Cepik - Segurança Nacional Ew Segurança Humana PDF

Security and Defense Studies Review Vol.
1 Spring 2001 1

Segurana Nacional e Segurana Humana:
Problemas Conceituais e Conseqncias Polticas
Marco Cepik
Professor do Departamento de Cincia Poltica da UFMG
Pesquisador do Grupo de Estudos Estratgicos (GEE) da UFRJ, Brasil

I - Introduo:
Este artigo discute a validade (ou no) do conceito de segurana
nacional no mundo contemporneo. Essa reflexo importante em funo das
repercusses que a noo de segurana nacional tem sobre a poltica externa, a
poltica de defesa e o provimento de ordem pblica em cada pas.
Como se sabe, os governantes tendem a justificar institucionalmente e a
delimitar as funes das foras armadas, das polcias e dos servios de
inteligncia em termos de sua importncia para a segurana nacional.
Prioridades, recursos, estruturas organizacionais, misses e alvos operacionais
so definidos e hierarquizados segundo a escala de preferncias dos
responsveis pela segurana nacional.
Entretanto, a prpria noo de segurana nacional problemtica, pois
tanto o seu significado quanto as conseqncias prticas de seu uso esto longe
de ser auto-evidentes. Em particular, a recorrente utilizao da noo de
segurana nacional como um princpio autoritrio de justificao de prticas
polticas, torna questionvel a compatibilidade entre segurana nacional e uma
concepo democrtica de governo e de resoluo de conflitos nas sociedades
contemporneas. Infelizmente, no se trata apenas de uma escolha de
conceitos, de um mero problema semntico.
Dada a irredutibilidade da segurana coletiva segurana individual, no
possvel simplesmente abandonar o conceito de segurana nacional. Por
outro lado, cada vez mais evidente que, na maioria dos casos, mais
adequado falar de segurana estatal do que de segurana nacional.
Considerando essa dupla dificuldade, pretendo argumentar que a tenso entre
segurana estatal e segurana individual ineliminvel e que isso nos obriga a
procurar sempre o equilbrio possvel entre esses dois valores.
Longe de pretender resolver analiticamente essa tenso inerente ao
conceito, nesse artigo procuro simplesmente contribuir para o debate sobre o
que a segurana nacional deveria significar hoje. Para ilustrar as conseqncias

Segurana Nacional e Segurana Humana

Security and Defense Studies Review Vol. 1 Spring 2001 2

polticas ambguas da adoo desse ou daquele conceito, analiso criticamente
duas tentativas recentes de superao dos impasses da noo tradicional de
segurana nacional: 1) a tentativa liberal de delimitar juridicamente as situaes
em que os governantes poderiam mobilizar as razes da segurana nacional
para justificar prticas polticas. 2) as propostas de substituio do conceito de
segurana nacional pelo conceito de segurana humana.
Como ponto de partida para a discusso, na prxima seo sero
apresentadas algumas definies mnimas sobre segurana, segurana nacional
e ameaas. Essas definies mnimas sero posteriormente contrastadas com a
concepo liberal de segurana nacional e com a abordagem da segurana
humana. Finalmente, na concluso do artigo sero oferecidas algumas
indicaes provisrias sobre as vantagens analticas e polticas da abordagem
dos problemas de segurana nacional realizadas nos marcos da chamada
teoria dos complexos de segurana.
II - Definies Mnimas:
Segurana uma condio relativa de proteo na qual se capaz de
neutralizar ameaas discernveis contra a existncia de algum ou de alguma
coisa. Em termos organizacionais, segurana obtida atravs de padres e
medidas de proteo para conjuntos definidos de informaes, sistemas,
instalaes, comunicaes, pessoal, equipamentos ou operaes (opsec).
1

As medidas de proteo devem guardar certa proporcionalidade em
relao s ameaas percebidas contra a existncia, efetividade e autonomia de
quem - ou do que - est sendo protegido. Na ausncia de proporcionalidade, a
busca de segurana torna-se ela prpria uma ameaa efetividade, autonomia
e, no limite, prpria existncia do "objeto" da proteo. O requisito de
proporcionalidade serve principalmente para problematizar a noo (infelizmente
bastante comum) de segurana enquanto uma condio absoluta de ausncia
de ameaa ou mesmo de incerteza.
2
A proteo total de tudo e/ou todos, contra
tudo e/ou todos, algo no apenas impossvel do ponto de vista material e

1
Os trabalhos recentes mais importantes para se discutir segurana nacional so: BUZAN, Barry.
(1991). People, States & Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War
Era. Boulder-CO, Lynne Rienner Publishers, 1991. [2nd ed. rev. and updated]. BUZAN, Barry
and WVER, Ole and WILDE, Jaap de. (1998). Security: A New Framework for Analysis.
Boulder-CO, Lynne Rienner Publishers, 1998. PROENA Jr., Domcio e DINIZ, Eugnio. (1998).
Poltica de Defesa no Brasil: Uma Anlise Crtica. Braslia, UnB, 1998. ADLER, Emanuel and
BARNETT, Michael [editors]. (1998). Security Communities. Cambridge-UK, Cambridge
University Press. 1998. [especialmente os ensaios de Ole Wver, Charles Tilly e Andrew
Hurrell].
2
A estrutura geral do argumento a respeito da democracia como resultado contingente de conflitos
aparece formulada em: PRZEWORSKI, Adam. (1984). Ama a Incerteza e sers democrtico.
In: Novos Estudos Cebrap, nmero 09, pp. 36-46, julho de 1984.



psicolgico, mas indesejvel enquanto pretenso totalitria.
3
Ter isso claro
crucial para iniciar qualquer discusso sobre segurana nacional.
Por segurana nacional, entende-se aqui uma condio relativa de
proteo coletiva e individual dos membros de uma sociedade contra ameaas
plausveis sua sobrevivncia e autonomia. Nesse sentido, o termo refere-se a
uma dimenso vital da existncia no contexto moderno de sociedades
complexas, delimitadas por estados nacionais de base territorial.
4
No limite,
estar seguro nesse contexto significa viver num estado que capaz de
neutralizar ameaas vitais atravs da negociao, da obteno de informaes
sobre capacidades e intenes, do uso de medidas extraordinrias e do leque
de opes relativas ao emprego de meios de fora. A dupla face dessas
ameaas, interna e externa, implica algum grau de complementaridade e de
integrao entre as polticas externa, de defesa e de provimento da ordem
pblica.
5
A segurana nacional, como uma condio relativamente desejvel a
ser obtida atravs dessas polticas pblicas, fornece a principal justificativa para
o exerccio da soberania e o monoplio estatal do uso legtimo de meios de
fora.
A grande maioria dos ordenamentos constitucionais contemporneos
reconhece a agresso militar, espionagem, operaes encobertas, invaso

