700 PARTEV - L'ORGANIZZAZTONE DELLO STATO COMUNITA

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o di previdenza (in attuazione delle prescrizioni dell'art. 38 cost.,
realizzate in modo assai incongruo, con la creazione di un grandissi-
mo numero di istituti, che importano un costo enorme non compen-
sato dai servizi resi, edei quali da molti decenni si attende la rifor-
ma), oppure di cultura, o ricreativi, o di credito e risparmio, ecc.
Particolare importanza assumono i c. d. enti pubblici econo-
mici (es.: 1'ente nazionale idrocarburi s): enti che stituzional-
mente (enon solo in via accidentale; come pu avvenire anche per lo
stato) realizzano i fini pubblicistici loro imposti giovandosi unica-
mente degli strumenti offerti dal diritto privato. Per' alcuni fra essi,
come l'i.r.i. ( istituto ricostruzione industriale), la dipendenza
dallo stato pi accentuata, sicch compete a. questo di impartire
direttive, nominare e revocare i titolari degli organi di direzione,
esercitare la vigilanza, con i relativi poteri di annullamento degl.i
atti, di scioglimento degli organi collegi ali, ecc. (1).
Il ministero delle partecipazioni statali (l. 22 dicembre 1956,
n. 1589), gi ricordato, ha la funzione di inquadrare sotto una disci-
plina unitaria le partecipazioni dello stato in imprese produttive.
Tali partecipazioni (che possono essere dirette o indirette ,
come nel caso del possesso di una parte del pacchetto azionario) ri-
guardano non ogni specie di imprese ma (almeno per ora) solo quelle
cui prima sopraintendeva il ministero delle finanze, nonch leazien-
de patrimoniali dello stesso ministero. In realt i poteri del dica-
stero delle partecipazioni si esercitano non gi direttamente sulle
imprese, bens sugli enti che le raggruppano e che sono, come si
detto, l'i.r.i. el'e.n.i. (2) (3).
(1) Oltre alla citata opera di Ottaviano, v. BENVENUTI, Nole prel. per
una classit, delle imprese nazionalizzate, in Riv. int, di scien.::e soc., "1954;
ARENAA., Le societ comm. pubbl., 1942; MESCHINI, Alcune consid. sulla natura
enti pubbl., 1958, p. 858 segg., che pone in rilievo la funzione di tali enti
di operare come strumenti della politica economica governativ; e principal-
mente GIANNINI M. S., Le imprese pubbliche in Italia, in Rivista delle societ,
1958, p. 227 segg.
(2) Sul ministero delle partecipazioni v. oltre alla cit. opera del Bachelet,
GrAccHI, in Riv. delle societ, 1956, p. 445; FRANCHINI, in Revue droit public,
1957, p. 231; D'ALBERGO,Le partecipazioni statali, 1958.
(3) Si discute se la regolamentazione del complesso delle attivit delo stato
nclla materia dell'economia dia luogo ad un ramo autonomo del diritto ammi-
nistrativo. V. sulla questione gli scritti nella rivista Il diritto dell'economia,
1955, e specie quello del CASETTA,ivi, p. 339. Sulla materia comincia ad aversi
una vasta letteratura. La trattazione pi ampia quella del l'Hunsa, Wirt-
scluiftsurerualt unqsrechr, 2 voI., 1953-1954.
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SEZ. I, CAP. I - LE VARIE SPECIE DI AUTONOMIA
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Bisogna altres risalire alla legge per decidere circa la possibi-

lit di revocare il riconoscimento dato alla formazione di un ente,
essendovi altrimenti un generale diritto dell'ente alla sua perma-
nenza in vita, salvo naturalmente il caso dell'estinzione del .fne, o
dell'Impossibilit sopravvenuta di poterlo conseguire. Per gli enti
necessari, che sono quelli che la legge costringe a formare, nessun
valore pu assumere l'atto di volont dei componenti diretto a farli
cessare, mentre un recesso generale con la conseguente estinzione
possibile nei con~ronti di quelli volontari.
L'estinzione totale (o parziale per gli enti complessi, cio Ior-
.rnati da una pluralit di enti minori, quali ad esempio i consorzi)
l'a sorgere il problema della successione. Si ritiene (in applicazione
analogica di norme dettate dal codice civile) che i beni dell'ente
cessato debbano essere conferiti ad altri enti aventi fini analoghi, o,
in mancanza, allo stato (1).
