TEXTO PARA DISCUSSO N 257

A TEORIA ANTITRUSTE NO BRASIL:

FUNDAMENTOS E ESTADO DA ARTE

Marina Moreira da Gama

Abril de 2005
















Ficha catalogrfica

339.13
G184t
2005

Gama, Marina Moreira da.
A teoria antitruste no brasil: fundamentos e estado da
arte / Marina Moreira da Gama. - Belo Horizonte:
UFMG/Cedeplar, 2005.

24p. (Texto para discusso ; 257)

1. Trustes industriais. 2. Concorrncia. 3. Direito
antitruste. I. Universidade Federal de Minas Gerais.
Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional. II.
Ttulo. III. Srie.
CDU

2

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL















A TEORIA ANTITRUSTE NO BRASIL: FUNDAMENTOS E ESTADO DA ARTE



Marina Moreira da Gama
*

Doutoranda em economia pelo CEDEPLAR/ UFMG













CEDEPLAR/FACE/UFMG
BELO HORIZONTE
2005

*
Doutoranda em economia pelo CEDEPLAR/ UFMG.
3

SUMRIO



INTRODUO ...................................................................................................................................... 6

1. ORIGENS DA POLTICA ANTITRUSTE........................................................................................ 6

2. OBJETIVOS...................................................................................................................................... 12

3. A POLTICA ANTITRUSTE NO BRASIL ..................................................................................... 15

4. A ATUAO DO CADE ENTRE 1994 E 2004.............................................................................. 18
4.2. Condutas Anticompetitivas ........................................................................................................ 19
4.3. Casos Julgados ........................................................................................................................... 20

5. CONSIDERAES FINAIS............................................................................................................ 22

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.................................................................................................. 23
4

RESUMO

A teoria antitruste, utilizada como a base econmica para anlise de atos de concentrao e
prticas restritivas, sofreu significativas mudanas nas ltimas dcadas. A preocupao exclusiva com
a concentrao de mercado deu lugar anlise das eficincias econmicas, que buscou
contrabalancear os efeitos negativos concorrncia de atos e condutas com seus possveis benefcios
de reduo de custos sociedade. No Brasil, a defesa da concorrncia ganhou fora somente nos
ltimos dez anos, com a aprovao da Lei 8.884/94 e a criao do Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia (SBDC).

Palavras-Chave: Poltica antitruste, modelo ECD, eficincias econmicas, atos de concentrao, e
prticas restritivas.


ABSTRACT

The antitrust theory, used as the economic guide to analyze market concentration mergers,
acquisitions, and anticompetitive conducts, has been changed for the last few decades. The primary
concern with market structure was replaced by the economic efficiency approach, balancing the
potential adverse competitive effects of a merger transaction or a firms conduct against its potential
efficiencies. In Brazil, antitrust policy has aroused towards a new antitrust statute, Law 8.884 /94 and
the creation of the national antitrust system.

Keywords: Antitrust policy, SCP model, economics efficiencies, market concentration and
anticompetitive conduct

JEL: L40


5

INTRODUO

A teoria antitruste, utilizada como a base econmica para anlise de atos de concentrao e
prticas restritivas, sofreu significativas mudanas nas ltimas dcadas. A preocupao exclusiva com
a concentrao de mercado deu lugar anlise das eficincias econmicas, que buscou
contrabalancear os efeitos negativos concorrncia de atos e condutas com seus possveis benefcios
de reduo de custos sociedade. No Brasil, a defesa da concorrncia ganhou fora somente nos
ltimos dez anos, com a aprovao da Lei 8.884/94 e a criao do Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia (SBDC).
O objetivo deste trabalho referenciar os fundamentos e o estado da arte da teoria antitruste
no Brasil. Para tanto, ento, est dividido em cinco sees, alm desta introduo. A primeira seo
trata das origens da teoria antitruste, sua nfase inicial na concentrao dos mercados e posterior
incorporao das eficincias econmicas lquidas. A segunda seo discorre sobre os objetivos da
poltica de defesa da concorrncia, que so prevenir concentraes que geram criao e/ou aumento de
poder de mercado, e reprimir condutas anticompetitivas. A terceira seo analisa a poltica antitruste
no Brasil, enfocando o papel do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). A quarta faz
referncia atuao do CADE entre 1994 e 2004, anos de vigncia da lei de defesa da concorrncia
nacional. E a ltima faz as consideraes finais.


1. ORIGENS DA POLTICA ANTITRUSTE

Como muitas das legislaes positivas
1
, as leis sobre a defesa da concorrncia, ou antitruste,
como preferem alguns especialistas, antecederam a teoria econmica que lhes conferem sustentao.
Isto , a lei antecipou a teoria econmica acerca da matria antitruste. Historicamente, a legislao
antitruste, na sua forma mais moderna, uma inveno da Amrica do Norte. O Canad aprovou um
estatuto antitruste em 1889; o Estados Unidos adotou o seu Sherman Act em 1890. Estas leis
representaram uma reao turbulenta mudana econmica do final do sculo XIX. As ferrovias e os
navios a vapor rapidamente expandiram o escopo de muitos mercados. Inovaes tecnolgicas e
gerenciais levaram ao surgimento das grandes corporaes, inicialmente associadas forma trust
2
.
Diante disto, devido ao aumento do preo dos insumos conferidos pelo poder de mercado dos trustes e
reduo dos preos dos seus prprios produtos, fazendeiros e pequenos produtores clamaram por uma
legislao que constrangesse o comportamento das grandes empresas e redistribusse o poder
econmico entre os diversos agentes.
Nas outras partes do mundo, a poltica antitruste se consolidou apenas nas ltimas dcadas,
sendo que em alguns pases (em desenvolvimento ou de recente insero capitalista), ainda est em
construo. Hoje, Europa, Japo e Austrlia, possuem leis de defesa da concorrncia muito similares
s norte-americanas
3
.