3
Ou bem essa busca de segurana absoluta irrelevante do ponto de vista prtico, ou bem ela
implica uma pretenso autoritria de controle sobre variveis contextuais e sobre a atuao dos
atores. De qualquer modo, a seguinte passagem no documento oficial de doutrina da Escola
Superior de Guerra do Brasil me parece equivocada: Os assuntos de Segurana abrangem
tanto o chamado universo antagnico (antagonismos), aquele onde ocorrem atitudes
dolosamente contrrias aos esforos orientados para o alcance e preservao dos Objetivos
Nacionais Permanentes, como o no antagnico (fatores adversos). Tudo o que pode ameaar
a tranqilidade do homem, dificultar ou impedir a proteo que julga ser um direito seu, causar
temores, e o que capaz de gerar conflitos, constituem as chamadas razes de insegurana.
BRASIL, Escola Superior de Guerra (1999). Fundamentos Doutrinrios da ESG. Rio de Janeiro,
ESG, 1999. Pg. 155. Na verdade, insegurana, no contexto dos Estudos Estratgicos, diz
respeito apenas s ameaas e percepes de ameaa contra a existncia do objeto, sua
sobrevivncia fsica, sua identidade simblica ou sua autonomia. O problema de se saber
quando uma ameaa sria o suficiente para configurar uma ameaa existencial ser discutido
adiante.
4
Sobre a natureza multitnica do estado nacional moderno, ver: GELLNER, Ernest. (1983).
Naes e Nacionalismo. Lisboa, Gradiva, 1993. Ver tambm BUZAN (1991:57-111) e,
principalmente, o captulo 4 (Os estados e seus cidados) do livro j citado de Charles TILLY
(1996:157-193).
5
Integrao aqui significa coerncia (entre fins e meios) e congruncia (entre o todo e as partes)
nas polticas pblicas setoriais. Mas, principalmente, integrao no supe a criao de
qualquer tipo de superministrio da segurana nacional que subordine hierarquicamente as
organizaes de inteligncia, as foras policiais e as foras armadas sob um nico comando,
pois tal concentrao de poder claramente incompatvel com qualquer arranjo democrtico. Cf.
PROENA Jr. e DINIZ (1998:55-56).



territorial e o bloqueio econmico como ameaas externas plausveis, capazes
de engendrar respostas dissuasrias proporcionais por parte dos estados
ameaados. Ameaas internas seriam, caracteristicamente, os apoios internos
quelas ameaas externas, acrescidas da problemtica noo de "subverso"
(uso sistemtico da violncia para forar mudanas sociais, polticas e legais).
6

Nas ltimas dcadas, foi acrescentada uma nova categoria de ameaas
transnacionais ou transestatais, como o crime organizado, o narcotrfico e o
terrorismo.
7

III - Das Definies aos Problemas Conceituais:
Apesar da definio de segurana nacional e da delimitao jurdica das
ameaas consideradas graves, apresentadas nos dois pargrafos anteriores,
importante insistir que o significado do termo e as conseqncias prticas de
sua utilizao variam enormemente em diferentes contextos polticos e
institucionais.
Longe de resolver os problemas, qualquer definio constitui apenas um
ponto de partida muito precrio para a reflexo. Na verdade, a prpria insistncia
em um conceito abstrato e atemporal de segurana nacional, aplicvel a
quaisquer contextos e circunstncias, torna-se parte do problema, pois tende a
separar arbitrariamente a baixa poltica dos conflitos de opinio e interesses do
que seriam os altos problemas de segurana e uso da fora nas relaes entre
estados (e tambm nas relaes sociais dentro dos estados). Em geral, essa
insistncia num conceito absoluto de segurana nacional tende a uma
despolitizao autoritria que desautoriza a prpria discusso sobre o tema.
Trata-se, me parece, de realizar justamente o movimento contrrio, de
trazer os temas de segurana, defesa, inteligncia e policiamento para a agenda
regular dos debates polticos sobre polticas pblicas.
8
Certamente h restries

6
Sobre os diversos usos da noo de subverso na Gr-Bretanha, Canad e Austrlia, ver:
LUSTGARTEN e LEIGH (1994: 395-410).
7
Um autor que destaca o papel do crime organizado e do islamismo militante como foras polticas
que afetam a segurana de estados operando em bases transestatais : GODSON, Roy. (1997).
Transstate Security. In: GODSON, R. and SHULTZ, R. and QUESTER, G. (1997). Security
Studies for the 21
st
Century. Dulles-VA, Brasseys, 1997. [pp.81-130].
8
Novamente, a formulao doutrinria oficial da Escola Superior de Guerra do Brasil torna-se no
mnimo irrelevante e no mximo perigosa, na medida em que supe que termos como Nao,
Bem Comum, Poder Nacional e Objetivos Nacionais Permanentes tm significado unvoco, auto-
evidente e atemporal, quando na verdade eles representam resultados provisrios e sempre
cambiantes dos conflitos de interesse e de opinio na sociedade. A definio oficial de
segurana nacional da ESG a seguinte: Segurana Nacional a garantia relativa, para a
Nao, da conquista e manuteno dos seus objetivos permanentes, proporcionada pelo
emprego do seu Poder Nacional. (...) Quando se trata de ameaas de qualquer origem, forma ou
natureza situadas no domnio das relaes internacionais, o problema de Segurana Externa.
Quando se trata de ameaas que possam manifestar-se ou produzir efeitos no mbito interno do
pas. O problema de Segurana Interna. ESG (1999:158). Alm do texto j citado de



para isso, especialmente aquelas relacionadas ao segredo governamental, mas
no h motivo para se pensar que tais temas sejam dotados de qualquer tipo de
sacralidade que impea a pesquisa terica ou emprica nessa rea importante
de atuao do estado.
Um passo importante para avanar a discusso sobre segurana
nacional pode ser dado atravs da avaliao de duas tentativas recentes de
superao dos impasses da segurana nacional:
1) A tentativa frustrada de resolver a tenso entre segurana estatal e
segurana individual pela via estritamente jurdica e normativa. Essa tem sido a
posio liberal tpica no debate internacional e, embora ela contribua para uma
avaliao realista dos riscos inevitveis para a democracia, ocasionados pela
operao de organizaes de fora e de inteligncia responsveis pela
segurana nacional, tem sido incapaz de ir alm da delimitao jurdica das
ameaas consideradas legalmente vlidas para que o governo possa alegar
razes de segurana nacional para seus atos.
2) A tentativa equivocada de tentar resolver a ambigidade moral do
conceito de segurana nacional atravs do recurso ao conceito de segurana
humana (human security). A crtica dessa tentativa permitir que se tenha uma
avaliao mais precisa dos riscos de perda de eficincia na operao das foras
armadas e dos servios de inteligncia, principalmente em funo da expanso
excessiva do leque de requerimentos defensivos e informacionais resultantes da
adoo do conceito de segurana humana como um parmetro para o
planejamento de polticas de segurana. Alm de resultar em perda de
eficincia, uma eventual ancoragem das misses das foras armadas e dos
servios de inteligncia no conceito de segurana humana traz riscos adicionais
para a poltica democrtica ao securitizar temas e problemas no relacionados
ao uso potencial da fora (educao, meio ambiente, sade etc.).
Em relao ao primeiro tema, preciso comear notando, junto com
autores como Barry Buzan (1991:35-56) e Charles Tilly (1998:397-412), que as
relaes de segurana so inextrincveis entre os diferentes nveis de anlise
(sistmico, estatal e individual) das relaes internacionais. O sistema
internacional como um todo, subsistemas regionais e funcionais, atores unitrios
tais como estados ou organizaes intergovernamentais, subunidades como
agncias governamentais e grupos sociais, ou mesmo indivduos, afetam uns a
segurana dos outros de maneiras variadas. Mudanas polticas internas em um

