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Braslia a. 48 n. 192 out./dez.

2011 125
Rogrio de Arajo Lima Professor Assis-
tente III e Chefe do Departamento do Curso
de Direito do Centro de Ensino Superior do
Serid (CERES), da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte (UFRN). Mestre em Cincias
Jurdicas pela Universidade Federal da Para-
ba (UFPB). Especialista em Direito Tributrio
pala Universidade Anhanguera-UNIDERP.
Advogado.
Rogrio de Arajo Lima
Os Artigos Federalistas
A contribuio de James Madison, Alexander Hamilton e
John Jay para o surgimento do Federalismo no Brasil
Sumrio
1. Introduo. 2. Federalismo: origem his-
trica. 2.1. Federalismo norte-americano. 2.2. A
contribuio de James Madison, Alexander Ha-
milton e John Jay para o surgimento do federalis-
mo moderno. 3. Caractersticas do federalismo.
4. Federalismo no Brasil. 4.1. Estrutura poltico-
-constitucional do Brasil: do perodo colonial ao
perodo republicano. 5. Consideraes finais.
1. Introduo
A leitura das obras dos clssicos da fi-
losofia poltica tem sido sistematicamente
relegada a segundo plano em boa parte das
universidades brasileiras, que substituem
a imprescindvel leitura dessas obras por
manuais, que, no raro, resultam numa
espcie de vulgata do pensamento poltico
clssico.
O acesso ao texto original fica restrito
aos estudantes dos programas de ps-
-graduao que contemplam o estudo da
filosofia poltica clssica na sua estrutura
curricular, tornando o conhecimento acerca
da contribuio terica dos clssicos um
privilgio de poucos.
Dentro desse contexto, e partindo do
entendimento de que o estudo dos clssicos
da filosofia poltica a partir de suas obras
e no somente das dos seus comentado-
res de fundamental importncia para a
real compreenso de destacados institutos
polticos e jurdicos do mundo contem-
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porneo, passaremos a desenvolver uma
discusso em torno do princpio poltico-
-constitucional do federalismo adotado
pelo Brasil desde a sua independncia,
tomando como base a obra The Federalist
Papers, de James Madison, Alexander
Hamilton e John Jay (1993).
Nessa obra, considerada por Thomas Je-
fferson o melhor comentrio jamais escrito
sobre princpios de governo, esto traadas
as bases tericas da estrutura poltica eleita
pelo Brasil, tais como republicanismo, pre-
sidencialismo, democracia representativa e
federalismo.
O objeto do estudo que ora se inicia ser
o federalismo, considerado a realizao
mais alta dos princpios do constituciona-
lismo e que tem nos ensaios do Federalist,
que Hamilton publicou entre 1787 e 1788,
em colaborao com Jay e Madison, para
sustentar a ratificao da Constituio fe-
deral americana [...], a primeira e uma das
mais completas formulaes da teoria do
Estado federal (LEVI, 1998, p. 480).
Para compreender o federalismo exis-
tente hoje no Brasil, procurar-se-, num
primeiro momento, rememorar as suas
origens histricas, com nfase no sistema
federativo norte-americano e na respectiva
teorizao em Os Artigos Federalistas.
Em seguida, sero descritas e analisadas
as caractersticas da forma federada de
Estado, passando-se imediatamente a
vislumbr-las no contexto brasileiro, cujas
peculiaridades em relao ao modelo her-
dado do sistema norte-americano sero
assinaladas.
2. Federalismo: origem histrica
Sobre a gnese da forma de Estado
denominada federalista, a maioria dos es-
tudiosos converge ao afirmar que se trata
de um fenmeno moderno, de um debate
recente, que teria surgido, de fato, no sculo
XVIII, a partir da Constituio dos Estados
Unidos da Amrica, datada de 1787. Seria o
federalismo, dessa forma, fruto da experi-
ncia norte-americana no perodo compre-
endido entre 1776 e 1787, cuja teorizao
atribuda a James Madison
1
, Alexander
Hamilton
2
e John Jay
3
, autores da obra Os
Artigos Federalistas.
No que diz respeito s possveis expe-
rincias de federalismo antes do sculo
XVIII, valiosa a lio de Sahid Maluf
(1995, p. 166):
A forma federativa moderna no
se estruturou sobre bases tericas.
Ela produto de uma experincia
1
James Madison (1751-1836), considerado o pai
da Constituio dos Estados Unidos, nasceu na Virg-
nia, em uma antiga e influente famlia. Completou seus
estudos no College of New Jersey, atual Universidade
de Princeton, sendo eleito para o Congresso em 1780.
Escritor infatigvel, meticuloso planejador e estrategis-
ta, teve participao decisiva na Conveno Constitu-
cional e em negociaes internacionais do novo pas,
incluindo-se a compra da Louisiana aos franceses e
o acordo com a Espanha sobre a livre navegao do
Mississipi. Foi secretrio de Estado durante o governo
de Thomas Jefferson, junto com quem criou o Partido
Republicano. Exerceu a Presidncia dos EUA por dois
mandatos (MADISON; HAMILTON, JAY, 1993).