1
Positiva no sentido jurdico de normativa.
2
Sobre isto ver CHANDLER (1960, 1990).
3
Uma descrio da evoluo da poltica antitruste mundial encontra-se no trabalho da OCDE (1992) e em OLIVEIRA &
RODAS (2004).
6

Considerando sua evoluo tcnica, possvel dizer que a defesa da concorrncia foi baseada
nas teorias de Organizao Industrial que constituram o chamado modelo Estrutura-Conduta-
Desempenho (ECD), tal como foi desenvolvido a partir dos anos 50 pela chamada Escola de
Harvard
4
. Este modelo deriva das caractersticas das configuraes do mercado concluses sobre a
sua performance, supondo para isso que as condutas das empresas so condicionadas pela estrutura
anteriormente determinada.


QUADRO 1
O Modelo Estrutura-Conduta-Desempenho

CONDIES BSICAS
Oferta: disponibilidade de insumos, tecnologia, aspectos institucionais, caractersticas do produto
Demanda: elasticidade-preo, presena de substitutos, sistema financeiro, distribuio de renda
ESTRUTURA
nmero de produtores e compradores, diferenciao de produtos, estruturas de custos, integrao vertical e
diversificao

CONDUTA
polticas de preos, estratgias de produto e vendas, pesquisa e desenvolvimento, investimentos em capacidade
produtiva

DESEMPENHO
Alocao eficiente dos recursos, atendimento das demandas dos consumidores, progresso tcnico, contribuio
para a viabilizao do pleno emprego dos recursos, contribuio para uma distribuio eqitativa da renda, grau
de restrio monopolstica da produo e margens de lucro

Fonte: SCHERER & ROSS (1990). Elaborao prpria.


As polticas antitruste elaboradas a partir estritamente desta abordagem vo se preocupar,
sobretudo, com o aumento da concentrao do mercado e com a presena de barreiras entrada. Desta
forma, h um temor em relao s estruturas de mercado caracterizadas pela presena de monoplios e
oligoplios que, por pressuposto, geram poder de mercado ou capacidade da firma em aumentar seus
preos sem incorrer em perda significativa de vendas em decorrncia dos bloqueios entrada. O ideal
seria um mercado mais atomizado, com firmas com baixo poder de deciso e influncia sobre preos.
Para AREEDA & TURNER, fundadores da literatura ECD em antitruste, the competitive market is
one in which power is not unduly concentrated in the hands of one or a few firms. (comentrios
transcritos por HOVENKAMP, 1994: 34).
Considera-se que em um mercado concentrado (estrutura), no qual as empresas tm poder de
decidir o preo cobrado, este e as margens de lucro sero maiores (desempenho), por que as empresas
apresentam elevado grau de coordenao (conduta). Isto , a estrutura influencia a conduta e determina
o desempenho. Ainda, para esta anlise estruturalista, quanto maiores as barreiras entrada, maior a

4
A primeira referncia do modelo ECD foi feita por MASON (1939).
7

possibilidade de coluso e elevao dos preos e melhor o desempenho das firmas em termos de
lucratividade. Resumidamente, o argumento exposto diz que:

E = (P
l
P
c
) / P
c


Sendo E a condio de entrada, P
l
o preo limite (o preo mximo que pode ser cobrado sem
atrair novos concorrentes), e P
c
o preo que seria cobrado em um mercado competitivo (com lucros
normais). Tem-se que P
l
= P
c
(1 + E), ou seja, quanto mais difcil a entrada de novos concorrentes em
um mercado, maior o preo que um conjunto de empresas oligopolistas, adotando comportamentos
colusivos, pode alcanar sem ser ameaado por concorrentes potenciais. Segundo BAIN (1958), pode-
se observar quatros tipos de entradas.
No primeiro caso, a entrada (E) livre e qualquer aumento de preo (P) acima do nvel
competitivo (P
c
) incentiva outras firmas a entrarem no mercado, levando o preo a cair imediatamente
para o original, portanto o lucro () auferido pelas firmas o lucro normal (
c
). No segundo caso, a
entrada no totalmente bloqueada, por isso, se as firmas estabelecidas resolverem aumentar seus
preos, algumas empresas entraro no mercado, fazendo com que, a longo prazo (t+1), o preo retorne
ao nvel competitivo e o lucro a zero. O terceiro caso reflete a eficcia no bloqueio da entrada,
possibilitando s estabelecidas aumentarem seus preos acima do nvel competitivo P
c
(mas no
alcanando o preo de monoplio, P
m
) sem implicar nova entrada. O lucro no longo prazo positivo.
No ltimo caso, a entrada totalmente bloqueada, permitindo que as empresas j estabelecidas no
mercado aumentem seus preos para o nvel de monoplio sem que haja nova entrada, conferindo-lhes
lucro de monoplio,
m
, em t+1 (TIROLE, 1988).


8

FIGURA 1
Tipos de Entrada

Entrada Livre
P
----------------------------------- Pm
E
----------------------------------- Pc m > = c = 0

t

Entrada Ineficazmente Bloqueada
P
---------------------------------- Pm
E
----------------------------------- Pc m >
t+1
= c = 0

t

Entrada Eficazmente Bloqueada
P
----------------------------------- Pm
E
----------------------------------- Pc c < < m

t

Entrada Bloqueada
P
---------------------------------- Pm
E
----------------------------------- Pc c < = m

