QU HAY DEBAJO DE LA ALFOMBRA DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD? UN ANLISIS DE MARCOS INTERPRETATIVOS EN ESPAA Y EN EUROPA
Maria Bustelo y Emanuela Lombardo
INTRODUCCIN
A partir de la creacin de organismos pblicos de igualdad, desde los aos setenta en adelante en los pases europeos y desde los ochenta en Espaa, se empiezan a desarrollar polticas de igualdad. stas se definen como el conjunto de las decisiones, objetivos y medidas adoptadas por las instituciones pblicas en relacin al fomento de la igualdad entre mujeres y hombres y a la mejora de la situacin socio- econmica, poltica, y cultural de la mujer. Estudios comparativos sobre la evolucin del feminismo de Estado en los ltimos treinta aos valoran bastante positivamente los organismos de igualdad por su capacidad de impulsar polticas para el avance de las mujeres (Stetson y Mazur 1995; Mazur 2001; Lovenduski et al 2005; Stetson 2001; Outshoorn 2004; Outshoorn y Kantola 2007). Si bien es cierto que las polticas de igualdad promovidas por las instituciones competentes han sido y son instrumentos fundamentales para el avance de la igualdad de gnero, sin embargo tambin es legtimo preguntarse: Son las polticas de igualdad de gnero por definicin siempre 11 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 transformadoras de las jerarquas de poder existentes entre mujeres y hombres? O pueden las mismas polticas de igualdad traicionarse a s mismas al plantear medidas polticas que o bien reproducen el statu quo o bien dificultan el propio avance de la igualdad? Es posible que las polticas de gnero sean inmunes a los prejuicios de gnero que afectan a nuestras sociedades y a nuestras propias vidas de manera tan dominante? Y en particular: Las polticas de conciliacin de la vida familiar y laboral tratan de transformar o de mantener, e incluso consolidar, el papel tradicional de la mujer como cuidadora universal? Las polticas sobre violencia contra las mujeres tratan el problema como una cuestin de gnero? Las medidas sobre desigualdad de gnero en la poltica llegan a cuestionar el poder masculino y a pedir cambios a los hombres? Y finalmente las polticas de igualdad tratan e incluyen los derechos de las mujeres lesbianas? En definitiva, nuestra pregunta, benvolamente provocadora para todas las personas que estamos interesadas en las polticas pblicas de igualdad es: Qu hay debajo de la alfombra de las polticas de igualdad? 1 . Esta pregunta expresada en forma de guio jocoso, resulta sin embargo crucial para nuestro anlisis y nos lleva a reflexionar ms detenidamente sobre la manera en la que se enmarcan las polticas de igualdad. La idea de la que partimos es que unas polticas de gnero ms atentas y conscientes de sus propios lmites y prejuicios, estarn consecuentemente ms dispuestas a la mejora continua y a la superacin de sus propias debilidades, y por lo tanto sern ms eficaces en la promocin de la igualdad entre mujeres y hombres. Para llevar a cabo el anlisis de aquello que llama nuestra atencin por no llegar a explicitarse normalmente, y que, por lo tanto, queda debajo de la alfombra de las polticas de igualdad, nos hemos centrado en las siguientes preguntas: Cul es el
1 ste ha sido el ttulo de dos jornadas de debate y reflexin que hemos organizado en Madrid (Universidad Complutense) el 20-21 de junio de 2005 y en Barcelona (Diputacin de Barcelona) el 2 de diciembre de 2005. 12 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 significado de la igualdad de gnero? Cmo se enmarca el problema de la desigualdad de gnero en las polticas pblicas de Espaa y de Europa? Qu soluciones se ofrecen para ello? Esta obra pretende desarrollar stas y otras preguntas similares a partir de la tesis de que la existencia de marcos interpretativos (policy frames) diferentes en relacin con el problema de la desigualdad de gnero influye en la formulacin de las polticas de igualdad en Europa. Es decir, los diferentes significados que se atribuyen a la (des)igualdad de gnero afectan la manera en la que se enmarca el problema de la desigualdad de gnero y las soluciones a ello. La obra se basa en la investigacin desarrollada por el proyecto europeo MAGEEQ 2
(Mainstreaming Gender Equality in Europe) en el que se realiza un anlisis comparativo de los marcos interpretativos de las polticas de la desigualdad de gnero entre la Unin Europea (UE) y seis pases miembros: dos del sur de Europa, Espaa y Grecia, dos del centro, Holanda y Austria, y dos del este, Hungra y Eslovenia. La investigacin, que comprende el periodo desde la IV Conferencia Mundial de la Mujer en Pekn septiembre de 1995- hasta 2004, se lleva a cabo a travs del anlisis de textos y documentos oficiales de las principales instituciones polticas, incluyendo tambin algunos textos producidos por la sociedad civil y los medios de comunicacin. El anlisis se propone identificar la lgica interna (implcita o explcita) de los marcos interpretativos, poniendo nfasis en las diversas
2 El proyecto de investigacin MAGEEQ, dirigido por la profesora Mieke Verloo en la coordinacin acadmica europea, y en Espaa por la profesora Mara Bustelo a travs del Departamento de Ciencia Poltica y de la Administracin II de la Facultad de CC. Polticas y Sociologa de la UCM, ha sido financiado por el V Programa Marco de la Comisin Europea (2003-2005). La investigacin ha sido desarrollada en el contexto del equipo que forma parte del MAGEEQ, y en el que tambin se incluyen Emanuela Lombardo, Elin Peterson, Raquel Platero, Petra Meier, Ilse van Lamoen, J acintha van Beveren, Marjolein Paantjens, Birgit Sauer, KarinTertinegg, Cornelia Klinger, Viola Zentai, Andrea Kriszan, Vlasta J alusic y Majda Hrenzjak, Maro Pantelidou Maloutas y su equipo. Vase www.mageeq.net y www.proyectomageeq.org. Este trabajo tiene continuidad con otro proyecto ms amplio, esta vez financiado por el VI Programa Marco , que es el proyecto QUING (Quality in Gender+ Equality Policies www.quing.eu) 2006-2011, en el que se analizan las polticas de igualdad en todos los pases europeos ms Turqua.
