulado Aprendizagem para todos, investir nos
conhecimentos e competncias das pessoas para promover o desenvolvimento:
estratgia 2020 para educao do Grupo Banco Mundial [...] os investimentos
em educao de qualidade produzem crescimento econmico e desenvolvi-
mento mais rpidos e sustentveis [...]. (APRENDIZAGEM..., 2011, p. 2).
O documento apresenta como estratgia garantir aprendizagem para
todos e, para alcan-la, o [...] Banco Mundial canalizar os seus esforos
para a educao em duas vias estratgicas: reformar os sistemas de educao
no nvel dos pases e construir uma base de conhecimento de alta qualidade
para reformas educacionais no nvel global. (APRENDIZAGEM..., 2011, p.
2). O Banco defende que os sistemas educacionais reforcem:
[...] sua governao, a gesto de escolas e professores, regras de
financiamento e mecanismos de incentivo, com o objetivo da apren-
dizagem para todos. Isto implica uma reforma das relaes de
responsabilizao entre os vrios atores e participantes no sistema
educacional, para que esse relacionamento seja claro, coerente
com as funes [...]. As reformas requerem a adeso de um grupo
vasto de interessados, entre os quais os professores tm um papel
especial a desempenhar [...]. (APRENDIZAGEM..., 2011, p. 5).
O documento, portanto, ratifica algumas posturas defendidas em
outros documentos elaborados pelo Banco Mundial, datados da dcada
de 1990, tais como: La Enseanza Superior las lecciones derivadas de la
experiencia (1995); Prioridades y estrategias para la educacin: examem del
Banco Mundial (1996); El control de calidade em la educacion superior:
avances recientes y dificuldades por superar (1998); Pertinncia de la educa-
cin superior em el siglo XXI (1998); El conocimiento al servicio del desarrolllo
(1998) e do documento La educacion superior em los pases em desarollo:
peligros y promesas (2000).
Nesses documentos, diversas propostas reconhecem a necessidade de
criar controles de qualidades mais fortalecidos, pois os mtodos tradicionais de
126
Artigo
controle acadmico no so adequados aos novos desafios do presente, razo
por que sugerem a criao de novas estruturas e novos mtodos para assegu-
rarem a qualidade. Enfatizam as potencialidades da educao na reduo da
pobreza e defendem a criao de diferentes tipos de modalidades e progra-
mas como forma de aumentar o nmero de matrculas na educao superior
(LEHER, 1998; SGUISSARDI, 2008, SOUSA, 2009). O documento El control
de calidade em la educacin superior elaborado pelo Banco Mundial explicita:
[] en la mayora de los pases se han creado diferentes tipos de
instituciones, programas de estudio de diferente duracin, y diver-
sas modalidades de suministro de instruccin, programas de estudio
de diferente duracin, y modalidades de suministro de instruccin
como forma de hacer frente al rpido aumento de la matrcula.
Adems, est surgiendo un sector empresarial privado en el rea
de la educacin superior y, en muchos pases, se estn ampliando
los servicios de enseanza mediante la educacin a distancia. (EL
CONTROL DE CALIDADE..., 1998, p. 5-6).
O primeiro documento no Brasil que sinaliza o alinhamento com as
orientaes dos organismos multilaterais o Plano Decenal de Educao para
Todos (1993-2003), elaborado no governo Itamar Franco. Com esse Plano
Decenal, o Brasil traava as metas locais com base no acordo firmado na
Conferncia de Jomtien e anunciadas aos organismos multilaterais que o pro-
jeto educacional por eles prescrito seria implementado conforme seus ditames.
(SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2004).
Os documentos subsequentes ao Plano Decenal expressam, portanto,
as diretrizes traadas por esses organismos; dentre elas, destacamos a moda-
lidade de educao a distncia para a formao inicial e continuada de
professores da educao bsica, preferencialmente, em servio.
3.1. Poltica educacional brasileira e a formao de professores
da educao bsica
O Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) foi apresentado
pelo governo Lus Incio Lula da Silva, em 2007, como um plano executivo
cujos Programas que o integram so organizados em torno de quatro eixos
norteadores (Educao Bsica, Educao Superior, Educao Profissional e
127
Artigo
Alfabetizao). O PDE reafirma [...] o comprometimento definitivo e determi-
nante da Unio com a formao de professores para os sistemas pblicos de
educao bsica [...] e apresenta a UAB e o Programa Institucional de Bolsas
de Iniciao Docncia (Pibid) como capazes de estabelecer relao [...]
permanente entre educao superior e educao bsica. o embrio de um
futuro sistema nacional pblico de formao de professores. (PDE, 2007).
O PDE, com a pretenso de ser mais do que a traduo instrumental
do Plano Nacional de Educao (PNE), objetiva implementar aes que visam
melhoria da qualidade da Educao e da formao do professor. Para tanto,
torna-se necessrio que:
[...] o parque de universidades pblicas se volte (e no que d as
costas) para a educao bsica. Assim, a melhoria da qualidade
da educao bsica depende da formao de seus professores, o
que decorre diretamente das oportunidades oferecidas aos docen-
tes. O aprimoramento do nvel superior, por sua vez, est associado
capacidade de receber egressos do nvel bsico mais bem pre-
parados, fechando um ciclo de dependncia mtua, evidente e
positiva entre nveis educacionais. (PDE, 2007).
De fato, a poltica expressa na legislao confirma que a qualidade
da educao bsica depende da formao de seus professores. Para o acesso
educao superior ser garantido, a modalidade a distncia considerada
uma estratgia significativa que assegura a expanso e a democratizao do
acesso a esse nvel de ensino.
Nesse sentido, a primeira mudana oficial na formao docente
no Brasil foi proposta com a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Lei n 9.394, de 26 de dezembro de 1996 (artigos 61, 62, 63)
que, alm de possibilitar aes e polticas de referncia para o sistema nacio-
nal de ensino, preconizou que a formao do professor da educao bsica
deve ser feita [...] em nvel superior, em curso de licenciatura, de graduao
plena, em universidades e institutos superiores de educao, admitida, como
formao mnima. (Lei n 9.394, de 26 de dezembro de 1996).
A Lei n 9.394/96 (artigo 80) reconhece a Educao a Distncia no
Brasil: marco legal especfico que legitima a EAD, e exige uma definio de
polticas e estratgias para sua implementao e consolidao nas mais diver-
sas instituies, do nvel bsico ao superior de ensino. O Decreto n 5.622,
128
Artigo
de 19 de dezembro de 2005, regula esse artigo, primeiro marco legal que
apresenta a definio da Educao a Distncia. Alm disso, faz meno
institucionalizao de documento oficial de Referenciais de Qualidade para a
Educao a Distncia. O Decreto n 5.622/2005, no seu Captulo I, artigo
1 definiu:
[...] a educao a distncia como modalidade educacional na
qual a mediao didtico pedaggica nos processos de ensino e
aprendizagem ocorre com a utilizao de meios e tecnologias de
informao e comunicao, com estudantes e professores desen-
volvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos.
(DECRETO N 5.622, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2005).
A informao est em toda parte e pode ser obtida a qualquer hora,
em decorrncia das novas tecnologias, que modificaram tambm as relaes
de aprendizagem, possibilitando o fortalecimento da EAD. Os conceitos de
tempo e espao geralmente so entendidos, atualmente, sob uma lgica no
temporal e no geogrfica.
Dentro desse contexto, o Sistema UAB apresentado como poltica
pblica de formao de professores inicial e continuada, institudo pelo Decreto
n 5.800, de 8 de junho de 2006, com a finalidade de expandir e interiorizar
a oferta de cursos e programas de educao superior e, ainda, fomentar a
modalidade de educao a distncia nas Instituies de Educao Superior
(IES) pblicas em parceria com os trs nveis governamentais brasileiros (fede-
ral, estadual e municipal), alm de viabilizar [...] mecanismos alternativos
para o fomento, a implantao e a execuo de cursos de graduao e ps-
-graduao de forma consorciada. (SOBRE A UAB, 2011, p. 2).
No Sistema UAB, participam as universidades pblicas federais, esta-
duais e municipais e os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia.
Essas instituies, exclusivamente pblicas, so responsveis pela criao dos
projetos pedaggicos dos cursos com base nos Referenciais de Qualidade
para Educao Superior a Distncia (2007), documento apresentado pela
Secretaria de Educao a Distncia (SEED), do Ministrio da Educao (MEC).
O documento pretende subsidiar [...] atos legais do poder pblico no que
se refere aos processos especficos de regulao, superviso e avaliao da
modalidade a distncia. (REFERENCIAIS DE QUALIDADE..., 2007, p. 2).
129
Artigo
Especialmente, com respeito UAB, a Lei n 11.502, de 11de julho
de 2007, atribui Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes) a responsabilidade de subsidiar o MEC [...] na formulao
de polticas e no desenvolvimento de atividades de suporte formao de
profissionais de magistrio para a educao bsica [...]. A atribuio conso-
lidada pelo Decreto n 6.755, de 29 de janeiro de 2009, instituiu a Poltica
Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica
cujos princpios destacamos: [...] a garantia de padro de qualidade dos
cursos de formao de docentes ofertados pelas instituies formadoras nas
modalidades presencial e distncia.
De acordo com o art. 7 do Decreto n 6.755/2009, a formao ini-
cial de profissionais do magistrio dar preferncia na modalidade presencial
e buscar a ampliao das matrculas em cursos de licenciaturas e pedagogia
pelas Instituies Pblicas de Educao Superior (IPES) abrangendo professores
que ainda no tm formao superior (primeira licenciatura); os professores
que lecionam em reas diferentes da sua formao (segunda licenciatura) e os
bacharis sem licenciatura que necessitam de estudos didtico-pedaggicos
complementares para o pleno exerccio do magistrio.
Nessa perspectiva, a Capes com a criao das Diretorias: Diretoria
de Educao Bsica Presencial (DEB) e a Diretoria de Educao a Distncia
(DED), desenvolve aes coordenadas, que culminaram com o lanamento
do Plano Nacional de Formao dos Professores da Educao Bsica, em
28 de maio de 2009. O Plano consolida a Poltica Nacional de Formao
de Professores (instituda pelo Decreto n 6.755/2009, de 29 de janeiro de
2009) e prev [...] mais de 330.000 professores das escolas pblicas esta-
duais e municipais que atuam sem formao adequada Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Brasileira (LDB) podero iniciar cursos gratuitos de
licenciatura. (HISTRIA E MISSO, 2012, p. 1). Esse Plano estratgico de
formao para os professores que atuam nas escolas pblicas integra o Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE), em vigor, desde 2007, e est em
consonncia com as diretrizes contidas nos documentos do Banco Mundial.
Com essas novas atribuies da Capes, o Sistema UAB integra as
atividades da Diretoria de Educao a Distncia (DED), cuja misso colabo-
rar com o processo de formao inicial e continuada de professores para a
educao bsica.
130
Artigo
A UAB dialoga com objetivos do Plano Nacional de Educao
(PNE) oficializado pela Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, cujas metas
estabelecidas visam [...] ampliar, a partir da colaborao da Unio, dos
Estados e dos Municpios, os programas de formao em servio [...] a
fim de assegurar a todos os professores [...] a qualificao mnima exigida
pela LDB, observando as diretrizes e os parmetros curriculares [...] alm de
Desenvolver programas de educao a distncia. O referido PNE vigorou
at o ano de 2010. O Projeto de Lei n 8.035, de 2010, aprova o novo
Plano Nacional de Educao (PNE 2011 a 2020). Contudo, esse projeto de
lei encontra-se em tramitao no Congresso Nacional.
3.2. O que reflete a nova estrutura organizacional do MEC para a
modalidade a distncia?
Os Referenciais de qualidade para educao a distncia, sob a
responsabilidade da Diretoria de Regulao e Superviso da Educao a
Distncia (conforme art. 30, inciso XII, do Decreto n 7.480, de 16 de maio
de 2011) revogado pelo Decreto n 7.690, de 2 de maro de 2012.
Atualmente, os referenciais de qualidade para a educao a distncia compe-
tem Secretaria de Regulao e Superviso da Educao Superior.
O primeiro documento que visava subsidiar atos legais do poder
pblico no que se refere regulao e superviso da educao na modali-
dade a distncia foi apresentado SEED/MEC, em 2007 como j explicitado.
A SEED, oficialmente criada pelo Decreto n 1.917, de 27 de maio de 1996,
extinta no ano de 2011, pelo Decreto n 7.480, de 16 de maio de 2011.
Assim, com a revogao do Decreto n 7.480, de 16 de maio de
2011, e a aprovao do Decreto n 7.690, de 2 de maro de 2012, a
regulao, a superviso e a avaliao da Educao a Distncia esto sob a
responsabilidade da Secretaria da Educao Bsica.
O Decreto n 7.690, de 2 de maro de 2012, preconiza que da
competncia do MEC a educao a distncia (conforme art. 1, inciso III).
A nova estrutura organizacional revela que a Educao a Distncia
competncia de vrios rgos especficos do MEC, cabendo Secretaria
de Educao Bsica [...] formular, propor, planejar, avaliar e supervisionar
polticas e programas de educao a distncia, visando universalizao e
131
Artigo
democratizao do acesso informao. (DECRETO N 7.690, DE 2 DE
MARO DE 2012).
Ainda compete Secretaria de Educao Bsica, de acordo com o
art. 9, incisos XI:
[...] propor, coordenar e acompanhar o contedo destinado ao
desenvolvimento e aprimoramento do ensino a distncia de alunos
e da capacitao de professores, transmitido e disponibilizado pelo
canal de educao denominado TV Escola, e pela explorao dos
servios de sons e imagens, satlite, internet ou de outras mdias.
(DECRETO N 7.690, DE 02 DE MARO DE 2012, grifo nosso).
Secretaria de Regulao e Superviso da Educao Superior (con-
forme art. 26, incisos II, IV, V e XI) compete:
[...] autorizar, reconhecer e renovar o reconhecimento de cursos
de graduao e sequenciais, presenciais e a distncia; [...] super-
visionar instituies de educao superior e cursos de graduao
sequenciais, presenciais e a distncia, com vistas ao cumprimento
da legislao educacional e induo de melhorias dos padres
de qualidade da educao superior, aplicando as penalidades
previstas na legislao; estabelecer diretrizes e instrumentos para
as aes de regulao e superviso da educao superior, pre-
sencial e a distncia em consonncia com o ordenamento legal
vigente [...] propor referenciais de qualidade para a educao
a distncia, considerando as diretrizes curriculares da educao
superior e as diversas tecnologias de informao e comunicao
[...]. (DECRETO N 7.690, DE 02 DE MARO DE 2012).
Assim sendo, a nova estrutura organizacional ratifica a preocupao
do MEC, por meio das competncias dos diferentes rgos que o integram, de
formular, propor, implementar, avaliar e supervisionar as polticas e as aes que
garantam a qualidade da formao na modalidade de Educao a Distncia.
Portanto, os princpios da Poltica Nacional de Formao de
Profissionais do Magistrio da Educao Bsica reforam o compromisso do
Estado com a formao docente para todas as etapas da educao bsica,
garantido o [...] padro de qualidade dos cursos de formao de docentes
ofertados pelas instituies formadoras nas modalidades presencial e dis-
tncia [...], pois o acesso formao inicial e continuada reduziria as [...]
132
Artigo
desigualdades sociais e regionais [...] e promoveria a qualidade da educa-
o bsica pblica. (DECRETO N 6.755, DE 29 DE JANEIRO DE 2009).
Numa perspectiva dialtica, pode-se perceber que o documento
Aprendizagem para todos, investir nos conhecimentos e competncias das pes-
soas para promover o desenvolvimento: estratgia 2020 para educao do
Grupo Banco Mundial (2011) voltado para avaliao da [...] capacidade de
um sistema educacional melhorar os resultados de aprendizagem [...] avaliaes
de impacto e outro trabalho analtico que possam informar polticas e interven-
es [...]. (APRENDIZAGEM..., 2011, p. 8) est alinhado com os princpios
da Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio implantada no
Brasil. Cabe questionar: qual o sentido da avaliao do sistema educacional
e da qualidade da formao do professor na modalidade a distncia? Nesse
contexto de mudanas aceleradas, quais so as bases que sustentam a raciona-
lidade instrumental da democratizao do acesso ao conhecimento?
Na dinmica social atual, parece paradoxal que haja o reconheci-
mento da importncia do professor e concomitantemente essa profisso esteja
acompanhada de tamanho desprestgio. O desprestgio do trabalho docente
pode ser constatado atravs dos baixos salrios e de uma carreira docente
precariamente construda. A valorizao docente princpio, meta e objetivos
das polticas de Estado?
Compete Diretoria de Valorizao dos Profissionais da Educao
(conforme art. 33, inciso 1, letra a do Decreto n 7.690, de 2 de maro de
2012) [...] auxiliar os Estados, o Distrito Federal e os Municpios na estrutura-
o de carreiras para os profissionais da educao. Tal competncia sinaliza
que o MEC reconhece que a qualidade da educao depende da valoriza-
o do trabalho docente, pelo menos, do ponto de vista legal. O atual Ministro
da Educao, Alosio Mercadante, em entrevista concedida IG, em maro
de 2012, disponvel na pgina da Associao Nacional dos Dirigentes das
Instituies Federais de Educao Superior (Andifes) afirma:
[...] se ns quisermos ter professores de qualidade no Brasil, pre-
ciso oferecer salrios atraentes. Seno, tudo o mais que estamos
falando no vai acontecer a mdio prazo. Alm disso, h a discus-
so da jornada, que deve ser um objeto de ampla negociao com
os professores e entidades sindicais. A hora-atividade no pode
ser tratada como uma questo trabalhista, desassociada de uma
dimenso pedaggica. (MERCADANTE, 2012).
133
Artigo
A expanso da educao superior, particularmente na modalidade
a distncia, democratizou o acesso a esse nvel de ensino. A implantao da
UAB, especialmente criada para garantir formao de professores da educa-
o bsica, condio imprescindvel para melhoria do sistema educacional;
contudo, de nada adianta a multiplicao das vagas se no construirmos e
equiparmos as escolas e ainda, se no valorizarmos a carreira docente, enfim,
que todas as providncias sejam feitas para atender, adequadamente, s
expectativas da sociedade no tocante Educao Bsica.
As constantes preocupaes com a qualidade dessa modalidade
educacional so legtimas. Para tanto, necessrio conhecer desde as novas
Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC), as diversificadas possibilida-
des de ensino-aprendizagem a distncia at sua abrangncia, poltica e seu
marco regulatrio. Assim, tanto as crticas positivas como as negativas basea-
das em anlises sem conhecimento sistemtico da modalidade ou no caso do
estudo em tela, sem conhecer o Sistema UAB, so infrutferas.
4. O sistema Universidade Aberta do Brasil: poltica de formao
inicial e continuada de professores
No Portal do MEC, no stio eletrnico da Capes, a UAB definida
como um sistema que oferece [...] cursos de nvel superior na modalidade
a distncia, prioritariamente, para professores, gestores e trabalhadores que
atuam na educao bsica dos estados, municpios e Distrito Federal. (SOBRE
UAB, 2011).
Estados e municpios, de um lado, e universidades pblicas de outro,
devem estabelecer acordos de cooperao, atravs dessas cooperaes, os
estados e os municpios devem manter [...] polos de apoio presencial para
acolher professores sem curso superior ou garantir formao continuada aos j
graduados. As universidades pblicas devem oferecer cursos de licenciaturas
e especializao, [...] especialmente onde exista oferta de cursos presen-
ciais. (SOBRE UAB, 2011, p. 2).
UAB cabe, pois, [...] plantar a semente da universidade pblica de
qualidade em locais distantes e isolados [...] visando incentivar o desenvolvi-
mento de municpios com baixos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH) e
de ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB).
134
Artigo
Esse sistema funcionaria como um eficaz instrumento para a univer-
salizao do acesso ao ensino superior e para a requalificao do
professor em outras disciplinas, fortalecendo a escola no interior do
Brasil, minimizando a concentrao de oferta de cursos de gradua-
o nos grandes centros urbanos e evitando o fluxo migratrio para
as grandes cidades. (SOBRE UAB, 2011, p. 2).
A abrangncia do sistema UAB , sobretudo, constituda por parcerias
entre consrcios pblicos em nveis federal, estadual e municipal, com a parti-
cipao de universidades pblicas e demais organizaes interessadas. Para
entrada no curso do Sistema UAB, o candidato ter de passar por vestibular,
qualquer cidado que concluir a educao bsica e tenha sido aprovado no
processo seletivo pode cursar o referido sistema. Entretanto, a UAB financia,
prioritariamente, cursos de formao inicial e continuada de professores da
Educao Bsica.
A UAB passa a ser considerada o instrumento capaz de requalificar o
professor; por isso mesmo, seus cursos abrangem: Licenciaturas, Bacharelados,
Tecnlogo e Especializaes voltados para formao inicial e continuada de
professores da rede pblica de Educao Bsica e para o pblico em geral
interessado (demanda social). Para isso, [...] as vagas para atendimento da
demanda social so acertadas entre as instituies de ensino ofertantes e os
governos locais, sendo publicadas nos editais de seleo de estudantes para
os cursos. (INSTITUIES, 2011, p. 3).
Especializaes do Programa Mdias na Educao objetiva propor-
cionar formao continuada destinada ao uso pedaggico, na Educao a
Distncia, de diferentes tecnologias da informao e da comunicao. Esse
curso foi reformulado e reestruturado em duas entradas distintas: como [...]
curso de extenso de 160 horas, para professores que no possuem nvel
superior completo, e especializao de 360 horas (no mnimo), para professo-
res j graduados. (INSTITUIES, 2011, p. 3).
Graduao mm Biblioteconomia, bacharelado destinado formao
de quadros de apoio realizao dos cursos nos polos de apoio presen-
cial do Sistema UAB; Especializaes para Professores, em Parceria com a
Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD/
MEC) oferecidos em nvel de ps-graduao lato sensu, com durao de 360
horas e certificao para os concluintes. Atendendo legislao vigente,
135
Artigo
destina-se ao preparo de docentes para temas transversais dos currculos de
educao bsica. (INSTITUIES, 2012, p. 3).
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP)
cursos em nvel de graduao, bacharelado e ps-graduao lato sensu
especializao, destinados criao de um perfil nacional do administrador
pblico, [...] propiciando a formao de gestores que utilizem uma lingua-
gem comum e que compreendam as especificidades de cada uma das esferas
pblicas: municipal, estadual e federal. (INSTITUIES, 2012, p. 3), con-
forme Figura 1.
Figura 1
Distribuio de cursos UAB por modalidade
Fonte | CAPES/MEC/Universidade Aberta do Brasil
A Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes) coordenou as aes que culminaram no lanamento do Plano Nacional
de Formao dos Professores da Educao Bsica, que estabeleceu os Fruns
Estaduais Permanentes de Apoio Formao Docente, identificando demanda
por Educao a Distncia em licenciaturas de todas as reas e em pedagogia
e orientando a oferta pelas Instituies Pblicas Educao Superior (IPES) de
136
Artigo
cursos em Polos de Apoio Presencial. Pelo site da Capes, at 2013, o sistema
ampliar sua rede de cooperao para alcanar a totalidade das IPES brasi-
leiras e atender a 800 mil alunos/ano. (BRASIL/MEC/CAPES/UAB, 2012).
A Capes lanou um Catlogo para mostrar a abrangncia da
Universidade Aberta do Brasil, e promover a adeso de prefeituras e governos
estaduais interessados em participar da ao pela educao pblica no Brasil.
Por intermdio das Secretarias Estaduais de Educao e da Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), integrantes dos diversos Fruns
Estaduais de Educao, prefeitos e governadores podero encaminhar suas
demandas para formao de professores. (BRASIL/MEC/CAPES/UAB, 2012).
Durante a abertura do 5 Encontro Nacional de Coordenadores do
Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), realizado em Braslia nos dias
1 e 2 de dezembro de 2011, o diretor de Educao a Distncia da Capes,
Joo Carlos Teatini, destacou a fase crucial de consolidao da UAB, apre-
sentando os nmeros que revelam a expanso do sistema; apesar de a UAB
ter sido criada em 2006, o incio dos cursos e a grande expanso do sistema
ocorreram a partir de 2008. No site da Capes, o Diretor de Educao a
Distncia afirma: [...] j estamos com mais de 190 mil alunos, 618 polos
ativos de apoio presencial. Temos nmeros impensveis sabendo que o sistema
foi construdo em trs ou quatro anos, algo absolutamente indito. (TIATINI,
2011). Assim, a UAB oferece 927 cursos, por meio de 94 instituies pbli-
cas de ensino superior integrantes do Sistema. Desse total, 299 correspondem
a licenciaturas. (INSTITUIES, 2012). Cabe, aqui, a seguinte questo: o
acesso est garantido com qualidade? Talvez obtenhamos uma resposta se
houver avaliao processual e o Sistema for tratado como poltica de Estado.
Dos 299 cursos de licenciaturas oferecidos pelo Sistema UAB, 53
so cursos de Letras; 52 so de Pedagogia; 35, de Matemtica; 34, de
Biologia; 22, de Fsica; 21, de Qumica; 14, de Histria; 14, de Artes; 12,
de Geografia; 12, de Cincias da Computao; 9, de Educao Fsica.
So oferecidos, ainda, cursos de licenciatura em Filosofia, Sociologia, Teatro,
Turismo e Enfermagem. (INSTITUIES, 2012).
No que diz respeito distribuio por regio, os dados do site reve-
lam que a regio Nordeste oferece o maior nmero de licenciaturas: so 133
cursos, seguidos da regio Sudeste, com 67 cursos de licenciaturas; o Sul
oferece 38 cursos de licenciaturas; o Centro-Oeste, 32; e a regio Norte, 29
cursos de licenciatura. (INSTITUIES, 2012).
137
Artigo
A maior parte dos cursos oferecidos, nas modalidades de especiali-
zao e aperfeioamento, objetiva qualificar os profissionais da educao. O
Bacharelado, majoritariamente, centra-se no curso de Administrao. As moda-
lidades sequenciais e tecnlogos acontecem em menor nmero e atendem
demanda social. Dois cursos sequenciais esto em andamento: curso sequen-
cial de Gerncia de Contedo para Web e curso de Empreendedorismo e
Inovao. Treze cursos de Tecnlogo: Agricultura Familiar e Sustentabilidade;
Hotelaria, Planejamento e Gesto para o Desenvolvimento Rural; Sade
Pblica, dentre outros. A modalidade tecnlogo oferecida na Universidade
Federal de Pernambuco (UFPE) que, ao trmino, formar professores em
Tecnologia de Educao Ambiental.
O nmero de licenciaturas, as especializaes e aperfeioamentos
ratificam que a UAB o projeto oficial que visa levar a educao em nvel
superior, especialmente a formao de professores em servio, a pontos distan-
tes do pas, via modalidade de Educao a distncia.
Concordamos com Castro e Cabral Neto (2009) quando afirmam que
o investimento na formao de professores na modalidade a distncia responde
s exigncias da sociedade da informao e do conhecimento num contexto de
reestruturao do Estado e remodelao da base material da sociedade. Ou
seja, o crescimento da educao a distncia no Brasil atende s configuraes
do mundo do trabalho da sociedade capitalista frente crise de acumulao
do capital. Os processos imediatos de trabalho e produo so organizados e
regulados de acordo com os ditames da racionalidade capitalista. Essa raciona-
lidade exige uma (re) configurao especfica para a formao do trabalhador.
De acordo com a abordagem epistemolgica crtico-dialtica, a formao do
trabalhador e formao do professor so faces da mesma moeda, pois, para
compreender a formao do professor, preciso que tenhamos claro o contexto
socioeconmico e cultural em que ele est inserido.
Assim, considerando que a Educao a Distncia representa uma
alternativa de incluso educacional num pas de dimenses continentais e,
ainda, atende s configuraes do mundo do trabalho da sociedade capita-
lista impe-se ao governo o desafio de criar legislaes especficas rompendo
paradigmas presenciais. o que veremos no prximo item.
138
Artigo
4.1. Marco Regulatrio da EAD/UAB
Ao examinar a legislao brasileira que regula os cursos de gra-
duao na modalidade de Educao a Distncia no Brasil e da UAB, em
particular, possvel perceber a inteno do legislador de conferir credibili-
dade a essa modalidade de Educao a Distncia, visando transmitir certa
segurana queles que estejam inseridos na modalidade. O marco regulatrio
da UAB, dispositivos e competncias, permite afirmar que, dependendo da
Legislao, a UAB ser regulada, supervisionada e avaliada pela Unio.
Cabe salientar que a avaliao da qualidade implica, como afirmam
Morosini e Sousa (2011), definies prvias, pois no h um entendimento
comum sobre a terminologia ou a metodologia da qualidade. Isso porque
educao de qualidade pode ser vista a partir de uma variedade de interpreta-
es, de acordo com as diferentes concepes de Educao. Tanto Educao
de qualidade pode significar domnio do contedo previsto no currculo escolar
e aquisio de cultura cientfica ou literria, como tambm pode significar
desenvolvimento de capacidade tcnica para atender aos interesses do setor
produtivo ou ainda, Educao que fortalece o compromisso social com a trans-
formao da realidade. Escaparia ao objetivo deste artigo, nos determos nas
diferentes perspectivas e dimenses do conceito de qualidade em educao.
Basta reter que a avaliao da qualidade da Educao a Distncia tornou-se
uma questo de importncia crescente a partir de 2007, momento do primeiro
instrumento legal, sobre os procedimentos de regulao e avaliao da educa-
o superior na modalidade da Educao a Distncia.
Trata-se da Portaria Normativa n 2, de 10/01/2007, que determina
que o credenciamento de instituies para oferta de modalidade a distncia
considerar a sede da instituio e os endereos dos polos de apoio pre-
sencial. Essa Portaria foi revogada no final do mesmo ano e um conjunto de
legislaes passa a construir o arcabouo legal que dar sustentao UAB.
Nesse mesmo ano, a SEED/MEC apresenta o Referencial de qualidade da
Educao a Distncia, como acima mencionado.
A Portaria Normativa n 40, de 12/12/2007, regulamenta o ciclo
avaliativo de reconhecimento de cursos, processos de credenciamento, auto-
rizao e reconhecimento para oferta de Educao a Distncia e institui o
e-MEC, sistema eletrnico de fluxo de trabalho e gerenciamento de informa-
es relativas regulao da educao superior.
139
Artigo
O Decreto n 6.303, de 12 de dezembro de 2007, altera disposi-
tivos do Decreto n 5.622, de 19 de dezembro de 2005, e do Decreto n
5.773, de 9 de maio de 2006, e traz mudanas significativas para a moda-
lidade a distncia: a obrigatoriedade das instituies de educao superior
integrantes dos sistemas estaduais que oferecem cursos superiores a distncia
credenciados pelo sistema federal informar os polos de apoio presencial que
integraro sua estrutura, com a demonstrao de suficincia da estrutura fsica,
tecnolgica e de recursos humanos.
Ao Ministrio da Educao cabe promover os atos de credencia-
mento de instituies para oferta de cursos e programas a distncia para
educao superior, com o pedido de aditamento instrudo com documentos
que comprovem a existncia de estrutura fsica e recursos humanos adequados
e suficientes para o funcionamento dos polos, observados os referenciais de
qualidade, comprovados em avaliao in loco. (DECRETO N 6.303, DE 12
DE DEZEMBRO DE 2007).
No foi acaso que a Legislao estabeleceu critrios e procedimen-
tos para a participao de instituies pblicas de ensino superior na UAB,
e ainda descreveu as obrigaes e os deveres dos professores formadores,
supervisores de curso e tutores no programa, cabendo ao MEC coordenar a
implantao, o acompanhamento, a superviso e a avaliao dos cursos do
Sistema UAB, como se percebe da anlise do marco regulatrio.
A legislao denota a preocupao de disciplinar a rede de polos
das instituies de ensino superior de forma bastante criteriosa. Uma das prin-
cipais mudanas definir os polos como integrante da instituio, e, sendo
assim, deve ser avaliado formalmente pelo poder pblico.
A Lei n 11.502, de 11 de julho de 2007, modifica as competncias
e a estrutura organizacional da Capes, que passa a subsidiar o MEC na for-
mulao de polticas de induo e fomento da formao inicial, de preferncia
no ensino presencial. Isso conjugado com o uso de recursos e tecnologias
de Educao a Distncia e, para a formao continuada, [...] utilizar-se-o,
especialmente, recursos e tecnologias de educao a distncia.
Assim, , nos anos de 2007 e de 2008 que o MEC elabora e homo-
loga instrumentos de avaliao e superviso da modalidade a distncia. A
inteno de estimular, mediante bolsas de estudo e outros instrumentos legais,
a formao de recursos humanos qualificados para atender demanda dos
setores pblico e privado.
140
Artigo
No segundo semestre de 2000, aes prticas de superviso so evi-
denciadas pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) com objetivo de
fazer um diagnstico das condies de oferta dos cursos de EAD e de validar as
prticas exitosas e sanear as deficincias que comprometessem a qualidade do
ensino atravs do Termo de Saneamento de Deficincias (TSD). somente aps
verificao atravs de visita in loco para certificar se todas as clusulas do TSD
foram cumpridas, que a IPES recebe a liberao para continuar suas atividades.
Percebe-se que as legislaes reforam a finalidade do Sistema UAB
de expandir e de interiorizar a oferta de cursos e de programas de educao
superior para garantir a formao inicial e continuada de professores da edu-
cao bsica, oferecendo cursos para capacitao de dirigentes, gestores e
trabalhadores da educao, bem como cursos em nvel superior nas diferentes
reas do conhecimento.
Nesse sentido, o Decreto n 6.755, de 29 de janeiro de 2009, institui
a Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio da Educao
Bsica e disciplina sobre a atuao da Capes no fomento a programas de for-
mao inicial e continuada de professores da educao bsica. Os princpios
e objetivos da Poltica Nacional de Formao de Profissionais do Magistrio
da Educao Bsica ratificam a preocupao com a qualidade dos cursos. A
Portaria n 318, de 2 de abril de 2009, transfere Capes a operacionaliza-
o do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Nessa direo, a Resoluo CD/FNDE n 26, de 5 de junho de
2009, revela a preocupao com a qualificao dos tutores e preconiza
sobre os requisitos para ser tutor da UAB; apresenta um manual de atribuies
e o termo de compromisso dos bolsistas.
Por sua vez, as orientaes e diretrizes contidas na Resoluo n 49,
de 10 de setembro de 2009, definem as atribuies dos participantes do sis-
tema UAB, ratificam a funo da Capes de verificar se as IPES que integram o
Sistema UAB tm polos de apoio presencial de acordo com as diretrizes conti-
das na Portaria Normativa n 2, de 10 de janeiro de 2007.
A Portaria n 75, de 14 de abril de 2010, cria o Grupo Assessor
do Sistema para apoiar a Capes na formulao das diretrizes estratgicas
de desenvolvimento do Sistema UAB, quanto aos processos de: acompa-
nhamento, avaliao de cursos e polos de apoio presencial, formulao de
diretrizes para a elaborao de editais, consolidao e desenvolvimento de
polticas e formulao do Plano de Ao anual para o Sistema UAB.
141
Artigo
J a Portaria n 1.326, de 18 de novembro de 2010, apresenta
instrumentos para avaliao dos cursos de graduao a distncia, sendo que
as Dimenses e indicadores revelam: organizao didtico-pedaggica tem
18 indicadores e peso 40. O Corpo Social tem 19 indicadores e apresenta
o maior peso na avaliao (45). A instalao fsica tem 10 indicadores e o
menor peso na avaliao (15). Tais indicadores atribuem menor peso s insta-
laes fsicas. Ser que os polos de apoio presencial tm infraestrutura fsica
para receber cursos superiores?
Para equacionar os eventuais problemas nos polos de apoio presen-
cial, em municpios que no tm infraestrutura fsica adequada, publica-se a
Portaria n 7, de 9 de fevereiro de 2011. Essa Portaria designa os avaliadores
para a realizao de visitas de acompanhamento do cumprimento das aes
de saneamento de deficincias dos polos.
O marco regulatrio denota que o MEC identifica que a fragilidade
do sistema est nos polos de apoio presencial. Entretanto, no Brasil, existe
certa distncia entre o que preconiza a Lei e o que, de fato, ocorre na prtica.
Inmeros so os exemplos: no artigo 6 da Constituio Federal, todos os
brasileiros tm [...] direitos sociais educao, sade, alimentao, ao
trabalho, moradia, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo
maternidade e infncia, assistncia aos desamparados [...]. (BRASIL,
2004, p. 20). Na realidade, o que assistimos, infelizmente, so esses direitos
sociais serem negados grande parte da populao.
Nesse passo, a experincia como representante da Universidade
Federal de Rondnia no mbito da avaliao dos cursos da UAB em Rondnia
(Ofcio n 323/GR/UNIR, de 31 de agosto de 2006) revelou o poder e a
fora da poltica partidria. Afinal, o prefeito/partido que implanta um polo de
apoio presencial da Universidade Pblica no municpio, mesmo com insufici-
ncia de infraestrutura fsica, tecnolgica e de recursos humanos, receber os
aplausos nas futuras eleies por ter levado educao superior para o seu muni-
cpio. importante pontuar que essa conduta somente possvel porque h
flexibilidade de alguns (as) professores (as) e gestores (as) das Universidades.
Assim, nesse aspecto, em particular, atender, prioritariamente, inte-
resses poltico-partidrios em detrimento da qualidade didtico-pedaggica
poder comprometer a credibilidade da modalidade de Educao a Distncia
ou prejudicar os profissionais que esto na modalidade por suas convices
142
Artigo
terico-pedaggicas, por enxergar, na modalidade a distncia, a possibi-
lidade de qualificar, em nvel superior, professores de lugares distantes dos
grandes centros urbanos.
Nessa dimenso, preciso que todos se conscientizem da impor-
tncia da avaliao da educao superior. A avaliao acadmica legitima
conhecimentos e competncias reconhecidas como capital cultural do mundo
global. Reconhecer a avaliao institucional da Universidade na modalidade
a distncia requer a criao de critrios e procedimentos ainda inditos, que
devem ser viveis dentro do sentido que esse novo ambiente de conhecimento
veicula. Isso, obviamente, sem perder de vista a lgica que estrutura a socie-
dade capitalista e o seu modo de controle sociometablico, como esclarece
Mszaros (2002). Ou seja, considerando a modalidade a distncia numa
perspectiva epistemolgica crtico-dialtica, em que a estrutura socioecon-
mica se articula com o fenmeno educativo. Como afirma Gamboa acerca
dos pressupostos gnosiolgicos e epistemolgicos em Educao
Se o entorno alterado, o fenmeno ganha novos sentidos [...] a
parte no idntica ao todo, tambm no sua prolongao, ela
pode ser diferente e paradoxalmente ser a negao, a oposio
e a semente de transformao desse todo maior, apesar de no
perder sua pertencia para esse todo. (GAMBOA, 2007, p. 134).
Nesse perspectiva, e adotando uma posio otimista em relao
UAB, necessrio, nesse momento, refletir sobre as crticas que, hoje, enfrenta
o sistema, pois h Polos de apoio presencial sem infraestrutura e sem as condi-
es mnimas e ideais de funcionamento, apesar do que dispem o Decreto n
5.622, de 19 de dezembro de 2005, o Decreto n. 5.800, de 8 de junho de
2006, o Decreto n. 6.303, de 12 de dezembro de 2007, Portaria n 75, de
14 de abril de 2010 e a Portaria n 7, de 9 de fevereiro de 2011.
A viabilidade do Sistema UAB, no que tange infraestrutura fsica e de
recursos humanos impe que a comunidade acadmica pesquise e analise esse
Sistema e qual o melhor projeto de educao superior, de formao inicial e con-
tinuada de professores da educao bsica das diferentes regies brasileiras.
Nossa experincia, no Estado de Rondnia, revela que h munic-
pios cujo acesso internet extremamente precrio, fazendo com que os
graduandos dependam, quase que exclusivamente, do material didtico
escrito, disponibilizado pelo professor (a) no encontro presencial. Alm disso,
143
Artigo
a distncia entre o Polo de apoio presencial e o municpio onde o professor
reside inviabiliza o (a) professor (a) cursando a UAB, em servio, tempo dispo-
nvel para ir ao Polo acessar a internet e, assim, conhecer o material sugerido
pelo docente:links de artigos disponveis em Base de Dados, como o Scientific
Electronic Library Online (Scielo), ou utilizar o acervo bibliogrfico do Polo
para ler livros e os artigos sugeridos.
A legislao existente relacionada modalidade de Educao a
Distncia, no Brasil, no deve ser rechaada como um entrave ao seu desen-
volvimento, porm mais e mais pelas suas intenes reguladoras. Aos docentes
universitrios cabe conhecer os marcos regulatrios e compreender seus limites
e possibilidades.
A UAB apresentada como possibilidade de formao de professo-
res, a pontos distantes do pas, via modalidade da Educao a Distncia. Sem
dvida, as possibilidades de a Educao a Distncia ampliar o acesso edu-
cao superior so reais. Entretanto, apenas realar as suas potencialidades,
de forma acrtica, temerrio, haja vista que no podemos perder de vista que
essa modalidade, alm de favorecer a democratizao da educao, poder
trazer vultosos lucros aos seus investidores com a liberalizao do comrcio de
educao. Interessa ao capital a abertura do mercado educacional brasileiro e
a EAD uma ferramenta poderosa capaz de atender os desafios impostos pela
nova ordem econmico-social do mundo tecnolgico.
Os nmeros revelam que o sistema de ensino brasileiro adere de
forma consistente a modalidade a distncia como poltica de formao em
nvel superior. notvel a velocidade com que cresce a aplicao da edu-
cao a distncia em diversos ambientes pedaggicos do pas. Entretanto,
reconhecer algumas de suas limitaes no sinnimo de desqualificao da
modalidade, tampouco deixar de reconhecer que a modalidade presencial
tem, igualmente, problemas a serem superados.
A recente abrangncia da modalidade da Educao a Distncia
atravs da UAB, indispensavelmente, necessita de acompanhamento sistem-
tico (regulao, superviso e avaliao) para que, de fato, cumpra os seus
intentos de viabilizar e desenvolver mecanismos alternativos para o fomento, a
144
Artigo
implantao e a execuo de cursos de graduao e ps-graduao, nas uni-
versidades pblicas, em parceria com os trs entes governamentais brasileiros.
preciso implementar e articular um conjunto de polticas pblicas,
sociais e educativas que viabilizem a to almejada universalizao da educa-
o com qualidade e, encarar a UAB como poltica educacional de Estado,
em que a regulao, superviso e avaliao preconizadas em lei, conciliem
as medidas de controle com os procedimentos de autoavaliao institucional,
haja vista que os Polos da UAB, distribudos por todas as regies do Brasil, tm
especificidades que no podem ser desconsideradas.
Assim, a opo pela abordagem epistemolgica crtico-dialtica pos-
sibilita compreender que o Estado enfrenta a tarefa de reorganizar a educao
pblica com o propsito de ajust-la no s s novas demandas sociais, mas,
sobretudo, realidade poltico-econmica vigente. Atravs dos ministrios e
das secretrias de educao, os governos deliberam sobre a educao nacio-
nal, definindo seu sentido, finalidade, forma, contedos e imprimem a direo
capaz de legitimar o modelo econmico e poltico ditado pela sociedade em
que est inserida.
Nessa direo, a poltica educacional colocada em prtica no Brasil,
a partir da dcada de 1990, est associada Reforma do papel do Estado e
poltica de ajuste s exigncias da reestruturao econmica em mbito global.
O Estado Moderno, luz de Marx, no uma entidade a pairar
acima dos interesses gerais ou das classes. O Estado no campo da teoria mar-
xista uma Instituio poltica que mantm uma relao dialtica com a base
econmica de cada poca histrica e, como tal, no est dissociada das suas
relaes sociais subjacentes.
Nesse contexto, as reformas educacionais, desse perodo, esto
em consonncia com as diretrizes do Banco Mundial que defende a criao
de diferentes tipos de instituies, programas, modalidades como forma de
aumentar o nmero de matrculas na educao superior e, assim, garantir a
melhoria do sistema educacional.
Assistimos, no Brasil, expanso do ensino superior, pela via privada,
bem como a um aumento exponencial da modalidade a distncia, haja vista
que essa modalidade considerada uma estratgia relevante para garantir a
democratizao do acesso ao ensino superior, especialmente, aos cursos de
formao de professores para educao bsica, em face das novas exigncias
145
Artigo
que lhe so postas e as mudanas concretas propostas na Lei n 9.394/96, de
20 de dezembro de 1996. Essa Lei preconiza que a formao do professor da
educao bsica deve ser feita em nvel superior. A UAB criada nesse bojo.
Diante desse quadro, ao examinar a Legislao brasileira que regula
a UAB, possvel perceber a inteno de garantir credibilidade ao Sistema
UAB. Contudo, a norma em si no garantir o desenvolvimento cognitivo, os
valores e as condutas dos indivduos sob sua orientao. De nada adianta
afirmar que a EAD/UAB permite a democratizao do acesso educao
superior, incluso social e melhoria quantitativa do processo educacional
se no estiver garantida a qualidade. A qualidade implica que as IPES que
oferecem a EAD/UAB se empenhem na formao plena do cidado. Esse que
cuidar para que a sociedade seja democraticamente organizada e se desen-
volva em seus aspectos socioeconmicos, poltico e cultural. Para isso, requer
criatividade cientfica alicerada na pesquisa e solues prticas para os pro-
blemas especficos da sociedade e regio que se encontra. Isso factvel se
o conhecimento produzido na EAD/UAB visar, concretamente, formao de
cidados/professores que busquem uma sociedade mais justa e igualitria.
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Profa. Dra Andria da Silva Quintanilha Sousa
Universidade Federal de Rondnia | Porto Velho | Rondnia
Departamento de Cincias da Educao
Grupos de Pesquisa Grupo Prxis
Grupo de Pesquisa Universitas
E-mail | aquintanilhasousa@yahoo.com.br
E-mail | andreia_quintanilha_sousa@hotmail.com
Aceito 21 maio 2012
149
Artigo
Marcos regulatrios nas polticas de formao
e valorizao docente ps-LDB
Regulatory inframeworks policies and teaching bring out post Law of Guidelines and Bases (LDB)
Olgases Cabral Maus
Universidade Federal do Par
Resumo
A aprovao da Lei n 9.394/1996 ense-
jou, dentre outros fatores, a edio de novos
marcos regulatrios manifestados atravs de
orientaes que definem polticas e recomen-
daes sobre o trabalho e formao docente.
A anlise dessas formulaes no Brasil o
objetivo deste texto, resultado de pesquisa
documental e bibliogrfica direcionada para
a compreenso do processo de expanso no
ensino superior. Os marcos regulatrios anali-
sados sinalizam para a adoo de medidas
que requalifiquem os cursos de formao de
professores, alm de solues que coloquem
o sistema educacional em sintonia com as
mudanas econmicas e sociais, na gesto,
financiamento e avaliao da educao,
orientaes que interferem diretamente na
formao e no trabalho que esse profissional
desenvolve.
Palavras-chave: Formao de professores.
Polticas educacionais. Trabalho docente.
Abstract
The law 9394/1996 gave rise to regula-
tory frameworks as far as teacher education
is concerned by the means of guidelines
that define policies and recommendations
aimed at shaping the teaching field and the
teacher education field. The documentary
and bibliographical research reported in this
paper analyzed these policies, guidelines
and recommendations in order to understand
the expansion process of higher education
in Brazil. The herein analyzed regulatory
frameworks reveal the adoption of measures
aimed at promoting the reformulation of tea-
cher education programs and at identifying
solutions to realign the educational system
with the economic and social changes con-
cerning school management, education
funding and institutional evaluation. These
measures directly interfere with the fields of
teaching and teacher education.
Keywords: Teacher education. Educational
policies. Teaching practice.
150
Artigo
Introduo
Uma nova regulao das polticas educacionais tem sido adotada
nos pases ocidentais, com a emergncia de processos formativos que possam
atender s necessidades econmicas e sociais na contemporaneidade, represen-
tadas, dentre outros aspectos, pelo processo de reestruturao produtiva. Com
isso, inmeras mudanas comeam a ser gestadas, em mbito internacional, na
organizao do trabalho e da formao docente articuladas ao novo contexto
societrio. Esse fato demanda a definio de marcos regulatrios que orien-
tem os processos de escolarizao, que incluem, evidentemente, a atuao do
docente, em especial daquele que desenvolve atividades na educao bsica.
Este artigo resulta de pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) voltada para a anlise da
expanso da educa o superior no perodo ps-LDB; nela, procura-se identificar
se a expanso ocorreu via novas formas de organizao acadmica, catego-
ria administrativa e de modalidades de educao, verificando as repercusses
desse modelo expansionista sobre as polticas de formao de professores. Os
resultados aqui apresentados priorizam a anlise de documentos distintos que
abrangem consulta legislao produzida em mbito federal, e a documentos
oficiais que definem polticas educacionais no Brasil. Procurou-se analisar as
polticas de formao docente na atualidade, atravs dos marcos regulat-
rios definidos nessas polticas, alm das principais aes desencadeadas por
meio da Poltica Nacional de Formao, do Plano Nacional de Formao de
Professores (Parfor) e Prova Nacional de Concurso para Ingresso na Carreira
Docente, as quais repercutem significativamente na expanso da educao
superior no que diz respeito formao de professores.
preciso considerar a importncia que a educao superior assume,
como alternativa para a superao da crise econmica global, em diferen-
tes documentos produzidos por organismos internacionais, como o caso da
Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Em
documento produzido por esse organismo em 2009, o secretrio-geral preco-
niza mais investimentos na educao superior e diz que [...] para sair da crise,
preciso mais do que nunca um maior investimento na educao universitria
[...] (OCDE, 2009, p. 3), considerada como uma das formas de investimento
no capital humano, o que resultaria em mais empregos e maiores salrios.
151
Artigo
Alm da OCDE, outras manifestaes em nvel internacional tm se
apresentado destacando a importncia do investimento em educao superior.
o caso da Conferncia Regional de Educao Superior na Amrica Latina e
Caribe, realizada em 2008, como etapa preparatria Conferncia Mundial
de Educao Superior de 2009, que colocou a educao superior como um
direito humano e um bem pblico social, devendo os Estados garantir esse
direito. Para se preparar para participar da Conferncia Mundial, o Brasil, por
meio do Conselho Nacional de Educao (CNE), realizou o Frum Nacional
de Educao Superior, cuja nfase recaiu na democratizao do acesso e na
flexibilizao dos modelos de formao; na elevao da qualidade, na ava-
liao e no compromisso com a inovao. O Conselho reiterou a questo da
educao como direito social e universal, e como bem pblico.
J o documento que resultou da Conferncia Mundial sobre a
Educao Superior, ocorrida em julho de 2009 na sede da Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) em Paris,
que teve como temtica La nuevadinmica de laeducacin superior y lainvesti-
gacin para el cambio social y eldesarrollo, reala a importncia de se investir
nos estudos superiores.
Dessa forma, os marcos regulatrios sobre a formao de professores
aqui destacados relacionam-se com uma poltica de desenvolvimento econ-
mico que aponta a capacitao em nvel tercirio como elemento fundamental
para que os pases possam alcanar um patamar de destaque no cenrio
internacional. Na anlise da documentao, sero priorizadas aquelas que,
pela sua relevncia, apresentam uma maior importncia em funo tambm
dos objetivos do artigo.
Alm disso, alguns aspectos tm sido recorrentes na nova regulao
de polticas educacionais que incluem a gesto
1
, o financiamento e a ava-
liao da educao, definindo orientaes que interferem diretamente na
formao e no trabalho que esse profissional desenvolve.
A lgica da nova regulao tem implicaes que no abrangem
somente o trabalho dos professores, mas tambm inclui, nesse processo, o
diretor, enquanto protagonista que deve participar ativamente das atividades
de planejamento da unidade escolar. O trabalho didtico no deve se pautar
meramente na execuo das atividades, superando a racionalidade tcnica na
formao docente, ainda influente na atualidade.