t


9

Assim, associa-se a dimenso das barreiras entrada s perspectivas de rentabilidade: se as
chances de lucratividade em um segmento so medocres, barreiras que seriam consideradas pequenas
ou insignificantes em outros setores podem virar obstculos para o ingresso de novos competidores.
Consoante BAIN (1958), o principal fator estrutural que afeta a conduta colusiva das empresas j
estabelecidas a concentrao, j que a coordenao entre firmas ocorre mais facilmente quando seu
nmero reduzido no mercado em anlise. Este entendimento estruturalista, segundo POSSAS (1985:
95), consiste em tomar a concentrao econmica como elemento bsico da estrutura [de mercado] e
a intensidade das barreiras entrada como indicador-chave do poder de mercado das empresas
oligopolistas....
O problema desta viso, salientado por seus principais crticos, os tericos da dita Escola de
Chicago, que a concentrao no deve ser a varivel principal e decisiva a ser considerada na
anlise antitruste. Isto porque, por um lado, concentrao reflete apenas o nmero de concorrentes em
um mercado e a desigualdade de tamanho entre eles. Por outro lado, os testes economtricos
realizados entre concentrao e variveis que refletem o desempenho da firma, como lucratividade
(markup), so inconclusivos, inclusive quando tratam da direo da causalidade
5
.
Assim, no mais se sustenta que a concentrao seja uma indicao segura para a conduta dos
competidores e por isso a justificativa para interveno governamental via aplicao de legislao
antitruste. Em poucas palavras, a concentrao industrial uma condio necessria para a
acumulao assimtrica de poder de mercado, e por conseqncia para a possibilidade de seu exerccio
de forma anti-competitiva; mas de modo algum condio suficiente. (POSSAS et al, 1995: 21).
Dito isso, a Escola de Chicago acaba rompendo com a tradio essencialmente estruturalista
da teoria antitruste ao considerar que a concentrao em si no um mal, desde que seja vista em
termos da eficincia econmica (produo ao menor custo). BORK (1978), um dos expoentes dessa
corrente de pensamento, acredita que a poltica antitruste carrega consigo um paradoxo, pois
simultaneamente preserva e combate a concorrncia. Estruturas concentradas, se resultarem em uma
economia de recursos que compense seus efeitos anticompetitivos, no podem ser consideradas
ineficientes. Assim, esta viso prope a analise do efeito lquido resultante da comparao entre os
ganhos de eficincia gerados e as possveis ou reais perdas decorrentes de efeitos anticompetitivos.
Os ganhos de eficincia econmica podem ser ilustrados pelo grfico abaixo. O preo inicial
P0 e a produo Q0. O grau de competio suficiente para forar o preo para o custo marginal C0.
Com um ato de concentrao neste mercado, os custos produtivos (economias de escala e /ou escopo)
reduzem, mas o poder de mercado aumenta. O resultado que o preo sobe para P1, o custo reduz-se
para C1 e o produto passa de Q0 para Q1.
Sendo P e C respectivamente o preo do bem e seu custo de produo no tempo 0 (antes da
concentrao) e 1 (ps-concentrao). O grfico mostra uma reduo no excedente do consumidor
representado pela rea rasurada triangular devido ao aumento do preo e, por outro lado, o ganho para
a sociedade da reduo de custos, representado pela rea rasurada retangular:

P/P>0, C/C<0 e P/P < C/C

5
ver a resenha de GEROSKI (1988)
10

GRFICO 1
Eficincias Econmicas Lquidas

P, C


P
1
--------------------
P
0
----------------------------------------C
0

-------------------------------------------------------C
1

D

Q
Q
1
Q
0


Fonte: SCHERER & ROSS (1990). Elaborao prpria.


Caso seja considerado exclusivamente o critrio de eficincia econmica na acepo alocativa,
como prope a Escola de Chicago, um dado ato ou conduta deve ser autorizado pela autoridade
antitruste, se, e s se, tais ganhos de eficincia forem considerados de magnitude equivalente ou
superior s perdas de eficincia por ele ocasionadas.
Assim, percebe-se que as duas escolas podem ter avaliao conflitante acerca um ato de
concentrao ou conduta anticompetitiva. Os adeptos do modelo ECD acreditam que a poltica
antitruste no deveria considerar a reduo de custos na sua anlise, j que indubitavelmente a
concentrao aumenta o poder de mercado, permitindo a elevao de preos. J os simpatizantes da
eficincia econmica consideram que a poltica antitruste tem que garantir os ganhos de eficincia
produtiva e que a concentrao deveria ser permitida porque favoreceria a reduo de custos na
economia e os ganhos de produtividade, aumentando o bem-estar da sociedade.
Por fim, cabe dizer que a teoria antitruste foi construda sob os ensinamentos de ambas as
escolas. A viso estruturalista de mercado sofreu uma modificao fundamental em decorrncia da
maior preocupao em considerar as eficincias econmicas, sobretudo as de carter produtivo
(reduo de custos via economias de escala e escopo), que podem contrabalanar a presena de
estruturas de mercado mais concentradas e determinadas condutas empresariais. Como resultado, os
rgos de defesa da concorrncia em diversos pases tendem a avaliar no somente os efeitos
anticompetitivos na estrutura de mercado (aumento da concentrao), como na tradio ECD, mas
tambm os potenciais impactos em termos de ganhos de eficincia (reduo dos custos). Em suma, de
um ponto de vista conceitual, toda e qualquer anlise antitruste de ato ou conduta que se suponha
capaz de gerar algum efeito anticompetitivo real ou potencial envolve, como passo conclusivo, a
avaliao dos efeitos lquidos em termos de eficincia do ato ou conduta examinado.
11