PROENA Jr. e DINIZ (1998:55-62), ver tambm, dos mesmos autores, a crtica mais extensa
sobre a falcia envolvida em proposies como dilema de segurana e corrida armamentista,
que supem implicitamente que a mera existncia de estados soberanos e foras armadas
implicariam uma lgica da guerra separada da poltica, das intenes, gestos e conflitos
concretamente existentes: PROENA Jr., Domcio e DINIZ, Eugnio (2000). Segurana e
Estudos Estratgicos. In: BRIGAGO, Clvis. [org.]. (2000). Relaes Internacionais. [no prelo].



pas, por exemplo, alteram as intenes e a capacidade diplomtica e militar
daquele pas no ambiente internacional, alterando a distribuio de poder no
plano sistmico. Por sua vez, um trao estrutural do sistema internacional (a
ausncia de governo mundial, ou anarquia) produz conseqncias para as
unidades do sistema (mecanismo de self-help) que afetam os grupos e
indivduos nos estados.
Entretanto, a relevncia do conceito de segurana varia bastante ao
longo dos nveis de anlise. Isso acontece porque problemas de segurana
referem-se mais diretamente s relaes polticas de amizade e inimizade
(ameaas) que acompanham a escala dos objetos referentes ao longo dos
diferentes nveis de anlises.
Argumentando em termos pragmticos, Barry Buzan, Ole Wver e Jaap
de Wilde (1998:35-42) sustentam que esses objetos referentes de uma ameaa
existencial precisam ser de uma escala intermediria para obter legitimidade
para seus clamores e para mobilizar a ao
de outros atores nas relaes internacionais.
Indivduos e pequenos grupos sociais
raramente tm conseguido obter ateno
pblica para suas necessidades de
segurana, assim como tm fracassado as
tentativas de afirmar a humanidade inteira
como um referente adequado para problemas
de segurana (no obstante o temor do
holocausto nuclear durante a Guerra Fria ou a percepo de ameaa sobre a
degradao ambiental escala global nas ltimas dcadas). Note-se que esses
autores reconhecem a primazia analtica dos estados em relao aos problemas
de segurana, mas no a consideram exclusiva, inevitvel ou perene.
Por sua vez, Laurence Lustgarten e Ian Leigh (1994:03-35) reconhecem
que, embora em termos axiomticos apenas a segurana dos indivduos conte
do ponto de vista moral, em termos empricos o fator singular mais importante e
abrangente no condicionamento das chances de vida de um indivduo ainda o
seu pertencimento a um estado nacional (cidadania). A insero dos indivduos
na famlia, mercado, classe social, etnia, gnero ou faixa etria no teria
impactos similares em termos de segurana para a sua existncia pessoal.
Embora essa seja uma posio disputvel pelo menos em relao classe
social, ela tem a vantagem de tornar evidente por que as preocupaes com a
segurana do estado no so meras derivaes ou extenses das
preocupaes com a segurana dos indivduos.
9

9
Segundo Barry BUZAN (1991:52-55), indivduos e pequenos grupos afetam substancialmente a
segurana nacional de quatro formas: 1) como desafiadores do poder de estado - subversivos;
2) como apoiadores de causas estrangeiras quinta-coluna; 3) como fontes de influncia
Na verdade, a prpria insistncia em
um conceito abstrato e atemporal de
segurana nacional, aplicvel a
quaisquer contextos e circunstncias,
torna-se parte do problema...



Estados tm primazia como objetos de segurana porque sua existncia
uma condio necessria para a realizao de qualquer valor individual ou
coletivo num sistema internacional caracterizado pela anarquia.
10
Da que o
direito internacional pblico identifique a segurana nacional com a segurana
estatal. Independente das suas diferenas em relao a qualquer um dos quatro
componentes que definem os estados enquanto uma classe de objetos (a base
fsica formada por uma populao e territrio, as instituies de governo, alguma
idia justificadora que torna aquelas instituies legtimas aos olhos da
populao e a soberania, que se desdobra em exerccio exclusivo da autoridade
e controle de fluxos diversos de interaes com outras unidades soberanas),
todos os estados tm como preocupaes fundamentais a continuidade de sua
existncia organizacional, a manuteno de sua integridade territorial, a
sobrevivncia de sua populao e a independncia em relao a outros
governos.
11
O desempenho relativo de um estado no provimento de ordem
pblica e na defesa nacional constitui o elemento mnimo a partir do qual se
pode julgar suas pretenses de obter lealdade e obedincia por parte dos
cidados.
Por outro lado, os fatores que determinam se a vida das pessoas ser ou
no solitria, pobre, srdida, embrutecida e curta so muito mais complexos e
diversificados do que a condio necessria, porm insuficiente, de segurana
decorrente do cumprimento eficaz das tarefas hobbesianas de provimento de
ordem pblica e de defesa nacional. O mecanismo de reciprocidade entre
proteo estatal e consentimento dos indivduos se mantm no mundo
contemporneo, embora os recursos de poder, as demandas, opinies e direitos

sobre as polticas governamentais elites e opinio pblica; 4) como lderes e governantes
Chamberlain versus Churchill. Nesses casos, os indivduos no so objetos referentes, mas
sim o que BUZAN, WVER e WILDE (1997: 35-42) chamam ou de securitizing actors ou de
functional actors. A diferena entre os dois tipos de ator reside no fato dos primeiros serem
aqueles que reivindicam que certo tema seja tratado como um problema de segurana
nacional, enquanto os atores funcionais so aqueles que aquiescem ou no com a
reivindicao dos primeiros. Por sua vez, referent objects so as coisas e pessoas cuja
segurana estaria sendo ameaada.
10
As premissas sobre o sistema internacional que informam essa discusso sobre segurana
nacional esto baseadas na abordagem estrutural do neo-realismo formulada originalmente em:
WALTZ, Kenneth M. (1979). Theory of International Politics. Reading, Addison-Wesley
Publishing Company, 1979. E tambm: WALTZ, Kenneth M. (1993). "The Emerging Structure of
International Politics". In: International Security, Fall 1993, pp 44-79. Ver ainda as crticas de
Robert Keohane (Theory of World Politics: Structural Realism and Beyond) e a resposta de
Kenneth Waltz (Reflections on Theory of International Politics: A Response to My Critics) no
volume editado por: KEOHANE, Robert O. [ed.]. (1986). Neorealism and its Critics. New York,
Columbia University Press, 1986. Pginas 158-203 e 322-345.
11
Sobre os atributos da soberania em termos de autoridade e controle, ver: THOMSON (1995:
213-233) e tambm o recente e polmico: KRASNER, Stephen D. (1999). Sovereignty:
Organized Hypocrisy. Princeton-NJ, Princeton University Press, 1999.



