Integrao regional em frica e multilateralismo: Integrao regional versus GATT?
Lisboa 1993
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CEsA Centro de Estudos sobre frica e do Desenvolvimento
Instituto Superior de Economia e Gesto da Universidade Tcnica de Lisboa
Os trabalhos reproduzidos nesta srie so da exclusiva responsabilidade dos seus autores. O CEsA no confirma nem infirma quaisquer opinies neles expressas.
O presente texto foi apresentado como comunicao ao I Encontro de Economistas de Lngua Portuguesa, realizado na Faculdade de Economia da Universidade do Porto entre 5 e 8 de Abril de 1993.
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INTEGRAO REGIONAL EM FRICA E MULTILATERALISMO: Integrao Regional versus GATT?
Adelino Torres 1
A integrao regional em frica e a insero das economias africanas no espao global pela via do multilateralismo constituem questes centrais para o continente africano. Porm, o processo de integrao regional 2 , iniciado em frica h cerca de duas dcadas, tem-se mostrado decepcionante apesar de alguns progressos pontuais (modestos) ao nvel da CEAO, ao mesmo tempo que a parte das exportaes africanas nas exportaes mundiais tem vindo a decrescer, com a consequente marginalizao do continente na economia internacional. Muitos autores viraram-se ento para a alternativa proposta pela teoria neoclssica e seu paradigma da extroverso. Todavia, no que se refere aos pases africanos, esta opo comporta insuficincias tericas e, a curto e mdio prazos, impossibilidades prticas que no parecem responder situao que o continente atravessa, independentemente de ser ou no a mais desejvel. O modelo sofreu entretanto uma eroso, e em diversas partes do mundo anos regista-se, nos ltimos anos, um novo interesse pela regionalizao, sob as suas diferentes formas, da "Zona de Comrcio Preferencial" "Unio Econmica" (ver ilustrao grfica). Na Europa, no continente americano, na sia e na frica as zonas preferenciais concentram as atenes dos homens polticos (Mercado nico, NAFTA, Mercosur, transformao da SADCC em SADC, etc). Face s dificuldades do Uruguay Round e s actuais insuficincias do GATT, o recrudescer das reas regionais preferenciais pode ter trs resultados: a) ou estas actuam como plataformas de reestruturao regional dando tempo ao GATT para encontrar solues adequadas disparidade das situaes, implementando, numa fase posterior, um multilateralismo que d resposta aos problemas de mundializao das economias;
1 Universidade Tcnica de Lisboa/ISEG. Investigador do CEsA Centro de Estudos sobre frica e do Desenvolvimento (ISEG) 2 Neste trabalho empregamos indiferentemente as expresses "zonas preferenciais" ou "zonas de integrao"
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UNIES ADUANEIRAS
1 ) PREFERENTI AL TRADI NG CLUB 2 ) FREE- TRADE AREA ( OU ASSOCI ATI ON) 3 ) CUSTOMS UNI ON 4 ) COMMON MARKET ECONOMI C UNI ON 5 ) ECONOMI C UNI ON
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b) ou a consolidao dessas zonas ameaa constituir um passo irreversvel para novos proteccionismos que no excluem guerras comerciais, com gravosas consequncias para a economia mundial; c) ou a frica se insere, a pouco e pouco, num vasto esquema de "integrao vertical" conjuntamente com a Comunidade Europeia (CE), a exemplo do que foi proposto pelo Governo Francs em 1991 para a Frana e pases da Zona Franco, mas numa perspectiva mais alargada, quer dizer, uma integrao que inclua no apenas aquele pas europeu e as naes francfonas do continente, mas o conjunto da CE e dos pases da frica Ocidental e Austral numa primeira fase, e da frica Central e Oriental numa segunda fase. Os pases mediterrnicos da frica do Norte poderiam ser includos nesta integrao vertical euro-africana embora, devido s especificidades da regio, este processo devesse ser estudado separadamente. Defendemos, antes de mais, neste texto que o continente africano dever reforar a vertente da integrao regional, sem nunca perder de vista a sua incluso nas correntes comerciais da economia mundial. A regionalizao aparece desta maneira como um meio transitrio, uma fase preparatria durante a qual as economias africanas devero operar transformaes radicais, quer no plano econmico quer no plano poltico. A integrao regional uma condio sine qua non do desenvolvimento africano, mas tudo leva a crer que se trata de uma condio insuficiente a mdio e longo prazos. A hiptese da "integrao vertical" supracitada na alnea c), parece-nos particularmente estimulante, mas faltam ainda os estudos econmicos que a fundamentem. Porm, h razes para pensar que o entrave fundamental ser essencialmente poltico.
O texto evoca apenas algumas das questes que esto na base dos debates entre o multilateralismo e a integrao regional. Para alm das dicotomias reais ou aparentes, as eventuais solues tericas e prticas apresentam um grau de complementaridade que merece ser aprofundado, no apenas ao nvel das medidas tcnicas indispensveis mas sobretudo no plano dos conceitos inscritos na teoria do conhecimento que lhes serve de referncia.
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Do fim da segunda guerra mundial at aos anos 80, os homens polticos admitiam que, no plano internacional, os acordos regionais completavam as negociaes multilaterais no quadro do GATT 3 , no havendo, na prtica, contradio entre as duas vias 4 . Ultimamente a Europa deu passos em frente tanto na sua integrao econmica e monetria como poltica e social, o que no prejudicou as relaes econmicas com o resto do mundo. Este registou igualmente uma forte expanso em grande parte conseguida pelo abaixamento das tarifas aduaneiras resultante das negociaes no GATT.
QUADRO 1 Comrcio intra-regional em percentagem do total das exportaes ZONAS DE INTEGRAO 1960 1987 Comunidade Econmica Europeia (CEE) 34,6 58,8 Unio Aduaneira e Econmica da frica Central (UDEAC) 1,6 0,9 Comunidade Econmica da frica Ocidental (CEAO) 2,0 7,7 Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (CEDEAO) 1,2 5,5 Comunidade Econmica dos Pases dos Grandes Lagos (CEPGL) 0,0 - Unio Mano River (UMR) 0,0 - FONTE: BANCO MUNDIAL, World Development Report 1991
Por seu turno, o continente africano enveredou desde os anos 70 pelas chamadas "Comunidades Econmicas", com a criao da CEAO e CEDEAO na frica ocidental e a formao de outros agrupamentos com objectivos similares 5 . Mas, no essencial a integrao proclamada no teve efeitos significativos apesar de algumas realizaes pontuais e limitadas, nomeadamente na CEAO. O comrcio
3 KRUGMAN 1992 4 Alis deve dizer-se que a prpria teoria do comrcio internacional no constituiu, durante muito tempo, uma prioridade quer para os homens polticos quer para os economistas tericos. Joo Dias, num trabalho recente, refere essa questo: "Embora grande parte dos economistas veja no comrcio externo, e em particular nas exportaes, um instrumento indispensvel ao desenvolvimento econmico, o campo da teoria do comrcio internacional tem sido objecto das posies mais dispares, nomeadamente quanto sua relevncia e s vantagens dela decorrentes. Por exemplo, Keynes no lhe atribui particular importncia e autores como Raoul Prebisch e Gunnar Myrdal contestam mesmo que dele decorra efeitos benficos". Cf. DIAS 1992, p. 178. Ver igualmente Manuel Carlos Lopes Porto, Lies de Teoria da Integrao e Polticas Comunitrias, Coimbra, Almedina, 1 B vol. 1991, 233 p. 5 Para j no falar do agrupamento regional constitudo pelo Qunia, Uganda e Tanznia, na frica oriental, prematuramente dissolvido.
