Faculdade de Economia

da Universidade de Coimbra

Grupo de Estudos Monetrios e Financeiros
(GEMF)
Av. Dias da Silva, 165 3004-512 COIMBRA,
PORTUGAL

gemf@fe.uc.pt
http://gemf.fe.uc.pt


















CARLOS FONSECA MARINHEIRO
A Poltica Oramental em Portugal entre
Duas Intervenes do FMI: 1986-2010
ESTUDOS DO GEMF
N. 25 2013




PUBLICAO CO-FINANCIADA PELA



Impresso na Seco de Textos da FEUC
COIMBRA 2013

1

A poltica oramental em Portugal entre duas
intervenes do FMI: 1986-2010

Carlos Fonseca Marinheiro
*

Professor Auxiliar na Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra,
Grupo de Estudos Monetrios e Financeiros (GEMF) e
Vogal do Conselho das Finanas Pblicas

Novembro de 2013

Texto preparado no mbito do projecto de investigao 1986- 2010: A economia
portuguesa na Unio Europeia. Uma verso anterior foi apresentada na
conferncia final do projecto no Auditrio de Serralves, Fundao de Serralves,
Porto, a 5 de Julho 2012. URL: www3.eeg.uminho.pt/economia/nipe/economiaportuguesa/
Resumo
Entre 1986 (adeso Unio Europeia) e 2010 (ano anterior ao terceiro pedido de assistncia
financeira externa), Portugal apresentou dfices oramentais persistentes. A combinao entre
a consequente acumulao de dvida e a dcada de 2000 de estagnao econmica culminou
na perda sbita de acesso a financiamento externo, tornando inevitvel um pedido de
assistncia financeira externa em 2011, o terceiro desde o restaurar da democracia em 1974. A
acumulao de desequilbrios oramentais ocorreu mesmo em perodos caracterizados por
dinamismo econmico e por um ambiente externo favorvel, como o que se seguiu adeso,
ou no perodo que antecedeu a criao do euro. A ausncia de vontade poltica de consolidar
as finanas pblicas em perodos de expanso econmica acabou por resultar na necessidade
de prosseguir uma poltica oramental restritiva nos perodos de contraco da economia,
ampliando esse efeito recessivo, e assim dificultando a prpria consolidao oramental,
obtendo-se o pior resultado possvel.
A resoluo de forma permanente deste problema de poltica econmica necessita de uma
profunda reforma do enquadramento oramental, que impea a repetio destes erros de
poltica, bem como de reformas estruturais que ampliem o potencial de crescimento da
economia portuguesa e assim sustentem a necessria consolidao oramental.
Abstract
Between the accession to the European Union (in 1986) and 2010 Portugal showed persistent
budget deficits. The resulting debt accumulation combined with the 2000s decade of
economic stagnation culminated in a sudden stop of external financing, making a request for
external financial assistance in 2011 unavoidable, for the third time since the restoration of
democracy in 1974. The accumulation of budgetary imbalances has occurred even during
periods of economic vitality and under favourable external environment, such as the period
following accession, or the period previous to the creation of the euro. The absence of political
will to consolidate the public finances during economic expansions lead to the need of
following a restrictive fiscal stance during economic contractions, increasing the recessive
effect, and ultimately jeopardising the fiscal consolidation itself, attaining the worst possible
outcome.
The definitive resolution of this economic policy problem requires a comprehensive reform of
the budget framework to prevent the repetition of such policy errors, as well as structural
reforms that increase the potential growth of the Portuguese economy to sustain the necessary
fiscal consolidation.
Keywords: Portugal, Fiscal policy, public debt | J EL codes: E61, E62, H60

*
As opinies aqui expressas so exclusivamente as do autor, no representando as do Conselho das Finanas
Pblicas.

Informao de contacto: e-mail marinheiro@fe.uc.pt; URL http://www4.fe.uc.pt/carlosm.

ii

ndice

1 Introduo ................................................................................................................................................ 1
2 A persistncia de dfices oramentais ............................................................................................... 2
2.1 Acumulao de dvida pblica ..................................................................................................... 6
2.2 A evoluo da despesa com juros........................................................................................... 10
2.3 A evoluo da receita e da despesa em termos agregados .............................................. 11
3 A evoluo da despesa por categoria funcional (COFOG) ....................................................... 15
4 A orientao da poltica oramental................................................................................................ 18
5 Enquadramento oramental e concluso ....................................................................................... 19

ndice de figuras
Grfico 1 Saldo global e saldo primrio das administraes pblicas (em % do PIB) 1977-2012 ........... 2
Grfico 2 Saldo oramental estrutural lquido de factores especiais (em % do PIB).................................... 5
Grfico 3 Dvida Pblica bruta (definio de Maastricht, em % do PIB) ............................................................ 7
Grfico 4 Decomposio da variao anual da dvida pblica bruta (em p.p. do PIB) 1978-2011 ........ 7
Grfico 5 Evoluo a longo prazo da dvida pblica bruta (em % do PIB) ...................................................... 8
Grfico 6 Taxa de juro a longo prazo (%) ................................................................................................................ 9
Grfico 7 Peso dos encargos com juros da dvida pblica no total da despesa das administraes
pblicas ................................................................................................................................................................................ 10
Grfico 8 Comportabilidade da dvida ..................................................................................................................... 10
Grfico 9 Variao do peso da despesa no PIB (em p.p.) .................................................................................. 13
Grfico 10 Contributos para a variao do saldo estrutural (lquido de factores especiais em 2010 e
2011) .................................................................................................................................................................................... 14
Grfico 11 Despesa por classificao COFOG, 1990-2011 (em % do PIB) ................................................... 16
Grfico 12 Orientao da poltica oramental (1986-2011) ............................................................................. 18

ndice de quadros
Quadro 1 Variao da dvida pblica portuguesa no perodo da UEM (milhes de euros) ......................... 9
Quadro 2 Contabilidade nacional das receitas e despesas das administraes pblicas ajustada de
medidas temporrias ou no recorrentes, lquidas de factores especiais (% do PIB) ..................................... 12
Quadro 3 Receitas e despesas das administraes pblicas em termos ajustados e a
preos constantes de 2012 ............................................................................................................................................. 12
Quadro 4 Despesa por classificao COFOG (Portugal e pases seleccionados da rea do euro,
em % do PIB) ...................................................................................................................................................................... 16
Quadro 5 Componentes da despesa em proteco social (em % do PIB) .................................................... 17

1

1 Introduo
Este texto analisa, numa perspectiva de mdio prazo, a evoluo das finanas pblicas
portuguesas entre duas intervenes do FMI: 1986-2010. O primeiro ano deste perodo
corresponde ao da adeso Unio Europeia (ento designada por Comunidade Econmica
Europeia, CEE). O ano de 2010 o ltimo ano completo que antecede a solicitao do pedido
de assistncia financeira (em Abril de 2011). Para melhor enquadrar essa evoluo recua-se,
nalguns casos, a 1977, ano de incio das sries estatsticas compiladas de acordo com o Sistema
Europeu de Contas Nacionais. Apresenta-se ainda alguns dos resultados parciais do programa
de ajustamento em curso (anos de 2011 e 2012), que terminar no 1. semestre de 2014.
O perodo de 1986-2010 caracterizado pela persistncia de dfices oramentais e uma
consequente acumulao de dvida pblica que culmina num pedido de assistncia financeira
em 2011, o terceiro desde o restaurar da democracia em 1974. Acresce que essa acumulao de
desequilbrios oramentais ocorreu mesmo em perodos caracterizados por dinamismo
econmico e por um ambiente externo favorvel, tais como a baixa de preos de matrias-
primas (como o petrleo) imediatamente no ps-adeso CEE ou a baixa das taxas de juro
resultante do processo de convergncia para a moeda nica. Efectivamente, esses perodos de
conjuntura favorvel (ou de vacas gordas), no foram aproveitados para consolidar
estruturalmente as finanas pblicas, no se tendo gerado excedentes primrios persistentes. A
manuteno dos desequilbrios oramentais na dcada de 2000, caracterizada por um
crescimento econmico quase inexistente, colocou a dvida numa trajectria insustentvel,
levando perda de acesso a financiamento externo.
Esta incapacidade de gerir as finanas pblicas sem uma acumulao crescente de dvida
pblica no permitiu criar a margem de manobra suficiente para que a poltica oramental
pudesse actuar sistematicamente de forma contra-cclica em perodos de no crescimento (de
vacas magras). Assim, a ausncia de vontade poltica de consolidar as finanas pblicas em
perodos de expanso econmica acabou por resultar na necessidade de prosseguir uma poltica
oramental restritiva nos perodos de contraco da economia, ampliando esse efeito recessivo,
e assim dificultando a prpria consolidao oramental, obtendo-se o pior resultado possvel.
A resoluo de forma permanente deste problema necessita de uma profunda reforma do
enquadramento oramental, que impea a repetio destes erros de poltica econmica, bem
como de reformas estruturais que ampliem o potencial de crescimento da economia portuguesa
e assim sustentem a necessria consolidao oramental.
A anlise aqui desenvolvida no pretende ser exaustiva, no abordando questes igualmente
relevantes tais como a eficincia e eficcia da despesa pblica, seja por uma limitao de espao
como pela existncia de outros contributos de elevada relevncia como o caso de
Departamento de Estudos Econmicos (2009: cap. 6)
1
, Cunha e Braz (2012)
2
ou Afonso
(2013)
3
, entre outros.