152
Artigo
A ideia de racionalidade tcnica sustenta a concepo de que a ati-
vidade profissional tem um carter instrumental e dirigida para a soluo de
problemas, atravs do uso adequado de princpios cientficos e de tcnicas
deles derivadas. O docente tratado como um tcnico que deve aprender
conhecimentos e desenvolver competncias e atitudes adequadas a sua inter-
veno prtica. (PREZ-GMEZ, 1998, p. 357).
Assim que o financiamento educacional, como parte integrante
dessa nova regulao, repercute igualmente sobre o professor, tendo em vista o
entendimento compartilhado em vrias instncias governamentais, nos mbitos
federal, estadual e municipal, de vincul-lo ao desempenho apresentado pela
escola, incluindo os alunos e, em alguns casos, tambm os professores. Assim,
o desempenho mensurado pelo atendimento de metas estabelecidas, condi-
cionando os valores monetrios a serem repassados escola, aos resultados
obtidos por ela.
O modelo de avaliao em larga escala est relacionado com a
demanda de um maior controle do Estado sobre o currculo, sendo mais
uma forma de regulao do sistema escolar, alm de possibilitar indicadores
que direcionem os recursos aplicados na rea, j que viabilizam uma maior
padronizao do rendimento escolar e um controle dos resultados obtidos nos
diferentes nveis educacionais. Isso favorece a tomada de decises em relao
aos recursos a serem aplicados na esfera educacional.
Concernente avaliao, tem-se hoje uma centralidade dessa nova
regulao, com nfase para as avaliaes externas, adotando-se o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), ou do ndice Geral dos Cursos
(IGC), no caso da educao superior, como parmetros para colocar a
escola/instituies de educao superior, em determinados patamares que
podem significar mais recursos materiais, humanos e financeiros.
Dessa forma, as novas regulaes das polticas educacionais dire-
cionadas ou que impactam diretamente sobre a formao docente assumem
a centralidade na atualidade. No que isso seja novo, haja vista que, de
maneira oficial, pode-se datar essa preocupao no sculo XIX, 1835, com a
criao da primeira Escola Normal na cidade de Niteri, atualmente, Estado
do Rio de Janeiro
2
. Apesar disso, a falta de continuidade das aes, as polti-
cas sazonais que se manifestam em determinados perodos, o estabelecimento
de planos que mais se assemelham a um rol de intenes, pelo fato de no
153
Artigo
indicarem as fontes de recursos para sua operacionalizao, tm alimentado
a existncia de um grande nmero de professores em exerccio sem a devida
formao, alm do abandono que, muitas vezes, acompanha a profisso
docente, marcada pela precarizao.
A regulao das polticas de formao docente
preciso considerar que toda essa nova regulao que abrange a
gesto, financiamento e avaliao do sistema educativo, envolve a figura do
professor e vem exigindo dele um novo perfil e uma formao que atenda a
essa configurao traada por novas funes que lhes passam a ser requeridas.
Tais exigncias decorrem, dentre outros fatores, das mudanas de expectativas
em relao ao sistema educativo, do surgimento de fontes de informao alter-
nativas escola, da constante mudana nos contedos curriculares, alm das
modificaes no perfil do docente exigidas pelo mundo do trabalho.
As mudanas que esto ocorrendo na formao e no trabalho docente
so resultantes de vrias injunes que incluem o prprio fenmeno da globa-
lizao, bem como as mediaes feitas em nvel local que tentam ajustar-se s
realidades menores. Para alguns, uma nova ordem social que se implanta
trazendo consequncias para todos os aspectos que envolvem a sociedade,
dentre eles, o fenmeno educacional.
Por isso, essa nova regulao (gesto, financiamento e avaliao)foi
estabelecida para as polticas educacionais, compreendendo o processo de
produo de regras e de orientao das condutas dos atores, sendo uma esp-
cie de apropriao situada dessas regras, o que significa adapt-las ao contexto
em que elas sero vivenciadas. (MAROY; DUPRIEZ, 2000). Essa compreenso
de que a regulao representa um conjunto de mecanismos que vai permitir
o controle, atravs do qual um determinado sistema busca manter o equilbrio.
A regulao das polticas de formao, nessa lgica, traduzida por
normas, portarias, discursos, procedimentos de uma instncia com autoridade
para exercer esse papel. Isso significa que, para ser aceita a regulao,
necessrio incluir o sentido de autoridade reconhecida, ou seja, o conjunto
das regras formulado por um poder que aceito, e que pode ser, em ltima
instncia, o Estado, ou o governo, ou, no caso do sistema educacional, em
outro nvel, chamado intermedirio, o secretrio de educao, ou ainda, em
um nvel local, o diretor da escola.
154
Artigo
De modo geral, a regulao tem a preocupao em realizar um ajuste
de acordo no somente com o Estado, mas tambm com o mercado, e isso
no exceo no caso da formao de professores. A montagem de sistemas
padronizados de avaliao do ensino que abarquem toda a rede de educa-
o bsica se constitui em um fenmeno relativamente recente nas sociedades
avanadas e em um terreno sujeito a ensaios e erros, avanos e controvrsias
de toda a ordem. A origem desse modelo de avaliao pode ser encontrada
nas reformas educacionais de cunho conservador realizadas na dcada de
1980 nos Estados Unidos e Inglaterra. Essas reformas que repercutiram no
Brasil tinham a compreenso de que [...] a qualidade insatisfatria da edu-
cao seria basicamente responsvel pela vulnerabilidade do pas em face
do nvel educacional e de desenvolvimento de outros pases industrializados.
(BARRETO, 2001, p. 57). Alm disso, partiam do pressuposto de que uma
fora de trabalho educada crucial para enfrentar a competio econmica,
elevando a produtividade e aumentando a capacidade de adaptao s rpi-
das mudanas nos mercados internacionais.
Sobre o assunto, Lessard (2002) destaca um tipo de regulao por
ele denominada de burocrtica-estatal, cuja caracterstica principal a busca
e a preocupao com os resultados e a eficincia, o que parece ser o caso
das atuais polticas educacionais. E isso se caracteriza mais fortemente em
outra classificao apresentada por esse mesmo autor, e por ele denominada
de regulao profissional. Esse tipo est presente por meio dos protagonistas
da educao diretores, professores, especialistas que colocam em prtica
as normas, as regras e os constrangimentos da regulao burocrtica-estatal.
Lessard ainda inclui outro tipo de regulao denominada quase mercado, que
busca atender lgica do setor privado. O autor destaca que essas formas
no so excludentes; ao contrrio, esses trs tipos esto presentes na educa-
o, sendo denominados de regulaes mltiplas.
Na rea da educao, a regulao tem se baseado, prioritariamente,
na descentralizao das aes acompanhada da avaliao dos resultados
e da centralizao de decises relativas ao processo pedaggico como o
currculo, as formas de certificao. Dessas duas bases centrais descentraliza-
o/gesto e avaliao derivam outras formas intermedirias de regulao
que esto presentes na educao e que as diferentes polticas estabelecidas
procuram dar conta desse novo formato, resultante da adaptao do sistema
ao mercado globalizado.
155
Artigo
No tocante s polticas de formao do professor algumas regulaes
foram estabelecidas e, segundo Feldfeber (2007), seriam elas ps-burocr-
ticas, ou seja, vinculadas ao mercado. Isso, para a autora, representa o
estabelecimento de normas e regras que vo redefinir a carreira docente a
partir da flexibilizao das relaes de trabalho. Da mesma forma, o estabele-
cimento do salrio dever se basear no mrito, no desempenho, instituindo-se
inclusive prmios para os professores cujos alunos obtiverem maior rendimento.
E outro aspecto destacado nessa regulao da poltica de formao a ava-
liao baseada em regras objetivas alm da instituio de mecanismos de
acreditao. Segundo Dias Sobrinho (2003), a acreditao que envolve o
credenciamento de instituies, consiste em dar f pblica das qualidades de
uma instituio que capacita profissionais e da prpria formao oferecida por
ela em seus cursos, que se expressa no reconhecimento desses cursos, segundo
critrios da rea.
A poltica de formao de professores no Brasil ps-LDB. Os novos
marcos regulatrios
A legislao brasileira especfica sobre o assunto tem sido prdiga. A
partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, (LDB) n 9.394, de
20 de dezembro de 1996, vrios mecanismos de regulao tm sido elabo-
rados, tais como Decretos-Lei, Pareceres e Resolues do Conselho Nacional
de Educao, Portarias Ministeriais, visando disciplinar as aes relativas
formao dos profissionais da educao. As polticas de universalizao, assu-
midas pelo Brasil em diferentes cpulas educacionais, vm repercutindo sobre
o docente e, consequntemente, levando os governantes a assumir determina-
das medidas.
Em funo dos compromissos assinados em Jomtien na Tailandia
(UNESCO, 1990), o Brasil precisava adotar polticas de universalizao do
Ensino Fundamental, expandindo as vagas e criando condies para que as
crianas de sete a quatorze anos pudessem frequentar escolas.
No Brasil, esses compromissos assumidos se materializaram por meio
de vrias aes, a maioria abandonada quase sempre que acontecia troca
de governo. A LDB n 9.394/96 trouxe, mais uma vez, destacada a impor-
tncia de universaliszao do ensino (artigo 4), da valorizao do magistrio
156
Artigo
(artigos 61 a 67)
3
, do financiamento (artigos 68 a 77), da avaliao do rendi-
mento escolar (artigo 8, inciso VI), dentre outros temas.
Diversas medidas foram tomadas para a regulamentao e regulao
de polticas que pudessem atender a essas proposies que aparecem na
Legislao maior da rea educacional, concernentes, sobretudo, formao e
valorizao dos profissionais da educao.
No mesmo ano e apenas alguns dias aps a aprovao da LDB,
foi aprovada a Lei n 9.424, de dezembro de 1996, que criou o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (Fundef), constituindo-se, naquele momento, no grande propulsor da
formao inicial de professores que atuavam enquanto professores leigos, isto
, sem a devida formao. O pargrafo nico do artigo 7 dessa lei autori-
zava a aplicao de parte dos recursos da parcela de 60% na capacitao
de professores leigos, durante os primeiros cinco anos de vigncia da lei.
Os governos municipais comearam, em parceria com instituies pblicas, a
promover Cursos de Licenciaturas, tendo como parmetro, tambm, o artigo
87 da Lei de Diretrizes e Bases, que institui a Dcada da Educao, e que,
no inciso III do 3, indica a necessidade da realizao de programas de
capacitao para todos os professores em exerccio.
A questo da formao em nvel superior, artigo 62 da LDB, que
introduz, na legislao, a figura dos Institutos Superiores de Educao como
lcus de formao, foi regulamentada tanto pelo Decreto n 3.276/1999,
quanto atravs da Resoluo n 1 do mesmo ano, elaborada pelo Conselho
Nacional de Educao (CNE). A ideia dos Institutos Superiores de Educao
(ISEs) foi fortemente criticada pelas associaes acadmicas, com destaque
para a Associao Nacional pela Formao dos Profissionais da Educao
(Anfope), que lutaram para que esses no viessem substituir a formao que
ocorreria nas Faculdades, Centros, Departamentos, nas Universidades, em fun-
o dessas ltimas terem, como atribuio constitucional, a indissociabilidade
entre ensino, pesquisa e extenso, atribuindo, assim, formao outra quali-
dade. Os Institutos no tiveram vida longa, mesmo nas instituies privadas.
preciso considerar qual a importncia que a consolidao dos
Institutos Superiores de Educao deveria assumir no novo modelo de quali-
ficao dos professores. Nesse sentido, a resistncia por parte da academia
(especialmente pelas universidades pblicas), das associaes cientficas dos
movimentos sociais organizados, foi decisiva na rejeio em adotar esse
157
Artigo
formato acadmico. Os ISEs deveriam incluir os cursos emergenciais, com
o objetivo de qualificar os professores que j vinham atuando nas redes de
ensino, bem como os Cursos Normais Superiores em substituio ao Curso de
Pedagogia na tarefa (ento embrionria) de formar professores em nvel supe-
rior para atuar na Educao Infantil e Sries iniciais do Ensino Fundamental.
A definio da formao docente em nvel superior para atuao na
educao infantil e anos iniciais do Ensino Fundamental nos Cursos Normais
Superiores entrou em rota de coliso com o processo de reformulao dos
currculos dos cursos de Pedagogia em todo o pas, que, desde a dcada
de 1980, vinham desenvolvendo experincias de formao de professores
voltadas para atuao desses profissionais na educao infantil e nas sries
iniciais. Tanto na LDB quanto no conjunto de regulamentaes que a sucede-
ram no h, absolutamente, qualquer indicao do curso de Pedagogia como
formador de professores para os primeiros anos da escolaridade. Ao contrrio,
podemos destacar um conjunto de documentos nos quais atribuda, direta
ou indiretamente, ao curso em referncia a responsabilidade pelas tradicio-
nais deficincias que impedem a necessria melhoria da qualidade do ensino
bsico
4
. Somente com a aprovao das Diretrizes Curriculares do Curso de
Pedagogia (RESOLUO CNE/CP N 01/2006), em maio de 2006, que
se admitiu, na legislao, a pertinncia da formao de professores nessas
etapas da escolarizao.
Em relao s Diretrizes Curriculares Nacionais, essas foram sendo
aprovadas, para as diferentes Licenciaturas, a partir do ano 2002, com des-
taque para a Resoluo do CNE n 01 e 02/2002. A Resoluo CNE/
CP n 01/2002 instituiu [...] um conjunto de princpios, fundamentos e pro-
cedimentos a serem observados na organizao institucional e curricular de
cada estabelecimento de ensino [...], bem como [...] a [noo] competncia
como concepo nuclear na orientao do curso. (RESOLUO CNE/CP
N 01/2002, p. 01).
Na tentativa de responder ao conjunto de problemas identificados
no campo da formao de professores, ganhou destaque a tendncia iden-
tificada por Prez Gomez (1998) como perspectiva prtica. Essa tendncia
tem influenciado significativamente as propostas curriculares de formao; o
professor visto [...] como um arteso, artista ou profissional clnico que tem
de desenvolver sua sabedoria experiencial e sua criatividade para enfrentar
as situaes nicas, ambguas, incertas e conflitantes que configuram a vida
158
Artigo
da aula. (PREZ GOMEZ, 1998, p. 363). Nessa perspectiva, a formao
docente feita prioritariamente na prtica uma vez que, dada a diversidade
de situaes de escolarizao, no possvel prever os processos que se
desenvolvem nesse mbito, o que vai depender da criatividade e da adapta-
bilidade do professor.
Ultimamente, essa tendncia ganhou significativa importncia com
a centralidade da pedagogia das competncias no conjunto das reformas
educativas empreendidas, a partir da dcada de 1990 com repercusses
diferenciadas no modelo educacional adotado nos diferentes nveis de ensino
no Brasil. A relao teoria e prtica nos cursos de formao de professores tem
sido uma das grandes questes enfrentadas quando se discute o currculo des-
ses cursos, j que h crticas diversas quanto aproximao do licenciando
com os problemas concretos que perpassam a prtica docente, seja por parte
dos documentos oficiais, como os que abrangem associaes de classe,
cientfica, sindicatos como o caso da Anfope, Confederao Nacional de
Trabalhadores da Educao (CNTE), e a Associao Nacional de Pesquisa e
Ps-Graduao em Educao (Anped).
A histria dos processos de formao de professores no Brasil foi mar-
cada pelo chamado esquema 3+1, no qual o bacharel, aps trs anos de
formao no campo especfico da sua rea, necessitava frequentar mais um ano
de Didtica, assim como os demais postulantes ao grau de licenciado. Assim,
que as disciplinas de natureza pedaggica, cuja durao prevista era de um
ano, justapunham-se s disciplinas de contedo, com durao de trs anos.
As orientaes curriculares para os cursos de formao de professores
expressas pelas resolues j mencionadas tm contribudo para modificar o
entendimento que marcou historicamente os cursos de formao de professo-
res. Nos documentos citados, a prtica se constitui num componente curricular,
em uma dimenso do conhecimento que est presente nos cursos de formao,
tanto nos momentos em que se trabalha na reflexo sobre a atividade profis-
sional, como durante o estgio, nos momentos em que se exercita a atividade
profissional.
Isso ficou evidente em estudo realizado sobre o tema (CAMARGO;
CABRAL, 2011), em que se identificam articulaes explcitas com a dimenso
prtica que extrapolam o chamado Estgio Supervisionado, seja na incluso
de componentes curriculares (aqui, h um esforo para desenvolver discusses
159
Artigo
antecipadas sobre a docncia, envolvendo conhecimento de diferentes rea-
lidades escolares) ou em outros espaos educativos fora do mbito escolar.
Apesar disso, registrou-se, ainda, a continuidade de uma viso aplicacionista
do estgio caracterstica que ainda perdura nas prticas curriculares nos
cursos de formao de professores.
O Plano Nacional de Educao (PNE), Lei n 10.172, de 9 de janeiro
de 2001, trouxe toda a seo IV dedicada ao Magistrio da Educao Bsica
Formao de Professores e Valorizao do Magistrio. O PNE do governo,
como ficou conhecido em oposio ao PNE da Sociedade Brasileira construdo
nos Congressos Nacionais de Educao (Coneds), promovido por entidades
da sociedade civil, movimentos sociais e sindicatos, no foi efetivamente imple-
mentado, conforme avaliaes realizadas (DOURADO, 2010), sendo que os
objetivos e metas referentes ao Magistrio, assim como outras, no foram cum-
pridos. Para exemplificar, basta citar a questo da jornada de tempo integral,
a formao em nvel superior de todos os professores que atuam no ensino
mdio; e a ampliao de cursos de mestrado e doutorado.
A partir de 2003 at 2010, durante os dois mandatos de governo
presidencial do Partido dos Trabalhadores (PT), outras medidas que sero
tratadas nos prximos pargrafos foram tomadas. Uma das medidas impor-
tantes relativas ao tema deste texto diz respeito alterao, com acrscimo
de um pargrafo, do artigo 67 da LDB. Ao tentar disciplinar o que vem a ser
funes do magistrio, ampliando a abrangncia do sentido, incluindo [...]
alm do exerccio da docncia, as de direo de unidade escolar e as coor-
denao e assessoramento pedaggico [...], o governo, na nossa avaliao,
tentou organizar de forma mais efetiva a formao desses profissionais e a
sua rea de atuao. Alguns anos mais tarde, em 2009, foi promulgada a
Lei n 12.014, de 6 de agosto de 2009, que discrimina [...] as categorias
de trabalhadores que se devem considerar profissionais da educao. (LEI N
12.014/2009a).
Essa Lei, contrariando os esforos que vinham sendo feitos em rela-
o formao desses profissionais em nvel superior, retrocede ao considerar
como profissionais da educao aqueles que [...] estando em efetivo exerccio
e tendo sido formados em cursos reconhecidos, so: I professores habilitados
em nvel mdio ou superior para a docncia na educao infantil e nos ensinos
fundamental e mdio [...] (LEI N 12.014/2009a), abrindo, dessa forma, a
possibilidade da formao em nvel no superior, para o exerccio do magistrio.
160
Artigo
Em 2007, foi revogada a Lei n 9.424, de 1996, e baixada a Lei
n 11.494 que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
Nessa legislao, como na anterior, at 60% do Fundo podem ser utiliza-
dos na remunerao dos profissionais do magistrio da educao bsica,
incluindo docentes, profissionais que oferecem suporte pedaggico direto ao
exerccio da docncia: direo ou administrao escolar, planejamento, inspe-
o, superviso, orientao educacional e coordenao pedaggica.
Essa destinao preferencial dos recursos no impede que esses
pudessem ser aplicados seja na formao docente em nvel superior (atravs
de programas especiais de licenciaturas direcionados aos professores em exer-
ccio nas redes pblicas), seja em outras articulaes entre as administraes
mantenedoras da educao bsica e as instituies formadoras de professo-
res, como nos processos de formao continuada.
Outros marcos regulatrios contemporneos com implicaes
sobre o trabalho e a formao docente
O Brasil apresenta ainda altos ndices de professores leigos, apesar
do anncio atravs dos tempos de polticas que deveriam ter dado conta dessa
situao. Contudo, as aes anunciadas nem sempre vieram acompanhadas
de recursos, tiveram continuidade, vontade poltica e sriedade para enfren-
tamento da situao. A educao enquanto prioridade acaba se restringindo
aos discursos, ou s medidas emergenciais. O veto do Plano Nacional de
Educao, por exemplo, aquele referente destinao de 7% do Produto
Interno Bruto (PIB) educao, permaneceu sem alterao at a expirao da
lei especfica, malgrado as promessas de campanha para a presidncia da
repblica, do ento candidato do Partido de Trabalhadores, Lus Incio Lula da
Silva, a respeito do assunto.
O Plano de Metas Compromisso de Todos pela Educao (DECRETO
N 6.094/2007), lanado pela Presidncia da Repblica, estabeleceu como
diretrizes, dentre outras, a instituio de [...] programa prprio ou em regime
de colaborao para formao inicial e continuada de profissionais da educa-
o [...]; a implanta o do [...] plano de carreira, cargos e salrios para os
profissionais da educao, privilegiando o mrito, a formao e a avaliao
161
Artigo
do desempenho [...]; e a valorizao do [...] mrito do trabalhador da
educao, representado pelo desempenho eficiente no trabalho, dedicao,
assiduidade, pontualidade, responsabilidade, realizao de projetos e traba-
lhos especializados, cursos de atualizao e desenvolvimento profissional.
(DECRETO N 6.094/2007, ARTIGO 2, INCISOS XII, XIII, XIV).
A preocupao com a formao e valorizao do magistrio se faz
presente em trs incisos do Plano de Metas no deixando dvidas da priori-
dade do governo federal com relao questo. Esse destaque referente aos
docentes tem relao com os baixos ndices de desempenho que os estudantes
tm alcanado, demonstrado por meio dos diferentes exames externos a que
eles so submetidos.
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao remeteu essas
diretrizes para o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), de responsa-
bilidade do Ministrio da Educao (MEC), cuja prioridade uma educao
bsica de qualidade. O documento Plano de Desenvolvimento da Educao.
Razes, Princpios e Programas (2007) explicita a posio do governo federal
relativa formao e valorizao do magistrio:
Um dos principais pontos do PDE a formao de professores e
valorizao dos profissionais da educao. A questo urgente
e estratgica e reclama resposta nacional. Nesse sentido, o PDE
promove o desdobramento de iniciativas fulcrais levadas a termo
recentemente, quais sejam: a distino dada aos profissionais da
educao, nica categoria profissional com piso salarial nacional
constitucionalmente assegurado, e o comprometimento definitivo e
determinante da Unio com a formao de professores para os sis-
temas pblicos de educao bsica (Universidade Aberta do Brasil
(UAB) e o Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Docncia
(PIBID). (BRASIL, MEC/PDE, 2007, p. 19).
No trecho citado, esto postas as intenes a respeito da temtica e
que vo nortear as aes futuras. O art. 8 do Decreto n 6.094/07 docu-
mento legal referente ao PDE reza que o apoio suplementar da Unio s
redes pblicas abranger os eixos da gesto educacional; da formao de
professores e profissionais de servios e apoio escolar; de recursos pedaggi-
cos e da infraestrutura fsica. Mais uma vez a preocupao com os professores
est manifesta. Nas aes desse Plano, se vai encontrar novamente a ques-
to relativa aos professores; pode-se identificar, pelo menos, seis programas
162
Artigo
intimamente vinculados aos docentes: Fundeb; Universidade Aberta do Brasil
(UAB); Piso do Magistrio; Prodocncia; Nova Capes; Bolsa de Iniciao
Docncia. De forma indireta, pode-se listar o Ideb, j que os seus resultados
esto pautando os cursos de formao continuada.
Um dos principais desdobramentos do Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao e do PDE , de acordo com Gatti, Andr e Barreto
(2011), o Plano de Aes Articuladas (PAR), voltado para o oferecimento de
apoio tcnico e financeiro aos municpios brasileiros com ndices insuficientes
de qualidade de ensino. O PAR est organizado nas dimenses gesto edu-
cacional, formao de professores e dos profissionais de servio e apoio
escola, prticas pedaggicas e avaliao, infraestrutura fsica e recursos peda-
ggicos. A adeso ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao
pelos municpios est condicionada elaborao do PAR, passando a se cons-
tituir em instrumento adicional de regulao financeira das polticas docentes.
Para completar o conjunto de medidas relativas formao e valo-
rizao do professor, o governo federal, por meio da Lei n 11.502, de 11
de julho de 2007, modifica a estrutura da Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (Capes) passando, doravante, essa instituio, a
se voltar para a capacitao dos docentes da educao bsica, incentivando
tanto a formao inicial, quanto a formao continuada desses profissionais.
(LEI N 11.502/2007a).
Merecem destaques, ainda, no tocante formao e valorizao
do magistrio, no perodo ps-LDB, a Poltica e o Plano Nacional de Formao
de Professores, os Marcos Regulatrios que sero analisados a seguir.
O Decreto n 6.755, de 29 de janeiro de 2009, instituiu a Poltica
Nacional de Formao dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica,
devendo os objetivos ser cumpridos por meio da criao dos Fruns Estaduais
Permanente de Apoio Formao Docente, em regime de colaborao entre
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. O Frum organismo
responsvel pela elaborao de Planos Estratgicos, os quais devero ser
constitudos levando em conta o diagnstico e a identificao das necessida-
des de formao, a capacidade de atendimento das instituies pblicas de
educao superior do estado e ou municpio. A partir da, sero definidas as
aes a serem desenvolvidas bem como especificadas as atribuies e respon-
sabilidades de cada partcipe.
163
Artigo
Com a edio do Decreto n 6.755, de 29 de janeiro de 2009,
foi elaborado o Plano Nacional de Formao de Professores da Educao
Bsica, o Parfor (BRASIL, MEC, 2009c), um programa implantado pela Capes,
em colaborao com as Secretarias dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal e com as Instituies de Ensino Superior. O Programa, diferentemente
dos cursos de formao de professores oferecidos com recursos do Fundef, est
sob a responsabilidade direta do governo federal. Tem ainda como objetivo
garantir que os professores em exerccio na rede pblica da educao bsica
obtenham a formao exigida pela legislao, sendo, para tal, constitudas
turmas especiais, exclusivas, para atender aos professores em exerccio.
A constatao feita pelo governo federal da existncia de 600 mil
professores leigos em exerccio levou os gestores a definirem as aes em dois
perodos, para o atendimento a esse grande contingente. O primeiro perodo
abrange os anos de 2009 a 2011 e deveria formar, em primeira ou segunda
licenciatura, cerca de 330 mil professores em todo o pas. Dessas vagas,
segundo a notcia divulgada no Portal do MEC, 52% so em cursos presen-
ciais; as demais, em cursos a distncia. Estavam previstos recursos financeiros
na ordem de R$ 1,9 bilho at 2011
5
. O segundo perodo abrange o final do
primeiro e se estender at 2014.
A Poltica de Formao instituda evidencia uma preocupao com a
qualificao docente abrangendo aes em vrias dimenses, tais como: [...]
suprir a necessidade das redes e sistemas pblicos de ensino por formao
inicial e continuada de profissionais do magistrio [...]; promover a valoriza-
o [...] mediante aes de formao inicial e continuada que estimulem o
ingresso, a permanncia e a progresso na carreira. Outro aspecto a ser des-
tacado no Decreto que institui a Poltica de Formao a ampliao das [...]
oportunidades de formao para o atendimento das polticas de educao
especial, alfabetizao e educao de jovens e adultos, educao indgena,
educao do campo [...], alm de preparar o professor para atender as
[...] populaes em situao de risco e vulnerabilidade social. (DECRETO N
6.755/2009, art. 3)
Nesse Plano, esto contempladas trs situaes para a formao
inicial. A primeira diz respeito oferta para os professores que ainda no pos-
suem formao superior, sendo, pois, a primeira licenciatura, com uma carga
horria de 2.800 horas, mais 400 horas de estgio supervisionado, perfa-
zendo um total de 3.200 horas. A segunda situao contempla os professores
164
Artigo
que j tm uma licenciatura, mas atuam em uma rea diferente daquela do
diploma, e considerada uma segunda licenciatura. A carga horria, nesse
caso, de 800 horas para cursos de licenciatura na mesma rea de atuao
do docente, ou 1.200 horas para cursos em outra rea de atuao, diferente
do bacharelado. Finalmente, a terceira situao envolve os professores que
tm, apenas, o bacharelado e, por isso, precisam de estudos complementares
para o exerccio da funo.
A Capes instituiu um ambiente virtual que foi denominado Plataforma
Freire, uma homenagem ao educador Paulo Freire, cujo objetivo fazer o
cadastro e a pr-inscrio dos professores que pretendem fazer os cursos do
Parfor. A partir da pr-inscrio, que inclui o cadastro e o currculo do professor
na Plataforma, possvel que as instituies formadoras realizem um planeja-
mento para atendimento s demandas.
O Parfor uma das aes includas no Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educao, que tem, igualmente, se operacionalizado por meio do
PDE, cuja prioridade uma educao bsica de qualidade.
As aes desenvolvidas pelo Parfor estiveram, inicialmente, restritas
s universidades pblicas, em sistema de adeso que incluiu, em um primeiro
momento, 21 estados da federao. Isso evidentemente provocou reaes
nos setores privados, os quais pleitearam sua incluso no Programa. Segundo
o stio do MEC (http://portal.mec.gov.br/), as 106 Instituies de Educao
Superior (IES) pblicas (35 estaduais e 71 federais) que aderiram ao Parfor
at fevereiro de 2010, se mostrarem insuficientes para atender ao contingente
de professores por formao inicial presencial.Houve necessidade de reade-
quar o programa, que passou a incluir as instituies superiores comunitrias,
filantrpicas e confessionais. Essa situao, segundo a mesma fonte, foi obser-
vada, particularmente, nos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e
So Paulo, o que exigiu a ampliao de participao dessas IES, totalizando
a formalizao de mais 32 Termos de Adeso.
Ao final de 2011 (novembro), outro documento vai ampliar a par-
ticipao dos setores privatistas nas aes desenvolvidas no Parfor, atravs
da aprovao do Parecer CNE/CP n 08/2011, que apreciou a proposta
de alterao do art. 1 da Resoluo CNE/CP n 1, de 11 de fevereiro de
2009, que estabeleceu as Diretrizes Operacionais para a implantao do
Programa Emergencial de Segunda Licenciatura para Professores em exerccio
na Educao Bsica Pblica, a ser coordenado pelo MEC.
165
Artigo
Atravs de ofcio que ensejou o parecer, a Diretoria de Educao a
Distncia da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(DED/CAPES/MEC) remeteu ao Conselho Nacional de Educao (CNE),
em 21 de setembro de 2011, a solicitao para reconsiderao quanto
ao teor do artigo 1 da Resoluo CNE/CP n 1, de 11 de fevereiro de
2009. Dessa forma, alm da participao em Cursos de Primeira Licenciatura,
as Instituies Comunitrias, sem fins lucrativos, foram autorizadas a ofertar
Cursos de segunda licenciatura e tambm Cursos na modalidade a distn-
cia. A ampliao da participao no Parfor das instituies Comunitrias sem
fins lucrativos resulta, dentre outros fatores, da forte influncia no Conselho
Nacional de Educao, dos interesses dos representantes das instituies pri-
vadas, os quais, evidentemente, esto compromissados com a necessidade de
atender lgica do mercado, com vistas viabilidade financeira das institui-
es que representam.
A Prova Nacional de Concurso para Ingresso na Carreira Docente
Menos de um ms aps o fim da Conferncia Nacional de Educao,
o Ministrio da Educao baixou a Portaria n 14, de 21 de maio de 2010,
que no artigo 1 [...] institui o Exame Nacional de Ingresso na Carreira
Docente [...], o qual [...] constitui-se de uma avaliao de conhecimentos,
competncias e habilidades para subsidiar a contratao de docentes para a
educao bsica no mbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
(PORTARIA NORMATIVA N 14/2010).
A Portaria no passou despercebida pelas associaes cientficas que
comearam a se organizar para atender a essa que foi considerada uma forte
interveno na autonomia das instituies de educao superior, com destaque
s Universidades Federais. Isso porque, dentre outros malefcios, esse Exame
poderia acabar sendo a principal referncia para a constituio dos currculos
dos Cursos de Licenciatura, desconsiderando todo um acmulo constitudo no
espao de fruns, associaes cientficas, academias que discutem, pesquisam
e propem aes no mbito da formao docente.
Em funo, sobretudo, da presso que as entidades acadmi-
cas Anfope, Anped, Associao Nacional de Poltica e Administrao da
Educao (Anpae), Centro de Estudos Educao e Sociedade (Cedes), Frum
166
Artigo
Nacional de Diretores de Faculdades/Centros de Educao ou equivalentes
(FORUMDIR) fizeram em relao ao tal Exame, o MEC revogou a Portaria
Normativa n 14, de 21 de maio de 2010, e publicou a Portaria Normativa n
3, de 2 de maro de 2011, incluindo alguns pontos indicados pelas entidades
citadas. Dentre esses, se destaca a mudana de nomenclatura de Exame para
Prova de Concurso. Tambm, na ocasio o Ministrio publicou a Matriz de
Referncia da Prova Nacional de Concurso para Ingresso na Carreira Docente:
Educao Infantil e Anos Iniciais do Ensino Fundamental- Proposta Inicial para
Anlise e Discusso. (PORTARIA NORMATIVA N 03/2011).
As entidades, aps a publicao da nova Portaria, elaboraram um
documento, destacando aspectos importantes que foram evidenciados, e que
devem ser considerados quando da realizao da referida Prova: a manu-
teno do concurso pblico para ingresso na carreira; a possibilidade de tal
Prova vir a ser indutora dos contedos a serem trabalhados nos cursos de for-
mao; [...] a importncia de evitar que a prova assuma um carter avaliativo
dos cursos de formao. (ANFOPE, 2011, p. 1).
Apesar das alteraes sofridas, com nfase para a mudana de
Exame para Prova, essa poltica surge como uma avaliao dos docentes,
para, em tese, servir como um exame de ingresso, estando, de fato, dentro da
centralidade que a avaliao vem ocupando nesse incio de sculo, enquanto
uma regulao das polticas educacionais.
A Conae e a Formao de Professores
Alm dos marcos regulatrios mencionados, merece destaque a rea-
lizao da Conferncia Nacional de Educao, no perodo de 28 de maro
a 1 de abril de 2010, e promovida pelo Ministrio da Educao. O objetivo
maior dessa conferncia foi o de construir o Sistema Nacional Articulado
de Educao e subsidiar a elaborao do Plano Nacional de Educao.
(BRASIL, 2010a).
A partir do eixo sanalisado e debatido foi apresentado o Documento
Final que possibilitou a anlise de algumas questes referentes ao eixo IV
Formao e Valorizao dos/das Profissionais da Educao.
O documento destaca a importncia da formao e do desenvol-
vimento profissional e a valorizao dos trabalhadores/as da educao,
167
Artigo
chamando a ateno para o fato de [...] possivelmente, em nenhum outro
momento histrico tenham merecido tamanha nfase [...] e reconhece que
[...] agentes pblicos e privados, instituies, organismos nacionais, interna-
cionais e multilaterais [...] tem reconhecido [...] o protagonismo dos/das
profissionais da educao no sistema educacional. (BRASIL, 2010a).
Antes de prosseguir a apresentao das propostas originadas da
Conae, feita a distino entre alguns termos comuns no trato do professor:
trabalhadores e profissionais da educao. Na concepo da Conferncia, o
primeiro termo se constitui como um recorte de uma categoria terica que retrata
uma classe social: a dos /trabalhadores/as. J o segundo termo empre-
gado para se referir aos /s professores/as, especialistas e funcionrios/as de
apoio e tcnico-administrativo que atuam nas instituies e sistemas de ensino.
E a o documento faz um desdobramento do termo profissional da educao,
incluindo os profissionais do magistrio que so [...] aqueles docentes que
atuam diretamente no ensino e que devem ser habilitados para tal, como condi-
o para ingresso na carreira profissional. (BRASIL, 2010a, p. 77).
Chama a ateno no documento em discusso o desmembramento da
questo referente poltica de formao em dois subeixos: o da formao pro-
priamente dita e o da valorizao. Fica explicitada a necessidade da existncia
de uma [...] poltica nacional de formao dos/das profissionais da educao
[...], que dever ser baseada na dialtica entre teoria e prtica, [...] valo-
rizando a prtica profissional como momento de construo e ampliao do
conhecimento, por meio da reflexo, anlise e problematizao do conheci-
mento das solues criadas no ato pedaggico. (BRASIL, 2010a, p. 79).
Algumas questes so colocadas e consideradas como fundamentais
para o xito dessa poltica, tais como a fuga de solues emergenciais, sendo
exemplificados, nessa categoria, os cursos de graduao a distncia, cursos
de durao reduzida, a contratao de profissionais liberais como docentes,
o aproveitamento de estudantes de licenciatura como docentes, o uso com-
plementar de telessalas, as polticas aligeiradas realizadas por empresas e a
preparao tendo como diretriz o parmetro operacional do mercado.
Em relao ao segundo subeixos valorizao, o Documento Final da
Conae aponta para a necessidade da implementao de medida que implique
uma poltica salarial mais ampla, incluindo planos de carreira, ingresso exclu-
sivamente por concurso pblico de provas e ttulos, alm da isonomia salarial
168
Artigo
entre o pessoal da ativa e os aposentados; a ampliao do piso salarial nacio-
nal profissional; a existncia de um Plano de Cargos, Carreiras e Salrios.
Outros aspectos so ainda considerados como fundamentais para a
chamada valorizao dos profissionais da educao: o nmero de estudan-
tes por turma e por professor; a existncia e acessibilidade de equipamentos
didtico-pedaggicos de multimdia; a adoo de um padro mnimo de infra-
estrutura nas escolas, o que inclui laboratrios de informtica, acesso internet,
banda larga, biblioteca, refeitrio, quadra poliesportiva, atividades culturais.
Uma ltima questo levantada pela Conae em relao ao Eixo IV se
refere avaliao do desempenho dos profissionais da educao, o que,
segundo o documento, complementaria [...] um amplo processo de compromis-
sos com a qualidade social da educao. Para a Conferncia, a concepo
de avaliao a ser adotada poder incentivar os docentes atualizao peda-
ggica, contribuindo para a formao e a valorizao profissional.
As questes apontadas no documento final da Conferncia Nacional
da Educao deveriam servir de subsdios para a elaborao do Plano Nacional
de Educao que dever estar em vigor pelos prximos dez anos (2012-2021),
e exigem um ajustamento profundo entre a realidade existente, traduzida pela
Poltica Nacional de Formao e pelo Plano Nacional de Formao, j analisa-
dos neste texto, assim como com a realidade da inexistncia, na grande maioria
dos estados e municpios de um Plano de Cargos, Carreira e Salrios, alm da
necessidade de o Piso Salarial do Professor vir, de fato, a ser implementado.
Contudo, o que se constata que o Projeto de Lei 8.035/2010 que apresenta
a proposta do Executivo para o Plano Nacional de Educao, no levou em
considerao o resultado da Conferncia, apesar de essa haver sido promovida
pelo mesmo governo que elaborou o Projeto de Lei.
Consideraes finais
Essa retrospectiva e a anlise relativa aos marcos regulatrios da for-
mao docente, ensejam alguns pontos considerados relevantes:
a exigncia da formao docente em nvel superior, sobretudo
para os professores que atuam na educao infantil e anos iniciais
do Ensino Fundamental constitui-se num elemento importante para
169
Artigo
valorizao do magistrio, apesar do retrocesso evidenciado na
Lei 12.014/2009, bem como na nfase em processos aligeira-
dos que marcam em geral as polticas de formao docente;
a ampliao da participao do setor privado nos processos de
formao, nos recursos pblicos destinados a esse fim, como o
caso do PARFOR, decorrente do intervencionismo governamental
nas polticas educacionais, no sentido de reforo da regulao
mercantil;
o forte controle sobre desempenho das escolas, dos alunos e dos
professores atravs da avaliao em larga escala, com repercus-
ses importantes sobre o trabalho docente.
O sentimento que aflora em relao aos marcos regulatrios vigentes
do conservadorismo que resiste quando se regulamenta a formao de profes-
sores, o que implica avanos e recuos e acaba interferindo nessas legislaes,
propugnando por uma formao tecnicista e pragmtica, com a ampliao
dos cursos de formao de professores com problemas como o barateamento
dos custos, a pouca exigncia de professores qualificados, os currculos enxu-
tos em particular via EAD, os quais esto despontando como mais uma poltica
de expanso sem a devida qualidade, j que acabam por instituir processos
de formao descolados da ambincia necessria a uma formao desejvel.
Sem dvida, pode-se identificar, nos ltimos dez anos, consider-
veis avanos em relao poltica de formao e valorizao docente com
legislaes como aquelas referentes ao Fundef/Fundeb, Poltica Nacional
de Formao Docente e outras analisadas neste texto. Contudo, percebe-se
uma grande dificuldade em implantar/implementar essas normas e orienta-
es, sobretudo pelos governos estaduais e municipais, que, valendo-se da
autonomia, protelam a adoo das medidas que possam remunerar melhor
o professor e valoriz-lo por meio de mecanismos que criem condies reais
para que os docentes possam realizar a formao inicial e continuada.
Dessa forma, conclui-se que alguns desses marcos regulatrios, o Parfor,
por exemplo, podem estar contribuindo para uma expanso da educao supe-
rior, devendo-se, contudo, atentar para a qualidade com que isso vem ocorrendo.
170
Artigo
Notas
1 Os novos processos esto vinculados Reforma Gerencial sofrida pelos aparelhos do Estado.
2 A criao da Escola Normal no Brasil foi uma inspirao direta do modelo francs surgido no
sculo XVII, sob a orientao de La Salle.
3 O artigo 62 foi alterado pela Lei n 12.056, de 13 de outubro de 2009, ganhando trs
pargrafos que falam sobre o regime de colaborao entre a Unio, os Estados, os Municpios
e o Distrito Federal na formao inicial e continuada de professores; a possibilidade de serem
utilizados recursos tecnolgicos na formao continuada e a preferncia pelo ensino presencial
na formao inicial.
4 A formao de professores para as sries iniciais nos Cursos de Pedagogia no Brasil foi, recen-
temente, estudada pela Fundao Carlos Chagas atravs de pesquisa coordenada por Gatti
(2008). Alm disso, em entrevista concedida, em novembro de 2008, revista Veja, Eunice
Duhram defende a reformulao desses cursos.
5 At maro de 2012, no se tem um balano oficial sobre o nmero de professores atendidos.
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Prof. Dr. Olgases Cabral Maus
Universidade Federal do Par | Belm
Instituto de Cincias da Educao
Grupo de Estudo e Pesquisa | Polticas Educacionais, Formao e
Trabalho Docente | GESTRADO | UFPA
E-mail | olgaises@uol.com.br
Profa. Dra. Arlete Maria Monte Camargo
Universidade Federal do Par | Belm
Instituto de Cincias da Educao
Grupo de Estudo e Pesquisa sobre Educao Superior | GEPES
E-mail | acamargo@ufpa.br
Aceito 17 maio 2012
175
Artigo
Marcos regulatrios e arquiteturas acadmicas
na expanso da educao superior
brasileira: movimentos indutores
Regulatory frameworks, academic architectures at the Brazilian undergraduate schools expansion: movements of induction)
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul
Resumo
A relao entre marcos regulatrios e formatos
organizacionais-institucionais na educao superior
(ES) brasileira acompanha os movimentos expansio-
nistas. Sob tal perspectiva, o objetivo deste trabalho
identificar categorias em marcos regulatrios da
expanso da ES brasileira ps-LDB/1996, expres-
sivos da organizao institucional e acadmica
deste nvel de ensino (formatos e modalidades) e
suas aproximaes com a internacionalizao
como tendncia da ES contempornea. So trazi-
dos conceitos e marcos regulatrios, sinalizada sua
linha temporal e apresentadas categorias resultan-
tes de convergncias temticas: expanso pela via
numrica e pela via de ampliao de alternativas;
expanso pela produo do conhecimento e pela
via de estratgias de aproximao Universidade-
Sociedade orientadas para a emancipao e
empreendedorismo, e expanso pela via da avalia-
o e qualidade. O estudo conclui que a expanso
da educao superior ocorre de formas variadas,
est vinculada a marcos regulatrios, emergncia
de formatos institucionais e internacionalizao
da ES presente em todas as categorias . Assim,
entender as foras indutoras que subjazem aos
marcos regulatrios e suas marcas e sentidos pode
significar possibilidade de redirecion-los.
Palavras-chave: Marcos regulatrios. Polticas pbli-
cas. Arquiteturas acadmicas. Internacionalizao.
Expanso da educao superior.
Abstract
The relation between regulatory frameworks
and new organizational and institutional models
of Brazilian undergraduate schools follow the
expansion movements. Under such view, this work
aims to identify categories of regulatory expan-
sion frameworks that took place after the 1996
Brazilian General Law on Education directed
to institutional and academic organization and
internationalization.These concepts are brought,
signaled its timeline of regulatory frameworks and
presentedthematiccategoriesresulting fromconver-
gences. The following categories were identified:
expansion by numbers; expansion by alternatives;
expansion through production of knowledge (scien-
tific and formative), expansion through strategies
of closeness to the community guides to eman-
cipation and guided to entrepreneurial actions,
development and problem solving and expansions
by evaluation/quality. The conclusion is that expan-
sion occurs in a variety ways and is linked with
regulatory frameworks as well as with the tendency
of internationalization present inall categories.
Thus, understanding thedriving forcesthat underlie
theregulatoryframeworksand their brandsand sen-
sescan meanopportunity toredirect them.
Keywords: Regulatory frameworks. Public poli-
cies. Academic architectures. Internationalization.
Undergraduate schools expansion.
176
Artigo
Introduo
Historicamente a relao entre marcos regulatrios e a emergncia
de novos formatos organizacionais institucionais na educao superior (ES)
brasileira parece acompanhar pari passu os movimentos expansionistas desse
nvel de ensino. Tais formatos educacionais e institucionais, construdos e
reconstrudos ao longo da trajetria da ES brasileira, em um sentido amplo, cor-
respondem a arquiteturas acadmicas. Essas so aqui entendidas como uma
expresso neologista, em parte emprestada do mundo esttico-construcional
para designar formatos e modalidades organizativas. J os marcos regulatrios
paulatinamente foram ampliando o seu sentido de regulamentao para aden-
trar a esfera avaliativa a qual subjaz o conceito de aferio de qualidade sob
a circunscrio do que caracteriza o mundo moderno e contemporneo. sob
esta primeira sinalizao do sentido de arquiteturas acadmicas e de marcos
regulatrios no contexto das marcas do mundo contemporneo e da expanso
da ES que o presente texto encontra sua circunscrio.
Sob tal perspectiva, o objetivo deste trabalho identificar catego-
rias em marcos regulatrios da expanso da educao superior brasileira,
ps-LDB/1996, que trazem consigo a marca da organizao institucional e
acadmica deste nvel de ensino (formatos e modalidades) e suas aproxima-
es com a internacionalizao como tendncia da ES contempornea.
Ao adentrar a anlise da questo acima, alguns esclarecimentos adi-
cionais so pertinentes sobre o sentido de arquiteturas acadmicas e seus
traos de construo histrico-contextual, sobre marcos regulatrios como con-
figuradores de marcas, sobre a expanso da ES na sua dupla via de ordem
quantitativa aumento numrico e conceptual formatos e modalidades e
finalmente sobre a internacionalizao como tendncia das mais incisivas na
ES contempornea.
A expresso arquitetura acadmica, como foi sinalizado, vista alm
do sentido de uma estrutura organizacional que oferece ensino, seja de gradu-
ao ou de ps-graduao em modalidades das mais variadas, tais como
Ensino a Distncia (Ead) presencial. A expresso vai alm desse sentido, pois
vista como aquelas arquiteturas educacionais formativo-cientficas, concebidas
e implantadas como potencialmente indutoras de qualidade da educao supe-
rior, cujos critrios de referncia tm liames que se vinculam a um dado contexto.
Sob tal perspectiva, arquitetura acadmica tem como elementos constituintes: a)
177
Artigo
a indicao de possibilidades de formatao da educao superior, em uma
ou mais de suas instncias e nveis; b) a formalizao de possibilidades em
documento com princpios subsumidos e com fora poltica; c) a antecipao
projetiva de melhoria na consecuo do concebido; d) a vinculao, explici-
tada ou no, a critrios de qualidade subsumidos em seus vnculos com valores,
contexto e trajetria histrico-institucional da ES; e) a pressuposio de um pro-
cesso de aferio de resultados implcito e/ou explicito.
O prximo ponto basilar deste trabalho a afirmao de que traos
de arquiteturas acadmicas so encontrados na trajetria da ES, sendo, por-
tanto, uma construo histrica, marcada por contextos especficos. Inmeros
exemplos de tais traos, num sentido amplo, podem ser visualizados no desen-
rolar da ES brasileira. Isso ilustrado at na Universidade Tcnica, criada
nos idos de 1920, em desdobramento da Escola de Engenharia de Porto
Alegre, uma das razes da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Nela,
j existiam os elementos organizativos institucionais de uma universidade con-
tempornea, cujo carter multidisciplinar nas funes de ensino, pesquisa e
servios comunidade, aliado ao planejamento e gesto, so reveladores
de um modo organizacional antecipativo para a poca e sinalizador do que
hoje se entende por arquiteturas acadmicas. (FRANCO; MOROSINI, 2011).
Nos dias de hoje, o termo arquitetura aplicado educao superior
tem razes de insero no contexto europeu, na constatao da importncia do
desenvolvimento cultural, cientfico e tcnico para o futuro da humanidade e na
universidade como instituio por excelncia para forjar tal saber. Os ministros
responsveis pelo ensino superior da Alemanha, Frana, Itlia e Reino Unido
assinaram, em 25 de maio de 1998, a Declarao da Sorbonne, que pre-
tendeu harmonizar a arquitetura do sistema europeu do ensino superior: [...]
a Europa que ns construmos no apenas a Europa do euro, dos bancos e
da economia, dever tambm ser uma Europa do saber. (DECLARAO DE
SORBONNE, p.1)
1
. As arquiteturas acadmicas subentendem uma formalizao
documental, apriorstica ou no, que pode se dar por meio de marcos regulat-
rios e/ou documentos com fora para tal. Essa outra das expresses basilares
nesta anlise e nos seus parmetros, destacando-se que tais marcos imprimem
marcas redefinidoras e reveladoras de situaes contextuais prevalentes.
Historicamente existe, portanto, uma relao significativa entre marcos
regulatrios e a emergncia de novos formatos organizacionais institucionais
na ES brasileira. Circunstncias socioeconmicas, assim como movimentos
178
Artigo
temporais, so decisivos, distintos, mas relacionados como pano de fundo
para a emergncia de concepes/formatos educacionais institucionais aos
quais, em um sentido amplo, correspondem s arquiteturas acadmicas.
Cabe ressaltar que as regulamentaes caminham junto com as estra-
tgias de expanso, observando-se um movimento do patamar da norma em
direo ao esclarecimento da norma-referenciada em padres. A regulao,
assim, vai alm da regulamentao, pois, nas suas diretivas, tem presente dois
elementos basilares: a referncia em critrios/padres e os apontamentos para
a aferio dos padres de referncia. (FRANCO; MOROSINI; OLIVEN; DEUS;
ZANETTINI-RIBEIRO, 2010). pertinente, lembrar que, para Barroso (2006),
a regulao depende do nvel em que ocorre: a transnacional pases cen-
trais em direo aos perifricos , a nacional, que abrange a burocracia e
profissionalismo e formas institucionalizadas de interveno do Estado, e a
microregulao local. Alm dessas, o autor menciona a metaregulao.
