Oficina de Coordinacin y Orientacin

Capitalizacin de buenas prcticas del Programa URB-AL III

Conceptualizacin de los grupos temticos
Cluster Integracin urbana y territorial

POLTICAS DE INTEGRACIN URBANA, INCLUSIN SOCIAL Y MEJORA DE LA CALIDAD DE LAS
PERIFERIAS
Introduccin
El fenmeno del crecimiento de las ciudades sigue siendo un aspecto fundamental de las
dinmicas demogrficas en Amrica latina. Las grandes reas urbanas continan creciendo y
sus centros concentran las principales actividades econmicas. Tambin las ciudades
intermedias, consideradas motores de modernizacin por tener el dinamismo necesario - en
trminos de servicios, infraestructuras y recursos - para ser el ncleo de procesos
productivos innovadores, tienden a incrementar su nmero y a involucrar nuevos territorios.
Las posibilidades ofrecidas por las ciudades constituyen el polo de atraccin de los flujos de
movilidad humana interna y externa. Estas tendencias, a pesar de ofrecer nuevas
oportunidades tanto a los sectores marginales de la poblacin como a las clases medias
emergentes, generan tambin procesos de exclusin social para los cuales es necesario
proponer soluciones.
Para indicar la importancia del fenmeno de la urbanizacin en Amrica latina es suficiente
presentar algunos datos. Segn las Naciones Unidas (Population Division of the Department of
Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, 2008) en el periodo 2005-2010
la tasa de crecimiento demogrfico anual en Amrica latina y Caribe fue del 1.1%, mientras en
el quinquenio precedente fue ligeramente superior, el 1,3%. Por su parte la poblacin urbana
creci en los dos perodos considerados a una tasa anual del 1.6% y del 1.9% respectivamente.
Estos datos ayudan a explicar el por qu el 80% de la poblacin latinoamericana (alrededor de
470 millones de personas) se concentra en las reas urbanas. Esto significa que, a pesar de la
alta proporcin de poblacin urbana con la que cuenta Amrica Latina, el crecimiento hacia la
urbanizacin sigue sin cesar. Cinco de los treinta ms grandes aglomeraciones urbanas del
mundo se encuentran en Amrica latina: So Paulo, Ciudad de Mxico, Buenos Aires, Rio de
Janeiro y Lima. De mantenerse esta tendencia el subcontinente latinoamericano ser la
macrorregin ms urbanizada del planeta en el prximo futuro.
La cuestin de la cohesin social en Amrica latina, por consiguiente, est estrechamente
asociada a las reas urbanas. El contexto de las ciudades es el espacio donde se manifiestan


con mayor densidad los problemas de pobreza, marginalidad y violencia. Las desigualdades
econmicas, el limitado acceso a los servicios pblicos, la segregacin residencial y la carencia
de infraestructuras provocan conflictos sociales e inseguridad, dificultando lograr adecuados
niveles de cohesin entre los ciudadanos.