1
Departamento de Estudos Econmicos do Banco de Portugal. (2009). A Economia Portuguesa no Contexto da
Integrao Econmica, Financeira e Monetria (p. 561). Lisboa: Banco de Portugal.
2
Cunha, J. C. da, & Braz, C. (2012). A Evoluo da Despesa Pblica: Portugal no Contexto da rea do Euro.
Boletim Econmico do Banco de Portugal, (Inverno 2012), 2340.
3
Afonso, Antnio (2013), Anatomy of a Fiscal Dbacle: The Case of Portugal. ISEG Economics Working Paper No.
01/2013/DE/UECE. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2194556
2

2 A persistncia de dfices oramentais
Desde o restabelecimento da democracia em 1974 o sector institucional das administraes
pblicas tem sistematicamente apresentado um montante de despesa em excesso da receita
obtida, o que resultou em significativas necessidades lquidas de financiamento anuais.
4
Este
desequilbrio verifica-se tambm em termos do oramento primrio, i.e. mesmo antes do
pagamento dos juros da dvida pblica, no se revelando a receita sequer suficiente para fazer
face despesa antes de juros (despesa primria). A nica excepo o perodo 1988-1992 em
que se verificou um significativo excedente primrio, ainda assim insuficiente para fazer face
aos encargos com juros (Grfico 1).
5

Grfico 1 Saldo global e saldo primrio das administraes pblicas (em % do PIB) 1977-2012

Fonte: INE. | Notas: Existe uma quebra de srie em 1995 com a passagem do SEC79 para SEC95. A ltima
actualizao corresponde notificao do procedimento de dfices excessivos de Maro de 2013.
Tomando como referncia o limite mximo de 3% do PIB para o dfice oramental acordado
em Maastricht, em 1992, pode concluir-se que Portugal tem sistematicamente apresentado um
dfice acima desse valor de referncia. No ano da entrada na CEE, em 1986, a necessidade de
financiamento das administraes pblicas ascendia a 7,4% do PIB. Em resultado do
crescimento econmico subsequente a essa adeso o dfice reduziu-se para 2,9% do PIB em
1989, mas logo em 1990 voltou a aumentar para valores superiores a 6% do PIB. Em 1995
iniciou-se uma trajetria de reduo do dfice com o objectivo de qualificao para a
participao na moeda nica (em 1999). Contudo, se utilizarmos as ltimas sries temporais
disponveis, revistas pelo INE, em conformidade com a nova base 2006 de contas nacionais e o
actual permetro de consolidao das administraes pblicas, verifica-se que o dfice ficou
acima desse limite de 3% do PIB na totalidade do perodo subsequente introduo do euro,

4
A fonte dos dados das administraes pblicas corresponde aos valores apresentados no reporte do Procedimento
dos Dfices Excessivos (PDE) de Maro de 2013 pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE). Os valores
apresentados a partir do ano de 1995 (inclusive) so coerentes com a actual base 2006 das contas nacionais
portuguesas, que por sua vez seguem as normas do Sistema Europeu de Contas Nacionais de 1995 (SEC95). Os
valores anteriores a 1995 encontram-se compilados de acordo com o normativo do SEC79, pelo que existe uma
quebra de srie nesse ano.
5
O dfice mdio entre 1999 e 2010 foi de 5% do PIB (4% at 2008).
7,4
3,1
2009; -10,2
-12,0
-9,0
-6,0
-3,0
0,0
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2
Saldo global (PDE)
Saldo Primrio
3

no obstante o recurso a medidas temporrias ou no recorrentes de elevada magnitude
conducentes reduo do dfice, particularmente nos anos 2002, 2003, 2004, 2008 e 2011.
6

Com efeito, para tentar cumprir o limite de 3% do PIB para o dfice oramental, Portugal
recorreu, a partir do incio da dcada de 2000, de uma forma muito expressiva, a medidas no
permanentes.
7
Entre 2000 e 2010, o recurso a este tipo de medidas conducentes diminuio do
dfice ascendeu, em termos acumulados, a 8,6 p.p. do PIB (a que acresceram mais 4,5 p.p. do
PIB nos anos de 2011 e 2012). Deve, no entanto, ser referido que algumas dessas operaes
apesar de melhorarem o dfice no ano em que foram realizadas, tm um impacto negativo na
despesa (ou receita) futura, como seja o caso das transferncias dos activos e das respectivas
responsabilidades de diversos fundos de penses ou a titularizao de crditos fiscais. Contudo,
as regras do sistema de contas nacionais no obrigam ao registo dessas responsabilidades
futuras, pelo que este tipo de operaes se traduz numa melhoria (transitria) da situao
oramental registada do sector institucional das administraes pblicas.
Em sentido oposto, nos anos de 2010 a 2012 a despesa das administraes pblicas foi agravada
por um conjunto de factores especiais, que apesar de no revestirem as caractersticas de
medidas temporrias, pelo seu montante, tm um impacto significativo na evoluo dos
agregados oramentais, influenciando a sua anlise.
8
Em 2010, os factores especiais agravaram
o dfice oramental em 2,8 p.p. do PIB (o agravamento do dfice por esta via foi de 2,2 p.p. do
PIB em 2011 e 2012). Descontado deste efeito, entre 2000 e 2010 o total acumulado de medidas
temporrias e no recorrentes lquido de factores especiais ascendeu a 5,6 p.p. do PIB (a que
acresceram 2,3 p.p. do PIB em 2011 e 2012).
Contudo, para alm destes significativos valores, h ainda que referir a existncia de outras
operaes, decorrentes de fluxos com empresas pblicas que, de acordo com as regras das
contas nacionais, so classificados enquanto receita, mas na perspectiva de anlise econmica
poderiam no o ser.
9


6
As alteraes estatsticas mais recentes reviram em alta o montante dos dfices passados, designadamente por efeito
de alargamento do permetro de consolidao com a integrao da RTP e de empresas pblicas de transportes
(REFER, Metros de Lisboa e Porto). A srie encontra-se retropolada desde 1995 (inclusive).
7
As medidas temporrias e no recorrentes reduziram o peso do dfice oramental no PIB num total de 1,3% em
2002; 2,3% em 2003; 2% em 2004; 1,1% em 2008; 1,7% em 2010; 4% em 2011 e 0,5% em 2012. Em sentido oposto,
identifica-se um conjunto de factores especiais que agravaram o dfice em 0,3% do PIB em 2008, 2,8% em 2010;
1,2% em 2011 e 1% em 2012. Ver o Relatrio n. 2/2013, de Abril de 2013, do Conselho das Finanas Pblicas para
detalhes relativos aos anos de 2010 e 2011.
8
Segundo o Conselho das Finanas Pblicas e o Banco de Portugal, inserem-se nesta categoria, a entrega de
submarinos em 2010, os custos decorrentes da nacionalizao do Banco Portugus de Negcios, a garantia dada ao
Banco Privado Portugus, vrias operaes de capital na Regio Autnoma da Madeira, a reclassificao estatstica
de algumas parceiras pblico-privadas, entre outras.
9
So disso exemplo a venda de patrimnio a uma empresa pblica (Estamo, S.A.) ou a distribuio de dividendos por
parte de empresas pblicas, praticamente em simultneo com injeces de capital do Estado enquanto accionista. Foi
o caso da Caixa Geral de Depsitos em 2008, que distribuiu ao Estado enquanto accionista 340 milhes de euros do
exerccio de 2007, em Abril de 2008, quando o Estado nesse mesmo ano procedeu, em Agosto, a um aumento de
capital de 400 milhes de euros. Esta deciso beneficiou o dfice de 2008 pois a distribuio de dividendos foi
registada enquanto receita corrente das administraes pblicas, enquanto o aumento de capital constitui uma
operao financeira (aquisio de activos financeiros), sem expresso na despesa pblica. J em 2012, pelo contrrio,
o aumento de capital da Caixa Geral de Depsitos foi reclassificado enquanto operao no financeira, tendo tido
impacto na despesa.
4

A anlise dos desenvolvimentos oramentais na ltima dcada ainda dificultada pelo recurso
crescente a prticas de desoramentao, com a aparente justificao de promoo da eficincia
na gesto dos recursos pblicos. Atente-se na transformao de hospitais do sector pblico
administrativo (SPA) em hospitais-empresa (iniciada em 2002) ou no recurso sistemtico a
parcerias pblico-privadas (PPP) para a prossecuo de projectos investimento de iniciativa
pblica, nas vertentes rodoviria, ferroviria, construo de hospitais e at de sistemas de
comunicao para as foras de segurana. No primeiro caso, a transformao de um hospital
SPA em hospital-empresa traduz-se numa reduo do consumo intermdio e das despesas de
pessoal das administraes pblicas, por contrapartida de um aumento do valor das prestaes
sociais em espcie no montante do contrato-programa assinado com esse hospital, o que induz
sucessivas quebras de srie nas rubricas das despesas com o pessoal, prestaes sociais e
consumo intermdio.
10
Um segundo efeito desta transformao o impacto no regular nas
contas pblicas dos aumentos de capital dessas entidades efectuados pelo Estado na sua
qualidade de accionista (ou a realizao por parte deste de transferncias para regularizao de
dvidas), com o objectivo de compensar a acumulao de dfices nos hospitais-empresa. Esses
aumentos de capital tm vindo a ser reclassificados como transferncias de capital, tendo assim
impacto na despesa pblica do ano em que so efectuados, e no nos anos em que as
correspondentes despesas foram realizadas nos hospitais-empresa.
11
No entendimento do autor,
o processo de empresarializao poderia na mesma ter sido prosseguido sem este tratamento
estatstico. No caso das PPP, os projectos de investimento so escolhidos pelo Estado, mas ao
serem concretizados pelo parceiro privado no obrigam aquele ao desembolso (e respectivo
impacto na despesa de capital) do montante referente a esse investimento no(s) ano(s) de
construo.
12
Os encargos so, no entanto, diludos por um perodo at 35 anos e reflectidos no
consumo intermdio das administraes pblicas.
13