2. OBJETIVOS

A poltica de defesa da concorrncia pode ser entendida como um conjunto de normas
jurdicas e sociais cuja motivao restringir atos e prticas que cerceiam o processo concorrencial.
Desta forma congrega aes e parmetros regulatrios do Estado que esto voltados para a
preservao de ambientes competitivos e para o desencorajamento de condutas anticompetitivas
derivadas do exerccio de poder de mercado, tendo em vista preservar e/ou gerar maior eficincia
econmica no funcionamento dos mercados (FARINA, 1996; FORGIONI, 1998; FIRST et al, 1991).
Consoante HOVENKAMP (1994) e SALGADO (1997), tal poltica apresenta dois objetivos
bsicos: (i) preveno, atravs do controle de estruturas de mercado, via apreciao de atos de
concentrao, horizontais ou verticais (fuses, aquisies, e associaes de empresas joint ventures);
(ii) represso, atravs do controle de condutas ou prticas anti-concorrenciais, que busca verificar a
existncia de infraes ordem econmica, horizontais ou verticais. A partir desses objetivos, a
poltica de defesa da concorrncia busca atuar sobre as condies de operao dos mercados tanto
atravs de uma influncia direta sobre as condutas dos agentes, como tambm por meio de aes que
afetam os parmetros estruturais que as condicionam (POSSAS et al, 1995).
No primeiro caso, a interveno de carter estrutural, que pode ser horizontal ou vertical
6
, e
procura impedir o surgimento de estruturas que aumentem o poder de mercado por parte das empresas
que o integram. O controle dos assim chamados atos de concentrao verticais est focado sobre as
fuses, aquisies ou joint ventures entre empresas que se relacionam - ou podem se relacionar - ao
longo de uma determinada cadeia produtiva como vendedores e compradores. J nos atos de
concentrao horizontais, a preocupao das autoridades antitruste est direcionada para aquelas
situaes que envolvem sobretudo as empresas concorrentes em um mesmo mercado
7
, podendo levar a
uma eliminao - total ou parcial - da rivalidade entre os agentes envolvidos.
No segundo caso, a implementao da poltica antitruste consiste basicamente em desestimular
e coibir comportamentos ou prticas anticompetitivos - tenham estes uma natureza vertical ou
horizontal - por parte de empresas que detm poder de mercado, ou seja, que so capazes, por suas
aes, de gerar situaes em que a concorrncia restringida (por isso, muitas vezes, estas prticas so
denominadas de restritivas). Trata-se, portanto, de evitar, atravs da ameaa de punio, as condutas
empresariais que visem inibir a ao dos concorrentes, limitar o alcance da competio por intermdio
de algum tipo de coluso e/ou impor aos compradores (vendedores) condies desfavorveis na
aquisio de produtos.
Normalmente, tais condutas so classificadas em dois tipos: (i) as prticas restritivas
horizontais, que reduzem a intensidade da concorrncia afetando as interaes entre as empresas
ofertantes de um mesmo mercado, abrangendo, por exemplo, os acordos entre empresas (inclusive a
formao de cartis), a associao de profissionais e a prtica deliberada de preos predatrios; (ii) as

6
Existem tambm atos de concentrao conglomerados, que so aqueles realizados entre empresas que no concorrem em
um mesmo mercado, nem tampouco mantm relao vertical. Este trabalho tratar os atos de concentrao como
horizontais ou verticais somente, por motivo de simplificao.
7
Existem atos de concentrao horizontais com efeitos em outros mercados.
12

prticas restritivas verticais, que limitam o escopo das aes de agentes que se relacionam como
compradores e vendedores ao longo da cadeia produtiva ou nos mercados finais, incluindo condutas
como, a fixao de preos de revenda, as restries territoriais e de base de clientes, os acordos de
exclusividade, a recusa de negociao, a venda casada e, a discriminao de preos.
Uma conduta anticompetitiva, como por exemplo a fixao de preos pela coluso das firmas
no mercado (ver grfico abaixo), leva a uma perda do excedente do consumidor igual a rea triangular
rasurada: a quantidade produzida se reduz com o aumento do preos (se no considerarmos que houve
reduo nos custos de produo).
Assim, P/P>0 e Q/Q<0.


GRFICO 2
Resultado de Prtica Restritiva no Mercado

P, C


P
1
------------------------C
1

P
0
----------------------------------------C
0


D

Q
1
Q
0
Q

Fonte: SCHERER & ROSS (1990). Elaborao prpria.


Aqui, cabe um parntese acerca a aplicao das leis de defesa da concorrncia, que pode
seguir o critrio per se ou a regra da razo (SCHERER & ROSS, 1990; VISCUSI et al, 1995). O
critrio per se implica uma proibio absoluta para certo tipo de comportamento: a agncia precisa
apenas certificar-se de que o comportamento efetivamente ocorreu para punir a firma. Quando este
critrio aplicado, o ato de concentrao ou a prtica restritiva considerado ilegal, sem que para isso
seja necessrio investigar os efeitos obtidos, danosos ou benficos. Em geral, a aplicao per se da lei
requer menos esforos e despende menos recursos do que os demais casos, e utilizada em algumas
situaes especficas, como a cartelizao e a fixao de preos
8
.

13

8

Price fixing is a per se offense, segundo POSNER (1976: 143).

Assim, se uma fixao de preos de um certo produto acima do nvel competitivo pelas
maiores firmas de um certo mercado que atuam colusivamente reduz a quantidade ofertada e o
excedente do consumidor e no cria reduo de custos, certamente restringe a competio e causa
perda relativa de bem estar. A aplicao da regra per se neste caso, proibindo este tipo de conduta,
seria eficaz.
J as leis que obedecem razoabilidade requerem anlises mais aprofundadas do que a mera
constatao da ocorrncia do fato. A conduta ilegal s se apresenta um efeito anticompetitivo
lquido. Neste caso, a agncia observa os efeitos do comportamento e contrabalana os prejuzos com
os benefcios eventuais. O exame feito caso a caso e no h punio se as eficincias econmicas
compensarem os efeitos anticompetitivos. Assim, diferentemente do critrio per se, a ilegalidade no
presumida a priori pela regra da razo, exatamente por se considerar que o efeito lquido
anticompetitivo, por razes econmicas antes que legais
9
, no pode ser presumido sem um exame
minucioso da ponderao entre os dois tipos de efeito. A razoabilidade a forma de aplicao da lei
mais difundida entre os pases industrializados (SALGADO, 1992). No Brasil, a Lei 8.884/94 adota
este critrio tanto para a anlise dos atos de concentrao quanto para a das condutas
anticompetitivas
10
.
Dado o exemplo grfico acima, suponha que as empresas agiram colusivamente, fixando
preos, para enfrentar uma situao especfica, como um ciclo recessivo. A regra da razo, se utilizada
neste caso, impediria a ocorrncia de um erro, ou a punio de uma conduta momentnea que no
tinha como objetivo restringir a competio, mas sim de superar uma grave crise. Casos como esse
foram freqentes nos EUA na dcada de trinta
11
(SCHERER & ROSS, 1990).
Deve-se notar, contudo, que a abordagem per se no incongruente com a anlise econmica
desenvolvida em torno da importncia das eficincias eventualmente geradas por prticas restritivas.
Trata-se apenas de um mtodo jurdico de aplicao da lei que simplifica a anlise e economiza custos
para julgar tipos de condutas cuja no razoabilidade suposta. Ou seja, o critrio traduz a percepo
de que desnecessrio avaliar os efeitos lquidos mais detalhadamente em face da evidncia terica,
estatstica e jurisprudencial de que determinadas condutas no geram benefcios relevantes, de forma
que a sua condenao no causar injustias.
Por fim, cabe dizer que a forma especfica pela qual a defesa da concorrncia enfrenta as
questes aqui tratadas varia de pas para pas, embora semelhanas possam ser observadas, sobretudo
no que diz respeito ao objetivo bsico da legislao antitruste. A prxima seo trata da evoluo da
defesa da concorrncia no Brasil.



