SUMARIO: 1. Las formas de Estado y las formas de gobierno.-U. El Esta- do unitario y el Estado federal.-UI. El Estado federal: A. Su concepcin jurdico-poltico. B. El problema de la secesin. C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico. D. El nombre del Estado mexicano. E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917. F. Reali- dad del federalismo en Mxico. 1. LAS FORMAS DE ESTADO y LAS FORMAS DE GOBIERNO Uno de los problemas ms complejos que afronta la teora de Derecho P- blico estriba en la distincin entre formas de Estado y formas de gobierno. Ambos tipos de "formas'vsuelen confundirse y se alude indistintamente a cual- quiera de las dos entremezclndolas en las clasificaciones respectivas. As, verbi- gracia, Hauriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de gobierno como la monarqua, considerndola una especie de gnero que deno- mina "Estados compuestos" en oposicin a los "Estados simples" que es el "Estado unitario".570 El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en la diferencia clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasin precedente hicimos mencin. El Estado es una institucin pblicadotada de personalidaJljurdica, es una El goblcmo;-en"Cinb;-es el conjunto de rganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla el poder pblico que a la entidad estatal pertenece, y en su acepcin dinmica se revela en las propias funciones que se traducen en mltiples y diversos actos de autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por ende, sus correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa esencialmente distinta del Estado, ya se considere aqul como funcin ordenar, de man- tener un rgimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina como un conjunto de rganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y para el Estado, pero no es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de indicarse, dos acep- ciones: o se definen como gobierno las funciones diferenciadas y especficas del Estado -y ser aqul el Estado, en la realizacin especfica de su actividad funcional-, o bien se aplica el trmino gobierno a la estructura institucional especializada, mediante la cual el Estado hace efectivas sus funciones espec- 570 Principios de D",cho Pblico 'Y ConstituciofttU, p. 360. 398 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ficas." 571 En consecuencia, la "forma" de Estado es e! "modo" o "manera de ser" de la entidad o institucin estatal misma independientemente de "cmo" sea su gobierno, es decir, sin perjuicio de la estructura de sus rganos y de la ndole y extensin de las funciones que a cada uno de ellos competa dentro de esa estructura. As, por ejemplo, la repblica o la monarqua, que son for- mas de. gobierno, pueden existir indistintamente en un Estado unitario o en un Estado federal, que son formas estatales. Ahora bien, si las formas de Estado no dependen de las formas de go- bierno, cul es e! criterio que debe servir de base a los tipos de formas estata- les? Georges Burdeau estima que las formas de Estado corresponden a las "formas de! poder estatal'\ afirmando que la "forma de Estado" equivale a la "definicin de la naturaleza interna del poder cuyo soporte es la institucin estatal", agregando que " ... e! problema de la clasificacin de las formas de estado lleva a distinguir los Estados que incorporan un poder y una idea de dere- cho nicos y los que engloban una asociacin de poderes y una pluralidad de la idea de derecho", concluyendo que "ene! primer caso, se est en pre- sencia de un Estado unitario y en el segundo ante mltiples formas polticas que designan el trmino [ederalismo' F" Como se puede deducir de las ante- riores ideas, el ilustre profesor de la Universidad de Dijon no puede sustraerse a la confusin entre las formas de Estado y las formas de gobierno, segn lo demostraremos brevemente. La unidad de poder y de derecho supone indis- pensablemente la unidad de una estructura de la cual uno y otro derive. El poder no puede ejercerse sin un rgano o un conjunto de rganos, es decir, sin gobierno, y en cuanto al derecho, ste no puede establecerse tampoco sin rganos que lo elaboren. Consiguientemente, en el Estado unitario ese rgano o ese conjunto de rganos sern de un solo tipo tambin unitario, y en el Es- tado federal, donde segn Burdeau hay "pluralidad" de poderes y de dere- chos, habr igualmente pluralidad de rganos que desarrollen los poderes y que produzcan los derechos. De ello se infiere que e! Estado federal importa un sistema de competencias entre los rganos plurales, o sea, entre sus "go- biernos", y en el Estado unitario existir un rgimen competencial nico que estructure a un solo gobierno. En otras palabras, el Estado unitario y el Es- tado federal, conforme al criterio distintivo de dicho tratadista, no representa formas de Estado sino formas de gobierno de una misma entidad estatal, en la que habr "varios" poderes y "varios" derechos y por ende "varios" gobiernos -federal-, o un "solo" poder y un "solo" derecho o sea, un "solo" gobierno unitario. El constitucionalista italiano Paolo Biscaretti comparte, mutatis mutandis, la distincin que hemos formulado entre formas de Estado y formas de go- bierno. Asevera que las primeras se refieren "a la posicin recproca en la cual vienen a encontrarse los tres elementos constitutivos del Estado", es decir, el po- der, el pueblo y el territorio, significando las segundas "la recproca posicin en que se encuentran los diversos rganos constitucionales del Estado, tomando 1171 Derecho Poltico. Tomo 1, pp. 505 y 506.. .,: . . 