LIVRO - Desenvol e Cidades No Brasil-1 PDF

DESENVOLVIMENTO ECIDADES NO BRASIL
Contribuio para o Debate sobre as Polticas Territoriais

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Copyright Luiz Csar de Queiroz Ribeiro, 2009 e Federao de rgos para
Assistncia Social e Educacional FASE, 2009
Organizao
Jan Bitoun
Lvia Miranda
Reviso
Margarida Michel
Capa/Projeto Grfico/Diagramao
H3 Comunicao Visual Ltda. - Fones: 81 37432.456 / 3051.0335
FASE PE Rua Viscondessa do Livramento, 168 Derby, Recife PE
Tel.: (81) 3221 5478 / www.fase.org.br
Observatrio das Metrpoles PE Av. Acadmico helio Ramos sn. CFCH, Sala 610
e 611, Cidade Universitria Recife PE
Tel.: (81) 32718277 / www.observatoriodasmetropoles.net
Desenvolvimento e Cidades no Brasil. Contribuies para o Debate sobre as
Polticas Territoriais / Jan Bitoun... [et al.]; organizadores Jan Bitoun; Lvia Miranda.
Recife: FASE: Observatrio das Metrpoles, 2009.
194 pag.: il.
ISBN 978-85-86471-45-2
Desenvolvimento Urbano Brasil 2. Poltica Pblica 3. Cidades I. Jan Bitoun II.
Lvia Izabel Bezerra de Miranda III. Federao de rgos para Assistncia Social
e Educacional IV. Observatrio das Metrpoles V. Ttulo.
CDD 710
CDU 711.4
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O Observatrio das metrpoles um grupo de pesquisa que funciona em rede,
reunindo instituies e pesquisadores dos campos universitrios, governamental e no-
governamental. A equipe constituda no Observatrio vem trabalhando h 17 anos e envol-
ve 97 pesquisadores principais e 59 instituies. Desenvolve, de forma sistemtica e articu-
lada, estudos sobre os desafios metropolitanos colocados ao desenvolvimento nacional,
tendo como referncia a compreenso das mudanas das relaes entre sociedade, econo-
mia, Estado e os territrios conformados pelas grandes aglomeraes urbanas brasileiras.
Procura aliar suas atividades de pesquisa e ensino com a realizao de atividades que con-
tribuam para a atuao dos atores governamentais e da sociedade civil no campo das pol-
ticas pblicas voltadas para esta rea.
O Observatrio das Metrpoles um dos Institutos Nacionais de Cincia e
Tecnologia (INCT). Os INCTs ocupam uma posio estratgica no Sistema Nacional de
Cincia e Tecnologia, por seu foco temtico em uma rea de conhecimento para desenvol-
vimento a longo prazo como pela complexidade maior de sua organizao e porte de finan-
ciamento. Nesse mbito o Observatrio tem desenvolvido pesquisas, formado recursos
humanos, promovido extenso e transferncia de resultados, sobre a questo metropolita-
na, para a sociedade e para os governos. Por envolver grupos de pesquisas distribudos em
todas as 5 Grandes Regies do pas (Norte, Centro-Oeste, Nordeste, Sudeste e Sul), as
atividades de pesquisa permitem aprofundar o conhecimento sobre a diversidade das reali-
dades metropolitanas e suas relaes com as desigualdades regionais.
O Observatrio das Metrpoles tem um Programa de Trabalho, para os prximos
5 anos, que est organizado nas seguintes linhas:
Linha I - Metropolizao, dinmicas intermetropolitanas e o territrio nacional.
Linha II - Dimenso socioespacial da excluso/integrao nas metrpoles: estudos
comparativos.
Linha III - Governana urbana, cidadania e gesto das metrpoles.
Linha IV - Monitoramento da realidade metropolitana e desenvolvimento
institucional.
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O Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e Prticas socioambientais
(Observatrio PE) o resultado de uma cooperao construda, desde 1998, pelos De-
partamentos de Geografia e de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de
Pernambuco e pela Organizao No Governamental FASE - Solidariedade e Educao.
Sediado no Programa de Ps-Graduao em Geografia da UFPE vinculou-se no ano de
2000 Rede Observatrio das Metrpoles, no mbito da qual vem desenvolvendo pesqui-
sas, formando recursos humanos, promovendo atividades de extenso e transferncia de
resultados para a sociedade e para os governos envolvidos com a questo metropolitana.
O Observatrio PE objetiva aproximar a produo acadmica das necessidades da
ao social por meio da cooperao entre universitrios e ativistas sociais. Rene pesquisa-
dores que acreditam que as investigaes desenvolvidas no campo da cincia devam retornar
sociedade, especialmente para fortalecer os ativistas dos movimentos sociais nos embates
que enfrentam nas diversas arenas participativas para que sejam aprimoradas as polticas
pblicas. Esse compromisso realiza-se na esfera local, no tocante s polticas urbanas e no,
por assim dizer, convvio com os agentes sociais engajados nesses embates. Tambm se
manifesta: pela elaborao de bancos de informaes sobre as realidades urbanas dos as-
sentamentos precrios da Regio Metropolitana do Recife; pela participao de universit-
rios em eventos promovidos pela FASE no decorrer da realizao do seu programa de
trabalho junto aos movimentos sociais urbanos e no Frum Estadual de Reforma Urbana -
Pernambuco; pela produo de informaes sistematizadas em diferentes bancos de dados
e disponibilizadas para consulta dos movimentos populares, da comunidade acadmica e
de instituies governamentais e de pesquisa; e, pelo programa de formao Polticas P-
blicas e Gesto Local, onde so desenvolvidas atividades de extenso para agentes sociais,
conselheiros municipais e tcnicos, visando fortalecer a participao desses atores na esfe-
ra pblica e a construo e monitoramento de polticas pblicas.
O Observatrio PE desenvolve pesquisas nas seguintes linhas:
Linha I - Dinmica urbana e regional
Linha II - Poltica e Legislao Urbana
Linha III - Habitao de Interesse Social
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Linha IV - Sistemas de Informaes Georeferenciados:
Banco de Dados das Zonas Especiais de Interesse Social do Recife (BD ZEIS-
Recife)
Sistema de Informaes Geogrficas das reas Pobres da Regio Metropolitana
do Recife (SIGAP-RMR)
Tipologia das Cidades Brasileiras (DATACidades)
Desenvolvimento Humano no Recife - Atlas Municipal
Desenvolvimento Humano na Regio Metropolitana do Recife Atlas Metropoli-
tano
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Figura 1. Aimportncia da Cidade
Figura 1. Paradigma do Biocubo
Box 1. Territrios Rurais do MDA(2005) versus PNDR (2003)
Lista de Quadros, Tabelas, Grficos, Figuras e Box
Quadro 1. Os 4 Tipos Sub-regionais do PNDR resultantes da combinao de nveis de
rendimento/hab e de nveis de variao do PIB.
Tabela 1. Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
Quadro 1. Quantitativos de Territrios Rurais homologados pelo MDA
Quadro 2. Prioridades atribudas neste trabalho Tipologia das Cidades Brasileiras (MCid, 2005)
Quadro 1. Tipologia das Cidades Brasileiras e Tipologias PlanHab
Quadro 2. Sntese da Tipologia de Municpios adotada no PlanHab
Quadro 3. Fontes de recursos do PlanHab por Grupos de Atendimento de Famlias
Quadro 4. Tipologia de Municpios agregadas com base na anlise das caractersticas de cada tipo
Quadro 5. Produtos Prioritrios para o atendimento em escala por Tipologia de Municpios
Quadro 6. Padres de referncia de custo para solues padro de moradias, agrupadas por
Estados e Tipos de Municpios (R$ de 2006)
Quadro 7. Padres de referncia de custo para solues padro de moradias segundo Grupos
Familiar de Atendimento (R$ de 2006)
Quadro 8. Modelagem dos Subsdios. Valores mximos dos subsdios (equilbrio e
complemento) definidos conforme a faixa de renda/ grupos de atendimento e segundo os
tipos de municpios (R$ de 2006)
Quadro 9. Deficit acumulado e metas do Programa Minha Casa Minha Vida. Distribuio do
por faixa de renda Deficit
Quadro 1. Brasil: desconcentrao geogrfica da base produtiva
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Apresentao
Tipologia das cidades brasileiras e polticas territoriais: pistas para reflexo
Jan Bitoun
Interface com as polticas territoriais recentes no Brasil e os conceitos de territrio e escala
Anselmo Cesar Vasconcelos Bezerra
Conhecimento, desenvolvimento regional e as cidades brasileiras
Ana Cristina Fernandes
Interfaces das polticas territoriais no Brasil: heranas e prioridades
Neison Cabral Ferreira Freire
Sumrio
Pensando a poltica nacional de habitao para a diversidade das famlias e dos municpios
brasileiros
Maria ngela de Almeida Souza
Areforma urbana, as polticas territoriais e a questo urbano-rural: uma integrao necessria
Lvia Izabel Bezerra de Miranda
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Lista de Cartogramas
Cartograma 1 - Brasil: Tipologia das Microrregies (PNDR 2005)
Cartograma 2 - Brasil: Rede Urbana 2007 (IBGE,2007)
Cartograma 3 - Brasil: Territrios da Estratgicos (min,2009)
Cartograma 4 - Cruzamento das Tipologias dos Municpios com os Territrios da Cidadania
Cartograma 5 - Territrios da Cidadania (CE, PI, MA) x Tipologia das Cidades
Cartograma 6 - Territrios da Cidadania (PR e SC) x Tipologia das Cidades
Cartograma 7 - Distribuio dos Territrios do PROMESO no Brasil
Cartograma 8 - reas do PROMESO (Xing e Araripe) x Tipologia de Cidades
Cartograma 9 - Grande Fronteira do Mercosul PROMESO x Tipologia das Cidades
Cartograma 10 - Sedes municipais situadas em linha reta a 25, 50, 75 e 100 Km de quaisquer
outras sedes vizinhas
Cartograma 11 - Tipos de municpios acima de 100 mil habitantes
Cartograma 12 - Tipos de municpios entre 20 mil e 100 mil habitantes localizados em
microrregies dinmicas (ou MR 1)
Cartograma 13 - Tipos de municpios entre 20 mil e 100 mil habitantes localizados em
microrregies estagnadas (ou MR 4)
Cartograma 14 - ndice de Desempenho do Ensino Bsico, 2008
Cartograma 15 - Brasil: ndice de Desempenho do Ensino Bsico (IDBE), 2008
Cartograma 16 - Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
Cartograma 17 - PNDR (2004)
Cartograma 18 - Territrios Rurais do MDA Julho de 2005
Cartograma 19 - Interseo PNDR 2004 comTerritrios Rurais Homologados MDA2005
Cartograma 20 - ndice Interministerial de Prioridade no Territrio, MDA, MCID e MI (IIPT)
Cartograma 21 - Espacializa os onze tipos de municpios que serviram de base para a elaborao
das diretrizes da Poltica Nacional de Habitao (PlanHab)
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Em 2005, a convite do Ministrio das Cidades, pesquisadores do Observatrio
Pernambuco realizaram um trabalho de natureza tcnica e em escala nacional. Tratava-se
de elaborar uma tipologia das cidades brasileiras que ajudasse na formulao de uma pol-
tica nacional de desenvolvimento urbano que levasse em conta o andamento dos esforos
governamentais para implantar a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, a cargo
do Ministrio da Integrao Nacional. Essa Tipologia das Cidades foi apresentada em 2005
ao Conselho Nacional das Cidades e foi posteriormente publicada, em 2008 pelo prprio
Ministrio das Cidades
1
e, em 2009, pela Rede Observatrio das Metrpoles constituindo
o segundo volume da coleo Conjuntura Urbana
2
. O primeiro volume dessa coleo
apresenta o trabalho realizado na mesma poca por outros pesquisadores tambm vincula-
dos Rede Observatrio das Metrpoles e contratados pelo Ministrio das Cidades, para
subsidiar a formulao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano no tocante espe-
cificamente aos espaos urbanos metropolitanos.
Para responder solicitao do Ministrio das Cidades, lanou-se mo de procedi-
mentos metodolgicos de natureza quantitativa: montagem de um banco de dados abran-
gendo a totalidade dos municpios brasileiros e o Distrito Federal; reviso bibliogrfica
seletiva visando identificar antecedentes que pudessem servir de referncias; anlises
multivariadas para formar classes de municpios das quais foram construdos os 19 tipos
finais, representados em diversos cartogramas. Envolvida nesse processo de trabalho um
tanto rido, a equipe do Observatrio Pernambuco viveu um paradoxo. medida que se
desenvolvia o estudo divido em trs relatrios tcnicos sucessivos, tornava-se claro para os
pesquisadores que se abria um novo e importante desafio, de natureza terica e prtica
para a formulao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano: dar centralidade
1
MINISTRIO DAS CIDADES. Tipologia das Cidades. Braslia: Ministrio das Cidades, 2008. Vol.2 Como Andam as Regies
Metropolitanas. Coleo Estudos e Pesquisas do Programa Nacional de Capacitao das Cidades.
2
BITOUN, J. MIRANDA, L. Tipologia das Cidades Brasileiras. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Metrpoles,
2009. (Conjuntura Urbana; 2)
Apresentao
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diversidade do pas, tanto no que se referia ao tamanho de cidades, quanto posio dessas
cidades no territrio caracterizado por grandes variaes na densidade das cidades e ani-
mado por diversas dinmicas populacionais e econmicas. Era o que podia ser sentido, na
prtica, nas Conferncias e nos Conselhos das Cidades, no mbito dos quais se expressa-
vam mltiplas culturas urbano-regionais. Era o que podia ser pensado, na poltica, desde
que se concebesse que, sempre, a poltica de desenvolvimento urbano foi parte de uma
poltica de desenvolvimento territorial do pas, como o foi nos anos sessenta e setenta
quando os investidores nacionais e internacionais procuraram os grandes centros para in-
vestir. A relativa desconcentrao econmica, a expanso do agronegcio, as mltiplas
iniciativas surgidas de inteligncias locais apontam modernamente para polticas de de-
senvolvimento territorial mais complexas e s quais seria acoplada uma poltica de desen-
volvimento urbano levando em conta a pluralidade das experincias urbano-regionais.
Alm da frieza da tipologia, ficavam duas mensagens: uma para o Governo enfren-
tar na Poltica de Desenvolvimento Urbano o desafio da diversidade; outra para a academia
reencontrar os caminhos da reflexo terica e metodolgica acerca de temas clssicos da
geografia, mas com poucas inovaes nas duas ultimas dcadas tais como:
- relaes cidade/regio;
- relaes interurbanas;
- relaes cidade/campo.
com muita propriedade que, aludindo ao trabalho do Observatrio Pernambuco e
a levantamentos realizados pelo IBGE, Sposito afirma em palestra proferida em Belm,
que tipologias e classificaes so pontos de partida mais que produtos acabados:
importantssimo que haja estudos, tipologias e classifica-
es, porque em cima delas que se comea a raciocinar,
em cima delas que ns temos um conjunto de elementos, por-
que, como pesquisadores, ns no vamos fazer levantamentos
suficientemente abrangentes para um pas to grande e to
diverso.
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3
SPOSITO, M.E.B. Para pensar as pequenas e mdias cidades brasileiras. Belm: FASE; ICSA/UFPA; Observatrio COMOVA,
2009. p. 43
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De fato, a Tipologia das Cidades foi para os pesquisadores do Observatrio, e para
alguns outros, um ponto de partida para construir novas reflexes levando em conta esfor-
os desenvolvidos em diversas instituies governamentais para formular estratgias de
desenvolvimento apoiadas em leituras da diversidade territorial do pas, tal como tambm
se expressa em obra como Regies de Influncia das cidades (2007) publicado em 2008
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) ou em pesquisas mais especfi-
cas do meio acadmico dando ateno s cidades do agronegcio, s cidades mdias e
pequenas e s cidades amaznicas, sem abandonar os estudos mais consolidados sobre as
grandes metrpoles.
No mbito do poder executivo, houve um grande acmulo de trabalhos realizado
aps 2005, dentre os quais alguns foram comentados, no mbito dos artigos propostos
neste livro:
a. Ministrio da Integrao Nacional Plano Nacional de Ordenamento Territorial
(PNOT, 2005), a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR, 2003
e 2005) Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais
PROMESO;
b. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Territrios Rurais: visou fortalecer
os segmentos sociais vinculados agricultura, pesca e extrativismo de carter fami-
liar, reforma agrria, a naes indgenas e as comunidades quilombolas (MDA,
2009);
c. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos (CGEE) - Dimenso Territorial do Plano Plurianual (PPA): consi-
dera a abordagem a partir do territrio para orientar uma ao pblica coordenada
como instrumento para subsidiar o planejamento governamental de mdio e longo
prazo (MENDES, 2008).
d. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA): polticas para o
desenvolvimento do agronegcio.
e. Ministrio das Cidades Secretaria de Habitao - Plano Nacional de Habita-
o (PlanHab), 2008;
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f. Casa Civil da Presidncia da Repblica Programa Acelerado do Crescimento
(PAC) (2006), Programa Minha Casa Minha Vida (2009)- responsvel pelas obras
estruturadoras e de infraestrutura no territrio.
O presente livro rene seis artigos que retomam os resultados da pesquisa e procu-
ram atualizar e ampliar as reflexes anteriormente iniciadas, articulando-as aos novos olha-
res sistematizados nos estudos supracitados. O objetivo divulgar mais amplamente essa
produo. O primeiro captulo de autoria de Jan Bitoun retoma as grandes linhas da
Tipologia das Cidades Brasileiras elaborada em 2005 para conduzir uma reflexo, levando
em conta as novas contribuies formuladas nos ltimos anos, acerca da relao entre as
cidades brasileiras e as polticas pblicas territoriais nacionais. Procura debater, de modo
mais aprofundado que em 2005, os temas cidades / territrios e poltica de desenvolvimen-
to urbano / polticas territoriais de desenvolvimento. Constata que esto em debate as
orientaes das polticas em construo, envolvendo mltiplos atores institucionais e da
sociedade civil e observa as condies para emergncia de polticas territoriais nacionais de
mdio e longo prazo, no mbito de alguns ministrios e da Presidncia da Repblica. Por
fim observa as possveis correspondncias entre os tipos de cidades e as vises da rede de
cidades e do territrio brasileiro expressas nos trabalhos supracitados.
O segundo captulo de autoria de Anselmo Bezerra parte dos conceitos de territ-
rio e escala para oferecer reflexes sobre a diversidade regional brasileira e as polticas
territoriais. Evidencia que mesmo na escolha de reas relativamente homogneas existem
diversidades intra e interterritrios. Busca fazer esse dilogo, a partir da observao das
formas de atuao do Estado por meio de duas polticas territoriais: a) a configurao e
funcionamento dos Territrios da Cidadania, formulada pelo Ministrio da Casa Civil; b) a
configurao e o funcionamento do Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espa-
os Sub-regionais PROMESO, formulada pelo Ministrio da Integrao Nacional.
No terceiro captulo Ana Cristina Fernandes discute uma noo de cidade inspi-
rada no papel difusor do desenvolvimento, no territrio e na sociedade. Baseada em indica-
dores de conhecimento e inovao identifica novos fatores de desigualdades regionais.
Destaca a tendncia de crescimento das desigualdades na ausncia de uma poltica urbano-
regional baseada na melhor distribuio do fenmeno urbano e das competncias de conhe-
cimento e inovao no territrio nacional. Assim, ressalta que a poltica urbana, em par-
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ticular, e as polticas pblicas, em geral, devem incluir o combate raridade do fenmeno
urbano no pas com o objetivo de reduo das disparidades regionais e sociais.
No quarto captulo, Neison Freire prope avaliar o grau de coerncia nos progra-
mas de governo vistos a partir de uma perspectiva territorial e de uma abordagem
multissetorial. Procura aferir o grau de interfaces e as convergncias ou no das polticas
pblicas territoriais no mbito do Governo Federal, promovidas por trs ministrios (Mi-
nistrio da Integrao Nacional, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio das
Cidades), ao considerar as mltiplas dimenses espaciais. Para tanto prope o ndice
Interministerial de Prioridade no Territrio (IIPT). Ressalva que h, entretanto, limites na
escala e no contedo apresentados, prevalecendo o aspecto metodolgico proposto, uma
vez que outras polticas pblicas (sade, educao, infraestrutura, etc.) podem (e devem)
ser acrescentadas ao modelo. Por fim, destaca que cabe uma maior articulao entre as
polticas pblicas de cunho territorial no pas, sob a coordenao da Cmara de Polticas
Regionais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), mas, infelizmen-
te, esse rgo colegiado pouco tem avanado nesse sentido.
No quinto captulo, Maria ngela Souza observa o carter inovador do emprego
das Tipologias das Cidades Brasileiras no Plano Nacional de Habitao (PlanHab) apresen-
tado pelo Ministrio das Cidades em 2008, no que se refere abordagem da questo
habitacional a partir da diversidade dos municpios brasileiros. A partir de uma retrospecti-
va da interveno do poder pblico na questo da moradia popular, apresenta, as bases
conceituais do PlanHab, para, em seguida, detalhar os critrios de classificao dos tipos
de municpios adotados e a definio de diretrizes habitacionais para esses tipos. Observa a
repercusso do programa habitacional Minha Casa Minha Vida nas estratgias definidas
pelo PlanHab, apresentando as diferenas bsicas entre os dois programas. Aponta, por
fim, os impasses do modelo e do aporte de recursos subsidiados para dar acesso s famlias
de diversos nveis de renda aos padres de financiamento, conforme foram definidos pelo
PlanHab e pelo Programa Minha Casa Minha Vida.
O ultimo captulo, de autoria de Lvia Miranda traz reflexes sobre uniformidade
das formas de abordagem do urbano no Brasil, que se refletem nas diretrizes da poltica
urbana e nas metodologias de planejamento do territrio. Apesar dos recentes esforos, o
enfrentamento do desafio urbano no Pas esbarra na falta de uma poltica de Estado que
integre as dimenses do desenvolvimento urbano com as do desenvolvimento territorial
nas escalas regional e local. Nessa perspectiva, a construo do Sistema Nacional de De-
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senvolvimento Urbano ainda est distante de enfrentar o desafio de potencializar a diversi-
dade das configuraes territoriais dos municpios brasileiros e dialogar estreitamente com
as dinmicas territoriais que os envolvem. So ento elencadas razes para isso, por meio
de reflexes sobre as anlises e estudos existentes, marcos legais e institucionais e na pr-
tica do planejamento especialmente a partir da aprovao do Estatuto da Cidade. A autora
ressalta que, no contexto da construo das novas polticas e planos deve-se dar especial
ateno reas de transio urbano-rurais, pois apesar dos graves problemas relacionados
ao uso e ocupao do solo, elas no tm sido foco do planejamento.
Por fim, como bem ressalta Ana Cristina Fernandes no texto deste livro, pode-se
dizer que, se de um lado h ainda muito o que se investigar para aperfeioar a tipologia de
cidades proposta, por outro lado, muito avanou a viso da diversidade e heterogeneidade
das cidades brasileiras no contexto das regies que polarizam. Ultrapassaram-se os tradici-
onais limites do recorte populacional e da hierarquia urbana. Com isso, ficaram evidentes
as distines que separam centros urbanos considerados semelhantes em termos de hierar-
quia urbana e tamanho populacional. Ao mesmo tempo foi destacado o isolamento de
partes importantes do territrio, cujo desenvolvimento est travado pela falta de cidades,
assim como o crescimento da desigualdade nos tipos de cidade situados em reas dinmi-
cas de ocupao recente. De modo geral, o conjunto de aes a serem propostas para cada
tipo de cidades ganhou mais clareza, ao se evidenciar a importncia do envolvimento no
apenas do Ministrio das Cidades, mas diversos outros setores da administrao federal.
17
Pretende-se, neste texto, retomar as grandes linhas da Tipologia das Cidades Brasi-
leiras elaborada em 2005 para o Ministrio das Cidades (MINISTRIO DAS CIDADES,
2008) pelo Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas e conduzir, a partir dessa reto-
mada, uma reflexo, levando em conta as novas contribuies formuladas nos ltimos qua-
tro anos, acerca da relao entre as cidades brasileiras e as polticas pblicas territoriais
nacionais. Nesse sentido, objetiva-se dar continuidade ao esforo realizado em 2005 para
que a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano pudesse dialogar e interagir, alm do
espao interno das cidades, com polticas territoriais regionais, em especial, naquela poca,
com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), implantada pelo Minist-
rio da Integrao Nacional. Acredita-se que possivel, de modo mais aprofundado que em
2005, debater os temas cidades / territrios e poltica de desenvolvimento urbano / polticas
territoriais de desenvolvimento graas ao acmulo de trabalhos realizados aps 2005, den-
tre os quais se destacam Regies de Influncia das Cidades 2007 (INSTITUTO BRASI-
LEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE, 2008) e o estudo realizado pelo
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), para o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto - Estudo para Subsidiar a Abordagem da Dimenso Territorial do
Desenvolvimento Nacional no Plano Plurianual PPA 2008-2011 e no Planejamento Gover-
namental de Longo Prazo - referenciado na Revista Parcerias Estratgicas (MENDES,
2008). Alm desses trabalhos, h muitos outros, estejam eles no campo dos estudos urba-
nos ou no campo dos estudos territoriais, os quais sero citados no decorrer deste texto,
que apresenta quatro partes.
Na primeira, procura-se expor de modo sucinto quais as principais condies de
polticas territoriais nacionais que parecem emergir da atual conjuntura aps um longo
periodo durante o qual no havia cndies para o Brasil conduzir polticas de mdio e
longo prazos. Observa-se esse renascer h um pouco mais de uma dcada, no mbito de
Jan Bitoun
1
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Professor no Departamento de Cincias Geogrficas UFPE e pesquisador no Observatrio das Metrpoles Pernambuco
Tipologia das cidades brasileiras e polticas territoriais:
pistas para reflexo
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alguns ministrios e na prpria Presidncia da Repblica. Constata-se, numa segunda par-
te, que esto em debate as orientaes das polticas em construo, envolvendo mltiplos
atores institucionais e da sociedade civil.
Numa terceira parte, retoma-se o estudo de 2005, explicitando as diretrizes
metodolgicas e polticas seguidas pelos autores da Tipologia das Cidades Brasileiras, a
fim de contrbuir para o debate. Feito esse resgate, passa-se a dialogar, numa quarta parte,
com os dois trabalhos supracitados, tratando das correspondncias possveis entre os tipos
de cidades e as vises da rede de cidades e do territrio brasileiro expressas nessas duas
importantes contribuies recentes acerca da organizao do espao brasileiro.
1. As Polticas Nacionais Territoriais: Condies de implantao
Acerca das polticas territoriais, cabe registrar que essas, historicamente, parecem
estar vinculadas a fases de fortalecimento da ao do Estado no espao. No sculo XX, as
polticas territoriais, consideradas como tais e concebidas associadas a prticas de
regionalizao, so respostas crise do liberalismo inaugurada pelo krach da Bolsa de
Nova Iorque em 1929. Em todos os pases atingidos pela reduo da atividade econmica,
o Estado intervem no territrio, e para isso mobiliza o conhecimento sobre as regies, seja
para implantar grandes infraestruturas (energticas e/ou de transporte), seja para iniciar
prticas de ordenamento territorial e de planejamento regional, intensificando o uso do
solo e dos recursos naturais. No Brasil, a criao do IBGE, a diviso do pas em grandes
regies, a concepo de um Plano Rodovirio Nacional, a Marcha para o Oeste e a inaugu-
rao da indstria pesada (CSN) so alguns dos marcos do periodo que prosseguir duran-
te os anos 1950 a 70, com ativas polticas territoriais de diversas matizes (colonizao,
integrao nacional, desenvolvimento regional e desenvolvimento urbano). O que interessa
no reconstituir essa herana, mas de constatar que as condies para quaisquer polti-
cas territoriais sofreram uma mudana dramtica no final da dcada de 1970 e no incio da
dcada de 80. Em seu artigo, A Crise do Estado e a Regio: a estratgia da descentralizao
em questo, publicado em 1986 na Revista Brasileira de Geografia, Bertha Becker
(BECKER, 1986) descreve com preciso as novas condies econmicas e polticas que,
nos cenrios globais e nacionais, reconfiguram as possibilidades e os padres de polticas
territoriais: ambiente competitivo, forte peso de empresas com estratgias globais, incerte-
zas devidas importncia e velocidade dos fluxos financeiros, reestruturao produtiva
19
que transforma os padres de localizao da produo mais que do comando, emergncia
da economia do conhecimento, da informao e do lazer gerando novas oportunidades e
novos empecilhos para lugares mais que para regies, mudando-se a escala de apreenso
das informaes necessrias elaborao de polticas territoriais.
Mas, a situao concreta do Estado brasileiro, afogado na dvida externa e despro-
vido de uma moeda estvel, torna ilusria qualquer perspectiva de poltica territorial no
periodo inaugurado pela crise de 1983 at pelo menos a estabilizao monetria de 1994. A
poltica territorial envolve perspectivas de mdio e longo prazos, o que no era possvel
durante o periodo citado, que se caracteriza nesse campo pelo progressivo desmonte ou
pela sonolncia das instituies encarregadas da operao das polticas territoriais, tais
como as agncias de planejamento dos espaos metropolitanos, e as superintendncias de
desenvolvimento regional, dentre outras. Assim sendo, as principais iniciativas de polticas
territoriais, de carter limitado mesmo se s vezes bastante inovador, resultam da ao dos
entes infranacionais, estados e municpios, destacando-se os ltimos por estarem mais dire-
tamente influenciados pela qualidade da sociedade civil. Houve ento um nmero significa-
tivo de experincias inovadoras em municpios brasileiros, sem que isso compenssasse a
ausncia de polticas territoriais nacionais.
Se, no tocante s polticas territoriais nacionais, o periodo marcado por um vcuo,
ocorre o contrrio no que se refere promoo de uma ordem institucional que consagra
na Constituio de 1988 a importncia dos Estados e dos Municpios, entes federativos,
como a Unio. Observa-se que nem as Grandes Regies nem as Regies Metropolitanas
receberam a uno de uma consagrao democrtica, ou seja, a possibilidade de represen-
tao poltica prpria. As primeiras continuaram sob a responsabilidade de polticas da
Unio e dependendo da vontade dos Estados. As segundas foram remetidas s Assembleias
Legislativas dos Estados (RIBEIRO, SANTOS JUNIOR, 2007). Somente em meados da
dcada atual foi votada uma lei sobre os Consrcios intermunicipais. O fato que quais-
quer polticas territoriais da Unio precisam, para ter algum efeito, do envolvimento dos
Estados e dos Municpios. Nos estudos para o Plano Nacional de Ordenamento Territorial
(MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2005 e 2006), foi observado que a ges-
to direta do solo por parte da Unio s pode ocorrer em Reservas Indgenas, Unidades de
Conservao Federais e terras do Patrimnio da Unio. Em todas as outras situaes,
preciso estabelecer o compartilhamento das responsabilidades entre as diversas instncias
federativas.
20
com esse quadro institucional definido que o Estado brasileiro foi recuperando, a
partir da segunda metade da dcada de noventa e, mais decisivamente, nos ltimos anos,
sua capacidade de conceber e implantar polticas territoriais. Trata-se, ento, de uma reto-
mada recente, vinculada nova conjuntura nacional, e esse fato leva a que essas polticas
estejam mais em debate e construo que plenamente operacionais, como o so as polticas
sociais implantadas a partir da Constituio de 1988 (Sade) e de leis que a regulamentam
em meados dos anos 1990 (Educao e Assistncia Social).
Alguns ministrios esto especialmente engajados na concepo e implantao de
polticas territoriais. O principal deles o Ministrio da Integrao Nacional, herdeiro das
polticas territoriais anteriores aos anos oitenta, e que procurou inovar por meio da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), cuja concepo foi elaborada em 2003 e
2005 (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2009); reuniu tambm um nme-
ro respeitavel de estudiosos para iniciar a elaborao, em 2003, do Plano Nacional de
Ordenamento Territorial (PNOT) (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2005).
Destaca-se tambm o Ministrio das Cidades, criado em 2003, que procura elaborar uma
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Em 2005, coordenamos uma pequena equipe
do Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas para fornecer a esse ministrio e ao
Conselho das Cidades um estudo tcnico que visava identificar uma tipologia das cidades
brasileiras, de modo a permitir que ambos os ministrios dialogassem acerca das suas res-
pectivas polticas territoriais (MINISTRIO DAS CIDADES, 2008). notvel tambm a
contribuio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MINISTRIO DO DESENVOL-
VIMENTO AGRRIO, 2009) concepo de uma poltica territorial por meio da defini-
o dos territrios rurais, com vista a fortalecer os segmentos sociais vinculados agri-
cultura, pesca e ao extrativismo de carter familiar, reforma agrria, s naes indge-
nas e s comunidades quilombolas, conquanto o Ministrio da Agricultura trate dos inte-
resses do agronegcio. Significativamente, a Casa Civil da Presidncia da Repblica ficou
encarregada das obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), no mbito do
qual se realizam as obras de infraestrutura com grandes impactos sobre o uso do territrio,
como tambm dos Territrios da Cidadania selecionados entre os territrios rurais
para a integrao das polticas setoriais. Finalmente, para complementar esse quadro um
tanto confuso de multplas iniciativas de concepo e implantao de polticas territoriais,
cabe registrar (MENDES, 2008) que:
O Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto contratou ao Centro de Gesto
e Estudos Estratgicos (CGEE) a execuo do Estudo da Dimenso Territorial do
PPA, recm concludo, que apresenta resultados e propostas para uma abordagem
original do territrio como elemento estratgico para subsidiar o Plano Plurianual
21
(PPA) e o planejamento governamental de longo prazo. No estudo, o territrio
considerado instrumento central, como um guia capaz de orientar uma ao pblica
coordenada e de ajudar a superar as graves iniqidades econmicas e sociais do
Pas, solucionando entraves ao desenvolvimento nacional.
2. Reflexo acerca das orientaes das polticas territoriais contempo-
rneas
Nessa multiplicidade, aninham-se orientaes diversas que expressam contradies
quanto aos objetivos das polticas territoriais. H embates em curso, implcitos ou explci-
tos, que podem ser identificados nos textos oficiais e nas posies dos sujeitos envolvidos
na elaborao e implantao dessas polticas: os prprios ministrios, com suas tradies
tcnicas, alianas polticas, e suas relaes com os Poderes Legislativo e Judicirio; os
estados e municpios, com suas preocupaes de financiamento e de legitimao pelas
sociedades locais; as representaes da sociedade civil em conferncias, conselhos e ins-
tncias participativas; o empresariado interessado no direcionamento dos investimentos
pblicos; a comunidade acadmica produtora de insumos para as citadas polticas. Tentar
reconhecer como esses diversos interesses se organizam para defender as orientaes de
polticas territoriais um grande desafio, sobretudo se se considera que uma determinada
orientao tomada na escala nacional pode ser profundamente modificada quando se
geograficiza na escala local, em que o resultado das alianas pode ser bastante diferente.
De modo a contribuir para o entendimento dos desafios postos na orientao das
mltiplas polticas territoriais em elaborao/implantao, alguns dilemas contemporneos
devem ser ressaltados.
As polticas territoriais oscilam entre uma orientao que assume como principal
objetivo o crescimento econmico, prevendo compensaes sociais para os segmentos no
beneficiados por esse crescimento, e outra orientao que faz do desenvolvimento social e
do incremento da coeso social os sustentculos do prprio crescimento econmico. Em
geral, os textos oficiais e os discursos procuram associar ambas as dimenses, ao combina-
rem crescimento econmico e reduo das desigualdades. Mas, cabe ao analista reconhe-
cer que o dilema existe e discrimina fortemente as polticas territoriais. Assim, as polticas
territoriais do Brasil em Ao da dcada de noventa procuravam identificar eixos de
desenvolvimento capazes de articular a economia brasileira, em setores competitivos, com
a economia mundial. Com esse objetivo, no Nordeste, destacaram-se o litoral para investi-
mentos tursticos, as reas de fruticultura irrigada e a expanso da produo de gros (soja)
22
nos cerrados do oeste da regio. Se os beneficirios dessas polticas territoriais redistribuiram
algo dos lucros gerados, isso no foi muito levado em conta nessa concepo. Quando se
examina a concepo do Plano Nacional de Desenvolvimento Regional, elaborado pelo
Ministrio da Integrao em 2003/2005, h uma evidente mudana de orientao. A nfase
dada reduo das desigualdades territoriais, tendo identificado essa em escala
microrregional e propondo-se a operacionalizar programas mesorregionais de desenvolvi-
mento (PROMESO), nas quais se pretende, por meio de foruns ad hoc, dar a palavra a
foras pouco ouvidas at hoje. Trata-se de uma inovao, inspirada em exemplos anterio-
res, tais como o plano de desenvolvimento do Serid potiguar sustentado pela mobilizao
da sociedade local (ARAUJO, 2005). Mas a implantao desses programas e o envolvimento
de setores subalternos na definio dos objetivos que pretendem alcanar dependem do
benquerer de estados e municpios em dar a palavra a essas foras. O que pode ser questi-
onado o peso que assume o PROMESO na poltica do Ministrio da Integrao Nacional,
ao ser encarregado de dar prosseguimento aos programas macrorregionais (SUDENE) ou
destinados ao semirido (CONVIVER), sempre no passado capturados por estruturas tra-
dicionais de poder. Nas polticas territoriais na cidade, esse mesmo dilema est escancara-
do nos embates que ocorrem em escalas locais entre a concepo de planos estratgicos de
City Marketing, envolvendo a realizao de grandes eventos e de grandes projetos urba-
nos, tais como os Waterfront, de um lado, e, do outro, as tentativas de recuperao dos
investimentos pblicos por meio de instrumentos de gesto urbana e de implantao de um
modelo de desenvolvimento urbano mais inclusivo para a maior parte da populao (habi-
tao, mobilidade e saneamento). No campo, esse dilema tambm est presente: h polti-
cas territoriais (Territrios da Cidadania) cujo objetivo principal fortalecer a agricultura
familiar e implementar os direitos terra dos assentados, indigenas, quilombolas, de modo
a garantir a diversidade cultural do pas e, no campo econmico, a sua soberania alimentar,
j que esses segmentos sociais so responsveis por uma parte importante da produo de
alimentos. H, tambm, polticas territoriais, embutidas no PAC, cujo objetivo dotar o
complexo agroexportador das infraestruturas necessrias ao seu crescimento.
Em todos esses exemplos, no se trata de opor uma opo social a uma opo
econmica, mas de entender at que ponto o aumento do consumo e do protagonismo
popular visto como a alavanca principal ou acessria do desenvolvimento econmico do
Pas. Maior o status dado a essa dimenso, maior ser tambm a necessidade de levar em
considerao a diversidade e a complexidade das configuraes territoriais do habitat do
23
povo brasileiro, presente das periferias urbanas aos igaraps amaznicos. Em contraste,
um modelo de desenvolvimento econmico fundado na ampliao do consumo de uma
minoria abastada pode ignorar muito dessa diversidade e concentrar investimentos em par-
celas menores do territrio nacional.