dos cidados tambm sejam muito mais complexos e diversificados do que eram
os dos sditos.
12
No mnimo, isso significa que os meios e os mtodos atravs
dos quais o estado garante as condies elementares de segurana so
relevantes para a segurana individual e coletiva (nacional) dos habitantes de
uma unidade poltica qualquer.
Ou seja, o mesmo estado que obtm legitimidade do fato de ser o
principal responsvel pela segurana nacional, freqentemente torna-se ele
prprio uma fonte de ameaa direta ou indireta para a segurana dos indivduos
e da nao.
13

Ameaa direta quando o governo mobiliza os meios de fora sob seu
controle contra alvos individuais ou grupos que fazem parte da populao que
supostamente deveria estar sendo
protegida e que no infringiram
nenhuma lei ou ameaaram
violentamente a ordem pblica. A
aplicao intensa de coero fez
parte da trajetria tpica da
construo estatal moderna na
maioria dos pases e, ainda hoje,
quando os interesses do estado se chocam com os de algum grupo ou indivduo,
os governantes e suas burocracias tm recursos de poder para tentar impor,
mais ou menos coercitivamente, sua vontade em nome da ordem pblica, da
moralidade ou da segurana nacional.
14

Alm da violncia direta em escalas variadas (da priso ilegal, tortura e
assassinato de dissidentes do regime, at o genocdio de vastos contingentes
populacionais), o estado tambm ameaa a segurana dos indivduos sempre
que o sistema de justia criminal e o policiamento so ineficientes ou arbitrrios

12
Cf. captulo XIII (Da condio natural da humanidade relativamente sua felicidade e misria)
em: HOBBES, Thomas. (1651). Leviat, ou Matria, Forma e Poder de um Estado Eclesistico e
Civil. So Paulo, Abril Editora, 1974. [traduo de Joo Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da
Silva]. Para um comentrio sobre os graus de legitimidade das pretenses de obteno de
obedincia por parte dos governantes, indo desde o consentimento baseado no medo da
sano at a concordncia normativa ideal, passando pela aquiescncia pragmtica, ver: HELD,
David. (1987). Modelos de Democracia. Belo Horizonte, Paidia, 1995.
13
This is because the means by which order is maintained and foreign forces are kept at bay may
themselves be as destructive of personal security as those threats which obsessed Hobbes. For
every Bosnia or Somalia there have been ten polities in which the population has been brutalized
by internal repression and dictatorship, often justified by some ideology or self-serving slogan like
communism, anti-communism, or supremacy of some ethnic group or religious dogma.
LUSTGARTEN and LEIGH (1994:07)
14
Sobre represso e negociaes de direitos na trajetria do estado moderno, ver: TILLY (1996:
160-166).
...a traduo prtica da noo de segurana
nacional torna-se potencialmente to
diversa quanto a diversidade dos estados
existentes e suas respectivas relaes com
suas populaes e com os outros estados



e crimes contra a vida e o patrimnio das pessoas podem ser cometidos
impunemente, ou quando os governantes implementam polticas externas e de
defesa que aumentam enormemente o divrcio entre a segurana individual e a
segurana do estado (por exemplo, no caso da dissuaso nuclear baseada na
destruio mtua assegurada, em que parte da populao entregue como
refm para estabilizar a interao estratgica). De forma mais indireta ainda, a
luta entre diferentes grupos pelo controle dos recursos estatais que permitem
governar uma populao e um territrio (guerra civil, revoluo ou qualquer outro
tipo de soberania mltipla) ameaa a segurana de indivduos e setores da
populao que no esto diretamente envolvidos no confronto.
15

Esta tenso entre segurana individual e segurana estatal um trao
imanente da ordem poltica moderna e manifesta-se com maior ou menor
intensidade dependendo da natureza do regime poltico e da insero
conjuntural de cada pas no sistema internacional. Quando so levadas em
conta as diferenas entre os estados (tamanho da populao e do territrio,
diferentes ideologias justificadoras, instituies de governo e graus de
desempenho em relao aos atributos da soberania), a traduo prtica da
noo de segurana nacional torna-se potencialmente to diversa quanto a
diversidade dos estados existentes e suas respectivas relaes com suas
populaes e com os outros estados.
No caso dos pases cujas instituies de governo so as da democracia
representativa e a ideologia justificadora da constituio liberal e democrtica
(poliarquias), embora seja razovel esperar que a tenso entre segurana
individual e segurana estatal seja menor do que nas ditaduras, permanece
como um problema emprico analisar suas manifestaes especficas.
16

IV - Dos Conceitos s Conseqncias Polticas:
Constatando essa dupla face do estado, protetora e ameaadora da vida
e da liberdade individual a um s tempo, Lustgarten e Leigh (1994:08-10) tentam
religar o conceito de segurana nacional com a democracia propondo que se
considere a proteo dos direitos humanos como uma dimenso central da
prpria segurana estatal.

15
Cf. BUZAN (1991:44-50).
16
Dois exemplos histricos de medidas de segurana consideradas retrospectivamente
excessivas e que foram tomadas por regimes democrticos so: 1) a deciso de confinar
estrangeiros residentes e cidados de descendncia japonesa, italiana e alem suspeitos de
simpatia pelo eixo durante a II Guerra Mundial na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos; 2) a
invocao do Ato de Medidas de Guerra pelo governo conservador do Canad em 1970,
colocando toda a provncia do Quebec sob lei marcial aps um atentado terrorista ter vitimado o
ministro do trabalho da provncia e o adido comercial britnico. Os exemplos poderiam
multiplicar-se. Cf. LUSTGARTEN e LEIGH (1994: 16-19).



