Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

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Estados Unidos de Amrica
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
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Cte. Spurr 653 - Avellaneda
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Preimpresin: Duotono
Impreso en Octubre de 2005
Impreso en Argentina
Presentaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Captulo 1.
El derecho de acceso a la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Captulo 2.
Herrramienta de diagnstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Captulo 3.
reas de incidencia para la elaboracin de polticas . . . . . . . . 37
Captulo 4.
Planificacin, monitoreo y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
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Indice
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Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 3
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Presentaciones
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Amrica Latina ha disfrutado de elecciones por ms de dos dcadas. Pero la
democracia es ms que elecciones, como lo ha sealado el informe La democra-
cia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, auspi-
ciado por PNUD. A pesar de la conquista de las libertades civiles que durante
estos aos hemos logrado los latinoamericanos, estamos lejos todava de poder
afirmar que la democracia ha contribuido a reducir la inequidad, la exclusin y la
pobreza, lo que llamamos dficit de ciudadana. El informe nos presenta un pano-
rama del que cabe destacar una preocupacin ciudadana sobre la capacidad de
las democracias de sus pases de generar las condiciones de desarrollo necesarias
para combatir la pobreza, el desempleo, la inequidad y la inseguridad ciudadana.
Los aos noventa fueron particularmente activos en materia de reforma judicial
en Amrica Latina y han contribuido de forma importante a la construccin de
ciudadana civil. Las reformas ms importantes se concentraron en dotar a los
pases de la regin de un sistema ms transparente y meritocrtico para selec-
cionar jueces y magistrados, reformas profundas al sistema de enjuiciamiento
penal y nuevas leyes penales para menores de edad. Las reformas en cuestin
han dotado a la regin de una justicia ms profesionalizada y con procedimien-
tos ms adecuados a los estndares internacionales de derechos humanos. No
obstante, estas reformas todava no han logrado revertir la pobre imagen que los
ciudadanos tienen de los sistemas de justicia, como tampoco revertir el hecho de
que los ms pobres y vulnerables enfrentan obstculos estructurales para acce-
der, en condiciones razonables, al sistema de justicia. En otras palabras, las refor-
mas judiciales no han contribuido a reducir el dficit de ciudadana social.
Por esta razn el PNUD ha privilegiado focalizar su asistencia y colaboracin en
el rea de reforma de la justicia, en fortalecer las polticas dirigidas a mejorar el
acceso a la justicia de los ms pobres y de las personas pertenecientes a los gru-
pos ms vulnerables. De esta forma esperamos contribuir a que estas personas
estn en mejores condiciones para superar su situacin de pobreza y desigual-
dad. Se trata de reestablecer la confianza ciudadana en el funcionamiento del
Estado democrtico de Derecho y mediante la creacin de mecanismos articula-
dos y cohesionados que incorporen todas las facetas de la institucionalidad nor-
mativo-cultural implicada.
La regin latinoamericana cuenta con un sinnmero de experiencias exitosas en
materia de acceso a la justicia, aunque en la mayora de los casos se trata de
experiencias puntuales que no han sido traducidas en polticas pblicas. El
PNUD ha querido relevar y sistematizar estas experiencias, en el entendido de
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que Amrica Latina debe capitalizar al mximo el esfuerzo de sus gobiernos y
sus sociedades civiles, compartir las experiencias y construir polticas pblicas
con base en lo que resulta probadamente ms adecuado para nuestra regin.
Asimismo, es preciso que estas experiencias sean sistematizadas y ordenadas
de forma tal que puedan ser de utilidad a aquellas personas que deben disear,
implementar y evaluar polticas pblicas en materia de acceso a la justicia, sean
stos funcionarios de los Poderes Ejecutivos o de los Poderes Judiciales de la
regin.
En el presente Manual de polticas pblicas en acceso a la justicia para Amrica
Latina y el Caribe, el lector encontrar un marco conceptual basado en el para-
digma del desarrollo humano que promueve el PNUD, una gua para elaborar un
diagnstico de las necesidades de acceso a la justicia y un conjunto de posibili-
dades de polticas, fundadas en experiencias concretas en la regin, dirigidas a
mejorar el acceso a la justicia de los ms pobres y desaventajados. Esta contri-
bucin debe considerarse como documento inicial que se continuar alimen-
tando del debate en la regin y en cada uno de los pases. Esperamos as contri-
buir con las autoridades de los pases de la regin a encontrar respuestas con-
cretas y mecanismos adecuados de promocin del acceso a la justicia.
Elena Martinez
Directora
Bur Regional del PNUD para Amrica Latina y el Caribe
Presentaciones
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 5
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Para poder alcanzar la meta de reduccin de la pobreza que constituye el obje-
tivo prioritario orientador de la actividad del PNUD, los procesos de reforma ins-
titucional en Amrica Latina deben garantizar el acceso a la justicia de los sec-
tores ms vulnerables de nuestras sociedades. La gobernabilidad democrtica
es una de las dimensiones centrales para la consecucin de un desarrollo huma-
no sustentable. Debemos establecer entramados institucionales de participa-
cin poltica en los que los sectores de menores recursos vean representados sus
intereses para lograr que se conviertan en beneficiarios y propulsores de los pro-
cesos de generacin y gestin de la riqueza de los que se han visto relegados
hasta el momento. Hoy por hoy, la desigualdad y las falencias institucionales no
subsanadas en Amrica Latina provocan el alejamiento de grandes sectores de
la poblacin de la institucionalidad formal estatal. Si pretendemos que los pro-
cesos econmicos desemboquen en una efectiva redistribucin de los recursos,
capaz de disminuir la brecha de la desigualdad que sigue caracterizando a nues-
tra regin, hay que ir mucho ms all del establecimiento de democracias repre-
sentativas formales y construir cauces de efectiva gobernabilidad democrtica
que garanticen la proteccin jurdica de los grupos vulnerables. Debemos lograr
que se instituyan como sujetos jurdicos activos aquellos que, en la actualidad,
se ven relegados de los procesos de toma de decisiones y condenados a subsis-
tir inmersos en un sector informal, aislados de los cauces jurdicos, presencian-
do cmo se les niega cualquier posibilidad de realizacin de unos derechos de
los que son titulares nicamente en teora.
Este es el reto al que se enfrenta el PNUD en materia de acceso a la justicia y al
que est respondiendo a travs de un amplio elenco de acciones de naturaleza
heterognea, pero complementaria, que comprende intervenciones en los
siguientes mbitos: empoderamiento en derechos de la poblacin, simplifica-
cin de los procedimientos jurdicos, fortalecimiento de la red de informacin
intra-institucional, potenciacin de la participacin de la sociedad civil en las
reformas del sector de justicia, promocin de los instrumentos internacionales
de derechos humanos, desjudicializacin de determinados problemas jurdicos
a travs de la ampliacin del mbito de actuacin de mecanismos tradicionales
de resolucin de conflictos e incorporacin de determinados mecanismos alter-
nativos de resolucin de conflictos al mbito judicial.
Es nuestra responsabilidad transmitir a los actores polticos y sociales el conoci-
miento que en estas materias hemos acumulado y tratar de poner a su alcance
instrumentos que superen el discurso terico y proporcionen mecanismos de
intervencin acordes con sus realidades socioeconmicas. Lo que el presente
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documento pretende, es visibilizar las vertientes fundamentales de la proble-
mtica en materia de acceso a la justicia para facilitar un abordaje coherente e
integrado de todas ellas desde un enfoque basado en derechos humanos. Pero
el tratamiento institucional de las mismas depender siempre de las condicio-
nes y necesidades particulares de cada poblacin. En las prximas pginas se
propone una pauta para la identificacin de dichas necesidades, una enumera-
cin de mecanismos eficaces en funcionamiento en la regin latinoamericana y
una propuesta de ensamblaje de las acciones a emprender que posibilite la inte-
gracin y participacin de todos los actores sociales.
Agradezco el esfuerzo conjunto de mis colegas del bur de Amrica Latina del
PNUD (RBLAC), del programa Hurist, del LAC SURF y, especialmente, del Instituto
de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), nuestro socio
principal en la elaboracin de este valioso aporte para el tratamiento de este
problema de infinita complejidad. Ya que si bien este manual no pretende con-
figurarse como respuesta a los problemas de acceso a la justicia que padece la
regin, identifica los puntos de partida de unas reformas que necesariamente
debern ser definidas por cada una de nuestras sociedades.
Gita Welch
Jefa de Equipo del Grupo de Gobernabilidad Democrtica
Oficina de Polticas para el Desarrollo (PNUD)
Presentaciones
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 7
(
7
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Introduccin
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)
El acceso a la justicia es un concepto que hace referencia a las posibilidades de
las personas, sin distincin de sexo, raza, edad, identidad sexual, ideologa pol-
tica, creencias religiosas, de obtener una respuesta satisfactoria a sus necesida-
des jurdicas. Su mbito material de aplicacin se delimita mediante el anlisis
del conjunto de derechos de los ciudadanos y la valoracin de la naturaleza y
extensin de la actividad pblica y de los mecanismos o instrumentos jurdicos
necesarios para garantizarlos.
No existe controversia en torno a la obligatoriedad de que el Estado provea pol-
ticas pblicas orientadas a facilitar el acceso a la justicia. Lo que plantea proble-
mas es la naturaleza y extensin de la obligacin de la actividad estatal encami-
nada a ello, el mbito jurdico y material implicado en su instrumentalizacin y
la tipologa de las necesidades a las que tendr que dar respuesta el sistema
reformado. La valoracin del espectro de actuaciones pblicas comprendidas en
esta obligacin vara desde la ms reduccionista concepcin institucionalista
hasta la visin integral del acceso a la justicia adoptada por el PNUD.
La corriente institucionalista se centra en la maquinaria del mbito pblico de la
administracin de justicia. En esta concepcin el tratamiento, as como el diag-
nstico, se circunscribe al sistema preexistente de cortes y tribunales abordan-
do reformas de cara a su mayor capacitacin, a su reorganizacin y a una mayor
dotacin de recursos materiales y humanos para mejorar su rendimiento, y de
esta manera ampliar su alcance y aumentar su eficacia.
Por el contrario, el enfoque del acceso a la justicia que promueve el PNUD no se
agota en la contemplacin de aspectos cuantitativos o cualitativos de los recur-
sos judiciales sino que entiende el acceso a la justicia como un objetivo y como
un medio al mismo tiempo. Siendo un fin en s mismo, se percibe, a su vez, como
un requisito previo, como un instrumento para la transformacin de las relacio-
nes de poder que perpetan la exclusin, la pobreza y la subordinacin de gru-
pos tales como mujeres, presos, indgenas, migrantes, discapacitados, menores,
ancianos, poblacin de bajos ingresos, etc.
El acceso a la justicia engloba materias tan diversas como: existencia de una ade-
cuada proteccin normativa de los derechos ciudadanos, informacin ciudadana
sobre los derechos de los que es titular, asesoramiento en el trfico jurdico coti-
diano en materias que abarcan todas las jurisdicciones jurdicas y mecanismos
accesibles y eficaces de resolucin de conflictos, sean o no de titularidad estatal.
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Estas materias, a su vez, pueden dividirse en dos grandes grupos. Por un tene-
mos el anlisis de la idoneidad del contenido del ordenamiento normativo,
mientras que por otro, nos encontramos con todos los dems aspectos que pue-
den tratarse de manera conjunta, ya que las carencias en el resto de los mbitos
pueden ser analizadas desde la ptica de las necesidades jurdicas de la pobla-
cin, entendiendo por tales a los mecanismos necesarios para la efectiva reali-
zacin de los derechos. En el presente manual atenderemos al segundo gran
grupo de cuestiones. Nos ocuparemos de identificar los mecanismos que estn
ausentes en el sistema para la realizacin de las previsiones normativas. La cre-
acin del derecho es un antecedente necesario que se rige por procesos y condi-
cionantes diametralmente diferentes a los involucrados en el establecimiento y
gestin de mecanismos de garanta de los derechos. No slo son de naturaleza
diferente sino que dependen para su legitimidad de la intervencin de mltiples
actores en procesos complejos de sujecin plural e interdependencias institu-
cionales e internacionales. Es por ello que no pueden contemplarse bajo una
metodologa comn ni responden a los mismos paradigmas instrumentales que
pueden utilizarse para la creacin de espacios de exigibilidad de los derechos.
La segunda cuestin que hay que establecer para clarificar el alcance del trata-
miento que se da a la materia en este documento, es que no se estudian las cues-
tiones procedimentales a lo largo del texto. Es un anlisis que se centra en la
identificacin de la naturaleza de los distintos servicios jurdicos que deben ser
puestos a disposicin de la ciudadana, las materias de las que se ocupan y la
identificacin de sus operadores. No se trata de valorar, en este momento, los
requisitos procedimentales que tales mecanismos incorporen para la salvaguar-
da de las garantas ciudadanas. En este sentido, no analizamos los aspectos pro-
cesales del funcionamiento de las cortes y tribunales, as como tampoco se entra
en detalladas descripciones de la metodologa empleada en el resto de los servi-
cios jurdicos a los que hacemos alusin. Es evidente que en cualquiera de los ser-
vicios que se mencionan a continuacin es necesario establecer unos adecuados
sistemas de control que garanticen al usuario un tratamiento igualitario, de cali-
dad y que responda a los estndares de un juicio justo (para el caso de que el ser-
vicio jurdico del que se trate sea un mecanismo de resolucin de conflictos).
Establecidos en estos trminos los lmites al contenido del anlisis que desarro-
llaremos en los prximos captulos, entendemos que resulta conveniente dibu-
jar la lgica que impulsa nuestro discurso. Cul es el espritu que integra cada
uno de los campos de anlisis y los nexos que convierten espacios de una apa-
rente independencia funcional e incluso orgnica en perspectivas interdepen-
dientes de una unidad de sentido.
La transformacin de los sistemas de justicia de mecanismos perpetuadores de
la desigualdad a instancias de participacin y empoderamiento pasa, a nuestro
entender, por la adopcin de una estrategia en materia de justicia asentada
sobre tres pilares: ampliacin de la cobertura estatal, incorporacin al sistema
de justicia de los mecanismos tradicionales y comunitarios de resolucin de
conflictos y focalizacin de las polticas pblicas en los grupos ms vulnerables
y desprotegidos de la sociedad.
Estas tres polticas se relacionan de tal manera que constituyen una unidad de
actuacin lgica que requiere de estas tres dimensiones para hacer factible la
reforma propuesta. No estamos, por lo tanto, exponiendo polticas aisladas de
Introduccin
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 9
(
intervencin alternativa. La puesta en marcha de los mecanismos necesarios
para el correcto funcionamiento de cada una de ellas favorece y genera los espa-
cios que las dems requieren para reequilibrar el sistema. Individual y exclusiva-
mente consideradas, sin embargo, no abren opciones practicables diferentes a
los planteamientos actuales y se corre el riesgo de que incluso agraven los dese-
quilibrios que padecen los sistemas de justicia y, por lo tanto, la situacin de los
sectores ms desfavorecidos de la sociedad.
Esto es as por razn de la complementariedad que relaciona las tres vertientes
integrantes de nuestra propuesta y que describiremos a continuacin con la
intencin de dibujar la manera en que encajan los elementos propuestos para
nuestra poltica, as como la manera en que se piensa dotarlos de contenido a
travs de la realizacin de un diagnstico de las necesidades jurdicas de la
poblacin.
La propuesta consiste en plantear la emergencia de polticas pblicas de acceso
a la justicia provenientes de una construccin institucional basada en las nece-
sidades jurdicas de la poblacin. Crear una oferta de servicios de justicia que se
adapte a las necesidades presentes en la sociedad tanto cuantitativa como cua-
litativamente. Por lo tanto, se trata de configurar un mecanismo de diagnstico
capaz de identificar tanto los niveles de incidencia de una problemtica jurdica
determinada como las caractersticas especficas que presenta o los condicio-
nantes socioeconmicos que la rodean.
El diagnstico se plantea como un proceso nico que se desarrolla en dos fases
consecutivas en el tiempo. La primera de ellas se consagra a la identificacin de
las necesidades jurdicas de la poblacin, mientras que la segunda trata de valo-
rar cules de esas necesidades sociales son, en la prctica, resueltas por el siste-
ma de justicia instaurado. En este segundo momento del proceso de diagnsti-
co se realiza un estudio de los mecanismos formales e informales de prestacin
de servicios jurdicos. Las necesidades jurdicas identificadas en el diagnstico
que no pueden ser absorbidas y tratadas por los mecanismos jurdicos vigentes,
es decir, las necesidades jurdicas insatisfechas de la poblacin, se configuran
como indicadores del vaco institucional que debe ser cubierto.
Sobre las carencias identificadas se trata de impulsar reformas capaces de
aumentar la oferta de servicios jurdicos en la medida necesaria para hacer fren-
te a este dficit, lo que implica aprovechar e incorporar a los actores no estata-
les que, de hecho, desempean labores en materias de acceso a la justicia.
La presente propuesta contempla la necesidad de creacin de un sistema cen-
tral, estatal, encargado no slo de la elaboracin de polticas pblicas en mate-
ria de acceso a la justicia sino de que dichas polticas encuentren un respaldo y
cauces de colaboracin con aquellas que rigen e impulsan la actividad de los
actores del sector de justicia, tales como la Corte Suprema de Justicia, el
Ministerio Pblico, etc. Lo que tambin resulta aplicable respecto de la sociedad
civil o al sector privado nacional e internacional con presencia y capacidad de
prestacin de servicios jurdicos. Meta que requiere el establecimiento de un
dilogo entre los sujetos externos y los pertenecientes al esquema institucional
pblico y la elaboracin de planes y estrategias de colaboracin y coordinacin
de actividades y objetivos para proporcionar una oferta integrada y establecer
mecanismos de control del desempeo de estas funciones.
10
)
Una vez identificada la oferta total de servicios, habra que garantizar la existen-
cia de instancias de informacin al alcance de los ciudadanos a las que stos
pudieran dirigirse y desde donde se les indicara qu servicio es el ms apto para
el tratamiento de su necesidad especfica. Lo que permitira desjudicializar el
tratamiento de determinados conflictos que pueden obtener un mejor trata-
miento en otras instancias.
La descongestin del sistema judicial y la liberacin de recursos, consecuencia
de la desjudicializacin, permiten ampliar el alcance de la cobertura estatal en
materias tales como la defensa pblica. Es imprescindible que las personas sin
recursos puedan obtener tanto asesoramiento como defensa letrada en mate-
rias de derecho civil y derecho administrativo. En la actualidad nos encontramos
con una absoluta ausencia de cobertura pblica en este campo en la gran mayo-
ra de los pases de Amrica Latina.
Todas estas reformulaciones deben encaminarse a dar cobertura a las necesida-
des de los grupos ms desfavorecidos de la poblacin. Por lo tanto, desde el
diagnstico hasta la implantacin de los mecanismos especficos, el conjunto
del proceso debe construirse en funcin de la existencia de estos grupos de
poblacin para tratar de conseguir que el sistema de justicia se convierta en un
mecanismo eficaz de realizacin de sus derechos que coadyuve a eliminar las
situaciones de discriminacin y sujecin en las que se encuentran.
Respondiendo a esta estructura discursiva, el primer captulo de este manual
est dedicado a describir el contexto conceptual del que emana esta compre-
sin, a delimitar los significados y connotaciones de las afirmaciones que subya-
cen y fundamentan el resto de la propuesta, as como a determinar los princi-
pios orientadores del conjunto del sistema propuesto enfatizando la responsa-
bilidad estatal no electiva que subyace a su establecimiento. El segundo captu-
lo trata de establecer unas pautas orientadoras del proceso de identificacin e
interpretacin de las necesidades jurdicas y de los niveles de respuesta que
encuentran en los operadores. El tercer captulo expone las tres directivas de la
poltica pblica de acceso a la justicia a la vez que enumera una serie de prcti-
cas que deben ser contempladas como ejemplos de la viabilidad y versatilidad
del enfoque propuesto. El captulo cuarto, que cierra el documento, se enfoca en
los mecanismos de centralizacin de la informacin y de coordinacin de sus
diferentes elementos. Se abordan las caractersticas que debe reunir y el papel
que desempea la instancia estatal garante y articuladora del funcionamiento
del sistema y del disfrute de los derechos.
Este planteamiento que podra resultar ambicioso parte, sin embargo, del cono-
cimiento de sus limitaciones y deficiencias. La materia del acceso a la justicia con-
templada en toda su magnitud es un tema prcticamente inexplorado por el
debate doctrinal y poltico de nuestra regin y una deuda pendiente de los secto-
res de justicia. La integracin orgnico funcional de las facetas que componen el
acceso a la justicia y que han venido tratndose, en el mejor de los casos, de
manera aislada, se constituye como una meta necesaria que debe provenir de la
maduracin conjunta de sus implicaciones y posibilidades. Por ello, este material
pretende actuar a modo de catalizador y reorientar un debate que debera ser
recogido por los responsables de la elaboracin de las polticas pblicas, ahonda-
do por la doctrina y enriquecido por la visin de los usuarios de la justicia.
Introduccin
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 11
(
El derecho de acceso a la justicia 1
(
)
El acceso a la justicia es un concepto que hace refe-
rencia a las posibilidades de las personas de obtener
una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurdi-
cas y cuyo mbito material de aplicacin se delimita
mediante el anlisis del conjunto de derechos de los
ciudadanos y la valoracin de la naturaleza y exten-
sin de la actividad pblica y de los mecanismos o
instrumentos jurdicos necesarios para garantizarlos.
No existe controversia en torno a la obligatoriedad
de que el Estado provea polticas pblicas orienta-
das a facilitar el acceso a la justicia. Lo que plantea
problemas es la naturaleza y extensin de la obliga-
cin de la actividad estatal orientada a ello, el mbi-
to jurdico y material implicado en su instrumentali-
zacin y la tipologa de las necesidades a las que
tendr que dar respuesta el sistema reformado. La
valoracin del espectro de actuaciones pblicas
incardinables en esta obligacin vara desde la ms
reduccionista concepcin institucionalista hasta la
visin integral del acceso a la justicia adoptada por
el PNUD.
La corriente institucionalista se centra en la maqui-
naria del mbito pblico de la administracin de jus-
ticia. En esta concepcin, el tratamiento, as como el
diagnstico, se circunscribe al sistema preexistente
de cortes y tribunales abordando reformas de cara a
su mayor capacitacin, a su reorganizacin y a una
mayor dotacin de recursos materiales y humanos
para mejorar su rendimiento y de esta manera
ampliar su alcance y aumentar su eficacia.
Por el contrario, el enfoque del acceso a la justicia
que comparte el PNUD no se agota en la contempla-
cin del aspecto cuantitativo o cualitativo de los
recursos judiciales sino que entiende el acceso a la
justicia al mismo tiempo como un objetivo y como
un medio. Siendo un fin en s mismo, se percibe, a su
vez, como un requisito previo, como un instrumento
para la transformacin de las relaciones de poder
que perpetan la exclusin, la pobreza y la depen-
dencia de grupos tales como mujeres, presos, ind-
genas, migrantes, discapacitados, menores, ancia-
nos, trabajadores, etc.
Esta visin, que constituye la justificacin y la razn
impulsora de la actividad del PNUD en este mbito,
es fruto de incorporar de la evolucin de la concep-
cin de los derechos humanos a la nocin de acceso
a la justicia, y convierte a las polticas de acceso a la
justicia en elementos fundamentales para garanti-
zar el desarrollo.
Introduccin
No cabe un posicionamiento en cuanto al significa-
do y alcance de la nocin de acceso a la justicia sin
hacer una referencia a la evolucin que la concep-
cin de la misma sufri simultneamente a la que
sufrieron los derechos humanos y la plasmacin que
todo este proceso tuvo en los enfoques de las refor-
mas de los sistemas de justicia de Amrica Latina.
Las diferentes etapas de produccin de instrumen-
tos positivos en materia de derechos humanos de-
sembocaron en la comprensin de la interdepen-
dencia entre la posibilidad del individuo de vivir dig-
namente a travs de un efectivo disfrute de los dere-
chos que le permitan desarrollar sus capacidades, y
las condiciones socio-econmicas en que su vida se
desarrolla. Las limitaciones del acceso a bienes y ser-
vicios indispensables, las discriminaciones de hecho
provenientes de barreras estructurales y la falta de
procesos de integracin y adecuacin de las diferen-
tes polticas a las realidades de los sectores ms des-
protegidos, se traducen en quebrantos de los dere-
chos humanos. Y estos quebrantos, a su vez, impi-
den el desarrollo de las sociedades.
Con la conceptualizacin del derecho al desarrollo
humano todo el acervo normativo internacional
sobre derechos humanos se imbrica en trminos
teleolgicos hacia la consecucin de la justicia social
necesaria para garantizar una posibilidad de vida
digna para todos los miembros de una sociedad de
manera sostenida en el tiempo. Este objetivo slo es
alcanzable con la visin de que la sociedad es ms
que un entorno del ser humano. Es su condicin de
existencia. Con lo que no caben polticas sectoriales
que no prevean la compensacin de los obstculos
estructurales de naturaleza tanto econmica como
social o cultural a los que los grupos ms desfavore-
cidos de la poblacin se enfrentan. El respeto del
conjunto de los derechos humanos fundamentales
es premisa indispensable para el logro de un desa-
rrollo que una el crecimiento econmico con una
justa distribucin de bienes y servicios que establez-
ca como un elemento central la participacin orga-
nizada de los individuos como motor social. La pues-
ta al alcance de los grupos desfavorecidos de presta-
ciones pblicas que inviertan las dinmicas de
exclusin a las que las polticas de crecimiento eco-
nmico condenan a estos sectores, resulta en este
contexto, absolutamente imprescindible.
Esto que hoy puede parecer obvio, es el fruto de un
proceso en el que se parta de una concepcin indi-
vidualista de los derechos y que fue gradualmente
incorporando la visin de los derechos colectivos
para desembocar en la unidad de sentido que hoy
sabemos que conforman los derechos humanos.
Como no poda ser de otra manera, este proceso de
lo parcial a lo integral se desarroll paralelamente
en el mbito del acceso a la justicia.
La evolucin del acceso a la justicia fue explicada por
parte de la doctrina mediante un modelo de tres
etapas, tambin llamadas olas de acceso a la justi-
cia, que deben ser analizadas en el contexto de la
evolucin de la comprensin de los derechos huma-
nos y de los diferentes movimientos de reforma de
los sistemas de justicia.
La primera ola de asesoramiento legal buscaba el
establecimiento de mecanismos gratuitos de asis-
tencia y representacin ante los tribunales para las
personas por debajo de un determinado nivel de
ingresos. Este movimiento ha de entenderse en el
contexto ms amplio del movimiento de reforma
del sistema de justicia en el que se peda que ste
actuara como garante de la igualdad ante la ley
viendo en la realizacin de este derecho un instru-
mento afianzador de la estabilidad democrtica que
a su vez se configurara como presupuesto para un
adecuado funcionamiento de las economas de
mercado. La primaca del factor econmico en la
percepcin del desarrollo la encontramos, en este
momento, en la naturaleza de las acciones positivas
encaminadas a la supresin de los obstculos para
la obtencin de la igualdad que en este periodo no
va ms all de la puesta en marcha de sistemas gra-
tuitos o subsidiados de asistencia letrada en juicio.
La segunda ola del acceso a la justicia est enmarca-
da por las reformas del sistema de justicia en las que
se buscaba la optimizacin del funcionamiento de
las cortes y los tribunales. La preocupacin por la
mejora del sistema dimana de la percepcin emer-
gente de que el correcto funcionamiento de la
maquinaria de justicia actuaba, en s misma, a
modo de acelerador del desarrollo econmico y no
slo indirectamente por ser garanta de un sistema
democrtico estabilizador del entorno de mercado.
Los sectores ms crticos dentro de este movimiento
12
)
Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia
1. Evolucin del derecho de acceso a la justicia, los derechos humanos
y los distintos movimientos de reforma de los sistemas de justicia.
Este manual tiene el objetivo de establecer lneas
directrices para la reforma del sector de justicia
mediante intervenciones de tratamiento de las nece-
sidades de los sectores desprotegidos mediante el
tratamiento integral de las necesidades del sector y la
acometida de cuestiones de ndole estructural. Es
decir, afrontando las carencias que los sistemas de
nuestra regin presentan en las necesidades asocia-
das a la pobreza y la exclusin social. Esta es la ptica
en la que han de encuadrarse tanto la justificacin de
la actuacin del PNUD como la conceptualizacin del
acceso a la justicia que a continuacin se exponen.
A. Justificacin de la actuacin
del PNUD en este mbito:
acceso a la justicia y pobreza
El objetivo prioritario del PNUD consiste en la poten-
ciacin del desarrollo mediante la eliminacin de la
pobreza y desde el respeto a los derechos humanos,
tal y como se plasma en la Declaracin del Milenio de
2000 y en las Metas del Milenio que las desarrollan.
Es por este motivo que el PNUD identifica el acceso a
la justicia como un elemento prioritario para la garan-
ta del desarrollo y como un rea de intervencin fun-
damental para el cumplimiento de su mandato.
Si se pretende encarar cabalmente el objetivo de la
erradicacin de la pobreza, hay que dar respuesta a
todos los factores que la generan o perpetan, entre
los que desempea un papel fundamental la mejo-
ra en el acceso a la justicia.
El hecho de que la gran mayora de las personas que
padece una situacin de pobreza viva al margen del
funcionamiento de las instituciones y de las regula-
ciones estatales es un indicador evidente de la cone-
xin existente entre pobreza y acceso a la justicia. La
ausencia de recursos y la desproteccin de los dere-
chos son dos carencias que se potencian, ya que si
bien es cierto que la pobreza representa una barrera
para el acceso a la justicia no lo es menos que la
falta de acceso a la justicia perpeta la pobreza de
quienes ven sus derechos desprotegidos y ralentiza
el desarrollo econmico general.
Cuando las relaciones y transacciones habituales de
quien se halla en una situacin de pobreza pasan a
inscribirse en el denominado sector informal, toda
prestacin de servicios o transaccin en la que inter-
venga resulta ajena al sistema econmico vigente y
se desarrolla fuera de sus cauces. Como consecuen-
cia se generan sistemas econmicos y de gestin de
conflictos alternativos a los sistemas pblicos, ya que
estas personas permanecen ajenas a las prestacio-
nes del sistema formal por no ser parte de ste o
tener un acceso muy limitado. No se benefician de
servicios pblicos como la salud o la educacin.
Evidentemente, las personas sin acceso a estos servi-
cios bsicos y sin la formacin necesaria para enten-
der y recurrir a mecanismos garantistas de defensa
de sus derechos, ven limitadas casi por completo sus
posibilidades de medrar econmicamente.
Cuando el sector de poblacin afectado es muy
reducido, lo anterior no tiene efectos ms all de las
personas a las que concierne, pero el crecimiento
incontrolado del sector informal tiene importantes
repercusiones en las economas nacionales, lo que
las incapacita para aumentar la inversin en servi-
cios pblicos con la perpetuacin de la pobreza que
esto lleva aparejada.
Es por ello que la ruptura de este crculo vicioso pasa
por la actividad estatal de reforma del sistema de
justicia. Pero esta reforma debe llevarse a cabo inte-
grando a los sectores que hasta el momento estn
marginados del mismo, sin que suponga una sobre-
carga para la economa de estos pases y en colabo-
racin o por lo menos atendiendo a las necesidades
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 13
(
recondujeron la bsqueda de la eficacia del sistema
hacia las demandas sociales de proteccin de los
intereses colectivos (a las que los sistemas de repre-
sentacin individual en juicio no podan dar res-
puesta) y sentaron las bases de la tercera ola de
acceso a la justicia mediante la creacin de mecanis-
mos procesales tales como las acciones de clase o la
litigacin de inters pblico.
As es como, tras esta maduracin conceptual que
desemboca en el enfoque de acceso a la justicia, la
evaluacin de las obstrucciones a la realizacin de
los derechos han de ser analizadas, hoy por hoy,
desde la certidumbre de la naturaleza causal de las
relaciones de las dinmicas internas del sistema que
se plasman en procesos en los que un obstculo
estructural hace nacer una indefensin particular
que, a su vez, genera obstculos lesivos a nivel
supraindividual. Pasando as de lo privado a lo comu-
nitario y viceversa, en un crculo vicioso de retroali-
mentacin de la pobreza y el acceso a la justicia que
se instituye en claro bice al desarrollo.