Todas estas operaes dificultam a anlise da evoluo oramental em Portugal, nuns casos por
influenciarem o nvel da receita e/ou despesa, com impacto significativo no saldo oramental,
noutros por influenciarem a composio da despesa.
No obstante o recurso a estes expedientes, Portugal evidenciou no perodo aps a introduo
do euro uma enorme dificuldade em cumprir os objectivos oramentais pluri-anuais definidos
no Programa de Estabilidade, apesar de os mesmos terem sido revistos anualmente,
acomodando os sucessivos desvios. Tal deveu-se a um enquadramento oramental
insuficientemente robusto, caracterizado pela predominncia de uma viso de curto prazo,
centrada no oramento anual e pela ausncia de uma regra (numrica) para a despesa que
permitisse ancorar os limites para o dfice e para a dvida impostos no Tratado de Unio
Europeia. efectivamente a despesa a varivel para a qual os erros de previso a mdio prazo
so mais fortes. De acordo com o Conselho das Finanas Pblicas, a despesa realizada tem, em

10
Esses encargos passaram a ser includos no sector das empresas no financeiras. Ver a esse propsito a caixa 6.1 do
Relatrio do Banco de Portugal de 2007.
11
Em termos de composio da despesa h igualmente uma distoro, uma vez que o aumento de capital registado
na despesa de capital e no nos correspondentes agregados de despesa corrente onde a despesa seria registada se os
hospitais tivessem permanecido no sector pblico administrativo (despesas com pessoal e consumo intermdio).
12
Adicionalmente, o Estado recebeu cabea, em 2008, quase 500 milhes de euros decorrentes das novas
subconcesses rodovirias das Estradas de Portugal a construir em regime de PPP, uma receita temporria que abateu
outra despesa de capital nesse ano.
13
No entanto, em 2011 os activos de algumas PPP foram reclassificados enquanto investimento pblico, tendo
afectado o dfice desse ano. Esta reclassificao tratada como um factor especial neste texto.
5

mdia, excedido os objectivos fixados no Programa de Estabilidade em 2,3 e 3,5 p.p. do PIB,
para o 3. e 4. anos de projeco respectivamente.
14

Ajustando o saldo oramental observado dos efeitos do ciclo econmico e das referidas medidas
temporrias ou no recorrentes, lquidas de factores especiais, obtm-se o saldo estrutural
(lquido de factores especiais). O Grfico 2 evidencia uma estimativa para esse indicador (no
directamente observvel).
15
As concluses anteriores no so contudo muito alteradas. O dfice
estrutural encontra-se sistematicamente acima de 4% do PIB no perodo 1977-2010, o que
significa que se tem situado muito acima do objectivo de mdio prazo de um dfice estrutural
mximo de 0,5% do PIB, definido em meados da dcada de 2000 pelo Governo portugus no
contexto do Pacto de Estabilidade e Crescimento e ao qual passar tambm a estar vinculado
nos termos do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e
Monetria (mais conhecido pela expresso Fiscal Compact). De referir que o dfice estrutural
mais elevado desde 1977 foi registado em 2009, tendo ascendido a 8,9% do PIB. Tal reflectiu
uma poltica oramental discricionria expansionista para tentar amortecer os efeitos da crise
(econmica e financeira) internacional. Em 2010 ocorreu uma muito ligeira correco desse
desequilbrio. A aplicao do programa de assistncia tem levado a uma significativa melhoria
do saldo estrutural que, contudo, ainda se encontra muito distante do referido objectivo de
mdio prazo.
Grfico 2 Saldo oramental estrutural lquido de factores especiais (em % do PIB)

Fonte: INE para o saldo oramental e PIB no ajustados; Banco de Portugal e Relatrio n. 2/2013 do Conselho das
Finanas Pblicas (2013) para as medidas temporrias, medidas no recorrentes e factores especiais.
16
A estimativa
da componente cclica a da Comisso Europeia (base de dados AMECO, Maio de 2013). Estes valores, incluindo a
identificao das medidas temporrias para o perodo mais recente, encontram-se sujeitos a revises.


14
Ver a este propsito a seco 3.3 do Relatrio n. 1/2012 do Conselho das Finanas Pblicas, disponvel em
www.cfp.pt/publications/8921.
15
Como se trata de uma varivel no diretamente observvel o seu clculo no consensual e encontra-se sujeito a
considerveis revises ao longo do tempo. Neste captulo optou-se pela utilizao dos valores estimados pela
Comisso Europeia, uma vez que os mesmos so utilizados de forma oficial para efeitos de verificao da
conformidade com o estabelecido no Tratado de Funcionamento da Unio Europeia e no Pacto de Estabilidade e
Crescimento.
16
Disponvel em: www.cfp.pt/publications/analise-da-conta-das-administracoes-publicas-em-2012.
-6,6
1991
-7,9
-4,0
2009
-8,9
-8,3
2012
-4,3
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
Saldo estrutural* Saldo primrio estrutural*
6

2.1 Acumulao de dvida pblica
Antes da adeso, a persistncia dos dfices oramentais, bem como significativos ajustamentos
fluxo-stock (por exemplo, os decorrentes da desvalorizao do escudo) no totalmente
compensados pelos efeitos benficos do crescimento econmico, levaram a que o rcio da
dvida no produto em 1986 mais do que duplicasse face aos 27% do PIB verificados em 1977.
Assim, Portugal entrou na CEE em 1986 com um peso na dvida pblica bruta no PIB de 57%
(de acordo com a srie revista da dvida no conceito de Maastricht).
O perodo de crescimento econmico que se seguiu adeso traduziu-se num efeito dinmico
(ou bola de neve) favorvel, tendente reduo do rcio da dvida no produto.
17
A evoluo da
dvida beneficiou ainda de significativos ajustamentos dfice-dvida favorveis, em parte
decorrentes do programa de privatizaes entretanto iniciado. Assim, em 2000, o peso da dvida
no produto tinha-se reduzido para 51%. Contudo, a partir desta data retoma-se a tendncia de
crescimento da dvida, destacando-se o forte acrscimo no perodo ps 2008, o que fez com que
a dvida pblica tenha ascendido a um mximo histrico de 124% do PIB em 2012 (Grfico 5).
Em resultado do decepcionante ritmo de crescimento econmico na dcada de 2000, o efeito
bola de neve apresenta um forte contributo para o aumento do rcio da dvida desde 2001, uma
vez que o custo implcito da dvida foi superior ao crescimento da economia. Este efeito
dinmico foi particularmente forte nos anos de 2012 (8% do PIB), 2011 (5% do PIB) e 2009
(4,3% do PIB). A sua magnitude ilustra a importncia de a economia portuguesa conseguir
retomar um processo de crescimento econmico significativo e reganhar credibilidade ao nvel
da qualidade do crdito soberano, por forma a inverter esse efeito bola de neve e reconduzir a
dvida pblica a uma trajectria que seja claramente sustentvel.
Caixa 1 Dinmica da dvida pblica
A necessidade de financiamento dos dfices oramentais resulta na acumulao de dvida pblica. Esta acumulao
resulta da restrio oramental inter-temporal, que abstraindo de financiamento monetrio dada por:

1
+
1
+

Onde Dt dvida no ano t, DEFPt o montante do dfice primrio, rt a taxa de juro nominal implcita da dvida e AJt o
ajustamento dfice-dvida. Esta ltima parcela decorre essencialmente da aquisio (ou alienao) de activos
financeiros que no tm impacto no dfice, tais como a aquisio de aces ou aumentos de capital em empresas com
viabilidade econmica, ou alienao de aces no mbito das (re)privatizaes. O ajustamento dfice-dvida decorre
ainda de diferenas de valorizao da dvida (como as resultantes da variao da taxa de cmbio no caso de dvida
denominada em moeda estrangeira); e, em menor grau, da variao de crditos comerciais (excludos da definio de
dvida de Maastricht, mas influenciando o dfice).
Mais relevante para efeitos de anlise expressar essa restrio relativamente ao produto, representando os rcios do
produto em minsculas e por t a taxa de crescimento nominal do PIB, a variao do rcio da dvida no ano t (dt)
dada por:

1 +

1
+

A evoluo do rcio da dvida face ao produto depende assim de vrios factores, designadamente do dfice primrio
anual, dos ajustamentos dfice-dvida e da relao entre a taxa de juro implcita na dvida e o crescimento da
economia (efeito dinmico ou bola de neve). Abstraindo dos ajustamentos dfice-dvida, quando a taxa de juro da
dvida supera o crescimento nominal a variao do rcio da dvida no produto superior ao rcio do dfice
oramental (e vice-versa). Nestas condies o rcio da dvida no PIB aumenta automaticamente mesmo com um
equilbrio primrio, donde resulta a designao de efeito bola de neve.

