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ALTERNATIVA METODOLGICA
PARA LA FORMULACIN DE
PLANES PROVINCIALES DE
DESARROLLO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL EN EL ECUADOR.
UNIVERSIDAD DE CUENCA
Maestra en Ordenacin Territorial
Autora: Arq. Ma. Cristina Chuquiguanga A.
Director: Arq. Fernando Cordero Cueva.
Cuenca, febrero 2014.

Mara Cristina Chuquiguanga Auquilla
RESUMEN
En los ltimos aos, especficamente a partir del 2008, ao en el que se aprueba la
Constitucin, se otorga a la planificacin un rol estratgico para garantizar el
ejercicio de los derechos, la consecucin de los objetivos del rgimen de
desarrollo y los principios consagrados en la Constitucin, siendo obligatoria para
los gobiernos autnomos descentralizados; Regionales, Provinciales, Municipales
y Parroquiales, la planificacin de sus respectivas jurisdicciones. A partir de dicho
ao, se estructuran diferentes cuerpos legales que constituyen un nuevo marco
jurdico para los procesos de ordenacin territorial que se emprenden en nuestro
pas, y por lo tanto definen alcances y participacin en los diferentes niveles de
gobierno en relacin a la Ordenacin Territorial.

Bajo el reciente marco legal, se inici un importante proceso de elaboracin de
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los diferentes niveles de
gobierno. Procesos que encontraron dificultades para su elaboracin, por la
ausencia de alcances y determinaciones especficas para cada nivel de gobierno,
ocasionando en muchos casos la duplicidad de trabajo, prdida de recursos y
trabas.

En este contexto, es necesario desarrollar alternativas metodolgicas que orienten
y faciliten la consecucin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, a
travs de la definicin de contenidos particulares, alcances y articulacin con los
diferentes niveles de planificacin, en base al anlisis de metodologas existentes y
de procesos de planificacin realizados, siendo motivo del presente estudio el
desarrollo de una alternativa metodologa para los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial Provincial.

PALABRAS CLAVES: plan, desarrollo, ordenamiento, territorial, provincial,
metodologa, determinaciones.
In recent years, specifically from 2008, when the Constitution was adopted, is given
to a strategic planning role to guarantee the exercise of rights, the achievement of
the objectives of the scheme of development and the principles enshrined in the
Constitution. From this year, different rules which constitute a new legal framework
for land use planning processes being undertaken in our country.

Under the new legal framework, an important process of preparation of PDOT
began. Processes found difficulties in development by the lack of scope and
specific determinations for each level of government, in many cases causing
duplication of work, loss of resources and constraints.

In this context, it is necessary to develop alternative methodologies to guide and
facilitate the achievement of the PDOT, through the definition of particular contents,
scope and linkage with the different planning levels, based on the analysis of
existing methodologies and planning processes undertaken , being the subject of
this study to develop an alternative methodology for PDOT-Provincial.
ABSTRACT
INDICE DE CONTENIDOS
Pg.
INTRODUCCIN 3

CAPTULO I
1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL SOBRE LA
PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL PROVINICIAL.

1.1. Marco Constitucional. 9
1.1.1. Organizacin Territorial. 10
1.1.2. Competencias exclusivas del nivel provincial. 14
1.2. Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin -COOTAD-.

15
1.3. Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Pblicas -COPFP-.

20
1.4. Conclusiones. 22

CAPTULO II
2. ASPECTOS TERICO METODOLGICO

2.2. El Desarrollo Humano. 31
2.3. El Desarrollo Provincial. 33
2.4. Aspectos o Categoras de la Planificacin del
Desarrollo Provincial.

35
2.5. Competencias y Funciones del Gobierno Autnomo
Descentralizado Provincial.

37
2.1. Metodologa. 29
Pg.
CAPTULO III
3. METODOLOGAS PARA LA ELABORACIN DE
PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL

3.1. Metodologa para la elaboracin de Planes de
Ordenacin Territorial del Dr. Domingo Gmez Orea.

45
3.2. Gua de Contenidos y procesos para la formulacin
de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
provincias, cantones y parroquias. -SENPLADES-

48
3.2.1. Metodologa para la elaboracin de los Planes
Provinciales de Desarrollo.

49
3.2.2. Metodologa para la elaboracin de los Planes
Provinciales de Ordenamiento Territorial.

51
Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Arq.
Fernando Pauta.

53

CAPTULO IV
4. ANLISIS CRTICO DE LAS EXPERIENCIAS EN LA
ELABORACIN DE PLANES PROVINCIALES DE
DESARROLLO Y ORDENAMIETNO TERRITORIAL.

4.1. Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la
Provincia del Azuay (PDOT-AZUAY)

69
4.1.1. Objetivos Planteados. 69
4.1.2. Metodologa. 70
4.1.3. Contenido y Alcance. 73
Provincia del Caar (PDOT-Caar)

84
Provincia de Morona Santiago (PDOT-MORONA
SANTIAGO)

99
Pg.
CAPTULO IV
5. PROPUESTA METODOLGI CA PARA LA
FORMULACIN DE LOS PLANES PROVINCIALES DE
DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

5.1. Antecedentes. 115
5.2. Principios y Lineamientos de la Planificacin. 116
Desarrollo y Ordenamiento Territorial.

118
5.3.1. Fase preparatoria. 118
5.3.2. Fase de Diagnstico. 123
5.3.3. Fase de Planificacin. 152
5.3.4. Fase de Gestin. 160
5.4. Conclusiones y Recomendaciones 165

Bibliografa 169

INTRODUCCIN
3
INTRODUCCIN
En los ltimos aos, especficamente a partir del 2008, ao en el que se aprueba la
Constitucin, se otorga a la planificacin un rol estratgico para garantizar el
ejercicio de los derechos, la consecucin de los objetivos del rgimen de
desarrollo y los principios consagrados en la Constitucin tal como lo establece en
su Art. 275, adems cita que: La planificacin propiciar la equidad social
territorial, promover la concertacin, y ser participativa, descentralizada,
desconcentrada y transparente, y en su Art 241: La planificacin garantizar el
ordenamiento territorial y ser obligatoria en todos los gobiernos autnomos
descentralizados, siendo por lo tanto obligatoria para los niveles de gobiernos
autnomos descentralizados; Regionales, Provinciales, Municipales y Parroquiales,
la planificacin de sus respectivas jurisdicciones.

A partir de dicho ao, se estructuran diferentes cuerpos legales como el Cdigo
Orgnico de Organizacin Territorial Autonoma y Descentralizacin y el Cdigo de
Planificacin y Finanzas Pblicas, que definen alcances y participacin en los
diferentes niveles de gobierno en relacin a la Ordenacin Territorial, todos stos
cuerpos legales constituyen un nuevo marco jurdico para los procesos de
ordenacin territorial que se emprenden en nuestro pas.
En nuestro medio y bajo el reciente marco legal, se inici un importante proceso
de elaboracin de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial en los diferentes
4
niveles de gobierno; Regionales, Provinciales, Municipales y Parroquiales segn lo
determina la Constitucin en los Artculos 262, 263, 264 y 267 respectivamente.
Procesos que se desarrollaron por diferentes modalidades ya sea consultora o
administracin directa encontrando dificultades para la consecucin de los planes,
puesto que si bien existe un marco legal que determina competencias para los
diferentes niveles de gobierno, en lo referente a los alcances y determinantes que
deben abordar los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial en la actualidad
no se encuentran claramente definidos ocasionando en muchos casos la
duplicidad de trabajo y trabas en el desarrollo de dichos procesos.

En este contexto, es necesario desarrollar alternativas metodolgicas que orienten
y faciliten la consecucin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, a
travs de la definicin de contenidos generales, alcances y articulacin con los
diferentes niveles de planificacin, siendo de particular inters el desarrollo de una
metodologa para los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Provincial.

Por lo tanto el objetivo general del presente trabajo es establecer una alternativa
metodolgica para la formulacin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial de las Provincias en el Ecuador, acorde a la legislacin nacional y los
siguientes objetivos especficos:

Analizar el marco legal sobre la planificacin provincial.
Analizar los procesos metodolgicos establecidos para la formulacin de los
planes de desarrollo y ordenacin territorial.
Identificar las limitaciones, dificultades y problemas en la elaboracin de
Planes de Ordenacin Territorial Provincial en nuestro medio.
Establecer las determinantes y alcance de los Planes de Ordenamiento
Territorial Provincial.

Para la consecucin de dichos objetivos se parte de la revisin del marco
constitucional y legal sobre la planificacin del desarrollo y el ordenamiento
5
territorial, expuestos en el Captulo I y de la conceptualizacin de criterios que
servirn de base para la formulacin de la propuesta en el Captulo II,
posteriormente se realiz el anlisis de tres metodologas: i) Metodologa para la
elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial propuesta por el Dr. Domingo
Gmez Orea y que ha sido motivo de estudio en la Maestra de Ordenacin
Territorial, ii) metodologa desarrollada por la SENPLADES en el documento
denominado Gua de contenidos y procesos para la formulacin de Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Provincias, Cantones y Parroquias
elaborado en el 2011 y iii) La propuesta metodolgica propuesta por el Arquitecto
Fernando Pauta y desarrolla en su libro Ordenacin Territorial Urbanstica: Un
camin para su aplicacin en el Ecuador. En el Captulo IV, se revisa los Planes
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de las provincias de Azuay, Caar y
Morona Santiago, a fin de identificar la problemtica, limitaciones, aportes y
aspectos relevantes sobre dichos planes. Finalmente en el Captulo V en base al
anlisis terico conceptual y de las experiencias revisadas sobre la planificacin a
nivel provincial se elabora la alternativa metodolgica, denotando las
particularidades de la planificacin a nivel provincial y sobre la cual se ajustaran las
especificidades de cada provincia en base a la conceptualizacin de el desarrollo
provincial, tarea pendiente para los diferentes niveles de gobierno.
ALTERNATIVA METODOLGICA PARA LA FORMULACIN
DE PLANES PROVINCIALES DE DESARROLLO Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL ECUADOR.
CAPITULO I
MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
SOBRE LA PLANIFICACIN DEL
DESARROLLO Y EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL PROVINCIAL
9
MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL SOBRE LA
PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL PROVINICIAL.
1
1.1. MARCO CONSTITUCIONAL.

Desde el 2008, ao en el que se aprob la nueva Constitucin del Ecuador, la
planificacin del desarrollo toma un nuevo rol para el Estado Ecuatoriano y se
establece como norma constitucional y obligatoria para los diferentes niveles de
gobierno. Tal como se determina en el Artculo 275: El Estado planificara el
desarrollo del pas para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecucin de
los objetivos del rgimen de desarrollo y los principios consagrados en la
Constitucin. La planificacin propiciar la equidad social y territorial, promover la
concertacin, y ser participativa, descentralizada, desconcentrada y
transparente., y en el Artculo 241: La planificacin garantizar el ordenamiento
territorial y ser obligatoria en todos los gobiernos autnomos descentralizados.

En los artculos 262, 263, 264 y 267 de la Constitucin se establece la
obligatoriedad de planificar el desarrollo a los Gobiernos Autnomos
Descentralizados Regionales, Provinciales, Municipales y Parroquiales Rurales
respectivamente, de manera articulada con la planificacin nacional, y entre los
diferentes niveles de gobierno.
10
Es as que la planificacin adquiere un rol importante en la administracin pblica,
tanto para el gobierno central como para los gobiernos autnomos
descentralizados, constituyndose en un instrumento tcnico para alcanzar el Buen
Vivir, garantizar el ejercicio de los derechos y principios consagrados en la
Constitucin, la consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo,
propiciando la equidad social y territorial.

En este Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, en el que,
la planificacin nacional es uno de los deberes primordiales del Estado como lo
cita en el Artculo 3, numeral 5 y por consiguiente se elaborar el respectivo Plan
Nacional de Desarrollo estipulado en el Artculo 147, numeral 4. En tanto que, los
Gobiernos Autnomos Descentralizados son los responsables de la planificacin
del desarrollo y del ordenamiento territorial en sus circunscripciones.

En este contexto es importante el anlisis sobre:
La organizacin territorial del Estado, y
Las competencias exclusivas otorgadas al nivel provincial.

1.1.1. Organizacin Territorial.

En su concepto ms amplio el territorio es el espacio geogrfico o extensin de
tierra que pertenece a una organizacin poltico administrativa -jurisdiccin-, desde
una perspectiva biolgica el territorio es el rea definida por una especie como su
hbitat, en el que realizan sus actividades y garantiza su supervivencia. Referido a
una comunidad, pueblo o nacin se constituye en el soporte de actividades y en
el escenario de las relaciones sociales, siendo un recurso fundamental, necesario
de administrar para el bienestar de la poblacin que en l reside, por lo que se
constituye en un recurso susceptible de gestin, dominio, poder y administracin.

El territorio desde el punto de vista de soporte de actividades, tiene
potencialidades y limitaciones propias del medio fsico, tales como: topografa,
capacidad agrolgica del suelo, clima, altitud, agua, vegetacin, flora, fauna, riegos
naturales entre otros, que determinan y condicionan las actividades que se realizan
en dicho territorio.
11
En tal sentido, se puede decir que el territorio es un recurso fundamental en el
proceso de construccin de un modelo de desarrollo, una construccin social
resultado de los procesos y las actividades de los diversos actores. Con esta
lgica la organizacin territorial que propenda un Estado y la administracin de los
diferentes niveles de gobierno y sus polticas -que en su mayora inciden
directamente en el territorio-, se constituyen en los catalizadores del desarrollo, en
tanto sern los responsables de incidir negativamente o potenciar los procesos
polticos y sociales, econmicos, donde los ciudadanos sern partcipes de la
construccin del desarrollo.

En este contexto es necesario analizar el Ttulo V Organizacin Territorial el Estado,
Captulo segundo Organizacin del territorio, Artculo 242 El Estado se organiza
territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por razones
de conservacin ambiental, tnico-culturales o de poblacin podrn constituirse
regmenes especiales.
Los distritos metropolitanos autnomos, la provincia de Galpagos y las
circunscripciones territoriales indgenas y pluriculturales sern regmenes
especiales.

Respecto a esta estructura se debe mencionar lo siguiente:

La organizacin territorial o divisin territorial obedece a procesos histricos
y polticos que carecen de criterios o parmetros para una adecuada
planificacin tales como: la extensin territorial, el nmero de habitantes,
criterios de homogeneidad y funcionalidad del territorio -como se cita en una
de sus acepciones-. Tal es el caso de las cuencas hidrogrficas, que
conforman unidades territoriales pues configuran un sistema natural,
hidrolgico, ecolgico e interconectado de drenaje, para la recoleccin de
agua generalmente empleada para los sistemas de riego, dotacin de agua
a poblados o para sistemas elctricos: adems son consideradas unidades
bsicas para una planificacin sostenible y equilibrada entre el hombre y el
medio ambiente.
12
A lo largo de la historia, la organizacin territorial ha estado ligada a la
organizacin poltica del Estado, que va desde la eliminacin de los
departamentos y la creacin de provincias, esto en 1835 con tendencias
federalistas y en busca de una autonoma: la supresin de municipios
provinciales y parroquiales dejando nicamente los cantonales, en el periodo
de 1861 al 1875 en una tendencia a la centralidad y la unidad nacional,
mientras que en la Constitucin de 1945 se instauran los Consejos
Provinciales y Cantonales reconociendo su autonoma. En la Constitucin de
1998 y en la actual -2008- la organizacin territorial fue fuertemente debatida,
principalmente el nivel provincial ha sido cuestionado, pues resulta evidente
el rol que los gobiernos provinciales han desempeado histricamente, su
actuacin se restringa al mbito rural, mientras que los municipios eran
responsables del rea urbana, segmentado el territorio cantonal y quedando
la gestin del rea rural a los gobiernos provinciales cuya gestin y
administracin era dbil en relacin a recursos y atribuciones- que la de los
municipios de las capitales de provincia. Se podra decir que esta divisin ha
acentuado las desigualdades entre el campo y la ciudad -rea rural y rea
urbana-, a esto se suma la superposicin de funciones, la falta de
coordinacin entre gobiernos seccionales y un supuesto nivel intermedio de
gobierno que no articulaba el nivel nacional y el nivel local debido a una
limitada actuacin en el territorio.
La divisin poltica carece de planificacin nacional y regional, es decir una
divisin u organizacin que pretenda el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, que propenda a un equilibrio territorial, a erradicar las
desigualdades y al mejoramiento de la calidad de vida.
En lo referente al nivel provincial se encuentran grandes asimetras en la
conformacin de las mismas, puesto que existen provincias con 25.124 hab.,
como Galpagos, seguido de Pastaza con 83.933 hab., hasta provincias de
3.645.483 hab., como Guayas, lo que puede generar conflictos en cuanto a
la gestin de dichos territorios. Ver en el Cuadro N 1.1 y Grfico N 1.1.
La organizacin territorial actual no ha contribuido a una gestin eficaz y
responsable del territorio, siendo necesario un anlisis de la organizacin
13
territorial en cuanto a los diferentes niveles de gobierno, a travs de
proyectos de investigacin que pongan en evidencia las dificultades sobre la
gestin y aprovechamiento sustentable de los territorios bajo la organizacin
poltica existente y a conformarse -regiones-.
Fuente: INEC, Censo 2001.
Elaboracin: Propia
CUADRO N 1.1.
Provincias, por poblacin y superficie.
Provincia Poblacin
(hab.)
Poblacin
(%)
Superficie
(has)
Superficie
(%)
AZUAY 712.127 4,9 832.564 3,2
BOLIVAR 183.641 1,3 394487 1,5
CAAR 225.184 1,6 314.668 1,2
CARCHI 164.524 1,1 377.970 1,5
COTOPAXI 409.205 2,8 610.912 2,4
CHIMBORAZO 458.581 3,2 650.047 2,5
EL ORO 600.659 4,1 574.040 2,2
ESMERALDAS 534.092 3,7 1.605.407 6,3
GUAYAS 3.645.483 25,2 1.531.886 6,0
IMBABURA 398.244 2,7 458.371 1,8
LOJA 448.966 3,1 1.106.542 4,3
LOS RIOS 778.115 5,4 719.975 2,8
MANABI 1.369.780 9,5 1.894.732 7,4
MORONA SANTIAGO 147.940 1,0 2.402.911 9,4
NAPO 103.697 0,7 1.254.242, 4,9
PASTAZA 83.933 0,6 2.962.876 11,6
PICHINCHA 2.576.287 17,8 953.790 3,7
TUNGURAHUA 504.583 3,5 338.578 1,3
ZAMORA CHINCHIPE 91.376 0,6 1.056.578 4,1
GALAPAGOS 25.124 0,2 822.778 3,2
SUCUMBIOS 176.472 1,2 1.814.655 7,1
ORELLANA 136.396 0,9 2.167.541 8,5
SANTO DOMINGO 368.013 2,5 344.615 1,3
SANTA ELENA 308.693 2,1 369.695 1,4
ZONAS NO DELIMITADAS 32.384 0,2 78.103,5 0,3
TOTAL 14.483.499 100 25.637.973 100
14
1.1.2. Competencias exclusivas del nivel provincial.

En el Captulo Cuarto: Rgimen de competencias, se atribuye tanto al Estado
central como a los cuatro niveles de gobierno: regional, provincial, municipal y
parroquial rural competencias exclusivas respectivamente

En el Artculo 263 se otorgan las siguientes competencias exclusivas a los
gobiernos provinciales:

1. Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional,
regional, cantonal y parroquial.
GRFICO N 1.1.
Provincias del Ecuador.
Fuente: INEC, Censo 2001.
Elaboracin: Propia
15
2. Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito provincial, que no
incluya las zonas urbanas.
3. Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuencas y
micro cuencas.
4. La gestin ambiental provincial.
5. Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.
6. Fomentar la actividad agropecuaria.
7. Fomentar las actividades productivas provinciales.
8. Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus
competencias.

1.2. Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y
Descentralizacin -COOTAD-.

A dos aos de aprobada la Constitucin, el Ecuador tiene un nuevo cuerpo legal, el
COOTAD, bajo el esquema de una diferente organizacin territorial y la necesidad
de determinar el rgimen de competencias, de conformidad a las otorgadas en la
Constitucin y a la vez definir mecanismos para la distribucin de fondos a los
GADs.

Del COOTAD es necesario destacar: i) Ttulo III Gobiernos Autnomos
Descentralizados, ii) Ttulo VII Modalidades de Gestin, Planificacin, Coordinacin
y Participacin, Captulo II La Planificacin del Desarrollo y del Ordenamiento
Territorial, y iii) Ttulo V Descentralizacin y Sistema Nacional de Competencias,
Captulo IV Del Ejercicio de las Competencias Constitucionales. Al respecto se
citan los siguientes artculos:

Artculo 28.- Gobiernos autnomos descentralizados.- Cada circunscripcin
territorial tendr un gobierno autnomo descentralizado para la promocin del
desarrollo y la garanta del buen vivir, a travs del ejercicio de sus competencias.

16
En el Grfico N 1.2, se representa los diferentes niveles de gobierno, y la relacin
con las respectivas circunscripciones territoriales.

Artculo 41.- Funciones.- Son funciones del gobierno autnomo descentralizado
provincial las siguientes:

a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripcin territorial provincial,
para garantizar la realizacin del buen vivir a travs de la implementacin de
polticas pblicas provinciales, en el marco de sus competencias
constitucionales y legales;
b) Disear e implementar polticas de promocin y construccin de equidad e
inclusin en su territorio, en el marco de sus competencias constitucionales
y legales;
c) Implementar un sistema de participacin ciudadana para el ejercicio de los
derechos y avanzar en la gestin democrtica de la accin provincial;
GRFICO N 1.2.
Esquema de Organizacin Territorial del Estado Ecuatoriano.
Fuente y Elaboracin: Propia
17
d) Elaborar y ejecutar el plan provincial de desarrollo, el de ordenamiento
territorial y las polticas pblicas en el mbito de sus competencias y en su
circunscripcin territorial, de manera coordinada con la planificacin
nacional, regional, cantonal y parroquial, y realizar en forma permanente, el
seguimiento y rendicin de cuentas sobre el cumplimiento de las metas
establecidas;
e) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la
Constitucin y la ley y, en dicho marco prestar los servicios pblicos,
construir la obra pblica provincial, fomentar las actividades provinciales
productivas, as como las de vialidad, gestin ambiental, riego, desarrollo
agropecuario y otras que le sean expresamente delegadas o
descentralizadas, con criterios de calidad, eficacia y eficiencia, observando
los principios de universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad,
solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, participacin y equidad;
f) Fomentar las actividades productivas y agropecuarias provinciales, en
coordinacin con los dems gobiernos autnomos descentralizados;
g) Promover los sistemas de proteccin integral a los grupos de atencin
prioritaria para garantizar los derechos consagrados en la Constitucin en el
marco de sus competencias;
h) Desarrollar planes y programas de vivienda de inters social en el rea rural
de la provincia;
i) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y
recreativas en beneficio de la colectividad en el rea rural, en coordinacin
con los gobiernos autnomos descentralizados de las parroquiales rurales;
j) Coordinar con la Polica Nacional, la sociedad y otros organismos lo
relacionado con la seguridad ciudadana, en el mbito de sus competencias;
y,
k) Las dems establecidas en la ley.
Artculo 42.- Competencias exclusivas del gobierno autnomo descentralizado
provincial.- Los gobiernos autnomos descentralizados provinciales tendrn las
siguientes competencias exclusivas, sin perjuicio de otras que se determinen:
18
a) Planificar, junto con otras instituciones del sector pblico y actores de la
sociedad, el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, en el mbito de sus competencias, de manera
articulada con la planificacin nacional, regional, cantonal y parroquial, en el
marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad;
b) Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito provincial, que no
incluya las zonas urbanas;
c) Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional y los dems gobiernos
autnomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas;
d) La gestin ambiental provincial;
e) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego de acuerdo con la
Constitucin y la ley;
f) Fomentar las actividades productivas provinciales, especialmente las
agropecuarias; y,
g) Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus
competencias.

Respecto de los artculos citados anteriormente es necesario anotar que, en el
Articulo 42 prcticamente se ratifican todas las competencias asignadas en la
Constitucin en su Artculo 263, las cuales tienen una dimensin o expresin
eminentemente territorial, en tanto que, el Artculo 41 sobre la funciones se
establece un conjunto de lineamientos o polticas sobre la actuacin y gestin del
GAD provincial en mbitos sociales, econmicos y ambientales y que tienen
menor incidencia sobre el territorio.

Artculo 295.- Planificacin del desarrollo.- Los gobiernos autnomos
descentralizados, con la participacin protagnica de la ciudadana, planificarn
estratgicamente su desarrollo con visin de largo plazo considerando las
particularidades de su jurisdiccin, que adems permitan ordenar la localizacin
de las acciones pblicas en funcin de las cualidades territoriales.
Los planes de desarrollo debern contener al menos los siguientes elementos:
19
a) Un diagnstico que permita conocer las capacidades, oportunidades y
potencialidades de desarrollo, y las necesidades que se requiere satisfacer
de las personas y comunidades;
b) La definicin de polticas generales y particulares que determinen con
claridad objetivos de largo y mediano plazo;
c) Establecimiento de lineamientos estratgicos como guas de accin para
lograr los objetivos; y,
d) Programas y proyectos con metas concretas y mecanismos que faciliten la
evaluacin, el control social y la rendicin de cuentas.

Artculo 296.- Ordenamiento territorial.- El ordenamiento territorial comprende un
conjunto de polticas democrticas y participativas de los gobiernos autnomos
descentralizados que permiten su apropiado desarrollo territorial, as como una
concepcin de la planificacin con autonoma para la gestin territorial, que parte
de lo local a lo regional en la interaccin de planes que posibiliten la construccin
de un proyecto nacional, basado en el reconocimiento y la valoracin de la
diversidad cultural y la proyeccin espacial de las polticas sociales, econmicas y
ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la poblacin en donde
prime la preservacin del ambiente para las futuras generaciones.

La formulacin e implementacin de los correspondientes planes deber
propender al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y fundamentarse
en los principios de la funcin social y ambiental de la tierra, la prevalencia del
inters general sobre el particular y la distribucin equitativa de las cargas y los
beneficios.

La planificacin del ordenamiento territorial regional, provincial y parroquial se
inscribir y deber estar articulada a la planificacin del ordenamiento territorial
cantonal y distrital.

Respecto del Captulo II La Planificacin del Desarrollo y del Ordenamiento
Territorial, nicamente en los Artculos 295 y 296 se realiza una aproximacin
20
general sobre la conceptualizacin de la planificacin del desarrollo y reduce a la
ordenacin territorial a un conjunto de polticas democrticas y participativas y su
localizacin en el territorio, pero no se define los contenidos mnimos y particulares
referidos a la realidad ecuatoriana, que deberan disponerse en la presente ley.

En el Captulo IV Del Ejercicio de las Competencias Constitucionales a partir del
Artculo 129 hasta el 148, se establecen facultades y responsabilidades respecto
del ejercicio de las competencias asignadas en la Constitucin a los diferentes
niveles de gobierno. Particularmente los Artculos 129, 132, 133, 135, 136, hacen
referencia sobre las competencias provinciales en los aspectos de: vialidad,
gestin de cuencas hidrogrficas, riego, fomento de las actividades productivas y
agropecuarias y gestin ambiental respectivamente. Adicionalmente en los
artculos 134 y 144 se estipula que el ejercicio de las competencias: fomento de la
seguridad alimentaria y preservar, mantener y difundir el patrimonio cultural
deben gestionarse de manera coordinada con los GADs provinciales.

1.3. Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas -COPFP-.

En el ao 2010 se aprueba el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Pblicas, siendo uno de sus objetivos regular el ejercicio de la competencia de
planificacin en los diferentes niveles de gobierno, as como los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial. En tal sentido se analizarn las
disposiciones en lo referente a la planificacin y ordenamiento territorial al igual que
los respectivos planes con nfasis en el gobierno provincial.

Como se cita en los anteriores cuerpos legales es competencia de los GADs la
planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial, que se ejercer a travs de
los planes y dems instrumentos en articulacin con los diferentes niveles de
gobierno como ratifica el Artculo 12 del COPFP.