Esses embates referentes s orientaes econmicas das polticas territoriais podem
estar influenciados por duas dimenses inerentes noo de desenvolvimento e que so
definidos pelos adjetivos humano e sustentvel, lamentavelmente transformados em
slogans esvaziados de significados. Se forem levadas a serio, as noes de desenvolvimen-
to humano e de desenvolvimento sustentvel envolvem estratgias qualitativas de desen-
volvimento. A dimenso humana deve ser entendida como a ampliao das capacidades
das pessoas em direcionar suas vidas e em participar das decises coletivas, o que envolve,
obviamente, a superao de situaes de extrema necessidade impeditivas de reais possibi-
lidades de escolha. Envolve, tambm, na definio e no monitoramento das polticas
territoriais, a existncia de instncias ampliadas de participao, capazes de interessar e
abranger segmentos culturais e sociais que foram at hoje mais objetos do que sujeitos
dessas polticas. Com todas as suas limitaes, as conferncias das cidades representam
algo novo nesse sentido, e delas emergiu um retrato do Brasil urbano muito mais diverso
que aquele desenhado nas escolas de arquitetura e urbanismo. A dimenso da sustentabilidade
remete promoo de valores de respeito natureza, os quais, alm de romperem com o
antrropocentrismo, procuram modelos de produo e consumo menos agressivos, mais
poupadores de matrias-primas e de energia; em suma, uma transformao do modo de
vida que num pas como o Brasil, onde coexistem imensos espaos com fortes componen-
tes naturais e imensas aglomeraes fortemente degradadas, um desafio para quaisquer
polticas territoriais.
Acima, dessas dimenses abstratas do desenvolvimento, objetos de muitos debates,
h uma dimenso concreta a ser valorizada para que as polticas se tornem capazes de
influenciar o rumo das coisas. Afirmar que no se pode separar, como geralmente se faz,
nas polticas pblicas, estratgias territoriais e estratgias de desenvolvimento urbano, im-
plica, na operacionalizao, aes em diversas dimenses que associam territrio e cidade,
dentre as quais:
infraestruturas de mobilidade de cuja qualidade depende a fluidez da circulao
dos homens e das mercadorias, o que, no Brasil, pela dimenso do territrio, pela
24
distribuio muito irregular das cidades e pela heterogeneidade das modalidades
de transporte acessveis aos distintos segmentos sociais e culturais, precisa ser
levado em considerao como uma dimenso essencial da diversidade das rela-
es territrio/cidade;
leque e qualidade dos servios ofertados na cidade tanto para a populao urbana
como populao, residente numa rea de influncia que extrapola os limites
dessa e funda a noo de rede e hierarquia urbana; para a populao representa
facilidade ou dificuldade, podendo, em funo do item anterior, chegar impos-
sibilidade de acesso a determinados nveis de servios, tais como: representao
poltica, estruturas administrativas, educacionais, de sade, bancrias, de distri-
buio, etc. Os servios ambientais precisam ser includos, tanto em quantidade
(gua, por exemplo) quanto em qualidade (nas dimenses objetivas e subjetivas);
3. Contribuio da Tipologia das Cidades Brasileiras
O trabalho tcnico de consultoria realizado pela equipe do Observatrio Pernambuco
de Polticas Pblicas para o Ministrio das Cidades (MINISTRIO DAS CIDADES, 2008)
insere-se nesses debates sobre as orientaes das polticas territoriais.
relaes entre as estruturas produtivas existentes no territrio e a cidade; essa
fornece insumos e constitui um mercado, por exemplo, consumindo gneros
agropecurios e materiais para a construo civil, produzidos nos arredores ou
muito longe.
Cada uma dessas dimenses recebe um tratamento das diversas polticas setoriais,
sem muita coordenao entre as aes que desenvolvem. O sentido das polticas territoriais
seria articular essas aes para que o territrio pudesse oferecer de modo mais equnime
oportunidades s populaes. Para isso, um dilema do planejamento parece ser: tornar
mais efetivas e concretas as aes que tratam das relaes territrio/cidade, de modo a
superar a diviso cidade/campo que norteia as representaes do espao nas cincias soci-
ais e nas polticas pblicas.
25
3.1. Circunstncias do estudo
Essa insero decorre de algumas circunstncias que podem contribuir para expli-
car as orientaes adotadas. Para o Ministrio das Cidades, a tipologia a ser produzida
deveria permitir subsidiar a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, ao considerar
os impactos que essa poltica poderia ter sobre o desenvolvimento regional. Naturalmente,
a presena na equipe do Observatrio Pernambuco da Professora Tnia Bacelar de Arajo,
que havia participado, em 2003, como responsvel por uma Diretoria do Ministrio da
Integrao Nacional, da elaborao da primeira verso da Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento Regional, garantia que a anlise do urbano no seria dissociado da dimenso territorial.
A vinculao do Observatrio Pernambuco ao Programa de Ps-Graduao em Geografia
da UFPE fortalecia, ainda mais, pela identidade da disciplina, o esforo metodolgico para
buscar na associao da cidade com o territrio o elemento norteador da diferenciao
tipolgica que precisava ser construda. Dentre as circunstncias que merecem ser destaca-
das, h o fato de que, em paralelo Tipologia das Cidades Brasileiras, estavam sendo
desenvolvidos outros estudos para a formulao da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano, em especial estudos sobre a questo metropolitana no Brasil, elaborados pela
Rede Observatrio das Metrpoles (RIBEIRO, SANTOS JUNIOR, 2007), garantindo-se
que seria dada a devida importncia aos graves problemas das grandes concentraes urba-
nas brasileiras. De certo modo, isso permitia equipe do Observatrio Pernambuco con-
centrar-se nas questes de um outro urbano, menos gigantesco, mas muito diverso e im-
portante para a estruturao do territrio nacional e as condies de vida de uma grande
parte da populao do pas. O interesse por esse outro urbano decorria tambm da experi-
ncia que o autor deste texto teve na 1 Conferncia das Cidades e, como representante da
Associao dos Gegrafos Brasileiros no 1 Conselho das Cidades, da extrema diversidade
da pauta de reivindicaes oriundas das mais de 3 mil Conferncias Municipais que aconte-
ceram no pas. Aparecia muito claramente a necessidade de bem considerar a heterogeneidade
do quadro urbano brasileiro para se formular a Poltica Nacional de Desenvolvimento Ur-
bano, que nos anos setenta havia sido formulada a partir das questes das grandes aglome-
raes. Para construir uma tipologia, o mtodo consistia ento em identificar a
heterogeneidade do urbano e em tentar compor os agrupamentos que fossem pertinentes
para fins de diretrizes poltcas.
26
3.2. Procedimentos metodolgicos
Para se chegar ao resultado da diviso do total dos municpios, incluindo o Distrito
Federal, existentes no pas em 19 tipos, foram definidos procedimentos tcnicos
metodolgicos e orientaes polticas.
Dentre as principais orientaes polticas, destaca-se a deciso de tratar do Pas
inteiro incluindo no estudo todo o territrio nacional e, portanto, todos os municpios,
independentemente do seu tamanho populacional. S assim seria possivel, de um lado,
operacionalizar o cruzamento entre territrio e cidades e, de outro, conseguir ressaltar a
heterogeneidade como uma das principais dimenses do urbano a ser levado em conta pela
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Uma outra orientao poltica consistia em
introduzir no elenco das variveis componentes do banco de dados que serviu de base para
as definies dos agrupamentos algumas, como o ndice de Gini, que tratassem das desi-
gualdades sociais. Considerou-se que ambas as polticas de desenvolvimento regional e
urbano precisavam ter como diretriz a reduo dessa caracterstica to acentuada da
sociedade brasileira.
Os procedimentos tcnico-metodolgicos decorriam de uma reflexo acerca de quatro
dimenses que permitem qualificar a heterogeneidade do quadro urbano do pas: i) tama-
nho populacional, ii) tamanho funcional (posio hierrquica na rede urbana do Pas), iii)
caractristicas inerentes posio geogrfica da cidade, e iv) caractristicas internas
socioeconomia da cidade.
O tamanho populacional a dimenso mais levada em considerao nas polticas
pblicas e nas cincias, havendo muitos estudos que tentam definir o que so pequenas,
mdias e grandes cidades e, em funo dos tamanhos, existem patamares de acesso a pro-
gramas de financiamento e definies jurdicas. Na tipologia, essa dimenso foi considera-
da ao se distinguir o universo dos municpios com at 20 mil habitantes (4.017 num total de
5.506 em 2000,) dos demais, j que, para esses municpios, desde que situados fora de
aglomeraes metropolitanas (3.819), a lei do Estatuto da Cidade no estipulava a
obrigatoriedade da realizao do Plano Diretor. Acima desse tamanho populacional, foram
definidos dois universos. O primeiro agrupava os 224 maiores muncipios do pas que
27
representam os principais centros urbanos brasileiros, seja sob a forma de aglomeraes
plurimunicipais, seja sob a forma de cidades monomunicipais. No decorrer do estudo, no
caso das aglomeraes (28), foram agregados os demais 433 municpios componentes, de
tamanho inferior (196 municpios com at 20 mil habitantes e 237 municpios com 20 a 100
mil habitantes), o que levou ento definio de um universo de grandes cidades e aglome-
raes composto por 575 municpios. Finalmente, outros 1.265 municpios (1.028, fora
das 28 aglomeraes) contavam com populaes de 20 a 100 mil habitantes e compuseram
o terceiro universo. O patamar de 100 mil um tanto arbitrrio, mas foi escolhido com base
na constatao de que acima de 100 mil habitantes havia somente poucos municpios situ-
ados fora da faixa oriental mais povoada do pas.
A segunda dimenso da heterogeneidade corresponde no mais ao tamanho
populacional, mas ao tamanho funcional, isto , posio hierrquica na rede urbana do
Pas, considerando-se as reas de influncia das cidades. Na poca do estudo, encontrava-
se disponvel o trabalho da UNICAMP/IPEA intitulado Caracterizao e tendncias da
rede urbana no Brasil (INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS APLICADAS
IPEA, 1999), que havia contado com a participao da Prof Ana Cristina Fernandes, com-
ponente da equipe do Observatrio Pernambuco no trabalho da Tipologia das Cidades
Brasileiras. A anlise dos resultados do citado estudo permitia constatar que a rede urbana
brasileira era constituda por um sistema nacional formado por 111 centros de comando,
hierarquizados em metrpoles, centros regionais e centros sub-regionais. Esse sistema era
composto por 441 municpios onde residiam 56% da populao do pas. Esses 111 centros
que configuravam as cabeas do sistema urbano brasileiro estavam situados principal-
mente na faixa oriental mais povoada do Pas e correspondiam grosso modo ao universo
das grandes cidades e aglomeraes definido na anlise por tamanho. A relao desse uni-
verso de cidades com o territrio deveria ser identificada em escala nacional, j que era
nessa escala que constitua um sistema hierrquico de metrpoles, centros regionais e cen-
tros sub-regionais. O estudo citado ressaltava, no entanto, que diferenas regionais, em
especial reas de baixo dinamismo, deveriam ser consideradas nas polticas pblicas, mas
no destacava essas diferenas na hora de compor a hierarquia urbana. Em suma e para
exemplificar, na abordagem escolhida pelo estudo, as metrpoles nacionais (Fortaleza,
Recife, Salvador, Braslia, Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre) constituam uma cate-
goria hierrquica de centros urbanos, independentes da regio onde se situavam, o que
28
poderia conduzir a proposio de diretrizes polticas semelhantes, ignorando-se diferenas
regionais.
Quanto aos dois outros universos (municpios de 20 a 100 mil habitantes e munic-
pios comat 20 mil habitantes), compondo um total de 4.847 municpios, ou seja, a maior
parte do territrio do pas, situavam-se na rede urbana num nvel hierrquico inferior,
oferecendo servios de menor importncia a territrios cujas caractersticas deveriam ser
apreendidas em escala mais fina que a nacional. Supunha-se que esses centros urbanos
estavam mais profundamente associados a caractersticas sub-regionais que os cabeas do
sistema urbano nacional. Para esses dois universos, cabia ento procurar uma relao com
territrio em escala sub-regional. Buscou-se na tipologia sub-regional da Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional um recurso metodolgico. Essa tipologia agrupava as 557
microrregies do Pas em 4 tipos, em funo de trs nveis de renda per capita alcanados
em 2000 (baixo: at R$110,27; mdio: de R$110,28 at R$271,71 e alto: acima de R$271,72)
e de trs nveis de crescimento percentual ao ano do PIB durante a dcada de 1990 (baixo:
at 1,63% ao ano; mdio: de 1,64% ao ano at 8,37% ao ano, e alto: acima de 8,38% ao
ano). Os quatro tipos resultantes da combinao dessas duas variveis eram (Quadro 1):
Tipo 1 (na verso do PNDR de 2003, acessvel na poca do trabalho, e denominada Alta
Renda na verso do PNDR produzida em 2005), correspondente s microrregies com
nvel alta de renda, independentemente dos nveis de crescimento percentual do PIB; Tipo
2 (em 2005 denominado Dinmicas), correspondente s microrregies de mdio e baixo
nveis de renda que alcanavam alto nvel de crescimento percentual do PIB; Tipo 3 (em
2005, denominado Estagnadas), correspondente s microrregies com nvel mdio de
renda e nveis baixo ou mdio de crescimento percentual do PIB; Tipo 4 (em 2005, deno-
minado Baixa Renda), correspondente s microrregies com nvel de renda baixo e n-
veis baixo ou mdio de crescimento percentual do PIB (MINISTRIO DA INTEGRAO
NACIONAL, 2009).
29
Quadro 1: Os 4 Tipos Sub-regionais do PNDR resultantes da combinao de nveis
de rendimento/hab e de nveis de variao do PIB.
Fonte: MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2009.
Mesmo se essa tipologia do PNDR apresentava limitaes (apreenso da variao
do PIB por meio de taxas que alcanam mais facilmente um nvel elevado em microrregies
com baixo PIB no nicio do periodo considerado; carter achatado das mdias de renda per
capita o que s vezes tornava pouco ntida a distino entre os tipos sub-regionais 3 e 4),
o esforo realizado merecia reconhecimento. Afinal, desenhava um mapa do Brasil que
identificava sub-regies formadas por microrregies de renda per capita relativamente ele-
vada (Tipo 1 Alta Renda), contrastando com outras sub-regies formadas por
microrregies com renda per capita baixa e apresentando pouco dinamismo (Tipo 4
Baixa Renda). Estas todas situadas no Norte e Nordeste (incluindo a poro setentrional
de Minas Gerais) do pas e aquelas quase todas no Centro Sul, com destaque para o Estado
de So Paulo, ficando no Norte e Nordeste concentradas em poucas microrregies corres-
pondentes s capitais. Outra contribuio importante da tipologia do PNDR residia na
identificao de sub-regies formadas por microrregies com alto nvel de variao do PIB
(Tipo 2 Dinmicas), o que indicava importantes transformaes econmicas contempo-
rneas, tais como aquelas decorrentes da expanso do agronegcio nos cerrados do oeste
do Nordeste e na Amaznia oriental e meridional. Acontecendo isso no contexto da ausn-
cia de grandes centros urbanos, merecia de fato ateno especial numa Tipologia das Cida-
des Brasileiras que buscava explorar as possibilidades de interao das polticas nacionais
Tipologia
Sub-Regional
Alta
Mdia
Baixa
acima de
8,38% aa
de 1,64 at
8,37% aa
at 1,63% aa
V
a
r
i
a
Alta
acima de
R$ 271,72
Mdia
de R$ 110,28
at R$ 271,71
Baixo
at R$ 110,27
Rendimento/hab
121 Sub-Regies
DINMICA
(Tipo 2)
1
3
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T
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o
4
)
30
de Desenvolvimento Urbano e de Desenvolvimento Regional. O Tipo 3 (Estagnadas)
agrupava microrregies com perfis bem menos ntido e correspondia a situaes que pode-
riam ser interpretadas de modo mais ambguo: inclua microrregies que se encontravam
efetivamente estagnadas e incapazes de sustentar o crescimento aps o encerramento de
um ciclo de investimentos. Tambm, inclua microrregies que, tais como as do Tipo 2,
conheciam profundas transformaes, mas que no se traduziam por taxas altas do cresci-
mento do PIB, em funo da base maior em valor absoluto desse no incio do perodo de
clculo (Cartograma 1). Reconhecendo essas limitaes e contribuies, a equipe do Ob-
servatrio Pernambuco lanou mo dessa Tipologia do PNDR para analisar as diferenas
existentes no mbito dos dois universos de municpios de tamanhos menores (de 20 a 50
mil habitantes e com at 20 mil habitantes).
Essas distines entre Tipos de Cidades (ver a lista completa dos Tipos no Anexo
1), identificadas em escala nacional (tipos denominados espaos urbanos aglomerados,
capitais e centros regionais com diversas caractersticas) - compondo 4 tipos de cidades
resultantes da anlise fatorial de variveis selecionadas no banco de dados que foi construdo
para o estudo e os 15 tipos de cidades identificados tambm por meio de anlises fatoriais
mas realizadas no mbito de cada um dos quatro tipos sub-regionais do PNDR (denomina-
dos centros urbanos em espaos rurais com diversas caractersticas, no caso dos 9 tipos
de cidades formados por municpios de 20 a 100 mil habitantes e denominados pequenas
cidades em espaos rurais com diversas caractersticas, no caso dos 6 tipos de cidades
formados por municpios at 20 mil habitantes) foram fundamentadas na noo de hierar-
quia urbana. Para os nveis hierrquicos mais altos, correspondentes aos maiores centros
urbanos do Pas, pode ser suficente a anlise em escala nacional para identificar as
heterogenedades. Mas, para o imenso universo das cidades que compem a base da hierar-
quia urbana, a anlise em escala nacional insuficiente. Para dar conta da diversidade,
precisa mergulhar nas diferenciaes sub-regionais do territrio nacional e nas caractersti-
cas dos espaos rurais.
Ver Cartograma 1 na pgina 175
A terceira dimenso da heterogeneidade corresponde a caractersticas da posio
gegrafica das cidades. Em geral, as metodologias de anlise da rede urbana pouco con-
sideram essa dimenso, como se as cidades no estivessem inseridas em contextos geogr-
31
ficos que do sentido prpria existncia da cidade. As principais caractersticas dessa
posio remetem ao espao relativo: i) isolamento da cidade vs. proximidade de outras
cidades; ii) alta intensidade da explorao econmica da rea de influncia da cidade vs.
baixa intensidade da explorao econmica da rea de influncia da cidade; iii) posio de
contato direto com pases vizinhos nas fronteiras vs. posio afastada das fronteiras.
No trabalho Tipologia das Cidades Brasileiras, o isolamento vs. proximidade foi
destacado em dois momentos da abordagem: num primeiro, foram agrupados os municpi-
os componentes das aglomeraes, isto , em posio de extrema proximidade geogrfica,
reconhecida at institucionalmente (Regies Metropolitanas, Regies Integradas de De-
senvolvimento, etc.). Ficou decidido que todos os municpios de uma aglomerao assumi-
riam as caractersticas tipolgicas do municpio central. Tal deciso poderia ser tomada
porque, em outro estudo, ficaram evidenciadas as profundas diferenas existentes no mbi-
to dessas aglomeraes entre os muncipios centrais e os perifricos (RIBEIRO, SANTOS
JUNIOR, 2007). J consenso, entre os formuladores de polticas de desenvolvimento
urbano, que os municpios perifricos das aglomeraes metropolitanas so desafios de
grande porte por apresentarem forte crescimento populacional em condies geralmente
precrias de infraestrutura, habitabilidade e governo. Num segundo momento da aborda-
gem, foi identificada a caracterstica inversa, isto , o isolamento de cidades em relao a
todas as cidades de municpios limtrofes. Por meio de um recurso cartogrfico, foi calcu-
lada a distncia em linha reta entre as sedes municipais. No banco de dados, foram
identificadas 167 cidades situadas a grandes distncias de outras (81 no Norte, 65 no Cen-
tro-Oeste, 13 no Nordeste e no norte de Minas Gerais, 8 no Sul). No entanto, 55 dessas
cidades situavam-se na faixa de fronteira, podendo estar prximas de cidades de Pases
vizinhos (como as cidades da fronteira com o Uruguai, ou como Tabatinga) ou distantes,
dependendo da posio no municpio brasileiro e da posio da cidade vizinha do outro
lado da fronteira. Esse procedimento grosseiro, j que no levava em conta os suportes
reais da mobilidade (estradas de diversas qualidades e rios em grande parte da Amaznia),
visava to somente levantar um debate a ser continuado sobre uma caracterstica particular
da posio de algumas cidades brasileiras: so, pela distncia que as separam de quaisquer
outras cidades, os nicos recursos urbanos para populaes dispersas em grandes espa-
os do Brasil Central e Ocidental. Segundo a equipe do Observatrio Pernambuco, a Pol-
tica Nacional de Desenvolvimento Urbano precisava considerar essas cidades importantes,
independentemente do seu tamanho populacional e funcional, exatamente pela falta de
32
alternativas para as populaes circunvizinhas. No trabalho concluido em 2005, no foi
possvel ir alm desta alerta: a poltica urbana deveria adaptar-se dando resposta ao urbano
disperso e isolado presente no Brasil Central e Ocidental. Precisava considerar que, por
falta de alternativas, essas cidades exerciam uma responsabilidade territorial peculiar.
Essa noo foi apresentada pelo autor deste texto em palestra no Seminrio Internacional
Cidades na Floresta, em 1 de dezembro de 2006 em Belm-PA, e est sendo referenciada,
detalhada e desenvolvida por estudiosos da UFAM, membros do Ncleo de estudos e
pesquisas das cidades da Amaznia Brasileira (NEPECAB) (SCHOR, COSTA, OLIVEI-
RA, 2007 e SCHOR, COSTA, 2007). Espera-se do envolvimento de estudiosos do Brasil
Ocidental que esse alerta se converta em diretrizes nas polticas de desenvolvimento urba-
no para cidades nessa posio geogrfica singular.
A alta intensidade da explorao econmica da rea de influncia da cidade vs. baixa
intensidade da explorao econmica da rea de influncia da cidade foi destacada na
Tipologia das Cidades Brasileiras com base num estudo que serviu de referncia ao traba-
lho. Tratava-se do estudo A nova geografia econmica do Brasil: uma proposta de
regionalizao com base nos plos econmicos e suas reas de influncia realizado pelo
CEDEPLAR da UFMG (LEMOS, 2000). Os estudiosos do CEDEPLAR haviam identifi-
cado no Brasil 84 cidades que polarizavam 84 mesorregies e, dentre essas cidades, 12
macropolos, que polarizavam 11 macrorregies, e constatado que existiam macrorregies
e mesorregies de maior ou menor densidade econmica, distinguindo-se nas de menor
densidade enclaves com macropolos e mesopolos isolados. A equipe do Observatrio
Pernambuco realizou ento um exerccio que consistia em caracterizar cada uma das 84
mesorregies, usando propores de populao residente em tipos sub-regionais do PNDR
(Tipo 1 Alta Renda, Tipo 2 Dinmicas, Tipo 3 Estagnadas e Tipo 4 Baixa
Renda). Os grficos correspondentes s macrorregies demonstravam que macropolos e
mesopolos do Nordeste e do Norte do Brasil podiam, sim, ser considerados enclaves no
meio de reas polarizadas de baixa e mdia densidade de riqueza, conquanto macropolos e
mesopolos do Sudeste, Sul e Centro-Oeste polarizavam espaos contnuos de mdia ou
elevada densidade econmica. Essa posio gegrafica relativa do enclave podia tornar-se
uma chave explicativa da heterogeneidade entre as aglomeraes e cidades que, em con-
junto, configuravam os cabeas da rede urbana do pas, conforme j foi visto acima. Se isso
fosse verdade, a poltica urbana nacional deveria adotar diretrizes diferenciadas para as
33
metrpoles, centros regionais e centros sub-regionais, em funo das posies geogrficas
em reas de influncia de maior ou menor densidade econmica.
Finalmente, a posio em faixa de fronteira no foi objeto de nenhum desenvolvi-
mento na Tipologia das Cidades Brasileiras. Cabe, no entanto, registrar que essa caracters-
tica de posio foi considerada como uma varivel do banco de dados, indicando que 570
municpios, em 2000, estavam na faixa de fronteira. Para a equipe do Observatrio
Pernambuco, a poltica urbana deveria levar em conta essa posio nas suas diretrizes,
considerando a crescente tendncia integrao sul-americana. Mas, naquele momento,
tratava-se apenas de uma pista para formulaes futuras a serem embasadas em estudos
mais detalhados.
A quarta dimenso da heterogeneidade corresponde a algumas variveis que carac-
terizam a socioeconomia dos municpios. Foram reunidas durante a construo de um grande
banco de dados e enfocam alguns aspectos das caractersticas demogrficas, sociais, eco-
nmicas, polticas e urbansticas dos municpios. Nas caractersticas demogrficas, encon-
tram-se variveis de populao total, rural vs. urbana, e de crescimento 1991/2000. As
variveis sociais foram escolhidas para representar as desigualdades intermunicipais e, so-
bretudo, intramunicipais (renda per capita, ndice de Gini, percentuais de domiclios chefi-
ados por pessoa com rendimentos mensais abaixo de 2 salrios mnimos e acima de 10
salrios mnimos, percentuais de domiclios chefiados por pessoa com menos de 3 anos e
mais de 11 anos de estudo, dependncia de transferncias governamentais). As variveis
econmicas foram representadas pelo PIB per capita, o total e o valor per capita dos
depsitos vista privados nas agncias bancrias, e o percentual da PEA ocupada em
atividades do setor primrio. Nas variveis polticas ou de gesto, consta a indicao dos
municpios emancipados entre 1991 e 2000 (com pouco tempo de tradio administrativa),
dos municpios envolvidos em conferncias das cidades em 2003 (com agentes que aderi-
ram formulao da poltica urbana nacional), e a receita tributria oriundo do IPTU
total e per capita (medindo a capacidade de arrecadao por parte do poder local). As
poucas variveis urbansticas levantadas tratavam do deficit habitacional (e foram retoma-
das posteriormente pelo estudo na definio da Poltica Habitacional) e dos domiclios sem
instalaes sanitrias, remetendo a situaes-limites de saneamento. Com esse conjunto de
variveis, no se pretendia ter um retrato preciso das condies das cidades brasileiras, mas
buscava-se testar quais variveis possibilitavam captar melhor, por meio de anlises
34
multivariadas, as diferenas de condies e os agrupamentos nas duas escalas da anlise: a
escala nacional para as maiores cidades e aglomeraes, a escala de cada um dos tipos sub-
regionais do PNDR para as cidades da base da rede urbana. Ao mesmo tempo, esse banco
de dados poderia permitir novas reflexes acerca das diversas dimenses do urbano no
territrio do Pas.
3.3. Algumas reflexes acerca dos principais resultados da Tipologia das
Cidades Brasileiras.
Para alguns, o resultado do trabalho a apresentao de 19 tipos de cidades (no
Anexo 1) - poder parecer demasiadamente complexo para fins de diretrizes de Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano. De fato, h muitos tipos, mas convm considerar
que o universo abrange tanto as grandes metrpoles como pequenos centros rurais, que em
termos legais so cidades, e como tais organizaram conferncias municipais. Ser ento
realmente excessivo o nmero de tipos considerando-se a heterogeneidade do universo?
claro que o reconhecimento desse nvel de heterogeneidade exige por parte dos formuladores
das polticas grandes esforos para modular as tarefas especficas do Ministrio das Cida-
des (habitao, saneamento ambiental, mobilidade e planejamento urbano). Exemplificando,
os Planos Diretores que foram realizados em todos os municpios com mais de 20 mil
habitantes e abrangeram as partes urbanas e no urbanas dos municpios no teriam sido
enriquecidos se tivessem levado mais em conta a diversidade das situaes, parcialmente
expressa pela tipologia? Cabe tambm aos formuladores de polticas pensar e operar arti-
culaes entre os diversos setores do Governo. Nesse sentido, a tipologia, ao associar
cidades e territrios, representa uma ferramenta para a concepo de uma ao coordena-
da entre o Ministrio das Cidades e outros ministrios para enfrentar questes, como a da
mobilidade intramunicipal, em municpios extensos, onde a cidade representa uma poro
pequena do territrio, e como a da mobilidade intermunicipal em reas onde as sedes mu-
nicipais so distantes umas das outras. Se no forem abordadas de modo coordenado, essas
questes acabam por gerar vcuos que podem ser preenchidos, por exemplo, pela multipli-
cao dos mototxis que se apossam dos espaos urbanos e no urbanos.
Em termos substantivos, a Tipologia das Cidades permite observar que existem
diferenciaes tipolgicas decorrentes da posio geogrfica entre Metrpoles (represen-
35
tadas pelos Tipos 1 - Espaos urbanos aglomerados mais prsperos do Centro-Sul - e 2 -
Espaos urbanos aglomerados e capitais mais prsperas do Norte e Nordeste) e Centros
Regionais (representados pelos Tipos 3 - Espaos urbanos aglomerados e centros regionais
do Centro-Sul e 4 - Espaos urbanos aglomerados e centros regionais do Norte e Nor-
deste). Cabe ressaltar que essas diferenas resultam da anlise multivariada em escala naci-
onal e demonstram o peso que a posio geogrfica (alta intensidade da explorao econ-
mica da rea de influncia da cidade vs. baixa intensidade da explorao econmica da rea
de influncia da cidade) exerce nas variveis de caracterizao da socioeconomia da cida-
de. H muitas caractersticas comuns, dentre as quais o arrefecimento da dinmica
demogrfica dos municpios centrais das aglomeraes, a continuao do crescimento nos
municpios perifricos, a forte desigualdade social nos municpios centrais e a relativa
homogeneidade social (em geral, no sentido da predominncia de segmentos mais pobres)
nos municpios perifricos. Mas, estas ltimas caractersticas so particularmente acentua-
das nas metrpoles do Norte e Nordeste, o que gera situaes de gesto especialmente
desfavorveis (baixa arrecadao, dissimetrias de poderes). Essa constatao remete
pertinncia de diretrizes de polticas metropolitanas capazes de enfrentar as diferenas in-
ternas dos espaos metropolitanos, tratados em outro estudo (RIBEIRO, SANTOS JUNIOR,
2007), bem como as diferenas entre as metrpoles, decorrentes da posio geogrfica em
pores distintas do territrio nacional.
Outras observaes relevantes concernem aos municpios com 20 a 100 mil habi-
tantes. Eles foram distribudos em 9 tipos (vide Anexo 1 Tipos 5 a 13). H alguns fatores
principais de diferenciao que se vinculam diretamente a uma tipologia dos espaos rurais
brasileiros com os quais essas cidades mantm relaes muito mais prximas que as cida-
des maiores. Desse modo, as denominaes dos 9 tipos encontrados por meio da anlise
factorial aludem a esses espaos rurais, tais como foram discriminados na tipologia do
PNDR (rurais prsperos Tipo PNDR 1, rurais consolidados mas de frgil dinamismo
recente Tipo PNDR 3, rurais que vm enriquecendo Tipo PNDR 2, rurais pobres
Tipo PNDR 4). Como essas cidades tm tamanho populacional suficiente para apresentar
um dos marcos da sociedade brasileira a desigualdade , o grau dessa foi um dos fatores
de diferenciao dos tipos. Nas regies mais pobres, tal fator no se apresenta com tanta
nitidez e a maior diferena provm das caractersticas da posio geogrfica: Brasil den-
samente povoado da faixa litornea, onde h justaposio de cidades de vrios tamanhos
vs. Brasil ocidental, onde esses centros urbanos podem estar bastante distantes de centros
36
regionais e metropolitanos. A tipologia aponta, ento, para esse tamanho de cidades trs
diretrizes: i) reconhecer a inseparabilidade do urbano e do rural, no somente nos traos da
economia urbana mas tambm no cotidiano da cidade; ii) adotar medidas para reduzir as
desigualdades sociais que tendem a se agravar com o crescimento urbano e esto, s vezes,
fortemente sinalizadas por diferenciaes do habitat, o que justifica intervenes urbans-
ticas (habitao, mobilidade); iii) levar em conta a posio peculiar dessas cidades quando
esto muito isoladas das metrpoles e dos centros regionais (situao quase generalizada
na Amaznia ocidental), as quais devem ser equipadas de modo a ofertar servios espe-
cialmente pblicos para populaes dispersas num grande territrio.
Os 6 ltimos tipos tratam dos municpios com menos de 20 mil habitantes (Anexo 1
Tipos 14 a 19). Para os autores do estudo, ficou claro que os tipos sub-regionais do
PNDR no permitiam caracterizar plenamente essas pequenas cidades, cujos perfis podem
estar muito distintos do perfil microrregional, fortemente influenciado pelos municpios
maiores. Na considerao desse fato, entende-se que, para propor diretrizes para essas
pequenas cidades rurais, preciso primeiro caracterizar esse ambiente rural, o que poder
ser feito por meio, por exemplo, dos descritivos qu correspondem aos territrios rurais
promovidos pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Em suma, haveria poucas ra-
zes para intervenes diretas do Ministrio das Cidades.
4. Estabelecer um dilogo entre a Tipologia das Cidades Brasileiras e
outros estudos recentes
A Tipologia das Cidades Brasileiras foi realizada em 2005 e apresentada ao Conse-
lho das Cidades naquele ano. Recentemente, a concluso e a divulgao de alguns traba-
lhos de abrangncia nacional despertaram a vontade de retomar as reflexes acerca das
cidades brasileiras e das relaes que mantm com o territrio, extraindo da diretrizes para
polticas de desenvolvimento condizentes com essas relaes.
4.1. Algumas reflexes com base em Regies de Influncia das cidades
2007- REGIC (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTA-
TSTICA IBGE, 2008)
37
Observando os resultados do Regies de Influncia das cidades 2007- REGIC,
aparecem alguns traos da diversidade do urbano brasileiro, como est ressaltado no estu-
do Tipologia das Cidades Brasileiras ((MINISTRIO DAS CIDADES, 2008).
Em primeiro lugar, o IBGE, no trabalho supracitado, tratou de distinguir entre cida-
des que correspondem a um municpio e cidades correspondem a aglomeraes de vrios
municpios. Denominou essas aglomeraes de reas de Concentrao de Populao (ACP)
e agrupou assim 336 municpios em 40 ACP. Tanto no trabalho do IPEA (IPEA, 1999)
quanto na Tipologia das Cidades Brasileiras, o mesmo procedimento havia sido adotado,
indicando claramente que, numa escala nacional e/ou internacional, cada aglomerao pre-
cisava ser tratada como uma unidade: em geral, uma das cidades de grande porte e com
influncia sobre a totalidade do territrio nacional ou parte mais ou menos extensa desse
(Metrpoles e Capitais Regionais, sobretudo, na classificao do IBGE em 2007). Mas,
numa escala mais fina, a das prprias aglomeraes, faz-se necessrio distinguir entre os
subespaos centrais e as diversas periferias expressas nos municpios componentes para
tentar planejar o desenvolvimento desses grandes espaos urbanos. Cabe, tambm, consta-
tar que todos os estudos citados no abordaram a questo das aglomeraes transfronteirias,
o que dificulta a apreenso de um fenmeno cada vez mais importante, considerando-se a
integrao sulamericana.
Em segundo lugar, o IBGE identifica 4.473 municpios, denominados Centros
Locais, cujas centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servin-
do apenas aos seus habitantes, tm populao dominantemente inferior a 10 mil habitantes
(mediana de 8.133 habitantes). Esse grande universo territorial corresponde grosso modo
aos municpios dos tipos 14 a 19 da Tipologia das Cidades Brasileiras (Anexo 1 Tipos 14
a 19). Polticas de desenvolvimento devem ser guiadas por caractersticas dos territrios
municipais, considerando em particular a acessibilidade sede municipal das populaes
rurais e os traos predominantes do rural que dependem dos traos fsico-naturais, dos
sistemas agrcolas existentes e de traos culturais.
Em contraste, o IBGE apresenta na cabea da rede urbana 12 Metrpoles (no mni-
mo, milionrias) e 70 Capitais Regionais (com populao sempre superior a 100 mil habi-
tantes). H correspondncia da maior parte dessas cidades com os tipos 1 a 4 da Tipologia
das Cidades Brasileiras (Anexo 1 Tipos 1 a 4). Ressalte-se que na Tipologia havia dife-
renas de tipos entre Metrpoles e Centros Regionais situados no Centro Sul e outros no
38
Nordeste e no Norte. O IBGE no busca elaborar uma tipologia, mas identifica nveis
hierrquicos e regies de influncia; no entanto, constata (IBGE, 2008, p.13):
A distribuio dos nveis hierrquicos no territrio desigual, confrontando reas
que contam com uma rede urbana estruturada com a presena de nveis encaixados e
situados a intervalos regulares e reas onde h ausncia de alguns nveis hierrquicos
intermedirios. O Centro-Sul do Pas um exemplo do primeiro caso, pois conta com um
significativo nmero de metrpoles, capitais regionais e centros sub-regionais, com grande
articulao entre si. As Regies Norte e Nordeste, por sua vez, ilustram o segundo caso, j
que apresentam distribuies truncadas em que faltam nveis hierrquicos, apresentando
um sistema primaz. Este ocorre tanto em reas da Amaznia e do Centro-Oeste, onde h
esparsa ocupao do territrio, quanto do Nordeste, apesar de sua ocupao consolidada
e, em muitas reas, densa. Nesta regio, as capitais tradicionalmente concentram a oferta
de equipamentos e servios e so poucas as opes de centros de nvel intermedirio, ainda
que deva ser notado que estes, apesar de poucos, so tradicionais, e exercem forte polari-
zao em suas reas, a exemplo de Campina Grande, Petrolina-Juazeiro, Juazeiro do Nor-
te-Crato-Barbalha e Mossor.
O texto revela que a distino realizada na tipologia se justifica desde que, alm da
prpria cidade (seja ela uma Metrpole, seja um Centro Regional), se considere a configu-
rao da rede urbana na qual est mais diretamente inserida. No Norte, aliam-se distncias
entre cidades e baixa densidade econmica para que a rede urbana no seja para muitos
habitantes uma pura abstrao, j que nas suas vidas (estudo, trabalho, consumo) no con-
seguem associar diversos nveis de cidades. No Nordeste oriental, trata-se, mais que da
distncia, da pouca densidade econmica regional que limita as possibilidades de desenvol-
vimento das cidades Metrpoles e Capitais Regionais configurando o sistema primaz.
Por isso, parece razovel que diretrizes de poltica urbana no tratem do mesmo modo os
grandes centros urbanos sem considerar essa distino evidenciada graficamente no
Cartograma 2.
Finalmente, o IBGE relaciona uma malha de 169 Centros Sub-regionais e 556 Cen-
tros de Zona, com populaes medianas que variam entre 95 mil e 23 mil habitantes.
Corresponde ao universo dos tipos 5 a 13 da Tipologia das Cidades Brasileiras (Anexo 1
Tipos 5 a 13). Trata-se de uma malha intermediria de cidades que apresenta dois tipos de
distines: a primeira remete s caractersticas de densidade e estrutura da rede urbana,
39
conforme o texto citado acima e a representao visvel no mapa abaixo. Em consequncia,
h diferenas de tipos que reproduzem a grande diviso Centro - Sul vs. Norte / Nordeste.
A segunda distino remete s dinmicas sub-regionais de transformao/estagnao eco-
nmica, tais como foram identificadas pelo PNDR. Complementando esta ltima distino,
a Tipologia ressaltou a intensidade da desigualdade como uma das dimenses decorrentes
seja da estagnao (em sub-regies de plantation com intensa explorao da mo de obra
agrcola, por exemplo), seja da transformao (em reas de fronteiras agrcolas ou mine-
rais). Assim, no caso dessas cidades, as polticas urbanas devem considerar tanto a primeira
(distncia entre cidades, densidade econmica) quanto a segunda distino (caractersticas
do rural sub-regional estagnado ou dinmico, gerador em menor ou maior grau de desi-
gualdades).