2. PNUD y el acceso a la justicia
La reforma del sistema de justicia no habr termina-
do, y estaremos en presencia de una denegacin de
justicia, siempre y cuando los ciudadanos continen
vindose obligados a abandonar sus pretensiones
jurdicas, aunque sea de manera voluntaria, por
razn del costo o de la complejidad intrnseca del
proceso de tutela de las mismas.
La vigencia de los derechos fundamentales tanto
individuales como colectivos se define actualmente
en el campo de la administracin de justicia. Las pol-
ticas de acceso a la justicia han de pensarse desde
una ptica de tratamiento integral de las necesida-
des que posibiliten la paridad en el derecho a travs
de la implantacin de mecanismos jurdicos com-
pensadores de las desigualdades de hecho.
Por lo tanto, una adecuada poltica de acceso a la jus-
ticia debe contemplar como objetivo la creacin de
una multiplicidad de mecanismos complementarios
capaces de cubrir las diferentes necesidades de los di-
versos grupos sociales excluidos, convirtiendo a cada
uno de los instrumentos que lo integran en un reme-
dio con capacidad para subvertir la influencia de las
barreras estructurales sociales, econmicas y cultura-
les que pesan sobre el grupo de poblacin al que diri-
gen su accin. Cuando hablamos de servicio pblico
de justicia lo hacemos desde el entendimiento de que
la administracin de justicia es una de las funciones
indelegables del Estado. La naturaleza de funcin es-
tatal de la administracin de justicia implica una ver-
tiente prestacional de servicios a la ciudadana que de-
be estar orientada en su funcionamiento por los prin-
cipios de universalidad, igualdad, gratuidad, celeridad,
continuidad, adaptabilidad, integridad y calidad.
A. Principios orientadores del
funcionamiento de un servicio pblico
Los objetivos anteriormente analizados no pueden
alcanzarse si el servicio no se rige por los principios
orientadores de cualquier servicio pblico. Por lo
tanto, el sistema debe poder ser calificado como
universal, gratuito, sostenible, adaptable, integral y
de calidad.
A.1 Universalidad
Cuando hablamos de la universalidad del servicio, es-
tamos refirindonos a dos dimensiones diferentes.
Por un lado, la vertiente subjetiva de la universali-
dad entendida como principio que garantiza que las
personas que no tienen capacidad econmica de
costearse los servicios jurdicos presentes en el mer-
cado, cuenten con servicios pblicos que cubran
todo el espectro de sus necesidades bsicas. Como
ampliaremos ms adelante, en el apartado en el que
se aborda el principio de gratuidad, si bien todas las
personas tienen derecho a estos servicios, el Estado
slo tiene la obligacin de procurrselos de forma
gratuita a aquellos que no pueden costerselos por
s mismos. La universalidad no implica la creacin de
14
)
Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia
de la gente con escasez de recursos o en cualquier
otra situacin de especial vulnerabilidad.
B. Conceptualizacin de PNUD
del acceso a la justicia y lneas
de colaboracin con los gobiernos
No puede establecerse una identificacin entre las
garantas procesales bsicas, entre las que se cuen-
ta el acceso a un tribunal de justicia, y el acceso a la
justicia como derecho complejo, instrumental y sus-
tantivo a un tiempo.
Es por ello que para el PNUD este derecho es ms
que acceso a los tribunales: es el acceso a un reme-
dio eficaz para un problema tutelado por el derecho.
Una poltica de acceso a la justicia implica entonces
crear o fortalecer toda instancia, estatal o comunita-
ria, centralizada o descentralizada, que coadyuve a
garantizar el ejercicio de los derechos y que sea
capaz de dar respuesta, con imparcialidad e integri-
dad, a las demandas de las personas, en especial de
las de aquellas ms desfavorecidas.
Y por ello, tal y como establece el Informe de Desa-
rrollo Humano 2002 "a fin de mejorar el acceso a la
justicia y reforzar la proteccin de los derechos huma-
nos, el PNUD responde a las peticiones de los pases
que buscan ayuda para simplificar y agilizar los siste-
mas legales; hacer ms profesionales y accesibles a
los tribunales; la polica y los registros pblicos; mejo-
rar la ayuda legal a los pobres; promover tcnicas
alternativas de solucin de controversias; apoyar la
integracin de las obligaciones jurdicas internacio-
nales a efectos de su incorporacin al derecho nacio-
nal, e integrar los derechos humanos en la programa-
cin del desarrollo".
3. Hacia el establecimiento de un servicio pblico de acceso a la justicia
IMPORTA
NTE
servicios pblicos para todos los ciudadanos, sino
que todos los ciudadanos tengan acceso a unos ser-
vicios. El que los ciudadanos con recursos se costeen
dichos servicios, no atenta en absoluto contra este
principio.
La segunda de las vertientes de la universalidad (ver-
tiente objetiva) es la que se refiere a la naturaleza de
las problemticas que deben obtener una respuesta
o requieren de la creacin de mecanismos gratuitos
para su tratamiento. Por ello abordaremos la necesi-
dad de que el servicio pblico ample su mbito de
accin ms all del tratamiento de las cuestiones
penales.
:: Universalidad subjetiva de la cobertura
La universalidad se refiere necesariamente a los
sujetos de derechos. Todo miembro de la sociedad
debe tener acceso y posibilidad de recurrir a los
mecanismos que brinde el sistema. Pero como no
nos cansaremos de repetir, esto implica la previsin
de usuarios de perfiles muy diferenciados y con difi-
cultades de acceso muy dispares. Por ello, una vez
ms, es necesario hacer hincapi en la necesidad de
prestar una especial atencin a los grupos ms des-
favorecidos y a los obstculos de acceso a la justicia
a los que se enfrentan para garantizar que la gente
realmente acceda a los mecanismos previstos.
Nadie puede verse excluido por razn de su sexo,
raza, orientacin sexual, creencias, cultura o capaci-
dad econmica.
En relacin a la dificultad de acceso por motivos eco-
nmicos, como ya ha quedado claramente estable-
cido, los servicios se los debe proporcionar el Estado
gratuitamente nicamente a quien no tiene acceso
a los existentes en el mercado. La pretensin de
prestaciones jurdicas gratuitas al servicio del con-
junto de la poblacin sera una pretensin irrealiza-
ble. Sin embargo, hay que dejar claro cul es el
alcance de cada una de estas afirmaciones.
Para el supuesto de que un ciudadano con recursos
se negara a pagar la asistencia que necesita, el
Estado estara obligado a proversela desde el
momento en que no hacerlo pudiera implicar la vio-
lacin del derecho que asiste a todo ciudadano a un
proceso justo o en materias que impliquen una inge-
rencia de gravedad en la esfera de los derechos fun-
damentales. De todos modos, esto no excluye la legi-
timidad de la creacin de mecanismos coercitivos
para el reembolso a posteriori de estas prestaciones.
Adems de las cuestiones pecuniarias evidentemen-
te relevantes al abordar la cuestin de la universali-
dad, existe una amplia variedad de discriminaciones
que deben ser tratadas ms all del costo de los ser-
vicios y que estn relacionadas con las barreras
estructurales a las que hacamos mencin y que se
plasman en obstculos de acceso a la justicia y en
discriminaciones de gnero, raciales y culturales.
As nace la necesidad de generar mecanismos espe-
cficos, o adaptar los existentes para que la pobla-
cin pueda sentirse protegida y sienta como propios
los mecanismos de proteccin de los derechos.
Cuestin estrechamente vinculada al respeto de los
derechos colectivos, muchas veces relacionados con
las discriminaciones provenientes de diferencias
culturales, as como a la necesidad de reconocer el
carcter vinculante y de atender a la insercin en los
ordenamientos jurdicos nacionales de los ordena-
mientos de las comunidades culturales con siste-
mas normativos propios. Es decir, que los derechos
contemplados deben responder a las percepciones
comunitarias de su identidad y satisfacer las necesi-
dades sociales que se le presentan al individuo.
Por ello, es imprescindible partir de un ordenamien-
to jurdico en el que los derechos respondan a las
necesidades reales de la poblacin, que incorpore
las especificidades necesarias para satisfacer la
heterogeneidad social. En este sentido los ordena-
mientos requieren una revisin y el establecimiento
de mecanismos legales de compensacin generado-
res de responsabilidad estatal de prestacin de ser-
vicios especficos.
:: Universalidad objetiva de la cobertura
La disparidad de las necesidades en el mbito jurdi-
co slo es comparable a la disparidad de las conse-
cuencias que su insatisfaccin trae aparejadas para
cada individuo, dependiendo de su contexto socio-
econmico. Por ello hay que ser muy cuidadoso a la
hora de excluir apriorsticamente la cobertura pbli-
ca de necesidades de determinada naturaleza.
Histricamente, la asistencia pblica slo se con-
templaba dentro del sistema judicial y estaba reser-
vada a litigios penales. Es ms, incluso los litigios de
ndole penal escapaban a la universalidad ya que la
asistencia se condicionaba a la concurrencia de cri-
terios de dureza de la pena o de complejidad del pro-
ceso. Con lo que slo la privacin de libertad de una
duracin prolongada se consideraba suficientemen-
te grave como para hacer nacer la obligacin de pro-
visin de defensa pblica, y eso siempre y cuando el
proceso requiriera de asistencia letrada preceptiva o
fuera de complejidad suficiente como para conside-
rar la ausencia de representacin legal como consti-
tutiva de indefensin.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 15
(
Hoy por hoy, la necesidad de prestacin de servicios
gratuitos universales en el mbito penal est clara
ya que es aqu donde el sistema punitivo estatal
muestra la capacidad de ingerencia en la esfera de
derechos y libertades de los individuos de mayor
gravedad. La privacin de libertad constituye una
gravsima limitacin de los derechos subjetivos indi-
viduales. Por ello, limitaciones como las anterior-
mente mencionadas no han de tener cabida. No
puede existir ninguna persona que no reciba una
adecuada proteccin y asistencia pblica en materia
penal en el contexto de obligacin del Estado deli-
mitado en el apartado anterior.
Sin embargo, esto no significa que la lesin de los
derechos individuales y colectivos pertenecientes a
la rbita de las jurisdicciones civil y administrativa
tenga una menor repercusin social.
Entre las necesidades jurdicas que afectan en
mayor medida a la poblacin, encontramos las rela-
cionadas con la vivienda, los conflictos vecinales,
problemas registrales, el derecho de familia y el
derecho laboral. Nadie puede discutir la importancia
de estas materias si de lo que se trata es de garanti-
zar una vida digna a las personas.
En cuanto al mbito administrativo, son los sectores
de poblacin ms desfavorecidos los que se configu-
ran como usuarios ms necesitados de los servicios
pblicos. Este sector de la poblacin depende por
completo de los servicios pblicos sanitarios y edu-
cativos. As como de las ayudas o asistencias econ-
micas o de otra ndole que el Estado est capacitado
para proporcionar. Con la agravante de que el trato
con la administracin es siempre complicado y las
peticiones pasan por cauces muy burocratizados
que requieren de amplias sustentaciones documen-
tales de las solicitudes. El apoyo a los requirentes de
la administracin se justifica tambin por el hecho
de que en muchos casos el silencio administrativo
equivale a una denegacin que no requiere de moti-
vacin alguna, con lo que la capacidad de recurrir la
decisin sin asesoramiento se ve gravemente limi-
tada sobre todo si la instancia revisora de la decisin
es la propia administracin. El hecho de que las per-
sonas sin recursos no puedan acceder a estos recur-
sos no hace sino aumentar la dimensin de las
barreras estructurales y perpetuar la discriminacin
y la supeditacin de estos grupos sociales.
Es por ello que es imprescindible que los servicios
jurdicos que se prevean en el mbito de la reforma
engloben todas estas categoras de problemas para
evitar estas burbujas de desproteccin que se cons-
tatan en la gran mayora de los sistemas jurdicos de
nuestra regin.
A.2 Gratuidad, sostenibilidad y subsidiariedad
Estos tres principios son complementarios en cuan-
to a que la gratuidad no puede sostenerse si el siste-
ma no se configura como subsidiario y no prev
mecanismos de descentralizacin de la ejecucin de
los servicios que lo hagan sostenible.
Hay que encontrar un equilibrio entre la universali-
dad de la cobertura y el costo que esto supone para
el Estado. Debe quedar claro que si bien el Estado es
el responsable ltimo de garantizar la existencia de
adecuados mecanismos para la gestin de los con-
flictos y para dar respuesta al resto de las necesida-
des de los ciudadanos, no es necesario que ejecute
por s mismo cada una de estas prestaciones.
Al Estado le quedan reservadas unas competencias
indelegables y est obligado a la puesta en marcha
de un sistema de asistencia legal gratuita de mucha
mayor cobertura de la actualmente prevista en la
mayora de las legislaciones, pero esto no obsta a la
incorporacin o validacin institucional de la actua-
cin de diferentes actores sociales que acten como
ejecutores de aquellas prestaciones que sea posible
desjudicializar, siempre y cuando sus actuaciones
incorporen las garantas necesarias y estn pblica-
mente tuteladas. Por ello debe disearse una estra-
tegia de integracin y armonizacin de las instan-
cias de la sociedad civil y de los sistemas actualmen-
te vigentes de provisin no judicial de cobertura de
las necesidades ciudadanas.
En cuanto a la gratuidad, sta no ha de ser interpre-
tada en el sentido de que el Estado tenga la obliga-
cin de proveer un servicio jurdico gratuito a todos
sus habitantes. En el caso de la prestacin de asis-
tencia jurdica se cumple con la exigencia de la gra-
tuidad siempre y cuando el costo que asuma el
Estado sea suficiente como para que ninguna perso-
na abandone su pretensin porque el servicio le
resulte demasiado oneroso. La gratuidad del servi-
cio, en sentido estricto, nicamente estar reserva-
da a aquellos individuos para los que hasta el mni-
mo costo suponga una carga excesiva. Por ello, el
sistema pblico tiene que ser gratuito pero subsi-
diario.
Es decir, la responsabilidad del Estado en relacin al
servicio slo existe sobre lo que exceda el umbral de
costo al que el usuario pueda hacer frente por s
mismo. La cuantificacin del momento en que nace
la responsabilidad Estatal debe identificarse
mediante un sistema que relacione el nivel de ingre-
sos del interesado con su nivel de gastos, estable-
ciendo el montante a partir del cual la pretensin
jurdica se abandona voluntariamente por motivo
16
)
Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia
de la carga pecuniaria asociada a su consecucin. Es
decir, no basta con que el interesado pueda pagar.
Tiene que compensarle pagar. El abandono -aun
voluntario- de una pretensin jurdica necesaria por
motivo de su costo implica una denegacin de justi-
cia por parte del Estado.
A.3 Calidad
No hay que olvidar que lo que se pretende es propor-
cionar una efectiva realizacin del derecho y no la
puesta en prctica de mecanismos formales que
resulten incapaces de proveer un adecuado nivel de
proteccin.
Se requiere del establecimiento de un sistema de
monitoreo de la actividad de las distintas instancias
de resolucin de conflictos para garantizar una pres-
tacin de servicios que garantice unos estndares
de calidad equiparables a los que se logran median-
te la prestacin de servicios privados.
La dificultad estriba en que habitualmente quienes
prestan servicios pblicos obtienen una remunera-
cin mucho menor que los profesionales liberales,
con lo que la motivacin y la inversin temporal
decrecen. Estas deficiencias, a menudo, tambin tie-
nen su origen en que la prestacin proviene de profe-
sionales de otras ramas. Profesionales no especiali-
zados en las problemticas concretas a las que se
enfrentan los usuarios de los servicios pblicos. La
suma de ambos factores suele repercutir muy nega-
tivamente en la calidad de la asistencia jurdica.
El mecanismo propuesto consistente en la incorpo-
racin de actores de la sociedad civil y de las estruc-
turas comunitarias de tratamiento de conflicto
beneficia a la calidad en tanto el servicio lo prestan
actores con conocimiento de las realidades especfi-
cas a las que se enfrentan y con un bagaje profesio-
nal que los capacita para obtener la ventaja del liti-
gador habitual y el conocimiento de los contextos
socioeconmicos en los que se ha desarrollado la
problemtica as como de sus condicionantes cultu-
rales. Con lo que es esperable que la cuestin se diri-
ma no slo ms rpidamente sino tambin que el
resultado coincida con la percepcin que los impli-
cados tienen de lo justo.
A.4 Adaptabilidad
Cuando nos referimos a la efectiva realizacin de los
derechos hay que tener en cuenta no slo las diferen-
cias sociales de los sujetos de los mismos sino tam-
bin el influjo del factor tiempo. Las necesidades de
la poblacin forman un sistema dinmico que evolu-
ciona y muta a la misma velocidad y en la misma
medida que la composicin social, la densidad de la
poblacin, la distribucin sectorial de la poblacin
activa, la orientacin poltica de sus dirigentes, la
estabilidad de los mercados y un sinfn de factores
ms. Lo que significa que un derecho no tiene un
contenido objetivo inmutable ni siquiera consideran-
do a un mismo sujeto en dos momentos distintos.
Lo que esto quiere decir es que los sistemas deben
ser capaces de adaptar la oferta a la demanda con la
mayor celeridad posible. Evidentemente, el sistema
de justicia se cimenta en ordenamientos normati-
vos tendentes a la estabilidad. La limitacin del sis-
tema proviene tanto de la complejidad de los meca-
nismos de creacin de las normas como de la cen-
tralidad del principio de seguridad jurdica. Las nece-
sidades sociales dinmicas cristalizan en ordena-
mientos que las reflejan y las perpetan. Ordena-
mientos que necesitan ser estables y duraderos para
poder desempear su funcin de control y organiza-
cin social. Por lo tanto nos encontramos ante la
necesidad de encontrar nuevamente un equilibrio
de fuerzas de muy difcil ejecucin y que sin embar-
go es imprescindible para legitimar el funciona-
miento del sistema.
La solucin a esta tensin pasa necesariamente por
el establecimiento de un servicio que sea capaz de
mantener un ncleo duro estable pero con un grado
de descentralizacin suficiente como para que exista
la capacidad de adaptar la normativa de desarrollo y
los mecanismos de ejecucin y prestacin de servi-
cios a las necesidades imperantes en los ncleos
territoriales o poblacionales en los que el cambio de
las necesidades sea cualitativa o cuantitativamente
sustancial como para requerir ser reorientados.
A su vez, esto no puede lograrse si no a travs de un
sistema de identificacin de estas necesidades que
est en funcionamiento permanentemente y vaya ali-
mentando el sistema de manera continua para lograr
un diagnstico o perfil de las necesidades a tiempo
real y proporcione la posibilidad de efectuar peque-
os y graduales reajustes en lugar de reformas trau-
mticas a gran escala, de alto costo poltico, econmi-
co y social cuando el desfase entre el sistema institui-
do y lo que se requiere del mismo llega a ser crtico.
B. Un sistema basado en la demanda
Un sistema de acceso a la justicia es un sistema
capaz de proveer los servicios necesarios para supe-
rar el dficit de proteccin de los derechos. Dado
este horizonte y el mbito de actuacin del acceso a
la justicia, todo el sistema pasa por el establecimien-
to de la naturaleza y extensin de la distancia entre
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 17
(
la previsin normativa y los niveles de proteccin
especficos de esas previsiones.
Lo que a su vez implica que la oferta del sistema
debe ser establecida en base a las necesidades rea-
les de la poblacin. Para eso se requiere de un siste-
ma de diagnstico eficaz, sistematizado y perma-
nente como ya se dijo anteriormente. A continua-
cin, se analiza el marco, o las premisas conceptua-
les, a partir de las que dicho sistema se establecer.
Por ello hay que delimitar -en primer trmino- la
naturaleza de la unidad de la demanda que ser uti-
lizada por la herramienta de diagnstico, la identifi-
cacin de las barreras estructurales de acceso a la
justicia a las que la ciudadana en general debe
hacer frente y con las que la herramienta debe con-
tar para llegar a obtener un diagnstico representa-
tivo de la realidad y los grupos a los que dichas
barreras afectan de forma particularmente lesiva y
sobre los que debe concentrarse el esfuerzo de iden-
tificacin de la demanda.
B.1 Unidad de anlisis de la demanda:
las necesidades jurdicas
Para poder hablar de un sistema basado en la
demanda, lo primero que se requiere es el estableci-
miento de una unidad de medida que haga mensu-
rable esa demanda. La demanda, en cuestin de
acceso a la justicia, se mide en trminos de necesi-
dades jurdicas. El nombre que designa la unidad de
anlisis no es aleatorio y se encuentra en la base de
todos los sistemas y proyectos concretos de puesta
en marcha de mecanismos de identificacin de la
demanda de acceso a la justicia. Sin embargo, tam-
poco es unvoco. En un discurso en el que no existe
unanimidad en cuanto a la extensin del mbito de
accin del acceso a la justicia, no puede existir una-
nimidad en trminos definitorios de las unidades
que componen su demanda. Esta herramienta no
cuenta entre sus objetivos con el de explicitar el
amplio debate doctrinal que rodea a la nocin de
necesidad jurdica. El nico objetivo que se propone
es el de acotar adecuadamente el espectro de nece-
sidades sociales que merece la calificacin de jurdi-
co dentro del marco de la concepcin de PNUD del
acceso a la justicia pero adaptado especficamente a
los objetivos de la presente herramienta y de los
mbitos de intervencin que sta propone.
En este sentido cabe delimitar nuestra aplicacin
especfica de este trmino en funcin de los siguien-
tes parmetros.
En materia de acceso a la justicia, esta herramienta
propone el establecimiento de acciones y de polti-
cas para la puesta en marcha de mecanismos de
proteccin de la realizacin de los derechos en el
contexto de la preexistencia de un sistema normati-
vo equilibrado y adecuado a la realidad social, que
garantice la cobertura y garanta igualitaria de
todos los derechos humanos. Es decir, que el siste-
ma de diagnstico de las necesidades jurdicas esta-
blecido por esta herramienta no prev aquellas rela-
cionadas con una deficitaria proteccin normativa.
Ese punto no entra en contradiccin con el hecho de
que la creacin normativa haya sido previamente
identificada como primera etapa o mbito material
de acceso a la justicia. Lo es en trminos de acceso a
la justicia social, y esta herramienta as lo reconoce.
Sin embargo, la funcin legislativa, por su compleji-
dad intrnseca y por la naturaleza radicalmente dife-
rente de los mecanismos necesarios para hacerla
permeable a la demanda o para la incorporacin a la
misma de la participacin directa de los ciudadanos,
no es una cuestin que pueda ser abordada por este
manual. Existe una demarcacin entre la naturaleza
de los dispositivos necesarios para garantizar que la
actividad normativa se convierta en efectivo instru-
mento conformador de una sociedad justa y la natu-
raleza de los dispositivos avocados al establecimien-
to de instancias de proteccin de la efectiva realiza-
cin del conjunto de los derechos de un determina-
do sistema normativo.
Es por ello que este manual establece una herra-
mienta de identificacin de necesidades de servicios
jurdicos para la realizacin de las garantas estable-
cidas por el sistema normativo nacional e interna-
cional y no de necesidades de proteccin jurdica.
La segunda precisin necesaria para la correcta
comprensin o delimitacin material de necesidad
jurdica, est relacionada con el concepto de deman-
da. Hemos partido de la aseveracin de que las nece-
sidades jurdicas son la unidad de medida de la
demanda y que sta, a su vez, se configura como la
meta de cobertura a ser satisfecha por la oferta de
servicios jurdicos.
Para la correcta comprensin de esta aseveracin
matizaremos el significado de demanda. La deman-
da aqu comprendida no se refiere a la respuesta
ciudadana a la consulta sobre el tipo de servicios
jurdicos que consideran que deberan ser implanta-
dos para cubrir el conjunto de sus necesidades jur-
dicas. El ciudadano, en demasiadas ocasiones no
identifica una necesidad de proteccin o de garanta
por desconocimiento del contenido o alcance de sus
derechos o por desconocimiento de la extensin de
la obligatoriedad de la accin de proteccin o de
prestacin de servicios del Estado. Por eso, no puede
establecerse la naturaleza o incidencia de las necesi-
dades jurdicas de la poblacin en base nicamente
18
)
Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia
a las necesidades que la ciudadana identifica como
jurdicas. El relevamiento de datos debe orientarse
hacia la identificacin de las limitaciones del disfru-
te de los derechos que hacen nacer la responsabili-
dad del Estado. Independientemente de que los ciu-
dadanos sean o no conscientes de esta responsabili-
dad. Esta distincin tiene importantes repercusio-
nes de ndole metodolgica ya que implica una con-
sulta dirigida y orientada a la situacin especfica de
determinados grupos de poblacin as como un
esfuerzo de anlisis de la situacin especfica de los
grupos para ser capaces de identificar las necesida-
des jurdicas no expresadas.
Concluyendo, en materia de acceso a la justicia, lo
que le es exigible al Estado es que establezca aque-
llos mecanismos necesarios para la efectiva realiza-
cin de los derechos. Eso -y no otra cosa- es una
necesidad jurdica. Un mecanismo imprescindible
para la efectiva realizacin social de una previsin
terico-normativa.
Estos mecanismos pueden ser de dos tipos. Los que
implican la prestacin de un servicio de garanta
pblica estatal imprescindibles para la creacin de
las condiciones de posibilidad de realizacin de un
derecho y los mecanismos compensatorios que
nacen tras el eventual quebranto de los derechos de
un titular por parte de un tercero. La concurrencia de
ambos tipos de mecanismo es responsabilidad
directa del Estado y est causalmente relacionada
con la existencia de un derecho individual o colecti-
vo determinado.
Por lo tanto, una necesidad jurdica insatisfecha es
una manera de denominar al mecanismo ausente o
deficitario de realizacin y garanta de los derechos.
Puede ser de naturaleza muy diversa, dada la enor-
me variedad y heterogeneidad de derechos y dadas
las diferentes condiciones que se deben dar para la
realizacin de un nico derecho. Es por ello que no
cabe establecer la relacin entre un derecho y una
necesidad jurdica. Cada derecho genera una plura-
lidad de necesidades jurdicas y cada necesidad jur-
dica puede coadyuvar a la realizacin de ms de un
derecho.
Establecida la cuestin en estos trminos es cuando
se comprende el alcance de la dificultad de precisar
e identificar las necesidades jurdicas de una pobla-
cin. Para un mismo derecho pero diferente sujeto,
las necesidades jurdicas varan. E incluso pueden
llegar a variar las necesidades jurdicas de un sujeto
respecto de un mismo derecho a lo largo del tiempo.
La nica cuestin objetivable radica en la relacin
existente entre la necesidad jurdica y el contenido
que el ordenamiento jurdico otorga a cada derecho.
La demanda, por tanto, no debe interpretarse en
relacin con la percepcin que el titular del derecho
tenga de lo que efectivamente constituye o no una
necesidad.
Esta cuestin, que puede parecer superficial, es de
una enorme importancia. Cuando establecemos
como punto de partida de esta herramienta que las
reformas en el sector de acceso a la justicia deben lle-
varse a cabo tomando como punto de partida y refe-
rencia la demanda de los usuarios, en realidad o ms
precisamente estamos refirindonos a las necesida-
des de los usuarios. Pero los usuarios no perciben
cules son las carencias del sistema si parten de una
deficitaria educacin en derechos de la misma
manera que no tienen porqu ser capaces de identi-
ficar claramente cundo se ha alcanzado efectiva-
mente el nivel de garanta o prestacin, dimanante
de la responsabilidad estatal, a partir del cual al
Estado no le es exigible reforma suplementaria algu-
na. Los sujetos de derechos no tienen porqu conocer
la naturaleza y alcance de sus necesidades. Sin em-
bargo las necesidades de la poblacin no pueden lle-
gar a ser percibidas nica y exclusivamente a travs
de la observacin externa. Tambin es necesaria para
su identificacin la interlocucin directa con los titu-
lares del derecho vulnerado para llegar a percibir su
existencia. De esta manera, nos encontramos con la
siguiente dicotoma: en la labor de identificacin de
las necesidades jurdicas de un grupo de poblacin,
la investigacin se deber dirigir tanto a identificar
las necesidades jurdicas insatisfechas percibidas por
la poblacin como las necesidades jurdicas insatisfe-
chas desconocidas para los propios afectados.
Todo ello torna el estudio de diagnstico de la
demanda en un estudio de las condiciones particu-
lares de vida y del grado de realizacin de los dere-
chos en el seno de los grupos ms desprotegidos,
para poder establecer de una manera jurdicamente
ajustada el grado de insatisfaccin del derecho y la
naturaleza de la reforma que el sistema requerira
para cubrir dicha necesidad.
B.2 Grupos vulnerables
Es necesario dejar enumerados en este marco con-
ceptual los grupos vulnerables que anan en su
seno un mayor nmero de necesidades jurdicas. La
identificacin de los mismos debe hacerse previa-
mente al establecimiento o diseo de cualquier tipo
de mecanismo de identificacin de las demandas
jurdicas, ya que las especificidades y las carencias
que presentan estos grupos obligan a pensar la
herramienta de diagnstico como un instrumento
especficamente orientado a sus caractersticas.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 19
(
La manera en que cada uno de estos grupos se ve
afectado por las barreras estructurales ser analiza-
do en profundidad en el primer captulo de esta
herramienta.
La cuestin de que se trata en este momento es de
dejar sentados cules son los grupos vulnerables a
los que venimos refirindonos a lo largo de toda
esta exposicin y sobre los que seguiremos estruc-
turando el anlisis de los sucesivos apartados.
. La poblacin de escasos recursos
. Las mujeres
. Las comunidades indgenas
. Las minoras culturales
. Los migrantes
. La poblacin reclusa
. Los pequeos comerciantes
. La poblacin reclusa
C. Una oferta integral e integrada
de mecanismos de acceso a la justicia
El sistema debera responder a las necesidades de la
poblacin de manera que el efecto que las barreras
estructurales tienen sobre los diferentes segmentos
de la poblacin se vean compensadas por instru-
mentos especficamente orientados a cada tipo de
necesidad. Esto implica la instauracin de un siste-
ma que d cabida a tanta diversidad de instancias
como la equiparacin en el acceso exija. Por ello hay
que conocer el porqu de la necesidad de esta diver-
sidad as como el alcance de la misma y los mecanis-
mos de los que el sistema puede nutrirse para que el
conjunto de los mismos resulte efectivo.
C.1 Polticas dirigidas a grupos vulnerables
y especficos
Como ya hemos apuntado a lo largo de este marco,
los sistemas de justicia actuales se basan en la pre-
suncin de que la igualdad ante la ley protege la
igualdad de hecho en el disfrute de los derechos.
Esta concepcin parte del supuesto, con origen en la
doctrina kantiana, de que los ciudadanos son part-
cipes en mismo grado del proceso de plasmacin de
la voluntad social en los sistemas normativos por
razn de su igualdad en tanto que seres dignos y
libres. Lo que hace nacer la idea de un sujeto univer-
sal de derechos abstracto y de corte puramente for-
mal que carece de cualquier tipo de contextualiza-
cin cultural o econmica.
En la prctica, la inexactitud de la premisa de la
hiptesis desvirta absolutamente la validez y la
existencia de dicho sujeto universal. Cuestin que
no fue debidamente atendida por los operadores de
derecho ni por los agentes del Estado que siguen
asumiendo una premisa ficticia y perpetuando la
diferencia y la exclusin en nombre de la igualdad y
la justicia.
Garantizar el acceso a la justicia de los grupos ms
vulnerables implica una transformacin en la forma
de abordar la igualdad. De nuevos marcos tericos
en los que la diversidad se instituya como premisa y
el derecho en mecanismo adaptado a la misma que
compense las carencias socioeconmicas en la
medida necesaria como para garantizar la igualdad
de la calidad de la proteccin de la dignidad indivi-
dual. Esta concepcin debe anclarse en la perspecti-
va de los derechos humanos que obliga a pensar el
derecho como una institucin destinada a la trans-
formacin de las desigualdades sociales para la
construccin de la justicia social.