En los Artculos 41 y 43 se definen tanto los Planes de Desarrollo y Planes de
Ordenamiento Territorial, aunque nicamente se establecen los contenidos
mnimos para los Planes de Desarrollo en el Artculo 42, siendo stos: diagnstico,
propuesta y modelo de gestin.
21
Art. 41.- Planes de Desarrollo.- Los planes de desarrollo son las directrices
principales de los gobiernos autnomos descentralizados respecto de las
decisiones estratgicas de desarrollo en el territorio. Estos tendrn una visin de
largo plazo, y sern implementados a travs del ejercicio de sus competencias
asignadas por la Constitucin de la Repblica y la Leyes, as como aquellas que se
las transfieran como resultado del proceso de descentralizacin

Art. 42.- Contenidos mnimos de los planes de desarrollo.- En concordancia con
las disposiciones del Cdigo de Organizacin Territorial, Autonomas y
Descentralizacin (COOTAD), los planes de desarrollo de los gobiernos autnomos
descentralizados debern contener, al menos, lo siguiente:

a) Diagnstico.- Para la elaboracin del diagnstico, los gobiernos autnomos
descentralizados debern observar, por lo menos, contenidos que describan las
inequidades y desequilibrios socio territoriales, potencialidades y oportunidades de
su territorio, la situacin deficitaria, los proyectos existentes en el territorio, las
relaciones del territorio con los circunvecinos, la posibilidad y los requerimientos
del territorio articuladas al Plan Nacional de Desarrollo y, finalmente, el modelo
territorial actual;

b) Propuesta.- Para la elaboracin de la propuesta, los gobiernos autnomos
descentralizados tomarn en cuenta la visin de mediano y largo plazos, los
objetivos, polticas, estrategias, resultados y metas deseadas, y el modelo territorial
que debe implementarse para viabilizar el logro de sus objetivos; y,

c) Modelo de gestin.- Para la elaboracin del modelo de gestin, los gobiernos
autnomos descentralizados debern precisar, por lo menos, los datos especficos
de los programas y proyectos, cronogramas estimados y presupuestos, instancias
responsables de la ejecucin, sistema de monitoreo, evaluacin y
retroalimentacin que faciliten la rendicin de cuentas y el control social.

Art. 43.- Planes de Ordenamiento Territorial.- Los planes de ordenamiento
territorial son los instrumentos de la planificacin del desarrollo que tienen por
objeto el ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratgicas de
22
desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las actividades econmico-
productivas y el manejo de los recursos naturales en funcin de las cualidades
territoriales, a travs de la definicin de lineamientos para la materializacin del
modelo territorial de largo plazo, establecido por el nivel de gobierno respectivo.

Sobre el Artculo 43, prrafo tres se debe citar Los planes de ordenamiento
territorial regionales, provinciales y parroquiales se articularn entre s, debiendo
observar de manera obligatoria, lo dispuesto en los planes de ordenamiento
territorial cantonal y/o distrital respecto de la asignacin y regulacin del uso y
ocupacin del suelo. En tanto que, en el Artculo 44, literal a cita que, los planes
de ordenamiento territorial regional y provincial: Definirn el modelo econmico
productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad, correspondiente a su
nivel territorial, que sern insumos para la asignacin y regulacin del uso y
ocupacin del suelo de los planes de ordenamiento territorial cantonal. En este
marco se puede decir que los artculos citados generan confusin, o superposicin
en cuanto la definicin del instrumento que servir como insumo base para los
procesos de planificacin en los diferentes niveles de gobierno.

1.4. CONCLUSIONES.

La Planificacin en esta etapa de cambio de polticas de gobierno, de
estrategias, de visin del desarrollo, adquiere un rol fundamental en el
proceso de construccin de un nuevo Estado, en el que la planificacin del
desarrollo y el ordenamiento territorial se constituyen en instrumentos que
facilitarn y guiarn los procesos para alcanzar el Buen Vivir.

En el marco legal analizado es obligatorio la elaboracin tanto de los planes
de desarrollo y los respectivos planes de ordenamiento territorial, resulta
evidente la relacin entre dichos instrumentos, considerando que su
elaboracin se basa en el anlisis de la situacin actual y deben responder a
un conjunto de objetivos o modelo de desarrollo para cada territorio, por lo
que la articulacin es ineludible, e inclusive se puede decir que la
elaboracin de dichos instrumentos deben realizarse de manera simultnea.
23
Los gobiernos provinciales a ms de planificar el desarrollo provincial son los
encargados de ejecutar dicha planificacin, esto es, deben velar, garantizar y
cumplir lo establecido en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, en
cuanto a los planes, programas, proyectos y normativa establecida para
mejorar la calidad de vida de los habitantes o alcanzar el Buen Vivir.

En lo referente a la planificacin provincial en el Art 263 del COOTAD, se cita
que, es competencia exclusiva de los gobiernos autnomos provinciales:
Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional,
regional, cantonal y parroquial. Es decir, es obligacin de los Gobiernos
Provinciales el garantizar el ejercicio de los derechos, la consecucin de los
objetivos del Rgimen de Desarrollo y del Buen Vivir y los principios
consagrados en la Constitucin, a travs de la formulacin de los planes de
ordenamiento territorial, con un proceso participativo, concertado, y
articulado con los procesos de planificacin de los diferentes niveles de
gobierno.

En la asignacin de competencias a los diferentes niveles de gobierno, el
territorio -de manera implcita- tiene un rol importante en dicho reparto, es
decir, se asignan competencias y funciones sobre diferentes aspectos o
mbitos que deben ser gestionados en uno o en varios niveles de gobierno y
que por tanto adquieren una dimensin espacial, es de entender que la
dimensin espacial otorgada se realiz bajo el supuesto que, su gestin se
realizar de forma adecuada desde la circunscripcin territorial asignada.

Si bien el Artculo 41 del COOTAD ratifica el mandado constitucional y
establece que el plan provincial de desarrollo y el de ordenamiento territorial
se elaborarn en el mbito de las competencias provinciales, cabe entonces
reflexionar las competencias y funciones provinciales otorgadas permiten la
gestin de los aspectos o mbitos que involucra el desarrollo provincial?.
Dicho cuestionamiento es sin duda motivo de un profundo anlisis y no slo
a nivel provincial sino en todos los niveles de gobierno, ms an cuando no
24
se cuenta con la conceptualizacin o lineamientos referentes al desarrollo
provincial.

En el citado artculo se menciona que la elaboracin del modelo econmico
productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad es competencia
tanto del nivel de gobierno regional y provincial. Aunque al momento no se
conforman las regiones, este proceso se debe realizar como lo cita la Ley en
un plazo mximo de ocho aos, hasta entonces es claro que la definicin del
modelo econmico productivo y ambiental, de infraestructura y de
conectividad se realizar a nivel provincial. En el caso de que las regiones se
conformen, el modelo se definir de manera articulada entre el nivel regional
y los provinciales, o en su defecto, se elaborar en el nivel regional y servir
de gua e insumo para la planificacin provincial.

Cabe recalcar que, en los Planes de Ordenamiento Territorial Provincial se
definirn las estrategias y medios para la construccin del modelo
econmico productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad a
nivel provincial, que ser articulado al nivel regional, cantonal y parroquial.

Por otro lado, si bien se tiene un marco normativo referente a la planificacin del
desarrollo y ordenamiento territorial que orientan de forma general y establecen
lineamientos para su desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, es preciso
sealar lo siguiente:

En el COOTAD, no se define los elementos fundamentales o mnimos que
deben contener los planes de ordenamiento territorial de los diferentes
niveles de gobierno, por lo que su elaboracin resulta necesaria e
indispensable, ms an cuando dichos procesos de planificacin se llevan a
cabo a nivel nacional.

En el mismo cuerpo legal en el Artculo 41 literal d y artculo 42 literal a,
restringe la elaboracin de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial
provincial en trminos del ejercicio de las competencias constitucionales,
25
pues si bien, los planes de desarrollo constituyen las directrices principales
para la gestin de dichos gobiernos, indudablemente existirn entonces,
aspectos fundamentales y necesarios para la gestin del desarrollo
provincial que rebasen el mbito de las competencias asignadas a los
GADs provinciales.

Tanto en el Artculo 295 del COOTAD como en el Artculo 42 del COPFP se
detallan los contenidos mnimos para la elaboracin de los Planes de
Desarrollo, existiendo por lo tanto dos cuerpos legales que determinan
contenidos sobre un mismo tema, aunque si bien existen elementos
comunes, pueden generar confusin al momento de su ejecucin, mientras
que nuevamente queda eludido los componentes de la ordenacin territorial.

En el Artculo 43 del COOPFP, se define a los planes de ordenacin territorial
como los instrumentes de planificacin del desarrollo a travs de los cuales
se materializar el modelo territorial a largo plazo mediante la definicin de
lineamientos. Al respecto se debe mencionar que la implementacin de
dicho modelo territorial requiere la aplicacin de otros mecanismos propios
de la ordenacin territorial que va ms all de lineamientos.

En el Artculo 44 del COPFP en el literal a, se determinan disposiciones
generales sobre los planes de ordenamiento territorial regional y provincial
establecindolos como insumo base para la planificacin cantonal, puesto
que en este nivel de gobierno se definir el modelo econmico productivo y
ambiental, de infraestructura y de conectividad, por otro lado, la planificacin
cantonal de conformidad a la competencias exclusivas asignadas en la
Constitucin, es un insumo base para la planificacin regional, provincial y
parroquial, en cuanto, regula el uso y ocupacin del suelo, por lo tanto, las
actividades que se realizarn el territorio. Dichas disposiciones generan
confusin y conflictos al momento de abordar los procesos de planificacin,
por lo que es necesario definir mecanismos de articulacin acorde a las
competencias y a los procesos de ordenacin territorial, por lo que se podra
concluir, que una vez definidas y reguladas las actividades, compatibles con
la capacidad de acogida del territorio, que se determinarn en los Plan de
26
Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonales, se constituir en insumo
base para el diseo del modelo econmico productivo y ambiental, de
infraestructura y de conectividad en el respectivo Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial Provincial.

Bajo este marco constitucional y legal, que asigna competencias a los diferentes
niveles de gobiernos, entre stas, el planificar el desarrollo y formular los planes de
ordenamiento territorial de las respectivas circunscripciones territoriales, evidencia
la necesidad de establecer metodologas para la elaboracin de los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial de todos los niveles de gobierno, de
manera que se garantice la articulacin entre dichos instrumentos, evitando la
duplicacin de esfuerzos, y la superposicin de polticas o propuestas en un
mismo territorio.

CAPITULO II
ASPECTOS TERICO
METODOLGICO
29
ASPECTOS TERICO METODOLGICOS.
2
2.1. METODOLOGA

El desarrollo del presente estudio, pretende la formulacin de una alternativa
metodolgica para la formulacin de Planes Provinciales de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial, para dicho fin se realiza un conjunto de actividades como
se puede ver en el Grfico N 2.1, y se describe a continuacin:
En un primer momento se estudia la normativa legal vigente, que constituye
el marco para el desarrollo de la alternativa metodolgica y que fue expuesta
en la Fase I.
Se realiza la conceptualizacin y definicin de criterios que servirn de base
para la elaboracin de la propuesta, siendo relevante la reflexin sobre
temas como: el desarrollo humano, desarrollo provincial, aspectos o
categoras de la planificacin del desarrollo provincial, conceptualizacin de
la ordenacin territorial y el anlisis de las competencias y funciones del nivel
provincial. Dicho proceso se realiza en la presente fase.
En la siguiente Fase, se estudia las siguientes metodologas para la
formulacin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial: i)
Metodologa para la elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial
propuesta por el Dr. Domingo Gmez Orea y que ha sido motivo de estudio
en la Maestra de Ordenacin Territorial, ii) metodologa desarrollada por la
SENPLADES en el documento denominado Gua de contenidos y procesos
para la formulacin de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
30
Provincias, Cantones y Parroquias elaborado en el 2011 y iii) La propuesta
metodolgica propuesta por el Arquitecto Fernando Pauta y desarrollada en
su libro Ordenacin Territorial Urbanstica: Un camin para su aplicacin en
el Ecuador.
Posteriormente se realiza el anlisis crtico de tres experiencias sobre la
elaboracin de Planes Provinciales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial,
en la Zona 6 de Planificacin y que corresponden a las provincias de Azuay,
Caar y Morona Santiago. Dicho anlisis se desarrolla en la Fase IV.
Finalmente y en base a los criterios definidos, estudios de metodologas y
anlisis crtico de las experiencias de elaboracin de Planes Provinciales de
Desarrollo y Ordenamiento se plantea la propuesta metodolgica.
GRFICO N 2.1.
Metodologa general para la elaboracin de la Alternativa Metodolgica
para la formulacin de Planes Provinciales de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial .
METODOLOGAPARALA
FORMULACINDEPLANES
PROVINCIALESDESARROLLOY
ORDENAMIENTOTERRITORIAL
PROVINCIAL
DESARROLLO
HUMANO
DESARROLLO
PROVINCIAL
CONCEPTUALIZACIN
DELAORDENACIN
TERRITORIAL
COMPETENCIASY
FUNCIONES
EXPERIENCIASDE
PLANIFICACINDEL
DESARROLLOY
ORDENAMIENTO
TERRITORIALPROVINCIAL
ASPECTOSOCATEGORAS
DELAPLANIFICACINDEL
DESARROLLOPROVINCIAL
FASEII
FASEIV
FASEIII
F
A
S
E
V
FASEI
MARCOCONSTITUCIONALYLEGALSOBRELA
PLANIFICACINDELDESARROLLOYELORDENAMIENTO
TERRITORIALPROVINCIAL
METODOLOGAS PARALAELABORACIN
DEPLANESDEDESARROLLOYDE
ORDENAMIENTOTERRITORIAL
31
2.2. EL DESARROLLO HUMANO.

El concepto de desarrollo ha evolucionado en el tiempo, dando cuenta de las
convicciones, aspiraciones y expectativas en una sociedad y poca. Inicialmente el
concepto surge en la economa neo-clsica entendido bsicamente como el
crecimiento econmico y acumulacin de capital, medido a travs de indicadores
que representan la productividad o la capacidad de tener, emplendose para ello
por dos dcadas el PIB per cpita como la medida o indicador del nivel de
desarrollo.

No obstante, los procesos de cambio en el mundo han llevado a la reflexin y
cuestionamiento sobre lo que implica el desarrollo, apremiante por cierto para los
pases y a nivel local: regiones, provincias y municipios. Desde la dcada de los 90
el concepto de desarrollo adquiere nuevas dimensiones, de tal forma que aparece
un nuevo indicador como el denominado ndice de Desarrollo Humano, siendo
una aproximacin diferente de medicin de los niveles de desarrollo, que involucra
tres variables: esperanza de vida al nacer, tasa de alfabetizacin de adultos y PIB
per cpita, es decir, involucra campos como la salud, educacin y economa -
disponibilidad de recursos econmicos-. Igualmente diferentes autores introducen
variables subjetivas e intangibles -cultural, social, psicosocial, entre otras- en la
acepcin de desarrollo, dando paso a un entendimiento inter y multidisciplinar para
explicar y alcanzar el tan anhelado desarrollo.

En el proceso de evolucin de la concepcin de desarrollo a lo largo de la historia
se han definido modelos de desarrollo, basados en el pensamiento poltico y en el
modelo econmico -siempre directamente relacionados- tales como el socialismo,
capitalismo, neoliberalismo, fiscalista, entre otros, en los que el Estado ha tenido
diferentes roles y la planificacin ha tomado un papel decisivo en cada modelo,
desde la planificacin centralizada en el socialismo, hasta la reduccin de la
planificacin al sector privado, que busca el desarrollo a travs del simple
crecimiento econmico, la que ha llevado a la concentracin de riqueza y grandes
inequidades en el Ecuador bajo el modelo neoliberal.

En esta revisin terica sobre el desarrollo, es necesario citar a dos importantes
autores que han reflexionado ampliamente sobre el tema: Sergio Boisier, que entre
32
otros destacados conceptos sugiere que el desarrollo es una caracterstica
emergente de un sistema territorial organizado, y a Max Neef cuya teora del
desarrollo se basa en la satisfaccin de las necesidades humanas. En este
contexto se reflejan dos mbitos directamente relacionados al desarrollo, por un
lado, un sistema territorial organizado lo que involucra directamente una dimensin
territorial, y por otro, un conjunto de necesidades, mbitos o aspectos que
corresponden a una poblacin determinada, referentes a dimensiones: sociales,
culturales, biolgicas, espirituales, econmicas, polticas y ambientales.

El desarrollo entonces ser entendido como un proceso continuo de un territorio
organizado bajo una estructura de administracin o gobierno, en el cual se
garantizan las condiciones ptimas para la potenciacin y realizacin del ser
humano en las dimensiones sociales, culturales, biolgicas, espirituales,
econmicas, polticas y ambientales, lo que posibilita la satisfaccin de las
necesidades humanas tales como: salud, educacin, alimentacin, seguridad,
empleo, participacin, ocio y recreacin, libertad, identidad para mejorar el nivel y
calidad de vida de los habitantes.

Por otra parte, es necesario mencionar que, al concepto de desarrollo se le han
atribuido diferentes enfoques en los que destacan: territorial, local, regional,
endgeno, sostenible, entre otros, muchos de ellos pueden ser considerados
como caractersticas del desarrollo, puesto que, al hablar de territorial se hace
referencia a una porcin de territorio como contenedor de actividades de los
sistemas de asentamientos humanos que guardan cierta estructura organizativa,
cuyo territorio puede ser sujeto a intervenciones o polticas en busca del desarrollo
y que le confiere a las personas parte de su identidad. En lo referente a lo local
pretende ajustarse a las particularidades del territorio para aprovechar los recursos
y potencialidades existentes en organizaciones territoriales de variados tamaos
que forman parte de una estructura organizacional jerarquizada, sin descuidar la
racionalidad globalizante del entorno: en tanto que en lo regional considera otras
escalas territoriales y funcionales en el marco de dicha estructura organizacional
jerarquizada. Lo endgeno se refiere a que cada organizacin territorial puede
impulsar estrategias propias o autctonas y potenciar las capacidades internas de
una comunidad, para alcanzar el desarrollo integral del colectivo ms all de un
33
mero crecimiento econmico. En cuanto a sostenible pretende al aprovechamiento
racional del territorio y sus recursos naturales en funcin de su capacidad de
acogida lo que implica satisfacer las necesidades actuales sin que se comprometa
los recursos y posibilidades de las futuras generaciones.

2.3. EL DESARROLLO PROVINCIAL

De los enfoques antes mencionados resulta necesario hacer nfasis en el
desarrollo local, que se refiere a un proceso endgeno de diferentes
organizaciones territoriales de diversos tamaos como lo cita Sergio Buarque, el
desarrollo local es un proceso endgeno registrado en pequeas unidades
territoriales y asentamientos humanos, capaz de promover el dinamismo
econmico y la mejora en la calidad de vida de la poblacin. A pesar de constituir
un movimiento de fuerte contenido interno el desarrollo local est inserto en una
realidad ms amplia y compleja con la cual interacta y de la cual recibe
influencias y presiones positivas y negativas.

Si bien el concepto de desarrollo local puede ser aplicado a diferentes
circunscripciones territoriales, en el caso del Ecuador, ser necesario
conceptualizar y establecer las particularidades del desarrollo regional, provincial,
cantonal y parroquial. Dichos conceptos en la actualidad no se encuentran
definidos en el marco legal revisado en la fase anterior.

Se evidencia entonces, un camino hacia un desarrollo local acorde a las
particularidades del territorio que aproveche los recursos y potencialidades
existentes, considerando lo local como la entidad subnacional de anlisis,
planificacin y accin para el desarrollo que implica una serie de relaciones,
comportamientos, pautas y convenciones comunes
1
, y que dichos territorios o
entidades subnacionales (regin, provincia, cantn y parroquias rurales), se
convierten en objetos de intervencin, en los cuales se encuentran los actores y
agentes clave del desarrollo local, con importantes niveles de homogeneidad
econmica o social, puesto que es ms realista y concreto identificar la vocacin
1
Cfr. Lazarte, Las Agencias de Desarrollo Econmico Local, OIT/ PRODERE (Programa de
Desarrollo para Centro Amrica), p.4. Ver tambin Nielsen Short/Vidal Alonso, Strategies for Local
Development within the framework of Sustainable Human Development, OIT, Torino, 1996.
34
econmica y las respectivas cadenas de valor en los niveles regionales y
provinciales que en otros mayores, tal como se cita en el documento Desarrollo
Regional, Globalizacin y Competitividad
2

Como un acercamiento conceptual se entender que El Desarrollo Local tiene su
base en el Desarrollo Humano y ste abarca el desarrollo econmico local: su
fundamento se encuentra en la teora del desarrollo endgeno, constituyndose
por tanto en un modelo de desarrollo que parte desde abajo y desde adentro,
es decir desde el municipio y la provincia, y por lo tanto sus logros sern siempre,
algunos de corto, pero la mayora de mediano y sobre todo de largo plazo, puesto
que implican un compromiso participativo e incluyente desde las regiones muy
alto.
3

Por otro lado las dimensiones del desarrollo mencionadas anteriormente, en el
caso del Ecuador se encuentran en el marco legal antes estudiado. Por un lado las
dimensiones sociales, culturales, econmicas, polticas y ambientales se plasman
en el Art. 275 de la Constitucin referente al rgimen de desarrollo concebido como
el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos,
polticos, socio-culturales y ambiental, que garantizan la realizacin del buen vivir,
del sumak kawsay, y que procura a travs de la planificacin del desarrollo: i) el
ejercicio de los derechos: agua y alimentacin, ambiente sano, comunicacin e
informacin, cultura y ciencia, educacin, hbitat y vivienda, salud, trabajo y
seguridad social, ii) la consecucin de los objetivos del rgimen del desarrollo,
enmarcados en siete grandes objetivos relacionados a: mejorar la calidad de vida,
construir un sistema econmico justo, fomentar la participacin y control social,
recuperar, conservar y mantener un ambiente sano, garantizar la soberana
nacional, promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo, y proteger y
promover la diversidad cultural, finalmente iii) los principios consagrados en la
Constitucin. En tanto que, en los artculos 262, 263, 264 y 267 de la Constitucin
se atribuye a cada nivel de gobierno, el planificar el desarrollo regional, provincial,
cantonal y parroquial de sus correspondientes circunscripciones territoriales, por lo
tanto el desarrollo adquiere una dimensin territorial.
2. Universidad Industrial de Santander, Ctedra Low Maus. Desarrollo Regional, Globalizacin y
Competitividad. Colombia, 2008.
3. Ibd.
35
2.4. ASPECTOS O CATEGORAS DE LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO
PROVINCIAL.

En este contexto, resulta necesario identificar y definir las categoras o mbitos
que pueden contribuir o propiciar el desarrollo local y por lo tanto deben ser
gestionadas desde el nivel de gobierno ms idneo. Entendiendo que dichas
categoras o mbitos son aquellos que permiten dar naturaleza material y sensible
al desarrollo humano y pueden ser desde muy globales como las polticas
econmica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y monetaria o el comercio
exterior, el endeudamiento, las relaciones internacionales y la gestin ambiental o
ms sectoriales como las actividades productivas, el trnsito y transporte, las
infraestructuras viales, de energa y riego, los servicios pblicos de agua potable,
alcantarillado, depuracin de aguas residuales y manejo de desechos slidos, los
servicios y equipamientos de salud, educacin y los espacios pblicos.
4

Cabe anotar que, en la identificacin de los aspectos o categoras que involucran
el desarrollo regional, provincial, cantonal y parroquial, se debe observar el
principio de coherencia operaria bajo el criterio de que a cada uno de los
aspectos o categoras de gestin del desarrollo en sus dimensiones sociales,
econmicas polticas, culturales y ambientales, le corresponde un nivel territorial en
el que debe ser atendido o gestionado; el de subsidiariedad, segn el cual, cada
aspecto o categora, debe ser tratado en el nivel jerrquico territorial ms bajo
posible; y finalmente, el de contracorriente, por el que el desarrollo de un nivel
territorial mayor debe contemplar el de los niveles territoriales menores que
contiene y a la inversa, el desarrollo de un nivel territorial menor debe impulsar el
del nivel territorial superior del que forma parte.
5

La tarea de identificar o definir los mbitos que involucran el desarrollo provincial
escapan del alcance y no constituyen objetivos del presente estudio, adems se
debe indicar que dicha tarea merece un anlisis multidisciplinario profundo en el
marco de investigaciones en el mbito social, llevadas a cabo por los entes
pblicos encargados de la planificacin nacional o en su defecto por organismos
acadmicos, considerando que es una tarea indispensable y apremiante.
4
Pauta Calle, Fernando (2013). Ordenacin Territorial y Urbanstica: Un Camino para su
Aplicacin en el Ecuador. Cuenca.
5
Ibd.
36
En tal sentido, las competencias asignadas a los gobiernos autnomos
descentralizados en la Constitucin, deben ser motivo de anlisis y reflexin en
cada nivel de gobierno. Particularmente, en el nivel provincial no se puede reducir
el desarrollo provincial al ejercicio de las competencias otorgadas a dicho nivel,
puesto que indudablemente abarcar otros mbitos cuya competencia se
encuentran en otro nivel de gobierno, como por ejemplo: los servicios de salud y
educacin, que demandan la localizacin de equipamiento o infraestructura de
alcance provincial como los hospitales provinciales base o institutos tecnolgicos.

Actualmente, en las competencias otorgadas al nivel de gobierno provincial
subyacen algunos mbitos del desarrollo provincial, siendo stos los siguientes: i)
ordenamiento territorial provincial, ii) vialidad, iii) obras en cuencas hidrogrficas,
iv) la gestin ambiental, v) riego, vi) actividades agropecuarias, y vii) actividades
productivas provinciales, los cuales tienen evidentemente una expresin territorial.

Como se cit anteriormente, los mbitos pueden ser de carcter global o
transversal y sectorial, en el nivel provincial se pueden identificar aquellos de
carcter global como: ordenacin territorial y la gestin ambiental, mientras que
los de carcter sectorial son: vialidad, obras en cuencas hidrogrficas, riego,
actividades productivas y agropecuarias.

Como una aproximacin a las particularidades del desarrollo provincial,
considerando los regmenes de el desarrollo y del el buen vivir, as como los
mbitos transversales y sectoriales antes descritos, y sin limitar su alcance o
definicin, se considera que el desarrollo provincial debe procurar: i) la gestin del
medio ambiente de la provincia, por lo tanto: Recuperar y conservar la naturaleza
y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y
colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo,
y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio
natural (Constitucin, Art. 276, Numeral 4), ii) garantizar la provisin del servicio
de riego de conformidad a los principios de obligatoriedad, generalidad,
uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad,
continuidad y calidad (Constitucin, Art. 314), iii) inclusin y equidad social en el
ejecucin de obras en el marco de sus competencias bajo los principios de
universalidad, igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad, solidaridad y no
37
discriminacin (Constitucin, Art. 340), iv) definir el modelo econmico productivo
y ambiental, de infraestructura y de conectividad, correspondiente a su nivel
territorial conforme lo establece el Art. 44 del COPFP, y de conformidad al modelo
sustentable ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural,
que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneracin natural de
ecosistemas, asegure la satisfaccin de las necesidades de las generaciones
presentes y futuras (Constitucin, Art. 395, Numeral 1).

2.5. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DEL GOBIERNO AUTNOMO
DESCENTRALIZADO PROVINCIAL.

Como se ha mencionado anteriormente, las competencias otorgadas a los GADs
provinciales, al igual que las funciones asignadas en el Artculo 41 del Cdigo
Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin, deben ser
analizadas a la luz de la definicin conceptual que se realice para el desarrollo
provincial.

En el marco del desarrollo del presente trabajo, en base a las competencias y
funciones que corresponden alos GADs provinciales, resulta necesario definir
aquellos aspectos que pueden y deben constituirse en componentes de anlisis
de los Planes Provinciales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. En tal sentido
como se puede ver en los Grficos 2.2 y 2.3, se identifican las siguientes
categoras o clases:

Competencias relacionadas con aspectos sociales, econmicos, polticos
culturales y ambientales: se consideran aquellas que llevan implcitos
aspectos del desarrollo que pueden ser motivo de anlisis y que coadyuven
al conocimiento de la situacin actual de un territorio determinado.

Competencias implcitas en otras y/o que constituyen polticas de gestin y
administracin del GAD Provincial: en esta categora se considera aquellas
que forman parte de otras competencias o funciones, y aquellas que deben
ser observadas en la administracin provincial.

Del anlisis se desprende que, seis de las ocho competencias del GAD provincial
estn relacionadas con aspectos sociales y/o territoriales, por lo tanto deberan
38
constituirse en componentes fundamentales del PDOT provincial, en el COOTAD
se asignan once funciones a los GADs provinciales, de las cuales dos estn
relacionadas con aspectos sociales y/o territoriales, pueden considerarse como
componentes fundamentales del PDOT.

De la revisin de las competencias y funciones, se puede decir que los mbitos
que constituyen el desarrollo provincial en el marco de la legislacin vigente, y que
deben ser motivo de anlisis a fin de incluir todos aquellos aspectos que involucran
el desarrollo provincial cuando se defina su concepto, son: i) vialidad rural, ii) obras
en cuencas hidrogrficas, iii) riego, iv) actividades productivas provinciales, v)
actividades agropecuarias, vi) vivienda rural, vii) cultura, artes, actividades
deportivas en el rea rural, y viii) otros.. Ver Grfico N 2.4.

GRFICO N 2.2
Competencia exclusiva del GAD Provincial en la Constitucin, Art. 263
Competencia exclusiva del GAD Provincial; Constitucin Art. 263 Tipo
1) Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional,
cantonal y parroquial
2) Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito provincial, que no incluya

las zonas urbanas
3) Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuenca y micro

cuencas.
4) La gestin ambiental provincial
5) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.
6) Fomentar la actividad agropecuaria
7) Fomentar las actividades productivas provinciales
8) Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.
Competencias relacionadas con aspectos sociales y/o territoriales.