9. - Occorre ricordare come una pubblicit sui generis quella
.che viene attribuita ad enti i quali non derivano da un atto di
volont dello stato, non soddisfano a fini assumibili da questo, n
sono sottoposti al suo controllo, ma che, pur non presentando nes-
suna delle caratteristiche, che contrassegnano gli enti pubblici, sono
tuttavia considerati pubblici in via riflessa, cio per il fatto che
tale 'pubblicit loro accordata dall'ordinamento del quale fanno
parte (come avviene per esempio per gli enti pubblici ecclesia-
stici) (2). Ci importa che ad essi non si conferisca la situazione che
agli altri enti pubblici proviene dalla connessione dei loro fini con
quelli dello stato (pertanto si parla di una pubblicit speciale ).
(1) Su tali problemi v. MIELE G., In tema di successione di enti pubbl.
territ., in Archivio studi corporat., 1932; VIGNOCClU, La successione fra enti
pubblici, 1956, e dello stesso A. Norme regolo e successione fra comuni, in Rio,
[inari. dir. pubbl., 1959, p. 417.
(2) f!; da rilevare che la possibiit di conferire carattere pubblicistico
agli ent i ccclesiastici vivamente controversa. V. per lo stato della questione
FERnABOSCJIJ, Gli enti ecclesiastici, 1956, p. 201 segg. V: anche GISMONDI, Gli
enti ecclesiastici nella teoria delle persone giuro pubbliche, in Rio, it., scienze
qiur., 1955-56. Pcr enti di culto diversi da quelli della chiesa cattolica si deve
escludere chc assumano natura pubblica. Incostituzionali sono da ritenere H
R. D. 30 ottobre HlllO n. 1731 e il R. D. 19 novembre 1931 n. 1561, che conferi-
scono potest d'i mpcro nci confronti degli appartenenti all'ebraismo alle
Comunit srncl tichc .
702 PAIlTE V - L'ORGANIZZAZIONE DELLO STATO COMUNIT
10. - Le osservazioni che precedono hanno avuto lo scopo di
introdurre alla trattazione analitica delle varie figure di autonomia
che assumono rilevanza per il diritto pubblico ed a spiegare la siste-
mazione che sar data alla medesima. La comunit sociale intesa
in senso ampio, in quanto comprensiva di tutti i centri di potere che
non sono inseriti nell'organizzazione diretta dello stato, eche quindr
appaiono suscettibili di contrapporsi ad essa' e di limitarne l'azione
nell'ambito stabilito dalla costituzione, deve essere esaminata tenen-
do distinta quella sua parte che comprende i soggetti abilitati
ad agire in veste di pubblica autorit, ocomunque costituiti per sod-
disfare a fini di interesse generale, dall'altra parte che riguarda
jnvece i soggetti privati.
Gli istituti di autonomia pubblica possono poi essere aloro volta
differenziati in due grandi categorie, secondo un triplice criterio
desunto dalla natura del soggetto cui concessa, dalla specie degli
interessi su cui incide e dalla esistenza e natura dei controlli riser-
vati asdallo stato-apparato. La prima categoria comprende le auto-
nomie che possono chiamarsi politiche in senso proprio e sono
quelle attribuite al corpo elettorale, onde consentirne la partecipa-
zione alla formazione della volont suprema dello stato. evidente
come la natura stessa della funzione elo scopo pel quale sene auto-
rizza l'esercizio escludono la possibilit di controlli sul modo in cui
esso si effettua, sul contenuto delle manifestazioni espresse" doven-
dosi limitare g1i interventi dello stato solo alla determinazione dei
modi e delle forme esterne da osservare pel loro estrinsecarsi.
Rientrano in questa categoria: la potest popolare di interve-
nire nella formazione delle leggi mediante referendum, quelle di ini-
ziativa e di petizione ed infine il potere di organizzarsi in partiti
politici. Sono quattro diverse specie di autonomie, accomunabl
tuttavia per la uguale finalit loro attribuita di consentire a singoli
o gruppi sociali di indirizzare la volont degli organi statali, o addi-
rittura di fare venire meno i 'comandi da loro emanati (1).
Un posto a parte ha il potere conferito ai cittadini di esperire
(1) Come prima si spiegato, non si include in queste forme di autonomia
l'attivit di preposizione affidata al popolo con l'elezione di titolari di cariche
pubbliche perch essa immediatamente formati va di organi statali, mentre
uelle altre forme il popolo si presenta in una posizione di distacco, o,addirit-
tura di ,contrapposizione rispetto alla volont fatta valere dallo stato, met-
tendo in essere attivit avente efficacia sostitutiva, o di controllo, o abrogatva
di quella statale.