Para ello, hay que abordar sistemticamente la re-
forma de las polticas partiendo de un anlisis de la
diversidad y de una comprensin de la naturaleza
dinmica que relaciona los diferentes elementos so-
ciales y los mecanismos de condicionamiento rec-
proco que los relacionan para construir un sistema
dirigido a una pluralidad de sujetos de derechos que
ven atendidas sus necesidades de forma especfica.
En la prctica, la elaboracin de polticas especficas
para cada grupo que presente carencias ms o
menos homogneas requiere redimensionar la
cobertura de la justicia estatal pblica e identificar
los mecanismos que la hagan posible en su nueva
extensin as como la incorporacin de una plurali-
dad de actores hasta ahora no contemplados por el
sistema, o contemplados nicamente de manera
residual, que han de adquirir mucha mayor relevan-
cia para garantizar la viabilidad de la reforma.
C.2 Competencia material de cortes y tribunales
La cobertura estatal debe ampliarse sustancialmen-
te para cubrir las necesidades mnimas que el
Estado se ve obligado a garantizar a sus ciudadanos
en materia de defensa pblica en respuesta a la obli-
gacin internacionalmente adquirida por todo pas
que haya suscrito los principales instrumentos de
derechos humanos. Esta ampliacin debe llevarse a
cabo desde dos pticas diferentes: la del mbito
material jurisdiccional y la de la incorporacin de
nuevos procedimientos para las cuestiones de una
determinada naturaleza o cuanta.
Respecto del mbito material jurisdiccional, el dere-
cho a una audiencia imparcial no est garantizado
mientras no exista una cobertura para todos los
20
)
Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia
mbitos del derecho. La insatisfaccin de los dere-
chos civiles y administrativos no tiene una repercu-
sin menor desde una ptica social que la derivada
de la denegacin de una defensa penal pblica.
No debera ser necesario hacer hincapi en la nece-
sidad de dar respuesta al derecho de una defensa
pblica en materia penal. En cualquier caso, y por si
existieran dudas respecto de la naturaleza o exten-
sin de la misma, nos remitimos a los tratados inter-
nacionales de derechos humanos as como a la juris-
prudencia de diversas cortes internacionales que
establecen el alcance de la obligacin de la misma
en trminos de que cualquier proceso que pudiera
finalizar con la imposicin de una pena privativa de
libertad, independientemente de la duracin de la
misma, genera el derecho en el imputado a obtener
un servicio de defensa pblica gratuita.
En materia civil, nos encontramos con una enorme
problemtica en el rea del derecho de familia, del
derecho laboral y de cuestiones relativas a la vivien-
da. Estos aspectos no inciden tangencialmente en la
esfera de los derechos de un ciudadano y deben
obtener la proteccin adecuada.
La ltima de las jurisdicciones implicadas, pero en
absoluto menos importante, es la jurisdiccin admi-
nistrativa. El Estado es proveedor de servicios bsicos
tan importantes como la salud y la educacin. Las
personas sin recursos y aquellas que por otros moti-
vos se hallan en una situacin social de desprotec-
cin, son quienes necesitan en mayor medida de
estos servicios pblicos. El acceso a cualquier tipo de
ayuda de ndole econmica o social requiere, en la
mayora de los casos, de una previa peticin o solici-
tud de intervencin de la administracin por parte
del interesado. Los procedimientos administrativos
tienen la doble desventaja de presentar un alto
grado de complejidad burocrtica formal y de reque-
rir de una gran sustentacin documental. A lo que
hay que aadir el hecho de que la administracin, en
muchos casos, no necesita motivar su denegacin de
la asistencia. O incluso, dado el caso de que lo haga,
que la instancia de apelacin de la decisin adminis-
trativa resulta ser la propia administracin, configu-
rndose sta como juez y parte siempre que el siste-
ma no cuente con mecanismos de control muy preci-
sos. En todo este proceso el nivel de desproteccin
del administrado es casi insalvable sin una adecuada
asistencia jurdica. Y por su puesto, esta asistencia
debe ser garantizada por el Estado.
Tal ampliacin de la cobertura material implica mul-
tiplicar el volumen de trabajo de la defensa legal
pblica de manera muy considerable. Por lo tanto, la
puesta en prctica de reformas de esta naturaleza
debe venir necesariamente acompaada de la salida
de parte de los asuntos que actualmente ocupan los
cauces del sistema y lo saturan.
La descongestin del sistema de tribunales debe re-
alizarse mediante la combinacin de dos estrate-
gias. Por un lado hay que potenciar y ampliar el
mbito competencial material de los escalones del
sistema formal de tribunales ms cercanos a la ciu-
dadana por razn de su competencia. En concreto
estamos hablando de los juzgados de paz, de los juz-
gados de pequea cuanta y de instancias similares.
Si bien estos mecanismos forman parte del sistema
jurisdiccional formal, su funcionamiento se rige por
principios de sencillez y rapidez procesales y en gran
parte de los casos no implican la participacin de
jueces de carrera ni de asistencia letrada.
En segundo lugar hay que procurar desjudicializar
un alto nmero de cuestiones que no requeriran,
previa potenciacin de mecanismos alternativos de
gestin de conflictos, de la iniciacin de un procedi-
miento formal. A su vez, esta estrategia consta de
dos componentes o aproximaciones complementa-
rias. En primer lugar, de la absoluta desjudicializa-
cin de una gran cantidad de asuntos, cuestin que
abordaremos en el prximo epgrafe. Pero en segun-
do lugar, de la puesta en marcha de un amplio aba-
nico de mecanismos alternativos de tratamiento del
conflicto que pueden ser insertados en el sistema
con plena validez. Estamos hablando, concretamen-
te, de los mecanismos de arbitraje, mediacin y con-
ciliacin. Su incorporacin al sistema puede revestir
diferentes formas entre las que, a modo de ejemplo,
se puede prever la existencia de audiencias obliga-
torias de conciliacin, mediacin o arbitraje previas
al inicio del proceso formal. Insistimos en que la
puesta en marcha de estos sistemas es mucho
menos costosa en trminos de inversin de recursos
humanos as como de tiempo y dinero. Por no men-
cionar el hecho de la ventaja comparativa que pre-
sentan en determinado nmero de casos en cuanto
a la mayor calidad de la repuesta proporcionada.
C.3 Incorporacin al sistema de los mecanismos
comunitarios e informales de resolucin
de conflictos
El planteamiento clsico que ve en el sistema de tri-
bunales el nico medio posible y legitimado de dar
respuesta a los conflictos sociales qued obsoleto
en vista de la multiplicacin de la emergencia de
nuevas formas de conflictividad social y de la evolu-
cin de las fundamentaciones tericas sobre las que
se estableci la respuesta estatal.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 21
(
De todo lo dicho hasta este momento se puede
deducir que, a grandes lneas, las reformas de los
sistemas de justicia deben encaminarse a lograr los
siguientes objetivos:
. Facilitar la gestin informada de los conflictos
sociales mediante el acceso al mecanismo ms
efectivo en relacin con los costos de transaccin,
la satisfactoriedad de los resultados, el efecto
sobre la relacin entre los interesados y la recu-
rrencia de la disputa.
. Proporcionar el mayor grado de tutela posible al
menor costo.
. Diversificar las formas de resolucin de conflictos.
. Desjudicializar el sistema.
. Instaurar la cultura del dilogo.
. Abandonar la cultura del litigio.
Para garantizar la concurrencia de estos objetivos es
imprescindible la instauracin de un mecanismo
coordinador de gestin estatal.
Tras la identificacin de la demanda de servicios
jurdicos presentes en la sociedad y su comparacin
con la oferta disponible entre el sector formal y el
sector informal, queda la labor de establecimiento
de estrategias para la integracin de los servicios
presentes con una mxima optimizacin de recur-
22
)
Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia
A riesgo de resultar redundantes, repetimos que el
objetivo pblico de la justicia debe ser el de brindar
un procedimiento efectivo, al menor costo posible,
de tutela de los propios derechos. Dentro de esta
conceptualizacin caben intervenciones de natura-
leza muy dispar y la de los tribunales no slo no es la
nica, sino que dependiendo de la naturaleza de la
cuestin, ni siquiera es la mejor.
La actuacin fuera del marco de la actividad de los
tribunales incluye distintos mecanismos: media-
cin, negociacin, conciliacin, arbitraje tradicional,
nuevo arbitraje, evaluacin previa, expertos neutra-
les, justicia comunitaria, defensor del pueblo, siste-
mas normativos e instancias tradicionales de aplica-
cin de los mismos y todos aquellos que no implican
la intervencin de un tribunal.
A la hora de valorar la conveniencia de recurrir a uno
u otro hay que establecer la comparacin entre las
alternativas presentes en funcin de: costos de
transaccin, satisfactoriedad de los resultados, efec-
to sobre la relacin entre los interesados y recurren-
cia de la disputa.
En el clsico sistema adversarial de los tribunales, el
mecanismo gira en torno a establecer la responsabi-
lidad de una de las partes frente a la otra. No existe
la posibilidad de que ambas partes se sientan gana-
doras en el litigio.
Frente a este planteamiento, gran parte de los siste-
mas alternativos de resolucin de conflictos ofrece
la posibilidad, en el mejor de los casos, de la implan-
tacin de tcnicas de resolucin conjunta de proble-
mas en los que el objetivo consiste en la satisfaccin
de los intereses de ambas partes. Bien entendido
que existen grandes diferencias entre unos y otros y
que no puede llegar a hacerse una descripcin uni-
taria, podramos establecer una serie de principios
inspiradores del funcionamiento de estos sistemas.
As diremos que son mecanismos que buscan un
resultado ecunime y consensuado mediante un
procedimiento informal.
La equidad del modelo hay que entenderla en el sen-
tido de que estos sistemas buscan ms la reparacin
del vnculo social que la aplicacin textual de una
norma. Se trata de que los involucrados en el proce-
so sientan que la solucin se adapta a la percepcin
de lo justo que tiene la comunidad de origen, lo que
juega en el mismo sentido que la consensualidad.
Siempre que existe consenso nos hallamos frente a
una decisin que est respaldada por los interesa-
dos y que por lo tanto ayuda al reestablecimiento de
las relaciones sociales daadas.
Para lograr esto, el camino pasa ms por mirar al
futuro que por centrarse en la exacta reconstruccin
de lo que origin el problema con lo que de lo que se
trata es de adaptar el mecanismo a las necesidades
concretas ms que del establecimiento de mecanis-
mos de corte formal e inmutable. La informalidad,
adems de resultar til para optimizar los recursos
disponibles resulta beneficiosa para evitar que las
partes se sientan intimidadas por un procedimiento
ajeno a su control ya que, por el contrario, les est
reservado un rol central en su desenvolvimiento.
4. Instancia centralizada de planificacin, gestin,
coordinacin y monitoreo de los mecanismos de acceso a la justicia
sos y la de creacin de aquellos necesarios para
suplir las carencias que no puedan remediarse con
la reestructuracin anterior.
La incorporacin de un amplio elenco de actores
nuevos aporta ventajas econmicas y de cercana
pero implica una importante necesidad de coordina-
cin de los servicios. Por ello se hace necesaria una
instancia de coordinacin de todos ellos que a su vez
desempee la funcin de centro de recepcin y sis-
tematizacin de las necesidades jurdicas y para
posibilitar la maximizacin de los recursos.
Lo anterior desde el punto de vista de las necesida-
des internas del servicio. Desde el punto de vista
externo, del usuario, es necesaria la puesta en mar-
cha de una instancia que sea capaz de derivar a los
ciudadanos hacia el concreto prestatario de servi-
cios que finalmente se har cargo de la situacin.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 23
(
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 25
(
Herramienta de diagnstico 2
(
)
La herramienta de diagnstico tiene por objetivo
inmediato el lograr una descripcin ajustada de la
situacin de partida para posibilitar la elaboracin
posterior de polticas que den una respuesta ade-
cuada en materia de acceso a la justicia.
Se trata de obtener una imagen exacta de las nece-
sidades reales de la poblacin y de los servicios que
efectivamente existen a disposicin de la ciudada-
na encaminados a cubrirlas. O lo que es lo mismo,
identificacin, a contrario, de las necesidades no
cubiertas por la oferta presente y la manera en que
estas carencias afectan a la poblacin, desagregan-
do el anlisis en funcin de los grupos sociales en
especficas situaciones de vulnerabilidad as como
en funcin de su distribucin geogrfica y de la
estructura territorial e institucional del Estado.
La obtencin de una visin ajustada de la situacin
en la que se encuentra el acceso a la justicia requie-
re que el diagnstico se realice a travs de dos estu-
dios diferenciados pero complementarios:
Estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas,
mediante el que se trata de identificar las necesida-
des de la poblacin en todos los mbitos que englo-
ba el acceso a la justicia.
Estudio de los operadores y servicios de justicia, me-
diante el que se trata de recabar toda la informacin
disponible sobre los servicios que existen al alcance
de la poblacin y de los recursos internos del siste-
ma para la gestin de la temtica contemplada.
Cuando se aborda este apartado no se trata de iden-
tificar nicamente los servicios de titularidad esta-
tal, o pblica de circunscripcin territorial ms redu-
cida. Los servicios prestados por entes privados,
sociedad civil, etc., han de ser contemplados en igual
medida. Se trata de contar con todos los actores y
recursos para poder en la siguiente etapa proponer
mecanismos de coordinacin y aprovechamiento
ptimo de todos ellos en una manera integrada
La divisin de la herramienta se justifica porque el
conocimiento de las necesidades reales de la pobla-
cin se constituye como antecedente necesario para
poder llevar a cabo una adecuada evaluacin de la
calidad e idoneidad de los servicios de justicia y de
sus operadores presentes en el sistema. Nos encon-
tramos, por tanto, frente a una divisin tanto meto-
dolgica como cronolgica. El estudio de estos dos
grandes mbitos ha de realizarse consecutivamente
en el tiempo y los resultados del diagnstico de las
necesidades de la poblacin han de constituirse en
insumos para la posterior evaluacin del desempe-
o de los operadores de justicia.
Diagnstico de las
necesidades jurdicas
Diagnstico de los
servicios y operadores
de justicia
Evaluacin
de la situacin
del acceso
a la justicia
A. Planificacin del estudio
El estudio de diagnstico de las necesidades jurdi-
cas de la poblacin requiere de la previa determina-
cin de los siguientes aspectos: a) demarcacin de la
unidad territorial de anlisis, b) delimitacin de los
actores participantes en el estudio.
A.1. Unidad territorial:
demarcacin geogrfica del estudio
La realizacin del trabajo supone la eleccin de una
unidad de anlisis, que constituye el campo dentro
del cual se relevarn los datos. En el caso de la plani-
ficacin de polticas de acceso a la justicia es conve-
niente utilizar los criterios de la geografa poltica y
seleccionar la unidad de anlisis en funcin de las
divisiones poltico administrativas del territorio
estudiado. En este sentido, existen por lo menos tres
niveles de unidad de anlisis: a) el Estado nacional;
b) el Estado, regin o provincia y c) la Municipalidad.
A.2. Actores intervinientes en el estudio: autori-
dades gubernamentales, equipo de evalua-
cin, destinatarios de los servicios de justicia
y prestatarios de los servicios de justicia.
A las autoridades gubernamentales les corresponde
la tarea de coordinacin del estudio en cuanto al
establecimiento de un vnculo permanente entre el
equipo de evaluacin y los prestatarios de los servi-
cios de justicia. Y han de coordinar todas las accio-
nes y actividades requeridas para la realizacin del
diagnstico. Por este motivo se hace imprescindible
la presencia de un coordinador gubernamental que
asuma estas funciones.
El equipo de evaluacin ha de tener una composi-
cin interdisciplinaria y estar integrado, tentativa-
mente, por profesionales de las siguientes discipli-
nas: sociologa o antropologa social, informtica y
derecho.
La formacin del equipo de trabajo es una cuestin
de vital importancia en atencin a las barreras
estructurales y a las necesidades especiales de la
poblacin y porque est labor ha de llevarse a cabo
desde un enfoque de derechos y de gnero. Esta for-
macin presenta dos vertientes diferenciadas: la
relativa al conocimiento del contexto socio econ-
mico (con especial incidencia en los aspectos cultu-
rales y lingsticos) de la poblacin objeto de estu-
dio y la relativa a los aspectos tcnicos e institucio-
nales vinculados a la administracin de justicia.
Los destinatarios de los servicios jurdicos en esta
parte del diagnstico actan nicamente como pro-
veedores de informacin. Se trata de obtener toda la
informacin relativa a las necesidades jurdicas que
se les presentan as como la manera en que las
enfrentan.
Si bien ya hemos dejado claramente establecido que
resulta prioritario identificar las necesidades jurdi-
cas de los grupos sociales ms desprotegidos y de
quienes ven sus derechos vulnerados en mayor
medida, es necesario recalcarlo una vez ms, y llevar
a cabo una esfuerzo de identificacin previa de los
mismos porque estos grupos son, a menudo, de
escasa visibilidad social y resulta muy sencillo pasar-
los por alto. Esto es particularmente constatable en
relacin a la poblacin reclusa. En materia de acceso
a la justicia y de identificacin de necesidades jurdi-
cas, la poblacin reclusa ha de configurarse como
uno de los grupos de inters prioritario por la rela-
cin de absoluta sujecin y dependencia en que se
encuentra y porque sus condiciones de vida depen-
den total y absolutamente del funcionamiento de
los servicios pblicos y de los mecanismos de justi-
cia. Resulta imprescindible prestar una atencin
particular a este grupo de poblacin a lo largo de
todo el estudio. Cada una de las acciones implicadas
en cada fase del proceso habr de ser adaptada a las
necesidades y condicionamientos especficos de la
poblacin reclusa. Esto es especficamente relevante
en materia de proteccin del anonimato de las res-
puestas u opiniones y en lo relativo al estableci-
miento de mecanismos que garanticen, no slo la
posibilidad de participacin de los reclusos (los par-
ticipantes no pueden ser seleccionados por la admi-
nistracin penitenciaria) sino tambin respecto de
la ausencia de presiones o injerencias en las opinio-
nes expresadas y en garantizar que no sufran repre-
salias por haber participado.
Los prestatarios de servicios jurdicos tambin han
de ser interpelados en esta fase en relacin a las
necesidades jurdicas de los destinatarios de los ser-
vicios y en base a la experiencia y posicin privilegia-
da en la que les sita su desempeo profesional.
26
)
Captulo 2. Herramienta de diagnstico
1. Estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas de la poblacin
Unidad territorial
Actores participantes
Planificacin
del estudio
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 27
(
B. Objeto del estudio:
las necesidades jurdicas
Las necesidades jurdicas de la poblacin constitu-
yen el objeto del estudio. Sin embargo, como ya
hemos adelantado, las necesidades jurdicas pue-
den ser de naturaleza muy diversa, agrupndose en
tres grandes categoras: las necesidades jurdicas
expresadas de aquellos que acceden a los servicios
jurdicos del sistema, las necesidades jurdicas
expresadas de aquellos que no acceden a los servi-
cios jurdicos del sistema y las necesidades jurdicas
no expresadas por la poblacin.
Las necesidades jurdicas expresadas que acceden a
los servicios jurdicos del sistema son aquellas nece-
sidades en relacin al disfrute de un derecho que los
ciudadanos son capaces de identificar como tal. Esto
significa que son deficiencias en el disfrute de un
derecho respecto de las que la poblacin se sabe
acreedora. Pero adems son aquellas que el ciuda-
dano sabe cmo enfrentar a travs del sistema. Por
lo tanto son las necesidades de ms sencilla identi-
ficacin y normalmente el hecho de que accedan a
los mecanismos jurdicos establecidos, implica una
valoracin relativamente positiva de los mecanis-
mos instaurados para su tratamiento.
Las necesidades jurdicas expresadas que no acce-
den a los servicios jurdicos del sistema. En este caso
tambin nos encontramos ante necesidades relacio-
nadas con derechos de los que los ciudadanos se
saben titulares. Sin embargo, el hecho de que no
hayan recurrido a los mecanismos jurdicos instau-
rados puede deberse a diferentes explicaciones. La
primera posibilidad es que no exista un mecanismo
a disposicin de la ciudadana. La segunda, que los
ciudadanos desconozcan los mecanismos existen-
tes para resolverlas, en cuyo caso nos hallaramos
ante una necesidad de formacin sobre los recursos
que el sistema ofrece. Tambin puede deberse a que
el titular conociera los recursos jurdicos a su alcan-
ce pero no haya tenido acceso a ellos por razn de la
existencia de barreras estructurales, de ndole eco-
nmica o de otro tipo, o por la excesiva complejidad
o coste temporal que dichos servicios conllevan, con
lo que estaramos en presencia de una denegacin
de justicia. Y por ltimo, puede indicar una falta de
confianza en el sistema y una falta de percepcin de
pertenencia al mismo. En estos casos, es importante
tratar de delimitar ante cul de estas posibilidades
nos encontramos.
Necesidades jurdicas no expresadas por la pobla-
cin. Esta ltima categora de necesidad tiene su
origen en dos posibilidades: el desconocimiento del
derecho que no est siendo realizado, lo que supo-
ne, no slo en una necesidad de formacin en dere-
chos, sino una gran dificultad aadida a la hora de
su identificacin. Como veremos a continuacin,
estas necesidades suelen identificarse mediante el
anlisis de cuestiones no directamente relacionadas
con los derechos y requieren de metodologas abier-
tas y participativas diferenciadas para poder ser
identificadas.
C. Campos de anlisis del estudio
No podemos delimitar la naturaleza ni el alcance de
ninguna de las tres categoras de necesidad jurdica
exclusivamente a travs de la interpelacin de los
destinatarios de los servicios jurdicos, aunque stos
constituyan la principal fuente de informacin. Para
dimensionar las necesidades jurdicas correctamen-
te, es necesario un estudio cruzado de los siguientes
elementos:
. Elementos objetivos para la determinacin de las
necesidades jurdicas de la poblacin: a) condicio-
nes sociales y estructurales y b) evaluacin del
grado de realizacin y disfrute de los derechos.
. Elementos subjetivos para la determinacin de
las necesidades jurdicas de la poblacin: c) opi-
niones y percepciones de los destinatarios y de
los operadores de los sistemas de justicia.
Necesidades jurdicas expre-
sadas de aquellos que acce-
den a los servicios jurdicos
Necesidades jurdicas expre-
sadas de aquellos que no
acceden al sistema jurdico
Necesidades jurdicas
no expresadas
Necesidades
jurdicas
Elementos
objetivos
Elementos
subjetivos
Condiciones
sociales y
estructurales
Grado de realizacin
y disfrute de los
derechos
Percepciones y
expectativas en
torno al sistema
de justicia
Campos
de anlisis
para la
identifica-
cin de las
necesidades
jurdicas
28
)
Captulo 2. Herramienta de diagnstico
C.1. Condiciones sociales y estructurales
La descripcin del contexto socioeconmico de la
unidad de anlisis resulta fundamental para com-
prender los obstculos que puede presentar el acce-
so a la justicia.
La necesidad de este estudio cabe relacionarla con
las cuestiones abordadas con anterioridad en este
manual de manera individual relativas a las barreras
sistmicas o estructurales en relacin con la tipolo-
ga de las necesidades jurdicas presentes en una
unidad territorial determinada y los grupos vulnera-
bles identificados en la misma que estn siendo
especficamente afectados.
Al igual que ocurre con las necesidades jurdicas, la
identificacin de las barreras sistmicas se deriva de
la puesta en marcha de mecanismos de diagnstico
pero, a su vez, la utilidad de la herramienta de diag-
nstico, depende en gran medida de haber previsto la
presencia de estas barreras. La caladura o importan-
cia de las barreras sistmicas est ntimamente rela-
cionada con la naturaleza y extensin de las necesida-
des jurdicas presentes en la sociedad. Los efectos de
las mismas son apreciables en una doble direccin.
Por un lado, las barreras sistmicas son las que
imposibilitan el acceso de determinados sectores a
los sistemas institucionales. En este sentido, se trata
de identificar aquellas que estn presentes en la
sociedad y determinar en qu medida afectan a qu
sectores de la poblacin.
Pero en una segunda lectura, las barreras sistmicas
actan como condicionantes de la capacidad de la
propia herramienta de diagnstico. Obstaculizan la
recogida de datos y alteran la dimensin relativa de
los obtenidos. Esto es as porque a falta de un aper-
cibimiento previo de la naturaleza de las barreras
estructurales es imposible elaborar una adecuada
herramienta para la relevacin de datos por carecer
de una de informacin esencial para la elaboracin
de los cuestionarios y para hacerlos comprensibles.
Una herramienta de diagnstico eficaz tendr que
tratar de allanar, en la medida de lo posible, la inci-
dencia de estas barreras para que la informacin
recopilada resulte representativa.
Por ello, la formacin del equipo de trabajo a cargo
del relevamiento de los datos y de su posterior inter-
pretacin y sistematizacin de conclusiones, habr
de contar, a la hora de elaborar los cuestionarios y en
la puesta en prctica del resto de las actividades de
evaluacin, con las barreras existentes en la unidad
territorial de anlisis as como con la naturaleza y
particularidades de los grupos vulnerables presentes.
Para ello es necesario conocer y evaluar los principa-
les indicadores locales. Los datos a tener en cuenta
seran bsicamente los siguientes:
a. Datos demogrficos: cantidad y densidad de
poblacin, tasas de nacimiento y morbi-mortali-
dad, etc.
b. Datos econmicos: presupuesto, producto bruto
interno, ingreso per cpita, actividades producti-
vas, perfil del consumo, etc.
c. Datos sociales: alimentacin, salud educacin,
trabajo, migraciones, etc. Es recomendable reali-
zar una bsqueda exhaustiva de datos oficiales
sobre estos indicadores, a fin de lograr un pano-
rama preciso de la situacin en el nivel local.
Una vez obtenidos y procesados los datos, se redac-
tar un informe corto que sirva como herramienta
de uso permanente de los datos obtenidos
C.2. Grado de realizacin
y disfrute de los derechos
Para lograr un conocimiento ajustado del disfrute
de los derechos de la poblacin, el estudio habr de
establecer un instrumento de relevamiento de
datos que englobe todas las reas de que se compo-
ne el acceso a la justicia. Por lo tanto, habr que ela-
borar un instrumento que comprenda los siguientes
aspectos: formacin en derechos, necesidades de
asesoramiento legal y conocimiento y uso de los ser-
vicios previstos a este fin y conflictos de implicacio-
nes jurdicas que se le presentan a la ciudadana y
mecanismos de solucin de los mismos de los que
tiene conocimiento, uso que hace de ellos y grado de
confianza que le inspiran.
Para ello es imprescindible identificar en primer
lugar el nivel de formacin en derechos de la pobla-
cin. Se trata de delimitar el conocimiento de la
poblacin de los derechos de que es titular y de la
naturaleza y alcance de los mismos. Se trata de ave-
riguar hasta qu punto la poblacin tiene conoci-
miento de la titularidad que le asiste tanto indivi-
dual como colectivamente en todos los mbitos del
derecho. Esta cuestin es particularmente relevante
en las materias relacionadas con el acceso a los ser-
vicios bsicos de titularidad estatal.
En segundo lugar es necesario medir el grado de dis-
frute de los derechos sea cual sea su naturaleza e
independientemente de la rama del derecho a la
que pertenezcan. Lo que significa que han de identi-
ficarse las necesidades de la poblacin en materia
civil, laboral, de derecho de familia, acceso a los ser-
vicios pblicos y subvenciones o ayudas estatales,
derecho registral, penal, etc. Se trata de identificar
las necesidades tanto a nivel de asesoramiento jur-
dico como de mecanismos de resolucin de conflic-
tos que se le ofrecen al ciudadano.
Para lograr este objetivo resulta de gran utilidad
conocer la tipologa de los conflictos de mayor inci-
dencia entre la poblacin. Los conflictos identifica-
dos en las consultas como ms frecuentes son los
siguientes:
Tipos de conflicto
Problemas de tierras
Problemas de documentacin o con trmites
administrativos
Conflictos familiares
Violencia intrafamiliar
Conflictos con vecinos
Conflictos laborales
Conflictos de arrendamiento de vivienda
Robo o hurto
Homicidio
Tambin hay que recabar informacin sobre nivel de
disfrute de los derechos entre los operadores del sis-
tema. No se trata de preguntar la opinin de los ope-
radores sobre el funcionamiento de los servicios
sino sobre las necesidades de la poblacin. Los ope-
radores de los servicios de justicia tienen acceso de
primera mano a las demandas ms habituales de la
poblacin con la ventaja de estar informados de los
mecanismos internos de los servicios.
Una vez ms, hay que dejar claro que cuando nos
referimos a los operadores jurdicos no estamos refi-
rindonos nicamente al personal burocrtico en el
seno de las instituciones. Dentro de esta categora
han de incluirse tambin aquellos actores de la
sociedad civil que funcionan como prestatarios de
servicios jurdicos de informacin, como mediado-
res, como asistentes a las vctimas, y todo el amplio
elenco de otros operadores en el mbito de acceso a
la justicia. Por la naturaleza de los servicios que pres-
tan, dichos interlocutores son doblemente vlidos
ya que estn en condiciones de dar cuenta de un sin-
nmero de necesidades que los usuarios les trans-
miten, de los entornos de los que provienen las per-
sonas asociadas a cada tipo de problemtica y son
capaces de relacionar estas cuestiones con el funcio-
namiento interno de los servicios.
C.3. Percepciones y expectativas en torno al siste-
ma de justicia
De la misma manera que hay que tratar de identifi-
car las necesidades jurdicas de la poblacin con
base en parmetros de anlisis que aporten el
mayor grado posible de objetividad relacionando las
previsiones normativas con las condiciones de vida
reales, las percepciones y expectativas de la pobla-
cin tambin tienen cabida en el anlisis.
Se trata, por tanto, de incorporar entre los datos a
analizar la percepcin que tiene la poblacin de los
servicios de justicia y las expectativas que alberga
respecto de su mejora.
El anlisis de estas cuestiones, permite, en primer
lugar, identificar una serie de necesidades que pasa-
ran fcilmente inadvertidas bajo un enfoque de
cuestionamiento ms objetivo. En este sentido, las
necesidades jurdicas no expresadas de la poblacin
emergen en este tipo de anlisis bajo la forma de
expectativas de los ciudadanos, que perciben estas
necesidades pero desconocen su naturaleza jurdica.
Por otro lado, resulta un estudio muy til a la hora
de evaluar los niveles de confianza en el sistema y
las reformas ms efectivas de cara a la regeneracin
de la confianza y del sentimiento de pertenencia
respecto de los mecanismos presentes en el mismo.
D. Las fases de la evaluacin
Las fases de las que consta el estudio de diagnstico
de las necesidades jurdicas de la poblacin son las
siguientes:
D.1. Planificacin del relevamiento
de datos y elaboracin de
los instrumentos metodolgicos
En esta fase hay que llevar a cabo las siguientes
tareas tentativas:
a. Establecimiento de un contacto fluido con las
autoridades locales, a fin de concertar acuerdos
programticos y llegar a compromisos en cuanto
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 29
(
Planificacin del
relevamiento de datos
y elaboracin de los
instrumentos metodolgicos
Relevamiento de datos
en el terreno
Sistematizacin y anlisis
de los datos obtenidos
Elaboracin de indicadores
de seguimiento
Realizacin de informes
Fases del
estudio de
diagnstico
de las
necesidades
jurdicas
a las acciones de colaboracin pertinentes para la
obtencin de los datos necesarios.
b. Establecimiento de contactos con la mayor canti-
dad posible de agentes estatales pertenecientes
a distintas esferas gubernamentales que revisten
en las diversas reas, instituciones, programa y
proyectos vinculados a la cuestin del acceso a la
justicia, con el objetivo de tomar contacto y esta-
blecer una red de comunicacin entre ellos y con
el equipo coordinador. Una vez identificados y
contactados los responsables de cada una de las
reas e instituciones, es importante establecer
vnculos con aquellos funcionarios y empleados
que se ocupan directamente de la gestin de los
dispositivos de acceso a la justicia.
c. Establecimiento de contacto con los lderes de las
organizaciones de la sociedad civil (organizacio-
nes de derechos humanos, organizaciones para la
promocin de derechos de las mujeres, indge-
nas, migrantes, etc.) que brindan a la poblacin
algn tipo de asistencia en materia de acceso a la
justicia.
d. Establecimiento de contacto con las autoridades
de las instituciones tradicionales existentes (lde-
res de las comunidades indgenas y otras asocia-
ciones comunitarias, etc.).