2
Alexander Hamilton (1757-1804) nasceu nas
Antilhas e foi para a Amrica com dezesseis anos de
idade. Durante a Guerra da Independncia, emergiu
do anonimato como capito de artilharia, depois
tenente-coronel e, finalmente, ajudante-de-campo de
George Washington, comandante-em-chefe do Exrci-
to rebelde. Depois da guerra, estudou Direito e exerceu
a profisso em Nova York. Em 1782, entrou para o
Congresso. Na Conveno Constitucional, liderou a
faco favorvel a um governo central forte, em detri-
mento do poder dos Estados. Depois da aprovao da
Constituio, foi nomeado para o primeiro gabinete
de Washington como secretrio do Tesouro, criando
ento a infraestrutura financeira do Estado americano.
Morreu com 47 anos, em consequncia de ferimentos
recebidos em duelo contra Aaron Burr, seu adversrio
poltico (Idem).
3
John Jay (1745-1829), filho de um abastado co-
merciante de Nova York, estudou na Universidade
de Columbia. Jurista e diplomata, estabeleceu slida
reputao intelectual ainda durante a dominao in-
glesa. Foi autor da Constituio de seu Estado natal,
promulgada em 1777 e importante fonte de ideias
para a Constituio Federal. Presidiu o Congresso
Continental em 1778. Em 1783, como ministro das Re-
laes Exteriores, foi o principal arquiteto do tratado
de paz com a Gr-Bretanha, tornando-se em seguida
o primeiro presidente da Suprema Corte dos Estados
Unidos. Depois de dois mandatos como governador
de Nova York, retirou-se da vida pblica (Idem).
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bem-sucedida a experincia norte-
-americana. As federaes ensaiadas
na Antigidade, todas elas, foram
instveis e efmeras. Extinguiram-
-se antes que pudessem comprovar
resultados positivos em funo dos
problemas que as inspiraram. Apenas
a Sua manteve-se at agora, conser-
vando, em linhas gerais, os princpios
bsicos da antiga Confederao Hel-
vtica, de natureza federativa, o que
se explica pela sua geografia e pela
presena constante de um inimigo
temvel sua ilharga. Os exemplos
histricos foram experincias de
descentralizao poltica, que
caracterstica primacial do sistema
federativo. A simples descentrali-
zao administrativa consistente na
autonomia de circunscries locais
(provncias, comunas, conselhos,
municpios, cantes, departamentos
ou distritos), como ocorria na Grcia
antiga e ocorre na Espanha atual,
sistema municipalista, e no fede-
rativo.
No mesmo sentido, Dalmo de Abreu
Dallari (1998, p. 255), referindo-se im-
possibilidade da existncia de federao
na Antiguidade e na Idade Mdia, enuncia:
Na realidade, conforme se ver,
o Estado Federal um fenmeno
moderno, que s aparece no sculo
XVIII, no tendo sido conhecido na
Antigidade e na Idade Mdia. Sem
dvida, houve muitas alianas entre
Estados antes do sculo XVIII, mas
quase sempre temporrias e limita-
das a determinados objetivos, no
implicando a totalidade dos interes-
ses de todos os integrantes. O Estado
Federal nasceu, realmente, com a
Constituio dos Estados Unidos da
Amrica, em 1787.
Fica evidente, a partir de tais observa-
es, que o contexto norte-americano do
sculo XVIII pode ser apontado como o
ambiente no qual se desenvolveu a teoriza-
o da concepo moderna de federalismo,
bem como que as experincias pretritas
no passaram de alianas com objetivos
pontuais e por tempo determinado. Diante
disso, necessrio se faz iniciar um estudo
mais detalhado acerca das bases do sistema
federativo dos Estados Unidos da Amrica,
sob a ptica nacionalista dos autores de Os
Artigos Federalistas, responsveis pelo
arcabouo poltico-jurdico da Constituio
Americana de 1787.
2.1. Federalismo norte-americano
Como ficou assentado anteriormente, a
forma federativa que conhecemos na atuali-
dade produto da experincia vivida pelos
Estados Unidos da Amrica, sobretudo no
perodo compreendido entre a declarao
da sua independncia (1776) e a aprovao
da sua Constituio (1787), esta considera-
da como marco do federalismo moderno.
Vivendo sob o jugo da dominao bri-
tnica por longo perodo, as treze colnias
norte-americanas declararam-se indepen-
dentes em 1776. Segundo lio do Professor
Fredys Orlando Sorto (1996, p. 134):
As colnias tinham desfrutado de
ampla liberdade durante a adminis-
trao colonial [...]. Aps a Guerra
dos Sete Anos (1763), que culminou
com o Tratado de Paris, a Inglaterra
imps restries ao comrcio colo-
nial e taxou vrios produtos. Foram
tributados o acar (Sugar Act, 1764)
e todo o material impresso nas col-
nias (Stamp Act, 1765). Este ltimo
imposto, institudo pela denominada
Lei do Selo, provocou violenta reao
dos colonos, que constituram uma
associao chamada Filhos da Liber-
dade, para combater a referida lei.