13 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 representaciones que los/as actores/as polticos ofrecen del problema de la desigualdad de gnero y de las soluciones propuestas al mismo. La obra pretende provocar una reflexin acerca de la (in)coherencia de las polticas de igualdad y de las mejoras que podran derivar de un diseo ms consistente de las mismas. En este primer captulo se presenta el marco terico del estudio, en el que se define el concepto de marco interpretativo utilizado en el contexto de esta investigacin y se asientan los orgenes de este ltimo en la teora de los movimientos sociales y en la literatura sobre el establecimiento de la agenda poltica. Tambin se explica la metodologa utilizada en la investigacin, exponiendo cul es la seleccin de temas y textos, en qu consiste el anlisis de marcos (frame analysis), cmo se analizan y resumen los discursos de diferentes actores/as presentes en los textos, a travs de las preguntas gua y los supertextos, y reflexionando sobre las ventajas y lmites del tipo de anlisis de marcos que se ha utilizado en el estudio. En los cuatro captulos que siguen, se presentan los resultados del anlisis de marcos en las reas de conciliacin de la vida familiar y laboral (Captulo II), violencia contra las mujeres (Captulo III), desigualdad de gnero en la poltica (Captulo IV), y derechos de lesbianas y gays (Captulo V) 3 . El ltimo captulo (Captulo VI) resume los resultados y reflexiona sobre las consecuencias del anlisis de marcos llevado a cabo para los cuatro temas tratados. Los captulos utilizan el mismo marco terico y metodolgico de anlisis de marcos para cada uno de los temas de las polticas de igualdad tratados. No obstante,
3 Utilizamos para los temas las denominaciones que hemos encontrado ms comnmente en los documentos analizados, aunque desde una perspectiva feminista sera preferible el uso del trmino corresponsabilidad en vez de conciliacin y violencia de los hombres contra las mujeres, de gnero o machista en vez de domstica. A lo largo del libro, se alternan maneras diferentes de referirse a los temas pero en general se utilizan los siguientes trminos: conciliacin de la vida laboral y familiar; violencia contra las mujeres, violencia de gnero y violencia domstica; desigualdad de gnero en la poltica; y derechos de lesbianas y gays y derechos de homosexuales. Cada definicin conlleva una diferente representacin del problema, as como se argumenta en los captulos de este libro. 14 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 cada uno da prioridad a determinadas preguntas gua y aborda de una manera particular el tema elegido, sea la conciliacin, la violencia, la poltica o los derechos de homosexuales. Todos los captulos, en cualquier caso, estn centrados en la reflexin sobre cul es el problema de la (des)igualdad de gnero y qu soluciones se proponen por parte de los/as principales actores/as polticos/as en Europa y en Espaa. Aunque el trabajo se centra en el anlisis del caso espaol, que es exclusivo en el caso del captulo sobre derechos de homosexuales, los dems captulos hacen referencias cuando es pertinente al anlisis comparativo europeo realizado en el proyecto MAGEEQ. El captulo sobre desigualdad de gnero en la poltica se centra especficamente en una comparacin entre los marcos interpretativos de Espaa y de la Unin Europea. En el captulo II sobre la conciliacin de la vida familiar y laboral en Espaa, Elin Peterson reflexiona sobre la importancia de la dimensin de gnero en los discursos, argumentando que las relaciones de gnero influyen en la articulacin de las polticas pblicas y, al mismo tiempo, estn influidas por dichas polticas. Su anlisis explora el vnculo entre la desigualdad de gnero y otras desigualdades relacionadas con la clase, raza, etnia, sexualidad y nacionalidad. La autora concluye que el anlisis de los marcos interpretativos de las polticas sobre conciliacin revela una tendencia a perpetuar la desigualdad entre hombres y mujeres debido a que la responsabilidad del cuidado se sigue atribuyendo casi exclusivamente a las mujeres, sin fomentar la corresponsabilidad de los hombres. El captulo III, redactado por Mara Bustelo, Silvia Lpez y Raquel Platero, aplica el anlisis de marcos al tema de la violencia contra las mujeres. La pregunta clave para diferenciar los marcos interpretativos en este tema parece ser cul es la causa o el origen de la violencia contra las mujeres? Dependiendo de la respuesta que los textos 15 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 hagan a esta pregunta, se obtendr una representacin del problema muy diferente y, por lo tanto, se ofrecern diferentes soluciones al respecto. Los tres marcos interpretativos identificados en el anlisis comparativo europeo varan entre el que identifica el origen de la violencia en las desiguales relaciones de gnero, el que deja sin explicar las razones por las que son las mujeres las principales vctimas de este tipo de violencia, y el que presenta el problema como un asunto desvinculado del gnero, es decir, algo que puede ocurrir entre hombres y mujeres indistintamente de quin sea el agresor o quin la vctima. Las autoras analizan el reconocimiento progresivo de la violencia contra las mujeres como un problema pblico y reflexionan acerca de la interpretacin de la violencia como desigualdad de gnero que caracteriza ms los textos espaoles en comparacin con los de los dems pases analizados en el proyecto MAGEEQ. El captulo incluye tambin un apartado especfico dedicado al anlisis de la Ley Integral contra la violencia de gnero aprobada por el gobierno espaol en diciembre de 2004. Emanuela Lombardo analiza en el captulo IV los marcos interpretativos sobre desigualdad de gnero en poltica presentes en los textos espaoles y comunitarios. La autora detecta numerosas similitudes entre Espaa y la UE sobre todo en la manera de enmarcar el problema y la solucin, esencialmente en trminos numricos, como infra-representacin de las mujeres en poltica. Asimismo, centra su reflexin sobre las inconsistencias encontradas en los marcos sobre desigualdad de gnero en la poltica. El desequilibrio hacia el pronstico del problema revela que