D.2. Relevamiento de datos en el terreno
Para esta fase se requiere haber llevado a cabo las
siguientes tareas tentativas:
a. Elaboracin de la pauta para realizar entrevistas
y/o encuestas a los funcionarios, lderes sociales y
representantes de las organizaciones de la socie-
dad civil y las comunidades tradicionales.
b. Elaboracin de la pauta para realizar entrevistas
y/o encuestas individuales a los ciudadanos
sobre sus necesidades en relacin con acceso a la
justicia y el tipo de problemas legales a los que se
enfrentan.
c. Organizacin de actividades que permitan la dis-
cusin de los aspectos concretos y cotidianos de
las dificultades del acceso a la justicia con actores
de la sociedad civil, funcionarios y representantes
de organizaciones, con la metodologa de grupos
o talleres focales. Estas son las dinmicas
mediante las que resultaran ms fcilmente
identificables las necesidades jurdicas no perci-
bidas de la poblacin.
D.3. Sistematizacin y anlisis
de los datos obtenidos
Sistematizacin de los datos a travs de la utiliza-
cin de bases de datos y tcnicas de procesamiento
de datos cualitativos y anlisis cruzado de los datos
cualitativos y cuantitativos.
D.4. Realizacin de informes
Estos informes estarn destinados a transformarse
en insumos para la elaboracin de polticas pblicas
y para la elaboracin de los instrumentos necesarios
en el estudio de diagnstico de los servicios y opera-
dores de justicia.
a. Elaboracin de informes sobre la situacin con-
creta del acceso a la justicia en el nivel local.
E. Aspectos metodolgicos
En cuanto a la metodologa para el relevamiento de
los datos, la misma se compone de dos elementos
centrales: la dimensin cuantitativa y la dimensin
cualitativa. La primera consiste en una serie de
datos duros, en tanto que la segunda supone la des-
cripcin de problemas y situaciones a partir de la
informacin proporcionada por los entrevistados.
La dimensin cuantitativa requiere el relevamiento
de una serie de datos estadsticos en tanto que los
aspectos cualitativos deben ser indagados a partir
de la formulacin de preguntas abiertas y la realiza-
cin de talleres focales que permitan a grupos de
ciudadanos poner en discusin qu significa acceder
realmente a la justicia e identificar los obstculos
concretos que ellos encuentran para el ejercicio de
los derechos tanto individuales como colectivos.
Ambos tipos de datos pueden ser relevados a partir
de un protocolo de entrevista que debe ser adminis-
trado por profesionales con entrenamiento en el tra-
bajo de campo, con capacidad para adaptar el cues-
tionario a las caractersticas especficas tanto de la
situacin de la entrevista como del entrevistado (ver
ANEXOS, pauta de Entrevista a Pblico Usuario).
La informacin obtenida se procesa a travs de dos
herramientas. Los datos duros deben ser volcados a
una base de datos, a fin de obtener nmeros gene-
rales de las caractersticas demogrficas y socioeco-
nmicas de la poblacin (ver ANEXOS, Base para el
Procesamiento de los Datos). Los datos cualitativos,
por su parte, deben ser procesados a travs de la tc-
nica de descripcin de problemas y ejemplificacin
con casos.
30
)
Captulo 2. Herramienta de diagnstico
A. Planificacin del estudio
Respecto de la planificacin del estudio de los servi-
cios de justicia y de sus operadores resulta de aplica-
cin lo establecido en el apartado correlativo del
estudio de las necesidades jurdicas de la poblacin,
con la salvedad de que en este caso, los destinata-
rios del sistema as como los operadores de los ser-
vicios jurdicos sern interpelados en relacin al fun-
cionamiento y calidad de los servicios de justicia.
B. Objeto del estudio: identificacin
de los servicios jurdicos de la
poblacin, evaluacin de su
funcionamiento y del desempeo
de sus operadores.
Este estudio tiene como finalidad el mapeo y des-
cripcin de todos los servicios jurdicos a disposicin
de la poblacin, independientemente de la titulari-
dad de los mismos. Si bien de lo que se trata es de
que el Estado garantice una oferta pblica de servi-
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 31
(
La relacin existente entre las diferentes necesida-
des jurdicas y el perfil demogrfico de quien las
padece resulta esencial para el diseo de polticas de
acceso a la justicia. Por ello, es necesario conocer los
datos demogrficos bsicos de las personas partici-
pantes en el estudio de diagnstico.En cualquier
caso, y sin pretender hacer una enumeracin
exhaustiva, es necesario conocer los datos demo-
grficos bsicos que se enuncian a continuacin:
edad, sexo, lugar de nacimiento, lugar de residencia,
estado civil, nivel educativo, ocupacin, nmero de
hijos, grupo tnico.
F. Establecimiento de un mecanismo
permanente de seguimiento
e identificacin de las necesidades
jurdicas de la poblacin
Se trata de percibir las necesidades jurdicas como un
conjunto de naturaleza cambiante en estricta rela-
cin causal con las condiciones socioeconmicas y las
innovaciones legislativas o los cambios en la orienta-
cin poltica a los que se vea sometida la poblacin.
Por ello, si bien tiene que existir una herramienta
que sirva de punto de partida o de primer acerca-
miento a la realidad, y si bien la recopilacin de
dichos datos no debe resultar excesivamente costo-
sa en trminos temporales ni econmicos, la actua-
cin en materia de mejora de acceso a la justicia
tiene que estar sustentada por una interaccin con-
tinuada con la sociedad y por la identificacin inme-
diata y sostenida de los cambios en materia de nece-
sidades jurdicas.
Es por ello que, independientemente de la forma
que adopte la herramienta primera de diagnstico,
la manera ms adecuada de plantearse la identifica-
cin de las necesidades jurdicas de la poblacin
consiste en aprovechar los servicios de justicia pr-
ximos al ciudadano para establecer un mecanismo
ininterrumpido de recepcin de datos relativos a las
necesidades percibidas por los ciudadanos y por el
resto de los actores del sistema.
Habr que analizar la virtualidad que presentan ins-
tituciones tales como:
. Jueces de Paz
. Casas de Justicia
. Clnicas Universitarias
. Juzgados itinerantes
. Estructuras indgenas de resolucin de conflictos
. Ayuntamientos
. Servicios de asistencia a la vctima
. Defensores del pueblo
Hay que delimitar para cada pas en cul o cules de
estos servicios ya existentes es ms viable la implan-
tacin del nuevo sistema de recogida de datos.
La propuesta de establecer el sistema de recogida de
datos en una nica instancia, no constituye la nica
opcin. Dado que el objetivo del mecanismo consis-
te, precisamente, en instaurar un mecanismo capaz
de describir no slo las necesidades y sus caracters-
ticas sino la poblacin a la que afectan y las caracte-
rsticas especficas de los condicionamientos socioe-
conmicos que condicionan sus efectos, podra
resultar incluso ms apropiado efectuar la recolec-
cin de datos a travs de distintas instituciones o
foros especializados estableciendo un mecanismo
de coordinacin y centralizacin encargado de la
gestin y la interpretacin de los mismos.
Pero si esto no fuera posible, hay que centrarse en
garantizar que exista una instancia lo ms prxima
posible a la comunidad en la que el proceso de reco-
gida de datos tenga lugar de forma rutinaria.
2. Estudio de diagnstico de los servicios de justicia y sus operadores
cios capaz de dar respuesta al conjunto de las nece-
sidades de quienes no tienen acceso a los servicios
privados, la estrategia propuesta para viabilizar este
objetivo pasa por el establecimiento de mecanismos
de coordinacin, colaboracin y control entre las ins-
tancias pblicas y la que hasta ahora viene siendo
oferta privada de servicios jurdicos.
Adems, independientemente de que dichos meca-
nismos de colaboracin lleguen o no a ser implanta-
dos, es necesario tener toda la informacin disponi-
ble sobre mecanismos de tratamiento de conflicto y
la opinin que stos le merecen a la ciudadana as
como sus niveles de eficacia y calidad.
C. Campos de anlisis del estudio
C.1. Estructura de los prestatarios de los servicios
En este campo se trata de abordar el contexto insti-
tucional. Lo que implica la recoleccin y el anlisis de
fuentes secundarias sobre las normas vigentes y el
funcionamiento de las instituciones vinculadas con
el acceso a la justicia, con el objeto de determinar
sus caractersticas actuales, y sobre todo, qu obst-
culos presentan a la hora de garantizar el acceso de
la ciudadana.
En esta primera etapa, y antes de entrar en el anli-
sis detallado de la oferta presente en la sociedad en
relacin con el acceso a la justicia, se trata nica-
mente de tener una visin general de la organiza-
cin estatal en torno al tema de la administracin
de justicia. Es decir, de elaborar una visin de los
principales cuerpos del Estado con responsabilida-
des en esta materia y la manera en que estn rela-
cionados entre s y con el resto del entramado insti-
tucional.
Este anlisis ser llevado a cabo a travs del estudio
de las fuentes secundarias de informacin. No debe-
ra suponer, por tanto, un gran esfuerzo econmico
ni temporal.
Se presenta a continuacin un listado tentativo de
las cuestiones a relevar para un correcto anlisis de
la estructura
. Descripcin del sistema de gobierno nacional:
organizacin de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo, cantidad de miembros, presupuesto
nacional, etc.
. Descripcin del Poder Judicial nacional y otras ofi-
cinas vinculadas al tema. Cantidad de Tribunales,
Fiscalas, Defensoras oficiales, oficinas de asisten-
cia a la vctima, etc. Caractersticas de su funciona-
miento, cantidad de funcionarios, recursos, etc.
. Descripcin de otras oficinas vinculadas al tema
de acceso a la justicia (Ministerio de Justicia, or-
ganismos vinculados a la asistencia social, etc.).
Caractersticas de su funcionamiento: cantidad
de funcionarios, recursos, etc.
. Descripcin del grado de descentralizacin del
sistema judicial, tanto en el aspecto normativo
como en los aspectos prcticos. Relacin entre la
jerarqua de las oficinas judiciales existentes y la
cantidad de poblacin en las distintas regiones
del pas.
. Identificacin y descripcin de las reformas nor-
mativas producidas en los ltimos 10 aos con
relacin a los temas de acceso a la justicia (crea-
cin de oficinas de asistencia a la vctima, regla-
mentaciones, disposiciones del Ministerio Pbli-
co en la materia, etc.).
. Descripcin del sistema de gobierno de las ciuda-
des: organizacin de los Poderes Ejecutivo y Le-
gislativo, cantidad de miembros, presupuesto
nacional, etc.
. Descripcin del Poder Judicial local y oficinas vin-
culadas: Tribunales, Fiscalas, Defensoras oficia-
les, oficinas de asistencia a la vctima, organis-
mos del Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia,
etc.) que se ocupen de temas de acceso a la justi-
cia. Presupuesto del Poder Judicial.
. Descripcin de las organizaciones no guberna-
mentales (ONGs) vinculadas al tema de realiza-
cin de los derechos de los ciudadanos que fun-
cionan en el nivel local. Cantidad de organizacio-
nes y temas especficos que atienden. Recursos
con los que cuentan (presupuesto, cantidad de
voluntarios, etc.).
32
)
Captulo 2. Herramienta de diagnstico
Estructura
de los
prestatarios
de los
servicios
de justicia
Dinmica
funcional
Coordinacin institucional
Campos
del
estudio de
servicios y
operadores
jurdicos
Conjunto de organis-
mos, instituciones y
autoridades
Funciones facultades,
composicin
y dems aspectos
orgnicos
Proceso institucional
Prcticas
institucionales
. Distincin entre las ONGs que brindan servicios
de asistencia letrada de aquellas que slo prestan
asesoramiento.
. Descripcin de las organizaciones comunitarias
indgenas, si las hubiera. Cantidad de institucio-
nes y temas especficos que atienden.
Descripcin de su estructura y su funcionamien-
to. Recursos con los que cuentan. Relacin con el
sistema estatal de justicia.
. Recopilacin de todos los documentos escritos
sobre el tema acceso a la justicia disponibles a
nivel local (diagnsticos, informes, etc.).
. Planes nacionales y locales de atencin a diversas
formas de conflictividad social, como planes con-
tra la violencia contra las mujeres, planes de con-
trol de armas pequeas, de menores en conflicto
con la ley. Presupuesto de estos planes y su rela-
cin con el sistema judicial.
. Esfuerzos o iniciativas de coordinacin interinsti-
tucional de lucha contra distintas manifestacio-
nes de violencia.
C.2. Dinmica funcional
Mientras que en el apartado anterior se analiza la
parte orgnico-normativa de las instancias de justi-
cia, mediante el anlisis de la dinmica funcional
tratamos de establecer los tiempos, mecanismos y
recursos humanos y materiales en los que se tradu-
ce la previsin normativa reguladora de las mismas.
Se trata por tanto de establecer a travs de qu tipo
de procesos y de acciones son ejecutados los servi-
cios de justicia, quines son y cul es el perfil de sus
operadores, qu tiempo y recursos requiere su fun-
cionamiento, etc. Para ello hay que analizar dos
cuestiones diferenciadas: el proceso institucional y
las prcticas institucionales.
:: Proceso institucional
Consiste en el anlisis del funcionamiento de las
instituciones, con una descripcin exhaustiva del
conjunto de acciones y procedimientos que lleva a
cabo cada una. En este momento del anlisis se
trata de identificar para cada una de las instancias
identificadas en el apartado anterior las siguientes
cuestiones:
a. Funcin bsica de la institucin o servicio.
b. Actores intervinientes e influyentes en el desarro-
llo de esa funcin.
c. Procesos y criterios mediante los que se desem-
pea esta tarea.
:: Prcticas institucionales
Por prcticas institucionales hacemos referencia a
las concepciones, valores e interpretaciones que
sustentan los actores del sistema y los receptores de
los servicios. Es la vertiente subjetiva del anlisis de
los servicios de justicia del sistema.
C.3. Coordinacin institucional
Lo mecanismos de coordinacin institucional confi-
guran el ltimo campo de anlisis en el estudio de
diagnstico de los servicios y operadores del sistema.
Las cuestiones encuadrables en este campo son las
que se refieren a la identificacin de las redes de
informacin interinstitucional, naturaleza de las
mismas, mecanismos de derivacin de asuntos,
mecanismos de monitoreo y control de unas instan-
cias sobre otras y planificacin coordinada de la pla-
nificacin de oferta de los servicios.
D. Esferas institucionales
y tipologa de los servicios
Hay que identificar los diferentes actores que act-
an como prestatarios de servicios jurdicos y la natu-
raleza y adscripcin orgnico-funcional que presen-
ta cada una de las instancias, as como la naturaleza
de sus funciones, facultades y composicin.
En materia de acceso a la justicia nos encontramos
con una gran pluralidad de actores pertenecientes a
diferentes esferas institucionales. Con lo que hay
que realizar una primera divisin por motivo de la
esfera institucional a la que pertenezcan.
D.1. Organismos estatales
Para realizar un diagnstico de los servicios jurdicos
brindados por los organismos estatales es necesa-
rio, como paso previo, conocer el organigrama deta-
llado de las oficinas gubernamentales, dato que
surge del informe realizado sobre el contexto insti-
tucional.
En ese organigrama es preciso identificar, por un
lado, todas aquellas oficinas que ofrezcan al pblico
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 33
(
Organismos estatales
Organizaciones de la sociedad civil
Instituciones tradicionales comunitarias
Esferas institucionales
algn tipo de asesoramiento o patrocinio gratuito, y
por el otro, aquellos programas o iniciativas de ese
tipo que se hayan establecido con el objetivo de faci-
litar a la ciudadana la realizacin de sus derechos.
Una vez identificadas esas oficinas que brindan ase-
soramiento y/o patrocinio gratuito en las distintas
esferas del Estado, sea este nacional, federal
1
o
municipal, es preciso realizar un relevamiento en el
terreno a fin de conocerlos en la dimensin del fun-
cionamiento concreto y cotidiano, ya que es en ese
espacio donde es dable percibir los obstculos espe-
cficos que los ciudadanos encuentran cuando se
acercan a estas instituciones a buscar ayuda.
A continuacin se presenta una descripcin de las
oficinas estatales que por lo general ofrecen algn
tipo de servicio en materia de acceso a la justicia, as
como algunas sugerencias, tambin tentativas,
acerca de cmo abordar el relevamiento de datos y
qu observar.
Evidentemente las instancias estatales de presta-
cin de servicios jurdicos de mayor visibilidad son
las cortes y los Tribunales de justicia. Sin embargo, a
la hora de recabar la informacin relativa a los mis-
mos, no debemos olvidarnos de que no todas las ins-
tancias judiciales tienen el mismo nivel de formali-
zacin ni son igualmente visibles. En este sentido, la
justicia de paz de los pases latinoamericanos puede
ser caracterizada como una justicia de proximidad,
cercana a los ciudadanos, que interviene en deter-
minados conflictos (por lo general, menores) a tra-
vs de tcnicas de conciliacin, mediacin y recom-
posicin de la relacin entre las partes. Estas instan-
cias son parte de la estructura estatal de cortes y tri-
bunales pese a las diferencias orgnico funcionales
que presenten respecto del conjunto de la estructu-
ra judicial.
En el nivel de los Poderes Ejecutivos , tanto naciona-
les como locales, encontramos en general algunos
espacios donde se presta algn tipo de asesora-
miento o patrocinio jurdico gratuito bien sea en
general o sobre cuestiones especficas
2
.
En el seno de los Ministerios o Secretaras de Jus-
ticia, por ejemplo, se encuentran programas de me-
diacin y conciliacin, orientados a difundir estos
mecanismos entre la poblacin y ofrecer servicios en
esa materia, o bien programas de acceso a la justicia
que buscan instalar espacios de asesoramiento en
esta materia al alcance de determinados sectores de
la poblacin.
Una vez identificados estos programas, es impor-
tante conocer su funcionamiento y sus resultados
atendiendo especialmente a su metodologa de tra-
bajo, los alcances de los servicios que ofrece, y las
caractersticas cuantitativas y cualitativas de la po-
blacin a la cual efectivamente llega.
En el contexto de los Ministerios o Secretaras de
Trabajoexisten a menudo servicios de asesoramien-
to y patrocinio gratuito para trabajadores en conflic-
to con sus patrones, y en algunos casos
3
brindan
asesoramiento inclusive a pequeos empresarios.
Por ltimo en los ltimos aos los Poderes Ejecu-
tivos han intensificado su atencin sobre algunas
problemticas especficas vinculadas a las mujeres,
los nios y las nias y los y las adolescentes. Estas
oficinas pueden tener rango ministerial, estar ubica-
das en el contexto de los Ministerios de Desarrollo o
Asistencia Social, o similares, o bien pueden estar
organizadas como institutos autnomos que de-
penden directamente de los Poderes Ejecutivos.
En cualquier caso, es importante relevar su existencia
y sus dimensiones y, sobre todo, observar todos aque-
34
)
Captulo 2. Herramienta de diagnstico
1 El nivel estadual o provincial adquiere importancia slo en aquellos pases de organizacin federal; en los pases de organi-
zacin unitaria, los Estados suelen ser meras divisiones territoriales pero las instituciones son delegaciones de las existentes
en el nivel nacional.
2 Es necesario aclarar que los ejemplos que se presentan a continuacin no son en absoluto exhaustivos; en el contexto de
las unidades de anlisis es posible encontrar otro tipo de programas de este estilo, los cuales pueden ser analizados siguiendo
el esquema metodolgico propuesto.
3 El Ministerio de Trabajo de la Nacin, de Argentina, brinda un servicio de este tipo y en algunos casos presta asesoramien-
to en materia de derechos laborales inclusive a pequeos empresarios que se acercan a solicitar informacin.
Cortes y tribunales
Poderes Ejecutivos
Programas de mediacin
y conciliacin o programas
de acceso a la justicia
Ministerios o Secretaras
de Trabajo
Programas mujeres, ni@s
y adolescentes
Polica
Defensa Pblica
Defensoras del pueblo
Servicios
estatales
llos elementos que se orientan a encarar el problema
del acceso a la justicia de estos grupos especficos.
Por ltimo, en algunos pases son las policas nacio-
nales o locales las que ofrecen servicios de asisten-
cia gratuita para grupos vulnerables, lugares que se
constituyen en verdaderos espacios de acceso a la
justicia para la poblacin
4
.
En el contexto de los Poderes Judiciales, por su parte,
los Ministerios Pblicos de la regin, sobre todo des-
pus de las reformas judiciales llevadas a cabo en la
dcada de los 90, han creado o fortalecido ciertas
oficinas que brindan algn tipo de asesoramiento y
patrocino gratuito. Por lo general son oficinas de
asistencia a la vctima, y ofrecen una variada gama
de servicios a los ciudadanos.
En primer lugar, las vctimas de los delitos encuen-
tran all un lugar de contencin, que se brinda por lo
general a travs de trabajadores sociales y psiclo-
gos entrenados para tal fin.
Pero adems, las reformas han previsto que sea este
el lugar desde el cual la vctima pueda colaborar con
la investigacin
5
. En los hechos, ello no ha funciona-
do de esta manera y algunas oficinas se limitan a la
tarea de contencin.
La defensa pblica oficia tambin de auxiliar de la
ciudadana para el acceso a la justicia. El perfil ms
ntido en este sentido es el de la defensa pblica,
que en muchos pases funciona como el nico
patrocinio letrado disponible para personas sin re-
cursos econmicos.
Existe tambin una serie de organismos autnomos
que ofrecen servicios de acceso a la justicia. Las De-
fensoras del Pueblo y lugares similares, por ejem-
plo, son espacios que en las ltimas dcadas, todos
los pases de Amrica Latina han incorporado esta
figura institucional a sus legislaciones, y su funcio-
namiento ha dado importantes resultados.
No sera conveniente incluir la resolucin de con-
flictos en el mbito escolar? Hay experiencias intere-
santes en ese sentido a rescatar, normalmente lle-
vadas a cabo por los Ministerios de Educacin.
D.2. Las organizaciones de la sociedad civil
Dentro de las organizaciones de la sociedad civil
tenemos, en primer lugar, los organismos de dere-
chos humanos, que han jugado un papel muy rele-
vante en la lucha por el respeto de los derechos en la
regin desde la poca de las dictaduras militares.
Estos organismos cuentan, por lo general, con abo-
gados que brindan algn tipo de asesoramiento y
patrocinio gratuito a determinadas personas, habi-
tualmente personas que sufren violaciones de sus
derechos humanos (vctimas de violencia institucio-
nal, vctimas de violencia de gnero, migrantes, per-
sonas presas, etc.).
Asimismo, debe relevarse la existencia de las distin-
tas organizaciones de defensa de los derechos ciu-
dadanos que brindan servicios jurdicos gratuitos a
la comunidad, y por lo generan se hallan especializa-
das en algunos temas especficos.
Las universidades cuentan, en la mayora de los
casos, con consultorios jurdicos gratuitos que sir-
ven al doble propsito de entrenar a los estudiantes
en la prctica forense y de brindar a la ciudadana un
servicio pblico.
Existen organizaciones de base, vinculadas a sindi-
catos, trabajadores ocupados o desocupados, cam-
pesinos, que tambin ofrecen a menudo servicios de
asesoramiento jurdico. Algunas iglesias suelen
tener tambin algn espacio de asesoramiento para
sus fieles.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 35
(
4 Es el caso de Bolivia, por ejemplo, donde la Polica Nacional ha desarrollado un servicio de asistencia en casos de violencia
familiar que en la prctica se ha convertido en un espacio de asesoramiento jurdico permanente, tanto que el reclamo de su
directora es la necesidad de contar con abogados entre los recursos humanos, ya que muchas veces las consultas en temas jur-
dicos exceden la capacidad de respuesta de la institucin (ver Informe sobre el Acceso a la Justicia en Amrica Latina, PNUD,
2004).
5 El caso de la oficina de la asistencia a la vctima de la Fiscala General de Departamento Judicial de San Martn es un ejem-
plo de esto.
Organismos de
derechos humanos
Organizaciones
de defensa de los
derechos ciudadanos
Universidades
Organizaciones
de base
Iglesias
Organizaciones
de la
sociedad civil
D.3. Las comunidades tradicionales
En aquellos pases en que existe poblacin indgena,
las comunidades conservan a menudo una serie de
mecanismos de resolucin de conflictos sobre la
base de las pautas tradicionales. Ellos forman parte
tambin de ese gran dispositivo de acceso a la justi-
cia que se mencionaba antes. Es por eso que la rea-
lizacin de un diagnstico debe incluir el conoci-
miento del funcionamiento de estas instituciones
tradicionales y el tipo de servicio que brindan a los
ciudadanos.
Por lo general, estas instituciones tradicionales es-
tn orientadas a la resolucin pacfica de conflic-
tos
6
, utilizando para ello mecanismos de composi-
cin y compensacin a travs del acercamiento de
las partes.
E. Fases del estudio de diagnstico
de los servicios jurdicos
Las fases en este estudio son las mismas que las
identificadas para el estudio de diagnstico de las
necesidades jurdicas de la poblacin.
E.1. Planificacin del relevamiento de datos
y elaboracin de los instrumentos
metodolgicos
En esta fase hay que llevar a cabo las siguientes
tareas tentativas:
a. Elaboracin de un mapa de las distintas institu-
ciones estatales, no gubernamentales y comuni-
tarias existentes.
b. Elaboracin de un mapa de la totalidad de las ofici-
nas y programas estatales que brindan algn tipo
de asesoramiento y/o patrocinio jurdico gratuito.
E.2. Relevamiento de datos en el terreno
Para esta fase se requiere haber llevado a cabo las
siguientes tareas tentativas:
a. Relevamiento de datos sobre el funcionamiento a
travs de la tcnica de observacin no participan-
te, lo que significa que el/la relevador/a concurri-
r a las instalaciones de la oficina donde se atien-
de al pblico por un perodo mnimo de una
semana y all tomar nota de la forma en que se
proporciona atencin a la demanda (ver ANEXOS,
pauta de Observacin a los Servicios Jurdicos).
Aclarar si hay que informar que se est haciendo
ese estudio o no a las y los observados.
b. Elaboracin de la pauta para realizar entrevistas
a los funcionarios, lderes sociales y representan-
tes de las organizaciones de la sociedad civil y las
comunidades tradicionales.
c. Elaboracin de la encuesta que se administrar al
pblico usuario de los servicios de asistencia jur-
dica gratuita, para lo cual se recabar informa-
cin especfica a travs de entrevistas a los opera-
dores de los servicios jurdicos gratuitos. Y los
que no acceden a esos servicios?
d. Con la informacin obtenida a travs del releva-
miento precedente se elaborar un informe des-
criptivo que servir de insumo para la elaboracin
del cuestionario para las entrevistas a los funcio-
narios y responsables institucionales.
e. Elaboracin de una pauta para la realizacin de
entrevistas a los funcionarios responsables (ver
ANEXOS, pauta de Entrevista a Operadores).
E.3. Sistematizacin y anlisis
de los datos obtenidos
La sistematizacin consiste en el procesamiento y
anlisis de los datos a travs de la utilizacin de
bases de datos y tcnicas de procesamiento de
datos cualitativos y anlisis cruzado de los datos
cualitativos y cuantitativos.
E.4. Realizacin de informes
Estos informes estarn destinados a transformarse
en insumos para la elaboracin de polticas pblicas
y para la elaboracin de los instrumentos necesarios
en el estudio de diagnstico de los servicios y opera-
dores de justicia.
36
)
Captulo 2. Herramienta de diagnstico
6 Caso de Guatemala.
Planificacin del
relevamiento de datos
y elaboracin de los
instrumentos metodolgicos
Relevamiento de datos
en el terreno
Sistematizacin y anlisis
de los datos obtenidos
Elaboracin de
indicadores de seguimiento
Realizacin de informes
Fases del
estudio de
diagnstico
de las
necesidades
jurdicas
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 37
(
reas de incidencia
para la elaboracin de polticas 3
(
)
Identificar reas de incidencia, programas y accio-
nes para la elaboracin de polticas pblicas de acce-
so a la justicia tiene por finalidad proporcionar al
funcionario una gua simple y concreta que le per-
mita satisfacer, en primer lugar, las demandas de
los ciudadanos / usuarios.
No obstante la sencillez con la que puede estar ela-
borado este captulo, no significa sustraerle comple-
jidad a la formulacin de polticas de acceso ni brin-
dar al lector slo una descripcin de una multiplici-
dad de programas de acceso a la justicia. Antes bien,
pretende demostrar las diferentes aristas que pre-
senta el fenmeno del acceso aunado a la necesidad
de sealar que se debe privilegiar tanto algunas
reas de incidencia como algunos programas para
poder construir una poltica aceptable.
Para ello, existen medidas que son transversales a la
elaboracin de cualquier poltica de acceso, tales
como la desmonopolizacin, la desjudicializacin, y
la descentralizacin. Por la escasez de recursos, los
Estados deben priorizar algunas medidas sobre
otras, y por ende, deben elegir beneficiar a algn
sector. Sostenemos en este manual que la eleccin
debe estar dada, en primer lugar, por la pertenencia
de las personas a sectores de bajos recursos y, en
segundo lugar, por la membresa a los grupos llama-
dos vulnerables, que por ser tales, exigen acciones
diferenciadas del Estado.
Es as que si bien uno de los presupuestos de los que
se parte para la elaboracin de la poltica pblica de
acceso a la justicia es que una de sus caractersticas
primordiales es la universalidad, desde una perspec-
tiva realista los pases latinoamericanos y caribeos
carecen -en su gran mayora- de posibilidades (esca-
sez de recursos humanos y de recursos econmicos)
para dar asistencia jurdica a todos sus ciudadanos.
Por lo cual, estos "grupos - meta" resaltan las priori-
dades que debe establecer una poltica de acceso.
Adems, permite reorientar gran parte de sus recur-
sos a dar una respuesta a los que menos tienen, o a
aquellos que estn ms proclives a ser excluidos.
Otro de los aspectos a destacar en las reas de inci-
dencia y los programas detectados es que stos for-
man parte de "sub-polticas sustantivas e instru-
mentales" dentro de la formulacin de la poltica de
acceso ms general. Si bien esta clasificacin es til
en la medida de diferenciar el "qu" y el "cmo",
muchas veces las sub-polticas pueden ser a la vez
instrumentales y sustantivas lo que puede generar
algn tipo de confusin. Sin embargo, esta distin-
cin permite explicar las diferencias de niveles que
se encuentran en los programas que se presentan.
Tambin vale la pena destacar que los programas
deben ser preferentemente orientados por los usua-
rios que el Estado decide priorizar. As, y slo para
ejemplificar, generar un servicio de asistencia jurdi-
ca gratuita o ejecutar un programa de apoyo en
casos de violencia domstica son algunas de las
medidas que el Estado debera privilegiar cuando se
encuentra frente al desafo de construir una poltica
de acceso integral.
Por ltimo, y si bien esta idea se desarrollar en el
prximo captulo, es necesario que una poltica
pblica tenga un responsable directo y claramente
identificado para que la formule y la ejecute. En otras
palabras, si bien es indiscutible que las polticas
pblicas deben estar a cargo del Estado, el "Estado"
es lo suficientemente abstracto e indeterminado co-
mo para provocar perplejidades o generar zonas gri-
ses a la hora de identificar a responsables concretos.
Por otra parte, no slo el Estado -o lo que es lo mis-
mo, las instancias gubernamentales- presta servi-
cios de acceso a la justicia. Tambin las instancias
no gubernamentales y algunas prcticas comunita-
rias pueden convertirse en bocas de acceso a la jus-
ticia. No obstante, la articulacin de todas las ins-
tancias tambin debe contar con un responsable
preciso, y es al Estado a quien le corresponde llevar
adelante esa tarea, supervisando los diferentes ser-
vicios y evitando a su vez la dilapidacin de recursos
y la duplicacin de los mismos.
