Dinmica Urbana e Planejamento em reas de Transio Rural-Urbana: o caso da Regio

Metropolitana do Recife Pernambuco (Brasil)

Lvia Izabel Bezerra de Miranda
Fase/Observatrio das Metrpoles Pernambuco
5- Dinmica Urbana
Consideraes iniciais
O interesse do trabalho oferecer elementos para a discusso sobre os processos espaciais e as
possibilidades de planejamento em reas de transio rural-urbana situadas em aglomeraes
metropolitanas. No Brasil, as investigaes sobre as reas de transio rural-urbana vm
tradicionalmente privilegiando questes como: i) as dificuldades quanto ao controle da expanso
urbana para alm dos limites poltico-administrativos da cidade; ii) a atrao promovida pelas
atividades industriais em relao s outras atividades urbanas; iii) as conseqncias da
implantao de grandes conjuntos habitacionais nas periferias; iv) as atuaes dos agentes
envolvidos com a transformao do solo e os mecanismos de sua valorizao; v) a periferizao
da populao de baixa renda. So mais raros os estudos sobre as possibilidades de Planejamento
e a aplicao de instrumentos de poltica urbana nestes espaos.
Para a anlise em tela considerou-se na realidade brasileira trs aspectos: i) a diversidade de
processos espaciais; ii) as informaes e metodologias disponveis para caracterizar tais
processos; iii) o arcabouo institucional e regulador disponvel, elegeu-se as reas de transio
rural-urbana da Regio Metropolitana do Recife (RM Recife) enquanto objeto de estudo
i
. Essa
regio esboa fortes conflitos de urbanizao nas zonas rurais
ii
que mantm a agroindstria
canavieira como significativo ativo econmico. Tal situao nos permitiu a observao de
especificidades, de forma que possam ter aplicabilidade em outras realidades para garantir uma
viso mais estruturadora das reas de transio rural-urbana. O recorte temporal deste trabalho
resgatou estatisticamente as ltimas trs dcadas do processo de produo do espao na periferia
rural-urbana da RM Recife. Nesse perodo a urbanizao se intensificou, consumindo
progressivamente os espaos rurais. Embora em alguns momentos tenha sido necessrio
reportar-se ao processo histrico de formao dos espaos intersticiais metropolitanos.
Tal opo metodolgica foi construda a partir do entendimento de que as reas de transio
rural-urbana so a expresso das relaes e mediaes entre fatores estruturais socioeconmicos
(que se manifestam na escala nacional/internacional), fatores conjunturais relacionados a
processos espaciais mais amplos (metropolizao / desruralizao) e fatores locais (usos do solo
preexistentes, prticas e interesses de diversos agentes, etc.). Esse conjunto de condicionantes,
associados dinmica e organizao de prticas socioespaciais, ao mesmo tempo e
contraditoriamente estruturadas e contingentes, conserva e produz as permanncias e as
inovaes no rural e no urbano.
A seleo e organizao das informaes coletadas para a caracterizao dinmica da
urbanizao metropolitana nas reas de transio rural-urbana baseou-se nas consideraes
de Lacerda e Zanchetti (2000: 15), a partir da experincia dos autores na elaborao do Plano
Diretor Metrpole 2010 para RM Recife,
iii
e na abordagem clssica para a conceituao e
classificao das reas de transio rural-urbana (Pryor, Kayser, Russwurm e Mclellan, Nicole
Mathieu). Lacerda e Zancheti (2000: 04) entendem que o territrio metropolitano um todo e
compe uma unidade espacial de diversidades, portanto, recomendam observar a metrpole em
uma abordagem histrica, particularizada e abrangente simultaneamente. Nessa perspectiva,
foi importante identificar os processos de configurao espacial da RM Recife, bem como os
conflitos gerados por tais processos em diferentes tempos e escalas (concepes histricas;
tempos histricos e tempos recentes; o tempo da metrpole; as tipologias socioespaciais e as
dinmicas socioespaciais).
Para reproduzir os modelos classificatrios das reas de transio rural-urbana, foram utilizadas
tabulaes estatsticas especiais. Foram observados aspectos descritivos vinculados aos
indicadores oferecidos pelo aparelho estatstico (particularmente IBGE, PNUD). Pde-se
constatar que os arranjos estatsticos disponveis no ofereceram aportes adequados para uma
caracterizao mais precisa das zonas de transio rural-urbanas, seja pela escala de agregao
dos dados, seja pelos arranjos territoriais definidos oficialmente (reas de ponderao estatstica).
Para contornar tal dificuldade, optou-se por utilizar tabulaes especiais produzidas a partir dos
Censos Demogrficos do IBGE e do Geoprocessamento para tratar espacialmente essas
tabulaes e produzir alguns mapas temticos necessrios anlise em tela. A utilizao do
programa ArcGis possibilitou associar diferentes resultados de vrias anlises j elaboradas para
a RM Recife a partir da sobreposio de inmeras lminas temticas. Esses rearranjos
cartogrficos e estatsticos embasaram vrias das observaes que se encontram compartilhadas
neste trabalho. importante ressaltar que o acesso a essas informaes especiais e estatsticas se
deu a partir de um grande esforo de colaborao de instituies governamentais (FIDEM,
Prefeituras, Projeto PNUD, IBGE, INCRA, etc.), a partir de convnio de cooperao tcnica com
o Observatrio das Metrpoles. Essa rede da qual a autora desse trabalho pesquisadora, rene
instituies de ensino e pesquisa e organizaes no-governamentais em todo o Brasil, dentre as
quais, os Programas de Ps-graduao em Geografia (PPGEO) e em Desenvolvimento Urbano
(MDU) desta Universidade (UFPE).