los textos polticos tienden a ofrecer soluciones para el problema sin articular un diagnstico extenso del mismo. Adems, la tendencia a representar a las mujeres como sujetos que tienen el problema y grupo objetivo de las medidas, y la ausencia de una llamada al cambio y a la accin para los hombres sugieren la persistencia en los documentos oficiales de un enfoque tradicional al tema en cuestin que podra obstaculizar una 16 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 transformacin ms profunda de las jerarquas de gnero presentes en el mbito poltico. La representacin de gays y lesbianas en la agenda poltica espaola es el tema tratado por Raquel Platero en el captulo V. En ste se analiza el desarrollo tanto de las polticas autonmicas sobre leyes de parejas, como de la poltica central sobre las parejas de hecho (1993-2002) y sobre el matrimonio (2002-2005) que culmina con la aprobacin de la ley 13/2005. La autora identifica tres marcos interpretativos sobre el matrimonio homosexual: el primero presenta a las parejas de hecho como una forma de poltica especial para gays y lesbianas; el segundo muestra que los sujetos homosexuales deben tener una regulacin de derechos distintos al resto en forma de uniones civiles; y el tercer marco es aqul que muestra que los derechos de lesbianas y gays son una cuestin de igualdad, acceso a la ciudadana plena o de derechos humanos. El argumento es que las resistencias a la inclusin de la sexualidad como una desigualdad ms en las polticas de igualdad en Espaa revelan la persistencia de relaciones de poder heteronormativo. Finalmente, en el captulo VI, Emanuela Lombardo y Mara Bustelo extienden la mirada ms all del caso espaol para considerar algunos resultados del anlisis de marcos de las polticas de igualdad en la Unin Europea y en los dems pases implicados en el proyecto europeo MAGEEQ, es decir Grecia, Austria, Holanda, Hungra y Eslovenia. Las autoras reflexionan acerca de las similitudes y diferencias encontradas en los pases europeos seleccionados y subrayan las inconsistencias detectadas en la manera de enmarcar el problema y su solucin. Destacan los desequilibrios existentes en los distintos temas entre el diagnstico y el pronstico del problema y las consecuencias que stos tienen para las polticas de igualdad. Lombardo y Bustelo exploran los beneficios del anlisis de marcos para sensibilizar, 17 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 en primer lugar, hacia la necesidad de un debate ms amplio y profundo acerca de la interpretacin del problema de la (des)igualdad de gnero, en segundo lugar, hacia una formulacin ms consistente de las polticas de igualdad que pueda mejorar la calidad de las mismas, y, en ltimo lugar, hacia unas polticas de gnero que sepan dar voz a los/as diferentes actores/as polticos/as tanto de las instituciones como de la sociedad civil y del movimiento feminista.
1 LOS MARCOS INTERPRETATIVOS DE LAS POLTICAS DE IGUALDAD
La desigualdad de gnero es un problema poltico polmico y complejo. En Europa existen una gran variedad de interpretaciones y de anlisis diferentes sobre el tema y un gran nmero de estrategias distintas para abordarlo, en parte influidas por los diferentes contextos polticos nacionales. Entre las feministas, las acadmicas o las activistas, y entre los/as actores/as polticos/as ordinarios/as no se llega casi nunca a un consenso real ni sobre el diagnstico ni tampoco sobre el pronstico (solucin) del problema. Asuntos como la prostitucin o la violencia domstica son ejemplos de cmo la diversidad interpretativa afecta a las soluciones propuestas. La poltica holandesa sobre la prostitucin concibe dicho problema ms o menos como un empleo normal retribuido, mientras que en Suecia se trata como un delito (Outshoorn 2001). Con respecto a la violencia domstica, la mayora de los pases europeos tienen casas de acogida para mujeres maltratadas, mientras que Austria expulsa el maltratador de su hogar (Logar 2000). Las medidas polticas que se adoptan varan notablemente segn el objetivo sea la igualdad, la diferencia, o la autonoma. 18 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 La diversidad de interpretaciones de la desigualdad de gnero como problema pblico es todava ms relevante en lo referente a la estrategia del mainstreaming de gnero 4 que ha circulado en la Unin Europea en la ltima dcada, puesto que sta requiere una multiplicacin de los niveles de gobierno, los/as actores/as, y las reas polticas con el objetivo de que se incorpore una perspectiva de igualdad de gnero en todos los procesos polticos y administrativos (Consejo de Europa 1999: 26).
Al involucrarse nuevos/as actores/as polticos/as en distintos niveles, aumentan las posibilidades de que en la fase de implementacin se pierda o se vea comprometido el consenso, por cuanto ilusorio, conseguido sobre el diagnstico y el pronstico del problema. Si, por un lado, la variedad de interpretaciones es enriquecedora, por otro lado las maneras diversas de entender la igualdad de gnero en el nivel supra-estatal, estatal y sub-estatal, y por parte de distintos/as actores/as dentro de un mismo nivel, pueden distorsionar, en el proceso de implementacin, los problemas y objetivos compartidos en la fase de formulacin de las polticas de igualdad. Es difcil que al decir igualdad de gnero todos/as los/as actores/as entiendan lo mismo, por lo tanto cada actor pondr en prctica las medidas de igualdad segn su propia interpretacin del concepto, sin haber aclarado previamente cul es su manera de entender la igualdad, puesto que probablemente, haya asumido y dado por hecha una comprensin comn y unvoca del concepto. Por esta razn, la finalidad del estudio que aqu se ha llevado a cabo es hacer explcitas las diversas interpretaciones del problema de la desigualdad de gnero por
4 El mainstreaming de gnero es definido como la (re)organizacin, mejora, desarrollo y evaluacin de los procesos polticos para que una perspectiva de igualdad de gnero se incorpore en todas las polticas, en todos los niveles y en todas las etapas, por los actores normalmente involucrados en la elaboracin y adopcin de medidas polticas (Consejo de Europa 1998: 15).