A continuacin, presentamos potenciales reas de
incidencia para la elaboracin de polticas pblicas
que clarifican cules son las tareas que pueden rea-
lizarse para mejorar la calidad del acceso a la justi-
Una de las obligaciones del Estado es la administra-
cin de justicia. Esta obligacin no slo se satisface
con la existencia de tribunales sino que deben ten-
der a que las instancias de justicia se encuentren
cercanas a sus usuarios, y que puedan prever la
mayor diversidad de conflictos que potencialmente
pueden presentarse.
Los servicios de justicia actualmente tienden a
cubrir todo el territorio del Estado, en el entendido
que a mayor desconcentracin, mayor calidad de los
servicios que se prestan. Pero no slo la ampliacin
de la cobertura de la justicia formal es geogrfica,
sino que actualmente han tomado mayor importan-
cia otros temas (para ejemplificar, vctimas o litigios
de inters pblico) que estn encontrando canales
diversos para manifestarse.
Este conjunto de programas va tomando forma y
requiere de una coordinacin ajustada para no sola-
parse y as poder realizar una genuina cobertura en
todo el pas. Demanda tambin una planificacin
coherente con los diagnsticos elaborados en su
momento. Esto significa que no todos los progra-
mas deben implementarse simultneamente, sino
que deben correlacionarse con las necesidades
detectadas.
La ampliacin de la cobertura de la justicia estatal
requiere la planificacin y elaboracin de lneas cla-
ras de accin que tengan por finalidad la descentra-
lizacin, desformalizacin y articulacin de las
medidas para dar respuestas a los conflictos (una
vez ya producidos) y que recreen una oferta de los
servicios de justicia que se acerque a los ciudadanos,
abandonando el viejo esquema de una justicia cen-
tralizada (sin ir ms lejos pensar en los "modelos de
ciudades judiciales" como la contra-cara de esta pro-
puesta) que profundiza la distancia entre los usua-
rios del servicio y quienes lo administran.
Un requerimiento importante a la hora de planificar
medidas de acceso a la justicia estatal tiene que ver
con la determinacin de los potenciales beneficia-
rios. Si bien las polticas de acceso, tal como ya ha
sido destacado, tienen una pretensin de universali-
dad, son las personas de escasos recursos las que
deben ser privilegiadas, entendiendo que el Estado
debe garantizar una cobertura jurdica a los que
menos tienen o a aquellos grupos con caractersti-
cas especficas que los convierten en vulnerables.
Los programas que se presentan a continuacin no
constituyen una lista exhaustiva, y tampoco han
sido jerarquizados en orden de importancia, debido
a que cada uno de los Estados deber encargarse de
esta tarea de acuerdo a su propio contexto.
cia. stas son algunas vas de accin dirigidas focali-
zadamente a mejorar algn aspecto del acceso, las
que su vez son desglosadas en programas que tie-
nen previsto ejecutar determinadas acciones. Por
razones de importancia y utilidad sealamos tres
reas de incidencia. Dentro de stas, hemos selec-
cionado veintitrs programas, que en cada caso, y
dependiendo del contexto (pas, ciudad, caractersti-
cas generales, resultados del diagnstico, etc.) debe-
rn ser evaluados y priorizados para dar las mejores
respuestas a la situacin de cada uno de los lugares.
reas de incidencia para la elaboracin
de Polticas pblicas de acceso a la justicia
1. Ampliacin de la cobertura de la justicia estatal
2. Mayor cobertura de la justicia no estatal
y de prcticas comunitarias
3. Polticas dirigidas a grupos vulnerables
y especficos.
38
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
1. Ampliacin de la cobertura de la justicia estatal
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 39
(
Ampliacin de la Cobertura Estatal:
Programas
Justicia de paz
Casas de Justicia
Defensa Penal Pblica
Oficinas de Asistencia a la Vctima
Tribunales Vecinales
Jueces itinerantes
Mercado de abogados
Servicio jurdico gratuito
a. Justicia de paz
Descripcin:
La justicia de paz, de equidad o de concordia, consis-
te en el segmento del sistema judicial directamente
vinculado a la resolucin de los conflictos inmedia-
tos de los ciudadanos sobre la base de jueces cerca-
nos a los vecinos, que actan mediante audiencias
orales y publicas, muy simples y desformalizadas, y
utilizando criterios de composicin del conflicto o
equidad. Pueden depender del Poder Judicial, del
municipio o ser electivos. De todos modos, lo central
es el modo en que resuelven conflictos y no tanto su
procedencia o su carcter lego o profesional. Por lo
general, tiene asiento en reas rurales o en zonas
alejadas de las capitales o ciudades importantes.
Objetivos:
a. Brindar un servicio de justicia al ciudadano ms
accesible, cercano, con conocimiento de su con-
texto y sus problemas.
b. Administrar justicia en materias diversas, lo que
lo transforma en una persona con competencia
para resolver diferentes tipos de conflictos.
c. Superar la falta de credibilidad del Poder Judicial,
ya que los jueces de paz han sido elegidos por su
comunidad para lograr que las reglas de convi-
vencia se respeten.
Puntos crticos:
. Una potencial burocratizacin y formalizacin de
los Juzgados de paz, lo que finalmente lo conver-
tira en un obstculo al acceso.
. Ser considerado una justicia de "segunda catego-
ra", dado que en ocasiones los jueces no son
letrados, lo que hace poco confiable su tarea.
. Contar con competencias limitadas debido a
leyes deficitarias que los encorsetan en sus posi-
bilidades de resolver todos los conflictos.
Buena experiencia:
En Per, alrededor del 80% de los jueces son legos,
slo el 20% son jueces profesionales. De acuerdo a la
Constitucin de 1993 los jueces de paz deben prove-
nir de la eleccin popular. Y en la Ley Orgnica del
Poder Judicial se establece que el juez de paz es
esencialmente juez de conciliacin, est facultado
para proponer alternativas de solucin a las partes
con el fin de facilitar este proceso. De la experiencia
de esta institucin en el Per puede concluirse que
los jueces de paz cumplen un rol fundamental al dar
pronta solucin a los conflictos que se presentan.
Actividades:
. Formulacin de una ley que contemple la exis-
tencia de los Juzgados de paz o la ampliacin de
sus competencias, segn sea el caso.
. Difusin en las ciudades de cules son los alcan-
ces de la justicia de paz, cules son sus rasgos
fundamentales, y cules son los servicios que
ofrece al ciudadano.
. Capacitacin a los jueces de paz sobre las caracte-
rsticas de sus funciones y sus competencias.
b. Casas de Justicia
Descripcin:
Las Casas de Justicia son aquellas instancias que
prestan un servicio al usuario de asesoramiento jur-
dico y orientacin, privilegiando la desjudicializacin
de los conflictos, a la vez que le brindan informacin
y contencin. Generalmente su servicio est dirigido
a atender grupos vulnerables, aquellos que por su
condicin no pueden acceder al servicio de adminis-
tracin de justicia, y dentro de sta se maximiza la
utilizacin de mtodos de resolucin alternativos y la
aplicacin de mecanismos desformalizados.
Objetivos:
a. Descentralizar los servicios de asistencia jurdica.
b. Resolver la mayora de los conflictos extra-judi-
cialmente.
c. Brindar una respuesta pronta, ya sea que sta
pueda ser la solucin de los conflictos o en su
caso la derivacin a otra instancia.
Puntos crticos:
. La formacin del equipo de trabajo. Si no conocen
el contexto, son cohesionados y tienen experien-
cia, el funcionamiento se complica.
. El modelo de la casa de justicia. Es preciso combi-
nar la asistencia interdisciplinaria del ciudadano
junto con algunos aspectos de organizacin
interna. Si este equilibrio no se produce, el mode-
lo no es el adecuado.
. La construccin de una red de derivacin, que
tambin se comprometa con el caso si ste no
puede ser solucionado en la casa de justicia. Si
esta red es deficitaria es poco probable que la res-
40
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
puesta a los problemas que se presentan sea
satisfactorio.
Buena experiencia:
Las Casas de Justicia en Colombia, a nivel nacional,
son centros multiagenciales de informacin, orienta-
cin, referencia y prestacin de servicios de resolu-
cin de conflictos, donde se aplican y ejecutan meca-
nismos de justicia formal y no formal. All, el usuario
es atendido de manera amable, eficaz y gratuita,
dando una respuesta centralizada a sus inquietudes,
basada en la accin coordinada y solidaria de sus
funcionarios. A travs de la presencia de distintos
organismos estatales y privados se logra no solo la
presencia efectiva del Estado para la prestacin del
servicio pblico de justicia, sino que tambin se han
desarrollado de manera cada vez ms extendida los
MASC (Mecanismos Alternativos de Solucin de
Conflictos), que han permitido que se empiece a
crear una cultura del arreglo de las diferencias sin
tener que iniciar largos y costosos procesos judiciales
que al final dejaban exhaustas a las partes y en
muchas ocasiones insatisfechas con los resultados
de las mismas. Como cambio se les ha propuesto por
la va de las Casas de Justicia y Paz, formas ms rpi-
das, econmicas y no por ello, menos "justas", que
solventan las discrepancias entre las personas.
Actividades:
. Identificacin de instancias oficiales y no oficiales
para derivar los casos que no puedan ser solucio-
nados en la Casa de Justicia.
. Capacitacin del equipo de trabajo de la Casa de
Justicia
. Seleccin de los lugares ms adecuados, tenien-
do presente las necesidades jurdicas insatisfe-
chas y la cantidad de habitantes, para montar las
Casas de Justicia.
c. Defensa Penal Pblica
Descripcin:
Entendemos por Defensa Penal Pblica a los distin-
tos sistemas que permiten que una persona de esca-
sos recursos pueda contar con los servicios de un
abogado en materia penal. Este servicio puede ser
prestado por abogados contratados por el Estado
como funcionarios o por servicios temporales, o
pueden pertenecer a colegios de abogados, universi-
dades o asociaciones civiles. Tambin es posible
organizar sistemas mixtos que coordinen los apor-
tes del Estado con los de otras organizaciones. En un
caso u otro, los servicios jurdicos se prestan sin
costo para el requirente.
Objetivos:
a. Asegurar la vigencia de las garantas establecidas
en el sistema normativo para el imputado.
b. Salvaguardar los derechos del imputado y prove-
er la informacin que ms favorezca a su caso.
c. Controlar el trabajo policial.
Puntos crticos:
. Escasos mecanismos de control de los defensores
priorizando los intereses del imputado.
. Encontrar el mejor diseo institucional que ase-
gure la comunicacin defensor - imputado.
. Identificar cul es el mejor modelo para imple-
mentar en la defensa; si el modelo privado, el
pblico o los sistemas mixtos.
Buena experiencia:
La Defensa Pblica en Chile desde la reforma se con-
figura como un sistema mixto formado por un lado
por abogados profesionales. Por el otro, se crea un
fondo nacional de la Defensa Penal Pblica destina-
do a licitarse en concurso pblico entre estudios de
abogados privados que deseen competir entre s,
para completar el servicio que la defensa presta.
Este nuevo esquema de defensa penal mixta ha
resultado satisfactorio en la medida en que puede
garantizar de mejor manera que los imputados
cuenten con un defensor de calidad para tutelar sus
derechos. En la IX Regin, la Defensora Regional se
muestra eficiente en la asignacin de recursos. As,
han contratado equipos de investigadores privados,
asistentes sociales y hasta un perito calgrafo
1
.
Actividades:
. Recabar informacin de los sistemas de Defensa
Pblica Penal.
. Realizar una estimacin de la oferta y la deman-
da del servicio para hacer una proyeccin del
diseo institucional adecuado.
. Promover la independencia funcional de la
Defensa Pblica Penal.
d. Oficina de Asistencia a la Vctima
Descripcin:
Las vctimas han cobrado paulatinamente cada vez
ms importancia en el proceso penal, dejando paso
a ciertas instancias que se ocupan especficamente
de ellas. Es as que las oficinas de asistencia a la vc-
1 Ver Andrs Baytelman, Proyecto de seguimiento de los procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina. Informe Preliminar de
Chile, en www.cejamericas.org
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 41
(
tima son aquellas dependencias que le brindan con-
tencin, asesoramiento jurdico, que escuchan pun-
tualmente sus reclamos y que los orientan sobre el
mejor camino a seguir. Eventualmente, tambin
pueden ofrecerle apoyo psicolgico cuando la grave-
dad del conflicto as lo requiera.
Objetivos:
a. Proveer de asistencia jurdica, psicolgica y social
a las vctimas de cualquier delito.
b. Ofrecer atencin y seguimiento del caso a largo
plazo.
c. Ofrecer atencin especializada en delitos espec-
ficos, tales como violencia sexual.
Puntos crticos:
. Los escasos recursos muchas veces no permiten
atender y dar seguimiento a todos los casos que
se presentan.
. Su dependencia del Ministerio Pblico, cuando
as ocurre, produce un sesgo en la determinacin
de quin o quines pueden ser atendidos.
. Falta de capacitacin del personal, cuando atien-
den en su mayora casos muy conflictivos como
violencia domstica o intrafamiliar y violencia
sexual.
Buena experiencia:
El Centro de Asistencia a la Vctima de delitos pena-
les de la Fiscala Departamental de San Martn, pro-
vincia de Buenos Aires, Repblica Argentina, tiene
una estructura formada por un rea social de la que
dependen el Centro de Asistencia a la Vctima, la ofi-
cina de mediacin y aquella destinada al rea civil.
Las dos primeras funcionan coordinadamente y se
encuentran dirigidas por uno de los secretarios a
cargo del rea Social. Para fines de 2003 contaba con
once profesionales: seis abogados (incluido el coor-
dinador), tres trabajadores sociales y dos psiclogos.
Todos ellos han cursado una maestra sobre media-
cin de conflictos que se dicta en una universidad
pblica del Gran Buenos Aires, con la cual tambin
tienen un convenio de pasantas, que les permite
multiplicar sus recursos. Como puede observarse, las
tres oficinas estn coordinadas por abogados.
Reconoce los problemas de estar centralizado en San
Martn relacionados con el acceso a la justicia. Si
bien el fiscal general est de acuerdo con la descen-
tralizacin territorial, no acepta que sta se haga con
financiacin de los municipios porque puede haber
intereses cruzados a la hora de investigar ilcitos.
Trabajan a travs de la multiplicidad de intervencio-
nes, con diferente modo de abordaje. Crearon un red
autnoma. Convocaron a todas las oficinas judicia-
les involucradas, ONGs, municipios, etc. Armaron
una red local que tiene un equipo de coordinacin.
En la oficina hay un especialista en redes que forma
parte de este equipo. El trabajo de stos es volunta-
rio. La evaluacin de la oficina es muy buena, y est
completamente insertada en la comunidad.
Actividades:
. Difusin de la Oficina de Asistencia a la Vctima a
la ciudadana.
. Determinacin de los alcances de la oficina y cla-
rificacin de sus servicios.
. Formulacin de una norma o reglamento que
garantice su permanencia.
e. Tribunales Vecinales
Descripcin:
Vinculados directamente a problemas de vecindad,
pequeos contratos o uso de los espacios pblicos
en especial en grandes urbes. Al igual que los jueces
de paz actan mediante procedimientos simples,
orales, pblicos y que no requieren asesoramiento
de abogados. Pueden estar formados por legos,
letrados o bajo formas mixtas. Como se trata de un
modelo que se utiliza preferentemente en zonas
urbanas es importante que garanticen una cobertu-
ra de atencin horaria amplia para que la gente
pueda utilizarlos fuera del horario de trabajo.
Objetivos:
a. Superar las restricciones en el acceso a los meca-
nismos instituidos para solucionar las controver-
sias a travs de un procedimiento gil y sencillo,
descentralizado y cercano al ciudadano.
b. Incentivar la participacin ciudadana a travs de
mecanismos tendientes a involucrarlos en la
solucin de los conflictos en sus propias comuni-
dades.
c. Dirimir los conflictos vecinales para armonizar la
convivencia barrial y alcanzar la pacificacin
social.
Puntos crticos:
. La implementacin de la Justicia Vecinal cuando
en muchos casos no existe una cultura jurdica de
participacin directa de ciudadanos comunes en
la solucin de los conflictos.
. La instrumentacin de lo dispuesto, por lo gene-
ral, en normas constitucionales que contemplan
la administracin de justicia a travs de tribuna-
les vecinales, pero que no bajan a la legislacin
secundaria.
. La monopolizacin por parte de los abogados de
todo lo atinente al sevicio de justicia, y su resis-
tencia de que ciudadanos que no son abogados
puedan resolver controversias.
42
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
Buena experiencia:
En San Pablo, Brasil, las causas federales de bajo
contenido econmico y menor potencial ofensivo
(penas inferiores a dos aos) estn bajo la compe-
tencia de tribunales de pequeas causas civiles y
penales. Dentro de este lmite establecido, se encua-
dran cerca del 90% de las causas. Las causas juzga-
das por estos tribunales no llegarn entonces a los
tribunales regionales federales y a los Tribunales
Superiores de Justicia, disminuyendo la sobrecarga
de trabajo. Adems, la informalidad de la tramita-
cin judicial aligera la resolucin de los casos.
Actividades:
. Formulacin de una ley que contemple claramen-
te los lmites de su competencia y la integracin
de los tribunales vecinales.
. Informar y ensear a la comunidad cules son sus
derechos y cmo hacerlos respetar.
. Organizar el funcionamiento del tribunal vecinal,
con una impronta netamente conciliadora.
f. Justicia itinerante
Descripcin:
El propsito de la justicia itinerante es reducir la dis-
tancia ente la justicia y la poblacin residente en
zonas urbanas o barrios perifricos, carentes de ser-
vicios pblicos y de informacin sobre sus derechos.
El acceso de la poblacin a la justicia est dificulta-
do sobre todo por una cuestin cultural y por la cre-
encia de que la justicia slo funciona para los ricos,
o por estar situadas en reas urbanas, en general en
el centro de las ciudades, de difcil acceso para los
ciudadanos de la periferia.
Objetivos:
a. Acercar la justicia a la poblacin mediante la ins-
talacin de esta suerte de justicia "ambulante".
b. Descentralizar los servicios de administracin de
justicia para alcanzar la equidad en el servicio.
c. Proveer de informacin a la poblacin sobre cu-
les son sus derechos.
Puntos crticos:
. Sostener el servicio itinerante en el tiempo.
. Proveer jueces de calidad para que resuelvan los
conflictos en las zonas carenciadas.
. Generar credibilidad y legitimidad a este tipo de
justicia de cara al ciudadano.
Buena experiencia:
La prevencin de los conflictos en su origen, la
garanta del acceso a la justicia y la promocin de la
inclusin social y el estmulo de la participacin soli-
daria de la comunidad es la estrategia utilizada por
el proyecto del Tribunal de Justicia de San Pablo para
resolver los problemas. As, la orientacin jurdica y
la atencin de personas que no poseen condiciones
de acceder al sistema de justicia clsico son los obje-
tivos principales de este proyecto. Como acontece
en todo juzgado especial civil, se busca el consenso.
El Tribunal de Justicia de San Pablo como un juzga-
do itinerante est dando soluciones rpidas a los
conflictos. El pensamiento que un juzgado itineran-
te es un mecanismo paliativo, en vista principal-
mente del alto costo de la justicia, y tambin con el
objetivo de desagotar el sistema de justicia median-
te la resolucin de la mayora de conflictos a travs
de la conciliacin entre las partes. Busca, principal-
mente, la interaccin con otros servicios que pro-
mueven la ciudadana, potencializando los mecanis-
mos de prevencin entre otros.
Actividades:
. Campaas de difusin de los alcances de la justi-
cia itinerante.
. Identificacin de los centros urbanos o semi-
urbanos que presentan la necesidad del servicio.
. Articulacin de alianzas con otros servicios de
justicia.
g. Mercado de abogados
Descripcin:
Existe en la mayora de nuestros pases un nmero
considerable de abogados. Se ha producido, en
general, un crecimiento sin control de las escuelas
de leyes, de tal manera que la incorporacin de nue-
vos abogados es permanente. Pero paradjicamen-
te, existe un nmero creciente de personas indefen-
sas para quienes acceder a un abogado de confian-
za y de buena calidad es cada da ms difcil.
Objetivos:
a. Regularizar el mercado de servicios legales, para
garantizar la solucin de parte del problema del
acceso a la justicia.
b. Desarrollar un modelo de ejercicio de la abogaca
para personas de escasos recursos.
c. Concientizar al abogado para que no contribuya a
lentificar y burocratizar los procedimientos me-
diante un uso abusivo del trmite.
Puntos crticos:
. Los colegios de abogados, que en vez de defender
un mejor ejercicio profesional, muchas veces rea-
lizan una defensa corporativa y cerrada de sus
miembros, en desmedro de los intereses de la
sociedad.
. Modificar la cosmovisin de los abogados, cuan-
do ya se encuentran muy instalados en su rol, es
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 43
(
una tarea que requiere de un considerable
esfuerzo.
. Contribuir a simplificar el sistema judicial, y con
l el rol del abogado, requiere de respuestas com-
plejas no siempre fciles de articular.
Buena experiencia:
El Colegio Pblico de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires de Argentina, junto al Ministerio de
Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Na-
cin, ha puesto a rodar una camioneta en la ciudad
para facilitar el acceso de la gente a la justicia, pro-
piciar que lo haga con un letrado y con la consigna
"Ponemos a la Justicia donde siempre debi estar. Al
lado suyo".
En noviembre de 2002 se inaugur el Centro Mvil
de Orientacin Jurdica a la Comunidad (CEMOJ) que
fue el resultado de la firma de un convenio con el
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos. Desde entonces, el Colegio lleva su mvil
por la ciudad con abogados jvenes, estudiantes de
derecho y equipo para dar orientacin jurdica gra-
tuita. En l se recorrern los barrios de la ciudad
derivando a la gente dnde lo necesite.
Actividades:
. Iniciar conversaciones con los colegios de aboga-
dos para flexibilizar sus posiciones.
. Identificar abogados que puedan cubrir el seg-
mento de poblacin que hoy queda indefensa al
no contar con abogados de calidad.
. Organizar talleres con asociaciones o colegios de
abogados que tengan por finalidad disear un
modelo de ejercicio de abogaca diferente.
h. Servicio jurdico gratuito
Descripcin:
El servicio jurdico gratuito, junto con la Defensa
Pblica Penal, est pensado para dar cobertura ins-
titucional a todos los ciudadanos del Estado. En ese
sentido, cualquier conflicto o problema ya sea civil o
administrativo debe encontrar una respuesta, y esa
respuesta debe ser proporcionada "sin costo alguno"
por el Estado. De este modo, una frmula institucio-
nal de cobertura jurdica a la manera de una
Defensa Pblica Civil o Administrativa sera un paso
adelante en cuanto a materia de beneficios que
brinda el Estado.
Objetivos:
a. Proporcionar asistencia tcnica jurdica gratuita
al ciudadano.
b. Realizar una cobertura jurdica amplia, que cubra
la mayor parte del territorio del Estado.
c. Privilegiar las personas de escasos recursos en la
cobertura.
Puntos crticos:
. Montar un servicio de este tipo implica necesaria-
mente la inversin de recursos importantes.
. Garantizar la calidad del servicio tambin se con-
vierte en un tema complejo dada la amplitud del
servicio.
. Realizar una cobertura jurdica completa significa
tambin contar con una cantidad importante de
recursos humanos.
Buena experiencia:
En Chile, las Corporaciones de Asistencia Judicial tie-
nen por misin entregar asistencia jurdica social
gratuita a las personas de escasos recursos. Para ello
cuentan con 156 consultorios fijos, 72 oficinas de
atencin, 19 consultorios mviles, Centros de
Mediacin en las ciudades de Iquique, Valparaso,
Concepcin, Temuco y Puerto Montt; y Centros de
Atencin a Vctimas de delitos violentos en Via del
Mar, Talcahuano y Temuco que en total cubren 285
comunas del pas
Son corporaciones de Derecho Pblico relacionadas
con el Ministerio de Justicia a travs de sus Consejos
Directivos, que son presididos por el secretario
regional ministerial de justicia, de la regin que
cubre la respectiva corporacin.
Actividades:
. Realizar un relevamiento de cules son los princi-
pales lugares en donde instalar los centros de ser-
vicio jurdico.
. Llevar adelante campaas de difusin de los ser-
vicios que se presta (asistencia jurdica, patroci-
nio, etc.)
. Compatibilizar el servicio con aquel prestado por
organizaciones no gubernamentales.
44
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
No slo una mayor cobertura de justicia estatal
podr resolver el acceso a la justicia. Esta ampliacin
de la cobertura es insuficiente si no es complemen-
tada con prcticas comunitarias o una administra-
cin de justicia "no oficial", que se presentan como
aquellos modos de resolucin de conflictos que
carecen de la rigidez y el formalismo que en la
mayora de los casos son atributos de la justicia del
Estado.
Hace poco ms de una dcada que la as llamada
justicia no estatal (o justicia indgena o justicia co-
munitaria) sumada a otro tipo de prcticas o expe-
riencias comunitarias han tomado mayor auge en la
resolucin de los conflictos, compartiendo "el mbi-
to de competencia" con la justicia oficial o estatal.
Esta convivencia entre dispositivos de justicia esta-
tal y dispositivos de justicia no estatal ha distado de
ser armnica, superponindose muchas veces; y en
otras ocasiones la justicia no estatal ha sido tomada
como justicia de segunda categora, no reconocin-
dosele su importancia.
Afortunadamente, esta tensin -aunque no diluida
totalmente- poco a poco va aligerndose, dado que
ya es un principio de realidad que la complementa-
riedad de ambos servicios es evidente, y que la ofer-
ta de ambos incrementa la posibilidad de que diver-
sos sectores puedan ver protegidos sus derechos.
Es difcil hacer una lista exhaustiva de mecanismos
que desde la comunidad contribuyen a garantizar
los derechos ciudadanos. Sin embargo, s pueden
sealarse los ms relevantes, desde la perspectiva
de su desarrollo y los beneficios que le reportan a la
comunidad, as tambin como desde la potenciali-
dad que representan.
Por ltimo, merece destacarse que estos mecanis-
mos no tienen por objetivo reemplazar las obligacio-
nes del Estado en el sentido de excusarlo de prestar
los servicios de justicia. Por el contrario, y ejemplifi-
cativamente, en los casos de administracin de jus-
ticia indgena significa el reconocimiento autntico
a pueblos con diferencias culturales, lo que permite
el juego de diferentes instancias que se benefician
recprocamente, y que en definitiva redunda en
beneficio del ciudadano.
En el caso de diversas prcticas comunitarias que
toman el lugar del Estado en la administracin de
justicia, si las iniciativas son consensuadas no tiene
por qu tensionar con las instancias estatales. Tanto
los foros de convivencia como los mecanismos de
justicia restaurativa, slo por mencionar algunas de
estas prcticas, pueden convivir con el resto de dis-
positivos clsicos, colaborando tambin para que la
resolucin sea expeditiva.
Tambin es preciso advertir que para que los benefi-
cios recprocos se produzcan es imprescindible el
trabajo coordinado de todas las instancias, formales
e informales, que permitan la mayor cantidad y cali-
dad de oferta de servicios de justicia, ya que todos
sin excepcin apuntan a la pacificacin social.
Por ltimo, dado que los procesos necesitan de un
impulso permanente, quienes carecen de recursos
para contar con el asesoramiento de un abogado o
en las zonas alejadas en donde ste no puede estar
presente con la frecuencia requerida, se vuelve
necesario capacitar a los ciudadanos para facilitar-
les la realizacin de trmites burocrticos y admi-
nistrativos, algunos de los cuales no involucran al
sistema judicial o lo involucran de una manera muy
leve, lo que contribuira de manera notable a que la
defensa de sus derechos sea ms efectiva.
Mayor cobertura de la justicia no estatal
y de prcticas comunitarias: Programas
Justicia indgena
Mecanismos de justicia restaurativa
Empoderamiento de las comunidades
Extensionismo jurdico vecinal
Foros de Convivencia
Litigio de inters pblico
Responsabilidad de los abogados (pro-bono)
Consultorios jurdicos gratuitos
Mtodos alternativos de resolucin de conflictos
Clnicas jurdicas
a. Justicia indgena
Descripcin:
La existencia de justicia indgena -modos de resolu-
cin de conflictos propios de los pueblos originarios-
le genera permanentemente al Estado el desafo de
hacer coexistir sus propias formas de administra-
cin de justicia con un sistema de administracin de
justicia que es preexistente al propio Estado. De esta
manera, conciliar los diversos sistemas es una de las
tareas fundamentales de cualquier Estado que se
denomine pluricultural, a la vez que colocarlas en un
2. Mayor cobertura de la justicia no estatal y de prcticas comunitarias
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 45
(
pie de igualdad para que las respuestas a los conflic-
tos puedan ser dadas tanto por el propio Estado
como por el pueblo originario.
Objetivos:
a. Reconocer la existencia de un sistema de admi-
nistracin de justicia diferente al sistema de
administracin de justicia estatal.
b. Reconocer que los pueblos indgenas poseen su
propia justicia, y que sta asegura para los indge-
nas mejores formas de resolucin, adecuadas a
sus particularidades.
c. Promover la articulacin entre la justicia indgena
y la justicia oficial.
Puntos crticos:
. La coexistencia de dos sistemas de justicia pre-
senta grandes desafos para la conformacin del
Estado, desde que ste pierde el monopolio de la
administracin de justicia.
. La regulacin de esta coexistencia no ha podido
ser plasmada en proyectos de leyes de coordina-
cin que aportaron claridad a sus mbitos de
competencia.
. La falta de voluntad poltica, acrecentada por los
temores de secesin y de fragmentacin del Es-
tado, ha relegado slo al reconocimiento consti-
tucional a la justicia indgena.
Buena experiencia:
El Programa de las Defensoras Indgenas surge para
promover el acceso a la justicia en Guatemala. El
concepto inicial fue el de brindar asistencia gratuita
a personas de escasos recursos econmicos en el
propio idioma de los involucrados. Tambin se pro-
mueve la coordinacin entre el derecho indgena y el
derecho oficial. Luego de una evaluacin que desta-
c los resultados muy favorables para la defensa
legal se lograron ms fondos y as se pudieron crear
diez defensoras indgenas en diferentes departa-
mentos del pas. Los resultados del trabajo de estas
defensoras son impactantes tanto en contenidos
que se conservarn para continuar con el trabajo
(glosarios de trminos jurdicos) como en la reduc-
cin de personas privadas de libertad por no tener la
oportunidad de defenderse. Se tienen recopilados
casos paradigmticos que sirven para enfocar capa-
citaciones en forma de prcticas, lo que ha demos-
trado resultados muy superiores a las clsicas for-
maciones basadas exclusivamente en teora.
Actividades:
. Generacin de consenso alrededor de la existen-
cia de justicia indgena y de sus alcances.
. Formulacin y promulgacin de una ley de coordi-
nacin entre la justicia indgena y la justicia oficial.
. Consulta a los pueblos indgenas sobre el conte-
nido de la ley mencionada.
b. Mecanismos de justicia restaurativa
Descripcin:
Entendemos a la justicia restaurativa o restauradora,
como un proceso donde las partes al sufrir algn tipo
de delito resuelven, colectivamente, cmo abordar
las consecuencias del mismo y sus implicaciones
para el futuro. Los programas de justicia restaurado-
ra promueven la participacin directa de la vctima,
el infractor y los miembros de la comunidad para que
junto con el Estado puedan dar una respuesta frente
a un conflicto humano originado por un delito.
Objetivos:
a. Fortalecer a la comunidad para prevenir daos
mayores.
b. Retomar el estado inicial antes que el conflicto se
haya producido, reparando el dao que se ha oca-
sionado.
c. Invitar a la completa participacin y al consenso.
Puntos crticos:
. Establecer las condiciones para que vctima e in-
fractor puedan llegar a un acuerdo satisfactorio.
. Seguimiento de este acuerdo (reparacin o servi-
cio a la comunidad), para que se cumpla efectiva-
mente.