4.2. Algumas reflexes com base no Estudo para Subsidiar a Abordagem
da Dimenso Territorial do Desenvolvimento Nacional no Plano Plurianual
PPA 2008-2011 e no Planejamento Governamental de Longo Prazo (MEN-
DES, 2008)
A Tipologia das Cidades Brasileiras fundamentou-se na anlise da dinmica territorial
apresentada pelo PNDR para diferenciar os tipos de cidades. Tratou em escala nacional das
maiores cidades, obtendo, no entanto, fortes distines entre tipos situados no Centro-Sul
e no restante do Pas. Quanto s cidades menores, apareceram contrastes entre o Centro-
Sul e o restante do pas, decorrentes da concentrao das sub-regies de Alta Renda (es-
paos rurais prsperos) no Centro-Sul e de Baixa Renda no Nordeste e Norte (espaos
rurais pobres). Outros tipos corresponderam respectivamente s sub-regies Estagnadas
(espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente) e Dinmicas (espaos
rurais que vm enriquecendo). No mapa apresentado pelo PNDR, esses dois tipos de sub-
regies existem em todo o territrio nacional e parecem estar vinculados a movimentos
antigos ou recentes de fixao de investimentos: dentre os eixos mais antigos, h o litor-
neo, o da Rio-Bahia, o da Belm-Braslia, alm de outros; dentre os eixos mais recentes,
destacam-se no mapa os eixos Sul-Norte de expanso dos gros nos Cerrados do Brasil
40
Central (incluindo o Nordeste Ocidental) e nas florestas da Amaznia (Mato Grosso e sul
do Par).
Observando essa dupla configurao Centro-Sul vs. Norte/Nordeste e eixos de
investimentos mais antigos, consolidados vs. eixos de forte dinamica contempornea
verifica-se a pertinncia de uma leitura mais abrangente do territrio brasileiro, de modo a
superar as divises macrorregionais, tal como foi elaborado no estudo do CGEE.
Os espaos 3A e 3B so densamente povoados e administrados por uma malha bem
densa de municpios. Situa-se nesse litoral, muito ampliado para o interior no subespao
3A, a quase totalidade das Metrpoles e dos Centros Regionais. Mas, existe uma distino
fundamental entre 3A, onde predominam as sub-regies de Alta Renda, e 3B, em que essas
se limitam s capitais, havendo forte participao das sub-regies de Baixa Renda em am-
bientes rurais organizados em plantation desde o Brasil Colnia. A distino entre 3A e
3B acabou sendo levada em conta na Tipologia das Cidades Brasileiras quando produziu
tipos diferentes para Metrpoles e Centros Regionais situados de parte e de outra da diagonal
Porto Velho Vitria. Mas, em ambos os espaos, cidades intermedirias e pequenas esto
sempre a pouca distncia de uma cidade maior.
Esse quadro muda quando se adentra o Brasil dos espaos 2 e 1. Ali, a distncia
entre as cidades e a distncia entre as sedes municipais e os povoados da rea rural podem
tornar-se um componente importante a ser levado em considerao pelas polticas de de-
senvolvimento urbano e, de modo mais geral, territorial. No Cartograma 3, h distines
entre trs espaos 2: 2A, ao sul da diagonal citada acima, com vrias sub-regies de Alta
Renda, algumas metrpoles (Goinia, Braslia), algumas Capitais Regionais (Porto Velho,
Cuiab e Campo Grande) distribudas em setores diferentes e polarizando Centros Sub-
regionais; 2B1 e 2B2, ao norte da diagonal, so espaos onde h muitas sub-regies din-
micas (agricultura irrigada, reas de expanso da soja no cerrado, arco do desmatamento
da Amaznia Oriental), mas tambm muitas reas rurais com modos de vida tradicionais
(agricultura de sequeiro no semiarido, extrativismo florestal, dentre outros). Preocupa o
fato de que o choque entre a tradio e as novas dinmicas econmicas ocorre na ausncia
de uma estrutura urbana consolidada. A Tipologia das Cidades Brasileiras e o REGIC de-
41
monstraram que, alm da malha pouco densa de municpios, no h metrpoles e poucas
capitais ou centros regionais e sub-regionais, destacando-se Palmas, Araguana, Impera-
triz, Marab e Barreiras. H, sim, emergncia de centros urbanos menores com padres
extremos de desigualdade, muitas pequenas cidades rurais sem recursos; emfim um quadro
urbano que precisa de muitas intervenes pblicas, mesmo se no h grandes cidades em
escala nacional nesses espaos.
No espao 1 (Amaznia Ocidental), a distncia entre as cidades e a entre sede e o
interior do municpio torna-se mxima. Ento, esse fato supera as distines entre tama-
nhos populacionais ou funcionais. Como estabelecer relaes virtuosas entre populaes
dispersas e, com frequncia, tradicionais e os centros administrativos e de servios que
constituem a maioria das cidades existentes, passa a ser o desafio central dos que pensam
as cidades da floresta. O s antecedentes ocorridos no arco do desmatamento da Amaz-
nia Oriental preocupam e expressam o que deve ser evitado.
Essas reflexes, em carter preliminar, precisam ser aprofundadas. Mas, parece evi-
dente que a aproximao de diversos trabalhos realizados, Tipologia e REGIC, PNDR e
Territrios da Estratgia, desde que associada escuta das populaes interessadas, pode
nortear polticas urbanas nacionais mais completas, evitando dissociar a cidade do territ-
rio e da rede onde est inserida e assumindo no s a diversidade como uma das caracters-
ticas mais importantes do espao nacional (numa perspectiva estratgica), mas tambm das
prticas vividas e dos problemas enfrentadas pelos habitantes (numa perspectiva resolutiva).
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vel em http://www.nepecab.ufam.edu.br/ consultado em 15/05/2009.
SCHOR, Tatiana, COSTA, Danielle P. Rede Urbana na Amaznia dos Grandes Rios:
43
Uma Tipologia para as cidades na calha do rio Solimes - Amazonas AM. In Anais do X
SIMPURB, Florianpolis, 2007. Disponvel em http://www.nepecab.ufam.edu.br/ consultado em 15/
05/2009.
SPOSITO, Eliseu S. SPOSITO, Maria Encarnao B. SOBARZO, Oscar (Org.) . Cidades mdias:
produo do espao urbano e regional. So Paulo: Expresso Popular, 2006.
Tipos 1, 2, 3 e 4: municpios > 100 mil hab. (2000) ou partes de aglomeraes metropoli-
tanas (anlise fatorial realizada com base no territrio nacional):
1. Espaos urbanos aglomerados mais prsperos do Centro-Sul;
2. Espaos urbanos aglomerados e capitais mais prsperas do Norte e Nordeste;
3. Espaos urbanos aglomerados e centros regionais do Centro-Sul;
4. Espaos urbanos aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste.
Tipos 5 a 13: municpios entre 20 mil e 100 mil hab. (anlises fatoriais realizadas com base
na tipologia subregional do PNDR em cada um dos tipos em separado Tipo 1 Alta Ren-
da, Tipo 2 Dinmicas, Tipo 3 Estagnadas e Tipo 4 Baixa Renda):
5. Centros urbanos em espaos rurais prsperos com moderada desigualdade soci-
al;
6. Centros urbanos em espaos rurais prsperos com elevada desigualdade social;
7. Centros urbanos em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recen-
te e moderada desigualdade social;
8. Centros urbanos em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recen-
te e elevada desigualdade social;
9. Centros urbanos em espaos rurais que vm enriquecendo, com moderada desi-
gualdade social, predominantes no Centro-Sul;
ANEXO 1
LISTA DOS 19 TIPOS DE CIDADES
(MINISTRIO DAS CIDADES, 2008)
44
10. Centros urbanos em espaos rurais que vm enriquecendo com elevada desi-
gualdade social, predominantes na fronteira agrcola;
11. Centros urbanos em espaos rurais do serto nordestino e da Amaznia, com
algum dinamismo recente, mas insuficiente para impactar sobre a dinmica urbana;
12. Centros urbanos em espaos rurais pobres de ocupao antiga e de alta densida-
de populacional, prximos de grandes centros;
13. Centros urbanos em espaos rurais pobres, com mdia e baixa densidade
populacional e relativamente isolados.
Tipos 14 a 19: municpios < 20 mil hab. (anlises fatoriais realizadas com base na tipologia
sub-regional do PNDR em cada um dos tipos Tipo 1 Alta Renda, Tipo 4 Baixa Ren-
da, juntando-se num nico espao os Tipos 2 Dinmicas e 3 Estagnadas e distinguin-
do os municpios por patamar de populao ocupada em atividades no primrias):
14. Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais prspe-
ros;
15. Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais prsperos;
16. Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais consoli-
dados, mas de frgil dinamismo recente;
17. Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais consolida-
dos, mas de frgil dinamismo recente;
18. Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais de pou-
ca ou mdia densidade econmica;
19. Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais de pouca
ou mdia densidade econmica.
45
Anselmo Csar Vasconcelos Bezerra
1
1
Doutorando em Geografia UFPE e Pesquisador do Observatrio das Metrpoles Pernambuco.
Este artigo fruto de reflexes realizadas diante da temtica: diversidade regional
brasileira e polticas territoriais. Por se tratar de um tema de cunho terico e prtico, resol-
veu-se dividir a organizao das ideias em trs eixos. Num primeiro momento, debater-se-
o dois aspectos conceituais importantes acerca das categorias territrio e escala. Num
segundo momento, ser mostrada a possibilidade do dilogo entre a diversidade urbana
e a regional no Brasil, mediante o cotejamento realizado entre cartogramas de duas dife-
rentes polticas pblicas nacionais e a tipologia de cidades, que j foi apresentada em outro
artigo deste livro. Por fim, far-se- uma discusso que relacione o debate epistemolgico
ao contexto aplicado de algumas polticas territoriais brasileiras neste incio de sculo XXI.
Como afirma Brando (2004), existe um crescente debate tanto no mbito acadmi-
co quanto no poltico em torno da expresso territrio. s vezes, esse debate ajuda a
aperfeioar e/ou construir novas polticas, mais objetivas e eficientes, contudo, s vezes,
dificulta o prprio entendimento que se quer ter dessas polticas. Com a discusso acerca
do territrio, surge tambm a necessidade de se compreender a questo da escala, que para
Smith (2000) pressupe superar o tradicionalismo da representao e enxergar a articula-
o entre os nveis escalares, como um processo de construo social, ou seja, a escala
enquanto mediadora na compreenso dos fenmenos socioespaciais.
Dessa forma, ao se analisar a retomada das polticas territoriais brasileiras neste
incio de sculo, no se pode negligenciar o debate epistemolgico acerca de duas categoriais
fundamentais na gnese dessas polticas. Contudo, percebe-se que, na maioria das vezes,
planejadores e gestores pblicos no atentam para as discusses conceituais, ao emprega-
rem conceitos e categorias de forma aleatria e/ou por modismo. Afinal, quantas vezes j
se ouviu falar na palavra territrio no domnio das polticas pblicas brasileiras? E nos
discursos de ministros, deputados, senadores recorrente aparecerem as expresses macro
e micro-escalas, escala nacional, regional e local.
Interface com as polticas territoriais recentes no Brasil
e os conceitos de territrios e escala
46
Mas, at que ponto h um dilogo entre o conceitual e o emprico? Ser que essa
discusso realmente pertinente ao desenvolvimento do pas? Existem posicionamentos
diversos quando o assunto a polmica entre o uso (operacional ou no) de conceitos
gestados na academia no cenrio da poltica. Entretanto, destacam-se trs situaes que
predominam a respeito dessa questo: a) quando h uma supervalorizao dos conceitos
em detrimento da prpria execuo da poltica; b) quando se negligencia ou se despreza
qualquer discusso conceitual em detrimento da tcnica operacional da poltica; c) quando
h uma busca do entendimento conceitual para melhor planejar e gerenciar a poltica.
No primeiro caso, o que ocorre uma postura extremamente radical de segmentos
acadmicos, que geralmente no concordam ou no aceitam a utilizao de certas termino-
logias como referncias de polticas pblicas, por acreditarem que o uso equivocado de
conceitos e categorias distorce a essncia da prpria poltica. Um dos problemas dessa
postura que, mesmo no meio acadmico, no h unanimidade em relao ao uso e
compreenso de determinados conceitos e categorias. Logo, seria incoerente cobrar dos
gestores pblicos uma utilizao correta desses conceitos. Outro desafio se refere a como
superar o debate prolongado sobre os conceitos e avanar nas crticas sobre a
operacionalizao da poltica em si.
No segundo caso, ao contrrio da supervalorizao conceitual, ocorre uma exacer-
bao da tcnica. Assim, as terminologias so geralmente usadas de forma aleatria, sem
muita preocupao se determinado conceito est sendo empregado de forma coerente ou
no, pois, nesse caso, as palavras so apenas pano de fundo, e o que realmente se busca
a operacionalizao da poltica de forma exitosa. O risco na adoo desse posicionamento
a banalizao de construes tericas que servem de guia na operacionalizao das pol-
ticas pblicas. Mesmo porque, qual o sentido dos conceitos se no elucidar a interpretao
dos fenmenos no mundo real?
J no terceiro caso, h um equilbrio entre teoria e prtica. Essa situao aproxima-
se daquelas polticas pblicas nas quais os conceitos so empregados, mas no existe uma
supervalorizao dos mesmos. Porm, busca-se ao mximo acertar na escolha de conceitos
e categorias, pois existe a ideia de que as construes tericas podem auxiliar na
operacionalizao das polticas.
Esse esforo meramente didtico de exemplificar o trato que se d aos debates
terico-aplicados no Brasil ganha relevncia neste texto, uma vez que a proposta apre-
47
sentada far essa discusso. Sendo assim, as reflexes que sero debatidas esto mais pr-
ximas do posicionamento adotado no terceiro caso, ou seja, tentar-se- discutir acerca das
categorias territrio e escala, mas sem supervaloriz-las nem subestim-las. A ideia evi-
denciar a importncia desse debate na compreenso geral das polticas territoriais brasilei-
ras no contexto urbano/regional.
1. Escala e territrio: conceitos-chaves nas polticas territoriais brasi-
leiras
O objetivo desta seo resgatar algumas discusses em torno da evoluo conceitual
de escala e territrio, a fim de contribuir, posteriormente, para um debate especfico sobre
a relao operacional entre esses conceitos e as polticas territoriais brasileiras.
Iniciando pela escala, Smith (1992) destaca a importncia de se entender o processo
de produo da escala geogrfica, a fim de melhor se compreenderem os fenmenos pro-
duzidos e reproduzidos no espao geogrfico. Para ele, a escala no apenas a escala
material trabalhada e retrabalhada como paisagem, mas tambm a escala de resoluo
ou abstrao que se emprega para entender as relaes sociais, qualquer que seja sua di-
menso geogrfica.
Em outra ocasio, Smith (2000) prope uma tipologia de anlise da diferenciao
espacial, deixando claro no se tratar de um sistema ontolgico de escalas. Sugere a se-
guinte sequncia escalar: o corpo, a casa, a comunidade, a cidade, a regio, a nao, o
globo. Ele entende que a escala um progenitor ativo de processos sociais especficos, ao
definir fronteiras e limitar as identidades em torno das quais o controle exercido e contes-
tado.
Como entende o autor, seu trabalho no um modelo a ser seguido, porm pode
ajudar em algumas reflexes sobre como a cincia pode proceder em relao questo da
escala. Sobre esse assunto, Grataloup (2004) comenta que a insistncia da Geografia para
se valer de um procedimento especfico pelo uso da escala decorre, sem dvida, da dificul-
dade sentida em certos momentos de sua histria em mostrar com clareza sua originalida-
de, mas procede, tambm, de sua estreita ligao com a Cartografia.
Uma das referncias mais importantes que trouxe tona a discusso sobre as esca-
las foi a obra de Lacoste (1988), na qual o autor provoca os gegrafos a se aterem
48
importncia de compreender a complexidade da questo. Para Castro (1996), embora Lacoste
tenha dado uma grande contribuio ao campo conceitual e aplicado sobre a escala, no
final, ele simplifica sua discusso atribuindo ao termo a compreenso de medida de propor-
o entre a realidade e sua representao, o que caracteriza uma forte analogia com a
escala cartogrfica.
Nesse sentido, Cox (1998) sugere que se deva pensar a escala alm de uma rea ou
espao circunscrito, mas sim compreender a escala como uma rede ou estratgia que rela-
ciona conflitos e contradies locais, regionais ou eventos globais. Cox (1998) concorda
com Jones (1998) que a escala uma representao prtica, sempre para algum e no para
todos, o que denota claramente a ideia de poder embutida em seu conceito.
Num clssico texto denominado Escala e Ao, Racine, Raffestin e Ruffy (1983)
definem a escala como uma funo de um esquecimento coerente que permite uma ao
bem sucedida. Para eles, a escala aparece como um filtro que mascara a realidade, todavia
evidencia aquilo que intencionalmente se quer mostrar, ou seja, no h como evidenciar a
tudo e a todos, porm, a seleo daquilo que se quer observar e analisar fruto das inten-
es de quem a prope.
Tambm apresentando uma sntese sobre os estudos da escala, Dorfman (1995)
apud Barcellos (2003), destaca quatro grandes linhas de pensamento sobre o efeito da
escala nas pesquisas: uma primeira refere-se escala enquanto condicionante da natureza
das observaes e da prpria imagem que se obtm dessas; a segunda diz respeito
especificidade que cada escala representa, a qual, sempre requer uma teoria compatvel
com a mesma; a terceira diz que a seleo da escala sempre visa atender aos objetos pro-
postos; por fim, destaca o papel da escala enquanto mediadora entre a ao e inteno,
podendo ela, revelar ou esconder a existncia de territrios. Como j visto, as ideias de
Dorfman so quase uma sntese das postulaes desenvolvidas por Lacoste (1988) e, prin-
cipalmente, Racine, Raffestin e Ruffy (1983).
Aps um breve debate acerca da escala geogrfica, percebe-se que, embora existam
algumas discordncias conceituais, unnime a ideia de que as cincias devem se apropriar
cada vez mais desse debate e ir mais alm da reflexo terica, buscando no campo da
prtica revelar as reais intenes de suas pesquisas e trabalhos aplicados. Parafraseando
49
Racine, Raffestin e Ruffy (1983), os gegrafos devem sentir-se convidados a descobrir
uma escala das preocupaes humanas que transcendem as preocupaes tcnicas daque-
les que somente se interessam pelas variaes das escalas geogrficas em sim mesmas.
Essa a ideia aqui debatida: preocupar-se com os fenmenos concretos, reproduzi-
dos espacialmente, para, sobre eles, poder agir, seja apenas compreendendo-os, interpre-
tando-os ou mesmo atuando diretamente sobre os mesmos. E com esse mesmo racioc-
nio que ser discutida a questo do territrio, muito evidente no debate atual das polticas
pblicas brasileiras.
Um dos autores que mais desenvolveram discusses sobre o Territrio foi o gegrafo
Francs, Claude Raffestin. Para esse autor, tal conceito tem um carter poltico muito forte
e envolve estritamente as questes de relao de poder, seja em escalas locais, seja globais.
O territrio se forma a partir do espao, como conseqncia de uma
ao conduzida por um ator sintagmtico em qualquer nvel. Ao se
apropriar de um espao, concreta ou abstratamente, o ator
territorializa o espao (RAFFESTIN, 1993, p. 143).
Como se observa, Raffestin evidencia duas questes centrais para a discusso, que
so a idia de poder e a multiplicidade das escalas na compreenso do territrio. Quando
discute os imbricamentos entre espao e territrio, Raffestin (1983) metafrico ao dife-
renciar esses conceitos. O territrio, nessa perspectiva, um espao onde se projetou um
trabalho, seja energia e informao, e que, por conseqncia, revela relaes marcadas
pelo poder. O espao a priso original, o territrio a priso que os homens constroem
para si (RAFFESTIN, 1993, p. 144).
Outra caracterstica importante de seu trabalho, e que muito contribuir para a dis-
cusso, refere-se relao entre cartografia e poder. Para Raffestin (1993), a cartografia
a expresso axiomtica do poder sobre o espao. Traados, vias, fronteiras e limites no
so definidos por acaso, mas so imbudos de inteno por aqueles que dominam ou dese-
jam dominar recortes do espao.
Numa perspectiva semelhante de Raffestin (1993), situam-se as ideias de Souza
(2003), para quem o territrio vem surgir com a geografia poltica tradicional, como o
espao concreto em si (com seus atributos naturais e socialmente construdos), que apro-
priado, ocupado por um grupo social (Souza, 2001, p.84).
50
Assim como Raffestin, Souza (2001) defende a ideia de que o territrio um espao
definido e delimitado por e a partir de relaes de poder. E o que vai valer para seu enten-
dimento quem domina e/ou influencia quem nesse espao? Como ocorre essa domina-
o? Como so estabelecidos os limites desse poder?
Todavia, h alguns pontos de discordncia entre os autores na definio do que
territrio. Segundo Souza (2001), no se pode considerar o substrato material como com-
ponente do territrio, pois assim se estaria falando do espao social. Para ele, esse foi um
dos erros que Raffestin cometeu:
Ao que parece, Raffestin no explorou suficientemente o veio ofere-
cido por uma abordagem relacional, pois no discerniu que o territ-
rio no o substrato, o espao social em si, mas sim um campo de
foras, as relaes de poder espacialmente delimitadas e operando,
destarte, sobre um substrato referencial. (Sem sombra de dvida pode
o exerccio do poder depender muito diretamente da organizao es-
pacial, das formas espaciais; mas a falamos dos trunfos espaciais de
defesa do territrio, e no do conceito de territrio em si) (SOUZA,
2001, p. 97).
A respeito do seu argumento, Souza (2001) mostra que pensar o territrio como
substrato seria negar sua possvel mobilidade em escalas temporais curtas. Para exemplificar,
utiliza a expresso territrio mvel (movable territory), da obra de Sack (1986), na qual
muitos territrios tendem a ser fixos no espao, mas alguns podem mudar conforme os
atores que deles se apropriam.
Outras contribuies de Souza (2001) so no sentido de desmistificar a ideia de que
territrio um espao de grande dimenso. Conforme o autor, os territrios so oriundos
da construo e desconstruo dos espaos de dominao pela sociedade, sejam eles
representados pelo Estado ou no. Uma outra considerao relevante diz respeito exis-
tncia de territrios ditos contnuos e descontnuos,
3
pois muitas pessoas tm a ideia de
que o territrio sempre aparece espacialmente de forma contgua.
3
Comumente os territrios so visualizados como contnuos, pressupem contiguidade espacial (um pas, um estado, uma regio
poltico-administrativa); entretanto, Souza (2003) aponta para a possibilidade de territrios descontnuos, formados a partir de
redes e ns, sem contiguidade espacial, como os espaos de dominao do crime organizado.
51
Enriquecendo o debate acerca desse conceito, Haesbaert (2006) prope uma divi-
so em quatro concepes. Uma primeira no sentido poltico, ou jurdico-poltico, na qual
os territrios so formados pelas relaes de poder; uma segunda, que ele denomina cultu-
ral ou simblico-cultural, na qual predominam os aspectos de apropriao e valorizao
simblica de um grupo em relao ao seu espao vivido; uma terceira relaciona-se com os
fatores econmicos, que o autor acredita ser pouco difundida, porm de grande relevncia
atualmente; por fim, sugere a concepo naturalista do territrio, sobre a qual se tem como
base as relaes sociedade-natureza.
Em outra passagem, o autor sintetiza sua viso sobre territrio da seguinte forma:
Podemos, ento, sintetizar, afirmando que o territrio o produto de
uma relao desigual de foras, envolvendo o domnio ou controle
poltico-econmico do espao e sua apropriao simblica, ora con-
jugados e mutuamente reforados, ora desconectados e contraditoria-
mente articulados (HAESBAERT, 2002, p. 121).
Dessa forma, Haesbaert expe a ideia de um territrio numa perspectiva integrada,
ou seja, cujas dimenses polticas, culturais, econmicas e naturais esto interligadas, fo-
mentando um conceito baseado na complexidade. Entretanto, possvel observar que nem
sempre o territrio aparece dessa forma, pois as dimenses no se sobrepem obrigatoria-
mente, da a ideia de complexidade. Por isso, a viso parcial da constituio dos territrios,
a partir das perspectivas acima apresentadas, ainda bastante difundida e trabalhada.
Quem tambm utiliza um tipo de diviso para explicar o conceito de territrio
Paul Claval (1999). Para o autor, a crescente demanda por se discutir territrio na acade-
mia decorrente dos processos de transformao profunda que o mundo vivencia. Esse
fenmeno vai aos poucos fragilizando as identidades e o meio em que os homens vivem.
Assim, os aspectos que diferenciam os grupos, o que eles so e como vivem, esto direta-
mente relacionados com o debate acerca do territrio.
Quando se refere ao territrio enquanto instncia de controle e poder, Claval (1999)
baseia-se nas ideias de Sack (1986) sobre a territorialidade humana: O territrio nasce
ento das estratgias de controle necessrias vida social uma outra maneira de dizer que
ela exprime soberania (CLAVAL, 1999, p.8). Tal soberania adquirida a partir do exerc-
52
cio das territorialidades que se aplicam a todas as escalas, desde um cmodo num aparta-
mento at a de um Estado (CLAVAL, 1999, p.8).
Em outra passagem, Claval citando Brunet, comenta a angstia dos gegrafos
marxistas, ditos coerentes, em debater algo diferente do termo criao do espao, encon-
trando no territrio a soluo para esse problema epistemolgico. Conforme expe: O
territrio diz respeito projeo sobre um espao determinado de estruturas especficas de
um grupo humano, que inclui a maneira de repartio e, gesto ou ordenamento desse
espao (BRUNET et al., apud CLAVAL, 1999, p. 9).
Numa ltima abordagem referindo-se s dimenses simblica e de representao,
semelhantes quela apresentada por Haesbaert, Claval (1999) afirma:
O territrio aparece, deste ponto de vista, como essencial, oferecen-
do queles que o habitam, condies fceis de intercomunicao e
fortes referncias simblicas. Ele constitui uma categoria fundamen-
tal de toda estrutura espacial vivida, a classe espacial. Como para
todos os fenmenos de classe, as hierarquias existem: diz-se ns
para o bairro, o vilarejo, a pequena regio ou a nao, conforme o
contexto no qual algum se encontra ou o tipo de jogo ao qual se
assiste (CLAVAL, apud CLAVAL, 1999, p. 12).
Diante dessa perspectiva, pode-se compreender como o uso do territrio se faz
presente no planejamento e na prpria operacionalizao das polticas pblicas. Visando
ilustrar essa compreenso, foram selecionadas algumas polticas, buscando confrontar e
dialogar as escalas de atuao das mesmas, a formao de territrios e a tipologia dos
municpios brasileiros.
2. A diversidade urbano-regional e a formao de territrios
operacionais o caso dos Territrio da Cidadania e do PROMESO
Pensar e planejar o espao de um pas com dimenses continentais como o Brasil,
de formao socioeconmica complexa e disparidades regionais fortssimas, tornou-se um
desafio cada vez maior para o Estado. Do extremo norte ao extremo sul encontra-se uma
variedade de povos, ecossistemas e culturas, o que condiciona os planejadores a terem um
53
olhar crtico sobre a heterogeneidade nacional, a fim de no igualarem o tratamento
despendido nas vrias polticas pblicas que se operacionalizam no espao.
Por isso, o debate acerca da diversidade urbano-regional, resultado de um estudo
detalhado do Observatrio PE/Ministrio das Cidades (2005), foi to importante para re-
velar que a malha municipal brasileira apresenta uma grande heterogeneidade
socioeconmica. No citado estudo, foram elencados dezenove tipos de cidades, a fim de se
evidenciar que o Brasil possui realidades to dspares, tornando-se necessrio compreen-
der o urbano para planejar o regional e vice-versa.
De fato, essa uma discusso antiga entre os especialistas das questes urbano-
regionais. At que ponto as polticas urbanas brasileiras dialogam com as regionais? Ser
que no planejamento de regies e territrios, numa escala intermunicipal ou estadual, exis-
te um dilogo com o urbano?
Buscando fazer esse dilogo, selecionaram-se duas linhas de atuao das polticas
territoriais brasileiras: a) a configurao e funcionamento dos Territrios da Cidadania do
Ministrio da Casa Civil; b) a configurao e o funcionamento do PROMESO do Minist-
rio da Integrao Nacional. A ideia confrontar reas (territrios) com ns (cidades), a fim
de evidenciar se mesmo na escolha de reas relativamente homogneas existem diversida-
des intra e interterritrios.
2.1. Os territrios da cidadania
Os Territrios da Cidadania configuram-se num programa criado pelo Governo
Federal no ano de 2008, com o intuito de promover o desenvolvimento regional sustent-
vel e a garantia de direitos sociais voltados para as regies do pas mais necessitadas, com
o objetivo de levar o desenvolvimento econmico e universalizar os programas bsicos de
cidadania. A ideia visa desenvolver aes integradas no mbito de cada Territrio, median-
te a atuao especfica de vrios Ministrios em parceria com a sociedade civil, por isso
existe em cada Territrio um Conselho Territorial composto pelas trs esferas governa-
mentais e pela sociedade civil, que pactuam os planos e aes a serem desenvolvidos.
Essa poltica foi gestada no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e denominada
Territrios Rurais, mas logo foi incorporada ao plano de aes do Ministrio da Casa Civil
54
ao incorporar outras demandas no apenas do meio rural. Para isso, foram agrupados con-
juntos de municpios com certa homogeneidade econmica e ambiental, que tambm de-
vem possuir identidade, coeso social, cultural e geogrfica. A promoo desses territrios
tem o intuito de formar reas de atuao numa escala maior que a do Municpio e menor
que o Estado, a fim de facilitar o planejamento e a execuo das aes do Governo Federal.
Os critrios para a seleo dos Territrios da Cidadania foram:
a) menor IDH; b) maior concentrao de agricultores familiares e assentados da
Reforma Agrria; c) maior concentrao de populaes quilombolas e indgenas; d) maior
nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia; e) maior nmero de municpios com
baixo dinamismo econmico; f) maior organizao social; g) pelo menos um Territrio por
Estado da Federao.
Diante da existncia dos Territrios da Cidadania, buscou-se que tipos de municpi-
os formam essa rede de territrios. Ser que existem muitas diferenas entre eles nas esca-
las intra e interterritorial, ou apresentam relativa homogeneidade por todo o pas? Para
isso, construiu-se um cartograma, fruto do cruzamento dos tipos de municpios realizados
em 2005 e atualizados em 2008, com as reas dos Territrios da Cidadania (Cartograma 4).
Na escala nacional, no possvel observar os tipos de municpios, porm tem-se h idia
da distribuio dos territrios pelo pas e da densidade de cidades presentes nos mesmos.
Dessa forma, verificou-se que dos sessenta Territrios da Cidadania, a Regio Nor-
deste possui o maior nmero de Territrios, vinte e nove, a Regio Norte aparece em
segundo com treze, a Regio Sudeste com oito, o Centro-Oeste com seis e a Regio Sul
com quatro. Se se pensar um eixo imaginrio cortando o pas no sentido noroeste/sudeste,
observam-se dois brasis, um com cerca de quatorze Territrios circunscritos s Regies
Sul, Centro-Oeste e parte do Sudeste. E outro, com quarenta e seis Territrios englobando
o Norte, Nordeste e parte do Sudeste, em especial o norte mineiro.
Em relao ao tamanho dos municpios em populao, existe uma distribuio bas-
tante heterognea. Em apenas trs Territrios (dois na Regio Norte e um no Centro-
Oeste), todos os municpios possuem menos de vinte mil habitantes; em dez Territrios
55
(maioria no Nordeste), h muitas cidades com menos de vinte mil habitantes e algumas
poucas entre vinte e cem mil habitantes; em treze Territrios existe uma ou mais cidades
com mais de cem mil habitantes; em dez Territrios h interface com Regies Metropolita-
nas e Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDE) ou cidades grandes. Esse panorama
j revela o quo diferente a composio dos Territrios da Cidadania, pois agregam
municpios com populaes diversas. Alm disso, o nmero de municpios que formam um
Territrio varia de trs (menor) a trinta e quatro (maior).
Para exemplificar na prtica, a distribuio dos tipos de cidades sobre os Territrios
construiu-se alguns cartogramas, nos quais possvel visualizar que especialmente na esca-
la interterritorial h uma expressiva diferena entre o primeiro bloco dos municpios que
compem a poro Norte do Brasil, e o segundo bloco composto pelos Territrios forma-
dos na poro sul do pas.
No primeiro exemplo (Cartograma 5), foram utilizados os Territrios da Cidadania
circunscritos aos Estados do Cear (Itapipoca, Inhamuns/Crates, Serto Central); Piau
(Carnaubais, Entre Rios, Serra da Capivara, Vale do Guariba) e Maranho (Baixo Parnaba,
Cocais, Lenis Maranhenses/Munin, Vale do Itapecuru). Nesse caso, ficou evidente que a
maioria dos Territrios dessa regio composta por municpios caracterizados pelo que a
Tipologia das Cidades (2005) denominou de pequenas cidades com poucas atividades ur-
banas em espaos rurais de pouca ou mdia densidade.
No segundo exemplo (Cartograma 6), utilizaram-se dois Territrios da Cidadania
circunscritos aos estados do Paran (Cantuquiriguau) e Santa Catarina (Meio Oeste Con-
testado). Nesse caso, observou-se que os tipos de cidades presentes nessas reas geralmen-
te se caracterizam por pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos
rurais prsperos, ou pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais
consolidados.
56
Assim, verifica-se que os tipos de cidades presentes nos diferentes Territrios da
Cidadania expem as diferenas socioeconmicas do prprio pas. Entretanto, esses exem-
plos servem de reflexo para que os gestores pblicos estejam atentos as desigualdades
territoriais, no concebendo os Territrios da Cidadania de forma homognea, pois na
prtica o que prevalece a diferena socioeconmica entre municpios situados ao norte e
ao sul da linha imaginria proposta em pargrafos anteriores. No h como estabelecer
uma mesma prtica de funcionamento das polticas pblicas do Meio-Oeste Contestado-
SC ao Vale do Guaribas-PI, mesmo ambos fazendo parte de um mesmo contexto territorial
(no caso dos Territrios da Cidadania), pois o contedo urbano presente nessas reas, ou
seja, os ns que configuram o territrio tm foras bastante desiguais, e mesmo sendo
integrantes da mesma poltica, a atuao do Estado deve ser guiada de forma diferenciada.
2.2. O programa de promoo da sustentabilidade de espaos sub-regio-
nais (PROMESO)
Segundo o Ministrio da Integrao Nacional (2008), o Programa de Promoo da
Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (PROMESO) parte integrante do conjunto
de planos e programas da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), que
possui como carro-chefe de suas aes a reduo das inaceitveis desigualdades sociais
e regionais, a partir, principalmente, da potencializaro dos ativos endgenos tangveis e
intangveis das mesorregies diferenciadas.
Essa escala de atuao, mesorregies diferenciadas, est baseada na seleo de es-
paos subnacionais preferenciais para a ao das polticas pblicas do Governo Federal,
com o intuito de reduzir as desigualdades regionais. Para isso, foram utilizados critrios
para a formao desses territrios, que vo desde a busca por espaos que compreendam
mais de um Estado da Federao (dos 13 territrios do PROMESO, apenas dois esto
presentes num nico Estado - Cartograma 7) at as caractersticas de identidade e
potencialidades regionais especficas daqueles espaos.
57
Dessa forma, o Ministrio da Integrao Nacional definiu quatro eixos prioritrios
na criao dos Territrios do PROMESO: a) a existncia de atores que possam servir como
catalisadores do processo de implantao da Mesorregio; b) o preestabelcimento de um
desenho territorial para a verificao com os atores mesorregionais da sua viabilidade em
funo das redes de articulao existentes na rea; c) a identificao dos elementos
integradores (dimenses econmica, fsico-ambiental, sociocultural); d) a considerao de
outras regionalizaes propostas pelos Governos Estaduais e Federal, e especialmente pela
sociedade civil organizada.
Associados aos critrios de criao dos territrios do PROMESO esto os objeti-
vos do Programa que so: a) induzir a atuao integrada do Governo Federal em novas
escalas espaciais, preferencialmente em sub-regies; b) promover a identificao de de-
mandas e solues da chamada problemtica regional, com a participao efetiva da soci-
edade civil que, para tanto, deve estar organizada e legitimamente representada; c) buscar
a superao dos desequilbrios com base no fomento a todas as regies que apresentem
potencialidades e ativos de capital humano e social, parcerias, capacidade de construrem
planos e pactos, redes de cooperao entre agentes econmicos, cooperao entre institui-
es pblicas e privadas.
Observa-se assim, uma poltica de base territorial que seleciona espaos de atuao
a partir de critrios explcitos. A formao desses territrios no est dissociada das rela-
es de poder exercidas pelos atores internos e externos aos mesmos. Pois, quando se diz
que um dos requisitos para a criao de um territrio PROMESO a verificao de redes
de articulao de atores da rea, a inteno o fortalecimento de grupos sociais que influ-
enciam aquela configurao territorial. Ou mesmo, quando se coloca como objetivo a par-
ticipao efetiva da sociedade civil organizada e representada, depreende-se um
compartilhamento do poder entre Estado e sociedade no planejamento e execuo das
aes.
Diferentemente dos Territrios da Cidadania, as reas de atuao do PROMESO
esto distribudas de forma mais equnime no pas. Das treze mesorregies: a) duas esto
exclusivamente no Norte (Vale do Rio Acre e Alto Solimes); b) duas esto entre as fron-
teiras do Norte/Nordeste (Bico do Papagaio e Chapada das Mangabeiras); c) trs so ex-
clusivas no Nordeste (Serid, Xing, Chapada do Araripe); d) uma est na fronteira Nor-
deste/Sudeste (Vale do Jequitinhonha/Mucuri); e) uma na fronteira Sudeste/Centro-Oeste
58
(guas Emendadas); e) uma exclusiva do Sudeste (Bacia do Itabapoana); f) uma na fron-
teira entre Sudeste/Sul (Vale do Ribeira/Guaraqueaba); g) duas exclusivas do Sul (Grande
Fronteira do MERCOSUL e Metade Sul do Rio Grade do Sul). De todos os Estados da
Federao, apenas Amap, Roraima, Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul no
possuem reas nos territrios do PROMESO.
Com o intuito de estabelecer relaes entre os territrios do PROMESO e os tipos
de cidades circunscritas a eles, procedeu-se da mesma forma que no caso dos Territrios da
Cidadania. Partindo-se da questo, que tipos de cidades configuram as reas do PROMESO?
H homogeneidade? Ser que existem muitas diferenas? Para exemplificar, foram escolhi-
das duas reas que abrangessem vrios Estados. Assim, foram selecionados o territrio da
Chapada do Araripe e Xing no Nordeste, e a Grande Fronteira do MERCOSUL, na Re-
gio Sul.
No primeiro caso, destacam-se as reas do PROMESO da Chapada do Araripe
(103 municpios) e Xing (79 municpios). Com grande influncia do clima semi-rido,
essas reas possuem a maior parte dos municpios classificados como pequenas cidades
com poucas atividades urbanas em espaos rurais de pouca ou mdia densidade econmica
(Cartograma 8).
J no segundo caso, selecionou-se uma rea do PROMESO na Regio Sul, a Gran-
de Fronteira do MERCOSUL (381 municpios), abrangendo os trs Estados (Cartograma
9). Essa rea concentra um grande nmero de municpios, embora seja caracterizada por
abrigar grande parte da populao rural da Regio Sul. De acordo com a Tipologia de
Cidades, essa rea possui em sua maioria municpios com relevantes atividades urbanas em
espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente, e tambm municpios com
relevantes atividades urbanas em espaos rurais prsperos.
59
Dessa forma, percebe-se que as diferenas entre as reas de atuao do PROMESO
em Estados diferentes do pas evidente e carece de um olhar crtico dos planejadores e
gestores. O desenvolvimento endgeno que se espera fomentar com as polticas de incen-
tivo pode ser atingido em graus diferenciados, partindo-se do princpio de existirem reas
mais ou menos consolidadas em termos socioeconmicos, como das diferenas marcantes
entre as cidades situadas no semirido brasileiro e as localizadas na grande fronteira do
Mercosul.