19 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 parte de los/as distintos/as actores/as polticos/as en el contexto europeo. Para esto, se examinan los procesos discursivos, utilizando en concreto el anlisis de marcos interpretativos (frame analysis). Un marco interpretativo de poltica (policy frame) es un principio de organizacin que transforma la informacin fragmentaria o casual en un problema poltico estructurado y significativo, en el que se incluye, implcita o explcitamente, una solucin (Verloo 2005: 20). Por lo tanto, los marcos de poltica no son simples descripciones de la realidad sino construcciones o representaciones especficas que dan significado a dicha realidad y estructuran la comprensin de la misma. El anlisis de marcos se concibe como el estudio de los marcos interpretativos de poltica tal y como se utilizan en la (re)construccin y negociacin de la realidad por parte de los actores sociales y polticos en sus respectivos discursos. El mtodo del policy frame analysis o anlisis de marcos interpretativos de las polticas intenta identificar los marcos dominantes y/o en conflicto entre s en el discurso de los/as actores/as socio-polticos/as, marcos que se construyen para dar sentido a diferentes situaciones y acontecimientos, atribuir culpas o causalidad, y sugerir lneas de actuacin (Rein y Schn 1993 1994; Triandafyllidou y Fotiou 1998; Snow et al. 1986; McAdam, McCarthy y Zald 1996). Los marcos interpretativos constituyen un concepto utilizado por la teora de los movimientos sociales, aquella rama de las ciencias sociales que utiliza una combinacin de oportunidades polticas, estructuras de movilizacin y procesos enmarcadores para explicar la subida y la cada de los movimientos sociales (Snow y Benford 1988, 1992; Snow et al. 1986; Tarrow 1998). Segn esta teora, los marcos interpretativos sirven a los movimientos para asignar significado e interpretar los acontecimientos sociales con la finalidad de movilizar simpatizantes y desmovilizar a sus antagonistas (McAdam, McCarthy y Zald 1996; Ibarra y Tejerina 1998). 20 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 El concepto de marco interpretativo se relaciona tambin con la literatura sobre el establecimiento de la agenda poltica (Cobb y Elder 1983; Aguilar, 1996), la cual insiste, desde sus inicios, en la naturaleza construida de los problemas pblicos. Tambin el enfoque de Carol Bacchi (1999) denominado Whats the problem? nos recuerda que la definicin de los problemas polticos que llegan a la agenda no es una mera descripcin de hechos objetivos, sino que tiende a ser una representacin estratgica que da relevancia a determinados problemas o asuntos y no a otros. De esta manera, cada solucin postulada contiene ya en s misma una particular representacin de cul es el problema y esto tiene implicaciones en el tipo de solucin encontrada. Basndose tanto en la teora de los movimientos sociales como en la literatura sobre el establecimiento de la agenda, este estudio se centra en el anlisis del proceso a travs del cual se enmarcan las polticas, en la valoracin de la diversidad de interpretacin de los problemas y de las soluciones a stos, y en una reflexin sobre la (in)consistencia de las polticas de igualdad.
1. 2. LA METODOLOGA DE ANLISIS DE MARCOS
El anlisis de marcos interpretativos (frame analysis)
El anlisis aqu desarrollado pretende identificar la lgica interna (implcita o explcita) de los marcos interpretativos, identificando adems los procesos de exclusin, es decir quines no tienen voz en la interpretacin del problema y su solucin. Las cuestiones que guan el anlisis de los textos en este enfoque son: Cul es el problema tal y como se representa?Qu solucin se ofrece al problema? Quin(es) se supone que tiene(n) el problema? Cul es el grupo normativo? Cul 21 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 es el grupo objetivo de las medidas? Quin(es) es(son) responsable(s) del problema? Quin tiene voz en la definicin del problema y de la solucin? El foco del anlisis se encuentra en la bsqueda de marcos que compiten entre s y de las inconsistencias dentro de stos. El enfoque adoptado asume que los marcos de poltica que se encuentran en los textos tienen un formato tpico de diagnstico y pronstico del problema que se aborda. Por lo tanto, una poltica incluye una representacin de un diagnstico (algn hecho o aspecto de la vida social se considera problemtico y necesita cambios), y de un pronstico (se propone una solucin al problema la cual especifica qu es lo que se debe hacer), que son dos de las tareas principales del proceso de creacin de marcos (Snow y Benford 1988: 199). El anlisis de marcos permite identificar los diferentes marcos de diagnstico y pronstico que operan explcita- o implcitamente en los textos polticos oficiales de los seis pases europeos seleccionados, Espaa incluida, y de la Unin Europea. El anlisis nos informa de la mayor o menor dominancia 5 de los marcos, as como de la ausencia e (in)coherencia de los mismos.
La seleccin de textos
El perodo objeto de este estudio va desde 1995 hasta 2004. Los textos 6 cuya autora pertenece a las instituciones polticas y a las administraciones pblicas son el corpus principal del anlisis, es decir los textos oficiales declarando las polticas de igualdad de gnero, que pueden ser textos legales, planes o programas. En el caso espaol, se cuenta con un elemento muy valioso a estos efectos, como son los Planes de igualdad
5 La dominancia o debilidad de un marco se establece sobre la base del carcter ms o menos exhaustivo y articulado de un marco, y segn la ocurrencia de un marco en los supertextos. 6 Vanse las listas de textos analizados anexas a cada captulo. Para conocer la seleccin de todos los textos analizados por el MAGEEQ vase www.proyectomageeq.org.