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intra-regional africano mantem-se a um nvel modesto, no tendo registado melhorias nas ltimas trs dcadas (v. quadro 1). No plano mundial, a partir dos anos 80 as duas vias comearam a divergir. Por um lado assistiu-se extenso dos blocos comerciais regionais. Por outro, o GATT, especialmente depois das negociaes do Uruguay Round iniciado em 1986, viu avolumarem-se os obstculos obteno de consensos entre as chamadas Partes Contratantes. Em grande parte, diga-se, devido ambio e complexidade dos dossiers que se props tratar. Os blocos regionais parecem afirmar-se. A CEE transforma-se no Mercado nico, os Estados-Unidos, o Canad e o Mxico assinam o Acordo de Comrcio Livre Norte-Americano, o Japo estende os seus investimentos e influncia na sia, com probabilidades de favorecer o rpido nascimento de uma nova zona de comrcio preferencial neste continente 6 , a Amrica Latina reformula as zonas de integrao (MERCOSUR, por exemplo) e a frica rev com um entusiasmo renovado (pelo menos ao nvel das intenes proclamadas) os problemas de integrao das suas "Comunidades Econmicas". Ao mesmo tempo, o multilateralismo encontra dificuldades cada vez maiores. O Uruguay Round, que deveria estar concludo em 1990, continua paralisado sem encontrar respostas compatveis com o ambicioso programa que o GATT se tinha fixado 7 . O resultado um aumento do proteccionismo em todo o mundo, o qual coloca problemas preocupantes para a economia mundial 8 . Paul Krugman 9 pe justamente em relevo o contraste entre o sucesso dos acordos regionais (pelo menos na Europa e na Amrica do Norte) e o relativo fracasso a que estamos a assistir nas tentativas de prosseguir e consolidar a liberalizao do comrcio escala mundial. Tudo se passa, com efeito, como se muitos dos homens polticos do Ocidente tivessem j perdido as esperanas nos progressos do multateralismo no quadro do GATT e preferissem consagrar os seus esforos s negociaes regionais e bilaterais. Note-se, de passagem, que no de excluir que esse movimento traduza, pelo menos at certo ponto, uma reaco
6 SCHLOSSSTEIN 1992 7 CASTRO 1991 8 V. por exemplo, para alm das publicaes do Banco Mundial, FMI e OCDE: TAMAMES 1991, BAGHWATI1991, CHALMIN 1992... 9 KRUGMAN 1992
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perante os problemas novos - como os dossiers sobre os servios ou a propriedade intelectual - que requerem solues inovadoras e consensos difceis de encontrar. H quem entenda que o prosseguimento do multateralismo , em definitivo, mais importante, e receie que os acordos regionais venham comprometer um processo de liberalizao, considerado como a garantia mais coerente da solidariedade que dever nascer da interdependncia e da mundializao das economias. Tendo em conta a realidade africana, a nossa hiptese que no existe incompatibilidade, antes complementaridade, entre as duas estratgias desde que a integrao regional no seja vista como um fim em si, mas como uma etapa de transio para um multateralismo pleno. Por outras palavras, a integrao regional em frica uma necessidade urgente, entre outros motivos devido exiguidade dos mercados nacionais e porque urgente ultrapassar a actual no complementaridade entre as economias. A proximidade geogrfica dos pases a norte e a sul do Sanara inseridos nas diversas zonas j formalmente constitudas um argumento suplementar em favor dessa orientao. O problema no , portanto, de saber se os pases africanos se devem empenhar exclusivamente numa integrao regional, ou se prefervel abandonar esse projecto e preparar-se to somente para afrontar sem transio a concorrncia internacional. No se trata da dicotomia simplista: introverso versus extroverso. Posta nesses termas, a escolha radical e exclusiva de uma dessas vias no teria sentido. Alis o prprio GATT, no seu artigo 24, reconhece h muito o interesse de uma integrao mais estreita das economias nacionais e permite que os agrupamentos regionais tenham acesso regra geral de tratamento da NMF, impondo apenas, como nica condio, que tais acordos, ao facilitarem o comrcio entre os pauses interessados, no criem obstculos ao comrcio com os restantes pases. Admitimos que h compatibilidade entre a constituio de zonas de comrcio preferencial em frica e a insero destes pases na economia mundial multilateral, desde que o primeiro movimento seja entendido como uma etapa na preparao das economias africanas para melhor enfrentar as condies deste ltimo contexto.
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Do ponto de vista metodolgico, o problema assemelha-se de certa forma ao das estratgias de industrializao dos anos 60-70. No essencial, a escolha dos pases africanos fora ento para uma estratgia de "substituo das importaes", a qual, levada s ltimas consequncias, acabou por se revelar desajustada. A desiluso da resultante contribuiu parao descrdito da poltica de substituio de importaes, mas essa reaco foi, a nosso ver, igualmente excessiva. Com efeito, o que est em causa no a "substituio de importaes" 10 em si, mas o facto de esta ter sido vista como um fim (perspectiva pouco realista, ponto de partida virtual de determinismos ideolgicos) e no como um meio meramente transitrio (viso pragmtica ao mesmo tempo que coerente com os pressupostos da teoria), antes de passar to rapidamente quanto possvel, para uma "estratgia de promoo de exportaes" 11 . Foi o procedimento dos pases asiticos 12 .
Quanto hiptese da integrao vertical, associando a Comunidade Europeia e o continente africano, ela tem como ponto de partida a aprovao, em 1991, entre o governo francs e os pases da Zona Franco, da ideia de transformao da Zona Franco numa verdadeira Unio Econmica e Monetria e num grande Mercado nico. E. Berg nota que, por razes que lhe escapam, esta ideia no reteve ainda a ateno da imprensa mundial apesar de se tratar de uma verdadeira viragem em relao as propostas anteriores e de ser uma opo particularmente original 13 . As grandes linhas dessa proposta so: A) Transformar progressivamente a unio monetria (Zona Franco) numa verdadeira Comunidade Econmica; B) Instalar um Mercado nico, mas no atravs da liberalizao do comrcio interno e da criao de tarifas exteriores comuns: esse processo revelou- se demasiado violento para os Estados cujas receitas alfandegrias so uma das principais fontes de rendimento.
10 Ver DIAS 1992, pp. 179 e sgs 11 V. por exemplo, CA. MICHALET, Le Dfi du Dveloppement Indpendant, Paris, Rochevignes, 1983, onde as vrias estratgias de industrializao so analisadas. 12 Pode consultar-se com proveito: Lus Soares de OLIVEIRA, Desenvolvimento Econmico Conseguido: o Modelo Sul-Coreano, Lisboa, Verbo, 1992,178 p. 13 Para mais pormenores ver BERG 1991 bem como: GU1LLAUMONT (P.et S.), "La Zone Franc un tournant: vers l'intgration rgionale", Gopolitique Africaine (Paris), juillet/aout 1991; TRIBANDEAU (D.), "Faire de la Zone Franc une vritable Union", L'Argus, 21 juin 1991.