Competencias implcitas en otras y/o que constituyen polticas de gestin y
administracin del GAD Provincial.
39
GRFICO N 2.3.
Funciones exclusivas del GAD Provincial en el COOTAD, Art. 41
* Se encuentra implcito en el Art. 263 de la Constitucin en el numeral 6 y 7.

Funciones del GAD Provincial; COOTAD Art. 41 Tipo
a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripcin territorial provincial,
para garantizar la realizacin del buen vivir a travs de la implementacin de
poltica pblicas provinciales, en el marco de sus competencias
constitucionales y legales;

b) Disear e implementar polticas de promocin y construccin de equidad e

inclusin en su territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y
legales;

c) Implementar un sistema de participacin ciudadana para el ejercicio de los

derechos y avanzar en la gestin democrtica de la accin provincial;

d) Elaborar y ejecutar el plan provincial de desarrollo, el de ordenamiento

territorial y las polticas pblicas en el mbito de sus competencias y en su
circunscripcin territorial de manera coordinada con la planificacin nacional,
regional, cantonal y parroquial, y realizar en forma permanente, el
seguimiento y rendicin de cuentas sobre el cumplimiento de las metas
establecidas;

e) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la

Constitucin y la ley y, en dicho marco prestar los servicios pblicos,
construir la obra pblica provincial, fomentar las actividades provinciales
productivas, as como las de vialidad, gestin ambiental, riego, desarrollo
agropecuario y otras que le sean expresamente delegadas o
descentralizadas, con criterios de calidad, eficacia y eficiencia, observando
los principios de universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad,
solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, participacin y equidad;

f) Fomentar las actividades productivas y agropecuarias provinciales, en

coordinacin con los dems gobiernos autnomos descentralizados; *

g) Promover los sistemas de proteccin integral a los grupos de atencin

prioritaria para garantizar los derechos consagrados en la Constitucin en el
marco de sus competencias.

h) Desarrollar planes y programas de vivienda de inters social en el rea rural

de la provincial

i) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y
con los gobiernos autnomos descentralizados de las parroquias rurales;

j) Coordinar con la Polica Nacional, la sociedad y otros organismos lo

relacionado con la seguridad ciudadana, en el mbito de sus competencias;
y,

k) Las dems establecidas en la ley

Competencias relacionadas con aspectos sociales y/o territoriales.
Competencias implcitas en otras y/o que constituyen polticas de gestin y administracin
del GAD Provincial.

40
2.6. LA ORDENACIN TERRITORIAL.

La expresin Ordenacin Territorial es usada frecuentemente con varios
significados, pues siendo de carcter interdisciplinar, adopta estilos con enfoques
parciales segn los campos que la conforman: enfoques economistas que
priorizan la cohesin econmica-social, urbanistas, ruralistas, conservacionistas,
entre otros. Resulta esencial definir qu es la ordenacin territorial.

Segn la Real Academia Espaola el trmino ordenar significa colocar segn un
plan o modo conveniente, bsicamente se puede decir que ordenar el territorio es
organizar las actividades humanas en el territorio, segn principios y objetivos
establecidos, se refiere entonces al proceso de identificar, asignar, organizar,
distribuir, y regular las diferentes actividades o usos segn las prioridades y
objetivos en el lugar que corresponda, es un proceso de carcter colectivo e
inters general, lo que involucra necesariamente una funcin pblica.
MBITOSDELDESARROLLOPROVINCIAL
VIALIDAD
RURAL.
OBRASEN
CUENCAS
HIDROGRFICAS.
RIEGO.
ACTIVIDADES
PRODUCTIVAS
PROVINCIALES.
ACTIVIDADES
AGROPECUARIAS.
OTROS.
MBITOSTRANSVERSALES MBITOSSECTORIALES
VIVIENDA
RURAL
CULTURAS
ARTES
ACTIVIDADES
DEPORTIVAS
ENELREA
RURAL.
ORDENAMIENTOTERRITORIALPROVINCIAL
GESTINAMBIENTAL
GRFICO N 2.4.
mbitos transversales y sectoriales del Desarrollo Provincial.
41
Segn la Carta Europea de Ordenacin del Territorio, la ordenacin del territorio es
la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda
la sociedad, cuyos objetivos fundamentales son el desarrollo socioeconmico y
equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestin responsable
de los recursos naturales, la proteccin del medio ambiente y, por ltimo, la
utilizacin racional del territorio.

La Ordenacin del Territorio desde la administracin pbica puede ser considerado
como un instrumento de carcter integral, que debe formar parte de una poltica de
Estado, orientada a la consecucin del desarrollo sostenible, equilibrio territorial,
adecuada organizacin y regulacin de las actividades en el territorio,
aprovechamiento sostenible de los recursos existentes y que garantiza el
mejoramiento de las condiciones de vida, conservacin y proteccin del medio
ambiente.

La Ordenacin del Territorio es entendida tambin como un proceso tcnico, que
se sustenta en varias disciplinas para el anlisis de la situacin de un territorio tiene
por objetivo la ocupacin racional del territorio, mediante la formulacin y
aplicacin de normativa que regule el uso y ocupacin de dicho territorio y el
mejoramiento de la calidad de vida, a travs de un conjunto sustentado de planes,
programas y proyectos que garanticen la gestin responsable de la administracin
pblica.

En el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas en el Artculo 296
analizado anteriormente, si bien se definen caractersticas generales en cuanto a la
ordenacin territorial, no se define el enfoque, las particularidades que del
Ordenamiento Territorial en el Ecuador, y tampoco existen los contenidos mnimos
de un Plan de Ordenamiento Territorial.

Finalmente como cita Domingo Gmez Orea se entender a los Ordenacin
Territorial como la proyeccin en el espacio de las polticas econmicas, sociales,
culturales y ambientales de una sociedad, y el sistema territorial como el resultado
de aquellas.
42
En las acepciones anteriores destacan tres elementos importantes: las actividades
humanas, el espacio en el que se ubican y el sistema que configuran, elementos
que conforman el sistema territorial, tal como cita el Dr. Domingo Gmez Orea en
su libro Ordenacin Territorial (Mundi-Prensa, 2008).

En este contexto, los procesos de ordenacin territorial deben ser integrales
considerando la realidad territorial como un todo y las relaciones de sus diferentes
componentes, flexible ante los cambios suscitados, democrtico para garantizar la
participacin social, la legitimidad y factibilidad de aplicacin del plan, prospectivo
para formular las acciones requeridas y alcanzar el futuro deseado.

Por otro lado, formular los planes de ordenacin territorial es una competencia
constitucional asignada como exclusiva tanto a los cinco niveles de gobierno -
regional, provincial, cantonal y parroquial-, y al Estado Central en tanto es
responsable de desarrollar la Estrategia Territorial Nacional, por lo cual resulta
contraria al criterio de exclusiva, ms an cuando en el COOTAD, Artculo 114 se
define a las competencias exclusivas como aquellas cuya titularidad corresponde
a un solo nivel de gobierno de acuerdo con la Constitucin y la ley, y cuya gestin
puede realizarse de manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno. Es
evidente que la titularidad de la competencia citada no corresponde a un solo nivel
de gobierno, y necesariamente debe ser gestionada de manera concurrente con
todos los niveles de gobierno.

CAPITULO III
METODOLOGAS PARA LA
ELABORACIN DE PLANES DE
DESARROLLO Y DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
45
3.1. METODOLOGA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE
ORDENACIN TERRITORIAL, DEL DR. DOMINGO GMEZ OREA.
La metodologa propuesta tiene como base el anlisis del sistema territorial,
entendiendo a ste, como el sistema conformado por el medio fsico que soporta y
sustenta las actividades que realiza una poblacin y sus relaciones e
interacciones, a travs de canales de relacin, bajo un marco legal e institucional
que regula tal funcionamiento.

En la metodologa se propone la elaboracin de tres fases: el anlisis y
diagnstico territorial, la planificacin territorial y la gestin territorial que si bien
podra entenderse como un proceso lineal, se sugiere la retroalimentacin en las
diferentes fases, previo a estas se plantea la fase preparatoria que consiste en
definir el mbito espacial del plan, estilo, enfoque y contenido, como se puede ver
en el siguiente grfico.

A continuacin se describe de manera general los contenidos relevantes de cada
una de las fases.
En la fase de diagnstico se estudian los subsistemas: medio fsico,
poblacin y actividades, asentamientos y canales de relacin y el marco
legal e institucional, es decir se realiza un anlisis integral del sistema
METODOLOGAS PARA LA ELABORACIN DE PLANES
DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
3
46
territorial. En esta fase es importante anotar que se determinan las unidades
ambientales, en base a las caractersticas del medio fsico sobre las cuales
se planificar. Esta fase concluye con la elaboracin de la sntesis del
diagnstico: modelo territorial, diagnstico integrado de problemas,
diagnstico de potencialidades.
Previo a la fase de planificacin se realiza el anlisis DAFO -debilidades,
amenazas, fortalezas y oportunidades-, la prospectiva y definicin del
sistema de objetivos. La fase de planificacin comprende la elaboracin de
la imagen objetivo, es decir, del modelo territorial a alcanzar conformado por
el submodelo de ordenacin del medio fsico y el submodelo de poblacin,
poblamiento e infraestructuras, para lo que se sugiere como mnimo elaborar
dos alternativas para la determinar el modelo territorial deseado. En esta fase
se identifican todas la medidas -estrategias, planes, programas y proyectos-
necesarias para alcanzar la imagen objetivo propuesta. Una vez definido el
modelo territorial deseado y establecidas las medidas, se procede a la
instrumentacin de la alternativa seleccionada, que est estructurada por el
normativo, que regula el uso del suelo, aprovechamiento y comportamiento,
y el componente de inversin, que se materializa a travs de los planes,
programas y proyectos. Esta fase concluye con la evaluacin de impacto
ambiental al plan elaborado.
GRFICO N 3.1
Fases para la elaboracin de un Plan de Ordenamiento Territorial.
Fuente y Elaboracin: GMEZ OREA, DOMINGO. 2008. Ordenacin Territorial. Ed.
Mundi-Prensa. Madrid.
47
Gestin Territorial consiste en la conformacin y diseo de la gestin del
plan, para lo que se propone la conformacin del Ente Gestor, que ser el
encargado de ejecutar, controlar y dar el seguimiento a las determinaciones
establecidas en el plan, y a la vez definir las funciones, atribuciones, y
quienes lo conforman.
Ver Grfico N 3.2
GRFICO N 3.2
Metodologa comprensiva general para la elaboracin de los
Planes de Ordenacin Territorial.
Fuente y Elaboracin: GMEZ OREA, DOMINGO. 2008. Ordenacin Territorial. Ed.
48
3.2. GUA DE CONTENIDOS Y PROCESOS PARA LA FORMULACIN DE
PLANES DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE
PROVINCIAS, CANTONES Y PARROQUIAS -SENPLADES-.
El Documento Gua de contenidos y procesos para la formulacin de Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Provincias, Cantones y Parroquias,
elaborado en Mayo de 2011 por la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
y Subsecretara de Planificacin Nacional, Territorial y Polticas Pblicas, es
concebido como un instrumento referencial no obligatorio para la formulacin de
los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial PDOT, siendo: un documento
de trabajo previo a la versin oficial y definitiva, no obstante el documento es una
gua vlida para la elaboracin de dichos planes, pues se encuentra actualizado al
marco legal determinado en el COOTAD, en el COPFP y en lo dispuesto en la Ley
Orgnica de Participacin Ciudadana.

Es necesario mencionar las caractersticas que deben tener los planes de los
diferentes niveles de gobierno, como lo cita el documento de anlisis:

...el alcance de los Planes, es decir el tratamiento de esos contenidos debe
variar segn la naturaleza de cada territorio, de las capacidades de
planificacin y gestin de los GAD, de la disponibilidad de informacin
disponible, del grado de desarrollo de los instrumentos de los otros
gobiernos con los que debe articularse
6

los planes no pueden solo referirse a las competencias exclusivas de los
GAD que seala la Constitucin (en sus artculos 262, 263, 264, 265, 266 y
267) y las leyes respectivas, sino considerar todos los campos que son
propios de las dinmicas y demandas que se generan en el territorio, aun
cuando su rectora, regulacin, control y gestin no sean facultades de los
GAD sino de otros niveles de gobierno.
7

Se trata de identificar de modo concertado los niveles de desarrollo, de
Buen Vivir, que se deben alcanzar, y la forma de organizacin del territorio
6
. SENPLANDES (2011), Gua de contenidos y procesos para la formulacin de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias.
7
. Ibd.
49
que debe establecerse, con un nivel de correspondencia y concordancia que
parte de la visin a gran escala y va enriquecindose en el detalle segn el
nivel de cercana de los gobiernos con sus pobladores, es decir una misma
visin y una diferencia de escala en el detalle de cada instrumento.
8

La planificacin debe ser participativa, como se cita en los diferentes
cuerpos legales.

3.2.1. Metodologa para la elaboracin de los Planes Provinciales de
Desarrollo.

Como todo proceso de planificacin y como cita la legislacin referente a los
Planes de Desarrollo se realiza en tres etapas o fases: diagnstico, propuesta o
fase de planificacin y modelo de gestin.

Previo a la elaboracin del diagnstico se establece una fase preliminar que consta
de una etapa de concertacin en la que se d a conocer el proceso a
desarrollarse, se establezcan los compromisos de los representantes de los
diferentes gobiernos, para una accin concertada. As tambin, deben analizarse
los instrumentos de planificacin vigentes, los grados de concordancia o
disidencia, y los niveles de prioridad con los que se tratarn cada tema.
El diagnstico conformado por cuadro etapas: i) Diagnstico por Sistemas,
que comprende el anlisis de los sistemas ambiental, econmico,
sociocultural, poltico-institucional, sistema de asentamientos humanos y el
de movilidad, energa y conectividad, ii) Diagnstico Estratgico que
consiste en identificar los problemas y potencialidades en los sistemas antes
analizados y de las interacciones, as como las oportunidades e impactos de
las polticas y proyectos definidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en la
Estrategia Territorial Nacional, las relaciones del territorio provincial con los
circunvecinos, con el nivel cantonal y parroquial, y definir una lnea base para
el control y seguimiento de los planes, iii) Modelo territorial Actual que
consiste en representar grficamente y con una memoria explicativa, la
8
SENPLANDES (2011), Gua de contenidos y procesos para la formulacin de los Planes de
50
forma de organizacin actual del territorio provincial, a travs de las
interrelacin de los componentes de los sistemas, las ventajas y limitaciones
referente a riego, energa, actividades productivas, vialidad con relacin a la
poblacin, asentamientos humanos y los roles y funciones de dichos
asentamientos en el contexto provincial, y iv) Escenarios se establece la
elaboracin de tres tipos de escenarios: el tendencial, el futuro probable en
caso de mantenerse las tendencias identificadas en el diagnstico, el
probable es decir el futuro supuesto en caso de ejecutarse uno de los
proyectos estratgicos nacionales en el territorio provincial, el consensuado
que considera las potencialidades, limitaciones, y las oportunidades en el
escenario probable a fin de mitigar los posibles impactos.
En la fase de propuesta se establece las siguientes etapas: i) Decisiones
estratgicas que consiste en la definicin de los objetivos integrales o de
desarrollo, las estrategias de largo plazo, las metas a mediano y largo plazo,
el rol que debe cumplir la provincia en el territorio regional, nacional y de los
gobiernos cantonales y parroquiales en el territorio provincial, ii) Decisiones
territoriales en esta etapa se debe definir el modelo territorial provincial
deseado, entendido como el modelo de organizacin del territorio que
coadyuvar a alcanzar el Buen Vivir, y que reflejar la visin y objetivos del
desarrollo propuesto, la delimitacin y definicin de formas de utilizacin del
territorio en trminos de proteccin, conservacin, actividades productivas,
as como de las redes e infraestructuras y canales de relacin.
El Modelo de Gestin se desarrolla en cuatro etapas: i) Conformacin de las
instancias vinculadas con la planificacin participativa, que estar integrado
de forma obligatorio por El Consejo o Asamblea de Ciudadanos, El Consejo
de Planificacin Provincial, el Grupo Provincial de Planificacin, Comit
Consultivo del Plan, ii) Identificacin de programas y proyectos, cronograma
de ejecucin y presupuestos estimados, que se constituyen en el
instrumento de guiar al GAD para la consecucin del plan, iii) Sistema de
Monitoreo, evaluacin y retroalimentacin que permitir el control continuo
del proceso de la ejecucin del Plan, y iv) Estrategia de promocin y difusin
de los planes: previa a iniciar las acciones del plan se debe formular una
51
estrategia de comunicacin del Plan hacia los habitantes de manera que se
fomente la apropiacin del Plan.
En el Grfico N 3.3 se puede apreciar la metodologa general establecida en el
documento de anlisis.

3.2.2 Metodologa para la elaboracin de los Planes Provinciales de
Ordenamiento Territorial.

En el documento de estudio se establece los siguientes contenidos para la
elaboracin de los Planes Provinciales de Ordenamiento Territorial:

a) Estrategias territoriales:
Estrategia de poblamiento: consiste en determinar los lugares idneos para
el emplazamiento de los asentamientos humanos en el periodo de vigencia
GRFICO N 3.3.
Metodologa para la elaboracin de Planes de Desarrollo.
Fuente: Gua de contenidos y procesos para la formulacin de los Planes de
SENPLADES. 2011
Elaboracin: Propia.
52
del plan en funcin de la capacidad de acogida y de los patrones deseados
de localizacin, se busca proveer la demanda de servicios y equipamientos,
crear estmulos o desincentivos para la consecucin del modelo territorial
deseado y definir de roles y funciones de los centros poblados de la
provincia.
Estrategia de utilizacin del territorio: reconociendo la competencia exclusiva
de regular el usos y ocupacin del suelo que ostentan los GADs cantonales,
los Planes provinciales deben considerar las propuestas de ordenamiento
territorial de los distintos Planes cantonales, y mediante una accin
concertada con los responsables de esos gobiernos definir, la clasificacin y
los usos del suelo que sern permitidos en los suelos no urbano de la
provincia.
9
En tal sentido se propone, en base a la zonificacin de los
Planes cantonales definir las siguientes categoras: i) productivas.- agrcolas,
forestales, industriales, etc., ii) proteccin ambiental.- parques naturales,
bosques protectores, cauces de ros, etc., iii) reas de riesgo en el mbito
provincial, y iv) preservacin y usufructo de reas patrimoniales naturales o
arqueolgicas.
Estrategia de consolidacin de los Asentamientos Humanos: consiste en
garantizar un nivel equitativo y sostenible de calidad de vida en todos los
asentamientos humanos de la provincias, por lo tanto las acciones deben ser
dirigidas como: i) apoyo a los gobiernos municipales o parroquiales, en
donde los niveles de calidad de vida sean insuficientes, ii) fomentar
mancomunidades para el aprovechamientos de sinergias, iii) facilitar las
gestiones y iv) acompaar los procesos de mejoramiento de la calidad de
hbitat.
Los sistemas estructurantes: movilidad, energa y conectividad, que consiste
en el sistema vial, de conectividad, de energa y de riego en tanto faciliten y
relacionen la actividad productiva agrcola, minera, de proteccin natural y,
aunque algunos no sean competencia del gobierno provincial, pero se
deben lograr acuerdos y coordinar acciones.
9
. SENPLANDES (2011), Gua de contenidos y procesos para la formulacin de los Planes de
53
b) Instrumentos y mecanismos de gestin del territorio.
Instancias a cargo de la aplicacin del Plan de Ordenamiento Territorial
conformando la unidad, o jefatura responsable de la gestin y concrecin del
plan, y determinando las organizaciones de actores territoriales con las que
se celebren convenios especficos.
Normativa para la aplicacin de las disposiciones del Plan.
Acuerdo o convenios para la vigilancia del Plan.
c) Programas y Proyectos del Ordenamiento Territorial: referentes a los
sistemas de movilidad, energa y conectividad.
3.3. MEDOTOLOGA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE
DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ARQ.
FERNANDO PAUTA.

En el libro Ordenacin Territorial y Urbanstica: Un Camino para su Aplicacin en
el Ecuador, de autora del Arq. Fernando Pauta, en el Captulo III Construccin
del sistema de ordenacin territorial y urbanstica integrada del Ecuador, se
elabora, en el marco de la legislacin vigente los Lineamientos metodolgicos
para la formulacin de los planes de ordenacin territorial integrados a los planes
de desarrollo.

El autor propone el desarrollo simultaneo del Plan de Desarrollo y del Plan de
Ordenacin Territorial, Efectivamente, por mltiples motivos se justifica este
camino -sin que ciertamente sea obligatorio-, desde la necesidad de que tales
planes de desarrollo y de ordenacin territorial respondan a un mismo modelo
deseado o imagen objetivo, hasta la optimizacin de recursos de todo orden
empleados en su formulacin, pasando por la bsqueda de una razonable
simplificacin de los procedimientos de participacin ciudadana, aprobacin y
difusin, entre otros seguramente; pero ms todava si se tienen presente que
estos planes no sern nicamente de uno o dos niveles de gobierno, sino de
cinco, como manda la Constitucin.
10

10
54
En este contexto y bajo una profunda e importante reflexin sobre el modelo de
desarrollo humano, y el anlisis de la legislacin vigente, el autor propone una
metodologa general para los planes de desarrollo y ordenamiento territorial,
aplicable a todos los niveles de gobierno, el cual se plasma en el Grfico N 3.4 y
que se describe de manera general a continuacin:

a) Diagnstico integral del sistema territorial.- el cual est conformado por el
diagnstico de los subsistemas territoriales: i) medio natural, ii) medio
construido, iii) socioeconmico y cultural, y iv) marco poltico, jurdico e
institucional, y por lo tanto el anlisis de los elementos que componen dichos
subsistemas. Esta fase culmina con el diagnstico integrado que a su vez
est conformado por: i) diagnstico integrado de problemas, ii) diagnstico
de potencialidades, iii) anlisis DAFO, iv) modelo territorial actual, y v)
capacidad de intervencin e instrumentos de gestin. Si bien todos los
subsistemas deben formar parte del diagnstico, como sugiere el autor se
har nfasis en los mbitos del desarrollo que correspondan a cada nivel de
gobierno, En consecuencia, se trata de estudiar las dimensiones sociales,
econmicas, polticas, culturales, ambientales y territoriales vinculadas al
desarrollo humano del mbito en el que actuarn los planes.
11

b) Prospectiva del sistema territorial.- se propone como componentes mnimos
la generacin de tres escenarios: tendencial, ptimo y de concertacin.
c) Articulacin a los niveles superiores e inferiores de planificacin.- constituye
una fase especfica para la articulacin de las disposiciones constitucionales
y legales, y entre los diferentes niveles de gobierno, de tal manera que se
adopten las directrices fijadas en los niveles superiores y se plasmen las
aspiraciones y deseos de los niveles inferiores.
Los tres componentes anteriores -diagnstico integral del sistema territorial,
prospectiva del sistema territorial, articulacin a los niveles superiores e
inferiores de planificacin- son comunes para los planes de desarrollo y
de ordenacin territorial.
11
55
d) Imagen objetivo o propuesta.- se trata entonces sustancialmente de un
componente del plan de desarrollo que deber redactarse en funcin de los
resultados alcanzados en el diagnstico integral y en la prospectiva y de las
articulaciones a los niveles superiores e inferiores de planificacin.
12

e) Lineamientos de Planificacin Territorial del Plan Nacional de Desarrollo.- es
entendido como componente especfico de los planes de ordenacin
territorial, puesto que incide directamente en la construccin del modelo
territorial objetivo y de la normativa reguladora de uso y ocupacin de suelo.
f) Modelo territorial objetivo.- Es un componente especfico del plan de
ordenacin territorial y su diseo entonces deber concretarse en el marco
esta vez de los objetivos de la ordenacin territorial en el Ecuador
13
. Siendo
los siguientes:
Objetivos supremos: i) garantizar el ejercicio de los derechos, la
consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo y los principios
consagrados en la Constitucin, ii) propiciar la equidad social y territorial,
promover la concertacin, ser participativa, descentralizada, desconcentrada
y transparente; y, iii) como deber general del Estado, la consecucin del
buen vivir; y,
Objetivos estratgicos generales: i) promover un territorio nacional
equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades humanas y que
coadyuve a la unidad del Estado, ii) lograr la integracin entre regiones, en el
campo y entre el campo y la ciudad, en lo econmico, social y cultural, iii)
garantizar el derecho de los ecuatorianos a vivir en un ambiente sano,
ecolgicamente equilibrado, libre de contaminacin y en armona con la
naturaleza, iv) garantizar los derechos de la naturaleza, v) proteger,
conservar, recuperar y promocionar el patrimonio natural ecuatoriano, vi)
identificar, proteger, defender, conservar, restaurar, difundir y acrecentar el
patrimonio cultural tangible e intangible, vii) garantizar un modelo sustentable
12
13
Ibd.
56
de desarrollo y respetuoso de la diversidad cultural; y, viii) mejorar la gestin
pblica y la coordinacin administrativa.
14

g) Normativa reguladora del uso y ocupacin.-es el componente que
determinar el conjunto de normas o reglas sobre las actuaciones previstas
en el plan.
h) Programa de actuaciones positivas.- est conformado por el conjunto de
planes, programas y proyectos y se sugiere la incorporacin de un estudio
financiero. Se trata entonces de las inversiones y gestiones que deben
realizarse para ir de la realidad actual de una determinada circunscripcin,
en sus dimensiones sociales, econmicas, polticas, culturales y
ambientales, a la imagen objetivo...
15

i) Medidas para la gestin de los planes.- conformado a su vez por el diseo
de un ente gestor y el diseo de un sistema de gestin. Para lo cual se
considera lo establecido en el COPFP en los Artculos 28 y 29 tanto su
conformacin y funciones respectivamente, pero se recomienda la
integracin transitoria de delegados de sectores que no cuenten con
representantes, al menos con voto, esto para los niveles superiores a los
parroquiales.
j) Fase de Gestin.- destinada a la mismsima puesta en marcha, seguimiento
y control de los instrumentos que guiaran el desarrollo humano y la
ordenacin territorial, a su evaluacin y potencial revisin, en los trminos
precisados en los ya aludidos antecedentes metodolgicos; aunque es
necesario advertir que esta fase, por lo menos en el caso de la ordenacin
territorial ecuatoriana, debe incluir con mucha importancia la permanente
articulacin de las determinaciones de los instrumentos de los diferentes
niveles, en el marco de la coordinacin de los planes de ordenacin territorial
cantonal, asunto que se aborda en el punto siete ms adelante.
16

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Ibd.
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58
Una vez definida la metodologa general para la elaboracin de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial se establece las determinaciones especficas
de dichos planes para los diferentes niveles de gobierno. A continuacin se
describe de manera general las determinaciones especficas para los planes de
ordenacin territorial provincial que son comunes con el plan de desarrollo
provincial.

a) Modelo territorial objetivo provincial

Objetivos estratgicos especficos: se sugiere su identificacin a partir de los
objetivos supremos y estratgicos de carcter general en relacin a los
diferentes elementos que conforman el sistema territorial y como se muestra
en el Grfico N 3.5.
GRFICO N 3.5.
Matriz para orientar la identificacin de objetivos estratgicos especficos
del modelo territorial objetivo de la Estrategia Territorial Nacional y de los
Planes de Ordenacin Territorial Regional, Provincial, Cantonal y
Parroquial Rural.
Fuente y Elaboracin: Pauta Calle, Fernando (2013). Ordenacin Territorial y
Urbanstica: Un Camino para su Aplicacin en el Ecuador. Cuenca
59
Determinaciones relativas a: i) medio fsico, se efectuar la delimitacin de
las unidades territoriales seleccionadas para el fomento de las actividades
productivas primarias de alcance provincial, ii) poblacin y actividades, se
sealar la funcin especfica de las unidades territoriales seleccionadas
para el fomento de la produccin primaria de alcance provincial, iii)
asentamientos e infraestructuras, aquellas relativas a la reserva de suelo
para dotacin o mejoramiento de equipamiento o infraestructura de riego y
en general destina a las actividades productivas as como sus caractersticas
y requerimientos tcnicos, la ordenacin de la red vial provincial rural,
diseo geomtrico, constructivo y su enlace con otras redes viales,
dimensionamiento y localizacin de obras a ejecutarse en cuencas,
subcuencas y microcuencas, finalmente el dimensionamiento de las reservas
de suelo para los nuevos equipamientos o instalaciones de alcance
provincial como salud, educacin, recreacin abastecimiento, asistencia
social y cultura. Ver Grfico N 3.6.

b) Normativa reguladora del uso y ocupacin del suelo provincial.

Relativas a la poblacin y actividades, incluir la normativa general no
vinculante que se formular desde la ptica del medio fsico, en relacin a
las actividades seleccionadas para el fomento de la produccin
agropecuaria y en general de la produccin primaria de alcance provincial.
17

Relativas a los asentamientos e infraestructuras, contendr normativa
general no vinculante para: i) construccin, ampliacin o mejora de los
equipamientos o instalaciones, redes viales y de riego, y ii) ejecucin de
obras en cuencas y microcuencas.

c) Actuaciones territoriales, se refiere a la formulacin de planes, programas y
proyectos relativos a los aspectos de gestin del desarrollo provincial, y se
propone aquellos directamente relacionadas con las competencias
provinciales.
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d) Medidas para la gestin del plan de ordenacin territorial provincial y su
correspondiente plan de desarrollo, que contempla las siguientes
actividades: i) diseo de un ente gestor, ii) diseo del sistema de gestin, iii)
programa de puesta en marcha, iv) programa de seguimiento y control, v)
presupuesto para la gestin.