1. Na metrpole: do urbano ao rural-urbano
O desenvolvimento das aglomeraes metropolitanas brasileiras foi historicamente marcado por
um processo de acumulao de desigualdades socioespaciais e pela implementao de polticas
pblicas que estruturaram um modelo centro/perifrico responsvel por um contnuo
deslocamento da mancha urbana para as reas rurais e os espaos naturais. Os anos 1990
marcaram importantes mudanas nos padres da expanso urbana: i) a intensificao das
relaes intrametropolitanas; ii) uma nova conjuntura da questo social, ao incorporar ao debate
a questo ambiental; e iii) a redefinio do papel econmico do Estado, valorizando ainda mais
as relaes de mercado (C. TOPALOV 1997, 40). Nesse contexto, as reas de transio rural-
urbana passam a ser, mais que antes, um palco complexo onde se materializa uma diversidade de
interesses e processos, em articulao e conflito, de vrios agentes modeladores do espao, o que
reala, desse modo, a necessidade de melhor caracteriz-las para subsidiar o planejamento e a
gesto rural-urbana.
O padro
iv
de urbanizao, historicamente caracterizado pelo binmio modernidade-pobreza,
promoveu aglomeraes urbanas densas e polarizadas, cuja principal caracterstica o
desaparecimento das fronteiras entre os limites institucionais urbanos e os municipais. Mas,
diferentemente dos casos americanos ou europeus, em que a desconcentrao foi acompanhada
pela proviso de infra-estrutura, equipamentos e servios, experimenta-se aqui uma expanso
extensiva, fragmentada, descontnua e desestruturada, pautada principalmente pelos interesses do
mercado e marcada pelo transbordamento dos assentamentos precrios e pela distribuio
desigual dos bens e servios pblicos.
Singer (1990), Lacerda (1978), Andrade (1979), Bitoun (2004) dentre outros, ressaltam a
condio extremamente desigual das metrpoles brasileiras evidenciada na permanente e
contrastante coexistncia de realidades que expressam o crescimento e a modernizao, bem
como de outras, com altos ndices de carncia. Grandes contingentes da populao se encontram
na economia de subsistncia e no conseguem inserir-se nos ramos mais modernos de produo.
Essa condio alimenta o quadro de desigualdades persistente e reflete-se entre as metrpoles
nacionais e entre os espaos intrametropolitanos. Esse contexto mais grave no caso das
metrpoles nordestinas, que apresentam um quadro de pobreza relativamente mais extensiva,
como o evidenciam as estatsticas. Na RM Recife, por exemplo, 49% dos residentes eram
pobres
v
em 2000, sendo que, no municpio de Araoiaba, esse percentual atingia 72% da
populao (IBGE, 2002).
Milton Santos (1993: 90) ressalta, a partir da caracterizao das etapas da metropolizao
brasileira, que o movimento de concentrao-disperso na metrpole est diretamente
relacionado com a capacidade de polarizao e os meios de difuso social e geogrfica do
consumo em suas diversas modalidades, estruturados na rede urbana. Esses meios foram
historicamente diferenciados em quatro momentos: no primeiro, a rede urbana brasileira estava
em formao e a Zona de Influencia Metropolitana comandava apenas uma frao do territrio;
no segundo; a Zona de Influncia Metropolitana procurava a integrao territorial, mas essa
integrao estava limitada s regies Sudeste e Sul do pas; no terceiro verifica-se a constituio
de um Mercado
vi
Nacional nico; e, no quarto momento, esse Mercado se expande e se
segmenta de forma hierarquizada. Tal hierarquizao promovida por firmas hegemnicas,
nacionais e estrangeiras, que comandam o territrio com o apoio do estado. dessa maneira
que as tendncias concentrao foram seletivas: possveis somente nos poucos pontos do
espao onde as condies estruturais estavam presentes. Intrinsecamente relacionada a esse
processo, a tendncia disperso decorre de um modelo corporativo de urbanizao do territrio
e tem se generalizado a partir da desconcentrao da produo moderna, tanto agrcola quanto
industrial. Mas continua dependente - de modo complementar e contraditrio - das variveis
concentradas geograficamente.
As condies geogrficas locais associadas intensidade da pobreza definem modelos
especficos de centro-periferia caracterizados pelo espraiamento; modelo rodovirio; problemas
de organizao, de distribuio e de custo dos transportes coletivos; carncias de infra-estruturas
e servios urbanos; especulao fundiria e imobiliria; desiguais condies de acesso terra e
moradia; altos dficits habitacionais; forte crescimento populacional e periferizao. Como
lembra Santos (1993: 95): Cada qual destas realidades sustenta e alimenta as demais e o
crescimento urbano, , tambm, o crescimento sistmico dessas caractersticas.
As relaes entre a cidade e o campo tambm so historicamente diferenciadas, e essa
diferenciao est diretamente relacionada com a intensidade da urbanizao e seu espraiamento.
Maund (1976: 18), Veiga (2006), Graziano da Silva (2002), Asher (2001) dentre outros autores,
identificam trs momentos de inflexo no processo de configurao espacial urbana e rural: i) o
primeiro se estende at os anos 1950, quando o rural e o urbano eram dois plos em oposio,
claramente delimitados e caracterizados pela dicotomia e contraposio; ii) no segundo, a
intensificao dos processos de industrializao, migrao e urbanizao configuraram processos
mais complexos de organizao espacial, que avanam em direo s zonas rurais, o que
caracteriza o domnio do urbano e a dependncia do rural. As permanncias e a fragmentao
definiram duas realidades distintas - o rural moderno e o rural tradicional; e, iii) o terceiro e mais
recente momento, quando se configuram novas inseres da economia para alm das atividades
agrrias e da urbanizao geogrfica. A ocupao do espao se generaliza sem permitir claras
delimitaes.