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C) Na Zona Franco, os pases construiro a integrao econmica sobre as bases da unidade monetria actual e devero: pr em prtica uma abordagem regional para reabilitar os sistemas financeiros da frica ocidental; desenvolver jurisprudncias, regulamentos e outras instituies comuns; coordenar os problemas econmicos. Vrios domnios de actividade foram sugeridos: a) Reforma dos regulamentos e instituies nos Seguros, implicando uma lei nica para o conjunto da Zona Franco e a criao de uma comisso de superviso; b) Promulgao de um Direito modernizado e unificado no plano regional para toda a Zona Franco, a comear pela UMOA; c) Medidas para melhorar o sistema financeiro, encorajar a poupana e criar um mercado financeiro regional mais consistente: reforma da Bolsa de Abidjan com possibilidade de ser criada uma Bolsa Regional; emisso de instrumentos financeiros libelados em Francos CFA; criao de Caixas de Aforro rurais; reforma fiscal em matria de poupana (eliminao da dupla tributao, dedues na fonte, etc). d) Reforma da Segurana Social, com a criao de uma inspeco financeira regional para vigiar a disciplina da gesto das Caixas. e) Criao de mecanismos financeiros e de servios comuns, de instncias de controlo do sector pblico a nvel regional, (um Tribunal de Contas), de organismos regionais de formao para a administrao econmica e de um organismo regional de estatsticas e estudos econmicos. Esta "integrao vertical" vista 14 como uma nova maneira de abordar o problema da cooperao econmica regional, muito diferente da "Integrao horizontal" que se "limitava" a reunir Estados e agentes fisicamente prximos. O mtodo francs visa instaurar laos mais estreitos entre um pas europeu e os seus parceiros menos desenvolvidos da Africa, escreve E. Berg, considerando que este projecto tem alguns trunfos: o sistema monetrio comum, o hbito da cooperao econmica, a herana que todos partilham (lngua, instituies), um problema que a reabilitao dos seus sistemas financeiros e o reforo dos sistemas jurdicos e legislativos. Todavia esta estratgia levanta incertezas e dvidas 15 :
14 BERG 1991 15 BERG 1991
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a) Que pases faro parte: s a UMOA? a Zona Franco? os pases francfonos no pertencentes Zona Franco? outros? Como encarar a transformao da unio monetria em unio econmica se os pases exteriores Zona Franco forem includos? Mas se estes forem excludos a construo ser provavelmente artificial. b) O financiamento das novas instituies tambm pode constituir uma dificuldade. Com efeito os outros parceiros desenvolvidos podero no estar interessados em contribuir para uma iniciativa da Frana. Se, por acrscimo, tivermos em conta que os governos africanos j no conseguem pagar as cotizaes que devem s OIG, no ser certamente desse lado que vir uma contribuio significativa. c) Tambm no crvel que a proposta venha resolver problemas como a sobreavaliao do Franco CFA. d) Com excepo da ideia de uma Bolsa Regional, no igualmente claro que o quadro regional ou as novas instituies consigam decisivas economias de escala. e) provvel que a "integrao vertical" nos moldes propostos venha a ter efeitos polticos negativos nos Estados fora da Zona Franco, dado que muitos vero nessa iniciativa um "instrumento de diviso", "anti-nigeriano" ou mesmo "neocolonialista"... Apesar do seu interesse, a iniciativa suscita, por consequncia, alguma perplexidade nos observadores. A integrao vertical a que nos referimos no seria portanto a reproduo da ideia francesa e dos pases francfonos, mas deveria apenas inspirar-se nela como ponto de partida para uma associao escala continental. Tarefa porventura mais difcil ainda do ponto de vista econmico, mas talvez menos polmica na perspectiva poltica. certo que a ideia no parece exequvel de imediato e precisa ser aprofundada e estudadas as fases de um eventual comeo de execuo. Mas no cremos que seja uma impossibilidade em absoluto. Ela afigura-se, em todo o caso, suficientemente estimulante para merecer alguma ateno dos analistas.
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Deixando de lado a questo ainda prematura da "integrao vertical", o que certo que a formao de zonas preferenciais, vistas como zonas proteccionistas de dimenso regional, no pode ser encarada como um objectivo ltimo que traria, enfim, a "soluo" dos problemas africanos. Por vrias razes, de que destacamos apenas duas: Supondo que as zonas actualmente existentes conseguiam uma rpida e harmoniosa integrao, com excepo da CEDEAO os espaos assim definidos no constituiriam, a mdio prazo, mercados s por si suficientes para dispensar a contribuio internacional. Tomando como base os dados de 1989 e considerando uma taxa mdia de crescimento (demogrfico) natural de 3 %, em finais de 1993 a populao dessas zonas (no distinguindoa procura solvvel da grande maioria, cujo poder de compra baixssimo) poder grosso modo atingir: UDEAC: 31 milhes de habitantes CEAO: 51 milhes CEDEAO: 250 milhes SADC: 102 milhes Uma razo suplementar, de importncia decisiva, tem a ver com o estdio do desenvolvimento africano. Este hoje, mais do que nunca, tributrio da cooperao internacional, especialmente comunitria (capitais, tecnologia, formao de recursos humanos qualificados, mercados para os produtos africanos em aplicao da Conveno de Lom, regimes de estabilizao de receitas como o Stabex e o Sysmin) 16 . A frica no teria nada a ganhar com um proteccionismo prolongado e, menos ainda, com uma actuao que representasse um corte radical com o exterior 17 . Todavia, a integrao regional pode ser abordada como um processo transitrio "educador", ou seja, como um instrumento de preparao da mudana dentro de parmetros controlveis e submetido a objectivos faseados. Desse ponto de vista, afigura-se mesmo indispensvel sobrevivncia das pequenas naes do continente africano. Num plano mais abrangente mantm-se, no entanto, velhas divergncias entre peritos acerca da oportunidade das zonas de comrcio preferencial.
16 DIAS 1992 17 Por curiosidade, relembra-se a tese da "desconexo" de Samir Amin. Os livros do togols Edem Kodjo constituem uma resposta a essa teoria.
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Uns, vm nelas uma condio do desenvolvimento dos pases, especialmente no que diz respeito ao Terceiro Mundo 18 . Outros, exprimem reservas e preocupaes relativamente aos movimentos de integrao regional, na medida em que podem ameaar ou retardar a opo do multateralismo que os acordos do GATT deveriam continuar a aprofundar.
QUADRO 2 Principais agrupamentos econmicos regionais no continente africano ANO AGRUPAMENTO PRINCIPAIS OBJECTIVOS 1964 (acabou em 1975) Comit Permanent Consultatif du Maghreb (CPCM): Arglia, Marrocos e Tunsia Acordo de cooperao em projectos sectoriais 1966 Union Douanire et conomique de l'Afrique Centrale (UDEAC): Camares, Repblica Centro-Africana, Congo e Gabo Unio Aduaneira com Banco Central comum 1967 (acabou em 1977) East African Community (EAC): Qunia, Tanzania e Uganda Mercado Comum 1969 Southern African Customs Union (SACU): Botswana, Lesotho, Swazilnriia e Repblica da Africa do Sul Unio Aduaneira 1973 Mano River Union (MRU): Libria e Serra Leoa Unio Aduaneira 1974 Communaut conomique de l'Afrique de l'Ouest (CEAO): Costa do Marfim, Mali, Mauritnia, Niger, Senegal, Alto Volta (hoje Burkina Faso) e Benin (rene s pases francfones). Unio Aduaneira e acordo de polticas sectoriais 1975 Communaut conomique des tats de l'Afrique Occidentale (CEDEAO) ou, na verso inglesa: Economie Community of Western African States (ECOWAS): Benin, Gmbia, Gana, Guin, Guin-Bissau, Costa do Marfim, Libria, Mali, Mauritnia, Niger, Nigria, Senegal, Serra Leoa, Togo e Burkina Faso (rene pases francfones, anglolfones e lusfones) Tarifa Externa Comum. Livre circulao de mercadorias, capitais e pessoas. 1976 Communaut conomique des Pays des Grands Lacs (CEPGL): Zaire, Rwanda e Burundi Acordo de comrcio 1979 (acabou em 1992) Southern African Development Co-ordination Conference (SADCC): Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Moambique, Swazilndia, Tanzania, Zambia, Zimbabwe e Namibia Cooperao sectorial 1981 Preferential Trade Area for Eastern and Southern Africa (PTA): Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Moambique, Swazilndia, Tanzania, Zambia e Zimbabwe. Outros pases africanos da zona assinaram o tratado nos ltimos anos. Integrao sectorial 1989 Union du Maghreb Arabe (UMA): Arglia, Lbia, Mauritnia, Marrocos e Tunsia. Unio Aduaneira a partir de 1995 1992 Southern Africa Development Co-operation (SADC): Os mesmos pases da antiga SADCC Pretende integrar a Repblica da frica do Sul ps-apartheid logo que esta tenha um governo eleito por sufrgio universal. O novo tratado s ser assinado em Janeiro de 1994 Mercado Comum FONTE: Ahmed AGHROUT, "Africa's Experiences with Regional Co-operation and Integration: Assessing Some Groupings", Africa (Roma), XLVII, 4, Dicembre 1992. (NOTA: Actualizmos os dados referentes a SADCC e SADC, uma vez que este texto, embora publicado em 1992, ter sido redigido em 1990. AT.).