Embora tais impostos tenham sido
revogados, muitos outros os sucederam, e
em virtude deles aumentaram ainda mais
as tenses que conduziram os colonos in-
satisfeitos realizao de dois congressos
continentais, ambos em Filadlfia, tendo
o primeiro ocorrido em 1774 e o segundo,
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em 1775. Neste foi declarada guerra In-
glaterra. Um ano depois, declarar-se-ia a
independncia das treze colnias. Inicia-se,
a, a formao do Estado americano
4
.
Para consolidar a independncia, as
treze colnias, constitudas agora em
Estados livres, necessitavam se unir para
fazer face reao da Inglaterra. Dessarte,
visando primordialmente defesa comum,
uniram-se, em 1781, sob a forma contratual
de Confederao de Estados.
Essa forma de unio de Estados foi
instituda por um tratado, denominado
Artigos da Confederao, que criou o
Congresso Continental, nica instituio
central com funes integradoras, e esta-
beleceu, no seu segundo artigo, que cada
Estado conserva sua soberania, liberdade
e independncia, criando um mecanismo
que no passaria de uma frouxa aliana
de Estados soberanos e independentes
(KRAMNICK, 1993, p. 9).
A maior fragilidade dos Artigos da Con-
federao consistiu em no ter estabelecido
nenhum brao executivo para o governo
central, muito menos um poder judicirio
central. E o congresso continental, que era
um legislativo unicameral, no possua
praticamente nenhum poder.
Enquanto isso, revelia dos Artigos
da Confederao, os treze Estados, que
possuam Constituies prprias, viviam
sob a gide da denominada poltica da
liberdade, isto , uma poltica na qual
havia o predomnio absoluto do legislativo.
Sobre a excessiva liberdade exercida
pelos Estados, Isaac Kramnick d-nos a
seguinte lio (1993, p. 9):
A poltica de liberdade nos Estados
significava a dominncia absoluta do
legislativo. No somente o governa-
dor, que representava o princpio do
4
J em 1643, quatro das treze colnias britnicas
haviam constitudo a Confederao da Nova Inglater-
ra, sob inspirao de uma necessria unio america-
na. Entretanto, para as demais colnias, pouco ligadas
entre si, foi a luta pela independncia que determinou
a necessidade e a utilidade da Unio.
mando do magistrado, era destitudo
de maior parte do seu poder, mas em
muitos Estados o Judicirio tambm
foi tornado subserviente aos legis-
lativos. Decises judiciais e prazos
de mandato eram controlados pelos
legisladores, bem como salrios e
emolumentos [...]. Praticamente todas
as noes tradicionais de separao
dos poderes foram abandonadas nos
Estados. O pressuposto dominante
era que um governo livre aquele em
que o legislativo era o prprio povo.
Havia no regime da poltica da liberda-
de uma verdadeira desordem nas relaes
entre as colnias:
Sete dos treze Estados imprimiam
seu prprio dinheiro. Muitos pas-
savam leis tarifrias contrrias aos
interesses dos seus vizinhos. Nove
dos treze tinham sua prpria mari-
nha, e freqentemente apreendiam
navios de outros Estados. Havia
contnua disputa sobre limites, alm
de reivindicaes conflitantes sobre
os territrios do oeste (KRAMNICK,
1993, p. 9).
Para pr fim ao caos instalado na
Amrica sob os Artigos da Confederao,
realizou-se um esforo, tendo frente James
Madison, Alexander Hamilton e George
Washington, que culminaria na Conveno
de Filadlfia, a qual transformaria a frgil
Confederao em uma unio mais ntima
e definitiva: a forma federativa de Estado.
A Amrica, a partir daquele momento,
passaria a ser estruturada sob os auspcios
de uma Constituio e no mais de um
Tratado. Deixaria de lado uma frgil aliana
de Estados para consolidar uma estreita
ligao entre o povo. Estava formada a
federao norte-americana.
No entanto, para consolidar em definiti-
vo essa nova forma de Estado, necessitava-
-se, segundo o artigo de nmero sete da
Constituio de 1787, da ratificao desta
por parte dos Estados. Estabeleceu-se o
evento que geraria um dos mais importan-
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tes debates polticos que a humanidade j
vivenciou.
2.2. A contribuio de James Madison,
Alexander Hamilton e John Jay para o
surgimento do federalismo moderno
Entre os clssicos da filosofia poltica,
merecem destaque James Madison, Ale-
xander Hamilton e John Jay, pela valiosa
contribuio que deram teoria poltica,
com a obra magistral que resultou dos
seus esforos em busca da ratificao da
Constituio dos Estados Unidos aps a
Conveno de Filadlfia. Trata-se da obra
Os Artigos Federalistas.