17
A Caixa 1 apresenta uma breve explicao relativa dinmica da dvida pblica e aos conceitos relevantes. Em
toda esta seco utiliza-se o conceito de dvida de Maastricht, relevante para efeito de aferio do cumprimento dos
compromissos comunitrios. Trata-se de um conceito de dvida bruta e consolidada das administraes pblicas,
valorizada de acordo com o valor nominal. Exclui as aces e outras participaes, os derivados financeiros e outros
dbitos/crditos, designadamente as dvidas comerciais.
7

Grfico 3 Dvida Pblica bruta (definio de Maastricht, em % do PIB)


Grfico 4 Decomposio da variao anual da dvida pblica bruta (em p.p. do PIB) 1978-2011

Nota: Clculos do autor com base nos dados apresentados nos grficos anteriores. O ajustamento fluxo-stock obtido
por diferena.
O forte crescimento da dvida pblica no perodo mais recente coloca em risco a sua
sustentabilidade, caso a trajectria ascendente no seja revertida no curto prazo. Nos ltimos
quatro anos, a dvida pblica tem vindo a atingir sucessivos mximos histricos da srie iniciada
no ano econmico de 1850-1851 (Grfico 5). Numa anlise de longo prazo, Marinheiro (2006)
encontrou evidncia a favor da hiptese de sustentabilidade da dvida pblica portuguesa no
perodo 1903-2003, que no era, contudo, mantida no subperodo mais recente 1975-2003.
18

Com base nos mesmos dados estatsticos, Correia et al. (2008), utilizando uma tcnica que
permite lidar com coeficientes no constantes ao longo do tempo, encontraram subperodos em

18
Marinheiro, C. F. (2006). The sustainability of Portuguese fiscal policy from a historical perspective. Empirica,
33(2-3), 155-179. DOI:10.1007/s10663-006-9013-0
27
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Ajust. df-dvida Ef. Dinmico (bola de neve)
Dfice primrio Variao dvida
8

que o dfice sustentvel e outros em que no o .
19
Em geral, aps um perodo de dfices
insustentveis surge um novo regime que garante a sustentabilidade. O pedido de assistncia
financeira de 2011 pode assim ser interpretado como a reaco acumulao excessiva de
dvida. Atendendo, no entanto, ao montante acumulado de dvida, a reverso dessa trajectria
ir exigir significativos excedentes primrios persistentes, o reganhar da credibilidade nos
mercados financeiros, bem como crescimento econmico.
Grfico 5 Evoluo a longo prazo da dvida pblica bruta (em % do PIB)

Nota: A ltima observao respeita a 2012. | Fonte: Verso actualizada dos dados utilizados em
Marinheiro, C. F. (2006). The sustainability of Portuguese fiscal policy from a historical
perspective. Empirica, 33(2-3), 155-179. doi:10.1007/s10663-006-9013-0. Esta verso actualizada
encontra-se disponvel em http://www4.fe.uc.pt/carlosm (rea investigao), diferindo da verso
utilizada no artigo em funo das reavaliaes do PIB nominal entretanto efectuadas, que se
encontram aqui reflectidas desde o incio da srie em 1850-1851.

Considerando o subperodo iniciado em 2000, j no decurso da moeda nica, e a dvida em
termos absolutos, constata-se que o stock de dvida mais do que triplicou entre 2000 e 2012,
crescendo 235% (ou 143,5 mil milhes de euros), enquanto a riqueza produzida anualmente
apenas aumentou 39% em termos nominais (ou 46,6 mil milhes). A acumulao de sucessivos
dfices oramentais explica deste aumento. Em termos acumulados, os dfices totalizaram
107,9 mil milhes de euros (dos quais 61,6 mil milhes corresponderam ao pagamento de juros
da dvida). Deve ser realada a importncia dos encargos com juros, reflexo da acumulao de
dfices passados para a dinmica da acumulao de nova dvida (o referido efeito bola de neve),
bem como a incapacidade de contrariar essa dinmica com a gerao de excedentes primrios
(ver o Quadro 1).
Os ajustamentos dfice-dvida tm tambm expresso neste subperodo, particularmente durante
a vigncia do programa de ajustamento em 2011 e 2012, com destaque para os apoios ao sector
financeiro (visveis no aumento do stock de ttulos), bem como para a acumulao de depsitos
(fruto da mecnica de libertao de tranches do programa e da necessidade de constituir um
buffer de liquidez para acudir a uma eventual sbita necessidade de capitalizao do sector
financeiro). O stock de dvida lquida de depsitos da administrao central no final de 2012 foi
de 114% do PIB.

19
Correia, M. D. R., Neck, R., Panagiotidis, T., & Richter, C. (2008). An empirical investigation of the sustainability
of the public deficit in Portugal. International Economics and Economic Policy, 5, 209-223. DOI: 10.1007/s10368-
008-0105-0.
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Quadro 1 Variao da dvida pblica portuguesa no perodo da UEM (milhes de euros)
2000-2010 2010-2012 2000-2012
(1) Dfice oramental 89 723 18 139 107 862
Dfice primrio 42 307 3 936 46 243
Juros 47 416 14 203 61 619
(2) Ajustamento dfice-dvida 11 746 23 873 35 619
do qual: numerrio e depsitos -1 398 11 448 10 050
do qual: ttulos exceto aces 441 6 326 6 767
(3) Variao da dvida [(3)=(1)+(2)] 101 469 42 012 143 481
Por memria:

Variao do PIB nominal 54 198 -7 613 46 585
Fontes: Banco de Portugal e INE. Clculos constantes no Relatrio n. 2/2013
do Conselho das Finanas Pblicas.
Como aqui evidenciado, a dvida representa o efeito de memria dos dfices passados. A
acumulao de dvida pblica, no passado e no presente, tem um impacto directo nas finanas
pblicas futuras atravs da despesa com juros, limitando o espao de manobra da poltica
oramental para estabilizar a economia. Esta ligao, decorrente da restrio oramental inter-
temporal, no parece ter sido totalmente internalizada pelos agentes polticos durante muito
tempo. A facilidade de financiamento dos dfices oramentais nos mercados internacionais que
a entrada no euro permitiu, removeu, na prtica, um efeito disciplinador com que Portugal se
tinha defrontado quando detinha moeda prpria no acesso a financiamento externo.
20

21
Com
efeito, a diferena entre os custos de financiamento da Repblica Portuguesa e da Alemanha
atingiu valores mnimos durante a dcada de 2000 at ao incio da crise financeira em 2007.
22

Grfico 6 Taxa de juro a longo prazo (%)

Fonte: BCE, Long-term interest rate for convergence purposes (10
years maturity) [cdigos IRS.M.DE.L.L40.CI.0000.EUR.N.Z e
IRS.M.PT.L.L40.CI.0000.EUR.N.Z]. ltima observao: Agosto
de 2013.


20
Verificou-se o mesmo efeito no tocante acumulao de dvida pelo sector privado.
21
A importncia do efeito disciplinador da ausncia de financiamento no mercado externo visvel na reduo do
peso da dvida na sequncia do acordo de 1902 com os credores internacionais, resultante da crise de dvida de 1892.
No entanto, na anlise desse perodo deve ter-se presente que o aumento de dvida para financiar a participao na
primeira Guerra Mundial provm de emprstimos de guerra concedidos pela Gr-Bretanha, no quadro de um acordo
negociado em 1916, e o restante de financiamento monetrio interno, com um grande impacto na inflao.
22
Em Janeiro de 1995 o spread entre a dvida a longo prazo face ao Bund era de 4,2 p.p., reduzindo-se para 0,2 p.p.
em Janeiro de 1999, sendo praticamente nulo no incio de 2005.
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Spread Portugal vs Alem
Portugal
Alemanha
10

Grfico 7 Peso dos encargos com juros da dvida pblica no total
da despesa das administraes pblicas

Fonte: INE. Clculos do autor.
4,7
1986
20,1
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1998
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s
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Grfico 8 Comportabilidade da dvida

Fontes: INE e Banco de Portugal. Clculos do autor.
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s
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R
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c
e
i
t
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(
%
)
Dvida/PIB (%)
2000
2010
2009
2012
2011
2004
2.2 A evoluo da despesa com juros
A forte reduo dos custos reais de financiamento permitiu que o peso dos juros da dvida
pblica na despesa pblica se reduzisse substancialmente at 2005. O Grfico 7 permite
constatar essa evoluo. Entre 1977 e a adeso ento CEE, com a mais do que duplicao do
rcio da dvida, os juros, que
representavam menos de 5% do
total da despesa, passaram a
representar 1/5 desta. A
reduo dos custos de
financiamento permitiu reduzir
esse peso para 5,5% do total da
despesa em 2005. Com o
agravamento entretanto
verificado, inicia-se em 2010
uma nova trajectria
ascendente: em 2010 os juros
corresponderam a 5,8% da
despesa (e a 9,4% em 2012).
Uma outra forma de analisar esta questo, preferida pelas agncias de notao de risco,
determinar qual a percentagem da receita que tem de ser comprometida para assegurar o
pagamento dos encargos
correntes com a dvida. Um
valor superior a 10% no
compatvel com notao de
baixo risco de crdito. O Grfico
8 ilustra essa evoluo, em
paralelo com o rcio da dvida
desde 2000. Utiliza-se uma
escala invertida, pelo que uma
trajectria descendente
corresponde a uma evoluo
desfavorvel. No incio deste
sculo XXI as baixas taxas de
juro (Grfico 6) permitiram uma
melhoria neste indicador, no obstante o aumento do rcio da dvida entre 2000 e 2004.
Contudo, o efeito do aumento do stock (e em menor grau do custo do financiamento)
claramente visvel na forte deteriorao constatada a partir de 2009.
O aumento do peso dos encargos com juros ilustra mais uma vez a concluso de que a
acumulao de dvida reduz a margem de manobra discricionria do decisor de poltica
oramental, ao pr-comprometer uma fatia cada vez maior da receita para o pagamento dos
encargos correntes com a dvida.
11