O ponto acima levantado direciona para o subsequente a ser ressal-
tado sobre a questo em pauta, ou seja, a expanso da ES traada numa
dupla via, a de ordem quantitativa, qual corresponde diretamente o aumento
numrico, e a de carter conceptual, qual corresponde uma ampla e variada
gama propositiva, marcada pela diversidade e diversificao de formatos e/
ou modalidades que introduzem sistemas pedaggicos, institucionais, orga-
nizativos de cursos, tipos de instituies. Elas abrangem o oferecimento da
educao superior em seus mltiplos compromissos, funes e gesto.
O ltimo ponto a esclarecer o de que, a partir do avano da interna-
cionalizao e de seu fortalecimento pelos meios de comunicao e ligaes
virtuais, as arquiteturas acadmicas ganharam espao no mbito brasileiro. A
nova expresso emerge no caudal da massiva influncia internacional incre-
mentada pelo processo de Bolonha, que marca o ES europeu e que encontra
ressonncia no Brasil, passando a ser usada como expresso lingustica
impregnada de sentido. uma mudana na forma organizativa institucional
que parece caminhar pari passu com as presses para ingresso na educao
superior e para a mobilidade acadmica. Tais presses se revelam como via
de fortalecimento para a disseminao de valores e padres culturais europeus:
mobilidade de estudantes, cursos de graduao e de ps-graduao ofertados
sequencialmente em diversos pases da Europa para estudantes estrangeiros,
entre outras aes de cunho estratgico.
179
Artigo
No processo de esclarecimento, fica patente que as definies de
polticas pblicas e de polticas educacionais que perpassam as concepes
levantadas tm a ver com os marcos regulatrios e seus documentos legais ou
indicativos da normatividade institucional que incidem sobre a ES, promulgados
e/ou divulgados por autoridades individuais e/ou colegiadas competentes no
mbito do Estado. Neles, esto includos os aparatos dos sistemas judicirio,
legislativo e executivo. elucidativo lembrar que o conceito de poltica edu-
cacional de uma nao diz respeito aos valores, aos objetivos e s regras
sobre educao que so de interesse da sociedade e decididas por ela. So
as polticas que definem questes de direitos e deveres, objetivos, princpios
e formas da organizao da educao, os limites, os atributos e o sentido da
organizao e da ao humana coletiva em educao, reconhecendo a hist-
ria e os anseios da sociedade brasileira, as relaes que so acordadas e os
instrumentos de mediao dos interesses. (LUCE, 2006).
Explicitados os sentidos primeiros das expresses que foram usadas no
trabalho, cumpre esclarecer os procedimentos metodolgicos: 1) delimitao
do campo analtico pela escolha de critrios para a seleo de documentos
reguladores da ES brasileira, destacando-se a adequao temtica (indica-
tivos de organizao institucional, de cursos e de sistema na expanso da
educao superior) e a insero temporal (documentos promulgados/divulga-
dos ps-LDB/1996 at 2011); 2) leitura grand tour com vistas seleo
de documentos e sua subsequente organizao temtica; 3) identificao,
nos documentos selecionados, de declaraes qualificadoras/sinalizadoras
de possveis arquiteturas acadmicas, considerando as temticas prevalentes;
4) organizao documental a partir de convergncias temticas prevalentes
(princpio da similaridade) e atribuio nominativa para cada conjunto con-
vergncias temticas (construo categorial); 5) escolha de documentos para
exemplificao das principais categorias identificadas, tendo como critrio qua-
lificativo a fora de marco regulatrio e de notrio impacto organizativo na ES.
Num primeiro momento, so apresentados alguns documentos expres-
sivos de marcos regulatrios, organizados sequencialmente e em categorias
derivadas de convergncias temticas. No segundo momento, os marcos regu-
latrios e as categorias de expanso ligadas s arquiteturas acadmicas so
discutidos nos contornos da tendncia da ES brasileira que tem ampliado seus
espaos: a tendncia de internacionalizao.
180
Artigo
1. Marcos regulatrios e sinalizao de linha temporal
As arquiteturas acadmicas tm, no mbito anteriormente descrito,
um direcionamento avaliativo da educao superior e suas instituies, for-
matos e modalidade, especialmente no que tange introduo de mudanas
e seus resultados. O imbricado em tais colocaes se revela na complexi-
dade da introduo de uma arquitetura induzida por meio de documentos
com fora poltica, mas que estes, na sua introduo em prticas institucionais,
tambm podem ser indutores de mudanas expressivas de novas arquiteturas
acadmicas, gerando crculos sucessivos. Assim, as arquiteturas ao ser alvo de
processos avaliativos, tambm neles interferem.
Os marcos regulatrios da expanso da educao superior brasileira
ps-LDB/1996 trazem consigo uma marca da organizao institucional e aca-
dmica desse nvel de ensino (formatos e modalidades).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB, n 9.394, de
20 de dezembro de 1996) um dos mais significativos aportes regulatrios
que marcou a educao brasileira a partir dos anos finais do sculo 20
estabelece os nveis de educao bsica
2
e de educao superior, esta ltima
regulada pela Unio que autoriza, reconhece, credencia, supervisiona e
avalia os cursos e os estabelecimentos do Sistema de Educao Superior (SES).
A concepo de sistema fortalecida juntamente com a abertura de possibili-
dades de oferecimento de cursos em formatos curriculares inovadores. Alm dos
cursos comumente ofertados nesse nvel sob a denominao de graduao, de
extenso e de ps-graduao lato sensu aperfeioamento e especializao
e stricto sensu mestrado e doutorado, surge a organizao acadmica
dos cursos sequenciais. As crticas ao uso das prerrogativas desse tipo de orga-
nizao acadmica centrada no aligeiramento de oferta e no produtivismo
mercadolgico no limitou a marca inovadora, o potencial transdisciplinar que
a modalidade propicia, bem como seu potencial de atendimento a demandas
diferenciadas e emergentes. Na LDB (1996), foi tambm prevista a Educao
Profissional integrada s diferentes formas de educao, cincia e tecnologia
e ao trabalho.
O movimento expansionista no contexto ps-LDB/1996 e seus des-
dobramentos se, por um lado, veio em resposta a demandas pelo acesso
educao superior; por outro, deixou o sistema mais complexo na medida em
que as leituras e anlises sobre as novas modalidades, gestaram interpretaes
181
Artigo
e crticas de sua fora privatizadora do pblico e tambm da publicizao do
particular. Foram mudanas significativas na base organizativa princpio da
diversificao (formatos, cursos, modalidades terminais, diplomas e certifica-
dos), proliferao de ofertas de cursos e programas nas diferentes modalidades
a distncia, semipresenciais, bem como de cursos superiores tecnolgicos;
tambm no se pode omitir que houve um incremento da diversificao e da
diferenciao (formatos e modalidades na organizao institucional e acad-
mica, articulao s tendncias internacionais).
A expanso da dcada de 2000 encontra seu ponto motriz na pro-
posta de Palocci (2002), Uma escola do tamanho do Brasil, que converge
para uma expanso de vagas, bolsas universitrias, gratuidade no ensino supe-
rior, melhor distribuio regional, novas estratgias sobre acesso e evaso,
EaD, reviso do sistema de avaliao, financiamento ao estudante, relaes
entre universidade e emprego, entre outros.
Outro documento com fora de marco regulatrio o publicado no
final de 2003, Bases para o enfrentamento da crise emergencial das univer-
sidades federais e roteiro para a reforma universitria brasileira, no qual
sugerida a ampliao de cursos e vagas nas universidades pblicas federais,
estaduais e municipais com qualidade. (BRASIL, 2003)
3
. As estatsticas oficiais
da poca e o documento referido ressaltam a importncia de as Instituies
Federais ampliarem seu papel na construo do Brasil, deixando claro o
carter de ao emergencial a expanso e as possibilidades organizativas
acadmicas para salvaguardar a garantia de novas vagas, sob as diretivas
da regionalizao, da contratao de doutores que se prope permanecer no
magistrio e da reintegrao de aposentados.
As polticas de adeso-benefcio so ntidas a partir da segunda
metade da dcada de 2000. Ao serem indutoras da expanso, tambm o
so das formas e modalidades institucionais que trazem em seu bojo. o caso
do estabelecimento da Universidade Aberta do Brasil (UAB) que se qualifica
como um marco regulatrio de destacvel importncia e indutor da expanso
na medida em que pela via de formatos organizativos inovadores e de
modalidades de oferecimento diversificadas, como os polos educacionais nos
municpios e o sistema de tutoria a distncia abre e amplia a possibilidade
de acesso ao ES, inclusive em regies e municpios distantes. O carter indutor
decorre, pois, dos mecanismos favorecedores de benefcios para as universida-
des federais que aderirem ao sistema; o carter regulatrio advm da poltica
182
Artigo
expansionista da ampliao de vagas que a UAB traz embutida, sob a direo
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes).
O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes)
institudo pela Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004, um instrumento regu-
latrio pois indica como devem ser avaliados os diversos tipos de instituies e
cursos disponveis. Ele serve como um sistema de avaliao das condies que
possibilitam no s o ensino, mas tambm a pesquisa.
No mesmo movimento das polticas expansionistas de adeso-benef-
cio, podem ser enquadrados o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao
e Expanso das Universidades Federais (Reuni), as polticas de cotas e o
Programa Universidade para Todos (ProUni).
Adentrando os anos 2000 e no entorno das polticas expansionistas
de adeso destacvel o carter indutor do Reuni ao introduzir estratgias
de acesso e permanncia, marcadas pela sua vinculao com a concesso
de recursos. Isso reforado pelos prprios Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE) e pelas polticas do Plano de Desenvolvimento Institucional
(PDI). Ligado ao PDE, o Reuni surgiu como uma nova forma de expanso das
Instituies Federais de Ensino Superior (IFES), proclamando a democratizao
via ampliao do acesso ao ensino superior em contrapartida ao aumento do
aporte financeiro a essas instituies. (FRANCO; MOROSINI; OLIVEN; DEUS;
ZANETTINI-RIBEIRO, 2010).
pertinente lembrar que o Reuni (Decreto n 6.096, de 24 de abril de
2007) pressupe transformaes que incluam a criao de novas arquiteturas
curriculares, aumento no nmero de vagas nos cursos existentes, combate a
evaso, aumento de vagas e diminuio dos custos por aluno.
O ponto a ressaltar o de que no Brasil, a partir da LDB de 1996,
se torna mais sistemtica a vinculao entre a presso de acesso, marco
regulatrio e movimentos expansionistas que tm, em seu cerne, arquiteturas
acadmicas. Outro ponto o de que na transposio de marcos legais para
prticas institucionais, assim como nas culturas institucionais, no emerge
uma nica forma e/ou modalidade de arquitetura acadmica indutora de
expanso. A composio da arquitetura acadmica, como processo multidi-
mensional, na especificidade das instituies, se manifesta com caractersticas
prprias e locais, at mesmo quando palpvel a influncia internacional.
183
Artigo
Silva (2006) ressalta alguns pontos vinculados expanso da educa-
o superior: a expanso de matrculas, cursos e instituies, como tendncia
na Amrica Latina desde meados do sculo XX e que ganhou fora a partir
de 1960, especialmente com o crescimento das instituies privadas, desta-
cando-se a Argentina; a educao superior do Brasil, que teve um processo
de expanso e consolidao entre 1930 e 1970, principalmente via institui-
es pblicas, o que se inverteu ao longo dos anos, tanto que, na dcada de
1990, a expanso centrada no setor privado ocorreu de forma mais enftica;
o declnio do financiamento das instituies pblicas que se relaciona com a
poltica neoliberal de educao, tendo por base a implementao de reformas
que pretendem um modelo diversificado, controlado pela avaliao e focado
na expanso.
Ristoff e Giollo (2006) sintetizaram adequadamente resultados do
estudo que a Rede Universitas desenvolveu conjuntamente como o Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). A Rede
analisou os dados da expanso em 27 estados brasileiros, sendo que nove
motes foram destacados para entender o sistema de educao superior bra-
sileira: 1) o crescimento do sistema; 2) o crescimento do sistema pela via das
Instituies de Ensino Superior (IES) privadas; 3) a perda de espao das uni-
versidades quando comparadas com outras organizaes acadmicas de
educao superior; 4) a centralizao progressiva do sistema; 5) a concentra-
o geogrfica do sistema; 6) a insero social atravs da incorporao de
outras formas desenvolvidas pelo setor privado; 7) o desequilbrio de ofertas
de formao profissional; 8) a ociosidade de vagas; 9) a qualificao das
funes docentes.
No final da dcada de 1990, o Exame Nacional do Ensino Mdio
(Enem) passou a ser considerado para o ingresso na Educao Superior, o qual
deu fora expanso qualificada do sistema. Entretanto, a sua popularizao
aconteceu em meados de 2000, graas instituio do ProUni, que vinculou
as bolsas oferecidas em IES privadas s notas obtidas no exame. (FRANCO,
MOROSINI, OLIVEN, DEUS, ZANETTINI-RIBEIRO, 2010).
O Exame Nacional de Desempenho dos estudantes (Enade) foi esta-
belecido pelo Ministrio da Educao (MEC) como parte do sistema avaliativo
dos cursos por ser um dos indicadores utilizados para computar o Conceito
Preliminar de Curso (CPC) e o ndice Geral de Curso (IGC).
184
Artigo
Uma alterao substantiva ocorreu em maro de 2012, devido
ao questionamento da validade dos resultados, decorrente da denncia de
leviandade na aplicao, por parte de algumas instituies, que reteriam os
alunos com baixo desempenho, para no prejudicar a avaliao de cursos. A
mudana consiste na aplicao da prova no s aos alunos cursando o ltimo
semestre do curso avaliado, mas tambm o penltimo semestre, ampliando
assim a base de dados. Tal poltica suscita argumentos contraditrios, mas
pende para a positividade se angariar maior credibilidade quanto validade
dos resultados. A crtica fica por conta do aumento da burocracia, na maior
mobilizao de recursos pblicos, e nas redefinies, inclusive de critrios que
devero mobilizar esforos do Inep. inegvel, no entanto, o carter regulat-
rio da poltica expansionista de qualidade social.
No plano dos compromissos e competncias institucionais, cumpre
registrar que as arquiteturas acadmicas, ao serem alvo de processos avalia-
tivos, tambm neles interferem. o caso da Coordenao e Aperfeioamento
de Pessoal de Ensino Superior (Capes), que se qualifica como uma agncia de
avaliao e que teve uma nova arquitetura acadmica institucional assimilada
a partir de responsabilidades inovadoras assumidas em relao formao
docente para a educao bsica. As mudanas que ocorreram na Capes a
partir de 2009 tm, assim, ntidos reflexos na ES, formalizadas em documentos
com fora poltica e que trazem a questo avaliativa consigo.
Em sequncia aos marcos regulatrios como movimentos indutores de
expanso de arquiteturas acadmicas, buscou-se identificar categorias a par-
tir de convergncias temticas, tendo em vista ressaltar aquelas que tm mais
presena nas polticas de ES brasileiras. Nesse processo foi basilar a adequa-
o temtica dos documentos selecionados, bem como de declaraes neles
contidas, o que possibilitou conjunes ancoradas no principio de similaridade
direcionando para a atribuio nominativa da categoria. Cabe mencionar que
as categorias resultantes das convergncias no tm carter excludente, o que
permite que um marco se encontre ao mesmo tempo em mais de uma categoria.
Um primeiro momento de anlise das polticas pblicas da ES permitiu
identificar categorias de arquiteturas ligadas expanso de atores (alunos e
professores), relao Universidade, sociedade e pesquisa, ao conceito de
Universidade (orientada para a profisso, orientada para a pesquisa, orien-
tada para o desenvolvimento soluo de problemas orientada para o
empreendedorismo e orientada para a cidadania).
185
Artigo
As sinalizaes referidas levaram, num segundo momento, ao apro-
fundamento analtico, resultando em categorias e subcategorias expressivas
de marcos regulatrios indutores da expanso e indicadores de arquiteturas
acadmicas, conforme expresso no Quadro 1.
Quadro 1
Categorias e subcategorias de marcos regulatrios da expanso da edu-
cao superior e arquiteturas acadmicas
Categorias Subcategorias
Expanso pela via numrica
N bolsas alunos G e PG
N IES (pblicas)
N IES (privadas)
N Programas Financiamento Estudantil
Expanso via alternativas
(Brasil)
Tipos de IES (Faculdades Tecnolgicas)
Tipos de IES (Institutos Superiores de Educao)
Tipos Centros Universitrios
Tipo modalidade oferecimento cursos (EaD e
Universidade Aberta)
Tipo de Organizao Acadmico- Curricular
Expanso via alternativas
(internacionais)
IES Vnculos Redes Internacionais
Cursos Vnculos internacionais
186
Artigo
Expanso via conhecimento
(cientfico/formativo)
Expanso de Cursos de ps-graduao
Expanso de bolsas de Graduao (no pas)
Expanso de bolsas PG (no exterior)
Expanso bolsas Graduao (exterior)
Expanso auxlios pesquisa
Expanso via aproximao
universidade-sociedade (scio-
emancipatria)
Expanso de acesso (Cotas Federais)
Expanso de acesso (ProUni Privadas)
Expanso de acesso (Grupos especiais)
Expanso via aproximao
universidade-sociedade
(empreendedorismo)
Desenvolvimento (Soluo de Problemas)
Empreendedorismo
Expanso via avaliao/
informao/ qualidade
Sistema de Avaliao
Credenciamento/reconhecimento
Regulao, superviso e avaliao de cursos
Formao e Qualidade
Fonte | Elaborado pelos autores, sob a referencia analtica de marcos regulatrios de
arquiteturas acadmicas indutoras da expanso da educao superior brasileira
A categoria de expanso pela via numrica abrange subcategorias
como o nmero de IES e sua expanso com a criao de novas universida-
des federais por meio do Reuni e que tem desdobramentos nas modalidades
organizativas institucionais e at mesmo em modalidades de oferecimento.
Tais marcos parecem atingir diretamente o crescimento institucional, de nmero
de alunos e at o numero de docentes, como o caso das bolsas do Reuni
cujos beneficirios tm atribuies docentes. Entre os indicativos, destacam-se:
aumento do nmero de bolsas de estudo para alunos de graduao e PG;
aumento de matrculas por Programas de Financiamento Estudantil; aumento de
bolsas para atender ensino (Reuni) e respectivas crticas de precarizao do
187
Artigo
trabalho docente; aumento do nmero de IES pblicas novas universidades
e IES privadas.
A categoria de expanso pela via de ampliao de alternativas
mbito brasileiro e internacional abrange as novas modalidades de orga-
nizao e de oferecimento de educao Superior, abrindo, portanto, maiores
possibilidades de acesso e tornando menor o risco de desistncias ou de vagas
no preenchidas. Entre as subcategorias, encontram-se novos tipos de IES,
como Faculdades Tecnolgicas, Institutos Superiores de Educao, Centros
Universitrios, e as modalidades de oferecimento diversificadas como a EaD
e a Universidade Aberta. No mbito internacional, a categoria tem expresso
na abertura da possibilidade de as redes internacionais se instalarem no pas.
A categoria de expanso pela via de produo do conhecimento (cien-
tfico e formativo) engloba marcos que fomentam a expanso da ps-graduao,
de bolsas de graduao e de ps-graduao no exterior e de auxlio pesquisa.
Um exemplo o Observatrio Capes, com carter de educao continuada.
A categoria seguinte expanso via aproximao Universidade-
Sociedade (scioemancipatria). Envolve marcos facilitadores e orientados do
acesso ao ES pelos grupos tnicos e oriundos de escolas pblicas. o caso da
expanso de acesso pelo sistema de cotas instituies federais e da expan-
so de acesso pelo ProUni instituies privadas.
A categoria de expanso via aproximao Universidade-Sociedade
(orientada para o empreendedorismo) abarca as estratgias de desenvolvi-
mento e de soluo de problemas, bem como as de empreendedorismo
propriamente ditas. Esto includas as modalidades e os formatos que facilitam
o preparo de profissionais diretamente para o mercado.
A ltima das categorias a de expanso pela via da avaliao/qua-
lidade. Ela se compe de marcos ligados ao estabelecimento do sistema de
avaliao (Sinaes e desdobramentos), normas e critrios para credenciamento/
reconhecimento/autorizao de instituies e cursos, regulao, superviso e
avaliao de cursos, bem como formao e qualidade.
A internacionalizao uma categoria transversal de expanso
pela ampliao de alternativas internacionais e seus processos facilitadores e
fomentadores do crescimento da educao superior. Os movimentos de interna-
cionalizao indutores de expanso so, frequentemente, vinculados a Redes
Internacionais e preveem cursos realizados parcialmente no exterior. As crticas
188
Artigo
advm da aceitao de cursos com baixa credibilidade, e da introduo de
modelos exgenos sem a devida adaptao e anlise de condies locais.
A identificao de convergncias temticas nos marcos regulatrios
selecionados como exemplares expressiva da sinalizao de uma linha
temporal e de sua organizao em categorias. Nos dois pontos mencionados,
a ideia que subjaz a de que marcos tm marcas sejam elas temporais ou
temticas. E uma dela certamente o fato de que o movimento expansionista,
a partir de meados dos anos 2000, enveredou por uma expanso qualificada
pelas polticas tnicas e de cotas.
2. Expanso da educao superior no movimento indutor dos
marcos regulatrios e da internacionalizao
As categorias de expanso derivadas de marcos regulatrios indutores
de arquiteturas acadmicas e de expanso so aqui discutidas nos contornos
da internacionalizao, pelo espao que ela ocupa na ES de hoje.
Antes de adentrar tal discusso, cabe lembrar a linha de tempo que
perpassa as fases de expanso da educao superior brasileira identificadas
por Morosini e Franco (2000) e por Franco e Morosini (2001), na qual des-
tacam que a expanso acontece nas instituies, nos cursos, e no sistema
como um todo. As autoras mostram que, na dcada de 1970, ocorreu a pri-
meira fase, na qual se identifica a expanso das Instituies de Ensino Superior.
Nesse perodo, se desdobra a reforma universitria de 1968, num contexto
no qual as comunidades pressionavam pelo acesso educao superior reve-
lando-se na interiorizao do ensino e na criao de cursos de ps-graduao.
Ainda nessa dcada, teve vigncia o I Plano de Ps-Graduao (1975-1979).
A poltica educacional da ocasio influenciou diretamente o plano e reforou
o sistema universitrio para formar recursos humanos qualificados, o que, na
dcada de 1970, era considerado necessrio ao desenvolvimento econmico
do Brasil. (RAMOS, 2006). O movimento de internacionalizao registrado
na mobilidade qualificao no exterior de acadmicos que buscavam o dou-
torado e mais raramente o mestrado.
J na dcada de 1980, a fase que se identifica a de expanso de
cursos tanto de graduao como de ps-graduao. Nessa fase, o movimento
de mobilidade ao exterior tende a uma diminuio, pois, com a expanso e
189
Artigo
consolidao de programas de ps-graduao no pas, atende-se a necessi-
dade de formao de quadros de pessoal qualificado.
Na dcada de 1990, observa-se a fase da expanso do sistema de
educao como um todo, com a diversificao de cursos e programas. Essa
fase d continuidade ao movimento de diminuio de qualificao dos acad-
micos no exterior e de qualificao desses no Brasil. de registrar a expanso
do nmero de programas de ps-graduao.
As autoras tambm vislumbram uma quarta fase, marcada pela legis-
lao e regulaes indicativas de uma nova reforma universitria, de uma nova
nfase na avaliao e no carter de socializao da prpria expanso.
No Brasil, a partir da LDB/1996 se torna mais sistemtica a vincu-
lao entre a presso de acesso, marco regulatrio e estrutura expansionista,
tendo, em seu cerne, as arquiteturas acadmicas. Estudos sinalizam a
LDB/1996 como um significativo marco regulatrio da expanso da educa-
o superior brasileira, pois abre as portas para mudanas que se refletem
na organizao acadmica. Assim, pode-se entender o PNE-2001, as pol-
ticas que instituem o Sistema Nacional de Avaliao (Sinaes), os movimentos
de internacionalizao e as polticas de cotas a partir de 2006. (FRANCO,
MOROSINI, OLIVEN, DEUS, ZANETTINI-RIBEIRO, 2010).
Essa breve sntese identifica a internacionalizao como um deter-
minante transversal s categorias apresentadas. Assim, as categorias de
expanso pela via numrica; expanso pela via de ampliao de alternativas
mbito brasileiro, expanso pela produo do conhecimento; e expanso
pela via da aproximao universidade-sociedade sofrem a influncia da inter-
nacionalizao universitria.
A categoria mais tradicional em influncia da internacionalizao a
expanso pela produo do conhecimento (cientfico e formativo). A internacio-
nalizao da educao superior mais gil e mais rpida na funo acadmica
de produo de conhecimento visto que ela decorrente de uma das funes
universitrias a pesquisa
4
, a qual tem, em seu cerne, a livre circulao do
conhecimento. A funo investigativa tem uma autonomia ligada ao pesquisador
e este busca relaes internacionais para o desenvolvimento de sua atividade.
A expanso da investigao na Sociedade do Conhecimento vem
acompanhada do desenvolvimento de redes internacionais de pesquisa com
um grande fomento pela Capes, Conselho Nacional de Desenvolvimento
190
Artigo
Cientfico e Tecnolgico (CNPq), Unio Europeia, e outras agncias internacio-
nais. Tambm interferindo na expanso no tanto na perspectiva quantitativa,
mas na perspectiva qualitativa cita-se o brain gain atrao de crebros o
que afeta no s os pesquisadores que se evadiram, mas tambm atrai pesqui-
sadores de outros pases pelas potenciais condies de emprego no Brasil
5
.
As atividades de intercmbio e cooperao internacional da Capes
constituem importantes instrumentos para a ampliao da competncia cien-
tfico-tecnolgica do pas. Silva Filho (2012) relata que, no ano de 2011,
as aes da Diretoria de Relaes Internacionais totalizaram um investimento
de mais de R$ 290 milhes, o que significa um aumento de 73% em relao
a 2010. Foram apoiados aproximadamente 900 projetos de cooperao e
mais de 8.500 alunos/pesquisadores receberam bolsas para desenvolver
suas atividades no exterior nas modalidades graduao sanduche, mestrado,
mestrado sanduche, doutorado Sanduche, doutorado pleno, estgio snior e
capacitao para profissionais da educao (Figura 1). Em 2011, foram nego-
ciados 39 novos acordos de cooperao com Alemanha, Blgica, China,
Cingapura, Colmbia, Dinamarca, Equador, Israel, Itlia, Portugal e Sucia,
alm de quatro acordos com o Canad, quatro com o Reino Unido, seis com
a Coreia do Sul e quatorze com os Estados Unidos.
Figura 1
Aes no mbito internacional e Bolsistas, Diretoria de Relaes
Internacionais/Capes, 2011

Fonte | Silva Filho, 2012
191
Artigo
Para celebrao em 2012, vinte novos acordos esto sendo negocia-
dos com a Blgica, Espanha, Inglaterra, Austrlia, Irlanda, Esccia, Canad e
com mais de uma dezena de universidades dos Estados Unidos.
A internacionalizao tambm ocorre como solidariedade. A
Cooperao para o Desenvolvimento financiou, em 2011, atividades aca-
dmicas de 1058 estrangeiros, principalmente atravs dos Programas de
cooperao Sul-Sul, destacando-se os Programas Programa de Estudante
Convnio de Ps-graduao multilateral (PEC-PG), Programa de Formao
Cientfica Angola, Cabo Verde, Moambique (PROFOR) e PR-HAITI.
Em 2012, segundo a DRI/Capes, h uma previso de implementa-
o de mais de 10.000 novas bolsas, ao que deve totalizar o oramento de
aproximadamente R$ 600 milhes. A evoluo do investimento 2005-2011
marcada por um aumento progressivo que tende a se refletir, numericamente,
em diversas modalidades. Em 2005, era da ordem de R$ 120 milhes e em
2011 da ordem de R$ 320 milhes.
Um movimento voltado a mobilidade para o exterior, mas que reflete
uma mo de dupla via, o programa Cincias Sem Fronteiras,
6
que prev, em
quatro anos, a concesso de 100.000 bolsas para estudos no exterior. Alm
disso, busca atrair pesquisadores do exterior que queiram se fixar no Brasil ou
estabelecer parcerias com os pesquisadores brasileiros, nas reas prioritrias
definidas no Programa, bem como criar oportunidade para que pesquisadores
de empresas recebam treinamento especializado no exterior.
A expanso da educao superior atravs da categoria de expanso
numrica tambm sofre a influncia da internacionalizao. Exemplifica-se com
o Sinaes (Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior) que, entre
as suas finalidades, destacada a de orientao da expanso da oferta, a
melhoria da qualidade da educao, o aumento da eficcia institucional, o
aumento da efetividade acadmica e social, o aprofundamento dos compro-
missos e a responsabilidade social das IES.
Em sntese, a internacionalizao da educao superior vem aumen-
tando sua influncia no pas e consequentemente no processo de expanso e
nas categorias anteriormente citadas. Ainda, poder-se-ia afirmar que a inter-
nacionalizao, como categoria isolada, emergente, isso porque o modelo
de internacionalizao institucional predominante no pas o perifrico. Esse
processo se caracteriza pela presena de atividades internacionais em alguns setores
192
Artigo
da IES. Est localizado junto s atividades de pesquisa e, nesse, caso elas ocorrem
junto aos programas de ps-graduao strito sensu. Suas estratgias tm como marca
a cooperao internacional por meio do intercmbio de alunos e professores e de
convnios. (MOROSINI, 2006).
Reflexes conclusivas
O presente trabalho teve como objetivo identificar categorias de mar-
cos regulatrios da expanso da educao superior brasileira ps-LDB/1996,
que trazem consigo a marca da organizao institucional e acadmica desse
nvel de ensino (formatos e modalidades) e suas aproximaes com a interna-
cionalizao como tendncia da ES contempornea.
A busca de respostas para a questo que impulsionou o trabalho trouxe
consigo reflexes e lies ligadas ao processo investigativo e aos seus resultados.
Um ponto, mais geral, mas no menos gerador de novos questio-
namentos, o de que os marcos regulatrios, assim como as arquiteturas
acadmicas, ampliaram o seu sentido de regulao e, hoje, a tendncia
a de que eles sinalizam um entendimento do sentido que atribuem para a
qualidade e os respectivos indicadores, bem como a configurao dos pro-
cessos avaliativos que trazem consigo. Com isso, se quer dizer que os marcos
regulatrios transcendem o controle e adentram processos de aferio de qua-
lidade, nos quais predominam configuraes de uma gesto democrtica.
expressiva, nos marcos, a fora indutora da organizao participativa que
eles indicam, ancorada em trocas intergrupais e interinstitucionais, nos quais a
minoria pode se tornar a maioria, numa ntida inverso de papis caractersti-
cos da estruturao democrtica.
No surpreende que as regulamentaes caminhem junto com a
expanso. A regulao, no entanto, vai alm da regulamentao, pois as
suas diretivas, como antes foi colocado, tm presente dois elementos basila-
res que fazem diferena efetiva: a referncia em padres estabelecidos e os
apontamentos para a aferio dos prprios padres de referncia. Enquanto
os primeiros so, muitas vezes, de origem nebulosa quando no distantes da
realidade circundante, os ltimos, sim, implicam mudana processual e permi-
tem antever tambm prticas participativas.
193
Artigo
Nas colocaes acima, fica claro o carter estratgico da regulamen-
tao e da regulao. J no fica to claro, exige esforo reflexivo, entender
que o movimento do patamar da norma, antes mencionado, em direo ao
esclarecimento da norma-referenciada em padres tambm um movimento
estratgico e processual que vai alm de presses mediatas, sejam elas de
ordem transnacional, nacional, ou at mesmo de metarregulao, como antes
foi dito. As escolhas tm subjacente foras indutoras pessoais e /ou de micror-
regulao local, sendo pois estratgicas.
Retomando os resultados especficos, as arquiteturas acadmicas
englobam as organizaes institucionais e as acadmicas, estando includos
os distintos tipos de Instituies de Ensino Superior que estruturam os censos de
educao superior brasileira, na ltima dcada. O modo de possibilidades de
oferecimento da educao presencial/virtual e de perfis formativos (cursos
sequenciais, cursos tecnolgicos) tambm parte integrante das arquiteturas
acadmicas da ES brasileira.
A anlise mostrou as seguintes categorias de expanso da ES brasi-
leira: categoria de expanso pela via numrica; categoria de expanso pela
via de ampliao de alternativas mbito brasileiro; categoria de expanso
pela produo do conhecimento (Cientfico e Formativo); categoria de expan-
so estratgias de aproximao Universidade-Sociedade orientada para a
emancipao e para o empreendedorismo, aqui includos o desenvolvimento
e a soluo de problemas; e a categoria de expanso pela via da avaliao.
Um ponto a chamar a ateno o de que os marcos regulatrios se
expressam como re-definidores de modelos. Isso fica mais evidente no Brasil
a partir da LDB/1996, quando se torna mais sistemtica a vinculao entre
a presso de acesso, marcos regulatrios e estrutura expansionista, tendo, em
seu cerne, as arquiteturas acadmicas. Um segundo ponto a chamar ateno
o de que, mesmo sem o uso denominativo, distintas arquiteturas foram sendo
desenvolvidas ao longo da trajetria da ES. No af de atender ao preciosismo
terico e poltico que as expresses carregam consigo, no se pode esque-
cer que o uso de um termo fora do seu contexto muda o seu sentido e pode
interferir na prtica para a qual se dirige. Assim, entender as foras indutoras
que subjazem aos marcos regulatrios da educao superior brasileira e suas
provveis marcas, bem como, seus sentidos e possibilidades de prticas, pode
significar possibilidades de redirecion-los. Isso estratgico.
194
Artigo
Finalmente, pode-se afirmar que a tendncia de internacionalizao
da ES brasileira vem aumentando sua influncia no Brasil, encaminhando para
novas alternativas organizacionais. A internacionalizao uma categoria trans-
versal na expanso, que tem presena em todas as categorias identificadas. Ela
se manifesta na emergncia de novas possibilidades de organizao acadmica
e institucional, imprimindo uma marca que, mesmo questionvel em diversos
de seus princpios, abre possibilidades de dilogo com outras realidades. a
face estratgica dos marcos regulatrios vinculados s arquiteturas acadmicas
enquanto movimento indutor da expanso da educao superior brasileira.
Notas
1 A Declarao de Sorbonne, de 25 de maio de 1998, foi assinada no 800. aniversrio da
Universidade de Paris, pelos ministros responsveis pelo ensino superior da Alemanha, Frana,
Itlia e Reino Unido. A Declarao de Bolonha, assinada em 19 de junho de 1999, por repre-
sentantes de 30 pases europeus, ressaltou a importncia do desenvolvimento do saber para a
humanidade e preconizou o Espao Europeu do Ensino Superior (EEES).
2 O formato organizativo de Educao Bsica encontrou ressonncia no nvel superior devido aos
desdobramentos formativos para docentes que nela atuaro. Ao abranger a Educao Infantil,
o Ensino Fundamental e o Ensino Mdio, que poderiam ser administrados pela Unio, estado
e municpio, tal formato reforou, em primeiro lugar a aspirao, no horizonte, pela ampliao
da obrigatoriedade e em segundo lugar a diversidade da administrao de oferecimento.
pertinente lembrar que a Educao Infantil, at a idade mxima de cinco anos, tem a garantia
do dever do Estado, o Ensino Fundamental firmado na durao mnima de 9 anos, obrigatrio
e gratuito e o Ensino Mdio permanece com a durao mnima de trs anos. A LBD tambm
prev a Educao de Jovens e Adultos, gratuita, para aqueles com mais de 15 anos no Ensino
Fundamental e com mais de 18 anos no ensino mdio. A Lei n 9.394, de 20 de dezembro de
1996 admite a matrcula no Ensino Fundamental de nove anos, a iniciar-se aos seis anos de
idade. O Plano Nacional de Educao/PNE de 2001, torna o Ensino Fundamental de nove
anos meta progressiva da educao nacional. A Lei n 11.274, de 6 de fevereiro de 2006
amplia o Ensino Fundamental para nove anos de durao, com a matrcula de crianas de seis
anos de idade e estabelece prazo de implantao, pelos sistemas, at 2010.
3 Documento criado por GT Interministerial composto por membros da Casa Civil, da Secretaria-
Geral da Presidncia da Repblica (SGPR) e dos Ministrios da Cincia e da Tecnologia (MCT),
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), da Fazenda e da Educao (MEC).
4 J a funo ensino, principalmente o de graduao, controlada pelo Estado e, no caso brasi-
leiro, fortemente, desde o processo de autorizao e reconhecimento de uma faculdade ou IES,
credenciamento de cursos superiores, adequao as diretrizes curriculares dos cursos, implanta-
o e execuo do processo de avaliao institucional e o reconhecimento de ttulos e diplomas
realizados no exterior. O formalismo e a dependncia as polticas estatais dificultam a autonomia
da funo ensino no contexto da internacionalizao da educao superior. Com o crescimento
dos blocos econmicos a internacionalizao da funo ensino vem sendo estudada e estrat-
gias esto sendo propostas, tanto na Unio Europeia como na Amrica Latina.
195
Artigo
5 Muitos dos acadmicos que migraram se mantm em contato com seus colegas do pas de ori-
gem atravs de relaes cientificas e/ou sociais e podem retornar a seus pases de origem como
professores visitantes, pesquisadores e consultores. Ainda outros acadmicos retornam quando
a situao poltica em seu pas de origem lhes permite maior liberdade acadmica. As relaes
entre os talentos emigrados e o pas de origem vm sendo muito facilitadas pelo desenvolvimento
da internet. Da mesma forma a fixao de talentos nos pases geralmente industrializados
dependente da poltica imigratria, de seus benefcios ou dos entraves propostos fixao.
6 Cincia sem Fronteiras um programa que busca promover a consolidao, expanso e
internacionalizao da cincia e tecnologia, da inovao e da competitividade brasileira por
meio do intercmbio e da mobilidade internacional. A iniciativa fruto de esforo conjunto dos
Ministrios da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e do Ministrio da Educao (MEC), por
meio de suas respectivas instituies de fomento CNPq e Capes , e Secretarias de Ensino
Superior e de Ensino Tecnolgico do MEC. As reas de fomento so: Engenharias e demais
reas tecnolgicas; Cincias Exatas e da Terra; Biologia, Cincias Biomdicas e da Sade;
Computao e Tecnologias da Informao; Tecnologia Aeroespacial; Frmacos; Produo
Agrcola Sustentvel; Petrleo, Gs e Carvo Mineral; Energias Renovveis; Tecnologia Mineral;
Biotecnologia; Nanotecnologia e Novos Materiais; Tecnologias de Preveno e Mitigao de
Desastres Naturais; Biodiversidade e Bioprospeco; Cincias do Mar; Indstria Criativa (voltada
a produtos e processos para desenvolvimento tecnolgico e inovao); Novas Tecnologias de
Engenharia Construtiva; Formao de Tecnlogos.
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196
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Artigo
Profa. Dra. Maria Estela Dal Pai Franco
Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre
Grupo de Pesquisa sobre Universidades Inovao e Pesquisa
Rede Sul Brasileira Investigadores da Educao Superior | Universitas
Grupo de Estudo sobre Universidade
E-mail | medpf@orion.ufrgs.br
Profa. Dra. Marlia Costa Morosini
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul | Porto Alegre
Grupo de Pesquisa | Rede Sul Brasileira Investigadores da Educao
Superior | Universitas
E-mail | marilia.morosini@pucrs.br
Aceito 25 jul. 2012
199
Artigo
Reforma da Educao Profissional no
Brasil: marcos regulatrios e desafios
Professional Education Reform in Brazil: challenges and regulatory milestones
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
Resumo
O artigo apresenta parte de uma pesquisa em anda-
mento, que tem por objetivo investigar a reforma
da educao profissional brasileira na rede fede-
ral, instituda pela Lei n 11.892/08, registrando
o processo de implantao dos Institutos Federais
de Educao, Cincia e Tecnologia, com base na
anlise dos instrumentos legais e nos depoimen-
tos de 107 professores e tcnicos-administrativos,
alunos e ex-alunos do Mestrado em Educao
Agrcola da Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro (UFRRJ), lotados em 35 campi dos Institutos
Federais (IFs), localizados nas cinco regies geo-
grficas do Brasil. Considerando a brevidade do
tempo histrico da reforma que impede anlises
mais aprofundadas, o texto apresenta um registro
do processo, e aponta os principais desafios enfren-
tados pelas instituies para colocar, em prtica, a
proposta governamental.
Palavras-chave: Ensino profissionalizante. Institutos
Federais. Poltica educacional.
Abstract
This article presents part of an ongoing study that
aims to investigate the professional education
reform in Brazil in the federal system, established
by the Law N 1.892/08, by registering the pro-
cedure for implantation of the Federal Institutes of
Education, Science and Technology, from legal
instruments analysis, and testimonies of 107 teach-
ers and administrative staff, all students and former
students of the Masters in Agricultural Education
from the Federal Rural University of Rio de Janeiro,
packed in 35 campuses of the Federal Institutes
(Ifs), located in five geographic regions of Brazil.
Given the brevity of the historical reform period that
prevents deeper analysis, this paper presents the
proceedings records, and addresses the key chal-
lenges faced by institutions to put the government
proposal into practice.
Keywords: Vocational education. Federal
Institutes. Educational policy.
200
Artigo
Introduo
O texto sintetiza parte da pesquisa vinculada Rede Universitas
(Anped/GT-11), que vem sendo desenvolvida desde o ano de 2007, com
o objetivo precpuo de acompanhar e registrar a implantao dos Institutos
Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, atualmente denominados
somente de Institutos Federais. Como professora de histria e poltica da
educao profissional do Programa de Mestrado em Educao Agrcola da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, que firmou convnio com a
Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica (Setec) para capacitar pro-
fessores e tcnicos das escolas da rede federal de educao profissional, pude
perceber as angstias e os questionamentos de meus alunos, no final de 2007,
quando a reforma j era esperada, e alguns dos marcos regulatrios comea-
ram a ser delimitados. Busquei essas referncias que transmiti durante as aulas,
e apresentei uma proposta de pesquisa que, aos poucos, foi envolvendo todas
as turmas sob minha responsabilidade, a cada ano de trabalho.
O Programa de Mestrado em Educao Agrcola (PPGEA) tem uma
proposta diferenciada dos demais, pois, para atender a todas as regies do
Brasil, trabalha com seis polos instalados nas cinco regies. Dois esto loca-
lizados na regio Norte Manaus, no Amazonas, e Castanhal, no Par;
um na regio Nordeste Vitria de Santo Anto, em Pernambuco; um na
regio Centro-Oeste Uruta, em Gois; um na regio Sudeste Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), no Rio de Janeiro; e um na regio Sul
Serto, no Rio Grande do Sul. Cada polo congrega alunos de vrias insti-
tuies e os professores lecionam suas disciplinas nesses diferentes locais, em
horrio integral, em duas semanas de cada ms, nos moldes da pedagogia da
alternncia. O recurso didtico da pedagogia da alternncia permite alternar
semanas de aula com semanas de trabalho nas escolas de origem dos alu-
nos, possibilitando, assim, a integrao de um maior nmero de estudantes ao
Programa, que contava, ao final de 2011, com 174 alunos matriculados no
mestrado e com 333 dissertaes defendidas, desde sua criao, em 2003.
A investigao comeou a ser feita em 35 instituies, abrangendo
todas as regies do pas, envolvendo nove Centros Federais de Educao
Tecnolgica, quinze Escolas Agrotcnicas Federais e onzeEscolas Vinculadas
s Universidades Federais. Ao longo do processo, no ano de 2009, 32 delas
se transformaram em campi da nova instituio, criada em 29 de dezembro de
201
Artigo
2008 o Instituto Federal de Educao Cincia e Tecnologia. Porm, apesar
da mudana de vnculo administrativo, a amostra foi mantida, a fim de que
se pudesse acompanhar o processo de adaptao dessas instituies nova
conformao da rede federal de educao profissional. Neste texto, esto
registradas informaes sobre o processo da reforma, as variveis que levaram
adeso ou no ao Instituto Federal, as primeiras dificuldades e os principais
desafios enfrentados pelas instituies para colocar, em prtica, a proposta
governamental.
A Rede Federal de Educao Profissional: percurso histrico
Dentro do campo da educao profissional, nosso recorte a rede
federal de educao profissional brasileira. Seu primeiro marco regulatrio foi
traado pelo Decreto-Lei n 7.566, de 23 de setembro de 1909, do ento
presidente Nilo Peanha (BRASIL, 1909) que, segundo Manfredi (2002, p.
85) instituiu uma rede de [...] 19 Escolas de Aprendizes Artfices, dando
origem rede federal. Essas Escolas deram lugar aos Liceus Industriais, no
final da dcada de 1930 e s Escolas Industriais e Tcnicas, em 1942.
Somente em 1959, passaram categoria de autarquia e foram denominadas
Escolas Tcnicas Federais, se industriais ou comerciais; e Escolas Agrotcnicas
Federais, se voltadas para o ensino agrcola.
Os primeiros Centros Federais de Educao Tecnolgica (Cefets) sur-
giram, em 1978, em decorrncia do crescimento de trs Escolas Tcnicas que
passaram a se destacar no cenrio nacional dando origem aos Cefets do Rio
de Janeiro, Paran e Minas Gerais. Esses trs abriram caminho, embora lento
e altamente burocrtico, para a transformao de outras Escolas Tcnicas em
Cefets, condio que passou a ser almejada pela maioria das instituies,
devido ao maior status que desfrutavam na educao profissional brasileira.
Na dcada de 1990, no entanto, o processo foi facilitado pela Lei n 8.948,
de 8 de dezembro de 1994, de autoria do presidente Itamar Franco, que
instituiu o Sistema Nacional de Educao Tecnolgica transformando em Cefet
todas as Escolas Tcnicas Federais (BRASIL, 1994). Em 2004, todos os Cefets
foram alados categoria de instituies de educao superior pelo Decreto
n 5.225, de 1 de outubro de 2004 (BRASIL, 2004) com autonomia equi-
valente das universidades. O fato gerou um interesse crescente nas demais
202
Artigo
instituies de educao profissional, principalmente nas Escolas Agrotcnicas
e Escolas Tcnicas criadas aps 1994, de alcanarem a mesma condio,
que era prerrogativa somente dos Cefets.
O interesse das escolas tradicionalmente ofereciam cursos de ensino
mdio e tcnico em se transformar em instituies de educao superior
se tornou ainda maior quando, em 7 de outubro de 2005, a Lei n 11.184
transformou o Cefet Paran em Universidade Tecnolgica. (BRASIL, 2005a).
Naquele momento, no se tratava mais de uma instituio usufruindo a auto-
nomia da universidade e, sim, de uma universidade real, com todas as suas
prerrogativas. O fato ocasionou um movimento at mesmo nos Cefets, que
j eram instituies de educao superior e passaram a acalentar o mesmo
sonho, ou seja, a almejar aquilo que consideraram um privilgio a transfor-
mao em universidade. O desejo e certeza de que tinham o mesmo direito
se fizeram ainda mais fortes em dois Cefets pioneiros, criados em 1978, na
mesma poca que o Cefet-PR, uma vez que apresentavam caractersticas simi-
lares em relao ao oferecimento de cursos superiores e capacitao docente:
o Cefet do Rio de Janeiro (Cefet-RJ) e o Cefet de Minas Gerais (Cefet-MG).
Isso significava que a oferta da educao profissional tcnica e do
ensino mdio j no supria as necessidades das instituies de educao
da rede federal. O grande objetivo, agora, era a transformao em institui-
o de educao superior ou, mais que isso, em universidade, a exemplo da
Universidade Tecnolgica do Paran. No entanto, no eram exatamente esses
os planos do governo de Luiz Incio Lula da Silva.
Apesar da presso dos dirigentes dos Cefets e das demais institui-
es de educao profissional, o governo pavimentava o caminho para outra
proposta, que no inclua a transformao em universidade e, sim, em outra
instituio alternativa universidade, que tivesse custos menores, j que
as universidades de pesquisa eram apontadas desde a dcada de 1990,
pelo Banco Mundial, como muito caras para os pases em desenvolvimento.
H muito os governos brasileiros vinham incorporando as diretrizes dos
Organismos Internacionais nos seus instrumentos legais, mas, como pecu-
liar no jogo poltico, o governo Lula, de incio, no descartou explicitamente
nenhuma possibilidade, alimentando esperanas e, ao mesmo tempo, denun-
ciando dificuldades na rede federal, que geravam insegurana nos diretores
das escolas profissionais. Enquanto isso acontecia, o Ministrio da Educao
(MEC) trabalhava para apresentar outra opo, que fosse mais condizente com
203
Artigo
o Plano de Desenvolvimento da Educao, contido no Plano de Acelerao
do Crescimento do Governo Lula da Silva. Lima Filho (2010) destacou trs
aes governamentais que considerou mais relevantes na pavimentao do
caminho da atual Reforma da Educao Profissional: o Programa Nacional de
Integrao da Educao Profissional com a Educao Bsica na modalidade
de Educao de Jovens e Adultos (Proeja), o Programa Brasil Profissionalizado
e o Programa de Expanso da Rede Federal de Educao Profissional.
O Proeja, criado no primeiro mandato do governo Lula (2004-
2007) por meio do Decreto n 5.478, de 24 de junho de 2005 (BRASIL,
2005), segundo Moll (2010, p. 132) [...] constituiu-se como marco para
a construo de uma poltica pblica de aproximao entre escolarizao e
profissionalizao e de ampliao do acesso e da permanncia de jovens
e adultos na educao bsica. Esse documento foi submetido consulta
pblica e as reformulaes dela advindas foram acolhidas pelo Ministrio da
Educao, gerando a revogao do Decreto n 5.478/2005 e sua substitui-
o pelo Decreto n 5.840, de 13 de julho de 2006. (BRASIL, 2006). O novo
decreto apresentou, como um dos principais objetivos, o oferecimento, na rede
pblica, do ensino mdio integrado ao tcnico para jovens e adultos, visando
ampliar a escolaridade brasileira com garantia do direito educao bsica
a todos os brasileiros. Com esse Programa, o governo tentava, de acordo com
Lima Filho (2010, p. 142), integrar [...] dois espaos distintos que quase no
se articulavam. Machado e Oliveira (2010, p. 8) destacaram as dificuldades
dessa articulao, por tratarem de campos tericos bem distintos. As dificulda-
des logo se fizeram notar, o que exigiu um novo documento o Documento
Base sobre o Proeja, visando esclarecer as dvidas mais frequentes. (BRASIL,
2007c). O marco legal que instituiu o Proeja obrigou todas as instituies da
rede federal profissional e tecnolgica a destinarem o mnimo de 10% das
vagas existentes para o atendimento do pblico jovem e adulto, garantindo,
assim, a oferta dessa modalidade de ensino, independente das mudanas nas
caractersticas das instituies, que pudessem ocorrer no futuro.
O Programa Brasil Profissionalizado foi criado pelo Decreto n
6.302, de 12 de dezembro de 2007 (BRASIL, 2007a), tambm integrando
o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Seu objetivo primeiro foi
o de repassar recursos para os estados a fim de incentiv-los a retomar a
oferta da educao profissional gratuita em nvel mdio na rede de educa-
o pblica estadual, atravs de assistncia tcnica e financeira para obras,
204
Artigo
gesto, formao de professores, prticas pedaggicas, infraestrutura, etc. No
entanto, Ciavatta (2010, p. 166) chamou ateno para a presena, apoio e
defesa reiterada dos propsitos do Programa feitos na imprensa, por empre-
srios e Organizaes No Governamentais (ONGs), das quais destacou a
Fundao Ayrton Sena. Segundo essa autora, trata-se de [...] programas com
expressivo apoio do setor privado, ONGs e empresrios. Ela destacou, em
seu texto, a diferena entre interesses, quase sempre antagnicos, entre o setor
empresarial e o setor educacional. Pode-se acrescentar, ainda, a necessidade
do acompanhamento das iniciativas governamentais a fim de que [...] pos-
samos avaliar o tipo de educao profissional que o Brasil est oferecendo
aos seus jovens, mesmo que para isso tenhamos que comparar redes distintas
federal e estadual pois os objetivos e os meios para alcan-los se conver-
gem, desvendando novas variveis de anlise. (OTRANTO, 2011, p. 6).