3. Entre teoria e prtica formao de territrios ou territrios revela-
dos?
A discusso que foi proposta no tem como objetivo identificar diferenas ou falhas
no mbito das polticas territoriais discutidas. A utilizao dessas polticas, confrontando-
as com a tipologia das cidades brasileiras, apenas um exerccio de reflexo, cujo objetivo
reforar as concluses do estudo das tipologias, ou seja, o urbano no Brasil caracteriza-
se por tamanha diversidade que, ao conceber programas e aes numa escala ampliada
(intermunicipal, estadual, regional ou nacional), os gestores devem atentar para essa
heterogeneidade, especialmente quando o foco minimizar as desigualdades regionais.
A formao de Territrios da Cidadania, ou do PROMESO, nada mais que a
juno de um conjunto de municpios com determinadas caractersticas que se enquadram
no perfil criado pelas polticas. Todavia, o que se identificou foram perfis bem distintos
quando se sai da escala subregional e se pensa na escala municipal, ou seja, o conjunto de
municpios que formam os Territrios da Cidadania e do PROMESO pode atender aos
critrios de seleo dessas polticas, muito embora apresentem no seu conjunto fortes dife-
renas uns em relao aos outros.
Dessa forma, para citar Raffestin (1993), a distribuio desses territrios pelo pas
est mais centrada nas relaes de Poder, com P maisculo, do que poder com p
minsculo, ou mesmo no que Haesbaert (2006) vai denominar territrios numa perspectiva
poltico-institucional, na qual o poder emana daqueles que desenham o territrio, numa
relao vertical e pragmtica.
Mesmo para o Governo Federal, ao expressar em seus critrios de seleo a coeso
60
social, as peculiaridades socioeconmicas e culturais, os fatores fsico-ambientais, etc , a
configurao desses territrios no se realiza de baixo para cima. As populaes, e muitas
vezes os prprios governantes locais, no se reconhecem pertencentes a esses territrios,
pois algo externo a eles, no foi formado por eles, salvo algumas excees.
O fato que as cidades, articulaes nodais dessas reas, exprimem as territorialidades
desses espaos, por isso a necessidade de diagnostic-las na tentativa de compreender o
territrio do qual elas fazem parte. Entretanto, existe um certo ceticismo em relao ao
poder da esfera federal frente s polticas urbanas, uma vez que a esfera municipal aut-
noma e tem poderes absolutos para planejar e gerir seu espao. Essa dicotomia revela um
conflito: de um lado, o Governo Federal pensando e planejando territrios numa escala
sub-regional, e, do outro, os governos locais pensando e planejando apenas de forma pon-
tual, ou seja, o municpio, a cidade.
O grande desafio consiste em como transitar dos territrios para as cidades e vice-
versa. Um dos exemplos mais expressivos dessa questo a formao de consrcios
intermunicipais, ou mesmo os pactos referentes ao uso dos servios de sade entre diferen-
tes municpios, embora, ao que parece, essas relaes entre municpios s funcionem quan-
do a questo econmica aparece de forma efetiva e vantajosa para os poderes locais.
preciso ressaltar que o conceito de territrio tem sido muito utilizado na gesto
das polticas pblicas, mas isso exprime um excesso de recortes espaciais sem representa-
o poltica nenhuma. Muitas vezes, a constituio desses recortes no observa os atores
locais que exercem, de fato, poder naquele determinado espao. Dessa forma, o intenso
processo de diviso territorial que o pas vem sofrendo, com o intuito de operacionalizar
algumas polticas pblicas, no caminha no sentido da descentralizao do poder em esca-
las diferenciadas, mas sim na mera reproduo de subregies operacionais, que muitas
vezes se sobrepem. Ser que os Ministrios da Casa Civil e da Integrao Nacional dialo-
gam sobre essa questo? A questo instrumental tem um papel muito forte no entendimen-
to de como essas polticas se cruzam.
Para concluir, acredita-se que o territrio ou a sua formao deveria partir de um
processo de construo social, baseada nas relaes de horizontalidade que os atores de-
senvolvem em mltiplas escalas. Todavia, o Governo Federal tambm poderia trabalhar
com territrios operacionais, como no caso das polticas citadas, porm atribuindo maior
peso aos atores locais nos processos decisrios, pois, da forma como atualmente esto
61
formados, esses territrios no revelam as relaes de poder que os delimitam e os defi-
nem. Eles se tm revelado como mero instrumental de representao cartogrfica sobre o
qual os gestores desenvolvem vrias linhas de aes, nem sempre percebidas e/ou incorpo-
radas na escala territorial, pois so operacionalizadas na escala local (municpios). Assim,
os atores que fazem parte desse processo no reconhecem outra escala de ao, pois esse
territrio operacional criado de forma vertical e pragmtica no fruto de uma construo
social.
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62
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63
1
Pesquisadora do Observatrio de Polticas Pblicas de Pernambuco, Departamento de Cincias Geogrficas, Programa de Ps-
Graduao em Geografia UFPE.
2
A coordenao geral do estudo foi conduzida pelo Prof. Jan Bitoun, do Depto. de Cincias Geogrficas da UFPE, consultoria de
Tania Bacelar de Arajo e Ana Cristina Fernandes (ambas do mesmo departamento), coordenao tcnica de Lvia Izabel Bezerrra
de Miranda, e contou com a participao dos seguintes pesquisadores: Maria ngela de Almeida Souza (Depto. de Arquitetura
e Urbanismo/UFPE), Demstenes Andrade de Moraes, Maria Rejane Souza de Britto Lyra (anlise multivariada), Ricardo
Zimmmerle da Nbrega (apoio anlise multivariada), Neison Cabral Ferreira Freire e Fernando Ramalho Soares (cartografia).
Uma tipologia de cidades objetiva subsidiar a construo da poltica urbana. No
contexto do trabalho elaborado pela equipe do Observatrio Pernambuco de Polticas P-
blicas para o Ministrio das Cidades do Governo Lula,
2
tratou-se de iniciativa que se
somava, em 2005, a um conjunto de outros esforos de retomada do planejamento no
Brasil, depois de duas dcadas de polticas de curto prazo focadas no controle da inflao
e da dvida externa, e de predominncia de estratgias de inspirao neoliberal aps o Plano
Real. A ideia era identificar diferenas marcantes entre as ento 5.507 sedes de municpios
brasileiros de modo a se preverem aes e instrumentos adequados para o desenvolvimen-
to urbano e melhoria da vida dos cidados residentes em lugares to distintos, quanto So
Gabriel da Cachoeira, AM, e Petrpolis, RJ, Erechim, RS, e Arapiraca, AL, Recife e Curitiba.
Na concepo da equipe, essa ideia implicou necessariamente pensar o urbano na
sua dimenso regional, isto , compreender a cidade como um fator de distribuio de
infraestruturas, servios pblicos, qualidade de vida e oportunidades para a populao no
territrio, do que apenas focar sua perspectiva intraurbana. Tal compreenso ultrapassa
assim a leitura mais tradicional e urgente da poltica urbana proposta historicamente no pas
voltada para as metrpoles e grandes cidades onde se concentram intensamente a popula-
o, os investimentos e os problemas urbanos, como expressa o estudo Rede Urbana do
Brasil, do IPEA/NESUR/IBGE (1999). A tipologia deveria, desse modo, reconhecer as
distines entre as cidades geradas a partir das regies que estas cidades polarizam, e
chamar a ateno para as pores do territrio de ocupao mais recente e aqueles caren-
tes de estruturas urbanas. Adotava-se, assim, como princpio a importncia do reconhe-
Ana Cristina Fernandes
1
Conhecimento, desenvolvimento regional e as
cidades brasileiras
64
cimento da diversidade do territrio e da sociedade, bem como da ampliao de oportuni-
dades para parcelas mais amplas da populao brasileira por meio da qualificao da rede
urbana.
Articular cidade e regio foi a consequencia metodolgica desse princpio,
3
articu-
lao que permitiu igualmente compreender as cidades como um elemento necessrio para
a definio de regio. Regies ricas passaram a ser reconhecidas como aquelas onde no
apenas esto localizadas atividades econmicas modernas e dinmicas e recursos humanos
qualificados, onde a produtividade e a renda do trabalho so elevadas, onde existe
infraestrutura econmica (energia, transportes, telecomunicaes etc.), mas tambm so
aquelas onde existem cidades capazes de oferecer economia e sociedade regionais os
servios e bens necessrios ao seu desenvolvimento. Regies estagnadas so, em
contrapartida, aquelas onde a renda e a produtividade so baixas, onde os setores econmi-
cos predominantes so tradicionais e a mo de obra pouco qualificada, e onde o fenme-
no urbano raro.
Neste artigo, alm de apresentar a reflexo sobre essa articulao cidade-regio que
orientou o estudo, pretende-se destacar a importncia do potencial inovador que a cidade
representa para a sociedade e para o territrio sobre o qual exerce influncia. Argumenta-
se que a aglomerao de pessoas e infraestrutura, investimentos e equipamentos sociais e
culturais que denominamos de cidade seja entendida como instrumento em si de desenvol-
vimento regional e mesmo de sustentabilidade ambiental, como defende o relatrio do UN-
HABITAT State of the Worlds Cities 2008/9", particularmente considerando o atual pa-
pel que a criatividade e a inovao representam para o desenvolvimento de regies e soci-
edades. Defende-se assim que a poltica urbana, em particular, e as polticas pblicas, em
geral, devem incluir o combate raridade do fenmeno urbano no pas com o objetivo de
reduo das disparidades regionais e sociais.
Para tanto, discute-se uma noo de cidade inspirada nesse papel difusor do desen-
volvimento no territrio e na sociedade atribudo aos centros urbanos na seo a seguir,
qual se sucede um esforo de identificao de novos fatores de desigualdade regional,
baseados em indicadores selecionados de conhecimento e inovao. A partir da, reflete-se
3
Ver o texto de Jan Bitoun, neste volume, para a descrio dos procedimentos metodolgicos.
65
1. Cidade, diviso de trabalho e inovao
Os sistemas urbanos de regies e pases menos desenvolvidos so destacados no
apenas devido s condies precrias de habitao, saneamento, transporte e condies de
trabalho prevalentes em suas cidades, mas tambm pela estrutura primaz que apresen-
tam, isto , a elevada concentrao de populao, investimento e infraestrutura em alguns
poucos centros urbanos de grandes propores, muitos dos quais capitais nacionais. o
caso especialmente da Amrica Latina e Caribe, considerada a regio mais urbanizada do
mundo em desenvolvimento pelo UN-HABITAT (2009), com 77% da populao vivendo
em reas urbanas, 20% das quais em cidades com mais de 5 milhes de habitantes. Na
regio esto 4 das 14 maiores aglomeraes do mundo: Cidade do Mxico, So Paulo,
Buenos Aires e Rio de Janeiro. No Brasil, so 14 as cidades
4
e 18 as aglomeraes
5
com
populao superior a 1 milho de habitantes (IBGE, 2009). Estas ltimas, cujas sedes so
capitais estaduais ou federal, exceo de apenas duas, concentravam, em 2007, cerca de
72 milhes de pessoas em 289 municpios, o que corresponde a 39,1% da populao brasi-
leira vivendo em 5,2% dos municpios do pas (IBGE, Contagem da Populao 2007).
Tamanha concentrao de populao , sem dvida, um argumento contundente em
defesa da poltica urbana focada nas regies metropolitanas. Mas h que se reconhecer que
esse foco nas grandes cidades e metrpoles reitera o mapa da ocupao colonial, como que
se desperdiando considerveis parcelas do territrio e da populao brasileiros. Pode-se
dizer que a antiga diviso histrica marcada pelo Tratado de Tordesilhas incrivelmente
resistente ao tempo, com poucas excees, para a qual contribuem as polticas persistentes
sobre a interao entre a tipologia de cidades e a tendncia de crescimento da desigualdade
na ausncia de uma poltica urbano-regional baseada na melhor distribuio do fenmeno
urbano e das competncias de conhecimento e inovao no territrio nacional.
4
So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Fortaleza, Belo Horizonte, Braslia, Recife, Manaus, Curitiba, Belm, Porto Alegre,
Guarulhos, Goinia e Campinas, onde habitavam cerca de 19,4% da populao brasileira.
5
So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza, Curitiba, Campinas, Braslia, Belm,
Goinia, Manaus, Vitria, Baixada Santista, Natal, So Lus, Macei e Joo Pessoa, onde residiam 71.995.023 habitantes em
2007, o que corresponde a 39,1% da populao total e a 5,2% do total de municpios brasileiros.
66
em privilgio da poro oriental litornea do pas, levando impresso de que milhares de
municpios so desnecessrios ao produto social e prpria construo da nao. Ade-
mais, na falta de polticas adequadas aos chamados grotes do pas, o crescimento acele-
rado de municpios menores em vrias partes do territrio nacional tende a acentuar os
conhecidos desequilbrios na sociedade, no meio ambiente e na economia vis--vis os be-
nefcios potenciais desse crescimento.
Logo se percebeu que essa perspectiva implicaria a adoo de uma definio de
cidade consistente com a estratgia metodolgica do estudo. E no custou encontr-la: em
que pese a diversidade de enfoques conhecidos na literatura de diferentes campos discipli-
nares, cidade passou a ser compreendida no trabalho dali em diante como concentraes
geogrficas de excedente social, produto da articulao entre comrcio (especialmente no
caso de comrcio de longa distncia) e funes de mercado regional, centros de cultura e
de acesso a bens e servios de cidadania, lugares de interao e aprendizagem, descoberta,
produo e difuso de ideias e inovaes, que se beneficiam das condies propiciadas por
economias de escala e aglomerao; convencionou-se tambm que cidade um modo de
organizao social que promove eficincia e dinmica econmica, desempenhando papel
crucial para o produto nacional via prestao de servios e distribuio de bens para a
sociedade de um determinado espao geogrfico, maior que o seu a regio. Nessa linha
de raciocnio, tomando-o emprestado de Braudel (1979: 439), compreendeu-se que cida-
de enquanto tal no existe em funo do nmero de habitantes, mas em contraposio a
uma vida inferior sua (aldeias, poro de vida rural anexa, a quem impor o seu mercado,
a utilidade de suas lojas, seus pesos e medidas, prestamistas, juristas, distraes).
Fala-se, assim, no de meras sedes de municpio, mas de lugares que oferecem as
bases materiais essenciais ao processamento de atividades produtivas e de reproduo da
vida social e do trabalho na regio que a cidade polariza, sem as quais se constituem garga-
los considerveis ao desenvolvimento do conjunto da regio. Mais especificamente, sem
cidade so desperdiadas fraes considerveis do territrio, de riquezas naturais, de
potencialidades econmicas e de talentos individuais, que simplesmente no se realizam na
ausncia do fenmeno urbano. Trata-se, portanto, de uma noo de cidade que induz
necessariamente ideia de diviso de trabalho como um aspecto central na dinmica urba-
na. Por essa razo, continua Braudel (1979), no h cidade sem diviso obrigatria de
67
trabalho (sendo a diviso entre campo e cidade a mais emblemtica, embora mal definida)
e no h diviso de trabalho um pouco avanada sem a interveno de uma cidade.
A noo de diviso de trabalho amplamente reconhecida como fator o responsvel
pelo crescimento qualitativo da produtividade e, portanto, da eficincia da economia e da
produo de excedentes, fundamentando o crescimento do comrcio, do mercado e, por
consequencia, das cidades. Reconhecendo que a especializao do trabalho em forma
cooperativa um aspecto central para a compreenso da diviso de trabalho, estudiosos
tm-se se debruado sobre o tema bem antes das observaes fundadoras de Alfred Marshall
(1890) sobre os distritos industriais ou da cincia regional de Walter Isard (1956).
6
Associ-
ada ideia de economias de aglomerao e externalidades que caracterizam as cidades, a
diviso de trabalho considerada por Adam Smith como a locomotiva do progresso eco-
nmico, o que inspira Braudel (op. cit.) a afirmar que a produtividade rural criada sobre
a fundao da produtividade da cidade. Da sua referncia a Jane Jacobs e seu A econo-
mia das cidades. Neste pequeno livro, publicado ainda na dcada de 1960, Jacobs (1969)
discute a diviso de trabalho a partir da ideia de que o progresso tcnico primeiro ocorre
em cidades e depois no campo: instrumentos agrcolas, culinria e mesmo cultivo mais
produtivo de alimentos (obtido pelo uso de novos instrumentos de metal) foram inventados
e primeiro aplicados nas pequenas cidades medievais e s depois no campo; as habilidades
profissionais e as guildas foram primeiro formadas enquanto organizaes citadinas, que
vo posteriormente ressentir-se da concorrncia da indstria txtil transplantada para dis-
tritos rurais no final da era medieval e incio da renascena europeia.
Embora reconhea que diviso de trabalho no seja como a cidade inveno
capitalista, Jacobs a compreende como fator fundamental para a produo de excedentes,
constituindo-se a principal fonte de crescimento do mercado, mesmo em condies impr-
prias evoluo de economias de escala, como nos altamente especializados distritos in-
dustriais observados por Marshall na Inglaterra do sculo XIX, ou na conhecida Rota 128,
na regio norte-americana de Boston, j mencionada por Jacobs nos anos 1960. Retoman-
6
O verbete division of labour na Wikipedia de lngua inglesa apresenta registros sobre diviso de trabalho em autores bem
anteriores aos profundos impactos urbanos e ocupacionais da revoluo industrial ao longo do sculo XIX, quando o tema se
torna objeto de grande interesse entre os pensadores sociais, mile Durkheim e Karl Marx dentre eles. o caso dos gregos
Plato e Xenofon, o economista ingls do sculo XVII William Petty, alm de diversos autores do sculo XVIII, como Bernard de
Mandeville e Adam Smith.
68
do o argumento de Adam Smith, a autora lembra que o economista ingls j havia notado,
na segunda metade do sculo XVIII, que as naes de agricultura mais desenvolvida de seu
tempo eram precisamente aquelas em que indstria e comrcio eram os mais avanados.
Em contrapartida, as naes mais primitivamente agrcolas eram tambm as mais pobres.
Mais ainda, a agricultura mais produtiva, prspera e atualizada como a da Inglaterra de
ento encontrava-se prxima de cidades, enquanto a agricultura mais pobre era justo
aquela isolada da dinmica urbana, expressa pelo caso da Polnia. E, mesmo na Inglaterra,
no seria a agricultura que induziria o desenvolvimento da indstria e do comrcio, mas, ao
contrrio, ficava bem aqum desses o desenvolvimento da agricultura.
Para Jacobs, contudo, essa uma leitura incompleta da realidade. Sua compreen-
so, baseada em estudos arqueolgicos, de que essa superioridade de indstria e comr-
cio em termos de dinamismo e produtividade sobre a agricultura estava associada ao fato
de que a origem daqueles se teria dado primeiro do que esta. A cidade teria gerado a
agricultura, para prover alimentao, abrigo e proteo para seus habitantes, aglomerados
em uma pequena frao de espao. Essa concentrao de indivduos seria responsvel,
com o passar do tempo, pelo desenvolvimento tanto de conhecimento novo sobre seleo
de sementes e mtodos de domesticao e criao de animais, como de novos produtos e
atividades. medida que a populao cresce, o espao torna-se pequeno para assegurar a
produo dos elementos necessrios reproduo do nmero ampliado de habitantes, trans-
pondo-se ento seus limites para a constituio de campos de cultivo e criao nas suas
vizinhanas. A autora conclui que a concentrao de indivduos estimula a troca, favorece
a criao e a consolidao do mercado, o que, por sua vez, promove a especializao e a
diviso de trabalho para o desenvolvimento de solues para problemas identificados no
curso das interaes entre os indivduos com diferentes habilidades que habitam a cidade.
A constante criao de solues que esse ambiente desencadeia, favorecida pela proximi-
dade fsica de grande quantidade de pessoas e ideias, como defende Storper e Venables
(2004), inspirados por Jacobs, o fenmeno que promove o crescimento da cidade, ao
mesmo tempo em que tais solues so exportadas da cidade para o campo, transplantadas
ou imitadas.
A essa criao de solues baseadas na observao de problemas e situaes da
realidade cotidiana das pessoas seja o desenvolvimento de uma embalagem para trans-
portar sementes melhoradas, seja a utilizao dessa embalagem para outros fins, seja a
identificao de mtodos de plantio mais eficientes ela denomina de trabalho novo. O
69
crescimento da cidade est, segundo Jacobs, associado criao agregada de trabalho
novo, o que acontece no ambiente urbano, porque ali pessoas diferentes, com conhecimen-
tos diferentes e complementares, ao mesmo tempo que interagem entre si, estimulam e
contribuem para a criao de trabalho novo Na cidade, divises de trabalho existentes
multiplicam-se em novas divises de trabalho por meio de atividades adicionadas que pro-
piciam novas adies de trabalho a serem mais adiante divididas tambm. O processo de
adicionar trabalho novo ao antigo, e dessa forma multiplicar as divises de trabalho, pode
ser representado como na figura 1.
A figura 1 d forma seguinte expresso:
D+A > nD
Em que, D a diviso de trabalho existente, A a nova atividade adicionada a D, e
nD representa o nmero indeterminado de novas divises de trabalho que podem resultar
do adicionamento de trabalho novo.
Com isso, para Jacobs, o princpio da diviso de trabalho ganha dimenso central na
prpria compreenso de desenvolvimento, no apenas do crescimento das cidades. A au-
tora defende que as cidades no se expandem simplesmente por produzirem em maiores
quantidades o que j vm produzindo, mas por adicionarem trabalho novo, novos tipos de
trabalho, a atividades j existentes. Discutindo por outra perspectiva, Jacobs aproxima-se
D
A
A
A
nD
nD
nD
nD
nD
nD
nD
nD
nD
nD
nD
Processo de criaode trabalho novo
Divises de
trabalho exis-
tentes multipli-
cam-se em no-
vas divises de
trabalho por
meio de ativi-
dades adicio-
nadas que pro-
piciam novas
adies de tra-
balho a serem
sucessivamen-
te divididas.
70
bastante da mesma ideia de progresso tcnico que fundamenta as anlises heterodoxas da
chamada economia evolucionria sobre desenvolvimento (ou evoluo Entwicklung
como preferia Schumpeter (1982), que tambm reconhece que experincias e interaes
diversas propiciam a produo de inovaes, que desequilibram constantemente o sistema
econmico (Nelson e Winter, 1982). Para Jacobs, adicionando trabalho novo, tais cidades
podem ser compreendidas como economias inovativas que sexpandem e se desenvolvem.
Em contrapartida, economias que no adicionam novos tipos de bens e servios, mas con-
tinuam a apenas reproduzir trabalho antigo, nem se expandem, nem por definio se
desenvolvem. Por outro lado, se cidades so lugares onde adicionar trabalho novo a traba-
lho antigo se processa vigorosamente, onde novas divises de trabalho se multiplicam mais
rapidamente que antigas divises se tornam obsoletas, qualquer assentamento em que esse
processo acontece torna-se eventualmente uma cidade. Da mesma forma, esse processo
torna a economia da cidade no apenas maior, mas tambm muito mais complexa que a de
vilas, lugarejos, pequenos centros urbanos e fazendas, por conterem mais tipos de diviso
de trabalho e maior propenso a criar trabalho novo. As cidades so, segundo esse racio-
cnio, a necessidade primria para o desenvolvimento e a expanso econmica, inclusive de
reas rurais.
A partir de preocupaes diversas, Jacobs aproxima-se muito do debate sobre pro-
gresso tcnico e inovao tecnolgica, o qual se tem tornado objeto de interesse cada vez
maior por parte de estudiosos, agncias de fomento e formuladores de polticas pblicas no
mundo contemporneo. Em vista dos retornos crescentes que a inovao tecnolgica
propicia, no surpreende tal interesse no contexto do capitalismo contemporneo, assim
como a falta de preocupao com os efeitos em termos de alienao do trabalho que tal
progresso tcnico possa implicar, especialmente em regies e pases menos desenvolvidos.
Falta preocupao tambm com o fato de que as diferenas entre pases e regies dinmi-
cos e estagnados esto estreitamente associadas a processos histricos de longo prazo. A
diviso de trabalho em escala internacional tende a reproduzir modelos desencadeados
com a revoluo industrial em que atividades mais intensivas em trabalho pesado e no
agradvel se concentram em pases perifricos, enquanto o trabalho criativo se localiza
predominantemente nos pases de indstria pioneira. Com poucas excees de pases que
conseguiram nos sculos XIX (como a Alemanha e o Japo) e XX (como a Coria do Sul)
alcanar o padro tecnolgico dos principais pases produtores de conhecimento e tecnologia
71
(Freeman, 1995), a diviso de trabalho entre os pases produtores e os pases importadores
de tecnologia tornou-se mais recentemente um dos importantes ingredientes da relao
centro-periferia observada por Prebisch (1949) e Furtado (1986), em seus estudos sobre o
subdesenvolvimento como condio especfica e no uma etapa do desenvolvimento eco-
nmico, como salienta Bielschowski (1988).
A experincia desses pases que conseguiram atingir o padro tecnolgico dos pa-
ses pioneiros os chamados pases catching up levou consolidao da ideia de que o
desenvolvimento econmico no mundo contemporneo est cada vez mais relacionado
capacidade de inovao das sociedades (Bell e Pavitt, 1993, Freeman e Soete, 1997,
Fagerberg e Godinho, 2005, Nelson, 2005, Verspagen, 2005, OECD/World Bank, 2009,
entre outros). Mas ainda so poucos os estudos sobre inovao que analisam o processo
de inovao sob uma perspectiva espacial. Essa noo da importncia da adio vigoro-
sa de trabalho novo como caracterstica destacada da cidade, formulada por Jacobs (1969),
ainda est restrita a pequenos crculos acadmicos a quase nenhuma poltica pblica,
embora traga subjacente a ideia de que a raridade do fenmeno urbano uma barreira
substancial criao de competncias inovativas. Sem a cidade e suas organizaes, insti-
tuies e infraestrutura material e imaterial atividades tercirias interdependentes, como
comrcio, transportes, armazenagem, reparaes mecnicas, servios de sade, cultura,
servios bancrios e, particularmente, de educao e pesquisa, mesmo que em escalas e
nveis de complexidade diferentes, correspondentes aos diferentes nveis da hierarquia ur-
bana ocorre apenas a reproduo de trabalho antigo e, na melhor das hipteses, alguma
tmida difuso de inovaes produzidas em lugares distantes.
A diviso de trabalho entre centro e periferia em termos de capacidade para a pro-
duo de tecnologia j largamente compreendida como a causa central para a diviso
entre os pases e as regies ricos por serem capazes de produzir e difundir continuamente
novas tcnicas mais produtivas e capazes de gerar ocupaes de maior qualificao e ren-
dimento e os pases e as regies pobres que se limitam a reproduzir trabalho antigo,
particularmente bens primrios que empregam tecnologias tradicionais e mo de obra de
baixa qualificao e rendimento. Mas o mesmo no se pode dizer da dimenso espacial da
inovao que essa diviso de trabalho intelectual e braal, agradvel e noagradvel,
criativo e nocriativo implica e que a globalizao tende a acentuar, embora venha se
configurando desde a emergncia e a consolidao do capitalismo industrial. Defende-se
72
aqui que decorrem dessa diviso de trabalho as diferenas marcantes entre as redes urbanas
de pases capitalistas centrais, industrializados e ricos, e de pases perifricos, pobres, de
base agrcola e baixa produtividade.
Se a perspectiva de desenvolvimento econmico est relacionada com a diviso de
trabalho e essa, por sua vez, est fortemente associada s competncias inovativas de indi-
vduos (trabalho intelectual x trabalho braal) e regies e pases (trabalho intensivo em
tecnologia x trabalho intensivo em trabalho), o que produz redes urbanas bastante distin-
tas, importante ressaltar outra dimenso da diviso de trabalho, que a dimenso histri-
ca. O progresso tcnico resulta de escolhas feitas ao longo do tempo, as quais geram
efeitos retroalimentadores e interferem nas escolhas feitas no presente, podendo causar
considervel inrcia (efeitos lock in) na configurao da sociedade, da economia e da rede
de cidades, a ponto de ter inspirado uma corrente terica de estudos sobre o desenvolvi-
mento tecnolgico conhecida como path dependency (Nelson e Winter, 1982, Arthur, 1994,
Fargerberg, 2005). Mais do que simples afirmao de que histria importa, a noo de
path dependency, ressalta Nelson (2005), parte da observao de que o progresso tcnico
cumulativo, isto , avana a partir de tecnologias construdas sobre competncias e insti-
tuies desenvolvidas ao longo do tempo, sugerindo que algumas sociedades desenvolve-
ram padres culturalmente mais adaptados absoro e o produo de novas tecnologias
que outras, e que essa adaptao se construiu socialmente ao longo do tempo. Sendo
assim, a origem histrica da regio ou pas repercute sobre sua capacidade futura de ter as
condies necessrias produo de inovaes, embora isso no se imponha como deter-
minao rgida, j que diversas opes esto sempre abertas ao longo do processo de
enfrentamento de problemas tecnolgicos pelas sociedades e pelas firmas. Pode-se dizer
que um enfoque que se aproxima da ideia de rugosidades do territrio, defendida por
Santos (1978), as marcas do tempo produzidas pelo trabalho que do forma e contedo a
uma base material difcil de ser substituda, da a noo de inrcia espacial.
A origem colonial de produo primrio-exportadora e baseada em trabalho escra-
vo teria, nessa perspectiva, importantes consequncias sobre a atual posio de pas menos
desenvolvido e importador de tecnologia que o Brasil apresenta, como argumentam Suzigan
e Albuquerque (2009), embora seja ideia genericamente j defendida por Caio Prado Jr em
seu famoso Histria Econmica do Brasil (1945), e nas anlises da rede urbana brasileira
desenvolvidas por Milton Santos em A Urbanizao Desigual (1980). Sendo a cidade o
73
espao necessrio para a diviso de trabalho que conduz ao progresso tcnico, a ausncia
de cidades em partes considerveis do territrio nacional tambm est associada a essa
especializao da economia brasileira na produo de bens primrios para exportao de-
terminada pelos desgnios do colonizador. Ao acompanharem e darem forma diviso
entre pases e regies centrais e perifricos, o sentido e a distribuio do fenmeno urbano
no territrio so tambm desiguais. As cidades, no conceito defendido no presente estudo,
so concentraes geogrficas de populao e recursos acumulados no tempo, porque o
investimento ganha eficincia ao ser implementado de forma concentrada, em funo de
economias de escala e aglomerao. A capacidade de inovao, o investimento e a popu-
lao mais qualificada vo se concentrar nas grandes cidades e metrpoles, nos nveis mais
elevados da rede urbana, ou nos demais pontos vantajosos do territrio para a maximizao
do lucro e do crescimento. S que essa tendncia ao desequilbrio da rede urbana tanto
maior quanto menos desenvolvidas forem a regio e a cidade que a polarizam, justo porque
a menor renda mdia e a pouca importncia atribuda s competncias inovativas da popu-
lao foram a concentrao ainda maior dos investimentos e servios nos poucos ncleos
superiores da rede urbana. Nos pases e regies subdesenvolvidos, essa , portanto,
dendrtica, isto , acentuadamente desequilibrada, exageradamente concentrada no topo da
hierarquia de cidades, carente de nveis hierrquicos intermedirios (as chamadas cidades
mdias) e povoada de grande nmero de pequenos ncleos de populao desprovidos dos
servios e funes urbanos necessrios reproduo satisfatria da sociedade e da econo-
mia.
Alm da exagerada concentrao de competncias inovativas nas maiores cidades,
a rede urbana desequilibrada obriga as populaes de pases menos desenvolvidos, conti-
nentais e de passado colonial, como o Brasil, a percorrerem grandes distncias, muitas
vezes de forma bastante penosa (como no caso extremo dos habitantes da floresta amaz-
nica), para terem acesso a servios em geral. Assim, a excessiva concentrao de popula-
o e de investimentos em poucas cidades leva ao desperdcio de partes considerveis do
territrio e de indivduos talentosos que no conseguem desenvolver-se na ausncia de
infraestruturas e polticas sociais bsicas, especialmente de educao. O frgil sistema
urbano bloqueia a diviso de trabalho, a criao de trabalho novo e as oportunidades de
desenvolvimento dos cidados, o que reitera a estagnao regional e o peso da origem
histrica de atraso tecnolgico.
74
Em que pese os efeitos em termos de desenvolvimento territorial defendidos at
aqui, o debate sobre a articulao entre diviso de trabalho, cidade e progresso tcnico, no
entanto, inspira inquietaes entre os analistas sociais de formao crtica, particularmente
na chamada nova geografia. Aspectos como intensificao da explorao do trabalho,
destruio de postos de trabalho e bloqueio da capacidade de autodeterminao dos indiv-
duos e grupos sociais so levantados como questes obrigatrias para a construo de uma
crtica social do progresso tcnico e dos modelos de desenvolvimento nele baseados. Ellul
(1964) vai mais alm e denuncia, inclusive, a naturalizao da tecnologia introjetada na
sociedade contempornea de mquinas a medicamentos, de dispositivos de telefonia mvel
a meios de teletransporte de informaes que seduz os indivduos e crescentemente pro-
move a sociedade de consumo.
De fato, no se pode negar o papel central da inovao tecnolgica como fonte dos
retornos crescentes objetivados pela empresa capitalista contempornea, mais ainda no
presente contexto da acumulao de capital em escala global. Por essa razo, a noo de
que a diviso de trabalho leva mutilao mental dos trabalhadores, confinados a tarefas
repetitivas, como observava Adam Smith no sculo XVIII, ainda encontra ressonncia no
debate crtico do progresso tcnico. Mas so os efeitos da apropriao privada dos bene-
fcios da diviso de trabalho em sociedades capitalistas, ao que Marx e Engels na Ideologia
Alem chamaram de alienao do trabalho, o aspecto que deve ser salientado neste debate.
Alienao por duas razes: de um lado, a diviso de trabalho especialmente aquela entre
trabalho intelectual e trabalho manual retira do trabalhador o conhecimento e, por
consequncia, o domnio sobre o conjunto do processo produtivo, sem o qual aumenta sua
vulnerabilidade na relao com o capital; e, de outro lado, com o trabalho resumido a uma
frao do processo produtivo e transformado em tarefa repetitiva destituda de criatividade,
para Marx, o trabalhador especialmente o braal espiritual e fisicamente reduzido
condio de mquina. Nesse sentido, para ele existe uma diviso no apenas tcnica (resul-
tante de necessidades tcnicas do trabalho em cooperao) mas tambm social. Esta lti-
ma, no seu entender, deriva de objetivos de controle social de indivduos e classes, construdo
em funo de relaes de poder que criam e mantm determinadas hierarquias entre os
grupos que constituem uma dada sociedade. Desse modo, a diviso entre trabalho prazeroso
e trabalho pesado ou noagradvel resulta no de determinaes tcnicas mas de decises
polticas que regem a organizao da sociedade, especialmente no capitalismo, pois foi
com a revoluo industrial que a diviso entre trabalho intelectual e manual efetivamente se
75
tornou possvel e propiciou condies para transformar o progresso tcnico no motor do
crescimento e da apropriao privada da riqueza material.
Como, ento, se pode defender uma poltica urbana baseada na condio da cidade
como fator de desenvolvimento de competncias inovativas no contexto de uma economia
de mercado? Mesmo sabendo que as polticas sociais num pas capitalista como o Brasil
no se preocupam com essa questo, seno no sentido de acentuar os valores e os retornos
do capital (buscados pela mo direita do Estado), guardados alguns limites em termos de
acentuadas desigualdades que esse objetivo possa causar (objeto de preocupao por parte
da mo esquerda do Estado,
7
na concepo de Bourdieu (1999), a reflexo que orientou
o estudo teve uma forte inspirao na geografia crtica que leva necessariamente observa-
o final desta seo: ainda escapa sociedade e rede urbana brasileiras condies funda-
mentais para o desenvolvimento de capacidades inovativas, especialmente em regies mais
isoladas ou atrasadas social e economicamente, pelas razes histricas discutidas acima e
pelas escolhas polticas feitas ao longo do processo de construo da nao.
Entretanto, defende-se que, mesmo numa perspectiva crtica, o desenvolvimento de
tais competncias no para ser evitado. O foco que precisa ser revisto, para se concen-
trar na construo de competncias criativas voltadas para o desenvolvimento de solues
de problemas enfrentados pelas populaes, ao invs da simples realizao de lucros. As-
sociadas a uma pedagogia popular como a que Paulo Freire props (1968), competncias
criativas so necessrias construo da auto-determinao dos indivduos. O desenvolvi-
mento de competncias criativas que propiciem processos de produo de inovaes per-
manece como importante objetivo da poltica urbana orientada para a distribuio mais
equitativa de cidades no territrio. Assim, em paralelo ao investimento em infraestrutura
econmica e social bsica, ateno redobrada precisa ser dada infraestrutura de conheci-
mento, que inclui a distribuio de equipamentos de educao, cultura, pesquisa e forma-
o profissional, nos mais diferentes nveis e orientaes, nos quatro cantos do pas. Con-
siderando a formao socioeconmica brasileira, este , de fato, um gigantesco mas no
impossvel desafio a ser enfrentado, como se observa a seguir.
7
Interessado nas contradies do mundo social ampliadas pela grande expanso do neo-liberalismo na dcada de 1990, Bourdieu
(1999) elaborou a famosa metfora: a mo esquerda do Estado representa o conjunto de agentes dos chamados gastadores,
tais com sade, educao, previdncia social etc., se nos quais se encontram os indcios das lutas sociais do passado, em
oposio aos tecnocratas dos ministrios de finanas, oramento, banco central e demais reas do poder ligadas ao que chama de
aristocracia snior do estado, que constituem, para ele, a mo direita do Estado (Bourdieu, 2008).
76
8
O termo cidade aqui se refere a fenmeno muito incipiente e distinto daquele utilizado neste estudo.
2. Novas e antigas desigualdades espaciais
O fato de que a urbanizao concentrada difcil de ser enfrentada indiscutvel,
pois decorre de prticas e padres culturais social e historicamente construdos que influ-
enciam o comportamento dos indivduos, reproduzirem antigos padres e exigem muito
mais que a simples alocao eficiente de fatores. Como j foi mencionado, em funo de
sua origem colonial, o sistema urbano brasileiro nasce excessivamente concentrado ao lon-
go do litoral, expresso da estrutura econmica orientada para a fcil explorao e integrao
da colnia nos interesses da metrpole portuguesa. Nesse contexto, cidades eram poucas,
porque no eram to necessrias realizao das atividades predominantes. Segundo Aroldo
de Azevedo (1956), em pioneiro estudo sobre a urbanizao brasileira, havia no mais que
70 vilas e cidades
8
criadas at o sculo XVIII no pas, a grande maioria das quais situada
no eixo litorneo.
Lentamente, e acompanhando o processo de integrao do mercado nacional o qual
vai se acentuando apenas no sculo XX, depois de rompido o pacto colonial e constitudo
o regime republicano, esse quadro foi se modificando, especialmente a partir da Revoluo
de 1930. Mas s na dcada de 1970 que efetivas mudanas vo finalmente adensar a
ocupao (e a explorao econmica) da poro ocidental do territrio, quebrando em
alguma medida a inrcia da rede urbana mencionada acima. O centro de gravidade da
economia nacional havia se deslocado para o sudeste, enquanto a indstria se consolida
como principal fonte de crescimento econmico, ao promover um intenso processo de
ampliao do mercado interno, com repercusses significativas sobre a expanso da fron-
teira agrcola e mineral, com o incentivo do Estado (Cano, 1990). A crise da dvida externa
na dcada seguinte acentua essa expanso, medida que as exportaes de soja, carne e
outras commodities agrcolas e minerais auxiliam a reduo do deficit comercial agravado
pelos choques do petrleo.