22 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 que se generalizan en el nivel nacional y autonmico en la dcada de los 90. Una segunda categora de textos consiste en las actas de los debates parlamentarios y programas polticos sobre igualdad de gnero. Otro tipo de textos son los que se originan en los medios de comunicacin y reflejan los debates pblicos sobre desigualdad de gnero. Por ltimo, los textos que provienen del movimiento feminista y de expertas de gnero sirven como contraste para el anlisis. La menor presencia de textos seleccionados provenientes del movimiento feminista se debe tanto al nmero limitado de la disponibilidad de este tipo de textos como a la decisin de centrar la investigacin en el anlisis de los documentos oficiales que presentan la posicin de las instituciones polticas sobre la (des)igualdad de gnero. Para seleccionar los textos a analizar se procedi a reconstruir una lnea del tiempo en la que se identificaron los momentos o eventos importantes referidos a cada uno de los temas, a lo largo del perodo de estudio. Los textos se fueron aadiendo a partir de dichos momentos clave hasta comprobar que otros nuevos textos ya no aadan ms informacin sustancial.
La seleccin de temas
Para permitir una comparacin ms profunda entre los seis pases implicados en el proyecto, se decidi que tres temas seran comunes y un cuarto tema sera elegido libremente por cada pas. Los tres temas candentes comunes entre los seis pases y la Unin Europea resultaron ser la conciliacin de la vida familiar y laboral, la violencia domstica y la desigualdad de gnero en la poltica. El cuarto tema libremente elegido en cada pas en el caso de Espaa ha sido el de los derechos de homosexuales y lesbianas, debido a que en los ltimos aos ste ha sido un asunto especialmente candente en este pas. Los cuatro temas pertenecen a dos estructuras sobre las que se 23 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 genera y mantiene la desigualdad de gnero, es decir la organizacin de la intimidad 7 , y la organizacin de la ciudadana 8 . El equipo de investigacin del MAGEEQ se apoy en Walby (1990) y Connell (1987) y en el trabajo realizado en torno al modelo de emancipacin holands EER (Verloo y Roggeband 1996) para la seleccin de los temas respecto a su estructura. El marco terico de este modelo identifica las estructuras que mantienen y reproducen las relaciones de gnero, demostrando qu instituciones y organizaciones son ms cruciales en la constitucin de la desigualdad de gnero. Las tres estructuras principales de la desigualdad de gnero, para este modelo, y que son las que se asumen en esta investigacin como las tres estructuras centrales para la problemtica de gnero, son la divisin del trabajo 9 , y las ya mencionadas, organizacin de la intimidad y de la ciudadana. Entre los criterios para elegir los temas dentro de cada estructura se encuentran, por un lado, la importancia o relevancia pblica de los temas en cada pas
7 La organizacin de la intimidad se describe como las normas y valores, instituciones y organizaciones que regulan la sexualidad, la reproduccin, la vida privada y las relaciones con los/as nios/as. En la actual organizacin de la intimidad se asume la heterosexualidad como norma de las relaciones entre individuos, es decir se asume que mujeres y hombres sean dos tipos muy distintos de personas que supuestamente dependen sexualmente los unos de los otros. En este contexto, la sexualidad femenina o bien es invisible o bien se entiende como derivada de la sexualidad masculina. La organizacin de la vida privada y de la relacin con los/as nios/as se funda en una concepcin de las identidades femenina y masculina en las que los papeles socialmente construidos para ambos sexos se organizan de una manera que resulta desigual para las mujeres. 8 La organizacin de la ciudadana se describe como las normas y valores, instituciones y organizaciones que regulan la ciudadana. En la actual organizacin de la ciudadana, existe una jerarqua entre hombres y mujeres en cuanto al disfrute de los principales derechos civiles, polticos y sociales. Esto se traduce en la falta de una ciudadana plena para las mujeres, debido a las limitaciones relativas a su participacin activa y representacin en las instituciones polticas, a la inseguridad y desproteccin que representan las varias formas de violencia sexual en contra de las mujeres, o a las restricciones del papel pblico de las mujeres, tanto en el mbito laboral como poltico, impuestas por la divisin del trabajo reproductivo femenino y productivo masculino. 9 La divisin del trabajo se describe como las normas y valores, instituciones y organizaciones en el trabajo, e implica una jerarqua entre hombres y mujeres, entre trabajo y cuidado, entre trabajo pagado y no pagado, entre trabajos femeninos y masculinos. En esta estructura las mujeres ocupan una posicin subordinada con respecto a los hombres no solamente porque trabajan en sectores que son peor remunerados, sino tambin porque realizan la mayor parte del trabajo no pagado de cuidado domstico y familiar, de las que son consideradas las nicas responsables. La interrelacin que existe en el sistema de gnero hace que el trabajo reproductivo no pagado y predominantemente realizado por las mujeres sea fundamental para mantener el sistema paralelo de trabajo productivo retribuido dominado por los hombres. 24 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 y, por otro, la riqueza del material, tanto en la cantidad de documentos disponibles como en lo que se refiere al nmero de actores/as con diferentes puntos de vista que estn implicados en los debates. Desde sus inicios, el MAGEEQ propone centrarse en los temas no directamente relacionados con el mbito laboral 10 . Esto es debido a que, aunque la poltica de gnero de la Unin Europea est todava centrada principalmente en torno a las reas pertenecientes al mercado laboral, los temas relacionados con la ciudadana y con la vida privada de los/as ciudadanos/as estn adquiriendo una importancia creciente en la Unin. sta es la razn por la que se descarta la organizacin del trabajo y se eligen los temas ms candentes en las otras dos estructuras: la organizacin de la ciudadana y la organizacin de la intimidad.