Importa ainda analisar com maior detalhe a utilizao dada s poupanas com juros no perodo
que antecedeu a criao do euro. Em termos absolutos, em 1991/1992 os juros da dvida pblica
correspondiam a aproximadamente 10 mil milhes de euros a preos de 2012.
23
Em 1995 o
dispndio anual tinha-se reduzido para 7,4 mil milhes de euros e em 1999 correspondia a 4,5
mil milhes (ambos a preos constantes de 2012). Esta poupana com juros no foi, no entanto,
aproveitada para reduzir o dfice oramental. Antes pelo contrrio, tal como veremos a seguir
em mais detalhe, a preos constantes, a despesa total aumentou, tendo esta poupana com juros
sido mais do que compensada por um acrscimo da despesa primria:
Entre 1992 e 1995 o acrscimo cumulativo de despesa primria (a preos constantes)
face ao nvel de 1991/1992 foi de 13,3 mil milhes de euros superando em 2,3 vezes a
poupana cumulativa com juros no mesmo perodo (5,7 mil milhes de euros);
Entre 1992 e 1999 o acrscimo real cumulativo de despesa primria face ao nvel de
1991/1992 foi de 65,3 mil milhes de euros superando em 2,7 vezes a poupana
cumulativa com juros no mesmo perodo (24,5 mil milhes de euros);
No perodo de qualificao para a moeda nica, entre 1995 e 1999, o acrscimo
cumulativo de despesa primria face ao nvel de 1995 (31,7 mil milhes de euros de
2012) superou em 3,8 vezes a poupana cumulativa com o pagamento de juros face ao
nvel de 1995 (8,4 mil milhes).
2.3 A evoluo da receita e da despesa em termos agregados
Em termos ajustados de medidas temporrias ou no recorrentes (e lquido de factores
especiais), o peso da despesa total do sector das administraes pblicas no PIB apresentou uma
evoluo crescente at 2010. O perodo ps-adeso acrescentou aproximadamente 10 p.p. do
PIB aos outros 10 p.p. acrescentados entre 1977 e 1986. Assim, em 2010 o total despesa
ajustada ascendia a 48,6 % do PIB, quando em 1977 representava 28,8% do PIB.
24

A acumulao de dfices oramentais anteriormente descrita resultou de o crescimento da
despesa no ter sido totalmente acompanhado por idntico incremento na receita. Com efeito, a
receita aumentou 8,5 p.p. do PIB entre 1986 e 2010, reflectindo a introduo do Imposto sobre o
Valor Acrescentado (em 1986) e a reforma da tributao directa (em 1988), com a criao do
Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) e Colectivas (IRC). Verifica-se
igualmente um aumento, mais moderado, das contribuies sociais efectivas. Assim, a carga
fiscal passou de menos de do PIB em 1977 para aproximadamente 1/3 da riqueza produzida
em 2010.

23
Clculos baseados na utilizao do deflator do PIB. Por comparao o valor dos encargos com juros em 2012
ascendeu aos 7.265 milhes de euros.
24
Em termos no ajustados de medidas temporrias, no recorrentes e factores especiais, tais como a aquisio de
submarinos ou os efeitos da nacionalizao do Banco Portugus de Negcios e do apoio ao Banco Privado Portugus,
a despesa ascendeu em 2010 a 51,5% do PIB. Nesse mesmo ano verifica-se a transferncia do fundo de penses da
Portugal Telecom com um efeito positivo na receita de quase 2,8 mil milhes de euros (1,6% do PIB).
12

Quadro 2 Contabilidade nacional das receitas e despesas das administraes pblicas ajustada de medidas
temporrias ou no recorrentes, lquidas de factores especiais (% do PIB)

Nota: A carga fiscal corresponde soma da receita fiscal e contribuies sociais efectivas, excluindo as contribuies sociais
imputadas. No se utilizou o ano de 1985 como referncia para o perodo pr-adeso por o valor da outra despesa de capital ser
particularmente elevado (mais do dobro dos anos adjacentes), o que influenciaria as comparaes. O racional para a escolha dos
subperodos o da diviso do perodo desde o incio da srie em 1977 e 2010, o ltimo ano completo antes do programa de
ajustamento, subdivido entre pr e ps-adeso em 1986. Apresentam-se igualmente os resultados parciais obtidos no mbito do
programa de ajustamento, assinado em Maio de 2011, comparando 2010 com 2012 (o que corresponde aos anos completos de 2011
e 2012). | Fonte dos dados: ver Grfico 2.

Quadro 3 Receitas e despesas das administraes pblicas em termos ajustados e a preos constantes de 2012

Nota: Valores ajustados de medidas temporrias ou no recorrentes, lquidas de factores especiais expressos a preos contantes de
2012, utilizando o deflator do PIB. A dvida pblica e o PIB no tm qualquer ajustamento, que no o estarem igualmente expressos
a preos constantes. | Fonte dos dados: ver Grfico 2.
1977-
1986
1986-
2010
1998-
2010
Receita Total 25,9 31,5 37,6 40,0 40,7 14,1 5,5 8,5 2,4 0,7
Receita corrente, da qual: 25,8 30,8 36,4 38,8 39,6 13,0 5,0 8,0 2,4 0,8
Carga fiscal 23,1 26,4 29,6 31,3 32,0 8,2 3,3 4,9 1,7 0,7
Receita fiscal 15,3 18,1 21,8 22,1 22,7 6,9 2,9 4,0 0,4 0,6
- Impostos indiretos 10,3 12,5 13,2 13,3 13,6 3,0 2,2 0,8 0,2 0,3
- Impostos diretos 4,9 5,6 8,6 8,8 9,1 3,9 0,7 3,2 0,2 0,3
Contrib. Sociais efetivas 7,7 8,0 7,8 9,1 9,1 1,4 0,3 1,1 1,3 0,0
Receitas de capital 0,2 0,7 1,2 1,2 1,1 1,0 0,5 0,5 0,0 -0,1
Despesa Total 28,8 38,9 41,5 48,6 46,6 19,9 10,2 9,7 7,2 -2,1
Despesa Primria 27,4 31,1 38,4 45,8 42,2 18,4 3,7 14,8 7,5 -3,6
Despesa Corrente Primria 23,5 26,5 32,5 42,1 39,9 18,6 3,1 15,6 9,6 -2,2
Consumo intermdio 2,7 3,1 4,1 4,7 4,6 2,0 0,4 1,6 0,6 -0,1
Despesas com pessoal 8,9 9,6 13,0 12,2 9,9 3,4 0,7 2,6 -0,8 -2,4
Prestaes sociais 7,8 9,4 12,6 21,9 22,6 14,1 1,6 12,5 9,3 0,7
- Das quais em dinheiro
6,0 8,6 10,9 17,1 18,0 11,1 2,5 8,5 6,2 0,9
- Das quais em espcie
1,8 0,9 1,7 4,8 4,6 3,0 -0,9 4,0 3,1 -0,3
Subsdios 3,0 3,2 1,2 0,7 0,6 -2,3 0,2 -2,5 -0,5 -0,1
Outra despesa corrente 1,0 1,2 1,6 2,5 2,3 1,5 0,1 1,4 1,0 -0,3
Despesas de capital 3,9 4,5 5,9 3,7 2,3 -0,2 0,6 -0,8 -2,1 -1,4
- FBCF 2,6 3,0 4,7 3,0 1,8 0,4 0,4 0,0 -1,7 -1,2
Juros (PDE) 1,3 7,8 3,1 2,8 4,4 1,5 6,5 -5,0 -0,3 1,6
Saldo global (PDE) -2,8 -7,4 -3,9 -8,7 -5,9 -5,8 -4,6 -1,2 -4,8 2,7
Saldo Primrio (PDE) -1,5 0,4 -0,8 -5,9 -1,5 -4,4 1,9 -6,3 -5,1 4,3
Dvida Pblica 26,9 56,9 51,8 94,0 123,6 67,1 30,0 37,1 42,2 29,6
2010-
2012
Variao (p.p. do PIB) Nveis (% do PIB)
1977 1986 1998 2012
1977-
2010
Subperodos
2010
1977-
1986
1986-
2010
1998-
2010
Receita total 18,2 28,9 56,3 69,4 67,3 51,1 10,6 40,5 13,1 -2,1
Despesa total 20,2 35,7 62,1 84,4 77,1 64,2 15,5 48,7 22,3 -7,4
Despesa primria 19,3 28,5 57,5 79,5 69,8 60,3 9,2 51,0 22,1 -9,8
Juros (PDE) 0,9 7,2 4,6 4,9 7,3 3,9 6,2 -2,3 0,2 2,4
Saldo global (PDE) -2,0 -6,8 -5,8 -15,1 -9,8 -13,1 -4,8 -8,2 -9,2 5,2
Dvida pblica 18,9 52,2 77,6 163,1 204,5 144,2 33,3 110,9 85,5 41,4
PIB 70,3 91,7 149,8 173,5 165,4 103,2 21,4 81,8 23,7 -8,1
Unidade: mil milhes EUR a
preos de 2012
Nveis Variao
1977 1986 1998 2010 2012
1977-
2010
Subperodos
2010-
2012
13