18 V. por exemplo, para a frica: DIOUF 1984, ROBSON 1987. Para a Amrica Latina: REGO 1982.
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A dificuldade em obter um consenso nesta matria resulta tanto da ambiguidade inerente anlise econmica das vantagens que oferecem os dispositivos do comrcio preferencial, como das consideraes poltico-econmicas que rodeiam as negociaes internacionais 19 . Poder-se- ainda acrescentar que o paradigma da extroverso em vigor na dcada de 80 e ainda nos dois primeiros anos de 90, segundo o qual o crescimento das naes depende da sua abertura ao exterior, pode estar a ceder o passo a uma nova verso actualizada do paradigma da introverso nos pases em desenvolvimento, ainda que em moldes diferentes dos que o caracterizaram em 1960-70. Mesmo que tal no acontea, o certo que o "paradigma da extroverso" parece estar a encontrar dificuldades na sua formulao neoclssica. Quer dizer, que se ele procura responder com mais "realismo" do que a antiga concepo fechada do desenvolvimento aos problemas da actualidade neste fim do sculo, nem por isso deixa de assentar em hipteses igualmente restritivas. Por exemplo, a tese segundo a qual o desenvolvimento "depende da abertura ao exterior", postula implicitamente que o alargamento do mercado permite aproximar- se da situao de concorrncia pura e perfeita, nico meio de optimizar o processo de crescimento/desenvolvimento. Como G. Grellet j observou 20 , este argumento repousa na realidade em quatro hipteses no cabalmente demonstradas, onde suposto: a) que a concorrncia perfeita uma situao ptima para o desenvolvimento; b) que os preos do mercado mundial esto prximos dos preos de concorrncia perfeita; que os preos das indstrias nascentes apenas tm necessidade de uma proteco de curta durao; d) que os custos de ajustamento de uma situao protegida para uma situao de economia aberta, submetida concorrncia internacional de plena aplicao dos princpios do GATT (ou seja, sem clusulas de excepo como o SGP, por exemplo), so transitrios e fracos em relao aos resultados obtidos. Este pensamento pressupe igualmente uma rejeio do papel do Estado e das empresas pblicas, sem que isso seja equilibrado por qualquer crtica ao comportamento da grandes firmas privadas e s estruturas oligopolsticas de
19 KRUGMAN 1992 20 GRELLET 1992
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certos mercados (por exemplo de matrias primas) que perturbam necessariamente equilbrios macroeconmicos 21 . Georges Corm observou que esta postura esquece justamente os ensinamentos do grande economista neoclssico Alfred Marshall que tinha mostrado a lgica do comportamento da firma privada, a qual conduz sempre procura de uma situao de renda de tipo oligopolstico ou monopolstico 22 . A Marshall escreveu que "nunca se sups que o monopolista, em busca da sua vantagem prpria, fosse naturalmente guiado pelo caminho mais conducente ao bem-estar da sociedade como um todo, como se ele fosse considerado de importncia igual a qualquer outro membro. A doutrina da satisfao mxima jamais se aplicou procura e oferta de mercadorias monopolizadas (...)". E ainda: "Um dos principais elementos de sucesso na empresas privadas a faculdade de pesar as vantagens e as desvantagens de qualquer iniciativa proposta, e de lhe atribuir a verdadeira importncia relativa (...). Mas, infelizmente as vantagens assim ponderadas umas contra outras so todas elas tomadas de um ponto de vista, o do produtor; e no h muitos que se preocupem em pesar, uns em face dos outros, os valores relativos dos interesses que os consumidores e os produtores tm nas diferentes solues possveis ()" 23 - Para alm das insuficincias tericas apontadas, a prpria observao emprica no fornece elementos suficientes para dar a este paradigma um estatuto cientfico que no sofra contestao.
Na prtica assiste-se, desde a dcada de 80, a um progressivo avano da tendncia que d prioridade aos acordos regionais perante a dificuldade em aprofundar os acordos mundiais sobre o comrcio livre. Este estado de coisas suscita algumas interrogaes. legtimo comear por perguntar se as duas vias so inconciliveis. Nesse caso estaremos a assistir a uma ruptura definitiva do esquema tradicional do GATT? A perspectiva preocupante se atendermos a que os resultados do GATT durante as trs ltimas dcadas foram, sem dvida, de grande importncia para o
21 TORRES 1993 22 CORM 1993 23 Alfred Marshall, Principies of Economics, trad. port., Princpios de Economia, S. Paulo, Nova Cultural, 1988, vol. II, pp. 108 e 117. (na 8 ed. Inglesa 1936 - ver pp. 477 e 491).
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crescimento da economia mundial, embora os PED tenham deles beneficiado muito menos do que inicialmente se esperava 24 . Se assim fr, estaremos a assistir ao ressurgimento de um proteccionismo, no j localizado ao nvel de cada pas, mas implantado em zonas geogrficas de maior extenso? No sendo acautelados (a par dos interesses nacionais e regionais) os grandes desgnios de solidariedade planetria implcitos no projecto multilateralista, as consequncias desse proteccionismo podero ser gravosas, na medida em que se quebraro sinergias da interdependncia global. Redimensionados os espaos preferenciais, ver-se- surgir estrangulamentos econmicos e linhas divisrias caracterstica de um neo-mercantilismo de mais vastas repercusses do que o antigo mercantilismo do sculo XIX, gerador de tenses e afrontamentos escala global. , pois, urgente que o debate seja clarificado. Quer acerca das condies e consequncias a que o novo proteccionismo poder conduzir, quer a propsito do alcance e limitaes do liberalismo concebido pelos neoclssicos. Uma outra interrogao tem a ver com a possibilidade de se obter uma soluo "intermdia". Supondo que, evitando as solues extremas e conseguindo os equilbrios suficientes, as duas vias, multateralismo e integrao regional, se mantm paralelamente, ser possvel uma liberalizao a duas velocidades? E, nesse caso, poder-se- exigir que cada pas integrado numa zona preferencial oferea a qualquer outro (do resto do mundo) as mesmas vantagens que proporciona aos seus parceiros do agrupamento (KRUGMAN 1992)? Estes enunciados justificam ateno. Admitamos a hiptese que o mundo tanto mais prspero quanto maior for a liberdade de comrcio multilateral. Admitamos ainda que, por definio, a criao de uma zona de comrcio preferencial contraria o princpio da liberdade atrs apontada. Ser porm correcto concluir deste postulado, como fazem certos autores liberais, que a criao de zonas preferenciais (grosso modo), inversamente proporcional prosperidade do mundo? Este raciocnio linear estabelece uma relao de causa a efeito que merece discusso, apesar de o problema no ser novo.