Esse movimento favoreceu a criao de novos e o crescimento de antigos ncleos
urbanos no interior do pas, o que propiciou a desconcentrao de alguma infraestrutura
77
para territrios distantes das reas urbanas litorneas e reduziu a dependncia em relao
s grandes metrpoles. Mas o processo de interiorizao, orientado por foras exgenas
nacionais e internacionais, particularmente no caso da Amaznia, em funo de suas rique-
zas naturais, produziu o que (Becker, 2005) chama de insustentabilidade urbana. Embora
no seja uma especificidade da Amaznia e dos demais reas de expanso da fronteira
agromineral, a ausncia de infraestrutura e de servios nas cidades dessas reas assume
dimenses extraordinrias pela sua generalizao e grau de carncia. Ao mesmo tempo,
por ter sido resultado mais da ao de interesses exgenos de grandes grupos econmicos,
que se concentram nas capitais estaduais e nos lugares onde se estabelecem grandes proje-
tos econmicos e a grande empresa agroindustrial, a criao das cidades no foi acompa-
nhada de uma poltica de desenvolvimento urbano. Nem se assegurou a expanso bem
distribuda da rede de cidades no territrio, compatvel com a elevada taxa de crescimento
demogrfico que os fluxos migratrios provocaram, nem os servios necessrios repro-
duo social. Pode-se dizer que o nvel de carncia da urbanizao nesses novos territrios
encontra semelhanas apenas com aquela caracterstica do Nordeste ocidental.
Somando-se a isso a dimenso geogrfica e as graves desigualdades sociais do pas,
a intensa e predatria atuao do setor fundirio especulativo, as caractersticas
geomorfolgicas da Amaznia e a inrcia da configurao da rede urbana agravada pela
manuteno dos grandes investimentos em infraestrutura no eixo litorneo, compreende-se
a observao de Conceio Tavares (1999). Para a autora, medida que a populao
empurrada para as reas distantes dos grandes centros urbanos, desprovidas de infraestrutura
econmica e social, o territrio nacional serve ele tambm como fator de adiamento da
resoluo dos conflitos associados desigualdade social estrutural da sociedade brasileira,
dentre outros dispositivos que permitiram, reiteradamente, o que Fiori (1996) chama de
fuga para frente, o adiamento da resoluo de conflitos por distribuio de terra e de
riqueza pelos estratos dominantes em diversos momentos decisivos da histria do pas. Os
Cartogramas a seguir expressam essas observaes.
Ver Cartograma 1
78
O Cartograma 10 apresenta as sedes municipais situadas em linha reta (com ou sem
ligao por rede viria de qualquer natureza) a 25, 50, 75 e 100km de quaisquer outras
sedes vizinhas, calculadas com base na malha municipal e nos dados do Censo 2000. O
estudo Tipologia das Cidades Brasileiras identificou, em pleno sculo XXI, 167 cidades
situadas a grandes distncias umas das outras, sendo 81 no Norte, 65 no Centro-Oeste, 13
no Nordeste e no norte de Minas Gerais, e 8 no Sul. So municpios que expressam a
raridade do fenmeno urbano em uma vasta poro do territrio brasileiro, dos cerrados
do Brasil Central s matas amaznicas e ao pampa da Campanha Gacha, onde as vizinhan-
as mais prximas se situam do outro lado da fronteira, como descreve o relatrio do
estudo (Observatrio de Polticas Pblicas de Pernambuco, 2005).
O Cartograma mostra tambm que a densidade urbana bem mais expressiva na
poro oriental do pas, e qualitativamente inferior em muitas partes dos novos espaos
criados pela expanso das fronteiras agrcola e mineral. So muitas as cidades isoladas por
no disporem nem de ligaes virias, nem de acesso a servios essenciais em tais espaos.
O Cartograma 10 deixa evidente que, apesar dessa complexidade e mesmo desconcentrao
no sculo XXI, parcelas considerveis do territrio ainda esto mal atendidas pela urbani-
zao, isso sem se considerar a qualidade dos servios urbanos oferecidos. Ainda hoje, as
fronteiras pioneiras do pas, para onde se tem dirigido intenso fluxo migratrio nas ltimas
dcadas, carecem de cidades como pontos de apoio para o desenvolvimento de competn-
cias criativas e disponibilizao de servios pblicos bsicos aos indivduos, para a explora-
o das oportunidades apresentadas pelo novo territrio, e para a elevao da produtivi-
dade, desde a coleta de excedentes agrcolas at a produo, armazenagem e distribuio
do excedente social. reas estagnadas de ocupao mais antiga, por sua vez, permanecem
persistentemente margem dos novos dinamismos, em vista da carncia de meios para
realizar suas potencialidades, o que se expressa na emigrao observada em pequenas e
mdias cidades em vrios pontos dos sertes nordestinos e mesmo de reas ainda chama-
das de fronteira (Observatrio de Polticas Pblicas de Pernambuco, 2005). Identificar
com mais detalhe essas situaes, apontando a diversidade do urbano brasileiro o urbano
consolidado e a raridade do fenmeno urbano e chamando a ateno para a importncia
de uma poltica urbano-regional orientada para a reduo de disparidades espaciais e soci-
ais, orientou, portanto, a elaborao da Tipologia das Cidades Brasileiras.
79
3. A poltica urbano-regional implcita no estudo Tipologia das Cida-
des Brasileiras
O dinamismo do territrio, por si s, como se v, no capaz de alterar a fragilidade
da rede urbana, cuja superao requer ento mecanismos que exigem efetivas e persisten-
tes polticas pblicas. Como foi discutido anteriormente, o estudo defende que a poltica
urbana deve ser compreendida como um elemento crucial do desenvolvimento do pas:
necessrio contrabalanar os efeitos negativos da concentrao urbana excessiva por meio
da ao do Estado, particularmente na melhoria da oferta de servios pblicos e de oportu-
nidades para a autodeterminao dos membros de sociedades locais (educao, cultura,
sade, estruturas administrativas e bancrias, abastecimento de gua e energia, por exem-
plo). Combater a raridade do fenmeno urbano significa maximizar as oportunidades de
desenvolvimento existentes na sociedade e no territrio.
A ideia, portanto, de que a ao deve reconhecer a diversidade de situaes que
ocorrem no territrio, assinalando para cada situao o conjunto apropriado de aes.
reas sem integrao ou isoladas no podem ser objeto dos mesmos instrumentos de pol-
tica urbana aplicados a reas de crescimento acelerado e integradas, mas sem urbano. s
cidades de regies estagnadas e de baixa acumulao de riqueza devem ser dirigidos inves-
timentos distintos daqueles a serem aplicados em cidades mdias, onde a crise urbana das
grandes cidades j se reproduz; para as grandes metrpoles, a ao vai privilegiar a extre-
mada concentrao de populao e riqueza, o desequilbrio ambiental, as demandas de
reproduo do trabalho historicamente reprimidas e as disparidades sociais, os conflitos e
as carncias que adquiriram grandes propores e exigem ateno especial. A poltica
urbano-regional precisa, assim, enfrentar tanto a concentrao como o urbano no metro-
politano, inclusive aquele mais isolado ou rural, em que a base econmica essencialmente
agrcola ou agroindustrial, e aquele no qual se manifestam oportunidades de desenvolvi-
mento travadas pela falta de urbanizao. No obstante esse compromisso com a diversi-
dade, a abordagem de poltica urbana implcita no estudo da Tipologia de Cidades desta-
ca a ateno a esse urbano no metropolitano, menos dinmico, isolado ou raro, como
enfoque indispensvel para o desenvolvimento do pas e consistente com os objetivos
80
distributivos que governo e sociedade finalmente parecem ter comeado a enfrentar nos
ltimos sete anos.
Dessa forma, a tipologia das cidades no poderia deixar de fundamentar-se na ne-
cessidade do dilogo entre duas abordagens: uma que parte dos territrios, enfatizando a
diversidade e as densidades econmicas que os caracterizam, mensurados por meio do
estoque de riquezas acumuladas e da dinmica da criao de novas riquezas; e outra que
parte da anlise da rede de cidades e de sua capacidade de estruturar o territrio em regies
polarizadas. Por essa razo, a equipe decidiu partir da utilizao da tipologia de regies
proposta em 2003 pelo Ministrio da Integrao Nacional na Poltica Nacional de Desen-
volvimento Regional (PNDR), elaborada sob a coordenao da Profa. Tania Bacelar, quan-
do esteve frente da Secretaria de Desenvolvimento Regional daquele ministrio. A leitura
da PNDR demonstra que ainda hoje persiste a clivagem que historicamente divide o norte-
nordeste do centro-sul do pas, e confirmou a escolha da anlise fatorial para a identifica-
o de agrupamentos de municpios segundo os tipos de microrregio da PNDR. A PNDR
mostrou que as sub-regies dinmicas e estagnadas se encontram mais distribudas, sendo
que as sub-regies formadas por microrregies dinmicas, que expressam importantes trans-
formaes econmicas contemporneas, se encontram especialmente em reas de expan-
so do agronegcio nos cerrados do oeste do Nordeste e na Amaznia oriental e meridio-
nal, confirmando as anlises anteriores.
Como mostra Bitoun (2009), a anlise fatorial deveria incluir um conjunto de vari-
veis que permitisse a identificao de propriedades relevantes para a poltica, tais como:
desigualdade social (ndice de Gini), caractersticas inerentes posio geogrfica da cida-
de (empregados em atividades rurais), tamanho funcional (posio hierrquica na rede ur-
bana), caractersticas internas socioeconomia da cidade (total de depsitos bancrios
vista) e tamanho populacional. Este ltimo item, bastante utilizado em estudos da rede
urbana, era assim contemplado e atendia previso do Estatuto das Cidades que determina
a obrigatoriedade do plano diretor para municpios acima de 20 mil habitantes, e o reconhe-
cimento de que so relativamente poucos os municpios acima de 100 mil situados fora do
eixo litorneo. As faixas adotadas foram ento: municpios acima de 100 mil habitantes
(224 dos 5.506 existentes em 2005, ou 0,04% do total de municpios), municpios entre 20
mil e 100 mil (1.265, ou 23,0%) e municpios abaixo de 20 mil habitantes (4.017 municpi-
81
os, ou 73%, que evidencia a estrutura dendrtica da rede). Adicionalmente, atendendo-se
compreenso de que os municpios integrantes de aglomeraes metropolitanas e no me-
tropolitanas (28 ao todo) fazem parte de um mesmo conjunto que no deve ser dissociado
para efeito da poltica urbana, a distribuio de municpios por faixa populacional foi rea-
justada (a faixa acima de 100 nil habitantes passou a incluir 575 municpios). Finalmente,
foi efetuada a anlise multivariada, reunindo-se todos os municpios acima de 100 mil em
um nico conjunto, enquanto as demais faixas, mais numerosas, foram analisadas por tipo
regional (MR 1, MR 2, MR 3 e MR 4)
9
. Aps ajustes nos agrupamentos gerados pela
anlise fatorial, chegamos a 4 tipos de municpios na faixa acima de 100 mil habitantes, 9
tipos na faixa intermediria e 6 tipos na faixa de municpios at 20 mil habitantes.
Plotados os 4 tipos de municpios acima de 100 mil habitantes no mapa, logo se
destacou a clivagem norte-sul: todos correspondem a aglomeraes e centros regionais,
sendo que os Tipos 1 e 3 se concentram em microrregies de alta renda ou estagnadas no
Centro-Sul e os Tipos 2 e 4 em microrregies de renda baixa ou estagnadas no Norte-
Nordeste (Cartogramas 11, 12, 13). A clivagem se evidencia ainda mais no mapa resultante
da plotagem dos tipos intermedirios 5 e 6, localizados nas microrregies de alta renda
(MR 1): esto todos situados no Centro-Sul, particularmente no Estado de So Paulo, e
acompanham o eixo de interiorizao mais dinmico do agronegcio que integra esse esta-
do ao vizinho Mato Grosso e chega at Rondnia, mas j ultrapassando Gois e alcanan-
do Tocantins (Cartograma 12). A desigualdade social vem crescendo significativamente
nesses tipos de municpio, porm, como mostrou a anlise fatorial. Note-se que no exis-
tem municpios mdios de alta renda na metade norte do territrio nacional.
9
Microrregio de tipos 1 (alta renda), 2 (dinmicas), 3 (estagnadas) e 4 (baixa renda), na terminologia da PNDR.
Ver Cartogramas 11 na pgina 185, 12 na pgina 186 e 13 na pgina 187
Em contrapartida, os municpios dos tipos 12 e 13 (centros urbanos mdios em
espaos rurais pobres e pouco dinmicos, localizados em microrregies de baixa renda)
esto todos no Norte-Nordeste. Os primeiros concentram-se mais na regio Nordeste (de
ocupao antiga, como os da zona da mata canavieira e na baixada maranhense, e mais
82
prximos de grandes centros), enquanto os ltimos so mais encontrados na Amaznia
ocidental (relativamente mais isolados, situados em regies de baixo povoamento, como o
oeste do Amazonas). tais tipos, ambos situados na faixa entre 20 mil e 100 mil habitantes,
apresentavam uma populao de cerca de 7,6 milhes de habitantes em 2000, estando mais
de 45% da populao economicamente ativa ocupada em atividades primrias, o que lhe
confere sua caracterstica mais marcante: a pobreza rural. A populao total dos municpi-
os de ambos os tipos diminuiu entre 1991 e 2000, em contraste com o crescimento relativa-
mente elevado da populao urbana (tipo 12 com crescimento geomtrico de 2,27% e tipo
13 com 3,48%).
Esses dados sugerem que os centros urbanos desses dois tipos vm-se tornando o
destino crescente de uma populao empobrecida e dispersa no territrio em busca de
melhores condies de vida, apesar de se dedicar preponderantemente a atividades prim-
rias. Ao mesmo tempo, por se situarem na faixa populacional intermediria entre 20 mil e
100 mil habitantes, tais centros urbanos deveriam desempenhar o papel de polos regionais,
centros mdios capazes de oferecer servios e bens populao de suas regies. Constitu-
em, entretanto, casos exemplares da situao descrita por Jacobs de pobreza rural resultan-
te da prtica de uma\agricultura de baixa produtividade realizada em reas isoladas, distan-
tes das cidades. Portanto, so exemplos de centros urbanos carentes de investimentos em
servios pblicos bsicos para a reproduo da vida em condies dignas da cidadania e
para o desenvolvimento de competncias criativas para benefcio de sua populao e eco-
nomia.
Os 6 ltimos tipos (14 a 19) que tratam dos municpios com menos de 20 mil habi-
tantes, como no podia deixar de ser, mostraram um elevado grau de heterogeneidade, j
que ali est a maioria esmagadora dos municpios brasileiros. Os tipos 14 e 15 localizam-
se em espaos rurais prsperos, enquanto os tipos 16 e 17 localizam-se em espaos rurais
consolidados, porm mas de frgil dinamismo recente, sendo que os primeiros situados
especialmente no Centro-Sul apresentam uma oferta de servios urbanos, propiciada pela
riqueza acumulada pela agricultura mais desenvolvida, a qual no se observa nos demais,
encontrados particularmente no Nordeste. J os tipos 18 e 19 se caracterizam por se
situarem em espaos rurais de pouca densidade econmica, e distinguem-se um do outro
pela maior (tipo 18, preponderantemente localizados no Norte, com maior proporo de
PEA urbana) ou menor ocorrncia de atividade urbana (tipo 19, preponderantemente loca-
83
lizado no Nordeste, com maior proporo de PEA rural). Este ltimo tipo, localizado em
regies de renda baixa, abriga 15,1% da populao rural do pas, a maior participao entre
todos os 19 tipos, podendo-se inferir que neles a vida humana se reproduz nas condies
mais precrias.
Para os autores do estudo, como destaca Bitoun (2009), a tipologia proposta para
esse porte de municpios deveria ser considerada um esforo preliminar que precisaria de
caracterizaes mais detalhadas a serem feitas com o auxlio de outros instrumentos da
ao governamental, a exemplo dos territrios rurais propostos pelo Ministrio do De-
senvolvimento Agrrio. Nesses casos, as intervenes diretas seriam realizadas muito mais
por parte de ministrios caractersticos da mo esquerda do Estado, voltados para o
desenvolvimento social, e tambm de ministrios responsveis pela promoo de
infraestruturas econmicas regionais (transportes, energia, telecomunicaes), do que pelo
prprio Ministrio das Cidades, mais afeto infraestrutura intraurbana. E em face do
debate acerca da relao cidade-inovao, importante chamar a ateno para a necessida-
de de intervenes focadas no desenvolvimento de infraestrutura de conhecimento e com-
petncias criativas, sob a responsabilidade dos Ministrios da Educao e de Cincia e
Tecnologia, nestas regies menos dinmicas ou isoladas, inclusive como um instrumento
de poltica para a reduo das desigualdades regionais.
A Tipologia das Cidades Brasileiras no aprofundou a poltica urbano-regional
nessa perspectiva, o que o presente artigo procura estimular. Com este tal, levantou-se o
ndice de desenvolvimento da educao bsica (IDEB) dos municpios brasileiros,
disponibilizado pelo Ministrio da Educao/INEP
10
para o ano de 2005. A educao
formal (por ao menos 11 anos de estudo), como j foi mencionado, condio mnima
essencial para o desenvolvimento de habilidades e competncias criativas nos indivduos,
de modo que nos pases mais desenvolvidos no apenas atinge o universo das crianas e
jovens em idade escolar, como assegura um nvel de qualidade da aprendizagem considera-
do satisfatrio. Pases sub-desenvolvidos so assim caracterizados, dentre outros aspec-
tos, pelo fato de que a educao formal sequer se universalizou, o que faz sobressair as
dificuldades adicionais que tais pases tm de enfrentar para promover processos de cria-
o de trabalho novo. Mais ainda, sem educao formal universalizada, falta a esses pases
10
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), rgo do MEC responsvel por estudos,
pesquisas e avaliao do sistema educacional brasileiro, em que se insere a formulao e aplicao do IDEB.
84
a condio bsica para a construo de sistemas de inovao, que figuram entre os princi-
pais objetivos das polticas contemporneas de desenvolvimento.
No Brasil, o esforo de universalizao da oferta de vagas escolares para a educa-
o bsica vem crescendo especialmente a partir da Constituio de 1988. Mas a qualidade
dessa oferta deixa muito a desejar, o que motivou o MEC a criar o IDEB em 2007.
11
Numa
escala de 0 a 10, a mdia nacional nos anos iniciais do Ensino Fundamental em 2005 (ano
dos dados utilizados para o primeiro ano de aplicao do ndice) foi de 3,8, bem abaixo da
mdia 6 alcanada pelos pases da OCDE. Entretanto, segundo o MEC, a mdia interme-
diria de 3,9 estabelecida para o ano de 2007 j foi superada, alcanando-se 4,2, o que
motivou o, a projetar que a meta final ser atingida em 2022.
No entanto, como os Cartogramas 14 e 15 deixam evidente, a desigualdade territorial
observada acima por outros indicadores est tambm expressa na qualidade da educao e
evidencia que a mdia 6,0 para todas as regies do pas um desafio ainda mais difcil de
ser alcanado. O mapeamento dos resultados do IDEB por municpio mostra que a clivagem
entre as pores norte-nordeste e centro-sul est bem evidente tambm no tocante quali-
dade do ensino bsico, como se poderia esperar, especialmente no quadro do primeiro ciclo
da educao fundamental (1 4 sries), cuja responsabilidade atribuda ao nvel munici-
pal de governo pela Constituio de 1988. O cartograma mostra igualmente que a meta
final (IBED 6,0) j foi alcanada em 2005 (17 anos antes do prazo projetado) em diversos
municpios da metade centro-sul do pas. Chama a ateno ainda que resultados entre 5,0
e 7,0, para as 1 a 4 sries, cobrem grande parte do interior do Estado de So Paulo,
enquanto na mdia nacional os melhores resultados se encontram nas capitais, ficando o
desempenho do interior sempre abaixo do desempenho dessas, segundo as tabulaes
disponibilizadas pelo INEP (http://www.inep.gov.br/download/saeb/2005/
SAEB1995_2005.pdf).
O mapeamento para os resultados das 5 a 8 sries, sobre responsabilidade do nvel
estadual de governo, mostra um cenrio menos marcadamente dividido entre Norte-Nor-
11
Segundo o INEP, o problema do acesso escola no preocupa mais as autoridades, tendo sido substitudo pelas elevadas taxas
de repetncia dos estudantes e de adolescentes que abandonam a escola antes de concluir a educao bsica, e a baixa proficin-
cia dos alunos em exames padronizados. O IDEB um indicador de qualidade educacional que combina as duas informaes.
Associa o desempenho em exames padronizados (Prova Brasil ou SAEB) obtido pelos estudantes ao final das etapas de ensino
(4 e 8 sries do ensino fundamental e 3 srie do ensino mdio) com as informaes sobre o rendimento escolar (aprovao).
(Ver http://portalideb.inep.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=10&Itemid=13).
85
Ver Cartogramas 14 na pgina 188 e 15 na pgina 189
O esforo considervel, especialmente porque requer a superao de padres cul-
turais de razes profundas na sociedade, especialmente na regio Nordeste, embora j este-
ja em andamento, como mostram as metas intermedirias do IDEB. Outra varivel, a
implantao de institutos federais de educao tecnolgica (IFET) no interior do pas, deve
ser ressaltada como parte do processo de valorizao da educao e da formao profissi-
onal como fator de desenvolvimento do pas e das regies. Os IFETs propiciam ensino
mdio em condies bastante favorveis, como tambm educao profissional e superior,
cujo acesso tem ficado restrito a uma frao muito pequena dos jovens brasileiros. A nova
estrutura dos antigos CEFETs inclui atividades de pesquisa orientada para os problemas
das regies onde esto localizados, o que cria oportunidades significativas para a identifi-
cao de solues e criao de trabalho novo, especialmente nas regies mais atrasadas. A
poltica federal de educao profissional parece ter incorporado essa meta de reduo de
desigualdades espaciais, pois a maior quantidade de IFETs implantados (37,1%) e projetados
(38,3%) se localizam no Nordeste, como mostra a tabela 1.
deste e Centro-Sul, visto que os municpios da regio Norte apresentam melhor desempe-
nho. Grande parte do territrio da regio Nordeste, em contrapartida, permanece com os
piores desempenhos, ndices entre 0 e 2,0 e, em menor proporo, ndices entre 2,1 e 3,0.
Os efeitos inerciais da origem primrio-exportadora escravocrata parecem ainda operar de
alguma forma na qualidade da educao fundamental da regio, distinguindo-a fortemente
das demais, mesmo das regies de expanso mais recente da fronteira agromineral. Chegar
aos anos finais da educao fundamental com um nvel de aprendizagem satisfatrio uma
realidade ainda restrita a pequenas parcelas da juventude nordestina, qualquer que seja o
tipo de cidade em que se encontre. Esforos para a superao de tal situao precisam ser
reconhecidos pela sociedade, em geral, e pelos governantes, em particular, dos estados e
municpios nordestinos, como prioridades essenciais, urgentes e inadiveis. Dependem
dessa mudana de atitude a melhoria da vida dos cidados, a formao de profissionais
qualificados, a criao e consolidao de sistemas de inovao, a diviso de trabalho neces-
sria ao desenvolvimento territorial e a elevao do nmero de cidades com oferta satisfatria
de servios e bens para a populao.
86
O Cartograma 16 por sua vez, demonstra que diversos IFETs foram implantados ou
projetados para se localizarem nas 13 regies do PROMESO, o Programa de Promoo da
Sustentabilidade Sub-Regional, do Ministrio da Integrao Nacional. O PROMESO ob-
jetiva contribuir para a reduo das desigualdades regionais e para a promoo de dinmi-
cas mais inclusivas de desenvolvimento em reas que compreendem mais de um estado,
mas que compartilham caractersticas culturais, socioeconmicas, polticas e ambientais
comuns. Trata-se, portanto, de iniciativa que procura superar os limites da diviso polti-
co-administrativa brasileira que no prev uma instncia de nvel regional. Ao mesmo
tempo, prioriza aes transversais focadas na potencializao de ativos endgenos, as
quais incluem, dentre outras, a formao de Agentes para o Desenvolvimento Integrado e
Sustentvel em Espaos Sub-regionais para superar deficincias do capital humano ne-
cessrio para a gesto compartilhada do desenvolvimento para a estruturao e dinamizao
da base produtiva regional, incluindo a absoro e a difuso de informao e tecnologia
(ver http://www.integracao.gov.br/programas/programasregionais/
index.asp?area=spr_promeso).
Tabela 1. Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Total
Implantados
132
20
49
30
23
10
%
100,0
15,2
37,1
22,7
17,4
7,6
Projetados
149
17
57
36
28
11
%
100
11,4
38,3
24,2
18,8
7,4
Fonte: Ministrio da Cincia e Tecnologia. Elaborao do Observatrio de Polticas Pblicas de
Pernambuco, UFPE.
Tais polticas transversais e de desenvolvimento regional, que contemplam metas de
elevao dos ndices de qualidade da educao e das competncias criativas dos cidados
87
devem ser saudados como avanos relevantes para o pas, embora seus resultados ainda
no sejam percebidos. Maior diviso de trabalho, adio de trabalho novo e maior autode-
terminao das populaes dispersas no territrio tm maior probabilidade de acontecer
em futuro prximo. Considerando-se que diferentes tipos de cidade requerem diferentes
tipos de equipamentos de educao fundamental e profissional, assim como a oferta espe-
cfica e variada de servios nos diferentes espaos dos PROMESO, pode-se ajustar a pol-
tica de educao profissional e a poltica regional transversal com base na Tipologia de
Cidades. Enquanto os IFETs devem ser implantados prioritariamente em cidades de tipos
5 a 13, outros tipos de equipamentos educacionais e de difuso de conhecimento, com um
nvel mais simples de complexidade, devem ser imaginados para os tipos 14 a 19. A Tipologia
de Cidades se apresenta como instrumento de ao que no se restringe poltica urbana,
conforme vem sendo defendido no presente trabalho, e pode ser til aos objetivos de pro-
gramas transversais, como o PROMESO, e de polticas regionais que buscam reduzir as
histricas desigualdades territoriais brasileiras.
Consideraes finais
Em sntese, pode-se dizer que, se de um lado h ainda muito o que se investigar para
aperfeioar a tipologia de cidades proposta no estudo do Observatrio de Polticas Pbli-
cas de Pernambuco, o que inclui, eventualmente, reduzir o nmero de tipos, por outro lado,
pode-se dizer que o estudo permitiu ampliar a viso da diversidade e heterogeneidade das
cidades brasileiras no contexto das regies que polarizam. Isso, apesar de terem sido vistas
por meio de informaes agregadas dos municpios como um todo, ultrapassando-se os
tradicionais limites do recorte populacional e da hierarquia urbana.
Dessa forma, ficaram evidentes as distines que separam os centros urbanos consi-
derados semelhantes em termos de hierarquia urbana e tamanho populacional (como Recife
e Curitiba, por exemplo), em vista das caractersticas distintas das regies em que esto
inseridas (economias mais ou menos densas e dinmicas, populaes de maior ou menor
renda), em que pese o fato de que seja comum a ambos os problemas intraurbanos que
afetam as grandes metrpoles brasileiras. Ao mesmo tempo, foi destacado o isolamento de
88
partes importantes do territrio, cujo desenvolvimento est travado pela falta de cidades,
assim como o crescimento da desigualdade nos tipos de cidade situados em reas dinmi-
cas de ocupao recente. De modo geral, o conjunto de aes a serem propostas para cada
tipo de cidades ganhou mais clareza, chegando a envolver no apenas o Ministrio das
Cidades, mas diversos outros setores da administrao federal, com rebatimentos nos de-
mais nveis de governo.
Particular ateno foi dada educao e formao profissional, por serem consi-
deradas fatores essenciais para a elevao das competncias criativas necessrias diviso
de trabalho e criao de trabalho novo, sem o que no se alcana uma efetiva reduo das
disparidades socioespaciais. A anlise de informaes sobre a qualidade da educao
disponibilizadas pelo MEC mostrou que a clivagem norte-sul continua evidente, o que
suscita uma interveno no campo da educao como parte de aes voltadas para a redu-
o das disparidades regionais. Nesse sentido, procurou-se mostrar que a Tipologia de
Cidades pode servir como um instrumento adicional importante na calibragem da poltica
regional de educao, tanto quanto na poltica regional de cincia, tecnologia e inovao.
Desse modo, a exemplo do PROMESO, sugere-se que aes transversais devem ser esti-
muladas. A Tipologia de Cidades, associada a outras estratgias e polticas sociais e de
desenvolvimento econmico de sub-regies, pode certamente auxiliar na identificao de
aes mais calibradas s especificidades da regio a que se destinam, e no alcance de pata-
mares superiores de qualidade de vida para a populao brasileira, com a concretizao de
melhores ndices de reproduo social com distribuio de riqueza.
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Neison Cabral Ferreira Freire
1
1
Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco (Fundaj).
Introduo
A perspectiva da abordagem territorial, ao considerar as mltiplas dimenses espa-
ciais e as inter-relaes contidas numa populao diversificada e com necessidades e
potencialidades distintas como a nossa, requer a identificao e a promoo de interfaces
entre as diversas polticas pblicas que tm referncia especfica no territrio. Nesse senti-
do, conhecer e analisar essas polticas traz um novo paradigma para o planejamento regio-
nal, sendo particularmente importante para a melhoria da qualidade de vida do conjunto da
populao ao buscar uma articulao nos diversos nveis de governo.
O objetivo deste artigo consiste em propor uma metodologia que possa aferir o
grau de interfaces entre as prioridades das polticas pblicas voltadas para o desenvolvi-
mento que porventura possam nos trs ministrios aqui apresentados, Ministrio da
Integrao (MI), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio das Cidades
(MCid), escolhidos pela relevncia sobre o territrio que, a priori, seus programas e aes
almejam. Com isso, pretendemos observar as convergncias ou no das polticas pblicas
territoriais no mbito do Governo Federal, ensejando reflexes diversas sobre o tema.
1. Desenvolvimento regional e territrios rurais
Segundo o MDA (2005), a diviso territorial muito antiga no mundo e, no Brasil,
remonta aos tempos das capitanias hereditrias. Mas no mundo contemporneo, face s
novas tecnologias de comunicao e transporte, com as mudanas dos paradigmas econ-
micos e sociais, tambm os modelos de diviso territorial se tornaram obsoletos. De fato,
para o MDA (2005), os territrios rurais no se resumem a um espao fsico, mas sim a um
complexo conjunto de fatores sociais, econmicos, histricos, polticos e naturais, dentre
Interfaces das polticas territoriais no Brasil:
herana e prioridades
94
outros, tudo articulado por uma rede de comunicaes e transportes que terminam por
impactar sobre o custo final da produo econmica no territrio. A analogia entre os
mercados e os territrios revela formas especficas de interao social, da capacidade dos
indivduos, das empresas, das instituies e das organizaes locais em promover ligaes
dinmicas, propcias a valorizar seus conhecimentos, suas tradies e a confiana que fo-
ram capazes de construir ao longo da histria.
Embora importantes, as condies fsicas no so limitantes ao desempenho dos
territrios, podendo vencer pela capacidade de inovao, seja por meio de novos processos
de organizao da produo, seja com uma rede de relaes interpessoais que amplie as
possibilidades de valorizao dessa produo. Assim, o desenvolvimento rural deve ser
concebido dentro de um contexto muito mais territorial que setorial. O desafio consiste,
ento, em criar condies para que o agricultor valorize um certo territrio num conjunto
muito diversificado de atividades e de mercados. Portanto, o sucesso reside numa dinmica
territorial que se articula em mltiplas escalas. Desta forma, necessrias se tornam as pol-
ticas pblicas que estimulem a formulao de projetos descentralizados, valorizadores de
atributos locais e regionais. Mas isso no acontecer espontaneamente, sendo preciso trans-
formar as expectativas que as elites brasileiras tm quanto ao meio rural, dando conta de
que h aspectos positivos que se fundamentam na descentralizao do crescimento econ-
mico e no fortalecimento das cidades mdias (MDA, 2005).
2. Uma abordagem territorial em mltiplas escalas
A pobreza vem aumentando nas reas rurais da Amrica Latina, persistindo os pro-
blemas de m distribuio de renda, limitao de acesso a ativos produtivos e aos servios
de apoio produo. As assimetrias persistem no meio rural brasileiro, o que exige mudan-
as na conduo das polticas pblicas para o setor, significando, essencialmente, o reco-
nhecimento da importncia da agricultura familiar e do acesso terra como dois elementos
capazes de enfrentar o desafio da excluso social no campo, compreendendo uma nova
ruralidade que se articula numa multifuncionalidade, garantindo a produo de alimentos, a
integridade territorial, a preservao da biodiversidade, a conservao dos recursos natu-
rais, a valorizao da cultura e a multiplicao de oportunidades de incluso. Isso coloca o
Pas frente aos desafios do desenvolvimento rural sustentvel.
95
Para o MDA (2005), o principal desafio da sociedade brasileira consiste em banir a
fome e a misria que assolam cerca de ! da populao. A soluo definitiva vir apenas
com profundas transformaes democrticas na sociedade, definindo um novo paradigma
nas relaes entre o Estado e a Sociedade, por meio de polticas pblicas duradouras e
abrangentes, com instrumentos focados nas transformaes pretendidas, que estimulem o
desenvolvimento descentralizado e a autogesto, sendo inovador e renovador para estar
altura das necessidades e anseios da sociedade brasileira.
Assim, de acordo com a poltica defendida por esse Ministrio, nada seria mais
inovador que o desenvolvimento endgeno
2
dos territrios rurais, visto a partir de uma
perspectiva territorial
3
. Com isso, o MDA pretende ampliar a capacidade de mobilizao,
organizao, diagnstico, planejamento e autogesto das populaes locais. Busca, ainda,
definir as polticas pblicas a partir das demandas emanadas das comunidades e organiza-
es da sociedade civil, reconhecendo as especificidades de cada territrio e ofertando
instrumentos de desenvolvimento que atendam a essas caractersticas.
A concentrao de renda apontada pelo MDA como razo principal da persistn-
cia da pobreza no Pas. Nesse contexto, o acesso terra visto como um direito inalienvel
do agricultor familiar, pois representa um passo em direo habilidade produtiva, aos
instrumentos de apoio produo e aos servios essenciais; a ausncia desse acesso terra
no Brasil para grupos sociais historicamente marginalizados vem culminando num crescen-
te processo de desigualdade social no campo.
2
BRANDO (2004) apresenta um mapeamento crtico das principais vertentes, hoje hegemnicas, que sugerem um novo
padro de desenvolvimento baseado no mbito local, nos microprocessos e microdecises. Assim, a endogenia exagerada das
localidades cr na capacidade das vontades dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria, tratando as classes
sociais, os oligoplios e a hegemonia como um passado superado. O autor critica esse contexto, em que o local pode tudo,
bastando mostrar-se diferente e especial, propagando suas vantagens de competitividade, eficincia e amenidades para garan-
tir sua insero na modernidade.
3
Ao discutir a amplitude do conceito de territrio, HAESBAERT (2004) afirma que apesar de ser conceito central para a
Geografia, territrio e territorialidade, por dizerem respeito espacialidade humana, tm uma certa tradio tambm em outras
reas, cada uma com um enfoque centrado em uma determinada perspectiva. Enquanto o gegrafo tende a enfatizar a materialidade
do territrio, em suas mltiplas dimenses (que deve[ria] incluir a interao sociedade-natureza), a Cincia Poltica enfatiza sua
construo a partir de relaes de poder (na maioria das vezes, ligada concepo de Estado); a Economia, que prefere a noo
de espao de territrio, percebe-o muitas vezes como um fator locacional ou como uma das bases da produo (enquanto fora
produtiva); a Antropologia destaca sua dimenso simblica (...); a Sociologia o enfoca a partir de sua interveno nas relaes
sociais, em sentido amplo, e a Psicologia, finalmente, incorpora-o no debate sobre a construo da subjetividade ou da identidade
pessoal, ampliando-o at a escala do indivduo.
96
3. Por um desenvolvimento rural sustentvel
Segundo VEIGA et al (2005), o desafio da produo alimentar sustentvel passa
pelo combate pobreza, sem esquecer a responsabilidade ambiental, com o manejo equili-
brado dos recursos naturais. Assim, a partir de 1980, a ideia de uma agricultura sustent-
vel revela uma crescente preocupao com a sade e com o meio ambiente, sem, entretan-
to, criar embaraos ao desenvolvimento. Os autores observam que, quanto mais frequente
se torna o uso da expresso desenvolvimento sustentvel, maior fica a contradio entre
o consenso retrico e a insipincia do pensamento estratgico, seja na escolha dos objeti-
vos, seja na definio dos meios para atingi-los.
De fato, para conquistar mais sustentabilidade num processo de desenvolvimento
que nunca poder alcanar sua totalidade, torna-se necessrio definir um conjunto de ope-
raes que promova uma reorientao do modelo de crescimento econmico e sua estrutu-
ra institucional. Mas cada arranjo institucional prisioneiro de sua herana histrica e
cultural, pelo processo de aprendizado das organizaes, pelas externalidades de rede, etc.
Assim, a mudana de rumo para atender as preocupaes ambientalistas s poder ocorrer
junto com o impulso para o empreendedorismo, ou seja, se a precauo ecolgica puder
alavancar o crescimento, em vez de restringi-lo.
O desafio atual consiste em propor instrumentos tecnolgicos que possibilitem an-
lises alternativas e adequadas para a melhoria da qualidade de vida e bem-estar social das
populaes pobres que habitam esses territrios rurais, visando estabelecer um ponto focal
de desenvolvimento regional autossustentvel de forma multidisciplinar, e a partir da com-
preenso de que o dinamismo das regies vir em funo do nvel de conhecimento, aliado
pesquisa aplicada e s inovadoras tcnicas de produo, em consonncia com as voca-
es socioeconmicas da rea, escolhendo formas de desenvolvimento sensveis questo
ambiental e buscando conciliar a explorao eficiente e reciclvel dos limitados recursos
naturais do meio ambiente - o capital natural - e a necessidade urgente de crescimento
material das comunidades rurais - o capital construdo pelo homem.
Ao longo da Histria, praticamente todas as principais civilizaes dependiam es-
sencialmente dos produtos da biomassa para sua vida material: alimentos, rao animal
(como o caso at hoje), e tambm combustvel, fibras para vestimentas, madeira para
construo de abrigos e mobilirio, plantas curativas (SACHS, 2000). A questo no
97
retroceder aos modos ancestrais de
vida, mas sim apropriar-se dos co-
nhecimentos adquiridos ao longo de
experincias ancestrais no trato com
os ecossistemas, aliando-se s cin-
cias de ponta para, enfim, promo-
ver o novo paradigma do biocubo,
baseado na biodiversidade,
biomassa e biotecnologia (Figura 1).
Isso requer uma abordagem
holstica e interdisciplinar, pela qual
todos devem objetivar o uso e o
aproveitamento dos recursos da na-
tureza, uma vez que as atividades
econmicas esto indissoluvelmente
associadas ao ambiente natural.
Segundo o Relatrio Brundtland (1987) da ONU, o desenvolvimento sustentvel
responde s necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futu-
ras de satisfazer as suas prprias necessidades, transcendendo a conservao intacta do
capital fsico, em que os resultados, e no os meios, devem ser sustentveis, a no ser que
os recursos ambientais que servem como matria-prima sejam valorizados por si prprios
(CULLAR, 1997).