Apesar do acrscimo relativo do peso da despesa no PIB no perodo ps adeso ser praticamente
idntico ao do perodo anterior, verificam-se diferenas considerveis entre esses dois
subperodos em termos da composio do aumento da despesa (ilustrados no Grfico 9):
A maior parte do aumento do peso da despesa no PIB no perodo anterior adeso
(1977-1986) foi devido a um aumento dos encargos com os juros da dvida (6,5 p.p. do
PIB), resultado da quase duplicao do rcio da dvida pblica nesse perodo; j o
aumento verificado na despesa primria foi relativamente menor (3,7 p.p.), e sobretudo
resultante do acrscimo dos encargos com prestaes sociais que no em espcie.
Pelo contrrio, no subperodo aps a adeso (1986-2010), Portugal beneficiou de um
decrscimo significativo dos encargos com juros (em 5 p.p. do PIB), tendo, no entanto,
a despesa primria aumentado 14,8 p.p. do PIB.
o A maior parte desse acrscimo na despesa primria deveu-se s prestaes
sociais (12,5 p.p. do PIB), sobretudo prestaes em dinheiro (tais como
penses, subsdios de desemprego e outros apoios sociais). Verificou-se
tambm um acrscimo das prestaes sociais em espcie (4 p.p. do PIB). Este
acrscimo foi em parte explicado pela j referida transformao de hospitais
do sector pblico administrativo em hospitais-empresa no classificados
dentro do permetro das administraes pblicas.
25

o Aproximadamente metade deste acrscimo do peso da despesa primria no
PIB (7,5 p.p. do PIB) ocorreu no perodo aps a introduo do euro. A maior
parte do aumento dos encargos com as prestaes sociais tambm ocorre neste
perodo da UEM (9,3 p.p. dos referidos 12,5 p.p. do PIB do acrscimo do peso
das prestaes sociais no perodo ps-adeso ocorre aps 1998).
o A despesa de capital apresenta uma quebra neste perodo (particularmente
mais intensa aps a introduo do euro), em parte por se tratar de uma rubrica
onde politicamente mais fcil obter uma reduo em perodos de
consolidao oramental, bem como pelo recurso s PPP para a prossecuo
dos objectivos de investimento de iniciativa pblica.
Grfico 9 Variao do peso da despesa ajustada no PIB (em p.p.)

Fonte: Ver Grfico 2.

25
O montante dos encargos com os contratos-programa assinados com os hospitais-empresa classificado em
prestaes sociais em espcie.
1,5
6,5
-5,0
1,6
18,4
3,7
14,8
7,5
Despesa
primria
-3,6
19,9
10,2
9,7
7,2
-2,1
-5
0
5
10
15
20
1977-2010 1977-1986 1986-2010 1998-2010 2010-2012
Despesa primria Juros Despesa total
14

Menos usual a leitura que pode ser obtida a partir do Quadro 3, que nos apresenta a preos
constantes do ano de 2012, em termos absolutos, as receitas e despesas (ajustadas) das
administraes pblicas. Entre 1986 e 2010 a despesa primria aumentou 51 mil milhes de
euros em volume, enquanto a receita cresceu 40,5 mil milhes. O acumular de dfices
oramentais traduziu-se num aumento em volume de 110,9 mil milhes de euros da dvida de
Maastricht. Como medida de comparao, em 2010, o PIB em termos reais foi apenas 81,8 mil
milhes de euros mais elevado que em 1986.
Efectua-se agora uma anlise em termos de dados estruturais, divididos em perodos
quinquenais a partir de 1986. Como ilustrado no Grfico 10, a despesa primria estrutural
aumentou em todos os quinqunios at 2005, s tendo sido mais do que compensada por um
aumento da receita e pela reduo de juros no perodo 1990-1995. Nos demais subperodos at
2010, verificou-se um agravamento do dfice estrutural (e uma estabilizao no quinqunio
1995-2000, muito por via da j referida reduo do peso dos encargos com os juros da dvida).
O agravamento do dfice estrutural foi particularmente forte entre 2005 e 2010, pois ao
acrscimo de despesa primria estrutural juntou-se um agravamento dos encargos com juros e
uma reduo da receita estrutural.
Grfico 10 Contributos para a variao do saldo estrutural (lquido de factores especiais em 2010 e 2011)
(em % do PIB)

Fonte: Ver Grfico 2. Clculos do autor.
Os quadros e grficos apresentam ainda a coluna 2010-2012, que apresenta os resultados
conseguidos nos dois primeiros anos do programa de ajustamento (2011 e 2012). O programa
terminar em Junho de 2014. Trata-se assim de resultados ainda parciais desse programa. Os
valores ajustados apontam para uma melhoria do saldo primrio em 4,3 p.p. do PIB, bem como
para uma menor melhoria do saldo global (2,7 p.p. do PIB), em resultado do crescente peso dos
juros decorrente do aumento do stock da dvida.
26
Essa melhoria ficou sobretudo a dever-se a
uma reduo do peso da despesa primria (em 3,6 p.p. do PIB) e a um aumento (em 0,7 p.p.) do
peso da receita no PIB. A diminuio da despesa primria encontra-se concentrada nas despesas
com pessoal e nas despesas de capital. A primeira resulta das medidas de reduo de

26
Em termos no ajustados a melhoria do saldo oramental entre 2010 e 2012 foi de 3,4 p.p. do PIB,
repartido entre diminuio de 4,1 p.p. do PIB da despesa e uma reduo de 0,7 p.p. do PIB da receita, esta
ltima muito influenciada pela transferncia de fundos de penses em 2010.
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
1986-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010 2010-2012
Aumento receita estr. e reduo juros Variao despesa primria estrutural
Variao saldo estrutural
15

vencimentos aplicadas aos trabalhadores a exercer funes pblicas, que se traduziram numa
reduo progressiva de vencimentos at 10% e na suspenso do pagamento de at dois meses de
vencimento, correspondentes aos subsdios de frias e de Natal (o que resultou num corte
cumulativo e progressivo at 24% dos vencimentos mensais acima de 600). A suspenso de
subsdios foi revertida em 2013, na sequncia do acrdo n. 187/2013 do Tribunal
Constitucional.
Em termos estruturais, as actuais estimativas apontam para uma melhoria de 4 p.p. do PIB do
dfice estrutural entre 2010 e 2012, resultante de uma reduo da despesa primria estrutural em
5 p.p. do PIB. Deve, contudo, ter-se presente que este saldo no directamente observvel,
podendo ser sujeito a revises, particularmente intensas quando calculado em tempo real, e em
perodos de incerteza acerca da evoluo futura da economia, como o caso actual.
27

Adicionalmente, podero tambm ocorrer alteraes na classificao de medidas temporrias e
no recorrentes, caso no seja encontrado um substituto para as medidas revertidas em 2013.
3 A evoluo da despesa por categoria funcional (COFOG)
Seguidamente analisa-se a evoluo da despesa repartida por categorias funcionais, com base na
classificao estatstica da despesa por categoria funcional COFOG (do original Classification
of the Functions of Government).
28
Este tipo de desagregao s se encontra disponvel a partir
de 1990.
29

Em termos de evoluo temporal, verifica-se que para o acrscimo de 10,2 p.p. do PIB da
despesa ajustada entre 1990 e 2010 contribuiu sobretudo o aumento do peso da despesa com
proteco social (+9 p.p. do PIB), em sade (+3,1 p.p. do PIB) e em educao (+2,3 p.p. do
PIB). O aumento da despesa com proteco social foi responsvel por 92% do aumento da
despesa entre 1995 e 2010.
Em 2010, ajustando os efeitos das medidas temporrias, no recorrentes e factores especiais, a
componente com maior peso na despesa foi a proteco social (18% do PIB). Seguem-se os
servios pblicos gerais (que incluem os juros da dvida), a educao, a sade e os assuntos
econmicos (ver Quadro 4).
Comparativamente a outros pases inseridos na rea do euro (e com a mdia dessa rea), nesse
ano de 2010 Portugal apresentava um peso no PIB da proteco social inferior das trs
maiores economias (Alemanha, Frana e Itlia), mas superior de Espanha. O mesmo sucedia,
embora em menor escala, relativamente sade. J no tocante s despesas com a educao,

27
O clculo do dfice estrutural assenta numa estimativa para o hiato do produto e numa componente cclica para o
saldo oramental. A estimativa da Primavera de 2012 da Comisso Europeia, aqui usada como fonte, para o hiato do
produto para os anos de 2011 e 2012 de -1,8% e -3,5% do produto potencial, respectivamente. Uma eventual
reviso futura tendente a reduzir o valor absoluto deste hiato teria como consequncia uma alterao na repartio dos
valores observados em componente cclica e componente estrutural, aumentando a estimativa do dfice estrutural.
28
Trata-se de uma classificao desenvolvida pela OCDE e publicada pela diviso de estatsticas das Naes Unidas
(UNSD) em unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4. As regras aplicveis aos pases europeus esto definidas
em Eurostat (2011). Manual on sources and methods for the compilation of COFOG statistics - Classification of the
Functions of Government (COFOG) - 2011 edition, disponvel em:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-RA-11-013.
29
Os dados para o nvel de desagregao mais elevado s se encontram disponveis a partir de 1995. A total
comparabilidade temporal apenas se encontra garantida a partir dessa data. Apesar dos valores provisrios para
Portugal referentes a 2011 j se encontrarem disponveis, considerou-se 2010 como o ltimo ano da amostra por ser o
ltimo ano para o qual possvel efectuar comparaes internacionais.
16

Portugal apresentava um peso no PIB significativamente mais elevado do que em qualquer
outro desses pases (e relativamente mdia da rea do euro). O peso relativo tambm era
superior mdia dos pases do euro no caso dos servios pblicos gerais, defesa, segurana e
ordem pblica. O total peso da despesa ajustada era 2,2 p.p. do PIB inferior mdia da rea
euro.
Grfico 11 Despesa por classificao COFOG, 1990-2011 (em % do PIB)
Notas: * valores da despesa de 2010 ajustados dos efeitos das medidas temporrias, no recorrentes e de factores especiais.
Existe uma quebra de srie em 1995 motivada pela adopo do SEC95. Os juros da dvida so classificados nos servios
gerais da administrao pblica (AP), G01. | Fonte: ver Quadro 4.