24 Ramon Tamames fala mesmo, a propsito dos pases em desenvolvimento que so membros do GATT, dos "convidados de pedra" sem voz nem poder nesta instituio internacional (TAMAMES 1991)
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certo que os possveis efeitos das zonas preferenciais suscitaram crticas e objeces conhecidas, cuja fundamentao relevante. Um desses efeitos decorre de um sempre possvel "desvio de comrcio": se as trocas suplementares que tm lugar entre os membros de um bloco regional no resultarem emcriao nova, mas (devido em especial a barreiras proteccionistas) consistiram apenas numa distoro de comrcio em detrimento de pases exteriores aesse bloco e em prejuzo de uma mais racional alocao de recursos, a eficcia econmica do mundo diminui necessariamente em resultado desse "desvio" 25 . Outro efeito o do "empobrecimento de pases terceiros", uma vez que o aparecimento de uma zona de comrcio preferencial pode causar prejuzos a pases que no fazem parte dela, mesmo que no seja agravada a tarifa exterior comum da zona. Um terceiro, geralmente apontado, o da eventual "guerra comercial", considerando que os blocos regionais, mais extensos e poderosos do que os pases que os compem, podem ser tentados por polticas comerciais mais agressivas que, prejudicando o desenvolvimento do comrcio entre blocos, acabam por prejudicar todos 26 . Embora ainda seja prematuro tirar concluses, h alguns indcios que levam a recear que a NAFTA e a CE possam vir a adoptar medidas prejudiciais aos objectivos multilateralistas do GATT 27 . No obstante, tudo leva a crer - pelo menos no momento em que escrevemos estas linhas - que tanto a Amrica do Norte como a Europa no enveredaro por uma "guerra comercial" mesmo que o dossier agrcola fique por resolver. todavia necessrio acrescentar que a integrao, especialmente nos pases em desenvolvimento como os africanos, no implica apenas os efeitos negativos anteriormente mencionados.
25 Pelo contrrio, se esse comrcio suplementar no interior do bloco constituir um acrescentamento ao comrcio mundial, o grupo ter contribudo para uma maior eficcia do mundo ("efeito de criao de comrcio") 26 o efeito do chamado "dilema do prisioneiro" que pe em relevo a eventual contradio que pode existir entre os interesses individuais e colectivos. 27 Recentemente (Maro de 1993) o Conselho para a Competitividade dos EUA apresentou ao Presidente B. Clinton um relatrio onde recomendava "subvenes estatais aos exportadores norte-americanos" e uma poltica comercial americana mais agressiva em relao ao exterior, sublinhando que os EUA devero "exercer uma forte presso nas negociaes multilaterais, regionais e bilaterais para abrir os mercados aos produtos americanos" (Cf. imprensa diria). Os prximos tempos mostraro se o Presidente Clinton um adepto do comrcio livre multilateral ou um partidrio do proteccionismo. Aquando do encontro entre os Presidentes Clinton e Mitterrand, em Washington, em 9 de Maro de 1993, o presidente americado rejeitou as acusaes de proteccionismo mas confirmou que os EUA entendiam ripostar a qualquer "concorrncia desleal". conveniente relembrar que a poltica comercial dos EUA hoje em grande parte influenciada pela Professora Laura Tyson, autora de uma obra sobre as relaes comerciais e suas implicaes industriais, onde se podero colher elementos para melhor compreender a futura poltica americana nesta matria: Laura D'Andrea Tyson, Who's Bashing Whom. Trade Conflicts in High-Technology Industries, Washington, Institut for International Economics.
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A dicotomia demasiado simples de "criao-desvio", negligencia aspectos positivos das unies aduaneiras. Em primeiro lugar porque, em certas condies, estas permitem induzir igualmente uma diminuio das distores do consumo nacional. Em seguida, devido ao aumento de dimenso do mercado, as unies aduaneiras podem favorecer o aumento da eficcia produtiva e da competitividade de mercados oligopolsticos susceptveis de beneficiar de economias de escala, como se verificou na Comunidade europeia posteriormente assinatura do Tratado de Roma, prevendo-se que o mesmo acontea, em princpio, na NAFTA. Por ltimo, a integrao susceptvel de melhorar os TT (termos de troca) dos pases que a compem. As consequncias da criao dos agrupamentos de integrao tambm depende das circunstncias. Tanto podem oferecer ao resto do mundo concesses satisfatrias, como manifestar tendncias autrcicas, economicamente irracionais, para bem mostrar o significado poltico. Esta ltima hiptese no deve ser completamente excluda da frica Austral em particular, tudo dependendo da evoluo poltica da Repblica da- Africa do Sul ps-apartheid e, complementarmente, de Angola e Moambique 28 . A preocupao de autores como Bhagwati portanto a dois nveis 29 . No primeiro, os acordos regionais enfraquecem o sistema multilateral na medida em que os ganhos nas trocas intra-regionais so mais do que compensados pelos prejuzos nas trocas inter-regionais, provocando assim distores no comrcio mundial. O segundo, mais importante, reporta-se ao risco de os agrupamentos regionais gastarem todas as suas energias polticas em proveito de interesses especficos e em detrimento do interesse geral (mundial). Todavia, necessrio observar que muitas das hipteses simplificadores utilizadas pelos analistas negam o peso da geografia, quer dizer a extenso das relaes privilegiadas de dois ou mais parceiros comerciais, mesmo na ausncia de acordos preferenciais. Ainda cedo para saber como que a zona de comrcio livre norte americana (NAFTA) far a sua insero no sistema comercial internacional. O UE
28 ROTBERG et alii 1985. 29 BHAGWATI 1991
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(Institu for International Economics), elaborou recentemente um estudo sobre as vantagens esperadas deste agrupamento regional bem como sobre os eventuais problemas que se lhe podero colocar. As economias dos trs pases parceiros, ao restruturarem-se e acentuarem o seu desenvolvimento sob o efeito conjugado das reformas econmicas nacionais e doscompromissos aceites no quadro da NAFTA, tornar-se-o provavelmente mais competitivas nos mercados mundiais. Desde logo, a sua insero no contexto mais vasto do sistema comercial internacional - regulamentado pelo GATT - assumir porventura um maior valor. Resta saber se o sucesso da NAFTA reforar ou enfraquecer o sistema comercial internacional. O reforo, ou seja a "criao de comrcio", s ocorrer se o sistema regional se submeter s regras do GATT nesta matria, no levantando em relao a pases terceiros, barreiras mais elevadas. Mas se, por exemplo, as negociaes do Uruguay Round fracassarem, com todas as suas consequncias polticas, isso poder ter como resultado introduzir uma ruptura nas complementaridades entre as iniciativas regionais e multilaterais 30 . Um dos aspectos interessantes da NAFTA que merece ser destacado o facto deste agrupamento se distinguir dos outros pelo desnvel de desenvolvimento existente entre os seus participantes. Se as primeiras zonas (como o Mercado Comum a seguir ao Tratado de Roma) resultavam de acordos entre pases economicamente comparveis, a NAFTA rene dois pases industrializados (EUA e Canad) e um terceiro (Mxico) muito menos avanado. Basta relembrar a disparidade de rendimento per capita: 2 490 dlares no Mxico em 1990 contra 21 790 dlares nos EUA. Este desnvel reflete, bem entendido, diferenas profundas em matria de capitais e de recursos disponveis, de desenvolvimento tecnolgico e de infraestruturas 31 . um dos motivos porque pensamos que a "integrao vertical" euro-africana de que fizemos meno anteriormente, uma hiptese de trabalho admissvel...