3.4. CONCLUSIONES.

La obligatoriedad de la ejecucin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial, su seguimiento, articulacin, evaluacin y actualizacin, es necesaria en
el marco legal vigente, para la consecucin de los objetivos y desarrollo anhelado.
La elaboracin de PDOT debe fundamentarse en instrumentos y mecanismos que
orienten y faciliten dicha elaboracin y gestin, ms an cuando se deben
desarrollar un conjunto de 1056 PDOT articulados entre s, esto es, 24 PDOT
Provinciales, 221 PDOT Cantonales y 811 PDOT Parroquiales de conformidad a la
informacin cartogrfica del Censo 2010, a excepcin de los territorios No
Delimitados y de las Regiones que en la actualidad no se encuentran
conformadas. Los instrumentos y mecanismos deben ser revisados y actualizados
continuamente conforme a las experiencias de planificacin existente en nuestro
medio.

Por otro lado, la gestin del desarrollo es tambin responsabilidad de cada nivel de
gobierno y a cada uno de ellos le corresponde: planificar el desarrollo regional,
provincial, cantonal y parroquial respectivamente, es tarea entonces del organismo
encargado del Sistema Nacional de Planificacin, el definir los lineamientos para
que cada nivel de gobierno, a travs de sus lneas de actuacin, procure el
desarrollo local o regional en sus circunscripciones territoriales.

Del anlisis realizado a la metodologa del Dr. Domingo Gmez Orea, se puede
decir que constituye un importante referente para la elaboracin de planes de
ordenamiento territorial, del cual cabe destacar las tres fases fundamentales:
diagnstico, planificacin y gestin, que pueden ser aplicadas en todo proceso de
planificacin, en tal sentido, dicha metodologa se convertir en el marco terico
general para la propuesta que deber establecer las particularidades para la
62
elaboracin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial a nivel
provincial.

Respecto de la Gua de contenidos y procesos para la formulacin de Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Provincias, Cantones y Parroquias
elaborado por la SENPLADES se debe mencionar:

Existen particularidades para la consecucin de los PDOT en el marco de la
legislacin vigente, como es la etapa de concertacin y de conformacin de
instancias de participacin que evidentemente contribuyen a una adecuada
gestin del plan.
Se seala que, el alcance de los planes deben ajustarse a las capacidades
de planificacin y gestin de los GADs, dicha afirmacin puede ser
cuestionada en tanto: i) los PDOT deben incluir el anlisis de las
capacidades institucionales de los GADs y sus respectivos programas y
proyectos que fortalezcan o mejoren las capacidades de intervencin de
dicho GAD y por lo tanto su capacidad de planificacin y gestin, ii) por otro
lado dicha afirmacin condiciona que los GADs con dbil capacidad de
planificacin y gestin dispongan de instrumentos de planificacin que
garanticen una adecuada gestin del territorio, iii) si bien debe ajustarse a las
particularidades de los diferentes niveles de GADs, no por ello se dejar de
lado aquellos aspectos que se determinen como propios para el desarrollo
local de cada circunscripcin territorial. As tambin se cita que los planes
deben realizarse a diferente escala, en base al nivel de cercana a los
gobiernos, situacin que debera entenderse bajo el criterio que, los
aspectos que involucran el desarrollo tienen instancias de gestin
adecuadas o idneas, y por lo tanto ciertos aspectos deben ser analizados
y gestionados en niveles locales o regionales.
Por otro lado, cierta terminologa, as como algunos aspectos que incluye la
metodologa planteada requiere ser revisada, como por ejemplo: i) en el
diagnstico se cita el sistema ambiental, como se analiz en el captulo
anterior, la dimensin ambiental constituye un aspecto transversal y por lo
tanto presente en los diferentes subsistemas, mientras que, en el documento
63
es definido como el patrimonio natural, ii) el Plan de Desarrollo incluye
como componentes tanto el modelo territorial actual y el modelo territorial
deseado, pero cabe recalcar que son determinaciones propias de el Plan de
Ordenacin Territorial, iii) en el diagnstico se plantea el sistema movilidad,
energa y conectividad, al respecto en la Constitucin Artculo 313, se
establecen los sectores estratgicos y que son de decisin y control
exclusivo del Estado por su trascendencia y magnitud por su influencia
econmica, social, poltica o ambiental que incluye la energa en todas sus
formas, por lo cual se considera que el estudio de la energa, en los
planes de desarrollo y ordenamiento territorial provincial supera su mbito de
actuacin, iv) los programas y proyectos que se derivan del plan de
ordenamiento territorial se limitan aquellos que se desprenden del sistema
de movilidad, energa y conectividad, aunque las competencias del GAD
provincial tambin se enmarcan en otros sistemas, excluyendo proyectos
indispensables en el nivel provincial como el riego, fomento a las actividades
productivas de nivel provincial, obras en cuencas y microcuencas, entre
otras.
Los Planes de Ordenamiento Territorial, se resumen a la aplicacin de
estrategias, mecanismos de gestin y programas y proyectos, que se
fundamentan y acogen lo establecido en el Plan de Desarrollo, se podra
decir, que comparten un anlisis o diagnstico territorial, entre los dos
instrumentos de planificacin.
Es necesaria la articulacin entre los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial de los diferentes niveles de gobierno, por lo tanto es preciso
indicar los mecanismos de articulacin que se deben aplicar, as como los
momentos oportunos para dicha articulacin, actividades que no se
contemplan en el documento de anlisis.
As tambin se hace referencia a que los PDOT deben ajustarse a las
caractersticas de cada territorio y se realizarn segn la escala y a mayor
detalle en los niveles locales. En lo referente a la informacin de medio fsico
como clima, cobertura vegetal, materiales, formas y procesos generalmente
se dispone de informacin de una fuente y a una misma escala, que
64
difcilmente puede desagregarse en ms de dos, tres e inclusive cuatro
niveles de planificacin, siendo pertinente su anlisis desde un enfoque
particular en funcin de los contenidos especficos o particulares que se
desarrollen en cada plan y que faciliten u orienten la toma de decisiones en
dichos aspectos.
En los contenidos de los planes de ordenamiento territorial provincial, el
Sistema de asentamientos humanos: comprende el anlisis de las formas
de distribucin y ocupacin del territorio provincial por parte de la poblacin,
sin llegar al detalle del anlisis que compete a los GAD cantonales, sobre
aspectos como demanda de servicios y equipamientos requeridos por la
poblacin durante la vigencia del plan. Siendo competencia exclusiva de los
gobiernos cantonales y parroquiales el garantizar la dotacin de servicios
pblicos y equipamientos respectivamente, aspectos analizados de forma
detallada en dichos niveles de planificacin, es cuestionable el realizarlos
nuevamente a nivel provincial, ms an cuando se sugiere desarrollarlos a
nivel general.
En lo referente a la Estrategia de Utilizacin del Territorio hace referencia
que: ...los Planes provinciales deben considerar las propuestas de
ordenamiento territorial de los distintos Planes cantonales, y mediante una
accin concertada con los responsables de esos gobiernos definir, la
clasificacin y los usos del suelo que sern permitidos en los suelos no
urbanos de la provincia., y que la Clasificacin del suelo, que acoger la
zonificacin de los Planes cantonales para definir las categoras de suelos
urbanos, urbanizables y no urbanizables en la globalidad de la provincia.,
evidentemente los GADs cantonales tienen la competencia sobre uso y
ocupacin del suelo, por lo tanto definirn las categoras de usos de suelo y
los correspondientes usos vocacionales, propiciados, compatibles con y sin
limitaciones e incompatibles y que eminentemente corresponden a la
capacidad de acogida del territorio y su vocacin, que va ms all de
definirlos a partir de acciones concertadas.
En general se puede decir que el documento Gua de contenidos y
procesos para la formulacin de Planes de Desarrollo y Ordenamiento
65
Territorial de Provincias, Cantones y Parroquias, debe ser revisado y
actualizado, a la luz de la definicin del desarrollo en los diferentes niveles de
gobierno, pues nada cita al respecto, lo que ocasiona la superposicin de
aspectos o dimensiones del desarrollo cuando ya estn definidas en el
marco legal, tal es el caso de los servicios, o en su defecto incluye aspectos
que son eminentemente de inters nacional y que deben ser gestionados a
dicho nivel como es el caso de la energa. Dicho instrumento sirvi de gua
para la elaboracin de algunos planes de desarrollo y ordenacin territorial
en el Ecuador, por lo tanto, resulta necesario su evaluacin, una vez que
dichos planes estn elaborados, para mejorar y facilitar los procesos de
planificacin en el pas, situacin que hasta el momento no se ha realizado,
quedando como un documento de trabajo o una versin borrador.
Respecto de los lineamientos metodolgicos para la elaboracin de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial definidos por el Arquitecto Fernando Pauta se
puede decir:
Es evidente la relacin que existe entre los planes de desarrollo y los planes
de ordenacin territorial, as como por los justificativos dados por el autor,
por lo tanto, se considera oportuno la ejecucin simultnea de dichos
instrumentos de planificacin.
Se realiza una importante aproximacin por definir los aspectos o
dimensiones del territorio que involucran el desarrollo cantonal y regional
quedando abierta en los niveles provincial y parroquial.
Se establece una metodologa general para la elaboracin de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial, as como las determinantes de los
PDOT provinciales, aunque no es parte de dicha obra los alcances y
contenidos mnimos del diagnstico de los PDOT provinciales, siendo
necesario poner nfasis en la propuesta a desarrollarse en el marco del
presente trabajo.
En el anlisis del sistema territorial se considera los siguientes sistemas: i)
medio fsico, ii) poblacin y actividades, iii) sistema de asentamientos y
canales de relacin y iv) aspectos Institucionales y legales, y los denomina
66
como; i) medio natural, ii) medio construido, iii) socioeconmico y cultural y
iv) marco poltico jurdico e institucional, que ciertamente dan cuenta de
mejor manera sobre los aspectos o categoras que se encuentran en cada
subsistema.
Se realiza un anlisis exhaustivo del marco constitucional y legal referente a
la planificacin, as como el estudio del reparto de competencias a los
diferentes niveles de gobierno, siendo necesario el anlisis de las funciones
otorgadas a dichos niveles de gobierno que pueden incidir de manera
importante en la determinacin de alcances y contenidos de los PDOT
provinciales.
En general se puede decir, que la metodologa propuesta, se convierte en un
importante referente para definir los contenidos, alcances y especificidades
de los PDOT provinciales.
CAPITULO IV
ANLISIS CRTICO DE LAS
EXPERIENCIAS EN LA
ELABORACIN DE PLANES
PROVINCIALES DE DESARROLLO Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
PROVINCIAL.
69
ANLISIS CRTICO DE LAS EXPERIENCIAS EN LA
ELABORACIN DE PLANES PROVINCIALES DE
4
4.1. PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA
PROVINCIA DEL AZUAY (PDOT-AZUAY).

El PDOT-Azuay ha sido elaborado por un equipo multidisciplinario conformado por
el personal tcnico del Gobierno Provincial, con la colaboracin de las diferentes
Direcciones que conforman dicha entidad.

4.1.1. OBJETIVOS PLANTEADOS.

El Gobierno Provincial del Azuay pretende bsicamente, asumir las competencias
de Ordenamiento Territorial otorgadas en la Constitucin y COOTAD para
conformar un sistema de planificacin articulado bajo los siguientes criterios:

Atender los desequilibrios territoriales y problemas ambientales.
Proponer el desarrollo de una actividad productiva ms organizada.
Proponer una adecuada distribucin espacial de la poblacin.
Ordenamiento del sistema de asentamientos.
Dotacin de equipamientos e infraestructuras.
70
Identificacin de las reas de proteccin y conservacin.
Estos objetivos a la luz de las competencias provinciales, tienen relacin con las
otorgadas, aunque no se mencionan aquellas de relevancia provincial -segn las
competencias asignadas- tales como la vialidad rural y sistemas de riego que son
exclusivas para dicho nivel de gobierno, mientras que algunos de los objetivos van
ms all de sus facultades tales como distribucin espacial de la poblacin, una
adecuada distribucin espacial de la misma, y el objetivo sobre la dotacin de
equipamiento e infraestructura es muy general.

4.1.2. METODOLOGA.
Tanto el Plan de Desarrollo como el Plan de Ordenamiento Territorial de la
Provincia del Azuay se realizan simultneamente y siguen un proceso secuencial
elaborado en las siguientes fases: diagnstico, diagnstico integrado y modelo
territorial futuro y la propuesta estratgica de ordenamiento territorial, como se
puede ver en el Grfico N 4.1, que se desprende del documento de anlisis y se
describe a continuacin:

Inicia con el anlisis del territorio entendido como un sistema complejo
conformado por subsistemas de diferente naturaleza con funciones
organizadas e interconectadas, cuyas relaciones determinan principalmente
las caractersticas y estructura del sistema.

El diagnstico se elabora en base al anlisis de los subsistemas: i) poblacin
y actividades, ii) bio-fsico, iii) asentamientos e infraestructuras y iv) marco
legal.

En el diagnstico integrado se desarrolla los siguientes aspectos: i) enfoque
conceptual, que radica en una revisin terico, metodolgico y conceptual
sobre temas referentes a la planificacin y ordenacin del territorio, ii) sntesis
del diagnstico, desarrollada a manera de resumen de los diagnsticos
sectoriales, a travs de cuadros estadsticos, indicadores y aspectos
relevantes de cada uno de los subsistemas mencionados anteriormente, iii)
unidades territoriales que consiste en la determinacin de unidades
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homogneas y la determinacin de la capacidad de acogida del suelo, iv)
problemas y potencialidades, que consiste en una identificacin y
descripcin de las mismas, v) modelo actual del territorio y prognosis,
aunque nicamente se realiza del modelo actual y no se elaboran los
escenarios tendencial, ptimo o de concertacin.

Finalmente, como parte del diagnstico integrado se elaboran las lneas
estratgicas para el modelo territorial objetivo y el respectivo modelo
territorial objetivo para la provincia del Azuay.

En la etapa propiamente de la propuesta del Plan de desarrollo y
ordenamiento territorial se desarrolla: i) Propuesta estratgica para el
ordenamiento territorial que contempla a su vez: la visin del territorio
provincial, estrategias de desarrollo, identificacin de debilidades,
amenazas, fortalezas y oportunidades, ii) definicin de objetivos y
lineamientos para la propuesta de ordenamiento territorial, en la que se
establece un conjunto de objetivos, generales y especficos para cada uno
de los subsistemas, iv) medio fsico: se determinan categoras de ordenacin
y formas de gestin de bio-corredores, recursos hdricos, riesgos
ambientales entre otros, v) poblacin y actividades: principalmente se realiza
proyecciones de poblacin y anlisis de los sectores de la economa, vi)
asentamientos e infraestructura: se define una jerarqua de asentamientos
poblados y vialidad, vii) gestin territorial: se desarrollan criterios rectores del
PDOT, articulacin al Plan Nacional del Buen Vivir, principios rectores de la
participacin ciudadana, principios del PDOT, y viii) programas y proyectos a
nivel de identificacin de los mismos.

Respecto a la metodologa es necesario indicar:

No se evidencia una articulacin entre el Plan de Desarrollo y el Plan de
Ordenamiento Territorial, ms an cuando se elabora nicamente un Modelo
Territorial Objetivo que no se enmarca en una imagen objetivo de desarrollo
de la Provincia de Azuay.
73
Lo mencionado anteriormente tambin se evidencia en la definicin de
objetivos y lineamientos para la propuesta de ordenamiento territorial, y que
excluye nuevamente criterios sobre el desarrollo provincial.

La sntesis del diagnstico culmina con el modelo territorial objetivo, aunque
metodolgicamente, dicho modelo y los lineamientos estratgicos
evidentemente forman parte de la propuesta del PDOT y particularmente del
Plan de Ordenamiento Territorial. As tambin en dicha fase se determina las
unidades territoriales, proceso debe realizarse en el diagnstico,
particularmente como parte del anlisis del medio fsico natural. Dichas
situaciones da cuenca de incoherencias en el marco conceptual y
metodolgico.

No se existe la fase de Gestin del Plan, entendida como el conjunto de
acciones referentes a la ejecucin, seguimiento y control del plan como cita
el Dr. Domingo Gmez Orea, pues en el aspecto denominado gestin
territorial se proponen nicamente criterios generales y principios rectores
sobre la planificacin y desarrollo. Cabe anotar que la fase de gestin del
plan es fundamental para su aplicacin, evaluacin, control y seguimiento,
por lo tanto no de prescindirse de su elaboracin.

En el proceso metodolgico no se define claramente los momentos en los
que se realiz la socializacin y participacin ciudadana, y la articulacin con
los diferentes niveles de gobierno.

4.1.3. CONTENIDO Y ALCANCE.

4.1.3.1. Diagnstico.

a) Subsistema Poblacin y Actividades.

Se realiza el estudio de temas como: empleo, desigualdad entre gneros, salud,
trabajo y empleo, participacin poltica, violencia de gnero y condiciones de vida
de los nios, nias y adolescentes de manera general y en algunos caso a nivel
cantonal con indicadores de hasta el ao 2004. Esta informacin puede ser
74
complementada con indicadores acerca de la exclusin social, econmica, cultural
y de grupos vulnerables -adultos mayores, nios, personas con discapacidad,
entre otras-, que coadyuven al entendimiento de la problemtica para implementar
las polticas de equidad e inclusin que le competen al GAD Provincial.

As tambin se realiza un inventario general sobre las organizaciones sociales y
comunitarias, no obstante es necesario identificar caractersticas como: tipos de
organizaciones sociales, poblacin involucrada, niveles de participacin,
limitaciones, potencialidades, campos de actuacin, recursos disponibles, entre
otros factores, de aquellas organizaciones de influencia provincial y cantonal
vinculadas con aspectos como riego, vialidad, actividades econmicas
productivas, gestin ambiental y todas aquellas organizaciones relacionadas con
las competencias provinciales, de tal manera que se pueda conformar un
diagnstico participativo y conformar un componente de inversin que incluya a
dichas organizaciones.

A nivel provincial se debe: promover y patrocinar las culturas, las artes,
actividades deportivas y recreativas en beneficio de la colectividad en el rea
rural..., -COOTAD. Art. 41, literal i.- en tal sentido es necesario contar en el PDOT
provincial con un inventario de actividades culturales representativas de los
diferentes cantones, relacionados con eventos de arte, las aptitudes y actitudes de
la poblacin referentes a las prcticas deportivas, de arte y sus aspiraciones, as
como la identificacin de las entidades responsables directamente de la
elaboracin y ejecucin de planes, programas y proyectos.

En el PDOT-Azuay se realiza el diagnstico de las actividades econmicas de los
sectores: primario, secundario y terciario, con informacin secundaria del ao 2001
y 2007 que facilita contar con indicadores y estadsticas acerca de cada uno de los
sectores y de los procesos productivos existentes. Ya que el GAD provincial debe
fomentar las actividades agropecuarias y productivas provinciales, es necesario
disponer de informacin primaria acerca de las aptitudes y actitudes de la
poblacin a nivel cantonal para el emprendimiento de nuevas o diferentes formas
de produccin, de tal manera que se puedan establecer incentivos y coadyuvar al
crecimiento de las actividades agropecuarias y productivas provinciales.
75
En general se puede decir que el diagnstico del subsistema poblacin y
actividades tiene una importante informacin socio demogrfica a nivel provincial y
cantonal, no obstante y como se ha mencionado anteriormente es necesario
ampliar dicho diagnstico, lo que permitir en primera instancia conocer la
situacin actual de los mbitos que son competencia provincial.

b) Subsistema asentamientos e infraestructuras.

Las competencias otorgadas a los GADs provinciales estn claramente definidas,
sobre todo aquellos que tienen incidencia territorial deben ser analizadas en el
subsistema asentamientos e infraestructuras, esto es: vialidad rural, riego y
vivienda, en tal sentido el diagnstico debe desarrollar como contenido mnimo
dichos aspectos.

En el PDOT-Azuay, existe una descripcin de la red vial en trminos de material y
estado de la capa de rodadura con informacin del inventario vial realizado en el
ao 2007, si bien esta informacin permitir al GAD en cierta media atender la
vialidad rural en temas de mantenimiento, no obstante es tambin competencia del
GAD provincial el planificar y construir la vialidad rural. En tal sentido debe existir un
anlisis de accesibilidad y conectividad entre los diferentes cantones, a las reas
agropecuarias y productivas. Igualmente debe definirse la jerarqua funcional
actual, analizarse las caractersticas geomtricas de la red vial y caracterizar los
principales problemas que sta presenta.

El anlisis de los sistemas de riego es estudiado como uno de los factores que
incide directamente en el sector agropecuario, aunque se conocen de manera
general las caractersticas de los sistemas de riego, tales como: tipos de sistemas,
poblacin beneficiada, caudales, calidad de agua, infraestructura existente y
superficie con riego por cantn, entre otras, es preciso ampliar dichos estudios,
ms an cuando se determina que apenas un 30% de las UPAs Unidades
Productivas Agrcolas-, cuentan con riego. No obstante es necesario contar con un
diagnstico especfico sobre el riego en la provincia y por lo tanto la infraestructura
existente, caractersticas y cobertura, conocer sobre las organizaciones, su marco
normativo, lo que facilitar el emprendimiento de proyectos, implicaciones sociales,
calidad del agua.
76
Es tambin competencia del GAD provincial Desarrollar planes y programas de
vivienda de inters social en el rea rural de la provincia -COOTAD. Art.41, literal
h-. En el PDOT-Azuay se analiza el tema de vivienda con informacin censal del
2001, informacin que debe ser actualizada, indicando que existe un importante
dficit de vivienda que corresponde aproximadamente al 30%, situacin que se
acenta en algunas parroquias, es necesario tambin identificar aquellos sectores
rurales donde la vivienda es precaria y existe mayor dficit. Este proceso debe
realizarse de forma articulada y coordinada con los GAD cantonales respectivos,
puesto que son los encargados de suministrar la informacin referida al habita y
vivienda, de conformidad al COOTAD, Art. 147.

c) Subsistema bio-fsico.

Una de las competencias otorgadas a los GADs provinciales hace referencia a
Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional y los dems gobiernos
autnomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas -COOTAD. Art.
42, literal c-. Una cuenca hidrogrfica es una unidad natural estructurada y
funcional, en la que todas las aguas fluyen hacia un mismo punto -ro principal-,
est claramente definida por la lnea natural divisoria de aguas y se conforma por
los territorios comprendidos entre la naciente y la desembocadura de un ro, lago o
mar, incluye ros menores que conforman las sub cuencas y micro cuencas. Las
cuencas hidrogrficas son el soporte de las actividades e infraestructura fsicas
que construye ser humano, aunque la competencia otorgada en trminos de
ejecutar obras es muy general, y est condicionada a lo establecido a nivel
regional, es claro que, en virtud de la vocacin o capacidad natural de las cuencas
o micro cuencas, las obras que el GAD provincial debe ejecutar sern para un
manejo adecuado y sostenible de las cuencas hidrogrficas y por lo tanto del
sistema hdrico que conforma dicha cuenca, ms aun cuando es responsabilidad
tambin del GAD provincial La gestin ambiental provincial-COOTAD. Art. 42,
literal d.

En este marco, en el sub sistema bio-fsico en el PDOT-Azuay existe un apartado
denominado Unidades Hidrogrficas, que describe de forma general a las
cuencas y subcuencas de la provincia del Azuay, aunque carece de una
77
caracterizacin especfica de las subcuencas, capacidad natural en trminos de
potencial de aprovechamiento de agua, niveles de erosin, sedimentacin,
existencia y estado de obras hidrulicas, riesgo de inundacin, vulnerabilidad a la
contaminacin, capacidad de autodepuracin, entre otros.

El estudio de las cuencas hidrogrficas debe complementarse con otros estudios
como uso y ocupacin del suelo, cobertura vegetal, aspectos del medio inerte
como clima y materiales formas y procesos y todos aquellos fenmenos que
faciliten la comprensin y caracterizacin para una adecuada gestin ambiental.

d) Marco Legal.

En el PDOT-Azuay se realiza una compilacin de leyes con implicacin territorial,
tales como la Constitucin, el COOTAD, el COPFP, Ley de Participacin
Ciudadana, Ley de Gestin Ambiental y Ley de Caminos, es importante incluir la
legislacin local de los respectivos GAD cantonales, as como ordenanzas y
reglamentos provinciales, este marco legal servir de respaldo para las acciones
que ejecute el GAD provincial.

El diagnstico adolece de un anlisis institucional del GAD provincial, que
identifique las capacidades institucionales, estructura funcional, procesos tcnicos
administrativos y financieros, que servirn de base para el planteamiento de
proyectos.

4.1.3.2. Diagnstico Integrado.

En lo referente al diagnstico integrado se realiza una sntesis de los datos
representativos de cada subsistema, anotando para algunos casos indicadores
sobre la situacin actual, mas no se establecen relaciones en cuanto a problemas
y potencialidades entre los diferentes subsistemas analizados.

Los problemas y potencialidades identificados son representados territorialmente y
enunciados, aunque no se identifican las causas, efectos y los atributos ms
relevantes, siendo importante tambin definir los agentes responsables y posibles
acciones para superar dicha problemtica.
78
En esta fase se realiza la identificacin y determinacin de unidades homogneas y
se define la capacidad de acogida de las unidades, esta tarea tambin es
emprendida por los PDOT cantonales bajo la competencia de uso y ocupacin del
suelo, actividad que puede resultar repetitiva e inclusive contraponerse a lo
establecido en los respectivos PDOT cantonales.

En cuanto al modelo territorial actual se realiza una descripcin general sobre
aspectos sociales, infraestructura y actividad minera -en relacin a la calidad
ambiental-, asentamientos humanos -en relacin al abandono de zonas agrcolas-.
Este modelo es representado grficamente a travs de cuatro mapas temticos
referentes a: i) medio fsico: que identifica nicamente zonas de conservacin,
zonas mineras, condicin que no refleja la situacin actual, ii) asentamientos de
poblacin: se distinguen tres categoras muy someras, cabe anotar a nivel cantonal
tambin se realiza la jerarquizacin de asentamientos y caracterizacin de los roles
y funciones, en tal sentido se considera pertinente adoptar la jerarqua establecida
a nivel cantonal, iii) produccin: ste se restringe al mbito agrcola dejando de
lado el resto de actividades productivas, iv) vas productivas: se refiere nicamente
a las vas que llevan el mismo nombre, dejando de lado la articulacin entre
asentamientos, hacia el exterior y la representacin de la jerarqua vial actual.

En el documento de anlisis pese a la denominacin del estudio Modelo Actual
del Territorio y Prognosis no se identific el desarrollo de la prognosis y por lo
tanto la generacin de escenarios tendenciales y probables que orientan a la
generacin del modelo territorial objetivo.

Una vez definidas las lneas estratgicas para el Modelo Territorial Objetivo de la
Provincia del Azuay se plantean un conjunto de objetivos segn los subsistemas al
respecto es necesario comentar:

En los subsistemas medio fsico ambiental, poblacin y actividades los objetivos
estn directamente relacionados con las competencias asignadas al nivel
provincial, y por lo tanto se refieren principalmente a la conservacin y proteccin
del territorio con fines ecolgicos, es decir, ecosistemas, bosques autctonos,
79
vegetacin nativa, complejos fluviales entre otros y la conservacin y proteccin del
suelo con vocacin para actividades productivas tanto agrcolas como ganaderas.

En cuanto al subsistema poblacin y actividades se propone el fomento a la
productividad mediante cadenas productivas en funcin de la capacidad de
acogida del territorio y la incorporacin de nuevas zonas industriales de alcance
regional. Respecto al rol del GAD frente a funciones asignadas como equidad e
inclusin, participacin ciudadana, que si bien pueden ser temas transversales en
el ejercicio de sus competencias, es necesario definirlas claramente, al igual que
aspectos como las artes, culturas, actividades deportivas y la seguridad, cuyos
objetivos no estn definidos.

En el subsistema de asentamientos, se acoge el sistema de asentamientos
determinado en la estrategia nacional, en tanto que la vialidad y riego se definen
principalmente en base a las zonas productivas, siendo necesario ampliar el
concepto y las estrategias para la vialidad y por lo tanto garantizar la articulacin
de los diferentes centros poblados del territorio provincial, as tambin definir la
poltica del GAD provincial frente a las necesidades sobre vivienda.

Estos objetivos particulares deben ser plasmados territorialmente para definir el
modelo territorial objetivo, esto es, la forma de organizacin y gestin del territorio
superando los problemas identificados en el diagnstico territorial.

4.1.3.3. PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

a) Propuesta estratgica para el ordenamiento territorial.

En la visin propuesta para la provincia del Azuay se define la situacin social y
econmica deseada, mientras que de forma general se mencionan los aspectos
como la calidad de vida, situacin cultural y la gestin ambiental, por lo cual se
considera pertinente incluir aspectos referentes al desarrollo.