9
Para um resumo do ponto de vista econmico, ver CARLTON & PERLOFF (2000).
10
Para uma discusso sobre qual a regra utilizada no Brasil, ver OLIVEIRA (2001).
11
Como os casos julgados pelas cortes americanas, Appalachian Coals Inc. v. US e Sacony-Vaccum Co. v. US.
14

3. A POLTICA ANTITRUSTE NO BRASIL

Historicamente, os antecedentes da legislao da defesa da concorrncia no Brasil datam de
1938, quando baixado um Decreto-Lei que visava proteger a economia popular. Fuses e aquisies,
que tivessem como objetivo impedir a concorrncia, constituiriam delito. Causando muita resistncia
entre agentes econmicos, o Decreto-Lei foi logo revogado (SALGADO, 1992). Em 1942, um novo
Decreto-Lei baixado para criar a Comisso de Defesa Econmica (CDE), responsvel por fiscalizar e
administrar bens e direitos, sendo substituda, em 1945, pela Comisso Administrativa de Defesa
Econmica, que visava reprimir atos contrrios moral e ao ordenamento econmico, revogado, no
entanto, com o fim do primeiro governo Vargas (SALGADO, 1995). Em 1951, no seu segundo
governo, promulgou-se a Lei 1.521, que definia crimes contra a economia popular. Porm, em razo
do enfoque demasiadamente repressivo e rigoroso, associado lentido no andamento dos processos,
poucos casos foram efetivamente julgados.
Foi apenas em 1962 que criou-se no Brasil uma legislao antitruste, baseada na Sherman Act
norte-americano, que nomeou o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), rgo ento
vinculado Presidncia da Repblica, cuja funo era a de reprimir o abuso do poder econmico. A
Lei 4.137 tipificava prticas anticompetitivas e estabelecia multas a serem cobradas diante da
comprovao do ilcito.
Em sua primeira fase, de 1963 a 1990, o CADE julgou 117 processos administrativos
(SALGADO, 1995), no tendo nenhum, no entanto, repercusso significativa, no sentido de ter
condenado ou restringido a atividade de alguma grande empresa no pas, fato interessante para uma
economia oligopolizada como a brasileira (FARINA, 1990). Isto pode ser explicado por trs fatores: i)
tradio jurdica do pas em antecipar a norma ao fato; ii) legislao antitruste baseada no modelo
norte-americano, que espelha os ideais do no intervencionismo; e iii) regime poltico autoritrio e
Estado regulador, produtor e coordenador da atividade econmica.
Neste contexto, foi promulgada em 1991 a Lei 8.158, que definia crimes contra a ordem
tributria e econmica e contra as relaes de consumo. Esta Lei originou-se da necessidade de prover
a sociedade e o governo de um instrumental adequado regulao dos comportamentos de mercado
que reduzisse as frices causadas pelas mudanas institucionais e econmicas. Sob esta Lei foram
julgados, de fevereiro 1991 a maio de 1994, 128 processos administrativos (PAs) e 30 atos de
concentrao (ACs), totalizando 158 casos (SALGADO, 1995).


TABELA 1
Casos Julgados pelo CADE

JULGADOS 1963-1990 1991-1994* 1994**-2004
ACs 0 30 3200
PAs 117 128 930
TOTAL 117 158 4130

Fonte: SALGADO (1995) e CADE. Elaborao prpria.
* De janeiro a junho de 1994.
** De julho a dezembro de 1994.
15

Assim, desde de sua origem, a implementao da legislao antitruste brasileira enfrentou
muitos obstculos. Por isso, a questo da defesa da concorrncia somente ganhou fora na dcada de
90, quando iniciou-se um processo de liberalizao econmica. Em 1994, com o Plano Real,
ampliaram-se as reformas estruturais que haviam se iniciado anteriormente, tais como: o processo de
abertura comercial associada s novas regras da Organizao Mundial do Comrcio, a partir de 1989;
o processo de desregulamentao da economia com o abandono progressivo do controle de preos, a
partir de 1992; a privatizao das empresas estatais, a partir de 1991; e, a regulamentao contratual
dos monoplios naturais que passaram a ser de propriedade privada (energia, telefonia, pedgios de
estradas, ferrovias, etc.), a partir de 1995.
No mbito dos preos, o Brasil trocou o controle pela defesa da concorrncia, promulgando a
Lei 8.884 de junho de 1994, que o colocou em situao muito semelhante quela de pases mais
desenvolvidos em termos de legislao antitruste. Esta nova Lei, em primeiro lugar, introduziu na
legislao a preveno, passando a controlar fuses e aquisies de forma geral; e em segundo lugar,
aprimorou a legislao repressiva contra o abuso econmico, notadamente a represso a cartis e a
outras condutas anticompetitivas no abrangidas na legislao anterior; em terceiro lugar, passou a
prever a interveno da teoria econmica na anlise antitruste; assunto que at aquele momento, era
um campo exclusivo do Direito
12
.
A legislao da defesa da concorrncia, como conhecemos atualmente, segue as orientaes da
Constituio Federal (CF) de 1988, que so a manuteno da liberdade de iniciativa (art.170, caput), a
livre concorrncia (art. 170, IV) e a defesa do bem-estar dos consumidores (art. 170, V). A Lei
8.884/94, inspirada na experincia norte-americana e europia, consagra todas as tentativas passadas
de construo de uma poltica antitruste. Foi dada importncia celeridade dos julgamentos e
composio tcnica do Conselho. So os seguintes os aspectos da Lei que merecem destaque:

