Aspectos relevantes na anlise jurdica de

convnios: legalidade do objeto e elementos

caractersticos do instrumento
Cabe ao advogado pblico alertar o gestor quanto existncia de bices jurdicos pretenso
de celebrar convnio, preferencialmente condicionando o reconhecimento da regularidade
jurdica do procedimento ao atendimento das recomendaes que lhe compete fazer.
Resumo: No exerccio da competncia legal de examinar a minuta de convnios, o advogado
da Unio deve considerar uma srie de aspectos. O presente artigo, baseado em caso concreto
bastante ilustrativo, ter enfoque sobre o exame da legalidade do objeto de convnios e a
verifcao da presena dos elementos caractersticos dessa espcie de instrumento,
porquanto se trata de questes fundamentais no desempenho da funo de controlar a
legalidade do ato administrativo.
Palavras-chave: Convnio. Legalidade do objeto. Elementos caractersticos.
Sumrio: Introduo; 1 Anlise da legalidade do objeto de convnios; 2 Verifcao da
presena dos elementos caractersticos do instrumento; 3 Concluso. Referncias.
INTRODUO
A anlise jurdica das minutas de convnios e instrumentos congneres atividade que faz
parte da rotina das unidades consultivas da Advocacia-Geral da Unio, que so responsveis
pelo assessoramento jurdico de todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal (art.
131, Constituio Federal).
No cumprimento desse mister, uma srie de aspectos devem ser considerados, mas existem
alguns que, pela relevncia e frequncia com que apresentam problemas em casos concretos,
demandam ateno especial por parte dos advogados pblicos federais.
Sem a pretenso de esgotar as questes que se devem enfrentar na anlise de que trata o art.
11, VI, alnea a, da Lei Complementar n 73, de 10.2.1993, o art. 38, pargrafo nico, da Lei
n 8.666, de 21.6.1993, e o art. 44 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP n 507, de
24.11.2011, o presente estudo ter enfoque sobre: (i) o exame da legalidade do objeto de
convnios e (ii) a verifcao da presena dos elementos caractersticos dessa espcie de
instrumento.
O presente estudo ser baseado em caso concreto no qual o convnio foi celebrado entre
rgo da Unio e uma entidade privada sem fns lucrativos e cujo objeto envolvia prestao de
servios. Esse tipo de situao bem evidencia a importncia de que o rgo jurdico investigue
detidamente certos aspectos, proporcionando a segurana jurdica desejvel na prtica do ato
administrativo.
Ao fnal, sero reunidas observaes especfcas para cada um desses pontos, que podem
servir de orientao bsica aos advogados pblicos que atuam na rea de convnios e
instrumentos congneres.
1. Exame da legalidade do objeto de convnios
O convnio um instrumento jurdico que visa consecuo de objetivo comum em regime de
mtua colaborao (art. 1, 1, Decreto n 6.170, de 25.7.2007
[1]
), sendo que a respectiva
celebrao, segundo a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU),
[2]
deve levar em
conta no apenas a capacidade tcnica e operacional dos entes responsveis por executar o
objeto, mas tambm a viabilidade tcnica e a economicidade da medida que se almeja
implementar.
A esse respeito, o ex-Ministro do Tribunal de Contas da Unio Ubiratan Aguiar
[3]
esclarece o
seguinte:
Os convnios so acordos frmados entre entidades pblicas de qualquer
espcie, ou entre essas e organizaes particulares, para a realizao de
objetivos de interesse comum, desde que os partcipes estejam devidamente
aparelhados para a consecuo da atividade acordada. (grifos acrescidos)
Assim como qualquer outro negcio jurdico, o convnio tem sua validade condicionada
licitude do respectivo objeto, de modo que a conformidade de tal elemento frente ao
ordenamento jurdico um aspecto a ser considerado antes da formalizao dessa espcie de
instrumento.
O Decreto n 6.170/2007 defne objeto como o o produto do convnio ou contrato de repasse,
observados o programa de trabalho e as suas fnalidades (art. 1, 1, X).
A doutrina, por sua vez, ensina que o objeto de qualquer instrumento aquilo a ser executado,
o fm que se pretende atingir
[4]
.
A verifcao em torno da legalidade do objeto, por dever de ofcio,
[5]
incumbe
fundamentalmente ao rgo de assessoramento jurdico, e no se restringe anlise de sua
conformidade, em abstrato, com o ordenamento jurdico ptrio, mas tambm passa pelo exame
da compatibilidade do arranjo de certa relao jurdica com as peculiaridades do ajuste
convenial.
A importncia desse segundo nvel da anlise da legalidade do objeto pode ser melhor
compreendida a partir do seguinte exemplo: lcita a contratao de servios pela
Administrao por meio de licitao (art. 37, XXI, CF; art. 2, Lei n 8.666/93), contudo, no
vlida a relao jurdica formalizada por um convnio que tenha como objeto o exclusivo
fornecimento de mo de obra ou a prestao de servios mediante remunerao.
Com efeito, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio revela que em alguns casos so
celebrados convnios que no contemplam um regime de mtua colaborao para a
consecuo de um objetivo comum, mas, em verdade, caracterizam agenciamento de mo de
obra por fundao privada e a terceirizao de atividades fnalsticas do ente estatal.
Assim, quando o objeto do convnio de algum modo envolver prestao de servios por parte
de uma fundao privada, o efetivo controle interno da legalidade dos atos
administrativos
[6]
requer uma refexo por parte do rgo de assessoramento jurdico acerca dos
seguintes pontos:
(i) a parceria envolve produto (objeto) cuja realizao pressupe a prestao de servios ou o
objeto do convnio consiste na prpria prestao de servios (exclusivo fornecimento de mo
de obra)?
(ii) a contratao de servios no deveria ser precedida de licitao?
(iii) a intermediao da fundao privada no estaria servindo de conhecido mecanismo de
burla ao princpio da obrigatoriedade de licitao?
(iv) o pessoal em exerccio no mbito do ente concedente no teria condies de desempenhar
as atividades que se pretendia transferir ao parceiro privado ou aos profssionais por ele
contratados?
(v) o ente concedente no estaria transferindo indevidamente o exerccio de atribuies
prprias de cargos pblicos ou de atividades que constituam a sua misso institucional
(atividades fnalsticas)?
Nesse contexto, ainda cabe averiguar se de fato h um regime de mtua colaborao para a
consecuo de um objetivo comum ou se a atuao do parceiro privado na parceria limita-se ao
papel de mero agenciador de mo de obra. No menos importante verifcar se a convenente,
de algum modo, ser remunerada pelas atividades que lhe sero reservadas pelo convnio.
[7]
A circunstncia, nem um pouco incomum, de que os custos da parceria so avaliados
fundamentalmente com base na remunerao do pessoal cuja contratao necessria para a
execuo do objeto consubstancia forte indicativo de que a parceria, na verdade, tem por objeto
a contratao de servios ou fornecimento de mo de obra, ao invs de um produto acabado e
bem defnido no Plano de Trabalho.
Nessas circunstncias, a primeira pergunta que o rgo jurdico deve fazer a si mesmo se tal
objeto seria passvel de licitao.
Em muitos casos, a impreciso com que se descreve o objeto no permite identifcar, com
segurana e clareza, aquilo que se pretende realizar e a natureza das atividades a serem
desempenhadas pelo parceiro privado ou profssionais por ele eventualmente contratados.
Essa defcincia do processo, por si s, recomenda que o rgo jurdico faa alerta ao gestor
quanto necessidade de descrio clara, precisa e detalhada do objeto na minuta do convnio
e no Plano de Trabalho, conforme exige a legislao de regncia (art. 116, 1, Lei n
8.666/93; art. 25, Portaria Interministerial CGU/MF/MP n 507/11) e a jurisprudncia do TCU
(Acrdo n 2161/2007 1 Cmara e Acrdo n 2648/2007 Plenrio).
Tambm no so raros os casos em que as atividades atribudas ao parceiro privado
caracterizam servios tcnicos profssionais especializados, nos termos do art. 13 da Lei n
8.666/1993,
[8]
ou, na dico do inciso III do referido dispositivo legal, trabalhos relativos a
assessorias ou consultorias tcnicas.
Nesse contexto, convm solicitar maiores esclarecimentos quanto ao objeto da parceria, sendo
que, mngua dessas informaes, a cautela recomenda propor a instaurao de
procedimento licitatrio,
[9]
por fora do contido no art. 37, XXI, da Constituio Federal e no art.
2 da Lei n 8.666/1993.