Quadro 4 Despesa por classificao COFOG (Portugal e pases seleccionados da rea do euro, em % do PIB)

Notas: * valores da despesa de 2010 ajustados dos efeitos das medidas temporrias, no recorrentes e de factores especiais. Existe
uma quebra de srie em 1995 motivada pela adopo do SEC95. Os juros da dvida so classificados nos servios gerais da
administrao pblica (AP), G01.
Fonte: EUROSTAT, General government expenditure by function (COFOG), Last update 12.06.12, extracted on 01.07.12 e INE
(dados actualizados em 2013, disponveis em www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=cn_quadros&boui=95390542)
10
6
7
2,1
5,3
G04- Assuntos
econmicos
3,6
6,0
G07- Sade 7,2
6,7
4,7
5,9 G09- Educao 7,0
9,0
G10- Proteco
social
11,7
18,0
-5
5
15
25
35
45
55
G10- Proteco social
G09- Educao
G08-Desporto, recreao,
cultura e religio
G07- Sade
G06- Habitao e equip.
colectivos
G05- Proteco do
ambiente
G04- Assuntos econmicos
G03- Segurana e ordem
pblica
G02- Defesa
G01- Servios gerais da AP
G01-
Servios
gerais da AP
G02- Defesa G03-
Segurana e
ordem
pblica
G04-
Assuntos
econmicos
G05-
Proteco
do
ambiente
G06-
Habitao e
equip.
colectivos
G07-
Sade
G08-
Desporto,
recreao,
cultura e
religio
G09-
Educao
G10-
Proteco
social
Despesa
Total
1990 10,1 1,8 2,0 5,3 0,3 0,8 3,6 0,7 4,7 9,0 38,5
1995 8,7 1,7 1,6 5,0 0,5 0,6 5,4 1,0 5,6 11,7 41,9
2007 7,0 1,2 1,8 4,0 0,6 0,7 6,6 1,0 6,1 15,3 44,4
2010 8,4 2,0 2,0 5,0 0,6 0,6 6,8 1,1 7,0 18,0 51,5
2010* 7,1 1,5 2,0 4,0 0,6 0,6 6,7 1,1 7,0 18,0 48,7
rea do euro 17 6,7 1,4 1,8 4,9 0,9 1,0 7,5 1,2 5,1 20,5 50,9
Alemanha 6,1 1,1 1,6 4,8 0,7 0,7 7,2 0,8 4,3 20,6 47,9
Espanha 5,2 1,1 2,1 5,2 0,9 1,2 6,5 1,6 4,9 16,9 45,6
Frana 6,9 2,1 1,7 3,4 1,0 1,9 8,0 1,5 6,0 24,2 56,6
Itlia 8,3 1,4 1,9 3,8 0,8 0,7 7,6 0,8 4,5 20,4 50,4
1990/2010* -3,0 -0,3 0,0 -1,3 0,3 -0,1 3,1 0,3 2,3 9,0 10,2
1995/2010* -1,6 -0,1 0,4 -0,9 0,1 0,0 1,3 0,1 1,4 6,3 6,8
1995/2007 -1,7 -0,5 0,2 -1,0 0,1 0,0 1,2 0,0 0,5 3,6 2,5
2007/2010* 0,1 0,3 0,2 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,9 2,7 4,4
Portugal
Outros pases em 2010
Portugal: Variao (em p.p. do PIB)
17

Quadro 5 Componentes da despesa em proteco social (em % do PIB)

Fonte e notas: Ver quadro anterior.
A despesa com penses (de velhice e em muito menor grau de sobrevivncia) corresponde
maior parte das despesas com proteco social e justificou quase do seu aumento verificado
no perodo em anlise (Quadro 5). Entre 1995 e 2010, a despesa com proteco social aumentou
em 6,3 p.p. do PIB (3,6 p.p. at 2007 e os restantes 2,7 aps 2007). As despesas com penses
explicam a maior parte deste aumento (5,5 p.p.). Seguem-se, a grande distncia os encargos com
o desemprego (0,6 p.p. do PIB), a famlia (0,5 p.p.) e a excluso social (0,3 p.p. do PIB).
interessante notar que o acrscimo verificado aps 2007 (2,7 p.p. do PIB) no se ficou
sobretudo a dever a encargos acrescidos com subsdios de desemprego, mas continuidade da
tendncia de acrscimo de despesas com penses (2,1 p.p.).
30

Comparativamente aos outros pases considerados, Portugal apresentava em 2010 um nvel
relativo de despesa com penses (12,8% do PIB) superior ao de Espanha (9,8%) e Alemanha
(11,9%), mas inferior ao de Itlia (16,4%) e Frana (14,7%). O montante de despesa relativa a
prestaes de desemprego era inferior de todos esses pases excepto Itlia. Espanha e Itlia
apresentavam uma despesa relativa com a famlia (abono de famlia e prestaes similares)
inferior realizada por Portugal.

30
Em termos de investigao futura importaria analisar em mais pormenor os factores subjacentes a esta evoluo das
despesas com proteco social, incluindo o impacto do envelhecimento populacional, o que exige dados ainda mais
desagregados.
GF10 -
Proteco
social
GF1001-
Doena e
invalidez
GF1002-
Velhice
GF1003-
Sobrevivncia
GF1004- Famlia,
descendentes ou
equiparados
GF1005-
Desemprego
GF1006-
Alojamento
GF1007-
Excluso
social n.e.
GF1009-
Proteo
social n.e.
1990 9,0 : : : : : : : :
1995 11,7 2,1 5,4 1,9 0,9 0,7 0,1 0,0 0,7
2007 15,3 1,2 9,3 1,5 1,3 1,0 0,0 0,3 0,7
2010 18,0 1,5 11,1 1,8 1,4 1,3 0,0 0,4 0,6
2010* 18,0 1,5 11,1 1,8 1,4 1,3 0,0 0,4 0,6
rea do euro 17 20,5 : : : : : : : :
Alemanha 20,6 2,9 9,9 2,0 1,6 2,9 0,0 0,3 0,9
Espanha 16,9 2,5 7,6 2,2 0,7 3,2 0,1 0,2 0,4
Frana 24,2 3,0 13,2 1,5 2,4 1,9 1,1 0,8 0,2
Itlia 20,4 1,9 13,7 2,7 1,1 0,9 0,0 0,1 0,0
1990/2010* 9,0 : : : : : : : :
1995/2010* 6,3 -0,6 5,7 -0,1 0,5 0,6 0,0 0,3 0,0
1995/2007 3,6 -0,8 3,8 -0,3 0,4 0,3 0,0 0,2 0,0
2007/2010* 2,7 0,2 1,8 0,2 0,1 0,3 0,0 0,1 0,0
Portugal
Outros pases em 2010
Portugal: Variao (em p.p. do PIB)
18

4 A orientao da poltica oramental
De acordo com Heller (2005), espao oramental (em ingls fiscal space) pode ser definido
como a margem no oramento do Estado que permite que este possa proporcionar recursos
para um dado propsito sem com isso comprometer a sustentabilidade da sua posio financeira
ou a estabilidade da economia.
31
A evidncia aqui apresentada permite concluir que em
Portugal no foi criado o espao oramental necessrio. Antes pelo contrrio, a falta de margem
de manobra oramental, provocada pela acumulao excessiva de dvida pblica, inviabilizou a
utilizao sistemtica da poltica oramental para estabilizar a economia portuguesa.
Grfico 12 Orientao da poltica oramental (1986-2011)

Notas: * Lquido dos efeitos dos factores especiais em 2010, 2011 e 2012. Clculos do autor com base na estimativa
do hiato do produto e da componente cclica da Comisso Europeia e demais fontes citadas no Grfico 2. POD anti-
clclica identifica os quadrantes onde a poltica oramental discricionria anti-cclica. Uma variao positiva do
saldo primrio estrutural lquido de factores especiais corresponde a uma poltica oramental discricionria restritiva
e uma variao negativa a uma orientao discricionria expansionista.
Com efeito, a orientao da poltica oramental discricionria, tal como medida pela variao do
saldo primrio estrutural no tem sido claramente anti-cclica. Uma poltica anti-cclica traduz-
-se numa deteriorao do saldo primrio estrutural quando o hiato do produto negativo ou este
se deteriora (e vice-versa).
32
A observao do Grfico 12 permite concluir que
aproximadamente metade dos anos caracterizada por uma orientao pr-cclica (pontos
localizados no II e IV quadrantes). Em particular encontram-se vrios anos em que se verifica
uma poltica restritiva numa conjuntura econmica desfavorvel (de vacas magras), o que se
traduz numa orientao restritiva pr-cclica. Trata-se do resultado da falta de espao
oramental para prosseguir uma poltica expansionista, ou mesmo deixar actuar livremente os
estabilizadores automticos, quando a economia o requereria. Contudo, no se construiu
suficiente espao oramental durante os perodos de conjuntura favorvel.