2. As delimitaes do urbano e do rural no Brasil
As reas de transio rural-urbana so espaos plurifuncionais, em que coexistem caractersticas
e usos do solo tanto urbanos como rurais presena dispersa e fragmentada de usos e ausncia
de estrutura urbana coerente que proporcione unidade espacial, submetidos a profundas
transformaes econmicas, sociais e fsicas, com uma dinmica estreitamente vinculada
presena prxima de um ncleo urbano.
Uma das primeiras sistematizaes das reas de transio urbanas atribuda a Smith em1930,
que as definiu como reas construdas prximas aos limites administrativos da cidade (R. J .
PRYOR 1971, 59). Na literatura especializada, encontram-se outros conceitos e denominaes
que se referem aos espaos existentes na interface do rural com o urbano, dentre os quais, podem
ser destacado: franja rurbana, franja rural-urbana, franja periurbana, periferia rurbana ou,
para os casos em que a urbanizao no constitui uma faixa homognea nas dimenses fsico-
naturais e / ou sociais. Corra (1986 70) ressalta que seria possvel, em algumas situaes, falar
em uma periferia suburbana, subrbio ou periferia rural-urbana, quando acontece um dinmico
processo de urbanizao.
Dentre as abordagens clssicas sobre as reas de transio rural-urbana, destacam-se, os
trabalhos de Wehrwein (1942), Lively (1953), Golledger (1960), Pahal (1962), Pryor (1971),
Kayser (1990). Eles privilegiaram questes como: a delimitao das franjas urbanas, os
deslocamentos pendulares, a esterilizao das terras agricultveis, a transformao do solo rural
em solo urbano, as estratgias de proprietrios de terras e dos promotores imobilirios. Tais
investigaes, embora em sua maioria se refiram realidade europia que diferente da nossa,
oferecem pistas para o entendimento dos espaos rural-urbanos brasileiros.
O interesse pela anlise das sistematizaes mais clssicas sobre a tipificao dos espaos rurais
foi resgatar as tipologias que partem da leitura sobre o grau de impacto que a urbanizao
provoca no territrio rural. Foram observados nesses modelos: i) as possibilidades de escalas de
aplicao - regional ou intra-urbana; ii) o tipo de variveis utilizadas na caracterizao dos
diferentes tipos de espao sociais, ocupacionais, demogrficas, etc.; iii) as temporalidades; iv)
a incorporao de condicionantes da produo do espao (papel dos agentes, densidades
construtivas, etc.).
No estudo de alguns modelos, levou-se em considerao, alm das influncias do processo de
urbanizao sobre o territrio rural-urbano, a escala de aplicao (regional e intra-urbana); a
considerao de variveis socioocupacionais, demogrficas; as temporalidades e condicionantes
da produo do espao. Partiu-se do entendimento de que as reas de transio rural-urbana se
caracterizam enquanto zonas de transio de usos do solo urbano para rural, expanso que
ultrapassa os limites administrativos urbanos nas nucleaes centrais, lcus de problemas
decorrentes das diferentes dinmicas da urbanizao (favelizao, especulao imobiliria,
segregao espacial, turismo rural, migraes pendulares, crescimento da economia informal,
etc.).
Ficou claro que uma abordagem integrada do espao municipal pressupe uma aproximao
maior dos processos que caracterizam o rural brasileiro. Ou melhor, pressupe a integrao de
domnios multidisciplinares, ainda distantes dos urbanistas. Santoro e Pinheiro (2003: 25)
alertam que a as mltiplas funes que caracterizam o universo rural, hoje, impe procedimentos
integrados visando alcanar um desenvolvimento urbano mais equilibrado.
(...) as mltiplas funes do mundo rural que, alm da produo e extrao de bens privados,
como alimentos, fibras, agroturismo e outros produtos comerciais, tambm desempenham
funes que se referem reproduo de bens pblicos, como a manuteno da biodiversidade,
conservao do solo, a paisagem rural, herana cultural, segurana alimentar, entre outros.
no rural onde mais se manifestam s diversidades regionais, onde h a ocupao humana
tradicional, a preservao da biodiversidade nativa, dos cursos dgua e dos mananciais
hdricos, favorecendo a manuteno da qualidade e a disponibilidade da gua.
Assim, para uma melhor compreenso das dinmicas que se manifestam no universo rural-
urbano, preciso considerar dois conceitos que caracterizam as atuais mudanas: i) a
pluriatividade das famlias rurais uma vez que a muito se constatou que as famlias no meio
rural no vivem somente do trabalho em atividades agrcolas; ii) a multifuncionalidade da
agricultura que se materializa na extrao de bens privados e na manuteno de bens pblicos.
3. O Planejamento nas reas de Transio rural-urbana
No campo institucional brasileiro, registram-se grandes avanos nos ltimos 10 anos: o Estatuto
da Cidade (Lei 10257/2001); a Medida Provisria (MP 2220/01) que dispe sobre a concesso
de uso especial para fins de moradia; a criao do Ministrio das Cidades (2003); as
Conferncias Nacionais das Cidades (2003, 2005 e 2007); o Conselho Nacional das Cidades (DF
5031/04); o Programa Nacional de Regularizao Fundiria (2005); a Poltica de Transportes e
Mobilidade; a Lei Federal dos Consrcios Pblicos (Lei 11107/2005); a Lei Federal da Poltica
Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei 11124/2005); a instituio do Fundo Nacional da
Habitao de Interesse Social (2006); a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (2006) e o
Marco Regulatrio do Saneamento Ambiental (Lei 11445/2007).