Cabe, ainda, alertar o administrador sobre a necessidade de comprovao de que tais
atividades no podem ser desempenhadas pelo pessoal em exerccio no rgo da Unio, nos
termos do art. 20, 2, da Lei n 12.465, de 12.8.2011 (Lei de Diretrizes Oramentrias LDO
2012),
[10]
in verbis:
Art. 20. No podero ser destinados recursos para atender a despesas com:
[...]
2 Os servios de consultoria, inclusive aqueles realizados no mbito dos
acordos de cooperao tcnica com organismos internacionais, somente sero
contratados para execuo de atividades que, comprovadamente, no possam
ser desempenhadas por servidores ou empregados da Administrao Pblica
Federal, no mbito do respectivo rgo ou entidade, publicando-se no Dirio
Ofcial da Unio, alm do extrato do contrato, a justifcativa e a autorizao da
contratao, na qual constaro, necessariamente, a identifcao do
responsvel pela execuo do contrato, a descrio completa do objeto do
contrato, o quantitativo mdio de consultores, o custo total e a especifcao
dos servios e o prazo de concluso. (grifos acrescidos)
Esse tipo de situao ainda demanda refexo do advogado quanto ao propsito da
intermediao do parceiro privado na consecuo daquele objeto.
Isso porque a experincia na matria revela ser bastante comum a utilizao de fundaes
privadas como mecanismo de burla licitao, seja para a contratao de servios,
denominada em alguns casos de agenciamento ou arregimentao de mo de obra, seja para
a aquisio de bens ou execuo de atividades de cunho meramente administrativo.
Alm do mais, a intermediao de fundaes privadas com vistas ao agenciamento de mo de
obra normalmente consubstancia ato de gesto antieconmico, pois implica o pagamento de
remuneraes acima do padro de mercado aos profssionais contratados, alm de algum
estipndio em favor da prpria fundao.
[11]
Mais uma razo, portanto, para que as relaes
jurdicas com essa arquitetura no sejam bem vistas pelo Tribunal de Contas da Unio.
A respeito do tema, vale destacar o julgado do TCU a seguir colacionado, no qual se ressalta a
irregularidade da contratao direta de fundaes de apoio para o mero fornecimento de mo
de obra, sobretudo quando envolve atividades tpicas de cargos pblicos:
AUDITORIA. RELACIONAMENTO ENTRE HOSPITAIS FEDERAIS NO RIO DE
JANEIRO E FUNDAES DE APOIO. CONSTATAO DE
IRREGULARIDADES. DETERMINAES. RECOMENDAO.
1. irregular a contratao de fundaes de apoio para o fornecimento de
mo-de-obra destinada a desempenhar funes tpicas de cargos pblicos, por
contrariar o art. 37, inciso II, da Constituio Federal e o art. 1, 2, do
Decreto n 2.271/97.
2. irregular a contratao direta de fundaes de apoio, com fundamento no
art. 24, inciso XIII, da Lei n 8.666/93, para o fornecimento de mo-de-obra.
3. irregular a prestao de servios a terceiros, pelas fundaes de apoio,
usando de instalaes e equipamentos de entidades pblicas.
4. [...]
5. irregular o pagamento, pelas fundaes de apoio, de complementao ou
gratifcao salarial a servidores pblicos, no desempenho dos cargos que
ocupam em rgos ou entidades federais, por contrariar os arts. 37, inciso X, e
169, 1, da Constituio Federal. (Acrdo n 1193/2006 TCU Plenrio)
(grifos acrescidos)
interessante observar que a celebrao de convnio com fundao de apoio visando ao
exclusivo fornecimento de mo de obra afasta, num primeiro plano, a discusso quanto
necessidade do certame para o estabelecimento do vnculo entre o Poder Pblico e a
fundao.
[12]
Ocorre que, numa segunda etapa, ou seja, quando a fundao transfere a execuo do objeto
do convnio para outrem (quarteirizao),
[13]
esse estratagema muitas vezes desmascarado,
tornando-se claro o popular mecanismo de burla licitao.
A propsito, merece transcrio o seguinte acrdo do TCU:
Acrdo n 290/2007-Plenrio
[Voto do Relator]
[...]
3. O Representante questionou a regularidade da contratao da Fundao de
Apoio ao Hospital de Ensino do Rio Grande - FAHERG pela Universidade do
Rio Grande (FURG), por dispensa de licitao; bem assim a posterior
contratao, por aquela Fundao, da empresa Centro de Nefrologia e Dilise
Ltda - CND, por inexigibilidade de licitao.
3.1 A primeira delas decorreu de convnio celebrado entre as duas instituies,
com fundamento nos arts. 1, da Lei n. 8.958/1994 e 24, XIII, da Lei n.
8.666/1993; estando, segundo o Magnfco Reitor, em total conformidade com o
Acrdo Plenrio TCU n. 655/2002. O objeto conveniado consubstancia-se na
unio de esforos [da FURG e da FAHERG], mediante a utilizao de suas
capacidades instaladas e recursos humanos disponveis, para a implantao
de uma Unidade de Dilise no Servio de Nefrologia do Hospital Universitrio
Dr. Miguel Riet Correa Jr. .... Uma vez celebrado o referido termo, a FAHERG
contratou, sem licitao, a CND, para a execuo do objeto retro.
4. A Secex/RS concluiu pela irregularidade da execuo do aludido convnio,
tendo em vista que a Fundao de Apoio subcontratou CND, a consecuo
do objeto. Manifestou-se, tambm, pela ilegalidade do contrato frmado entre
essas ltimas, ante a no-realizao prvia do devido certame licitatrio pela
FAERGH.
4.1 Apesar da concluso acima, o rgo instrutivo no props a resciso do
aludido contrato, em razo de o prejuzo populao vinculada ao Servio de
Dilise ser maior que sua manuteno at o fnal de sua vigncia (em
abril/2007, cf. Clusula VI, de junho/2003). Props, assim, que seja expedida
determinao para que no seja prorrogado o convnio ento celebrado,
resultando, conseqentemente, na resciso do contrato inquinado.
5. Perflho do entendimento esposado pela referida Unidade Tcnica. De fato, a
celebrao do convnio entre a FURG e a FAERGH poderia encontrar, a
princpio, guarida na legislao especfca (art. 1, da Lei n. 8.958/1994,
regulamentado pelo art. 1, do Decreto n. 5.205/2004), no fosse a posterior
subcontratao do objeto conveniado empresa CND, caracterizando,
inegavelmente, mero subterfgio para acobertar a contratao da referida
empresa, por inexigibilidade de licitao. Se FURG interessava a implantao
do Servio de Dilise, por terceiros, deveria ter buscado no mercado empresa
que pudesse oferec-lo, mediante a realizao da competente licitao.
Ademais, os contratos administrativos so personalssimos, no havendo
previso legal que autorize a subcontratao de outra entidade para a
execuo das atividades acordadas com fulcro nos dispositivos
retromencionados, conforme pacifcamente entendido por esta Corte de Contas
nas deliberaes colacionadas pela Secex/RS (Deciso Plenria n. 284/1999
e Acrdos Plenrios n.s 153/2002, 777/2004, 1590/2004 e 545/2005, dentre
vrios outros).
6. inadmissvel a contratao de fundao de apoio para simplesmente
intermediar eventuais contrataes de servios, aquisio de bens ou para
executar atividades de cunho meramente administrativo.
[...]
6.1.1 Em suma, so exigidos, cumulativamente, que as instituies tenham a
incumbncia estatutria de promover a pesquisa, o ensino ou o
desenvolvimento institucional, cientfco e tecnolgico e que os objetos dos
termos frmados ou celebrados (contratos ou convnio) efetivamente refram-se
a essas atividades.
6.1.2 Paradigmtica a Deciso Plenria TCU n. 655/2002 que elencou as
condies indispensveis para que as contrataes da espcie sejam
consideradas regulares:
a1) a instituio contratada tenha sido criada com a fnalidade de dar apoio a
projetos de pesquisa, ensino e extenso e de desenvolvimento institucional,
cientfco e tecnolgico; e
a2) o objeto do contrato esteja diretamente relacionado pesquisa, ensino,
extenso ou desenvolvimento institucional;
b) a Fundao, enquanto contratada, deve desempenhar o papel de escritrio
de contratos de pesquisa, viabilizando o desenvolvimento de projetos sob
encomenda, com a utilizao do conhecimento e da pesquisa do corpo docente
das IFES, ou de escritrio de transferncia de tecnologia, viabilizando a
insero, no mercado, do resultado de pesquisas e desenvolvimentos
tecnolgicos realizados no mbito das universidades;
c) o contrato deve estar diretamente vinculado a projeto a ser cumprido em
prazo determinado e que resulte produto bem defnido, no cabendo a
contratao de atividades continuadas nem de objeto genrico, desvinculado
de projeto especfco;
d) os contratos para execuo de projeto de desenvolvimento institucional
devem ter produto que resulte em efetivo desenvolvimento institucional,
caracterizado pela melhoria mensurvel da efccia e efcincia no
desempenho da instituio benefciada;
e) a manuteno e o desenvolvimento institucional no devem ser confundidos
e, nesse sentido, no cabe a contratao para atividades de manuteno da
instituio, a exemplo de servios de limpeza, vigilncia e conservao predial.