La herramienta para el anlisis: las preguntas gua
La herramienta de las preguntas gua (vase Anexo 1) se ha elaborado para poder guiar el anlisis de los textos segn determinados criterios. Las preguntas ayudan a establecer y discriminar las diferentes dimensiones y, por lo tanto, son la base para describir y analizar los marcos. Adems, la lista de preguntas es la que va a facilitar el anlisis comparativo de los marcos, puesto que todos los textos analizados por los seis pases contestan a las mismas preguntas. Para identificar y analizar marcos de poltica se necesita un enfoque cualitativo y, para eso, se ha recurrido a tcnicas basadas en la metodologa de la Grounded Theory (Strauss y Corbin 1997): anlisis de palabras y frases utilizadas repetida y regularmente a lo largo de los textos; anlisis de las
10 Aunque en la interpretacin del MAGEEQ, los temas como la conciliacin y la violencia domstica pertenecen sobre todo a la organizacin de la intimidad, la conciliacin tambin pertenece a la organizacin del trabajo, as como la violencia domstica tiene elementos en comn con la organizacin de la ciudadana. 25 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 palabras en su contexto; dimensiones de ideas especficas implcitas en los textos; y la organizacin de ideas en diferentes posiciones dentro de esas dimensiones. La lista de las preguntas gua se ha confeccionado utilizando elementos de la teora de los movimientos sociales, la teora de gnero, el anlisis del discurso y la teora poltica. La estructura general se ha tomado de la teora de los movimientos sociales, debido a que es en este campo donde se ha desarrollado ms el anlisis de marcos interpretativos. Siguiendo el ya mencionado trabajo de Snow y Benford (1988), esta estructura general consiste en las dimensiones de: diagnstico, roles en el diagnstico, pronstico, roles en el pronstico. El diagnstico (diagnosis) se refiere a la identificacin del problema y la atribucin de culpa o causalidad. La creacin del pronstico (que trata sobre cmo debe ser tratado el problema) depende de la creacin de marcos de pronstico (prognosis). A esta estructura bsica se han aadido tres elementos: voz, equilibrio entre diagnstico y pronstico y normas. Dado que los marcos de poltica difieren de los marcos de los movimientos sociales en el sentido de que no siempre se originan en actores especficos, sino que pueden comenzar en instituciones como administraciones pblicas, gobiernos, comits o portavoces, un primer elemento llamado Voz (Voice) era necesario. Esta dimensin facilitar el anlisis posterior en trminos de exclusin, inclusin y poder. El segundo elemento que se ha aadido es el Equilibrio (Balance), entre diagnstico y pronstico, para poder distinguir entre los marcos en los que predomina uno u otro. Por ltimo, dado que el foco del MAGEEQ en la igualdad de gnero implica el anlisis de las posiciones normativas, es decir que es lo que se considera explcita o implcitamente como bueno y como malo, se aade una subseccin de Normas (Normativity) para destacar esta dimensin. 26 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 El trabajo de Hoppe y Van De Graaf (1989), los cuales identificaron en los textos de poltica cadenas causales, finales y normativas, inspira el foco de la pregunta referida a la Causalidad (qu es lo que se ve como causa y qu como efecto) dentro de Diagnstico, y el de Medios (qu es lo que se ve como meta, y cules los fines para alcanzar dicha meta) dentro de Pronstico. Basndonos en el anlisis del discurso, se ha tambin creado un sub-elemento de Forma (forma de argumentacin, dicotomas, metforas). La teora de gnero, y especialmente el trabajo ya comentado de Connell (1987), Walby (1990), Verloo y Roggeband (1996), provocan el sub-elemento de Localizacin (organizacin del trabajo, organizacin de la intimidad y organizacin de la ciudadana). La teora de la estructuracin de Giddens (1984) ha sido la fuente para el sub- elemento de Mecanismos de la desigualdad de gnero (Recursos, Reglas y Legitimacin de la violencia). Giddens distingue entre dos mecanismos relacionados con las constitucin de las relaciones de poder, el primero la distribucin y acceso a los recursos y el segundo, el uso de las reglas (referidas tanto a interpretaciones como a normas). El aadido de la legitimacin de la violencia como un tercer mecanismo se basa en los anlisis feministas radicales que enfatizan la importancia de la violencia sexual como un mecanismo que (re)produce jerarquas sexuales.
Los cdigos y los supertextos
La metodologa desarrollada en MAGEEQ debe permitir un anlisis comparativo posterior. La base para esta comparacin se construye a travs de elementos comunes de codificacin. As, los marcos similares o comparables se sealarn con cdigos similares o comunes. La metodologa de anlisis de marcos se compone de dos fases. 27 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 En la primera fase, los textos o documentos seleccionados son analizados utilizando la lista de Preguntas Gua, y los resultados del anlisis se resumen en ingls en los que se ha denominado un supertexto 11 . ste ltimo es un resumen detallado de cada uno de los textos seleccionados, que sirve para explicitar el significado de un texto con la ayuda de las preguntas gua. Se han elaborado supertextos para cada uno de los textos seleccionados para los tres temas comunes y el cuarto tema hasta un total de 414. Los supertextos funcionan como un resumen sistemtico y estructurado, y que puede ser entendido por alguien que no haya ledo el documento original 12 . En la segunda fase la base de datos de supertextos se somete a un segundo anlisis, de carcter comparativo, en la que los supertextos son los textos a analizar. Los marcos interpretativos se establecen a travs del anlisis cualitativo de los cdigos de cada supertexto, y las denominaciones de los marcos son el resultado de un proceso de abstraccin de los cdigos que permite a la investigadora captar el significado ms general de una multiplicidad de cdigos y resumirlo en una expresin, como por ejemplo representacin cuantitativa de las mujeres en poltica. Es frecuente que en cada texto se presenten a la vez distintos marcos interpretativos, algunos ms otros menos dominantes, puesto que un mismo texto puede tener una gran variedad de significados.