Antecedentes da Reforma da Rede Federal de Educao
Profissional
O Decreto n 6.095, de 24 de abril de 2007, pode ser considerado
o marco regulatrio inicial para a concretizao da Reforma da Educao
Profissional e nova configurao da Rede Federal. Esse instrumento legal esta-
beleceu as diretrizes para o processo de integrao de Instituies Federais de
Educao Tecnolgica para constituio dos Institutos Federais de Educao
Cincia e Tecnologia. (BRASIL, 2007). Naquela poca, a rede federal de
educao profissional era formada pelas seguintes instituies: 33 Centros
Federais de Educao Tecnolgica (Cefets); 36 Escolas Agrotcnicas Federais
(EAFs); 32 Escolas Vinculadas s Universidades Federais; uma Universidade
Tecnolgica Federal e uma Escola Tcnica Federal. Todos os Cefets e grande
parte das EAFs contavam com vrias Unidades de Ensino Descentralizadas
(UNEDs), que se constituam em uma espcie de campus avanado dessas
instituies. Somente os Cefets j contavam, na poca, com 58 UNEDs.
O Decreto props uma nova engenharia organizacional rede fede-
ral com base em uma instituio o Instituto Federal de Educao Cincia e
Tecnologia que seria constitudo pela agregao voluntria, de instituies
j existentes. As instituies de educao profissional foram convidadas, pela
205
Artigo
Chamada Pblica n 002, de 12 de dezembro de 2007, a aderir proposta,
no prazo de 90 dias. (BRASIL, 2007b).
O clima entre os meus alunos do mestrado, professores, alguns direto-
res, e tcnicos dessas instituies, que foram convidados a optar pela nova
organizao, era de apreenso e dvidas. Para conseguir amealhar informa-
es que fossem alm daquelas disponibilizadas pelos discursos oficiais, a
fim de que eu pudesse aprofundar reflexes para ajud-los em momento to
crtico, instiguei-os a levantar os dados nas prprias escolas, e envi-los com
anlises crticas fundamentadas em nossas aulas de poltica educacional, ane-
xando documentos, tais como: atas de reunies, gravaes, etc. Dessa forma,
fui obtendo as informaes que passo a descrever, separando por grupos de
interesse, ou seja, como o processo se desenvolveu nos Cefets, nas Escolas
Agrotcnicas Federais e nas Escolas Vinculadas s Universidades Federais,
numa releitura do texto publicado na Revista Retta da UFRRJ. (OTRANTO, 2010).
Conforme j explicitado anteriormente, desde que o Cefet Paran se
transformou em Universidade Tecnolgica, em 2005, o grande objetivo dos
demais Cefets, principalmente os mais antigos, passou a ser o de alcanar o
status de universidade. Quando se depararam com a proposta de se transfor-
mar em Instituto Federal, no primeiro momento, houve uma reao que, vinda
de instituies importantes como os Cefets e suas UNEDs, poderia pr em
risco os planos governamentais. Porm, como destacou Lima Filho (2006), o
Cefet-PR vinha pleiteando sua transformao em universidade desde 1998, e
grande parte das instituies somente foi transformada em Cefet, pela Lei n
8 948, de 8 de dezembro de 1994, de autoria do Presidente Itamar Franco
(BRASIL, 1994), conforme mencionado anteriormente. Havia, ento, uma
distino entre os chamados Cefets histricos, como os do Paran, Rio de
Janeiro e Minas Gerais, e os demais, fazendo com que os primeiros se vissem
como mais importantes do que aqueles que foram criados posteriormente ao
ano de 1978. Fundamentados nesse entendimento, os Cefets RJ e MG se
reconhecerem como detentores dos mesmos privilgios do Cefet-PR e pleite-
aram, tambm, a transformao em Universidade Tecnolgica. No entanto,
o governo deixou claro que nenhuma outra universidade tecnolgica seria
criada, argumentando que os Institutos Federais seriam tambm instituies de
educao superior. Chamou o Conselho de Dirigentes dos Centros Federais
de Educao Tecnolgica (Concefet) e convenceu seus integrantes de que a
transformao em Instituto Federal proporcionaria
206
Artigo
[...] a todas as instituies denominadas CEFETs iguais condies
de crescimento e reconhecimento, uma vez que eram vistos por
todos como as instituies mais importantes dos novos Institutos
Federais e, portanto, com reais condies de se transformarem em
suas reitorias. Muitos ainda no tinham sequer incorporado inova-
es advindas com a legislao de 2004 (Decretos n 5.224 e
5.225) que os alou condio de instituies de educao supe-
rior e viram na nova estrutura uma possibilidade de crescimento e
reconhecimento. (OTRANTO, 2010, p. 97).
Acabar com diferenciao entre os chamados histricos ou os gran-
des e os demais pesou nas discusses que passaram a ocorrer nas instituies,
orientadas pelas diretrizes emanadas da Secretaria de Educao Profissional e
Tecnolgica do Ministrio da Educao. Os debates foram todos direcionados
para a transformao em Instituto Federal.
Vale ressaltar aqui que a instituio que estava sendo proposta teria,
necessariamente, que trabalhar com os dois nveis de ensino: educao bsica
e educao superior, e em diferentes modalidades, incluindo educao pro-
fissional e educao de jovens e adultos. Precisaria oferecer ensino, pesquisa
e extenso, cursos superiores tecnolgicos de graduao e ps-graduao, o
que demanda corpo docente qualificado. De todas as instituies de educa-
o profissional da poca, os Cefets eram, sem dvida, os mais qualificados
para assumir essas tarefas. Comearam, ento, a se sentir mais vontade den-
tro da proposta, sem, contudo, deixar de prestar algumas contribuies, que
foram prontamente aceitas pelo MEC.
As contribuies tomaram forma no documento do Concefet, de 23 de
agosto de 2007. Na introduo, o texto tece elogios proposta governamen-
tal e apresenta uma crtica tmida perda de identidade dos Cefets [...] um
dos melhores exemplos brasileiros de experincia bem sucedida enquanto ins-
tituio pblica voltada para a qualificao profissional. (CONCEFET, 2007,
p. 3). A perda de identidade dos Cefets foi um dos pontos mais discutidos nas
reunies ocorridas no interior das instituies, alimentando significativamente os
argumentos contrrios adeso, mas no foi suficientemente forte para impedir
a deciso favorvel do Conselho.
Dentre as sugestes listadas no documento, constam as seguintes
propostas: [...] que o MEC adote um processo de implantao disposto em
lei nica [...], e a incluso dos Institutos Federais de Educao, Cincia e
207
Artigo
Tecnologia entre as entidades que constituem o Sistema Federal de Educao
Superior, com prerrogativas equivalentes s das universidades. (CONCEFET,
2007, p. 9). O MEC, em lei nica, reformou a rede federal de educao
profissional e criou os Institutos Federais, com prerrogativas equivalentes s das
universidades, acatando integralmente a proposio.
O documento ainda indicou a necessidade de adoo de providn-
cias para implantao de um Plano de Cargos e Carreira de Professores da
Educao Tecnolgica, [...] consoante com as prerrogativas da nova instituio
[...], de forma a assegurar [...] os direitos consignados em lei aos atuais qua-
dros do ensino de 1 e 2 graus e do ensino superior [...]. (CONCEFET, 2007,
p. 10). O governo foi clere para colocar em prtica o novo Plano de Carreira,
consolidando a fragmentao da carreira do funcionalismo pblico federal da
rea de educao, quando j havia um movimento pela carreira nica, aca-
bando com a possibilidade de lutas em conjunto com as universidades federais.
Um fator que mexeu com a vaidade dos antigos diretores dos Cefets
foi o fato de que, na nova instituio, os diretores passariam a ser chamados de
Reitores, acrescido das benesses das funes gratificadas e cargos comissiona-
dos garantidos pela nova estrutura administrativa, que foram significativamente
ampliados para atender ao maior nmero possvel de dirigentes. O ttulo de
Reitor pesou positivamente na aceitao da proposta governamental.
Com suas reivindicaes atendidas, o Concefet deu sinal verde para
a adeso. No entanto, dois dos histricos no seguiram o grupo: o Cefet-RJ
e o Cefet-MG. Esses continuam, at os dias atuais, a reivindicar o direito de
se transformar em universidade tecnolgica. O nus de no terem aderido
proposta governamental est sendo pago, desde ento, com dificuldades para
repor quadros de docentes e tcnicos e equipamentos para os laboratrios,
somente para citar alguns exemplos, comprovando que a opo de adeso
no era assim to livre, conforme propagada pelos rgos oficiais. Apesar das
dificuldades, continuam a resistir. Sos os dois nicos Cefets que sobreviveram
dos 33 que existiam antes da reforma.
Dos nove Cefets que fizeram parte da pesquisa, os docentes, tcnicos
e dirigentes trouxeram documentos e relataram as presses governamentais,
fundamentando os fatos aqui narrados. Havia entre eles a certeza de que,
uma vez implantados os Institutos Federais, os Cefets seriam a cabea des-
ses Institutos j que eram, segundo eles, as instituies mais importantes que
deles fariam parte. Nesse sentido, o dirigente do Cefet seria, sem sombra de
208
Artigo
dvidas, o Reitor. No entanto, na prtica, isso no se configurou, em decor-
rncia, principalmente, das reivindicaes dos outros grupos envolvidos no
processo, em especial dos dirigentes das Escolas Agrotcnicas Federais.
Quando surgiu a proposta de criao dos Institutos Federais, o princi-
pal desejo das Escolas Agrotcnicas era o de se transformar em Cefet, desejo
esse que trazia, em seu bojo, a elevao categoria de instituio de edu-
cao superior e o privilgio da autonomia universitria. Apesar da tradio
da oferta dos ensinos mdio e tcnico, muitas j estavam pavimentando o
caminho para que essa transformao fosse possvel, no processo de diferen-
ciao para cima, conforme mencionada por Cunha (2000). Por esse motivo,
a primeira reao foi de surpresa, seguida por uma oposio ferrenha pro-
posta governamental, explicitada nas diferentes reunies ocorridas em 93%
das quinze Escolas Agrotcnicas da amostra.
Os argumentos apresentados nas escolas pesquisadas, de forma sint-
tica, passaram, dentre outros, por questionamentos ligados: [...] a) ao tempo
de criao de cada instituio e sua histria; b) finalidade da formao
profissional; c) necessidade de qualificao de jovens, adultos e trabalha-
dores rurais. (OTRANTO, 2010, p. 92). A perda de identidade das escolas
as quais sempre tiveram a formao profissional em nvel mdio como objetivo
principal, algumas beirando o centenrio, e o papel estratgico das EAFs no
desenvolvimento dos estados brasileiros com tradio agrria, tambm foram
apontados como motivos contrrios adeso. A preocupao passava pela
perda do poder poltico nos campos educacional e social e pelo temor de
no serem atendidas as demandas sociais locais, prejudicando o processo de
desenvolvimento da regio.
A partir do momento em que a discusso se tornou mais fundamentada
em documentos emanados do governo, delineando a estrutura dos Institutos
Federais, uma questo passou a ocupar as mentes dos envolvidos no processo,
merecendo destaque especial: a perda de autonomia das EAFs, caso integras-
sem um campus composto por Cefets que,
[...] pela ordem de importncia, seria a cabea do IFET, ou seja,
ocuparia a reitoria da nova instituio, e a EAF a ele se subordina-
ria. Muitas demonstraram preocupao com a possvel extino do
ensino mdio e at do profissional tcnico, avaliando que a inten-
o do governo era transformar as escolas tcnicas federais em
faculdades, passando o ensino mdio e tcnico para os estados.
(OTRANTO, 2010, p. 93).
209
Artigo
Todas essas preocupaes foram tornadas pblicas pelo Conselho
das Escolas Agrotcnicas Federais (Coneaf) que, em documento datado de 6
de junho de 2007 (CONEAF, 2007), apresentou seus argumentos contrrios
adeso ao Instituto Federal, sugerindo um novo desenho para a rede federal
de educao profissional. Apontou uma estratgia de fortalecimento das EAFs,
com nfase na ampliao e diversificao da oferta de cursos voltados para
a rea agrcola, e props uma integrao gradativa e progressiva das institui-
es, com aproximaes nos seus Projetos Polticos-Pedaggicos para que, em
mdio prazo, pudessem se juntar.
O documento ainda fez meno ao Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE) e a insero das EAFs dentro dessa proposta, explicitando
no texto que o foco central das EAFs era a transformao em Cefet, e que isso
implicaria um imediato aporte de recursos para viabilizar,
[...] em curto espao de tempo, a implantao de 72 UNEDs
ligadas s EAFs, o que possibilitaria uma ampliao de 70% na
oferta de vagas e cursos, atendendo, portanto, a meta de expan-
so governamental. [...] O diferencial positivo o de que essas
vagas e cursos estaro plenamente adequados s demandas de
cada regio ou municpio nos quais as UNEDs forem implantadas.
(CONEAF, 2007, p. 4).
A reao contrria e firme das EAFs fez com que o governo as olhasse
com maior ateno. Os professores, tcnicos e dirigentes que integraram a
amostra relataram as constantes visitas dos integrantes do MEC/Setec ao
longo do ano de 2007 e parte de 2008, para participar das reunies nas
escolas e convenc-los das vantagens da proposta, j que todas as Escolas
Agrotcnicas haviam optado, de incio, pela no adeso, fato que no era
conveniente para os planos governamentais. Quando a Chamada Pblica
MEC/SETEC n 002, de 13 de dezembro de 2007 (BRASIL, 2007b) estabe-
leceu o prazo de noventa dias para adeso, com resultado em 31 de maro
de 2008, as investidas se tornaram mais constantes e intensas, e as comunida-
des das escolas comearam a entender que a tomada de deciso no era to
opcional assim.
Em atas e vdeos de reunies entregues pelos alunos do mestrado em
anexo aos textos escritos, pude comprovar as ameaas dos representantes
da Setec. Eles diziam que as Escolas que optassem por no aderir ao novo
210
Artigo
modelo, no se transformariam em Cefets e se manteriam como instituies de
ensino mdio, enquanto as demais seriam de educao superior. Informavam
que o Instituto Federal passaria a ser o modelo de criao de novas instituies
e, por esse motivo, teriam prioridade nos recursos, de obras e de atendimento
s necessidades de reposio do corpo docente e de tcnicos-administrativos.
Com medo de morrerem mngua, sem recursos para manuten-
o, e motivadas pela garantia governamental de que duas ou mais Escolas
Agrotcnicas Federais situadas em uma mesma unidade da federao pode-
riam compor um mesmo Instituto Federal, reduzindo o temor de subservincia
ao Cefet, todas as 36 EAFs aderiram proposta. Pesou ainda, na deciso,
a promessa do governo de que as Reitorias dos IFs no seriam localizadas
em nenhuma das unidades de seu campus e, sim, que seriam construdas, em
campo neutro. A promessa est sendo cumprida com a construo de Reitorias
em todo o pas, algumas bem distantes da maioria dos campi, mas o fato mini-
mizou a importncia dos Cefets, que j contavam com as sedes das reitorias e
facilitou a adeso das EAFs e das Escolas Vinculadas s Universidades Federais.
O processo de adeso proposta governamental nas Escolas
Vinculadas s Universidades Federais (EVs) apresentou caractersticas diferentes
dos demais grupos. Antes da Reforma, contvamos com 32 EVs, vinculadas a
21 universidades federais, e essa vinculao, por si s, j fazia diferena, uma
vez que se constituam em instituies que nunca haviam desfrutado de auto-
nomia administrativa e oramentria, pois dependiam das universidades para
sobreviver. Desde o incio das discusses, tiveram como principal caracterstica
a diviso de opinies favorveis e desfavorveis proposta, diviso essa que
mantiveram at o trmino do processo.
As 11 EVs da amostra tambm promoveram reunies para discutir a
proposta governamental, embora elas tenham acontecido em menor nmero
do que nas EAFs, e duas EVs no tivessem envolvido os tcnicos nas discus-
ses. Dentre as escolas pesquisadas, 81% nunca ofereceram cursos superiores
em virtude dessa oferta se dar pela universidade a qual se vinculam. Esse, por
si s, j era um diferencial nas discusses, pois ocorreram acusaes de que
as universidades impediam a oferta dos cursos superiores e surgiram dvidas a
respeito das condies das EVs de oferecerem esses cursos, se optassem pela
transformao em IF. Em alguns casos, maior flexibilidade para a abertura de
cursos superiores contou favoravelmente adeso, acompanhada do desejo
de maior autonomia administrativa, pedaggica e de gesto financeira.
211
Artigo
Em outras instituies (54% da amostra), a tnica do debate foi o
vnculo com a universidade que, segundo essas instituies, era a garantia de
significativa autonomia de ao, que poderia ser perdida na integrao ao
Instituto Federal. Essas instituies viram, na vinculao ao IF, uma provvel
subordinao aos Cefets, a partir do entendimento de que eles eram os mais
conceituados no campo da educao profissional e, por isso, dariam a dire-
o dos novos Institutos. Ficou evidente que a relao com a universidade foi
um importante diferencial para a adeso ou no das instituies aos IFs, pois
a vinculao universidade tanto foi vista como garantia de maior autono-
mia, como descrita anteriormente, como tambm responsabilizada pela falta
de autonomia EVs. Dessa forma, dependendo da instituio, o argumento foi
usado tanto como favorvel adeso, quanto contrrio a ela. As decises
foram ento tomadas, levando em considerao a relao que a EV tinha com
a universidade. Quanto melhor a relao, mais autonomia de ao e desejo
de manter o vnculo, por outro lado, quanto pior a relao, menor a autonomia
e maior o desejo de mudana.
Agregar em uma mesma instituio vrias escolas com tradies,
estruturas e objetivos diferentes tambm no agradava a 81% dos docentes e
tcnicos das escolas pesquisadas. No interior das EVs, foram destacados com
nfase os objetivos polticos do projeto governamental, numa comparao
explcita ao Programa de Reestruturao das Universidades Federais (Reuni),
do mesmo governo. Isso aconteceu porque as EVs j haviam participado das
discusses do Reuni dentro das universidades e estabeleceram relaes, prin-
cipalmente com a similitude no processo de implantao. Tambm no Reuni,
as universidades federais tiveram a opo de aderir ou no proposta de
reestruturao, e o medo de represlias e falta de recursos fez com todas assi-
nassem um contrato de gesto, do qual algumas j estavam arrependidas. A
comparao para quem vivenciou as duas propostas foi inevitvel.
O Conselho Nacional de Dirigentes das Escolas Tcnicas vincula-
das Universidades Federais (Condetuf), divulgou um documento em 31 de
maio de 2007, intitulado Carta de Gramado, no qual fez questo de des-
tacar a complexidade da proposta e a necessidade de maior discusso do
seu teor tcnico e poltico com a totalidade das EVs. Criticou o processo de
implantao da proposta, afirmando [...] que poderia ter contribudo para as
discusses que lhe deram origem, se tivesse sido convidado. (CONDETUF,
2007, p. 1). Mencionou, ainda, no mesmo documento, a necessidade de
212
Artigo
garantir a ampliao de vagas discentes e a oferta de novos cursos e/ou
habilitaes, para atendimento dos Arranjos Produtivos Locais e Regionais, que
deveriam vir acompanhadas do aumento dos quadros de docentes e tcnicos.
Complementou com a solicitao de [...] incluir no processo de discusso a
ANDIFES e, mais especificamente, os reitores das universidades que possuem
Escolas Tcnicas. (CONDETUF, 2007, p. 2).
O grupo das Escolas Vinculadas foi o que teve a menor adeso
proposta governamental. Somente oito das 32 EVs decidiram por se desvin-
cular das universidades e integrar os Institutos Federais. As demais preferiram
manter o vnculo inicial, j conhecido, a se aventurar a ter outro patro, con-
forme mencionado na reunio de uma delas. A relao de confiana com as
universidades s quais estavam vinculadas, aliada desconfiana na poltica
governamental, sem dvida, foram importantes diferenciais na deciso das 24
EVs que decidiram enfrentar o medo de dizer no ao governo. No entanto,
vale mencionar aqui que os prazos determinados para adeso no se fecha-
ram, conforme alardeado nos documentos oficiais, e ainda esto em aberto.
Tudo indica que assim permanecero, at que as presses sejam mais fortes
que as convices polticas e as EVs finalmente capitulem. importante acom-
panhar esse processo para registr-lo histrica e politicamente.
A Reforma da Rede Federal de Educao Profissional e a criao
dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
Em 23 de julho de 2008, deu entrada no Congresso Nacional o
Projeto de Lei 3.775 (BRASIL, 2008), que daria uma nova conformao
rede federal e criaria os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia.
O Projeto foi aprovado na forma da Lei n 11.892, de 29 de dezembro de
2008. (BRASIL, 2008a).
A Lei n 11.892/2008 instituiu, no mbito do sistema federal de
ensino, a Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica,
vinculada ao Ministrio da Educao, constituda pelas seguintes instituies:
I Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia Institutos Federais; II
Universidade Tecnolgica Federal do Paran UTFPR; III Centros Federais
de Educao Tecnolgica Celso Suckow da Fonseca CEFET-RJ e de Minas
213
Artigo
Gerais CEFET-MG; IV Escolas Tcnicas Vinculadas s Universidades
Federais (art. 1). Em seu artigo 2, apresentou a definio da nova Instituio:
Os Institutos Federais so instituies de educao superior, bsica
e profissional, pluricurriculares e multicampi, especializados na
oferta de educao profissional e tecnolgica nas diferentes moda-
lidades de ensino, com base na conjugao de conhecimentos
tcnicos e tecnolgicos com as suas prticas pedaggicas, nos
termos desta Lei. (BRASIL, 2008a, p. 1).
Os pargrafos 1, 2 e 3 que integram o artigo 2 da Lei 11.892/08
equiparam os Institutos Federais s universidades federais, atribuindo-lhes o
papel de [...] instituies acreditadoras e certificadoras de competncias
profissionais [...]. Concedeu-lhes autonomia para criar e extinguir cursos,
nos limites de sua rea de atuao territorial, bem como para registrar diplo-
mas dos cursos por eles oferecidos, mediante autorizao do seu Conselho
Superior, aplicando-se, no caso da oferta de cursos a distncia, a legislao
especfica. Nascia, ento, uma nova instituio com amplos poderes de ao.
(BRASIL, 2008a, p. 1).
Para as 24 Escolas Vinculadas s Universidades Federais que optaram
por no se integrar aos Institutos Federais e permanecer na estrutura organi-
zacional das universidades, a Lei n 11.892/08 determinou, no seu artigo
4, que suas atividades ficassem restritas [...] precipuamente, oferta de
formao profissional tcnica de nvel mdio, em suas respectivas reas de atu-
ao. (BRASIL, 2008a, p. 1). Cumpria-se, assim, a ameaa dos integrantes
do MEC/Setec de que aquelas que no aderissem proposta governamental
se manteriam somente como instituies de ensino mdio, enquanto a todas
as outras seria permitido a oferta de cursos superiores, pois seriam aladas
categoria de instituies de educao superior.
Foram criados pela Lei n 11.892/08 (BRASIL, 2008a, p. 1), 38
Institutos Superiores (art. 5), incorporando todas as antigas instituies optan-
tes, que passam a ser denominadas de campi dos Institutos, com o compromisso
de atender s nove finalidades e caractersticas contidas no artigo 6. Vale,
para o presente estudo, destacar as seguintes: ofertar educao profissional
e tecnolgica, em todos os seus nveis e modalidades (art. 6, I); promover a
integrao e a verticalizao da educao bsica educao profissional e
educao superior, otimizando a infraestrutura fsica, os quadros de pessoal e
214
Artigo
os recursos de gesto (art. 6, III); constituir-se em centro de excelncia na oferta
do ensino de cincias, em geral, e de cincias aplicadas, em particular (art.
6, V); qualificar-se como centro de referncia no apoio oferta do ensino de
cincias nas instituies pblicas de ensino, oferecendo capacitao tcnica e
atualizao pedaggica aos docentes das redes pblicas de ensino (art. 6,
VI); e desenvolver programas de extenso e de divulgao cientfica e tecnol-
gica (art. 6, VII).
As finalidades e caractersticas foram complementadas pelos objeti-
vos explicitados no artigo 7, possibilitando a ampliao das anlises. Ficou
claro que a oferta de educao profissional deveria ser feita, prioritariamente,
integrada ao ensino mdio, tanto para os concluintes do Ensino Fundamental,
como para o pblico da educao de jovens e adultos (EJA). O artigo 8
destinou 50% das vagas dos IFs para esse atendimento, mas no determinou
o percentual que seria destinado ao programa voltado para a educao de
jovens e adultos (Proeja), apenas determinou sua obrigatoriedade.
A obrigatoriedade visava reverter o quadro estatstico que j se deline-
ava na poca destacado por Machado e Oliveira (2010), apontando o baixo
atendimento de alunos da EJA na rede federal. Os dois pesquisadores analisa-
ram a Sinopse Estatstica da Educao Bsica, elaborada em 2009, portanto
trs anos depois da obrigatoriedade da destinao dos 10% das vagas. Os
dados por eles destacados demonstraram que o quadro ainda no apresentava
alteraes, apesar da obrigatoriedade, pois o maior percentual de matrculas
da EJA (57,4%) estava na rede estadual, seguida pela municipal (39,4%), rede
privada (3,0%), restando 0,2% para a rede federal. Ciente da necessidade de
ampliar essa oferta na rede federal, o governo manteve a obrigatoriedade do
Proeja nos IFs, deixando os percentuais a cargo de cada instituio.
Em relao educao profissional voltada para os alunos da educa-
o bsica, os IFs devem ministrar cursos de formao inicial e continuada de
trabalhadores (Lei n 11.892/08, art. 7, II). Na educao superior, devem
oferecer cursos de graduao e ps-graduao, abrangendo:
[...] a) cursos superiores de tecnologia visando formao de
profissionais para os diferentes setores da economia; b) cursos de
licenciatura, bem como programas especiais de formao peda-
ggica, com vistas na formao de professores para a educao
bsica, sobretudo nas reas de cincias e matemtica, e para a
educao profissional; c) cursos de bacharelado e engenharia,
215
Artigo
visando formao de profissionais para os diferentes setores da
economia e reas do conhecimento; d) cursos de ps-graduao
lato sensu de aperfeioamento e especializao, visando forma-
o de especialistas nas diferentes reas do conhecimento; e e)
cursos de ps-graduao stricto sensu de mestrado e doutorado,
que contribuam para promover o estabelecimento de bases slidas
em educao, cincia e tecnologia, com vistas no processo de
gerao e inovao tecnolgica. (BRASIL, 2008a, p. 1).
Os cursos superiores de tecnologia no se constituem em novidade
para a maioria das instituies e so vistos por elas como consequncia natural
de evoluo e crescimento da educao profissional. A novidade, porm, pas-
sou a ser a oferta obrigatria dos cursos de licenciatura e programas especiais
de formao pedaggica. Santos (2011, p. 140), ao analisar os estudos
sobre educao profissional no Brasil, observou [...] que, curiosamente, eles
no incluem a formao de professores. Quando se trata de trata de educao
profissional ela sempre associada ao ensino tcnico, no mximo se fala de
formao de professores para a educao profissional. Porm, agora, um
dos grandes objetivos dos IFs passou a ser a formao de professores para a
educao bsica, sobretudo nas reas de cincias e matemtica, destinando,
para isso, no mnimo, 20% da totalidade de suas vagas (Lei n 11.892/08,
art. 8). No se pode, aqui, de deixar fazer um questionamento referente
forma pela qual os IFs pretendem cumprir essa determinao legal, se no tm
tradio nem acmulo de experincia no campo da formao docente e a
maioria no dispe, sequer, de docentes com cursos de licenciatura.
Como instituio equivalente s universidades, os IFs tambm so
obrigados a desenvolver atividades de pesquisa, de extenso, alm de [...]
estimular e apoiar processos educativos que levem gerao de trabalho e
renda e emancipao do cidado na perspectiva do desenvolvimento socio-
econmico local e regional. (BRASIL, 2008a, p. 1). Ou seja, so equivalentes
s universidades, mas obrigados a oferecer cursos que elas prprias no tm
a obrigao de oferecer, voltados para a educao bsica e EJA. Precisam,
ainda, se amparar no trip ensino/pesquisa/extenso, pois sero avaliados
como as universidades, apesar de grande parte das instituies que compem
os IFs terem experincia somente no ensino mdio e tcnico. Ser que esse tipo
de avaliao para uma instituio to nova e polivalente, ainda em perodo de
adaptao, justo?
216
Artigo
O mesmo instrumento legal que criou os Institutos Federais traa dire-
trizes para sua estrutura organizacional, determinando uma organizao
multicampi, com proposta oramentria anual identificada para cada campus,
e uma reitoria (Lei n 11.892/08, art. 9 e art. 10). Cada um dos IFs admi-
nistrado por dois rgos superiores: o Colgio de Dirigentes e o Conselho
Superior, que tm como presidente o Reitor. O primeiro, de carter consultivo,
composto pelo Reitor, Pr-Reitores e Diretores-Gerais dos campi, enquanto o
segundo, de carter consultivo e deliberativo, composto por representantes
dos docentes, dos estudantes, dos servidores tcnico-administrativos, dos egres-
sos da instituio, da sociedade civil, do Ministrio da Educao e do Colgio
de Dirigentes do Instituto Federal, assegurando-se a representao paritria dos
segmentos que compem a comunidade acadmica. (BRASIL, 2008a).
No que diz respeito s Reitorias, a lei esclarece que elas podero
ser instaladas em qualquer espao fsico distinto de qualquer dos campi que
integram os IFs, atendendo s reivindicaes anteriores fundamentadas na pre-
ocupao de que todas as reitorias seriam localizadas nos espao fsico dos
antigos Cefets. Elas esto compostas por um Reitor, nomeado pelo Presidente
da Repblica para um mandato de quatro anos, permitida uma reconduo, e
cinco Pr-reitores. O processo de consulta comunidade escolar, especificado
na lei, pode ser considerado por muitos como um avano na rede federal de
ensino, pois envolve consulta comunida de escolar, atribuindo-se o peso de
1/3 (um tero) para a manifestao do corpo docente, de 1/3 (um tero)
para a manifestao dos servidores tcnico-administrativos e de 1/3 (um tero)
para a manifestao do corpo discente, ou seja, uma eleio paritria (Lei n
11.892/08, art. 12). Nas universidades federais, o processo de consulta
ainda segue o estabelecido na Lei n 9.192/95, cuja redao foi incorpo-
rada ao art. 56, pargrafo nico da LDB Lei n 9.394, de 20 de dezembro
de 1996 (BRASIL, 1996, p. 27.833), determinando que [...] os docentes
ocuparo setenta por cento dos acentos em cada rgo colegiado e comis-
so, inclusive nos que tratarem da elaborao e modificaes estatutrias e
regimentais, bem como da escolha de dirigentes [...], ou seja, os docentes
tm 70% de peso no processo e os 30% restantes devem ser divididos entre
tcnicos e estudantes, portanto, sem paridade entre os trs segmentos.
Outro diferencial dos IFs em relao s universidades, no campo
administrativo, que somente para o cargo de Reitor existe a exigncia de ser
docente da Instituio. Para os demais, Pr-reitores e Dirigentes de Campus,
217
Artigo
tanto podem ser docentes como servidores tcnico-administrativos. Nas uni-
versidades, esses cargos so tradicionalmente ocupados por docentes, com
algumas excees ligadas s Pr-Reitorias voltadas mais especificamente para
a rea administrativa. A Lei n 11.892/08 estabelece que, nos IFs, tanto
para Diretor de Campus como para Pr-Reitores, podero ser nomeados os
servidores ocupantes de cargo efetivo da carreira docente ou de cargo efetivo
em nvel superior da carreira dos servidores tcnico-administrativos, desde que
possuam o mnimo de 5 (cinco) anos de efetivo exerccio em instituio federal
de educao profissional e tecnolgica.
A Portaria n 4, de 6 de janeiro de 2009 (BRASIL, 2009), do
Ministro da Educao Fernando Haddad, estabeleceu a relao dos campi
que passaram a compor cada um dos Institutos Federais. Foi imediatamente
acompanhada da Portaria do MEC s/n, de 7 de janeiro de 2009 (BRASIL,
2009a), que nomeou os Reitores pro tempore que dariam incio aos trabalhos,
at que fossem eleitos os novos dirigentes, de acordo as regras estabelecidas
legalmente para as eleies.
Os primeiros desafios
O grupo amostral da pesquisa apontou as primeiras dificuldades
encontradas e algumas vantagens e desvantagens decorrentes da transforma-
o em Instituto Federal. Os resultados aqui listados dizem respeito aos anos
de 2009 a 2011, durante os quais acompanhamos o processo de instalao
das novas instituies.
Os integrantes dos antigos Cefets, a princpio, no perceberam grande
diferena, e se sentiram vontade dentro da nova estrutura, tanto por j terem a
experincia de atuao como instituies de ensino superior, quanto por j ofe-
recerem cursos de graduao e, alguns, at de ps-graduao. Nos Institutos
onde estavam inseridos, seus antigos diretores foram, em sua grande maioria,
nomeados Reitores pro tempore e, como as novas reitorias ainda no tinham
sido construdas, coube aos antigos Cefets incorporar, temporariamente, as
sedes das Reitorias do IFs. medida que as novas sedes foram ficando prontas,
algumas bem distantes dos antigos Cefets, a mudana do foco do poder foi sen-
tida, no s pela transferncia fsica, mas principalmente porque seus dirigentes
foram tomando conscincia da perda de autonomia que a antiga instituio
218
Artigo
desfrutava para gerir seus prprios recursos, uma vez que, agora, tinham que
levar em considerao as necessidades dos diferentes campi, com realidades
to dspares e carncias que muitos Cefets sequer, conheciam.
O processo inicial de adaptao das antigas Escolas Agrotcnicas
Federais se deu de forma um pouco diferente, pois, de incio, as instituies
foram dominadas pela euforia de pertencerem ao que consideravam o seleto
grupo da educao superior. Passado o primeiro impacto oriundo do discurso
laudatrio da proposta assumido pelo governo federal, comearam a perceber,
assim como o grupo anterior, a perda de autonomia, principalmente de gesto
financeira. Porm, alm da perda de autonomia, essas instituies comearam
a se ressentir da perda de identidade, que vem perpassando vrios de seus
documentos. Essa perda de identidade vai desde a desvinculao do adjetivo
agrotcnica, que demonstrava tratar-se de uma escola de tradio agrcola,
at a mudana do logotipo que era exclusivo para cada uma delas, pelo novo
logotipo imposto pelo MEC aos IFs, que igual para todas as instituies.
O grupo que representa as antigas Escolas Vinculadas s Universidades
destacou, de incio, que, com a incorporao ao IF, passou a ter maior autono-
mia de ao, se transformou em instituio de educao superior equivalente
s universidades e, finalmente, estava habilitada a criar seus cursos superiores
sem os obstculos enfrentados anteriormente. Vale lembrar que eram as nicas
instituies da rede que no desfrutavam de autonomia como as demais. Aos
poucos, no entanto, foram percebendo que a autonomia no era to grande
assim e que as estruturas das antigas EVs eram as menos identificadas com a
proposta dos IFs. Muitas comearam a perceber que, na diviso de recursos,
tinham sempre a fatia menor, apesar dos argumentos de que precisam de maior
apoio para se equiparar aos demais campi. Outro problema que esto enfren-
tando, exclusivo das EVs, est relacionado ao quadro de pessoal. Quando o
governo desconfiou que um dos motivos da pouca adeso das EVs era decor-
rente do descontentamento dos docentes por deixarem de pertencer ao quadro
das universidades, comprometeu-se com os professores que, aqueles que assim
desejassem, poderiam continuar vinculados administrativamente s suas institui-
es de origem, apesar da adeso ao IF. Isso foi feito, mas j est causando
problemas operacionais que no foram visualizados num primeiro momento
e, os docentes que esto nessa situao consideram que, em breve, podero
perder esse direito que, segundo suas avaliaes, lhes garante mais status.
219
Artigo
Os primeiros descontentamentos apontados pelos trs grupos foram,
porm, sendo neutralizados pelo aumento de recursos financeiros e contrata-
o de novos docentes e funcionrios. Alm disso, o nmero generosamente
ampliado de gratificaes, em cargos comissionados e funes gratificadas,
serviu para, gradativamente, ir calando as vozes mais exaltadas. No entanto,
tanto o aumento de recursos financeiros quanto dos quadros docente e tcnico,
foram seguidos de enorme presso para a ampliao de oferta de cursos,
muitos com direcionamento obrigatrio legal, em vrios nveis e modalidades,
conforme j apontado anteriormente, dentre os quais merecem destaque as
licenciaturas e as turmas do Proeja.
Outro argumento apresentado pelos trs grupos favorveis integra-
o aos IFs foi o aumento da possibilidade de qualificao dos servidores,
seja em programas de atualizaes ou de ps-graduaes strito sensu, apoia-
dos pela Setec, dentre os quais se insere o Programa de Educao Agrcola
(PPGEA) da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), do qual so
extrados os sujeitos dessa amostra.
Como desvantagens, os trs grupos apontaram a perda de autonomia
financeira, administrativa e pedaggica. Financeira, porque os recursos do
IF tm que ser divididos por todos os campi, acirrando a briga poltica pelo
maior quinho. Administrativa, em decorrncia da distncia das reitorias que,
em alguns casos, esto localizadas a mais de 300 ou 400 quilmetros dos
campi, acarretando lentido, nos processos licitatrios para compras e obras.
Complementaram com crticas morosidade do setor de recursos humanos
que precisa tratar de todos os funcionrios dos diferentes campi, tornando as
progresses funcionais e incorporao de vantagens bem mais demoradas do
que anteriormente, quando cada instituio tratava do seu prprio quadro. J
a falta de autonomia pedaggica foi relacionada obrigao de abrir cursos
que as escolas no desejam e ampliar o nmero de alunos, s vezes, sem
condies, comprometendo a tradio das instituies e o oferecimento de
alojamentos, que algumas ainda mantm.
Em relao ao ltimo item destacado, vale assinalar que as anti-
gas escolas que trabalhavam em horrio integral e ofereciam residncia e
alojamento aos estudantes, como o caso das Escolas Agrotcnicas, esto
sofrendo bastante para manter essa estrutura, no somente por ser dispendiosa,
mas tambm por no terem o reconhecimento da importncia dessa ao
pelas demais instituies, que se sentem prejudicadas na diviso oramentria.
220
Artigo
Tambm o governo, na maioria das vezes, no fornece subsdios suficientes,
desestimulando o oferecimento de alojamentos e restaurantes universitrios nos
IFs, da mesma maneira que o faz nas universidades pblicas, sem considerar
que, agindo dessa forma, est dificultando a permanncia dos alunos mais
pobres e reduzindo, cada vez mais, o horrio de estudo em tempo integral.
Os desafios so muitos, e surgem novos a cada ano de implantao.
Atualmente, um dos mais recorrentes reside na obrigatoriedade da verticaliza-
o, que consiste em oferecer ensino para os dois nveis: educao bsica e
educao superior. Apesar de os IFs terem recebido novos docentes, na maio-
ria dos casos o nmero ainda no suficiente para atender demanda, e os
professores esto tendo que ministrar aulas nos dois nveis. Os novos docentes
selecionados seguindo os moldes das universidades federais porque os IFs
sero avaliados de acordo com esses moldes so preferencialmente doutores
ou, no mnimo, mestres. Chegam s instituies, prontos para lecionar na educa-
o superior, mas, em muitas escolas, so obrigados a trabalhar com alunos do
mdio, do tcnico e com estudantes da EJA. Como precisam, tambm, oferecer
atividades de pesquisa e extenso, sentem-se prejudicados e reagem negativa-
mente proposta de lecionar fora do nvel superior. Por outro lado, os docentes
mais antigos, especializados em ministrar aulas para o ensino mdio, so ala-
dos categoria de professores da educao superior de um semestre para o
outro, sempre que faltam, na instituio onde esto lotados, professores da edu-
cao superior suficientes para atender demanda, gerando insegurana e
dificuldade de adaptao nova realidade. O fato vem ocasionando conflitos
e agravando as relaes sociais, com reflexos negativos no campo pedaggico.
Outro desafio tem sido o de encontrar professores que queiram tra-
balhar no Proeja. Lecionar para jovens e adultos vem sendo visto como uma
atividade menor dentro do IFs. Alguns docentes se sentem desprestigiados
quando so obrigados a trabalhar com essas turmas. Esse entendimento to
forte que, no ano de 2011, a Setec ofereceu cursos de treinamento para os
professores da EJA. Em todas as escolas pesquisadas, somente seis dos 52
docentes quiseram participar do curso. Nas demais, quem ocupou as cadeiras
destinadas aos professores dos IFs foram pessoas da comunidade interessadas
no tema. Muitos dos docentes pesquisados consideram um castigo trabalhar
com EJA. Essa talvez seja uma das variveis que, aliada oferta de cursos que
no levam em conta as necessidades do alunado, tm dificultado a obteno
221
Artigo
de resultados positivos no Proeja oferecido pelos IFs, dificultado a permanncia
dos estudantes e ampliado, drasticamente, os ndices de evaso.
A obrigatoriedade de oferecer cursos de licenciatura tambm tem mobi-
lizado diretores e docentes. Os ltimos dois meses da pesquisa foram destinados
a investigar como os campi estavam se posicionando em relao ao assunto; se
tinham oferecido esses cursos; quais deles; e se os docentes da formao peda-
ggica eram licenciados. A constatao foi que 76% j estavam oferecendo
cursos de licenciatura e a maioria era de Matemtica e Cincias Biolgicas.
Perguntadas sobre o porqu da escolha, a resposta mais comum era porque
so esses os professores de que dispomos na instituio. Algumas das antigas
instituies de tradio agrria esto oferecendo, alm desses, Educao do
Campo e Cincias Agrrias. Perguntadas a respeito das trezentas horas obriga-
trias de prtica de ensino e como se desenvolveria o estgio supervisionado,
as respostas foram as seguintes: a) vamos entrar em contato com as escolas;
b) vamos dar um jeitinho; c) isso no to importante, o importante mesmo
saber o contedo. A prtica de ensino e o estgio supervisionado constam das
propostas, mas a operacionalizao ainda uma incgnita. Somente 23% da
amostra admitiram a importncia da formao pedaggica para o professor
lecionar em um curso de licenciatura, mas reconheceram que ainda no dis-
punham de corpo docente com essa qualificao para assumir os cursos. No
entanto, como era obrigatrio, iam oferecer assim mesmo.
Consideraes finais
Como possvel notar, com base neste breve relato, muitos desafios
precisam ainda ser enfrentados para que os Institutos Federais possam real-
mente cumprir o papel que lhes foi designado no texto legal de sua criao.
Para atender verticalizao, carro-chefe da proposta dos IFs, novos profes-
sores e tcnicos precisam ser contratados a fim de que cada um possa assumir
uma funo determinada no interior da instituio, com prazer e competncia,
para no comprometer a qualidade do ensino.
Alm disso, o ensino de qualidade exige laboratrios, bibliotecas atu-
alizadas e professores qualificados para desenvolver suas atividades, como
o caso dos cursos de licenciatura. Oferecer cursos de licenciatura em locais
sem tradio em pesquisa no campo da formao docente pode significar que
222
Artigo
ele est sendo encarado como um campo de importncia menor e, portanto,
acessvel a qualquer um que queira dele participar sem necessidade de maior
qualificao, ou seja, com o entendimento de que formar professores uma
tarefa que qualquer um pode fazer. No estar, com isso, desvalorizando
ainda mais a formao docente?
Em relao ao Proeja, ficou notrio que o simples fato de tornar sua
oferta obrigatria no significa que isso realmente v acontecer, na prtica,
nas instituies. Enquanto for visto pelos professores da maioria dos IFs como
um retrocesso na carreira docente, no conseguir alcanar seu real objetivo
de inserir jovens e adultos no campo educacional, aumentando suas possi-
bilidades de viso de mundo, de ampliao de cidadania e de opes de
emprego e renda. Talvez fosse uma alternativa a consolidao dessa implan-
tao por meio de fruns de discusses que tivessem como foco a importncia
social dessa modalidade de ensino e a oferta de cursos de ps-graduao
especialmente voltados para o trabalho com EJA. Pode ser uma tentativa vivel
para ampliar o entendimento dos docentes a respeito da real importncia do
trabalho com jovens e adultos, que pode trazer como consequncia a valoriza-
o e o respeito dentro da instituio.
Quanto perda de identidade que as instituies que compem os
diferentes campi esto sofrendo, difcil, neste momento oferecer alguma suges-
to, uma vez que os Institutos Federais ainda no consolidaram uma identidade
prpria. So instituies grandes demais, que se propem a oferecer ensino em
todos os nveis e modalidades, que precisam apresentar resultados numricos e,
no momento, esto preocupadas principalmente com esses nmeros, pois sero
avaliadas segundo os critrios de avaliao das universidades federais. Esto,
portanto, em crise de identidade, assim como seus diferentes campi.
Como os IFs se comportaro no futuro? Em que momento a qualidade
vai sobrepujar a quantidade? Como sero os cursos de licenciatura que esto
oferecendo? Como vo debelar a resistncia dos docentes e a evaso dos
alunos na EJA? Como vo enfrentar os desafios decorrentes da crise de recur-
sos financeiros? O que as instituies que no optaram pela transformao em
IF vo fazer, agora, devido s presses? Existe um caminho de volta que seja
vivel? O que poder acontecer se essa poltica, que ainda de governo, no
se transformar em poltica de Estado?
223
Artigo
Essas e outras questes nortearo a prxima fase da pesquisa, j em
andamento, uma vez que o estudo se prope a continuar acompanhando a
implantao da reforma da educao profissional e dos Institutos Federais de
Educao, Cincia e Tecnologia no Brasil.
Referncias
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da Repblica Escolas de Aprendizes Artfices, para o ensino profissional primrio e gratuito.
Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Rio de Janeiro, DF,
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instituio do Sistema Nacional de Educao Tecnolgica e d outras providncias. Dirio
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______. Congresso Nacional. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as
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Profa. Dra. Celia Regina Otranto
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro | Cidade de
Seropdica | RJ
Instituto de Educao
Departamento de Teoria e Planejamento de Ensino
Grupo de Pesquisa | UNIVERSITAS/RIES | Vinculado ao GT 11 |
ANPEd
Pesquisadora do Programa de Educao Agrcola | PPGEA
Pesquisadora do Programa de Educao, Contextos
Contemporneos e Demandas Populares | PPGEduc
E-mail | celiaotranto@terra.com.br
Aceito 13 maio 2012
227
Artigo
Qualidade na educao bsica: entre
significaes, polticas e indicadores
Quality in the basic education: among significations, policies and indicators
Elton Luiz Nardi
Universidade do Oeste de Santa Catarina
Resumo
O trabalho trata dos resultados de um estudo sobre
o tema da qualidade educacional. Destaca o sig-
nificado deste tema em documentos exarados pelo
MEC, cotejando-o com resultados educacionais
alcanados por um conjunto de municpios cata-
rinenses no tocante s suas metas de qualidade.
Sublinha o duplo desafio que se impe aos munic-
pios pesquisados: por um lado, alcance das metas
do Ideb; por outro, ateno aos demais referen-
ciais orientadores das aes voltadas construo
da qualidade social, tambm assinalados nos
documentos. Finaliza apontando a necessidade
de acompanhamento cuidadoso dos elementos
que consubstanciariam a qualidade social alme-
jada, em um contexto de crescente tendncia ao
uso de informaes majoritariamente quantitativas
na formulao de polticas e no planejamento
educacional.
Palavras-chave: Qualidade. Educao bsica.
Polticas educacionais.
Abstract
The paper is about the results of a study on the
quality of education issue. It highlights the mean-
ing of the term in documents formally drawn up
by Ministry of Education (MEC), comparing it
with educational outcomes achieved by a set of
municipalities of Santa Catarina in terms of their
quality goals. It stresses the double challenge that
is imposed to the municipalities surveyed: On
one hand, the achievement of goals of the Basic
Education Index of Development (IDEB); and on the
other, the attention to other benchmarks that guide
the actions aiming at the building of social quality,
also reported in the documents. Finally, it indicates
the need for careful monitoring of the elements that
would offer support the desired social quality, in a
context of increasing tendency to use mostly quanti-
tative information on the formulation of policies and
in the educational planning.
Keywords: Quality. Basic education. Educational
politics.
228
Artigo
Introduo
Na dcada de 1980, entre as proposies tecidas pela comuni-
dade educacional, mobilizada para a construo de mudanas amplas na
sociedade, a melhoria da qualidade na educao figurava como requisito do
projeto educacional ento defendido. Este projeto, sustentado pelas bandeiras
de luta e propostas dos educadores brasileiros, ancorava-se na concepo de
educao pblica e gratuita como direito de todos e dever do Estado.
No decurso da dcada de 1990, a frequente evocao desse requi-
sito justificava-se no somente pela inconcluso da tarefa reclamada pela
comunidade educacional desde a dcada anterior, mas tambm pela emer-
gncia de mudanas educacionais decorrentes do processo de reforma do
Estado ento operado. Mudanas essas inclinadas a promover uma melhor
articulao do processo de formao escolar com as demandas derivadas da
reestruturao econmica mundial. Por essa via, a intensificao das polticas
de avaliao em larga escala e a criao de indicadores de desempenho
de estudantes, escolas e redes passaram a informar opes e prioridades do
Estado para assegurar determinado referencial de qualidade.
Operadas a reforma do Estado e as mudanas educacionais por ela
orientadas, os debates acerca da qualidade na educao no esmoreceram no
campo crtico, ainda que sob a onda de uma verdadeira disperso semntica
do conceito, til instrumentalizao de agendas muito diversas. (S, 2008).
Embora esses debates tenham adquirido certo impulso com a mudana no
comando do Estado brasileiro, ocorrida no ano de 2003, quando se viu acen-
tuada a tendncia social nos projetos anunciados, a sobreposio do discurso
da qualidade ao da democratizao j se fazia operante. (GENTILI, 1995).
Em um contexto nacional marcado por continuidades e descontinuida-
des no plano social e educacional (FRIGOTTO, 2011), estudos desenvolvidos
por diversos autores, como Dourado, Oliveira e Santos (2007), Dourado e
Oliveira (2009), Silva (2009), Fonseca (2009), dentre outros, sublinham que,
na educao, o discurso da qualidade se encontra amalgamado por mudan-
as no campo econmico e consubstanciado na compreenso que se tem
sobre o que a educao. Perspectivando abordagem mais abrangente e
distinta do que significa o termo no campo econmico, defendem a adoo do
termo qualidade social, consubstanciado na viso de educao como prtica
social e ato poltico.
229
Artigo
Essa abordagem se distancia da viso predominante nos setores pro-
dutivos por compreender a [...] promoo e atualizao histrico-cultural, em
termos de formao slida, crtica, tica e solidria, articulada com polticas
pblicas de incluso e resgate social. (DOURADO; OLIVEIRA, 2009, p. 211).
Afinal, tomar a qualidade a partir da dimenso social implica avaliar as ml-
tiplas determinaes que afetam as condies de ensino e de aprendizagem
nas escolas e no apenas validar dados numricos os quais, muitas vezes, se
encontram consubstanciados em uma tica produtiva. De acordo com Dourado,
Oliveira e Santos (2007), a qualidade social deve considerar as dimenses
intra e extraescolares que afetam as condies de ensino e aprendizagem.