SEZ. I, CAP. I - LE VARIE SPECIE DI AUTONOMIA
703
le azioni popolari . Pu essere dubbia la loro classificazione fra
i diritti politici o quelli civici. In ogni caso loro caratteristica di
tendere non gi a contribuire alla formazione della volont dello
stato, bens ad ottenere l'adeguazione (attraverso l'intervento del
magistrato) delle pubbliche autorit alle norme che ne limitano
l'azione (1).
Per le ,(autonomie private viene in considerazione, com'
ovvio, la regolamentazione non gi dei rapporti dei soggetti stessi
fra loro. bens di quelli che si instaurano con lo stato, in ragione
delle prestazioni poste a carico di quest'ultimo, a vantaggio dei
privati, singoli o associati, oviceversa per l'adempimento dei doveri
di' costoro verso il primo. Ed in relazione a tali diverse specie che
saranno distinte le situazioni soggettive connesse ai rapporti stessi.
Prima di procedere allo studio del ,quale si enunciato lo sche-
ma occorre rendersi ,conto come dalla diversit della distribuzione
del' potere fra l'apparato sovrano egli enti soggetti, nonch dal modo
d'essere dei rapporti fra lo stato-centrale e gli individui singoli o
associati si traggono gli elementi per la configurazione delle forme
di stato . Infatti ogni ordinamento positivo regola la sfera delle
autonomie pubbliche e private in limiti e con contenuti diversi, le
amplia o le restringe, le colora in un modo o in un altro, in armo-
nia ai fini fondamentali delle forze, politiche dominanti. Ora appunto
alle configurazioni tipiche che lo stato, considerato sotto questo
riguardo, ha assunto nella storia, bisogner dedicare qualche cenno,
necessario allo scopo di fare intendere i caratteri propri della forma
che lo stato italiano' si data, in corrispondenza agli orientamenti
dominanti nella coscienza dell'epoca contemporanea.
La conoscenza di tali caratteri, a sua volta, consentir di f'are
intendere pi esattamente il significato dei singoli istituti da pren-
dere in considerazione, che sono da apprezzare appunto in armonia
con il sistema. organizzativo della comunit sociale, nella quale si
esprime la formula politica del nuovo stato.
(1) Cfr. le voci di CRISAFULLI, PALADlN,LUGO < < I Azione popolare rispetti-
mente nel Nuooo Digesto, Nooissimo Diqesto e Enciclopedia diritto.
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CAPITOLO II
LE FORME DI STATO
11. - Le forme di governo sono contraddistinte, come si visto,
dai diversi modi della distribuzione del potere sovrano fra gli organi
costituzionali dello stato. Invece l'individuazione delle forme di
stato risulta dalla considerazione del suo assetto globale, cio non
solo della organizzazione autoritaria suprema, bens dei modi di
distribuzione del potere in confronto agli altri elementi dello stato:
il popolo e il territorio. Le forme di stato non devono essere intese
quali categorie logiche, costituendo solo, alla pari delle forme di
governo, tlpzzazion deriv.ate in via di astrazione dalle varie figure
assunte storicamente dagli ordinamenti statali positivi, mediante il
raggruppamento di quelli fra essi che sembrano presentare elementi
di somiglianza.
Le classificazioni possibili in ordine ad esse variano secondo
il criterio che si presceglie (1). Una distinzione generalissima quella
che" distingue la forma dello stato accentrata (in cui le potest
giuridiche sono tutte raccolte nell'apparato autoritario, che non ha
di fronte a s se non oggetti di dominio) e quella decentrata
(1) Cfr. DaBEz, Recherches sur la classi], des formes polit., in Rev. droit
publ., 1929; CROSA, Sulla .teoria delle [orme di stato, in Rio, int, [il, dir., 1931;
RAGGI, Osservo sulla distin z.: delle forme di Stato, in Studi Cammeo, Il. Sul
criterio da adottare V. le osservo critiche di GUELI, Dottrina dello Stato, cit.,
p. 129, e dello stesso A. Il regime politico, cito Per lo svolgimento storico V.