11 En MAGEEQ se ha elegido el concepto de supertexto en contraste con el concepto de sub-texto. Mientras un sub-texto es algo que puede ser analizado como un significado implcito y no dicho de un texto, un supertexto es el significado oculto que se hace explcito. 12 Esto es especialmente importante en el anlisis comparativo, ya que permite el anlisis conjunto de textos y documentos en seis idiomas diferentes. 28 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 1. 3. VENTAJAS Y LMITES DE LA METODOLOGA DE ANLISIS CRTICO DE MARCOS
La metodologa utilizada en el estudio de las polticas de igualdad que se desarrolla en esta obra ha sido bautizada por las investigadoras del equipo de MAGEEQ comoanlisis crtico de marcos, donde el elemento crtico consiste en la introduccin de la dimensin de Voz entre las dimensiones que componen un marco interpretativo. La pregunta quin tiene voz en la articulacin del problema y de la solucin? es la que permite dar visibilidad a los procesos de exclusin que existen en la formulacin de los discursos polticos, puesto que ayuda a identificar como dentro del proceso poltico ciertas estrategias discursivas pueden modificar el proceso mismo mediante la exclusin de algunos actores del debate (Triandafyllidou y Fotiou 1998: 6.4). Esto puede ocurrir porque los marcos interpretativos que operan implcita y explcitamente en el discurso de actores polticos empujan a estos ltimos a seleccionar y focalizar su atencin en determinados temas, argumentos, y actores, y al mismo tiempo a ignorar y marginar otros. El elemento crtico de este tipo de anlisis consiste precisamente en revelar las exclusiones presentes en los discursos polticos, que son, en ltima instancia, expresiones de poder. La metodologa de anlisis crtico de marcos tiene enormes ventajas, pero tambin algunos lmites para el estudio de las polticas pblicas, en este caso de igualdad, y que exponemos a continuacin. Es especialmente til para estudiar la diversidad de significados de la igualdad de gnero en la prctica poltica espaola y europea, puesto que el objetivo de esta metodologa es precisamente el de trazar un mapa de las maneras diferentes en las que se enmarca un determinado tema. La 29 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 relevancia de este enfoque consiste no solamente en la identificacin de marcos mayores y menores, sino tambin en la posibilidad de captar los matices que caracterizan cada marco. Esto es posible gracias al anlisis detallado y en profundidad de las diferentes dimensiones que componen un determinado marco interpretativo. Otra de las ventajas del anlisis crtico de marcos es la posibilidad de aumentar la conciencia sobre los prejuicios conceptuales que puedan, sin querer, moldear los discursos polticos, y esto, por lo tanto, puede revelar las incoherencias latentes, o incluso los prejuicios de gnero, que se esconden en el diseo de las polticas pblicas. La lectura de un texto poltico a travs de la lupa de las preguntas guas puede ayudarnos a afinar nuestra manera de mirar los discursos polticos, y, por lo tanto, a mejorar nuestra capacidad de detectar las inconsistencias que stos contienen. Incluso los discursos polticos que estn elaborados por actoras/es feministas, una vez ledos a travs de la metodologa de anlisis crtico de marcos, pueden revelar la presencia de prejuicios sexistas, como, por ejemplo, la atribucin del problema de la conciliacin de la vida familiar y laboral, de la desigualdad de gnero en la poltica o de la violencia contra las mujeres, tan solo a las mujeres, des-responsabilizando a los hombres. El anlisis de marcos que se adopta en este estudio es tanto construccionista como de-construccionista (ver Verloo y Lombardo 2007). Es construccionista porque presupone que los problemas polticos son construidos y que existen mltiples interpretaciones en competicin entre s de lo que es el problema, y que las soluciones polticas estn inscritas en la propia representacin del problema (Bacchi 1999). Sin embargo, para poder trazar un mapa de las diferentes representaciones de la desigualdad de gnero como un problema poltico, el anlisis crtico de marcos adopta una perspectiva deconstruccionista al menos en tres ocasiones. La primera es cuando 30 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 se resiste a definir lo que es igualdad de gnero desde el principio, dejndola como un concepto abierto que puede ser rellenado por una multitud de significados. La segunda es cuando establece unos criterios para el anlisis de los textos polticos, ya que las preguntas gua son ms normas relativas que absolutas (Stake 1967). Aunque son criterios normativos de valoracin, con sus implicaciones ideolgicas y polticas, no son modelos absolutos de referencia establecidos una vez y por todas, sino que son abiertos para revisiones y transformaciones peridicas para poderse adaptar mejor tanto a la naturaleza variada de los textos como a los cambios en las perspectivas tericas de las/os investigadoras/es. La tercera es que no cierra desde el principio las posibilidades de codificacin, y por lo tanto puede permitir una mayor libertad y flexibilidad para interpretar las variaciones especficas de cada texto. Este enfoque tiene ms posibilidades de captar elementos inesperados e incoherentes de los marcos que podran permanecer menos visibles si se utilizara un modelo preestablecido de codificacin. La otra cara de la moneda es que el carcter abierto del modelo de codificacin crea ciertos problemas para las comparaciones, puesto que no hay cdigos comunes acordados previamente y la interpretacin subjetiva de los cdigos favorece la multiplicacin de maneras sinnimas de codificar, generando cierta confusin y causando retrasos en el anlisis comparativo. Estos dos enfoques tericos, el construccionista y el de-construccionista, se combinan en una metodologa reflexiva que intenta adoptar una actitud flexible basada en una revisin