Afinal, as aes tomadas pelas instituies governamentais para tentar
garantir a segurana nacional precisam levar em conta a natureza mesma das
instituies que se pretende proteger e de suas bases de legitimao. comum
que atos governamentais tomados em nome da segurana nacional sejam
considerados vlidos ou no em si mesmos, embora gerem preocupaes
secundrias por suas implicaes para a democracia e os direitos humanos.
Porm, dizem Lustgarten e Leigh, ao invs de um jogo de soma zero no
qual os ganhos de segurana estatal impliquem em perdas de segurana
individual e vice-versa, essa contradio poderia ser resolvida se as instituies
evitassem medidas de segurana que limitam ou sacrificam liberdades civis e
polticas, considerando que elas atingem no apenas os indivduos e grupos que
so os alvos diretos dessas medidas, mas trazem tambm perdas para as
liberdades de todos e afetam negativamente a segurana nacional ao
enfraquecerem as bases da legitimidade de um estado fundamentado em
instituies democrticas representativas e valores correspondentes.
Isso no quer dizer que as democracias no sejam capazes, no devam
ou jamais tenham adotado medidas de segurana que acarretam limitaes a
certos direitos civis e polticos individuais, tais como o direito de reunio, a
garantia de inviolabilidade de correspondncias e comunicaes, o direito de
viajar e movimentar-se livremente em reas pblicas, o direito informao
governamental, a liberdade de imprensa, a inviolabilidade domstica contra
buscas e apreenses sem mandato judicial etc. Mas, para pretender obter o
consentimento do pblico para essas medidas repressivas, o governo que as
prope e implementa alegando ameaas segurana nacional precisaria
justific-las em termos da gravidade real e da proximidade da ameaa, da
eficcia das medidas propostas para neutralizar a ameaa percebida, do nmero
de pessoas e interesses atingidos pelas medidas repressivas e do porqu a
operao regular dos meios estatais de coero no suficiente.
17

Tipicamente, nas democracias tais medidas deveriam ser consideradas
apenas excepcionalmente (vide os institutos do estado de defesa e do estado de
stio no caso da Constituio brasileira
18
), deveriam ser temporrias, no
poderiam implicar qualquer autorizao para a violao do direito vida e

17
Nesse caso, no bastaria a suposio de que os governantes tm boas razes para propor as
medidas de segurana excepcionais, pois eles seriam chamados a demonstrar essas razes,
substituindo uma relao assimtrica de autoridade por uma relao igualitria de persuaso.
Justamente a coero (um recurso de ltima instncia) seria trazida para o espao da discusso
poltica e obrigada a justificar-se em termos morais e de eficcia. Sobre as dificuldades no
antecipadas por essa proposio, associadas s formas burocratizadas de exerccio da
autoridade no mundo moderno, ver: REIS (1997: 60-69).
18
Cf. BRASIL. (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo, Atlas, 1995.
Sexta edio. Ver o Ttulo V (Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas), captulo1
(Do Estado de Defesa e do Estado de Stio). Pginas 89-91.



integridade fsica dos atingidos, precisariam ser autorizadas pelo poder
legislativo nacional e as responsabilidades legais das autoridades envolvidas
no seriam suspensas durante sua vigncia.
19

Embora o ponto dos dois autores britnicos seja consistente com os
fundamentos liberais do direito positivo, encontrando ainda uma razovel
traduo na prtica poltica das poliarquias institucionalizadas, sua tentativa de
solucionar o trade-off entre segurana individual e segurana estatal a partir da
proposio normativa de se pesar os direitos humanos nos dois lados da
balana encontra obstculos.
Primeiro, porque mesmo nos casos excepcionais previstos pelas
constituies democrticas, o dispositivo constitucional sobre as medidas de
segurana no faz mais do que fixar alguns parmetros bastante genricos e
frouxos para o processamento de uma disputa essencialmente poltica sobre a
gravidade das ameaas, sobre a gravidade das medidas propostas e sobre o
exerccio efetivo de coero. Ou seja, a tenso entre segurana estatal e
individual se mantm - pois est baseada numa contradio inerente ao
exerccio da autoridade num mundo complexo e burocratizado - e sua natureza
poltica impede que a mera proposio normativa da subsuno das medidas de
segurana proteo aos direitos humanos possa resolv-la.
20

Segundo, a relao entre segurana estatal e democracia no direta,
especialmente no caso da capacidade de neutralizar ameaas externas. No
longo prazo, e em termos muito agregados, o desenvolvimento econmico e a
democracia - que em grande parte decorre da ultrapassagem de certo limiar de

19
Para Carl Schmitt, a tendncia do Estado de direito de regulamentar detalhadamente o Estado
de exceo representa a tentativa de circunscrever o caso no qual o direito se suspende a si
mesmo. SCHMITT (1996: 93). Mas essa tentativa no elimina a discusso poltica sobre o que
constitui o interesse pblico, a segurana nacional etc. Como se sabe com base na conhecida
proposio jurisprudencional de Schmitt sobre a dependncia da ordem legal em relao ao
caso excepcional: soberano quem decide sobre o Estado de exceo. A crtica de
LUSTGARTEN e LEIGH (1994:19-20) a Schmitt baseia-se no mesmo argumento de Jrgen
HABERMAS (1987), sobre a falta de proporcionalidade entre a ameaa e a resposta defensiva.
Medidas excepcionais para preservar a segurana estatal, segundo esses autores, sempre
tenderiam a aproximar-se da situao na qual se coloca um co pit-bull terrier para tomar conta
do jardim de infncia. A prpria analogia d uma noo sobre a fragilidade do consenso liberal
diante de situaes de conflito substantivo envolvendo o uso dos meios de fora. Cf.
HABERMAS, Jrgen. (1987). Carl Schmitt: Los Terrores de la Autonoma. In: HABERMAS,
Jrgen. Identidades Nacionales y Postnacionales. Madrid, Tecnos, 1994.
20
Alm dos textos j citados de PROENA Jr. e DINIZ (1998 e 2000) nos quais aparece a crtica
da renncia das elites polticas brasileiras em discutir temas de segurana e defesa nacional,
ver tambm - para uma crtica adicional dos discursos de segurana pretensamente baseados
na defesa dos direitos humanos e que incorrem em proposies messinicas e autoritrias para
o combate contra a criminalidade e a degradao da ordem pblica - o artigo de: DINIZ,
Eugnio. (2000). Comentrios ao Plano de Segurana do Executivo Federal. In: Conjuntura
Poltica, nmero 19, Junho de 2000. [Disponvel em: http://cevep.ufmg.br/bacp]



desenvolvimento econmico - tm impactos positivos sobre a capacidade
defensiva de um pas. Mesmo assim, importante destacar que o binmio
desenvolvimento e segurana, caracterstico dos regimes autoritrios na
Amrica Latina nas dcadas de sessenta e setenta, implica na verdade a
construo de capacidades nacionais e desempenhos especficos em duas
reas muito diferenciadas. Os ganhos em desenvolvimento no se traduzem
automaticamente em ganhos de segurana, como se isso pudesse ocorrer
independentemente das escolhas polticas concretamente encaminhadas pelos
governantes no que diz respeito s polticas externa e de defesa.
21

Da mesma forma, e talvez um pouco mais obviamente, a natureza
democrtica ou no de um regime poltico no resolve por si mesma todos os
problemas associados segurana estatal. Basta dizer que a afirmao
segundo a qual o Canad no apenas diferente da China, mas muito mais
democrtico do que ela, no equivale afirmao, bem mais disputvel, de que
o estado canadense considerado isoladamente mais capaz do que o estado
chins para respaldar seus valores e interesses ou para neutralizar ameaas
vitais atravs do uso de meios de fora.
22

Nesse sentido, a posio de Barry Buzan sobre a irredutibilidade da
segurana estatal segurana individual e vice-versa mais realista que a de