No obstante a impreciso do conceito de qualidade, as polticas
educacionais dessa primeira dcada de sculo XXI tm concorrido para que o
tema da qualidade na educao seja alado questo central, urgente e, prin-
cipalmente, de responsabilidade de toda a sociedade brasileira. Consoante o
tom prioritrio, tais polticas tm sido fundadas por diversos documentos legais,
alguns transformados em resoluo, outros no formato de pareceres ou orienta-
es s escolas, s redes, aos sistemas e gestores pblicos.
nesse contexto que o presente estudo se encontra inserido.
Desenvolvido com base em resultados da primeira etapa de uma pesquisa
mais ampla, cuja proposta consiste em avaliar a potencialidade e o alcance
das estratgias e aes deflagradas por redes e escolas pblicas municipais
de Ensino Fundamental, visando melhoria da qualidade educacional apon-
tada nos indicadores de desenvolvimento da educao bsica,
1
o texto aqui
apresentado tem por objetivo central problematizar o tema da qualidade, em
funo das intrincadas relaes entre as significaes adjucadas ao tema pelas
polticas educacionais erigidas e os indicadores que respondem, atualmente,
por uma determinada concepo de qualidade na educao bsica.
Para dar conta desse objetivo, iniciamos pela explorao de alguns
pressupostos de qualidade em textos de polticas expedidos pelo governo
brasileiro nesta primeira dcada de novo sculo. Pelo recurso da anlise de
contedo, so levantadas significaes atribudas ao termo em documentos ofi-
ciais destinados educao bsica e exarados pelo Ministrio da Educao
(MEC), assim como apontadas condies que lhes seriam correspondentes.
Na sequncia, atentos consolidao dos exames externos de ava-
liao dos estudantes e crescente tendncia ao uso das informaes obtidas
230
Artigo
para a formulao de polticas e o planejamento educacional, apresentamos
e analisamos dados dos indicadores de qualidade no ensino pblico de um
conjunto de municpios da mesorregio oeste do estado de Santa Catarina.
A questo da qualidade nas recentes polticas educacionais
Como lembra Fonseca (2009), o conceito de qualidade educacional
interage com os projetos nacionais de desenvolvimento os quais tm como
substrato as mudanas na economia mundial. Conquanto a retrica estivesse
presente nos discursos desde h muitas dcadas, neste primeiro decnio de
sculo ela assume papel destacado em produes acadmicas e nos textos
exarados pelo Ministrio da Educao, em um contexto marcado pela intensa
produo e regulao de polticas pblicas.
Na Constituio Federal de 1988, que toma a educao como vetor
para o desenvolvimento humano, so anunciados ordenamentos legais da qua-
lidade. Nos artigos 206 e 211, um dos princpios do ensino versa sobre a
garantia de padro de qualidade, para o que prevista assistncia tcnica
e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios tendo em vista
contribuir para o alcance das metas de qualidade (BRASIL, 1988). Tambm na
Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que dispe sobre as Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDB), o tema ganha destaque no artigo 4 do
Ttulo III, no qual ratificada a necessidade de padres mnimos de qualidade,
entendidos como [...] a variedade e quantidade mnima, por aluno, de insu-
mos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem
(BRASIL, 1996, p. 27833).
Contudo, observamos que nas polticas pblicas para a educao
bsica so mais evidentes os novos significados em construo. Especialmente
a partir de 2007, com a promulgao do Decreto Presidencial n 6.094, de 24
de abril de 2007, a busca pela melhoria da qualidade torna-se compromisso
de todos devendo contar com a participao das famlias e da comunidade.
Consubstanciado no Decreto supra, o Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE) pode ser considerado uma das polticas desta dcada com
maior expresso na questo da qualidade educacional. No documento O
Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas [...],
231
Artigo
a melhoria da qualidade da educao, sobretudo a da educao bsica
pblica, considerada um dos imperativos nacionais. (BRASIL, 2007, p. 11).
Por meio do PDE, foi criado o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb), calculado em avaliaes bienais. O ndice, que iniciou sua srie
histrica em 2005, resulta do produto entre o desempenho dos alunos na Prova
Brasil (N), compreendendo a mdia da proficincia em Lngua Portuguesa e
Matemtica expressa por um indicador entre 0 e 10, e o rendimento escolar
(P), baseado na taxa de aprovao dos alunos na etapa de ensino, taxa essa
aferida por intermdio do Censo Escolar e expressa por valores entre 0 e 1.
O indicador de rendimento escolar o inverso do tempo mdio em
anos que os alunos de uma escola, rede de ensino, municpio, estado ou
mesmo do pas levam para completar uma srie,
2
o que pode ser traduzido na
seguinte equao: IDEB = N. (1/T).
Deste modo, se o fluxo escolar for regular, ou seja, se o tempo mdio
de concluso de cada srie for de um ano, o Ideb equivaler ao indicador de
desempenho obtido da Prova Brasil. Do contrrio, quanto maior a reprovao e
o abandono registrados na etapa, maior ser o tempo mdio (T) de concluso
de uma srie, o que claramente penaliza o Ideb. Para Fernandes (2007, p. 8),
alm de aplicvel s escolas, o indicador [...] explcito em relao taxa
de troca entre probabilidade de aprovao e proficincia dos estudantes.
Como podemos inferir, o princpio que orienta o Ideb de que a
qualidade da educao pressupe que os alunos aprendam e sejam aprova-
dos. Ainda que recaiam reservas sobre esse pressuposto, o fato que o Ideb
tornou-se o indicador de maior impacto na qualidade da educao bsica
por traduzir, simbolicamente, o quanto as unidades escolares, o municpio e o
estado e o pas avanaram em suas metas educacionais.
3
Em consonncia ao PDE, tramita atualmente no Conselho Nacional
de Educao o Parecer CNE/CEB n 8, aprovado por unanimidade pela
Cmara de Educao Bsica em 5 de maio de 2010. Embora prescinda de
homologao pelo MEC, o que torna a nossa anlise preliminar consideramos
as alteraes que possa sofrer na sua normatizao, esse parecer congrega
vrios elementos presentes em outros documentos emitidos por diferentes entida-
des governamentais conferindo-lhe carter de legitimidade. Indiscutivelmente,
o referido documento constitui importante referencial do sentido que o tema da
qualidade assume nas atuais polticas para a educao bsica.
232
Artigo
Consubstanciado nos resultados de instrumentos educacionais, como
o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), o Ideb e outros, o Parecer
CNE/CEB n 8/2010 define normas para aplicao dos padres mnimos
de qualidade de ensino na educao bsica, caracterizando-os como: (i) real
valorizao da carreira do magistrio; (ii) ampliao do financiamento da
educao e; (iii) melhoria na organizao da gesto. Para atender a desses
desafios, os padres mnimos de qualidade aparecem associados a um con-
junto de insumos, expressos pelo Custo Aluno Qualidade inicial (CAQi).
Segundo consta no documento, a definio do CAQi deu-se a partir
de um estudo realizado em 2005 por um conjunto de especialistas de univer-
sidades brasileiras, institutos de pesquisa, professores, estudantes, ativistas e
gestores educacionais que integram entidades adeptas Campanha Nacional
pelo Direito Educao.
4
Composto por uma pliade de elementos (custos
de remunerao e formao de profissionais, materiais didticos, estrutura do
prdio e equipamentos, entre outros), o CAQi determina quanto preciso ser
investido por aluno de cada etapa e modalidade da educao bsica para
que o pas comece a oferecer um ensino com o mnimo de qualidade. (AO
EDUCATIVA, 2010).
Dentre os fatores que mais impactam o clculo do CAQi, no Parecer
CNE/CEB n 8/2010 esto destacados: (i) tamanho das escolas/creche; (ii)
jornada escolar dos alunos (tempo parcial versus tempo integral); (iii) relao
alunos/turma ou alunos/professor e; (iv) valorizao dos profissionais do magis-
trio salrio, plano de carreira, formao inicial e continuada. (BRASIL, 2010).
Tendo como horizonte no a qualidade ideal, mas o que os integrantes
da Campanha Nacional pelo Direito Educao denominam de qualidade
inicial, o CAQi estabelece a ampliao gradual do tempo escolar dirio
(escola de tempo integral) e a definio de insumos essenciais ao desenvol-
vimento dos processos de ensino e aprendizagem, que permitam Ideb igual
a 6,0 pontos, como premissas bsicas para alcanar os padres mnimos de
qualidade das escolas pblicas.
Conducente com o conjunto de documentos que congregam o tema
da qualidade nas atuais polticas educacionais para a educao bsica, est
a Resoluo CNE/CEB 4, aprovada em 13 de julho de 2010. Essa Resoluo
estabelece Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a Educao Bsica
233
Artigo
trazendo, em realce, a preocupao com a qualidade, conforme sinaliza o
Ttulo IV Acesso e permanncia para a conquista da qualidade social.
No Parecer CNE/CEB 07/2010, que trata dessa resoluo, o rela-
tor afirma que a qualidade almejada nos anos de 1970 e 1980 deixava, em
segundo plano, a superao das desigualdades educacionais em virtude de
se pautar em princpios de eficcia e eficincia das escolas. Segundo des-
tacado, a qualidade social (preconizada no documento) est associada s
mobilizaes pelo direito educao, exigncia de participao e de demo-
cratizao comprometendo-se com a superao das desigualdades e injustias.
Indicativa dessa concepo, afirma-se no artigo 8 da Resoluo
CNE/CEB 4/2010:
Art. 8 A garantia de padro de qualidade, com pleno acesso,
incluso e permanncia dos sujeitos das aprendizagens na escola
e seu sucesso, com reduo da evaso, da reteno e da distoro
de idade/ano/srie, resulta na qualidade social da educao,
que uma conquista coletiva de todos os sujeitos do processo edu-
cativo. (BRASIL, 2010, p. 825).
A qualidade traduzida como conquista da sociedade brasileira e
direito de todos. Supe reconhecer a insuficincia de se garantir a entrada de
todos os estudantes na educao bsica e a necessidade de [...] aprender a
articular o local e o universal em diferentes tempos, espaos e grupos sociais
desde a primeira infncia. (BRASIL, 2010, p. 9).
Os pressupostos que oferecem sustentao ao tema alinham-se, ao
menos no campo discursivo, aos preconizados pelos estudiosos que defendem
a perspectiva de qualidade social para a educao. A adeso a essa con-
cepo de qualidade reflete a preocupao da comisso responsvel
5
com
questes atuais, discutidas em diferentes espaos. Nesse contexto, a quali-
dade social constitui ideia-fora das orientaes professadas.
Associadas a esse conceito, as orientaes propugnadas na Resoluo
CNE/CEB 4/2010 incorporam tambm elementos consubstanciados no
Parecer CNE/CEB N 8/2010, nomeadamente os relacionados aos padres
mnimos de qualidade, os quais constituem referncia para a ao planejada
coletivamente pelos sujeitos da escola. O planejamento das aes associadas
aos padres de qualidade supe reconhecer: (i) o Ideb como um dos indica-
dores a partir dos quais a escola ir pautar suas aes; (ii) a relevncia de
234
Artigo
um projeto poltico-pedaggico concebido e assumido colegiadamente pela
comunidade educacional e; (iii) a valorizao das diferenas sociais e do
CAQi como padro mnimo inicial de qualidade. (BRASIL, 2010).
Como podemos constatar, elementos quantitativos e qualitativos asso-
ciam-se aos critrios de qualidade social preconizados nessa resoluo. Os
elementos quantitativos so identificados pelos resultados dos indicadores edu-
cacionais e pelos insumos. J os elementos qualitativos associam-se s formas
de gesto escolar, essa implicada na participao de toda a comunidade em
processos decisrios consubstanciados na organizao do espao escolar.
No obstante, o resultado final, externado por meio do Ideb, combina dois
indicadores de natureza quantitativa (aprovao e desempenho).
Consideramos os critrios de qualidade social firmados na resoluo
de 2010, temos que estes dois indicadores, embora tangenciem a almejada
qualidade, no levam em conta as mltiplas dimenses (intra e extraescola-
res) consubstanciadas na ideia de qualidade social. Trata, portanto, de uma
qualidade com centralidade nos meios (insumos) e cuja avaliao, embora
necessria, insuficiente porquanto efetuada preponderantemente por agentes
externos escola.
A despeito dessa sugerida incompletude do resultado informado pelo
Ideb, enquanto traduo da qualidade da educao bsica, a partir desse
ndice oficial que gestores e dirigentes municipais so chamados a propor pol-
ticas que possibilitem o alcance de melhores resultados educacionais.
Analisados sob este ngulo, diremos que a visualizao dos resultados
logrados em indicadores de qualidade desvela os rumos da produo dessas
polticas no mbito das redes pblicas de ensino. No obstante as necessida-
des locais e mesmo o discurso em prol da qualidade social para a educao
bsica, prepondera, nas polticas encampadas nessa primeira dcada, um
modelo de aferio majoritariamente quantitativa das metas educacionais.
Indicadores de qualidade na mesorregio oeste do estado de
Santa Catarina
A mesorregio do oeste de Santa Catarina formada por um conjunto
de 118 (cento e dezoito) municpios, 75,4% deles com populao de at
10.000 habitantes, conforme sinaliza o Mapa1.
235
Artigo
Mapa 1
Faixas populacionais dos municpios do estado de Santa Catarina
Fonte | IBGE Censo Democrfico
A atividade econmica predominante na mesorregio a agricultura
familiar, seguida da agroindstria instalada em algumas das maiores cidades.
Em um contexto de intensa competitividade de mercado, as difceis condies
de produo enfrentadas pela maioria dos municpios tm sido um dos prin-
cipais fatores de retratao populacional registrada em 52% dos municpios
da rea estudada, entre os anos de 2000 e 2010. De acordo com dados
dos censos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), enquanto o
crescimento da populao total do estado, nesse perodo, foi de 16,65%, o
da mesorregio foi de apenas 6,71%. Nesse caso, o aumento concentrou-se
em 33% dos municpios que se encontram na faixa populacional superior a
30.000 habitantes.
No campo educacional, dados do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) informam que as redes municipais
236
Artigo
desses municpios respondem por aproximadamente 43% do atendimento da
educao bsica regular da regio, cobrindo cerca de 92% das matrculas na
educao infantil e 43% no Ensino Fundamental.
Para o estudo em questo, tomamos uma representao de 18
(dezoito) desses municpios, considerado como critrio de escolha o porte
populacional e a localizao na mesorregio. Em relao ao porte popula-
cional, o critrio considerou: 50% de municpios com at 10.000 habitantes
(Grupo 1); 30% de municpios com mais de 10.000 at 30.000 habitantes
(Grupo 2); e 20% de municpios com mais de 30.000 habitantes (Grupo 3).
J, em relao ao critrio de localizao na mesorregio, foram consideradas
as microrregies, correspondentes s reas de abrangncia das Secretarias de
Estado de Desenvolvimento Regional (SDRs), rgos da estrutura administrativa
do governo do estado de Santa Catarina.
Dentre o conjunto de municpios amostrados, dez so considerados
prioritrios pelo MEC para o repasse de recursos tcnicos e financeiros pelo
Plano de Aes Articuladas (PAR).
6
Vale ressaltar que dos prioritrios do estado
de Santa Catarina, 20 deles pertencem mesorregio oeste, o que representa
aproximadamente 17% dos municpios da mesorregio e 51% dos prioritrios
no estado.
7
De forma ilustrativa, o Grfico 1 demonstra os resultados obtidos por
esses municpios nas ltimas duas avaliaes do Ideb (2007 e 2009) e indica
quais deles so considerados prioritrios (P).
237
Artigo
Grfico 1
Desempenho dos municpios pesquisados no IDEB dos anos iniciais do
Ensino Fundamental 2007 e 2009
Fonte | INEP Estatsticas do IDEB (Dados recalculados em junho de 2011)
A letra (P) designa os municpios tidos como prioritrios para o repasse de recursos do MEC
238
Artigo
Conforme podemos visualizar pelo Grfico 1, o conjunto de munic-
pios vem demonstrando crescimento nos seus indicadores de desenvolvimento
educacional, embora se revele um quadro dspar que caracteriza o conjunto
de redes de ensino da mesorregio.
De acordo com os dados, at mesmo os considerados prioritrios
sobrepujaram as metas projetadas para o Ideb de 2009, alm do que 72%
do total de municpios pesquisados alcanaram ou mesmo ultrapassaram,
em 2009, as projees para 2011. Certamente, vrios deles tambm iro
extrapolar a mdia 6,0 para o ano de 2021, o que representa importante
avano em termos de metas oficiais de qualidade educacional segundo a
lgica erigida.
Vale considerar que os nmeros alcanados pela maioria dos estados
brasileiros no Ideb publicado em 2009 evidenciam avanos importantes em
todas as etapas de ensino. Segundo dados do Inep, esse avano se deve, em
boa medida, ao aumento das notas dos estudantes na Prova Brasil (71,1% nos
Anos Iniciais e 64% nos Anos Finais) (BRASIL, 2010) e representam o esforo
de governos, redes e unidades escolares em melhorar o desempenho dos estu-
dantes nas reas de conhecimento prioritrias em termos educacionais (Lngua
Portuguesa e Matemtica).
Mas ser que os bons resultados no Ideb asseguram a qualidade
social anunciada como iderio das polticas anunciadas para a educao
bsica? Para termos uma viso mais detalhada da realidade desses munic-
pios, analisemos os resultados de um dos indicadores que compem o Ideb: a
Prova Brasil, em especfico a de 4 srie/5 ano.
Esse indicador tem por objetivo fornecer informaes sobre o desempe-
nho dos estudantes de 4 srie/5 ano e 8 srie/9 ano em Lngua Portuguesa
(foco em leitura) e em Matemtica (foco na resoluo de problemas). Tambm
tem como propsito declarado subsidiar a formulao de polticas educacio-
nais visando melhoria da qualidade da educao. (BRASIL, 2009).
8
De acordo com os Grficos 2 e 3, verificamos que a relao entre o
Ideb e a nota mdia padronizada da Prova Brasil dos municpios pesquisados
melhorou no ano de 2009, comparativamente ao ano de 2007.
239
Artigo
Grfico 2
Relao entre o Ideb e a nota mdia padronizada da Prova Brasil,
obtidos pelos municpios pesquisados em 2007
Grfico 3
Relao entre o Ideb e a nota mdia padronizada da Prova Brasil, obtidos
pelos municpios pesquisados em 2009
240
Artigo
Essa relao mais prxima entre o IDEB e a nota mdia padronizada
da Prova Brasil, alcanada em 2009, foi promovida pela melhora das taxas
de aprovao registradas nos municpios pesquisados. Essas taxas resultaram
em indicadores de rendimento iguais ou superiores a 0,84, em 2007, e iguais
ou superiores a 0,92 em 2009, conforme sinaliza o Grfico 4.
Grfico 4
Indicadores de rendimento nos anos iniciais do Ensino Fundamental
dos municpios pesquisados 2007 e 2009
Pontuado o crescimento nos ndices de desenvolvimento educacional
dos municpios pesquisados, demarcado pela melhoria dos indicadores de ren-
dimento e das notas mdias padronizadas da Prova Brasil, passemos anlise
do desempenho dos estudantes nas reas de conhecimento prioritrias: Lngua
Portuguesa e Matemtica.
241
Artigo
Segundo dados sinalizados pelo Parecer CNE/CEB n 8/2010,
referidos os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) e as notas de corte mnimas propostas pelo Movimento
Todos Pela Educao, para que uma instituio educativa alcance um patamar
mnimo de qualidade, ela deveria atingir na Prova Brasil a pontuao desej-
vel para cada nvel de escolaridade.
Segundo esses parmetros, para a disciplina de Matemtica, a pon-
tuao desejvel deveria ser superior a 225 (duzentos e vinte e cinco) pontos
na 4 srie/5 ano do Ensino Fundamental. No caso de Lngua Portuguesa,
a pontuao deveria ser superior a 200 (duzentos) pontos para os alunos da
mesma srie. (BRASIL, 2010).
Considerando que na escala de proficincia dos estudantes dos anos
iniciais do Ensino Fundamental existem treze nveis para Matemtica e dez
nveis para Lngua Portuguesa, verificamos que a pontuao desejvel para a
primeira disciplina situa-se a partir do quinto nvel, enquanto para a segunda
disciplina essa pontuao situa-se a partir do quarto nvel, conforme consta no
Quadro 1.
Quadro 1
Nveis da escala de proficincia de Lngua Portuguesa e de
Matemtica anos iniciais do Ensino Fundamental
Matemtica Lngua Portuguesa
Nvel Pontos na Escala Nvel Pontos na Escala
12 maior que 400 - -
11 375 a 400 - -
10 350 a 375 - -
9 325 a 350 9 maior que 325
8 300 a 325 8 300 a 325
7 275 a 300 7 275 a 300
6 250 a 275 6 250 a 275
5 225 a 250 5 225 a 250
4 200 a 225 4 200 a 225
242
Artigo
3 175 a 200 3 175 a 200
2 150 a 175 2 150 a 175
1 125 a 150 1 125 a 150
0 125 ou menos 0 125 ou menos
Fonte | INEP Prova Brasil
Tendo em vista as pontuaes mnimas desejveis e da sua associa-
o a boas taxas de aprovao (portanto prximas de 100%), ou seja, que
resultem em indicador de rendimento prximo de 1, veremos que o clculo
do Ideb resultaria numa pontuao prxima da meta nacional para 2021,
ou seja, de 6 pontos. Deste modo, sem descurar das taxas de aprovao, o
alcance de metas municipais e estaduais nas avaliaes padronizadas desa-
guaria na meta nacional, considerada correspondente qualidade do ensino
em pases desenvolvidos.
Cabe assinalar que a fixao da mdia 6, pelo MEC, considerou
o resultado obtido pelos pases da OCDE, quando da aplicao da meto-
dologia do Ideb em seus resultados educacionais, supondo-se uma taxa de
aprovao de 96%. Nessa lgica, a nota corresponderia obtida pelos pa-
ses desenvolvidos situados entre os 20 mais bem colocados do mundo.
9
Ao recorrermos pontuao mdia obtida pelos estudantes dos
municpios pesquisados na Prova Brasil, identificamos um quadro complexo
caracterizado no somente pela disparidade entre as redes de ensino da
mesorregio, mas, principalmente, pela baixa pontuao na proficincia em
Matemtica e Lngua Portuguesa.
No Grfico 5 est demonstrada a pontuao mdia obtida pelos estu-
dantes de 4 srie/5 ano na Prova Brasil de 2007 e de 2009, nos municpios
investigados, relativamente disciplina de Matemtica.
243
Artigo
Grfico 5
Pontuao obtida pelos estudantes de 4 srie/5 ano do Ensino
Fundamental dos municpios pesquisados na proficincia em Matemtica
Prova Brasil de 2007 e de 2009
Conforme demonstra o Grfico 5, na Prova Brasil de 2007 nenhum
dos municpios logrou a pontuao considerada desejvel para a disciplina de
Matemtica, alm do que os resultados alcanados revelam o quadro dspar
que caracteriza o conjunto de redes investigado. Nessa edio da prova,
apenas 33% dos municpios pesquisados obtiveram pontuao prxima
desejvel (225 pontos), enquanto 50% deles situaram-se na faixa de 175 a
200 pontos, muito inferior ao desejado.
Na prova de 2009, embora os dados revelem que 83% dos munic-
pios melhoraram a pontuao em Matemtica, j que registrados crescimentos
entre 1,27 e 45,95 pontos em relao edio anterior, em apenas dois
dos municpios os estudantes de 4 srie alcanaram pontuao desejvel.
10

244
Artigo
Apenas um destes municpios (Lindia do Sul) integra o grupo dos prioritrios
para recebimento de apoio tcnico e/ou financeiro pelo MEC.
O Grfico 6 apresenta a pontuao mdia obtida pelos estudantes
de 4 srie/5 ano nas edies da Prova Brasil de 2007 e de 2009, relati-
vamente disciplina de Lngua Portuguesa. Tambm neste caso, nenhum dos
municpios investigados logrou, em 2007, a pontuao considerada desejvel.
Grfico 6
Pontuao obtida pelos estudantes de 4 srie/5 ano do Ensino
Fundamental dos municpios pesquisados na proficincia em Lngua
Portuguesa Prova Brasil de 2007 e de 2009
Pelo Grfico 6, constatamos que a pontuao obtida em 2007 por
50% dos municpios pesquisados aproximou-se do desejvel (200 pontos).
Trata-se de uma situao mais prxima do desejvel quando comparada
faixa de pontuao em Matemtica.
245
Artigo
No entanto, o percentual de municpios que melhoraram a pontuao
em Lngua Portuguesa em 2009, relativamente a 2007, foi o mesmo regis-
trado em Matemtica, ou seja, 83%, ainda que a variao na pontuao, em
relao edio anterior da prova, tenha sido distinta (entre 1,62 e 30,14
pontos). Tambm neste caso, em apenas dois dos municpios os estudantes de
4 srie superaram, em 2009, a pontuao desejvel em Lngua Portuguesa,
ou seja, mais de 200 pontos. Esses municpios so os mesmos que alcanaram
pontuao desejvel em Matemtica.
De modo geral, os Grficos 5 e 6 evidenciam que, na comparao
entre as edies da Prova Brasil de 2007 e 2009, o desempenho dos estu-
dantes da 4 srie/5 ano nas reas de Matemtica e de Lngua Portuguesa
foi muito semelhante. Na maioria dos municpios, a variao da pontuao
registrada em uma disciplina foi muito prxima da registrada na outra, inclusive
nos dois casos em que as notas de 2009, em ambas as disciplinas, foram
inferiores s de 2007. Nos municpios onde essa variao no foi semelhante
(33% deles), o maior crescimento da pontuao se concentrou na disciplina de
Matemtica.
No obstante esses aspectos e, a despeito do quadro favorvel que
esses municpios vm apresentando em termos de avanos no Ideb, os dados
que respondem pelo desempenho escolar dos estudantes, correlativo aos obti-
dos nos conhecimentos de leitura e resoluo de problemas (Lngua Portuguesa
e Matemtica), revelam um quadro preocupante, na medida em que apenas
cerca de 11% dos municpios apresentaram desempenho desejvel dos estu-
dantes de 4 srie em 2009.
Assim, ainda que os dados do Ideb desses municpios, de forma geral,
apresentem um quadro evolutivo em relao s metas perquiridas, persiste o
desafio de melhoria nos nveis de apropriao da capacidade de leitura e
resoluo de problemas, representados pelo desempenho dos estudantes des-
ses municpios na Prova Brasil.
Deste cenrio resulta reconhecer que, quando tomados os padres
mnimos de qualidade defendidos no Parecer CNE/CEB n 8/2010, e
que foram incorporados nas orientaes contidas na Resoluo CNE/CEB
4/2010, despontam incongruncias, ao menos em relao ao Ideb, um dos
referenciais conclamados a orientar aes associadas a estes padres. Embora
os ndices de desenvolvimento educacional dos municpios pesquisados
246
Artigo
estejam em ascenso, com bons ndices de rendimento, os resultados da Prova
Brasil abrem reservas quanto construo da qualidade na via deste padro.
Consideraes conclusivas
A nosso ver, e em consonncia anlise efetuada, os padres de
qualidade anunciados nos documentos adquirem graus de prioridade distintos
no campo das polticas educacionais em curso. o que claramente pode ser
constatado em relao ao Ideb enquanto referencial orientador das aes vol-
tadas construo da qualidade.
Na esteira da priorizao do Ideb, os aspectos poltico e social, que
consubstanciariam uma perspectiva de qualidade social, podem figurar, no
campo da prtica, como elementos perifricos dos instrumentos de aferio
da qualidade almejada. Deste modo, recorrentes indicaes que visam ao
alcance das metas educacionais tendem a transformar a qualidade em uma
variante refm de insumos quantificveis, insumos esses que no necessaria-
mente favorecem alcance dos padres a que o conceito de qualidade social
aparece associado nos documentos analisados.
Como consequncia, vislumbra-se um cenrio desafiador aos munic-
pios pesquisados. Por um lado, impe-se o alcance das metas nacionais do
Ideb indicativas dos padres de qualidade, para o que se impe a melhoria
nos nveis de apropriao da capacidade de leitura e resoluo de problemas,
representados pelo desempenho dos estudantes na Prova Brasil; por outro,
lhes devida a ateno ao projeto poltico-pedaggico e a valorizao das
diferenas sociais e do CAQi, tambm referenciais orientadores das aes
voltadas construo da qualidade social.
Em sntese, estamos diante de um quadro que, por ora, reclama um
acompanhamento cuidadoso acerca da mobilizao dos elementos que con-
substanciariam a qualidade social almejada, em um contexto no qual h uma
crescente tendncia ao uso de informaes majoritariamente quantitativas na
formulao de polticas e no planejamento das aes destinadas ao atendi-
mento das necessidades da educao bsica.
247
Artigo
Notas
1 Referimo-nos pesquisa Indicadores de qualidade do Ensino Fundamental na mesorregio oeste
de Santa Catarina: estratgias e aes na rede pblica municipal de ensino (2010-2014), do
Programa de Ps-Graduao em Educao da Unoesc. A pesquisa conta com apoio financeiro
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES - Brasil.
2 Para o clculo do Ideb da 4 srie o tempo T obtido com base no fluxo escolar dos alunos at
a 4 srie/5 ano. J para o clculo do Ideb de 8 srie/9 ano, o tempo T obtido com base
no fluxo da 5 a 8 srie/ 6 ao 9 ano.
3 As metas projetadas nos mbitos nacional, estadual, municipal e por escola permitem monitora-
mento dos resultados alcanados a cada binio.
4 A Campanha, surgida em 1999, foi impulsionada por organizaes da sociedade civil que par-
ticipariam da Cpula Mundial de Educao, em Dakar, no ano de 2000. Atualmente, constitui
uma rede que articula mais de 200 grupos e entidades distribudas pelo pas, incluindo movi-
mentos sociais, sindicatos, organizaes no-governamentais, fundaes, grupos universitrios,
estudantis, juvenis e comunitrios. Sua misso atuar em favor da efetivao e ampliao dos
direitos educacionais para que as pessoas tenham garantido seu direito educao pblica,
gratuita e de qualidade.
5 Segundo consta no Parecer CNE/CEB N7/2010, a Comisso responsvel pela elaborao das
Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a Educao Bsica, aprovadas em 2010, foi criada
em 2009, a partir de um processo amplo de discusso, iniciado ainda em 2005, que contou com
o envolvimento e a participao de representantes dos estados e municpios brasileiros. Conforme
destacado no documento, a mobilizao nacional para a constituio das DCNs considerou,
ainda, documentos relacionados com a educao bsica, produzidos pelo CNE/CEB.
6 O PAR foi criado pelo Decreto Presidencial n 6.094, em 24 de abril de 2007, juntamente com
a implementao do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, sendo caracterizado
como um planejamento multidimensional (BRASIL, 2007), composto por um conjunto articulado
de aes e elaborado pelos municpios. O objetivo desse planejamento obter apoio tcnico e
financeiro da Unio para a promoo de aes que promovam a qualidade da educao nos
municpios.
7 Segundo consta na Resoluo CD/FNDE/n 029, de 20 de junho de 2007, so considerados
prioritrios os municpios que apresentam baixo Ideb. Essa Resoluo retificada, conforme Dirio
Oficial de 29 de junho de 2007, e alterada pelas Resolues /CD/FNDE/ n 47, de 20 de
setembro de 2007 e n 46, de 31 de outubro de 2008, inclui 579 municpios no quadro de
prioritrios para receber assistncia financeira suplementar a projetos educacionais, totalizando
1.822 municpios.
8 A Prova Brasil/Anresc realizada a cada dois anos, de forma censitria. Compe-se de um
conjunto de testes que avaliam habilidades dos alunos em Lngua Portuguesa (foco em leitura) e
em Matemtica (foco na resoluo de problemas). Alm dos testes, os alunos respondem a um
questionrio com informaes sobre seu contexto social e capital cultural.
9 Sobre essa correspondncia, recaem reservas, j que o clculo praticado pela OCDE toma em
considerao os resultados do PISA (Programme for International Student Assessment), cuja meto-
dologia diferente da praticada no Saeb. Por isso, sublinha Marchelli (2010, p. 580), a mdia
6 poderia to somente figurar como meta do pas no Pisa, j que, para o Ideb, [...] esse valor
248
Artigo
destitudo de sentido, uma vez que calculado com base em mdias obtidas pelos municpios
no Saeb, uma outra realidade de exame.
10 O municpio de Entre Rios no registrou Ideb em 2009.
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249
Artigo
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250
Artigo
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Cadernos Cedes, Campinas v. 29, n. 78, p. 216-226, maio/ago. 2009.
Prof. Titular Dr. Elton Luiz Nardi
Universidade do Oeste de Santa Catarina | Joaaba |Santa Catarina
Programa de Ps-Graduao em Educao da
Membro do Grupo de Pesquisa Polticas Pblicas em Educao
E-mail | elton.nardi@unoesc.edu.br
Profa.Titular Dra. Marilda Pasqual Schneider
Universidade do Oeste de Santa Catarina | Joaaba | Santa
Catarina
Programa de Programa de Ps-Graduao em Educao
Membro do Grupo de Pesquisa Polticas Pblicas em Educao
E-mail | marilda.schneider@unoesc.edu.br
Recebido 14 mar. 2012
Aceito 26 abr. 2012
251
Artigo
A ampliao da jornada escolar nas regies
Nordeste e Sudeste: sobre modelos e realidades
Expansion of the school day journey in brazilian regions in the northeast and the southeast: models and reality
Ana Maria Cavaliere
Universidade Federal do Rio de Janeiror
Universidade Estadual do Rio de Janeiro
Resumo
O texto relaciona os debates sobre as modalidades
de ampliao da jornada escolar perspectiva de
enfrentamento das desigualdades educacionais,
utilizando os resultados de pesquisa de mbito
nacional, financiada pelo Ministrio da Educao,
realizada por quatro universidades federais brasilei-
ras, que investigou as experincias de ampliao
da jornada escolar em municpios de todas as
regies do pas. Para isso, so destacados estudos
internacionais e nacionais que relacionam jornada
escolar e desempenho de alunos, bem como aspec-
tos da histria da ampliao do tempo escolar no
Brasil. So cotejados os resultados encontrados nas
regies Nordeste e Sudeste, constatando-se que as
condies socioeconmicas e educativas locais
com frequncia se sobrepem s intenes das
polticas educacionais.
Palavras-chave: Ampliao da jornada esco-
lar. Desigualdades educacionais. Diferenas
regionais.
Abstract
The text relates the discussions on the modalities of
expansion of the school day to the perspective of
facing educational inequalities, using as a frame-
work the results of a nationwide survey, funded by
the Education Ministry, performed by four Brazilian
Federal universities, which investigated the experi-
ences of expansion of the school day in Brazilian
municipalities. For this purpose prominent inter-
national and national studies that relate student
performance and school day expansion as well as
aspects of the history of the expansion of school
time in Brazil were consulted. The results of the sur-
vey for the Northeast and Southeast regions were
compared and showed that local educational and
social conditions often overlap the intentions of edu-
cational policies.
Keywords: Expansion of the school day.
Educational inequalities. Regional differences.
252
Artigo
1. Introduo
O presente artigo um dos resultados de uma pesquisa de mbito
nacional (BRASIL, 2009; 2010), financiada pelo Ministrio da Educao
(MEC) e realizada por quatro universidades federais, que investigou a ocorrn-
cia e as caractersticas de experincias de ampliao da jornada escolar em
municpios brasileiros durante os anos de 2008 e 2009
1
. Tem como objetivo
articular os dados obtidos nessa investigao aos debates atuais sobre as
modalidades de ampliao da jornada escolar e perspectiva de enfrenta-
mento das desigualdades educacionais. Para isso foram destacados estudos
internacionais e nacionais que debatem a tendncia de ampliao da jor-
nada escolar e estabelecem relaes entre jornada escolar e desempenho
dos alunos. Foram apresentados aspectos da histria da ampliao do tempo
escolar no Brasil, a fim de que se contextualizem as diferentes solues que os
municpios brasileiros vm encontrando na criao das condies objetivas
para que seus alunos permaneam por mais tempo sob a responsabilidade
da escola. So cotejados e analisados os resultados encontrados nas regies
Nordeste e Sudeste, focalizando-se particularmente a natureza das atividades
desenvolvidas e os locais, dentro e/ou fora da escola, onde elas acontecem.
As diferenas entre as duas regies so elucidativas dos tipos e variedades de
problemas enfrentados pelos programas de ampliao da jornada escolar.
A pesquisa denominou jornada escolar ampliada os casos em que
a carga horria escolar ultrapassava mesmo que em apenas alguns dias da
semana as quatro horas dirias, que vm a ser a jornada mnima estabele-
cida pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. J as designaes
tempo integral ou horrio integral foram utilizadas para as jornadas de, no
mnimo, sete horas, em todos os dias da semana.
O mapeamento das experincias de ampliao da jornada escolar
bem como das solues organizacionais encontradas em diferentes realidades,
visou, entre outros objetivos, contribuir com a formulao de uma concepo
de educao integral adequada realidade educacional contempornea.
Para alm da carga horria, o estabelecimento de uma concepo de edu-
cao integral envolve as formas de utilizao do tempo escolar, os locais
utilizados para as atividades educativas e os atores nelas envolvidos. sobre
esse conjunto de elementos que se poder desenvolver uma efetiva concepo
253
Artigo
pedaggica de educao integral para a educao brasileira. (COELHO;
PORTILHO, 2009).
2. Ampliao do tempo escolar e desigualdades educacionais
Um olhar sobre o panorama internacional relativo s solues encon-
tradas por diferentes pases para a organizao do tempo escolar mostra
uma inequvoca tendncia de ampliao desse tempo. Na maior parte dos
casos, essa ampliao vem sendo associada a projetos de diminuio das
desigualdades educacionais. (COMPRE,1997). Essa associao entre os
debates sobre o tempo escolar e a democratizao das aes educativas est
presente em diferentes pases europeus como na Itlia (CATABRINNI,1997;
RAGAZZINI,1983) e na Espanha, (ENGUITA, 2001; SACRISTN, 2008)
e, em alguns deles, aparece tambm associada s chamadas polticas de
educao prioritria como na Frana (HUSTI, 1999; ROCHEX, 2008),
na Grcia (VARNAVA-SKOURA, VERGIDIS e KASSIMI, 2008) e em Portugal
(PINTO, 2001; CANRIO, 2004).
preciso lembrar que, mesmo em pases considerados desenvolvidos
e com satisfatrio desempenho em avaliaes educacionais internacionais, o
problema do peso das desigualdades sociais e culturais sobre as desigualda-
des educacionais no apenas continua presente como tem crescido nos ltimos
anos. (DUBET, 2004).
Na Frana, por exemplo, a percepo dos efeitos da desigualdade
social sobre a educao escolar manteve ativo, desde os anos oitenta at hoje,
um conjunto de programas originados nas zonas de educao prioritria,
por sua vez, inspirados em programas americanos e ingleses, dos anos ses-
senta e setenta, classificados como de ao afirmativa ou de discriminao
positiva. O apoio extra aos alunos em dificuldade, sob a forma de atividades
culturais e reforo escolar, tpico desses programas e envolve o aumento do
tempo de permanncia do aluno na escola.
Na Amrica Latina, Casassus (2002, p. 34) realizou pesquisa sobre
o desempenho de alunos de escolas primrias (primeiro segmento do Ensino
Fundamental), entre 1995 e 2000, com o objetivo de explorar [...] quais
so os processos que produzem desigualdade no sucesso escolar e como a
produzem. O autor concluiu que fatores internos escola podem no somente
254
Artigo
reduzir processos de desigualdade produzidos pela sociedade, mas tambm
agrav-los. O Brasil exemplo significativo, nesse sentido, pois, apesar de
apresentar um ndice de status sociocultural (SSC) relativamente baixo, apre-
senta resultados de rendimento escolar acima das expectativas para esse
indicador. Segundo o autor, o fato de o Brasil, como outros pases latino-ame-
ricanos, apresentar uma variao de resultados entre escolas na faixa de 50%
indica que h alto grau de diferenciao entre elas, de acordo com o SSC
baixo ou alto dos alunos que as frequentam. Quanto menor a variao dos
resultados entre escolas, mais homogneos so os resultados escolares. J a
grande variao entre escolas implicaria ou justificaria polticas diferenciadas
no interior de um mesmo sistema educacional, focalizando as unidades escola-
res das regies mais afetadas pela pobreza e outras condies adversas.
Os estudos brasileiros em eficcia escolar que buscam identificar e
avaliar o efeito escola a partir da anlise de mltiplas variveis, abordam o
tempo por meio do estudo do clima escolar, isto , mediante o tipo de organi-
zao da rotina escolar que envolve a distribuio do tempo entre as diferentes
atividades. (SOARES, 2007). So escassos os estudos sobre a relao estrita
entre tempo total de permanncia na escola e desempenho. Uma exceo
o estudo de Neri (2009) que conclui que o aumento da jornada uma
das principais variveis de poltica educacional disponveis para impulsionar o
desempenho dos alunos em prazo mais imediato.
Ainda que faltem pesquisas sobre a associao com o desempe-
nho, a evidncia da curta durao dos turnos escolares no Brasil to forte
(KERSTENETSZKY, 2006) que se formou um consenso sobre a necessidade
de ampli-los. Assim, nas polticas educacionais brasileiras recentes, acompa-
nhando a tendncia mundial de ampliao do tempo escolar, as tentativas de
enfrentamento da desigualdade educacional tm enfatizado a ampliao da jor-
nada escolar na educao bsica, especialmente, na educao fundamental.
Os ltimos levantamentos estatsticos comeam a revelar mudanas.
Segundo o Censo Escolar, em 2004, apenas 3,3% dos alunos matriculados
no Ensino Fundamental, no pas, frequentavam turnos de mais de cinco horas
dirias. Em 2009, essa porcentagem passou para 8,65%. No Sudeste, onde
se registra o maior nmero de matrculas em turnos com mais de cinco horas,
o ndice passou de 6,3% em 2004 para 19,65% em 2009. (MAURICIO,
2011). Os dados de 2009 revelam tambm a profunda desigualdade entre
a regio Sudeste e outras regies, como Norte, Nordeste e Sul cujos ndices
255
Artigo
relativos a esse tipo de matrcula esto abaixo de 2%.
2
. As matrculas de mais
de cinco horas registradas no Censo Escolar no so necessariamente matr-
culas em horrio integral, e podem incluir matrculas em turnos de pouco mais
de cinco horas, mas, ainda assim, revelam a capacidade de alguns sistemas
educacionais garantirem turnos maiores para o conjunto das escolas.
Os dados acima permitem concluir que a progressiva tendncia de
ampliao da jornada escolar foi acelerada nos ltimos anos. No pouco
relevante nesse processo a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica (Fundeb), em vigor desde 2007 (BRASIL, 2007), que tem
dispositivo especfico relativo ao financiamento de escolas de tempo integral.
Assim, pode-se afirmar que essa tendncia tambm fruto da poltica governa-
mental federal recente. O dispositivo amplia os recursos por aluno em 25% no
Ensino Fundamental e em 30% no Ensino Mdio para matrculas em turnos com
durao de sete horas ou mais.
A tabela 1
3
apresenta dados dos Censos Escolares de 2009 e 2010,
quando foram feitas as primeiras divulgaes, pelo Censo, da ocorrncia de
escolas de horrio integral no pas. Nela, tem-se o total de matrculas do Ensino
Fundamental e o nmero de matrculas em horrio integral por segmento do
Ensino Fundamental, com as respectivas porcentagens. V-se, que apesar de
ainda pequeno, o crescimento recente do nmero de matrculas em horrio
integral intenso no cenrio nacional: houve aumento significativo dessas matr-
culas tanto no conjunto como em cada segmento, passando de 4,01% para
5,45% nos anos iniciais em 2010 e ultrapassando um milho e duzentas mil
matrculas no total do Ensino Fundamental nesse mesmo ano. Esse nmero con-
firma a consistncia com que municpios e estados vm respondendo poltica
implementada pelo Fundeb, alm de outros mecanismos indutores de matrcula
em horrio integral. Vale destacar que, agregando-se os dados da tabela
dependncia administrativa, foi verificado que as matrculas estaduais em hor-
rio integral compem 40% desse tipo de matrcula e as municipais, 60% delas,
relao compatvel com a preponderncia do horrio integral nos anos iniciais
do Ensino Fundamental, sob responsabilidade crescente dos municpios.
256
Artigo
Tabela 1
BRASIL: nmero de matrculas em horrio integral no Ensino Fundamental
por segmento
S
e
g
m
e
n
t
o
/

M
a
t
r
c
u
l
a
Total 2009 HI 2009 % 2009 Total 2010 HI 2010 % 2010
A
n
o
s

i
n
i
c
i
a
i
s
14.946.313 599.710 4,01 % 14.258.634 777.427 5,45 %
A
n
o
s

f
i
n
a
i
s
12.665.753 345.334 2,73 % 12.416.686 426.478 3,43 %
T
o
t
a
l
27.612.066 945.044 3,4 % 26.675.320 1.203.905 4,51 %
Fonte | tabela elaborada a partir dos dados do Censo Escolar 2009 e 2010 (MEC - Inep)
A ampliao da jornada escolar pode constituir uma poltica edu-
cacional positiva, como contraponto tradio de precariedade do sistema
pblico. Entretanto, pequena a experincia brasileira de escolarizao em
horrio integral, diferentemente de pases europeus, ou mesmo de pases latino-
-americanos j com vasta experincia em jornadas de dia completo. A escola
republicana brasileira foi fortemente marcada pelos efeitos tardios do regime
escravocrata, retardando a sua expanso s no sculo XXI atingiu-se a uni-
versalizao do Ensino Fundamental e constituindo um sistema de ensino
profundamente elitista. Essa marca penetrou de tal forma na sociedade bra-
sileira, que se disseminou a representao de que desperdcio investir na
educao das classes populares e de que qualidade de ensino est associada
a excluso: quanto mais gerar excludos por reprovao ou por abandono,
melhor o ensino. Os sistemas pblicos fizeram-se mnimos, simplificados e, com
frequncia, precrios. nesse quadro histrico que esto situadas as atuais
propostas de ampliao da jornada escolar
257
Artigo
3. Projetos fundadores no Brasil
Uma breve recuperao histrica do tema nos encaminha ao Centro
Educacional Carneiro Ribeiro criado por Ansio Teixeira, na dcada de 1950,
em Salvador, e ao programa dos Centros Integrados de Educao Pblica
(Cieps), desenvolvido por Darcy Ribeiro, nas dcadas de 1980/90, no estado
do Rio de Janeiro: projetos educacionais que tinham o horrio integral como
elemento-chave para suas concepes pedaggicas. A segunda proposta teve
um sentido de continuidade em relao primeira. Ambas foram questiona-
das, em suas diferentes pocas, e sofreram interrupes precoces.
No caso dos Cieps, as crticas estavam baseadas nos argumentos
da falta de recursos para a sua universalizao, dos perigos do assistencia-
lismo ou da inadaptao dos jovens e das famlias ao horrio integral. Tais
argumentos, reforados por contextos poltico-partidrios desvaforveis, leva-
ram ao descaso com o patrimnio pblico e indiferena com a expectativa
da populao, resultando em prdios e projetos abandonados, escolas sem
professores, alunos e famlias decepcionados. A partir da, construiu-se uma
representao de escola fracassada. Essa imagem pblica que permanece,
dificulta a percepo da escola pblica de horrio integral como uma contri-
buio para a reverso do processo de excluso social que se naturaliza nas
escolas brasileiras.
Ansio Teixeira considerava que a escola primria obrigatria deveria
ser, sobretudo, prtica, de formao de hbitos de pensar, de fazer, de convi-
ver, de trabalhar, de participar de um ambiente democrtico. No poderia ser
de perodos curtos, porque um programa de atividades prticas, para formar
hbitos de vida real, para organizar a escola como uma comunidade com
todo tipo de atividade trabalho, estudo, recreao e arte requer tempo.
Na sua perspectiva, as habilidades das quais se depende para viver nas socie-
dades modernas deveriam ser ensinadas como tcnicas sociais, em contexto
real. O currculo da escola deveria harmonizar as caractersticas da vida da
comunidade, suas tradies, seus trabalhos. (TEIXEIRA, 1994).
Darcy Ribeiro, discpulo de Ansio Teixeira, formula uma concepo
de escola pblica de horrio integral profundamente marcada pelas ideias de
seu mestre. As diferenas que se podem verificar entre a proposta de Ansio
Teixeira e a de Darcy Ribeiro devem-se aos 30 anos que as separam e aos
diferentes contextos socioeconmicos. Para Ribeiro, um fator determinante do
258
Artigo
baixo rendimento da educao brasileira seria a exiguidade do tempo de
permanncia do aluno na escola. Segundo ele, a criana das classes privile-
giadas teria em casa apoio e auxlio, no sendo prejudicada pela escassez do
tempo escolar. O perodo curto penalizaria, de fato, a criana pobre, porque
ela s contaria com a escola para adquirir o conhecimento formal. Propunha
ento uma escola de horrio integral, para reforar as situaes de aprendiza-
gem e evitar que a criana brasileira de baixa renda sofresse com a falta de
assistncia familar ou pudesse ter sua infncia suprimida ao assumir, em casa,
funes de adultos.
A proposta pedaggica do Ciep se dava em torno da articulao edu-
cao, sade e cultura. A escola era pensada como um centro de dinamizao
cultural, que promoveria o dilogo dos conhecimentos dos alunos e da comuni-
dade com aquele conhecimento que seria sistematizado atravs das atividades
pedaggicas escolares. (MONTEIRO, 2002). Segundo Ribeiro, os Cieps teriam
que atender aos trs requisitos essenciais de uma escola popular eficaz:
Espao para a convivncia e as mltiplas atividades sociais durante
todo o largo perodo da escolaridade, tanto para as crianas
como para as professoras. O Tempo indispensvel, que igual
ao da jornada de trabalho dos pais, em que a criana est entre-
gue escola. Essa larga disponibilidade de tempo possibilita a
realizao de mltiplas atividades educativas, de outro modo
inalcanveis, como as horas de Estudo Dirigido, a frequncia
Biblioteca e Videoteca, o trabalho nos laboratrios, a educao
fsica e a recreao. O terceiro requisito fundamental para uma
boa educao a Capacitao do Magistrio. (RIBEIRO, 1995,
p. 22, grifos do autor).
Como se v, a proposta estava centrada na escola. Seria sua funo
dinamizar atividades em seu espao que atendessem a linguagens diversas e
articulao com a comunidade atravs de trocas culturais variadas.
A proposta dos Cieps no focalizava o territrio (CANRIO, 2004)
no sentido que hoje o focalizam as ideias de comunidade educativa ou
de cidades educadoras presentes em muitos programas de ampliao da
jornada escolar, mas incorporava idias de reconstruo do papel da educa-
o escolar e de sua relao com a cultura, os saberes populares e o entorno
na escola. Cabe ressaltar ainda que a localizao da construo das 500
unidades escolares do programa ocorreu, quase sempre, em bairros pobres,
259
Artigo
perifricos e precariamente urbanizados, o que carreava para o programa
elementos de associao entre educao e assistncia social ou proteo
infncia e adolescncia.
4. O programa Mais Educao e os territrios educativos
Inmeras experincias brasileiras recentes de ampliao da jornada
escolar poderiam ser aqui apresentadas, de iniciativa dos estados e dos muni-
cpios. Ser destacado, devido sua abrangncia e impacto nacional, o
programa Mais Educao que se desenvolve em formato diferente daquele dos
projetos fundadores. O programa, de mbito federal, foi institudo em 2007,
por meio de Portaria Interministerial com o objetivo de contribuir para a forma-
o integral de crianas, adolescentes e jovens. Ele tem entre outros objetivos:
I apoiar a ampliao do tempo e do espao educativo e a exten-
so do ambiente escolar nas redes pblicas de educao bsica
de Estados, Distrito Federal e municpios, mediante a realizao de
atividades no contraturno escolar [...].
II contribuir para a reduo da evaso, da reprovao, da
distoro idade/srie, mediante a implementao de aes
pedaggicas para melhoria de condies para o rendimento e o
aproveitamento escolar. (BRASIL, 2007, p. 2).