BUSSI, Evol. storica dei tipi di stato, 1954; SOLARI, La [ortruiz, storica e [il os,
dello stato moderno, 1934; ASTUTI, La f ormaz: dello stato moderno in Italia.
1957; AMOIlin, Dallo stato assoluto allo stato costit., in Ouestioni di storia
moderna, 1948; MOGHI ONORY, Fonti canonistiche dell'idea moderna dello stato,
1951; MIGLIO, La crisi dell'tiniuersatismn poi. med. e la formaz. ideol. del parti-
colarismo statuale mod., in Studi del VI cento di Marsilio da P., 1942; DE
RUGGIERO, Storia del liberalismo eur., 1946; DUGLos, L'eoolution des rapports
polit iques depui s 1750, 1950. Ancora FROSINI, La forma di stato, in Rio, t nt ernaz;
filos, diritto, 1956, p. 525; IMBODEN, Die St aatsformen, 1959.
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SEZ. I, CAP. II - LE FORME DI STATO
705
(usando questa parola in senso non tecnico, a significare il ricono-
scimento, in misura pi o meno ampia, di centri di autorit diversi
e diversamente distribuiti). Distinzione che se intesa nella sua asso-
Iutezza non trova riscontro esatto nella realt, poich ogni stato
storico presenta inevitabilmente elementi di accentramento e di de-
centramento : sicch le forme storiche si distinguono solo secondo la
prevalenza degli uni o degli altri.
12. - Il decentramento pu riguardare, il conferimento di pote-
st a distinti gruppi sociali come tali, oppure in considerazione)
della loro stabile connessione con determinate parti del territorio.
Quando si. verifica questa seconda ipotesi, quando cio l'autono-
mia viene conferita in modo da attribuire una potest sul terri-
torioin cui essa si esercita, le forme di stato [ove si prescinda da
quelle di epoche remote in cui il territorio non entrava quale ele-
mento costitutivo dello stato perch questo era -formato su base
gentilizia , oppure non si distingueva dal suolo posseduto dal so-
vrano a titolo privato ( stato patrimoniale)] si classificano in
unitarie (in cui la potest territoriale accentrata costituzional-
mente in un solo ordinamento statuale) o composte (in cui vi
una ripartzione della potest stessa fra pi entit, fornita di ga-
ranzia costituzionale).
Quelle composte possono poi ulteriormente distinguersi se-
condo che: a) i nuclei territoriali autonomi, in considerazione della
originariet del loro potere e dell'entit delle attribuzioni posse-
dute, siano da considerare essi stessi veri e propri stati, sia pure
limitati, in virt del proprio libero consenso, nella disponibilit della
sovranit dal vincolo contratto, in virt di atto bilaterale, con un
altro stato che li comprende nel suo ambito, eche per conseguenza
viene ad essere fornito, oltre ai tre elementi costitutivi ordinari,
.anche di un quarto rappresentato dagli stati minori che convivono
nel suo seno ( stato federale); b) i nuclei stessi, creati dalla
volont unilaterale dello stato, siano privi di alcuni degli attributi
della sovranit e quindi non assurgano ad una posizione equipara-
bile a quella statuale ( stato regionale). da avvertire che nella
terminologia comune si chiamano composte solo le forme, del
primo Lipo, classificate nella categoria delle unioni di stati di
carattere internazionale. per assai controverso se effettivamente
gli enti che entrano acomporre tali unioni conservino effettivamente
i caratteri propri dello stato.
45 C. MORTATI, Istituzioni di d'il';Uo !l1Iu/ico.
1
706 PARTE V - L'ORGANIZZAZIONE DELLO STATO COMUNIT
La trattazione delle forme di cui si parlato per ultimo da
l'inviare alla parte settima, dedicata ai rapporti dello stato con altri,
ordinamenti sovrani, mentre in questa parte sono da prendere in
esame le forme di decentramento territoriale del secondo tipo, di
particolare rilievo pel nostro stato essendo esso costituito su base
regionale, o pi generalmente sul principio generale del decentra-
mento (art. 5 cost.) il quale implica l'estensione ed il consolida-
mento delle libert locali.