21
Esse um dos problemas dos novos regimes democrticos em vrios lugares do mundo,
inclusive no Brasil. Para uma considerao crtica da hiptese sobre a identidade entre
democracia e paz, ver: HURRELL, Andrew (1998). Latin Americas New Security Agenda. In:
International Affairs, volume 74, number 03, July 1998. Pp. 529-546. O estado atual do debate
terico sobre a relao entre guerra e democracia pode ser avaliado lendo-se: DOUGHERTY,
James E. and PFALTZGRAFF, Robert L. Jr. (1996). Contending Theories of International
Relations: A Comprehensive Survey. USA, Addison-Wesley Pub., 1997 [4
a
edio]. Pginas
341-366.
22
Enfim, para diz-lo de outra forma, se poucas pessoas discordariam que a represso do
governo chins na Praa da Paz Celestial em 1989 degradou a situao dos direitos humanos
naquele pas, muito menos evidente que aquelas mesmas medidas repressivas venham a
solapar ou estejam solapando a segurana estatal da China, mesmo tendo ajudado a salvar in
extremis o regime. Apesar do enorme custo para os indivduos e grupos afetados, ou mesmo
para o prestgio internacional da liderana de Pequim, a escala atual de violaes de direitos
humanos na China no tem implicaes diretas sobre o grau de segurana do estado. Mesmo o
colapso da Alemanha Oriental como entidade estatal em 1989 constitui um exemplo ambguo. A
escala de violao de direitos individuais pelo regime comunista certamente foi vasta e de fato
erodiu as bases de legitimao do regime a um ponto crtico, mas to importante quanto isso foi
a deciso sovitica de abandonar a DDR como tentativa de obter o apoio econmico da RFA
para as polticas de Glasnost e Perestroika de Gorbachev. A prpria URSS em 1991 poderia ser
uma corroborao mais forte da hiptese sobre a impossibilidade de gesto autoritria de
sociedades complexas, no fosse o fato do regime dirigido pelo Partido Comunista ter durado
mais de setenta anos e ter implodido sem uma participao popular significativa. Para uma
discusso sobre as causas e dinmicas das revolues modernas, ver: CEPIK (1999: 129-162).
Para uma discusso analiticamente mais ambiciosa e mais otimista - da relao entre
complexidade social e governo democrtico, ver REIS (1997: 80-112).



Laurence Lustgarten e Ian Leigh. Isso pode ser observado mesmo
considerando-se o lado inverso da questo, sobre como a diminuio relativa da
capacidade defensiva externa de um estado no se traduz automaticamente em
perda de autoridade do estado em relao aos cidados. Segundo Buzan
(1991:51), dificilmente o declnio na capacidade defensiva de um Estado - por
exemplo, decorrente do advento das armas nucleares e do bombardeio
estratgico no sistema internacional - faz declinar igualmente a autoridade do
Estado sobre seus cidados. Infelizmente, o contrrio tambm verdadeiro, pois
dificilmente variaes nos nveis de segurana individual dos membros de uma
populao chegam a comprometer a estabilidade e a capacidade defensiva do
Estado como um todo.
23

Em resumo, a abordagem liberal do conceito de segurana nacional
tende a afirmar precipitadamente que os estados so inseguros porque - e
apenas na medida em que - suas instituies governamentais so autoritrias.
Por sua vez, os autores que recorrem noo de segurana humana
(human security) tendem a sustentar equivocadamente que os estados so
inseguros porque - e apenas na medida em que - suas populaes so pobres e
excludas.
Formulado em sua mxima abrangncia no Relatrio sobre o
Desenvolvimento Humano do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (UNDP) publicado em 1994, o conceito de segurana humana
procurou articular uma srie de tentativas anteriores de alargar e substituir a
noo de segurana nacional vigente durante a Guerra Fria. Desde os anos
setenta e oitenta, muitos autores e comisses internacionais vinham falando dos
problemas associados segurana social,
segurana ambiental, segurana global
(ameaa de holocausto nuclear), segurana
alimentar e segurana individual (fosse ela
ameaada pela doena, crime ou represso
estatal). Com o final da Guerra Fria e a
intensificao dos debates sobre desenvolvimento sustentvel no comeo da
dcada de noventa, a incluso de novos temas na agenda de segurana foi
reivindicada a partir desse conceito sinttico de segurana humana. Em relao
noo anterior de segurana nacional, o novo conceito teria algumas
diferenas fundamentais segundo seus proponentes.
24

23
Salvo nos casos em que os pases encontram-se em situao pr-revolucionria ou que a
extenso da violncia letal entre civis no-combatentes configurar o que alguns autores chamam
de failed states.
24
Cf. LIPSCHUTZ, Ronnie. [ed.]. (1995). On Security. New York, Columbia University Press, 1995.
Nesse volume, ver principalmente os textos de James Der Derian (The Value of Security:
Hobbes, Marx, Nietzsche, and Baudrillard) e Ole Wver (On Securitization and
...a natureza democrtica ou no de
um regime poltico no resolve por
si mesma todos os problemas
associados segurana estatal.



Do ponto de vista dos objetos da segurana, h uma postulao
explcita para que se abandone o estado como o referente emprico mais
importante para a considerao de problemas de segurana, colocando em seu
lugar as demandas de segurana dos indivduos, dos grupos sociais destitudos
(minorias tnicas, pobres, outros segmentos excludos na populao), da
humanidade como um todo e at mesmo da biosfera. A prpria definio do que
seriam os problemas reais de segurana deveria deslocar-se, segundo a
abordagem da human security, da capacidade de neutralizar ameaas de tipo
predominantemente militar para a neutralizao das ameaas vida humana
que so resultantes da degradao ambiental, da instabilidade econmica e da
desintegrao de laos sociais. Modificando-se a percepo do que seriam as
ameaas reais segurana das pessoas, os instrumentos e instituies
capazes de prover segurana tambm deixariam de depender principalmente
dos meios de fora controlados pelos estados soberanos de base territorial e
suas alianas militares tradicionais, tais como a organizao do Pacto de
Varsvia e a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (NATO). Na nova
abordagem, principalmente em funo do novo perfil das ameaas percebidas,
seriam centrais as agncias especializadas do sistema das Naes Unidas (UN),
bem como outras organizaes integradoras multi-estatais ou multinacionais,
alm das organizaes no-governamentais (NGOs) operando em bases
transnacionais ou subnacionais. Segundo a sntese de Jean Daudelin (1999:17),
os componentes centrais dessa redefinio do conceito de segurana seriam a
individualizao, desmilitarizao, globalizao e democratizao dos problemas
e solues de segurana humana.
25

Nesse caso, as objees que tenho dizem respeito produtividade
analtica do conceito de segurana humana vis--vis o conceito de segurana
nacional, mas tambm prpria validade da prescrio subjacente a essa
mudana de nfase.