Realizar as atividades no contraturno
4
uma condio para a ope-
racionalizao dessa proposta que prev a articulao de espaos e parceiros
para que as crianas tenham acesso variedade de linguagens, de experin-
cias, e contem ainda com o reforo escolar. Esse grau de especificidade no
consta do decreto que dispe sobre o programa (BRASIL, 2010), entretanto
ele deixa explcito que as atividades podero ser desenvolvidas dentro ou fora
do espao escolar, fato que implica, fortemente, a articulao das atividades
no chamado contraturno. Depreende-se, desse decreto, a preocupao em
garantir a continuidade do programa, seja por sua publicao no ltimo ano
do governo que o implementou
5
, seja por garantir, no artigo 7, sua fonte de
financiamento atravs do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), por meio do programa Dinheiro Direto na Escola.
260
Artigo
O programa Mais Educao se inspira tambm no movimento das
cidades educadoras, cujo documento central Carta de Barcelona rene
seus princpios orientadores. (GADOTTI, PADILHA; CABEZUDO, 2004). Entre
eles, considera-se que a educao no deve ser vista como responsabilidade
apenas da comunidade escolar, mas tambm de uma comunidade de apren-
dizagem. Nesse sentido, diluem-se as barreiras entre educao formal e no
formal e incorpora-se o entorno da escola como espao educacional.
A inviabilidade de contemplar todos os alunos faz com que o programa
Mais Educao se destine a apenas uma parte deles, selecionada segundo
orientaes do prprio MEC, interpretadas pelas escolas. Segundo informa-
es do portal do MEC, no ano de 2011, aderiram ao Programa 15.018
escolas com 3.067.644 estudantes com base nos seguintes critrios: escolas
estaduais ou municipais de baixo ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb) que foram contempladas com o Programa de Desenvolvimento
da educao/Escola (PDE/Escola) em 2009; escolas localizadas em territ-
rios de vulnerabilidade social e escolas situadas em cidades com populao
igual ou superior a 18.844 habitantes.
Os responsveis pela conduo das atividades recebem ajuda de
custo proporcional ao nmero de oficinas que orientam. So, em sua maior
parte, estudantes universitrios, ou agentes culturais, selecionados pela prpria
escola, na comunidade prxima. Essas equipes so coordenadas pelo profes-
sor comunitrio que um professor efetivo da rede de ensino, atuando com 40
horas semanais. Tambm so as escolas que escolhem os tipos de oficinas a
serem trabalhadas com base em um repertrio de dez macrocampos determi-
nados pelo programa Mais Educao: acompanhamento pedaggico; meio
ambiente; esporte e lazer; direitos humanos em educao; cultura e artes; inclu-
so digital; preveno e promoo da sade; educomunicao; comunicao
cientfica; educao econmica e cidadania.
Os projetos fundadores, assim como o programa Mais Educao,
aqui apresentados, mostram as diferentes possibilidades, concepes e forma-
tos que podem orientar a ampliao da jornada escolar.
Para alguns, a construo de polticas e prticas educativas envol-
vendo as localidades pode conduzir ao questionamento da forma escolar
e ampliar a abrangncia dos territrios escolares para territrios educati-
vos. (CANRIO, 2004). O Mais Educao um exemplo dessa proposta,
261
Artigo
que preconiza a educao como responsabilidade de uma comunidade
de aprendizagem e no apenas da escola. Segundo Gadotti (GADOTTI;
PADILHA; CABEZUDO, 2004), o entorno da escola como espao de apren-
dizagem amplia as possibilidades e a abrangncia dos sistemas de ensino,
ressignificando os limites escolares. Essa proposio, entretanto, quando apli-
cada s condies da realidade social brasileira, suscita dvidas e polmicas.
(CAVALIERE, 2009).
A anlise que se segue das informaes obtidas pela pesquisa citada
no incio deste texto pretende contribuir com a avaliao da compatibilidade
entre modelos e realidades de ampliao da jornada escolar em diferentes
regies brasileiras.
5. Caractersticas da ampliao da jornada escolar no Nordeste
e no Sudeste
A pesquisa que mapeou as experincias municipais de ampliao da
jornada escolar existentes no Brasil trouxe uma grande variedade de informa-
es. Foram investigados aspectos como tempo, espao, atividades, sujeitos
e gesto. A investigao alcanou 2.112 municpios, isto , 38% dos munic-
pios brasileiros, dentre os quais, 504 estavam desenvolvendo, no seu conjunto,
800 tipos de experincias de ampliao da jornada escolar, inclusive as de
horrio integral. Note-se que vrios municpios atuavam com diversos progra-
mas concomitantes de ampliao da carga horria escolar, programas de
diferentes origens e caractersticas, s vezes, alcanando um mesmo aluno,
em dias ou horrios diferentes. A fragmentao da ao (que pode ou no ser
bem articulada pela escola) , portanto, a primeira constatao a ser feita a
partir dos nmeros gerais da investigao.
O Grfico 1, que integra o relatrio da pesquisa (BRASIL, MEC-Secad,
2009; 2010), ilustra o panorama nacional colhido poca.
262
Artigo
Grfico 1
Nmero de alunos no Ensino Fundamental matriculados em experincias
de ampliao da jornada escolar, por ano de escolaridade, segundo a
regio geogrfica 2008
6
Alm da maior concentrao de registros na regio Sudeste e nos
3
o
, 4
o
e 5
o
anos do Ensino Fundamental, o estudo mostrou tambm que as
experincias apresentam grande variedade no tipo de atividade realizada no
horrio ampliado, fato constatado em todas as regies do pas, ainda que
essa variedade seja maior nas regies Sudeste e Sul. Em nvel nacional, a
amostra revelou que 65% das experincias tinham o esporte como atividade
principal. Na sequncia, as aulas de reforo, com 61,7%, seguidas por ativi-
dades artsticas como msica, dana, teatro, e pela informtica, entre outras.
Quanto organizao do tempo e ao local de realizao das ativida-
des que ampliam a jornada escolar em todas as regies do pas, constatou-se
que, em sua maior parte, as experincias alcanadas pela pesquisa oferecem
atividades no contraturno, condio fundamental para que elas possam se
desenvolver em espaos externos escola e ser oferecidas apenas a uma par-
cela dos alunos. A maior parte das experincias, de fato, no contempla todos
263
Artigo
os alunos das escolas, o que tem implicaes na maneira como a ampliao
do tempo entendida pela comunidade escolar.
Quanto ao local das atividades, em sua maior parte, elas continuam
se mantendo dentro do espao escolar, a despeito da organizao em con-
traturno. Essa aparente contradio leva a supor uma combinao entre
possibilidades: tanto as escolas no contam com espaos adequados no seu
entorno onde possam realizar as atividades, como as representaes que as
equipes gestoras tm da escola, conservam a sala de aula e demais espaos
escolares como o lcus por excelncia para o desenvolvimento do trabalho
pedaggico. Em sntese, as solues efetivamente aplicadas nas polticas
de ampliao do tempo escolar so condicionadas tanto pelas condies
objetivas de sua implementao como pelas condies subjetivas, isto , de
concepo educacional, das equipes envolvidas.
A seguir, sero apresentados, com mais detalhes, parte dos dados obti-
dos na investigao, relativos especificamente s regies Nordeste e Sudeste.
Enquanto a regio Sudeste (SE) teve o maior nmero de municpios na
amostra e de experincias de ampliao da jornada, a regio Nordeste (NE)
obteve o maior crescimento recente na quantidade de experincias. A opo
por cotejar essas duas regies deu-se, tambm, em funo de elas representa-
rem extremos na realidade social do conjunto das regies brasileiras: segundo
a pesquisa Perfil dos gastos educacionais nos municpios brasileiros reali-
zada em 2009 pela Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
Undime, um estudante de uma escola pblica de Educao Fundamental do
Sudeste recebe praticamente o dobro do investimento municipal do que um
estudante do Nordeste: R$3.897,77 contra R$ 2.034,89. (UNDIME, 2012).
Os dados apresentados a seguir so relativos s atividades realizadas
no tempo suplementar do turno escolar e aos espaos utilizados, dentro e fora
da escola, nas duas regies. A tabela 2 reagrupa as atividades arroladas na
pesquisa: refere-se aos tipos e distribuio delas que, por sua vez, so induto-
ras dos espaos utilizados.
264
Artigo
Tabela 2
Atividades predominantes nas regies NE, SE e Brasil 2008
Atividade/Regio
Nordeste Sudeste
Brasil %*
N
o
%* N
o
%*
Msica/dana/teatro 240 25,3 605 25,9 1260 26,1
Reforo/tarefa casa 183 19,3 404 17,3 816 16,9
Esporte/capoeira 184 19,4 334 14,3 740 15,3
Artes plsticas/
visuais
89 9,4 287 12,3 550 11,4
...** ... ... ...
Total 948 100 2.336 100 4.831 100
Fonte | Tabela elaborada a partir da Tabela 7 do Relatrio de pesquisa: BRASIL, MEC-
Secad, 2009; 2010.
* As porcentagens foram calculadas com base no total de registros da regio ou do pas.
** Esta linha em branco indica a existncia de itens que no foram apresentados.
Feito o agrupamento por reas afins das atividades, observa-se, pri-
meiramente, que as porcentagens para o Brasil so acompanhadas, grosso
modo, pelas duas regies, ou seja, atividades artsticas em primeiro lugar; o
reforo acrescido da tarefa de casa em segundo; o esporte junto com a capo-
eira, em terceiro; as artes plsticas/visuais em quarto.
Sem agrupar as atividades, tal como esto discriminadas no relatrio
da pesquisa, o esporte sozinho fica em primeiro lugar e o reforo escolar em
segundo, com pequena diferena entre eles, e uma modalidade de arte em
terceiro, seja msica ou dana. O que se destaca que os resultados nacio-
nais e das duas regies so proporcionalmente correspondentes, apesar da
grande diferena em nmeros absolutos entre elas. A discrepncia entre as
duas regies s vai aparecer, quando das atividades isoladas, no oferecimento
da informtica, que no Sudeste tem ndice maior (7,9%) do que no Nordeste
(5,3%), possivelmente devido maior facilidade de acesso aos equipamentos.
Os estados do NE e do SE apresentam quase sempre resultados
compatveis com os da sua regio: no NE, se forem agrupados os dois itens rela-
cionados s artes (msica, dana, teatro, artes plsticas e visuais), surgem em
segundo lugar e num mesmo patamar o reforo escolar ou esporte. No SE, feito
265
Artigo
o mesmo agrupamento das artes, o reforo escolar aparece em segundo lugar
em Minas Gerais e Rio de Janeiro e o esporte em So Paulo e Esprito Santo.
A prxima tabela apresenta os locais dentro da escola onde as expe-
rincias de jornada ampliada so desenvolvidas. Evidencia-se que a sala de
aula constitui local privilegiado para a realizao das atividades tanto no
mbito nacional como no NE e SE. Esse resultado tem relao obrigatria com
o tipo de atividade desenvolvida. Como se depreende, as atividades artsticas
e as de reforo, que aparecem com vigor, podem ser realizadas em lugares
fechados, como a sala de aula. Isso, por um lado, facilita a organizao das
atividades e, por outro, pressiona a demanda por espao na escola e pode
desestimular a busca por espaos externos.
Tabela 3
Locais dentro da escola das atividades da jornada ampliada, no NE, SE,
Brasil 2008
Local/Regio
Nordeste Sudeste
No. % No. % Brasil %
Sala de aula 146 30,5 280 20,5 621 22,7
Ptio 92 19,2 242 17,7 483 17,7
Quadra de
esportes
67 14,0 217 15,9 411 15,0
Biblioteca escolar 49 10,3 203 14,8 367 13,4
Laboratrios 31 6,5 110 8,0 250 9,1
Auditrio 31 6,5 84 6,1 165 6,0
Outros locais ... ... ...
Total 478 100 1.366 100 2.733 100
Secad, 2009; 2010.
A localizao das atividades de ampliao da jornada dentro da
escola revela diferenas entre as regies NE e SE. No Brasil e nas duas
regies, a sala de aula se destaca como o local de maior concentrao de
atividades, porm os ndices so diferenciados. No Brasil, a sala de aula apa-
rece com 22,7%, que se pode tomar como um ndice mdio. O SE apresenta
266
Artigo
porcentagem semelhante, 20,5%, mostrando o grande impacto que essa
regio provoca no resultado nacional, j que concentra o maior nmero de
municpios e experincias com jornada ampliada. O NE apresenta ndice
bem maior, 30,5%, podendo indicar tanto uma determinada concepo de
ampliao da jornada como uma infraestrutura de prdios escolares menos
diversificada. Nossa interpretao a segunda, pois a tabela anterior mostrou
ndices compatveis entre as outras regies para as diversas atividades. E mais
do que isso, a tabela 3 mostra que os ndices do NE ficam acima daqueles do
Brasil e do SE exatamente nos espaos escolares existentes em praticamente
todas as unidades de ensino, que so as salas de aula e o ptio. Espaos
que demandam maiores investimentos, como quadra, biblioteca e laborat-
rio levam os ndices do NE a uma diferena para baixo em relao ao SE.
Os ndices tornam-se semelhantes novamente, e baixos para as duas regies,
quando aparece o auditrio.
A tabela 4, que apresenta os locais de realizao das atividades fora
da escola, mostra o predomnio do campo/quadra ou praa/parque para
ambas as regies e para o Brasil:
Tabela 4
Locais fora da escola das atividades da jornada ampliada, no NE, SE,
Brasil 2008
Local/Regio
Nordeste Sudeste Brasil
N
o
. %* N
o
. %* N
o
. %*
Campo futebol/
quadra
70 25,1 106 22,7 239 22,7
Praa pblica/
parque
44 15,8 63 13,5 141 13,9
Biblioteca 21 7,5 51 10,9 89 8,8
Espao outra
secretaria
23 8,2 40 8,6 88 8,7
Clube 19 6,8 46 9,8 87 8,6
Associao
comunitria
19 6,8 31 6,6 82 8,1
267
Artigo
Igreja 14 5,0 22 4,7 48 4,7
Casa particular 15 5,4 16 3,4 39 3,8
Museu 8 2,9 18 3,9 33 3,3
ONG 9 3,2 15 3,2 27 2,7
Outros 37 13,3 59 12,6 140 13,8
Total 279 100 467 100 1013 100
Secad, 2009; 2010
* A porcentagem foi calculada com base no total de registros da regio ou do pas
Os ndices do Sudeste novamente revelam seu impacto sobre os
resultados nacionais. Constata-se, mais uma vez, que os espaos que no
demandam recursos econmicos altos ou especficos fazem crescer os ndices
do NE, como o caso do Campo de futebol e da Praa. A sequncia da
prioridade da ocupao dos espaos externos no Brasil e na regio SE pra-
ticamente a mesma, com exceo de Clube que no pas fica em quinto lugar
e no SE, em quarto

lugar. O NE apresenta inverses que distinguem a regio:
a Biblioteca, terceiro em mbito nacional, ultrapassada pelos Espaos de
outras secretarias; o recurso a Casa particular preponderou sobre as Igrejas
locais; as Organizaes No Governamentais (ONGs) se sobrepuseram aos
Museus. Para Bibliotecas, Clubes e Museus, os resultados do SE avanaram
significativamente sobre os do pas, indicando maior disponibilidade desses
equipamentos sociais na regio. Para esses ltimos, o NE apresenta ndices
marcadamente inferiores aos nacionais e aos do SE. interessante destacar
que a nica porcentagem comum s duas regies refere-se ao espao das
ONGs 3,2%, e que ela superior ao ndice nacional, indicando, talvez,
maior presena dessas instituies nas duas regies do que no resto do pas.
Os estados do NE tendem a acompanhar a frequncia de registros
de espaos utilizados que foram constatados na regio como um todo, com
algumas diferenas a destacar. O Maranho foi o nico estado onde a Praa/
Parque preponderou sobre o Campo/Quadra; o segundo lugar apresentou
alguns empates e o terceiro, que na regio ficou com o Espao de outras secre-
tarias, mostrou variaes: no Cear predominou a Biblioteca; em Pernambuco,
o Clube; no Maranho, a Associao comunitria; e na Bahia, a Casa particu-
lar. Essa disperso mostra a diversidade de solues encontradas em funo da
268
Artigo
variedade das condies de implementao da jornada ampliada. Destacam-se
Cear e Pernambuco como os estados da regio que mais contam com espa-
os que demandam investimentos pblicos, como Bibliotecas e Museus.
Entre os estados do SE, Minas Gerais e Rio de Janeiro mantm
consonncia com os ndices da regio: Campo/Quadra, Parque/Praa e
Biblioteca, nessa ordem. So Paulo e Esprito Santo apresentam, em segundo
lugar, os espaos de outras secretarias, levantando a hiptese de maior inte-
grao interinstitucional; a praa/parque fica na terceira colocao. O Rio de
Janeiro se destaca pela utilizao mais significativa de bibliotecas e museus, e
So Paulo pelo acesso maior a espaos de ONGs.
A comparao feita, no interior da amostra, entre os espaos utilizados
para a ampliao da jornada escolar nas duas regies revela que os resulta-
dos nacionais so muito influenciados pelos resultados do Sudeste e nestes,
os de Minas Gerais tm peso significativo. Apesar da diversidade, as regies
oferecem um leque comum de atividades: as duas regies privilegiam a sala
de aula como espao, dentro da escola, para o desenvolvimento das ativida-
des; os outros espaos a que se recorre no interior da escola indicam que o
desenvolvimento econmico da regio determina a disponibilidade de opo.
Da mesma forma, os espaos externos se concentram em locais/equipamentos
pouco dispendiosos no Nordeste, tendo variedade maior no Sudeste. Essas
constataes indicam que a ampliao da jornada escolar demanda aes e
recursos diferenciados para que se possam diminuir as disparidades regionais
tornando mais equnime o acesso a bens culturais.
A ocupao de espaos revelada pela pesquisa e o cotejamento entre
as regies NE e SE exemplifica como as propostas de ampliao da jornada
tendem a se configurar em funo de caractersticas locais. Se a proposta
centrada no espao da escola tem a possibilidade de fortalecer a instituio
escolar e trazer para dentro dela desafios relacionados sua dinmica coti-
diana e ao clima escolar, a proposta de ampliao atravs de articulao com
o entorno escolar pode aumentar a oferta da jornada ampliada e enriquecer
as atividades desenvolvidas. Essas opes vo estar condicionadas, em boa
medida, pela disponibilidade econmica local e pelos equipamentos urbanos
que dela decorrem. Investigar e analisar as condies efetivas de implementa-
o de uma ou outra modalidade e seus possveis impactos fundamental para
viabilizar a ampliao da jornada escolar no Brasil. Seja qual for a alternativa
adotada, a articulao das propostas com o projeto poltico-pedaggico da
269
Artigo
escola indispensvel, como tambm indispensvel que as solues encon-
tradas para implementar o aumento do turno escolar possam ter continuidade,
o que implica a discusso sobre o regime de trabalho do profissional envolvido
na dinamizao dos programas.
As informaes acima mostram que as polticas no podem ser ana-
lisadas apenas por seus objetivos, mas tambm pelas realidades efetivas que
engendram quando de sua implementao. Elementos como a destinao
especfica das polticas educacionais para algumas escolas ou apenas para
alguns alunos podem ter consequncias importantes relacionadas estigmatiza-
o de indivduos ou grupos. A expectativa de cooperao com a sociedade
civil organizada pode gerar grandes decepes numa sociedade em que
boa parte da populao est longe de usufruir os direitos bsicos da cidada-
nia. Ademais, a utilizao de espaos urbanos alternativos ao prdio escolar
demanda a existncia de equipamentos urbanos estruturados e diversificados.
Assim como Dubet (2004) afirma que, na educao, as diferentes
concepes de justia e igualdade de oportunidades so todas imperfeitas e o
que se pode almejar uma combinao de escolhas e respostas, necessaria-
mente limitadas, que sejam as mais adequadas possveis ao contexto em que
se pretende intervir; as modalidades encontradas para a ampliao do tempo
escolar pelos municpios brasileiros mostram suas limitaes, mas tambm as
sadas possveis, em face das condies reais de cada regio, de cada rede
escolar, de cada organizao urbana. A fora paradigmtica a ser destacada
a prpria escola. A maior parte das atividades de ampliao da jornada
acontece dentro dela. Entretanto, o confinamento por longas horas dentro de
uma escola pequena e mal equipada pode trazer prejuzos ao processo educa-
tivo. Por outro lado, a pulverizao inconsequente das atividades em espaos
desconectados da escola pode servir desvalorizao da atividade educa-
tiva, transformada em ocupao paliativa do tempo, reconstituindo o depsito
de crianas criticado, severamente, pelos professores e pela sociedade.
Joo Monlevade (2009) elaborou duas tabelas sobre matrculas do
Ensino Fundamental em tempo integral, com base em dados do Censo Escolar
de 2008. A tabela que ordena os municpios pelo percentual de matrculas do
270
Artigo
Ensino Fundamental em horrio integral mostra que, dos dez municpios que
lideram, sete esto no estado de So Paulo. Olhando-se a ordem dos estados
pelo nmero absoluto de matrculas do Ensino Fundamental em horrio integral,
constata-se, em primeiro lugar, que a variao de matrculas entre os estados
enorme, de poucas dezenas a mais de 200 mil; e que a liderana das matr-
culas em horrio integral est em trs estados do Sudeste, com So Paulo em
primeiro lugar. A fora econmica visvel nessa distribuio das matrculas.
Entretanto preciso destacar a significativa presena de alguns estados do
Nordeste, como Cear e Pernambuco, com mais de 10 mil matrculas de
Ensino Fundamental em horrio integral.
De fato, a ampliao do tempo de escola s se efetivar como ele-
mento positivo na melhoria da qualidade da educao brasileira se as solues
almejadas, embora limitadas, respeitarem tanto as realidades locais como os
objetivos educacionais, e isso depender de polticas pblicas consistentes,
persistentes e equilibradamente ousadas.
Notas
1 Este artigo originou-se de comunicao apresentada na 34a Reunio Anual da Anped, realizada
em Natal (RN), em 2011.
2 Censo Escolar 2004, 2007, 2009. MEC/ Inep/ Deep.
3 Tabela elaborada a partir dos dados do Censo Escolar 2009 e 2010 para a pesquisa em
andamento Ampliao da Jornada Escolar: crescimento de matrculas, concepo tempo-espao
adotada e indicadores de qualidade coordenada por Lucia Velloso Maurcio, 2012.
4 Termo que designa o outro turno que no o das aulas convencionais.
5 O Programa Mais Educao foi criado, em 2007, no segundo governo do presidente Luiz Incio
Lula da Silva.
6 O nmero de matrculas apresentado nesta tabela no corresponde ao nmero de alunos e sim s
matrculas em diferentes atividades no contraturno. Assim, um mesmo aluno pode estar registrado
mais de uma vez.
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Artigo
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273
Artigo
Profa. Dra. Ana Maria Cavaliere
Universidade Federal do Rio de Janeiro | Rio de Janeiro
Faculdade de Educao
Grupo de Estudos dos Sistemas Educacionais | UFRJ
Ncleo de Estudos Tempos, Espaos e Educao Integral | UNIRIO |
UFRJ | UERJ
E-mail | anamariacavaliere@fe.ufrj.br
Profa. Dra. Lucia Velloso Maurcio
Universidade do Estado do Rio de Janeiro | So Gonalo | Rio de
Janeiro
Faculdade de Formao de Professores
Grupo de Pesquisa Vozes da Educao | UERJ
Ncleo de Estudos Tempos, Espaos e Educao Integral | UNIRIO |
UFRJ | UERJ
E-mail | luciavelloso.uerj@gmail.com
Aceito 26 abr. 2012
274
Resenha
Fundef e Fundeb: efeitos na matrcula e na
remunerao dos professores municipais de
Fundef e Fundeb: the effects on the enrollments and on the local teachers wages
in the city of Natal/Rio Grande do Norte (2005-2010)
Magna Frana
Resumo
Este artigo analisa os efeitos da implementao do
Fundef e Fundeb na matrcula e na remunerao
dos professores municipais de Natal/RN, 2005-
2010, tomando por base, tambm, os dois ltimos
anos do Fundef. Apresenta uma discusso sobre
o financiamento do Ensino Fundamental e educa-
o infantil por intermdio desses Fundos, receita e
despesa, ou seja, a aplicao do mnimo de 60%
na valorizao e remunerao dos profissionais
da educao e do mximo de (40%) na manuten-
o do ensino dos recursos arrecadados com os
impostos. Analisa, ainda, o Plano de Carreira na
perspectiva da remunerao por meio da avaliao
de desempenho e titulao. Utilizaram-se planilhas
de fontes de recursos, dados educacionais, folhas
de pagamento e Plano de Cargos, Carreira e
Remunerao PCCR. Evidenciamos, pois, a ocor-
rncia de crescimento gradativo na matrcula da
educao infantil e do Ensino Fundamental (anos
iniciais). Com relao aos recursos, detectaram-se
a aplicabilidade de 95% da receita dos Fundos e
a melhoria da remunerao dos professores com a
implantao (antecipada) da Lei do Piso Salarial.
Palavras-chave: Fundeb. Matrcula. Remunerao.
Abstract
This article analyzes the effects of the introduction
of Fundef and Fundeb on the enrollments and on
the local teachers wages in the city of Natal/
RN, 2005-2010, also using as the basis of
evaluation the last years of Fundef. It presents a
discussion about the financing of the elementary
education system through these funds revenue
and expenses, that is, the investment of a minimum
of 60% and a maximum of 40% of the financial
resources collected through taxes. It also analyses
the Career Plan under the vision of a remuneration
based on performance evaluations and degrees.
Spreadsheets of resources sources, educational
data, payrolls and PCCR have been used. The
result shows good effects on the enrollments invest-
ment of 95% of the revenue of the Funds and a
raise in the teachers wages, with the anticipated
introduction of the Minimum Wage Law.
Keywords: Fundeb. Enrolment. Remuneration.
275
Resenha
Introduo
A partir da dcada de 1990, o Brasil insere-se no contexto das refor-
mas dos pases da Amrica Latina relacionados ao setor poltico, econmico
e social, especificamente, rea educacional. Esse contexto veio determinar
novas configuraes e investimentos financeiros para a educao, surgindo,
assim, a poltica de financiamento da educao bsica em face das discus-
ses sobre a democratizao da oferta com qualidade e a ampliao de
estratgias para a valorizao dos profissionais da educao.
vlido ressaltar que, para tornar viveis essas reformas, medidas
foram tomadas para a modernizao da administrao pblica, redefinindo o
papel do Estado, privilegiando a descentralizao como forma de promover a
democratizao e a autonomia administrativa e financeira das demais instn-
cias governamentais.
Nesse contexto de reformas e de novas diretrizes polticas educa-
cionais, a descentralizao trouxe reflexos destinao de recursos para a
manuteno e desenvolvimento do ensino brasileiro, apresentando estratgias
de financiamento, dentre elas, a poltica de Fundos.
A poltica de Fundos trouxe como respaldo legal, primeiramente, a
Emenda Constitucional n 14 de 12 de setembro de 1996 que, dentre outros
dispositivos, determina a forma de redistribuio de recursos aos Estados,
Distrito Federal e Municpios, e a aplicao do percentual constitucional cor-
respondente a 25% destinado educao. Desses 25%, 15% originam-se
dos seguintes impostos que compem o Fundo Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio Fundef: Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS); Fundo de
Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE); Fundo de Participao dos
Municpios (FPM); Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI-Exportao) e
compensao financeira prevista na Lei Complementar n 87/96). Esse Fundo
com vigncia obrigatria a partir de 1 de janeiro de 1998, para um per-
odo de 10 anos, financiou, apenas, o Ensino Fundamental pblico obrigatrio
e gratuito ( poca, de 7 a 14 anos) e estabeleceu critrios e prioridades
de ao, focados na expanso ao atendimento ao Ensino Fundamental
excluindo a educao infantil (subdividida em creche e pr-escola), o ensino
mdio e a educao de jovens e adultos. Do percentual arrecado, de (15%)
276
Resenha
dos impostos, o mnimo de 60% deveria ser destinado valorizao do magis-
trio, especificamente, remunerao.
O Fundef, no final de sua vigncia, foi substitudo pelo Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), por intermdio da Emenda Constitucional
n 53, de 19 de dezembro de 2006. Segundo Frana (2007), essa Emenda
imprimiu nova redao aos artigos 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da
Constituio Federal de 1988, referindo-se ao atendimento educao infantil
ao ensino mdio, normatizando a cooperao entre a Unio e as entida-
des federativas na execuo de programas de educao e valorizao dos
profissionais da educao escolar, bem como deliberando a forma de comple-
mentao de recursos pela Unio, aos Estados, Distrito Federal e Municpios.
Com a Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamentou
o Fundeb, a valorizao do profissional continuou central. Determinava res-
ponsabilidades aos entes federativos na implementao de planos de cargos,
carreiras e remunerao, apontando o mnimo dos 60% dos recursos arreca-
dados de vrios impostos, para financiar os respectivos Planos e investindo
na formao dos profissionais da educao bsica. Vale salientar que essa
legislao trouxe, tambm, determinaes de que a Unio deveria se respon-
sabilizar pela criao do Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN), o qual foi
criado pela Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008. Destaca-se, tambm, a
Resoluo n 2, de 28 de maio de 2009, do Conselho Nacional de Educao
que normatiza as diretrizes para a carreira do magistrio.
Na discusso sobre a temtica, analisam-se os efeitos do Fundef (dois
ltimos anos) e da implementao do Fundeb (quatro primeiros anos) na matr-
cula e na remunerao dos professores do municpio de Natal/Rio Grande do
Norte. Vale esclarecer, porm, a existncia do item relativo aos dados educa-
cionais da rede estadual, especificamente, para fins de anlise comparativa
(crescimento da matrcula) entre as duas redes. Como procedimento metodo-
lgico, foi utilizada a pesquisa bibliogrfica e documental, considerando as
fontes de recursos e os instrumentos da pesquisa nacional: a) site do Tesouro
Nacional; b) dados educacionais do Censo Escolar; c) folhas de pagamento/
contracheques; e d) Plano de Cargos, Carreira e Remunerao Municipal.
Como informao complementar, esclarecemos, que, para a obteno dos
resultados percentuais nas tabelas de nmeros 5 a 9, utilizou-se do processo
277
Resenha
regra de trs simples, comparando o incio e o final da srie histrica, como
tambm, o trmino do Fundef, em 2006, e o incio do Fundeb em 2007.
Este artigo consta de uma introduo e o desenvolvimento, contendo
este ltimo uma anlise da legislao pertinente ao tema, bem como de um
resultado emprico sobre o Funde e o Fundeb na rede municipal trazendo a
anlise da receita e despesa, especificamente, a remunerao e a manuten-
o do ensino, efeitos na matrcula da rede municipal e estadual de Natal/
RN e o Plano de Carreira, Remunerao e Estatuto do Magistrio Municipal. A
seguir, apresentam-se as consideraes finais e as referncias.
O referido artigo parte de uma pesquisa maior desenvolvida entre
doze Instituies Federais de Educao Superior no Brasil integrando o con-
junto de projetos do Observatrio da Educao do Ministrio da Educao
(MEC), financiada pela Capes, at 2012, e coordenada pela Universidade
de So Paulo (USP).
O Fundeb e o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN)
O Fundeb preservou os mecanismos de captura e de redistribuio de
recursos instaurados pelo Fundef, porm estendeu significativamente a sua abran-
gncia de financiamento a todas as etapas e modalidades da educao bsica,
contando, para isso, com um maior aporte de recursos decorrentes da eleva-
o do percentual subvinculado de um nmero maior de impostos. Esse Fundo
processa operaes contbeis que recolhem a maior parte da receita gerada
pela vinculao que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem desti-
nar s despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino. Distribui, pois,
aos governos proporcionalmente, de acordo com o nmero de matrculas da
educao bsica, obedecendo s competncias estabelecidas no art. 212 da
Constituio Federal, de 1988, em que a Unio aplicar, anualmente, nunca
menos de dezoito, e os Estados, Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por
cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida proveniente
de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Com a poltica de financiamento a partir dos anos 1990 e com o
Fundeb iniciando em 2007, o sistema educacional brasileiro amplia o seu
alcance passando de 30,2 para 48,1 milhes de alunos matriculados na edu-
cao bsica, ou seja, em 2010.
278
Resenha
Com a Lei n 11.494/07 que regulamenta o Fundeb, a poltica de
valorizao dos profissionais da educao passa a ser regida conforme deter-
mina o art. 40:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero implantar
Planos de Carreira e Remunerao dos Profissionais da educao bsica, de
modo a assegurar: I a remunerao condigna dos profissionais na educao
bsica da rede pblica; II integrao entre o trabalho individual e a proposta
pedaggica da escola; III a melhoria da qualidade do ensino e da aprendi-
zagem. (BRASIL, 2007, p. 14).
A Lei n 11.494/07 determina, ainda, que o poder pblico deve
fixar, em lei especfica, o Piso Salarial Profissional Nacional para os
Profissionais do Magistrio Pblico da Educao Bsica (PSPN). A
Lei n 11.738/08 que trata do PSPN dispe sobre o vencimento
inicial para a formao em nvel mdio, na modalidade Normal,
para uma jornada de, no mximo, 40 horas semanais. Apesar
de os conceitos de Piso e de Profissionais do Magistrio estarem
dispostos na citada Lei, cabe ressaltar que o Piso possui abran-
gncia nacional, visto que o seu objetivo propiciar a isonomia
profissional dos docentes. Assim sendo, o Fundeb e o PSPN devem
ser considerados mecanismos de avanos da poltica de Fundos.
Receita e Despesa do Fundef e Fundeb municipal de Natal/RN:
remunerao e manuteno do ensino
O Fundeb uma maneira de redistribuir os recursos financeiros e faci-
litar a gesto e fiscalizao dessas receitas e despesas. Tem como objetivo
minimizar as desigualdades regionais, priorizando a valorizao dos profis-
sionais docentes, em detrimento das especificidades regionais dos sistemas de
ensino da rede pblica.
Os recursos do Fundeb destinados remunerao dos profissionais da
educao (mximo de 60%) e aos gastos com manuteno e desenvolvimento
do ensino (mnimo de 40%) continuam merecendo destaque. A prpria Lei
n 11.494/07 determina, em seu art. 2, essa aplicabilidade, enfatizando:
[...] incluindo sua condigna remunerao, observado o disposto nesta Lei.
Se a parcela de recursos para a remunerao de, no mnimo (60%) do valor
anual, no h impedimento para que se utilizem at (100%) dos recursos do
Fundeb na remunerao e formao dos profissionais do magistrio.
279
Resenha
No caso especfico, a rede municipal de Natal/RN aplicou, em
mdia, 95% dos recursos, no perodo 2005-2010, ultrapassando, assim, o
mnimo de 60%, proposto para o pagamento dos profissionais do magist-
rio tanto quanto do mximo dos 40%, na manuteno da educao infantil,
Ensino Fundamental e educao de jovens e adultos.
A Tabela 1, a seguir, apresenta o demonstrativo da Receita e Despesa
do Fundef (2005 e 2006) e Fundeb (2007 a 2010), da rede municipal de
Natal/Rio Grande do Norte.
Tabela 1
Receita e Despesa do Fundef (2005 e 2006) e Fundeb (2007-2010)
com a valorizao (remunerao) e manuteno do ensino municipal de
Natal/RN
P
e
r
o
d
o
*Receita do
Fundef (2005/06)
e Fundeb
(2007/10)
Aplicao
do mnimo
de (60%) na
Valorizao
Remunerao
dos
Profissionais da
Educao
(
%
)
Aplicao
do mximo
de (40%) na
Manuteno do
Ensino
(
%
)
T
o
t
a
l

A
p
l
i
c
a
d
o

(
%
)
**Saldo
e outros
Recursos
2
0
0
5
39.558.138,33 37.806.742,56
9
5
,
5
7
1.702.971,86
4
,
3
0
9
9
,
8
7
48.423,91
2
0
0
6
47.594.263,91 46.829.813,24
9
8
,
3
9
1.457.070,12
3
,
0
6
1
0
1
,
4
5
(-) 692.619,45
2
0
0
7
54.594.180,49 52.394.035,00
9
5
,
9
7
3.019.330,78
5
,
5
3
1
0
1
,
5
0
(-) 819.185,29
2
0
0
8
77.230.015,78 72.325.909,78
9
5
,
9
7
4.695.584,96
6
,
0
8
9
9
,
9
3
208.521,04
2
0
0
9
86.814.068,09 81.726.763,70
9
4
,
1
4
3.602.783,83
4
,
1
5
9
8
,
2
9
1.484.520,56
280
Resenha
2
0
1
0
91.740.068,60 90.620.839,76
9
8
,
7
8
1.110.054,83
1
,
2
1
9
9
,
9
9
9.174,01
Fonte | MEC/FNDE/SIOPE 2010
*Receita proveniente de arrecadao dos 15% dos impostos do Fundef e 20% do Fundeb
**Saldo negativo representa valores despendidos com despesas relativas ao Fundef e
Fundeb absorvendo recursos de outras fontes
Os dados da Tabela 1 evidenciam um crescimento gradativo da
receita dos recursos vinculados aos dois Fundos. O Fundef, nos ltimos dois
anos de sua vigncia, ampliou de R$ 39.558.138,33, em 2005 para
47.594.263,91, em 2006, crescimento esse de 20,31%, em valores nomi-
nais. No perodo de 2007 a 2010, houve um acrscimo no Fundeb de 68%,
passando de R$ 54.594.180,49 para R$ 91.740.068,60. Observa-se,
ainda, que o municpio aplicou, no perodo estudado, quase a totalidade dos
recursos, Fundef e Fundeb em remunerao, perfazendo a mdia aproximada
de 95% e que, na manuteno, despendeu valores prximos a 5%.
Entretanto, o municpio de Natal deixou de aplicar, em 2005, a impor-
tncia de R$ 48.423,91(Saldo de Recursos) conforme se observa na Tabela
1. Em 2006, verifica-se um valor aplicado alm dos recursos disponveis no
Fundef de 1,45%, equivalente a R$ 692.619,45, proveniente de outras fon-
tes de recursos. Essa situao repetiu-se, em 2007, quando foi aplicado no
Fundeb 1,50% alm dos recursos disponveis, importando em R$ 819.185,29.
Subentende-se que essas fontes so originrias da percentagem dos 10% res-
tantes no perodo do Fundef (at 2006) e, em 2007, com o incio do Fundeb
(aplicao de 20% dos recursos dos impostos), os respectivos 5% restantes.
Vale frisar que, conforme determina a Constituio Federal de 1988 estados
e municpios devem aplicar 25% dos recursos arrecadados em educao, cul-
tura e desporto. Entretanto, no perodo subsequente, ou seja, em 2008, deixou
de aplicar recursos do Fundeb na ordem de R$ 208.521,04; em 2009, no
valor de R$ 1.484.520,56 e, em 2010, no valor de R$ 9.174,01, podendo,
pois, a posteriori, esses valores ser reprogramados.
No perodo 2005 e 2006, houve excesso de aplicao no Fundef
conforme se observa: o montante de R$ 644.195,54 corresponde aos valores
de R$ 692.619,45 subtrado de R$ 48.423,91. No perodo de 2007 e
2010, no foi aplicada no Fundeb, conforme a coluna Saldo e outros Recursos,
281
Resenha
a importncia de R$ 1.702.215,61, o que equivale ao somatrio das trs par-
celas: R$ 208.521,04 + R$ 1.484.520,56 + R$ 9.174,01. Nessa anlise,
conclui-se que o municpio deixou de aplicar, na educao bsica primei-
ramente somente no Ensino Fundamental e, em segundo momento, nas trs
modalidades: educao infantil, Ensino Fundamental e educao de jovens
e adultos no perodo de 2005 a 2010, referente aos recursos dos dois
Fundos, o total de R$ 1.058.020,07 que corresponde operao (subtrao)
dos valores R$ 1.702.215,61 644.195,54.
Justifica-se, pois, que o sistema municipal de educao aplicou ade-
quadamente os recursos arrecadados por intermdio dos impostos dos dois
Fundos, investindo maciamente na remunerao e complementao sala-
rial dos profissionais das trs modalidades citadas anteriormente. A gesto
municipal, portanto, estava atenta para o valor do piso salarial nacional, que
abrangeu to somente os professores que possuem a titulao em nvel mdio.
Fundef e Fundeb (2005-2010): efeitos na matrcula da rede
estadual e municipal de Natal/RN
Quanto implementao da poltica de Fundos, analisa-se o movi-
mento dos dados quantitativos da educao infantil, Ensino Fundamental e
educao de jovens e adultos, da rede estadual e municipal de Natal/RN.
A Tabela 2 apresenta as matrculas da educao infantil (creche e pr-
-escola) das redes, estadual e municipal de Natal (2005-2010), no perodo
correspondente aos dois Fundos, em anlise.
Tabela 2
Matrculas da educao infantil (creche, pr-escola) nas redes pblicas,
estadual e municipal de Natal/RN 2005 a 2010
Rede de
Ensino
Nvel 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Estadual
Creche 0 0 0 0 0 0
Pr-escola 120 154 143 73 86 86
Total 120 154 143 73 86 86
% 1,29 1,60 1,38 0,73 0,96 0,97
282
Resenha
Municipal
Creche 2.563 2.970 6.380 3.462 2.317 2.144
Pr-escola 6.603 6.524 3.812 6.443 6.580 6.611
Total 9.166 9.494 10.192 9.905 8.897 8.755
% 98,71 98,40 98,62 99,27 99,04 99,03
Fonte | INEP/MEC Microdados do Censo Escolar 2005-2010
Obs.: | a) Informaes sobre a rede estadual somente dos dados educacionais para fins de
anlises das duas redes de ensino; b) na coluna referente ao ano 2007 (Pr-Escola) o valor
correspondente a matrcula apresenta discrepncia com relao aos demais, porm, so
informaes retiradas da Fonte indicada acima
Os dados apresentados na Tabela 2 evidenciam que a rede estadual
vem, lentamente, se desobrigando da educao infantil conforme prev a legis-
lao, ou seja, a Constituio Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Em conse-
quncia, observa-se que o municpio vem, assim, investindo nessa modalidade
de ensino: durante o perodo de 2005 a 2010, o sistema estadual, com
exceo do ano de 2005 apresenta a no existncia de crianas, mantm a
pr-escola numa escala decrescente (menos o ano de 2006 que teve um acrs-
cimo de 34 alunos), chegando, em 2010, com 86. Isso leva compreenso
de que esse quantitativo referente aos alunos regularmente matriculados na
Escola Estadual (Laboratrio) Presidente John Kennedy pertencente estrutura
organizacional do Instituto Estadual Superior de Formao de Professores John
Kennedy em Natal.
Observa-se que a rede municipal, no perodo de 2005 a 2010,
mantm a creche e a pr-escola. Porm, o Fundef no lhes contemplava recur-
sos, ou seja, no existia um custo aluno especfico (legalmente institudo pelo
Governo Federal) para essas duas categorias. Assim sendo, em 2005 e 2006
vigncia desse Fundo o sistema municipal investiu recursos referentes aos
10% restantes dos 25% exigidos por lei, tanto na creche quanto na pr-escola,
contemplando, em 2005, 2.563 crianas, um crescimento considerado razo-
vel para 2006, indicando 2.970 alunos matriculados.
No perodo 2007 a 2010 com o Fundeb, a educao infantil
por fora da Emenda Constitucional n 53/06, com respaldo na LDB (Lei
n 9.394/96) garante o acesso a essa modalidade de ensino (creche e
283
Resenha
pr-escola), sendo que as crianas at 5 anos de idade passam a fazer parte
dele e, consequentemente, proporcionando alteraes ano a ano. V-se uma
discrepncia no crescimento relativo creche, em 2007, primeiro ano do
Fundeb, apresentando 6.380 alunos matriculados na creche e 3.794 na pr-
-escola. Com referncia diminuio de matrcula na pr-escola em 2007,
considera-se a seguinte reflexo: em 2008, esse quantitativo de crianas com
seis anos passou a integrar o primeiro ano do Ensino Fundamental, quando,
para essa modalidade, tornou-se obrigatria a faixa etria de 6 aos 14 anos,
recebendo, assim, nova denominao, por determinao da Lei Federal n
11.274, de 06 de fevereiro de 2006, mudando-se de 1 a 8 sries para 1
ao 9 ano.
Esse movimento d-se, tambm, em funo de que o funcionamento
de creches requeria da gesto municipal vrios condicionantes tcnicos,
recursos humanos em quantidade e qualificados, ou seja, instituies bem pre-
paradas para o seu atendimento. Entende-se, pois, que a Secretaria Municipal
de Educao (SME) deixa de investir novos recursos financeiros na expanso
de creches, mantendo no somente a manuteno daqueles espaos fsicos j
existentes, como tambm de recursos humanos, a partir de 2008.
O atendimento pr-escola bem superior demanda atendida com
a creche, conforme se v na Tabela 2. A pr-escola, no perodo especificado,
ainda com o Fundef, apresentou em 2005, a matrcula de 6.603 alunos para
o total de 6.524 em 2006. Com o Fundeb, a partir de 2007, fato similar
creche, ocorre a recomendao de mais investimento de recursos, apresen-
tando, porm, um crescimento lento e gradativo como observado no perodo
2008 a 2010, correspondente ao total de 6.443, 6.580 e 6.611, respec-
tivamente, lembrando que, em 2007, as creches e a pr-escola at seis anos
funcionavam nos mesmos espaos fsicos.
Complementando a anlise sobre creche e pr-escola, infere-se que
o municpio vem atendendo, em mdia, 98,50% da demanda de educao
infantil com recursos prprios e do Fundeb.
A Tabela 3 apresenta dados sobre as matrculas do Ensino Fundamental
(anos iniciais e anos finais) nas redes pblicas, estadual e municipal de Natal/
RN em 2005 a 2010, com exceo dos dados estatsticos da Educao de
Jovens e Adultos (EJA) constantes na Tabela 4, deste trabalho.
284
Resenha
Tabela 3
Matrculas do Ensino Fundamental (regular) nas redes pblicas, estadual e
municipal de Natal/RN 2005 a 2010.
R
e
d
e

d
e

E
n
s
i
n
o

Ensino Fundamental
(regular)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
E
s
t
a
d
u
a
l
1 a 4 srie ou 1 a
5 ano
20.323 18.000 19.395 17.430 15.924 14.233
5 a 8 srie ou 6
ao 9 ano
29.190 24.000 26.909 25.685 24.595 23.308
Total 49.513 42.000 46.304 43.115 40.519 37.541
% 55,37 51,61 53,58 50,93 49,93 48,55
M
u
n
i
c
i
p
a
l
1 a 4 srie ou 1 a
5 ano
26.206 25.181 25.282 26.151 25.647 25.144
5 a 8 srie ou 6
ao 9 ano
13.704 14.200 14.834 15.387 15.075 14.633
Total 39.910 39.381 40.116 41.538 40.722 39.777
% 44,63 48,39 46,42 49,07 50,12 51,45
Fonte | INEP/MEC Censo Escolar 2005-2010
Na Tabela 3 acima constam informaes estatsticas da rede estadual
e municipal (regular) do Ensino Fundamental. Os dados da rede estadual rela-
cionados aos anos iniciais revelam um declnio gradativo, principalmente no
perodo do Fundef (2005 e 2006). O ano de 2006 apresenta 18.000 alunos
em relao a 2005 que demonstra o total de 20.323. No primeiro ano do
Fundeb, esse quantitativo aumenta (19.395 alunos), voltando a diminuir nos
anos subsequentes como apresentado: em 2008 com 17.430 para 14.233
alunos no ano de 2010. Esse decrscimo de matrculas, nos anos iniciais,
justifica pela inexistncia de concurso no prazo mdio de seis anos para pro-
fessor, denominado polivalente, pela Secretaria Estadual de Educao e da
Cultura. Ocorreu um processo semelhante: a diminuio de matrculas que se
deu nas ltimas sries do Ensino Fundamental, ou seja, de 6 ao 9 ano, pois,
em 2005, o nmero de alunos era de 29.190, para 24.000 em 2006. Volta
a crescer em 2007 (primeiro ano do Fundeb) e, no perodo de 2008 a 2010,
285
Resenha
h uma perda gradativa, ou seja, em 2007, o valor apresentado de 26.909
alunos, para 23.308, em 2010.
Em termos percentuais, a rede estadual, no seu total de matrculas
no Ensino Fundamental anos iniciais e finais (1 ao 5 e 6 ao 9), vem apre-
sentando percentuais de atendimento que oscilam entre 55,37% em 2005 e
48,55% em 2010. Mantm durante todo o perodo analisado (2005 a 2010)
um quantitativo maior de estudantes nas ltimas sries, ou melhor, do 6 ao 9
ano. Esses percentuais confirmam que o Estado (rede estadual) teve seu maior
crescimento na matrcula do Ensino Fundamental de 6 ao 9 ano e, tambm,
no primeiro ano do Fundeb, ou seja, em 2007.
Com relao rede municipal, os dados apresentados na Tabela 3
mostram que o atendimento demanda do Ensino Fundamental (regular) ocorre
de forma inversa da rede estadual: maior quantidade nos anos iniciais e menor
nos anos finais. Ressalva-se que somente, no perodo 2009 e 2010, registra-se
um percentual menor na estadual, se levar em considerao o total geral de
cada rede de ensino, a saber: a rede estadual, em 2009, tem 40.519 alunos
para 40.722 da rede municipal; e, em 2010, a mesma rede estadual est
com 37.541 para 39.777 alunos da rede municipal. A diferena de 2.236
matriculados pode-se considerar como transferncia de alunos do ensino esta-
dual (6 ao 9 ano) para o municipal, sendo alvo de questionamento: o porqu,
em que condies e os possveis locais.
Analisando a Tabela 3, referente ao item 1 a 4 srie ou 1 a 5 ano,
nota-se um crescimento discreto, de 2006 a 2009, destacando to somente
o ano de 2005 com o maior nmero de matrculas de todo o perodo, igual a
26.206 alunos para 25.144, em 2010, quando apresentou uma diminuio
no seu montante. Portanto o perodo 2007 a 2010 no indica expressivo cres-
cimento quando da implementao do Fundeb. Observa-se que houve pouco
investimento na construo de novas salas de aulas, principalmente naque-
les locais mais carentes, como o caso de alguns bairros da zona Norte
da capital. Todos os espaos ociosos foram ocupados, principalmente com a
expanso da EJA, ocorrendo, no perodo de 2007 a 2010, dois concursos
para professores denominados polivalentes atuao de 1 ao 5 ano regular
e EJA (Ensino Fundamental correspondente ao 1 e 5 ano).
O item 5 a 8 srie ou 6 ao 9 ano apresenta dados que oscilam
seus crescimentos variando entre os anos de 2005 a 2008, ocorrendo um
286
Resenha
decrscimo em 2009 e 2010 do total do perodo analisado. Observa-se,
pois, que, em 2005, o quantitativo de alunos atendidos era de 13.704 e, em
2008 a demanda atinge 15.387. A queda comea, em 2009, com o mon-
tante de 15.075 alunos matriculados. Essa queda acentua quando se registra
o total de 14.633 alunos em 2010.
Esses valores demonstram a proporo do todo, de cada esfera
administrativa, ou seja, o quanto cada rede tem participao no total das matr-
culas. Assim, observa-se que a rede estadual reduz, mesmo que discretamente,
a quantidade de alunos e que a rede municipal amplia, gradativamente, no
decorrer dos anos, a matrcula. Esse pode ser um processo similar ao ocorrido
de 1 a 4 srie ou 1 a 5 ano, quando se expandem os espaos fsicos e a
quantidade no atendimento, em detrimento ao aspecto legal sobre o Ensino
Fundamental, expostos anteriormente.