Ela surgiu, repita-se, no contexto da rati-
ficao da Constituio dos Estados Unidos
de 1787. Corresponde a um conjunto de
85 artigos assinados por Publius (pseu-
dnimo coletivo utilizado por Madison,
Hamilton e Jay) e publicados na imprensa
de Nova York entre os anos de 1787 e 1788.
A obra estruturou-se da seguinte forma:
A primeira seo, nmeros 1-37,
delineia em grande detalhe os pro-
blemas e inadequaes dos artigos da
Confederao e de confederaes em
geral. Ela seguida por uma seo,
nmeros 38-51, dedicada a apresentar
os princpios gerais da Constitui-
o e investigar se esses princpios
atendem ou no da melhor forma s
necessidades da Unio. Em seguida
descrevem-se os braos separados
do novo governo federal: nmeros
52-61 dedicados Cmara dos Repre-
sentantes, nmeros 61-65 ao Senado,
nmeros 66-77 Presidncia, nme-
ros 78-83 ao judicirio federal. Dois
artigos conclusivos completam o todo
coerente esboado por Hamilton no
n
o
1, em 27 de outubro (KRAMNI-
CK, 1993, p. 77).
O contedo sobre o qual os federalistas
se debruariam foi exposto por Hamilton
no Art. 1 do The Federalist Papers:
Proponho-me discutir, numa srie
de artigos, os interessantes tpicos
que se seguem: a utilidade da Unio
para a vossa prosperidade poltica a
insuficincia da atual Confederao
para preservar essa Unio a ne-
cessidade, para a consecuo dessa
meta, de um governo pelo menos
to vigoroso quanto o proposto a
conformidade da Constituio pro-
posta com os verdadeiros princpios
do governo republicano sua analo-
gia com vossa prpria constituio
estadual e finalmente, a segurana
adicional que sua adoo proporcio-
nar preservao dessa espcie de
governo, liberdade e proprieda-
de (KRAMNICK, 1993, p. 96).
Em que pese o relevante legado que
herdamos dos autores de Os Artigos
Federalistas, como o presidencialismo, o
republicanismo e a democracia represen-
tativa, o nosso estudo se dar em torno da
contribuio deles para o surgimento da
forma federada de Estado que conhecemos
hoje
5
.
Como j ficou consolidado:
A experincia demonstrou, em pou-
co tempo, que os laos estabelecidos
pela confederao eram demasiado
frgeis e que a unio dela resultante
era pouco eficaz. Embora houvesse
um sentimento de solidariedade ge-
neralizado, havia tambm conflitos
de interesses, que prejudicavam a
ao conjunta e ameaavam a prpria
subsistncia da Confederao. Para
proceder reviso dos Artigos da
Confederao, corrigindo as falhas
e lacunas j reveladas pela prtica,
os Estados, atravs de representan-
tes, reuniram-se em Conveno na
Cidade de Filadlfia, em maio de
1787, ausente apenas o pequeno
Estado de Rhode Island. Desde logo,
porm, revelaram-se duas posies
5
Alis, pode-se at argumentar que fora do Estado
federado seria, seno impossvel, extremamente difcil
a existncia do presidencialismo, do republicanismo
e da democracia representativa.
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substancialmente diversas, entre os
membros da Conveno. De um lado
estavam os que pretendiam, to-s, a
reviso das clusulas do Tratado e, de
outro, uma corrente que pretendia ir
muito alm, propondo a aprovao
de uma Constituio comum a to-
dos os Estados, com a conseqente
formao de um governo ao qual
todos se submetessem. Em outras
palavras, propunham que a confe-
derao se convertesse em federao,
constituindo-se um Estado Federal
(DALLARI, 1998, p. 256).
Assim, a necessidade de um poder cen-
tral corretor das falhas do modelo existente
sob os Artigos da Confederao, bem
como de um governo forte que propicias-
se a segurana da incipiente nao, levou
Publius a propugnar uma forma federa-
tiva de Estado, nico modelo no qual seria
possvel alcanar tais objetivos.
A respeito, no artigo 15, assim se pro-
nunciou Alexander Hamilton:
O vcio enorme e radical na cons-
truo da Confederao atual est
no princpio da legislao para
Estados ou governo em seu carter
de corporaes ou coletividades, em
contraposio legislao para os
indivduos que os compem. Embora
no se estenda a todos os poderes
conferidos Unio, esse princpio
invade e governa aqueles de que
depende a eficcia dos demais. Ex-
ceto no tocante norma de rateio, os
Estados Unidos tm direito ilimitado
a requisitar homens e dinheiro; mas
no tm autoridade para mobiliz-los
por meio de normas que se estendam
aos cidados individuais da Amrica.
A conseqncia que, embora em
teoria as resolues da Unio refe-
rentes a essas questes sejam leis que
se aplicam constitucionalmente aos
seus membros, na prtica elas so
meras recomendaes que os Estados
podem escolher observar ou descon-
siderar (p. 160-161). [...] Em nosso
caso, sob a Confederao, exige-se a
concorrncia de treze vontades sobe-
ranas para a completa execuo de
toda medida importante que precede
a Unio. Aconteceu o que era de espe-
rar. As medidas da Unio no foram
executadas; as infraes dos Estados
foram crescendo passo a passo at um
extremo em que, por fim, travaram
todas as rodas do governo nacional,
levando-o a uma terrvel paralisia.