[...]
8. Ante o exposto e acolhendo como razes adicionais de decidir a anlise
promovida pela Unidade Tcnica, sou pela irregularidade das contrataes em
tela.
[...]
[ACRDO]
[...]
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso
do Plenrio, ante as razes expostas pelo Relator, em:
[...]
9.2. determinar Universidade Federal do Rio Grande - FURG que:
9.2.1. no prorrogue, ao fnal de sua vigncia (abril/2007), o Convnio n.
012/2002, celebrado com a FAHERG;
9.2.2. envide esforos com vistas implantao de servio prprio de dilise
ou, caso opte pela terceirizao, realize o devido certame licitatrio, sem a
intermediao da FAHERG, prevendo, no contrato a ser frmado, o pagamento
de aluguel pelo uso do espao e o ressarcimento das despesas de gua,
energia eltrica e telefone a sua conta nica; (grifos acrescidos)
No restam dvidas, portanto, de que inadmissvel a intermediao de fundao de apoio
visando apenas contratao de servios. Porm no s. Outros argumentos ainda apontam
a ilicitude de convnios com esses contornos.
O Decreto n 2.271, de 7.7.1997, veda expressamente a execuo indireta das atividades
inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos de ente pblico ou que se
insiram na rea de sua competncia legal (art. 1, caput, e 2); probe, igualmente, a
contratao que tenha por objeto exclusivo fornecimento de mo-de-obra (art. 4, II); confra-se:
Art . 1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais
acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem
rea de competncia legal do rgo ou entidade.
1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes,
informtica, copeiragem, recepo, reprografa, telecomunicaes e
manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia,
objeto de execuo indireta.
2 No podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes s
categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade,
salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.
Art . 4 vedada a incluso de disposies nos instrumentos contratuais que
permitam:
[...]
II - caracterizao exclusiva do objeto como fornecimento de mo-de-obra;
[...]
IV - subordinao dos empregados da contratada administrao da
contratante. (grifos acrescidos)
Mais claramente, a Instruo Normativa da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao
do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP) n 02, de 30.4.2008 (arts. 9, I e II), delimita o campo
no qual se admite a execuo indireta de servios da Administrao, tambm conhecida como
terceirizao:
Art. 9 vedada a contratao de atividades que:
I - sejam inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do
rgo ou entidade, assim defnidas no seu plano de cargos e salrios, salvo
expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo extinto,
total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal;
II - constituam a misso institucional do rgo ou entidade; (grifos acrescidos).
Embora o art. 20, 2, da LDO 2012 e o art. 9 da Instruo Normativa-SLTI/MP n 2/2008
refram-se contratao de servios, abrindo margem interpretao de que se restringiriam
s relaes precedidas de licitao, no h dvidas de que a vedao tambm se estende
celebrao de convnios ou qualquer instrumento jurdico que viabilize a execuo indireta de
atividades da Administrao. Isso porque se probe, de um modo geral, a transferncia de
atividades fnalsticas e atos de gesto da Administrao para particulares, pouco importando o
meio pelo qual a terceirizao ir se concretizar.
De modo semelhante, e at com maior razo, aplica-se aos convnios a norma que probe a
contratao que tenha por objeto o exclusivo fornecimento de mo de obra, a saber, o art. 4, II,
do Decreto n 2.271/1997.
Nessa linha de raciocnio, destaca-se o entendimento consolidado na Smula n 97 do Tribunal
de Contas da Unio a respeito da utilizao de fundaes de apoio como mecanismo de
aliciamento e arregimentao de mo-de-obra:
Smula n 97 TCU
Ressalvada a hiptese prevista no pargrafo nico do art. 3 da Lei n 5.645, de
10/12/70 (Decreto-lei n 200, de 25/02/67, art. 10, 7 e 8), no se admite, a
partir da data da publicao do ato de implantao do novo Plano de
Classifcao e Retribuio de Cargos do Servio Civil da Unio e das
autarquias, a utilizao de servios de pessoal, mediante convnios, contratos
ou outros instrumentos, celebrados com Fundaes ou quaisquer entidades
pblicas e privadas, para o desempenho de atividades inerentes s categorias
funcionais abrangidas pelo referido Plano. (grifos acrescidos)
interessante ressaltar que no consta revogao expressa da Smula n 97 do TCU,
[14]
de
modo que persiste a vedao para a utilizao de servios de pessoal, mediante convnios,
celebrados com Fundaes ou quaisquer entidades pblicas e privadas, para o desempenho
de atividades inerentes aos cargos abrangidos pelo Plano de Cargos e Salrios do ente pblico
concedente.
Destaca-se que eventual ausncia de plano de cargos e salrios do rgo no autoriza a
concluso de que teria cado por terra a vedao em discusso. Nessa hiptese, para tentar
justifcar a no incidncia da vedao legal em comento, o rgo deve considerar as atividades
que constituem a sua misso institucional, ou, em outras palavras, o conjunto de atividades que
se inserem nos assuntos da sua rea de competncia, conforme se extrai do caput do art. 1 do
Decreto n 2.271/1997.
Abarcando a matria em comento, tm-se os seguintes julgados do Tribunal de Contas da
Unio:
Assuntos: CONTRATOS e PESSOAL. DOU de 31.07.2009, S. 1, p. 88. Ementa:
determinao ao Departamento Nacional de Trnsito para que se abstenha de
celebrar contratos cuja execuo do objeto demande aes previstas em seu
quadro funcional como atividade-fm (item 1.5.1.5, TC-007.077/2001-6, Acrdo
n 3.923/2009-1 Cmara).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, diante das razes expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da denncia, com fundamento no art. 53 da Lei 8.443/92, c/c o
art. 234 do Regimento Interno/TCU;
9.2. determinar 5 Secex que promova, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei
8.443/92, c/c o art. 250, inciso IV, do Regimento Interno/TCU, as seguintes
audincias:
9.2.1. celebrao do Convnio 380/2005, cujo objeto constitui terceirizao
indevida de atividades fnalsticas do Ministrio do Turismo, contrariando o art.
1 do Decreto 2.271/97 e jurisprudncia consolidada deste Tribunal (Acrdos
256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenrio):
9.2.1.1. Sra. Carla Maria Naves Ferreira, ento Diretora do Departamento de
Qualifcao e Certifcao e de Produo Associada ao Turismo, por se
manifestar de acordo com o plano de trabalho apresentado e com a Nota
Tcnica 47/DCPAT/SPDT/MTur, pela aprovao da proposta referente ao
convnio; [...] (Acrdo n 1852/2008-TCU-Plenrio)
Assunto: CONSULTORIA. DOU de 08.08.2008, S. 1, p. 144. Ementa: o TCU
determinou CAPES que, por ocasio da contratao de
consultores/consultorias, instrusse todas as contrataes de consultores com
justifcativas aptas a comprovar que as tarefas que seriam executadas no
estariam abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, nem se
constituiriam em atividade principal da rea de competncia legal do rgo ou
entidade (item 3.2.1, TC-020.252/2007-2, Acrdo n 2.383/2008-TCU-1
Cmara).
DOU de 25.03.2008, S. 1, p. 98 o TCU determinou ELETRONORTE que,
nas contrataes de servios terceirizados, observasse o disposto no art. 1,
2, do Decreto n 2.271/1997, bem como nos Acrdos ns 2646/2007-TCU-
Plenrio e 2084/2007-TCU-Plenrio, e no inclusse no objeto da contratao
atividades no passveis de terceirizao, que so contempladas pelo plano de
cargos da entidade (item 9.3, TC-020.314/2006-9, Acrdo n 449/2008-TCU-
Plenrio).
DOU de 30.08.2006, S. 1, p. 156 o TCU determinou a uma entidade federal
que evitasse transferir a terceiros atribuies relativas ao planejamento e
defnio de estratgias referentes s suas competncias institucionais (item
9.2.15, TC-013.140/2005-0, Acrdo n 1.499/2006-TCU-Plenrio).