Desecuritization). Para um balano simptico da produo mais recente das abordagens
intersubjetivas na rea dos estudos de segurana, ver: DERIAN, James Der. (1998). The
Scriptures of Security. In: Mershon International Studies Review (1998) 42, 117-122. Para quem
se interessa por situar a diversas abordagens de segurana ao longo do continuum objetivismo-
subjetivismo, ver a introduo e a concluso do livro j citado de BUZAN, WVER e WILDE
(1998: 01-20 e 195-213), bem como a reviso de WALT, Stephen M. (1991). The Renaissance
of Security Studies. In: International Studies Quarterly (1991), 35, 211-239. Em se tratando de
aceitar um rtulo, pode-se dizer que eu me considero mais prximo dos chamados Traditional
Security Studies (TSS) do que dos Critical Security Studies (CSS), embora realmente isso no
queira dizer muita coisa.
25
Escrito como um policy paper para a agncia canadense de ajuda internacional (CIDA), o artigo
do professor Jean Daudelin muito lcido e, embora simptico ao uso do termo human security,
destaca os riscos envolvidos nessa tentativa de ampliao da agenda. Cf. DAUDELIN, Jean.
(1999). Human Security and Development Policy. Ottawa, Canada, The North-South
Institute/LInstitut Nord-Sud. 31pp.



As objees analticas dirigem-se para a perda de coerncia intelectual
de um programa de pesquisas que pretendesse partir da noo de que existem
problemas de segurana sempre que a vida dos indivduos estiver ameaada,
o que ocorreria na proporo direta em que tudo aquilo que de alguma forma
determina se a vida dos indivduos ser ou no solitria, pobre, srdida,
embrutecida e curta se tornasse objeto de investigao da alada dos estudos
de segurana.
Em artigo sobre o renascimento dos estudos de segurana publicado h
alguns anos, Stephen Walt (1991:213) j havia alertado que a incluso de
tpicos como fome, AIDS, poluio, abuso infantil ou recesso econmica no
mbito do programa de pesquisas sobre segurana, serviria apenas para
dificultar a investigao desses importantes problemas e no acrescentaria nada
ao necessrio estudo dos problemas especficos relacionados ao uso da fora
na dinmica poltica das relaes interestatais, subnacionais e transnacionais.
Certos temas de relaes internacionais, no diretamente militares, tais
como a proliferao de armamentos - desde minas antipessoais e armas ligeiras
at armas qumicas, biolgicas e nucleares (WMD) - ou a aplicao de justia
em casos de crimes contra a humanidade, so mais claramente uma parte
integrante dos estudos estratgicos. Tambm temas econmicos, mdicos ou
ambientais podem fazer parte da agenda de pesquisa dos estudos estratgicos
quando se relacionam ao uso da fora.
26
Mas preciso ter claro que os estudos
de segurana, na medida em que se afastam dos estudos estratgicos, tendem
a disputar agendas de pesquisa e a tentar mesmo substituir a disciplina de
Relaes Internacionais como um todo. De todo modo, a funo primria do
conceito de human security tem sido menos a de estruturar um programa de
pesquisas e mais a de orientar a poltica externa de alguns pases, organizaes
no-governamentais e agncias multilaterais.

26
Mudanas ambientais podem ter conseqncias adversas para a segurana estatal. Disputas
sobre recursos naturais no renovveis ou dificilmente renovveis, tais como mananciais
aqferos, reservas petrolferas ou estoques pesqueiros, podem redundar em confrontos diretos
entre estados. Alm disso, mudanas climticas globais aquecimento da temperatura mdia
da Terra, perdas da camada de oznio, desflorestamento, degradao de terras arveis, chuva
cida etc podem ter impactos mais ou menos diretos sobre a dinmica dos conflitos
internacionais. As implicaes do conceito de segurana ambiental variam conforme o nvel de
anlise (sistmico, estatal ou individual). Portanto, o liame entre segurana e meio ambiente, do
ponto de vista adotado at aqui e que entende segurana como resultando da capacidade de
neutralizar pela fora ameaas vitais, s se estabelece legitimamente quando a degradao
ambiental um issue conflitivo e ameaador na agenda de atores polticos concretos, e no
quando se toma meramente o ambiente a litosfera, biosfera, a atmosfera e a estratosfera
como objetos de segurana em si mesmos. Ver, como exemplo dessa abordagem realista do
tema: TERRIFF, Terry. (1997). Environment Degradation and Security. In: GODSON and
SHULTZ and QUESTER (1997:253-287). Para uma viso contrria, ver tambm o captulo sobre
o setor ambiental dos complexos de segurana em: BUZAN, WVER and WILDE (1998: 71-
93).



Mesmo como opinio no debate poltico (policy advocacy), a abordagem
da segurana humana enfrenta problemas de legitimao e dilemas morais
semelhantes aos j enfrentados pelo conceito de segurana nacional. Em
primeiro lugar, ela assume acriticamente que segurana sempre uma boa
coisa, um estado desejvel para quaisquer relacionamentos.
Ora, mesmo que, em geral, a segurana seja um estado melhor do que a
insegurana (quando no h contramedidas eficazes disponveis contra as
ameaas vitais), no se deve perder de vista que o que se chama de segurana
no sistema de relaes interestatais um tipo de estabilizao relativamente
precria de relaes conflitivas e ameaadoras. No caso das relaes
interestatais, essa estabilizao s obtida s custas da mobilizao de
recursos coercitivos e medidas excepcionais que aumentam as tenses entre
segurana individual e segurana estatal. Ao reivindicar a securitizao de
temas como o combate pobreza, o controle epidemiolgico de doenas, a
melhoria da educao e a luta contra a degradao ambiental, a abordagem da
human security pretendia trazer esses temas para o centro da agenda, obtendo
o mesmo tipo de prioridade e tratamento especial que os temas tradicionais de
segurana, especialmente a defesa militar externa e o provimento de ordem
pblica dentro dos pases. Na verdade, se se trata de ter algum horizonte
normativo em torno desse tipo de problema, esse deveria ser algo mais prximo
da desecuritization mencionada por Ole Wver (1995), um deslocamento dos
problemas relevantes para fora do modo de emergncia e exceo associado
s medidas de segurana e para dentro do processo normal de argumentao e
disputa poltica.
Ignorar que a securitizao de temas como a preservao ambiental e a
competitividade econmica trazem consigo os riscos de utilizao
desproporcional de medidas repressivas e de limitaes das liberdades
individuais por demais ingnuo ou politicamente interessado, principalmente
considerando-se as diversas racionalizaes do uso de mecanismos repressivos
por diversos tipos de regimes polticos ao longo do ltimo sculo.
27

Um exemplo contemporneo dos problemas advindos da securitizao
indiscriminada de quaisquer temas socialmente relevantes seria o caso da
espionagem econmica, que ainda encontra dificuldades para justificar-se nos
pases democrticos em funo do imperativo da separao entre interesses
pblicos e privados, mas que poderia legitimar-se com base no conceito de