En base a la matriz FODA y al Plan Participativo de Desarrollo del Azuay, se definen
ejes estratgicos: Ampliacin de la Democracia, Autonoma Solidaria, Economa
80
Social y Solidaria, Sustentabilidad Ambiental y Gestin vial solidaria, mbitos que
deberan desarrollarse en el Plan de Desarrollo mas no nicamente en la
ordenacin territorial, puesto que mucho de los mbitos no tienen relacin directa
con el territorio. As tambin se realiza la Definicin de Objetivos y Lineamientos
para la Propuesta de Ordenamiento, texto en el que se plantean objetivos
especficos y establecen lineamientos en funcin de los subsistemas: medio fsico,
poblacin y actividades, asentamientos e infraestructuras, y gestin territorial.

En cuanto a la propuesta planteada en el medio fsico se determinan siete
categoras de ordenacin: Zonas de Conservacin, Zonas de Recuperacin, Zona
de Importancia Hdrica, Zonas de Produccin Agrcola, Zona de Produccin
Ganadera, Zona de Produccin Industrial y Zonas Urbanas, en base a las unidades
ambientales y usos de suelos potenciales analizados en el diagnstico y proponen
que dichos usos se definan a mayor nivel de detalle y caracterizacin en el nivel
municipal. Es evidente en dicho proceso la falta de articulacin con los niveles de
planificacin cantonal, siendo stos los encargados de definir el uso especfico del
suelo, sobre el cual, el nivel provincial deber seleccionar las unidades territoriales
para el fomento de la produccin provincial y las zonas de conservacin.

En cuanto a la gestin del medio fsico se plantean estrategias tales como:
Ampliacin de reas Protegidas, Creacin y Gestin de Biocorredores, Propuesta
para la incorporacin a la Reserva de la Biosfera, Creacin del Parque Ecolgico
Provincial, Repoblacin Forestal. Sobre la Gestin de Riesgos Ambientales y de los
Recursos Hdricos se realiza una descripcin de la situacin actual y de la
problemtica, ms no estrategias o polticas para su gestin.

En el subsistema de Poblacin y Actividades se plantea metas y objetivos
especficos referidos a superar o incidir positivamente sobre las inequidades
existentes en temas de participacin ciudadana, acceso al agua, educacin,
equidad e inclusin, grupos de atencin prioritaria -aunque en las metas descritas
se refiere nicamente a nios y adolescentes-. Sin embargo no existen metas u
objetivos en cuanto a la competencia: promover y patrocinar las culturas, las
artes, actividades deportivas y recreativas... -COOTAD. Art 41 literal i.

81
En las actividades econmicas, la propuesta en el sector primario radica en el
impulso a la cadena de cacao y la produccin hortcola, sobre lo cual se define un
conjunto de recomendaciones para su consecucin como capacitacin,
construccin de un Centro Post Cosecha, creacin de plan de negocio,
reactivacin de las granjas del Gobierno Provincial como modelo de empresas
asociativas, dotacin de riego por aspersin, cultivos en terraza. En el sector
ganadero se fomenta la produccin pecuaria destinada principalmente a la
produccin de lcteos con las siguientes recomendaciones: fortalecer la
asociatividad de productores de lcteos, capacitacin, instalacin de centros de
acopio, mejoramiento de pastos, incorporar los sistemas silvopastoriles. En lo
referente al sector industrial nicamente se establecen las caractersticas fsicas
para definir zonas industriales, mientras que en el sector turstico se sugiere la
diversificacin en torno a los atractivos turstico que posee la provincia.

En el subsistema de asentamientos e infraestructuras, con el empleo de las
variables poblacin, produccin, comercializacin, movilidad, energa y
conectividad, se establece una jerarqua de asentamientos conformada por tres
categoras: nodo provincial, nodo de articulacin provincial y nodo de desarrollo
cantonal, a las tres definidas en la provincia del Azuay por la SENPLADES -nodo de
estructuracin nacional, nodo de vinculacin zonal y nodo de Sustento-. En las
nuevas categoras se asignan roles muy generales a las cabeceras cantonales, en
algunos casos se establecen categoras diferentes a las asignadas en la Agenda
Zonal para el Buen Vivir, como es el caso de Girn, que de un nodo de vinculacin
zonal se le determina como nodo de sustento, al igual que Pucar y San Fernando,
siendo nodos de vinculacin zonal se constituyen en nodos de desarrollo cantonal,
los nodos de sustento El Pan y Sevilla de Oro se determinan como nodos de
desarrollo cantonal como se puede ver en los Grficos N 4.2 y 4.3.

En base a la propuesta de la estructura de los nodos, se definen diferentes tipos
de conectividad, en funcin de la articulacin de los nodos, que van desde una
conectividad regional, principal, secundaria, hasta una conectividad productiva,
acorde a los objetivos y modelo territorial propuesto. As tambin se define la
jerarqua vial clasificada en red vial primaria, secundaria, productiva y terciaria que
coadyuvan a establecer ejes de conexin existentes y propuestos, que se realiza
82
nicamente a nivel de identificacin de vas -jerarqua que no estaba plasmada en
el modelo territorial objetivo-.

En lo referente al riego se determina de forma general que la construccin de
sistemas de riego debe emprenderse en los cantones: Sevilla de Oro, El Pan,
Pucar, Camilo Ponce Enrquez, Nabn y Oa, puesto que al momento de la
elaboracin del plan se realizaba simultneamente el Inventario de Riego de la
provincia.

b) Gestin Territorial.

En el subsistema de gestin se elabora un conjunto de criterios, principios,
definiciones referidos a la articulacin, participacin ciudadana y ordenamiento
territorial algunos establecidos en cuerpos legales como la Constitucin, mas no se
definen en relacin a la gestin del PDOT.
GRFICO N 4.2
Propuesta de estructura policntrica, segn agenda Zonal 6.
Fuente: SENPLADES
Elaboracin: Propia
83
c) Gestin Territorial.

En lo referente al componente de inversin se realiza una matriz de programas y
proyectos identificando nicamente, periodo y presupuesto para su ejecucin. En
lo referente al marco normativo, si bien se menciona o describe zonas de
importancia ambiental, categoras de ordenacin y algunas normas para sus
territorios, no se elabora una normativa particular que establezca: limitaciones,
regulaciones, control y gestin de las rea de inters ambiental, que pueda ser
aplicada en el territorio provincial, es entonces necesario definir claramente el
componente normativo del Plan.

Cabe recalcar que no se propone un sistema de gestin del Plan, a travs de un
Ente Gestor con funciones y estructura definida, tampoco el sistema de monitoreo,
evaluacin y retroalimentacin del PDOT - Azuay como se sugiere en los
lineamientos establecidos por la SENPLADES.
GRFICO N 4.3.
Propuesta de estructura policntrica, segn PDOT - Azuay.
Fuente: Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la Provincia del Azuay.
Elaboracin: Propia
84
4.2. PLAN DE DESARROLLO Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA
PROVINCIA DEL CAAR. (PDOT - CAAR).

Para la elaboracin del PDOT - Caar se conform un equipo multidisciplinario de
15 profesionales, cuyo proceso se realiz en 18 meses. Es importante anotar que a
la fecha del presente anlisis -mayo 2013-, el PDOT-Caar cuenta con una versin
borrador.

Entre los objetivos planteados en el PDOT - Caar es necesario destacar los
siguientes:
- Cumplir con los mandatos constitucionales y contar con un instrumento idneo
para la gestin del desarrollo territorial.
- Regular la ocupacin y uso del territorio, con polticas que corrijan los
desequilibrios territoriales.
- Reconvertir econmicamente el territorio rural.
- Garantizar la conservacin y manejo sostenible de los recursos naturales.
- Disminuir las asimetras en la dotacin de bienes y servicios.
- Mejorar la conectividad a nivel regional.
Los objetivos planteados en su mayora tienen relacin directa con el ejercicio de
las competencias asignadas al nivel provincial, tales como la gestin ambiental, el
definir el modelo econmico productivo y de conectividad. En lo referente a la
competencia sobre el riego no se menciona de forma explcita objetivos, los que
deben estar articulados con el fomento de las actividades agropecuarias, por lo
tanto al modelo econmico. Por otro lado, si bien es competencia municipal la
dotacin de servicios y el regular el usos y ocupacin del suelo, el gobierno
provincial puede coadyuvar a disminuir las asimetras a travs del modelo de
econmico productivo y de conectividad. Existen objetivos que no corresponden al
nivel provincial, puesto que no son competencias provinciales y su estudio requiere
otro nivel de nivel de anlisis, tales como, la regulacin del uso y ocupacin del
suelo y la conectividad regional.
85
4.2.2. METODOLOGA.
El proceso metodolgico empleado para la elaboracin del PDOT-Caar ha sido
claramente definido en dicho documento, a partir de la cual se realiza el esquema
metodolgico que se puede ver en el Grfico N 4.4 y se describe a continuacin:

Fase de Preparacin, pertinente para validar la informacin, generar
cartografa temtica y establecer los primeros acercamientos, vnculos,
compromisos y articulaciones con los otros niveles de gobierno e
instituciones pblicas relacionadas con la planificacin, siendo por lo tanto
una fase importante previo al estudio del territorio, que permitir contar con
una fuente de insumos depurada, validada y sistematizada y a la vez
establecer acuerdos y cronogramas para la articulacin con los actores
involucrados.
Levantamiento de la Lnea Base: consiste en el levantamiento de informacin
que permitir caracterizar a la provincia, si bien se registra nicamente la
informacin secundaria recopilada, es necesario anotar que el GAD
provincial realiz el estudio geolgico de la provincia siendo ste uno de los
compromisos asumidos para la ejecucin del PDOT-Caar, que a su vez
servira de insumo para la planificacin cantonal y parroquial. De esta
experiencia cabe destacar la generacin de informacin fundamental o base
para los procesos de planificacin, la formulacin de acuerdos y convenios
entre los diferentes niveles de los GADs.
Sistematizacin de la informacin: una vez levantada, validada y depurada la
informacin se conforma un sistema de informacin geogrfico. En la
elaboracin de los planes de desarrollo u ordenamiento territorial se genera y
emplea diversa cartografa temtica, que debe ser almacenada y procesada
de forma que pueda ser actualizada y contenga toda la informacin referente
a los elementos cartogrficos, siendo evidente su conformacin previo al
diagnstico territorial.
Diagnstico Territorial: se realiza segn los lineamientos sugeridos por la
SENPLADES, es decir, se analiza el territorio en base a los seis subsistemas:
86
i) poltico institucional, ii) fsico ambiental, iii) econmico, iv) sociocultural, v)
asentamientos poblacionales, y vi) movilidad conectividad.
Diagnstico Integral: enfatiza la territorializacin de las principales fortalezas
y problemas de la provincia para la elaboracin del modelo territorial actual y
futuro. El desarrollo de esta fase se puede definir en los siguientes
componentes: i) Modelo territorial actual en trminos de jerarqua de
asentamientos, zonas crticas definidas por deficiencia de servicios bsicos y
conectividad, potencialidades en relacin al uso de suelo, productividad
recursos ambientales y tursticos, ii) determinacin de unidades
estructurales, valoracin y capacidad de acogida, y iii) resumen de los
diagnsticos sectoriales destacando a manera de sntesis los aspectos
relevantes,
En la Propuesta se desarrolla: i) Enfoque del sistema territorial que consiste
en la contextualizacin del modelo econmico ambiental territorial, en base a
las estrategias territoriales nacionales de la Agenda Zonal, lineamientos del
plan provincial, y principios generales en relacin oferta demanda de
servicios pblicos, y ii) Propuesta de Desarrollo Provincial definida en
directrices, visin provincial, modelo de estructuracin de asentamientos,
modelo econmico productivo, modelo de infraestructura y conectividad,
modelo de desarrollo ambiental y riesgos, modelo de desarrollo socio,
cultural y turstico, y finalmente se realiza la identificacin de proyectos en
trminos de ubicacin, perodo de ejecucin y entidad ejecutora.
Modelo de Gestin que contempla: i) contextualizacin, ii) objetivos, iii)
estrategia de trabajo, iv) descripcin del modelo de gestin a implementarse
que incluye actores involucrados, en lo referente a programacin estratgica
y coordinacin, -que puede considerarse como el ente gestor-, la
planificacin tcnica -conformado por un comit tcnico- y el sistema de
participacin ciudadana, finalmente v) conceptualizacin y diseo del
modelo de gestin, en trminos de sostenibilidad y resultados esperados en
trminos descriptivos, que no involucra la definicin de metas o indicadores.

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88
Al respecto es mencionar lo siguiente:

Es importante destacar que previo al estudio de los subsistemas, se
incorpora la caracterizacin de la provincia, en el que se identifican
problemas limtrofes y se realiza la primera zonificacin del territorio
provincial.
Se desarrolla una fase preparatoria, que constituye un factor importante para
facilitar los procesos a desarrollarse en el PDOT.
En la metodologa no se evidencia procesos de articulacin con los niveles
de planificacin inferior, es decir, el cantonal y el parroquial.
En el diagnstico integral no se identific un componente fundamental como
es la identificacin de problemas y potencialidades del territorio que sirven
de gua para la definicin de objetivos generales y especficos as como el
planteamiento de futuros programas y proyectos.
En esta misma fase se elabora las unidades estructurales , las mismas que
deben ser desarrolladas en el diagnstico fsico-ambiental por los aspectos
que intervienen en su definicin, dando cuenta de ciertos problemas en la
concepcin metodolgica, a esto se suma que en los PDOT tambin se
definirn los unidades ambientales, debido a la competencia que ostenta, lo
que genera duplicidad de esfuerzos, prdida de recursos y una posible
contradiccin entre los resultados obtenidos.
El plan carece de prospectiva territorial, y por lo tanto de una importante
herramienta para la formulacin del modelo territorial propuesto.
As tambin en la metodologa no se evidencia uno de los componentes
fundamentales de la propuesta, esto es, el marco normativo en relacin a los
aspectos abordados en el PDOT.
De igual manera que en el PDOT-Azuay, las particularidades del PDOT
Caar, radican en el desarrollo y contenido particular de cada una de las
fases del Plan, que ms adelante se analizan.

89
4.2.3. CONTENIDO Y ALCANCE DEL PLAN.


Como se mencion en la metodologa, previo al anlisis territorial se realiza la
caracterizacin del territorio, que recoge importante informacin de la provincia y
que no son abordados en los diferentes subsistemas, tales como: ubicacin,
delimitacin poltico administrativo, creacin de la provincia, cantones y parroquias,
resea histrica, datos relevantes, problemas limtrofes, puesto que la planificacin
se realiza en circunscripciones territoriales delimitadas con fines poltico
administrativo. Es importante anotar que en esta etapa ya se definen tres zonas de
planificacin, que orientarn el anlisis de los diferentes subsistemas, esto se
realiz en funcin de las condiciones fsico-ambientales y de relieve, para facilitar la
comprensin del territorio, la descentralizacin de actividades e intervenciones ms
eficientes.

a) Subsistema Poltico Institucional.

Entendiendo este subsistema como aquel que regula y controla, la relacin de las
actividades que realiza el ser humano en el territorio, se debe analizar bsicamente
las instituciones que intervienen en el sistema territorial y la normativa que regula
las actividades.

En el diagnstico poltico institucional se realiza un detallado anlisis de la gestin
del GAD de la Provincia del Caar: estructura, estrategias fundamentalmente
basadas en las competencias provinciales, as tambin se menciona de forma
general el marco jurdico nacional, siendo necesario el anlisis de aquella
legislacin respecto a su incidencia en el territorio de estudio. En cuanto al marco
jurdico provincial, si bien se citan ordenanzas stas deben tener relacin, en
cuanto limitantes o condicionantes legales, a la instrumentacin de una alternativa
seleccionada.

Se realiza una descripcin sobre la gestin del GAD Provincial del Caar durante el
periodo de gobierno (2009-2011), en trminos de estructura - direcciones,
90
departamentos y personal- y aspectos econmicos referente a las inversiones en
las principales lneas de accin a travs de programas y proyectos ejecutados,
situacin que no permite conocer o diagnosticar al GAD provincial, y que carece de
indicadores de eficacia y eficiencia durante un periodo considerable.

b) Subsistema Fsico Ambiental.

En lo referente a este subsistema, existe una importante caracterizacin del medio
bitico en lo que respecta a formaciones vegetales, ecosistemas, zonas de vida,
reas protegidas, bosques protectores, bosques nativos, erosin, riesgos naturales
importantes insumos a la hora de ejercer la gestin ambiental, adems se
conoce el medio fsico: geomorfologa, minera, clases agrolgicas, entre otras,
que permite identificar la capacidad del suelo para actividades productivas
primarias. Resulta necesario complementar el anlisis del subsistema con el
estudio de las cuencas, sub cuencas y micro cuencas de tal manera que el GAD
provincial pueda ejecutar de forma eficaz y oportuna las obras necesarias, ya sean
para recuperar o conservar los sistemas hidrolgicos.

c) Subsistema Econmico.

El anlisis del subsistema econmico radica en el entendimiento de la base
econmica de la provincia, por lo tanto de sus sectores primarios, secundarios y
terciarios, evidenciando la problemtica en cada uno de stos. El estudio se realiza
conjuntamente con factores determinantes que influyen directamente en los
diferentes sectores, como la capacidad agrolgica del suelo y el clima como
condicionante para actividades primarias, la necesidad de infraestructura bsica
como el riego. A nivel provincial, la poblacin se dedica mayoritariamente al sector
primario de la economa, aunque en los cantones: Azogues, El Tambo y La Troncal
la mayor parte de la poblacin se dedica al sector terciario de la economa, en tal
sentido, en cuanto al sector primario se analiza la estructura de la propiedad en
trminos de unidades de produccin agrcola (UPAs), rendimientos, produccin
tecnologas, flujos de mercanca o comercializacin en base a la informacin
disponible y recopilada, en tanto en el sector terciario se analiza principalmente la
actividad turstica y la actividad comercial, siendo importante acotar que en dicho
91
sector se hace el anlisis de otros subsectores como transporte pblico y privado,
servicios personales, bancos, entidades de crditos, servicios especializados, es
decir, todo lo que contribuye a caracterizar el sistema econmico de la provincia.

En cuanto la actividad industrial, si bien se cuenta con una descripcin general y
existe un nmero reducido de industrias grandes, es importante analizar el
impacto ambiental que genera o las acciones de mitigacin que se realizan, as
como identificar las industrias pequeas, que de igual manera provocan impacto
ambiental. Es necesario analizar las concesiones mineras, pues si bien existe un
inventario y descripcin general, no se estudian los impactos que genera dicha
actividad.

c) Subsistema Sociocultural.

Entre los aspectos analizados en este subsistema estn: i) demografa, esto es, la
poblacin segn grupos de edad y sexo, densidad poblacional, grupos vulnerables
-nios, nias y adolescentes, adultos mayores, pueblos y nacionalidades-,
programas de proteccin social, ii) salud que analiza tasas de mortalidad,
equipamientos de salud, poblacin con discapacidades, es decir, temas
relacionados con las competencias asignadas a nivel provincial, iii) educacin, al
respecto existe informacin sobre tasas de escolarizacin, especializacin
funcional, anlisis de los establecimientos educativos, es decir, un anlisis
referente a diversos aspectos de la educacin, que tambin sern analizados a
nivel cantonal, por lo que existir una duplicidad de esfuerzos, iv) programa de
proteccin social que se desarrollan en el territorio provincial, v) migracin, se
realiza una descripcin en base a las variables obtenidas en el Censo 2010, vi)
cultura y patrimonio, aspectos que influyen en un modelo econmico productivo y
que deben ser abordados como limitaciones o potencialidades, en el caso del
aspecto patrimonio sera importante analizar aquellos que tienen recurso o
potencial turstico provincial, puesto que el preservar, mantener y difundir el
patrimonio arquitectnico, cultural y natural, es competencia municipal -
Constitucin. Art. 264 numeral 8-, lo que conlleva nuevamente a una duplicidad de
esfuerzos e inclusive prdida de recursos, y vii) organizaciones sociales, que
consiste en una identificacin de organizaciones, por mbito de actuacin, es
92
importante anotar que su anlisis facilitar la gestin del Plan, por lo que se
requiere identificar aquellas organizaciones que tienen influencia provincial, ms
all de un listado.

d) Subsistema Asentamientos.

En este subsistema se caracteriza a los cantones como ncleos de poblacin, que
conforman la provincia, en funcin de la superficie, actividad econmica, vialidad,
rangos de poblacin, entre otros, en tanto que, el nivel parroquial se caracteriza
segn superficie y comunidades.

La vivienda es otro mbito analizado en trminos de tenencia, condiciones de
ocupacin, estado fsico, programas de vivienda e inversiones, que constituye el
insumo base para la identificacin de la problemtica , dficit en cuanto tenencia,
condiciones fsicas que facilitaran la consecucin de la competencia provincial.
Como se mencion en el PDOT-Azuay, el estudio de vivienda debe articularse y
emplear la informacin generada por los GAD cantonales.

Los servicios como: agua potable, alcantarillado, energa elctrica, recoleccin de
basura, telefona fija y mvil se estudia a nivel de vivienda o de hogar, en trminos
de disponibilidad y medios de abastecimiento, aspectos que sern tambin
analizados en el PDOT cantonal pues constituye una de sus competencias
exclusivas como lo dice el Art 264 de la Constitucin, numeral 4, existiendo
nuevamente duplicidad de esfuerzos. De igual manera, el diagnstico de
equipamientos se realiza a travs de una identificacin, localizacin, determinacin
de zonas con mayor concentracin segn de tipo -educativo, salud, gestin y
asistencia social -, aspectos que deben ser estudiados en trminos de dficit en
los PDOT cantonales.

En base a los anlisis de servicios bsico, vialidad y equipamiento, se definen
cinco categoras de asentamientos poblados, por lo tanto, se tiene una nueva
jerarqua a ms de la ya defina en la Agenda Zonal respectiva, y aquellas
posiblemente definidas en los respectivos PDOT cantonales.

93
Por ltimo, en el captulo denominado escenarios tendenciales, se elaboran
proyecciones de poblacin hasta el ao 2030 por cantones, mientras que, en los
aspectos como vivienda y servicios bsicos, se realiza la comparacin de
indicadores en funcin de la informacin de los censos 2001 y 2010, que permiten
tener cierta aproximacin de la evolucin y facilitarn la comprensin de las
tendencias en el sistema territorial.

e) Subsistema de Movilidad y Conectividad.

Se desarrollan dos temas: i) vialidad, en el que se analiza desde la vialidad estatal
hasta la vialidad urbana, las caractersticas constructivas como la capa de
rodadura y su disponibilidad o estado, as como indicadores que faciliten la
interpretacin de los niveles de conectividad con las diferentes parroquias, esto se
realiza con la informacin disponible y su estudio deber ser actualizado con
informacin sobre las caractersticas geomtricas y ii) en el aspecto transporte
pblico, en cambio, se enumera las cooperativas de transporte colectivo pblico:
taxis, transporte de carga liviana y carga pesada desde las provinciales hasta las
parroquiales, situacin que puede ser interpretada en el plan provincial como una
mera recopilacin de informacin, ms an cuando no se realiza anlisis de
cobertura, identificacin de dficit y cuando el trnsito y transporte es competencia
municipal y debe ser motivo de un plan especfico de trnsito y transporte

El estudio vial, por otra parte, tiene un importante aporte en cuanto a puntos
crticos, estado de la red vial y niveles de conectividad, ya que suministra
informacin adecuada para la elaboracin de propuestas y por lo tanto la gestin
del GAD Provincial, aunque se debe tener muy en cuenta que la competencia
provincial en cuanto a la vialidad es en el rea rural, mas no en el rea urbana por
lo que su anlisis puede llevar a una duplicidad de esfuerzos como se ha
mencionado reiterativamente.

4.2.3.2. Diagnstico Integral.

En primera instancia se define el modelo del territorio actual en base a cuatro
subsistemas: sistema de asentamientos, fsico ambiental, sociocultural y
econmico productivo, en el que se identifican: nodos concntricos,
94
conurbaciones, reas crticas debido al bajo nivel de dotacin de equipamiento y
vialidad entre otros, reas para conservacin, ejes productivos, reas verdes de
valor, reas de transicin, reas de conectividad provincial y territorios
arqueolgicos, todos representados a travs de mapas.

As tambin se definen unidades estructurales, en funcin de los pisos altitudinales
y de rangos de pendientes, las que son valoradas en funcin del valor productivo,
agua, biodiversidad, paisajstico y cientfico cultural, finalmente se elabora el plano
de Capacidad de Acogida del Territorio fundamental para la propuesta, no
obstante los criterios para definir dicha capacidad, as como los resultados
obtenidos no se encuentran claramente identificados ni descritos.
Como parte del modelo territorial se elabora un resumen de los diagnsticos de los
subsistemas por zonas, en los que se detallan los aspectos ms relevantes.

4.2.3.3. Propuesta.

De manera muy general y breve como parte del Enfoque del Sistema Territorial, se
define el modelo territorial futuro de la Provincia del Caar, en base a las
disposiciones y objetivos constitucionales, estableciendo el modelo
agroecolgico artesanal y turstico. En esta etapa el modelo territorial futuro no se
representa territorialmente, por lo contrario consiste en un enunciado o descripcin
general.

En base a los objetivos zonales y a las estrategias territoriales desarrolladas en la
Agenda Zonal para el Buen Vivir, se definen lineamientos y principios generales
que fundamentan la propuesta de desarrollo provincial.

La propuesta de desarrollo provincial parte de directrices sobre los aspectos
analizados en el diagnstico tales como: vialidad, medio ambiente, actividades
econmicas, entre otras, as tambin se establece la Visin Provincial y metas en
aspectos: educacin y cultura, salud, social y humano, econmico y productivo,
ambiental y riesgos y ordenamiento territorial. Algunas metas planteadas
principalmente referidas a salud, educacin y cultura son difcilmente ejecutables
por el GAD provincial.
95
Finalmente se propone los siguientes modelos territoriales:

Modelo de estructuracin de asentamientos poblacionales.
en el que se mantiene la estrategia de una estructura de asentamientos
policntrica con ncleos de poblacin de tipo de nodo de vinculacin
regional, nodo de vinculacin provincial, nodo de vinculacin cantonal, nodo
de vinculacin parroquial y nodo de sustento, estas categoras se
encuentran caracterizadas y definidas, no obstante es necesario mantener
los criterios de articulacin en cuanto asignacin de roles a los territorios,
como es el caso de Azogues, en la Agenda Zonal se constituye en un nodo
de Estructuracin Nacional, mientras que en el PDOT -Caar se lo considera
como un Nodo de Vinculacin Provincial de orden jerrquico 2, similar
situacin con la definicin de nodos de sustento. Se puede decir que al
igual en el PDOT-Azuay se definen nuevas jerarquas que se superponen y
podran generar conflictos en cuanto asignacin de roles y funciones. La
propuesta debe compatibilizar con las determinaciones en cuanto a uso y
ocupacin de suelo de los respectivos PDOT cantonales.
Modelo econmico productivo.
Se elabora una importante propuesta de forma detallada en cuanto a
categoras de uso de suelo, con un enfoque productivo y ambiental, en el
que se indican las superficies, localizacin y tipo de cultivo, as tambin para
la actividad ganadera se indican superficies, tipo de ganado y produccin.
En todo el territorio provincial se plantean 16 modelos productivos, tres
categoras referentes a la conservacin activa representadas en tonalidades
verdes y las zonas urbanas de color gris, como se puede ver en el Grfico
N 4.5.
Modelo de desarrollo infraestructura y conectividad
El modelo vial se enfoca en la conformacin de circuitos cerrados, anillos
viales, priorizacin de vas en funcin de las actividades productivas,
turismo, articulacin entre asentamientos y de criterios de movilidad, aunque
no se representa territorialmente dichas propuestas. Las vas se representan
a travs de las siguientes acciones a realizarse: mantenimiento,
GRFICO N 4.5
Modelos Agroproductivos para la Provincia del Caar
Fuente y Elaboracin: GAD Provincial del Caar, Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial Provincial del Caar.
ensanchamiento, mejoramiento y apertura, siendo necesario definir
territorialmente la jerarqua vial a partir de la que se asignarn las
caractersticas geomtricas y funcionales. Ver Grfico N 4.6
En cuanto al diseo vial, se determinan caractersticas geomtricas para la
red vial, segn el tipo de va, y se establece un esquema general a seguirse
para el mejoramiento.
Modelo de desarrollo ambiental y riegos.
Este modelo apuesta por la gestin y equilibrio ambiental, conservacin
biolgica y cultural, a travs de acciones como: i) manejo del pramo, con
actividades como: produccin y manejo de camlidos -guanaco, alpaca y
vicua-, ecoturismo, actividades pisccolas, ii) recuperacin de reas verdes
y degradados, iii) obras de conservacin de suelo, iv) gestin de cuencas
hidrogrficas, v) forestacin y reforestacin, vi) proteccin de quebradas y
ros, vii) proteccin de vas, y viii) manejo integral de desechos. Una de las
97
acciones principales que coadyuvar al GAD Provincial a propiciar el
equilibrio ambiental ser la acreditacin como autoridad ambiental
competente de conformidad al COOTAD, Art.136
Modelo de desarrollo social, cultural y turstico
En este modelo se elaboran objetivos ajenos a las competencias
provinciales referentes a la calidad de la educacin primaria y secundaria,
rescate del patrimonio cultural edificado, por otra parte se establecen
criterios generales de apoyo a los grupos vulnerables, rescate de la cultura y
actividades al aire libre.
GRFICO N 4.6.
Propuesta vial de la provincia del Caar.
Fuente y Elaboracin: GAD Provincial del Caar, Plan de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial Provincial del Caar.
98
Finalmente se desarrolla un importante conjunto de programas y proyectos a nivel
de perfil que incluye cronogramas y presupuesto, lo que viabilizar la ejecucin del
Plan, aunque no se realiza la priorizacin de mismo, y por lo tanto, la
programacin de proyectos durante el ao horizonte del plan.