CONSULTORIA. DOU de 27.03.2006, S. 1, p. 77. Ementa: no se deve fazer
uso da contratao de consultoria quando o objeto do contrato se constituir de
tarefa contida nas atribuies da unidade (rgo ou entidade) ou quando no
consistir em servio tcnico profssional especializado, previsto no art. 13 da
Lei 8.666/93 (item 1.3, TC-006.695/2005-5, Acrdo n 561/2006-TCU-1
Cmara). (grifos acrescidos)
Sobre o tema, recentemente foi proferido o Acrdo n 1618/2012, no qual o Plenrio do
Tribunal de Contas da Unio se baseou em auditoria que apontou a utilizao do convnio para
prestao de servios que deveriam ser contratados por meio de licitao e a terceirizao
irregular de mo de obra; confra-se:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria [...], determinar Secretaria de Portos SEP que:
9.1. no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, proceda ao encerramento do
Convnio 756498/2011 (Processo 00045.0002442/2011-35) com a Fundao
Ricardo Franco FRF, realizando, caso entenda necessria a continuidade da
execuo de seu objeto, o respectivo procedimento licitatrio;
9.2. no prazo de 90 (noventa) dias, elabore plano de ao a ser seguido pelo
rgo, com defnio de datas de incio e de fm dos trabalhos, contemplando a
realizao de estudos devidamente fundamentados com vistas ao atingimento
dos seguintes objetivos e/ou metas:
9.2.1. especifcao e detalhamento das atividades a cargo dos diversos
setores da Secretaria;
9.2.2. defnio de suas necessidades permanentes de recursos humanos,
notadamente no que tange execuo de suas atividades fnalsticas;
9.2.3. plano de contratao de pessoal efetivo prprio, de acordo com os
elementos e parmetros defnidos nos estudos;
9.2.4. defnio de um cronograma de substituio de pessoal irregularmente
terceirizado, com base nas aes acima indicadas;
9.3. to logo concluda a elaborao dos estudos especifcados no item
anterior, submeta-os considerao e deliberao do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP);
9.4. realize, por ocasio do repasse da prxima parcela de recursos do
Convnio 756498/2011, a compensao dos valores transferidos a maior ao
convenente por conta da incidncia indevida do percentual de 6% sobre o custo
da mo de obra vinculada avena, a ttulo de dissdio, a partir do ms de
outubro de 2011;
9.5. encaminhe cpia do presente relatrio ao gabinete do Exmo Procurador
Marinus Eduardo De Vries Marsico, em atendimento sua solicitao;
9.6. encaminhar cpia da deliberao que vier a ser adotada nestes autos,
acompanhada do relatrio e do voto que a fundamentarem, Casa Civil da
Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto;
9.7. arquive o presente processo aps as devidas comunicaes. (grifos
acrescidos)
Para evitar o surgimento de relaes jurdicas caracterizadas como terceirizao ou mesmo
quarteirizao ilegal, caber recomendar ao gestor certifcar nos autos o seguinte:
(i) o pessoal da fundao privada e os profssionais por ela contratados somente
desempenharo atividades que, comprovadamente, no possam ser realizadas pelo pessoal
em exerccio no rgo pblico (art. 20, 2, Lei n 12.465/2011);
(ii) o convnio no tem por objeto o exclusivo fornecimento de mo de obra (art. 4, II, Decreto
n 2.271/1997), mas de fato envolve um regime de mtua colaborao para a consecuo de
um objetivo comum;
(iii) o pessoal da fundao privada e os profssionais por ela contratados no desempenharo
atividades prprias do rgo estatal, assim defnidas no seu plano de cargos e salrios, ou que
constituam sua misso institucional, mas apenas atividades que se caracterizem como
acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de sua
competncia legal (art. 37, II, CF; art. 1, 2, Decreto n 2.271/1997; art. 9, I e II, IN/SLTI-MP
n 02/2008);
(iv) alternativamente ao ponto anterior, que a situao se enquadra nas excees admitidas
pelo 2 do art. 1 do Decreto n 2.271/1997;
(v) o pessoal da fundao privada ou eventuais profssionais por ela contratados no
desempenharo atividades estranhas s previstas no Plano de Trabalho; e
(vi) no haver subordinao trabalhista entre os profssionais contratados e o rgo pblico
(art. 4, IV, Decreto n 2.271/97; e Enunciado n 331 do TST
[15]
).
Sobre o tema, e na linha do exposto, o Departamento de Orientao e Coordenao de rgos
Jurdicos (DECOR), rgo da Advocacia-Geral da Unio com atribuies de orientar e
coordenar os trabalhos das Consultorias Jurdicas, especialmente no que se refere
uniformizao da jurisprudncia administrativa (art. 14, Decreto n 7.392, de 13.12.2010), emitiu
a NOTA DECOR/CGU/AGU n 148/2008 e a NOTA DECOR/CGU/AGU n 318/2008-JGAS,
cujos principais excertos se transcrevem abaixo:
NOTA DECOR/CGU/AGU N. 148/2008
No mbito da administrao, o fato de integrar o plano de cargos, ainda que
como atividade-meio, tem o mesmo signifcado de imprescindibilidade e
permanncia que no mbito trabalhista em geral possui a condio de
integrante da atividade fm. Com efeito, se h cargos, empregos ou funes no
plano prprio, porque so necessrios em carter permanente, e o caminho
para atender s necessidades da administrao, quanto aos mesmos, no a
contratao de servios comuns ou gerais, nos termos do inciso XXI, do art.
37, da Carta, mas a realizao de concursos nos termos do inciso II do mesmo
dispositivo, ou contratao excepcional, por prazo determinado, nos termos do
inciso IX, do mesmo art. 37.
O princpio subjacente lgica da terceirizao de que existe uma srie de
tarefas que o Estado pode dirigir sem as executar diretamente. Isso no
signifca, no entanto, que todas as atividades materiais acessrias possam ser
indistintamente terceirizadas, notadamente se na estrutura administrativa do
Poder Pblico existirem cargos legalmente criados que se destinem a atender
quelas necessidades especfcas. Nessa hiptese, ainda que
constitucionalmente admissvel, a terceirizao da atividade estar
inviabilizada, fugindo ao poder discricionrio do administrador a sua
implantao.
Constatando-se que os servios a serem terceirizados correspondem a tarefas
permanentes, contnuas, inerentes e indispensveis atividade-fm da
Administrao, ainda que seja realizada licitao, a contratao tida por
ilegal, importando em violao do dever de realizar concurso.
Portanto, esse esboo demonstra que, para fns de contratao de servios na
Administrao Pblica, a diferenciao entre atividade acessria e atividade
principal no decisiva. Tudo ir depender se a atividade a ser contratada
trata-se ou no de atividade inserida em alguma categoria funcional do rgo,
ou se refere a atribuio legal, para evitar terceirizao de servios, que
legalmente dever ser executados por servidores pblicos concursados. [...]
Por outro lado, no se pode olvidar a regra do art. 1, 2 do Decreto n.
2.271/97, que prev a possibilidade da contratao, cujos cargos tenham sido
extintos, total ou parcialmente. [...]
[...] para os fns legais, o que importa no a nomenclatura utilizada, e sim a
atividade executada. Nesse linha, foroso reconhecer a prevalncia da regra
que probe taxativamente a execuo indireta das atividades inerentes s
categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade.
[...]
[...] no demais destacar a importncia da justifcativa do Administrador, para
os fns de contratao de servios. A justifcativa elemento fundamental na
apreciao de tais contrataes, por isso, deve ser completa. A simples
alegao de necessidade do atendimento do servio pblico, no sufciente
para elidir a observncia de outros requisitos essenciais. Deve-se atentar, por
exemplo, para uma descrio minuciosa dos cargos e funes pblicas
existentes no rgo, detalhando, se possvel, as atribuies especfcas de
cada um, bem assim o quantitativo exato deles, para permitir uma avaliao
mais adequada, a teor do que disciplina a Lei.
[...] importante destacar que quando autorizada a contratao direta, ou seja,
a terceirizao, no poder burlar, alm da exigncia constitucional do
concurso pblico as regras relativas relao de trabalho. [...]
Com efeito, a ausncia de pessoal concursado, necessrio a atender
demanda do servio no poder servir de supedneo s contrataes de
servios, via terceirizao. Havendo coincidncia entre as atribuies a serem
terceirizadas com aquelas inerentes aos cargos que integram o plano de
classifcao de cargos ou assunto que constitui rea de competncia legal do
rgo, de carter contnuo e permanente, justifca-se, pois, a realizao de
concurso pblico, conforme determina o art. 37, inciso II, da Constituio
Federal, e no a realizao de contrato visando a prestao de servios. [...]