1172 Trait de Science PolitiqueoTomo 11, "L'Etat", pp. 313 y 314. LAS FORMAS DE ESTADO 399 el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento cons- titutivo del Estado, sino en el otro ms estricto que significa el conjunto slo de las principales instituciones estatales". 572 bi s Siguiendo a dicho autor, el tratadista espaol Juan Feriando Badia, en cuanto a las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de polica, al Estado de Derecho como histricamente existentes hasta 1918, al Estado democrtico clsico, al Estado autoritario y al Estado de democracia progresiva, surgidos a partir del citado ao, es decir, de la terminacin de la Primera Guerra Mundial. Al efecto, dicho autor asienta: "El Estado llamado patrimonial es tpico de la poca feudal, en la cual la confusin entre el derecho pblico y el privado lleva a concebirlo desde el punto de vista del derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y territorio) como partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Go- bierno) : el cual puede enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa, y puede tambin conferir la investidura de los oficios pblicos, concebidos como beneficios a otros sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado care- cen de toda garanta jurdica, mientras que la autoridad regia est limitada slo a pactos de vasallaje, estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de una relacin de prestaciones recprocas. El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renacimiento hasta la Revolucin francesa. Se llama tambin 'Estado absoluto'. Diferenciacin entre derechos pblicos y derechos privados, 'razn de Estado', un pueblo de 'sbdi- tos' (no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis uolunias. "El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolucin francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divi- sin de poderes, plena garanta de los derechos pblicos subjetivos; en suma: frente al gobierno de los hombres, el gobierno de la ley. "El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxi- ma identificacin de gobernantes y gobernados. Su principio jurdico puede resumirse en este aforismo: 'Gobierno de la mayora respetando los derechos de la minora'; el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como 'Tc- nica de la Libertad'. "El Estado autoritario est inspirado por el postulado de que ciertas minoras (lites) son superiores a las masas y que el jefe posee cualidades excepcionales que lo elevan sobre todos los ciudadanos. Se tiende, en consecuencia, a la con- centracin de poderes en el jefe, a la abolicin de los procedimientos electorales o de sus garantas; se reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc. El principio jurdico del Estado autoritario se condensa en esta frmula: 'El in- ters de la colectividad, interpretado autoritariamente por el ms capaz, debe prevalecer sobre los intereses singulares', su derecho constitucional se articula como 'tcnica de la autoridad'. "El Estado de democracia progresiva o democracia socialista se apoya en el dogma de que los factores econmicos sociales tienen un primado absoluto sobre las normas jurdicas. Enel mbito capitalista -argumentan sus tericos- los temas constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de divisi6n de poderes, de garanta de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta &12 bla Derecho Constitunonal, p. 223. 400 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO que en la base de todas esas cuestiones formales se encuentra un hecho real: la desigualdad econmica y social. Este hecho bsico es el que hay que atacar: en una primera fase revolucionaria, el Estado seguir siendo un instrumento de fuerza (con la dictadura del proletariado) ; en una fase final, se alcanzar el Estado verdaderamente democrtico, es decir, un sistema de vida --comunis- mo- sin Estado. Hoy la teora de la dictadura del proletariado est siendo arrinconada y sustituida por la del 'gobierno del pueblo entero', pero en realidad contina el pastido comunista concentrando el poder."512 e Contrariamente a la opinin de los dos tratadistas citados en lo que atae a las "formas de Estado" que quedaron reseadas, consideramos que stas, en sustancia, son formas de gobierno, ya que implican modalidades no de la persona moral estatal en s misma, sino de la ndole de sus rganos gubernati- vos y de la manera de relacin entre ellos, por una parte, y el territorio y los gobernados, por la otra. As, en el Ilamado "Estado patrimonial", el rey era considerado como dueo originario del espacio territorial con derecho para trasmitir las tierras comprendidas en l a los particulares, trasmisin que en Espaa se denominaba "merced real". En otras palabras, un rgano del Es- tado, el monarca, era conceptuado como propietario del territorio de su reino, circunstancia que no autoriza a considerar a dicha modalidad de dominio como una verdadera forma de Estado. En cuanto a los otros tipos estatales que dichos dos autores mencionan, sus peculiaridades respectivas conciernen al modo como en cada uno de ellos se presentan las relaciones entre