4.2.3.4. Modelo de Gestin.

Como se mencion en los aspectos metodolgicos sobre el PDOT-Caar, en el
modelo de gestin se desarrolla los siguientes aspectos: i) contextualizacin, ii)
objetivos, iii) estrategia de trabajo, iv) descripcin del modelo de gestin a
implementarse que incluye actores involucrados, en lo referente a programacin
estratgica y coordinacin, -que puede considerarse como el ente gestor-, la
planificacin tcnica -conformado por un comit tcnico- y el sistema de
participacin ciudadana, finalmente v) conceptualizacin y diseo del modelo de
gestin, en trminos de sostenibilidad y resultados esperados que no involucra la
definicin de metas o indicadores.
Los objetivos del modelo de gestin son: apoyar la ejecucin del plan provincial
de inversin, evaluar el PDOT del Caar, y procurar recursos a travs de convenios,
para ello se plantean estrategias como: acuerdos provinciales, definir un estructura
poltica que lidere el proceso de gestin, conformar la secretara tcnica de
planificacin, estructurar la coordinacin tcnica para las zonas 1, 2 y 3,
implementar el sistema de participacin ciudadana, y las mesas o gabinetes
territoriales, entre otras.
En tal sentido el modelo se conforma por tres ejes: i) Programacin estratgica y
coordinacin, que tiene funciones de gestin y a su vez la integra la Cmara
Provincial, La Secretara Tcnica de Planificacin y las Mesas o Gabinetes Zonales,
ii) Planificacin Tcnica integrada por el comit tcnico de planificacin y las
coordinaciones tcnicas zonales iii) Sistema de Participacin Ciudadana. No
obstante no se identific indicadores que permitan realizar el seguimiento,
evaluacin y monitoreo del PDOT-Caar.

99
4.3. PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA
PROVINCIA DE MORONA SANTIAGO (PDOT - MORONA SANTIAGO).

El PDOT - Morona Santiago se elabor en el ao 2011, por la Direccin de
Planificacin del Gobierno Provincial.


En los documentos disponibles en la pgina web institucional y aquellos facilitados
por el GAD Provincial de Morona Santiago hasta octubre del 2012, no se identific
objetivos particulares definidos para el PDOT-Morona Santiago.

4.3.2. METODOLOGA.

El PDOT-Morona Santiago se desarrolla en dos grandes fases, como se puede ver
en el Grfico N 4.7, y se describe de forma general a continuacin:

Diagnstico Estratgico que procura el conocimiento del sistema territorial a
travs de los subsistemas: i) fsico ambiental, ii) social cultural, iii)
asentamientos poblacionales, iv) Conectividad, movilidad y energa, v)
econmico y vi) poltico institucional. Como parte de estos diagnsticos se
realiza la matriz FODA, identificacin de problemas principales y el modelo
territorial actual.
Propuesta del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, se elabora la
visin y misin institucional, y finalmente por cada subsistema se plantean
objetivos especficos, lneas de accin que dan lugar a los programas.
Al respecto es importante mencionar:
El diagnstico se desarrolla, segn los subsistemas sugeridos por la
SENPLADES, en el documento Gua de contenidos y procesos para la
formulacin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
En la informacin proporcionada no se identific la elaboracin de la sntesis
de diagnstico o diagnstico integrado, por lo que carece de la fase de
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integracin y relacin entre los problemas de los diferentes subsistemas,
puesto que la problemtica, fortalezas, debilidades, amenazas y
oportunidades se realizan de manera particular en cada subsistema.

Como parte de la metodologa general no existe la etapa de elaboracin de
la prognosis y las posibles alternativas o escenarios para la definicin del
modelo territorial objetivo y por lo tanto el modelo territorial futuro.

En el proceso metodolgico tampoco se evidencia la articulacin entre las
determinaciones de planificacin de niveles superiores o inferiores.

La metodologa empleada es muy general, carece de aspectos
fundamentales en los procesos de planificacin como un modelo territorial
actual integral, modelo territorial objetivo, y ms an, carece del componente
normativo que es uno de los principales resultados de un plan. Tampoco se
identifica aspectos particulares del plan de desarrollo.

Una vez desarrolla la propuesta no se realiza el modelo de gestin del PDOT-
Morona Santiago, que en cierta medida lo realiza el PDOT anteriormente.

4.3.3. CONTENIDO Y ALCANCE.


a) Subsistema Fsico Ambiental.

El primer mbito de anlisis del PDOT - Morona Santiago corresponde al
subsistema fsico ambiental en el que se estudia la geologa, geomorfologa,
suelos, cobertura vegetal, clima, en lo que destaca el estudio de la hidrografa,
cuencas y subcuencas hidrogrficas y su contaminacin, ecosistemas, erosin,
reas protegidas y bosques protectores, clasificacin agrolgica del suelo, que
facilitarn la toma de decisiones en virtud de las competencias provinciales.
En este subsistema se definen las unidades estructurales y posteriormente las
unidades ambientales para su valoracin. Al respecto se debe mencionar
102
nuevamente la posible superposicin de determinaciones con el PDOT Cantonal
en el caso de asignacin de asignacin de usos de suelo.

Finalmente se elabora la matriz FODA y se determina la problemtica principal del
subsistema, directamente relacionada con la explotacin no racional de los
recursos naturales y no naturales, definiendo as el modelo territorial del
subsistema a travs de la representacin grfica de las unidades estructurales,
ambientales y algunas caractersticas. Ver Grfico N 4.8.

b) Subsistema Socio Cultural.

Al respecto se realiza una amplia descripcin histrica de la conformacin de la
provincia, de su poblacin y orgenes y del rol de estado en su formacin. Se
destacan particularidades de la cultura de sus pueblos, territorios ancestrales, as
como su forma de organizacin a lo largo de la historia, son analizados fenmenos
como la migracin, problemtica sobre la tenencia de la tierra. Este diagnstico
termina, como en el subsistema anterior, en la elaboracin de la matriz FODA en
temas como movilidad espacial de la poblacin, organizacin social e Identidad
cultural, identificacin de la problemtica central y el modelo territorial actual socio
cultural representado grficamente.

Resulta necesario, a nivel provincial, disponer de indicadores que den cuenta
sobre la situacin referente a la proteccin integral de los grupos vulnerables,
participacin ciudadana, actividades recreativas y deportivas en el rea rural y la
seguridad, temas que no son desarrollados en este subsistema.

c) Subsistema Asentamientos Poblacionales.

En este subsistema se analizan: la dinmica de los asentamientos poblacionales,
factores de ocupacin territorial, patrones de asentamientos, movimientos
poblacionales. Se define la jerarqua de asentamientos considerando como tales a
las parroquias que conforman las provincias, segn variables ponderadas, como
poblacin, disponibilidad de infraestructura y servicios de salud, educacin,
aspectos productivos, servicios bsicos y ambientales, movilidad y conectividad.
103
GRFICO N 4.8.
Modelo Territorial Actual, Fsico Ambiental de la Provincia de Morona
Santiago.
Fuente y Elaboracin: GAD Provincial de Morona Santiago, Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial Provincial de Morona Santiago.
104
De igual forma que en los casos anteriores se culmina el anlisis con la
elaboracin de la matriz FODA, rboles de problemas, y el modelo territorial actual
en el que se plasma la jerarqua de los asentamientos.

Si bien la jerarqua de asentamientos es un insumo base para determinar el
modelo territorial actual y fundamentar la propuesta es necesario analizar la
jerarqua propuesta por la agenda zonal, y aquella propuesta en los niveles
cantonales, para garantizar la articulacin de la planificacin y fundamentar los
programas y proyectos a implementarse.

d) Subsistema Conectividad, Movilidad y Energa.

Se realiza un diagnstico general de la red vial, que incluye la descripcin de la
vialidad estatal, una breve descripcin vialidad provincial en trminos de longitud
articulacin entre parroquias e cantones. Es importante anotar que una de las
competencias provinciales es la vial rural provincial, por lo que resulta preciso
contar con un inventario vial, anlisis de conectividad y accesibilidad a centros
poblados, zonas productivas y sitios estratgicos que orienten en funcin de las
prioridades la ejecucin de programas y proyectos.

Es parte del anlisis los sistemas de transporte terrestre, areo y fluvial, que
debera ser analizado en trminos de ausencia o deficiencia de infraestructura vial,
pues cabe anotar que el transporte es competencia municipal. Se estudian
tambin los medios de comunicacin, telefona, internet, energa, entre otros,
siendo algunos aspectos, competencias municipales, e inclusive de inters
nacional como la energa ya comentada anteriormente.

Este diagnstico finaliza de igual manera que los anteriores con la elaboracin de
la matriz FODA, rbol de problema y elaboracin del modelo territorial actual
representado grficamente.

105
e) Subsistema Econmico.

En este subsistema se caracteriza la base econmica de la provincia: produccin
bruta por industria, economa de la poblacin, poblacin econmicamente activa,
mercado de capitales, infraestructura y servicios para la produccin, actividades
econmicas en sus sectores primario, secundario y terciario, se analiza tambin de
forma general el sector turismo en la provincia, aspectos que se constituirn en las
bases para la definicin del modelo econmico productivo de la provincia.

Como en el anlisis de los otros subsistemas se realiza la matriz FODA, el rbol de
problema y el modelo territorial actual en el que se representa las actividades
econmicas relevantes de los cantones. Ver Grfico N 4.9.
f) Subsistema Poltico Institucional.
A ms de los temas desarrollados como: sistema de gestin provincial -que
consiste en una descripcin de conceptos-, estructura poltica, poderes del estado,
organizacin territorial, partidos y movimientos polticos, organizaciones polticas
de las nacionalidades, los temas a desarrollarse deben ser ms particulares y
referidos al nivel provincial y en trminos de analizar y caracterizar al GAD provincial
como institucin pblica y su gestin.

Por otro lado, y como se ha comentado en los PDOT anteriores se debe analizar la
legislacin local y las capacidades institucionales del GAD Provincial de Morona
Santiago.

De igual manera este diagnstico culmina con la elaboracin de la matriz FODA,
rbol de problemas y modelo territorial actual.

4.3.3.2. Propuesta del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
La visin y misin que se elabora en el PDOT Provincial son particulares para el
GAD provincial como institucin, siendo necesario ampliar en trminos de
desarrollo en el mbito territorial provincial, por lo que no puede ser considerado
como la visin para la provincia del PDOT de Morona Santiago.
106
GRFICO N 4.9.
Modelo Territorial Actual, Econmico de la Provincia de Morona Santiago.
Fuente y Elaboracin: GAD Provincial de Morona Santiago, Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial Provincial de Morona Santiago.

107
Como parte de la propuesta se definen: objetivos generales, indicadores, objetivos
estratgicos, ejes de accin estratgica, programas, lnea base, por subsistema
territorial. Finalmente se desarrolla el conjunto de proyectos a nivel de
identificacin, en los que se define: localizacin, responsables, corresponsable y
prioridad.

Las propuestas planteadas por subsistemas se describen a continuacin:

Subsistema Fsico Ambiental: los objetivos, indicadores, y ejes de accin
estn relacionados con la competencia provincial gestin ambiental, as
como los siguientes proyectos: i) conservacin de ecosistemas, ii) manejo
integral de las cuencas hidrogrficas, iii) implementacin de sistema de
monitoreo ambiental.

Subsistema Social Cultural: los programas y proyectos responden a los
objetivos planteados, aunque rebasan los mbitos de actuacin del GAD
provincial, situacin que se evidencia claramente en la identificacin de la
institucin responsable, y que podra constituirse en un listado de proyectos
a realizarse en los niveles de planificacin parroquial y/o cantonal.

Subsistema de Asentamientos Humanos: se plantean proyectos de directa
responsabilidad de los GAD cantonales tales como: dotacin de agua
potable y saneamiento en zonas urbanas, actualizacin de planes de
desarrollo urbano cantonal, entre otros. Cabe anotar que, de los 62
proyectos identificados, solamente uno es identificado en el PDOT Morona
Santiago de responsabilidad directa del GAD provincial, y 16 como
corresponsables.

Subsistema Conectividad, Movilidad y Energa: Los objetivos, ejes de
accin y programas estn encaminados a mejorar la conectividad a travs
de las modalidades de transporte areo, fluvial y terrestre, en su gran
mayora los proyectos son de responsabilidad del GAD provincial de Morona
Santiago, aunque aquellos proyectos relacionados a la energa elctrica y
108
telecomunicaciones son de responsabilidad directa de los GADs
municipales.

Subsistema Econmico: los objetivos , ejes de accin y programas se
enmarcan dentro de las competencias provinciales y coadyuvan a la
definicin del modelo econmico productivo provincial, situacin que se
evidencia en la identificacin del responsable directo al GAD provincial de
Morona Santiago en la mayora de proyectos.

Subsistema Poltico Institucional: los objetivos y proyectos se encuentran
acordes al subsistema. Si bien no existe un anlisis del GAD provincial como
institucin pblica, no obstante se plantean proyectos para mejorar las
capacidades tcnicas en dicha institucin, situacin que podra no ajustarse
a los verdaderos requerimientos o prioridades dentro del GAD provincial.

Es importante anotar que no se conoce el componente normativo que dio lugar el
anlisis territorial, siendo uno de los productos principales de la elaboracin de un
plan de ordenamiento territorial, que coadyuvar conjuntamente con el
componente de inversin a la consecucin del modelo territorial propuesto.

4.4. CONCLUSIONES.

De la revisin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de las
Provincias de Azuay, Caar y Morona Santiago se pueden obtener las siguientes
conclusiones generales:

En las tres provincias se desarrollan tanto el Plan de Desarrollo como el Plan
de Ordenamiento Territorial de su circunscripcin territorial simultneamente,
es decir, son tratados como uno solo, si bien se elaboran lineamientos y
objetivos que son componentes particulares del Plan de Desarrollo y que
posteriormente se recogen en la propuesta de Ordenacin Territorial como
es el caso del PDOT del Azuay, aunque en ninguno de los planes es claro la
singularidad del plan de desarrollo, puesto que no se plasma en la
metodologa seguida y los contenidos son muy escuetos, muy poco o nada
109
se plasma sobre lo que involucra el desarrollo provincial, y la imagen objetivo
se refiere predominantemente a la imagen objetivo territorial dejando de lado
las dimensiones sociales, polticas, culturales e inclusive econmicas y
ambientales.
Pese a los lineamientos generales establecidos por la SENPLADES, la
legislacin existente, sumada a los tiempos determinados para su
elaboracin, y la reciente experiencia en los PDOT, se evidencia la necesidad
de una metodologa clara y consecuente con las particularidades que
involucra el desarrollo y ordenamiento territorial en el nivel provincial,
aspectos que fueron expuestos en el Captulo II del presente trabajo.
La elaboracin de los PDOT es obligatoria en todos los niveles de gobierno,
y se desarrollarn conforme lo determina la ley, segn sus competencias, no
obstante en base al anlisis realizado en el Captulo II, se debe incorporar el
estudio de todos los aspectos o dimensiones que involucren el desarrollo
provincial, as como aquellos que permitan y faciliten el entendimiento de
los aspectos que subyacen en las competencias asignadas al nivel
provincial. En los tres planes se evidencia el anlisis de aspectos que no
corresponden a un anlisis provincial, ya sea porque estn otorgadas a otros
niveles de gobierno o supera el nivel provincial, por ejemplo se realiza la
definicin de unidades territoriales para la asignacin de usos de suelo,
sistema de asentamientos, en algunos casos se incluye hasta la vialidad
urbana, el estudio de servicios bsicos y equipamiento de alcance cantonal
cuyo estudio corresponde evidentemente a los PDOT cantonales. Por otro
lado se incorpora el estudio de la energa, que constituye un sector
estratgico del Estado y por lo tanto corresponde a la Planificacin Nacional.
El anlisis de los componentes antes mencionado genera duplicidad de
esfuerzos, falta de articulacin, prdida de recursos, y en algunos casos
seguramente contradicciones en las determinaciones o resultados.
De los PDOT analizados no se identific el componente normativo
estructurado, es decir, normas generales y particulares orientadas el
aprovechamiento o comportamientos en el marco de las competencias
asignadas al nivel provincial, sino criterios y lineamientos generales.
110
En lo referente a la fase de gestin del plan, que coadyuvar a la ejecucin
de los objetivos y proyectos propuestos, en los planes revisados no se
realiza, es poco desarrollada, o es mal concebida, nicamente en el PDOT
de Caar se propone la conformacin de un Ente Gestor con funciones
particulares, aunque tampoco se define un modelo de gestin que defina los
parmetros para realizar el monitoreo y evaluacin del PDOT.
De los procesos metodolgicos, alcances y desarrollo de los PDOT de Azuay,
Caar y Morona Santiago se puede comentar lo siguiente:
El anlisis del subsistema poltico institucional en los diferentes PDOT, es
desarrollado y analizado de manera muy general, quedando inclusive como
una recopilacin de normativa nacional, o una rendicin de cuentas,
dejando de lado el anlisis del GAD provincial como institucin pblica que
tiene estructura, procesos y dinmica propia, y que es la responsable de
llevar a cabo los procesos de planificacin, en tal sentido es importante
realizar dicho diagnstico que servir de base para definir proyectos
encaminados a superar problemas existentes.
Otro aspecto que es desarrollado de manera muy sucinta, son las
organizaciones sociales, que llegan a un simple listado, sin identificar
mbitos de actuacin, cobertura, limitaciones, entre otras, siendo necesario
conocer aquellas organizaciones relacionadas con las competencias
provinciales, para propiciar la participacin ciudadana en el desarrollo del
PDOT, y garantizar su cooperacin en proyectos relacionados a sus mbitos
de actuacin.
Cabe reflexionar sobre el o los niveles idneos para el estudio y propuesta
de ciertos elementos del sistema territorial como por ejemplo el sistema de
asentamientos: delimitacin, definicin de roles y funciones, zonas de
expansin y estrategias de consolidacin, etc. Este aspecto es desarrollado
en el nivel provincial y seguramente se lo realiza tambin en el nivel cantonal
y parroquial, lo que genera la asignacin de diferentes roles y funciones a un
mismo asentamiento ms an cuando no existe articulacin.
111
En primera instancia se podra decir que uno de los niveles en los que debe
realizarse dicho anlisis corresponde al nivel cantonal por razones como la
competencia referente al uso y ocupacin del suelo, la cercana como
gobierno a los asentamientos poblados urbanos y el responsable en la
dotacin de servicios bsicos, entre otras. Por lo que se considera que dicho
anlisis puede realizarse en el nivel cantonal, -de manera articulada con la
Estrategia Nacional-, en tanto que, en el nivel provincial se debe acoger
dichas determinaciones para el ejercicio de las competencias provinciales,
esto es, la planificacin vial, sistemas de riego, entre otras.
Otro aspecto que amerita la revisin del nivel ms idneo para su ejecucin
es la determinacin de Unidades Ambientales. En todos los planes revisados
se realiza la definicin de unidades ambientales en funcin de diferentes
variables, proceso que seguramente se realiza tambin en el nivel cantonal y
parroquial. Esto nuevamente conlleva a una duplicidad de esfuerzos,
recursos, e inclusive superposicin de determinaciones, por lo que, se
considera que el PDOT cantonal es el nivel idneo para definir las unidades
ambientales y las respectivas categoras de ordenacin, -principalmente por
las competencias que corresponden al GAD cantonal-. Es decir, en base a
las determinaciones en cuanto a uso y ocupacin de suelo establecidas en el
PDOT cantonal, se articularn y disearan las propuestas sobre el modelo
econmico productivo, ambiental, de infraestructura y de conectividad de
competencia provincial.

CAPITULO V
PROPUESTA METODOLGICA
PARA LA FORMULACIN DE LOS
PLANES PROVINCIALES DE
DESARROLLO Y DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
115
5
5.1. ANTECEDENTES.

En el marco del Captulo II Anlisis crtico de las experiencias en la elaboracin de
los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, en el que se identific la
problemtica referente a los procesos de elaboracin, articulacin, alcance,
duplicidad de estudios -entre instrumentos de planificacin de diferentes niveles de
gobierno- y la superposicin de determinaciones de los PDOT cantonales, si bien
existen criterios generales y lineamientos rectores como los que se sealan en el
Plan Nacional del Buen Vivir, Estrategia Territorial Nacional, Gua de
contenidos y procesos para la formulacin de Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias, y el Marco Legal
vigente, -informacin que se dispuso al momento de la elaboracin de los planes-,
en la actualidad, es necesario mejorar las guas existentes de conformidad a las
experiencias de los procesos de planificacin emprendidos, de tal manera que se
definan claramente los contenidos especficos y alcances en los PDOT de cada
nivel de gobierno desde la fase de diagnstico hasta la fase de gestin territorial,
por lo que resulta necesario contar con lineamientos particulares que contribuyan y
faciliten los procesos de planificacin, ms an cuando los diferentes niveles de
gobierno -estatal, regional, provincial, cantonal y parroquial- tienen competencias
exclusivas y concurrentes sobre un mismo territorio.
PROPUESTA METODOLOGI CA PARA LA
FORMULACIN DE LOS PLANES PROVINCIALES DE
116
En base a lo expuesto es importante definir los contenidos y alcances para los
procesos de planificacin, que resultan del anlisis de la normativa vigente, de las
metodologas y de las experiencias estudiadas en el captulo anterior, que
orientarn de mejor manera la consecucin y articulacin de los Planes de
Desarrollo y Ordenacin Territorial, por lo tanto sern el soporte para la propuesta
metodolgica que se desarrollar en el presente captulo.

5.2. PRINCIPIOS RECTORES Y LINEAMIENTOS DE LA PLANIFICACIN.

De conformidad a lo expuesto en el Captulo I, tanto en la Constitucin en el Art.
275 como en el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas en el Art. 9,
se establecen los criterios o principios que pretende la planificacin del desarrollo
en el Ecuador, y por lo tanto deben guiar todos los procesos de planificacin en
los diferentes niveles de gobierno, siendo dichos principios los siguientes:

Garantizar el ejercicio de los derechos constitucionales: acceso seguro y
permanente al agua y alimentacin, el vivir en un ambiente sano y
ecolgicamente equilibrado, a un hbitat seguro, saludable, a una vivienda
digna, a la comunicacin e informacin libre, intercultural, incluyente diversa
y participativa, a construir y mantener la identidad cultural, al acceso
universal de la educacin y salud, al trabajo y seguridad social,

La consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo, esto es, mejorar
la calidad de vida, atendiendo las necesidades bsicas, conformando un
sistema econmico equitativo y solidario con la participacin y control social,
respetando, conservando y protegiendo el medio ambiente,

El cumplimiento de los objetivos del Buen Vivir, se promueven como
estrategias la inclusin y equidad social en los diferentes sistemas,
programas, normas, polticas y proyectos referentes a la educacin, salud,
seguridad social, hbitat y vivienda, cultura, cultura fsica y tiempo libre,
comunicacin social, ciencia, tecnologa, innovacin y saberes ancestrales,
gestin del riesgo, poblacin y movilidad humana, seguridad humana y
transporte. A la vez, en relacin a la naturaleza y al ambiente, se promueve
117
un modelo sustentable, ambientalmente equilibrado, cuidadoso de la
biodiversidad y que garantice la satisfaccin de las necesidades actuales y
futuras de la poblacin; y,

Garantizar el Ordenamiento Territorial.

En el COPFP en el Art. 40.- Lineamientos y polticas del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa.- El Consejo Nacional de
Planificacin aprobar los lineamientos y polticas que orientarn el Sistema
Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, los mismos que sern
presentados por la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo al Consejo.
Estos lineamientos y polticas sern de cumplimiento obligatorio para el gobierno
central, los gobiernos autnomos descentralizados e indicativos para las dems
entidades del sector pblico y otros sectores. En este contexto la Secretaria
Nacional de Planificacin y Desarrollo elabor en julio del 2010 el documento
denominado Lineamientos para la Planificacin del Desarrollo y el Ordenamiento
Territorial, Estrategias para el fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado
de Planificacin Participativa, identificando los siguientes lineamientos para la
orientacin de los procesos de planificacin y ordenamiento de los Gobiernos
Autnomos Descentralizados:

Lineamiento 1. Reduccin de inequidades y satisfaccin de necesidades
bsicas a travs de una estrategia de desarrollo endgeno y de un
ordenamiento territorial equilibrado.
Lineamiento 2. Coordinacin y gestin transectorial (coordinacin
horizontal).
Lineamiento 3. Articulacin intergubernamental (entre niveles de gobierno).
Lineamiento 4. Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo.
Lineamiento 5. Fomento de la planificacin participativa, la rendicin de
cuentas y el control social en los procesos de planificacin y de
ordenamiento territorial, que reconozca la diversidad de identidades.
118
5.3. METODOLOGA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE
DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL PROVINCIAL.

De las disposiciones legales ya analizadas en el Captulo I, resulta necesario
formular un proceso metodolgico que facilite la consecucin articulada y la
elaboracin conjunta de los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento
territorial. Al respecto es importante citar la siguiente reflexin sobre la elaboracin
simultnea de los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial:
Efectivamente por mltiples motivos se justifica este camino -sin que ciertamente
se obligatorio-, desde la necesidad de que tales planes de desarrollo y de
ordenacin territorial respondan a un mismo modelo deseado o imagen objetivo,
hasta la optimizacin de recursos de todo orden empleados en su formulacin,
pasando por la bsqueda de una razonable simplificacin de los procedimientos
de participacin ciudadana, aprobacin y difusin, entre otros seguramente; pero
ms todava si se tiene presente que estos planes no sern nicamente de uno o
dos niveles de gobierno, sino de cinco como manda la Constitucin.
18

Compartiendo lo antes citado, la metodologa general propuesta para la
elaboracin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial se estructura
por cuatro fases: Preparatoria, Diagnstico, Planificacin y Fase de Gestin. Se
plantea la elaboracin de tres tipos de talleres: i) Taller General en el que se
informar a la poblacin sobre los alcances y objetivos, ii) Talleres de socializacin
de avances del PDOT, en el que se receptar aspiraciones, deseos, observaciones
y sugerencias de poblacin y iii) talleres de articulacin en el que participaran
representantes de los GADs municipales y parroquiales. Ver en el Grfico N 5.1.

5.3.1. Fase Preparatoria.

Previo a la ejecucin del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y para su
adecuada elaboracin, es necesario desarrollar actividades encaminadas a definir
criterios, actores y procedimientos para su consecucin, se consideran entonces
las siguientes actividades bsicas:
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5.3.1.1. Inventario de informacin existente.
En los procesos de planificacin, un aspecto a considerar, previo al anlisis de la
situacin actual del sistema territorial, es la informacin disponible y existente,
siendo insumo base tanto para la fase de diagnstico, as como para la etapa
propositiva del Plan, la misma que en ciertos aspectos puede condicionar su
desarrollo y alcance.
Constituyen insumos base, aquella informacin que permita y facilite el
entendimiento de los diferentes aspectos de los subsistemas territoriales que
formen parte de los contenidos del diagnstico del PDOT provincial, tales como:
estudios o planes sectoriales, inventarios, registros, cartografa temtica,
reglamentos, ordenanzas, bases de datos entre otros, que debern registrarse con
su respectivas caractersticas referidas a fecha de elaboracin, fuente, escala de
levantamiento, tipo de informacin -analgica o digital-, estado de la informacin, -
completa o parcial, actualizada o desactualizada-, en tal sentido deber realizarse
un registro de la informacin disponible tanto en el GAD provincial respectivo como
en las instituciones pblicas o privadas -GADs Cantonales, Empresas o
Mancomunidades, Instituto Nacional de Estadsticas y Censo, entre otras-
Disponer de un inventario de informacin facilitar entre otros aspectos: estimar
costos, personal tcnico y auxiliar, y tiempos para la elaboracin de Plan, as como
determinar la pertinencia de incluir la ejecucin de inventarios viales o de riego, o
de informacin necesaria a ser actualizada e inclusive la elaboracin de cartografa
temtica indispensable para la elaboracin del Plan.

5.3.1.2. Contenido y alcance del Plan.

El contenido del Plan estar relacionado con las competencias del GAD Provincial,
as como de aquellos aspectos que coadyuven al conocimiento y anlisis de los
componentes de los subsistemas, y contribuyan a la consecucin del desarrollo
provincial, por lo tanto, brinde todos los criterios tcnicos para una adecuada
gestin de dichas competencias.