Embora muitas vezes detentores de alto patrimnio ecolgico, alguns pases no
conseguem escapar do crculo vicioso da pobreza e da destruio ambiental, aumentando a
excluso social e diminuindo a capacidade de carga dos ecossistemas locais. Desse modo,
Sociedade e Natureza precisam estar intimamente correlacionadas num novo paradigma de
desenvolvimento sustentvel, baseado em princpios da transdisciplinaridade sistmica de
uma nova viso desse binmio (FREIRE, 2004).
Dessa forma, o desafio do desenvolvimento sustentvel consiste, basicamente, em
esclarecer como a moderna civilizao da biomassa conseguir cancelar a enorme dvida
social histrica e, ao mesmo tempo, reduzir a dvida ecolgica. SACHS (2000) menciona o
fato de que o uso produtivo no precisa necessariamente prejudicar o meio ambiente ou

Biodiversidade
Biomassa
Biotecnologia
Fonte: Adaptado de SACHS, 2000.
Figura 1 O paradigma do Biocubo
98
destruir a diversidade, pois a aplicao das modernas cincias pode desenvolver sistemas
de produo artificiais, anlogos aos ecossistemas naturais, adaptados s diferenas
agroclimticas e socioeconmicas e altamente produtivos. Assim, a relevncia social, a
prudncia ecolgica e a viabilidade econmica so os trs pilares do desenvolvimento sus-
tentvel.
No caso brasileiro, o clima tropical apresenta uma vantagem competitiva natural,
pois permite produtividades maiores em relao quelas das zonas temperadas. Algumas
atividades agrcolas, como a fruticultura irrigada e a piscicultura em tanques-rede do serto
do rio So Francisco, por exemplo, tm comprovado essa vantagem particular do semirido
nordestino. claro que necessrio ter cuidado com os frgeis ecossistemas locais, obser-
vando os limites de carga do bioma Caatinga.
Entretanto, a simples conservao da natureza no pode ter exclusivamente a op-
o de no uso dos recursos naturais, mas sim uma busca pela harmonia com as necessi-
dades das comunidades que habitam esses ecossistemas, onde o simples crescimento d
lugar ao desenvolvimento econmico. Embora o desenvolvimento sustentvel seja eviden-
temente incompatvel com o jogo sem restries das foras do mercado, necessrio se
torna implementar estratgias de economia de recursos urbanos e rurais em atividades
ecoeficientes (reciclagem, aproveitamento de lixo, conservao de energia, gua e recur-
sos, infraestruturas, dentre outras), respeitando a diversidade cultural. Assim, MORIN (2000)
admite que a Humanidade deixou de constituir uma noo apenas biolgica e deve ser, ao
mesmo tempo, plenamente reconhecida em sua incluso indissocivel na biosfera.
Ao ampliar o tema para o DLIS
4
, observa-se que, quando se fala em desenvolvi-
mento fala-se, portanto, em melhorar a vida das pessoas (desenvolvimento humano), de
todas as pessoas (desenvolvimento social), das que esto vivas hoje e das que vivero
amanh (desenvolvimento sustentvel), segundo FRANCO (2000).
Consequentemente, a estratgia para o desenvolvimento sustentvel nos territrios
rurais brasileiros consiste em reunir o conhecimento cientfico disponvel e aplic-lo de
forma sensvel questo ambiental, especialmente devido s fragilidades e lenta restaura-
o de alguns biomas, como a Caatinga, no esquecendo as necessidades histricas e ur-
4
Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentvel.
99
gentes de crescimento econmico de tais populaes, mas baseando-se no
ecodesenvolvimento. Como afirmou SACHS (2000), j tempo de darmo-nos conta de
que a misria sertaneja no uma fatalidade geogrfica.
A participao dos atores sociais fundamental para o sucesso de um processo de
desenvolvimento sustentvel, pois permite estabelecer com relativa preciso quais so as
maiores prioridades, define-se um fluxo de informao que crucial para a gesto, promo-
ve-se a contribuio de idias inovadoras por parte da comunidade, o que possibilita uma
avaliao contnua do andamento do programa e produz dinmicas de alta complexidade.
Isso exige a formulao de pactos territoriais para a promoo da agricultura sustent-
vel, tendo como base a criao ou o fortalecimento de mecanismos participativos de plane-
jamento e de gesto ambiental, cuja unidade territorial preferencial so as bacias hidrogrficas
(VEIGA et al, 2005).
Para o MDA (2005), o desafio harmonizar as estratgias de desenvolvimento
territorial de modo a articular polticas pblicas nos diversos nveis de governo, em sintonia
com as necessidades das populaes territoriais e organizaes da sociedade civil, tendo
como eixo a agricultura familiar e a reforma agrria.
4. Os territrios rurais realmente dinmicos
Ao estudar o modelo de desenvolvimento brasileiro, ARAJO (2000) afirma que o
Pas no est redefinindo seu modelo, porm adaptando-se trajetria que vinha sendo
construda pelas novas condicionantes do cenrio internacional. A autora observa que a
nossa herana um Pas com uma economia altamente dinmica e uma sociedade fratura-
da, no sendo assim possvel afirmar que somos um Pas desenvolvido.
Mas, embora o Brasil no seja um pas desenvolvido, sua economia muito dinmi-
ca, com fantstica capacidade de crescimento. O Brasil tem elevado grau de concentrao
de renda, pois os 10% mais ricos tm quase a metade da renda (48%), e os 20% mais
pobres tm apenas 2% (ARAJO, 2000). Trata-se de uma caracterstica nica no mundo,
tal o tamanho da fratura econmica, social e regional existente. Por outro lado, com o uso
do grande potencial do seu mercado interno, o Brasil conquistou intenso crescimento eco-
nmico nas ltimas dcadas, apesar das instabilidades nas polticas econmicas adotadas e
100
do alto grau de excluso social. Como brilhantemente explica a autora, embora o pas
esteja socialmente fraturado, nunca deixou de executar, por incapacidade tcnica, uma
deciso que sua elite tenha tomado. Citando como exemplo a produo de alta tecnologia
da EMBRAER, as conquistas para a agricultura do Cerrado feitas pela EMBRAPA e a
tecnologia pioneira de extrao de petrleo em alto-mar feita pela PETROBRS, a autora
conclui que no faltou tecnologia, capacidade empresarial, governo para levar infra-estru-
tura, estradas, armazns, telefone... Enfim, o Brasil tem a capacidade de dar respostas aos
desafios e meios necessrios para enfrent-los.
A partir de 1970, ficou patente que o crescimento econmico de alguns pases no
significava necessariamente a reduo da pobreza ou das desigualdades sociais. Assim,
uma nova nfase foi dada questo, repensando-se o processo de crescimento com o
objetivo de integrar os pobres evoluo social, econmica e poltica de cada pas, pois,
como observa ROCHA (2005), em ltima instncia, ser pobre significa no dispor dos
meios para operar adequadamente no grupo social em que se vive.
Nesse contexto, VEIGA (2004) registra que, quanto mais desenvolvido um pas,
menos coincidncias ocorrem entre seus territrios rurais que geram empregos, e seus
espaos que aliceram cadeias agroindustriais especializadas. Nesses ltimos, altos nveis
de renda per capita correspondem geralmente a elevadssimas produtividades do trabalho,
mas em reas que se tornam tediosos desertos demogrficos. Porm, o que se observa
que em territrios rurais realmente dinmicos predominam os servios que atraem rendas
geradas pela produtividade de outros lugares. O maior dinamismo rural em sociedades
avanadas se baseia em atividades voltadas a segundas residncias, aposentados, esportis-
tas radicais, congressistas, turistas e estudantes. E o que mais gera emprego so arranjos
locais de sade, cultura, educao, esportes e inmeros outros tipos de recreao ou turis-
mo. Assim, para o autor, a realidade virtuosa do Primeiro Mundo na rea rural reside
naquelas regies que conseguiram preservar suas riquezas naturais, descobrindo os segre-
dos do desenvolvimento rural baseado nas amenidades ofertadas por um mix de ar puro,
guas lmpidas, fauna, paisagem e tranquilidade. A lio para a Amrica Latina consiste em
construir uma viso bem realista de sua vocao potencial, apesar de que em certas reas as
vantagens comparativas imponham inexorvel especializao primria. Mas, qualquer que
seja o cenrio para o meio rural (produo primria, industrial ou servios), os territrios
de maior xito sero aqueles que conseguirem transformar suas diferentes vantagens com-
101
parativas em vantagens competitivas, ao longo de um processo que viabilize um projeto de
territrio baseado em vantagens competitivas e diversificao econmica.
Box 1. Territrios Rurais do MDA (2005) versus PNDR (2003)
O territrio rural segundo o MDA
Para o MDA, territrio rural um es-
pao fsico, geograficamente definido, geralmen-
te contnuo, compreendendo cidades e campos,
caracterizado por critrios multidimensionais,
tais como o ambiente, a economia, a sociedade,
a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente
distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos,
onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social,
cultural e territorial, predominando os elementos rurais.
Estatisticamente, as microrregies rurais caracterizam-se por uma densidade
demogrfica menor que 80 habitantes por km" e populao mdia por municpio at 50.000
habitantes. Estas microrregies so ordenadas com o critrio de maiores concentraes de
pblico prioritrio do MDA de acordo com a maior demanda social: agricultores familia-
res, famlias assentadas pela reforma agrria, agricultores beneficirios do ordenamento
agrrio, famlias assentadas. Perfis scio-econmicos e agropecurios tambm so traa-
dos. Este ordenamento tambm orienta as negociaes entre o MDA e os estados, onde
so agregados outros critrios de priorizao, excluindo-se aqueles conflitantes ao MDA.
Segundo o MDA, a escolha dos territrios rurais em cada Estado se dar aps a conclu-
so satisfatria do processo de consultas Sociedade Civil e ao Governo. A aprovao se
dar pelos Conselhos Estaduais e Nacional. A viso de futuro est expressa atravs do
Plano Territorial de Desenvolvimento Sustentvel, que organiza o processo de articulao
e implementao de aes que transformem o quadro atual do territrio e realize os obje-
tivos eleitos pela sua populao.
102
Com relao aos objetivos estratgicos de apoio ao desenvolvimento sustentvel
dos territrios rurais, o MDA, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT),
tem como objetivo geral promover e apoiar as iniciativas das institucionalidades represen-
tativas dos territrios rurais que objetivem o incremento sustentvel dos nveis de qualida-
de de vida da populao rural.
Assim como o MI mediante a PNDR (2004) expressa uma abordagem territorial,
aparentemente tambm o MDA assim o faz, por meio do Marco Referencial para Apoio ao
Desenvolvimento de Territrios Rurais (2005). Essa abordagem, na viso do planejamento
rural, tem pelo menos quatro aspectos importantes: 1) o rural no se resume apenas
produo agrcola; 2) a escala municipal muito restrita para o planejamento e a organiza-
o de esforos que visem promoo e ao desenvolvimento, ao mesmo tempo que a
escala estadual excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade e das
especificidades locais que precisam ser mobilizadas com esse tipo de iniciativa; 3) a
descentralizao das polticas pblicas, ao atriburem competncias aos atores locais, e 4) o
territrio a melhor unidade para dimensionar laos de proximidades entre as pessoas,
grupos sociais e instituies.
Embora o MDA considere que a abordagem territorial no significa apenas uma
escala dos processos de desenvolvimento a ser considerada, implicando assim um determi-
nado mtodo para favorec-los, no existe uma escala de valor prioritrio para as aes
dentro dos territrios rurais definidos e homologados, ao contrrio do MI, que expressa
uma tipologia sub-regional para sua abordagem territorial, servindo de referncia na sele-
o e priorizao das sub-regies nas quais devem ser aplicadas as polticas de desenvolvi-
mento com vista diminuio das desigualdades regionais. Para isso, utiliza uma metodologia
baseada nos indicadores microrregionais de Renda per capita e na variao do PIB entre
1991 e 2001 (Cartograma 17).
Para o MI, existem quatro tipos de sub-regies no Pas, a saber:
a) Alta Renda;
103
b) Dinmica de Menor renda;
c) Estagnada de Mdia Renda, e
d) Baixa Renda.
O principal objeto da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) so
as profundas desigualdades de nveis de vida e de oportunidades de desenvolvimento entre
unidades territoriais ou regionais do pas
5
(MI, 2003), devendo organizar suas aes com
autonomia e consistncia.
So inputs dessa poltica: os Censos Demogrficos de 1991 e 2000, e o PIB Muni-
cipal para os anos de 1990 e 1998. Num enfoque tcnico, a PNDR utiliza como indicado-
res, alm da variao intercensitria da populao residente, o rendimento domiciliar m-
dio por habitante, os anos de estudo de certa proporo da populao acima de certa faixa
etria e a taxa de crescimento mdio anual do PIB, agregado por microrregies geogrficas
do IBGE. Isso permite avaliar a dinmica socioeconmica no perodo observado (MI,
2003).
Por outro lado, pelos critrios do MDA, existem no Pas 470 possveis territrios
rurais, dos quais 104 estavam homologados at julho de 2005
6
(Cartograma 2 3), reunindo
1.672 municpios distribudos em todos os estados da federao, incluindo o Distrito Fede-
ral (Quadro 1). Trata-se de um processo de homologao crescente, a depender das condi-
es tcnicas e operacionais do MDA para gerenciar e atender a demanda.
Embora inicialmente sua escolha e recorte geogrfico estejam previamente defini-
dos pelos critrios definidos pelo MDA (Box 1), no h uma tipologia desses territrios
rurais que expresse algum grau de prioridade nas aes desse ministrio. De fato, todos os
territrios rurais tm a mesma prioridade por parte do Governo Federal. Entretanto, alguns
estados tm trabalhado com prioridades efetivas no universo de seus respectivos territrios
rurais, como a Bahia e Pernambuco, dentre outros.
5
Disponvel em: <http://www.integracao.gov.br>. Acesso em 12/12/2005.
6
Disponvel em <http://www.condraf.org.br/
coluna_detalhe.php?cod_coluna=648&tipo=85&txt_area_tematica=Territrios%20Rurais%20Prioritrios%20para%20a%20SDT>.
Acesso em 28/07/2005.
104
Quadro 1. Quantitativos de Territrios Rurais homologados pelo MDA.
Norte
Nordeste
Centro Oeste
Total
Sudeste
Sul
Nmeros de Territrios Rurais
homologados pelo MDA
16
45
9
18
16
104 1.672
137
718
128
303
386
Nmeros de Municpios
participantes
Macroregio
Regio IBGE
Fonte: SDT/MDA, 2005 (julho).
Pelos critrios adotados pelo MDA, cabe aos estados identificarem e elegerem os
municpios que comporo um determinador territrio rural a partir dos critrios previa-
mente estabelecidos pelo MDA. Assim, em conjunto com os atores sociais locais e obser-
vadas suas respectivas demandas, os estados encaminham a solicitao para posterior ho-
mologao do MDA, onde se inicia um processo de construo de programas e aes
especficos para cada territrio, de acordo com as demandas estabelecidas e democratica-
mente escolhidas.
Estima-se que esse processo de desenvolvimento rural sustentvel pode atingir at
30 anos para sua maturao no territrio. Assim, os resultados alcanados variam no tem-
po e no espao, conforme a poca de sua instalao, os atores envolvidos, os ativos prove-
nientes dos recursos naturais, os estoques de capital, a capacidade de promover um maior
fluxo de bens e servios, as dinmicas socioeconmicas, urbanas, culturais e histricas de
cada local ou territrio rural. O MDA, por meio do Sistema de Informaes Territoriais
(SIT), vem tentando monitorar a diversidade desses territrios, assim como seus casos de
sucesso e as dificuldades encontradas.
O Cartograma 19 mostra a interseo da PNDR com os Territrios Rurais homolo-
gados pelo MDA em julho de 2005, destacando as reas de convergncia prioritria para as
respectivas polticas de desenvolvimento territorial. Para efeito deste estudo, estabeleceu-
105
se que, para a PNDR, a prioridade nas aes varia de 1 (microrregies IBGE de Alta
Renda, portanto com baixa prioridade para o MI) a 4 (microrregies de Baixa Renda,
portanto de alta prioridade para o MI). Para o MDA, estabeleceu-se que todos os territ-
rios rurais homologados tm alta prioridade, sendo ento definido o peso mximo 4 para
tais municpios.
Ao analisar o Grfico 1, observamos que a maioria dos territrios rurais homologa-
dos pelo MDA (36,6 %) correspondem a municpios cuja tipologia sub-regional da PNDR
foram definidos como sendo de Estagnada de Mdia Renda. De fato, 57,1% dos territ-
rios rurais homologados pelo MDA esto em sub-regies definidas pela PNDR como reas
de alta prioridade (Baixa Renda e Estagnada de Mdia Renda), embora 15,5% estejam
em microrregies consideradas de Alta Renda.
Assim, podemos afirmar que, aparentemente e mesmo partindo de critrios diferen-
tes, ambos os ministrios chegaram a resultados relativamente prximos do ponto de vista
espacial quanto aproximao de prioridades em suas polticas de desenvolvimento
territorial.
Ver Cartogramas 18 e 19
Fonte: Adaptado de MI,SDR,GIM/MDA, SDT.
Alta Renda Dinmica de
Menor Renda
Estagnada de
Mdia Renda
Baixa Renda
700 -
600 -
500
400
300
200
100
0
-
-
-
-
-
-
N
m
e
r
o

d
e

M
u
n
i
c
p
i
o
s
e
m
T
e
r
r
i
t
r
i
o
s

M
D
A
Territrios Rurais MDAvs PNDR
15,5%
27,3%
36,6%
20,5%
Grfico 5. Grfico Tipologia sub-regional da PNDR versus Territrios Rurais MDA.
106
5.1. A herana do desenvolvimento urbano e regional no Brasil
Desde o fim dos anos 1960 e ao longo dos anos 1970, ocorreram grandes surtos de
investimento urbano em infraestrutura e habitao. As reas metropolitanas estaduais ex-
pandiram-se notavelmente, a urbanizao acelerou-se, os sistemas estaduais das cidades
foram se integrando. O emprego urbano cresceu vigorosamente, criando oportunidades
ocupacionais e evitando uma caotizao maior, decorrente desse movimento acelerado
(COUTINHO, 2003 apud GONALVES, 2003).
Assim, a retomada do planejamento territorial pelo Estado, a partir de 2002, enseja
uma articulao das diversas tipologias e respectivos diagnsticos recentemente apresenta-
dos, com os recortes territoriais e os indicadores de polticas pblicas compreendidos pelos
MI, MDA e MCid, o que permite objetivar uma melhor orientao das aes na rea gover-
namental, especialmente quanto ao desenvolvimento urbano/regional e s dinmicas pro-
dutivas instaladas no territrio nacional.
Ao estudar a dialtica do espao brasileiro, PEDRO (2003 apud GONALVES,
2003) afirma que a condio colonial e a de economia perifrica produziram espaos
estruturalmente consistentes, que se agregaram em coerncia com funes de exportaes
de determinados produtos, para os quais j havia demanda organizada, ou, em todo caso,
5. Desenvolvimento regional e tipologia das cidades brasileiras
Segundo o MCid (2005), quanto ao planejamento urbano, o ministrio tem como
desafio apoiar os municpios para a construo de cidades mais justas, democrticas e
saudveis. Para isso, criou polticas e aes de apoio ao planejamento urbano, as quais
buscam reforar a capacidade de gesto, ampliar a oferta de terras para moradia, incluir na
cidade as reas irregulares e valorizar o patrimnio ambiental e cultural.
Ao definir uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) para o Pas,
o MCid estabeleceu um marco regulatrio para as reas de saneamento ambiental, habita-
o, regularizao fundiria, plano diretor participativo, mobilidade e transportes coletivos
e trnsito.
107
para os quais havia canais de comercializao organizados em escala internacional. Se-
gundo o autor, portanto, as contradies da estruturao espacial surgiram a partir dos
impulsos de interesses internos para ampliar os espaos para sobrevivncia da populao
crescente, ou como resultado de presses dos capitais que se envolveram nos movimentos
de industrializao.
Nesse contexto, a ocupao de bacias hidrogrficas como as dos rios Paran e So
Francisco resulta em demandas de investimentos pblicos e d lugar a efeitos em cadeia,
entre a implantao de infraestrutura e a concentrao demogrfica, formando verdadeiras
regies. Porm, a rigidez da estrutura fundiria, ao gerar um conjunto de fatores expulsivos
de populao, alimentou as migraes inter-regionais e entre campo e cidade, provocando
grandes demandas por servios e infraestrutura urbana.
Historicamente, a formao do espao brasileiro um movimento progressivo de
expanso, consolidao e ajuste, em que os territrios produzidos so acrescentados e
estruturados, segundo uma combinao de funes internas e internacionais, em que su-
cessivas funes internacionais desses espaos se perdem por completo, como no caso da
borracha na Amaznia e do acar no Nordeste. No conjunto, a produo de espaos
significa uma modificao de funo dos espaos existentes.
Uma proposta metodolgica para um ndice Interministerial de reas Prioritrias
para as polticas territoriais no Brasil
Embora o enfoque territorial seja comum nas polticas defendidas pelos trs minis-
trios aqui abordados (MI, MDA e MCid), a forma de tratar e eleger suas prioridades de
atuao no espao so bem distintas. A complexa diversidade do conjunto de fatores soci-
ais, econmicos, polticos, histricos, culturais e ambientais brasileiros induz a um olhar
transdisciplinar sobre o territrio, onde diversos autores que estudam o desenvolvimento
regional encontram justamente um fator positivo a ser explorado pelas polticas pblicas
voltadas para o desenvolvimento sustentvel e o crescimento econmico, tendo como eixo
estruturador a necessidade de reduo das desigualdades regionais no Pas.
Cabe, portanto, propor uma metodologia que permita observar qual o grau de atu-
ao, ou antes, de reconhecimento do carter espacial para o desenvolvimento que o Esta-
do tem sobre o territrio nacional, em particular para esses trs ministrios acima mencio-
nados. No se trata de uma tarefa fcil, nem ela tem a pretenso de carregar a bandeira da
108
verdade absoluta, mas de instigar a discusso sobre a necessidade de observar qual a
verdadeira interseo entre as diversas polticas territoriais interministeriais, seus encon-
tros e desencontros. Num pas to diversificado, desigual e ao mesmo tempo unido numa
base histrica e cultural comum como a nossa, cabe verificar essa necessria interseo
entre as polticas de cunho territorial como uma estratgia de desenvolvimento econmico-
social.
Criatividade, cooperao, diversidade e territorialidade so expresses-chave para
incentivar o dinamismo econmico regional. Conhecer o espao geogrfico, quantificar e
entender como atuam seus atores sociais, onde hoje predomina um espao de fluxos
sobre o espao de lugares, exige uma estratgia de apropriao de informaes, para a
qual as novas geotecnologias podem contribuir exemplarmente.
Brando (2004) observa como a produo intelectual tem exagerado ao propagar a
ideia de que uma regio poderia desenvolver-se socioeconomicamente apenas a partir de
sua capacidade endgena, exaltando os sistemas de colaborao e as redes de compromis-
sos locais. As novas hierarquias de gerao e apropriao de riqueza indicam que o capita-
lismo aperfeioou seus instrumentos, inclusive o manejo mais gil das escalas e a capacida-
de de utilizao do espao construdo. Assim, medida que as fronteiras regionais so
redesenhadas, vrias hipteses surgem para explicar a contradio entre o capital
universalizado e as particularidades locais. O local/regional surge como uma unidade de
negcios, desaparecendo o Estado-Nao e vindo tona o Estado-Regio.
Desse modo, Freeman (2004), ao analisar Schumpeter, registra a importncia crucial
da inovao tecnolgica na evoluo das sociedades capitalistas. Expresses como Soci-
edade da Informao e Economia do Conhecimento tornaram-se de uso geral. Assim,
conhecer e entender a dinmica dos atributos espaciais que atuam sobre uma regio, a
includos os processos inovativos, tornaram-se primordiais para o desenvolvimento
socioeconmico das regies.
Embora a abordagem territorial proposta pelos trs ministrios aqui discutidos seja
multissetorial e multidimensional, certamente existiro diferentes recortes territoriais para
as polticas defendidas. Primeiro, em funo dos inputs que guardam interesses e olhares
especficos sobre o territrio; segundo, em funo da escala de apropriao de cada polti-
ca, a qual varia do local ao global, passando tanto pelo regional como pelo nacio-
nal. No se trata, portanto, de tarefa fcil de ser realizada.
109
O interesse pela espacializao desse ndice de prioridade reside em aferir, portanto,
a convergncia dessas polticas territoriais no pas, especialmente quando sabemos da pou-
ca ou nenhuma interface entre aqueles que fazem a Esplanada dos Ministrios em Braslia.
Um s governo que parece reconhecer diversos territrios desconectados entre si, como
camadas isoladas de um mesmo mundo real que, entretanto, est em constantes mudanas.
A preciso e a agilidade na resposta a essas mudanas faz a diferena para o desenvolvi-
mento de uma determinada regio ou nao. Mas, no Brasil, imputa-se a cada poltica um
grau maior de importncia sobre as outras.
Ao propor uma metodologia para atingir o objetivo geral de medir esse grau de
interface entre as polticas, programas e projetos dos trs ministrios aqui discutidos, ficou
estabelecido que cada poltica ministerial com olhar sobre o territrio definiria um grau de
priorizao, como aquele j definido pela PNDR e, ainda em homologao, pela Tipologia
das Cidades Brasileiras apresentada pelo MCid. Uma exceo se fez ao MDA, por conside-
rar que seus territrios rurais tm a mesma prioridade.
Desse modo, conforme est definido pela PNDR, foi associada a mxima prioridade
s microrregies identificadas pela poltica como de baixa renda, atribuindo-se um peso 4.
No extremo, para as microrregies identificadas como de alta renda, atribuiu-se o menor
peso (1). Para o MCid, que identificou 19 tipos de cidades no Pas (Quadro 2), uma deciso
baseada em sua tipologia e descrio reagrupou as cidades em 4 grandes conjuntos, nova-
mente sendo atribudos os pesos 4 para as cidades que deveriam estar privilegiadas por
programas e aes prioritrios, e o menor peso (1) para as cidades com economia dinmica
e baixa desigualdade social, pois essas j possuam as condies mnimas necessrias para
enfrentar seus prprios desafios, embora devessem ser consideradas por outros programas
do Governo Federal.
Para melhor distinguir os objetos dentro da mesma classe temtica, foi empregado o
Mtodo dos Mnimos Quadrados (MMQ) que tem como objetivo estimar as propores
entre as variveis utilizadas (no caso, os graus de prioridade das trs polticas, os quais
variam de 1 a 4), minimizando a soma dos quadrados dos erros (INPE, 2005)
7
.
7
In: Manual do Spring. <http://www.dpi.inpe.br/spring/portugues/tutorial/modelos.html>. Acesso em 29/07/2005.
110
Pode-se, ento, propor a seguinte equao para definir o ndice:
y = (x1)" + (x2)" + (x3)", em que:
y = ndice interministerial de prioridade no territrio;
x1 = grau de prioridade da PNDR;
x2 = grau de prioridade do MDA;
x3 = grau de prioridade do MCid.
Aps processar os dados numa planilha eletrnica, procedeu-se ao mapeamento
temtico, cujo resultado pode ser observado no Cartograma 4. As reas de maior conver-
gncia quanto s prioridades defendidas pelas polticas territoriais dos trs ministrios es-
to representadas pela cor vermelha, passando para o verde medida que essa convergn-
cia diminui. Com esse mtodo, possvel ento afirmar que as reas em branco tm uma
posio mediana em relao s polticas de prioridades dos trs ministrios, ao passo que
as reas em tom verde so aquelas que tm menor interface entre as polticas.
Observa-se claramente o arco Norte-Sul no Pas, indicando que as reas ao norte
tm maior convergncia de prioridade nas polticas territoriais interministeriais, ao passo
que as reas ao sul tm menor convergncia, excetuando-se as sub-regies menos prspe-
ras do sul. Significa, portanto, que h, a priori, uma intencionalidade na definio de pol-
ticas pblicas no Pas, reservando s reas menos dinmicas e com grandes desigualdades
sociais uma maior ateno por parte do Governo Federal.
Quadro 3. Prioridades atribudas neste trabalho Tipologia das Cidades
Brasileiras (MCid, 2005)
Continua
111
Consideraes finais
O interesse pelo ndice aqui proposto consiste em avaliar o grau de coerncia nos
programas de governo vistos a partir de uma perspectiva territorial e de uma abordagem
112
multissetorial. H, entretanto, limites na escala e no contedo apresentados, prevalecendo
o aspecto metodolgico proposto, uma vez que outras polticas pblicas (sade, educao,
infraestrutura, etc.) podem (e devem) ser acrescentadas ao modelo.
A retomada efetiva do planejamento por parte do Estado brasileiro, especialmente
pelos trs ministrios aqui abordados (MI, MDA e MCid), permitiu uma reflexo terica
sobre os conceitos atualizados de desenvolvimento rural e urbano, sendo que a importncia
da viso estratgica sobre o territrio como uma poltica de Estado se tornou evidente.
Observamos que, mesmo partindo de referenciais diferentes, h uma convergncia
em geral acentuada sobre as prioridades dadas s regies menos favorecidas e com elevada
desigualdade social. As polticas que tm enfoque sobre o territrio conseguem identificar
essas demandas sociais, cujo objetivo traar estratgias de desenvolvimento para reduzir
os desequilbrios regionais, levando em conta a geografia econmica do Pas, os fluxos de
bens e servios e a diversidade como um ativo a ser explorado.
As discusses sobre a necessidade do estabelecimento de um ponto comum sobre o
desenvolvimento socioeconmico deveriam levar esses trs ministrios a buscarem alterna-
tivas capazes de mobilizar os atores sociais, os entes federativos, as organizaes produti-
vas e as instncias polticas, convergindo para o enfoque territorial como fator decisivo na
formulao, implementao, desenvolvimento e acompanhamento dessas polticas territoriais.
No sentido de aprofundar e consolidar essa viso estratgica sobre o territrio como
um fator decisivo para o sucesso das polticas pblicas voltadas para a reduo das desi-
gualdades regionais e melhoria dos indicadores de desenvolvimento socioeconmico, as
polticas de desenvolvimento urbano-agrrio-regional obviamente precisam de uma melhor
articulao entre si.
Um ponto de partida comum para atingir um maior grau de interface nas aes
interministeriais deve ter a PNDR como elemento primordial, por todas as razes j conhe-
cidas e explicitadas pela poltica. Um passo importante foi dado pelo MCid nesse sentido,
ao propor uma Tipologia das Cidades Brasileiras a partir dos recortes microrregionais
ento estabelecidos, porm agregando um conjunto considervel de indicadores do desen-
volvimento urbano. Convm igualmente continuar o esforo multissetorial e acadmico
para a convergncia de interesses sobre o territrio, articulando-se com os estados, os
municpios e os atores locais condio essencial para o maior sucesso nos resultados
desejados.
113
Cabe uma maior articulao entre as polticas pblicas de cunho territorial no pas,
sob a coordenao da Cmara de Polticas Regionais do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto (MPOG), mas, infelizmente, esse rgo colegiado pouco tem avanado
nesse sentido.
De fato, a realizao de seminrios e fruns regionais pode trazer um novo dividen-
do questo regional, ao permitir a discusso e a aprendizagem com os vizinhos, a troca de
experincias, as redes de contato, o face-to-face que engendra uma economia do aprendi-
zado como uma estratgia de inovao, o que permite lanar bases mais competitivas que
comparativas nos grupos sociais estabelecidos na pluralidade dos nossos territrios ou
sub-regies.
Concluindo, necessrio pensar e planejar, mas tambm decidir e agir, ou seja, as
aes demandam decises essencialmente polticas. Esse o limite da tcnica!
Agradecimentos
Em especial, ao Prof. Dr. Eric Sabourin, professor-visitante do Centre de Recherche
en Amnagement et Dveloppement (CRAD) na Universidade de Braslia (UnB), onde tive
o privilgio de ser seu aluno na disciplina Estado e Poltica de Desenvolvimento em
2005, o qual colaborou com este trabalho, sugerindo contedo e realizando vrias e im-
prescindveis revises; a Ronaldo Vasconcelos, do Ministrio da Integrao Nacional,
pelo convite para integrar sua equipe tcnica nas discusses sobre polticas para o desen-
volvimento regional do Brasil; e Profa. Dra. Ana Cristina de Almeida Fernandes, mi-
nha orientadora no doutorado em Geografia na Universidade Federal de Pernambuco, pela
constante motivao para o desenvolvimento de temas ligados ao desenvolvimento regio-
nal e inovao.
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116
117
Maria Angela de Almeida Souza
1
Introduo
A interveno do Estado na questo habitacional decorre, em todas as sociedades,
da incompatibilidade entre o custo da habitao e a capacidade de pagamento das famlias
que necessitam ter acesso moradia para viver nas cidades. Por se tratar do bem de consu-
mo essencial de maior custo, a habitao requer o fracionamento do seu valor de consumo,
seja por meio do aluguel, seja por financiamento de longo prazo, para viabilizar o seu
acesso por parte das famlias de baixo poder aquisitivo.
Nos pases de capitalismo avanado, o acesso moradia se processa predominante-
mente pela via do livre mercado ou das polticas pblicas para o setor. No Brasil, como em
outros pases da periferia capitalista, grande parte do acesso moradia se processa s
margens do mercado formal. Segundo Moraes (2008), na Amrica Latina e Caribe, mais de
134 milhes de pessoas vivem em assentamentos precrios, dos quais 40% se encontram
concentrados no Brasil, o que significa que cerca de 52,3 milhes de pessoas (30% da
populao brasileira) vivem em assentamentos precrios, sem condies de acesso a uma
moradia adequada.
O processo de urbanizao no Brasil marcado por um grave quadro de desigual-
dades socioeconmicas, que alia modernizao e crescimento a realidades de excluso
social expressas em uma extensa produo domstica ilegal das cidades e da moradia. Em
2000, as cidades abrigavam 81,2% da populao do pas, 85% dos pobres moravam nas
cidades e mais de 1/3 dos pobres urbanos estavam concentrados nas 10 principais regies
metropolitanas (Moraes, 2008).
Moradia digna um direito social assegurado pela Constituio brasileira. Portan-
to, cabe ao Estado garantir o bem-estar de todos os cidados e, no tocante questo
1
Professora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da
Universidade Federal de Pernambuco e coordenadora do Observatrio das Metrpoles Pernambuco.
Pensando a poltica nacional de habitao para
adversidade das famlias e dos municpio brasileiros
118
habitacional, deve promover polticas pblicas capazes de corrigir progressivamente os
deficit e as inadequaes herdadas do processo de produo das cidades brasileiras.
Enquanto condio essencial para o acesso moradia das famlias de baixo rendi-
mento, o financiamento de longo prazo exige fundos estveis e permanentes, garantidos
pelo poder pblico. Por essa razo, no caso brasileiro, a interveno do Estado no mercado
habitacional passa a ter um papel cada vez mais importante no processo de regulao, de
financiamento, de promoo e de produo da moradia popular. E os fundos garantidos
pelo poder pblico tornam-se a condio bsica para a possibilidade de acesso das famlias
de baixa renda aos programas habitacionais.
As mltiplas formas com que se apresentam as necessidades habitacionais, bem
como as diversas expresses da pobreza, excluso social e vulnerabilidade social da popu-
lao brasileira vm, contudo, desafiando a interveno do poder pblico no setor. Tam-
bm se mantm desafiadoras as diferentes expresses que a questo habitacional assume
nos 5.506 municpios brasileiros (dados de 2000), distintos nas suas distintas dimenses
populacionais, reas geogrficas e configuraes econmicas, polticas, culturais e sociais.
A exigncia de uma considervel soma de recursos para manter os fundos
habitacionais, bem como a pouca capacidade financeira apresentada pela maioria dos esta-
dos e municpios brasileiros para implantar e manter uma poltica habitacional autnoma,
com fundos prprios, tm concentrado a poltica habitacional na esfera federal. Por essa
razo, a interveno publica brasileira no setor habitacional, nas instncias estaduais e mu-
nicipais, opera, predominantemente, a partir das polticas de abrangncia nacional. O for-
mato que essas polticas assumem, desde a dcada de 1940, difere, dentre outros aspectos,
na definio de patamares de acesso aos financiamentos e nas formas de financiamento,
segundo a renda das famlias e, especialmente, no equacionamento dos subsdios e dos
fundos garantidos pelo poder pblico. Contudo, importante destacar que, dentre todos os
planos desde ento implantados, apenas o Plano Nacional de Habitao (PlanHab), apre-
sentado para discusso pelo Ministrio das Cidades em 2008, considera a diversidade das
regies e dos municpios brasileiros.
23
Os demais planos e polticas, ao no considerarem a
23
Esse plano baseia-se no trabalho tcnico de consultoria realizado pelo Observatrio Pernambuco de Polticas Pblicas para o
Ministrio das Cidades (Ministrio das Cidades et all, 2005) sobre Tipologia das Cidades Brasileiras, sinaliza no sentido de
enfrentar o desafio de orientar a poltica abordando a questo urbana de modo no dissociado da dimenso territorial e levando
em conta a diversidade territorial do pas.
119
dimenso do territrio nacional e a diversidade de suas regies e dos seus municpios,
tambm no levam em conta aspectos, tais como, a concentrao populacional, as condi-
es de riqueza/pobreza da regio e do municpio e o grau de desigualdade social para
equacionar os meios necessrios para reduzir o deficit habitacional bsico, bem como as
condies de inadequao habitacional das cidades.
Este texto tem como objetivo destacar o Plano Nacional de Habitao (PlanHab),
apresentado pelo Ministrio das Cidades em 2008, como um marco de referncia das pol-
ticas habitacionais at ento implantadas no Brasil, no que se refere abordagem da ques-
to habitacional a partir da diversidade dos municpios brasileiros. A partir de uma retros-
pectiva da interveno do poder pblico na questo da moradia popular, apresenta, em
breves linhas, as bases conceituais do PlanHab, para, em seguida, detalhar os critrios de
classificao dos tipos de municpios adotados pelo PlanHab para a definio de diretrizes
habitacionais diferenciadas por tipo. Destaca, tambm, a definio dos grupos de atendi-
mento das famlias para o acesso aos financamentos e o equacionamento dos subsdios para
essas famlias, traando, em seguida, as diretrizes do PlanHab segundo a tipologia dos
municpios e os grupos de atendimento das famlias. Finaliza com a repercusso do progra-
ma habitacional Minha Casa Minha Vida nas estratgias definidas pelo PlanHab, apresen-
tando as diferenas bsicas entre os dois programas.
Entendendo o subsdio como uma questo central a ser equacionada nas diretrizes
de acesso das famlias de baixa renda aos programas de habitao popular, o texto destaca
essa questo, seja na retrospectiva das polticas habitacionais de mbito nacional, seja na
abordagem do Plano Nacional de Habitao e do Programa Minha Casa Minha Vida.
1. Retrospectiva da poltica habitacional brasileira: a dimenso
territorial e o equacionamento do subsdio
A interveno do Estado brasileiro na questo habitacional teve incio na dcada de
1930, com a criao das Carteiras Prediais (1937), o que representa o colapso do modelo
habitacional at ento predominante de aluguel de moradias. O processo inflacionrio,
120
naquela poca, comeara a desestimular a construo de casa para aluguel, e a especulao
de terrenos e imveis se ampliou nas cidades onde o crescimento das taxas de urbanizao
se tornou significativo (Silva, 1989). Mas, em meados da dcada de 1940 que se inicia a
interveno estatal, em nvel nacional, destinada a prover habitaes para as populaes de
baixa renda.
Desde ento, quatro momentos da poltica nacional de habitao se configuram,
com instituies distintas frente de suas formulaes, embora no interior desses perodos
algumas redefinies adotadas, especialmente quanto concesso de subsdios s famlias
de baixa renda, venham modificar substancialmente o carter da poltica habitacional im-
plantada.