peridica de las categoras que han sido construidas previamente. La construccin de un lenguaje comn, basado en los criterios para el anlisis y en la comprensin a menudo implcita de los diferentes estilos de codificacin del texto, es necesaria para avanzar en el anlisis. Sin embargo, un enfoque deconstruccionista ayuda a las/os investigadoras/es a desafiar y revisar 31 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 continuamente sus propias categoras analticas, que, precisamente por ser construidas, son provisionales y abiertas a continuas transformaciones. Esta flexibilidad terica es la que permite a nosotras, como investigadoras, ser ms conscientes de nuestros propios marcos interpretativos, tomando distancia de las categoras que hemos construido nosotras mismas, para poderlas desmantelar y reconstruir. Esto ha significado, en la prctica de la investigacin que hemos llevado a cabo, que, despus de una primera ronda de anlisis de marcos de los textos, se han hecho diferentes fases y procesos de revisin de los cdigos asignados. Estas revisiones a su vez han llevado a una actualizacin de las preguntas gua, por ejemplo introduciendo la dimensin de interseccionalidad, y a una segunda lectura de todos los materiales analizados sobre la base del nuevo modelo de preguntas gua. Este tipo de enfoque ha sido especialmente fructfero para trabajar con un concepto en continua transformacin como es el de igualdad de gnero. El carcter reflexivo de esta metodologa, sin embargo, ha sido cuestionado en relacin tanto con los marcos ms o menos implcitos que nosotras investigadoras tenemos para medir las interpretaciones de la igualdad de gnero de los dems individuos (Bacchi 2005; Rnnblom 2005), como con el uso de la metodologa comparativa (Rnnblom 2005). Con respecto a la primera cuestin, el tipo de anlisis crtico de marcos que se utiliza en este estudio no explora los presupuestos de nuestra propia representacin del problema. Rnnblom (2005) sugiere una posicin explcita dentro de una tradicin feminista determinada y la utilizacin del lenguaje que se adopte en aquel contexto. Una segunda crtica se refiere a la coherencia de una metodologa supuestamente construccionista y reflexiva, que analiza las dimensiones y matices de los marcos de poltica, y que luego vuelve al paradigma positivista de la poltica comparada tradicional, buscando similitudes y diferencias entre los marcos 32 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 (Rnnblom 2005). La comparacin se utiliza en esta metodologa de anlisis de marcos no tanto con la intencin de establecer una jerarqua de tipologas, sino como elemento de contraste, para poder detectar las ausencias en el discurso poltico comparando los diferentes casos, y tambin como una manera de reflexionar sobre la variedad de maneras de enmarcar la igualdad de gnero. Sin embargo, para encontrar una solucin, aunque provisional, a las tensiones que ambas cuestiones levantan, se requiere una reflexin ms profunda y extensa que ser parte del futuro proceso de continua revisin de la metodologa de anlisis crtico de marcos. Una ltima limitacin que queremos subrayar de este tipo de metodologa es que, aunque el anlisis de marcos puede ser de ayuda para trazar el mapa de discursos sobre desigualdad de gnero en Europa, no es igualmente til para entender por qu los marcos existentes han surgido en la manera en la que aparecen a/l la investigador/a. Para esta tarea se requieren otros enfoques interpretativos capaces de investigar cul es el contexto en el que determinados discursos han surgido, qu actores/as los han elaborado y qu otros/as actores/as han sido excluidos/as, y en qu condiciones determinados discursos han resultado ms dominantes que otros. En particular, la literatura sobre estructuras de oportunidad poltica, feminismo de Estado y cambios en las agencias de igualdad, y la relacin entre el feminismo de Estado y del movimiento pueden ofrecer vlidas herramientas explicativas (vase, por ejemplo, Stetson y Mazur 1995). Un complemento til para el anlisis de marcos seran tambin entrevistas con los/as actores/as implicados/as en la formulacin y adopcin de documentos oficiales sobre polticas de igualdad de gnero. Todo esto, sin embargo, supera el mbito de este estudio 13 . A pesar de estas limitaciones, el anlisis crtico de marcos tiene mucho potencial como metodologa capaz de captar los
13 El nuevo proyecto europeo de investigacin QUING (Quality in Gender Equality Policies, www.quing.eu) nos permitir desarrollar algunos de estos enfoques. 33 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 diferentes significados de la igualdad de gnero, y, a travs de un proceso de cuestionamiento y afinamiento progresivo, poder expandir y profundizar sus posibilidades analticas.
34 Polticas de igualdad en Espaa y en Europa. Afinando la mirada pp 11-35 Una mirada desde debajo de la alfombra
Aplicando el anlisis de marcos a los cuatro temas de la conciliacin de la vida familiar y laboral, de la violencia, de la desigualdad de gnero en la poltica, y de los derechos de homosexuales es posible identificar los diferentes marcos de diagnstico y pronstico que operan explcita- o implcitamente en los textos polticos oficiales de cinco pases europeos, adems de Espaa y de la Unin Europea. El anlisis de marcos nos permite indagar tanto cules son los discursos que con mayor o menor frecuencia llegan a la arena poltica, como la manera en la que el tema de la desigualdad de gnero en la poltica est articulado en los mismos, y por parte de qu actores/as. Adems nos informa de la (in)coherencia de los textos sobre polticas de igualdad. Esto nos ayuda a desarrollar una mirada desde debajo de la alfombra para entender cmo se formulan las polticas dirigidas a solucionar el problema de la desigualdad de gnero y puede ofrecernos algunas pistas sobre cmo se podra mejorar dicha formulacin para solucionar el problema de manera ms efectiva.