13. - Un diverso criterio di classificazione delle forme di stato
quello che prende in considerazione il numero el'entit dei poteri
attribuiti ai cittadini, singoli ed associati, di fronte allo stato, nonch
l'estensione ela qualit della protezione giuridica accordata al godi-
mento dei poteri stessi; o, in termini pi semplici, il tipo dei rap-
porti fra governanti egovernati. Comegi si detto ogni stato storico
portatore di una concezione politica fondamentale, di un modo di
intendere il bene comune posto ad oggetto' dell'azione statale,
che implica l'assunzione di un criterio di scelta in ordine sia ai sog-
getti cui attribuire delle sfere di libert, sia all'entit quantitativa
e qualitativa di tali sfere ed ai rapporti di queste fra loro econ lo
stato.
Prima di passate all'esame di alcuni dei tipi storici di stato
sotto il predetto angolo visuale. opportuno far notare la sussi-
stenza di interferenze fra questi equelli considerati prima, in quanto
la concezione politica fondamentale pu riguardare la posizione del
singoli nella loro connessione con parti del territorio, equindi assu-
mere in s entrambe le specie di relazioni. Interferenze analoghe
possono anche verificarsi, secondo si gi prima rilevato, con le
forme di governo. .Inf'atti mentre vi sono alcune di tali forme le
quali appaiono compatibili con varie forme di stato equindi il loro
mutamento non importa mutamento di quest'ultima, viceversa altre
richiedono necessariamente per potersi realizzare l'accogli mento di
un certo tipo di rapporti associativi. Ci si verifica per la democra-
zia, la quale perci deve considerarsi, oltre' che forma di governo,
forma di stato. inoltre da rilevare come una concezione politica
fondamentale pu essere incorporata in un concreto ordinamento
in modo tale da compenetrare di s anche forme di governo che,
astrattamente considerate, sarebbero interscambiabili, cos da ren-
derle indissociabili con il tipo di stato cui ineriscono. Ci sembra si
verifichi per la forma repubblicana dello stato italiano.
SEZ. I, CAP. II - LE FOR;\fE DI STATO
707
Con l'espressione regime si vuole raffigurare un concetto
ostanzialmente non diverso da quello che si prima indicato come
cosLituzione materiale e che viene a coincidere altres con la
Iorma di stato , in quanto indica i lineamenti essenziali che allo
stato sono impressi dal sistema dei fini posti alla sua attivit per
opera delle forze politiche che 'sostengono il potere sovrano, nonch
dal complesso delle strutture fondamentali e del sistema dei rap-
porti destinato a realizzarli.
14. - Le forme storiche di stato che ai fini che qui interessano
occorre riehiamare sono quelle attuate in Europa successivamente
al dissolversi dell'impero carolingio. Lo svolgimento che in esf.,~si
determinato, sotto l'aspetto dei modi di intendere e realizzare il
rapporto stato-cittadini , pu essere rappresentato mettendo in
evidenza i caratteri di alcune formazioni tipiche realizzatesi nei
vari stadi attraversati.
La prima di esse costituita dallo stato feudale , che pu
essere considerato con riguardo alla struttura assunta da ogni domi-
nio feudale nel suo interno, oppure ai vincoli esistenti fra i vari
feudi coesistenti in un territorio nel quale si riconosceva il domi-
nio eminente di' un feudatario maggiore: vincoli che venivano a
configurare un regime pluralistico, non troppo differenziato dalle
federazioni di stati (1). Guardando invece all'ordinamento interno,
ogni feudo era caratterizzato dalla mancanza di una chiara distin-
zione fra le situazioni privatstiche e quelle pubblicistiche. Non si
pu per consentire in tutto con quell'opinione che considera il
signore feudale al di fuori esopra lo stato non essendo vero che esso
fosse sottratto ad ogni limite giuridico: e ci perch egli poteva
assumere qualit di sovrano proprio perch inserito in un'organiz-
zazione, ossia perch si sottoponeva ad una regola, sia pure ancora
rudimentale egenerica, ma pur sempre tale da garantire una certa
stabilit euniformit di comportamento, senza di che non si sarebbe
avuto uno stato. Cos pure inesatto il ritenere che in questo sta-
dio non esistessero diritti pubblici subiettivi dei cittadini, dovendosi
invece ammettere necessariamente la pretesa di questi ad invocare
(1) Cfr. MOR, L'et feudale, 2 V., 1952; CALASSO, Medio Evo del diritto,
I, 1954; GANSHOF, Ou'est-ce que la fodalit, 1947; MITTEIS, Der Staat des
hohen Mittelalters, 1953; DAVID, La souveranit et les litnites jurid. du pouuoir
monarchique du IX au XV sicle, 1954; VACCARI, Leggi e cons. feudali, 1947.
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