[...] Cada rgo apresenta peculiaridades prprias, e nesta senda, nem sempre,
a soluo dada a um servir para o outro. Desta forma, reconhece-se como
fundamental o cotejo entre as atividades a serem contratadas com aquelas
legalmente estabelecidas pelo rgo.
NOTA DECOR/CGU/AGU N 318/2008-JGAS
Parece-me claro, em face do que preceituam o art. 37, II, da Constituio
Federal, e o art. 1, 2 do Decreto n. 2.271/97, ser terminantemente proibida a
contratao de mo-de-obra terceirizada para a realizao de atividades
inerentes aos ocupantes de cargos, empregos e funes pblicas na
Administrao Pblica Federal [...].
Dessas manifestaes do DECOR, merece especial destaque a parte na qual
fcou sedimentado o entendimento de que a carncia de pessoal concursado
no pode justifcar a terceirizao de mo de obra.
E, se a carncia de pessoal concursado no mbito de determinado rgo no
pode justifcar a terceirizao de mo de obra via licitao, com maior razo
merece censura a quarteirizao viabilizada pela intermediao de fundao
privada, em que as providenciais amarras do certame licitatrio acabam por
ser contornadas.
Por oportuno, cumpre destacar que a terceirizao, independentemente do
meio pelo qual se concretize, proibida quando h coincidncia entre as
funes dos profssionais contratados e as atribuies inerentes aos cargos
que integram o plano de cargos do rgo ou entidade, ou, ainda, quando as
atividades terceirizadas constituam a misso institucional ou se insiram na rea
de competncia legal do ente pblico interessado nos servios.
Dito de outro modo, somente se admite a execuo indireta de atividades
administrativas, por meio de contrato precedido de licitao, no que diz respeito
a atividades que se caracterizem como acessrias, instrumentais ou
complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do
rgo. Nessa linha, sequer as atividades-meio que estejam estruturadas em
carreira prpria podem ser objeto de convnios, conforme apontou a
Consultoria-Geral da Unio.
Por oportuno, vale citar a existncia de Conciliao Judicial frmada pela Unio
e o Ministrio Pblico do Trabalho no sentido de que a Administrao Pblica
Federal contrate servios terceirizados apenas nas hipteses autorizadas pelo
Decreto n 2.271/1997, sob pena de multa diria em caso de descumprimento
(Termo de Conciliao Judicial Processo n 00810-2006-017-10-00-7).
Assim, cabe ao advogado alertar o gestor pblico quanto existncia de bices jurdicos
pretenso de celebrar convnio com arranjo como esse, preferencialmente condicionando o
reconhecimento da regularidade jurdica do procedimento ao atendimento das recomendaes
que lhe compete fazer.
Numa postura proativa, ainda incumbe ao rgo de assessoramento jurdico propor alternativas
juridicamente viveis, tais como: (i) a realizao de concurso pblico (art. 37, II, CF); (ii) a
contratao temporria (art. 2, VI, i, Lei n 8.745/93
[16]
); (iii) a contratao, via procedimento
licitatrio, de servios tcnicos profssionais especializados (art. 13, Lei n 8.666/93); e (iv) a
contratao, por licitao, de atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares
aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo (Decreto n 2.271/97).
2 Verifcao da presena dos elementos caractersticos do instrumento
A marca distintiva dos convnios a conjugao de esforos (mtua colaborao) para a
consecuo de um objetivo comum dos partcipes (busca por um resultado comum), segundo
se extrai da defnio contida no art. 1, 1, I, do Decreto n 6.170, de 25.7.2007.
mngua de tais elementos fundamentais, no possvel reconhecer a autntica conformao
de certa relao jurdica ao padro dos convnios, sendo provvel que se trate de objeto cuja
contratao passvel de licitao.
A tais caractersticas, a doutrina acrescenta outras, como a ausncia de preo ou de
remunerao em favor do convenente. Confra a lio de Jorge Miranda Ribeiro e Maria Mota
Pires
[17]
a respeito do tema:
[...] ao considerar o interesse das partes - oposto no contrato e convergente ou
comum no convnio - acrescentam outras: a) os conveniados devem ter
objetivos institucionais comuns; b) os partcipes devem objetivar um resultado
comum; c) no h preo ou remunerao; h mtua colaborao, que implica
repasse de verbas, de uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais,
de imveis e at de know-how; d) no se fala em partes, pois no h
pretenses diversas; h partcipes com as mesmas pretenses; e) ausncia de
vnculo contratual, de clusula de permanncia obrigatria, de sanes de
inadimplncia. (grifos acrescidos)
Em sntese, podem-se enumerar os seguintes requisitos para a caracterizao do convnio: (i)
objetivo comum; (ii) mtua colaborao; e (iii) ausncia de remunerao.
Para aferir o interesse de um ente em torno de determinado objeto preciso identifcar quais
so as suas atribuies institucionais.
Com efeito, as atribuies e objetivos institucionais do pretenso convenente podem indicar que
a parceria envolve um objetivo comum e, no caso de entes pblicos, talvez at faa presumir a
capacidade tcnica e operacional do parceiro.
Por outro lado, o ato constitutivo de uma fundao privada no tem o condo de esclarecer se,
de fato, determinada relao jurdica se baseia num regime de mtua colaborao.
Em outras palavras, no basta a afnidade entre as atribuies institucionais dos partcipes,
preciso que o arranjo concebido para a relao jurdica contemple, na prtica, um regime de
mtua colaborao.
Alm do conjunto de responsabilidades que se atribui a cada partcipe na minuta do convnio,
duas circunstncias evidenciam a efetiva caracterizao da mtua colaborao: uma delas o
aporte da contrapartida da convenente e a outra a ausncia de remunerao em seu favor.
No caso concreto em que se baseia o presente estudo, a minuta do convnio atribuiu
convenente a responsabilidade pela execuo do objeto e estabeleceu que a sua contrapartida
dar-se-ia na forma de servios. Previu, ainda, por fora do arts. 24, 2, e 43, III, da Portaria
Interministerial n 507/2011, que o valor da contrapartida seria aferido segundo o previsto no
Plano de Trabalho.
Por outro lado, o Plano de Trabalho contemplou item que depunha contra a real caracterizao
da mtua colaborao, a saber, aquele que autorizava o ressarcimento de despesas
administrativas em termos percentuais do valor do convnio (10%), totalizando estipndio em
cifra considervel em benefcio da convenente.
Com efeito, ao prefxar no Plano de Trabalho o valor do ressarcimento de despesas
administrativas em 10% do valor do convnio, o gestor pblico acabou por autorizar verdadeiro
pagamento de remunerao ou mesmo de taxa de administrao fundao convenente, em
situao que no coaduna com o regime de mtua colaborao e com a vedao expressa do
art. 52, pargrafo nico, da Portaria Interministerial n 507/2011.
[18]
A esse respeito, Maria Sylvia Di Pietro
[19]
salienta que no convnio no se cogita de preo ou
remunerao, que constitui clusula inerente aos contratos, na medida em que, nesse tipo de
instrumento, o regime o da mtua colaborao.
E nem se diga que o pargrafo nico do art. 52 da Portaria Interministerial n 507/2011 ampara
essa prtica, pois a permisso para acolher despesas administrativas conferida por essa norma
diz respeito aos custos operacionais a serem efetivamente suportados pelo parceiro privado na
implementao do objeto do convnio e deveria constituir item detalhado da planilha de preos
proposta pela pretensa convenente.
Registre-se, ainda, que o limite de 15% fxado na referida norma no permite que o valor do
ressarcimento das despesas administrativas seja calculado pela incidncia de um percentual
aleatrio sobre o valor do convnio.
O art. 52, pargrafo nico, da Portaria Interministerial n 507/2011 apenas limita o
ressarcimento a 15% do valor do convnio, sem afastar a correlao lgica que deve existir
entre o valor de tal ressarcimento e os custos operacionais detalhados na planilha de preos
proposta pela convenente e aprovada pela concedente.
[20]
remansosa a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio rechaando a remunerao de
fundaes ou o pagamento de taxa de administrao calculada com base no valor do convnio,
seno vejamos:
[RELATRIO]
3.8.4. A questo da cobrana de taxa de administrao j foi amplamente
discutida em Decises da Corte de Contas, quando a relao entre uma
instituio federal e uma fundao de apoio se d mediante convnio, sendo
invariavelmente contestada a sua prtica.
3.8.5. Observa-se nos casos concretos dos ajustes entre as IFEs e suas
Fundaes de Apoio, que independentemente do apoio que estas ltimas
prestem, na execuo dos projetos, a maior parte dos servios a serem
executados so terceirizados.