De um modo geral, se os agrupamentos se formarem, no de forma artificial, mas entre pases que so parceiros recprocos em razo de uma histria um momento partilhada ou devido sua proximidade geogrfica, a sua criao apresenta vantagens, at porque traduz aproveitamento de sinergias existentes ou
30 Ver STARRELS 1993 31 V.R. KHANNA, "Les perspectives de l'UEM et l'accord de libre-change nord-amricain", Bulletin du FMI (Washington), fvrier 1993, pp. 17-20
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potenciais. Ademais, conveniente no esquecer que, em frica, o prprio funcionamento de economias informais e de mercados paralelos que ignoram fronteiras so tambm factores de "integrao"... Um estudo relacionado com as "zonas naturais" sobre os pases do G7 mostrou que o comrcio entre os EUA e o Canad 13 vezes mais importante do que se os pases no fossem vizinhos, e que as trocas entre 4 dos grandes pases europeus 7 vezes mais importante do que seria se o elemento de proximidade geogrfica no existisse (KRUGMAN 1992). Esses resultados, embora sejam devidos em parte a acordos j em vigor, mostram tambm que a proximidade ainda tem um grande papel. Desta forma, o facto da geografia integrar de certo modo a faceta regional nas trocas internacionais permite atenuar os receios de que os acordos comunitrios conduzam necessariamente a uma situao do tipo "dilema do prisioneiro", se, evidentemente, fizermos abstraco dos factores polticos cuja imprevisibilidade pode dar origem a consequncias diferentes desta lgica (foi em grande parte o caso da antiga Comunidade Econmica da frica de Leste). Os factores polticos no podem portanto ser esquecidos. Muitos autores consideram mesmo que a questo de saber se as zonas de integrao regional so ou no desejveis mais poltica do que de anlise econmica (Krugman 1992), na medida em que esta acaba por no ser suficientemente conclusiva, espartilhada que est entre vantagens e inconvenientes a nvel local e global. A verdadeira objeco formao de entidades regionais de ordem poltica: " o receio que os acordos regionais perturbem o equilbrio delicado dos interesses sobre os quais baseado o GATT". Este pressuposto veicula implicitamente a ideia de que, ao procurar maximizar a prosperidade nacional, tais acordos podem contrariar a solidariedade e a prosperidade mundiais. A hiptese tem fundamentos lgicos. porm de recear que no consiga convencer os pases em desenvolvimento que menos tm beneficiado com o multilateralismo preconizado pelo GATT, onde afinal continuam a ter uma influncia reduzida. A verdade que se tem assistido, nos ltimos anos, a uma eroso progressiva do multilateralismo e consequente diminuio de eficcia do GATT. A impossibilidade de concluir em 1990 o ciclo das negociaes do Uruguay Round
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ilustra, segundo o FMI, o peso da rigidez estrutural do sistema comercial internacional 32 . Vrios factores explicam essa situao 33 : Antes de mais, o declnio da preeminncia dos Estados Unidos, cuja parte do produto bruto mundial diminuiu, resultante da perda de produtividade e relativo atraso tecnolgico em relao a certos pases asiticos e europeus. Os EUA perderam assim a possibilidade de oferecer concesses que coincidiam com os objectivos do GATT. Outro elemento que tem a ver com a complexidade dos problemas a que o GATT est confrontado, reside no facto de o simples controlo nas fronteiras j no ser adequado s modernas negociaes comerciais. Por exemplo, a parte - muitas vezes preponderante - de valor acrescentado intelectual nos produtos industriais no se ajusta aos critrios tradicionais de medio previstos nas velhas pautas aduaneiras, instrumento relativamente transparente e controlvel de regulao do comrcio 34 ; por sua vez, o peso frequentemente decisivo do investimento directo torna difcil a distino entre poltica comercial (domnio prprio do GATT) e poltica de investimentos (rea que no coberta pelo GATT); enfim, certas intervenes governamentais na economia (mesmo em pases dirigidos por liberais e conservadores) dificulta a distino entre polticas internas e polticas internacionais. Finalmente, o novo proteccionismo que despontou nos anos 70 afastou-se de antigos mtodos (como os direitos alfandegrios, a contingentao ou o controlo de cmbios) sendo, por consequncia, mais difcil de apreender. o que acontece com as restrices "voluntrias" de exportao, os acordos de organizao de mercados, os obstculos burocrticos ao comrcio, etc. A regulamentao de tais enviezamentos problemtica. No seu ltimo relatrio, o Fundo Monetrio Internacional observava que "as barreiras comerciais levantadas pelos pases industrializados tomam cada vez mais a forma de medidas no tarifrias selectivas e discriminatrias que minam os prprios princpios do GATT". Em tais circunstncias " absolutamente essencial que o Uruguay Round resulte num
32 FMI 1992, p. 81 33 KRUGMAN 1992 34 Grard Lafay, "Pour une prfrence communautaire", Le Monde (Paris), 16/3/93.
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acordo global (...). Na ausncia de um acordo significativo, de recear que o proteccionismo se acentue e que o respeito das disciplinas do GATT diminua" 35 . Por ltimo, assistimos ao aparecimento de novos intervenientes na economia mundial, como o caso do Japo, da Coreia do Sul e outros pases asiticos, que, sendo institucionalmente diferentes dos seus parceiros ocidentais, aplicam regras distintas mesmo se, formalmente, aderem aos princpios do GATT. Esse fenmeno particularmente evidente no Japo, pas aberto de jure, mas muito proteccionista de facto. O problema foi levantado desde os anos 60 por um autor sueco, profundo conhecedor do Japo. No seu livro, que provocou ento alguma celeuma, inclusive no prprio Japo, Hakan Hedberg demonstrava que o chamado "desafio japons" poderia vir a representar mais cedo ou mais tarde uma ameaa para a economia mundial. Referindo-se por exemplo "moral da instalao", Hedberg escrevia que "neste captulo a moral japonesa tem duas faces. Nenhuma liberdade para as empresas estrangeiras em fabricar e exercer a concorrncia no Japo, plena liberdade para as sociedades japonesas em instalar-se no estrangeiro. Quando uma empresa de produo estrangeira requer o direito de entrada, essa tentativa estigmatizada: 'mais um passo na invaso agressiva dos capitais estrangeiros. Quando uma firma japonesa se instala no estrangeiro, 'um passo positivo para os capitais japoneses'. Quando os direitos de instalao num qualquer ramo industrial so 'liberalizados', os japoneses esforam-se por impedir qualquer produo unificada e lucrativa" 36 . Mais de duas dcadas depois da publicao deste livro, dissipadas que esto algumas iluses liberais, o mal-estar permanece, a tal ponto que os pases desenvolvidos pensam hoje que o Japo contribuiu largamente para enfraquecer o GATT, razo pela qual muitos consideram que a grande vantagem dos acordos regionais (CE, NAFTA etc.) que eles permitem deixar o Japo de lado. Esta convico talvez seja exagerada. Mas certo que existem preocupaes motivadas pelo extraordinrio crescimento do investimento directo japons na sia durante a ltima dcada e pelo receio que a dominao japonesa nessa rea resulte na eliminao da concorrncia estrangeira, nomeadamente americana 37 . Contudo, justo observar que este fenmeno em parte justificvel pela vizinhana geogrfica, tal como acontece na Europa ou na Amrica do Norte.