Los territorios entre integracin y desintegracin
Para fomentar el dilogo y el intercambio de buenas prcticas entre autoridades locales
responsables por la ejecucin de proyectos y polticas pblicas en mbito urbano, es necesario
compartir un mismo lenguaje. Existen conceptos cuyo significado tiene que ser comprendido y
compartido antes de iniciar la discusin sobre la difusin de los elementos de xito de las
polticas urbanas y de los proyectos que las componen. El dilogo y el intercambio se
construyen, en primer lugar, con base en una comunidad de conocimiento compartido.
Por como se ha desarrollado a lo largo de los aos, la ciudad latinoamericana ha sido y
contina siendo el escenario de las desigualdades sociales que se manifiestan en el
subcontinente. Los gobiernos municipales enfrentan cotidianamente la necesidad de
involucrar las poblaciones vulnerables y marginadas en el tejido urbano. Las ciudades
latinoamericanas, as mismo, conviven con problemas de desintegracin social y territorial
que se reflejan en sus propias estructuras urbansticas. Amplios espacios de las ciudades
subsisten sin conectividad, material e inmaterial, y requieren intervenciones estructurales
para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos.
Las fracturas territoriales de las ciudades generan una serie de fronteras que son a la vez
artificiales y muy reales. La ciudad formal y la ciudad informal son parte de una misma
aglomeracin urbana, pero al mismo tiempo estn divididas por una serie de lmites invisibles
que contribuyen a la segregacin de los ciudadanos. Los asentamientos informales ocupan
porcentajes elevados del territorio municipal y su poblacin accede en forma muy limitada a
los servicios pblicos, siendo la principal vctima de la inseguridad y la discriminacin. En
contraposicin, los barrios ricos se encierran y aslan a travs de barreras fsicas y servicios de
seguridad privada. Como seala Bauman (2005), los habitantes de las grandes ciudades
latinoamericanas viven un socialidad ambigua: el territorio en que se mueven es tanto el lugar
que brinda proteccin contra las fuerzas de la globalizacin y garantiza amparo por medio de
mecanismos de tipo comunitario, como el espacio violento en el que los derechos no se
reconocen. Los sectores ms vulnerables de la poblacin son aquellos que experimentan en
mayor medida los aspectos negativos del vivir en una metrpoli.
Este concepto se refleja en la idea de ciudad escasa formulada por Maria Alice Rezende de
Carvalho (2005). De acuerdo con este punto de vista la falta de espacios pblicos compartidos,
la baja capacidad de las instituciones y de la sociedad de universalizar reglas y valores, as


como la participacin limitada a la vida pblica tienen efectos fragmentadores en la
poblacin. El desorden urbano y la violencia de las ciudades son enlazadas con la ausencia de
cultura cvica y solidaridad; al mismo tiempo la fragilidad de los mecanismos generadores de
cultura cvica produce apropiacin privada, mecanismos de depredacin, desconfianza y
violencia.
Un desafo fundamental de la ciudad latinoamericana consiste, por consiguiente, en superar
su fragmentacin y separacin territorial. Lograr la integracin de su territorio, recuperando
reas degradadas, insertando a las franjas marginales de la poblacin en el tejido social,
mejorando la dotacin de viviendas e infraestructuras y fortaleciendo las polticas de
planificacin urbana son algunas de las intervenciones que hacen posible la participacin y la
cultura cvica, contribuyendo as a la cohesin social.

Dimensiones de la integracin urbana
En la comunidad URBAL III pueden identificarse algunas de las dimensiones que contribuyen a
la integracin urbana y, por ende, a la cohesin social:
Inclusin social y contraste a la violencia urbana;
Fortalecimiento de las polticas de ordenacin territorial y planificacin;
Recuperacin de reas degradadas.
Los proyectos URBAL-III que pertenecen al grupo de la integracin urbana se pueden
distribuir, de acuerdo con sus caractersticas y los aspectos prevalecientes, entre estas tres
dimensiones. Si bien los proyectos contienen estrategias y acciones distintas, tanto en
trminos de contexto fsico como institucional, las polticas pblicas en estas tres dimensiones
tienden todas a restituir el espacio urbano a los ciudadanos.
La primera dimensin incide directamente en las condiciones de vida y la
seguridad/inseguridad de las personas; la segunda hace referencia a la planificacin del
desarrollo urbano; la tercera apunta a la insercin de las reas marginalizadas en el tejido vital
de la ciudad.

Inclusin social y contraste a la violencia urbana
Aplicado a la realidad de las ciudades latinoamericanas, el concepto de inclusin social est
vinculado estrechamente a la fragilidad econmica de sectores amplios de la poblacin y a su
vulnerabilidad frente a los fenmenos de violencia e inseguridad. Hacer que las ciudades sean
ms incluyentes significa mejorar las condiciones del pobre urbano y aumentar su capacidad
de reaccin (resiliencia) frente a las conductas ilegales y delictivas.