i) controle preventivo de fuses e aquisies;
ii) criao da figura do compromisso de desempenho;
iii) transformao do CADE em autarquia federal;
iv) criao da Procuradoria do CADE, que representa a entidade em juzo;
v) estabelecimento da impossibilidade de interposio de recurso no mbito administrativo;
vi) tipificao como infrao ordem econmica o aumento abusivo de preos;
vii) introduo do conceito de posio dominante; e
viii) equiparao categoria de empresa todas as pessoas jurdicas, nacionais ou no.

O controle de estruturas de mercado disciplinado pelo artigo 54 da Lei 8.884/94, e estabelece
um prazo de trinta dias para a manifestao da SEAE e encaminhamento do processo SDE, dispondo
este rgo de prazo semelhante para sua manifestao. Em seguida, o caso remetido ao CADE, que

12
Segundo OLIVEIRA & RODAS (2004) os liames entre o Direito e a Economia institucionalizaram-se mundialmente
quando as faculdades de direito passaram a dar crescente peso s perspectivas econmicas e as agncias antitruste
governamentais comearam a contar com economistas para analisar casos. Este pensamento tambm est presente em
KWOKA & WHITE (1994) e em MATTOS (2003).
16

tem o prazo de 60 dias para julgamento. Assim, o SBDC analisa preventivamente se uma concentrao
de empresas (fuses, aquisies, joint venture, etc.) pode causar efeitos nocivos concorrncia.
Os atos de concentrao que visam a qualquer forma de concentrao econmica (horizontal
ou vertical) tm, potencialmente, efeitos negativos e positivos sobre o bem-estar econmico. Os
efeitos negativos decorrem de um eventual exerccio de poder de mercado pela empresa concentrada,
como um aumento indiscriminado de preos, queda na qualidade dos produtos ofertados, baixa
diferenciao dos produtos e reduo dos investimentos em P&D, enquanto os efeitos positivos
derivam de economias de escala, de escopo, de reduo de custos de transao, entre outros, que
podem proporcionar vantagens competitivas para as empresas participantes e para os consumidores. A
SEAE procede, ento, a uma anlise dos custos e dos benefcios dos atos de concentrao, sugerindo a
aprovao daqueles que gerarem efeitos lquidos positivos para o bem-estar econmico e a reprovao
ou a adoo de medidas corretivas queles que gerarem efeitos lquidos negativos.
O controle de condutas, por sua vez, previsto pelos artigos 20 e seguintes da mesma Lei,
consiste na apurao de prticas anticompetitivas de empresas que detm poder sobre determinado
mercado, como por exemplo a fixao de preos, os acordos de exclusividade e a prtica de cartel.
Nesses casos, a SDE promove Averiguao Preliminar ou instaura Processo Administrativo, conforme
a situao. O CADE aprecia, com base nas opinies tcnicas da SDE e da SEAE, se houve ou no
infrao ordem econmica. No controle de condutas, a manifestao da SEAE facultativa.
Para a Lei 8.884/94 so consideradas infraes:

i) Aumento abusivo de preos, definido como aumento de preos no justificado pela mudana
nos custos, considerando-se ainda a comparao com mercados similares;
ii) Abuso da posio dominante, sendo posio dominante definida como a manuteno de mais
de 20% de participao no mercado relevante. No so as empresas que detm essa
participao que so punidas, mas sim aquelas que abusam de tal poder de mercado;
iii) Formao de cartel, envolvendo coluso de preos, restrio de oferta de produtos, cooperao
entre empresas e diviso do mercado;
iv) Venda casada;
v) Restries verticais, como a imposio, por parte das empresas dominantes, de restries a seus
distribuidores (como, por exemplo, contrato de exclusividade e fixao dos preos de venda);
vi) Realizao de preos predatrios, com fixao de preos mais baixos que seus custos; e,
finalmente,
vii) Atos de concentrao, tais como fuses, aquisies, incorporaes e joint ventures, caso sejam
danosos para a concorrncia no mercado relevante.

Caso seja caracterizada a infrao, o CADE poder aplicar multas de 1% a 30% do
faturamento bruto da empresa, alm de outras punies, como licenciamento compulsrio de patentes,
cancelamento de incentivos fiscais ou subsdios pblicos, dissoluo de sociedades, transferncias de
controle acionrio ou vendas de ativos.
17

Desde a sua promulgao, tm ocorrido outras mudanas na Lei e na forma de agirem das
instituies encarregadas de aplic-la. Em 1999 a SEAE publicou um roteiro para avaliao de atos de
concentrao, que deu origem ao Guia para Anlise de Atos de Concentrao Horizontais (GUIA) em
2001 atravs da portaria conjunta SEAE/SDE de n 50. Este GUIA (2001), semelhana de guias de
outras jurisdies antitruste, informa os procedimentos seguidos por ambas as secretarias quando
analisam concentraes horizontais submetidas ao sistema. Outra inovao legal foi a introduo do
instituto dos acordos de lenincia, ou poltica de delao premiada, aperfeioando o dispositivo de
represso s prticas restritivas.