. Alcanzar la integracin de la justicia restaurativa
a los sistemas judiciales.
Buena experiencia:
En Colombia, manteniendo el rgimen de la Ley 782
de 2002, que permite conceder el perdn a los
miembros de la guerrilla y autodefensas que al
momento de desmovilizarse no presenten requeri-
mientos judiciales distintos al concierto para delin-
quir, la ley se orienta a los miembros de estos grupos
responsables de delitos graves, que hayan contribui-
do de manera eficaz a la paz nacional.
Para acceder al beneficio la persona desmovilizada
debe hacer entrega de los bienes ilcitos en su poder,
confesar responsabilidad en los hechos que se le
imputan y otros que hubiese cometido durante su
pertenencia al grupo, reparar a las vctimas y com-
prometerse a no volver a delinquir. Cumplidos los
requisitos de la justicia en materia de investigacin,
juicio y condena, los magistrados del Tribunal Supe-
rior de Distrito encargado de adelantar el proceso,
podrn conceder una pena alternativa a los conde-
nados que cumplan las condiciones de elegibilidad.
46
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
Cumpliendo con todos los principios internacionales
propios del derecho penal, el nico que se modifica
es el principio de proporcionalidad, aquel que esta-
blece una relacin directa entre el tiempo de conde-
na y la gravedad del delito cometido. Para los bene-
ficiarios, la ley establece una pena entre 5 y 8 aos,
teniendo en cuenta que con el desmantelamiento
del grupo armado ilegal y la reparacin de las vcti-
mas se aseguran las garantas de no repeticin, pro-
psito central de la poltica penal.
El hecho de reparar las vctimas para sanar el pasa-
do y desmontar el grupo armado ilegal para evitar
nuevas vctimas hacia el futuro, compensa con cre-
ces esta modificacin del principio de proporcionali-
dad, pasando de una justicia retributiva -centrada
en el castigo al victimario- a una justicia restaurati-
va, que busca sanar la sociedad y consolidar la paz
nacional.
El proyecto tiene propuestas importantes como una
Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin,
con presencia regional a travs de comisiones para la
restitucin de bienes urbanos y rurales a las vctimas
que lo soliciten. Aplicando los principios de la justicia
restaurativa al resto de la poblacin carcelaria del
pas, se establece adems la posibilidad de conceder
el beneficio de hasta un 20% de rebaja de pena a los
condenados que, no siendo objeto inicial de esta ley,
se comprometan con acciones de reparacin.
Igualmente se establece la posibilidad de aplicar los
trminos de la ley a miembros de grupos armados
ilegales que adelanten acuerdos humanitarios.
Actividades:
. Incorporacin en las legislaciones de mecanis-
mos de justicia restaurativa.
. Generacin de espacios en donde sea posible un
dilogo entre vctimas, familiares de las vctimas,
infractor, fiscales, jueces, para llegar a una solu-
cin consensuada.
. Capacitacin de mediadores o facilitadores que
puedan contribuir a este dilogo.
c. Empoderamiento de las comunidades
Descripcin:
La formacin de lderes sociales de las comunidades
permite el traslado de determinados "saberes", res-
tringidos en su mayora al mbito de los abogados,
y con esa herramienta puedan realizar un trabajo
que ya no dependa de "agentes externos", sino por
el contrario que signifique la recuperacin del poder
que les da gestionar sus propios conflictos sumado
al conocimiento de sus derechos.
Objetivos:
a. Efectivizar el uso alternativo del derecho como
garanta de acceso a la justicia.
b. Construir otros sujetos de derecho que tengan
que ver con la diversidad social, alejndose del
paradigma universalista.
c. Crear nuevos mecanismos de acceso a la justicia
como el de los agentes comunitarios de justicia,
para ampliar las condiciones de acceso a la justicia.
Puntos crticos:
. El trabajo voluntario puede ser inconstante, y
parte de los objetivos pueden verse debilitados si
no se genera un equipo capacitado y estable.
. Instalar las ONGs como intermediacin entre el Es-
tado y la sociedad civil puede llegar a convertirse
en un sobre-dimensionamiento del tercer sector.
. Este tipo de proyectos requieren de un financia-
miento inicial para poder llevar adelante las tare-
as de capacitacin.
Buena experiencia:
La formacin de promotores legales populares es un
proyecto central de la asesora jurdica y estudios de
gnero de Themis. Esta ONG, fundada en Porto
Alegre, Ro Grande do Sul, Brasil, en el ao 1993, tiene
como misin la ampliacin de las condiciones de
acceso de las mujeres a la justicia, a travs de la cre-
acin de nuevos mecanismos para la defensa de los
derechos. Seleccionadas entre liderezas comunita-
rias en virtud del potencial de multiplicacin del pro-
yecto, las futuras promotoras son capacitadas a tra-
vs de un curso con carga horaria de aproximada-
mente 120 horas. En esta capacitacin estn inclui-
das nociones bsicas de derecho, derechos humanos
y funcionamiento del Estado, principalmente en el
Poder Judicial y rganos esenciales de la justicia.
Durante el perodo de formacin, las promotoras visi-
tan instituciones socio-jurdicas y tribunales de justi-
cia, Asamblea Legislativa, Delegacin de Polica, cr-
celes, Ministerio Pblico y Defensa Pblica.
Asimismo, realiza actividades didcticas como juicios
simulados, representaciones teatrales y estudios de
caso, con vistas a identificar las violaciones de dere-
cho que se dan cotidianamente en la vida de las
mujeres y a partir de ello indicar posibles soluciones.
La experiencia ha demostrado que se trata de un sig-
nificativo proceso de empoderamiento de las muje-
res, que se apropian de nuevos saberes, recorren una
trayectoria desde la exclusin a la inclusin. Este
recorrido es el resultado de un proceso educacional,
que les permite apropiarse de sentimientos de ciuda-
dana necesarios para la defensa de sus derechos y de
los derechos de otras mujeres en sus comunidades.
En virtud del creciente reconocimiento pblico y pol-
tico de este proyecto, Themis fue invitada a multipli-
car la experiencia en otros diez Estados brasileos.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 47
(
Actividades:
. Identificacin de lderes comunitarios.
. Capacitacin de esos lderes en nociones bsicas
de procuracin y derechos bsicos.
. Alianzas con instituciones oficiales que les permi-
tan realizar su proceso de formacin.
d. Extensionismo jurdico vecinal
Descripcin:
El extensionismo jurdico vecinal no es otra cosa que
la oferta y descentralizacin de los servicios de aten-
cin de las demandas ciudadanas, promoviendo la
formacin de conciencia ciudadana, llevando ade-
lante casos de inters pblico y consultorios jurdi-
cos gratuitos, entre otros, en el entendido que se
deben promover los valores de responsabilidad y
solidaridad de los extensionistas y los beneficiarios.
Objetivos:
a. Promover la formacin de un sistema de atencin
de las demandas ciudadanas conformado por
personas capacitadas en deberes y derechos ciu-
dadanos, llamados extensionistas.
b. Promover la formacin de conciencia ciudadana
sobre temas que ataen a la gobernabilidad local.
c. Incrementar el debate sobre temas locales rela-
cionados al cumplimiento de los deberes y dere-
chos ciudadanos.
d. Promover la resolucin de casos de inters pbli-
co a travs de la intervencin de las organizacio-
nes de la sociedad civil y de los extensionistas.
e. Responder a las inquietudes de los beneficiarios
directos, fomentando valores de responsabilidad
y solidaridad a travs del trabajo grupal, pero
sobre todo manteniendo una postura reflexiva y
crtica en su tarea.
Puntos crticos:
. Si bien la implementacin del programa es flexi-
ble, en tanto las necesidades de los consultorios
no requieren mayor especificidad que el contacto
vecinal, esto representa una aplicacin en con-
textos siempre distintos y con dificultades espe-
cficas que se deben sortear. Es decir, no puede
existir una frmula exitosa para todos los proce-
sos de implementacin.
. Es importante contar con asesoramiento jurdico
especializado que apoye a los extensionistas en su
permanente capacitacin y derivacin de casos.
. La calidad del servicio est directamente relacio-
nada con que el proyecto pueda establecer mto-
dos idneos para identificar cules son las necesi-
dades jurdicas ms recurrentes en los consultan-
tes, y capacitar en consecuencia a los extensionis-
tas sobre sos puntos en particular.
. Esto se logra con mecanismos de monitoreo que
deben contemplar tanto las opiniones de los
extensionistas como de los consultantes (confec-
cin de las fichas o encuestas).
. Si la idea del proyecto es expandir su metodolo-
ga a distintos espacios, debe estar preparado
para superar aspectos coyunturales no previstos
y elaborar nuevas estrategias.
Buena experiencia:
Desde 1998, la Fundacin FAVIM lleva adelante el
Programa Extensionismo Jurdico Vecinal en la
Repblica Argentina. Iniciado en Mendoza, el
Programa en la actualidad se ha difundido a las pro-
vincias de San Juan, San Luis y Jujuy y recibe finan-
ciamiento de la Fundacin AVINA y de la Embajada
Britnica.
La experiencia de FAVIM revela que es factible mejo-
rar el acceso a la justicia a travs de la formacin de
ciudadanos dispuestos a colaborar solidariamente
en su comunidad. El programa es adaptable a diver-
sos contextos y para ello requiere un diagnstico pre-
vio sobre necesidades jurdicas y otros aspectos que
aumenten la eficiencia al implementarlo, en aspec-
tos tales como la conformacin de los cuerpos docen-
tes y de especialistas para derivaciones. Es especial-
mente importante lograr financiamiento para el pro-
ceso de capacitacin. Este proceso, utiliza metodolo-
gas no tradicionales (educacin popular). En el tra-
bajo de los casos que recibe, el programa se vincula
institucionalmente a diversos actores -pblicos y pri-
vados- y realiza un seguimiento de dichos casos.
Actividades:
. Disear el programa de extensionismo y los
mdulos de derecho para poder capacitar a los
lderes sociales.
. Formar ciudadanos que estn comprometidos
con su comunidad para que, mediante la infor-
macin y la orientacin, contribuyan a solucionar
algunas problemticas a sus vecinos.
. Crear un cuerpo de consultores jurdicos, forma-
do por los abogados especialistas en cada mate-
ria, que apoyan la tarea del extensionista, respon-
diendo sus dudas o inquietudes.
e. Foros de Convivencia
Descripcin:
Partiendo de tecnologas innovadoras surgidas de
avanzados estudios criminolgicos realizados a
nivel nacional e internacional, los Foros generan
espacios hoy inexistentes en la sociedad civil para
desarrollar prcticas que permitan un abordaje no
violento de los conflictos urbanos.
48
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
La experiencia de los foros busca traducir esas tec-
nologas en polticas locales de gestin comunitaria
de la seguridad pblica respetuosa de los derechos
humanos. Los Foros de Convivencia se centran en
dos problemas esenciales: la participacin de los
vecinos en pos de la reapropiacin de la gestin
comunitaria de sus conflictos y que esta gestin
est atravesada por lgicas no vindicativas sino ms
bien reparadoras.
Otro aspecto de inters de los foros consiste en el
enfoque preventivo e integral del conflicto, en tanto
se abordan conflictos particulares, colectivos y
estructurales.
Objetivos:
a. Generar participacin ciudadana en la gestin de
la conflictividad como una de las herramientas de
acceso a la justicia.
b. Identificar colectivamente las necesidades y pro-
blemas de una comunidad que permitan enfocar
preventiva e integralmente el conflicto.
c. Capacitar a miembros de la comunidad para que
se conviertan en "facilitadores" de los Foros de
Convivencia.
Puntos crticos:
. Falta de conocimiento del terreno que no permi-
te identificar los problemas y que complica el tra-
bajo de los facilitadores.
. Carencia de financiamiento, lo que no slo impli-
ca falta de compromiso de los rganos pblicos
sino que dificulta la buena marcha del proyecto.
. Una fuerte necesidad de presencia por parte de
los implementadores del proyecto que conten-
gan a los facilitadores de los Foros.
Buena experiencia:
El Foro de Convivencia se desarrolla en el Barrio de
San Telmo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
Repblica Argentina. La resolucin de los conflictos
se realiza en reuniones en las que participan vecinos
convocados por facilitadores del Foro por contar con
caractersticas determinantes para encontrar una
solucin al problema. En dichas reuniones, se identi-
fican problemas genricos que son abordados
mediante el programa de "Construccin de la Paz
Comunitaria". El Foro elabora micro-iniciativas des-
arrolladas por los miembros de la comunidad y de
ser necesario, se articula con otras agencias. El pri-
mer desafo de los Foros es la formacin de facilita-
dores, a travs del equipo de implementacin y la
participacin de los vecinos. Luego, ya puesto en
funcionamiento, se logr la resolucin de decenas
de conflictos.
Actividades:
. Realizar un diagnstico para contar con informa-
cin de la zona que revele variables socioecon-
micas, necesidades insatisfechas, recursos dispo-
nibles, niveles de conflictividad, actores, espacios
de articulacin.
. Iniciar un proceso de relacin con una organiza-
cin de base del barrio en que se desarrolle el
Foro de Convivencia para acelerar el proceso de
confianza con los vecinos.
. Elaborar materiales modelizados para su replica-
bilidad, tales como instrumentos didcticos para
la capacitacin, planillas de seguimiento de
casos, matrices de anlisis de datos.
f. Litigio de Inters Pblico
Descripcin:
El litigio de inters pblico ha adquirido especial
relevancia en la ltima dcada. Lo consideramos un
programa de las polticas pblicas dirigidas a grupos
especficos ya que por su intermedio se intenta dar
respuestas -a travs de la decisin de los jueces- a
sectores de la poblacin -grupos desaventajados-
sobre la demanda de proteccin de algn derecho
determinado. Es particularmente destacable esta
va como forma de alcanzar algn cambio legislati-
vo, y se lo utiliza como una va de presin al Parla-
mento para que las transformaciones sean posibles.
Objetivos:
a. Reducir los ndices de desatencin respecto de los
grupos ms desaventajados a travs de un efecti-
vo acceso a sus derechos.
b. Actuar en la esfera de todos los poderes estatales;
a travs del litigio de "impacto" en el terreno judi-
cial, a travs del lobby legislativo, la investigacin
acadmica, o mediante la creacin de nuevos ac-
tores y estrategias destinadas a ampliar el espec-
tro del acceso a los derechos por parte de los
habitantes del pas.
c. Eliminando los obstculos existentes para un
ms amplio acceso a los derechos y generando
actores interesados en la reforma del sistema de
justicia y capacidad de promoverla.
Puntos crticos:
. El discurso del inters pblico an no ha logrado
consolidarse. Las estrategias son aisladas, caren-
tes de la suficiente articulacin.
. Es necesario acompaar estas estrategias de liti-
gio con otras tantas destinadas a la investigacin
de las mejores formas de disear polticas pbli-
cas de acceso a la justicia.
. Las dificultades de incluir puntos de vista hasta
ahora silenciados en el debate pblico.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 49
(
Buena experiencia:
En Argentina, la Clnica Jurdica de la Universidad de
Palermo, impulsora del desarrollo del DIP en ese
pas, ha llevado adelante casos en representacin de
intereses de aborgenes, minoras sexuales, usuarios
y consumidores, discapacitados, mujeres, entre
otros. Organizaciones como el Centro de Estudios
Legales y Sociales -CELS- han iniciado causas judicia-
les por el reconocimiento de derechos a los procesa-
dos penales, acceso a la salud e integracin social. La
Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia -ACIJ-
dedica la mayor parte de sus esfuerzos a instalar el
litigio colectivo en temas de servicios pblicos. La
Asociacin por los Derechos Civiles -ADC- ha enta-
blado numerosas demandas para garantizar la
transparencia en los actos de gobierno y la partici-
pacin ciudadana, solo por citar algunos ejemplos.
Actividades:
. Judicializar algunos casos de inters pblico, para
generar un impacto positivo en el sistema demo-
crtico.
. Realizar lobby (cabildeo) legislativo para el diseo
de polticas de accin colectiva.
. Promover la labor de ONGs y otros actores para
llevar adelante agendas interesadas en la crea-
cin de bienes pblicos.
g. Responsabilidad de los abogados
(pro-bono)
Descripcin:
El trabajo de los abogados es imprescindible para
llegar a la solucin de numerosos conflictos. Existen
numerosos grandes estudios que pueden dedicar
parte de sus recursos a llevar adelante casos de
modo gratuito, sin que represente para ellos una
inversin relevante y contribuyendo de modo nota-
ble a que los sectores ms carenciados cuenten con
una ayuda valiosa y de calidad.
Objetivos:
a. Generar conciencia en el abogado de la impor-
tancia de realizar un trabajo de apoyo a los secto-
res vulnerables y que ste es parte integral de su
trabajo.
b. Brindar infraestructura para apoyo y asistencia.
c. Supervisar desde el estudio el seguimiento efecti-
vo de los casos.
Puntos crticos:
. Los estudios jurdicos deben comprometerse
efectivamente a destinar suficientes horas labo-
rables para llevar adelante un trabajo en benefi-
cio de la sociedad.
. Pueden surgir conflictos entre los grandes estu-
dios y casos de inters pblico, que deben resol-
verse sin afectar a la parte ms vulnerable.
. Se debe garantizar el seguimiento de los casos,
para que la contribucin sea cierta y efectiva.
Buena experiencia:
Desde agosto de 2001 la Fundacin Poder
Ciudadano lleva adelante el Programa "Accin
Colectiva por la Justicia" cuyo principal objetivo es la
promocin, activacin y difusin del derecho de
inters pblico y del trabajo voluntario de abogados
("pro-bono") en la Argentina. El Programa es imple-
mentado articulando los distintos recursos: organi-
zaciones sin fines de lucro, ciudadanos, abogados,
estudios jurdicos, clnicas o consultorios jurdicos
de Facultades de Derecho, colegios y asociaciones de
abogados. El Programa cuenta con una red de abo-
gados voluntarios (con 254 miembros en abril de
2003) y casos de inters pblico en trmite.
Actividades:
. Realizacin de un relevamiento de los grandes
estudios jurdicos que pueden llevar adelante tra-
bajo pro-bono.
. Garantizar la vinculacin entre sectores vulnera-
bles y el trabajo pro-bono, para que la ayuda lle-
gue efectivamente a los grupos ms necesitados.
. Supervisin del trabajo pro-bono realizado por
los estudios jurdicos que as lo ofrecen.
h. Consultorios jurdicos gratuitos
Descripcin:
Los consultorios jurdicos gratuitos brindan en una
comunidad determinada asistencia jurdica -y en
algunos casos patrocinio jurdico- y pueden depen-
der ya sea de una organizacin no gubernamental,
de una universidad, de un colegio de abogados, etc.
Tienen la ventaja de estar instalados en las propias
comunidades requirentes del servicio, por lo cual se
vuelven accesibles al ciudadano, a la vez que gene-
ran confianza en el usuario e inmediatez en el trato.
Objetivos:
a. Brindar asesoramiento sin costo al ciudadano
que as lo requiera.
b. Hacer el seguimiento del caso -patrocinio jurdi-
co- en aquellos conflictos que por sus caracters-
ticas lo vuelva necesario.
c. Satisfacer las demandas de los ciudadanos perte-
necientes a sectores carenciados, brindando un
servicio en la propia comunidad o barrio del de-
mandante.
50
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
Puntos crticos:
. La dificultad de brindar un servicio permanente
con cierta continuidad, ya sea porque depende de
un sistema de voluntarios, o porque son proyec-
tos con un cierto plazo de duracin.
. Dificultades de "insercin" en la comunidad o en el
barrio, ya sea por desconfianza de los propios
usuarios, o por descreimiento frente a otros pro-
yectos similares que desaparecieron con el tiempo.
. Escasez de recursos frente a la necesidad de llevar
adelante el patrocinio, o de solventar el desplaza-
miento y los viticos de los voluntarios, sumado a
los gastos propios de instalacin.
Buena experiencia:
La Fundacin FAVIM de Mendoza, Argentina, lleva
adelante dentro de sus lneas de trabajo los consul-
torios jurdicos gratuitos. En cuanto a la metodolo-
ga, los aspirantes son seleccionados y capacitados
por un equipo de profesionales interdisciplinario.
Una vez seleccionado el grupo se les brinda una for-
macin por un lapso de nueve meses. Terminada la
capacitacin son conformados los llamados consul-
torios jurdicos vecinales, bajo la supervisin de pro-
fesionales, en donde asesorarn a los vecinos en
problemas concretos, buscarn alternativas de solu-
cin y recurrirn a FAVIM en casos ms complejos y
que requieran de ayuda especfica.
Actividades:
. Identificacin de los lugares en donde son nece-
sarios los consultorios jurdicos gratuitos.
. Capacitacin del equipo de trabajo de los consul-
torios.
. Instalacin por medio de campaas de divulga-
cin de las ventajas y servicios que ofrece el con-
sultorio jurdico gratuito.
i. Mtodos Alternativos
de Resolucin de Conflictos
Descripcin:
Son aquellos que se constituyen como una va posi-
ble a la de la administracin de justicia oficial.
Tienen como ventajas ser simples y sencillos, desfor-
malizados, ms rpidos y que dan una solucin ms
efectiva al conflicto por las caractersticas seala-
das. Si bien no todos los conflictos son pasibles de
ser solucionados por este mecanismo, ciertamente
un gran volumen de ellos podran pasar por este
tamiz, descongestionndose en ese sentido el siste-
ma de justicia que se podra dedicar a resolver los
casos ms graves.
Objetivos:
a. Dar respuestas a los conflictos sin ingresar al sis-
tema formal de administracin de justicia.
b. Proporcionar vas ms sencillas al ciudadano para
resolver sus conflictos.
c. Descongestionar a los tribunales de su excesiva
carga de trabajo, para que puedan dedicarse a los
conflictos ms graves.
Puntos crticos:
. Existe una indefinicin acerca de cul debe ser el
rol del Estado frente a los mtodos alternativos
de conflictos. O debe promoverlos o debe abste-
nerse para no desnaturalizarlos.
. Que se tome a estos mecanismos como una jus-
ticia de segunda clase, siendo reservado el califi-
cativo de primera clase para la justicia formal.
. Se los califica en ocasiones de desigualitarios,
dado que siempre una de las partes est en mejor
posicin para negociar.
Buena experiencia:
El Programa de Resolucin Alternativa de Conflictos
y Justicia Penal -PRORED- se desarrolla en varios
departamentos de Guatemala. Tiene como principal
funcin cambiar la forma de resolver conflictos; de
una visin y accin violenta pasar a mecanismos
pacficos a travs de la mediacin y la conciliacin.
Para ello se acta en varias vas, por un lado se brin-
da capacitacin a funcionarios del sistema de justi-
cia que en algunos casos desconocen los Meca-
nismos Alternativos de Resolucin de Conflictos; por
otro lado, tambin se capacitan lderes y liderezas
comunitarios/as que puedan transmitir conoci-
mientos en sus comunidades. Como aspectos nove-
dosos se pueden destacar las alianzas con otras ins-
tituciones y sociedad civil, y el mecanismo de segui-
miento del proyecto que permiti hacer correctivos
durante su ejecucin para maximizar recursos y
potenciar resultados. El proyecto ha logrado incidir
en un cambio de actitud tanto de parte de la pobla-
cin en general como de los funcionarios del siste-
ma de justicia.
Actividades:
. Identificar cules son los conflictos susceptibles
de ser resueltos por mtodos alternativos.
. Encarar reformas normativas as como aspectos
que involucran mecanismos de gestin, progra-
mas de acreditacin y capacitacin, etc.
. Generar consensos alrededor de las ventajas que
representan la utilizacin de Mecanismos
Alternativos de Resolucin de Conflictos.
j. Clnicas Jurdicas
Descripcin:
Las Clnicas Jurdicas son aquellos espacios que se
generan desde las universidades y desde las organi-
zaciones no gubernamentales, y que tienen por
objetivo satisfacer requerimientos jurdicos de los
ciudadanos en el rea temtica que la propia clnica
determine. As, pueden existir clnicas dedicadas a
los problemas del medio ambiente, a los litigios de
inters pblico, al tema de los nios, etc. Su funcin
primordial es atender y patrocinar los reclamos en el
marco de la institucin que la cobije, a la vez que for-
mar los equipos de trabajo de las clnicas que estu-
dian los casos que se les presentan.
Objetivos:
a. Brindar un servicio especializado en aquellos te-
mas en que la clnica se desempea.
b- Brindar formacin jurdica para el equipo de tra-
bajo de la clnica.
c. Promover desde su especializacin el tratamiento
jurdico de algunos casos relevantes.
Puntos crticos:
. La permanencia y sustentabilidad de las clnicas
jurdicas, y el seguimiento efectivo de los casos.
. Las clnicas, por su propia dinmica, deben ser
selectivas, y no pueden atender el grueso de los
casos.
. Los problemas administrativos y de relaciona-
miento que muchas veces se generan entre las cl-
nicas y la institucin, ya sea una universidad o una
ONG, en el funcionamiento concreto de la clnica.
Buena experiencia:
En la Clnica Jurdica de la Universidad de Palermo,
Argentina, se llev adelante la defensa de los dere-
chos de las comunidades aborgenes mapuches
"Painefilu c/Consejo Provincia de Educacin
s/amparo". La Clnica Jurdica intervino en el recono-
cimiento del derecho a la educacin bilinge a una
comunidad mapuche de la provincia de Neuqun.
De esta forma se concreta una aspiracin de la
comunidad: que sus hijos no pierdan la lengua y la
cultura de sus ancestros.
La jueza Norma Gonzalez de Galvn, de la localidad
de Junn de los Andes, Neuqun, hizo lugar a un
amparo presentado por miembros de una comuni-
dad de aborgenes mapuches. Los mapuches se
haban presentado unos meses atrs para reclamar
la incorporacin de un maestro de lengua y cultura
mapuche para la escuela provincial No. 319 del
Paraje Aucapn Abajo.
En febrero de 2000 la Clnica Jurdica de la
Universdad de Palermo, en representacin de la
Comunidad Educativa de la escuela No. 319, present
una peticin formal al Consejo de Educacin de
Neuqun para que se designara un maestro de len-
gua mapuzugun y cultura mapuche. Despus de
meses sin respuesta y tomando el silencio como una
denegatoria del pedido, los miembros de la comuni-
dad se presentaron ante los tribunales con el aseso-
ramiento letra de la Clnica Jurdica de la Universidad
de Palermo, y demandaron el reconocimiento de su
derecho constitucional a la educacin bilinge.
En su pronunciamiento la jueza declar que "...ha-
bindose constatado arbitrariedad manifiesta en el
accionar del Consejo Provincial de Educacin en el
tema que nos ocupa, lesionndose como conse-
cuencia de ello, el derecho constitucional contenido
en el art. 75 inc. 17 de la Ley Fundamental de los
argentinos, se declara la viabilidad del amparo aqu
intentado y por lo tanto cabe ordenar al Consejo alu-
dido, que incorpore de inmediato en el perodo lecti-
vo del ao 2000, a iniciarse el prximo mes de sep-
tiembre, a la planta docente de la escuela 319 un
maestro especial de lengua mapuzugun y cultura
mapuche, el que deber ser designando por la
comunidad educativa de esa escuela, en cumpli-
miento de la Resolucin 349/95, bajo apercibimien-
to de establecerse un jus diario, en concepto de
astreintes, en caso de incumplimiento...".
Actividades:
. Creacin de una clnica mediante convenio con
una universidad u organismo no gubernamental.
. Seleccin de cules sern aquellos casos que se
privilegiarn en la actividad de la clnica.
. Supervisin permanente de los abogados que lle-
van adelante los casos de la clnica, y que por lo
general se encuentran en una etapa de formacin.
Se consideran grupos vulnerables aquellos que, ya
sea por su correlacin de fuerzas dispar con las
mayoras, ya sea por presentar caractersticas defini-
torias que los hacen "diferentes" del resto de la
poblacin o por su especial situacin circunstancial,
los convierten en sujetos que deben contar con pol-
ticas pblicas que los contemplen especialmente.
Aunado al criterio de descentralizacin, que clara-
mente debe convertirse en un eje rector de la polti-
cas pblicas de acceso a la justicia, debe considerar-
se los grupos especficos (y vulnerables) hacia quie-
nes van principalmente dirigidas dichas polticas.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 51
(
3. Polticas dirigidas a grupos vulnerables y especficos
Ello es as fundamentalmente porque estos grupos
necesitan dar un paso adelante de las polticas
pblicas diseadas con un grado de generalidad
mayor, para avanzar hacia particularidades que
puedan dar respuestas a sus necesidades.
Estas polticas deben ser diseadas e implementa-
das por el Estado pero tambin pueden surgir (y de
hecho surgen) de las mismas comunidades. Lo que
debe primar es su situacin de especial vulnerabili-
dad -lo que amerita una poltica especial- unido a su
heterogeneidad, lo que nos lleva a dedicarle progra-
mas especficos.
La experiencia nos demuestra que es a travs de
este tipo de polticas que podr llegarse a un trato
igualitario y a una efectiva tutela de derechos. Otro
aspecto relevante que ha sido identificado por estu-
dios locales en once pases de la regin es la falta de
especializacin de las instituciones -que precisa-
mente no toma en cuenta el trato diferencial- ya
que muchas de ellas repiten el servicio que prestan
y muchos de los problemas que se le presentan al
ciudadano no son atendidos por ningn servicio, lo
que transmite -y evidencia- un desorden e improvi-
sacin frente a las falencias detectadas.
Polticas dirigidas a grupos vulnerables
y especficos: Programas
Migrantes
Campesinos/ indgenas
Mujeres
Nios y adolescentes
Personas privadas de libertad
a. Migrantes
Descripcin:
El desplazamiento de poblaciones es uno de los
fenmenos al que los Estados deberan prestar una
atencin particularizada. Los problemas que se pre-
sentan son diversos y comprenden una heteroge-
neidad de situaciones que abarcan desde la falta de
documentos hasta la carencia de vivienda o el traba-
jo informal. Los Estados deben contar con polticas
pblicas especiales que garanticen la proteccin de
sus derechos, sin importar cul sea su nacionalidad.
Objetivos:
a. Promover la concrecin del principio de igualdad,
brindando al migrante documentado y no docu-
mentado herramientas de acceso a la justicia.
b. Proteger legislativamente a las personas que deseen
dejar sus lugares de orgenes y que quedan inmer-
sos en lo que se conoce como "trata de personas".
c. Brindar especial ayuda a los migrantes cuando se
encuentra comprometida su salud, y en ese sen-
tido, tambin impedir contagios por parte de las
poblaciones mviles.
Puntos crticos:
. Falta de recursos econmicos y voluntad poltica
para solucionar el tema de los migrantes.
. Deficiente asistencia jurdica tanto en los puestos
fronterizos como en los centros de detencin.
. Falta de informacin acerca de cules son los
derechos de los migrantes y cules son las insti-
tuciones encargadas de brindarles asesoramien-
to y proteccin.
Buena experiencia:
El Centro de Estudios Legales y Sociales -CELS- de
Argentina lleva adelante una clnica jurdica espec-
fica sobre derechos de migrantes. Se tratan todos
los problemas de acceso a la justicia que operan con
relacin a la proteccin de los derechos de refugia-
dos y migrantes en Buenos Aires. Esta realidad inci-
de enormemente en el trabajo clnico especializado.
Ello tambin plantea la necesidad de buscar nuevas
lneas de derivacin en estos supuestos o discusin
con otros actores con relacin a la necesidad de
crear servicios de asistencia jurdica.
Por otra parte, a partir del trabajo clnico, se incluy
en la currcula de la Facultad de Derecho una mate-
ria sobre derechos de los migrantes y refugiados, lo
que permite una mayor vinculacin entre los servi-
cios clnicos y la facultad (se aumenta de esta mane-
ra el conocimiento tcnico de los alumnos).
Actividades:
. Ampliacin de las medidas de informacin de los
migrantes a travs de campaas de difusin y del
compromiso de las representaciones diplomti-
cas, los Colegios de Abogados y las ONGs.
. Promocin de la formacin continua de los fun-
cionarios involucrados en el control de los flujos
migratorios.
. La generalizacin de la asistencia letrada para los
migrantes.