El alcance del Plan hace referencia a la escala que se emplear para el anlisis de
todos los contenidos que lo conforman, en tal sentido se puede considerar como
121
escala de anlisis territorial a nivel provincial las siguientes: 1:50000, 1:25000 y
1:10000.
19

5.3.1.3. Conformacin del Equipo Tcnico del Plan.

El equipo tcnico del Plan debe ser multidisciplinario, es decir, con diferentes
formaciones acadmicas y experiencias profesionales, para procurar el anlisis y
comprensin de los componentes del sistema territorial de forma integral.

Bsicamente el equipo tcnico del Plan estar conformado por un profesional con
experiencia en ordenacin territorial, quien guiar y coordinar las actividades
previstas en el Plan, especialistas sectoriales de los mbitos requeridos y tcnicos
auxiliares para levantamiento y procesamiento de informacin. En el siguiente
cuadro se sugiere el personal mnimo que debe conformar el equipo tcnico para
la elaboracin del PDOT Provincial. Ver Cuadro N 5.1.

5.3.1.4. Conformacin del Consejo de Planificacin del GAD.

El rol asignado a los Consejos de Planificacin de los GADs en cuanto a
monitoreo, seguimiento, evaluacin y control en los procesos de elaboracin de
los planes de desarrollo y ordenamiento territorial es fundamental, como lo
establece el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas en el Art. 29, y
el Art. 300 del COOTAD, por lo cual se considera oportuno que su conformacin
se realice en la presente fase de tal manera que permita la consecucin de sus
funciones, principalmente aquellas referidas en los numerales uno, dos y cinco.

Art. 29.- Funciones.- Son funciones de los Consejos de Planificacin de los
gobiernos autnomos descentralizados:

1. Participar en el proceso de formulacin de sus planes y emitir resolucin
favorable sobre las prioridades estratgicas de desarrollo, como requisito
indispensable para su aprobacin ante el rgano legislativo
correspondiente;
19
Gmez Orea, Domingo (2008). Ordenacin Territorial Ediciones Mundi-Prensa. Madrid
122
2. Velar por la coherencia del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial
con los planes de los dems niveles de gobierno y con el Plan Nacional de
Desarrollo;
3. Verificar la coherencia de la programacin presupuestaria cuatrianual y de
los planes de inversin con el respectivo plan de desarrollo y de
ordenamiento territorial;
4. Velar por la armonizacin de la gestin de cooperacin internacional no
reembolsable con los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial
respectivos;
PERSONAL TECNICO
DIRECTOR
con experiencia en Ordenacin Territorial
ESPECIALISTAS
Movilidad -vialidad-.
Hidrologa.
Ingeniera Ambiental.
Infraestructura de Riego.
Sociologa.
Agronoma.
Desarrollo Local.
Emprendimiento e Innovacin.
Formulacin y Evaluacin de Proyectos.
PERSONAL TECNICO AUXILIAR
Arquitecto Coordinador de Taller
Auxiliar digitador
Auxiliar dibujante
Encuestadores
PERSONAL TCNICO ADMINISTRATIVO
Secretaria
Contador
Gestin cultural
CUADRO N 5.1.
Identificacin del Personal Tcnico y Tcnico Administrativo para
la elaboracin del PDOT Provincial.
123
5. Conocer los informes de seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo y
ordenamiento territorial de los respectivos niveles de gobierno.

El Consejo de Planificacin se conformar de acuerdo al Art. 28 del COPFP.

Art. 28.- Conformacin de los Consejos de Planificacin de los Gobierno
Autnomos Descentralizados.- Los Consejos de Planificacin se constituirn y
organizarn mediante acto normativo del respectivo Gobierno Autnomo
Descentralizado; y estarn integrados por:

1. La mxima autoridad del ejecutivo local, quien convocar al Consejo, lo
presidir y tendr voto dirimente;
2. Un representante del legislativo local;
3. La o el servidor pblico a cargo de la instancia de planificacin del gobierno
autnomo descentralizado y tres funcionario del gobierno autnomo
descentralizado designados por la mxima autoridad del ejecutivo local;
4. Un representante del nivel de gobierno parroquia rural en el caso de los
municipios; municipal en el caso de las provincias; y provincial en el caso de
las regiones.
Art. 300.- Regulacin de los consejos de planificacin.- los gobiernos de
planificacin participativa de los gobiernos autnomos descentralizados
participarn en el proceso de formulacin, seguimiento y evaluacin de sus planes
y emitirn resolucin favorable sobre las prioridades estratgicas de desarrollo
como requisito indispensable para su aprobacin ante el rgano legislativo
correspondiente

5.3.2. Fase de Diagnstico.

5.3.2.1. Diagnsticos Sectoriales.

El anlisis del sistema territorial en la fase de diagnstico del PDOT provincial,
como se describi en el Captulo II, se enmarca en aquellos componentes que el
124
GAD provincial tiene competencia, as como aquellos aspectos del sistema
territorial, que faciliten y garanticen la comprensin de dichos componentes y
coadyuven a la consecucin del desarrollo provincial, es decir, la fase de
diagnstico del PDOT provincial estar conformada por los siguientes tipos de
diagnsticos sectoriales:

Diagnsticos sectoriales fundamentales o bsicos, es decir, aquellos
aspectos sociales, ambientales, econmicos, polticos y territoriales que se
vinculan directamente con las competencias y funciones de los GADs
provinciales, as como aquellos que incidan directamente en el desarrollo
provincial y por lo tanto facilitarn en la fase propositiva del PDOT, el
adecuado ejercicio de las competencias o funciones del GAD provincial, a
travs del componente normativo y/o de inversin.

Diagnsticos sectoriales complementarios: en los que se incluyen aquellos
aspectos sociales, ambientales, econmicos, polticos y o territoriales, que
faciliten la compresin y anlisis de los diagnsticos fundamentales, en la
medida que permitan identificar problemas y fortalezas de los componentes
centrales de estudio y/o en la fase propositiva del PDOT, coadyuven al
ejercicio de las competencias y funciones de los GADs provinciales. Estos
diagnsticos pueden definirse tambin en base a las particularidades del
sistema territorial de la provincia de estudio, evitando la mera descripcin de
temas sectoriales, sino bajo el enfoque de complementariedad para el
entendimiento de forma integral de los diagnsticos fundamentales.

Del anlisis realizado en el Captulo II, se identific los siguientes aspectos que
deben ser estudiados en el PDOT Provincial: i) vialidad rural, ii) obras en cuencas
hidrogrficas, iii) riego, iv) actividades productivas provinciales, v) actividades
agropecuarias, vi) vivienda rural, vii) culturas, artes, actividades deportivas en el
rea rural, y viii) otros, en funcin de aquellos mbitos que incidan directamente en
el desarrollo provincial. En este sentido es importante reflexionar sobre la
necesidad de implementar equipamiento comunitario recreativo de alcance
provincial, referido aquellos que demandan las funciones provinciales, respecto a
las actividades deportivas, artes y culturas, e inclusive aquellos equipamientos o
125
instalaciones cuyas competencias se encuentran centralizadas como la educacin
y la salud, que rebasan por lo tanto el alcance parroquial o cantonal.

En este marco a continuacin se realiza el anlisis de cada uno de los aspectos
antes descritos y su alcance en los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Ver Grfico N 5.2.

A. Medio Natural.

En relacin al presente subsistema se identificaron las siguientes competencias de
los GADs provinciales, en el medio natural:

Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuenca y
micro cuencas. -Constitucin, Art. 263, numeral 3-.

La gestin ambiental provincial. -Constitucin, Art. 263, numeral 4-.

Fomentar la actividad agropecuaria". -Constitucin, Art. 263, numeral 6-.

A-1 Con respecto a la competencia Ejecutar, en coordinacin con el gobierno
regional, obras en cuenca y micro cuencas., es preciso mencionar lo
siguiente:

COOTAD, Artculo 132.- Ejercicio de la competencia de gestin de cuencas
hidrogrficas, en el prrafo cuatro seala: Los gobiernos autnomos
descentralizados regionales, en coordinacin con todos los niveles de
gobierno, implementarn el plan de manejo de cuencas, subcuencas y
microcuencas, en sus respectivas circunscripciones territoriales. Los
gobiernos autnomos descentralizados provinciales ejecutarn las obras de
infraestructura fijadas en el marco de la planificacin nacional y territorial
correspondiente, y de las polticas y regulaciones emitidas por la autoridad
nica del agua.

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127
Si bien en la actualidad no estn conformados los niveles de gobierno
regionales, en el mismo cuerpo legal, en la clusula DECIMO OCTAVA.-
Ejercicio de las competencias de los gobiernos regionales.- Hasta que se
constituyan las regiones autnomas las competencias exclusivas de los
gobiernos autnomos descentralizados regionales continuarn bajo la
responsabilidad del gobierno nacional, el cual las podr delegar a otros
niveles de gobierno de acuerdo con la Constitucin y la ley.

En este marco, es indispensable que en el Diagnstico del PDOT Provincial
se realice el estudio de subcuencas y microcuencas, en trminos que
permitan el conocimiento de la situacin actual, problemtica y
potencialidades, para definir las obras de infraestructura necesarias en el
marco de la planificacin nacional y territorial correspondiente.

A-2 Respecto de la competencia la gestin ambiental provincial:

COOTAD, Artculo 136.- Ejercicio de las competencias de gestin
ambiental, prrafo dos: Corresponde a los gobiernos autnomos
descentralizados provinciales gobernar, dirigir, ordenar, disponer, u
organizar la gestin ambiental, la defensora del ambiente y la naturaleza, en
el mbito de su territorio; estas acciones se realizarn en el marco del
sistema nacional descentralizado de gestin ambiental y en concordancia
con las polticas emitidas por la autoridad ambiental nacional. Para el
otorgamiento de licencias ambientales debern acreditarse obligatoriamente
como autoridad ambiental de aplicacin responsable en su circunscripcin.

La gestin ambiental puede constituirse en un eje transversal que debe ser
regulado en todas las actividades humanas con incidencia en el medio fsico
y por lo tanto debe ser considerado en los aspectos que conforman el PDOT
provincial, por otro lado, de conformidad al Reglamento a la Ley de Gestin
Ambiental y en el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin
Ambiental en su Art. 53.- Competencias Locales y Regionales a las
entidades ambientales que reciban mediante la descentralizacin de la
competencia ambiental les corresponde entre otras:
128

a) Dictar la poltica local o provincial de proteccin ambiental para la
prevencin y control de la contaminacin de los recursos aire, agua y suelo.
Adems de las estrategias para la aplicacin de la poltica local de
proteccin ambiental. Esta poltica deber enmarcarse a lo establecido en la
poltica nacional de proteccin ambiental;

b) Elaborar el Plan o Programa Local o Provincial para la Prevencin y
Control de la Contaminacin Ambiental. Este Plan o Programa ser parte del
Plan Ambiental Ecuatoriano;

c) Expedir y aplicar normas tcnicas, mtodos, manuales y parmetros de
proteccin ambiental, aplicables en el mbito local o provincial, guardando
siempre concordancia con la norma tcnica ambiental nacional vigente. Para
la expedicin de normas tcnicas ambientales locales deber previamente
existir los estudios sociales, tcnicos y econmicos necesarios que
justifiquen la medida y se estar a lo dispuesto en el presente Ttulo.

En este marco legal se considera imperativo que los GADs provinciales
gestionen la descentralizacin de la competencia gestin ambiental, y su
incorporacin en el PDOT, desde el diagnstico a travs del estudio de las
degradaciones y amenazas desde el punto de visto ecolgico, paisajstico y
de usos de suelo, a fin de establecer los correctivos necesario y que sean
primordiales en la provincia, as como en la propuesta desde la definicin de
la imagen objetivo que tendr un fuerte componente ambiental.

A-3 En el Artculo 41 del COOTAD, se define el mbito territorial provincial para el
ejercicio de la competencia fomentar la actividad agropecuaria, sobre la
que se puede mencionar:

El suelo constituye la base natural para el desarrollo de las actividades
humanas en general, por lo tanto condiciona la productividad segn las
caractersticas: calidad, fertilidad, ubicacin geogrfica, composicin, entre
otras, dicho anlisis debe ser realizado por el GAD Municipal, en cuanto
129
tienen la competencia de ejercer el control sobre el uso y ocupacin del
suelo en el cantn, en tal sentido, ser insumo indispensable el territorio
identificado y delimitado con las categoras de uso de suelo: vocacional,
propiciado, aceptables sin limitaciones y aceptables con limitaciones
referentes a las actividades productivas, y de conservacin en los PDOT
cantonales.

Diagnsticos fundamentales: como resultado del anlisis se desprenden los
siguientes diagnsticos:

- Subcuencas y Microcuencas
- Suelo.
- Degradaciones y amenazas.

Diagnsticos complementarios: en base al esquema de anlisis descrito
anteriormente se definen los siguientes estudios complementarios, sin que
aquello implique la posible incorporacin de estudios de detalle o
especficos, que faciliten el entendimiento de los aspectos principales
mencionados anteriormente. En este subsistema se considera oportuno el
anlisis del Clima como principal condicionante de los aspectos a estudiarse
en los diagnsticos fundamentales.

A-4 Contenidos especficos.

En el diagnstico del medio natural se estudiarn todos aquellos elementos,
procesos, formas de utilizacin, degradaciones, amenazas, potencialidad y
fragilidad de cada componente del subsistema en el marco de las competencias
asignadas al nivel provincial.

A continuacin se describe de manera general los contenidos mnimos que deben
contener los diagnsticos sectoriales fundamentales y complementarios
identificados anteriormente, sin embargo debern ser revisados de conformidad a
las particularidades del rea de estudio, en cuanto a la problemtica existente y a
los posibles aprovechamientos de los recursos.
130
a) Clima.

El clima es un factor condicionante en las actividades humanas, como por ejemplo
en la industria pesquera, el turismo y sobre todo en las actividades agrcolas y
pecuarias. Resulta importante conocer sus caractersticas y las relaciones con
dichas actividades, as como su influencia en los componentes y organismos de
las cuencas hidrogrficas, tales como las precipitaciones, que constituyen una de
las entradas principales de agua al sistema hidrolgico de la cuenca o subcuenca.
Al respecto se recopilar informacin referente a los elementos del tiempo
atmosfrico de los ltimos 15 o 20 aos tales como:
Tipos de clima.
Temperatura.
Humedad relativa.
Presin atmosfrica.
Pluviometra.
Viento.
Radiacin Solar.
Climogramas.

b) Cuencas, Subcuencas y Microcuencas hidrogrficas

Es conocido que los lmites polticos administrativos, en este caso provinciales
difieren de los lmites naturales de las cuencas o subcuencas hidrogrficas. En los
territorios provinciales principalmente de la regin Sierra y Oriente una cuenca
hidrogrfica abarca ms de dos provincias, por lo que, para garantizar el anlisis y
gestin integral de la cuenca hidrogrfica ser recomendable analizarla en el nivel
regional o conformar mancomunidades para el ejercicio de la competencia.

En este contexto y acorde al mbito de aplicacin del PDOT, ser conveniente
realizar el anlisis a nivel de subcuenca o microcuenca, que depender
principalmente de la cartografa disponible, aunque se considera recomendable
realizar el anlisis a nivel de microcuenca. Se recomienda como mnimo el
siguiente contenido:
131
Identificacin subcuencas y cuencas.
Caractersticas geomorfolgicas de las cuencas y subcuencas hidrogrficas.
- Fsicas: rea, permetro, forma, relieve.
- Materiales.
- Procesos: sistema de drenaje, tipos de flujos.
Anlisis del sistema hdrico.
Anlisis hidrolgico.
- Perodos de retorno.
- Intensidades mximas.
- Curvas de intensidad duracin- frecuencia.
Estimacin de escorrenta superficial.
Degradaciones y amenazas.
- Usos de suelo en subcuencas microcuencas.
- Niveles de erosin.
- Contaminacin de fuentes hidrogrficas.
Potencialidades de las cuencas hidrogrficas: consistir en la identificacin
de la vocacin o capacidad de la cuenca y subcuenca pudiendo ser:
hidroenergticas, para agua poblacional, agua para riego, para navegacin,
ganaderas, hortcolas, uso mltiple, etc.
Identificacin y caracterizacin de obras en cuencas, subcuencas y
microcuencas.
Aprovechamiento actual de las cuencas, subcuencas y microcuencas.
Otros.
Recomendaciones.
Conclusiones.

132
c) Suelo.

Como se ha mencionado reiteradamente, el GAD cantonal tiene la competencia del
control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn, en tal sentido el presente
estudio se realizar en base a las categoras de usos de suelo definidos en los
respectivos PDOT cantonales referidas a actividades productivas de alcance
provincial y los respectivos usos de suelo: vocacional, propiciado, aceptables sin
limitaciones y aceptables con limitaciones, y reas protegidas.

reas Protegidas en el territorio provincial.
reas con valor ecolgico, ambiental y paisajstico.
Usos de suelo vocacional.
Usos de suelo propiciado.
Usos de suelo aceptable sin limitaciones.
Aceptables con limitaciones.
Recomendaciones.
Conclusiones.

d) Degradaciones y amenazas.

Emisin y vertido de contaminantes :
- Aire, agua y suelo.
Sobreexplotacin de recursos naturales, ecosistema y paisaje.
Degradaciones derivadas del cambio de uso de suelo.
Recomendaciones.
Conclusiones.

133
B. Sistema de Asentamientos y Canales de Relacin.

En el presente subsistema se enmarcan las siguientes competencias y funciones
para los GADs provinciales:

Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito provincial, que no
incluya las zonas urbanas. -Constitucin, Art. 263, numeral 2-.

Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego. -Constitucin,
Art. 263, numeral 5-.

Desarrollar planes y programas de vivienda de inters social en el rea rural
de la provincial. - COOTAD, Art.41, literal h-.

Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y
con los gobiernos autnomos descentralizados de las parroquiales rurales.
- COOTAD, Art.41, literal i-.

B-1 Con respecto a las competencias Planificar, construir y mantener el sistema
vial de mbito provincial, que no incluya las zonas urbanas., y Planificar,
construir, operar y mantener sistemas de riego., resulta evidente pensar en
el estudio y anlisis de dichas infraestructuras fsicas, sus caractersticas,
componentes, niveles de servicio y funcionamiento, por lo tanto constituyen
diagnsticos fundamentales.

B-2 Sobre la funcin asignada al GAD provincial: Desarrollar planes y
programas de vivienda de inters social en el rea rural de la provincial, es
preciso anotar:

COOTAD, Artculo 147.- Ejercicio de la competencia de hbitat y vivienda.-
El Estado en todos los niveles de gobierno garantizar el derecho a un
hbitat seguro y saludable y una vivienda adecuada y digna, con
134
independencia de la situacin social y econmica de las familias y las
personas.

El gobierno central a travs del ministerio responsable dictar las polticas
nacionales para garantizar el acceso universal a este derecho y mantendr,
en coordinacin con los gobiernos autnomos descentralizados
municipales, un catastro nacional integrado georeferenciado de hbitat y
vivienda, como informacin necesaria para que todos los niveles de gobierno
diseen estrategias y programas que integren las relaciones entre vivienda,
servicios, espacio y transporte pblicos, equipamiento, gestin del suelo y
de riegos, a partir de los principios de universalidad, equidad, solidaridad e
interculturalidad.

En este contexto, si bien le corresponde a los GADs cantonales suministrar la
informacin referida al hbitat y vivienda de cada cantn, ser necesario en base a
dicho catastro, establecer indicadores que permitan la localizacin, identificacin y
caracterizacin de programas y proyectos de dotacin y/o mejoramiento de
vivienda a nivel provincial.

B-3 Sobre la funcin asignada al GAD provincial: Promover y patrocinar las
culturas, las artes, actividades deportivas y recreativas en beneficio de la
colectividad en el rea rural, en coordinacin con los gobiernos autnomos
descentralizados de las parroquiales rurales, resulta necesario la
implementacin de equipamientos de alcance provincial que faciliten o
permitan las actividades deportivas y recreativas del rea rural, y de ser el
caso las actividades culturales y artsticas del rea rural.

Diagnsticos Fundamentales: como parte del presente subsistema se
considera pertinente los siguientes componentes como diagnsticos
fundamentales:
Vialidad rural.
Infraestructura de Riego.
Vivienda rural.
Equipamiento comunitario de alcance provincial.
135
Diagnsticos Complementarios: para garantizar un apropiado anlisis de
los canales de relacin -vas- y a la vez articular las estrategias propuestas
en el territorio, ser necesario identificar y conocer el sistema de
asentamientos propuesto en los respectivos PDOT Cantonales, en tal
sentido en el diagnstico sobre vialidad se deber analizar la accesibilidad
hacia el Sistemas de Asentamientos Poblados identificados en dichos
planes. As tambin se considera necesario incorporar el estudio de
equipamientos referente a los aspectos de salud y educacin de alcance
cantonal, como por ejemplo los hospitales o institutos tecnolgicos
respectivamente.

B-3 Contenidos especficos.

En el marco de las competencias provinciales, se realizar el diagnstico de cuatro
componentes cuyos contenidos mnimos se detallan a continuacin:

a) Sistema vial rural provincial.
Jerarquizacin del sistema vial provincial.
Caractersticas geomtricas.
- Longitud.
- Seccin transversal.
- Superficies de vas.
- Pendientes.
Caractersticas tcnico-constructivas.
- Capa de rodadura.
- Estado de conservacin.
Sealizacin.
Seguridad vial.
Identificacin de intersecciones conflictivas en el sistema vial principal
provincial.
136
Grados de accesibilidad y conectividad.
- Al Sistema de asentamientos. Identificado en el PDOT Cantonales-
- A la estructura productiva: sectores primarios, secundarios y terciarios.
Impactos de la red vial existente en el medio fsico natural.
Indicadores de dotacin y accesibilidad.
- Superficie de vas, por habitante.
- Longitud de vas, por superficie de asentamiento poblado.
- Accesibilidad locacional absoluta.
- Accesibilidad locacional relativa.
- Accesibilidad absoluta en distancias.
- Accesibilidad relativa en distancias.
- Otros.
Recomendaciones.
Conclusiones.

b) Infraestructura de Riego.
Identificacin de los Sistema y mtodos de riego empleados a nivel
provincial.
Caractersticas de los sistemas y mtodos de riego.
Identificacin, ubicacin de la infraestructura de riego:
- Canales de riego.
- Reservorios.
- Otros.
Caractersticas de la infraestructura de riego
- Caudal.
- Longitud.
137
- rea regada.
- Poblacin beneficiada.
- Tarifas.
- Otros.
Dficit y cobertura del sistema de riego.
Recomendaciones.
Conclusiones.

c) Vivienda rural.

En el marco de la legislacin vigente a los GADs cantonales les corresponde
elaborar: un catastro nacional integrado georeferenciado de hbitat y vivienda,
como informacin necesaria para que todos los niveles de gobierno diseen
estrategias y programas que integren las relaciones entre vivienda, servicios,
espacio y transporte pblicos, equipamiento, gestin del suelo y de riegos, a partir
de los principios de universalidad, equidad, solidaridad e interculturalidad,
20
en
base a dicho catastro se identificarn los sectores o parroquias con mayor dficit
de vivienda, y las caractersticas de habitabilidad de las mismas, a fin de contar
con toda la informacin necesaria para el diseo de estrategias, programas y
proyectos de dotacin y/o mejoramiento de vivienda a nivel provincial.

Sobre el componente vivienda, ser importante el anlisis de los siguientes
componentes:

Condicin de Ocupacin.
Tenencia de la vivienda.
Tipos de vivienda
Caractersticas de la vivienda.
- Estado.
- rea de construccin.
20
. COOTAD. Art. 147
138
- Nmero de cuartos.
- Nmero de dormitorios.
Disponibilidad de cocina.
- Disponibilidad de servicio higinico.
Materiales utilizados en la vivienda.
- Materiales en el techo o cubierta
- Paredes exteriores
- Piso
Dficit de vivienda
- Por Tenencia.
- Por caractersticas de la vivienda.
Programas y proyectos de vivienda existentes.
Recomendaciones.
Conclusiones.

c) Equipamiento de alcance provincial.

Equipamiento de salud recreativo y deportivo.
- Identificacin de equipamientos existente.
Caractersticas Demogrficas.
Caractersticas fsico espaciales.
Indicadores de la situacin actual.
Determinacin de dficit o supervit.
Proyectos existentes.
Equipamiento educativo de alcance provincial.
139
- Tenencia y uso.
Proyectos existentes.

Equipamiento de salud de alcance provincial.
Proyectos existentes..

Otros.

C. Socioeconmico y Cultural.

En el presente subsistema se enmarcan las siguientes competencias y funciones:

Fomentar las actividades productivas provinciales. -Constitucin, Art. 263,
numeral 7-.

Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y
con los gobiernos autnomos descentralizados de las parroquiales rurales.
- COOTAD, Art.41, literal i-.

140
C-1 Sobre la competencia fomentar las actividades productivas provinciales, se
debe mencionar del mismo cuerpo legal el siguiente artculo:

Artculo 135.- Ejercicio de la competencia de fomento de las actividades
productivas y agropecuarias.- Para el ejercicio de la competencia de
fomento de las actividades productivas y agropecuarias que la Constitucin
asigna a los gobiernos autnomos descentralizados regionales, provinciales
y parroquiales rurales, se ejecutarn de manera coordinada y compartida,
observando las polticas emanadas de las entidades rectoras en materia
productiva y agropecuaria, y se ajustarn a las caractersticas y vocaciones
productivas territoriales, sin perjuicio de las competencias del gobierno
central para incentivar estas actividades.
A los gobiernos autnomos descentralizados regionales, provinciales y
parroquiales rurales les corresponde de manera concurrente la definicin de
estrategias participativas de apoyo a la produccin:; el fortalecimiento de las
cadenas productivas con un enfoque de equidad; la generacin y
democratizacin de los servicios tcnicos y financieros a la produccin; la
transferencia de tecnologa, desarrollo del conocimiento y preservacin de
los saberes ancestrales orientados a la produccin; la agregacin de valor
para lo cual se promover la investigacin cientfica y tecnolgica; la
construccin de infraestructura de apoyo a la produccin; el impulso de
organizaciones econmicas de los productores e impulso de
emprendimientos econmicos y empresas comunitarias; la generacin de
redes de comercializacin; y, la participacin ciudadana en el control de la
ejecucin y resultados de las estrategias productivas.

Para el cumplimiento de sus competencias establecern programas y
proyectos orientados al incremento de la productividad, optimizacin del
riego, asistencia tcnica, suministro de insumos agropecuarios y
transferencia de tecnologa, en el marco de la soberana alimentaria,
dirigidos principalmente a los micro y pequeos productores.
El turismo es una actividad productiva que puede ser gestionada
concurrentemente por todos los niveles de gobierno.
141
En este contexto es evidente el desarrollo del diagnstico de actividades
productivas, que procurarn el conocimiento de la base econmica
provincial, en los sectores productivos primarios, secundarios y terciarios,
as como el anlisis de los servicios tcnicos, financieros, transferencia de
tecnologa, identificacin de proyectos de investigacin cientficos y
tecnolgicos, infraestructura y cadenas productivas existentes.

C-2 Sobre la funcin del GAD provincial: Promover y patrocinar las culturas, las
artes, actividades deportivas y recreativas en beneficio de la colectividad en
el rea rural, en coordinacin con los gobiernos autnomos
descentralizados de las parroquiales rurales, respecto de las actividades
deportivas y recreativas evidentemente se plasman en la dotacin de
equipamientos, por lo que dichos aspectos fueron incluidos en el
diagnstico del subsistema asentamientos y canales de relacin. Respecto
del estudio de las culturas y las artes se considera pertinente la
incorporacin de dichos aspectos en el PDOT provincial, en los trminos que
se describen ms adelante.

Diagnsticos Fundamentales: se determinan como diagnsticos
fundamentales del subsistema territorial poblacin y actividades:

Caractersticas socioeconmicas
Actividades productivas.
Artes y cultura.

Diagnsticos Complementarios: se considera oportuno que como parte de
los diagnsticos a desarrollarse en este subsistema, la identificacin y
caracterizacin de las Organizaciones Sociales referidas a los mbitos de
competencia provincial, que forman parte de los diagnsticos
fundamentales.

142
C-3 Contenidos especficos

a) Caractersticas socioeconmicas.
Demogrfico.
- Estructura demogrfica.
- Proyecciones de poblacin.
Empleo.
- Poblacin en edad de trabajar.
- Poblacin econmicamente activa.
- Estructura de la Poblacin econmicamente activa: categora de
ocupacin y rama de actividad.
- Tasa bruta de participacin laboral.
Recomendaciones.
Conclusiones.

b) Actividades productivas.
Estructura econmico-productiva.
Sector Primario
- Principales productos agrcolas.
- Rendimientos, evolucin, valor agregado bruto VAB.
- Produccin ganadera: tipos de ganado -ovino, porcin, avicultura- e
importancia econmica.
- Infraestructura de apoyo al sector productivo primario
Sector Secundario
- Manufactura
- Construccin
- Artesanas
143
- Otros.
- Infraestructura de apoyo al sector productivo secundario.
Sector Terciario.
- Comercio.
- Servicios.
- Turismo.
Se har nfasis en las actividades productivas del sector terciario que sean
relevantes a nivel provincial, o sean considerados como potenciales en el
mbito regional y nacional.
Recomendaciones.
Conclusiones.

c) Artes y Cultura.
Manifestaciones culturales en la provincia.
- Idioma.
- Vestimenta.
- Costumbres.
- Fiestas tradicionales.
- Saberes ancestrales.
- Otros.
Manifestaciones artsticas en la provincia.
Recomendaciones.
Conclusiones.