Particularmente, o Estatuto da Cidade, alm de trazer novos elementos para reverter os processos
desiguais de desenvolvimento das cidades, define a obrigatoriedade de elaborao dos Planos
Diretores de forma democrtica e participativa, reacendendo o debate e a prtica do
Planejamento no Brasil em novas bases que procuram consolidar as principais bandeiras da
reforma urbana. No seu Artigo 40, o Estatuto estabelece que a abrangncia da ao dos Planos
Diretores deva estender-se totalidade do municpio. Mas, uma breve anlise dos Planos
Diretores mais recentemente elaborados tem revelado que o cumprimento dessas recomendaes
est distante de acontecer. Ainda mais difcil tem sido planejar os espaos de transio rural-
urbana, franjas ou periferias rural-urbanas, territrios de convivncia de diversas legislaes e de
complexos processos espaciais, resultantes de modelos que legitimaram uma urbanizao
espraiada, precria e incompleta do solo.
No entanto, as experincias de planejamento no tm produzido diretrizes que integrem as
necessidades de desenvolvimento do territrio municipal em sua totalidade, muito menos do
territrio metropolitano (o centro metropolitano e sua periferia, reas intersticiais entre os
ncleos secundrios). Dentre os obstculos que precisam ser contornados, podem ser destacados:
i) a prevalncia das matrizes tericas dos modelos centro-periferia para explicar os processos de
expanso urbana; ii) a distncia dos urbanistas em relao s referncias do desenvolvimento
rural
vii
e a ausncia de preocupao com seu planejamento so ainda, salvo poucas excees,
significativas; iii) apesar da grande tradio brasileira do planejamento das reas rurais,
viii

tambm verdadeiro que no h muitas pontes construdas pelos planejadores do espao rural
relativamente s questes urbanas nesses espaos.
No h ainda um conjunto de referncias conceituais e tcnicas de suporte ao planejamento que
enfrentem os processos socioespaciais nas reas de transio rural-urbana no Brasil. Nessas reas
emergem questes que requerem novas ferramentas para sua compreenso. Existem poucos
descritores organizados para apoiar os estudos e a caracterizao das reas de transio rural-
urbana, assim como poucos indicadores, parmetros e instrumentos de planejamento, regulao e
gesto. At mesmo as competncias federativas so pouco claras levando em conta as
caractersticas dessas reas.
O resultado material dos processos de produo dos espaos perifricos metropolitanos
brasileiros a existncia de uma malha socioespacial espraiada e dissociada de outras malhas
institucionais de carter poltico-administrativo (permetro urbano, municipal, etc.). Esse um
dos desafios que a gesto territorial do solo tem de resolver. Tal questo ganha importncia no
momento atual, quando as respostas aos novos processos de planejamento municipal pautam a
definio de zoneamentos para a aplicao de instrumentos urbansticos para corrigir os efeitos
negativos da urbanizao sobre o territrio, h muito reivindicados e somente agora
regulamentados (direito de preempo, estudo de impacto de vizinhana, concesso especial para
fins de moradia, usucapio urbano, dentre outros).
Na prtica, existem vrios constrangimentos institucionais para o planejamento e a gesto das
reas de transio rural-urbana, todos intimamente relacionados: i) de ordem poltica
(reconhecimento do territrio do ponto de vista administrativo e como objeto de interesse para o
planejamento); ii) de ordem legal (permetros legais, competncias administrativas , marcos
regulatrios distintos, sobreposies); e outros ainda iii) de ordem tcnica (recortes e escalas de
organizao das informao). Todos esses constrangimentos tm como ponto de partida as
delimitaes do permetro urbano municipal.
Uma possibilidade de integrao entre rural, urbano e rural-urbano ancora-se na discusso
articulada sobre a funo social da propriedade, ao se considerarem suas diversas possibilidades
e configuraes, no entanto a ampliao do papel dos municpios nos campos do planejamento e
da gesto urbana no vem, por enquanto, dar ensejo a oportunidades para a rediscusso do
planejamento metropolitano em novas bases, diferentes dos processos tecnocrticos de
planejamento dos anos 1970/80.
Em relao aos novos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade para as
reas de transio rural-urbana, provvel que haja dificuldades na aplicao de parte dos
instrumentos, principalmente os de induo ao desenvolvimento (inibio da reteno
especulativa), se se considerar que a maior parte das reas no tem uma adequada cobertura de
infra-estrutura e servios urbanos. Caso existam reas com infra-estrutura, seria possvel utilizar
esses instrumentos de forma articulada e criativa, a fim de induzir o uso e ocupao de modo
equilibrado em funo da disponibilidade de infra-estrutura e das condies ambientais. Mas,
talvez a questo mais importante prevista no Estatuto da Cidade seja a Gesto Democrtica. Os
instrumentos de poltica urbana s tero efetividade se representarem um projeto de cidade
definido democraticamente. A efetividade dos instrumentos depende da gesto do territrio e a
questo do equilbrio do desenvolvimento nessas reas no interesse e no est pautada pelos
atores mais sensveis a essa questo.
Com a emergncia da questo ambiental a partir dos anos 1980, quando se levou em conta que
na reas periurbana que se concentram os mais significativos recursos naturais importantes para
o equilbrio ambiental e para os sistemas de infra-estrutura urbana das cidades, foram
implementados instrumentos e normas de proteo para as reas de interesse ambiental,
principalmente para os sistemas de mananciais. preciso revisitar os marcos legais para evitar as
sobreposies de leis ambientais e urbanas e competncias de gesto pblica do territrio.