31
Ver Heller, P. (2005). Back to Basics -Fiscal Space: What It Is and How to Get It. Finance & Development, 42(2).
Disponvel em http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2005/06/basics.htm
32
No Grfico 12 isso corresponde a pontos situados nos I e no III quadrante.
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
-5,0 -3,0 -1,0 1,0 3,0 5,0
V
a
r
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a

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*

(
p
.
p
.

d
o

P
I
B
)
Hiato do produto (% do PIB)
2009
2011
1986
1990
1993
2012
2010
POD anti-cclica
POD anti-cclica -6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
-5,0 -3,0 -1,0 1,0 3,0 5,0
Variao do hiato do produto (p.p. do PIB)
2009
1993
1986
1990
1992
2010
2011
2012
POD anti-cclica
POD anti-cclica
19

A falta de margem de manobra oramental melhor ilustrada pelo episdio de 2009. Nesse ano
foi decidida a maior expanso oramental discricionria do perodo em anlise (resultando numa
deteriorao do saldo primrio estrutural em 4,6 p.p. do PIB), fazendo com que a recesso nesse
ano em Portugal (-2,9%) fosse menos forte do que a registada no conjunto da rea do euro
(-4,4%). Contudo, o elevado nvel de dvida pblica no o permitia, o que contribuiu para uma
sbita degradao da idoneidade creditcia da Repblica, no contexto de uma crise de dvida
soberana iniciada na Grcia. Verifica-se ento um aumento abrupto no custo de emisso de nova
dvida em 2010 e dificuldades crescentes na sua colocao a longo prazo, que culminam na
perda de acesso ao financiamento em mercado em 2011 e na necessidade de solicitar assistncia
financeira Unio Europeia e ao Fundo Monetrio Internacional, em Abril desse ano. O acesso
a financiamento por parte do sector privado, tambm demasiado alavancado, foi tambm
afectado.
Estes desenvolvimentos na sequncia dessa expanso oramental ilustram a importncia dos
decisores polticos criarem uma margem de segurana oramental, que permita poltica
oramental desempenhar a sua funo de estabilizao da economia, sem que se corra o risco
dessa deciso colocar a dvida numa trajectria de insustentabilidade ou numa perda de acesso
ao financiamento em mercado, tanto por parte do Estado como por parte da economia
portuguesa. A criao de espao oramental requer necessariamente uma reduo do peso da
dvida no produto e a obteno de um saldo oramental estrutural prudente, o que nas actuais
circunstncias implica obrigatoriamente um excedente estrutural persistente.

5 Enquadramento oramental e concluso
A evoluo das finanas pblicas portuguesas aqui descrita evidencia a necessidade de uma
alterao estrutural da sua gesto. O processo oramental tem vindo a ser caracterizado pelo
enfoque quase exclusivo no oramento anual, no incorporando uma efectiva perspectiva
plurianual. Apesar da obrigatoriedade desde 1999 de elaborao do Programa de Estabilidade,
um instrumento plurianual de programao oramental, por exigncia europeia do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, a concretizao da trajectria conducente eliminao do dfice
oramental a definida foi sendo sucessivamente adiada, em cada actualizao anual desse
Programa.
33
Mesmo no curto prazo, alguns dos objectivos definidos para o dfice do ano
seguinte apenas foram cumpridos com recurso a medidas temporrias e no recorrentes. Ao
nvel interno, as Grandes Opes do Plano (GOP), previstas na Constituio, nunca revestiram o
papel de instrumento de programao oramental. Assim, na prtica, o processo oramental
esteve quase exclusivamente focado na elaborao e execuo do oramento anual, no sendo
suficientemente enquadrado numa perspectiva de mdio prazo. Apenas em perodos
subsequentes a grandes desequilbrios oramentais, como os dos anos de 2005 ou de 2009, que
uma poltica oramental, inevitavelmente restritiva independentemente da fase do ciclo
econmico, tentou prosseguir objectivos plurianuais. revelador que a opinio pblica apenas

33
Este no cumprimento foi facilitado pela insuficincia do enquadramento comunitrio, que no impe qualquer
limite material reviso anual dos objectivos do programa de estabilidade e pelo enfoque quase exclusivo no limite
para o dfice fazendo com que, na prtica, at adopo, no final de 2011, do pacote legislativo europeu conhecido
por 6-pack, a dvida fosse o critrio esquecido de Maastricht.
20

se apercebeu da existncia desse Programa de Estabilidade (conhecido como PEC) com as
sucessivas apresentaes de pacotes de austeridade oramental ao longo do ano de 2010.
34

As dificuldades no cumprimento dos objectivos enunciados nas sucessivas actualizaes anuais
do PEC denotam as insuficincias do processo oramental.
35
Apenas com a 5. reviso lei de
enquadramento oramental, em Maio de 2011, foi introduzido um quadro de programao
plurianual (ainda incipiente e at contraditrio), bem como um objectivo de saldo estrutural em
linha com o objectivo de mdio prazo definido no contexto europeu e a criao de uma entidade
independente o Conselho das Finanas Pblicas para o monitorizar.
36
Antes, em 2006, a
Assembleia da Repblica criou a Unidade Tcnica de Apoio Oramental.
37
Contudo, elementos
crticos para uma efectiva perspectiva de mdio prazo, como uma regra abrangente de despesa
continuam largamente ausentes.
38
Retrospectivamente, a existncia de uma regra de despesa
poderia ter evitado que a reduo dos juros, o aumento de receita decorrente da reforma fiscal
do final da dcada de 1980 e os aumentos cclicos de receita, tivessem sido canalizados para o
crescimento da despesa primria em vez de serem destinados, como deveriam ter sido,
reduo do dfice e da dvida pblica.
A resoluo de forma permanente do problema das finanas pblicas necessita assim de uma
profunda reforma do enquadramento oramental, que impea, ou pelo menos dificulte, a
repetio de erros de poltica econmica, bem como de reformas estruturais que ampliem o
potencial de crescimento da economia portuguesa e assim sustentem a necessria consolidao
oramental.


34
Nesse perodo a comunicao social comeou, de forma surpreendente, a designar cada um desses pacotes por PEC
seguidos de uma numerao romana: PEC I (actualizao de 15 de Maro de 2010 do programa de estabilidade
para 2010-2013), PEC II (pacote de medidas adicionais de consolidao oramental apresentadas a 14 de Maio de
2010), PEC III (oramento do Estado para 2011) e PEC IV (primeiro programa de estabilidade a ser apresentado
no mbito do semestre europeu, na Primavera de 2011, que no chegou a ser enviado s instituies europeias em
virtude da sua rejeio pelo Parlamento e subsequente final antecipado da XI legislatura). Deve ter-se presente que
at 2010 (inclusive) a actualizao anual do programa de estabilidade deveria ser entregue s instituies europeias
at 15 de Dezembro. A partir desse ano a actualizao dever ser entregue at ao final de Abril, integrando-se no
designado semestre europeu. Assim, o PEC entregue em Maro de 2010 deveria ter sido entregue at 15 de
Dezembro de 2009, no o tendo sido conta da tomada de posse do XVIII Governo Constitucional em 26 de Outubro
desse ano, tendo o Governo optado por dar prioridade apresentao da proposta de oramento para 2010 (em
Janeiro de 2010), o instrumento anual de programao, sem o devido enquadramento plurianual do programa de
estabilidade para o perodo da legislatura, que s apresentou dois meses mais tarde, em Maro de 2010.
35
Adicionalmente, o processo oramental tem apresentado um elevado grau de fragmentao (anualmente so
submetidos ao Ministrio das Finanas mais de 600 oramentos para anlise e validao), assenta num sistema
contabilstico incompleto e no dispe de informao crtica para avaliao do desempenho [Ver mais detalhes em
Ministrio das Finanas (2012). Oramento do Estado para 2013 Relatrio, Anexo A1, bem como no anexo I da
Lei n. 64-C/2011, de 30 de Dezembro].
36
Lei n. 22/2011, de 20 de Maio, quinta alterao Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto (lei de enquadramento
oramental).
37
Resoluo da Assembleia da Repblica n. 53/2006, de 7 de Agosto.
38
A excepo a regra de despesa includa na reviso de 2011 do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que se aplica
a um subconjunto da despesa primria lquida de medidas discricionrias em matria de receitas, cujo crescimento
no dever exceder uma taxa abaixo da taxa de referncia a mdio prazo de crescimento do PIB potencial.
ESTUDOS DO G.E.M.F.
(Available on-line at http://gemf.fe.uc.pt)

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