3.8.6. O convnio tem como princpio a conjuno de interesse comum, em
sntese, que, em sntese, se concretiza com a feitura do objeto; enquanto nos
contratos de um lado h o interesse de que o objeto se realize e do outro o
mesmo interesse, todavia para satisfazer, no fnal, a partir da concretizao do
objeto, a remunerao por tal execuo, includos nessa remunerao, taxa de
administrao, lucro, etc.
[...]
3.8.10 Todavia, tal taxa de administrao deve fazer parte do detalhamento da
planilha de preos a serem cobrados de forma a que a Administrao Pblica
possa verifcar a sua compatibilidade com os preos de mercado, porquanto,
no haveria lgica existir uma Lei que permitisse a contratao direta com
dispensa de licitao a uma Fundao que viesse a cobrar preos superiores
aos praticados no mercado, auferisse faturamento que venha a declarar como
decorrentes da cobertura dos custos de sua manuteno (taxa de
administrao) subcontratasse os servios, livre da concorrncia e ainda assim
faz-lo por preo superior a de outros possveis interessados, que por fm
poderiam dar apoio aos projetos de interesse das instituies federais de
ensino, qui com qualidade at mesmo superior.
3.8.11. Importante ainda destacar que nas situaes em que o ajuste venha a
ser o convnio, devem ser aplicadas s disposies da Lei n 8.666/93, art.
116, combinado com a Lei n 8.958/94, art. 3, inciso I."
3.8.12. Acrdo 2448/2007-2 Cmara proferido no TC 013.996/2003-2,
determinou Universidade Federal Fluminense no seu item 9.4.5. que:
9.4.5. exclua, nos contratos celebrados com Fundao Euclides da Cunha, o
pagamento de taxa de administrao, devendo a retribuio pelos custos
operacionais suportados pela Fundao constituir item devidamente detalhado
da planilha de preos apresentada;
[...]
[ACRDO]
[...]
9.7 determinar Universidade Federal do Amazonas que:
9.7.1 proceda reviso de todos os pactos frmados com a UNISOL, para
adequ-los s Leis 8.666/1993 e 8.958/1994 e s determinaes do Tribunal de
Contas da Unio;
[...]
9.7.5 exclua, nos contratos celebrados com a UNISOL, o pagamento de taxa de
administrao, devendo a retribuio pelos custos operacionais suportados
pela Fundao constituir item devidamente detalhado da planilha de preos
apresentada; (Acrdo n 429/2010-2 Cmara, Rel. Ministro Aroldo Cedraz)
9.1. [...] conhecer da presente Representao, para, no mrito, consider-la
procedente;
[...]9.3. determinar Fundao Universidade de Braslia FUB que:9.3.1. adote as
providncias necessrias, [...] no prazo de 30 (trinta) dias, para a celebrao de
termo de aditamento ao contrato frmado com a Fundao Universitria de Braslia,
referente ao Processo n 23106.006929/2007-07, que especifque os servios de
apoio logstico a serem prestados pela fundao e os servios a serem
contratados junto a terceiros, fazendo constar os quantitativos e respectivos
valores, indicando, por exemplo, a quantidade de passagens areas e horas de
consultores, e restrinja a remunerao da fundao de apoio ao preo certo dos
servios de apoio logstico efetivamente prestados, vedada a estipulao em
percentual da despesa a ser realizada, conforme item 9.1.6 do Acrdo n
1233/2006-P;
[RELATRIO]3.23 As atividades de apoio so acessrias e podem compreender a
contratao de pessoas fsicas ou jurdicas, pagamento de bolsas de pesquisa,
dentre outras. No entanto, o contrato da instituio de ensino com a fundao de
apoio no prescinde da especifcao de tais atividades e da previso da
respectiva remunerao em valor correspondente ao preo certo do servio de
apoio, vedada a estipulao em percentual da despesa a ser realizada.
(Acrdo n 2848/2008-Plenrio, Rel. Ministro Benjamin Zymler) (grifos acrescidos)
[Trata-se embargos de declarao opostos contra Acrdo que negou provimento
a de pedido de reexame interposto contra Acrdo proferido em auditoria realizada
com o objetivo de verifcar a conformidade de contratos frmados nas reas de
publicidade e propaganda, bens e servios de informtica, servios de engenharia
e contratao de navios].[VOTO][...] restou devidamente evidenciado que a
contratao da [Fundao] mediante o Termo de Cooperao 4600001949 deveria
ser precedida de licitao. [...]
'Outra irregularidade apontada no citado relatrio refere-se no execuo do
objeto contratado pela aludida fundao, com cobrana indevida de taxa de
administrao. Observa-se que parte da equipe de auditoria realizou visita tcnica
[Fundao] [...], sendo informado aos auditores pelo [omissis], responsvel por
essa Fundao, que o trabalho no fora desenvolvido diretamente por eles, mas
pela empresa [contratada], conforme atestam o convnio e o termo aditivo a este
celebrados entre ambos, [...];
Examinando esse termo aditivo, [...], constata-se que cada uma das 5 (cinco)
etapas do projeto sob a responsabilidade da [Fundao] [...] foi executada, de fato,
pela [contratada], cabendo, em cada fase, a esta um valor correspondente 90%
do previsto no Contrato n 4600001949 para pagamento Fundao pela
Transpetro. Pode-se verifcar que a [Fundao] atuou, nesse episdio, apenas
como intermediria.
Ademais, os 10% que fcaram a cargo da [Fundao], no valor total de R$
98.900,00 (noventa e oito mil e novecentos reais), caracterizam ntida taxa de
administrao cobrada pela Fundao, fato este que enseja de plano dbito a ser
ressarcido Transpetro por caracterizar enriquecimento sem causa por parte da
[Fundao], visto que repassou toda a execuo do objeto empresa [contratada],
atuando, sem necessidade, como mera intermediria, onerando o valor
contratado. (Acrdo n 1903/2008-2 Cmara, Rel. Ministro Benjamin Zymler)
(grifos acrescidos)

Tomada de Contas Especial. Irregularidades na aplicao de recursos federais
descentralizados por meio do Sistema nico de Sade - SUS para o Municpio.
Pagamento de taxa de administrao]
[ACRDO]9.10. nos termos do art. 12, inciso IV, da Lei 8.443/92, seja
determinado Prefeitura Municipal de Caic/RN que
[...]9.10.3. na execuo de contratos ou instrumentos similares, custeados no todo
em parte com recursos repassados pela Unio, abstenha-se de pagar taxas de
administrao ou outros adicionais no previstos em clusula contratual ou
vedados pela Portaria Interministerial n 127/2008, dos Ministrios do
Planejamento, Oramento e Gesto; da Fazenda e do Controle e da
Transparncia;
[VOTO]39. Pelas razes expendidas na instruo de fs. 411 a 430 (parcialmente
reproduzida no relatrio precedente), entendo que as razes de justifcativa
apresentadas pelos Srs. [omissis 1 e 2] no descaracterizam as seguintes
irregularidades (relao inclusa na proposta de encaminhamento constante da
ltima instruo):
[...]b) pagamentos indevidos, no mbito do Contrato 108/94, assinado com a
[cooperativa], a ttulo de Taxa de Administrao de 10%, sem previso contratual
(itens 7.1.1 e 7.2.1 - f. 421); (Acrdo n 3131/2010-2 Cmara, Rel. Ministro
Augusto Sherman Cavalcanti) (grifos acrescidos)
Essa impresso negativa ganha ainda mais fora quando a fundao privada, como ocorreu no
caso, no executa o objeto do convnio com o seu prprio pessoal, mas terceiriza, ou melhor,
quarteiriza o desempenho das atividades voltadas consecuo do objetivo perseguido na
espcie.
Portanto, o advogado pblico deve estar atento quanto a eventual item do Plano de Trabalho
intitulado despesas administrativas, a fm de evitar que seu montante seja calculado pela
simples incidncia de um percentual sobre o valor do convnio, caracterizando verdadeira
remunerao da convenente, em subverso lgica da mtua colaborao.
Em suma, o pagamento de remunerao convenente, alm de contrariar o pressuposto
negativo
[21]
para a caracterizao de convnios - inexistncia de preo ou remunerao -,
corrobora a impresso de que na situao em comento no houve propriamente o intuito de
recproca cooperao para a realizao de um objetivo comum, mas to somente a contratao
direta de pessoa jurdica para o desempenho de certa atividade fornecimento de mo de obra
, sendo que, para tanto, a Constituio exige a observncia da Lei n 8.666/1993.
[22]
Com efeito, segundo os julgados do TCU acima colacionados, o pagamento de remunerao
fundao mais reprovvel quando a execuo do objeto transferida a outrem.