Para o planejamento e gesto das reas de transio rural-urbana enquanto processo poltico, so
essenciais a estruturao e a efetividade do sistema de gesto democrtica.A gesto democrtica,
fundamento do Estatuto da Cidade, pressupe a organizao da sociedade civil para interferir no
processo poltico de definio das prioridades e caminhos para o desenvolvimento da cidade.
Historicamente, nas reas de transio rural-urbana, a intensidade de disputas e conflitos em
torno dos processos de ocupao do solo, das atividades que ali so desenvolvidas, menor do
que as reas centrais.
A dificuldade para a emergncia dos processos e dos conflitos socioespaciais e para a
constituio de espaos especficos para a discusso sobre o desenvolvimento das reas de
transio rural-urbana est relacionada com as possibilidades de organizao da sociedade civil.
Nas reas de transio rural-urbana, os interesses esto menos organizados, e as condies no
so favorveis em termos de identidade para a formao de grupos e corporaes que defendam
publicamente seus interesses relativos ao uso e apropriao dos espaos nessas reas. Em
termos da discusso mais ampla, a possibilidade de debate sobre essas reas, de forma integrada
com os outros territrios nas cidades, pequena.
Os canais e as instncias de gesto democrtica das cidades, como os conselhos e as
conferncias, so espaos para a negociao e a construo de projetos coletivos, como tambm
para a explicitao de interesses e conflitos. Se os setores pr-reforma urbana tiveram muitas
conquistas no sentido da construo de polticas pblicas comprometidas com o enfrentamento
do quadro de desigualdades socioespaciais, no h dvida de que as disputas em torno dos
projetos de cidade continuam e faro parte desse modelo de gesto democrtica preconizado pelo
Estatuto da Cidade. O conservadorismo de agentes e grupos que historicamente exerceram o
poder poltico e econmico nos municpios um fator que dever tornar-se um obstculo a um
planejamento participativo e progressista, comprometido com objetivos de justia social e
eqidade.
Os instrumentos de planejamento e gesto democrtica precisam ser apropriados pela populao
para evitar a gesto reativa permevel a agentes mais organizados e mais poderosos. As disputas
precisam ser entendidas luz de uma teia de relaes em que a existncia de conflitos de
interesse um ingrediente inerente. As questes pblicas e os interesses privados (econmicos,
locais e corporativos) interagem em um padro pouco coordenado, o que reflete as relaes e
prticas contraditrias que interagem no modo capitalista de produo espacial.
4. A caracterizao da dinmica urbana nos territrios rural-urbanos da RM Recife
As dificuldades na caracterizao do territrio rural-urbano devem-se principalmente sua
disperso, diversidade de processos, continuidades e descontinuidades, e sua baixa densidade.
Dessa forma, no possvel delimit-lo de maneira integral. Os recortes territoriais estatsticos
oficiais, as legislaes vinculadas a esses recortes (como por exemplo, a Lei do Permetro
Urbano), as competncias governamentais sobre o territrio so alguns dos elementos que devem
ser revistos para que se possam restabelecer as relaes de cooperao local entre o centro
metropolitano e os ncleos urbanos perifricos, pensadas em conjunto. Nesse sentido, a extenso
rural e a difuso de solues tecnolgicas adequadas so funes que deveriam se dar, em
paralelo com as iniciativas no agrrio metropolitano, como tentou indicar Costa (1960).
A heterogeneidade dos usos e formas de ocupao das reas de transio rural-urbana reflete: i) a
distribuio e as relaes entre os processos espaciais (produo do espao, apropriao,
segregao, etc.); ii) as polticas pblicas e as atividades rurais e urbanas, condicionadas pelas
estruturas socioeconmicas (que implicam a redefinio de padres de desenvolvimento e de
processos espaciais mais abrangentes); iii) os campos de foras dos agentes modeladores
(articulaes e conflitos entre os grupos de interesses); e, iv) os diversos fatores macro e
microlocacionais atuais e herdados, atrelados ao seu desenvolvimento histrico e a determinados
aspectos como a estrutura fundiria, as condies naturais da rea, o grau de organizao
socioeconmica local, os usos do solo preexistentes, as articulaes setoriais, os interesses e
prticas dos diversos agentes locais, ou com atuao local, envolvidos com a apropriao e a
produo do espao, dentre outros.
Em relao s reas de transio rural-urbana, parece claro primeira vista que no teria sentido
delimit-las, uma vez que a metropolizao penetra nos tradicionais espaos rurais, e as relaes
econmicas que definem a ruralizao tambm condicionam os espaos perifricos
metropolitanos, como mostraram Lefbvre, Santos e Kayser. No entanto, quando se trata o
territrio e os processos espaciais que neles se materializam, muda-se a escala da observao e
sente-se a necessidade de caracterizar as distintas manifestaes espaciais para poder nelas
intervir ou condicionar os seus efeitos. H de se considerar, ainda, que as manifestaes na
escala local esto mais diretamente condicionadas por permanncias, descontinuidades e
contraposies, ao comporem um cenrio extremamente fragmentado, onde espaos
habitacionais, exclusivos, naturais, produtivos, industriais, etc., se avizinham, mas no
necessariamente se conectam ou se relacionam. De fato, a diversidade de processos complexos e
no-orquestrados que caracterizam as reas de transio rural-urbana dificulta uma leitura clara
dos limites entre o urbano e o rural. Por essa razo, nesta anlise, mais uma vez reafirma-se a
necessidade de desenvolver metodologias mais adequadas interveno no territrio rural-
urbano.