. Elaboracin de medidas especficas para migran-
tes vctimas de la trata de personas.
b. Campesinos / indgenas
Descripcin:
Los indgenas y campesinos, en trazos gruesos, se
encuentran en situacin de indefensin frente al
52
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
Estado. No importa si cuantitativamente son mayo-
ra o minora, lo cierto es que problemas con sus tie-
rras, falta de reconocimiento de sus particularidades
culturales, desconocimiento de su lengua en el caso
de los indgenas, hace necesario el desarrollo de una
poltica que pueda incluirlos y fundamentalmente
que pueda tutelar efectivamente sus derechos.
Objetivos:
a. Alcanzar un trato igualitario para indgenas y
campesinos, a travs de una legislacin que
atienda sus derechos especficos.
b. En el caso de los indgenas, establecer la regla de
la necesidad de existencia de traductor para
poder realizar cualquier trmite o iniciar un pro-
ceso judicial.
c. Abrir canales de dilogo y participacin en los
temas que les ataen.
Puntos crticos:
. Una implementacin deficitaria de la legislacin
por parte de los operadores judiciales, que no
contemplan la importancia, por ejemplo, de
poder manifestarse en su propia lengua.
. Una marcada exclusin de grandes sectores de la
poblacin, entre ellos los indgenas y campesinos,
que produce vulneracin en sus derechos.
. Carencia de herramientas bsicas por parte de
campesinos e indgenas, lo que les impide acce-
der a la justicia y defender sus derechos.
Buena experiencia:
La Defensora Q'eqchi' funciona desde el mes de
abril de 2001 como programa de justicia de la
Asociacin Estorea para el Desarrollo Integral, una
ONG fundada en el ao 2000, en El Estor,
Guatemala. El programa de justicia fue establecido
precisamente para fortalecer el acceso a la justicia
para la poblacin q'eqchi' del departamento de
Izabal, donde a nivel departamental representa un
25% de los habitantes. La Defensora Q'eqchi' es una
institucin seria y profesional que presta un servicio
importante a la poblacin indgena del municipio de
El Estor. Cuenta con el personal preparado, aunque
sera conveniente tener un asesor legal graduado,
para atender a los casos que se presentan. Cuenta
con una filosofa de atender a las personas desde su
cultura y a la vez el equipo tecnolgico y recursos
econmicos para hacer puente efectivo entre perso-
nas indgenas e instituciones del Estado, agilizando
trmites y guiando a las personas con sus denun-
cias. Para la naturaleza de los casos y las personas
que acuden a la Defensora, el servicio prestado es
de muy buena calidad. La gente es bien atendida en
un ambiente cmodo y con respuestas prontas y
efectivas a sus demandas.
Actividades:
. Introducir en la legislacin cuestiones bsicas
tales como la existencia de un traductor en el
caso de que participen de un proceso judicial
miembros de pueblos originarios.
. Campaas masivas de comunicacin para sensibi-
lizar a la poblacin sobre la necesidad del respeto
y la inclusin de grandes sectores de la poblacin.
. Capacitacin a operadores judiciales en el trata-
miento adecuado a poblaciones especficas.
c. Mujeres
Descripcin:
Las mujeres, por razones histricas, polticas y socia-
les, se encuentran en situacin de desigualdad fren-
te a los hombres. Ms all de los avances normati-
vos que se han traducido tambin en avances en la
concrecin de sus derechos (salud reproductiva, vio-
lencia intrafamiliar, etc.) lo cierto es que an falta
un camino por recorrer, y que cada vez ms existe
una demanda organizada para que el Estado formu-
le polticas que apunten a sus derechos.
Objetivos:
a. Promover y defender los derechos integrales de
las mujeres.
b. Contribuir a la construccin de democracias li-
bres de discriminacin garantizando la protec-
cin de los derechos.
c. Trabajar los derechos humanos de las mujeres,
en especial los derechos sexuales, los derechos
reproductivos y los derechos laborales.
Puntos crticos:
. Las tensiones que se generan socialmente entre
sectores ideolgicamente diversos cuando se tra-
baja con derechos reproductivos.
. Las dificultades de generar acciones positivas que
se traduzcan en una igualacin de hombres y
mujeres.
. La necesidad de sacar a luz los casos de violencia
domstica, que en muchas ocasiones quedan
diluidos por sus caractersticas privadas.
Buena experiencia:
En Honduras, puntualmente en San Pedro Sula y
tres municipios aledaos, el Centro de Derechos de
las Mujeres (CDM) crea en la zona norte del pas el
Programa de Mujer y Maquila. El objetivo general de
este programa es: "promover e incidir en el respeto y
ejercicio de los derechos humanos de las obreras de
la maquila en la zona norte de Honduras."
Las estrategias del programa para alcanzar el objeti-
vo propuesto y que han tenido relevancia para el
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 53
(
mismo, han sido, principalmente, a) la atencin
legal; b) la sensibilizacin y capacitacin a las obre-
ras; c) investigaciones o estudios ms amplios sobre
temas especficos, editados y publicados para sus-
tentar la discusin publica sobre la problemtica,
impulsar propuestas con la exigencia de la funcin
tutelar de los derechos humanos, propia de los Es-
tados de Derecho y realizar funciones de monitoreo
y vigilancia; y d) la coordinacin interinstitucional.
Actividades:
. Generacin de campaas de difusin que sensibi-
licen sobre los derechos de las mujeres.
. Creacin de centros especializados de asesora-
miento jurdico en casos de violencia sexual y vio-
lencia domstica.
. Promover la discusin de proyectos legislativos
en el parlamento.
d. Nios y adolescentes
Descripcin:
Sin lugar a dudas uno de los segmentos de la pobla-
cin que presenta mayor vulnerabilidad en los pa-
ses latinoamericanos es el de los nios y adolescen-
tes. Si bien se han producido avances notables en los
instrumentos internacionales, no todos los pases
han adecuado sus legislaciones secundarias y tam-
poco los que han promulgado nuevas normas han
alcanzado resultados satisfactorios. Los Estados
carecen de polticas pblicas que puedan atender
sus requerimientos, ya sean asistenciales, como
aquellos que surgen cuando el nio/a se encuentra
en conflicto con la ley penal.
Objetivos:
a. Alcanzar proteccin efectiva de los derechos de
los nios y adolescentes.
b. Generar programas que puedan atender la
demanda, ya sea en los aspectos asistenciales,
como en aquellos en donde se presentan conflic-
tos con la ley penal.
c. Articular los centros de atencin de la niez, ya
sea aquellos que dependan directamente del
Estado como aquellos servicios prestados por
organizaciones no gubernamentales.
Puntos crticos:
. Los programas de la niez diseados por el
Estado, en general, carecen de articulacin entre
s y se vuelven burocrticos distorsionando sus
fines.
. Existe un desborde de conductas prohibidas
cometidas por menores de edad, que coadyuvan
para que se d un reclamo social de "mano dura",
sin que el Estado contemple genuinas polticas
de prevencin.
. Las polticas asistenciales sin un claro contenido
de reconstruccin del tejido social slo pueden
paliar las carencias coyunturalmente, y no se asu-
men como polticas a largo plazo.
Buena experiencia:
La Defensora de la Niez y Adolescencia, depen-
diente de la Municipalidad de la Ciudad de
Quillacollo, Bolivia, atiende todos aquellos casos en
los que se encuentran involucrados tanto nios y
nias como adolescentes, ya sea como vctimas o
como agresores de un determinado hecho o delito.
En virtud de la ley vigente, as como a la de creacin
de las Defensoras de la Niez y Adolescencia, esta
institucin es promotora de la defensa, proteccin y
cumplimiento de los derechos de los nios, nias y
adolescentes. Por otra parte, si bien la misin de la
Defensora de la Niez y Adolescencia segn ley es el
tema referente exclusivamente a nios, nias y ado-
lescentes, esta institucin tambin brinda asesora-
miento jurdico a las personas que recurran a la ins-
titucin con diversas inquietudes desde mujeres
que son maltradas por el esposo hasta temas refe-
rente a certificados de nacimiento. La institucin es
bien evaluada por los usuarios, ya que consideran
que el trato es correcto y que le brindan un buen
asesoramiento para sus problemas.
Actividades:
. Formacin de equipos de profesionales que tra-
bajen directamente con nios y adolescentes.
. Articulacin de los servicios gubernamentales y
no gubernamentales.
. Campaas masivas de prevencin de los delitos y
de contencin de las familias.
e. Personas privadas de libertad
Descripcin:
Las personas privadas de libertad tambin gozan de
derechos, ms all de su condicin de "presos" en
donde estos derechos se encuentran restringidos.
Las condiciones de las crceles en nuestros pases
son lamentables, el castigo se potencia notable-
mente, y en ningn caso se alcanza el propsito de
resocializacin del individuo. Si bien las crceles,
para cualquier gobierno, en general son una fuente
de permanente conflicto, no se generan polticas
para generar mejores condiciones de internacin, y
tampoco se privilegia la defensa de los derechos de
aquellos que se encuentran cumpliendo un castigo
(que en la mayora de la poblacin encerrada es un
castigo anticipado, dado que todava no existe una
decisin judicial de su culpabilidad).
54
)
Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas
Objetivos:
a. Proteger los derechos de las personas privadas de
libertad.
b. Monitorear efectivamente el perodo de encierro
de aquellas personas que se encuentran en esa
situacin.
c. Garantizar que las personas privadas de libertad
no sufran un "castigo adicional" por sus condicio-
nes de encierro.
Puntos crticos:
. Carencia de conciencia, tanto por parte de los
operadores judiciales como de los parlamentarios
y la ciudadana, de la gravedad de las condiciones
de las crceles y su menoscabo en los derechos de
los internos.
. Sobrepoblacin carcelaria y carencia de polticas
de Estado que apunten a la prevencin y a una
mejor institucionalizacin.
. Ausencia de poltica pblicas integrales que pro-
porcionen soluciones estructurales.
Buena experiencia:
El Instituto de Estudios Comparados en Ciencias
Penales y Sociales -INECIP- con el apoyo de la
Procuracin Penitenciaria lleva adelante un trabajo
de talleres en el Centro de Internacin de Ezeiza, en
Buenos Aires, Argentina, una crcel para mujeres.
El objetivo de estos talleres es iniciar un proceso de
dilogo entre mujeres internas y personas "del exte-
rior", as como llevar adelante un proceso de difu-
sin de los derechos de las propias internas. De la
experiencia surge la necesidad de este tipo de accio-
nes, sobre todo por el desconocimiento por parte de
las mujeres de sus derechos ms bsicos.
Actividades:
. Campaas de sensibilizacin de los derechos de
las personas privadas de libertad.
. Propuestas de modificacin de leyes procesales
penales.
. Articulacin de diversos sectores -gubernamen-
tales y no gubernamentales- para construir pol-
ticas carcelarias.
Este abanico de programas debe ser adaptado a
cada contexto y a las necesidades de los usuarios.
Sin embargo, tal como se ha expresado en este
mismo captulo, se debe dar prioridad a aquellas
medidas que garanticen una respuesta inmediata a
aquellos ms vulnerables y a quienes carecen de
recursos econmicos. En ese sentido, es legtimo
sostener que el Estado tiene la obligacin de redis-
tribuir sus recursos y asegurar la igualdad del goce
de los derechos entre todos sus ciudadanos. De ese
modo, debe permitir que todos puedan alcanzar la
tutela efectiva de sus derechos, haciendo precisa-
mente posible que los que no pueden acceder a la
proteccin de sus derechos por sus propios medios
dispongan de una alternativa a sus reclamos.
El Estado, una vez que ha superado la etapa del
mapeo de sus dispositivos de acceso a la justicia, y
cuando se encuentra frente al desafo de formular la
poltica pblica de acceso a la justicia, debe conside-
rar cules son los requerimientos ms apremiantes.
Sin embargo, y con los lineamientos que se han
expresado en relacin a los grupos que deben priori-
zarse y privilegiarse, debera prestar mayor atencin
a la implementacin de algunos de los programas
aqu expuestos.
En primer lugar, debera montar un servicio de
cobertura a nivel nacional, gratuito, que pudiera dar
respuesta a conflictos de ndole civil o administrati-
vo -una suerte de defensa pblica civil o administra-
tiva- y que estuviera dirigido claramente a los gru-
pos mencionados. En segundo lugar, y una vez
cubierta esta demanda, debera destinar parte de
sus recursos a instalar y organizar (o reorganizar,
segn cul sea el caso) un sistema de Defensa
Pblica Penal, que asegurara una defensa de calidad
para aquel acusado de un delito.
Simultneamente, y en los pases con poblacin
indgena, debe arbitrar los medios necesarios para
que el sistema de justicia indgena sea reconocido
efectivamente, generando modos de articulacin
entre el sistema de justicia oficial y el sistema de jus-
ticia indgena. Programas dirigidos especficamente
a mujeres, que por ejemplo puedan reducir la violen-
cia sexual, tambin deberan constituir un punto
central de una poltica pblica de acceso, sobre todo
teniendo presente la considerable cifra negra que se
encuentra en esta clase de delitos.
Asimismo, y dada la congestin que por lo general
padecen las instituciones de administracin de jus-
ticia, el Estado deber difundir y fortalecer los mto-
dos alternativos de justicia, como un modo de desju-
dicializacin pero tambin como la forma ms efi-
ciente de dar una respuesta pronta al ciudadano.
No es ajeno a este trabajo que cada uno de los Esta-
dos puede presentar caractersticas muy diferentes.
Sin embargo, estas sugerencias aunque esbozadas
con una generalidad considerable apuntan a solucio-
nar algunos de los puntos ms crticos que presenta
el acceso a la justicia en los pases latinoamericanos
y caribeos. A su vez, da indicaciones concretas del
modo en que los Estados podran empezar a cons-
truir una poltica pblica que no constituye en la ac-
tualidad una prioridad en sus agendas de gobierno.
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 55
(
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 57
(
Planificacin,
monitoreo y evaluacin 4
(
)
Un conjunto de programas -en la lnea de los que
fueron enunciados en el captulo 3 de este manual-
no constituye por s solo una poltica pblica, pero
indica cul es la orientacin de la misma, cules son
sus prioridades y objetivos y, sobre todo, cules son
las demandas que pretende satisfacer. En tal senti-
do, las polticas deben pensarse y disearse a partir
de las necesidades del usuario. Caso contrario, las
tergiversaciones y confusiones son inevitables.
Una poltica pblica de acceso a la justicia consiste
en la preocupacin permanentede algn segmento
estable del Estado que proporcione coherencia,
estabilidad y una orientacin precisa a la variedad
de programas existente. Este conjunto de decisiones
y acciones polticas forman parte del plan de gobier-
no, y una de sus principales caractersticas es la sos-
tenibilidad y continuidad en el tiempo.
El objetivo de una poltica pblica de acceso a la jus-
ticia es posibilitar que los individuos dispongan de
un remedio para solucionar los conflictos (en otras
palabras, de algn dispositivo que proteja o haga
efectivos sus derechos), y ello implica a su vez el
diseo de polticas que satisfagan las expectativas
ciudadanas. Las autoridades gubernamentales
deben conocer las demandas ciudadanas, as como
saber combinar los diferentes niveles de gobierno
para maximizar las llegadas de sus acciones. No
obstante, no es ajeno a este desarrollo que muchas
veces los gobiernos de los diferentes estratos no son
del mismo signo poltico, y que en determinadas
coyunturas (pocas electorales, por ejemplo) las
acciones que se despliegan entran al terreno de la
competicin antes que de la colaboracin. Todos
estos son ingredientes que deben tenerse presentes
cuando se formula una poltica determinada.
Si bien no existen recetas universales que prescri-
ban cmo debe formularse un plan gubernamental
de acceso a la justicia que sea aplicable a todas las
situaciones, cualquiera sea el contexto, puede ensa-
yarse de todos modos una caracterizacin que inclu-
ya los principales rasgos de dicho plan. Esta caracte-
rizacin debe tener en cuenta por lo menos las
siguientes cuestiones:
a) Las diferencias entre polticas sustantivas y pol-
ticas instrumentales pone de relieve una distin-
cin metodolgica. Las sustantivas tienen por
objetivo alcanzar un resultado determinado,
mientras que las instrumentales sirven para
hacer posible que las polticas sustantivas se
concreten. Es necesario prever en el diseo del
plan ambos tipos de polticas.
b) La importancia de privilegiar la demanda para
constituir la oferta. Esto tiene por objetivo evitar
construir los dispositivos de acceso con base en
razones coyunturales que se alejen de las nece-
sidades genuinas de los ciudadanos.
c) La relevancia de contar con una diversidad de ins-
trumentos que permita al funcionario responsable
una mayor flexibilidad frente a los requerimientos
ciudadanos. Las polticas de acceso no pueden ser
unidimensionales, sino por el contrario deben
comprender un abanico de posibilidades.
1. Polticas pblicas de acceso a la justicia
La descentralizacin es un requisito indispensable
para llevar adelante con xito una poltica pblica
de acceso a la justicia. En ese sentido, la variable
territorial debe ser tenida en cuenta en la planifica-
cin, ya que ello es imprescindible para que la polti-
ca sea ejecutada satisfactoriamente. Y tambin lo es
para que las herramientas programticas sean utili-
zadas de un modo ms adecuado.
La planificacin, entonces, debe ser necesariamente
pensada para los diferentes niveles de descentrali-
zacin de cada uno de los pases: nacional, provin-
cial o estadual, y municipal o local. Independien-
temente que sea el Estado nacional el que articule
todas las polticas pblicas, es impensable que una
poltica pueda ser ejecutada desde los centros de
decisin de los niveles nacionales soslayando la rea-
lidad y los recursos que ofrecen los niveles interme-
dios y los ms alejados.
No slo debe atenderse a los diferentes niveles terri-
toriales de descentralizacin, sino tambin debe
prestarse atencin a cules son las diferentes ins-
tancias del gobierno que deben encargarse de reali-
zar una planificacin como la sealada. Sin dejar de
sealar que le corresponde al Poder Ejecutivo coor-
dinar los esfuerzos llevados a cabo por los segmen-
tos del Estado, con el objetivo primordial de garanti-
zar una cobertura de calidad.
En el nivel estatal, corresponde al Poder Ejecutivo a
travs del Ministerio de Justicia u organismo equiva-
lente
1
la responsabilidad de generar herramientas
que faciliten el acceso a la justicia. En el caso de los
pases con un sistema de gobierno federal, existen
Ministerios de Justicia tanto en el nivel nacional
como en el provincial o estadual. Asimismo, dentro
de lo que se conoce como el nivel administrativo, le
corresponde a los gobiernos locales (Intendencias,
Alcaldas o Prefecturas) llevar adelante una poltica
especfica sobre el acceso a la justicia.
En todos los casos, disear, implementar y ejecutar
estrategias que reduzcan los obstculos para el
acceso a la justicia es uno de los objetivos principa-
les de estas carteras de gobierno, sobre todo si se
apunta -tal como se ha destacado en la introduccin
de este manual- a destacar el nivel local.
En el mbito del Poder Judicial, tanto la Defensa
Pblica como el Ministerio Pblico -de acuerdo con
la estructura especfica de la organizacin judicial
de cada pas- tienen atribuciones para mejorar el
acceso a la justicia de los ciudadanos. La Defensa
Pblica es un rea clave para garantizar la defensa
de los derechos. El Ministerio Pblico (muchas veces
un rgano extra poder, no vinculado al resto de los
Poderes del Estado) en muchos pases tiene a su
cargo la Oficina de Asistencia a las Vctimas, cum-
pliendo este espacio un papel de suma importancia
para aquellos que necesitan contencin social, psi-
colgica y jurdica. La Corte Suprema de Justicia
tambin puede asumir funciones relativas a mejorar
el acceso a la justicia, toda vez que dentro de sus
competencias se encuentra la posibilidad de arbitrar
algunos medios que faciliten la respuesta judicial al
ciudadano.
La figura de Defensor del Pueblo, que en la mayora
de los casos es independiente de los poderes polti-
cos, constituye una instancia privilegiada de defen-
sa y proteccin de los derechos humanos y de los
dems derechos, garantas e intereses contempla-
dos en la Constitucin y las leyes. En el ejercicio de
su funcin, acompaa y representa a los ciudadanos
en la consecucin de la resolucin de los conflictos.
Por ltimo, el Poder Legislativo es la llave para des-
trabar algunas situaciones o promover cambios fun-
damentales. La sancin de una ley puede ser en
muchos casos el primer paso para que una poltica
pblica se ejecute. Para ejemplificar, una ley que
transforme las competencias, que simplifique los
58
)
Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin
El plan gubernamental de acceso a la justicia, o la
poltica pblica diseada para -y dirigida a- mejorar
el servicio de justicia y a su vez mejorar el acceso de
los ciudadanos a sus dispositivos, debe tambin
elaborarse sobre la base de una concepcin sist-
mica. En otras palabras, los programas que lo con-
formen no deben superponerse, la variedad de la
oferta debe corresponderse a la multiplicidad de la
demanda, las diversas instancias gubernamentales
deben tener una comunicacin fluida para no
entrecruzar sus polticas evitando la fragmentacin
y el solapamiento.
1 Segn el pas de que se trate, dicha funcin puede corresponder a una Secretara de Justicia o Viceministerio, dependiendo
de cul sea la organizacin interna del gobierno.
2. La importancia de la descentralizacin
A. Planificacin en general
El desarrollo de una poltica integral sobre acceso a
la justicia reclama, necesariamente, la articulacin
en un mismo plan de actores, programas y recursos
de diversa ndole, provenientes del propio Estado y
tambin de las organizaciones sociales. Ello obliga a
prestarle especial atencin a la planificacin de esa
poltica.
Esta planificacin debe hacerse en cada uno de los
niveles en los cuales existe diferente competencia
territorial, con la especificidad y grado de precisin
propia de cada uno de ellos. El Plan Nacional, que
establece las lneas generales de la poltica y le da
una cierta unidad conceptual y metodolgica, per-
mite luego planificaciones regionales y locales. Pero
incluso en los casos en que un plan nacional no
pueda ser formulado, ello no exime al Estado de la
responsabilidad de llevar adelante un proceso de
planificacin que en el futuro pueda convertirse en
tal, y que en un primer momento est orientado al
desarrollo y fortalecimiento de las acciones locales o
regionales existentes.
En los niveles de planificacin e implementacin, lo
primero que se debe tener en cuenta es que planifi-
car no significa expresar todo lo que uno deseara
hacer y sealar el conjunto de recursos necesarios
para hacerlos. Esa tarea -muchas veces necesaria
para definir los objetivos finales- no es precisamen-
te una tarea de planificacin. No obstante ello, el
proceso mismo de planificacin vuelve a producir
una segunda seleccin de objetivos ahora en rela-
cin a los recursos disponibles.
En otras palabras, podramos hablar de una primera
aproximacin en abstracto en donde no existen
recursos limitados, pergeada en un plano ideal. En
una segunda fase y de acuerdo a los recursos dispo-
nibles, se lleva adelante una revisin de esta aproxi-
macin ideal para formular una planificacin pro-
piamente dicha con los recursos disponibles. Esta
planificacin debe contemplar la implementacin y
la definicin de etapas en el corto, mediano y largo
plazo. Ello va a permitir evaluar su factibilidad y
monitorear los resultados.
La planificacin es una forma de realizar programas
y acciones de un modo ordenado y realista, y no
debe ser convertida en un proceso desgastante y
artificial. Por ejemplo, en este manual se proponen
tres reas de incidencia. Segn los niveles de traba-
jo, algunos podrn ser descartados sin una tarea
completa de planificacin ya sea porque no son
reas de relevancia a nivel local o regional, o bien
porque un simple anlisis permite acotar el universo
de las acciones o programas posibles, lo que no sig-
nifica que se deban descartar programas y acciones
rpidamente, muchas veces slo fundando ese
rechazo en prejuicios, restricciones auto-impuestas
o falta de creatividad. Esto es importante para no
asumir el desgaste de una planificacin que nos
lleva a resultados que son fcilmente reconocibles
por un anlisis ms simple, ya que se genera des-
creimiento acerca del proceso de planificacin o lo
convierte en una simple expresin de deseos que no
se pueden cumplir. La correcta realizacin de este
primer paso que delimita un primer horizonte de
posibilidades de accin es tambin el primer paso de
un proceso de planificacin general.
B. Planificacin Especfica
A partir de una primera etapa de planificacin gene-
ral, comienza una etapa de la planificacin especfi-
ca orientada a determinar acciones concretas, reali-
zadas en un lapso preciso y fundado en una estrate-
gia. El proceso de planificacin permite obtener por
lo menos los siguientes elementos:
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 59
(
procesos, que cree ms juzgados es imprescindible
para producir transformaciones. En este nivel, como
en los anteriores, es pertinente mencionar que
segn la estructura del pas sea federal o unitaria,
debe prestarse tambin atencin a las legislaturas
provinciales o estaduales.
No obstante las diferentes incumbencias y respon-
sabilidades de los Poderes del Estado, es preciso
identificar quin debe formular -desde el Estado- la
poltica pblica de acceso a la justicia, y cmo se
determina quin es el responsable de ejecutarla. En
este trabajo sostenemos que es el Poder Ejecutivo,
por intermedio de su Ministerio de Justicia o equiva-
lente, quien debe delinear parmetros mnimos
para el diseo y la implementacin de esta poltica.
Asimismo, puede asumir la carga de la ejecucin,
puede delegar la responsabilidad de la misma en
organismos descentralizados, o bien dejarla en
manos de rganos locales, pero en todos los casos
debe conservar siempre una funcin de control.
3. Planificacin e Implementacin
a) Una seleccin precisa de los programas de traba-
jo (coherente con el primer horizonte de selec-
cin de programas)
b) Un anlisis preciso de los recursos necesarios y
de los modos de obtenerlos.
c) Un diagnstico de las principales dificultades y
los modos de superarlas.
d) La atribucin de responsabilidades en las distin-
tas dimensiones de gestin de esos programas.
e) La identificacin de los puntos crticos que nos
permiten corregir la gestin o visualizar su xito.
Existe abundante literatura acerca de los pasos, los
mtodos y las tcnicas especficas de planificacin
que pueden ser utilizados en cada uno de los niveles.
Sin embargo, dada las especiales caractersticas de
las polticas de acceso a la justicia podemos sugerir
tener en cuenta los siguientes puntos.
La planificacin debe partir de la premisa de la exis-
tencia de entornos sociales inestables. Los progra-
mas de acceso a la justicia se fundan en la necesidad
de responder al conjunto de malestares sociales que
produce la conflictividad irresuelta. La planificacin
debe tener en cuenta ese contexto, y evitar basarse
en una visin artificial donde los distintos factores
se ordenan fcilmente en un plano ideal. Asumir la
existencia de un entorno inestable y sus inevitables
consecuencias significa no tomar esos atributos
como defectos de una realidad de la cual no se es
responsable, sino como premisas para planificar
ejercitando la capacidad de anticipar diversos esce-
narios, flexibilizando la gestin, generando meca-
nismos de construccin de acuerdos, etc.
Como se trata de planificar acciones cuyos objetivos
no son muy precisos (como lo sera, por ejemplo, la
construccin de un edificio y la consecuente elabo-
racin de un plano) y que tienen altos componentes
subjetivos vinculados a la percepcin de los conflic-
tos, se debe propender a la utilizacin de mecanis-
mos de planificacin participativa
2
, teniendo en
cuenta tanto sus ventajas como sus desventajas.
En los temas vinculados al acceso a la justicia -como
ocurre con otros problemas de base o estructurales-
suele instalarse una sensacin de resignacin frente
la complejidad de la demanda y las dificultades para
satisfacerla. Ello genera una de las ms fuertes res-
tricciones a la hora de concitar adhesiones o convo-
car a organizaciones sociales. Por ello la planifica-
cin debe ocuparse de un modo especial de los efec-
tos de demostracin, es decir, seleccionar y darle
prioridad a aquellos programas que muestran que
es posible cambiar y que visibilizan claramente sus
aportes para mejorar la calidad del acceso.
Una de las mayores dificultades que existe en la pla-
nificacin de programas que buscan articular recur-
sos estatales y sociales es que se genera un gran abis-
mo entre la comprensin del problema desde la pers-
pectiva estatal (fuertemente influida por el universo
de burocratizacin) y la perspectiva social (fuerte-
mente influida por el escepticismo, el descrdito
hacia el Estado y la impaciencia). En el proceso de pla-
nificacin se debe dedicar tiempo a establecer el len-
guaje comn, la comprensin de ambas perspectivas
y la superacin de las restricciones que surgen de
esos dos modos de comprensin del problema.
Muchas planificaciones suelen subestimar el costo
de los pequeos problemas, ya sea porque se ha
hecho una deficiente planificacin o porque emo-
cionalmente cuesta admitir que problemas muy
graves dependen de la posibilidad de resolver algu-
nos ms pequeos, tales como la reasignacin de
tareas de un empleado, la relocalizacin de una ofi-
cina, el cambio de horario, las condiciones materia-
les de la atencin al pblico, el mejoramiento en el
trato, etc. Sin embargo, es necesario asumir estos
pequeos problemas como puntos importantes
porque suelen consumir buena parte de la energa
de gestin.
En definitiva, llevar adelante un proceso de planifi-
cacin que sea preciso y realista no es imposible,
sobre todo si no se intenta utilizarlo para otros fines
que no sean los de la planificacin en s misma (por
ejemplo, para demostrar preocupacin por parte de
las autoridades sin trasladar esa preocupacin a los
hechos) y si se planifica sobre el suelo tan frtil
como complicado de la realidad cotidiana, que es
donde precisamente estn instalados los problemas
que se pretende solucionar.
La implementacin -siempre vinculada a la planifi-
cacin, especialmente a la planificacin especfica-
merece un prrafo aparte. Dada la gran variedad de
dispositivos de acceso, tal como ya ha sido consigna-
do, es necesario crear una instancia pblica de coor-
dinacin que permita llevar delante de manera pro-
ductiva los programas sealados.
60
)
Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin
2 La planificacin participativa, si bien puede requerir ms tiempo y ms esfuerzo, muchas veces es preferible para legitimar
desde el inicio los programas y acciones, y para que quienes deben ejecutarlos se apropien de dichos programas desde el pri-
mer momento. Sin embargo, y aunque se sugiere desarrollar este tipo de metodologas, siempre va a depender del contexto y
de las urgencias de llevar adelante determinada medida en funcin tambin de la profundidad de las demandas.
La eficiencia de un sistema de acceso a la justicia,
tanto en los niveles nacionales o estaduales como
en el nivel local, reside en su capacidad de coordinar
y articular las actividades de una multiplicidad de
instituciones de carcter diferente, es decir, la capa-
cidad de gestionar los temas que se le presentan.
Por ello, corresponde proponer aqu algunos ele-
mentos necesarios para la organizacin de las tare-
as concretas de la gestin del sistema.
En trminos generales, la gestin de un sistema de
acceso a la justicia supone tomar en consideracin
tres espacios diferentes que funcionan de manera
simultnea: un espacio de orientacin e informa-
cin que debe estar necesariamente centralizado,
un espacio no judicial de tratamiento y resolucin
de los conflictos que debe estar descentralizado en
el territorio, y una esfera judicial de patrocinio jurdi-
co gratuito para todos aquellos ciudadanos que lo
necesiten, en especial para aquellos que pertenecen
a los grupos ms vulnerables de la sociedad.
A. Orientacin e informacin
La planificacin e implementacin de un sistema de
acceso a la justicia debe tener en cuenta, en primer
lugar, la forma en que debe difundirse la informa-
cin sobre su existencia en el conjunto de la pobla-
cin potencialmente usuaria de los servicios de ase-
soramiento y patrocinio.
En todo espacio local existen por lo general distintas
instituciones gubernamentales y no gubernamen-
tales que de una u otra manera brindan algn tipo
de asesoramiento jurdico a los ciudadanos. En la
mayora de los casos, este asesoramiento abarca
algunos temas acotados pero, por motivos atendi-
bles (falta de recursos materiales y humanos, etc.)
rechaza la atencin de una gran cantidad de inquie-
tudes y consultas.