35 FMI 1992, pp. 77 e sgs 36 Hakan HEDBERG, The Japanese Challenge (1969), trad, fr., Le Dfi Japonais, Paris, Denoel, 1970, p. 211. 37 SCHLOSSSTEIN 1992
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No h, por enquanto, razes que levem a pensar que a aproximao entre o Japo e os outros pases asiticos seja, partida, uma ameaa para as relaes econmicas multilaterais. verdade que os obstculos levantados ao pleno funcionamento do GATT explicam o crescente recurso aos acordos regionais de comrcio-livre. Isso tambm demonstra a importncia do elemento poltico. Devido complexidade j apontada, os problemas decorrentes do comrcio internacional podem ser mais eficazmente tratados a nvel regional do que no plano mundial. Este contexto mais restrito pode oferecer melhores condies para ultrapassar os acordos comerciais e avanar para a prpria coordenao das polticas nacionais com abandono mtuo de soberanias, como acontece j na Europa dos 12. O mesmo se poder talvez dizer da NAFTA com o pacto sobre regulamentao de investimentos e outros mecanismos de integrao em vrios domnios (ambiente, proteco dos direitos dos assalariados, etc.) 38 . A contrario, a "falta de vontade poltica" dos governos africanos explica, para muitos analistas, grande parte da morosidade do processo de integrao na frica ocidental e central.
Em todo o caso, certos autores pensam que os progressos do GATT no teriam sido muito maiores na ausncia de acordos regionais, uma vez que o multilateralismo coloca problemas para cuja complexidade no parece haver, por enquanto, solues razoavelmente satisfatrias. Com efeito, difcil encarar de momento uma soluo mundial comparvel que foi realizada pela CE. No s pela especificidade do Japo' e de outros pases asiticos, mas igualmente pelas profundas disparidades existentes entre o nvel de desenvolvimento dos pases industrializados e a situao dos pases do chamado Terceiro Mundo, particularmente as jovens naes africanas. No seu relatrio de 1992 o FMI reconhecia que os acordos regionais so uma das caractersticas relevantes da evoluo do sistema comercial internacional nos nossos dias e considerava que os progressos da integrao regional so potencialmente posivitivos e podero apoiar o esforo de liberalizao, assegurando uma melhoria do nvel de vida, desde que tais esforos no comprometam a abertura do sistema comercial. "A experincia prova que os acordos de comrcio regionais que tenham efectivamente abolido aos obstculos
38 STARRELS 1993
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s trocas entre os seus membros ao mesmo tempo que se mantiveram abertos ao exterior, no prejudicaram o sistema comercial multilateral". Todavia, alguns dos administradores do FMI "no esconderam o seu receio de que a paralisia das negociaes do Uruguay Round ou a obteno de apenas um acordo mnimo, incite os blocos regionais a fecharem-se sobre si prprios e a adoptarem uma atitude proteccionista que s complicaria o processo de ajustamento" 39 . O FMI prev que os acordos regionais no devero substituir o sistema comercial multilateral e convida "todos os pases, em particular os grandes pases industrializados, a esforar-se para que os acordos regionais de comrcio sejam compatveis com o GATT e contribuam para reforar o sistema comercial multilateral (...)". Dirigindo-se aos pases que aderem a acordos regionais, o FMI sugere-lhes igualmente que faam com que esses acordos no tenham como consequncia agravar o nvel mdio de proteco em relao a pases no membros 40 .
39 FMI 1992, p. 79. 40 FMI 1992, ibd.
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Quadro 3 CEDEAO: ACORDOS RESULTANTES DO "TQUIO ROUND" (1992) PASES PARTES CONTRATANTES PROT OCOLO DE GENEBRA (1979) Protocolo adicional ao Protocolo de Genebra (1979) Obstculos tcnicos Mercados Pblicos Subvenes e medidas compensatrias Carne bovina Produtos leiteiros Acordo sobre o Valor em Alfndega (1)
Licenas De importao Aeronaves civis Anti-Dumping CEAO: Costa do Marfim 2 A O O O O O O O O Burkina Faso 2
Niger 2
Mauritnia 2
Senegal 2 O O O o Mali OUTROS DA CEDEAO:
Benin 2
Cabo Verde Gmbia 2
Gana 2 O O o o o Gnin (Con.) Gain-Bissau Libria Serra Leoa 2
Nigria 2 O O O A O O A o O Togo 2
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Quadro 4 CEEAC (Comunidade Econmica dos Estados da frica Central) ACORDOS RESULTANTES DO "TQUIO ROUND" Situao em 1992 PASES PARTESCONTRATANTES PROTOCOLO DE GENEBRA (1979) Protocolo adicional ao Protocolo de Genebr a (1979) Obstculos tcnicos Mercados Pblicos Subvenes e medidas compensatrias Carne bovina Produtos leiteiros Acordo sobre o Valor em Alfndega (1)
Licenas De importao Aeronaves civis Anti-Dumping UDEAC Congo 2
Gabo 2 O O O O O O O Camares 2 o O O Rerx Centro Africana 2
Guin Equ. Chade 2
CEPGL Zaire 2 A O o O O O O O Rwanda 2 S Burundi 2
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Em 1987, num dos seus mais interessantes relatrios, o Banco Mundial interrogava-se sobre os efeitos do Uruguay Round para os pases em desenvolvimento (PED) 41 .
Tanto a teoria como os factos mostram que uma participao mais activa no comrcio mundial deveria melhorar a eficcia do processo de crescimento dos PED, que ganhariam com uma reduo dos obstculos que se opem ao comrcio e liberalizao das suas economias. Da o seu interesse no sucesso do Uruguay Round, a mais ambiciosa negociao jamais feita para liberalizar o comrcio mundial. Efectivamente o Uruguay Round um dossier considervel cujos objectivos ultrapassam largamente os problemas agrcolas: a indstria, os servios, a tecnologia, o comrcio em geral e mesmo as ideias so objecto prioritrio de uma negociao que reuniu 108 pases durante cerca de 5 anos 42 . Os PED pretendem um melhor e mais alargado acesso aos mercados dos pases industrializados, a supresso dos acordos de auto-limitao das exportaes e dos contingentes selectivos, bem como uma mais adequada regulamentao das medidas de salvaguarda, a fim de que as restries impostas pelo artigo XIX 43
sejam limitadas, temporrias, degressivas e no discriminatrias, mantendo-se ao mesmo tempo o estatuto especial e diferenciado de que gozam teoricamente como Partes Contratantes do GATT. Todavia muitos deles continuam a opr-se a que as questes dos servios e dos investimentos ligados ao comrcio sejam negociadas no GATT, preferindo que estas matrias dependam da CNUCED.
41 BANCO MUNDIAL, Rapport Sur le Dveloppement dans le Monde 1987y Washington. 42 CHALMIN 1992 43 Para fazer face a eventuais dificuldades, a maior parte dos tratados comerciais do aos pases a possibilidade de se libertarem das obrigaes assumidas se, por exemplo, um aumento repentino das importaes de um pas acarreta prejuzos inaceitveis a determinado sector da sua economia. No caso do GATT o artigo XIX especifica as medidas de urgncia autorizadas a ttulo de salvaguarda. Os pases tm o direito de instituir um direito aduaneiro ou estabelecer uma contingentao para restringir as importaes que "causem ou ameacem causar prejuzo grave" aos produtores nacionais, sob reserva de serem preenchidas certas condies. Na prtica essas condies podem ser interpretadas de diversas maneiras, e o que deveria ser excepcional e temporrio transforma-se demasiadas vezes em obstculo ao comrcio, atingindo mais duramente os PED.