gober- nantes y gobernados, por lo que dichos tipos sustancialmente son formas de gobierno. . Ferrando Bada, por su parte, seala como forma estatal, adems de la unitaria y de la federal, a la regional. Afirma que existe como diferenciado del Estado federal y del Estado unitario, el Estado regional. Como es lgico, la base de este ltimo tipo es la regin que es "un. hecho geogrfico, etnogr- fico, econmico, histrico y cultural vivido en comn",512 d indicando que Ita- lia. es un caso tpico de dicha forma estatal. No creemos que exista un "Estado regional" por las razones que a conti- nuacin exponemos. La regin, segn la describe Ferrando Bada, tiene como centro esencial a un determinado elemento humano o colectividad, en un cierto territorio, con los elementos comunes que dicho autor menciona. Aho- ra bien, ese supuesto "Estado regional" sera una entidad independiente, o un Estado miembro de un Estado federal, o una divisin poltica y adminis- trativa de un Estado unitario. En el fondo, la regin, que no debe identificarse con el espacio territorial, equivale a la nacin misma o, al menos, a una cierta nacionalidad desde el punto de vista sociolgico. Si esa regin, nacin o nacio- nalidad viven dentro de un Estado unitario o dentro de un Estado federal, su existencia no autoriza a considerarla como una forma estatal diferente de las dos anotadas; y si una regin, nacin o nacionalidad se organiza jurdica y polticamente de manera autnoma, autrquica o descentralizada, su mpli- 512 e El Estado Unitario, el Federal 'Y el Estado Regional. Edicin 1978, pp, 32 a 34. 572 d Op. cit., p. 146. LAS FORMAS DE ESTADO 401 cacin ser la de Estado federado o de departamento descentralizado, respec- tivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario. En conclusin, las formas estatales clsicas son estas dos ltimas, sin que en puridad lgica, jurdica y poltica exista el tipo de "Estado regional". Il. EL ESTADO UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL El criterio que debe fundamentar la clasificacin de estos dos principales tipos de formas estatales debe consistir en una base diferente de la que brinda Burdeau, debiendo advertir que en nuestra opinin nicamente existen dos formas de Estado: la unitaria, mejor denominada centralf'" y la federal. Algu- nos autores, como Hauriou, hablan tambin de "uniones de Estados", de carcter personal -cuando "dos monarquas se colocan bajo la dependencia de un mismo monarca" -y de carcter real, que generalmente proviene de un tratado. Dichas "uniones" no merecen el calificativo de "formas de Estado", toda vez que no dan nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por modo personal, o real, pudiendo subsumirse, segn el grado de descentraliza- cin o centralizacin, en el tipo "Estado federal" o en el de "Estado unitario", sin perjuicio de que impliquen una confederacin, que tampoco es forma es- tatal. Respecto de este tpico, Kelsen expresa que: "Las dos formas fundamentales a las que se pueden reducir todas las llamadas 'uniones de Estados' son el Estado federal y la confederacin, advirtiendo que damos al concepto de confederacin un sentido ms amplio del que generalmente se le atribuye, incluyendo en dicho concepto tanto las 'uniones' (en sentido estricto), como las relaciones de protec- torado y vasallaje..."574 Por otra parte, para dicho autor no existe diferencia esencial, sino de grado, entre el Estado federal y la confederacin, segn sea mayor o menor la centralizacin o la descentralizacin. "En ambos casos, dice, se trata de comunidades jurdicas cuyo ordenamiento consiste en normas vlidas sobre todo el territorio y en normas vigentes tan slo en ciertas partes del mis- mo; advirtiendo que la extensin y la importancia de los objetos que son regula- dos por las primeras, es decir, por las normas centrales, es mayor que la impor- tancia y -extensin de las materias reguladas por las normas locales; de modo que el orden jurdico vigente en la totalidad de un territorio y el conjunto de todos los rdenes parciales recibe, en un caso, el nombre de 'Estado' -induda- blemente, debido al grado de centralizacin-, mientras que en el otro se llama 'confederacin' de Estados. Aparte de esta distincin, entran en juego otros momentos formales, de organizacin tcnica, los cuales, sin embargo, no pueden aportar ninguna diferenciacin ulterior entre la confederacin y el Estado fede- ral y no suministran, lo mismo que el primer criterio, ms que una diferencia gradual, en modo alguno fundamental entre ambas clases de uniones."511 El clebre jurista viens es an ms explcito y reiterativo de la tesis de que entre el Estado federal y Estado unitario (central) no hay diferencias 513 Optamos por el adjetivo "central", en virtud de que el trmino "unitario" se presta a equvocos, ya que el Estado federal es un todo unitario Mmque compuesto de "partes". 574 Tema General del Estado, p. 254. 515 tu, p. 255. 