144
d) Organizaciones sociales.

Identificacin de organizaciones sociales.- Asociaciones de productores
vinculados a los diferentes sectores productivos, Juntas de Riego, Comits
Pro Mejoras.-
Poblacin involucrada y niveles de participacin.
Disponibilidad de recursos.
Aspiraciones de las organizaciones.
Recomendaciones.
Conclusiones.

D. Marco jurdico e institucional.

En este subsistema se pretende el conocimiento de la legislacin, leyes,
normativas, ordenanzas y polticas rectoras de los niveles de gobierno superior,
ministerios del ramo y gobiernos autnomos descentralizados sobre las
determinaciones de las competencias exclusivas asignadas-, relativos a los
componentes de anlisis indicados en los subsistemas anteriores. As tambin
ser indispensable el anlisis de los Gobiernos Autnomos Descentralizados
Provinciales, en cuanto instituciones pblicas y actores de los procesos de
desarrollo y gestin territorial, a travs del ejercicio de sus competencias,
constituyendo diagnsticos fundamentales del subsistema marco jurdico e
institucional.

D-1 Contenidos especficos.

a) Marco Jurdico Provincial.
Anlisis del Marco legal vigente.
- Constitucin de la Repblica del Ecuador.
- Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y
Descentralizacin.
145
- Cdigo Orgnico de planificacin y finanzas pblicas.
- Ley Orgnica de Participacin Ciudadana.
- Ley De Gestin Ambiental.
- Legislacin local municipal.
- Otras relacionadas con las competencias provinciales.
Identificacin de Ordenanzas y Reglamentos Provinciales vigentes.
Evaluacin de la Normativa provincial a la luz del Marco legal vigente y
competencias asignadas

b) Capacidades institucionales del GAD Provincial.
Estructura del GAD Provincial.
- Recursos humanos
- Departamento de Planificacin: recursos humanos, financieros,
funciones
Ordenanzas y Reglamentos del GAD Provincial.
Procesos Tcnico Administrativos para la ejecucin de programas y
proyectos.
Anlisis financiero del GAD Provincial.
- Anlisis presupuestario histrico: ingresos y gastos.
- Indicadores financieros: indicador de autosuficiencia financiera,
autonoma, eficiencia, endeudamiento, entro otros.
- Proyecciones presupuestarias: ingresos y gastos.
Recomendaciones.
Conclusiones.

146
5.3.2.2. Diagnstico Integrado.

Bajo el criterio de que los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial deben
realizarse de forma concurrente procurando una adecuada articulacin,
optimizacin de recursos, entre otras razones, el diagnstico integrado es un
componente comn de los dos instrumentos de planificacin. El Diagnstico
Integrado consiste en el momento de integracin de los anlisis sectoriales para la
representacin del modelo territorial actual, que facilita un entendimiento
sistemtico y simplificado de la realidad del territorio provincial. El diagnstico
integrado puede estar conformado por los siguientes estudios que claramente se
identifican en el libro Ordenacin Territorial Urbanstica: Un camino para su
aplicacin en el Ecuador. Ver Grfico N 5.3.

Es importante anotar que, si bien los contenidos generales del diagnstico
integrado pueden ser comunes en los PDOT de los diferentes niveles de gobierno,
no obstante la particularidad de los mismos radica en las especificidades
desarrolladas en los diagnsticos sectoriales y de los cuales se derivar el
diagnstico integrado, por lo tanto, se har nfasis en los resultados de los
diagnsticos determinados como fundamentales.

A. Modelo Territorial Actual.
Constituye una representacin grfica del sistema territorial actual sobre aquellos
aspectos analizados en la fase de diagnstico de manera sinttica y simplificada
en trminos de los componentes de los subsistemas: medio natural, medio
construido, socioeconmico y cultural, y marco jurdico e institucional.

A-1 Contenidos especficos
Los aspectos fundamentales que debe incluir el modelo territorial actual provincial
son:
- Uso de suelo actual -actividades primarias: agrcolas y pecuarias-, zonas
de valor ecolgico ambiental de importancia cantonal y provincial.
- Sistema de Asentamientos, segn nivel o jerarqua -desarrollado en los
PDOT Cantonales-
147
- Red vial provincial.
- Degradaciones y amenazas.
- Aspectos significativos del territorio identificados en el diagnstico.

B. Diagnstico Integrado de Problemas.
Partiendo del concepto de problema entendido como: una situacin que, en unas
determinadas circunstancias de tiempo y lugar, se consideran negativas o
insatisfactorias para el correcto funcionamiento del sistema o de alguna de sus
partes.
21
, se identificarn todos aquellos referidos a los componentes de los
subsistemas territoriales analizados en la fase de diagnstico, se los caracterizar
en funcin de sus atributos como: localizacin, magnitud, causas, efectos, agentes
implicados, entre otros, y las relaciones existentes entre los problemas, a travs de
las diferentes metodologas: rboles de problemas, tablas de relacin horizontal en
un mismo nivel, anlisis de sinergia, grafos de relacin causa-efecto, tablas o
matrices y fichas de problemas.

B-1 Contenidos especficos.
Identificacin de Problemas.
Caracterizacin de Problemas.
- Nombre del Problema.
- Descripcin del Problema.
- Causas.
- Efectos.
- Localizacin.
- Magnitud.
- Agentes Responsables.
- Problemas Asociados.
- Posibles acciones.
21
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149
Relaciones entre Problemas.
Jerarqua de Problemas.

C. Diagnstico de Potencialidades.
Se identificarn las potencialidades del medio natural en trminos de capacidad de
acogida, y de recursos territoriales naturales y construidos en el marco del
diagnstico realizado. A la vez se los analizar en trminos de variables como:
localizacin, manifestacin, causas, efectos, magnitud del recurso disponible,
agentes implicados entre otros.

C-1 Contenidos especficos.
Identificacin de Potencialidades.
Caracterizacin de Potencialidades.
- Nombre de la Potencialidad.
- Descripcin del Potencialidad.
- Causas de ser explotada.
- Efectos de su explotacin.
- Localizacin.
- Magnitud.
- Agentes Responsables.
- Potencialidades Asociados.
- Posibles acciones.

D. Anlisis DAFO.
Corresponde a la identificacin de Debilidades, Amenazas, Fortalezas y
Oportunidades a partir del diagnstico del sistema territorial, se estructura a partir
de una matriz de doble entrada cuyas filas estn conformadas por las fortalezas y
debilidades -referidas a las caractersticas del sistema interior- y las columnas
150
corresponden a oportunidades y amenazas referidas al contexto exterior del
mbito de actuacin del Plan- como se puede ver en el siguiente Grfico N 5.4.

En base al anlisis de dicha matriz se identificarn las lneas de accin y el tipo de
estrategia necesaria y dirigida a reducir o eliminar las debilidades, que impidan el
aprovechamiento de las oportunidades y aquellas orientadas a mantener o mejorar
las fortalezas y eliminar las posibles amenazas, estrategias que fundamentarn la
propuesta en la fase de planificacin.

E. Prospectiva del Sistema Territorial.
La Prospectiva se refiere a predecir, desde el presente, los futuros posibles de las
variables, componentes o sistema al que se aplica, a representarlos traducindolos
a modelos y a orientar a los planificadores sobre la trayectoria a seguir para
avanzar hacia los que se consideran deseables.
22

La etapa del diagnstico integrado consiste en la elaboracin de supuestos de
futuro de los componentes ms relevantes del sistema territorial, en base al estudio
realizado en el diagnstico. En base a los supuestos se configuran posibles
escenarios del sistema: i) escenario tendencial, considerando que no exista
ninguna intervencin o cambio trascendental, ii) escenario optimista, considerando
GRFICO N 5.4.
Formato de una matriz DAFO genrica
Fuente y Elaboracin: Gmez Orea, Domingo (2008). Ordenacin Territorial Ediciones
22.
151
el futuro ms deseable para el sistema territorial sin limitaciones o restricciones en
trminos econmicos, de recursos, voluntades polticas y colectivas para su
intervencin, y iii) escenario intermedio o de concertacin que constituye un
escenario intermedio entre los dos anteriores, siendo generalmente el escenario
ms viable para su implementacin y ejecucin.
- Escenario Tendencial.
- Escenario ptimo.
- Escenario Concertado.

F. Articulacin a los niveles superiores e inferiores de planificacin.

Si bien la articulacin a los niveles superiores e inferiores de planificacin, como lo
determina la Constitucin, constituye un proceso que se realiza desde la fase de
diagnstico, es necesario establecer una fase especfica para definir y establecer
las polticas y estrategias de los niveles superiores. En tal sentido ser necesario el
identificar dichas polticas y estrategias en el nivel provincial, en los siguientes
instrumentos de planificacin:

Plan Nacional del Buen Vivir.
La Estrategia Territorial Nacional.
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Regional.

Por otro lado la articulacin con los niveles de planificacin inferior al provincial
deber realizarse con los niveles: Cantonal y Parroquial, ser importante conocer
las aspiraciones en aspectos referentes a las competencias provinciales y que por
lo tanto, forman parte de los diagnsticos fundamentales detallados anteriormente.

F-1 Contenidos especficos.

Determinaciones de Planificacin de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
Nivel Superior.
152
- Plan Nacional del Buen Vivir
- La Estrategia Territorial Nacional
- Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Regional.

Determinaciones de Planificacin de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
Nivel Inferior.
- Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonal.
- Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Parroquial.

5.3.3. Fase de Planificacin.

Constituye la fase propositiva del proceso de planificacin, que demanda un fuerte
conocimiento del sistema territorial, se parte de la construccin de la Visin de
Futuro de la provincia a mediano y largo plazo -Imagen Objetivo-, y su
representacin a travs del Modelo Territorial Objetivo, el cual se construir en
base a los aspectos analizados en la etapa de diagnstico, de conformidad al
COPFP, Art. 42 los GADs tomarn en cuenta la visin de mediano y largo plazos,
los objetivos, polticas, estrategias, resultados y metas deseadas, y el modelo
territorial que debe implementarse para viabilizar el logro de sus objetivos.

En este contexto se sugiere la estructura que se observa en el Grfico N.5.5 para
la fase de planificacin y que se detalla a continuacin.

5.3.3.1. Imagen Objetivo.

La identificacin de la visin, misin, objetivos, estrategias y metas constituyen la
primera fase de la propuesta.

A. La Visin.

Es decir el ideal utpico a largo plazo, hacia donde procura ir la provincia.

153
B. La Misin.

Se refiere al rol o funcin que el sistema territorial provincial deber cumplir
para procurar la consecucin de la visin.

C. Sistema de Objetivos.

Se realizar en funcin de los objetivos supremos y objetivos estratgicos
generales, en concordancia con la metodologa propuesta en el libro
Ordenacin Territorial y Urbanstica: Un camino para su aplicacin en el
Ecuador:

Objetivos supremos: i) garantizar el ejercicio de los derechos, la
consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo y los principios
consagrados en la Constitucin, ii) propiciar la equidad social y territorial,
promover la concertacin, ser participativa, descentralizada, desconcentrada
y transparente; y, iii) como deber general del Estado, la consecucin del
buen vivir; y,

Objetivos estratgicos generales: i) promover un territorio nacional
equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades humanas y que
coadyuve a la unidad del Estado, ii) lograr la integracin entre regiones, en el
campo y entre el campo y la ciudad, en lo econmico, social y cultural, iii)
garantizar el derecho de los ecuatorianos a vivir en un ambiente sano,
ecolgicamente equilibrado, libre de contaminacin y en armona con la
naturaleza, iv) garantizar los derechos de la naturaleza, v) proteger,
conservar, recuperar y promocionar el patrimonio natural ecuatoriano, vi)
identificar, proteger, defender, conservar, restaurar, difundir y acrecentar el
patrimonio cultural tangible e intangible, vii) garantizar un modelo sustentable
de desarrollo y respetuoso de la diversidad cultural; y, viii) mejorar la gestin
pblica y la coordinacin administrativa.

D Polticas pblicas y estrategias.

Consiste en la identificacin y generacin de posibles soluciones para
alcanzar la imagen objetivo propuesta.
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5.3.3.2. Modelo Territorial Objetivo.

A Contenidos especficos.

A-1 Objetivos estratgicos especficos.

Se conformar a partir de los objetivos estratgicos generales y el sistema
territorial -Ver Grfico N 3.5-, en el marco de las competencias provinciales
y por lo tanto analizadas en la fase de diagnstico. Que incluir la poltica
del GAD Provincial frente a las competencias y funciones asignadas.

A-2 Metas.

A-3 Submodelo de Ordenacin del Medio Natural.

Categoras de Ordenacin, definidas en los PDOT Cantonales:
Uso Agrcola
Uso Ganadero
Conservacin estricta.

A-4 Submodelo del Sistema de Asentamientos y Canales de Relacin y
Actividades productivas.

Asignacin de Usos de Suelo Especficos.

Identificacin y localizacin de infraestructura fsica existente y propuesta
referente a:
Riego.
Apoyo a las actividades productivas primarias.
Apoyo a las actividades productivas de alcance provincial.
156
Canales de relacin -vialidad-
Subcuencas y microcuencas.

Identificacin y macro localizacin de equipamiento existente y propuesto
referente a:
Riego.
Equipamiento de recreacin, deportivo, educativo y de salud de alcance
provincial.
Apoyo a las actividades productivas primarias.
Apoyo a las actividades productivas de alcance provincial.

Ncleos de poblacin.

5.3.3.3. Normativa.

De conformidad a la imagen objetivo, sistema de objetivos, polticas, estrategias y
medidas se elaborar el marco legal que regule las acciones en el territorio
provincial y aquellas previstas en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial,
en funcin de las competencias del GAD provincial, por lo tanto se referirn a la
regulacin de actividades en el medio natural, sistema de asentamientos y canales
de relacin, y sistema socio econmico de conformidad a las atribuciones
asignadas al Consejo Provincial en el Artculo 47 del COOTAD, le corresponde a)
El ejercicio de la facultad normativa en las materias de competencia del gobierno
autnomo descentralizado provincial, mediante la expedicin de ordenanzas
provinciales, acuerdos y resoluciones, y f) Crear, modificar o extinguir tasas/o
contribuciones especiales por los servicios que preste y obras que ejecute

De conformidad al Art. 47 del COOTAD los consejos provinciales en el marco de
sus competencias expedirn ordenanzas provinciales, acuerdos y resoluciones, en
tal sentido se considera que la normativa general propuesta se desarrolle en los
siguientes mbitos:
157
A. Contenidos especficos.

Normas tcnicas y parmetros para la proteccin ambiental en el marco de
normativa ambiental nacional vigente.

Normas para mejoramiento y dotacin de vialidad.
Caractersticas geomtricas y constructivas, aquellas relativas a la
integracin de la infraestructura vial al paisaje natural, y otras.

Normas para el mejoramiento y dotacin de infraestructura de riego.
Promocin y utilizacin de sistemas de riego adecuados, caractersticas
fsicas para la infraestructura o equipamiento de riego, y otras.

Normas para la regulacin y control de las actividades productivas primarias.

Normas para la regulacin y control de las actividades productivas de
alcance provincial.

5.3.3.4. Programa de Actuaciones Positivas.

Constituye el conjunto de acciones que demandan intervencin, siendo estos:
planes, programas y proyectos, en tal sentido, dicho conjunto conforma una gua
de actuacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados Provinciales, los
cuales se desarrollarn a nivel de perfil.

- Nombre del Proyecto.
- Ubicacin.
- Objetivos.
- Antecedentes.
- Justificacin.
158
- Descripcin de la situacin actual.
- Cobertura del Proyecto
- Indicadores de resultados.
- Cronograma de actividades.
- Presupuesto estimado.
Instituciones Responsables.

A-1 Plan vial
Programa de mejoramiento y dotacin de vialidad.
Subprograma de mejoramiento de vialidad hacia sectores productivos.
Subprograma de dotacin de vialidad hacia sectores productivos.
Subprograma de mejoramiento de vialidad hacia asentamientos humanos.
Subprograma de dotacin de vialidad hacia asentamientos humanos.
Otros.

A-2 Pan de obras en cuencas y microcuencas.
Programa para la proteccin y manejo de subcuencas y microcuencas
hidrogrficas.
Subprograma de dotacin de obras en subcuencas y microcuencas.
Subprograma de recuperacin de espacios degradados por contaminacin
de fuentes hidrogrficas.
Subprograma de aprovechamiento de subcuencas o microcuencas
hidrogrficas.
Subprograma de forestacin.
Subprograma de educacin ambiental a nios y jvenes.
Otros.
159
A-3 Plan de riego.
Programa de mejoramiento y dotacin de infraestructura de riego.
Subprograma de mejoramiento de infraestructura de riego.
Subprograma de dotacin de infraestructura de riego.
Subprograma de capacitacin sobre tcnicas de riego.
Otros.

A-4 Plan de fomento de las actividades agropecuarias
Programa de fomento a la produccin agropecuaria.
Subprograma de produccin agrcola.
Subprograma de produccin pecuaria.
Subprograma de capacitacin sobre tcnicas de produccin de actividades
primarias.
Subprograma de mejoramiento de productividad de actividades productivas
principales.

A-5 Plan de fomento de las actividades productivas de alcance provincial.
Programa de fomento a las actividades del sector secundario y terciario.
Subprograma de capacitacin y asistencia tcnica.
Subprograma de apoyo a la creacin medianas empresas.
Subprograma de creacin de parques industriales, eco-parques, parques
agroindustriales.
Subprograma de apoyo y fortalecimiento de actividades tursticas.

A-6 Plan de conservacin y promocin de arte y cultura.

A-7 Plan Provincial para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental.

A-8 Programa de mejoramiento y dotacin de vivienda rural.
Subprograma de mejoramiento de vivienda
160
Subprograma de dotacin de vivienda

A-9 Programa de mejoramiento y dotacin de equipamiento provincial.
Subprograma de mejoramiento y dotacin de equipamiento recreativo
Subprograma de mejoramiento y dotacin de equipamiento deportivo
Subprograma de mejoramiento y dotacin de equipamiento educativo.
Subprograma de mejoramiento y dotacin de equipamiento de salud.
Subprograma de mejoramiento y dotacin de equipamiento de otros
equipamientos de alcance provincial

A-10 Programa de fortalecimiento institucional.

A-11 Priorizacin de proyectos,
Metodologa.
Cronograma de ejecucin.

5.3.4. Fase de Gestin.

Esta fase consiste en el conjunto de actividades que facilitarn, guiarn,
monitorearn y evaluarn el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
manera que se garantice la implantacin o aplicacin de las normas, programas y
proyectos componentes del plan, de manera oportuna y acorde a las necesidades
de la poblacin. En tal sentido ser necesario definir la instancia responsable o
entidad gestora para la aplicacin o ejecucin del plan, el sistema de monitoreo y
evaluacin del mismo.

Se considera como contenido mnimo el conjunto de subprogramas que se
detallan a continuacin, considerando que los proyectos se generarn a partir de
las particularidades de cada PDOT Provincial. Ver Grfico N 5.6.

161
5.3.4.1. Diseo del Ente Gestor.
Consiste en definir o identificar la entidad que se encargar de materializar el Plan
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Provincial, de manera eficiente y oportuna.
Al respecto es importante mencionar que dicho Ente Gestor se encuentra definido
en primera instancia por el rgano Poltico establecido en el COPFP en su Art.28.,
en el cual se regula la conformacin de los Consejos de Planificacin de los
Gobiernos Autnomos Descentralizados y en el Art. 29 se establecen sus
Funciones entre las cuales est el: Conocer los informes de seguimiento y
evaluacin del plan de desarrollo y ordenamiento territorial de los respectivos
niveles de gobierno, siendo evidente entonces, la necesidad de conformar una
unidad tcnica responsable, entre otras actividades de la materializacin del Plan,
aplicacin de la normativa y elaboracin de informes tcnicos.

GRFICO N 5.6
Metodologa comprensiva general para la elaboracin de los
Planes de Ordenacin Territorial.
162
A-1 Estructura General.
rgano Poltico: Consejo de Planificacin del Gobierno Autnomo
Descentralizado Provincial.
rgano Tcnico: Jefatura de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Funciones.

5.3.4.2. Modelo de Gestin.
Se entender al modelo de gestin como el mecanismo que permita conocer el
grado y forma de materializacin de las previsiones del plan en el marco de los
objetivos y estrategias propuestas. Si bien cada plan debe tener su propio Modelo
de Gestin, se puede definir de forma general los mecanismos de verificacin
relacionadas con los avances del Plan, a travs de indicadores que permitirn
establecer medidas para revisar, modificar o mejorar las estrategias propuestas
para la ejecucin del PDOT provincial.

Al respecto es pertinente citar del COOTAD el Art. 304: Sistema de participacin
ciudadana.- Los gobiernos autnomos descentralizados conformarn un sistema
de participacin ciudadana, que se regular por acto normativo del
correspondiente nivel de gobierno, tendr una estructura y denominacin propias.,
constituido entre otros objetivos para: b) Participar en la formulacin, ejecucin,
seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial;
y, en general, en la definicin de propuestas de inversin pblica; y e) Generar
las condiciones y mecanismos de coordinacin para el tratamiento de temas
especficos que se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial, a travs de
grupos de inters sectoriales o sociales que fueren necesarios para la formulacin
y gestin del plan, quienes se reunirn tantas veces como sea necesario.

En tal sentido se considerar como componente del modelo de gestin el rol que
cumplir la participacin ciudadana en el proceso de monitoreo y evaluacin del
PDOT Provincial, as tambin se disear el modelo de gestin para definir el
163
proceso que encamine el cumplimiento de los objetivos del PDOT Provincial,
corrigiendo durante su aplicacin las posibles desviaciones o problemas.

Es necesario tambin identificar los indicadores claves, es decir, disear el sistema
de indicadores que permitan medir los procesos y avances del PDOT Provincial a
fin de tomar decisiones oportunas para el mejoramiento o correccin de acciones.

Objetivos.
Estructura del Modelo de Gestin.
Sistema de Participacin Ciudadana: rol en el seguimiento y evaluacin.
Diseo del Sistema de Indicadores de Evaluacin y Seguimiento.
Indicadores sociales.
Indicadores econmicos.
Indicadores ambientales.
Otros.

5.3.4.3. Evaluaciones peridicas y final.

De conformidad al COPFP, Art. 50: Seguimiento y Evaluacin de los Planes de
Desarrollo y de Ordenamiento Territorial.- Los gobiernos autnomos
descentralizados debern realizar un monitoreo peridico de las metas propuestas
en sus planes y evaluarn su cumplimiento para establecer los correctivos o
modificaciones que se requieran.

La Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, conjuntamente con los
gobiernos autnomos descentralizados, formular los lineamientos de carcter
general para el cumplimiento de esta disposicin, los mismos que sern
aprobados por el Consejo Nacional de Planificacin.
En la actualidad no se cuenta con dichos lineamientos, no obstante se considera
oportuno la elaboracin de evaluaciones peridicas y evaluacin final que
164
refuercen el modelo de gestin planteado, garantizando el cumplimiento de los
objetivos generales y supremos del PDOT Provincial, por otro lado es
recomendable que dichas evaluaciones las realice una institucin que no sea la
ejecutora del Plan como lo recomienda la SENPLADES La planificacin no puede
limitarse a la simple enunciacin: tiene que cumplirse y, para ello, son
indispensables el seguimiento y la evaluacin de las acciones pblicas,
preferiblemente desde una institucin que no sea ejecutora, con la finalidad de
garantizar la independencia y evitar lo que comnmente se conoce como ser juez
y parte
23

En el mismo cuerpo legal Art. 51: Informacin sobre el cumplimiento de metas.-
Con el fin de optimizar las intervenciones pblicas y de aplicar el numeral 3 del Art.
272 de la Constitucin los gobiernos autnomos descentralizados reportarn
anualmente a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo el cumplimiento
de las metas propuestas en sus respectivos planes., en este marco legal se
puede decir que, las evaluaciones peridicas deben realizarse anualmente a la luz
de los objetivos o metas anuales, en tanto que, la evaluacin final se realizar en
base a las metas planteadas al ao horizonte del plan.


A-1 Evaluacin peridica.

Identificacin del equipo responsable.
Seleccin de indicadores.
Levantamiento de informacin.
Anlisis de indicadores.
Resultados.
Medidas correctivas.
23
. Notas para Discusin: DEFINICIONES CONCEPTUALES DEL SUBSISTEMADE SEGUIMIENTO
Y EVALUACION; spi; Quito Ecuador.
165
Retroalimentacin.
Socializacin de Resultados.

A-2 Evaluacin final.

Identificacin del equipo responsable.
Seleccin de indicadores.
Levantamiento de informacin.
Anlisis de indicadores.
Resultados.
Medidas correctivas.
Retroalimentacin.
Socializacin de Resultados.

5.4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

Las determinaciones desarrolladas constituyen una referencia para la
elaboracin de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Provincial,
por lo tanto, en funcin de los aspectos particulares de cada provincia, se
debe hacer nfasis en aquellos relevantes como las potencialidades o
aquellos que demanden atencin prioritaria.

En el Captulo III, si bien se determina una metodologa general e inclusive el
alcance y contenido de los componentes -a cierto nivel- que conforman el
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, no se pretende describir a
detalle la elaboracin de todos los componentes identificados, por las
siguientes razones: i) en algunos casos, los componentes pueden
desarrollarse segn metodologas particulares, como por ejemplo:
relaciones entre problemas, jerarqua de problemas, otros, ii) pueden
derivarse del proceso de elaboracin del PDOT, como por ejemplo la
166
identificacin de indicadores, y iii) pueden ser motivos de estudios o
investigaciones particulares a detalle como por ejemplo los sistemas de
monitoreo, seguimiento y evaluacin de los PDOT.

Si bien a los diferentes niveles de gobierno les corresponde el planificar el
desarrollo de cada circunscripcin territorial y por lo tanto elaborar los
respectivos planes de ordenamiento territorial, no por ello, en todos los
PDOT se debe realizar los mismos diagnsticos sectoriales, definir unidades
ambientales en todos los niveles de planificacin, establecer determinantes
en aspectos sobre los cuales no tienen competencia o identificar programas
y proyectos en mbitos que predominantemente van ms all de su
competencia, - se considera necesario identificarlos cuando coadyuvan al
ejercicio de sus competencias-. Los PDOT desarrollados bajo las
caractersticas antes descritas, guiaran de manera limitada la gestin de los
respectivos Gobiernos Autnomos Descentralizados, generando un
instrumento de planificacin con importante informacin temtica, que
difcilmente puede ser aprovechada.

Es evidente que, una vez identificado el componente normativo y de
inversin, es fundamental realizar las actividades identificadas y definidas en
el modelo de gestin, -mas an cuando as lo determina la ley-, para
procurar la consecucin de los objetivos y metas planteadas en el PDOT, por
lo que la fase de gestin debe incluirse obligatoriamente en todos los PDOT,
incluyendo ineludiblemente los indicadores que servirn de base para la
evaluacin y seguimiento.

La participacin ciudadana en los PDOT provinciales se consider en la
conformacin de los Consejos de Planificacin, talleres de socializacin, en
el modelo de gestin, entre otras, no obstante constituye tambin un aspecto
fundamental en el desarrollo de los PDOT, que deben ser motivo de
investigaciones particulares, frente a los procesos de planificacin ya
emprendidos en nuestro medio.

167

Un aspecto importante para la apropiacin y conocimiento de los PDOT,
principalmente por parte de la ciudadana, a mas de los talleres de
socializacin, sern los procesos de difusin, por lo que se considera
necesario que los respectivos GADs planifiquen las acciones y mecanismos
a travs de los respectivos planes de difusin.

Finalmente se puede decir, que algunos componentes del PDOT deben ser
analizados con mayor rigurosidad o detalle, en funcin de las experiencias
obtenidas en nuestro medio, particularmente la fase de gestin del PDOT,
pues en sta se muestran mayores deficiencias, alcance y desarrollo.
169
BIBLIOGRAFA
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del Proceso y lineamientos Polticos
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ALTERNATIVA METODOLGICA

2) Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito provincial, que no incluya

3) Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuenca y micro

5) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.

6) Fomentar la actividad agropecuaria

7) Fomentar las actividades productivas provinciales

8) Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Competencias relacionadas con aspectos sociales y/o territoriales.

b) Disear e implementar polticas de promocin y construccin de equidad e

c) Implementar un sistema de participacin ciudadana para el ejercicio de los

d) Elaborar y ejecutar el plan provincial de desarrollo, el de ordenamiento

e) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la

f) Fomentar las actividades productivas y agropecuarias provinciales, en

g) Promover los sistemas de proteccin integral a los grupos de atencin

h) Desarrollar planes y programas de vivienda de inters social en el rea rural

j) Coordinar con la Polica Nacional, la sociedad y otros organismos lo

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