La pobreza en Amrica latina es cada vez ms un fenmeno principalmente urbano, cuyas
caractersticas son bastante diversas de la indigencia tradicional. Una apropiada definicin de
pobreza urbana es la adoptada por UN-HABITAT en la llamada Declaracin de Recife (UN-
HABITAT, 1996):
Por una parte, los pobres no slo sufren la falta de ingresos y de acceso a bienes y
servicios bsicos, sino tambin experimentan un estatus social limitado; marginacin en
el espacio urbano y un entorno de vida degradado; un acceso limitado a la justicia, a la
informacin, a la educacin, al poder de toma de decisiones y a la ciudadana; as como
una vulnerabilidad a la violencia y prdida de seguridad. Ahora bien, por otra parte, la
pobreza urbana significa igualmente movilizar y compartir experiencias, soluciones,
capacidades y solidaridades, particularmente entre mujeres y jvenes cuya fuente de
apoyo primordial, y a veces nica, deriva del potencial humano colectivo de su
comunidad.
La marginalidad de los pobres de las ciudades no se debe solamente a elementos econmicos
y al acceso limitado a los servicios bsicos, sino que tambin a la organizacin fsica del
espacio urbano, la que contribuye a la generacin de un clima de vulnerabilidad y violencia. La
pobreza urbana se manifiesta con toda su presin en las desigualdades que conviven en el
mismo territorio y se presenta en trminos relativos ms que absolutos como es, en cambio,
el caso de la pobreza rural (Ziccardi, 2008). Las distinciones econmicas al interior del espacio
urbano se reflejan en su geografa, arquitectura y estructura urbanstica: la ciudad se
compone de zonas francas en las cuales la presencia de las instituciones pblicas es
fragmentada y los fenmenos de desviacin social ms frecuentes. El resultado de estas
condiciones son la exclusin social de los grupos que viven situaciones de riesgo y la
segregacin del espacio urbano.
Si por un lado esta visin reconoce las desventajas provocadas por la condicin de pobreza
urbana, por el otro afirma sus potencialidades. Por medio de procesos de movilizacin de los
recursos comunitarios y de la condensacin de las instancias colectivas ms innovadoras del
contexto local es posible fomentar la inclusin social. Contribuir a la insercin de los pobres
urbanos en en el tejido social de la ciudad en que viven, significa contrastar la difusin de la
violencia y aumentar la cohesin social. Polticas pblicas dirigidas a la creacin y al
mejoramiento de servicios, a la liberacin de espacios pblicos capaces de articular la vida
ciudadana, a la experimentacin de proyectos culturales y educativos representan armas para
luchar contra la conflictividad dentro de las ciudades y pueden contribuir, junto con las
polticas para el desarrollo econmico, a la inclusin social de los pobres urbanos y a
aumentar el nivel de cohesin social.



Ordenacin territorial y planificacin
Alrededor del concepto de ordenacin territorial todava no existe una visin comn en los
distintos pases latinoamericanos; lo que es cierto es que en la pasada dcada an se trataba
de una realidad incipiente en la regin (Massiris Cabeza, 2002).
Segn el punto de vista europeo, expresado en la Carta Europea de Ordenacin del Territorio
de 1983 (CEMAT, 1983) y reafirmado ms tarde (CEMAT, 2000), la ordenacin territorial es:
la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda
sociedad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconmico y
equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestin responsable de los
recursos naturales, la proteccin del medio ambiente, y por ltimo, la utilizacin racional
del territorio. Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica
concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector.
Se trata, por lo tanto, de un concepto polidrico y articulado que tiene vnculos con la idea del
planificar el futuro de las ciudades de forma sostenible. Las polticas de ordenacin territorial
tienen un papel importante en los procesos que influyen en la cohesin territorial. La ciudad,
como territorio urbano, es concebido como un espacio articulado que necesita de polticas
que garanticen la cohesin en su interior. En realidades con crecimiento positivo, como es el
caso de las grandes y medianas ciudades latinoamericanas, las instituciones pblicas tienen
que disear el futuro de los territorios de manera que los desequilibrios se reduzcan y el
crecimiento ambiental y socialmente sostenible.
Un territorio urbano equilibrado e integrador influye positivamente en la cohesin social,
pues las diferencias sociales debidas a los elementos fsicos de la ciudad se limitan. En el
mbito de los mecanismos de ordenacin territorial, las polticas que tienen la capacidad de
leer los problemas del presente y planear el desarrollo evitando nuevas discriminaciones por
ubicacin geogrfica, son las que contribuyen a la cohesin social. Este enfoque se traduce en
la aplicacin de instrumentos que permitan pensar, disear y realizar una mejor distribucin
territorial de infraestructuras, servicios y viviendas sociales.
Un elemento sobre el cual muchos autores insisten es la necesidad de involucrar cada vez ms
a la ciudadana en el diseo del desarrollo urbano. La participacin de las comunidades locales
en la planificacin del futuro de las ciudades es un ingrediente fundamental para el xito de
las polticas de ordenacin territorial desde el punto de vista de la cohesin social. Los
habitantes pueden contribuir a la identificacin de necesidades, la elaboracin de la agenda
de problemas a resolver y la formulacin de propuestas; adems, la sociedad civil puede tener
un papel importante para monitorear y controlar la ejecucin de las polticas de desarrollo
urbano-territorial (Jordn, 2003).