Neste momento o Congresso mal
tem meios para manter as formas
de administrao at que os Estados
tenham tempo de chegar a um acordo
quanto a um substituto mais slido
para a atual sombra de governo fede-
ral (MADISON; HAMILTON; JAY,
1993, p. 164).
Noutra passagem de Os Artigos Fede-
ralistas (MADISON; HAMILTON; JAY,
1993), o mesmo Hamilton, que possua
uma viso grandiloquente para os Estados
Unidos, enuncia:
Sob um governo nacional vigoroso,
a fora e os recursos naturais do pas,
dirigidos para um interesse comum,
frustrariam todas as combinaes do
cime europeu para limitar nosso
crescimento. Essa situao elimina-
ria at a razo dessas combinaes,
convencendo da inviabilidade de
seu sucesso. Um comrcio ativo, uma
navegao extensa, uma marinha
florescente seriam ento o resultado
inevitvel, por necessidade moral e
fsica. Poderamos desafiar as artes
mesquinhas de polticos mesquinhos
e tentar controlar ou alterar o curso
irresistvel e imutvel da natureza
(p. 142). [...] A Unio nos permitir
isso. A desunio acrescentar mais
uma vtima aos seus triunfos. Que
os americanos desdenhem ser os
instrumentos da grandeza europia!
Que os treze Estados, congregando
numa unio firme e indissolvel,
Braslia a. 48 n. 192 out./dez. 2011 131
concorram para a construo de um
grande sistema americano, acima do
controle de toda fora ou influncia
transatlntica e capaz de ditar os
termos da relao entre o Velho e o
Novo Mundo! (p. 145).
Em vrias outras passagens do texto do
The Federalist Papers, os seus autores
condenam a confederao e defendem a
forma federativa de Estado, do que surge
a teorizao da concepo moderna de
federalismo.
Publius acabara de construir a mais
preciosa fonte para o conhecimento das
idias e dos objetivos que inspiraram a
formao dos Estados Unidos da Amrica
(DALLARI, 1998, p. 257).
3. Caractersticas do federalismo
A concepo moderna de federalismo
nasceu num contexto no qual os seus te-
ricos tinham por objetivo pr fim frgil
aliana proporcionada por uma forma de
unio de Estados: a confederao.
Considerada uma frmula poltica
instvel, a confederao corresponde a
uma unio contratual entre Estados que,
de forma permanente, busca assegurar a
defesa externa e a paz interna.
Apesar de na confederao existir um
rgo central, este sempre se subordina ao
poder dos Estados, o que representa maior
indcio da fragilidade prpria a esse tipo
de unio.
Importante considerao a esse respeito
feita por Lucio Levi (1998, p. 219):
J que o vnculo confederativo no
modifica a estrutura das relaes en-
tre os Estados, uma vontade poltica
unitria s se forma quando o equi-
lbrio poltico impele nessa direo;
mas no impede graves conflitos e
profundas divises em caso contr-
rio. Podem apresentar trs situaes
tpicas. Em primeiro lugar, se existe
uma perfeita convergncia de interes-
se entre os Estados, possvel chegar
facilmente a decises comuns. Em
segundo lugar, como acontece mais
freqentemente, se existem diver-
gncias, as decises no podem ficar
seno em compromissos entre inte-
resses contrastantes [...]. Em terceiro
lugar, se as posies dos Estados so
inconciliveis, isto , to distantes que
no permitam um compromisso, en-
to nenhuma deciso ser possvel.
Para combater essa instvel frmula po-
ltica, surgiu, no contexto norte-americano,
a forma federativa de Estado, cujas caracte-
rsticas fundamentais passamos a analisar.
Para tanto, recorreremos doutrina de
Sahid Maluf e Dalmo de Abreu Dallari.
Partindo do modelo norte-americano,
que sobre ns exerceu e exerce forte influn-
cia, Sahid Maluf (1995, p. 166-167) descreve
como caractersticas essenciais do sistema
federativo: a) distribuio do poder de go-
verno em dois planos harmnicos, federal
e provincial (ou central e local); b) sistema
judiciarista, consistente na maior amplitude
do Poder Judicirio; c) composio bicame-
ral do Poder Legislativo (Cmara dos De-
putados e Senado Federal); e d) constncia
dos princpios fundamentais da federao
e da Repblica.
Dalmo de Abreu Dallari, por sua vez,
aborda o tema das caractersticas do Estado
federal relacionando-o, na medida do pos-
svel, sua antagnica forma, o modelo
confederativo, destacando as diferenas
existentes entre ambos. Assim, para Dallari
(1998, p. 275-259):
A unio faz nascer um novo Estado,
e, concomitantemente, aqueles que
aderiram federao perdem a con-
dio de Estados [...]. A base jurdica
do Estado Federal uma Constitui-
o, no um tratado [...]. Na federa-
o no existe o direito de secesso.