4. A ATUAO DO CADE ENTRE 1994 E 2004

Esta seo tem por objetivo contextualizar a atuao do CADE entre 1994 e 2004,
contemplando os dez anos da Lei 8.884/94. Para tanto, farei algumas consideraes sobre atos de
concentrao e condutas anticompetitivas em geral e sobre os casos julgados no perodo.
4.1 Atos de Concentrao
Como dito, o controle de estruturas est expresso no artigo 54 da aludida Lei, que reza que os
atos que possam limitar ou prejudicar a concorrncia, ou resultar na dominao de mercados
relevantes de bens e servios, devem ser submetidos apreciao do CADE. Os atos devem ser
apresentados para exame previamente ou em at quinze dias teis aps a sua realizao (pargrafo 4),
quando a empresa ou grupo detiver participao igual ou superior a 20% do mercado, ou quando seu
faturamento anual for igual ou superior a R$ 400 milhes. Esta uma anlise estrutural da
concorrncia, que relaciona a possibilidade de exerccio de poder de mercado com o aumento da
concentrao, e este com a lucratividade (faturamento) da empresa objeto do ato de concentrao. Ao
mesmo tempo, os pargrafos primeiro e segundo do artigo 54 tambm prevem que aqueles atos que
impliquem aumento acentuado do grau de concentrao podero ser aprovados, desde que atendam a
uma srie de condies vinculadas contestabilidade do exerccio de poder de mercado e gerao de
eficincias econmicas.
Por fim, para analisar atos de concentrao, necessrio fazer algumas distines sobre suas
formas: fuses, aquisies e joint ventures. Fuso a juno de duas ou mais empresas em uma nica
firma, pessoa jurdica inteiramente nova. A aquisio a compra de participao acionria de uma
dada empresa j existente, sem que isso implique necessariamente seu controle por meio da
propriedade total das aes, nem o desaparecimento de sua personalidade jurdica. Por fim, joint
venture uma figura jurdica que contempla as associaes e alianas estratgicas entre empresas com
um objetivo especfico, que a realizao de um projeto ou empreendimento comum. Para tanto,
utilizam desde um simples contrato de colaborao, at a unio total de sociedades em uma nica
empresa
13
.



13
Respectivamente joint ventures contratuais e societrias.
18

4.2. Condutas Anticompetitivas

As infraes ordem econmica so definidas no artigo 20 da Lei, e consistem em atos que
produzam, ou objetivem produzir os efeitos de: (i) limitar, falsear, ou de qualquer forma prejudicar a
livre concorrncia ou a livre iniciativa
14
; (ii) dominar mercado relevante de bens ou servios; (iii)
aumentar arbitrariamente os lucros; (iv) exercer de forma abusiva posio dominante.
Neste ltimo caso, presume-se a posio dominante quando uma empresa ou grupo de
empresas controla 20% ou mais do mercado relevante, como fornecedor, intermedirio, adquirente ou
financiador de um produto, servio ou tecnologia a ele relativa. O artigo 21 da mesma lei arrola, no
exaustivamente, condutas que caracterizam infraes ordem econmica na medida em que
configurem as hipteses previstas no artigo 20.
A Resoluo 20/99 do CADE define as prticas restritivas consideradas infraes ao mesmo
tempo em que explicita os passos bsicos para a sua anlise, na forma de um roteiro para as
autoridades antitruste. Em geral, tais prticas pressupem a existncia ou a busca de poder de mercado
sobre o mercado relevante. Em diferentes graus, algumas podem tambm gerar benefcios em termos
de bem-estar (eficincias econmicas), recomendando a aplicao do princpio da razoabilidade. Desse
modo, preciso ponderar tais efeitos vis--vis os potenciais impactos anticompetitivos da conduta.
Portanto, uma prtica restritiva somente poder gerar eficincias lquidas caso as eficincias
econmicas dela derivadas compensem seus efeitos anticompetitivos.
As prticas restritivas horizontais consistem na tentativa de eliminar ou reduzir a
concorrncia, seja estabelecendo acordos entre concorrentes no mesmo mercado relevante com
respeito a preos ou outras condies, seja praticando preos predatrios. O abuso de posio
dominante tambm uma prtica que visa modificar a dinmica de um determinado mercado. Em
ambos os casos busca, de imediato ou no futuro, em conjunto ou individualmente, o aumento de poder
de mercado ou a criao de condies necessrias para exerc-lo com maior facilidade (RESOLUO
20). Dentre elas destacam-se:

i) a formao de cartis, que so acordos explcitos ou tcitos entre concorrentes do mesmo
segmento e que envolvem parte substancial do mercado consumidor, em torno de itens como
preos (qualquer fixao de preos), quotas de produo e distribuio e diviso territorial, na
tentativa de aumentar preos e lucros para nveis mais prximos dos de monoplio;
ii) outros acordos entre empresas, que so restries horizontais que envolvam apenas parte do
mercado relevante e/ou esforos conjuntos temporrios voltados para a busca de maior
eficincia (produtiva/ tecnolgica);
iii) os ilcitos de associaes profissionais, que so quaisquer prticas que limitem
injustificadamente a concorrncia entre profissionais, principalmente mediante conduta
acertada de preos;
iv) a prtica de preos predatrios, que consiste em fixar preos abaixo do custo varivel mdio,
visando eliminar concorrentes para posteriormente praticar preos de monoplio.

14
Princpios constitucionais para a Ordem Econmica.
19

v) o abuso de posio dominante est vinculado capacidade potencial que uma nica empresa
teria de influir e modificar a dinmica do mercado em que atua, impondo suas prprias regras,
como aumentar abusivamente preos e lucros.