Desenhar fronteiras num conjunto (a aglomerao metropolitana) sempre um risco. Na dcada
de 70 os planejadores metropolitanos definiram as nucleaes (Centro, Norte, Oeste e Sul) em
funo dos eixos virios que guiavam a urbanizao. Em torno dessas "nucleaes" identificaram
espaos "intersticiais", sem manchas urbanas. Em 2001, a eleio de mananciais, recursos
naturais e espao rural como elementos de identidade (portadores de futuro) levou os
planejadores a refletir melhor sobre os processos que ocorrem nos espaos "intersticiais". Neste
trabalho, ao classificar os espaos perifricos recifenses foi possvel reconhecer trs tipos
diferentes de reas de transio rural-urbana: a) urbanaperiurbana; b) periurbana-rural; c)
urbana-rural. Observar as especificidades de cada uma dessas franjas pode ajudar a gerir de
maneira mais integrada os conflitos no territrio rural-urbano. Esses tipos diferenciados esto
vinculados a um processo de avano da urbanizao e resistncia das estruturas socioespaciais
agroindustriais. Nesse contexto, foi necessrio considerar, igualmente, que as famlias de origem
rural tm desenvolvido cada vez mais atividades econmicas e de trabalho e renda
diversificadas, o que caracterizou uma pluriatividade das ocupaes e atividades desenvolvidas
pelas famlias. (Ver Cartograma 01)
As possibilidades de planejamento das reas de transio rural-urbana, tambm esto vinculadas
aos efeitos dos Planos e Projetos Governamentais. Embora historicamente no tratassem a
periferia como objeto privilegiado, foram eles os indutores do desenho espraiado das grandes
cidades e reas metropolitanas. Procurou-se resgatar o debate sobre o planejamento urbano-
metropolitano no Brasil, visando entender como se deram os padresde planejamento e a sua
relao com os espaos de transio rural-urbana.
As reas de transio rural-urbana no foram objeto direto do planejamento municipal, mas
foram fortemente impactadas pelas polticas implementadas na metrpole. Na medida em que os
usos urbanos ultrapassaram os limites institucionais, tm gerado uma nova demanda de
parmetros e instrumentos de planejamento, a qual solicita a reviso dos marcos regulatrios
existentes, principalmente nas reas de transio rural-urbana, onde as sobreposies so mais
conflituosas. Tal desafio ter de ser enfrentado pelos planejadores urbanos brasileiros que,
tradicionalmente preocupados com a metrpole, no tm conseguido planejar de forma integrada
os territrios intrametropolitanos e sua interface rural-urbana. Essas reas continuam, como ser
observado no captulo seguinte, a ser entendidas enquanto espao de reserva da expanso urbana
e da localizao das grandes infra-estruturas de servios, ou como reas de preservao dos
mananciais e recursos naturais.
Causou surpresa a quantidade de documentos de planejamento formulados para a Regio
Metropolitana do Recife nos ltimos 20 anos, o que confirma a afirmativa de Maricato (1997,
137) de que no foi por falta de diretrizes, planos e leis que as metrpoles brasileiras
experimentam to degradante processo de urbanizao. Registra-se, tambm, a grande
descontinuidade e a pouca interface entre as propostas e entre as esferas de gesto municipal,
metropolitana, estadual e federal.
Por um lado, se alguns documentos deixaram claro em seus diagnsticos os desafios para o
planejamento metropolitano, por outro, no conseguiram apontar instrumentos mais especficos
para a gesto dos conflitos que acontecem nas reas de transio rural-urbana. Mesmo quando se
considera que o arcabouo institucional recentemente regulamentado oferece novas
possibilidades para a gesto dos territrios perifricos, os processos socioespaciais recentes
parecem apontar para opes de gesto do territrio vinculadas ao predomnio dos interesses
estratgicos do mercado (relaes entre a localizao dos empreendimentos imobilirios e a
proviso de infra-estruturas).
A principal ambigidade identificada entre os planos e projetos analisados aparece na definio
de espaos rurais: i) se a definio considera um espao rural agrcola (definido pela
predominncia do setor scio-ocupacional agrcultor/pescador), no entende ou deixa de
considerar a zona noroeste do Recife e Camaragibe como espaos de transio rural-urbana; ii)
se a definio remete a espaos no urbanizados (um rural no agrcola - com caractersticas
ambientais diferenciadas da mancha urbana, tais como mananciais, matas, habitat em granjas e
chcaras) a caracterizao no pode deixar de considerar a grande rea do Noroeste Recifense
composta pelas matas das bacias do Capibaribe e do Beberibe em continuidade com Camaragibe
e So Loureno.
Ao se eleger um polo no urbano de identidade procurou-se destacar qualidades ambientais que
podero ser portadores de potencialidades. Para Bitoun (2007: sn), numa viso metropolitana,
considerar a unidade transmunicipal do arco de matas, espaos no urbanizados e mananciais
situados na poro oeste do territrio municipal Recifense e que se constitui no que ficou dos
chamados espaos "intersticiais", a chave para planejar um ordenamento territorial mais
equilibrado. Parte da resistncia em reconhecer essa outra face da identidade recifense se
deve excessiva (desde que reducionista) focalizao no que chamamos de "cidade" (o velho
centro porturio e seus arredores). Geneticamente, a configurao territorial do Recife inclui
tambm antigos subrbios diretamente e lentamente herdados de um substrato rural/agrcola
(engenhos, stios e povoados que passaram a arrabaldes e a bairros no entorno dos quais se
mantiveram espaos no edificados). Reconhecendo essa gnese e essa dinmica, entende -se a
aproximao com Camaragibe, So Loureno, J aboato Velho e Moreno associando ncleos
urbanos canavieiros e, posteriormente, industriais a espaos rurais.