Em sntese, os dados evidenciam que a rede municipal de Natal/
RN apresentou uma leve ampliao no atendimento s crianas da educao
infantil, no que se refere pr-escola; na rede estadual ocorreu um decrscimo
nesse nvel de ensino, justificado, j que a educao infantil estaria sob a
responsabilidade da esfera municipal. No Ensino Fundamental, a rede muni-
cipal atendeu a uma demanda maior de 1 a 4 srie ou de 1 ao 5 ano e
a rede estadual de 5 a 8 srie ou de 6 ao 9 ano. As duas redes demons-
tram dois movimentos inversos entre si: ora o aumento, ora o decrscimo na
quantidade de alunos que so contabilizados nas receitas dos recursos vin-
culados ao Fundeb. Vale lembrar que as duas redes de ensino contemplam o
Ensino Fundamental regular mais a EJA, e somente a rede municipal apresenta
um maior atendimento de alunos da modalidade educao infantil (creche e
pr-escola). Observa-se, pois, que ambas as redes vm cumprindo suas respon-
sabilidades e as determinaes legais.
A Tabela 4 apresenta dados sobre as matrculas da educao de
jovens e adultos EJA (anos iniciais e anos finais) nas redes pblicas, estadual
e municipal de Natal/RN, 2005 a 2010.
287
Resenha
Tabela 4
Matrculas da Educao de Jovens e Adultos nas redes pblicas, estadual
e municipal de Natal/RN 2005 a 2010
R
e
d
e

d
e

E
n
s
i
n
o
Educao de Jovens e
Adultos (EJA)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
E
s
t
a
d
u
a
l
1 A 4 Srie Ou 1 A
5 Ano
4.940 4.256 2.993 2.868 2.099 1.623
5 a 8 srie ou 6 ao
9 ano
11.415 9.689 6.927 7.677 6.512 6.149
Total 16.355 13.945 9.920 10.545 8.611 7.772
% 56,59 56,91 55,76 56,84 53,34 53,09
M
u
n
i
c
i
p
a
l
1 a 4 srie ou 1 a 5
ano
3.517 2.809 2.107 2.098 2.045 1.670
5 a 8 srie ou 6 ao
9 ano
9.029 7.750 5.765 5.908 5.487 5.197
Total 12.546 10.559 7.872 8.006 7.532 6.867
% 43,41 43,09 44,24 43,16 46,66 46,90
Fonte | INEP/MEC Microdados do Censo Escolar 2005 a 2010
Na Tabela 4, constam informaes estatsticas da rede estadual e
municipal pblicas da EJA referente ao Ensino Fundamental, ou seja, de 1 a 8
srie ou 1 ao 9 ano.
Dos totais apresentados das duas redes, observa-se que a estadual
mantm a liderana com o maior nmero de matrculas durante todo o perodo
de 2005 a 2010, ou seja, no primeiro ano, o valor de 16.355 para 7.772
alunos em 2010. E, na rede municipal os valores correspondem a cifras meno-
res, de 12.546 alunos em 2005 para 6.867 em 2010. Observa-se, pois, um
declnio ano a ano no atendimento, porm, em 2005, permanecem os valores
absolutos acima de todos os demais anos. Assim sendo, em ambas as redes de
ensino ocorre diminuio de alunos no caracterizando, entretanto, impacto
do Fundeb na matrcula da EJA.
Ainda sobre o ensino estadual, os anos iniciais (1 a 4 srie ou 1
a 5 ano) revelam um declnio acentuado e gradativo na matrcula, sendo
4.940 em 2005 para 1.623 em 2010. Nos primeiros anos do Fundeb, esses
288
Resenha
quantitativos continuam a diminuir: de 2.993 em 2007 para 1.623 matrcu-
las em 2010. Processo semelhante ocorre com as ltimas sries ou anos do
Ensino Fundamental, a saber: em 2005, o nmero de alunos era de 11.415,
para 9.689 em 2006. No perodo de 2007 a 2010, sofre novo decrscimo
menos acentuado e gradativo, ou seja, 9.920 em 2007; cresce em 2008,
apresentando 10.545 alunos e, em 2009 e 2010, os valores alteram-se para
8.611 e 7.772, respectivamente.
Com relao rede municipal, a EJA de todo o Ensino Fundamental
apresenta valores menores nas matrculas ano a ano se comparado com os
valores de EJA atendidos pela rede estadual. Os nmeros apontam pelo decrs-
cimo nas matrculas tanto nos anos iniciais como nos finais. Exemplificando: de
1 a 4 srie ou 1 a 5 ano, a matrcula sempre menor do que nos anos
finais. Em 2005, apresenta 3.517 para 2.809 matrculas em 2006, final do
Fundef. Com o incio do Fundeb, em 2007 ocorre uma queda que, tambm,
se estende at 2010: os nmeros indicam 2.107 alunos em 2007; 2.098
em 2008; 2.045 em 2009; e 1.670 em 2010. Processo similar acontece
com os anos finais (5 a 8 srie ou 6 ao 9 ano) j que se visualiza uma
diminuio considervel de alunos, tambm, da EJA. Exemplificando: de 9029
matrculas em 2005 para 5.197 em 2010.
Os valores demonstram a proporo de cada esfera administrativa, ou
seja, de quanto cada rede participa em valores absolutos nas matrculas da EJA.
Nota-se que no houve incremento de matrcula no final do Fundef
(2006) tampouco no perodo analisado, com o Fundeb (2007 a 2010).
Plano de Carreira, Remunerao e Estatuto do Magistrio
Municipal de Natal/RN: categoria funcional, vencimento e
remunerao
No contexto das reformas educacionais, a necessidade de implemen-
tao de planos de carreira no magistrio pblico constitui uma exigncia
legal, principalmente da LDB, Lei n 9.394/96 que, em seu artigo 67, estabe-
lece que os sistemas de ensino devam promover a valorizao dos profissionais
da educao, por estatutos e planos de carreira que garantam o ingresso
exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos. Estabelece, ainda, a
289
Resenha
garantia de aperfeioamento profissional piso salarial, progresso funcional
baseada na titulao e na avaliao de desempenho.
Nesse contexto de surgimento de vrias legislaes, bem como no
cenrio poltico justificando a participao dos movimentos educacionais e
sindicatos em prol de uma valorizao do magistrio, o governo municipal
de Natal institui o Plano de Cargo, Carreira e Remunerao e Estatuto do
Magistrio (PCCR), aprovado pela Lei Complementar n 058, de 13 de setem-
bro de 2004, revogando a Lei Complementar n 016, de 2 de julho de 1998
que tratava desse tema.
Com relao qualidade do ensino, o PCCR (2004) expressa as dire-
trizes contidas no Plano Municipal de Educao (2002-2005) a saber: [...]
o compromisso com a qualidade da educao no pode ser cumprido sem a
valorizao do magistrio, uma vez que os professores exercem um papel deci-
sivo no processo educacional. (NATAL, 2002, p. 6). Nesse sentido, a carreira
do magistrio municipal constituda por professores concursados, estatut-
rios, exercendo a docncia ou a funo de suporte pedaggico e de direo
administrativa. O regime de trabalho deve ser parcial de 20 horas, integral de
40 horas ou dedicao exclusiva atividade docente. Dessa carga horria,
20% da jornada de trabalho dos professores no exerccio da docncia seriam
horas atividades destinadas preparao e avaliao do trabalho didtico,
colaborao com a administrao da escola, em reunies pedaggicas, em
articulao com a comunidade e ao aperfeioamento profissional em servio.
Segue a classificao da profisso Professor em Categoria Funcional
e respectivos Nveis e Classes, conforme o PCCR municipal de 2004.
290
Resenha
Quadro 1
Categoria Funcional do Magistrio Pblico do municpio de Natal/RN
Categoria
Funcional
Nvel Classe Formao
Professor
N 1
A a P
Curso superior de licenciatura plena, com
habilitao especfica para o magistrio.
N 2
Curso superior de licenciatura plena, com
habilitao para o magistrio e diploma de
ps-graduao na rea de educao, em nvel
de especializao, mestrado ou doutorado.
Professor
(Especial)
NE1
A a P
Profissionais do magistrio com formao em
nvel mdio enquadrados no Nvel Especial 1,
em extino.
NE2
Profissionais do magistrio com habilitao
em licenciatura curta enquadrados no Nvel
Especial 2, em extino, com vencimento bsico
correspondente ao coeficiente 1.25 do fixado
para o Nvel Especial 1- NE1.
Fonte | Lei Complementar do Legislativo Municipal de Natal n 058/2004 normatizando o
PCCR
O Quadro 1 mostra a estrutura da carreira de Professor pautada nos
Nveis 1 e 2. As Classes que compem esses Nveis enquadram os docen-
tes que possuem licenciaturas plenas para a rea do magistrio, bem como
aqueles que, alm de possurem a licenciatura especfica, tenham curso de
ps-graduao especializao, mestrado e doutorado. A categoria funcio-
nal Professor (especial) indica aquele que tm somente licenciatura curta, cujos
Nveis (NE1 e NE2) esto sendo extintos.
Na estrutura do PCCR, a progresso funcional do profissional do
magistrio e a elevao do Nvel 1 para o Nvel 2, ocorrero aps nova titu-
lao especializao, mestrado ou doutorado.
No que se refere promoo da carreira de uma para outra Classe
imediatamente superior, dar-se- por avaliao de desempenho em face
da qualificao profissional. Essa promoo da carreira disciplinada em
291
Resenha
Regulamento prprio da Comisso de Gesto do Plano de Carreira do
Magistrio Pblico Municipal aprovado pelo Executivo, conforme explicito na
Lei Complementar n 058/2004, do respectivo PCCR.
Quanto remunerao do professor, esta deve corresponder ao ven-
cimento relativo sua posio no Nvel e na Classe da carreira, acrescido
das vantagens pecunirias. Considera-se vencimento bsico inicial da carreira
do magistrio o fixado para o Nvel 1 na Classe A, e o Nvel 2 da carreira
correspondente ao coeficiente 1.20 do fixado para o Nvel correspondente,
conforme demonstrado no Quadro 2, cujos valores correspondem s tabelas
divulgadas, em 2006, e anexadas ao PCCR, de 2004.
Quadro 2
Vencimento do professor do magistrio pblico municipal de Natal/RN
2006
C
l
a
s
s
e
Nvel
N- 1 N-2 NE-1 NE-2
20 h 40 h 20 h 40 h 20 h 40 h 20 h 40 h
A 681,20 1.362,40 815,88 1.631,76 505,44 1.010,88 624,62 1.249,25
B 715,26 1.430,52 856,67 1.713,35 530,71 1.061,42 655,85 1.311,70
C 751,02 1.502,05 899,50 1.798,99 557,25 1.114,42 688,64 1.377,27
D 788,58 1.577,16 944,50 1.889,00 585,10 1.170,21 723,07 1.446,15
E 878,01 1.656,02 991,32 1.982,63 614,37 1.228,73 759,23 1.518,45
F 869,40 1.738,80 1.040,87 2.081,74 645,09
1.290,
17
797,19 1.594,37
G 912,87 1.825,75 1.092,91 2.185,82 677,34 1.354,68 837,04 1.674,09
H 958,52 1.917,03 1.147,55 2.295,10 711,20
1.422,
41
878,89 1.757,78
I 1.006,45 2.012,89 1.204,92 2.409,84 746,76 1.493,52 922,83 1.845,66
J 1.056,77 2.113,54 1.265,16 2.530,32 784,11 1.568,22 968,97 1.937,68
L 1.109,60 2.219,20 1.328,42 2.656,84 823,30 1.646,61 1.017,41 2.034,81
292
Resenha
M 1.165,09 2.301,17 1.394,84 2.789,67 864,46 1.728,92 1.068,29 2.136,58
N 1.223,40 2.446,81 1.464,57 2.929,13 907,67 1.815,35 1.121,69 2.243,60
O 1.284,50 2.569,01 1.537,78 3.075,57 953,06 1.906,11 1.177,80 2.355,60
P 1.348,72 2.697,45 1.614,67 3.229,33 1.007,13 2.001,40 1.236,69 2.473,38
Fonte | Lei Complementar do Legislativo Municipal, n. 058/2004, tendo como referncia
as tabelas salariais de 2006
Quanto ao valor do vencimento relacionado no Quadro 2, referentes
s Classes da carreira do magistrio, obtido pela aplicao do coeficiente
1,05 sobre o valor do vencimento da Classe anterior ao Nvel correspondente.
E a remunerao da carga suplementar proporcional ao nmero de horas
adicionadas jornada de trabalho calculada sobre o seu vencimento.
De acordo com a Lei Complementar n 058/2004, remunerao
do professor so acrescidas vantagens pecunirias, a que fizer jus: gratifica-
o de titulao para mestrado ou em doutorado, correspondente a 20% e
40%, respectivamente, do vencimento. Inclui-se, gratificao para o profissio-
nal do magistrio que estiver na funo de Diretor e Vice-Diretor, baseada na
tipologia de cada escola. Exemplificando: se a escola de grande porte, o
diretor e vice-diretor recebem R$ 980,00 e R$ 840,00, respectivamente; e,
em escola de pequeno porte os respectivos dirigentes recebem a quantia de
R$ 700,00 e R$ 560,00, respectivamente. Ambas as gratificaes das fun-
es vm precedidas do vencimento. Alm disso, esses profissionais podero
receber gratificao de dedicao exclusiva, correspondente a 50% do venci-
mento do respectivo professor. Assim, a remunerao do professor corresponde
ao vencimento relativo sua posio, no nvel e na classe da carreira, acres-
cido das vantagens pecunirias.
Vale ressaltar que mantida a gratificao de aperfeioamento
(10%) concedida para aos profissionais do magistrio, nos termos da Lei
Complementar n 016/1998. O PCCR de 2004 considera essa gratificao
e acrescenta outras de grande relevncia, a saber: a) 13 Salrio; b) proven-
tos por ano trabalhado; c) participao em comisso e rgo de deliberao
coletiva; d) adicional por tempo de servio; e) avaliao de desempenho; e,
f) titulao etc.
293
Resenha
Promoo da carreira do magistrio no PCCR: a avaliao de
desempenho
A promoo da carreira traz um leque de discusses concernentes
mudana de uma classe para outra imediatamente superior. Isso ocorre pela
avaliao de desempenho em face da qualificao profissional, sendo conce-
dida ao titular de cargo de professor que tenha cumprido o interstcio de quatro
anos na classe A e de dois em dois anos nas demais classes da carreira. O
professor deve alcanar o nmero mnimo de pontos estabelecidos no regula-
mento das promoes, descrito no Decreto Municipal de n 8.558, de 9 de
outubro de 2008.
O processo de avaliao de desempenho dos profissionais do magis-
trio municipal dar-se- em dois momentos: o primeiro acontecer na escola a
cada dois anos; e, o segundo, pela prpria Comisso com parmetros volta-
dos para o rendimento e qualidade do trabalho, assiduidade e pontualidade,
o cumprimento dos deveres, o permanente aperfeioamento e atualizao,
tempo de servio na docncia e contribuies pedaggicas e administrativas
no campo da educao municipal etc.
Composio salarial dos profissionais da educao: vencimento
e remunerao
A anlise sobre remunerao traz, tambm, o conhecimento sobre
vencimento, pois, com relao a esses dois termos, antigamente ocorriam con-
tradies, principalmente, pelo interesse de alguns governos em discordar de
que vencimento seja o total da remunerao. Este ltimo traz implcitas as van-
tagens pecunirias a que cada profissional faz jus.
A Lei do Piso veio regulamentar a carreira do magistrio pblico em
face dos cumprimentos aos dispositivos legais constantes na Constituio
Federal de 1988, na Lei n 11.494/2007 que regulamentou o Fundeb ori-
ginando, a posteriori, a Resoluo do CNE, n 02/2009 que estabelece
diretrizes tcnicas sobre a profisso docente e os planos de carreira e remune-
rao. Na compreenso da funo do Piso, observa-se que ele representa o
vencimento inicial mnimo de qualquer uma das carreiras do magistrio da edu-
cao bsica atividades de docncia ou suporte pedaggico. Com relao
294
Resenha
aos valores, podem e devem ser mais elevados nas unidades federativas que
apresentarem condies de remunerar melhor a categoria. (FRANA, 2009).
Outra referncia sobre vencimento encontra-se no Parecer n 9, de 30
de julho de 2009, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional
de Educao (CNE), em que o vencimento o termo que corresponde remu-
nerao bsica do servidor pblico ocupante de cargo pblico ou aquele
assemelhado que mantm com a administrao pblica relao estatutria de
trabalho. Vencimento a remunerao do servidor pblico acrescida das van-
tagens pessoais, gratificaes, adicionais, bonificaes. Enfim, a totalidade
de rendimento auferida ao servidor. (BRASIL, 2009a).
A Resoluo n 2, de 2009 do CNE, que respaldou o Parecer n 9
citado anteriormente, fixa as diretrizes nacionais para os Planos de Carreira e
Remunerao dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica Pblica, em
conformidade com o art. 6 da Lei n 11.738/2008, com base nos artigos
206 e 211 da Constituio Federal de 1988, nos artigos 8, 1 e 67 da
LDB, Lei n 9.394/1996, e no artigo 40 da Lei n 11.494/2007; a remu-
nerao assim entendida: Art. 4 III remunerao condigna para todos
e, no caso dos profissionais do magistrio, com vencimento ou salrios ini-
ciais nunca inferiores aos valores correspondentes ao Piso Salarial Profissional
Nacional, nos termos da Lei n 11.738/2008. (BRASIL, 2009a).
Na Lei Complementar n 058/2004, do PCCR municipal, art. 31, a
remunerao do professor corresponde ao vencimento relativo sua posio
no nvel e na classe da carreira, acrescido das vantagens pecunirias a que
fizer jus. No pargrafo primeiro desse artigo, considera-se vencimento bsico
inicial da carreira do magistrio o fixado para o Nvel 1 na Classe A. No
pargrafo segundo, o valor do vencimento bsico do Nvel 2 da Carreira ser
correspondente ao coeficiente 1.20 do fixado para o Nvel 1. Nessa perspec-
tiva, a remunerao constituda de um vencimento bsico comum a todos os
profissionais da educao.
Na rede municipal de Natal, o PSPN j estava sendo praticado,
sendo este um dos itens que justifica a aplicabilidade dos recursos municipais
do Fundeb na valorizao do magistrio remunerao.
Com a implementao do Piso, os professores alcanam um pata-
mar melhor na valorizao do magistrio, com base num vencimento inicial,
devendo ser acrescido das vantagens pecunirias a que o profissional fizer jus.
295
Resenha
Em sntese, com o termo vencimento definido, a remunerao compreender o
Piso e as vantagens pecunirias do servidor, seja por tempo de servio ou por
titulao, alm de outras gratificaes decorrentes do Plano de Carreira ou con-
cedida pelo Regime Jurdico nico de cada unidade da federao brasileira.
Remunerao dos profissionais do magistrio municipal: ensino
mdio, graduao e ps-graduao
Nesse item, sero abordados dois aspectos relacionados remune-
rao dos profissionais do magistrio pblico do municpio de Natal/RN,
utilizando o PCCR, folhas de pagamento e contracheques tomando, como refe-
rncia, o ms de outubro. No primeiro, a organizao da carreira; nos outros,
o vencimento, vantagens pecunirias e a remunerao, numa percepo de
interao entre eles, concernentes ao perodo 2005 a 2010, correspondentes
aos dois anos do Fundef, e quatro relativos ao Fundeb.
Os sujeitos deste estudo (professores) foram selecionados com as
seguintes formaes: nvel mdio (magistrio) NE1; licenciatura plena (gradu-
ao) N1; especializao, mestrado e doutorado N2. Assim, a legislao
do PCCR municipal determina que a carreira do magistrio seja integrada
pelo cargo de professor, estruturada em dois Nveis e 15 Classes, conforme
consta no Quadro 1. Os nveis referem-se formao, e as classes indicam as
posies que os professores ocuparo com base em fatores de desempenho e
qualificao. Os nveis acontecem por meio da progresso na carreira ele-
vao do nvel N1 para N2 mediante comprovao de nova titulao e as
mudanas na classe com base na avaliao de desempenho.
As informaes relativas ao vencimento do professor visualizadas nas
tabelas de nmeros 5 a 9, referem-se aos valores citados no Quadro 2
Vencimento do professor da rede municipal de Natal/RN, de 2004. A anlise
dessas tabelas restringe-se variao do vencimento por titulao e tempo de
profisso. importante esclarecer, pois, que, na obteno dos percentuais, no
perodo (2005-2010), recorreu-se ao processo de regra de trs simples.
A Tabela 5, a seguir, apresenta a composio da remunerao do
profissional do magistrio NE1, com 17 anos de dedicao carreira docente
da rede municipal de Natal, com a formao em Nvel Mdio (magistrio)
perodo de 2005 a 2010.
296
Resenha
Tabela 5
Composio da Remunerao dos profissionais de Nvel Mdio por tempo
de servio na rede municipal de Natal/RN 2005 a 2010
NE1 Nvel Mdio
Vencimento
Intervalo (Ano) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (%) 2005-2010
17 585,10 614,37 760,22 801,55 897,68 984,98 68,34
Gratificao
Intervalo (Ano) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (%) 2005-2010
17 58,51 151,44 76,02 120,23 134,65 147,75 152,52
Remunerao
Intervalo (Ano) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (%) 2005-2010
17 643,61 765,81 836,24 921,73 1.032,33 1.132,73 76,00
Fonte | Folhas de pagamento da SEGELM/Natal/RN 2005-2010
Os dados da Tabela 5 mostram a composio salarial de um profes-
sor, com 17 anos de profisso, somente com a titulao em Nvel Mdio. O
vencimento, no perodo 2005 a 2010, sofreu uma variao de 68,34%; a gra-
tificao, de 152,52%; e a remunerao, 76%. No perodo de 2006 e 2007
(trmino do Fundef e incio do Fundeb respectivamente), a variao do venci-
mento foi de 23,74% para o mesmo profissional com 17 anos de docncia.
A Tabela 6, a seguir, apresenta a composio da remunerao de
um professor com formao em licenciatura plena denominada, s egundo o
PCCR, de N1, 0-5, 10-15 e 20-25 anos de dedicao carreira docente, no
perodo de 2005 a 2010.
297
Resenha
Tabela 6
Composio da Remunerao dos profissionais com graduao e tempo
de servio na rede municipal de Natal/RN 2005 a 2010
N1 Graduao
Vencimento
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 - 681,20 842,92 888,69 995,33 1.092,13 60,32*
10-15 751,02 828,01 1.024,58 1.134,22 1.270,32 1.463,55 94,87
20-25 869,40 958,52 1.186,07 1.250,47 1.400,53 1.536,73 76,76
Gratificao**
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 - 90,00 0,00 0,00 0,00 54,61 ***
10-15 75,10 255,60 204,92 226,84 254,06 365,89 387,2
20-25 304,29 335,48 415,12 437,66 490,19 614,69 102,01
Remunerao
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 - 771,20 842,92 888,69 995,33 1.146,74 48,72*
10-15 826,12 1.083,61 1.229,50 1.361,06 1.524,38 1.822,44 121,45
20-25 1.173,69 1.384,00 1.601,19 1.688,13 1.890,72 2.151,42 83,3
Fonte | Folhas de pagamento da SEGELM/Natal 2005 a 2010
*Variao percentual no perodo 2006 a 2010
** A gratificao composta de quinqunio, por ttulo e pr-piso no valor de R$ 90,00 (Lei
n 5.726/2006)
***No houve variao significativa
Os dados da tabela 6 evidenciam que o vencimento do professor com
0-5 anos de atuao teve uma variao no perodo de 60,32%. Com 10-15
anos, a variao foi de 94,87% e com 20- 25 foi de 76,76%. Com relao
ao intervalo de 0-5 anos, s ocorreu a gratificao no ano de 2010. Nos
intervalos referentes a 10-15 anos, o percentual foi de 387,2%; de 20-25,
83,3%. Na remunerao, as variaes nos respectivos intervalos esto, assim,
configuradas: 48,72%; 121,45% e 83,3% referentes aos perodos 0-5, 10-15
298
Resenha
e 20-25 anos, respectivamente. Na passagem dos Fundos, ou seja, em 2006,
com o trmino do Fundef e, em 2007, com o incio do Fundeb, os intervalos
0-5, 10-15 e 20-25 obtiveram uma variao no vencimento de 23,74%.
A Tabela 7 evidencia a composio da remunerao de um professor
com formao em licenciatura plena e ps-graduao, em nvel de especializa-
o, denominado no PCCR N2, com 0-5, 10-15 e 20-25 anos de dedicao
carreira docente, no perodo de 2005 a 2010.
Tabela 7
Composio da Remunerao dos profissionais com especializao e
tempo de servio na rede municipal de Natal/RN
N2 Especializao
Vencimento
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 681,20 681,20 1.009,57 1.064,39 1.192,12 1.308,05 92,02
10-15 428,33 899,50 1.113,04 1.232,18 1.380,05 1.589,31 271,05
20-25 1.265,16 1.265,16 1.565,51 1.650,52 1.941,00 2.129,77 68,34
Gratificao**
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 - 90,00 333,3 - - 65,40 ***
10-15 12,85 116,99 33,39 36,97 41,40 47,68 271,05
20-25 316,29 406,29 391,38 412,63 859,86 943,49 198,30
Remunerao
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 681,20 681,20 1.342,87 1.064,39 1.192,12 1.373,45 101,62
10-15 441,18 1.016,49 1.146,43 1.269,15 1.421,45 1.636,99 271,05
20-25 1.581,45 1.671,45 1.956,89 2.063,15 2.994,96 3.073,26 94,33
Fonte | Folhas de pagamento da SEGELM/Natal 2005 a 2010
*Variao percentual no perodo 2006 a 2010
**A gratificao composta de quinqunio, por ttulo e pr-piso no valor de R$ 90,00 (Lei
n. 5.726/2006)
***No houve variao significativa
299
Resenha
Os dados da tabela 7 mostram que o vencimento do professor com
0-5 anos de atividades apresentou uma variao no perodo de 92,02%,
o professor com 10-15 anos de atividades a variao apresentada de
271,05% e aquele professor com 20-25 anos de atividades de 68,34%.
No intervalo de 0-5 anos, a gratificao apresentou-se por formas isoladas nos
perodos: 2006, 2007 e 2010. Quando se analisam os intervalos de 10-15
anos, percebe-se um percentual de 271,05 %, sendo que, para 20-25 anos,
foi de 198,30 %. A remunerao variou 101,62%; 271,05% e 94,33%, res-
pectivamente, aos anos especificados. Na passagem dos Fundos, ou seja, em
2006, com o trmino do Fundef e em 2007 com o incio do Fundeb, a varia-
o do vencimento foi de 48,20 % para o profissional com 0-5 anos; 23,74%
para 10-15anos; e 23,74% para 20-25 anos.
A Tabela 8 apresenta a composio da remunerao de um professor
com formao em licenciatura plena - graduao, e com ps-graduao, em
nvel de mestrado, denominado de N2, com 0-5, 10-15 e 20-25 anos de
dedicao carreira docente.
Tabela 8
Composio da Remunerao dos profissionais com mestrado e tempo de
servio na rede municipal de Natal/RN
N2 Mestrado
Vencimento
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 - 815,88 1.009,57 1.064,39 1.192,12 1.308,05 60,32*
10-15 899,50 944,50 1.168,72 1.293,27 1.448,45 1.688,76 87,74
20-25 1.147,55 1.265,16 1.565,51 1.650,52 1.848,58 2.028,35 76,75
Gratificao**
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 - 253,18 201,91 1.348,23 238,42 261,61 3,33*
10-15 269,85 373,35 950,61 987,98 1.034,54 1.100,62 307,86
20-25 459,02 596,06 626,20 660,20 1.016,01 912,76 98,84
300
Resenha
Remunerao
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-5 - 1.069,06 1.211,48 2.412,62 1.430,54 1.635,06 52,94*
10-15 1.169,35 1.317,85 2.119,33 2.482,99 2.281,25 2.852,82 143,97
20-25 1.606,57 1.861,22 2.191,71 2.310,72 2.865,31 2.941,11 83,07
Fonte | Folha de pagamento da SEGELM/Natal 2005-2010
*Variao percentual no perodo 2006-2010
** A gratificao composta de quinqunio, por ttulo e pr-piso no valor de R$ 90,00 (Lei
5.726/2006)
Os dados da Tabela 8 evidenciam que o vencimento do professor
com 0-5 anos de profisso teve uma variao no perodo de 60,32%. Com
10-15 anos, a variao de 87,74% e com 20-25 apresenta 76,75%. A
apreciao sobre a gratificao demonstrou os seguintes dados percentuais:
para 0-5 anos 3,33%, para o intervalo de 10-15, 307,86% e de 20-25,
98,84%. A remunerao variou em 52,94%; 143,97% e 83,07% respectiva-
mente, ao perodo, em anlise.
Na passagem do Fundef para o Fundeb, ou seja, de 2006 para
2007, a variao do vencimento foi de 48,20% para o profissional com 0-5
anos; 23,74% para os de 10-15 anos e 23,74% para os de 20-25 anos.
importante esclarecer que o percentual referente a 2008 (48,20%) representa
a ocorrncia de reajustes nas tabelas salariais dos docentes, por fora de um
acordo entre a Prefeitura e o Sindicato.
A anlise dos dados do professor com doutorado levou em conside-
rao um tempo de servio diferente dos demonstrados nas tabelas 6,7 e 8,
j que no foram encontrados docentes que se enquadrassem em 5, 15 e 25
anos. Para no comprometer a anlise, foi utilizado o perodo de 4, 18 e 28
anos.
A Tabela 9 apresenta a composio da remunerao de um professor
com formao em licenciatura plena e com ps-graduao, em nvel de dou-
torado, denominado de N2 com 5, 15 e 25 anos de dedicao carreira
docente.
301
Resenha
Tabela 9
Composio da Remunerao dos profissionais com doutorado e tempo
de servio na rede municipal de Natal/RN
N2 Doutorado*
Vencimento
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-4 - - 1.009,57 1.064,39 1.192,12 1.308,05 29,57*
12-18 944,50 1.040,87 1.287,97 1.357,91 1.520,86 1.668,76 76,68
22-28 1.147,55 1.265,16 1.565,51 3.301,04 3.882,00 4.259,54 271,19
Gratificao***
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-4 - - 201,91 212,88 476,85 523,22 159,14
12-18 283,35 402,26 386,39 475,27 532,30 917,81 223,91
22-28 459,02 596,06 892,34 2.046,65 3.183,24 3.492,83 660,93
Remunerao
Intervalo
(Anos)
2005 2006 2007 2008 2009 2010
(%) 2005-
2010
0-4 - - 1.211,48 1.277,27 1.668,97 1.831,27 51,16**
12-18 1.227,85 1.443,13 1.674,36 1.833,18 2.053,16 2.586,57 110,66
22-28 1.606,57 1.861,22 3.686,78 5.347,69 7.067,24 7.752,37 382,54
Fonte | Folha de pagamento da SEGELM/Natal 2005-2010
*Variao percentual no perodo 2006-2010
**Inexistncia de professor em 2005-2006
***A gratificao composta de quinqunio, por ttulo e pr-piso no valor de R$ 90,00
(Lei 5.726/2006)
Os dados evidenciam que o vencimento do professor com 0-5 anos
de atividades demonstra uma variao de 29,57%; com 10-15 anos, essa
variao de 76,68% e com 20-25 anos passa para 271,19%. Com relao
anlise da gratificao, evidenciam-se os seguintes percentuais: para 0-4
anos, 159,14%; para o intervalo de 12-18 anos, 223,91 %; e de 20-25
anos, 660,93%. A remunerao variou 51,16%; 110,66% e 382,54%, res-
pectivamente, ao perodo em anlise. Na passagem do Fundef para o Fundeb,
302
Resenha
em 2006 e 2007 a variao do vencimento de 23,74% para o profissional
com 18 anos; 23,74% para os de 28 anos.
Analisando as tabelas de nmeros 5 a 9, observa-se que os venci-
mentos do profissional da educao, com nvel mdio e dezessete anos de
atividade; outro com graduao e cinco anos de atividade; o especialista e
o mestre com cinco anos de atividades, bem como o doutor com quatro anos
de atividades sofreram um reajuste equivalente a 68,34%; 60,32%; 92,02%;
60,32% e 29,57%, respectivamente ao perodo citado. No caso do douto-
rado, o perodo de 2005 e 2006, relativo ao intervalo de 0 a 4 anos, no foi
preenchido, por no haver professor com tal titulao. Concernente remune-
rao, o percentual apresentado seria de: 76%; 48,72%; 101,62%; 52,94%
e 51,16%, respectivamente, titulao e ao perodo em anlise.
No caso dos graduados, especialistas e mestres com vinte e cinco
anos de atividades e doutores com 28 anos, constata-se que a variao do
vencimento foi de 76,76%; 68,34%; 76,75% e 271,19%, respectivamente,
ao perodo e titulao em anlise. No que concerne remunerao, o percen-
tual foi de 83,3%; 94,33%; 83,07% e 382,54% respectivamente, ao perodo
e titulao, em anlise.
V-se, pois, que o incremento de recursos do Fundef e aps o Fundeb
tem proporcionado a manuteno dos reajustes no vencimento e na remune-
rao acima da inflao oficial medida pelo ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo (IPCA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
que, no perodo em anlise, foi de 33,22%. Entretanto, verifica-se que o valor
legal do salrio mnimo, tambm no perodo (2005 a 2010) teve um reajuste
total de 70%. Assim sendo, a ttulo de informaes, esse salrio mnimo, no ano
de 2005, era de R$ 300,00 e, em 2010, esse valor cresceu para R$ 510,00.
A anlise desenvolvida sobre a poltica de Fundos, a receita e despesa
do Fundef e Fundeb e do PCCR municipal leva a inferir aspectos positivos nesse
perodo analisado concernente remunerao. Portanto, esses Fundos, alm de
proporcionarem a redistribuio de recursos s unidades federativas, favorecem
a manuteno dos Planos de Cargos Salrios e Remunerao dos profissionais
de educao. No caso especfico, o PCCR do sistema municipal de educao
de Natal/RN. A poltica de Fundos demonstra, ainda, o incentivo qualifica-
o (titulao em ps-graduao), pois os melhores valores correspondem aos
reajustes nos nveis de profissionais com mestrado e doutorado.
303
Resenha
Consideraes finais
A partir da dcada de 1990, os governos de Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002) e Lus Incio Lula da Silva (2002-2010) implementam a
reforma educacional brasileira com destaque para a poltica de financiamento
e gesto da educao. Essa poltica vem permeada de princpios redistri-
butivos por intermdio de mecanismos que caracterizam a descentralizao
financeira de recursos.
Para a operacionalizao dessas medidas, instituiu-se o Fundef pela
Emenda Constitucional n 14/96, regulamentado pela Lei n 9.424, de 24
de dezembro de 1996, e pelo Decreto n 2.264, de 27 de junho 1997,
implantado nacionalmente. Com a Emenda Constitucional n. 53/2006, cria-
-se o Fundeb ampliando o atendimento para toda a educao bsica, bem
como redefine os seus impostos e acresce a percentagem de arrecadao
para 20%, visto que, com o Fundef, essa arrecadao era de 15%.
Dessa percentagem, o mnimo dos 60% arrecadados dever ser
investido na poltica de valorizao dos profissionais do magistrio: formao
continuada, remunerao e piso salarial nacional tendo como consequncia
a reestruturao dos planos de carreira estaduais e municipais. importante
ressaltar que, na maioria dos Fundeb nacionais, ocorreu, tambm, impacto na
matrcula concernente educao bsica. O caso especfico do sistema muni-
cipal e estadual de Natal/RN merece destaque por alguns fatores que revelam
os indicadores educacionais.
Nesse contexto, o Fundeb trouxe os seguintes impasses para a matr-
cula no municpio no perodo supracitado: a) a rede municipal detm desde
os ltimos dois anos do Fundef a maioria das matrculas da educao infantil
nmero de crianas beneficiadas na creche ou pr-escola. A rede estadual
deixa de atender, parcialmente, essa modalidade de ensino no cumprimento
da legislao; b) no Ensino Fundamental anos iniciais, o municpio apresenta-
-se com o maior nmero de alunos atendidos, embora no se destaca com
expressivo acrscimo. Porm, no ano de 2008, evidenciou-se um aumento
pouco significativo. A rede estadual se apresenta com uma discreta diminui-
o de matrculas em todos os anos, desde o inicio do Fundef; c) no Ensino
Fundamental, anos finais, a rede municipal recua-se, ou seja, atende a um
nmero menor de alunos, em comparao com a rede estadual que demonstra
agregar mais matrculas. Esse acrscimo notado to somente no primeiro
304
Resenha
ano de implementao do Fundeb, reduzindo, gradativamente, nos anos
posteriores.
Em sntese, a matrcula da rede municipal demonstrou avanos na
educao infantil e Ensino Fundamental nos anos iniciais. A rede estadual
tem expressiva ampliao na quantidade de alunos dos anos finais do Ensino
Fundamental que ingressaram em cada ano. No entanto, ambas as redes no
apresentam indicadores elevados de recursos, pois houve pouco crescimento
durante o perodo estudado. Infere-se, pois, que, sem ampliao de estudan-
tes, no se ampliam os recursos financeiros.
No tocante ao Plano de Cargos, Carreira e Remunerao (PCCR)
da rede municipal, destaca-se que a organizao da estrutura da carreira
pautada em nveis e classes. Os nveis correspondem da graduao ps-gra-
duao na rea de educao especializao, mestrado ou doutorado. E,
as classes contemplam a qualificao de desempenho. O regime de trabalho
(20, 30 e 40 horas) traz, como prerrogativa, a garantia de carga horria para
a realizao de atividades de planejamento, estudo, reunies pedaggicas,
pesquisa, extenso, como tambm a progresso, no exerccio do seu cargo,
com base na qualificao e na experincia acumulada (nveis, classes e letras),
por meio da avaliao de desempenho. O pagamento em folha, bem como
o detalhamento nos contracheques dos professores, amostragem especfica no
texto, apresentam correlao com a organizao e estrutura do PCCR.
Observou-se que a remunerao apresenta vantagens quando se tem
recursos especficos destinados a ela, como no caso do mnimo de 60% do
arrecado com os impostos no Fundeb, especificamente na remunerao sala-
rial dos docentes.
Ressalva-se que algumas consideraes so favorveis remunera-
o, ou seja, os efeitos so transparentes, considerando os recursos do Fundeb,
a saber:
a) ampliou a aplicao em remunerao, pois apresenta percentuais
significativos de 2007 a 2010, tanto em tempo de servio, quanto em gra-
tificao por titulao, mesmo que na vantagem pecuniria para titulao, o
PCCR, j especificava gratificaes concernentes a 20% para mestrado e 40%
para doutorado;
b) os profissionais com maior tempo de servio perderam na pro-
poro da remunerao, quando comparados aos profissionais que esto
305
Resenha
ingressando na carreira, pois as polticas de valorizao ampliaram ascenso
profissional para os iniciantes em face da implementao da reformulao do
PCCR de 2004 e a dinamizao da avaliao de desempenho, do Fundeb e
do PSPN;
c) o vencimento sofreu menores percentuais de aplicao, se compa-
rado ao quinqunio e com a gratificao por titulao;
d) o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN), Lei n. 11.738, de 16
de julho de 2008, originrio do Fundeb veio proporcionar alguns ajustes
carreira docente. A gesto municipal, a partir de 2006, j antecipava valores
(Lei do Pr-Piso) salariais aos vencimentos e proventos dos professores ativos e
inativos que integram o magistrio pblico. Essa providncia estava agregada
tentativa de atingir um percentual de 17,81%, fruto da negociao entre a
instituio pblica e o Sindicato dos Professores do Rio Grande do Norte.
O aparato legal e o jogo poltico na educao municipal trouxeram
melhorias na remunerao e na ampliao da carreira dos profissionais do
magistrio. Mesmo a remunerao estando condizente com a Lei do Piso, os
docentes reivindicam: melhorias salariais e de condies de trabalho, o que
se justifica por ser uma profisso relevante para a formao de cidados na
sociedade brasileira.
Em resumo, o estudo demonstrou que ocorreram bons efeitos na
matrcula ampliao e quase universalizao do Ensino Fundamental. Em
consequncia, cresceu o nmero de professores concursados e houve melho-
ria na remunerao dos mesmos, bem antes da implantao da Lei do Piso
Salarial, de 2008, pois o PCCR, de 2004, j previa incentivos carreira;
no entanto o debate contnuo sobre a poltica de financiamento, o incremento
de legislao e a luta do Sindicato so de suma importncia para impulsionar
polticas de melhorias de condies de trabalho e valorizao da carreira
docente. Assim, fontes de recursos como o Fundeb que garante a manuteno
a toda a educao bsica, no deve ser um mecanismo provisrio, porm
uma poltica permanente de Estado e das entidades federativas.
306
Resenha
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307
Resenha
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FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; altera
a Lei n
o
10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis n
os
9.424, de
24 de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro
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308
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Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Natal, RN, 2008.
Seo 8, p. 1443.
Profa. Dra. Magna Frana
Centro de Educao
Departamento de Fundamentos e Polticas da Educao
Pesquisadora do Grupo de Pesquisa | Polticas e Gesto da
Educao
E-mail | magna@ufrnet.br
Mestranda Janana Lopes Barbosa
Centro de Educao
Pesquisadora do Grupo de Pesquisa | Polticas e Gesto da
Educao
E-mail | janaina_lopes3009@yahoo.com.br
Recebido 07 mar. 2012
Aceito 19 mar. 2012
309
Artigo
Relaes entre o perfil comunicativo de crianas com
sndrome de Asperger e estratgias de professores
Relationship between communicative profile of children with Asperger syndrome and teachers strategies
Maria Cludia Brito
Universidade Estadual Paulista | Marlia
Dbora Deliberato
Kester Carrara
Universidade Estadual Paulista | Bauru
Resumo
O objetivo desta pesquisa foi investigar o per-
fil comunicativo de crianas com sndrome de
Asperger e as estratgias utilizadas por professoras
na comunicao com esses alunos no ensino regu-
lar. Participaram cinco crianas, gnero masculino,
idades entre cinco e oito anos, com sndrome de
Asperger, que frequentavam do Jardim II 2 srie
e suas professoras. A caracterizao da amostra
foi feita por meio de uma Ficha informativa e da
Escala de Traos Autsticos. O perfil comunicativo
das crianas e os recursos utilizados pelas profes-
soras foram analisados por meio das filmagens
realizadas. Os resultados indicaram que as profes-
soras iniciaram mais a comunicao do que seus
alunos com sndrome de Asperger e os recursos utili-
zados por elas foram: 1- objeto concreto; 2- gesto;
3- escrita; 4-verbalizao.
Pal avras- chave: Sndrome de Asperger.
Comunicao. Educao Especial.
Abstract
The aim of this research was to investigate the
communicative profile of children with Asperger
syndrome and the communicative resources
used by teachers during interaction with these
students in regular education. Five children, from
5 to 8-year-old-male, with Asperger syndrome
and their teachers participated in the study. Their
school grade ranged from pre-school to second
grade elementary school. The characterization
of the sample was obtained from an Informative
Form and the Scale for the Assessment of Autistic
Behavior. The communicative profile of the children
and the resources used by their teachers were ana-
lyzed from the recorded footage. The results have
showed that the teachers prompted the communi-
cation more often than the students with Asperger
Syndrome and that the resources used by them
were: 1 - concrete object, 2 - gesture, 3 - writing;
4-verbalization.
Keywords: Asperger Syndrome. Communication.
Special Education.
310
Artigo
Introduo
A literatura tem discutido a importncia do processo de interao do
professor na rotina de sala de aula com alunos com deficincia e severos
distrbios na comunicao. Os professores devem estar atentos diversidade
de possibilidades comunicativas desses alunos para que os procedimentos de
ensino previstos possam ser efetivados e os alunos com deficincia aprendam
a ler e a escrever. (DELIBERATO, 2007; 2009).
Neste contexto de discusso, h dois aspectos fundamentais: pri-
meiro a necessidade de capacitao de professores no contexto da educao
especial e educao inclusiva para que possam identificar as habilidades e
necessidades de seus alunos com deficincia. O segundo aspecto o profes-
sor caracterizar seus alunos e, desta forma, estabelecer as adaptaes das
atividades realizadas na rotina de sala de aula. (DELIBERATO; MANZINI,
2006; DELIBERATO, 2009).
Apesar da importncia da comunicao para a efetiva participao
educacional de alunos com deficincias, pesquisas tm observado baixa fre-
quncia de comunicao entre professores e alunos com deficincias mais
severas (BRITO, 2011; BRITO; CARRARA, 2010; DE BORTOLI; ARTHUR-KELLY;
MATHISEN; FOREMAN; BALANDIN, 2010) e apontaram que ainda h pouco
conhecimento cientfico sobre as razes para tal fato. (DE BORTOLI, ARTHUR-
KELLY; MATHISEN; FOREMAN; BALANDIN, 2010).
Entre a diversidade de alunos com deficincia na escola regular, h
uma preocupao entre os professores para entender o comportamento comu-
nicativo das crianas com transtornos invasivos do desenvolvimento, como no
caso da sndrome de Asperger.
A sndrome de Asperger uma desordem includa na categoria dos
transtornos invasivos do desenvolvimento, caracterizada por prejuzos na inte-
rao social, bem como interesses e comportamentos restritos, assim como
caracterizado nos casos de autismo. (THOMPSON; THOMPSON, 2010;
KLIN, 2006). Entretanto, seu curso de desenvolvimento precoce no marcado
por atraso clinicamente significativo na linguagem falada ou na percepo
da linguagem, no desenvolvimento cognitivo, nas habilidades de autocuidado
e na curiosidade sobre o ambiente. (THOMPSON; THOMPSON, 2010;
PAUL; ORLOVSKI; MARCINKO; VOLKMAR, 2009; KLIN, 2006). Interesses
311
Artigo
circunscritos intensos podem ocupar totalmente o foco de ateno e tendncia
a falar em monlogo, assim como incoordenao motora, tambm so tpicos
do quadro (THOMPSON; THOMPSON, 2010; KLIN, 2006), mas no se
constituem em condio necessria para o diagnstico. (KLIN, 2006).
Em decorrncia do importante comprometimento em habilidades
sociais e comunicativas de crianas com sndrome de Asperger, seus profes-
sores podem no perceber e at mesmo ignorar as habilidades cognitivas e
acadmicas desses alunos e demonstrarem muitas dificuldades para planejar
estratgias de ensino adequadas s suas necessidades. (BRITO, 2011).
Nesse sentido, com base na caracterizao dos aspectos de comu-
nicao do aluno, o processo de escolha dos recursos e/ou estratgias
necessrias para o ensino da leitura e escrita deve ser realizado com muita
cautela e participao conjunta da famlia e da escola (NUNES; TUBAGI;
CAMELO; MAGALHES; ALMEIDA; PAULA, 2003; DELIBERATO, 2007;
2008; 2009), sendo os professores um dos segmentos mais importantes e
decisivos nesse processo. Portanto, necessrio auxili-los na identificao
das necessidades de alunos com transtornos invasivos do desenvolvimento e no
provimento de recursos e estratgias efetivas de interveno.
Os recursos so aqui entendidos como materiais adaptados ou no uti-
lizados durante procedimento pedaggico, que podem possibilitar um ensino
voltado para as necessidades de cada aluno, respeitando as condies senso-
riais, perceptivas, motoras, cognitivas e lingusticas. (ROCHA, 2010). Rocha
(2010) tambm ressaltou a necessidade de o professor adequar a atividade
realizada na rotina de sala de aula para os alunos com deficincia, ou seja,
alm da seleo do material mais especifico, h necessidade de programar o
como o recurso vai ser utilizado com os alunos na sala de aula.
Nesse contexto, diversos autores destacaram o a insuficincia de
apoio oferecido aos educadores a respeito do aprendizado da leitura e escrita
de alunos com transtornos invasivos do desenvolvimento (BRITO, 2011; BRITO;
CARRARA, 2010; BRITO 2007; WHITE; SCAHILL; KLIN; KOENIG; VOLKMAR,
2007; SIMPSON, 2005), o que contribui para que se sintam despreparados e
utilizem estratgias inadequadas no atendimento s necessidades acadmicas,
sociais e comportamentais desses alunos. (WHITE; SCAHILL; KLIN; KOENIG;
VOLKMAR, 2007).
312
Artigo
Deliberato (2007; 2008; 2009) discutiu e alertou que a possibilidade
de incluir alunos com deficincia no ensino comum ser favorecida quando
os professores estiverem capacitados na diversidade de recursos e aplicarem
procedimentos adaptados s necessidades especficas de cada aluno, como
possvel apontar em relao aos aspectos comunicativos. Sabe-se que o
comportamento comunicativo de crianas com transtornos invasivos do desen-
volvimento, depender do apoio oferecido pelo adulto.
O suporte lingustico necessrio aos alunos com sndrome de Asperger
deve envolver no s o professor da sala de aula, mas a comunidade escolar,
uma vez que os alunos com deficincia necessitam de modelos diversifica-
dos de sistemas de representao. (VON TEZTCHNER, 2009; DREW; BAIRD;
TAYLOR; MILNE; CHARMAN, 2007; VON TEZTCHNER; BREKKE; SJOTHUN;
GRINDHEIM, 2005; NUNES, 2001). Alm disso, estratgias adequadas
esto associadas melhora na comunicao, interao social, habilida-
des intelectuais e no desempenho acadmico de pessoas com sndrome de
Asperger. (BRITO, 2011; THOMPSON; THOMPSON, 2010).
Deste modo, entender os aspectos comunicativos do aluno com
sndrome de Asperger na rotina de sala de aula poderia colaborar para a
possibilidade de sistematizar programas de atuao nas escolas visando no
somente s questes de interao, mas tambm aos aspectos pedaggicos.
Assim, o objetivo deste estudo foi investigar o perfil comunicativo de crianas
com sndrome de Asperger e as estratgias utilizadas por professoras na comu-
nicao com esses alunos no ensino regular.
Mtodo
1. Participantes
Foi realizado um estudo com 10 participantes, sendo cinco crianas,
do gnero masculino, com idades variveis entre cinco e oito anos, com diag-
nsticos de sndrome de Asperger, realizados segundo os critrios estabelecidos
pela CID-10 (1993) e pelo DSM-IV (2002) e suas respectivas professoras.
Todas as crianas eram alunos de Escolas Municipais de Educao Infantil e
Escolas Estaduais de Ensino Fundamental, do jardim II segunda srie
1
de uma
cidade do interior de So Paulo, conforme a Tabela 1.
313
Artigo
Quanto s professoras, verificou-se que todas eram do gnero femi-
nino, por isso no presente estudo, ser utilizada a denominao professora.
No que se refere experincia profissional, as professoras tinham entre 10 e
20 anos de experincia no ensino comum, nenhuma possua experincia pr-
via no ensino de alunos autistas ou com sndrome de Asperger e apenas uma
tinha experincia com alunos que apresentavam outros tipos de deficincia.
Alm disso, dentre as cinco participantes, duas haviam concludo cursos de
graduao, quatro cursaram Magistrio, apenas uma realizou curso de forma-
o continuada (Psicopedagogia) e nenhuma delas tinha formao profissional
na rea de autismo (Tabela 1).
Tabela 1
Caracterizao dos alunos com sndrome de Asperger e de suas
professoras
Alunos Professoras
Idade
(Anos)
Srie
Terapia
fonoaudiolgica
(anos)
Formao
bsica
(inicial)
Experincia
docente
(anos)
Experincia
com alunos
deficientes
Cursos de
formao
continuada
1 5 Pr 1 Geografia 10 DI/ DV Psicopedagogia
2 6 Jardim II -
Magistrio/
Psicologia
20 no No realizou
3 7 1 srie 2 Magistrio 11 no No realizou
Legenda: DI= Deficincia Intelectual; DV= Deficincia Visual
2. Materiais para a coleta de dados
Foram utilizados, alm da cmera de vdeo para a realizao das fil-
magens das interaes j mencionadas nos objetivos, os seguintes instrumentos:
314
Artigo
1. Ficha de controle de filmagem
Os dados dos participantes e das filmagens foram registrados na ficha
de controle de filmagem, elaborada para esse fim. A ficha contm informaes
como: identificao da criana, da professora e informaes sobre sua forma-
o e experincia profissional, data da filmagem, nmero da fita gravada e
comentrios, permitindo, assim, a caracterizao dos participantes e descrio
das atividades realizadas em cada filmagem.