Uma vez efetivada a adeso de um
Estado, este no pode mais se retirar
por meios legais [...]. S o Estado Fe-
deral tem soberania. Os Estados que
ingressarem na federao perdem
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sua soberania no momento mesmo
do ingresso, preservando, contudo,
uma autonomia poltica limitada [...].
No Estado Federal, as atribuies da
Unio e das unidades federadas so
fixadas na Constituio, por meio de
uma distribuio de competncias
[...]. A cada esfera de competncia se
atribui renda prpria [...]. O poder
poltico compartilhado pela Unio
e pelas unidades federadas [...]. Os
cidados do Estado que adere
federao adquirem a cidadania do
Estado Federal e perdem a anterior.
Realizadas tais observaes em torno
dos atributos inerentes ao modelo fede-
ralista de formao dos estados, passa-se
a analisar especialmente o federalismo
brasileiro.
4. Federalismo no Brasil
Adotado por vrios pases do mundo
entre eles o Brasil , o federalismo no foi o
nico legado deixado por James Madison,
Alexander Hamilton e John Jay para a pos-
teridade. Somam-se forma federativa de
Estado a instituio do republicanismo, do
presidencialismo e da democracia represen-
tativa, que, por razes metodolgicas, no
sero objeto deste trabalho.
J no primeiro artigo da Constituio
do Brasil de 1988, est insculpida a forma
federativa de Estado, cujo texto enuncia:
Art. 1
o
A Repblica Federativa do Brasil,
formada pela unio indissolvel dos Esta-
dos e Municpios e do Distrito Federal (...)
(destaque nosso).
Esse artigo encontra-se inserto no T-
tulo I da nossa Constituio, que consagra
os princpios fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil, princpios esses que,
na doutrina de Gomes Canotilho e Vital
Moreira, citados por Jos Afonso da Silva
(1998, p. 98), visam essencialmente definir
e caracterizar a colectividade poltica e o
Estado e enumerar as principais opes
poltico-constitucionais.
A adoo do princpio federativo pelo
Brasil tem como base terica a Constituio
Americana de 1787. Isso no significa, no
entanto, que o federalismo no Brasil seja
idntico ao dos Estados Unidos, como
oportunamente lembra Paulo Jos Leite Fa-
rias, ao afirmar que o exemplo americano
desempenhou um certo papel, embora os
constituintes da Venezuela, Gr-Colmbia,
Mxico, Argentina e mais tarde do Brasil
no tenham de modo algum simples-
mente copiado a Constituio americana
(FARIAS, 1998, p. 156).
De observar que, mesmo se reconhecen-
do que o tipo de federalismo adotado por
diversos pases de vrias partes do mundo
tenha sido adaptado ou at se configu-
rado em oposio ao modelo federalista
clssico americano (FARIAS, 1998, p. 156),
no se deve perder de vista que foi a partir
dele, do sistema americano, que a forma
federativa de Estado se difundiu e passou
a ser aplicada em vrios pases do globo.
Nesse contexto, estrutura poltico-
-constitucional do Brasil compreende trs
grandes fases: a colonial, a monrquica e a
republicana.
Embora o Brasil s tenha assumido a
forma federativa de Estado com a procla-
mao da Repblica em 1889, possvel,
segundo ensinamento de Sahid Maluf,
encontrar, em perodo anterior a este,
evidncias de que estvamos caminhando
naturalmente para tal modelo. Como asse-
vera o autor (1995, p. 169):
Os primeiros sistemas adminis-
trativos adotados por Portugal, as
governadorias gerais, as feitorias, as
capitanias, traaram os rumos pelos
quais a nao brasileira caminharia
fatalmente para a forma federativa.
A enormidade do territrio, as varia-
es climticas, a diferenciao dos
grupos tnicos, toda uma srie imen-
sa de fatores naturais ou sociolgicos
tornaram a descentralizao poltica
um imperativo indeclinvel da rea-
lidade social, geogrfica e histrica.
Braslia a. 48 n. 192 out./dez. 2011 133
4.1. Estrutura poltico-constitucional
do Brasil: do perodo colonial ao
perodo republicano
At a elevao do Brasil categoria de
Reino Unido a Portugal, fato que ocorreu
em 1815, o nosso pas viveu, durante a fase
denominada colonial, sob uma estrutura
poltico-constitucional que teve como mo-
delos, primeiro, as capitanias hereditrias;
segundo, as governadorias-gerais.
No sistema das capitanias hereditrias,
o territrio da Colnia foi dividido em doze
partes, que foram doadas a particulares
chamados donatrios; na verdade, portu-
gueses considerados ilustres por terem se
destacado em guerras na frica e na sia.
Segundo Jos Afonso da Silva (1998,
p. 71):
Das doze capitanias, poucas pros-
peraram, mas serviram para criar
ncleos de povoamento dispersos e
quase sem contato uns com os outros,
contribuindo para a formao de
centros de interesses econmicos e
sociais diferenciados nas vrias re-
gies do territrio da colnia, o que
veio a repercutir na estruturao do
futuro Estado brasileiro.