[1 momento (1946-1964)] Fundao da Casa Popular
A Fundao da Casa Popular (FCP, 1946) representou o primeiro rgo em m-
bito nacional voltado para prover habitaes s populaes de baixa renda, visto que as
instituies preexistentes (Institutos, Caixas de Penso e Aposentadorias) atuavam no se-
tor de habitao de forma fragmentada e limitada apenas aos seus scios.
Segundo Azevedo e Andrade (1982), o clientelismo poltico Norteou toda a atua-
o da FCP, e as elites dirigentes utilizaram esse rgo como um meio para angariar votos
nos setores populares e para se contrapor grande penetrao popular que, na poca, tinha
o Partido Comunista. Contudo, segundo os autores, a principal debilidade da FCP consis-
tia, paradoxalmente, na carncia de um respaldo poltico real, na escassez de recursos
financeiros e na ausncia de uma legislao especfica que lhe conferisse prerrogativas e
mecanismos para a captao de recursos, alm da ineficincia institucional e da dependn-
cia exclusiva das irregulares dotaes oramentrias da Unio. O emprstimo imobilirio
transformara-se em verdadeiro privilgio, assegurado, apenas, a uma poro diminuta dos
pretendentes, ao passo que se tornava crescente a marginalizao de setores sociais, sobre-
tudo nos estratos inferiores de renda.
Segundo Azevedo e Andrade (1982, p. 38), o subsdio se havia revelado o grande
impasse da poltica habitacional da FCP. A viabilidade do equacionamento econmico-
121
3
A correo monetria aplicada pelo SFH baseia-se na Unidade Padro de Capital (UPC), moeda oficial do BNH, cujo valor
aquisitivo se mantm constante, porque sua expresso na moeda da poca (cruzeiros) atualizada trimestralmente, conforme a
variao do ndice de preos. A UPC correspondia em valor, ento, a uma ORTN Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
, ttulo de dvida pblica flutuante e no nominativo (Souza, 1991) .
financeiro, que passava pela adoo do investimento autofinanciado, esbarrava na lgica
do populismo e do projeto poltico do governo. Como dizem os autores:
Como exigir que se pagasse por um bem que at ento vinha
sendo distribudo sem nus? Como conciliar uma poltica de
retorno de investimentos com a imagem paternalista do Esta-
do?
A poltica habitacional, originalmente pensada como redistributivista, transformou-
se em uma poltica limitada pela barganha poltico-eleitoreira. A partir da tica distributivista
adotada, a FCP construiu 143 conjuntos habitacionais, totalizando cerca de 17 mil habita-
es, no perodo que se insere entre a sua fundao, em1947, e o final dos anos 1960. Os
critrios de implantao desses conjuntos eram comuns para todos os municpios brasilei-
ros, e as decises de onde, como, quanto e quando construir, bem como a distribuio das
casas entre os numerosos pretendentes, obedeciam sempre a critrios de convenincia po-
ltico-eleitoreira e de interesse comercial das construtoras. A partir desses critrios, foram
privilegiados os grandes centros urbanos, uma vez que 68% das construes se localizaram
nas cidades com populao superior a 50 mil habitantes (Azevedo e Andrade, 1982).
[2 momento (1964 1986)] - Banco Nacional de Habitao (BNH)
O Banco Nacional de Habitao (BNH) institudo juntamente com mecanismos
que, com ajustamentos posteriores, compuseram o complexo Sistema Financeiro de Habi-
tao, visando implantar a nova Poltica Nacional de Habitao Popular (Souza, 1991,
1993):
1) A correo monetria
3
que se destina a proteger o valor dos ttulos da dvida
pblica contra os efeitos corrosivos da inflao, para evitar a descapitalizao dos
fundos de financiamento imobilirio, viabilizar a recuperao de parte substancial
dos mesmos e garantir a sua constante reaplicao em novos projetos habitacionais.
122
2) O Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), principal mecanismo de
captao de recursos, criado em 1966, que se destina a substituir o antigo sistema de
indenizao, que paga aos trabalhadores demitidos sem justa causa, e a legitimar o
fim da estabilidade do emprego. Mediante o confisco de 8% do salrio mensal dos
trabalhadores enquadrados no regime da CLT Consolidao das Leis Trabalhistas
, institui-se como forma de poupana compulsria de parte do salrio, que o Governo
transforma administrativamente em capital imobilirio, via repasses do BNH aos
agentes financeiros e aos promotores do setor imobilirio e urbanstico.
Com a criao do BNH, o governo institui um sistema mais moderno de engenha-
ria social, enquadrada na lgica do lucro, para suplantar o sistema anterior de corrupo
primria e de clientelismo paternalista. O combate ao subsdio, na perspectiva de uma
poltica autossustentada, e o reconhecimento da necessidade do subsdio, para o atendi-
mento s famlias de menor renda, caracterizam, respectivamente, os dois momentos de
atuao do BNH.
Registra-se, na primeira fase, um longo perodo de significativos recursos para in-
vestimentos e de produo sistemtica em habitao popular, embora no tenha viabilizado
formas de atendimento populao de baixa renda, cujo nmero crescia nas grandes cida-
des, face ao expressivo processo de urbanizao do perodo. Dos 4,5 milhes de moradias
construdas com financiamentos do Sistema Financeiro de Habitao, entre 1964-86, ape-
nas 1,5 milho (33%) destinou-se populao de baixa renda, sempre em conjuntos
habitacionais localizados nas periferias urbanas, onde terra era barata por no haver aces-
so a infraestruturas de saneamento bsico e transporte coletivo, nem equipamentos comu-
nitrios de educao, sade, lazer e cultura, e no apresentar oferta de empregos.
O Programa Construo de Conjuntos Habitacionais, tradicionalmente implanta-
dos na primeira fase de atuao do BNH, formulado sem subsdio, estabelecia um patamar
de acesso que inviabilizava as famlias com renda abaixo de 2 salrios mnimos. Suas dire-
trizes eram extensivas a todos os municpios brasileiros, apesar das suas profundas diferen-
as em termos de necessidades habitacionais (Souza, 1991, 1993).
123
Os programas alternativos
4
ao programa convencional de construo de conjuntos
habitacionais, formulados no final da dcada de 1970, trazem implcitos o reconhecimento
da necessidade do subsdio para promover o acesso das famlias mais pobres aos progra-
mas habitacionais, caracterizando a segunda fase de atuao do BNH. Os subsdios pas-
sam, ento, a representar a concesso do direito clamado pelos movimentos sociais urba-
nos de luta pelo acesso moradia, que marcaram os conflitos urbanos do final dos anos de
1970 nas grandes cidades brasileiras (Souza, 1991, 1993).
Pela primeira vez na histria do pas, tambm implantada uma poltica habitacional
dirigida urbanizao dos assentamentos pobres consolidados nas cidades, iniciando-se
um novo processo que abre espao para a descentralizao da poltica habitacional, por
meio de um maior envolvimento da esfera local estadual e municipal na gesto dos
programas implantados, dando origem a um novo padro de poltica de habitao popular
(Souza, 1993).
As solues adotadas para mediar os conflitos urbanos implicaram, na maioria das
vezes, uma dimenso jurdica, alm de tambm conferirem certa autonomia ao governo
local no trato da questo habitacional: uma autonomia traduzida em maior aporte de recur-
sos estadual e municipal para resolver os conflitos estabelecidos, como tambm nas
adaptaes realidade local de mecanismos adotados no mbito dos programas formula-
dos na esfera federal. O maior envolvimento dos governos estadual e municipal passou a
requerer, tambm, um maior comprometimento para viabilizar os acordos pactuados.
[3 momento (1986-2003)] Caixa Econmica Federal
A Caixa Econmica Federal - herdeira das funes do BNH formula os diversos
programas habitacionais implantados no contexto da crise do SFH. O Conselho Curador
do FGTS suspende, entre 1991-94, qualquer tipo de emprstimo, levando ao esgotamento
4
Destacam-se como programas alternativos do BNH: o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (Profilurb) (1975),
que visa ampliar as condies de acesso ao solo urbano com condies mnimas de infra-estrutura, em face do crescente proces-
so de favelizao; o Programa de Financiamento da Construo, Concluso e Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse
Social (Ficam) (1977), que concede recursos acoplveis ou no ao Profilurb, mas que, na prtica, se efetiva financiando habita-
es para famlias inseridas na faixa de renda contemplada pelas Cohabs; e, por fim, o Programa de Erradicao de Sub-
habitao (Promorar) (1979), que visa urbanizao das reas pobres consolidadas e em processo de conflito, ou ao reassentamento
de favelas removidas diante da impossibilidade de urbanizao no prprio local. Uma vez que implica a remoo de habitaes
no interior das favelas para implantao de infraestrutura ou a criao de lotes urbanizados com moradias para o reassentamento
de famlias em outro local, o Promorar absorve, em sua implementao, o Profilurb e o Ficam (Souza, 2007).
124
5
O Ministrio das Cidades substitui a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica pelo Decreto
n. 4.666/2003.
a poltica nacional de habitao popular, e a carncia de recursos limita as tentativas de
avanos a iniciativas prprias dos governos estaduais e municipais.
A partir de 1995, a abertura de novos emprstimos pelo Conselho Curador do FGTS
fica condicionada s exigncias normativas dos novos programas Promoradia e
Prosaneamento , os quais dificultam o acesso aos recursos por parte de vrios estados e
municpios devido falta de capacidade de endividamento dos mesmos. As Cartas de Cr-
dito Associativo e Individual, oferecidas pela Caixa Econmica Federal s famlias do mer-
cado popular, apesar de preverem o subsdio, excluem as famlias de menor renda. O Pro-
grama de Arrendamento Residencial (Par), destinado a famlias com at seis salrios mni-
mos, s se torna vivel quelas com renda acima de trs salrios (Souza, 2007).
A questo do subsdio torna-se mais explcita a partir da metade da dcada de 1990,
quando o acesso moradia para as famlias mais pobres passa a ser viabilizado pelo Pro-
grama Habitar-Brasil, com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU). A partir de
1998, o Banco Interamericano de Investimentos (BID) incorpora-se ao programa, confe-
rindo-lhe um novo formato, em que prioriza os municpios e condiciona os investimentos
em Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS) aos realizados no Desenvolvimento
Institucional (DI) do municpio beneficirio (Souza, 2007).
Os critrios estabelecidos por esses programas so extensivos a todos os municpi-
os. O Programa HabitarBrasil/BID, em especial, estabelece procedimentos burocrticos
para a aprovao e liberao de verbas, mediante a Caixa Econmica Federal, os quais
excluem a participao de vrios municpios, alm de acirrarem a disputa entre aqueles que
pleiteiam os recursos do Programa, enquanto as necessidades habitacionais se avolumavam
nos diversos municpios.
[4 momento (a partir de 2003)] - Ministrio das Cidades
O Ministrio das Cidades,
5
criado em 2003, institui quatro secretarias nacionais
Habitao, Saneamento, Mobilidade Urbana e Programas Urbanos visando articular as
125
polticas setoriais e enfrentar a questo urbana. Instala, em 2004, o Conselho Nacional de
Habitao e institu a Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social (PNHIS) para
ser operacionalizada pela Caixa Econmica Federal no mbito do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS), institudo pela Lei Federal n 11.124/2005 (Emen-
da Substitutiva Global ao Projeto de Lei n
o
. 2.710/1992), o qual estabelece os fundamentos
e a composio do SHNIS, alm de criar o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social (FNHIS), que define fontes e regras para a aplicao de recursos, e o Conselho
Nacional de Habitao de Interesse Social (CNHIS), vinculado ao Conselho das Cida-
des.
Nesse sistema, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal passam a se benefici-
ar dos recursos do FNHIS desde que venham a: (1) constituir um Fundo, com dotao
oramentria prpria, destinado a implementar uma poltica de habitao de interesse soci-
al; (2) constituir um Conselho que contemple a participao de entidades pblicas e priva-
das, assim como segmentos da sociedade ligados rea de habitao, garantida a propor-
o de um tero das vagas para os representantes dos movimentos populares; (3) apresen-
tar um Plano Habitacional de Interesse Social, considerando as especificidades do local
e da demanda; e (4) firmar um Termo de Adeso ao SNHIS.
Permanecem disponveis pela PNHIS algumas linhas de financiamento j em curso,
seja com recursos do FGTS, tais como o Pr-Moradia - apoio do Poder Pblico para a
construo habitacional para famlias de baixa renda; o Apoio Produo - financiamento
a pessoas jurdicas para o atendimento habitacional de famlias com renda de at 5 salrios
mnimos; a Carta de Crdito - financiamento a pessoas fsicas com renda de at 5 salrios
mnimos para atendimento habitacional; financiamento habitacional para cooperativas e
associaes populares; financiamento a pessoas fsicas com renda de at 5 salrios mnimos
para aquisio de imveis usados; seja com recursos do Fundo de Arrendamento
Residencial (FAR) para financiar o PAR (Programa de Arrendamento Residencial).
O subsdio encontra-se presente nos programas financiados com recursos do FGTS
destinados s famlias de baixa renda, embora seja mais explcito nas novas linhas de finan-
ciamento lanadas com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU): o Apoio do
126
Poder Pblico para construo habitacional para famlias de baixa renda (com Manual
para a Apresentao de Propostas) e o Programa de Habitao de Interesse Social (PSH).
O Programa de Habitao de Interesse Social Ao de Apoio Produo Social
da Moradia foi criado em 2008 a partir de proposta elaborada pelo Frum Nacional de
Reforma Urbana, Unio Nacional de Moradia Popular (UNMP), Central de Movimentos
Populares (CMP), Conferncia Nacional das Associaes de Moradores (CONAM) e o
Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM). Com recursos do FNHIS, atende a
entidades privadas sem fins lucrativos, vinculadas ao setor habitacional, e representa o
atendimento a uma demanda histrica, marcada por marchas e jornadas de lutas pela refor-
ma urbana e pelo direito cidade. Com todo esse cenrio de evoluo da poltica habitacional,
surge uma oportunidade de fomento e incentivo s experincias autogestionrias de produ-
o social da moradia.
No mbito da Poltica de Regularizao Fundiria, o Programa Urbanizao, Re-
gularizao e Integrao de Assentamentos Precrios para a Ao de Apoio a Projetos
de Regularizao Fundiria Sustentvel de Assentamentos Informais em reas Urbanas,
visa democratizao do acesso da populao de baixa renda terra regularizada e
urbanizada, nos termos do Estatuto da Cidade, da Medida Provisria n 2.220 de 2001,
alm de outros marcos legais.
Em paralelo aos avanos polticos e institucionais institudos, o Ministrio das Ci-
dades promove a formulao do Plano Nacional de Habitao (PlanHab) a partir de um
processo participativo, visando atender aos princpios da Poltica Nacional de Habitao
de Interesse Social e introduzindo inovaes na formulao dessa poltica, seja no
equacionamento do subsdio, como elemento de poltica inclusiva das famlias de baixa
renda nos programas habitacionais, seja no estabelecimento de diretrizes de polticas com-
patveis com a diversidade das regies e municpios brasileiros. O lanamento, em paralelo,
do programa habitacional Minha Casa Minha Vida, com uma meta de construo de um
milho de moradias para atender populao de at 10 salrios mnimos, e um volume de
subsdios considervel, vem precipitar estratgias que estavam sendo propostas e discuti-
das pelo PlanHab, bem como desconsidera os posicionamentos inovadores adotados pelo
PlanHab, a exemplo da formulao de diretrizes segundo a tipologia dos municpios brasi-
leiros.
127
2. O Plano Nacional de Habitao (PLANHAB) completando a diversi-
dade do municpios brasileiros
O Plano Nacional de Habitao (PlanHab)
6
tem como objetivo formular estratgias
para universalizar o acesso moradia digna para todo o cidado brasileiro (Ministrio
das Cidades, 2008 b, p. 1). Tais estratgias foram formuladas a partir de um processo
participativo, considerando, dentre outros aspectos, as condies diferenciadas de renda
das famlias e a diversidade das caractersticas urbanas dos municpios brasileiros.
Este item objetiva destacar esses aspectos do PlanHab ao apresentar, inicialmente
as suas bases conceituais e as diretrizes habitacionais propostas segundo a desigualdade
das famlias e a diversidade dos municpios brasileiros.
2.1. As bases conceituais do Plano Nacional de Habitao (PlanHab)
A elaborao do Plano Nacional de Habitao (PlanHab) baseia-se, alm de outros,
nos seguintes suportes conceituais aqui destacados: (1) no entendimento de que a partici-
pao e o controle social so elementos centrais na gesto democrtica de polticas pbli-
cas, uma vez que criam condies para o estabelecimento de um novo padro de relao
entre o Estado e a sociedade, e contribuem para que os diversos grupos e segmentos soci-
ais faam suas ponderaes, bem como para o fortalecimento das prticas democrticas;
(2) na considerao da diversidade regional e dos municpios brasileiros, o que se manifesta
nas formas de produo da moradia, nos arranjos familiares, na capacidade de consumo e
na participao social, introduzindo complexidades que exigem formas inovadoras de an-
lises sobre as necessidades de moradia que influem diretamente na formulao de propos-
tas; e (3) no pressuposto de que a dimenso das necessidades habitacionais no pas precisa
ser enfrentada com diferentes processos de produo e financiamento, face diversidade
das caractersticas sociais e econmicas da populao, capacidade institucional do poder
pblico, s fontes e modelagem de financiamento e subsdio, questo fundiria e urbana
e estruturao da cadeia produtiva da construo civil.
6
O PlanHab foi elaborado entre julho de 2007 e janeiro de 2009, sob a coordenao da Secretaria Nacional de Habitao do
Ministrio das Cidades, com a consultoria do Consrcio PlanHab, formado pelo Instituto Via Pblica, FUPAM (Lab-Hab/FAU-
USP) e Logos Engenharia.
128
Pautado nas determinaes do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01, inciso II
do artigo 2) de que a poltica urbana deve ser exercida com
gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade
na formulao, execuo e acompanhamento de planos, progra-
mas e projetos de desenvolvimento urbano.
O Ministrio das Cidades instituiu instrumentos e mecanismos para a gesto demo-
crtica das cidades, com destaque para a instalao do Conselho Nacional das Cidades e
dos processos da primeira, segunda, terceira e quarta (em curso) conferncia das cidades,
realizadas na esfera federal, em estados e municpios.
A elaborao do PlanHab contemplou, de um lado, as discusses dessas confernci-
as das cidades, com suas diversas propostas para o desenvolvimento urbano, segundo os
diferentes perspectivas regionais que levaram em conta aspectos socioambientais, culturais
e socioeconmicos; e, de outro, inseriu no debate as organizaes prprias, autnomas e
legtimas da sociedade civil, articuladas por meio de associaes, movimentos sociais, fruns,
redes, sindicatos, federaes, entidades empresariais, ONGs, Oscips, universidades e enti-
dades profissionais, dentre outras formas coletivas de atuao, entendendo que as instnci-
as institucionalizadas de participao criadas pelo poder pblico no substituem essas or-
ganizaes.
Do ponto de vista de uma poltica habitacional que contemple a diversidade regio-
nal e dos municpios, parte-se do princpio que entre os principais mecanismos de produo
dessas desigualdades socioterritoriais esto as forma de acesso terra urbana e proviso
habitacional. A implantao das moradias em locais com melhores ou piores condies de
acesso a servios, equipamentos e infraestruturas urbanas define o maior ou menor grau de
apropriao das riquezas coletivas.
Vale salientar que, em decorrncia das desigualdades e em busca da abertura de
espaos de participao, movimentos reivindicatrios articulam-se nacionalmente, tornan-
do-se um dos principais interlocutores na questo da moradia, movimentos esses que fo-
ram responsveis, inclusive, pelo primeiro projeto de lei de iniciativa popular que, aps
anos de anlise e aprovao no Congresso Nacional, deu origem ao Fundo Nacional de
Habitao Interesse Social (FNHIS), um dos principais pilares do Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social (SNHIS).
129
A complexidade e a gravidade dos problemas habitacionais presentes nas cidades
inscritas em diferentes regies, com contextos culturais, polticos, ambientais e
socioeconmicos distintos, impem a necessidade de incorporar uma pluralidade de avali-
aes, pontos de vista, perspectivas analticas e capacidades propositivas. Nesse sentido, o
PlanHab define uma tipologia de municpios brasileiros para atender diversidade de situ-
aes de demanda habitacional a ser contemplada.
A diversidade de condies de acesso ao financiamento habitacional que as famlias
brasileiras apresentam, passa a requerer, por sua vez, uma nova modelagem de financia-
mentos e de subsdios. O PlanHab define, para isso, os grupos de atendimento de famlias,
de modo a estabelecer para cada grupo uma modelagem de financiamento correspondente.
Desse modo, pretende que a interveno do Estado no mercado habitacional possa ser
tornar adequado ao financiamento, promoo e produo da moradia popular.
2.2. A Definio dos Tipos de Municpios pelo PlanHab
A necessidade de fornecer parmetros para a poltica de desenvolvimento urbano e
para orientar o investimento pblico visando diminuir as desigualdades social e regional,
bem como contribuir para um projeto de desenvolvimento nacional, levou o Ministrio das
Cidades
7
a promover a construo de uma tipologia de municpios, a qual deveria ser ado-
tada como base para a elaborao dessas polticas. Diante da forte articulao entre habita-
o e desenvolvimento urbano, a elaborao de tal tipologia parte do estudo anterior reali-
zado para o Ministrio das Cidades, em 2005, intitulado Tipologia das Cidades Brasilei-
ras,
8
e considera um conjunto de indicadores urbansticos e socioeconomicos com grande
relevncia para a definio de prioridades para o Plano Nacional de Habitao (PlanHab),
especialmente para atender demanda por moradia digna e reduzir o deficit habitacional.
8
Essa tipologia foi elaborada pelo Observatrio das Metrpoles, composto pelo Instituto de Planejamento Urbano e Regional
(IPPUR), Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) e Programa de Ps-Graduao em Geografia
Universidade de Pernambuco (PPGEO-UFPE). O estudo parte da abordagem regional que serviu de base para a Poltica Nacio-
nal de Desenvolvimento Regional (PNDR), que caracteriza as microrregies em funo de seu dinamismo e riqueza. Parte
tambm de outros dois estudos sobre a rede de cidades brasileiras, desenvolvidos pelo IPEA/ UNICAMP/ IBGE e pelo CEDEPLAR.
7
Os estudos foram realizados pelo Consrcio contratado a para elaborao da proposta tcnica do PlanHab - Via Pblica,
LabHab-Fupam e Logos Engenharia.
130
O estudo que define originalmente a Tipologia das Cidades Brasileiras chegou a
19 tipos de municpios, sendo os quatro primeiros compostos por cidades com mais de 100
mil habitantes e aglomeraes urbanas (que incluem as regies metropolitanas oficiais),
nove tipos de cidades entre 20 e 100 mil habitantes e seis tipos de cidades com menos de 20
mil habitantes. As cidades foram agrupadas em tipos a partir de indicadores,
9
que permitem
a caracterizao das cidades, dos nveis de pobreza e desigualdade social, identificando a
maior ou menor incidncia de problemas urbansticos e socioambientais, e tambm identi-
ficando se a cidade dispe ou no de meios materiais para enfrent-los.
A equipe responsvel pela elaborao do PlanHab considerou a importncia desses
elementos para a definio de programas habitacionais especficos para cada grupo de
cidades; contudo, entendeu que seria possvel trabalhar com um nmero menor de tipos,
agrupados segundo os aspectos mais relevantes para a questo habitacional, o que resultou
em novo agrupamento com 11 tipos de cidades, conforme est apresentado no Quadro 1,
cujos critrios de reagrupamento so (Ministrio das Cidades, 2008, p. 2, 3):
Destacar as Regies Metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo, em fun-
o das suas peculiaridades de concentrao populacional, restries com rela-
o terra urbanizada disponvel para produo habitacional, e o alto grau de
urbanizao;
Manter a diviso por faixas de renda diferenciando municpios com mais de 100
mil habitantes e aglomeraes urbanas, entre 20 e 100 mil e menos de 20 mil
habitantes, e as diferenas nos graus de riqueza entre microrregies;
Agrupar municpios com caractersticas semelhantes, que se inserem num mesmo
tipo de microrregio (com distintos graus de riqueza) e que se diferenciam apenas
em funo do grau de urbanizao;
9
A tipologia resultante de uma anlise multivariada, que considera indicadores intramunicipais e caractersticas microrregionais,
assim como aspectos relacionados com a rede de cidades. Os indicadores selecionados para o agrupamento das cidades em tipos
foram: Insero em microrregies de desenvolvimento econmico (maior ou menor concentrao de riqueza e segundo o ritmo de
crescimento - PNDR); Posio na rede de cidades (cidades-polos; cidades em aglomeraes urbanas metropolitanas; integradas
em dinmicas econmicas regionais; isoladas; em enclaves de subsistncia - segundo a classificao das cidades-polo e a rede de
cidades elaboradas pelo IPEA/ UNICAMP/ IBGE e CEDEPLAR); Tamanho das cidades (grau de concentrao populacional;
Grau de concentrao de atividades urbanas e porcentagem da populao empregada - PEA) nos setores secundrio e tercirio;
Indicadores socioeconmicos da populao, principalmente para avaliar as desigualdades sociais presentes no territrio.
131
Agrupar municpios com caractersticas semelhantes, situados em microrregies
com graus de riqueza similares, que se diferenciam em funo do dinamismo (con-
siderado como indicador de diferenciao importante na definio de prioridades
regionais);
Agrupar municpios com maiores graus de pobreza (em microrregies de baixa
renda) e precariedade habitacional e urbanstica.
Os tipos de menos de 20 mil habitantes foram agrupados mantendo a diferencia-
o por microrregio, independentemente do maior ou menor grau de urbaniza-
o (principal fator de diferenciao dos tipos 14 e 15; 16 e 17; e 18 e 19), j que
o Deficit Habitacional Rural foi considerado como universo parte.
O Quadro 1 a seguir indica a correspondncia dos novos tipos definidos para a
poltica de desenvolvimento urbano e habitacional com aqueles tipos originais definidos
no estudo desenvolvido pelo Observatrio das Metrpoles (2005).
Quadro 1. Tipologia das Cidades Brasileiras
Continua
132
Fonte: Ministrio das Cidades (2008 a, p. 3). Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica / LabHab-Fupam / Logos Engenharia,
a partir do Estudo Tipologia das Cidades Brasileiras do Observatrio das Metrpoles, 2005
Os onze tipos de municpios definidos para as quantificaes e anlises elaboradas
no mbito do PlanHab so descritos no Quadro 2. Esses tipos foram adotados como crit-
rio de regionalizao para o clculo e anlises do deficit habitacional urbano acumulado e
da projeo de demandas futuras por domiclios. Servem de base para a formulao de
produtos habitacionais a serem destinados de modo diferenciado por tipo de municpio,
considerando as caractersticas de cada tipo e seus requisitos para sanar o deficit e atender
demanda por novas moradias.
133
Quadro 2 Sntese da Tipologia de Municpios adotada no PlanHab
Fonte: Ministrio das Cidades (2008 b, p. 11). Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica / LabHab-Fupam / Logos Engenha-
ria, a partir do Estudo Tipologia das Cidades Brasileiras do Observatrio das Metrpoles, 2005
2.3. A Definio dos Grupos de Atendimento de Famlias e dos subsdios
necessrios ao PlanHab
A modelagem de financiamentos e subsdios proposta pelo PlanHab exigiu uma
investigao detalhada que envolveu as diversas variveis que compem um esquema de
financiamento e subsdio tetos/ limites de financiamento e subsdio, faixa de renda das
famlias, comprometimento de renda e renda per capita, especificidades locais em termos
de custos, solues habitacionais adequadas e variaes de custo de vida, valor do imvel
a ser acessado, tipo e valor da garantia oferecida, custo dos recursos financeiros juros e
demais taxas, prazos, capacidade de poupana prvia, dentre outros itens. A composio
dessas variveis definiu a acessibilidade ao sistema pela populao-alvo e a produtividade
do sistema considerando as disponibilidades oramentrias.
O PlanHab traz como inovao a criao do Fundo Garantidor, que visa aumentar
a garantia de pagamento de emprstimos para a habitao de interesse social, de modo a
propiciar a diminuio de spreads e taxas de juros dos agentes financeiros e aumentar as
O Cartograma 21 espacializa os onze tipos de municpios que serviram de base para a
elaborao das diretrizes da Poltica Nacional de Habitao (PlanHab).
134
garantias das famlias, de modo a potencializar o financiamento formal. O Fundo Garanti-
dor tem, assim, a finalidade de permitir s famlias que se encontram na faixa de alto risco
de crdito para os agentes financeiros terem acesso ao crdito imobilirio, a exemplo das
famlias com renda entre R$ 600 e R$ 1,6 mil (em 2008) que se inserem no Grupo 2,
segundo o Quadro 3, que apresenta a classificao das famlias, feita pelo PlanHab, de
acordo com sua capacidade de acesso ao financiamento, e com as condies de subsdio
previstas.
Quadro 3 Fontes de recursos do PlanHab por Grupos de Atendimento de Famlias
Fonte: Ministrio das Cidades (2008 b, p. 14)
135
A questo colocada pelo PlanHab para a definio dos grupos de atendimento fami-
liar de qual deve ser o atendimento mnimo para garantir que cada famlia brasileira tenha
condies de adquirir uma moradia pronta. Esse atendimento mnimo seria equivalente
ao subsidio bsico, valor suficiente para garantir o acesso a um lote legal urbanizado +
cesta de materiais + assistncia tcnica.
Contudo, no h recursos para subsidiar uma moradia pronta, numa localizao
adequada, mesmo com uma elevao significativa dos recursos de todas as fontes no
retornveis. Diante disso, o PlanHab define um subsidio, considerando as especificidades
da rede urbana brasileira: (Ministrio das Cidades, 2008 b, p. 15)
Assim, se nas cidades menores possvel garantir, no mnimo, o apoio
ao autoempreendimento da casa, nas regies metropolitanas e nos
municpios maiores o acesso ao lote urbanizado no vivel e apro-
priado; ao menos como uma soluo massiva, o que torna o problema
mais complexo, pois o subsdio integral ou complementar
10
necessrio para viabilizar uma unidade pronta para uma famlia de

baixa renda nessas reas significativamente superior ao subsdio
bsico
11
.
Como o enfrentamento da questo habitacional nas regies metropo-
litanas essencial e indispensvel, proposta uma estratgia de tra-
tamento especifico, ampliando o subsdio bsico
12
por duas alter-
nativas: em nvel federal, criando o subsdio localizao, que se-
ria acrescentado ao subsdio bsico
13
; em nveis estadual e muni-
cipal, um subsdio complementar
14
, ressaltando-se que os demais
nveis de governo, sobretudo os estados e o municpio principal da
regio metropolitana, devem fazer um esforo adicional para
equacionar a questo da moradia. A criao do subsidio localiza-
10
Grifo da autora
11
Idem
12
Idem
13
Idem
14
Idem
136
o
15
articula-se, portanto, com a idia de que o custo para enfrentar
o problema habitacional nas regies metropolitana e nos municpios
de maior dimenso muito superior ao dos demais e que isto no se
contrape com a necessria equidade que deve existir num sistema de
subsdio. Nesta questo reside um aspecto central do enfrentamento
do problema habitacional no Brasil.
O subsdio localizao o valor adicional a ser concedido aos empreendimentos
habitacionais localizados nas reas mais centrais e consolidadas. Contudo, importante
ressaltar que, apesar da proposta implcita no subsdio, so limitadas as possibilidades do
governo federal quanto a garantir uma localizao adequada dos projetos se os municpios
no estiverem dispostos a isso. Cabe ao poder municipal, por meio de seus planos diretores
e habitacionais, definir os locais onde permitida e deve ser estimulada a implantao de
novos empreendimentos (Bonduki, 2009).
O PlanHab prope a implementao de uma poltica nica, em termos nacionais, de
concesso de subsdios, voltada para a complementao da capacidade de pagamento das
famlias, com parmetros regionalizados, e que leve em conta as condies das famli-
as, atrelada a programas de financiamento. Essa poltica de recursos no onerosos deve
contemplar a utilizao articulada de recursos oramentrios federais FNHIS, PSH, FDS
e das esferas estadual e municipal, bem como alavancar os recursos onerosos e de des-
contos disponibilizados pelo FGTS (Ministrio das Cidades, 2008 b).
Para a definio de um modelo de poltica capaz de garantir o volume de subsdios
de modo a atender grande demanda reprimida, o PlanHab parte de dois cenrios de
investimentos: um realista, que prev um incremento oramentrio de 0,6% para 1% do
OGU (Oramento Geral da Unio), e outro otimista, baseado na Proposta de Emenda
Constitucional Moradia Digna, que vincula 2% do OGU para essa finalidade. Prev, tam-
bm, outros recursos oriundos do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Servio) e do
SBPE (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos), embora a pretenso de que a
principal fonte de recursos seja o OGU. E traz como um objetivo do programa agilizar o
projeto de repasse dos recursos destinados produo que, atualmente, so transferidos
para os estados e municpios. Nesse sentido, os critrios para a distribuio dos recursos
15
Idem
137
por estado levam em conta o deficit habitacional e as carncias habitacionais de cada re-
gio.
2.4. As Diretrizes do PlanHab para a Diversidade das Famlias e dos Muni-
cpios Brasileiros
Para especificar as metas estabelecidas - ofertar 35 milhes de habitaes at 2023,
com o propsito de equacionar o deficit habitacional estimado em oito milhes moradias e
de atender demanda futura estimada em 27 milhes nos 15 anos que se seguem ao ano se
2008 , o PlanHab utiliza as duas classificaes em que se apoia: a tipologia dos munic-
pios e o agrupamento de famlias, segundo a capacidade de acessar financiamento. A
partir de tal agrupamento, so estabelecidas fontes de recursos diferenciadas e de previso
de subsdios.
A definio dos produtos habitacionais por grupos de famlia segundo suas condi-
es de acesso ao financiamento e por municpios classificados por tipo, feita a partir da
concepo da modelagem de financiamentos e de subsdios. Para os grupos familiares, foi
estimado o valor de financiamento que cada faixa de renda familiar capaz de acessar e
referenciado a uma opo de moradia adequada para atender quele grupo. O subsdio
necessrio resulta da diferena entre o custo dessa soluo habitacional definida e o valor
acessado no financiamento, de modo a permitir o acesso da famlia moradia. Para os 27
estados da federao e para cada tipo de municpio, foram estimados os custos dos produ-
tos habitacionais, as unidades habitacionais, definidas em 3 formatos de referncia:
Unidade pronta, tipo apartamento adequada para regies urbanas mais
adensadas, com escasso acesso terra localizada em rea no central (edifcio
residencial multifamiliar com andar trreo, sem elevador, 5 pavimentos tipo com 8
unidades cada uma em 2 prumadas de escada e telhado unidade tipo: sala, 2
quartos, banheiro, cozinha e rea de servio, com rea til de 45,82m
2
).
Lote com cesta de materiais de construo mais adequado para regies de
maior disponibilidade de terra, o que possibilita a produo de unidades maiores
(lote de 125 m
2
, mais cesta bsica de materiais para a construo de uma casa (sala,
quarto, cozinha e banheiro, em padro popular, com rea til construda de 27,72m
2
a 31,11m
2
).
138
Cesta de materiais de construo - para a construo de uma casa (sala, quarto,
cozinha e banheiro, em padro popular, com rea til construda de 27,72m
2
a
31,11m
2
).
Os resultados do levantamento dos custos desses produtos habitacionais, em cada
um dos 27 estados da federao e em cada um dos tipos de municpios classificados, permi-
tiram o agrupamento dos estados em 3 patamares, bem como um novo agrupamento da
tipologia de municpios em 5 tipos (Quadro 4):
(1) Baixo custo: PB, RN, RO, PI, GO, MS, SE, MT.
(2) Mdio custo: CE, BA, MA, PE, AL, PA, AM, RS, PR, SC, AC. TO, AP, DF,
MG, ES.
(3) Alto custo: SP, RJ, RR.
Quadro 4. Tipologia de Municpios agregadas com base na anlise das caractersti-
cas de cada tipo.
139
Para tal classificao partiu-se do pressuposto de que alguns municpios podem
enfrentar de maneira adequada o seu problema de moradia com o autoempreendimento da
casa prpria, uma vez que existe disponibilidade fsica da terra e a extenso da cidade
permite solues horizontais. Inserem-se nesse os municpios mdios e menores, do tipo
entre F e K, com menos de 100 mil habitantes, bem como aqueles que possuem populao
acima de 100 mil habitantes, como os do tipo D e E.
O Quadro 5 apresenta os produtos prioritrios para o atendimento em escala por
tipologia de municpios. A partir dos custos mdios dos produtos habitacionais de refern-
cia, foram elaboradas as propostas de soluo-padro de moradias segundo os estados e os
tipos de municpio, conforme se encontra apresentado no Quadro 6.
Quadro 5. Produtos Prioritrios para o atendimento em escala por Tipologia de Mu-
nicpios
Fonte: Consrcio PlanHab/SNH-MCidades (2009)
140
Quadro 6. Padres de referncia de custo para solues padro de moradias, agru-
padas por Estados e Tipos de Municpios (R$ de 2006)
Notas:
1. Mdia aritmtica calculada conforme os custos estimados por agrupamento de tipologia (com base nas solues de escala
possveis) e de estado (com base na similaridade de custo).
2. No agrupamento de tipologias BCDEF - no foram precificados os valores de referncia para o Piau e, portanto, esse
estado no entrou na mdia.
3. No estabelecimento do valor de referncia do apartamento, os valores dos tipos de municpio E e F foram expurgados da
mdia, em funo de eles reduzirem o valor final em cerca de 2% e considerando que esse padro o prioritrio como soluo
dos municpios B, C e D.
4. Em relao nota acima, nos estados do Acre e Maranho e no Distrito Federal, os valores de referncia do apartamento foram
estimados apenas para as tipologias E e/ ou F e somente neles estados elas foram computadas na mdia, em substituio mdia
das tipologias B,C e D
141
Quadro 7. Padres de referncia de custo para solues padro de moradias segundo
Grupos Familiar de Atendimento (R$ de 2006)
Continua
A partir dos custos mdios dos produtos habitacionais de referncia, foram elabora-
das as propostas de soluo padro de moradias segundo os grupos famlias a serem aten-
didas, com seus respectivos subsdios, conforme se encontra apresentado no Quadro 7. O
Quadro 8 apresenta a modelagem dos subsdios definidos conforme a faixa de renda dos
grupos de atendimento das famlias e segundo os tipos de municpios. importante consi-
derar que o PlanHab eliminou o salrio mnimo como indexador para fixar as faixas de
atendimento, adotando os valores nominais nas suas propostas.
142
Fonte: Ministrio das Cidades (2008 b, p. 65) * A contribuio pode ser compartilhada com o Fundo Garantidor.
143
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144
Diante da crise econmica e da disposio do governo federal de aplicar recursos
para dinamizar a construo civil, com efeitos no curto e no mdio prazos, o Programa
Minha Casa Minha Vida (MCMV) foi lanado em 2009, repercutindo no processo de
implantao do PlanHab, pactuado como uma estratgia de longo prazo para equacionar o
problema habitacional do pas. Entretanto, ao aplicar R$ 26 bilhes de subsdios no MCMV,
alm do que j estava previsto pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o
governo federal adotou o cenrio mais otimista proposto pelo PlanHab. E, como afirma
Bonduki (2009), se esse patamar for mantido por quinze anos, conforme previa a estratgia
do PlanHab, ser possvel produzir um impacto real no deficit habitacional do pas.