26 402 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO esenciales, sino que ambas formas divergen en cuanto al grado de descentraliza- cin, siendo ms acentuada sta en la primera que en la segunda. "Lo nico que distingue, dice, a un Estado unitario dividido en provincias autnomas de un Estado federal, es e! grado de descentralizacin. Y as como el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por un mayor grado de descentrailzacin, de! mismo modo se distingue una confederacin internacional de Estados de un Estado federal. En la escala de la descentralizacin, e! Estado federal ocupa un lugar intermedio entre e! Estado unitario y una unin internacional de Estados. El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compa- tible con una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado, y un grado de centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica internacional, es decir, con una comunidad constituida por e! derecho internacional.l'V" En el Estado unitario existe lo que en doctrina constitucional se llama homo- geneidad del poder. Este elemento implica que, en cuanto a las funciones le- gislativa y administrativa, no existen rganos distintos que autnomamente las desempeen. As, en dicho tipo de Estado existe un solo rgano que dicta las le- yes sobre cualesquiera materias con vigencia espacial en todo su territorio, siendo sus destinatarios, a guisa de obligados, todos los individuos y grupos de diferente ndole que en l existan y acten. En otras palabras, en un Estado unitario no existe la dualidad de mbitos competenciales en lo que a la fun- cin legislativa concierne, sino una unidad legal en los trminos que acabamos de expresar. Por cuanto a la funcin administrativa, los gobernantes de las di- visiones poltico-territoriales en que se organiza el Estado unitario, dependen del ejecutivo central, sin que aqullos deriven su investidura de ninguna elec- cin popular directa o indirecta. No est por dems hacer la observacin de que en el Estado unitario opera el fenmeno de la descentralizacin funcional en lo que atae a la actividad administrativa y jurisdiccional. Dicho de otra manera, un Estado unitario no es monoltico, ya que por la presin de necesidades de diferente naturaleza su territorio suele dividirse poltica y administrativamente en circunscripciones que se denominan "departamentos" o "provincias", y cuyo gobierno se enco- mienda, en lo que respecta a la primera de las funciones citadas, a rganos subordinados al rgano central, y por lo que toca a la segunda de dichas fun- ciones, la imparticin de justicia se confa a autoridades judiciales dentro de un sistema de competencia territorial. La descentralizacin funcional de que acabamos de hablar no llega al grado de autonoma en lo que a las tres funciones estatales concierne. Este ltimo elemento, segn veremos, es lo que distingue al Estado unitario del Estado fe- deral, distincin que, segn puede fcilmente advertirse, no es esencial. Mutatis mutandis, Prlot seala anlous diferencias entre el Estado unitario y el Estado federal, al establecerlas caractersticassustanciales del primero, mis- mas que concibe de la siguiente manera: ,a) "La organizacin poltica es nica 576 T eor{a General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta Universitaria. Traduccin de Eduardo Garda M.,nez, p. 333. LAS FORMAS DE ESTADO 403 porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmen- te, sin tornar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual (homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas entidades localesi'F'" bis En conclusin, si entre el Estado unitario -central- y el Estado federal no existen sino diferencias en cuanto al grado de centralizacin o descentrali- zacin en que se desenvuelven sus respectivas estructuras gubernativas, el cri- terio para distinguir esas dos formas estatales hay que buscarlo, a nuestro en- tender, en la gnesis de la entidad estatal federal. Ahora bien, si la creacin de un Estado federal no responde al proceso histrico-poltico que researemos a continuacin, aunque exista como forma estatal declarada en la Constitucin, su diferencia con el Estado central o unitario depender de los grados de au- tonoma de las respectivas estructuras gubernativas, segn lo hemos dicho coincidiendo en ese punto con Kelsen?", lII. EL ESTADO FEDERAL A. Su concepcin jurdico-poltica Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin y proviene del vocablo latino [oedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir en- traa por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se une, ya que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad. Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca se- parada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende mexorableniente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante la aglutinacin de diversas partes. . Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno Jurdico-poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce "alianza o unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que se crea a travs de la. composicin de entidades o Estados que antes estaban separados, sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el proceso formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un Estado federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, res- pectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la 576 bis Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada por Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp, 39 Y 40. G77 Debemos hacer hincapi en el sentido de que tanto en el Estado federal como en el =0existe la descentralizaci6n. Burdeau seala, dentro de este ltimo,diferentes tipos de traIizaci6n, entre ellas la territorial y la "por servicio" ((1fI. cis., pp. 332 a 390.)