Sendo sua nica fonte comum a Metr-
pole, esse conjunto de regies autnomas,
sem nenhum vnculo entre si, teve como
principal caracterstica a pulverizao do
poder poltico e administrativo.
Quinze anos aps a concesso da
primeira capitania hereditria, doada
em 1534 a Duarte Coelho (Capitania de
Pernambuco), institudo o sistema de
governadorias-gerais.
Buscava-se com esse novo modelo in-
troduzir um elemento unitrio que pudesse
frear a disperso poltica e administrativa
estabelecida com o sistema das capitanias.
Tal objetivo estava fadado ao insucesso:
O sistema unitrio, inaugurado com
Tom de Sousa, rompe-se em 1572,
instituindo-se o duplo governo da
colnia, que retoma a unidade cinco
anos depois. Em 1621 a colnia
dividida em dois Estados: o Estado
do Brasil, compreendendo todas as
capitanias, que se estendem desde o
Rio Grande do Norte at So Vicen-
te, ao sul; e o Estado do Maranho,
abarcando as capitanias do Cear
at o extremo norte. Sob o impulso
de fatores e interesses econmicos,
sociais e geogrficos, esses dois Esta-
dos fragmentam-se e surgem novos
centros autnomos subordinados a
poderes poltico-administrativos re-
gionais e locais efetivos. As prprias
capitanias se subdividem tangidas
por novos interesses econmicos,
que se vo formando na evoluo
colonial (SILVA, 1998, p.73).
A fratura do governo geral provocou
a sua diviso em governos regionais, que,
por sua vez, dividiram-se em capitanias
gerais; destas destacaram-se capitanias
que, inicialmente subordinadas a elas,
tornaram-se depois autnomas, formando
um intrincado sistema de diviso do poder,
que Oliveira Viana, citado por Jos Afonso
da Silva (1998, p. 73), vai chamar de go-
vernculos locais:
Em cada um desses centros admi-
nistrativos o capito-general distribui
os representantes de sua autoridade
aos rgos locais do governo geral:
os ouvidores, os juzes de fora, os
capites-mores das vilas e aldeias,
os comandantes de destacamentos
dos povoados, os chefes de presdios
fronteirinhos, os capites-mores re-
gentes das regies recm descobertas,
os regimentos da tropa de linha das
fronteiras, os batalhes de milicia-
nos, os teros de ordenanas, as
patrulhas volantes dos confins das
regies do ouro. Estes centros de
autoridade local, subordinados, em
tese, ao governo-geral da capitania,
acabam, porm, tornando-se prati-
camente independentes do poder
central, encarnado na alta autorida-
de do capito-general. Formam-se
Revista de Informao Legislativa 134
governculos locais, representados
pela autoridade todo-poderosa dos
capites-mores das aldeias; os pr-
prios caudilhos locais, insulados nos
seus latifndios, nas solides dos
altos sertes, eximem-se, pela sua
mesma inacessibilidade, presso
disciplinar da autoridade pblica; e se
fazem centros de autoridade efetiva,
monopolizando a autoridade poltica,
a autoridade judiciria e a autoridade
militar dos poderes constitudos.
Restavam, assim, esboados os traos
gerais estruturantes do sistema poltico-
-constitucional, que culminaria com a In-
dependncia, trazendo a lume o problema
da unidade nacional e da instituio do
federalismo como modelo adequado para
solucion-lo.
A fase monrquica vivenciada pelo
Brasil ocorreu em funo da vinda de D.
Joo VI e sua comitiva, instalada no Rio de
Janeiro em 1808.
A fixao da famlia real no Brasil exer-
ceria forte influncia em relao ao modelo
poltico-constitucional a ser adotado. Na
observao de Sahid Maluf (1995, p. 359):
Com a transmigrao da Corte de
D. Joo VI e a abertura dos portos ao
comrcio exterior, em 1808, tendo o
Brasil adquirido a condio de reino-
-unido a Portugal e Algarves, um irre-
sistvel anseio de libertao dominou
o pas. Dali por diante [...] a evoluo
das idias, na colnia, se caracterizou
por uma tendncia pronunciada e
constante para a independncia, para
a forma republicana de governo e
para o regime federativo.
Isso no se deu por acaso. Mesmo com
a organizao do poder que a Coroa im-
primiu, criando, por exemplo, o Conselho
de Estado, a Intendncia Geral da Polcia e
o Conselho Militar, no foi possvel obter
xito alm dos limites do Rio de Janeiro,
sendo que pouca influncia exerceu no
interior do pas, onde a fragmentao e
diferenciao do poder real e efetivo per-
duravam, sedimentadas nos trs sculos de
vida colonial (SILVA, 1998, p. 75).
Esse foi um cenrio bastante propcio
para o debate das ideias que fervilhavam na
Europa, tais como Democracia, Liberalismo
e Constitucionalismo.