Por seu turno, as prticas restritivas verticais so restries impostas por produtores/ofertantes
de bens ou servios em determinado mercado (de origem) sobre mercados relacionados verticalmente
ao longo da cadeia produtiva (mercado alvo)
15
. Como no caso das restries horizontais, as prticas
verticais pressupem, em geral, a existncia de poder de mercado sobre o mercado relevante de
origem, bem como efeito sobre parcela substancial do mercado alvo das prticas, de modo a
configurar risco de prejuzo concorrncia. Embora tais restries constituam em princpio limitaes
livre concorrncia, podem tambm apresentar benefcios. Dentre tais prticas, destacam-se
(RESOLUO 20):

i) a fixao dos preos de revenda, na qual o produtor estabelece, mediante contrato, o preo
(mnimo, mximo ou rgido) a ser praticado pelos distribuidores/ revendedores;
ii) as restries territoriais e de base de clientes, nas quais o produtor estabelece limitaes
quanto rea de atuao dos distribuidores/revendedores, restringindo a concorrncia e a
entrada em diferentes regies;
iii) os acordos de exclusividade, em que os compradores de determinado bem ou servio se
comprometem a adquiri-lo com exclusividade de determinado vendedor (ou vice-versa),
ficando assim proibidos de comercializar os bens dos rivais;
iv) a recusa de negociao, no qual o fornecedor ou comprador de determinado bem ou servio
estabelece unilateralmente as condies em que se dispe a negocia-lo, em geral a um
distribuidor/ revendedor, eventualmente constituindo uma rede prpria de distribuio/revenda;
v) a venda casada, ato em que o ofertante de determinado bem ou servio impe para a sua venda
a condio de que o comprador tambm adquira um outro bem ou servio;
vi) a discriminao de preos, na qual o produtor utiliza seu poder de mercado para fixar preos
diferentes para o mesmo produto/ servio, discriminando entre compradores, individualmente
ou em grupos, de forma a se apropriar de parcela do excedente do consumidor e assim elevar
seus lucros.


4.3. Casos Julgados

Para construir um panorama dos casos julgados pelo CADE entre os anos de 1994 e 2004,
analisei todos os atos de concentrao e todas as condutas anticompetitivas que deram ensejo a

15
Assim, a anlise da interao entre diferentes mercados relevantes adquire particular importncia. Isto porque uma
determinada conduta no mercado alvo pode ter como principal efeito sobre a concorrncia no simplesmente seu impacto
no mercado alvo em questo, mas no mercado de origem, onde eventualmente tenha havido um reforo da posio
dominante em virtude da conduta vertical em questo.
20

processos administrativos julgados pela instituio
16
. A base de dados utilizada foi composta pelos
relatrios anuais do CADE, de 1996 a 2003, que contem todos os atos e concentrao e condutas
competitivas julgados no ano de referncia. Os dados de 1994, 1995 e 2004 foram recolhidos na
prpria autarquia, ou quando possvel, no seu site na internet. Ao todo foram 4130 casos julgados no
perodo em questo, 3200 atos de concentrao e 930 processos administrativos referentes s condutas
anticompetitivas, como mostra a tabela abaixo.


TABELA 2
Casos Julgados pelo CADE entre 1994 e 2004

ANO PAs ACs TOTAL
1994
*
26 21 47
1995 38 12 50
1996 97 19 116
1997 446 46 492
1998 90 144 234
1999 43 210 253
2000 39 523 562
2001 34 584 618
2002 35 518 553
2003 23 527 550
2004

59 596 655
TOTAL 930 3200 4130

Fonte: CADE. Elaborao prpria
* de julho a dezembro de 1994.


A primeira impresso que se tem ao olhar este grfico a discrepncia entre o nmero de
casos dos ACs sobre os PAs. Talvez a supremacia dos atos de concentrao se deva forma como
eles so levados ao CADE: toda fuso, aquisio ou associao de empresas que, por pressuposto
(participao de mercado acima dos 20% e/ou faturamento anual maior do que R$ 400 milhes),
possam exercer poder de mercado, tm que ser avaliadas pela autarquia. Isto no significa que o ato de
concentrao realmente ameace o mercado. Utilizar convenes que relacionem concentrao e poder
de mercado na legislao , portanto, problemtico.
Alm disso, o aumento relativo de atos de concentrao aps 1996 tambm se deve
reestruturao industrial sofrida por vrios setores produtivos, como o qumico, o de alimentos, o
farmacutico, o de autopeas, o de servios, entre outros, em decorrncia da abertura e
desregulamentao econmica. A onda de fuses e aquisies da dcada de 90 refletiu no Brasil
ampliando a demanda sobre o sistema de defesa da concorrncia. Contriburam para tanto, tambm, o
processo de privatizao, que envolveu os setores de siderurgia, petroqumica, fertilizantes, entre
outros.


16
O julgamento de mrito o filtro que permite a anlise dos casos que realmente poderiam acarretar em impacto(s) no(s)
mercado(s) relevante(s) em questo, gerando possvel efeito econmico na sociedade.
21

J a instaurao de processos administrativos para as prticas restritivas mais difcil, pois
depende de denncia prvia do Ministrio Pblico, que conta com a boa vontade da comunidade para
alert-lo de eventuais condutas anticompetitivas praticadas nos mercados. Alm disso, h a
necessidade de uma fase instrutria, que demanda a observao do devido processo legal e gerao de
provas em tempo hbil, dificultando a consecuo dos processos.


5. CONSIDERAES FINAIS

A utilizao pela Lei do conceito estruturalista que concentrao possibilita o exerccio de
poder de mercado, o que inclui a relao entre concentrao e lucratividade das firmas, ao estabelecer
que toda fuso, aquisio ou associao de empresas que detiverem participao de mercado acima
dos 20% ou faturamento anual maior do que R$ 400 milhes tm que ser avaliadas pelo SBDC,
insustentvel. Estas convenes, importadas de outras economias, podem no refletir a estrutura
industrial nacional. Isto pode acarretar a instruo de uma quantidade muito maior de processos do que
o realmente necessrio para a consecuo de uma poltica de defesa da concorrncia.
Assim, a utilizao de parmetros legais para a instaurao de processos no SBDC no
relacionados concentrao, ou, no mnimo, no transpondo convenes utilizadas por outras
legislaes, reduziria o nmero de processos enviados ao SBDC, possibilitando que somente os casos
tidos como realmente relevantes fossem analisados. O que eu proponho aqui alterar procedimentos
visando uma aplicao mais efetiva da defesa da concorrncia. Seria a extino de qualquer anlise
dos casos considerados mais simples e no danosos concorrncia, que hoje seguem o rito sumrio,
mas que ainda demandam, mesmo que de forma simplificada, esforos do SBDC.


22

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