Consideraes Finais
Planejar integradamente os territrios urbanos e rurais em mbito municipal ou regional,
significa considerar os processos espaciais para alm da cidade compacta. preciso superar uma
viso consolidada em que as reas de transio rural-urbana so planejadas a partir de uma lgica
de reserva da expanso urbana. Os processos de planejamento e gesto urbanos, em destaque os
novos Planos Diretores, podero ser mais efetivos se estenderem, criativamente, s reas de
transio rural-urbana os instrumentos urbansticos recm-conquistados com o Estatuto da
Cidade. Eles podero ampliar a capacidade de regulao dos usos do solo e controlar a
especulao fundiria e imobiliria, tanto nos permetros urbanos quanto no entorno rural,
freqentemente esvaziado das suas atividades agrcolas, se conseguirem implementar efetivas
instncias de planejamento e gesto democrtica desses processos.
Pde-se observar que as reas de transio rural-urbana no foram tradicionalmente objeto do
planejamento urbano e se tornaram mais que antes objeto de disputa e conflitos de interesses
diversos. No entanto, a emergncia de algumas questes nas ultimas dcadas ressaltam a
necessidade de planej-las: i) novo marco regulatrio redistributivista (questo social, fundiria,
gesto democrtica); ii) desenvolvimento sustentvel, planejamento estratgico,
redimensionamento do papel do Estado; iii) urbanizao espraiada e transbordamento dos
conflitos urbanos na produo da moradia. O uso e a ocupao do solo nessas reas se deram,
predominantemente, de forma fragmentada, pouco sensvel aos relevantes recursos ambientais
ainda no completamente degradados pelo processo de urbanizao ou pelas atividades
agrcolas, e sem atentar, tambm, para a disponibilidade de infra-estrutura, o que acarretou em
processos espaciais insustentveis e predatrios. Em Regies Metropolitanas a questo ganha
especificidade, uma vez que nesses espaos, os processos de urbanizao so mais radicais e
estendem-se para alm de limites institucionais de forma dispersa e fragmentada. No possvel
pensar em desenvolvimento socioespacial para as reas metropolitanas sem revisar parmetros,
instrumentos e descritores visando uma caracterizao mais precisa das dinmicas que
acontecem nos espaos perifricos.
Duas questes esto colocadas como desafio para o planejamento e a gesto urbanos no Brasil,
ao se considerar o contexto de mudanas conceituais e institucionais decorrentes do novo marco
regulatrio para a poltica urbana, tributrio do iderio da Reforma Urbana: i) como a dimenso
metropolitana poder ser trabalhada em um contexto de municipalizao da poltica urbana; e, ii)
qual ser o tratamento possvel para as reas de transio rural-urbana em Regies
Metropolitanas, levando-se em conta que a maior parte delas integrada pelos territrios de
vrios municpios?
H, portanto, um longo caminho a trilhar. Alm de um contexto histrico de baixos nveis de
institucionalidade, de transparncia e de prticas particularistas (tradies de alta
personalizao), com graus variados de (des)considerao dos planos e dos instrumentos
normativos, bem como de instabilidade no funcionamento das instncias de gesto democrtica,
importante ressaltar que as aes dos agentes governamentais foram, historicamente,
influenciadas por agentes mais organizados e com maior poder poltico e / ou econmico,
principalmente os proprietrios fundirios, os agentes imobilirios e os prestadores de servios
urbanos.
O contexto imprime a necessidade de uma abordagem regionalizada do territrio, que seja
multidisciplinar e que consiga superar as dicotomias entre o puramente urbano e o teluricamente
rural. No entanto o que se observa que as referncias, teorias, conceitos, instrumentos e
mecanismos, etc., que condicionam as vises sobre os modelos de desenvolvimento e de
planejamento dos territrios urbanos e rurais, em suas diversas vertentes, pouco dialogaram
que reflete a histrica dicotomia entre o rural e o urbano (o campo e a cidade). Assim, essas
reas continuam a ser pensadas como reas destinadas expanso urbana, reas rurais ou reas
de proteo ambiental pois se deixa de reconhecer a complexidade das interaes entre os
processos urbanos e rurais em ambientes e territrios com caractersticas especficas. exceo
dos institutos de regulao de proteo ambiental definidos em mbito federal e estadual, as
possibilidades de desarticulao entre os municpios em relao a normas, regras e instrumentos
normativos, so muito grandes.
O Estatuto da Cidade, ao indicar que os Planos Diretores devem tratar do conjunto do territrio
municipal, dever permitir estabelecer procedimentos de planejamento e interveno que
abrangiam tanto o rural como o urbano. Essa abordagem s possvel se os processos espaciais
forem observados para alm das malhas legais e oficiais. Nesse sentido, a escala regional ganha
foco. Ainda sobre a observao dos processos urbanos nas reas de transio rural-urbana
importante realizar: i) pesquisas sobre o funcionamento, os mecanismos e processos que regem o
mercado de terras e imobilirio, especialmente para o segmento mais pobre da populao; ii)
criar formas concretas para enfrentamento do problema, principalmente, com instrumentos
normativos e regras prprias, que direcionem e estruturem a urbanizao no que se refere ao uso
e ocupao do solo, e, ao controle dos preos adotados pelo mercado. As possibilidades de
associaes municipais esto abertas e devem ser utilizadas para alm dos territrios estratgicos
de oportunidades exigidas pelo desenvolvimento globalizado. Devem ser usadas tambm em
funo das possibilidades produtivas, em novos recortes espaciais, construdos em funo das
possibilidades de integrao dos processos locais/regionais.