Recuperacin de reas degradadas
Como explicado anteriormente, las grandes reas urbanas de Amrica latina son ciudades
divididas por lmites que, aunque no sean oficiales, son efectivos. La presencia de numerosos
asentamientos informales, el problema de la segregacin residencial, la carencia de un
nmero suficiente de viviendas de calidad, los servicios pblicos inadecuados, la
permeabilidad a los fenmenos de violencia y crimen organizado de algunos sectores, el
estado de abandono de enteros barrios, las dificultades de movilidad son solamente algunos
elementos que contribuyen a disear el mapa de las ciudades segn el nivel de insercin en el
tejido urbano de sus barrios. En muchos casos las barriadas informales ni siquiera estn
indicadas en los mapas oficiales, aunque en ellos vivan millares de personas.
Segn el punto de vista aqu adoptado la ciudad necesita abrir cada vez ms sus fronteras
para garantizar iguales oportunidades a sus ciudadanos y contribuir a la cohesin social. Este
proceso puede lograr su objetivo solamente recuperando sectores urbanos en estado de
abandono para que sean restituidos a la ciudadana o para que por primera vez sean parte de
la ciudad oficial.
En el primer caso barrios histricos, plazas, parques, puertos en estado de degradacin
pueden representar nuevos espacios pblicos articuladores de la vida ciudadana. En el
segundo caso, barrios y asentamientos informales, con las necesarias obras de urbanizacin y
puesta en seguridad, pueden entrar oficialmente en el mapa de las ciudades.
El caso de Rio de Janeiro es indicativo: en la ciudad brasilea se pas de las polticas de
remocin forzada de las favelas de los aos 60 y 70 a la aplicacin de programas de
recuperacin e integracin urbana exitosos, a partir de la experiencia del programa Favela
Bairro (Cavallieri, 2003). Por medio de esta accin de la municipalidad, realizada con el apoyo
financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, se empez a dotar los asentamientos
informales de servicios de saneamiento bsico de calidad, a integrar las comunidades en la
red vial, a realizar espacios de utilizacin colectiva, a activar servicios sociales para la
poblacin, a regularizar la propiedad privada y los espacios pblicos.

Los proyectos URB-AL III
La siguiente matriz muestra la distribucin de los proyectos URB-AL III del cluster Polticas de
integracin urbana, urbanizacin social y mejora de la calidad de las periferias de acuerdo
con los sub-temas identificados en este documento. La distribucin se ha realizado tomando
en cuenta la vocacin principal de los proyectos, los cuales, por supuesto, tienen tambin
elementos de los dems sub-temas.