No por acaso, a Portaria Interministerial n 507/2011, em seu art. 60,
[23]
exige que a entidade
privada sem fns lucrativos convenente execute diretamente o objeto da parceria, salvo nas
hipteses admitidas pela norma.
O fato que a convenente deve dar sua parcela de contribuio na consecuo do objetivo
perseguido na espcie (recproca cooperao), sem limitar sua atuao ao papel de mero
fornecedor de mo-de-obra, entendido como aquele que apenas seleciona, contrata os
profssionais e promove a gesto correlata, sobretudo quando ainda recebe algum tipo de
remunerao pelo desempenho dessas atividades.
Nesse sentido, confra-se o seguinte precedente do TCU:
[ACRDO]
[...] 8.1 determinar [...] que, em futuros ajustes, observe o art. 48, caput e 1
do Decreto n. 93.872/86, de maneira que a celebrao de convnios seja
utilizada to-s para a execuo de servios de interesse recproco desse
Ministrio e do ente conveniado, e no para a contratao de prestao de
servios, bem como observe o art. 116 da Lei n 8.666/93, que submete a
celebrao de convnio aprovao prvia do competente plano de trabalho.
(Deciso n. 118/2000 - Plenrio, Relator Min. Humberto Souto. Processo TC
n. 014.137/1992-2, DOU de 20.03.2000) (grifos acrescidos)
Diante desse contexto, cabe ao rgo jurdico propor a reformulao do Plano
de Trabalho quanto ao item que eventualmente admita a remunerao da
convenente com base no valor do convnio, alm de alertar o gestor pblico
acerca dos seguintes pontos:
(i) a convenente deve, de fato, dar sua parcela de contribuio na consecuo
do objetivo perseguido na espcie (recproca cooperao), sem limitar sua
atuao ao papel de mero fornecedor ou agenciador de mo-de-obra, assim
entendido aquele que apenas seleciona e contrata os profssionais,
promovendo a gesto correlata; e
(ii) a convenente no pode ser remunerada com base no valor do convnio,
admitindo-se apenas o ressarcimento das despesas operacionais por ela a
serem suportadas, conforme detalhamento da planilha de preos aprovada pela
concedente.
Resumindo as observaes contidas neste estudo, sugere-se a adoo das seguintes
providncias pelos rgos jurdicos consultivos responsveis pelo exame da minuta de
convnios:
a) examinar a legalidade do objeto de convnios e instrumentos congneres, verifcando no
apenas a sua conformidade, em abstrato, com o ordenamento jurdico ptrio, mas tambm a
compatibilidade do arranjo de certa relao jurdica com as peculiaridades dos ajustes dessa
natureza;
b) solicitar ao gestor pblico, quando necessrio, maior clareza, preciso e detalhamento na
descrio do objeto na minuta do convnio, no Plano de Trabalho e no Projeto Bsico/Termo de
Referncia;
c) recomendar ao gestor pblico, quando for o caso, a instaurao de procedimento licitatrio
para a contratao de servios tcnicos profssionais especializados, nos termos do art. 13 da
Lei n 8.666/1993, sem prejuzo da comprovao de que trata o art. 20, 2, da Lei n
12.465/2011;
d) no caso de convnios ou instrumentos congneres cujo objeto envolva prestao de
servios, condicionar o reconhecimento da regularidade jurdica do procedimento
demonstrao, por parte do gestor pblico, de que:
d.1) a entidade privada sem fns lucrativos convenente executar diretamente o objeto da
parceria, salvo nas hipteses excepcionais admitidas pela Portaria Interministerial que disciplina
a transferncia de recursos da Unio mediante convnios (art. 60, Portaria Interministerial n
507/2011);
d.2) o pessoal da convenente ou eventuais profssionais por ela contratados somente
desempenharo atividades que, comprovadamente, no possam ser realizadas pelo pessoal
em exerccio no rgo (art. 20, 2, Lei n 12.465/2011);
d.3) o instrumento no tem por objeto o exclusivo fornecimento de mo de obra (art. 4, II,
Decreto n 2.271/1997), mas de fato envolve regime de mtua colaborao para a consecuo
de um objetivo comum;
d.4) o pessoal da convenente ou eventuais profssionais por ela contratados no
desempenharo atividades prprias do ente pblico, assim defnidas no seu plano de cargos e
salrios, ou que constituam sua misso institucional, mas apenas atividades que se
caracterizem como acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem
rea de competncia legal do rgo (art. 37, II, CF; art. 1, 2, Decreto n 2.271/1997; art. 9,
I e II, IN/SLTI-MP n 02/2008);
d.5) o pessoal da convenente ou eventuais profssionais por ela contratados no
desempenharo tarefas estranhas ao previsto no Plano de Trabalho; e
d.6) no haver subordinao trabalhista entre os profssionais contratados e a SEP/PR (art.
4, IV, Decreto n 2.271/97; e Enunciado n 331 do TST).
e)propor alternativas juridicamente viveis para contornar eventual problema da carncia de
pessoal no mbito do rgo ou entidade, como: (i) a realizao de concurso pblico (art. 37, II,
CF); (ii) a contratao temporria (art. 2, VI, i, Lei n 8.745/93
[24]
); (iii) a contratao, via
procedimento licitatrio, de servios tcnicos profssionais especializados (art. 13, Lei n
8.666/93); e (iv) a contratao, por licitao, de atividades materiais acessrias, instrumentais
ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo (Decreto
n 2.271/97);
f) verifcar, no caso concreto, a presena dos elementos caractersticos dos convnios (objetivo
comum, mtua colaborao e ausncia de remunerao), alertando o gestor pblico em
relao aos seguintes pontos quando se tratar de ajuste envolvendo prestao de servios:
f.1) o convenente deve, de fato, dar sua parcela de contribuio na consecuo do objetivo
perseguido na espcie (recproca cooperao), sem limitar sua atuao ao papel de mero
fornecedor ou agenciador de mo-de-obra, assim entendido aquele que apenas seleciona e
contrata os profssionais, promovendo a gesto correlata.
g) recomendar a excluso de qualquer disposio da minuta do instrumento ou item do Plano
de Trabalho que autorize a remunerao da convenente, notadamente quando o respectivo
clculo se der pela incidncia de percentual sobre o valor do convnio; e
h) recomendar que os custos operacionais a serem suportados pela convenente sejam
detalhados na planilha de preos apresentada, para fns de ressarcimento, sem prejuzo da
respectiva prestao de contas ao fnal.
CONCLUSO
O convnio, assim como qualquer outro negcio jurdico, tem sua validade condicionada
licitude do respectivo objeto, sendo que a avaliao acerca da regularidade desse aspecto, por
dever de ofcio, incumbe fundamentalmente ao rgo de assessoramento jurdico; e no se
restringe anlise de sua conformidade, em abstrato, com o ordenamento jurdico ptrio, mas
tambm passa pelo exame da compatibilidade do arranjo de certa relao jurdica com as
peculiaridades dos convnios e instrumentos congneres.
Nessa linha de raciocnio, cumpre salientar que o advogado deve dispensar ateno redobrada
em toda situao na qual o ajuste envolva prestao de servios, sobretudo quando o
convenente for entidade privada sem fns lucrativos. Isso porque a experincia na matria
revela ser bastante comum a utilizao de intermedirios ou fundaes de apoio como
mecanismo de burla licitao para a contratao de servios, caracterizando em alguns
casos o que se denominou de agenciamento ou arregimentao de mo de obra.
Em outros casos, a intermediao de entidades privadas tambm serve para a aquisio de
bens sem licitao ou para a execuo de atividades de cunho meramente administrativo, o
que tambm deve ser rechaado.
Outra prtica que se deve combater com orientaes jurdicas incisivas a formalizao de
relaes que proporcionem a indevida terceirizao/quarteirizao da misso institucional do
rgo assessorado ou a transferncia de atos de planejamento estratgico e gesto.
Sob outra perspectiva, cumpre destacar que a anlise da adequao jurdica do instrumento
tambm deve contemplar a verifcao acerca da efetiva presena dos elementos
caractersticos dos convnios e ajuste congneres.
Esse tipo de exerccio importante porque fora uma refexo sobre a presena de um objetivo
comum a ser alcanado em regime de mtua colaborao; ou de interesse contrapostos,
tpicos de contratos.
A propsito, registre-se que, em se tratando de convnio, no basta checar a compatibilidade
entre as atribuies institucionais do parceiro e o objeto do instrumento (objetivo comum);
preciso verifcar, tambm, se o arranjo concebido para a relao jurdica contempla
efetivamente um regime de mtua colaborao, o que pode ser identifcado especialmente a
partir do papel que cada partcipe assume na parceria, do aporte de contrapartida pela
convenente e da ausncia de remunerao em seu benefcio.