2. Escala de Traos Autsticos ATA
Embora os alunos com sndrome de Asperger tivessem seus diag-
nsticos estabelecidos por profissionais especializados, para uma melhor
caracterizao da amostra foi utilizada a Escala de Traos Autsticos ATA
(ASSUMPO; GONALVES; CUCCOLICHIO; AMORIM; REGO; GOMES;
FALCO, 2008). Esse instrumento composto por 23 subescalas, cada uma
das quais divididas em diferentes itens. Sua construo foi realizada levando-
-se em conta os critrios diagnsticos do DSM-III, DSM-III-R e da CID-10 e,
na padronizao dos autores, foram utilizadas tambm as correes de cri-
trios decorrentes da publicao do DSM-IV. A ATA um instrumento de fcil
aplicao, por profissional conhecedor do quadro, embora no necessaria-
mente mdico, sendo ele o responsvel pela avaliao das respostas dadas,
em funo de cada item. (ASSUMPO; GONALVES; CUCCOLICHIO;
AMORIM; REGO; GOMES; FALCO, 2008). No , portanto, uma entrevista
diagnstica, mas uma prova estandardizada que d o perfil conductual da
criana, auxiliando tambm a elaborao de um diagnstico mais confivel.
A escala se pontua com base nos seguintes critrios: cada subescala
da prova tem um valor de 0 a 2; pontua-se zero se no houver a presena
de nenhum item, 1 se houver apenas um item e 2 se houver mais de um item,
realizando-se uma soma aritmtica dos pontos obtidos. Seu ponto de corte
de 23. (ASSUMPO; ASSUMPO; GONALVES; CUCCOLICHIO;
AMORIM; REGO; GOMES; FALCO, 2008).
3. Protocolo para anlise do perfil comunicativo
Para analisar o perfil comunicativo dos alunos com sndrome de
Asperger, em situao de sala de aula durante a interao com suas professo-
ras, foi utilizado o Protocolo de Pragmtica (FERNANDES, 2004), que mensura
315
Artigo
e categoriza as iniciativas de comunicao, os meios utilizados (verbal, vocal
e gestual) e as funes comunicativas expressas.
Procedimentos de coleta
Esta pesquisa obteve aprovao da Comisso de tica para Pesquisa
protocolo n 011924. Os professores e os pais de todos os participantes
envolvidos concordaram em participar deste estudo e assinaram o Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido.
O procedimento de coleta de dados foi organizado aps o estudo
piloto com uma professora e seu aluno com sndrome de Asperger em duas situa-
es que tinham por objetivo atividades envolvendo comunicao entre ambos.
Aps a concluso do Estudo Piloto, foi realizado o mesmo procedi-
mento com cada uma das cinco professoras participantes desta pesquisa.
As filmagens foram realizadas pela prpria pesquisadora, que no interagiu
diretamente com os alunos ou com as professoras, limitando-se a filmar as ativi-
dades em silncio.
Dessa forma, cada dade professora-aluno foi filmada duas vezes,
no primeiro semestre do ano letivo, com intervalo de uma semana para cada
filmagem. As atividades desenvolvidas em sala que foram filmadas eram iguais
na primeira e na segunda filmagem de cada dade.
Procedimento de anlise de dados
Para anlise do perfil comunicativo das crianas com sndrome de
Asperger, empregou-se o Protocolo de Pragmtica, que consiste na caracteri-
zao dos atos comunicativos apresentados pelo indivduo em uma situao
de interao. Visa registrar os dados que reflitam a efetividade e competncia
comunicativas da criana, e caracteriz-los com base em trs critrios espec-
ficos: 1) nmero de atos por minuto reflete a iniciativa comunicativa, pois
calculado pela quantidade de atos iniciados pela criana durante a interao
com o adulto; 2) meio comunicativo predominante reflete a competncia
verbal, pois analisado pela quantidade de uso dos meios verbal, vocal e/
ou gestual, nos atos apresentados pela criana; 3) funo comunicativa predo-
minante reflete a competncia funcional, pois caracterizada pelo tipo de
316
Artigo
funo social que os atos realizados pela criana representam. A transcrio
desses critrios , primeiramente, registrada no Protocolo para transcrio de
fita e, posteriormente, na Ficha sntese do perfil comunicativo.
Neste estudo, foi considerada a diviso das funes comunicativas
entre funes mais e menos interativas (WETHERBY; PRUTTING, 1984) sendo
entendidos como mais interativos os atos dirigidos s professoras, aguardando
respostas; e menos interativos os atos no dirigidos s professoras e que, desse
modo no aguardam respostas. So, portanto, consideradas mais interati-
vas as funes: pedido de objeto, pedido de ao, pedido de rotina social,
pedido de consentimento, pedido de informao, reconhecimento do outro,
exibio, comentrio, nomeao, exclamativa, narrativa, expresso de pro-
testo, protesto, jogo compartilhado; e as funes menos interativas so: reativa,
performativa, no focalizada, jogo, exploratria e autorregulatria.
Realizou-se, tambm, anlise estatstica dos resultados relativos ao
Protocolo de Pragmtica. Os dados numrico-estatsticos foram apresentados
por meio de mdias, variaes e desvios padro. Empregaram-se, ainda, tes-
tes estatsticos no paramtricos de Wilcoxon e o Teste de Friedman para as
comparaes entre as variveis relacionadas ao perfil comunicativo dos par-
ticipantes. Foi utilizada a medida descritiva P, adotando-se o nvel crtico de
significncia de 5% (p<0,05) e em alguns casos 1% (p<0,01), que indicam
correlaes mais fortes.
A anlise dos recursos e/ou estratgias utilizados pelas professoras
se deu com base na anlise qualitativa (BARROS, 1990), isto , as filmagens
foram avaliadas por meio da anlise de contedo, tal como descreveu Bardin
(2004). A anlise de dados iniciou-se com a transcrio na ntegra das filma-
gens. Aps essa etapa, foram analisados os contedos de tais filmagens com
base em temas prvios, fundamentados em estudos cientficos que abordam
a temtica de recursos e procedimentos alternativos de comunicao para
pessoas com deficincia (DELIBERATO, 2007; 2008) e a comunicao e inter-
veno de indivduos com a sndrome de Asperger. (FERNANDES; CARDOSO;
SASSI; AMATO; SOUSA-MORATO, 2008; BRITO; CARRARA, 2010; KLIN,
2006; KLIN, 2003).
Para o material obtido aps a transcrio foi considerada como cate-
gorizao, a classificao de elementos constitutivos de um conjunto, por
diferenciao e, seguidamente, por reagrupamento segundo o gnero, com
317
Artigo
critrios previamente definidos. (BARDIN, 2004). No houve preocupao
com a transcrio fontica por no fazer parte do objetivo da pesquisa.
Assim, feita a transcrio das filmagens, foram realizados os seguintes
procedimentos:
a) leitura integral para levantamento de temas gerais;
b) elaborao de agrupamentos: categorias de respostas mutuamente
excludentes;
c) anlise dos agrupamentos em funo da literatura consultada;
d) anlise dos dados procurando responder ao objetivo do estudo,
qual seja, investigar os recursos utilizados por professoras de ensino
comum na comunicao com alunos que apresentam a sndrome
de Asperger.
Foram identificadas como estratgias/recursos utilizadas pelas profes-
soras na comunicao: expresses verbais, relativas a sons voclicos, slabas
e palavras articuladas; expresses no-verbais, que se referem a sorriso, olhar,
movimentos corporais como expresses faciais, gestos manuais e; instrumentos e
materiais concretos, manipulveis empregados na mediao da comunicao.
As filmagens foram encaminhadas para dois juzes com experincia
na rea e na anlise de filmagens. Para seleo aleatria das sesses de
filmagem que foram analisadas pelos juzes, utilizou-se um sorteio por meio
de tbua de nmeros equiprovveis. Assim, todas as sesses tiveram igual
probabilidade de ser includas na amostra avaliada pelos juzes. Na anlise
do protocolo de pragmtica, a concordncia entre o pesquisador, primeiro
autor dessa pesquisa, e o juiz 1 foi de 98% e entre o pesquisador e o juiz 2
foi de 97%. Na anlise referente aos recursos comunicativos utilizados pelas
professores, o ndice de concordncia entre o pesquisador primeiro autor desta
pesquisa e ambos os juzes foi de 100%.
Resultados
Primeiramente, so apresentados os dados sobre as crianas com sn-
drome de Asperger, referentes ao perfil de comunicao, interao social e
comportamento, obtidos por meio da aplicao da Escala de Traos Autsticos
318
Artigo
ATA (ASSUMPO; GONALVES; CUCCOLICHIO; AMORIM; REGO;
GOMES; FALCO, 2008).
Tabela 2
Sntese dos resultados obtidos a partir da Escala de Traos Autsticos ATA
Dades
Escores das crianas com
sndrome de Asperger
1 30,0
2 34,0
3 35,0
4 37,0
5 28,0
Como mostra a Tabela 2, verificou-se que, na Escala de Traos
Autsticos, as crianas com sndrome de Asperger tiveram escores de 30,0,
34,0, 35,0, 37,0 e 28,0. Assim, as cinco crianas demonstraram escore
superior ao ponto de corte (23,0), o que confirma o quadro de transtorno inva-
sivo do desenvolvimento.
No que se refere analise do perfil comunicativo das crianas com
sndrome de Asperger, a Tabela 3 ilustra o nmero de atos comunicativos utiliza-
dos por minuto pelas crianas e por suas professoras, os meios comunicativos
e as funes comunicativas mais e menos interativa realizadas pelas crianas,
indicando suas mdias, variaes e desvios-padro.
319
Artigo
Tabela 3
Valores de mdias, variaes e desvios padro das categorias observa-
das a partir da anlise do perfil comunicativo dos participantes
Professoras Alunos com sndrome de Asperger
Meios Comunicativos Funes comunicativas
Verbal Vocal Gestual
Mais
interativas
Menos
interativas
1 1,6 2,3 4,5 3,0 31,0 11,5 23,0
2 5,3 4,2 22,5 5,0 46,0 19,5 44,0
3 4,2 3,7 21,5 3,5 38,0 32,5 23,0
4 2,9 2,6 2,5 0,0 37,0 14,0 24,5
5 3,4 2,9 11,0 6,5 43,0 20,5 23,5
Mdia 3,4 2,7 6,3 4,9 36,2 16,5 24,1
Variao
(mnimo

mximo)
1,6 - 5,3 1,7 - 4,2
0,0
22,5
0,0 16,5
24,5
50,5
6,0 - 32,5 8,5 - 44,0
Desvio
padro
1,0 0,7 7,4 4,0 7,7 7,1 8,9
Verificou-se que, em mdia, o nmero de atos comunicativos expressos
por minuto pelas professoras (3,4 atos/min) foi significativamente (p<0,05)
superior ao apresentado pelos alunos (2,7 atos/min) (Tabela 3). Quanto aos
meios comunicativos, foi observado que, em mdia, a ocorrncia do meio
comunicativo gestual foi significativamente (p< 0,01) superior ocorrncia dos
meios verbal e vocal. J na comparao entre a frequncia do meio verbal e
do meio vocal, foi observado ocorrncia significativamente superior do meio
verbal (p<0,05). No que se refere s funes comunicativas, em mdia, a
ocorrncia das funes menos interativas foi significativamente (p<0,05) supe-
rior das funes mais interativas.
Em relao aos recursos utilizados pelas professoras, a anlise do
contedo das 10 situaes filmadas permitiu a identificao de quatro catego-
rias de sistemas de representao utilizados na comunicao com seus alunos
com sndrome de Asperger, a saber:
320
Artigo
1- Objeto concreto: estmulo concreto que possa ser manipulvel;
instrumentos e materiais concretos utilizados para comunicar algo ou para com-
plementar a comunicao.
2- Gesto: movimentos realizados com as mos, expresso facial e
corporal com inteno comunicativa.
3- Escrita: a escrita propriamente dita de letras e palavras.
4- Verbalizao: emisses orais inteligveis, correspondentes ou
semelhantes aos padres fonoarticulatrios da comunidade lingustica, como
palavras e frases.
Esses quatro tipos de recursos utilizados pelos professores foram
identificados com base no contedo expresso durante as situaes filmadas,
podendo ter sido utilizadas todas em uma mesma situao de interao, ou
ainda, um ou outro tipo, em cada situao. A seguir, os recursos so aborda-
dos, por meio de exemplos extrados das transcries realizadas.
Categoria 1 Objeto concreto
Como mostra a Tabela 4, a utilizao de objeto concreto esteve pre-
sente na mediao da comunicao em sete das 10 situaes analisadas,
sendo que em cinco situaes os objetos utilizados foram apenas lousa e giz;
alm disso, foram tambm utilizados lpis de cor e folha de sulfite, livros e
caderno, como exemplificado na Tabela 4.
Tabela 4
Exemplos de ocorrncia do recurso Objeto concreto
Exemplo 1
Contexto de interao: P4 leu a histria posicionada em frente classe, com o livro
nas mos, mas sem utilizar as figuras do mesmo como apoio para os alunos, que se
encontravam sentados em suas carteiras individuais e enfileiradas. Aps a leitura,
P4 realizou verbalmente uma srie de perguntas sobre a histria, que os alunos
deveriam responder verbalmente, enquanto ela registrava as respostas corretas na
lousa, para trabalhar a interpretao da histria.
321
Artigo
P4: E qual a moral a histria? Vamos escrever agora! (com giz na mo apontando
para lousa)
A4: Estabelece contato visual restrito com a professora, olha brevemente para lousa
e desvia o olhar sem responder questo feita pela professora. A maior parte dos
demais alunos respondeu verbalmente questo.
P4: Escreve na lousa a moral da histria, enquanto diversos alunos respondem
pergunta feita por ela.
A4: Continua com o contato visual restrito na direo da lousa e faz alguns
movimentos estereotipados com mos, enquanto a professora continua a falar sobre
a histria (O local onde o aluno est sentado, distante da professora, dificulta a
possibilidade de ela chamar sua ateno).
Exemplo 2
Contexto de interao: P4 compe uma poesia junto aos alunos, escrevendo na lousa
e solicitando que eles escrevam no caderno. A professora vai mencionado trechos
da poesia e solicita aos alunos que completem palavras ou frases e complementem
com ideias verbalmente. A maioria dos alunos responde com relativa prontido s
solicitaes da professora.
A4: Realiza alguns movimentos estereotipados com as mos, eventualmente pega o
lpis e escreve uma palavra sem olhar para a professora sem demonstrar interesse
pela atividade. Nesse contexto, a maior parte dos demais alunos escreve e opina
sobre a poesia.
Legenda: P= professora; A= aluno
Categoria 2 Gesto
O uso de gestos como expresses faciais, gestos manuais e posturas
corporais foi verificado em todas as situaes analisadas, como era espe-
rado, por esse ser um recurso cotidianamente empregado na comunicao e
frequentemente associado fala.
Entretanto notaram-se algumas variaes na qualidade do uso desse
recurso, sendo que duas professoras (P1 e P5) manifestaram restrita expresso
facial e pouco contato visual com seus alunos com sndrome de Asperger e as
outras trs (P2, P3 e P4) demonstraram padro tpico, sem adaptaes. Os
exemplos da Tabela 5 ilustram algumas situaes.
322
Artigo
Tabela 5
Exemplos de ocorrncia do recurso Gesto
Exemplo 3
Contexto de interao: P1 distribuiu folhas com desenhos temticos e lpis de cor
aos alunos e os orientou a pint-los. Depois, a P1 foi pendurar no mural da sala de
aula desenhos realizados outro dia pelos alunos.
A1: Levanta-se da carteira, vai a uma caixa localizada no canto da sala, pega um
livro, comea a folhe-lo e olha para a P1.
P1: Olha para o A1, mas no fala nada.
A1: Coloca o livro na caixa novamente, volta sua carteira, mas no inicia a
atividade de pintura e faz movimentos estereotipados com as mos olhando para
a P1.
P1: Olha para o A1, mas no fala nada.
A1: Levanta-se, vai at a P1 e coloca as mos no desenho localizado ao lado do
desenho que a P1 pendura no mural.
P1: O que voc quer? Espere um pouco.
A1: D um lpis para a P1, volta sua carteira, faz movimentos estereotipados com
as mos e mostra a lngua.
P1: Olha para a criana e continua pendurando os desenhos.
Exemplo 4
Contexto de interao: P4 compe uma poesia junto aos alunos, escrevendo na
lousa e solicitando que eles escrevam no caderno
P4: Quem ainda no falou vamo l! Seno o poema no vai ficar da classe toda
(utiliza gestos manuais e expresses faciais enquanto fala, mas no direciona tais
gestos, o olhar ou a postura corporal para o aluno)
A4: Realiza alguns movimentos estereotipados com as mos, eventualmente pega o
lpis e escreve uma palavra sem olhar para a professora sem demonstrar interesse
pela atividade. Nesse contexto, a maior parte dos demais alunos escreve e opina
sobre a poesia.
323
Artigo
Categoria 3 Escrita
Assim como o objeto concreto, a escrita esteve presente em cinco das
10 situaes analisadas, todavia esse recurso tambm foi utilizado de modo
usual, sem que se buscasse adapt-lo e oferec-lo como apoio em situaes
nas quais somente a informao auditiva parece no ter sido suficiente para
que o aluno com sndrome de Asperger compreendesse, plenamente, as ativi-
dades propostas. O uso desse recurso pode ser observado nos exemplos 1, 2
e 4 j mencionados, e nos exemplos 5 e 6 das Tabelas 6 e 7, respectivamente.
Tabela 6
Exemplos de ocorrncia do recurso Escrita
Exemplo 5
Contexto de interao: A P3 pergunta classe os nomes de cada aluno em ordem
alfabtica e os escreve na lousa
P3: Quem que a primeira criana da classe com a letra J? (Escreve J na lousa)
A3: Joo, Jo-s, Joo, J-lia, Joo, Jo-s, Joo, J-lia (Ecolalia imediata da fala
de outros alunos).
P3: No oh! A Jlia j cai fora.
A3: A Jlia j cai fora! A Jlia j cai fora! (Ecolalia imediata da fala da professora)
Categoria 4 Verbalizao
A verbalizao foi o recurso mais empregado e observado em todas
as situaes analisadas. Tal fato j era esperado considerando que, nos con-
textos de sala de aula de ensino comum, a fala o recurso convencionalmente
mais utilizado. Entretanto no se verificou nem mesmo traos suprassegmentais
da fala, como padres de inflexo e modulao vocal diferenciados, que bus-
cassem favorecer a compreenso dos alunos com sndrome de Asperger. Pode
ser verificada a utilizao do recurso da categoria verbalizao nos exemplos
1, 2, 4 e 5 j mencionados, e nos exemplos 6 e 7 da tabela 7.
324
Artigo
Tabela 7
Exemplos de ocorrncia do recurso Verbalizao
Exemplo 6
Contexto de interao: A P3 chama um aluno na lousa para escrever as frases
que sero compostas pelos alunos com auxlio da professora. As frases referem-
se a acontecimentos do dia.
A3: Eu qui v iscreve!
P3: Hoje no seu dia!
A3: Naaaaao! S eu! (grita com a professora)
A3: Proo!
P3: E a qual vai s a frase que vai escrev (questionando a sala e ignorando
o pedido do aluno).
Exemplo 7
Contexto de interao: P2 distribui folhas de sulfite lpis de cor para as crianas
e solicita que desenhem. Todos os alunos atendem solicitao e comeam a
desenhar.
A2: Anda em crculos pela classe
P2: Olha cada desenho lindo! S o A2 que no t trabalhando!Olha A2! Olha
A2!
A2: Vocaliza aaaaaa, enquanto continua andando e sem olhar para a
professora.
P2: Olha aqui pra tia! C no vai faz o trabalhinho? (Segurando os braos
de A2)
A2: Nu v faz (Puxa seus braos esquivando-se da professora)
A2: V fica hoje
A2: Roda em torno de si mesmo e agacha no cho
P2: C no vai mostr o trabalhinho lindo hoje?
325
Artigo
Discusso
Esta pesquisa permitiu descrever o perfil comportamental de alunos com
sndrome de Asperger, por meio da Escala de Traos Autsticos (ASSUMPO,
ASSUMPO; GONALVES; CUCCOLICHIO; AMORIM; REGO; GOMES;
FALCO, 2008), seu perfil comunicativo a partir do Protocolo de Pragmtica
(FERNANDES, 2004) e os recursos comunicativos utilizados por suas profes-
soras durante o ensino de contedos acadmicos a esses alunos, por meio da
anlise do contedo (BARDIN, 2004) de filmagens realizadas em sala de aula.
Por meio dos instrumentos utilizados, foi possvel caracterizar que os
alunos participantes deste estudo apresentaram perfis comportamentais que
dificultaram as relaes interpessoais, corroborando as descries da litera-
tura, que descreveram comprometimento na capacidade de iniciar ou manter
conversao (KLIN, 2006); notvel pobreza na comunicao no-verbal
(THOMPSON; THOMPSON, 2010; KLIN, 2006), prosdia inadequada
ao contedo do dilogo, inclinao a ter fala prolixa, em monlogo e, s
vezes, incoerente, linguagem tendendo ao formalismo (KLIN, 2006) e repert-
rio lexical alterado. (PAUL; ORLOVSKI; MARCINKO; VOLKMAR, 2009). Cabe
ressaltar que as habilidades no-verbais que envolviam gestos foram utilizadas
principalmente na explorao de objetos e na manifestao de movimentos
repetitivos e estereotipados.
Os resultados acerca do perfil comunicativo dos participantes em sala
de aula comum demonstraram que, mesmo de maneira no convencional, os
alunos com sndrome de Asperger se comunicaram com suas professoras, o que
est de acordo com as afirmaes da literatura. (BRITO; CARRARA, 2010).
Verificou-se, ainda, variabilidade quanto ao nmero das iniciativas de comu-
nicao realizadas pelas crianas, o que indica certa heterogeneidade em
seus perfis comunicativos, como observado por outros autores. (FERNANDES;
CARDOSO; SASSI; AMATO; SOUSA-MORATO, 2008).
Os alunos apresentaram tambm diferenas significantes no uso
dos meios comunicativos, sendo observado estatisticamente maior uso dos
meios gestuais quando comparados aos outros meios, e mais utilizao do
meio verbal do que do vocal. Mas, mesmo que os alunos com a sndrome
de Asperger tenham utilizado gestos e fala para se comunicar, o estabeleci-
mento da comunicao com suas professoras ficou prejudicado, uma vez que
eles demonstraram notvel pobreza na comunicao no verbal, que envolve
326
Artigo
tom afetivo de voz, empatia pobre, tendncia a intelectualizar as emoes,
fala prolixa e, s vezes, incoerente e, linguagem tendendo ao formalismo.
(KLIN, 2006). Conforme a literatura (KLIN, 2006), comumente, esses indiv-
duos abordam outras pessoas, de forma inapropriada e excntrica, podendo
expressar interesse em fazer amizades e encontrar pessoas, mas podem ter
seus desejos frustrados por abordagens desajeitadas e pela insensibilidade em
relao aos sentimentos e intenes das demais pessoas, por no compreend-
-las claramente.
Ao lado disso, verificou-se que a ocorrncia das funes menos
interativas foi significativamente superior das funes mais interativas,
como observado em estudos desenvolvidos em outros ambientes e em inte-
rao com outros interlocutores (familiares, terapeutas, entre outros). (LANDA,
2007). Esses achados indicam que, embora as crianas tenham expressado
comunicao, em sua maior parte, ela no foi utilizada de forma funcional
e interativa. (LANDA, 2007). Essas colocaes esto de acordo com resul-
tados de outras pesquisas que observaram que crianas com sndrome de
Asperger apresentam na comunicao social a incapacidade de reconhecer
as regras convencionais da conversao que regem as interaes sociais.
(THOMPSON; THOMPSON, 2010).
Os resultados da anlise dos recursos e/ou estratgias utilizados pelas
professoras, na comunicao com seus alunos com sndrome de Asperger, evi-
denciaram que as professoras utilizaram diferentes possibilidades expressivas,
mas no foram adequadas s especificidades dos alunos. Foram encontra-
das quatro categorias de recursos (1- Objeto concreto; 2- Gesto; 3- Escrita
e; 4- Verbalizao), que foram utilizadas de modo convencional, ou seja, as
estratgias no foram adequadas ao cotidianamente utilizado em salas de
aula para atender diversidade dos alunos. Esses achados podem sinalizar
que crianas com sndrome de Asperger podem necessitar de recursos comu-
nicativos adaptados ou ainda de estratgias de uso de recursos comunicativos
mais favorveis para seu desenvolvimento.
A literatura relatou que a falta de recursos mais adequados a espe-
cificidades dos alunos com sndrome de Asperger poderia favorecer a essas
crianas situaes de frustraes, uma vez que podem perceber a impossibi-
lidade de desenvolver a atividade por falta de instrumento mais especifico,
tornando-as incapacitados frente a situaes de aprendizagem. (THOMPSON;
THOMPSON, 2010).
327
Artigo
Pesquisas a respeito das caractersticas das pessoas com sndrome de
Asperger tm alertado que, embora esses alunos possam apresentar habilida-
des intelectuais preservadas, a frustrao e a ansiedade poderiam interferir no
processo de interao e aprendizagem escolar. (KLIN, 2006).
A categoria Objeto concreto esteve presente na mediao da comuni-
cao em sete das 10 situaes analisadas, mas foi utilizado de forma restrita,
pois, em cinco situaes, os objetos utilizados foram, apenas, lousa e giz e
em duas das situaes foi lpis de cor e folha de sulfite e em outra, o caderno.
Esses dados contrariam as afirmaes de autores a respeito da relevncia de
se explorar a utilizao de objetos concretos e manipulveis, como recursos
alternativos para favorecer a comunicao e aprendizagem de indivduos com
transtornos invasivos do desenvolvimento. (THOMPSON; THOMPSON, 2010;
GANZ; SIMPSON 2004; MIRENDA, 2003; BEUKELMAN; MIRENDA, 2007).
A literatura discutiu que alunos com sndrome de Asperger podem
responder melhor a estmulos visuais, sendo importante no se restringir infor-
mao auditiva (GRANDIN, 2006), o que no foi observado nesta pesquisa.
Alguns autores sugerem que smbolos grficos e fotografias podem auxiliar os
alunos a compreenderem melhor os enunciados e, consequentemente, informar
desejos e necessidades. (GANZ; SIMPSON, 2004). Outros recursos adap-
tados tambm podem contribuir para a comunicao de alunos com DEA em
contexto escolar, como o uso de sistemas grficos em alta tecnologia, como o
VOCAs (Voice output communication aids), que consiste em recursos eletrni-
cos portteis com sintetizador de voz ou voz digitalizada (MIRENDA, 2003);
uso de computadores (MARKIEWICZ; MACQUEEN, 2009; BEAUMONT;
SOFRONOFF, 2008); pagers vibratrios como lembretes tteis para que
a criana prestasse ateno ao professor ou a uma determinada atividade
(ANSON; TODD; CASSARETTO, 2008) e com baixa tecnologias como as
pranchas bsicas, temticas e o uso do PECS (Picture Exchange Communication
Symbols) (CHOI; OREILLY; SIGAFOOS; LANCIONI, 2010; CHAABANE;
ALBER-MORGAN; DEBAR, 2009), entre outros.
Quanto categoria 2 Gesto, o uso de expresses faciais, gestos manu-
ais e posturas corporais foi verificado em todas as situaes analisadas, o que era
esperado, uma vez que os gestos so recursos cotidianamente empregados nas
interaes. Entretanto, notaram-se algumas variaes na qualidade do uso desse
recurso, sendo que duas professoras (P1 e P5) manifestaram restrita expresso
328
Artigo
facial e pouco contato visual com seus alunos com sndrome de Asperger e as
outras trs (P2, P3 e P4) demonstraram padro tpico, sem adaptaes.
Alunos com sndrome de Asperger demonstram alteraes nos aspec-
tos funcionais da linguagem e na interao social (HAGBERG; MINISCALCO;
GILLBERG, 2010) e dificuldades em interpretar expresses gestuais e intenes
de outras pessoas. (KLIN, 2006). Portanto, podem ser necessrios recursos de
apoio para a plena compreenso de determinadas mensagens gestuais, que
seriam facilmente compreendidas por outros interlocutores, o que deve ser con-
siderado em qualquer interveno com indivduos com sndrome de Asperger
(KLIN, 2003), o que no foi verificado na presente pesquisa.
No que se refere categoria 3 Escrita, esta se mostrou presente em
cinco das 10 situaes analisadas, tambm utilizada, apenas, de modo usual.
As professoras no buscaram adapt-la e oferec-la como apoio em situa-
es nas quais somente a informao auditiva no foi suficiente para o aluno
compreender integralmente as atividades propostas. Esses achados mostraram
que as professoras no aproveitaram a escrita, que um recurso descrito pela
literatura como estimulante (THOMPSON; THOMPSON, 2010; JOHNSTON;
BUCHANAN; DAVENPORT, 2009; GRANDIN, 2006) e em muitos casos pre-
ferencial para alunos com sndrome de Asperger (GRANDIN, 2006) e que
pode favorecer a interao social com seus pares em contexto educacional.
(JOHNSTON; BUCHANAN; DAVENPORT, 2009). Alm disso, o uso de sm-
bolos grficos permite que a informao permanea por um perodo maior de
tempo em relao palavra falada, permitindo ampliar as possibilidades de
acesso a informao por outras vias sensoriais. (MIRENDA, 1997).
No que tange categoria 4 Verbalizao foi o recurso mais empre-
gado, sendo observado em todas as situaes analisadas. Assim como no
caso da categoria Gesto, esta ocorrncia tambm era esperada, pois, em
contextos de sala de aula regular, a fala o recurso convencionalmente mais
utilizado, ou seja, o sistema de representao da comunidade lingustica.
Como ressaltaram alguns autores, entre as principais dificuldades dos
educadores em atuar com alunos com transtornos invasivos do desenvolvimento
destaca-se a manuteno de habilidades comunicativas (PROBST; LEPPERT,
2008), pois, mesmo as crianas que apresentam oralidade, tm dificuldades
para responder a perguntas, compartilhar e pedir informaes (WETHERBY;
PRIZANT; SCHULER, 2000) e para estruturar narrativas. (DIEHL; BENNETTO;
YOUNG, 2006).
329
Artigo
Portanto, a anlise dos resultados mostrou que, embora todas as pro-
fessoras participantes tivessem 10 ou mais anos de experincia como docente
e conhecimento do diagnstico de seus alunos, no fizeram uso de recursos
e procedimentos diferenciados para favorecer o envolvimento e participao
desses estudantes. Assim, conforme Deliberato e Manzini (2006), a seleo da
melhor modalidade expressiva para viabilizar uma interao efetiva, em fun-
o do contexto comunicativo e dos interlocutores presentes, uma habilidade
que deve ser ensinada e orientada aos educadores.
A falta de adequaes de recursos comunicativos facilitadores para o
processo de interao entre as professoras e seus alunos demonstra a neces-
sidade no s da capacitao constante a respeito das caractersticas dos
alunos com deficincia, mas tambm a importncia do apoio de servios
especializados para o estabelecimento de programas de atuao no contexto
escolar. (DELIBERATO, 2009). Araujo, Deliberato e Braccialli (2009) discutiram
a necessidade da capacitao de profissionais da educao e da sade na
rea da tecnologia assistiva, principalmente na rea da comunicao alterna-
tiva, para que se possam elaborar e sistematizar aes no processo escolar
dos alunos com deficincia e severos distrbios da comunicao.
A diversidade de habilidades comunicativas entre os alunos pode
estar relacionada ao fato de seus alunos com sndrome de Asperger terem
apresentado perfis comunicativos caracterizados predominantemente por
meios comunicativos gestuais e funes menos interativas, o que dificultou as
situaes de interao social e a compreenso de suas professoras acerca
das reais necessidades das crianas. Como destacou a literatura, h relaes
de interdependncia entre os comportamentos de alunos e professoras, o que
fortalece a necessidade de trabalho conjunto entre profissionais da educao
e da sade. (BRITO; CARRARA, 2010; DELIBERATO, 2009).
Alm disso, mesmo que os alunos tenham um diagnstico definido, as
profissionais alm de no terem formao especfica na rea, no receberam
qualquer tipo de orientao sobre como atuar nesses casos e tambm no bus-
caram por iniciativa prpria cursos ou orientaes mesmo depois de receber
esses alunos. As professoras parecem no ter procurado compreender as habi-
lidades e necessidades desses alunos, para planejar e aplicar adaptaes aos
recursos e estratgias de ensino e, assim, facilitar a aprendizagem.
Tais achados corroboram as colocaes de diversos autores sobre o
escasso respaldo oferecido a educadores acerca da incluso educacional de
330
Artigo
alunos deficientes, em particular de alunos com transtornos invasivos do desen-
volvimento. (BRITO; CARRARA, 2010; BRITO 2007; WHITE; SCAHILL; KLIN;
KOENIG; VOLKMAR, 2007; SIMPSON, 2005). Algumas pesquisas atesta-
ram resultados positivos quando os professores de crianas com tais transtornos
so bem respaldados, como aumento de fala (CHIANG, 2009) de iniciativas
comunicativas (HOWLIN; GORDON; PASCO; WADE; CHARMAN, 2007),
reduo das reaes de tenso dos professores e melhora nas interaes
sociais. (PROBST; LEPPERT, 2008). Tal fato refora a necessidade de se forne-
cer aos professores novas estratgias de interveno e auxili-los a identificar
as necessidades de alunos com transtornos invasivos do desenvolvimento,
para que utilizem de forma coerente mtodos pedaggicos efetivos de fato.
(SIMPSON, 2005).
Concluso
Os dados deste estudo mostraram que os alunos com sndrome de
Asperger iniciaram menos a comunicao do que suas professoras utilizaram
predominantemente o meio comunicativo gestual e as funes comunicativas
menos interativas, o que caracteriza um perfil comunicativo que dificulta as
situaes de interao e aprendizagem acadmica.
Sugere-se que esses achados podem se relacionar aos resultados
sobre os recursos e/ou estratgias empregados pelas professoras na comu-
nicao com esses alunos. Embora todas as professoras tivessem 10 ou mais
anos de experincia docente e conhecimento do diagnstico de seus alunos,
os recursos utilizados foram: gestos manuais, olhares, expresses faciais, voca-
lizaes, verbalizaes, escrita e objetos concretos, com predileo por gestos
e pela fala. Alm disso, o uso desses recursos ocorreu, invariavelmente, de
forma convencional, sem qualquer adaptao, o que no foi suficiente para
garantir que as reais necessidades dos alunos com sndrome de Asperger fos-
sem plenamente atendidas.
Mesmo considerando-se que esses dados se referiam, apenas, s ses-
ses de coleta de dados realizadas, no se justificaria o argumento de que
seria necessrio o registro de um maior nmero de sesses, ou com maior
perodo de tempo de situaes de sala de aula para a identificao do uso
de recursos adaptados. Isso, evidentemente, aumentaria a amostra analisada,
331
Artigo
contribuindo, assim, para o esclarecimento do problema investigado, mas a
seleo e adaptao de materiais a serem utilizados nas aulas devem ser con-
sideradas em tempo integral.
Os resultados aqui descritos sugerem ainda a necessidade da colabo-
rao da famlia e de outros profissionais atuando com o professor do ensino
comum, no sentido de promoverem atuaes colaborativas para o ensino do
aluno com deficincia. Ampliar o uso de recursos da tecnologia assistiva na
escola poderia promover o desenvolvimento e aprendizagem infantil dos alu-
nos com deficincia e, assim, o acesso aquisio da leitura e escrita, por
meio da utilizao de recursos adaptados dependendo das necessidades de
cada aluno.
Nota
1
Todas as referncias a sries e nveis de ensino mencionados no corpo deste texto, referem-se
nomenclatura utilizada no Brasil no momento em que foi realizada a pesquisa.
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Profa. Dra. Maria Cludia Brito
Departamento de Educao Especial
Grupos de Pesquisa | Diferena, Desvio e Estigma; e Linguagem,
Aprendizagem, Escolaridade
Email | brito_mariaclaudia@yahoo.com
Profa. Dra. Dbora Deliberato
Departamento de Educao Especial
Grupo de Pesquisa Estudos e Pesquisas em Delineamentos Culturais
Email | delibera@marilia.unesp.br
Prof. Dr. Kester Carrara
Universidade Estadual Paulista | Bauru
Departamento de Psicologia
Grupo de Estudos e Pesquisas em Delineamentos Culturais |
GEPEDEC
E-mail | kestercarrara@pq.cnpq.br
Recebido 02 maio 2011
Aceito 04 nov. 2011
338
Documento
Orao da abertura do quarto curso da aula
do comrcio proferida pelo professor Alberto
Jaquri de Sales, em 15 de fevereiro de 1771
Prayer of the opening of the fourth course of the class of trade given by professor Alberto Jaquri de Sales, at February 15, 1771
O acervo da Biblioteca Nacional de Lisboa guarda um relevante
documento impresso, em 1771, de autoria de Alberto Jaquri de Sales, lente
da Aula do Comrcio na cidade de Lisboa entre 1762 a 1784. Em orao de
abertura do quarto curso da Aula do Comrcio, da turma cujo incio se deu em
15 de fevereiro de 1771, o professor Alberto Jaquri de Sales registra muito
dos princpios valorativos em voga nos meados dos setecentos na Europa,
notadamente em Portugal e suas possesses. A premente relao comrcio e
ensino, preconizada e defendida pelo Ministro de Dom Jos I, Sebastio Jos
de Carvalho e Melo, Marqus de Pombal, encontra na orao de Jaquri de
Sales uma singular defesa, demonstrando o comrcio e as prticas mercantis.
Portanto, o preparo de negociantes hbeis e providos de saberes especficos
foi relevante para as reformas pombalinas quando Portugal ainda detinha o
exclusivo comercial da mais rentvel colnia das Amricas. Para uma melhor
compreenso aos leitores, a orao foi transcrita para o portugus atual, no
entanto mantivemos alguns elementos da escrita do texto original, como as
vrgulas e iniciais maisculas, acreditando que se trata de regras de produo
textual que enfatizam aspectos relevantes do autor da orao.
MS. Thiago Alves Dias
Universidade de So Paulo
339
Documento
Orao que com o motivo da abertura do quarto curso da Aula
do Comrcio fez Alberto Jaquri de Sales, lente da mesma aula
em 15 de fevereiro de 1771
Se costumamos principiar e acabar cada ano com demonstrao de
festejos, ainda quando cada perodo se dirige somente a acumular ano a ano,
e acelerar o ultimo de nossa vida; quanto no deve ser nossa consolao e
bem fundada alegria, quando estes mesmos perodos do tempo, suavizando
as nossas reflexes, vem a servir de feliz poca instruo e a cultura de uma
nova gerao de homens!
Tal , Senhores, a abertura, que hoje celebramos do Quarto Curso
da Aula do Commercio, a qual agradavelmente substitui considerao do
nmero de lustros passados, e do caminho andado, o sentimento mais imediato
de ternura e de alegria vista deste grande nmero de Aluno que esperamos
produziram na Repblica mercantil o mesmo progressivo vigor e aumento, com
que gradualmente cede, em beneficio do gnero humano, cada nova gerao.
E Vs, meus novos e amados discpulos, que neste dia dais princi-
pio ao presente Curso, animai-vos a fazeres uma constante e muito eficaz
aplicao aos vossos estudos, para completar os nossos ardentes desejos.
Lembrai-vos que, para vos proteger, tendes a magnnima e Real benevolncia
do nosso Fidelssimo Monarca, que dignando-se promover com especial cui-
dado o Comrcio, e o espirito de clculo e de mtodo, j vos abriu a porta
para o vosso adiantamento com as sbias Disposies da Lei novssima de 30
de agosto ltimo. Lembrai-vos que tendes a honra de assistir a todos os vossos
atos pblicos o maior Ministro de Estado que tem a Europa, o qual examina,
e conhece muito particularmente a vossa instruo e vosso adiantamento e vos
repare os prmios proporo dos vossos merecimentos. Lembrai-vos final-
mente, que tendes uma Junta, que com maior cuidado vigia sobre a vossa
instruo; e que procura fazer-vos uteis a vs, s vossas famlias e ao pblico,
procurando educar-vos, no somente com as lies desta Aula, mas tambm
com todas as mais instrues que conduzem para a honra dos homens e para
a felicidade do Estado. Procurai pois aproveitar-vos, quando puderdes, de
todas essas lembranas para que venha ser igualmente frutuosa e completa a
execuo, que a mim me compete e que com feliz sucesso tenho procurado
infundir at agora nos vossos predecessores.
340
Documento
Os frutos, que a Ptria pode justamente esperar do estudo elementar,
e do exerccio metdico do Comrcio, so tantos e to visveis, quanto sua
utilidade pblica e a convenincia particular constituem por todos os modos o
mais slido poder dos Estados; e que semelhantes ao resplendor das pedras as
mais preciosas, e ao esmalte das flores as mais finas, brilham entre as Naes,
aquelas que se distinguem no Mundo, mais pela extenso do seu Comrcio,
que pela dos seus Domnios.
Suposto que o Comrcio teve sempre grande influncia nos Estados,
ele hoje a base da poltica da Europa, depois que se calcula a grandeza dos
Estados pelos meios, que eles tem de adquirir riquezas, e pelos canais que as
introduzem, mostrando a experincia, que nos Escritrios dos Negociantes
que na realidade se disputam os campos de batalha e a navegao dos mares.
O Comrcio, que consiste essencialmente na comunicao dos bens
da natureza e da indstria, sempre pressupem a existncia da Agricultura,
que a fonte fecunda das produes naturais, as quais a indstria se aplica
a dar formas apropriadas as necessidades fsicas ou morais dos homens, e a
qual produz aquele balano til do Comrcio, que hoje o do seu poder e a
resulta do equilbrio entre as importaes e exportaes dos gneros.
A economia poltica, que superintende todos esses objetos, e os
dirige maior utilidade do Estado, justamente o sustento e a conservao do
Comrcio, o qual se faz com este poderoso fundamento digno da maior aten-
o, e se deve sempre compreender no estudo e na operao das Finanas
de cada Estado.
Admiramos com inexplicvel alegria os transcendentes e rpidos
progressos, que o incansvel estudo e a acertada aplicao destes princ-
pios infalveis tem promovido no Comrcio destes Reinos; e reconhecemos
com coraes penetrados da mais viva gratido o assduo cuidado do nosso
Augustssimo Monarca em animar e proteger o Comrcio nesta Nao; a pri-
meira que fundou na Cidade de Lagos e na Vila de Sagres, Seminrios ilustres
para os Estudos da Astronomia, da Geografia, da Navegao e do Comrcio
martimo, com que se formaram os muitos e famosos Vares, que em poucos
anos, e por mares at ento desconhecidos lanaram os primeiros fundamen-
tos do Imprio Lusitano em um e outro hemisfrio.
Se a desordem dos tempos infelizes que decorreram depois, tem pre-
judicado ou retardado os prontos efeitos de tanta glria, e de to importantes
341
Documento
descobrimentos, fica hoje amplamente retribuda a nossa ventura pelas sbias
Providencias do incomparvel Ministrio, que no celsa de promover, em toda
esta dilatada Monarquia, as mais acertadas Disposies para a slida e per-
manente estabilidade do seu Comrcio; e para a estimao, honra e distino
dos bons Negociantes, qual se manifesta da Lei novssima; que enobrecendo
para sempre a profisso mercantil, ilustra os Indivduos, que a exercitam e
forma deles um corpo seleto e condecorado.
Almas generosas! Vs que sis os fiis executores de to sublimes
desgnios, levantai estatuas de bronze aquele Grande Ministro, que o
Restaurador das Cincias e do Comrcio entre ns. Que arrebatado do mais
ardente e entranhvel amor para a Ptria, a tem juntamente libertado do jugo
das preocupaes e reformado com mais acertada ordem, e mtodo em todos
os ramos da sua Administrao.
Referncia
ORAO que com o motivo da abertura do quarto curso da Aula do Comrcio fez Alberto
Jaquri de Sales, cavaleiro professo na Ordem de Cristo e Lente da mesma Aula em 15 de
fevereiro de 1771. Lisboa: Rgia Officina Typografica, 1771. (Com a licena da Real Mesa
Censria).
MS. Thiago Alves Dias
Universidade de So Paulo
Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Histria Econmica
E-mail | thiago.dias@usp.br
342
Normas
Normas gerais para publicao na
General rules for publications in the Education in Question Magazine Normas
1 A Revista Educao em Questo um peridico quadrimestral do
Departamento e Programa de Ps-Graduao em Educao da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Publica trabalhos
de Educao sob a forma de artigo, relato de pesquisa, resenha de livro
e documento histrico, aps apreciao pelo Comit Cientfico a quem
cabe a deciso final.
2. O artigo submetido Revista Educao em Questo configurado para
papel A4, observando as seguintes indicaes: digitao em word for
windows; margem direita/superior/inferior 2,5 cm; margem esquerda
3,0 cm; fonte times new roman no corpo 12, com espaamento entre
linhas 1,5 cm.
3. Nas citaes (a partir de quatro linhas), o espaamento simples e a fonte,
11
4. O artigo INDITO (portugus ou espanhol), entre 20 e 25 laudas, deve
incluir o resumo e abstract, em torno de 10 linhas ou 130 palavras, com
indicao de trs palavras-chave e keywords.
5. Na primeira pgina, figurar o ttulo em portugus e ingls (negrito e caixa
baixa), autoria(s), instituio, resumo, abstract, palavras-chave e keywords.
6. Cada artigo poder ter no mximo trs (3) autores.
7. O(s) autor(es) deve(m) apresentar uma declarao de que o artigo , real-
mente, INDITO.
8. A resenha de trs a quatro laudas dever vir com um ttulo em portugus e
ingls (negrito e caixa baixa) e a referncia do livro resenhado.
9. Cada resenha poder ter no mximo trs (3) autores.
343
Normas
10. A Revista Educao em Questo reserva-se ao direito de no publicar
artigos de mesma autoria (ou em co-autoria) em intervalos inferiores h dois
anos.
11. O documento histrico deve vir acompanhado de uma apresentao em
torno de 05 linhas ou 120 palavras.
12. As notas devem ter carter unicamente explicativo e constar no final do
texto, antes das referncias.
13. A titulao do autor, instituio, cidade da instituio, rgo de lotao,
e-mail, grupo de pesquisa a que pertence devem constar no final do texto,
aps as referncias.
14. Escrever o nome completo do(s) autor(es) e do(s) tradutor(es) na referncia.
15. Registrar, nas referncias, SOMENTE, os autores citados no corpo do texto.
16. Antes do envio para os pareceristas, o artigo dever estar em consonncia
com o que prescrevem estas Normas Gerais.
17. A apreciao do artigo reside na consistncia do resumo (apresentando,
necessariamente, objetivo, referencial terico e/ou procedimento meto-
dolgico e resultados); consistncia interna do trabalho (com relao ao
objetivo, referencial terico e/ou procedimento metodolgico e aos resul-
tados); qualidade do conhecimento educacional produzido (com relao
densidade analtica, evidncias ou provas das afirmaes apresentadas
e ideias conclusivas); relevncia cientfica e originalidade do trabalho para
os avanos da rea de Educao e adequao da escrita norma culta
da lngua portuguesa.
18. Caso necessrio, o artigo aprovado ser submetido a pequenas correes
visando melhoria do texto.
19. Revista Educao em Questo, ficam reservados os direitos autorais no
tocante a todos os artigos nela publicados.
20. Cada autor receber um exemplar da Revista. O autor de resenha ser
contemplado com um exemplar.
21. Os artigos de recebimento contnuo devem ser enviados para o e-mail |
eduquestao@ce.ufrn.br
344
Normas
22. As menes de autores no texto subordinar-se-o as Normas Tcnicas da
ABNT NBR 10520, agosto 2002. Exemplos: Teixeira (1952, p. 70);
(TEIXEIRA, 1952) e (TEIXEIRA, 1952, p. 71).
23. As referncias, no final do texto, precisam obedecer s Normas Tcnicas
da ABNT, NBR 6023, agosto 2002. Exemplos:
Livro
AZEVEDO, Fernando de. A cultura brasileira. 6. ed. Rio de Janeiro: Editora
UFRJ; Braslia: Editora UNB, 1996.
Peridico
DISCURSO de posse do professor Ansio Teixeira no Instituto Nacional de
Estudos Pedaggicos. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Rio de
Janeiro, v. 17, n. 46, p. 69-79, abr./jun. 1952.
LOURENO FILHO, Manuel Bergstrm. Antecedentes e primeiros tempos
do INEP. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Rio de Janeiro, v. 42,
n. 95, p. 8-17, jul./set. 1964.
Tese e dissertao
ALMEIDA, Stela Borges de. Educao, histria e imagem: um estudo do col-
gio Antnio Vieira atravs de uma coleo de negativos em vidro dos anos
20-30. 1999. 284f. Tese (Doutorado em Educao) Programa de Ps-
Graduao em Educao, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 1999.
SOUZA, Jos Nicolau de. As lideranas comunitrias nos movimentos de
educao popular em reas rurais: uma questo desvendada. 1988.
317f. Dissertao (Mestrado em Educao) Programa de Ps-Graduao
em Educao, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 1988.
Trabalho apresentado em congresso
ARAJO, Marta Maria de; MEDEIROS NETA, Olivia Morais de;
FIGUEIRDO, Franselma Fernandes. Orculo(s) de vida terrena e post-
-mortem (Caic-Rn, sculo XIX). In: CONGRESSO INTERNACINAL SOBRE
345
Normas
PESQUISA AUTO (BIOGRFICA), 3; 2008, Natal. Anais Natal:
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, 2008.
Entrevista
ANTONIO. Entrevista. Natal, 5 maio. 2010.
Documentos eclesisticos
FREGUESIA DA GLORIOSA SantAna do Serid. Termo de matrimnio
de Ana Joaquina do Sacramento e Francisco Correia dAvila. Vila Nova
do Prncipe, 1812. In: MEDEIROS FILHO, Olavo de. Velhas famlias do
Serid. Braslia: Centro Grfico do Senado Federal, 1981.
FREGUESIA DA GLORIOSA SantAna do Serid. Assento de bito de
Caetano Barbosa de Arajo. Vila Nova do Prncipe, 1842. In: MEDEIROS
FILHO, Olavo de. Velhas famlias do Serid. Braslia: Centro Grfico do
Senado Federal, 1981.
Testamento
SILVA, Caetano de Souza. Testamento. Caic/Freguesia da Gloriosa
Senhora SantAna, 1890. (Documento manuscrito de 22 de julho de
1890, sob a guarda do Laboratrio de Documentao Histrica do Centro
de Ensino Superior do Serid/LABORDOC Caic).
Testamentos e autos de contas
NASCIMENTO, Joaquina Maria do. Testamento e autos de contas. Vila
do Prncipe /Freguesia da Gloriosa Senhora SantAna, 1850. (Documento
manuscrito de 20 de agosto de 1850, sob a guarda do Laboratrio
de Documentao Histrica do Centro de Ensino Superior do Serid/
LABORDOC Caic).
SACRAMENTO, Ana Batista do. Testamento e autos de contas. Cidade
do Prncipe/Freguesia da Gloriosa Senhora SantAna, 1873. (Documento
manuscrito de 2 de outubro de 1873, sob a guarda do Laboratrio de
Documentao Histrica do Centro de Ensino Superior do Serid/
LABORDOC Caic).
346
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Bairro | Lagoa Nova | Natal | Rio Grande do Norte | Brasil
CEP | 59078-970
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