No caso do Recife, as reas de transio rural-urbana vm assinalando mudanas na direo de
uma apropriao e produo diversificada de espaos e estruturas urbanas e rural-urbanas. A
expanso nas reas intersticiais tm-se dado, tambm, em funo do adensamento de parcelas j
urbanizadas, em reas de valores e padres intermedirios ou, mais eventualmente, por meio de
uma intensa transformao nas reas perifricas a partir de um mercado dinmico informal, que
atende s demandas de setores sociais de baixa e mdia renda, por vezes com novos loteamentos
ilegais. Os processos de mudanas de atividades desenvolvidas nos imveis rurais e urbanos,
desde a simples mudana de uso at a crescente converso das terras rurais em urbanas,
dificultam o enquadramento dos imveis e a criao de zonas com atividades uniformes.
Entre os processos socioespaciais identificados nas reas de transio rural-urbanas destacou-se
o Granjismo. Esse processo representou, nos anos 1960, uma concreta possibilidade de
articulao entre os processos urbanos e rurais da regio. As granjas, como Costa (1960: 75)
referenciou, representavam a diversificao da to consolidada estrutura fundiria, os latifndios.
Alm disso, na prtica, consolidaram uma tendncia de diversificao produtiva que se
apresentava: a hortifruticultura, que garantiria o abastecimento do ncleo metropolitano, como
bem propagava os modelos da escola de Chicago: um cinturo verde produtor de alimentos no
entorno urbanizado. Hoje, outros movimentos reacendem essa perspectiva a partir de iniciativas
vinculadas ao tema da segurana alimentar, nomeadas agricultura urbana, agricultura familiar,
agroecologia, agrofloresta, etc. Santoro e Pinheiro (2003) exploram tal perspectiva. Para o
Grangismo pernambucano, no entanto, a tendncia outra: consolida-se um produto imobilirio.
O granjismo foi apropriado pelos promotores imobilirios e hoje se configura como um
importante mercado na RM Recife. A segunda residncia tem se transformado em primeira, o
preo da terra alto, e a produo agrcola no a prioridade dos proprietrios locais.
Condomnios residenciais fechados tem sido o produto imobilirio mais freqente.
Ao longo desse trabalho, ficou claro que o enfrentamento dos desafios por parte do planejamento
metropolitano, seja no mbito interurbano, seja intra-urbano, no ser superado se no forem
consideradas, dentre outras, questes mais estruturais: i) a produo de sistemas de informao
mais adequados aos novos recortes espaciais rural-urbanos e ajustados s tendncias, fenmenos
e processos atuais de transformao tecnolgica da reestruturao produtiva, do novo rural
dentre outros; ii) a formulao, a reviso e o aperfeioamento dos instrumentos de regulao
urbana, a adequao das normas administrativas, urbansticas e procedimentos legais e
administrativos s condies da produo social do espao rural-urbano; iii) o aperfeioamento
dos instrumentos de poltica pblica existentes visando integrao e eficcia dos instrumentos
de planejamento e gesto urbano-metropolitana; iv) a incluso da questo rural-urbana na pauta
dos atores sociais e demais agentes do desenvolvimento urbano, e o fortalecimento das questes
da agenda metropolitana e das esferas pblicas que tratam do tema visando promover um maior
controle social das aes pblicas, bem como eficincia administrativa; v) o fortalecimento de
iniciativas fomentadoras da gerao de renda e da segurana alimentar das famlias em situao
de vulnerabilidade social residentes nessas reas.

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Notas

i
A Regio Metropolitana do Recife situa-se na poro oriental do Nordeste brasileiro, no litoral de Pernambuco.
Apresenta uma superfcie territorial de 2.761 km2, o que correspondem a 3,0% da rea total do Estado, nela
localizando-se 14 municpios: Recife, Cabo de Santo Agostinho, Moreno, So Loureno da Mata, Olinda,
Paulista, Igarassu, Itapissuma, Itamarac, Araoiaba, Abreu e Lima, Camaragibe, J aboato dos Guararapes e
Ipojuca.
ii
Nos municpios brasileiros a zona rural toda rea localizada entre o limite municipal e o permetro urbano,
regulamentado por lei municipal.
iii
Esse plano foi encomendado pelo Conselho de Desenvolvimento Metropolitano (CONDERM) e produzido pela
FIDEM em 1998, porm no resultou em um conjunto de normas legais.
iv
Cardoso e Ribeiro definem padro como o conjunto dos princpios que orientam o diagnstico da realidade
urbana, bem como a definio da forma, objeto e objetivos da interveno proposta. Cada padro , portanto,
apreendido como um conjunto de representaes que categorizam a realidade social e de tcnicas de ao
(CARDOSO and RIBEIRO, Cidade, Povo e Nao 1996, 77).
v
O Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil considerou pobre aquele indivduo que tinha uma renda domiciliar
per capita inferior a salrio mnimo em agosto do ano 2000. Esse valor correspondia a R$75,50 (setenta e
cinco reais) no perodo. IPEA, PNUD, FJ P (2004).
vi
Santos (2000) lembra que neste contexto mercado e espao ou mercado e territrio so sinnimos.
vii
Para Graziano da Silva (2002, p. ix), o adjetivo rural tem duas acepes: i) como sinnimo de agrrio, ou ii)
caracteriza o que relativo ao campo, em oposio cidade.
viii
Silva J . G. (2002); Veiga J. E. (2005), Abramovay, R. (1996) dentre outros.