Leader
Nombre del
proyecto
Sector especfico Duracin
Participantes
UE
Participantes
AL
Alcalda municipal
de Santa Tecla El
Salvador)
Gente diversa -
gente equivalente.
Hacia una
convivencia
ciudadana en
equidad
Fortalecimiento
de capacidades
sociales e
institucionales,
promocin de
espacios de
convivencia
36 meses
Francia, Saint
Denis
El Salvador, Alcalda
municipal de Santa
Tecla;
Ecuador, Quito
Pernambuco
(Brasil)
Polticas locales de
prevencin de la
violencia en reas
urbanas marginales
Violencia urbana 48 meses
Italia, Comune
di Bergamo
Brasil, Pernambuco;
Per, Gobierno de
la Regin Loreto;
Uruguay,
Intendencia de
Paysand
Intendencia de
Montevideo
(Uruguay)
Revitalizacin socio-
urbana y
articulacin de
polticas hacia la
integracin social
en reas centrales
degradadas
Revitalizacin
socio-urbanstica
48 meses
Espaa,
Ayuntamiento
de Bilbao;
Ayuntamiento
de Santa Cruz
de Tenerife
Uruguay,
MontevideoIntende
ncia Municipal de
Florida;
Argentina,
Municipalidad de
Rosario;
El Salvador, Alcalda
Municipal de San
Salvador;
Bolivia, Gobierno
Municipal de La Paz
Municipalidad
de Ponta Por
(Brasil)
Reurbanizacin
del espacio
comn entre dos
ciudades gemelas
de pases
limtrofes como
instrumento de
cohesin social y
creacin de
ciudadana

Fortalecimient
o del sistema
de gestin
administrativa;
reurbanizacin
de la
infraestructura
de la franja
fronteriza
36 meses
Espaa,
Diputacin de
Mlaga
Brasil,
Municipalidad de
Ponta Por;
Paraguay,
Municipalidad de
Pedro Juan
Caballero
Mancomunidad
trinacional
fronteriza Ro
Lempa
(Guatemala-
Honduras-El
Salvador)
Fomento de la
cohesin social e
integracin
regional
territorial de
municipios
fronterizos del
Trifinio
centroamericano

Planeacin
estratgica
participativa,
integral y
territorial
48 meses
Italia, Regin
de
Lombarda;
Espaa,
Diputacin de
Huelva
El Salvador,
Asociacin de
Municipios
Cayaguanca;
Asociacin de
Municipios
Trifinio;
Guatemala,
Mancomunidad
Nororiente;
Mancomunidad
Lago de Guija,
Mancomunidad


Copan Chort;
Honduras,
Asociacin de
Municipios del
Valle de Sesecapa
Provincia de
Santa Fe
(Argentina)
Innovacin
institucional en
gobiernos
intermedios: la
regionalizacin
como un
instrumento clave
para promover
democracias de
proximidad
Planeamiento
estratgico
regional
intersectorial
36 meses
Espaa,
Diputacin de
Barcelona
Argentina,
Provincia de Santa
Fe;
El Salvador,
Consejo de
Alcaldes del rea
Metropolitana de
San Salvador;
Per, Regin de
Arequipa
Regione Toscana
(Italia)
Gestin urbana y
territorial
participativa: una
llave para la
cohesin social
Ordenamiento
territorial
40 meses
Francia,
Rgion
Provence
Argentina, Valle
de Punilla;
Chile,
Municipalidad de
Via del Mar;
Cuba, La Habana;
Nicaragua,
Municipio de
Len;
Guatemala, La
Antigua
Puerto Corts
(Honduras)
Gestin Integral
de Tierras (GIT)
Seguridad
jurdica de la
tenencia de la
tierra;
Ordenamiento
territorial;
Fortalecimient
o institucional
en materia de
gestin integral
de tierras;
fiscalidad local
48 meses KADASTER
Honduras, Puerto
Corts;
Municipalidad de
Tela;
Municipalidad de
Omoa;
Guatemala,
Municipalidad de
Puerto Barrios
Stadt von
Stuttgart
(Alemania)
Integrated urban
development
Gestin de
residuos
48 meses
Alemania,
Stadt von
Stuttgart
Brasil, Ciudad de
Sao Paolo; Ciudad
de Rio de Janeiro;
Mxico, Estado
de Chihuahua;
Municipalidad de
Guadalajara
Colombia, Ciudad
de Bogot;
Ecuador, Quito



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