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Quadro 5 SADC (ex-SADCC) ACORDOS RESULTANTES DO "TQUIO ROUND" Situao em 31 de Dezembro de 1991 PASES PARTESCONTRATANTES PROTOCOLO DE GENEBRA (1979) Protocolo adicional ao Protocolo de Genebra (1979) Obstculos tcnicos Mercados Pblicos Subvenes e medidas compensatrias Carne bovina Produtos leiteiros Acordo sobre o Valor em Alfndega (1)
Licenas De importao Aeronaves civis Anti-Dumping Angola Mocambique Botswana 2 A 3
Lesotho 2 A 3
SwazUandia Zimbabwe 2 O O Malawi 2 A 3
Tanzania 2 O O O O Zambia 2
Namibia FONTES: GATT, Activits du GATT en 1990, Guenbre 1991 (Annexe III) OCDE, Intgration des Pays en Dveloppement dans le Systme Commercial International. Paris, OCDE, 1992.
LEGENDAS: (1) Incluindo o Protocolo. Desde a entrada em vigor (1 Janeiro 1981) as disposies do Protocolo fazem parte integrante do texto. (2) Pas que participa nas negociaes do GATT. (3) Reserva, condio e/ou declarao: A: Aceite; S: Assinado (em instncia de aceitao); O: Observador
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O Uruguay Round procura com efeito responder aos desejos dos pases menos desenvolvidos nas negociaes que abrangem direitos aduaneiros, medidas no tarifrias, salvaguardas, produtos tropicais e produtos com base em recursos naturais. Contudo, embora inclua discusses sobre os txteis e vesturio (Acordos Multifibras: AMF), f-lo em termos to prudentes que no possvel esperar melhoramentos substanciais num futuro prximo, como o prprio Banco Mundial o reconhece. Em contrapartida, procura-se fazer beneficiar os pases mais pobres de um "tratamento diferenciado e mais favorvel", enquanto que os pases desenvolvidos no esperam "reciprocidade" pelas concesses acordadas. Do mesmo modo, afirmado o princpio gradativo segundo o qual "as partes contratantes pouco desenvolvidas esperam que a sua capacidade em dar contribuies ou acordar concesses negociadas (...) melhorar com o desenvolvimento progressivo das suas economias (...) e que, por consequncia, elas devero vir a assumir plenamente a sua parte no conjunto de direitos e deveres decorrentes do acordo geral". Para o Banco Mundial porm urgente que os PED decidam se ser melhor para eles preservar o seu estatuto especial e diferenciado, ou renunciar a essas vantagens no contexto das negociaes multilaterais. O problema no pacfico, pois h muito que os pases industrializados consideram que os privilgios do SGP j no se justificam para uma parte dos PED, pelo menos aqueles cuja situao hoje muito diferente do que era h cerca de duas dcadas. Quer dizer que alguns deles esto actualmente em condies de assumir as responsabilidades inerentes a uma plena adeso ao GATT. Foi tambm por essa razo que os pases industrializados, na impossibilidade de integrar o princpio da gradao no SGP, incorporaram unilateralmente certos aspectos sua prpria legislao comercial. Essas restries acabaram por ter efeitos negativos para o conjunto dos PED para quem o SGP se mostrou pouco proveitoso. O Banco Mundial refere, por exemplo, que em 1981 os USA compraram 120,3 mil milhes de USD de mercadorias aos PED, mas, nesse total, a parte dos beneficirios do SGP foi de 68,5 mil milhes, dos quais somente 8,4 mil milhes (12,3%) em franquia. Tambm no caso da Comunidade Europeia se verifica que as importaes de pases no beneficirios do SGP tm aumentado mais do que as oriundas dos prprios pases cobertos pelo sistema.
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Apesar de os pases do Terceiro Mundo no terem beneficiado, de um modo geral, das vantagens do SGP inicialmente previstas 44 , os que tm condies para suportar a concorrncia internacional recusam tambm abandonar o regime especial e diferenciado e rejeitam o princpio da gradao. Para as instituies internacionais, esses PED esto a subestimar as vantagens que teriam com uma reduo recproca dos obstculos ao comrcio no quadro das negociaes multilaterais, subavaliando igualmente os custos inerentes ao seu estatuto de tributrios do SGP. Tal estatuto tanto mais desvantajoso para os pases em desenvolvimento com capacidade de concorrncia internacional que, para a maior parte deles, o SGP no cobre certos produtos crticos, como txteis, vesturio, ao e calado. Assim, as mercadorias mais susceptveis de serem exportadas pelos PED so justamente aquelas de que os pases industrializados mais se protegem. Por outro lado, o sistema tambm no oferece nenhuma garantia a longo prazo e, uma vez que as preferncias so acordadas unilateralmente aos PED, os nveis e contingentes variam com a conjuntura, no dando a estes pases uma base slida para alicerarem projeces econmicas fiveis, mesmo num futuro prximo.
Nas discusses actualmente em curso no GATT est em jogo uma alternativa fundamental: ou o Uruguay Round tem finalmente sucesso e o multateralismo consolida a abertura de um verdadeiro espao mundial ou, pelo contrrio, assiste-se exploso em mltiplas alianas regionais. A resposta est no sucesso ou no fracasso do Uruguay Round e na possibilidade de ser encontrada uma via intermdia entre o liberalismo extremo e a autarcia organizada. Essa resposta constituir uma referncia decisiva para os pases do Sul, nomeadamente africanos. Cremos que a esperana da frica est justamente no caminho do pragmatismo e do compromisso, onde a integrao regional poder construir os fundamentos de uma mais rpida insero do continente na economia global.
44 Trs anos mais tarde, em 1990, um relatrio do Secretariado Geral da UNCTAD indicava tambm que "...o SGP no atingiu os seus objectivos e tem uma influncia menor, embora positiva, sobre o crescimento e a industrializao dos pases em desenvolvimento''. Ao citar os resultados de um estudo sobre a questo referente ao perodo 1980-1987, revelava que o SGP s teria permitido aumentar de 1% a 4% as exportaes mdias de produtos manufacturados dos PED para os pases desenvolvidos (Cf. UNCTAD 1990).
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No de excluir que essa orientao possa conjugar duas formas de integrao: horizontal e vertical. A integrao horizontal, habitual nos modelos econmicos, tem uma base geogrfica e rene pases cuja proximidade favorece em princpio a construo de comunidades de interesses. A integrao vertical obedece fundamentalmente a um projecto poltico e congrega pases em estdios de desenvolvimento diferentes. Seria, por exemplo, a criao de um espao econmico integrado euro-africano. Esta ltima ideia encerra potencialidades e no to utpica como pode parecer primeira vista. A integrao do Mxico na rea norte-americana de comrcio livre e a proposta francesa (aceite pelos governos africanos francfonos), mostram que a hiptese no meramente gratuita.
Seja qual for a estratgia mais desejvel para o desenvolvimento dos pases africanos, a evoluo dos acontecimentos depender de dois factores: por um lado, dos resultados obtidos pelo GATT no Uruguay Round; por outro lado, das condies internas dos pases africanos e, em ltima anlise, da capacidade poltica dos respectivos governos em levar por diante as reformas inadiveis. Da conjugao das duas vertentes resulta uma outra concluso mais genrica: a de que a anlise do desenvolvimento em frica j no pode, neste final do sculo, ser construda, unicamente, nem na viso "introvertida" que caracterizava teorias e polticas econmicas nos anos 60-70; nem na perspectiva abstracta da "extroverso" niveladora dos anos 80, que relegava para a outras ciencias sociais as diferenas pressentidas. Essa anlise ter forosamente que articular o contexto e mecanismos internacionais com elementos do desenvolvimento econmico e social interno dos pases, no pressuposto de que as duas abordagens so indissociveis. Seja qual for o seu alcance, ela tem pelo menos um mrito: o de tentar delimitar um quadro conceptual mais abrangente para ultrapassar velhos problemas e encontrar novas solues.
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