27
A defesa da liberdade, do socialismo ou da ptria no eram slogans menos generosos do
que a defesa dos direitos humanos ou do desenvolvimento sustentvel. No se trata de ser
cnico a respeito de quaisquer horizontes normativos ou valores proclamados pelos atores
polticos, mas simplesmente no se pode confundir as polticas declaratrias com as prticas
concretas e tomar o que os atores acreditam ser pelo que eles de fato so. Isso sem falar nas
conseqncias no-intencionais e efeitos colaterais de aes perfeitamente bem intencionadas.



human security, aprofundando a securitizao do desempenho econmico num
mundo crescentemente interdependente e competitivo.
V - Algumas Concluses Provisrias:
A melhor forma para evitar o terreno minado da definio a priori e
arbitrria do que seriam as reais ameaas contra a segurana dos indivduos e
estados seria analisar os prprios processos polticos de securitizao de certos
temas e problemas.
Nos termos propostos por Buzan, Wver e Wilde (1998: 21-47), isso
significaria compreender como interagem em cada caso concreto trs plos do
processo: os objetos referentes (que so vistos como ameaados em sua
existncia e/ou autonomia e reivindicam seu direito sobrevivncia), os atores
securitizadores (os quais declaram que um objeto referente est sendo
ameaado e requisitam contramedidas) e os atores funcionais (que legitimam ou
no a percepo de ameaa e as contramedidas de segurana requisitadas).
28

O mesmo esquema analtico permite diferenciar processos ad hoc de
securitizao e processos relativamente institucionalizados de securitizao. Se
um dado tipo de ameaa persistente, recorrente ou emergencial, a escolha de
respostas polticas adequadas e a definio de prioridades e graus de urgncia
podem ser institucionalizados atravs de procedimentos tipificados e agncias
governamentais especializadas.
Assim, por exemplo, riscos potenciais de ameaas militares externas em
ambientes internacionais cambiantes, bem como a avaliao sobre o grau
adequado de preparao para a eventual necessidade de sustentao externa
dos interesses e valores governamentais atravs da fora, justificam e explicam
a centralidade das foras armadas em qualquer arranjo nacional defensivo.
Embora os diversos componentes e os diversos aspectos de uma poltica de
defesa devam estar em constante debate e reavaliao nas democracias,
refletindo a instrumentalidade das foras armadas em relao poltica, a
dinmica temporal e de recursos envolvida nas decises sobre defesa implicam
a superioridade relativa dos procedimentos institucionalizados de deliberao e
gesto governamental dos assuntos de defesa e segurana. Em outras palavras,
no se constroem foras armadas aps a identificao de uma ameaa iminente
segurana nacional.
Porm, de modo algum tal institucionalizao deveria significar que o
processo poltico possa ser substitudo por decises meramente tcnicas

28
Embora pagando um tributo excessivo aos atos de fala e construes sociais intersubjetivas das
percepes de ameaa e das justificaes de medidas excepcionais, em detrimento da
afirmao decisiva dos temas de segurana como temas polticos por excelncia, o livro de
BUZAN, WVER e WILDE (1998) tem contribuies reais para a anlise dos problemas de
segurana, em particular a noo de desterritorializao dos complexos de segurana.



relativas s possibilidades de emprego da fora em situaes concretas. Como
j destacava Barry Buzan (1991:140), a ambigidade e a complexidade da
maioria das ameaas tornam inerentemente difcil manter a proporcionalidade
das respostas governamentais, o que repe constantemente a segurana como
um problema poltico. Ao invs de compor um pacote de legitimao que
resolveria de uma vez por todas questes de prioridade e recursos, justamente
o risco de constituio de caixas-pretas de segurana no processo poltico
(black security boxes) que torna importantes os procedimentos
institucionalizados de securitizao.
29

Prescritivamente, Lustgarten e Leigh (1994:23-26) sustentam a
necessidade de se reaprender a linguagem da defesa nacional, mais clara e
precisa do que a vagueza da segurana nacional e sua tendncia a hipertrofiar
as ameaas em funo dos interesses setoriais das burocracias especializadas
em garantir a segurana estatal. Isso certamente necessrio e compatvel com
o esforo feito aqui de repolitizao do conceito de segurana nacional.
Porm, mesmo sem se falar em segurana nacional restaria a tarefa de
situar criticamente o papel das organizaes de fora e de inteligncia na
confluncia das polticas pblicas de defesa externa, provimento de ordem
pblica e afirmao diplomtica dos interesses e opinies governamentais no
plano internacional.
Por isso - e tambm pela disseminao do uso desse conceito no debate
pblico internacional - preferi destacar aqui as contradies internas insanveis
da noo de segurana, reconhecer que por segurana nacional quase sempre
se est falando na verdade de segurana estatal e, ainda assim, tentei mostrar
porque essa segurana nacional ou estatal no pode ser reduzida ao bem-estar
dos indivduos que compe qualquer uma dessas coletividades a que
chamamos de pases.
Saber quando uma ameaa vital efetivamente se torna uma questo de
segurana nacional depende no apenas do tipo de ameaa (militar, econmica
etc.), mas tambm da percepo que os atores polticos tm dela e da
intensidade e extenso das conseqncias estimadas. Outras coisas sendo
iguais, quanto mais intensa for uma ameaa e quanto mais universais forem as
conseqncias para os membros de uma dada unidade poltica, maior tende a
ser a legitimidade das medidas de segurana adotadas pelo governo.
Esse me parece um bom critrio, mas o problema que ameaas
costumam envolver grande complexidade de fatores causais e fontes

29
Sobre as componentes de uma poltica de defesa e o papel da institucionalidade governamental
para a defesa, ver: PROENA JR. e DINIZ (1998: 48-96).



ambguas.
30
Como diz Barry Buzan (1991:142), mesmo que as informaes
fossem perfeitas - ilimitadas e no distorcidas - a complexidade inerente das
ameaas desafiaria a capacidade de clculo e discernimento dos atores. Desafio
ainda maior no caso de interaes conflitivas, nas quais no apenas as
informaes disponveis so escassas, mas as assimetrias e negaes mtuas
de informao (denial and deception) so uma componente fundamental da
interao. Tudo isso torna difcil a deliberao poltica sobre medidas de
segurana e os processos de justificao dessas prticas por parte dos atores
securitizadores.
justamente para reduzir a incerteza e aumentar a capacidade de
preservar a segurana nacional que existem as foras armadas, polcias e
servios de inteligncia. Tais organizaes so parte do necessrio esforo
governamental para a soluo de problemas de segurana, mas, na medida em
que a prpria busca de segurana problemtica, tais organizaes de fora e
inteligncia so tambm parte do problema. Por isso a segurana um tema
complexo, que teima em persistir a despeito da retrica liberal em torno da
globalizao.

30
Para anlises mais detalhadas de complexos regionais de segurana, ver os trabalhos j
mencionados de HURRELL (1998: 529-546), para o caso da Amrica Latina, de PROENA Jr. e
DINIZ (2000), para o caso da sia Central, e BUZAN (1991:186-221), para a formulao
analtica da teoria dos complexos regionais de segurana.

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