Em torno dessas e de outras discusses,
agigantou-se o ideal da independncia
entre os brasileiros. Assim,
O Prncipe-Regente [...], percebendo
que a independncia estava inapela-
velmente decretada pela opinio p-
blica, teve a habilidade de colocar-se
frente da revoluo, transformado-a
num golpe de Estado. Foi esse fato
que encaminhou o problema poltico
para a soluo monrquica. Doutro
modo, a revoluo seria triunfante, e
o Estado brasileiro nasceria republi-
cano (MALUF, 1995, p. 359).
Com a independncia vem o problema
da unidade nacional, cujo ponto nevrlgico
foi o excessivo poder regional e tambm
local. O remdio: o constitucionalismo, que
traria consigo o liberalismo, a diviso de
poderes e, mais tarde, o federalismo.
O grande desafio que doravante se
colocava era estabelecer um mecanismo
que pudesse equacionar as bases sobre as
quais estava fundamentado o novo forma-
to poltico-constitucional com um regime
monrquico-absolutista, no tolerado pelos
defensores dos princpios em voga.
6
Da Constituio Poltica do Imprio
do Brasil de 1824 resultou um sistema
poltico-constitucional centralizador com
o poder concentrado no monarca, e que s
sucumbiria em 1889, depois de vrias ten-
tativas frustradas de implantao de uma
monarquia federalista no Brasil.
6
Os estadistas do Imprio e construtores da na-
cionalidade tinham pela frente uma tarefa ingente e
difcil: conseguir construir a unidade do poder segun-
do esses princpios que no toleravam o absolutismo.
E conseguiram-no dentro dos limites permitidos pela
realidade vigente, montando, mediante a Constitui-
o de 1924, um mecanismo centralizador capaz de
propiciar a obteno dos objetivos pretendidos, como
provou a histria do Imprio (SILVA, 1998, p. 76).
Braslia a. 48 n. 192 out./dez. 2011 135
Na taxativa afirmao de Jos Afonso
da Silva (1998, p. 79):
Tomba o Imprio sob o impacto
das novas condies materiais, que
possibilitaram o domnio dessas
velhas idias com roupagens novas,
e um dia, por uma bela manh, uma
simples passeata militar proclama a
Repblica Federativa por um decreto
(o de n. 1, de 15.11.1889, art. 1
o
).
Com o fim do Imprio e consagrado o
regime republicano, reuniram-se as pro-
vncias do Brasil por meio da federao,
forma de Estado estabelecida oficialmente
em todas as suas Constituies a partir da
de 1891.
Em que pese a inquestionvel influn-
cia da Constituio norte-americana sobre
a nossa opo por tal ou qual modelo
poltico-constitucional, ensina-nos Sahid
Maluf (1995, p. 169) que, contrariamente
ao exemplo norte-americano, o federalismo
brasileiro surgiu como resultado fatal de
um movimento de dentro para fora e no
de fora para dentro; de fora centrfuga e
no centrpeta; de origem natural-histrica
e no artificial. Porm reconhece o emi-
nente constitucionalista , a Constituio
de 1891 estruturou o federalismo brasileiro
segundo o modelo norte-americano. Ajus-
tou a um sistema jurdico-constitucional
estrangeiro uma realidade completamente
diversa (MALUF, 1995, p. 170). Talvez a
isso possa ser atribudo o fracasso, a inefi-
ccia social dessa Constituio, mas no se
pode negar-lhe a gnese institucional do
federaismo no Brasil.
5. Consideraes finais
Levando em considerao as peculia-
ridades da instituio do federalismo no
Brasil e fazendo um contraponto com a
experincia norte-americana, necessrio
se faz reconhecer a forte influncia dos
Artigos Federalistas e da Constituio
norte-americana de 1787 no surgimento do
federalismo tpico brasileiro.
Nesse contexto, seria desarrazoado
supor que o processo de implantao da
forma federativa de estado no Brasil fosse
idntico ao norte-americano. Trata-se de
realidades distintas, mas que buscam se fun-
damentar na mesma fonte, que foi a opor-
tunidade de teorizao do que vinha a ser o
federalismo realizada com grandiloquncia
por James Madison, Alexander Hamilton e
John Jay em Os Artigos Federalistas.
O que se defendeu no incio deste ensaio
foi exatamente a necessidade da visita aos
clssicos da filosofia poltica para a real
compreenso do contexto em que se insere
a forma federativa de estado adotada pelo
Brasil. E tal se realizou ao se analisar o tex-
to original redigido por Publius (James
Madison, Alexander Hamilton e John Jay),
que evidencia as vantagens da adoo de
tal sistema para a unidade nacional.
A federao desenvolvida no Brasil,
de cunho predominantemente orgnico e
pautada na hierarquia do poder central
(Unio), pode ser objeto de crticas das mais
variadas, mas h algo que no pode ser
olvidado: no h no mundo atual nenhum
modelo de foma de Estado melhor do que
o apregoado pelos federalistas. Pode e
at deve ser rediscutida e aperfeioada,
porm nunca suprimida.
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