Tambin es frecuente observar que estas institucio-
nes desconocen la existencia de otras instituciones
dedicadas a temas similares, lo cual redunda en una
falta de eficiencia marcada a la hora de derivar
casos. As, el servicio se resiente por doble va: exter-
namente, ya que los usuarios no saben a qu servi-
cio recurrir ya que la institucin a la que acuden
ignora el servicio que prestan las otras instituciones,
e internamente, porque muchas veces es el propio
Estado el que tiene servicios duplicados, o bien se
ofrecen los mismos servicios por parte de oficinas de
distintos niveles estaduales (nacional, estadual,
local), o tambin se superponen con organizaciones
no gubernamentales que prestan el servicio en vez
de fortalecerse en las reas de vacancia.
Los problemas enunciados precedentemente son
observables en muchos pases de la regin, y es por
ello que la planificacin e implementacin de una
poltica pblica de acceso a la justicia debe atender
especialmente a la necesidad de contar con estos
dos elementos:
a) Un lugar que centralice la informacin sobre los
lugares y los mecanismos disponibles, y que la
publicite en forma visible y constante, a fin de
que la poblacin reciba en tiempo y forma la
orientacin y las herramientas necesarias para
resolver conflictos de ndole diversa; y
b) Mecanismos que aseguren la circulacin de
informacin entre instituciones, para que pue-
dan organizar externamente los servicios que
prestan y no se superpongan o se conviertan en
sobreabundantes, cuando por otra parte existen
notables carencias.
Estos mecanismos no se resuelven con voluntaris-
mo, sino que deben ser instrumentados con previ-
sin y eficacia a travs de las polticas del Estado.
Una poltica posible es conformar una red de comu-
nicacin e intercambio de informacin y experiencia
entre las distintas instituciones. De este modo tam-
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 61
(
Esta instancia pblica de coordinacin puede asu-
mir diferentes modalidades. Puede estar conforma-
da por representantes de los Poderes del Estado
junto con representantes de la sociedad civil. O bien
esta tarea puede ser asumida por un solo Poder del
Estado, en permanente comunicacin con los res-
tantes. O tambin puede conformarse como una
instancia exclusivamente estatal, que mantenga
informados a los representantes de la sociedad civil.
Cualquiera sea la forma que asuma, la necesidad de
existencia de una instancia como la que presenta-
mos se asienta en la tendencia a la fragmentacin y
desarticulacin de los procesos de cambio. Y tam-
bin en la importancia de visualizar un responsable
(o varios, pero claramente identificados) de llevar
adelante la poltica pblica de acceso a la justicia
que se defina.
4. Modelos de gestin
bin podrn potenciarse las acciones sobre el cono-
cimiento entre s de la labor que realicen. Asimismo
tambin podr organizarse adecuadamente el siste-
ma de derivaciones.
En definitiva, deben existir al menos dos redes de
informacin: una externa para consumo de los
usuarios, construida por el Estado, que permita a
stos saber a qu lugares pueden acudir para prote-
ger sus derechos; otra interna para consumo de las
instituciones prestadoras de servicios, elaborada por
las propias instituciones que prestan los servicios (y
que como ya vimos en muchos casos tambin son
estatales), que les posibilitar informar a su vez al
usuario y realizar las derivaciones que consideren
pertinentes.
A.1 Centralizacin de datos
y mesa de informacin
La articulacin de todos los servicios existentes de
acceso a la justicia debe ser concebida como una
obligacin del Estado, ya sea que stos sean presta-
dos por el propio Estado o bien sean instrumentados
a travs de organizaciones no gubernamentales, y
en el caso de pueblos originarios que sean modos
diversos y genuinos de administracin de justicia.
En otras palabras, el Estado tiene la obligacin de
generar condiciones de acceso a la justicia de todos
sus ciudadanos; por ello debe centralizar la informa-
cin para que el usuario pueda recurrir a un lugar
visible y accesible en busca de asesoramiento, y
pueda encontrar all una respuesta y una orienta-
cin. La centralizacin de la informacin supone la
realizacin de dos tareas fundamentales.
En primer lugar, es necesario elaborar un listado
completo de los servicios de acceso a la justicia exis-
tentes. Esta es una tarea compleja, ya que mucho de
los servicios carecen de continuidad en el tiempo, lo
que obliga a una tarea de actualizacin permanente.
Asimismo, este listado debe contener informacin
precisa sobre el tipo de servicio que presta cada insti-
tucin, ya que la oferta suele ser muy heterognea.
En segundo trmino, el Estado debe generar los me-
canismos necesarios para que esa informacin lle-
gue a toda la poblacin, y garantizar as el acceso a
las herramientas para la proteccin de sus derechos.
La descentralizacin es un componente relevante de
las polticas pblicas de acceso a la justicia. A mayor
descentralizacin, mayor cercana con la poblacin y
sus problemas y mayores probabilidades de contar
con un servicio de mejor calidad. Es por eso que los
Municipios, Alcaldas o Prefecturas deben contar
con una mesa de informacin sobre servicios de
acceso a la justicia, lo cual permite brindar un servi-
cio necesario para el ciudadano, cumplimentando
obligaciones bsicas del Estado.
Los objetivos de esta mesa de informacin pasan
por brindar informacin al usuario para la protec-
cin de sus derechos, en forma inmediata y sin la
necesidad de trasladarse grandes distancias.
A.2 Red de instituciones de acceso a la justicia
La organizacin de una red de instituciones de acce-
so permite realizar una tarea de articulacin entre
las mismas, de la que hasta hoy carece la mayora de
los pases de Amrica Latina.
El relevamiento de los diferentes servicios existen-
tes, ya sean gubernamentales o no gubernamenta-
les, y su articulacin en una red de intercambios de
informacin y de casos fluida y eficiente, mejora la
calidad de los servicios ya que las derivaciones se
realizan al sitio adecuado, aligerando la sobrecarga
de trabajo y proporcionando informacin precisa al
usuario, quien evita as tener que relatar su proble-
ma a una multiplicidad de funcionarios y personas,
y logra conversar directamente con quien lo puede
auxiliar en su situacin.
La circulacin de informacin entre las instituciones
permite optimizar la orientacin de los ciudadanos y
evitar el problema de las derivaciones sucesivas, que
llevan a las personas a recorrer diversos lugares
vindose obligadas a exponer una y otra vez un con-
flicto para el cual muchas de las instituciones no tie-
nen respuesta.
Esta red optimiza, asimismo, el trabajo interno de
cada institucin, toda vez que agiliza el sistema de
derivaciones e impide la duplicacin innecesaria del
trabajo de atencin.
Como ejemplo de una experiencia existente al res-
pecto, puede citarse el caso de la ciudad de Guay-
malln, provincia de Mendoza, Argentina. Funciona
all una Casa de Justicia promovida por el Ministerio
de Justicia de la Nacin y ejecutada por las organiza-
ciones no gubernamentales INECIP (Instituto de
Estudios Comparados en Ciencias Penales y Socia-
les) y FAVIM, que brinda servicios de asesoramiento
jurdico gratuito. Para poder realizar su tarea con efi-
ciencia ha generado una red de derivaciones que le
permite dar informacin consistente al usuario
cuando la propia casa no puede resolver el caso que
se le presenta. De este modo, los integrantes de esta
red tambin se encuentran al tanto de que los casos
derivados son aquellos que les competen.
62
)
Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 63
(
B. Mecanismos no judiciales
de resolucin de los conflictos
La segunda esfera importante dentro de un sistema
de acceso a la justicia en el nivel local es la organiza-
cin de una red de centros de atencin y gestin de
los conflictos que garantice una oferta lo ms com-
pleta posible de mecanismo de tratamiento y reso-
lucin de los conflictos de carcter no judicial.
En cada ciudad existe, por lo general, una serie de
instituciones que brindan distintos tipos de servi-
cios vinculados a la resolucin de los conflictos (pro-
gramas gubernamentales, organizaciones no
gubernamentales, instituciones comunitarias, orga-
nizaciones tradicionales de las comunidades de los
pueblos originarios, etc.). El problema es que cada
una de ellas acta segn sus lgicas y sus tiempos, y
muchas veces en un total desconocimiento de lo
que hacen las otras.
Es por eso que para la planificacin de una poltica
pblica de acceso a la justicia en el nivel local es muy
importante crear alguna instancia gubernamental
de coordinacin de sus actividades, que permita
conocer y difundir sus actividades, y tender a una
especializacin que evite la superposicin de tareas
y potencie as las caractersticas particulares de cada
una de ellas. En el nivel nacional, esta coordinacin
deber estar en la esfera del Ministerio de Justicia, el
cual crear el espacio de encuentro, debate y con-
senso de actividades entre las distintas institucio-
nes, y elaborar los mecanismos para que cada una
de ellas cuente con los recursos necesarios para sos-
tener su actividad. El Ministerio garantizar asimis-
mo que esta articulacin se d en cada ciudad.
Por otro lado, desde la instancia de coordinacin se
perfeccionarn los mecanismos que faciliten la
resolucin de los conflictos ciudadanos de forma no
judicial, generando o modificando los instrumentos
legales (leyes de mediacin, conciliacin) y facilitan-
do los recursos para la efectiva implementacin de
los mecanismos de resolucin no judicial de conflic-
tos, priorizando en todo momento las formas que
garanticen un sistema de proximidad para todos los
ciudadanos.
C. Patrocinio jurdico gratuito
En cuanto al tratamiento de los conflictos que no
han llegado a ser resueltos en instancias no judicia-
les, el Estado tiene la obligacin de proveer a los ciu-
dadanos los instrumentos que garanticen su dere-
cho de acceder a la justicia en sentido estricto, esto
es, de acceder al sistema judicial.
Ello significa ofrecer un sistema de patrocinio jurdi-
co gratuito que, en principio, est disponible para
todos los ciudadanos, aunque atendiendo tambin
a dar prioridad a aquellos grupos ms vulnerables,
tales como los nios, nias y adolescentes, las muje-
res, etc.
En concordancia con el tipo de organizacin adopta-
do por la mayora de los sistemas judiciales de la
regin, el sistema de patrocinio jurdico gratuito
deber ser organizado desde el Ministerio Pblico
de la Defensa (o bien desde el sistema de Defensa
Pblica en los casos en que el mismo est separado
del Ministerio Pblico).
La Defensa Pblica es la encargada de organizar un
sistema que contemple las necesidades de todos los
ciudadanos y brinde patrocinio jurdico gratuito en
primer lugar a aquellos que no cuentan con los
recursos necesarios para hacerlo mediante un
patrocinio jurdico privado, es decir, pago.
En tal sentido, es importante destacar que dicho
patrocinio no debe limitarse a temas penales, donde
la asistencia jurdica es una obligacin del Estado
fijada por la normativa internacional, sino que debe
incluir el patrocinio jurdico en temas de derecho
civil en general, para auxiliar a la poblacin en la
gestin judicial de la mayora de los conflictos que le
ataen y preocupan.
Esta esfera judicial de la resolucin de conflictos
debe funcionar en forma articulada con la esfera de
resolucin no judicial de los mismos, a fin de revisar
aquellas situaciones que, aun habiendo llegado a
instancia judicial, son pasibles de ser mejor resuel-
tas en mbitos no judiciales.
5. Monitoreo y Evaluacin
Los usuarios del manual (quienes tienen a su cargo
el diseo y formulacin de polticas pblicas de
acceso a la justicia) deben poder, una vez que una
poltica determinada junto con un programa espec-
fico est siendo ejecutado, monitorear su marcha,
tener claridad sobre cmo obtener los resultados y
cmo medir su impacto.
Para ello se requiere una evaluacin permanente de
los recursos humanos y materiales, y sobre todo ir
ajustando la oferta segn el mapa de grupos vulne-
rables y la demanda diagnosticada para obtener re-
sultados acordes a lo establecido en la planificacin.
El proceso de monitoreo puede comprender diversas
fases, de acuerdo a cmo haya sido concebido el
diseo original de la planificacin. As, 1) el estable-
cimiento de parmetros, 2) la verificacin de la reali-
dad con los planes, 3) la determinacin de las desvia-
ciones, y 4) la determinacin del responsable de las
desviaciones para proporcionar elementos de
correccin, son algunas de las etapas que confor-
man dicho proceso. Asimismo, la evaluacin tam-
bin puede integrar el proceso de monitoreo o cons-
tituirse como un proceso independiente.
El establecimiento de parmetros
Son criterios frente a los cuales se pueden juzgar los
resultados. Al planificar, el funcionario determina
los objetivos que espera alcanzar. Para cada objetivo
particular se determinan metas sobre, por ejemplo,
cantidad de poblacin efectivamente atendida,
tipos de consulta, nmero de conflictos resueltos,
tipos de resolucin, etc. Para cada uno de los objeti-
vos y metas establecidos en la planificacin, se
expresan criterios o parmetros con los cuales se
ejerce el monitoreo.
Verificacin de la realidad con los planes.
La segunda etapa del proceso de control corresponde
a la comprobacin de las acciones. Despus de haber
fijado los parmetros, el funcionario responsable
debe comparar las acciones con dichos parmetros.
El monitoreo es una funcin continua, independien-
te de la periodicidad con que se realice, y debe ser
realizada ya sea por observacin directa del trabajo, o
por la informacin que se recoge a tal efecto.
El objetivo de esta verificacin es detectar las des-
viaciones y tomar las medidas correctivas para que
en el futuro eviten la repeticin de esos mismos
errores. A veces puede realizarse un monitoreo pre-
ventivo, para predecir probables desviaciones de los
parmetros. No obstante, la etapa de verificacin
logra una evaluacin del funcionamiento de los pro-
gramas cotejndolos con los planes fijados.
Determinacin de las desviaciones.
Cuando se realiza la verificacin de la realidad con
los planes, surge que muchas acciones que se llevan
a cabo se encuentran alejadas de los patrones de
medida. stas son llamadas desviaciones, variacio-
nes, diferencias, divergencias, etc. Dentro de estas
desviaciones existen las significativas y las triviales.
Estas ltimas no deberan siquiera constar en los
informes para no distorsionar las evaluaciones. Sin
embargo, debe interpretarse correctamente cundo
una variacin es significativa o no.
Determinacin del responsable
de las desviaciones para proporcionar
elementos de correccin
El monitoreo no se lleva a cabo si no se toman las
medidas correctivas cuando se producen desajustes.
Necesariamente debe cumplirse la ltima fase en la
cual se implementan las correcciones para evitar la
comisin de los mismos errores en el futuro. En el
caso de que no existan divergencias de la realidad
con los planes, no se justifica la fase de la correccin.
Siempre que se descubran variaciones importantes,
stas exigen una accin inmediata y enrgica. La
accin correctiva la ejercen quienes tienen autori-
dad sobre el proceso en curso. Puede implicar un
cambio en la metodologa del programa en cues-
tin, o alguna modificacin en las acciones relevan-
tes. Para un mximo de efectividad, el monitoreo
debe ir acompaado de la responsabilidad indivi-
dual. As tambin debe descubrirse la verdadera
causa de la dificultad haciendo lo posible para elimi-
nar el origen de la desviacin. De esta forma se
obtiene una genuina cooperacin y ayuda, adems
de una actitud favorable hacia la funcin de control.
El proceso de control es un sistema que se retroali-
menta y se autorregula. Se parte de la actividad, rea-
lidad o programa que se debe evaluar con el auxilio
o utilizacin de parmetros. Efectuada la evaluacin
se comparan los resultados con los planes. De esta
operacin surgen -si existen- las desviaciones, sobre
las cuales deben tomarse las medidas correctivas
pertinentes para ser aplicadas nuevamente a la rea-
lidad o actividad de donde se parte. Es de hacer notar
que en ocasiones es necesario reajustar la planifica-
cin, cuando se evidencia un alejamiento de la reali-
dad sobre la que se pretender incidir.
Finalmente, en los procesos de control, el Estado
debe tener la responsabilidad de monitorear los ser-
vicios prestados por las propias instancias guberna-
mentales y por las instituciones no gubernamenta-
les. En todo este trabajo hemos destacado el trabajo
de organizaciones de la sociedad civil y el que es lle-
vado adelante por la comunidad. Es saludable que
existan la mayor cantidad de "puertas de acceso a la
justicia disponibles", pero alguien debe ser el res-
ponsable de ejercer algn tipo de monitoreo para
garantizar la calidad del servicio que se presta. Esta
responsabilidad tambin puede asumirla la instan-
cia de coordinacin que describimos en el apartado
de planificacin e implementacin, como un modo
de dar coherencia a las diferentes etapas.
64
)
Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 65
(
Anexos
*
(
)
Objetivos
Este instrumento ser utilizado para relevar los
datos que surjan de la observacin directa del fun-
cionamiento de todos los servicios de acceso a la jus-
ticia existentes en la ciudad seleccionada, incluyen-
do tanto los oficiales como los no oficiales.
En este trabajo consideraremos como "servicio de
acceso a la justicia" a toda institucin (sea estatal,
de la sociedad civil o de una comunidad en particu-
lar) que ofrezca a los ciudadanos cualquier tipo de
asesoramiento, patrocinio letrado, mediacin, con-
ciliacin u otra forma de intervencin orientada a
resolver los conflictos jurdicos que se producen en
el lugar. En otras palabras, se tomar como un "ser-
vicio de acceso a la justicia" a todo espacio institu-
cional que sirva como instrumento para gestionar la
conflictividad.
A manera de ejemplo, algunas instituciones que
pueden ser consideradas como servicios de acceso a
la justicia son las siguientes:
a) oficinas estatales (poder ejecutivo nacional,
regional, local) de atencin a las vctimas o que
brinden asesoramiento y/o asistencia letrada a
la poblacin;
b) oficinas de las alcaldas dedicadas a la asistencia
y el patrocinio letrado, la mediacin o la concilia-
cin;
c) juzgados de paz, juzgados de pequeas causas,
etc.
d) organizaciones no gubernamentales dedicadas
a la defensa de los derechos humanos, de las
mujeres, de los enfermos de SIDA, de los consu-
midores, etc.;
e) universidades y otras instituciones acadmicas;
f) autoridades indgenas y organizaciones indge-
nas con funciones en materia de atencin y reso-
lucin de conflictos, etc. (la lista no es exhausti-
va, y puede incluir todo tipo de instituciones que
sirvan a los fines expuestos);
g) toda otra institucin que a nivel local en las ciu-
dades estudiadas ofrezca algn tipo de servicio
con las caractersticas antes descritas.
El objetivo es identificar todas aquellas instituciones
de carcter pblico (gubernamentales y no guber-
namentales, estatales y comunitarias) que brindan
algn tipo de asesoramiento y acompaamiento de
los ciudadanos en temas administrativos o judicia-
les que comporten la realizacin de un derecho.
Todas estas instituciones, tomadas en conjunto,
puede ser analizadas como un sistema no formali-
zado de acceso a la justicia en una comunidad deter-
minada, y la informacin que brinde la aplicacin de
esta pauta de observacin servir tanto para anali-
zar el funcionamiento de cada una de las institucio-
nes observadas como, sobre todo, la forma en que se
interrelacionan o no, se complementan o no, y las
tensiones que presentan en su actividad concreta
(qu atienden, que no atienden, reas de vacancia,
sobre-ofertas, etc.).
Observacin de los servicios de acceso a la justicia
Pauta de observacin
Datos generales
1. Nombre de la institucin: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Carcter de la institucin (oficina gubernamental, organizacin no gubernamental, organizacin de la
comunidad indgena, etc.): . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Breve sntesis de las actividades actuales de la institucin: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Datos estadsticos producidos por la institucin. Describir el sistema de produccin de estos datos (quin
es el responsable, con qu periodicidad se hace, etc.) y solicitar una copia de estos datos (en lo posible en
soporte informtico) para acompaar con este formulario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Historia de la institucin
1. Fecha en que comenz a prestar servicio a la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Breve historia de la institucin (cmo surge, cmo se crea, de quin depende, cmo fue cambiando a tra-
vs de los aos, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Recursos de la institucin
1. Recursos financieros con los que cuenta la institucin (presupuesto, donaciones de la comunidad)
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66
)
Anexos
Por todo ello, antes de comenzar con el trabajo de
campo es muy importante realizar un mapeo
exhaustivo de todas las instituciones de las caracte-
rsticas descritas que funcionan en la ciudad, a fin de
abarcarlas en su totalidad.
Metodologa
Esta pauta requiere la aplicacin de dos tipos de
mtodos de relevamiento de datos:
a) Observacin no participante. La observacin no
participante implica realizar una visita a cada
una de las instituciones previamente selecciona-
das, y permanecer all durante todo el horario de
atencin al pblico. Si fuera necesario, la obser-
vacin se extender a dos jornadas. El objetivo
de la observacin es relevar todos los datos nece-
sarios para el conocimiento y la comprensin del
funcionamiento de la institucin en la prctica.
b) Entrevistas informales. Para este relevamiento se
utilizar tambin la realizacin de entrevistas
informales o preguntas ocasionales a las perso-
nas que atienden el servicio, a fin de completar la
informacin que no surge de la mera observa-
cin. En los casos que sea necesario, se solicitar
audiencia al personal directivo de la institucin a
fin de recabar los datos faltantes. En esos casos,
y para no duplicar el trabajo, en el mismo mo-
mento se formularn tanto las preguntas relati-
vas a la presente Pauta 3 como las correspon-
dientes a la Pauta 4, "Entrevista operadores"). No
hay un nmero estipulado de entrevistas, ya que
ellas sern realizadas en la medida de las necesi-
dades del relevamiento de datos y con el objeti-
vo de completar todos los items establecidos en
la pauta de relevamiento que figura ms abajo.
2. Recursos humanos con los que cuenta la institucin (estructura de los rganos de direccin, cantidad y
jerarqua de los empleados con salario, cantidad de voluntarios, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Recursos tecnolgicos (computadoras, telfonos, fotocopiadora, fax, etc.)
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Facilidades para el acceso y espacios para la atencin al pblico
1. Ubicacin geogrfica dentro de la ciudad: centro/periferia, descripcin del lugar, etc.
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2. Descripcin de las condiciones de acceso a la sede de la institucin (cantidad y frecuencia de medios de
transporte que conducen hasta all, etc.)
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3. Descripcin de las condiciones de acceso al edificio (si tiene puerta a la calle, rampa para personas con dis-
capacidades fsicas, ascensores, escaleras, obstculos fsicos, etc.)
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4. Descripcin de la informacin sobre la forma de acceso a la institucin (carteles, sealizaciones, mesas de
informes, etc.)
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5. Tamao aproximado de la sede de la institucin
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6. Sala de espera:
6.1. Tamao aproximado de la sala de espera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2. Descripcin de la sala de espera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7. Estimacin de los tiempos de espera
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8. Lugares de atencin al pblico
8.1. Cantidad de lugares para la atencin al pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.2. Dimensiones de los lugares destinados a la atencin al pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3. Descripcin de los lugares de atencin al pblico (privacidad, asientos, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Atencin al pblico
1. Descripcin de la forma de atencin al pblico: cmo se organiza la atencin, quin atiende a las perso-
nas, dnde se las atiende, cmo se las atiende, cmo se distribuyen los casos, etc.
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2. Descripcin de las tareas que incluye el asesoramiento y/o patrocinio: cantidad de entrevistas con las per-
sonas que solicita el servicio, cantidad de veces que se lo acompaa a hacer trmites, sistema de seguimien-
to de los casos, etc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Cantidad total de personas de la institucin que atienden consultas y/o que llevan casos (describir las
jerarquas, si las hubiera) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 67
(
4. Cantidad de personas que atienden consultas en forma simultnea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Cantidad de horas diarias dedicadas a la atencin de consultas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Cantidad de das por semana dedicados al asesoramiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7. Cantidad de personas que llegan solicitando los servicios de la institucin:
Por da . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Por mes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Por ao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Perfil de las consultas
1. Cantidad de solicitudes que no se atienden. Especificar causas del rechazo.
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2. Cantidad de solicitudes que se derivan a otras instituciones. Especificar adnde son derivados y describir
la red de derivaciones que utiliza la institucin.
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3. Cantidad de solicitudes que se atienden en la institucin. Desglosar la cantidad de casos en que se brinda
asesoramiento y la cantidad de casos en que se brinda patrocinio letrado.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Cantidad total de casos que se asesoran y/o patrocinan en la institucin, segn tipo de conflicto.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Descripcin de los casos que se atienden en la institucin, clasificados segn el motivo del conflicto que
les dio origen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Observaciones del/la relevador/a
(Se sugiere agregar todo dato que no est consignado en la pauta de observacin pero se considere necesa-
rio para conocer las caractersticas y el funcionamiento de la institucin).
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68
)
Anexos
Objetivos
Este cuestionario tiene como objetivo principal ob-
tener informacin acerca de las percepciones que
tienen los operadores de los servicios de acceso a la
justicia respecto de las demandas de justicia de la
poblacin local.
Para ello, se busca recolectar datos sobre los si-
guientes puntos:
a) Las caractersticas de la poblacin que se acerca
a las diferentes instituciones locales a solicitar
ayuda para garantizar la realizacin de sus dere-
chos.
b) Los conflictos que se producen a nivel local, su
intensidad y su frecuencia, y los derechos que
ellos afectan.
c) Las respuestas que las instituciones locales brin-
dan a estas demandas de la poblacin.
Metodologa
La entrevista es de carcter annimo, y slo debern
consignarse los datos del entrevistado que figuran
en la tabla que aparece ms abajo.
Se realizarn por lo menos dos (2) entrevistas en
cada una de las instituciones observadas. En lo posi-
ble, deber entrevistarse a una persona integrante
de los cuerpos directivos o personal jerrquico y a
un/a empleado/a o un/a voluntario/a.
El cuestionario es de carcter general, y en la medi-
da de lo necesario el/la entrevistador/a deber
adaptarlo a la situacin particular, teniendo en
cuenta la informacin que cada persona entrevista-
da pueda proporcionar. Por ejemplo, al integrante
de los cuerpos directivos o personal jerrquico de la
institucin se le preguntarn las cifras generales de
cantidad y tipo de casos atendidos, en tanto que al
empleado/a o voluntario/a se le pedirn precisiones
sobre los casos que l atiende en forma personal.
Cuestionario de entrevista
1. Datos de la persona entrevistada
2. Descripcin de las caractersticas socio-econmicas, de edad y sexo, tnicas, lugar de residencia, etc. de
las personas que vienen a consultar a la institucin.
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3. Cules son los conflictos que motivan las consultas?
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 69
(
Entrevista a operadores
Sexo
Edad
Profesin
Institucin
Cargo
Empleado o voluntario?
Tipo de conflicto SI/NO Cantidad mensual
Conflictos familiares
Conflictos con vecinos
Conflictos de tierras
Conflictos con los poderes
Robo o hurto
Homicidio
Otros (especificar)
Observaciones
(consignar en detalle todas las apreciaciones de la persona entrevistada acerca de las caractersticas de los
conflictos que motivan las consultas)
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4. Cantidad de consultas que la persona entrevistada atiende personalmente por da, por semana y por mes.
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5. Del total de consultas atendidas por la persona entrevistada en un da, cules son los temas de consulta
ms frecuentes?
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6. De las consultas atendidas, qu porcentaje corresponde a poblacin indgena? Cuenta la institucin con
recursos especiales para la atencin de estas personas (traductores, antroplogos, etc.)?
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7. Qu cantidad de esas consultas son atendidas en la institucin? Cuntas son rechazadas? Cuntas se
derivan a otras instituciones?
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8. Por qu motivos se deriva o se rechaza una consulta?
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9. Conoce otros lugares donde estas consultas puedan ser atendidas? Cules son?
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10. De los casos que la persona entrevistada atiende, algunos vienen derivados de otros servicios?
Cuntos?
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11. Considera usted que su institucin cuenta con los recursos necesarios para una atencin adecuada de
las consultas? Cules tiene y cules le faltan?
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12. Cules son las respuestas de esta institucin a los casos recibidos? Se inicia un litigio, se aplica un cas-
tigo, se concilia, se brinda asesoramiento, se brinda patrocinio letrado, etc.? (Agregar todas las alternativas
mencionadas por las personas entrevistadas)
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13. Tiene usted conocimiento de la existencia de mecanismos de solucin de conflictos diferentes a los de
la administracin de justicia oficial? Describir.
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14. Observaciones finales
(agregar toda la informacin recabada en la entrevista por fuera del cuestionario precedente)
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70
)
Anexos
Objetivos
Este instrumento de recoleccin de datos tiene por
finalidad obtener informacin primaria de carcter
cualitativo sobre las percepciones de los ciudadanos
respecto de la accesibilidad y el funcionamiento de
los servicios de justicia existentes en la ciudad.
La misma deber ser complementada con la infor-
macin surgida de los registros oficiales, a fin de
tener un panorama amplio sobre las formas concre-
tas de gestin de la conflictividad en la comunidad
estudiada y de las respuestas existentes.
Metodologa
Entendemos por pblico usuario a todas aquellas
personas que, con el objetivo de resolver sus conflic-
tos, recurren a cualquiera de las instituciones guber-
namentales o no gubernamentales dedicadas a faci-
litar el acceso a la justicia y garantizar el respeto de
los derechos de los ciudadanos.
Para la realizacin de las entrevistas al pblico usua-
rio se dedicar un total de tres (3) das de trabajo de
campo para cada institucin analizada. Durante
esos tres das, la persona encargada de realizar las
entrevistas permanecer en la institucin a lo largo
de todo el horario de atencin al pblico, y durante
ese tiempo entrevistar a todas las personas que se
acerquen a realizar consultas y/o requerir los servi-
cios de la institucin. Si la concurrencia de pblico
fuera muy grande, el trabajo de campo ser realiza-
do por tantos entrevistadores como sea necesario.
Cuestionario de entrevista
1. Datos del entrevistado
2. Cul es el problema que lo ha motivado a acercarse a esta institucin a realizar una consultas o buscar
una solucin?
Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 71
(
Entrevista pblico usuario
Sexo
Edad
N de hijos
Pas de nacimiento
Provincia/departamento de nacimiento
Lugar de residencia actual
Oficio o profesin
Empleo u ocupacin actual
Grupo tnico
Nivel educativo alcanzado
Problemas de tierras
Problemas de documentacin u otro trmite administrativo
Conflictos familiares
Conflictos con vecinos
Robo o hurto
Homicidio
Otros (especifique)
3. Hacer un breve relato del problema referido como motivo de consulta, expresado en los trminos en los
que la persona entrevistada lo explica.
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4. Qu gravedad le atribuye a su problema? (marcar con una cruz)
5. Es la primera vez que consulta aqu por este problema? En caso de respuesta negativa, indicar qu can-
tidad de consultas previas ha realizado y en qu fechas (aproximadas) lo ha hecho.
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6. Concurri antes a otras instituciones buscando resolver este mismo problema?
7. Ha utilizado este servicio con anterioridad para solucionar otros problemas? Cuntas veces y por qu
tipo de problemas?
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8. En caso de tener un problema menos grave que el actual, en qu institucin buscara la solucin? Por
qu?
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9. Cmo califica la atencin recibida en este servicio? (marcar con una cruz)
10. El servicio es gratuito o ha tenido que pagar por algn trmite? En caso afirmativo, indicar qu tipo de
trmite tuvo pagar y cunto pag.
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11. Cmo se enter de la existencia de este servicio? (marcar con una cruz)
72
)
Anexos
Problema poco grave
Problema grave
Problema muy grave
Institucin SI/NO Fecha
Polica
Justicia de Paz
Alcalde
Consejo de ancianos de la comunidad
Lderes comunitarios
Organizaciones de la Comunidad
Otros (especificar)
Excelente
Muy buena
Buena
Regular
Mala
Medios de comunicacin
Familiares o vecinos
ONGs u oficinas del estado
Otra (especificar)
12. Cunto tiempo le llev llegar desde su casa hasta el servicio? Qu medio de transporte utiliz? Cunto
dinero tuvo que gastar en el viaje?
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13. Ha sido bien tratado en la institucin? Se ha sentido respetado? Han comprendido el idioma en que
usted habla? Le han dado apoyo psicolgico?
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14. Describa las herramientas que ha recibido en esta institucin para resolver su problema (mecanismos de
conciliacin, asistencia letrada, atencin psicolgica, etc).
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Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia 73
(