Sobre o tema, vale citar o Acrdo n 2510/2010, em que o Plenrio do Tribunal de Contas da
Unio apontou falha na atuao de determinada Consultoria Jurdica por conta da emisso de
parecer jurdico favorvel celebrao de convnio, quando a natureza do objeto do acordo -
prestao de servios - e os interesses contrapostos das partes eram incompatveis com o
ajuste convenial, deixando, assim, de ser realizada contratao mediante prvia licitao
pblica, em desacordo com o que dispem o art. 2 da Lei 8.666/1993, o art. 48 do Decreto
93.872/1986 e o art. 1, 1, inciso I, da IN/STN 1/1997, poca vigente.
REFERNCIAS
AGUIAR, Ubiratan et al. Convnios e tomadas de contas especiais. 2. ed. Belo Horizonte:
Frum, p. 23, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. So Paulo: Atlas, p. 338,
2006.
RIBEIRO, Jorge Miranda; PIRES, Maria Mota. Convnios da Unio. Braslia: Braslia Jurdica,
p. 88, 2005.
RIBEIRO, Jorge Miranda. Convnios da Unio: temas polmicos, doutrina, jurisprudncia do
TCU e Poder Judicirio, recomendaes. Braslia: Braslia Jurdica, p. 29, 2005.
Notas
[1]
Art. 1 [...]
1 Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I - convnio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de
recursos fnanceiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica
federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica
estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fns
lucrativos, visando a execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto,
atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua
cooperao; (grifos acrescidos)
[2]
Vide Acrdo n 800/2008-TCU-2 Cmara e Acrdo n 1562/2009-TCU-Plenrio.
[3]
AGUIAR, Ubiratan et al. Convnios e tomadas de contas especiais. 2. ed. Belo Horizonte:
Frum, p. 23, 2005.
[4]
RIBEIRO, Jorge Miranda; PIRES, Maria Mota. Convnios da Unio. Braslia: Braslia
Jurdica, p. 88, 2005.
[5]
Art. 11, V e VI, alnea a, da Lei Complementar n 73, de 10.2.1993.
[6]
A expresso vem aqui empregada em sentido amplo, abrangendo os negcios jurdicos
celebrados pela Administrao.
[7]
Essas questes sero abordadas em tpico especfco adiante.
[8]
Seo IV
Dos Servios Tcnicos Profssionais Especializados
Art. 13. Para os fns desta Lei, consideram-se servios tcnicos profssionais especializados os
trabalhos relativos a:
I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos;
II - pareceres, percias e avaliaes em geral;
III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias fnanceiras ou tributrias; (Redao dada
pela Lei n 8.883, de 1994)
IV - fscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios;
V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal;
VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico.
VIII - (Vetado). (Includo pela Lei n 8.883, de 1994)
1 Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os contratos para a prestao de
servios tcnicos profssionais especializados devero, preferencialmente, ser celebrados
mediante a realizao de concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.
2 Aos servios tcnicos previstos neste artigo aplica-se, no que couber, o disposto no art.
111 desta Lei.
3 A empresa de prestao de servios tcnicos especializados que apresente relao de
integrantes de seu corpo tcnico em procedimento licitatrio ou como elemento de justifcao
de dispensa ou inexigibilidade de licitao, fcar obrigada a garantir que os referidos
integrantes realizem pessoal e diretamente os servios objeto do contrato. (grifos acrescidos)
[9]
No caso de contratao de servios tcnicos profssionais especializados o regime jurdico
outro, bem diferente dos convnios, de modo que o regramento prprio deve ser observado,
ainda que o procedimento culmine em alguma das hipteses de inexigibilidade ou de dispensa
de licitao.
[10]
Norma reproduzida nas sucessivas leis de diretrizes oramentrias.
[11]
A questo da remunerao da convenente ser tratada em tpico especfco adiante.
[12]
O Acrdo n 353/2005-TCU-Plenrio demonstra quo pacfco o entendimento de que a
celebrao de convnios prescinde de licitao, pois se caracteriza uma espcie de
inviabilidade de competio.
[13]
A Administrao Pblica transfere a execuo do objeto a uma Fundao (terceirizao),
que, por sua vez, repassa-o a outrem (quarteirizao).
[14]
No stio eletrnico do Tribunal consta apenas a observao de que a Smula se encontra
em estudo de revogao-alterao.
[15]
Smula n 331 do TST
CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE (nova redao do item IV e
inseridos os itens V e VI redao) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011I -
A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo
diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019,
de 03.01.1974). II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no
gera vnculo de emprego com os rgos da Administrao Pblica direta, indireta ou
fundacional (art. 37, II, da CF/1988). III - No forma vnculo de emprego com o tomador a
contratao de servios de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e
limpeza, bem como a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde
que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta. IV - O inadimplemento das obrigaes
trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos
servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao processual e
conste tambm do ttulo executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administrao Pblica
direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso
evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n. 8.666, de
21.06.1993, especialmente na fscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais
da prestadora de servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero
inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.
VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas
decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao laboral.
[16]
Art. 1 Para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, os rgos da
Administrao Federal direta, as autarquias e as fundaes pblicas podero efetuar
contratao de pessoal por tempo determinado, nas condies e prazos previstos nesta Lei.
Art. 2 Considera-se necessidade temporria de excepcional interesse pblico:
[...]
VI - atividades: (Redao dada pela Lei n 9.849, de 1999).
[...]
i) tcnicas especializadas necessrias implantao de rgos ou entidades ou de novas
atribuies defnidas para organizaes existentes ou as decorrentes de aumento transitrio no
volume de trabalho que no possam ser atendidas mediante a aplicao do art. 74 da Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990; (Includo pela Lei n 11.784, de 2008) (grifos acrescidos)
[17]
RIBEIRO, Jorge Miranda. Convnios da Unio: temas polmicos, doutrina, jurisprudncia
do TCU e Poder Judicirio, recomendaes. Braslia: Braslia Jurdica, p. 29, 2005.
[18]
Art. 52. O convnio dever ser executado em estrita observncia s clusulas avenadas e
s normas pertinentes, inclusive esta Portaria, sendo vedado:
I - realizar despesas a ttulo de taxa de administrao, de gerncia ou similar;
[...]
Pargrafo nico. Os convnios celebrados com entidades privadas sem fns lucrativos, podero
acolher despesas administrativas at o limite de quinze por cento do valor do objeto, desde que
expressamente autorizadas e demonstradas no respectivo instrumento e no plano de trabalho
[19]
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. So Paulo: Atlas, p. 338,
2006.
[20]
Alm disso, no se pode esquecer que, ao fnal, a convenente dever comprovar os custos
operacionais em que efetivamente incorreu, detalhando-os em demonstrativo especfco da
prestao de contas.
[21]
Trata-se de um pressuposto negativo, isto , de um aspecto cuja presena macula a validade
da relao jurdica formalizada por convnio: presente a remunerao, no se tratar de
convnio, mas de contratao de servio que deveria ter sido precedida de licitao.
[22]
Alm do respeito s restries legais j comentadas.
[23]
Art. 60. A entidade privada sem fns lucrativos benefciria de recursos pblicos dever
executar diretamente a integralidade do objeto, permitindo-se a contratao de servios de
terceiros quando houver previso no plano ou programa de trabalho ou em razo de fato
superveniente e imprevisvel, devidamente justifcado, aprovado pelo rgo ou entidade
concedente.
[24]
Art. 1 Para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, os rgos
da Administrao Federal direta, as autarquias e as fundaes pblicas podero efetuar
contratao de pessoal por tempo determinado, nas condies e prazos previstos nesta Lei.
Art. 2 Considera-se necessidade temporria de excepcional interesse pblico:
[...]
VI - atividades: (Redao dada pela Lei n 9.849, de 1999).
[...]
i) tcnicas especializadas necessrias implantao de rgos ou entidades ou de novas
atribuies defnidas para organizaes existentes ou as decorrentes de aumento transitrio no
volume de trabalho que no possam ser atendidas mediante a aplicao do art. 74 da Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990; (Includo pela Lei n 11.784, de 2008) (grifos acrescidos)
Leonardo Stuckert Lima
Advogado da Unio. Especialista em Direito, Estado e Constituio. Coordenador de Convnios
na Consultoria Jurdica junto ao Ministrio da Defesa
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
LIMA, Leonardo Stuckert. Aspectos relevantes na anlise jurdica de convnios: legalidade do
objeto e elementos caractersticos do instrumento. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n.
3507, 6 fev. 2013. Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/23597>. Acesso em: 21 mar. 2014.