Do subsdio pblico disponibilizado pelo Programa Minha Casa Minha Vida, com
recursos da Unio e do FGTS, 97% so destinados oferta e produo direta por cons-
trutoras privadas, enquanto apenas 3% ficam reservados a entidades sem fins lucrativos,
cooperativas e movimentos sociais, para a produo de habitao urbana e rural por
autogesto. O programa no contempla a promoo estatal, apostando na iniciativa priva-
da como agente-motor do processo. A justificativa a dificuldade do poder pblico, sobre-
tudo municipal, na aplicao de recursos e a lentido do PAC, devido ineficincia, falta de
quadros, burocratismo, restries legais e fiscais, licitaes demoradas, rgos de fiscaliza-
o (tribunais de contas e controladorias). A pequena parcela destinada aos movimentos
populares e s cooperativas justifica-se pela pouca capacidade de resposta desses a uma
demanda em grande escala, alm de apresentarem dificuldades e atrasos na execuo das
obras (Fiori e Fix, 2009).
Em relao ao PlanHab, o Programa Minha Casa Minha Vida incorpora algumas
estratgias, dentre as quais se destacam:
a lgica para a alocao dos subsdios: a populao com renda intermediria (de
R$ 1.395,00 a R$ 2.790,00), ou seja, 3 a 6 SM (em 2009), ter um subsdio para
complementar o financiamento, e a populao com renda inferior a R$ 1.395,00, ou
3 SM (em 2009) ter um subsdio quase total.
3. P Programa Minha Casa Minha Vida ocupando o espao do
PLANHAB
145
O MCMV distingue-se do PlanHab no patamar de acesso aos subsdios, j;a que
ampliou as faixas de renda a serem atendidas. Enquanto o PlanHab, por meio de
complexas simulaes, definiu o subsdio no limite necessrio para viabilizar o aces-
so das famlias de baixa renda moradia, o MCMV estabeleceu limites bastante
superiores, beneficiando segmentos da classe mdia e gerando para o setor privado,
um mercado com risco reduzidos. Com a meta de 1 milho de unidades, que atende
ao todo 14% do deficit acumulado na habitao, apenas 6% da faixa prioritria (at
R$ 1.395,00), o que corresponde a 3 SM (em 2009), seria atendida.
medidas para reduzir o custo da habitao: a desonerao tributria da habita-
o de interesse social, o barateamento do seguro e o fundo garanteador foram
adotados e podem gerar um impacto positivo no acesso habitao tanto de inte-
resse social como de mercado.
O MCMV fixou-se exclusivamente na produo de unidades habitacionais prontas,
mais pertinentes ao setor da construo civil, enquanto o PlanHab previu um leque
de alternativas habitacionais a custos unitrios mais reduzidos (lotes urbanizados e/
ou materiais de construo com assistncia tcnica, por exemplo), com potencial
para atender a um nmero maior de famlias nas faixas de renda mais baixas. Desse
modo, apesar da enorme disponibilidade de recursos, as metas quantitativas do
MCMV so tmidas para o atendimento s famlias de menor renda, pois o valor
unitrio mdio do subsdio mais elevado do que seria necessrio numa estratgia
que objetivasse garantir o direito moradia para todos.
Segundo Bonduki (2009), o Programa Minha Casa Minha Vida no adotou o con-
junto das estratgias que o PlanHab julgou indispensveis para equacionar o problema
habitacional brasileiro, seja nos eixos que se relacionam com os aspectos de demanda
habitacional e com os aspectos financeiros, seja no que se refere diversidade das regies
e dos municpios.
A distribuio das unidades por faixa de renda adotada no MCMV no obedece ao
perfil do deficit habitacional, como demonstra a Quadro 9, levando em conta que o atual
governo promoveu uma forte recuperao do valor real do salrio mnimo. Adota, a exem-
plo do PlanHab, os valores nominais correspondentes s faixas de rendimento.
146
Quadro 9. Deficit acumulado e metas do Programa Minha Casa Minha Vida. Distri-
buio do Deficit por faixa de renda
Fonte: Bonduki, 2009, p.8
Para as habitaes destinadas s famlias com at 3 SM, a Caixa Econmica Federal
divulga duas tipologias (32m
2
de rea til para a casa trrea, e 37m
2
de rea til para
apartamento) como soluo-padro para todo o territrio nacional, desconsiderando os
condies climticas, culturais, geogrficas diferenciadas do Brasil.
A produo por construtoras, para faixas de renda mais baixas, entre 0 e 3 salrios
mnimos por famlia (at R$ 1.395), feita por oferta privada ao poder pblico. Isso signi-
fica que a construtora define o terreno e o projeto, aprova-os junto aos rgos competen-
tes e vende integralmente o que produzir para a Caixa Econmica Federal, sem gastos de
incorporao imobiliria e comercializao, sem riscos de inadimplncia dos compradores
ou vacncia das unidades.
A Caixa Econmica Federal define o acesso s unidades habitacionais a partir da
lista de demanda (famlias ou pessoas), cadastradas pelas prefeituras. Tal procedimento
lembra as estratgias de acesso aos programas convencionais de Construo de Conjuntos
Habitacionais, dos idos tempos do incio do BNH, que eram caracterizadas pelo clientelismo
(Souza, 1991, 1993). Os projetos no so formulados a partir do poder pblico, ou da
demanda organizada, e os municpios no tm um papel ativo no processo, a no ser na
exigncia de que se cumpra a legislao local. Corre-se o risco de um novo processo de
periferizao dos ncleos habitacionais. Na nsia de poder viabilizar o mximo de empre-
endimentos, o poder pblico tende a ficar refm de uma forma predatria e fragmentada de
147
expanso urbana, o que faz antever um impacto urbanstico semelhante ao vivido no per-
odo da primeira fase do BNH.
O padro perifrico e precrio de localizao das moradias populares pode repro-
duzir-se em larga escala nas cidades brasileiras, caso no sejam articuladas a grande oferta
de financiamento imobilirio e as promoes pblicas habitacionais com as estratgias de
acesso s terras, inseridas na cidade e integradas aos benefcios da vida urbana. As urbani-
zaes perifricas, por sua vez, traro custos adicionais para os municpios, com gastos em
infraestrutura, transportes e servios pblicos.
O importante que, hoje, a sociedade brasileira dispe no apenas de um programa
imobilirio, mas de programas de desenvolvimento urbano estruturados, em tornos do quais
se pode conceber uma verdadeira poltica habitacional. Do ponto de vista legal, o Estatuto
da Cidade, a Lei 11.124/2004 que institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS), e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), bem como
a recente Lei de Assistncia Tcnica, permitem avanar significativamente em estratgias
de acesso terra urbanizada, de promoo de moradias e de regulao territorial.
Algumas Reflexes Finais
Duas questes centrais foram destacadas, ao longo deste texto, na abordagem das
polticas habitacionais de mbito nacional. Embora reserve um destaque especial para o
carter inovador do PlanHab, ao abordar a questo habitacional a partir da diversidade dos
municpios brasileiros, o texto ressalta o modelo e o aporte dos recursos subsidiados para
dar acesso s famlias de diversos nveis de renda aos padres de financiamento, conforme
foram definidos pelo PlanHab e pelo Programa Minha Casa Minha Vida, sem deixar de
apontar seus impasses.
A concesso de crdito habitacional, seja o crdito diferenciado por faixa de renda,
seja o crdito diferenciado por tipo de municpio, uma questo tcnica, mas tambm
uma questo poltica, implicando uma relao de poder.
Como dizem Fiori e Fix (2009), a concesso de crdito estabelece uma hierarquia
em relao s possibilidades de acesso ao crdito e ao consumo em funo da capacidade
de pagamento de cada indivduo. No Brasil, o uso de um fundo do trabalhador, o FGTS,
148
desde a dcada de 1960, consolida a captura privada de um fundo dos trabalhadores que
alimenta a produo habitacional. E essa utilizao continuada do FGTS permite que os
sucessivos governos minimizem o uso de recursos oramentrios para o desenvolvimento
de polticas subsidiadas. A inovao do PlanHab e do Programa Minha Casa e Minha Vida
est na mobilizao substancial de recursos oramentrios da Unio, associados aos do
FGTS, o que possibilita mudar, qualitativamente e quantitativamente, o sistema de crdito
habitacional brasileiro.
A situao de vulnerabilidade das famlias de baixa renda a imprevistos financeiros e
a pouca experincia dos agentes financeiros em trabalhar com populao de baixa renda
levaram o PlanHab a propor um fundo garantidor que permitisse a reduo dos spreads e
das taxas de juros dos agentes financeiros e aumentasse as garantias das famlias,
potencializando o financiamento formal. Esse fundo, adotado tambm pelo programa Mi-
nha Casa Minha Vida, tido como estratgico para a viabilizao do crdito imobilirio das
famlias, cuja capacidade de obter financiamento e seu comprometimento dos gastos com o
item habitao foram elementos essenciais para a modelagem das solues de financiamen-
to.
A questo do subsdio, por sua vez, sempre se colocou de modo polmico no
equacionamento da poltica habitacional, desde que a viabilizao dos financiamentos vol-
tados para as famlias de menor renda implicam um volume expressivo de recursos subsidi-
ados, e a expanso dos investimentos torna-se funo da capacidade fiscal do Estado.
Segundo OConnor (1977), a necessidade de legitimao junto aos setores popula-
res das administraes locais leva estas ultimas, ao longo do processo, a uma crise fiscal
que, embora aparea sob diversas formas, possui uma raiz comum, que a existncia de um
descompasso entre o nvel dos recursos de origem tributria e o nvel dos dispndios totais
do poder poltico local. O resultado desse descompasso pode constituir-se na elevao do
endividamento no longo prazo, artifcio que responde ao hiato entre receitas e despesas
pressionando ainda mais o crescimento desse hiato no futuro, desde que ele seja estrutural.
E, ao longo de tal processo, vai-se estabelecendo uma capacidade cada vez menor de o
Estado de investir em programas que impliquem recursos subsidiados, como tambm o
leva a estabelecer um processo de seletividade na definio de prioridades das alocao de
recursos para diversos programas sociais que impliquem subsdios.
A abordagem da questo urbana de modo no dissociado da dimenso territorial,
levando em conta a diversidade dos municpios do pas, outro aspecto a ser destacado
149
nessas reflexes finais. O carter e a forma da urbanizao no podem ser separados do
desenvolvimento de uma sociedade. Se a rarefao ou a fragilidade da urbanizao geram
desperdcios de potencialidades econmicas que no se realizam em face da debilidade
qualitativa do fenmeno urbano, a concentrao exagerada do crescimento, por outro lado,
congestiona as periferias metropolitanas, onde manchas de pobreza, excluso social e ris-
cos ambientais vm acentuando a natureza diversa do problema urbano ali presente.
A importncia da dimenso territorial enquanto elemento-chave para a compreen-
so de processos econmicos, polticos e sociais coloca o territrio para alm do sentido
restrito enquanto espao geogrfico, mas sobretudo como uma dimenso relacional pre-
sente nesses processos. Tal dimenso foi incorporada ao PlanHab visando planejar o aten-
dimento da demanda, mas respeitando a diversidade da questo habitacional no pas. Ao
estabelecer um novo padro de agregao das necessidades e dos custos dos produtos
habitacionais, levando em conta a diversidade dos estados e municpios brasileiros, o PlanHab
inova as bases da formulao da poltica habitacional de mbito nacional.
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151
Lvia Izabel Bezerra de Miranda
1
Consideraes Iniciais
Pretende-se, neste artigo, compartilhar algumas reflexes sobre as formas de abor-
dagem da questo urbana no Brasil, a fim de contribuir para a proposta de construo da
poltica nacional de desenvolvimento urbano. O enfrentamento do desafio urbano no Pas
esbarra na falta de uma poltica de Estado que integre as dimenses do desenvolvimento
urbano com as do desenvolvimento territorial nas escalas regional e local. Nessa perspecti-
va, a construo do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano deve superar a
setorizao, enfrentar o desafio de potencializar a diversidade das configuraes territoriais
dos municpios brasileiros e dialogar estreitamente com as dinmicas territoriais que os
envolvem.
O exerccio do planejamento urbano no Brasil concentrou-se classicamente no
enfrentamento da problemtica das grandes aglomeraes, as Regies Metropolitanas. Na
dcada de 1970, tais regies reuniam no somente as mais fortes tenses sociais como
tambm os interesses econmicos nacionais e internacionais. Nesse contexto, a
institucionalizao das Regies Metropolitanas expressava uma estratgia nacional que
conseguia integrar as estratgias do desenvolvimento econmico e dialogava estreitamente
com as polticas de desenvolvimento urbano. Na escala regional, a intensificao da indus-
trializao, da migrao e da urbanizao configuraram processos complexos de organiza-
o espacial, pautados pelo domnio das dinmicas urbanas e por seu avano em direo s
zonas rurais. Tais processos foram caracterizados pela fragmentao no consumo dos es-
paos rurais, e, moldados pela resistncia do rural tradicional, poltico-cultural e economi-
camente consolidados.
O carter regional e territorial integrado conferido poltica de desenvolvimento
urbano perdeu fora ao longo dos anos 1980, devido crise que tomou conta do Estado
1
Educadora da FASE PE e Pesquisadora do Observatrio das Metrpoles Pernambuco
A reforma urbana, as polticas territoriais e a questo
urbana-rural: uma integrao necessria
152
brasileiro e ao fortalecimento do processo de municipalizao do pas, regulamentado na
Constituio de 1988. Enquanto as polticas territoriais se arrefeciam pela incapacidade do
Estado em promov-las, a perspectiva de controle do uso e ocupao do solo municipal
pde ser fortalecida pela estruturao de uma poltica urbana de carter local. Nos centros
mais urbanizados, as fortes tenses sociais foram amenizadas por conquistas institucionais
que regulamentaram os princpios da reforma urbana, e por programas de carter pontual
que visavam regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos precrios.
O Estado brasileiro comeou a recuperar a sua capacidade de promover polticas
territoriais a partir de meados dos anos 1990, e essa tendncia vem sendo fortalecida nos
ltimos anos. A conjuntura favorece, tambm o debate sobre a construo de um sistema
nico de desenvolvimento urbano, embora ainda se esteja longe de sua implementao
(como j aconteceu no mbito da sade e da educao). O contexto, no entanto, diferen-
ciado do encontrado nas dcadas anteriores, quando o Estado brasileiro promovia o desen-
volvimento territorial e urbano de forma integrada e concentrada.
Ainda que os instrumentos de controle do uso e ocupao do solo estejam
institucionalizados na esfera municipal, os interesses e as dinmicas locais vm sendo
reconfigurados, cada vez mais rapidamente, por condies econmicas e polticas dos ce-
nrios globais e nacionais: novas inseres da economia promovem a ocupao do espao
para alm da urbanizao concentrada; a reestruturao produtiva transforma os padres
de localizao da produo; os lugares competem por oportunidades estratgicas vincula-
das aos novos produtos econmicos culturalmente fabricados; a questo social incorpora o
debate sobre a questo ambiental. Tais inovaes manifestam-se de maneira dispersa e
fragmentada no territrio. Nesse contexto, as franjas periourbanas tornaram-se mais que
antes, objeto de disputa e conflitos, pois renem importantes ativos na margem da urbani-
zao (mananciais, reservas fundirias, terras produtivas, etc.). Na ponta desse processo,
as polticas municipais de desenvolvimento urbano, expressas nos Planos Diretores
Participativos, ainda so setorizadas e esto predominantemente estruturadas para fortale-
cer os interesses imediatos de agentes econmicos e as ofertas de produtos para o mercado
imobilirio empresarial.
A construo do sistema integrado de desenvolvimento urbano pressupe uma es-
treita relao com as estratgias de desenvolvimento territorial e uma cooperao solidria
das instncias federativas nacionais (unio, estados e municpios), que devero inclusive
153
repactuar as suas competncias para evitar sobreposies. Reconectar as dimenses urba-
na e territorial, dando flexibilidade s diferentes expresses do urbano brasileiro um dos
principais desafios na construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
1. Crise do Estado, a descentralizao e o planejamento do territrio
Se at os anos 1970 havia uma conjuntura favorvel ao desenvolvimento urbano
integrado, as condies para o desenvolvimento de polticas territoriais mudaram drastica-
mente. Os anos 1980 marcaram uma dupla mudana estrutural: a) o padro de interveno
do Estado desenvolvimentista, baseado no investimento direto estatal ou no investimento
privado fortemente subsidiado, entra em colapso em funo de uma extensa crise fiscal-
financeira (crise na balana de pagamentos e endividamento pblico). b) no plano poltico,
duas questes ressaltam: o processo de redemocratizao apontou novos rumos para a
relao entre sociedade e Estado, ao destacar a descentralizao
2
e a participao
3
como
requisitos essenciais para a construo de polticas pblicas que pudessem enfrentar os
graves problemas sociais do Brasil.
O contexto de crise e de retrao do Estado configura novas inseres da economia
para alm da urbanizao geogrfica e das atividades agrrias. O consumo do espao est
articulado a relaes mais fluidas, por vezes globalizadas. Dois aspectos comandam tais
transformaes: i) a dimenso econmica envolve as cadeias produtivas, o comrcio e
os fluxos financeiros. O espao produzido cada vez mais perifrico e/ou marginal. Ao
lado das novas hierarquias regionais, h vastos territrios que se tornam cada vez mais
excludos das grandes dinmicas que alimentam o crescimento da economia global; ii) a
dimenso ambiental envolve tanto as bases das amenidades naturais quanto vrias fon-
tes de energia e biodiversidade. So esses dois aspectos que, como ressaltam Veiga (2006,
p.2), Topalov (1997, p.23) e reafirmam Cardoso e Ribeiro (1996, p.53), caracterizam o
2
A descentralizao passa a fazer parte da agenda governamental ao constituir-se em um elemento fundamental para a reestruturao
do pacto federativo e desencadear o processo de municipalizao das polticas urbanas.
3
O processo de participao, aps o longo perodo de ditadura militar, representava a possibilidade de democratizao poltica
mediante o estabelecimento de mecanismos e procedimentos que viabilizassem a incorporao dos atores sociais ao sistema
poltico, ao mesmo tempo em que serviria de instrumento para, a partir da democratizao do planejamento e das decises
governamentais, um direcionamento mais eficaz e justo dos recursos pblicos e uma nova dimenso da prtica poltica.
154
nascimento de um novo paradigma para a cidade e o habitat. Territrios mais ou menos
conectados a esses processos podem incluir tanto os espaos mais concentrados quanto os
espaos mais dispersos, construindo novos cenrios. Na prtica, a construo do novo
cenrio est vinculada s opes estratgicas de desenvolvimento que impulsionam as di-
nmicas territoriais, e essas esto submetidas s pesadas heranas conservadoras, dentre as
quais a estrutura fundiria concentrada e os baixos nveis de escolaridade da maioria da
populao.
A reconfigurao das dinmicas econmicas impulsiona os deslocamentos
populacionais intrarregionais e geram impactos sobre as formas de urbanizao mais tradi-
cionais. As novas centralidades fora das grandes aglomeraes vm expressando interesses
especficos dos agentes econmicos e polticos. J perceptvel a reduo da migrao
para as metrpoles e para o litoral. No entanto, as metrpoles continuam a concentrar os
mais perversos ndices de desigualdades sociais. O urbano no metropolitano apresenta
caractersticas muito diversas e, ao mesmo tempo, concentradas regionalmente. No Sul e
Sudeste do pas, os municpios acumularam maiores riquezas e alcanaram bons nveis de
servios e equipamentos urbanos. Em outras partes do territrio, a urbanizao precria
ou inexistente. Poucas riquezas foram acumuladas e a economia estagnada no motora
das potencialidades locais. Existem ainda as ilhas urbanas, principalmente na regio Norte,
onde a escassez de redes e fluxos eleva o status e a importncia das aglomeraes, indepen-
dentemente do seu tamanho populacional.
H uma tendncia valorizao de espaos de oportunidades em detrimento do
investimento em reas mais deprimidas ou estagnadas. Dessa forma, pensar o desenvolvi-
mento do territrio municipal na atualidade no pode prescindir de uma viso integradora
das especificidades regionais e potencializadora das possibilidades de insero local no
desenvolvimento nacional. Como ressalta Tnia Bacelar (2009, sp.), a resposta a essa dif-
cil equao est no enfrentamento de velhos paradigmas e no alargamento das possibilida-
des de reestruturao da dinmica e da organizao espacial, a partir de uma viso integradora
e solidria das opes de desenvolvimento no territrio:
preciso buscar a sustentabilidade do processo de desenvolvimento
urbano, em meio turbulncia provocada por muitas mudanas, e
fora dos velhos paradigmas (BACELAR, 2009. sp).
155
Frente a uma conjuntura mais positiva, o Estado brasileiro vem recuperando sua
capacidade de conceber polticas territoriais. As novas dinmicas urbanas devem ser obser-
vadas de forma estratgica para potencializar as vantagens de um Brasil cada vez mais
policntrico.
1.2. O Norte e o Nordeste brasileiro no contexto do desenvolvimento naci-
onal
Mas, recentemente, o consumo interno e os grandes investimentos pblicos e priva-
dos no Norte e no Nordeste do Brasil geraram mudanas sociais e econmicas importantes
no panorama nacional. Essas mudanas se expressam no crescimento econmico dessas
regies em nveis acima da mdia nacional. No Quadro 1, pode-se observar uma significa-
tiva desconcentrao geogrfica das base produtivas nas regies Norte e Nordeste. O valor
das transformaes industriais vem diminuindo na regio Sudeste e vem crescendo nas
demais regies do Brasil, apesar de a Populao Economicamente Ativa (PEA) no Nordes-
te ainda se concentram predominantemente no setor Primrio. Nas regies Norte e Cen-
tro-Oeste, a produo agropecuria aumenta. Infelizmente, tal condio no est generali-
zada. Diferentes dinmicas esboam novas centralidades que esto correlacionadas com as
reas de pobreza e estagnao onde se concentra a populao submetida a extremas preca-
riedades de condies de vida e a espaos ambientalmente vulnerveis. Esses contrates,
como alerta Tnia Bacelar de Arajo (2000, p.194), configura vrios nordestes:
novas reas de expanso que abrigam, hoje, estruturas modernas e
dinmicas, as quais convivem com reas e segmentos econmicos
tradicionais, contribuindo, assim, para tornar a realidade regional muito
mais diferenciada e complexa. Dessa perspectiva, pode-se falar de
vrios nordestes: do Nordeste do oeste baiano e do Nordeste canavieiro
do litoral do Rio Grande do Norte e Alagoas; do Nordeste
agroindustrial do submdio So Francisco e do Nordeste cacaueiro
do sul baiano; do Nordeste mnero-metalrgico e agroindustrial do
Maranho e do Nordeste agroindustrial do semi-rido, dominado pelo
tradicional complexo gado/agricultura de sequeiro etc.
156
No Norte, esses contrastes so ainda mais extremos. Diferentes tipos de dinmicas
econmicas se conectam a outras globais, em meio a uma rede urbana que precisa vencer o
obstculo da disperso para prover a populao de equipamentos e servios urbanos. Essas
dinmicas esto baseadas no consumo extensivo de terras para a produo agropecuria de
exportao (soja e gado), na instalao de novas indstrias, no desenvolvimento das cadei-
as de atividades relacionadas com o turismo, Tais investimentos imprimem um ritmo insus-
tentvel de transformaes socioambientais.
Quadro 1. Brasil: desconcentrao geogrfica da base produtiva
Fonte: IBGE, 1970 e 2005
Em 2005, estudo tcnico que visava identificar uma tipologia das cidades brasileiras
a partir do dilogo entre as polticas territoriais formuladas no Ministrio das Cidades e no
Ministrio da Integrao Nacional, identificou 19 tipos de cidades no Brasil. O Estudo
evidenciou e confirmou duas tendncias: a) as metrpoles do Nordeste-Norte apresentam
diferenas expressivas em relao s do Sudeste-Sul; b) a poltica deve ser capaz de enfren-
tar de um lado a grande concentrao de reas metropolitanas (o que justifica uma poltica
metropolitana), e, do outro lado, enfrentar o isolamento de algumas sedes. (Bitoun, J.;
Miranda, L. 2009).
Essas dinmicas mostraram que no se podem separar estratgias territoriais das
estratgias de desenvolvimento urbano para se conceberem polticas pblicas. Tal fato real-
a a necessidade de fortalecer o dilogo entre a poltica de desenvolvimento urbano e as
polticas de desenvolvimento territorial. Prope-se uma inovao saindo dos limites do
intraurbano para pensar o urbano na sua dimenso regional e nas suas relaes com as
dinmicas territoriais que o envolvem.
157
2. As polticas de desenvolvimento urbano e de desenvolvimento
territorial: uma integrao necessria
Ao assumir o desafio da construo de uma nova Poltica de Desenvolvimento Ur-
bano, o Governo Brasileiro reconheceu a necessidade de evidenciar a diversidade das rela-
es existentes entre as cidades e os territrios, de modo a articular as polticas de desen-
volvimento urbano e de desenvolvimento regional. No entanto, no tem incorporado as
interfaces necessrias para promover um desenvolvimento mais equilibrado e socialmente
justo de todo o territrio nacional. As especificidades regionais ainda so pouco diferenci-
adas no desenho da poltica nacional, fato que tem dificultado a implementao de polticas
e instrumentos urbansticos regulamentados a partir do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/
2001).
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) oferece novas possibilidades para as gestes
municipais. O Estatuto trouxe inovaes em trs campos: a) a possibilidade de induo e
controle das formas de ocupao do solo, a partir da utilizao de novos instrumentos
urbansticos; b) a possibilidade de garantir o acesso terra urbanizada e regularizao
fundiria urbana; c) a institucionalizao da participao da sociedade em espaos de deci-
so sobre as polticas de desenvolvimento urbano (gesto democrtica). No artigo 40, o
Estatuto elege o Plano Diretor Participativo como o instrumento que dever orientar as
diretrizes do desenvolvimento local, urbano e territorial, bem como articular as polticas
setoriais de desenvolvimento urbano (habitao, saneamento ambiental, transporte e mobi-
lidade, e controle do uso e ocupao do solo urbano). Para tanto, deveria ser considerada
a totalidade do territrio municipal em suas dimenses urbana e rural.
O Ministrio das Cidades o responsvel pela elaborao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano, das polticas setoriais de habitao, saneamento ambiental, trans-
porte e mobilidade urbana, e dos programas especiais urbanos (regularizao fundiria,
controle do risco, reas histricas, dentre outros). Algumas dessas polticas setoriais esto
regulamentadas em um sistema nacional:
Lei n 11.124/05: Institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) e cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS);
Lei n 11445/07: Define as diretrizes para o saneamento bsico e disciplina o
Sistema Nacional de Saneamento Ambiental (SISNASA);
158
Lei n 11977/09: Dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV e
a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas; altera o
Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto
de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de 11 de maio de 1990, e
10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisria no 2.197-43, de 24 de agosto
de 2001, e d outras providncias.
Rolnik (2005, p.283) ressalta que os recentes esforos nacionais de integrao, ao
concentrarem os vrios setores do desenvolvimento urbano no mesmo ministrio, ainda
no permitiram a construo de polticas integradas, por meio de aes e programas
multissetoriais. Alm disso, a cultura e o conceito de agenda compartilhada entre unio,
estados e municpios precisa ser aperfeioada para potencializar os esforos de cooperao
federativa.
As oportunidades oferecidas pelas polticas governamentais s populaes no so
uniformes no territrio. As aes das diversas polticas setoriais so implementadas de
maneira descoordenada e muitas vezes se sobrepem no territrio. Mais recentemente as
polticas territoriais tem sido objeto de mltiplas iniciativas ministeriais e deve-se reconhe-
cer o esforo, ainda insuficiente, de coordenar os programas, projetos e aes previstos.
Abaixo destacamos algumas dessas iniciativas:
a. O Ministrio da Integrao Nacional desenvolveu o Plano Nacional de
Ordenamento Territorial (PNOT, 2005) e a Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento Regional (PNDR, 2003 e 2005).
b. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio desenvolveu o estudo dos Ter-
ritrios Rurais que visou fortalecer os segmentos sociais vinculados agri-
cultura, pesca e extrativismo de carter familiar, reforma agrria, a naes
indgenas e as comunidades quilombolas (MDA, 2009).
c. Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto o Centro de Gesto e
Estudos Estratgicos (CGEE) desenvolveu o estudo Dimenso Territorial
do Plano Plurianual (PPA), que considera a abordagem a partir do territrio
para orientar uma ao pblica coordenada como instrumento para subsidiar
o planejamento governamental de mdio e longo prazo (MENDES, 2008).
159
d. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) - formula e
implementa as polticas para o desenvolvimento do agronegcio. O
agronegcio expande-se nos cerrados do Oeste e do Nordeste, e na Amaz-
nia Oriental e Meridional.
e. Casa Civil da Presidncia da Repblica Coordena o Programa Acelerado
do Crescimento (PAC), responsvel pelas obras estruturadoras e de
infraestrutura no territrio. Para promover os programas de integrao de
polticas setoriais, foram selecionados os Territrios da Cidadania, a partir
dos Territrios Rurais definidos pelo MDA.
Nessa perspectiva, o fortalecimento da nova Poltica de Desenvolvimento Urbano
depender diretamente da capacidade de promover interfaces e dilogos com a poltica de
desenvolvimento territorial do pas. Como ressalta Jan Bitoun (2009: sp)
(...) um dilema do planejamento parece ser: tornar mais efetivas e
concretas as aes que tratam das relaes territrio/cidade superan-
do a diviso cidade/campo que norteia as representaes do espao
nas cincias sociais e nas polticas pblicas.
2.1. O planejamento e a reforma urbana na diversidade dos urbanos brasi-
leiros
Como j foi observado, a diversidade de situaes urbanas dos municpios brasilei-
ros exige uma ao coordenada no territrio. Um instrumento que pode programar todas
as aes e polticas no territrio o Plano Diretor. Diferentemente da concepo tradicio-
nal, que trabalhou historicamente o planejamento 3.1 e a gesto em separado, a base para a
efetividade das propostas e instrumentos preconizados pela reforma urbana a instituio
da gesto democrtica da cidade como requisito fundamental. Essa viso parte do pressu-
posto de que a cidade produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua
ao coordenada a partir de um pacto coletivo que corresponda ao interesse pblico da
cidade.
O pacto entre todos os agentes seria materializado, em uma primeira etapa, com a
elaborao do Plano Diretor. O Plano Diretor o instrumento bsico da poltica municipal
160
de desenvolvimento urbano previsto na Constituio Federal (artigo 182, 1o), o qual
pode ser definido como um conjunto de princpios e regras orientadoras da ao dos agen-
tes que constroem e utilizam o espao urbano. O processo de elaborao do Plano Diretor
uma oportunidade para o debate dos cidados em torno da definio de opes negocia-
das para uma estratgia de interveno nos territrios da cidade.
Apesar do novo marco regulatrio que vem sendo construdo, a partir do Estatuto
da Cidade, ainda existem fortes constrangimentos legais que dificultam o planejamento e a
gesto municiapais. A ampliao do papel dos municpios nos campos do planejamento e
da gesto urbana uma deles. A partir da Constituio de 1988, a maioria das competnci-
as sobre o desenvolvimento urbano foram definidas como comuns Unio, Estados e
Municpios. Se, por um lado, aumentou a participao dos municpios na gesto e financi-
amento dessas polticas, por outro, acirrou a concorrncia por investimentos contribuiu
para inviabilizar projetos regionais e restringiu as possibilidades de cooperao.
Como ressalta Rolnik (2005, p. 227), (...) a distribuio do financiamento pblico
penalizou claramente os municpios mdios e grandes, ao mesmo tempo em que potencializou
a dependncia poltica dos menores, que embora representassem 25% da populao, cons-
tituem a maioria (70%) dos municpios e, portanto, tem peso significativo no desenho da
mquina poltico eleitoral do pas.
Com base no artigo 182 da Constituio, o municpio o principal responsvel pela
execuo da poltica urbana. Cabe ao municpio promover os objetivos da poltica urbana
estabelecidos nesse artigo: i) garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cida-
de e o cumprimento da funo social da propriedade; e ii) garantir condies dignas de vida
urbana e bem-estar dos seus habitantes. Definir os critrios para a cidade e a propriedade
urbana atenderem sua funo social competncia, portanto, municipal, nos termos do
citado artigo.
importante registrar o reconhecimento da competncia municipal para a gesto
integrada do territrio municipal objeto de controvrsias. Alguns posicionamentos veem
a interferncia municipal em relao ao territrio rural como inadequada, ao considerarem
que, tanto do ponto de vista fiscal-tributrio quanto em relao regulao das atividades,
o ente federativo responsvel deve continuar a ser a Unio. No h dvida de que a compe-
tncia para a questo agrria da Unio (pelo art. 22, I, da Constituio Federal), mas o
municpio o ente com a melhor condio para planejar o desenvolvimento local sustent-
161
vel, a partir da compreenso das interfaces das questes urbana, agrria e regional. Nesse
aspecto, vale ressaltar a fragilidade das estruturas fiscal-tributrias e de controle do uso e
ocupao do solo para as reas rurais sob a gesto do INCRA.
As atribuies constitucionais, inclusive as de competncia comum, como proteger
o meio ambiente, fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimen-
tar, cuidar da sade e da assistncia social no esto restritas rea urbana. Portanto, o
municpio no pode deixar de contemplar a totalidade do seu territrio e de sua populao
para efeito de planejamento e gesto territorial, bem como implementao de polticas
pblicas. O sistema de planejamento municipal dever, ento, ser constitudo por rgos
administrativos que abranjam tambm a rea rural e sejam capazes de articular interfaces
com as questes regionais. A construo de uma agenda mais clara de cooperao entre os
entes federados, que leve em considerao a heterogeneidade de nossos municpios, fun-
damental para o enfrentamento do desafio para um desenvolvimento urbano mais equili-
brado.
No Brasil o sistema de cidades bastante complexo. A organizao da rede urbana
marcada por duas fortes heranas: i) a concentrao no litoral, resultante de uma estrutu-
ra econmica de cultura primrio-exportadora; e ii) a interiorizao gradativa da rede urba-
na, acompanhando o processo de integrao do mercado nacional, que fez de So Paulo o
novo polo irradiador do desenvolvimento a partir da industrializao. Tais heranas
condicionaram no territrio zonas extremamente concentradas, reas mais dispersas e at
isoladas. Nesse contexto, o carter das zonas de transio definido pela complexidade
das redes, dos fluxos e conexes no territrio.
2.2. As relaes cidade-campo na diversidade dos urbanos brasileiros
No urbano das aglomeraes metropolitanas, as zonas periurbanas foram fortemen-
te impactadas pelas polticas de desenvolvimento urbano implementadas, embora em pou-
cos casos tivessem sido incorporadas s estratgias de planejamento. A dinmica nessas
reas foi estruturadora de um modelo centro-perifrico, marcado por um contnuo deslo-
camento da mancha urbana para as reas rurais e os espaos naturais e pela acumulao de
fortes desigualdades socioespaciais. O perfil das franjas desenhado principalmente pelos
impactos gerados pela urbanizao extensiva e descontrolada. Usando a classificao propos-
ta por Asensio nesse contexto, predominariam os espaos Urbanos-Periurbanos.
162
Invisveis para o planejamento e a legislao, as reas de transio urbano-rural
brasileiras so objeto de investimentos pontuais para viabilizarem os espao de reserva da
expanso urbana e a localizao das grandes infraestruturas de servios, ou so reas regu-
ladas para garantir a preservao dos mananciais e recursos naturais. Em comum, acumu-
lam a residncia de uma populao excluda das condies bsicas de urbanidade e assen-
tamentos informais. A concentrao fundiria nessas reas tambm traz dificuldades consi-
derveis, uma vez que as grandes propriedades nas bordas da urbanizao conferem ao
proprietrio fundirio muitos poderes no jogo da produo do espao. Em relao a esse
ultimo aspecto, uma possibilidade de integrao entre rural, urbano e rural-urbano ancora-
se na discusso articulada sobre a funo social da propriedade.
Bitoun (2009, sp) destaca algumas caractersticas das relaes cidade-campo no
contexto das aglomeraes metropolitanas e dos centros regionais a partir de trs matrizes:
a) Abordagem Poltica as relaes polticas so construdas na perspectiva das questes
urbanas; o rural externo ou integrado nas normas via questo ambiental; os agentes se
articulam em torno da Reforma Urbana, da questo habitacional e, crescentemente, da
questo ambiental; existe pouca articulao entre os movimentos da cidade e os movimen-
tos do campo; b) Abordagem Cultural - existncia de um territrio de transio urbano
rural pouco apropriado pelos agentes rurais e urbanos, o que leva sua destruio
(hiperperiferias, usos ambientalmente problemticos, segundas residncias, trabalhadores
rurais na margem ou subordinados); c) Abordagem Econmica - grandes mercados consu-
midores de produtos do campo, mas comercializao oligopolizada; mercado nacional
(CEASA/Grande distribuio); espao para solues alternativas via valorizao da pro-
duo local.
O autor ressalta que o urbano no metropolitano apresenta caractersticas muito
diversas e, ao mesmo tempo, concentradas regionalmente. No Sul e Sudeste do pas, os
municpios acumularam maiores riquezas e alcanaram bons nveis de servios e de equipa-
mentos urbanos. Em outras partes do territrio, a urbanizao precria ou inexistente,
poucas riquezas foram acumuladas e a economia estagnada no motora das potencialidades
locais. Existem ainda as ilhas urbanas, principalmente na regio Norte, onde a escassez de
redes e fluxos eleva o status e a importncia das aglomeraes independentemente do seu
tamanho populacional. Neste contexto, os espaos de transio urbano-rural apresentam
menor dinamismo e, portanto, menor presso do urbano sobre o rural, configurando um
163
Periurbano-Rural, ou mesmo a passagem direta do urbano para o rural nos casos em que os
territrios urbano e rural apresentam limites claros.
No caso dos centros urbanos em espaos rurais, observa-se que o rural produtivo
est muito presente na prpria dinmica das cidades e nas diferenas entre os tipos (cidades
do agronegcio, em regies de agricultura familiar, de plantation, do semirido, da flores-
ta) alm da questo ambiental; a agenda da Reforma Urbana pode ter sido importada,
mas h articulao de agentes em conselhos e possibilidades de articulao com os movi-
mentos do campo. Mais importante que reconhecer um territrio de transio urbano
rural, s vezes existente, s vezes ausente, refletir acerca da apropriao das relaes
cidade-campo, avaliando o peso das verticalidades e horizontalidades segundo os tipos
(cidades do agronegcio, em regies de agricultura familiar, de plantation, do semirido,
da floresta). A formao de mercados consumidores de produtos do campo uma tendn-
cia, mas a comercializao oligopolizada; mercado nacional (CEASA/Grande distribui-
o); em alguns tipos forte participao da produo local (BITOUN, 2009, sp).
No caso das pequenas cidades, existe predominncia das questes agrrias, e o que
chamamos de urbano carece dos servios elementares para a promoo humana e econ-
mica. Os agentes existem quando h movimentos no campo. Destacam-se pequenos mer-
cados consumidores de produtos do campo e, em alguns casos, forte participao da pro-
duo local.
O quadro acima configura o tamanho do desafio a enfrentar. Como ressalta Rolnik
(2005, p.275), (...) a construo de cidades mais equilibradas, eficientes e justas requer a
implementao de polticas urbanas que, alm de mobilizar recursos financeiros, introdu-
zem mecanismos permanentes de acesso terra legal e formal por parte dos mais pobres,
redesenhando a natureza e instrumentos at agora em vigor no campo do planejamento e
gesto do solo urbano em nossas cidades.
2.3. A reas urbano-rurias: espaos estratgicos e fragilidades insustent-
veis
Constatam-se, atualmente importantes mudanas nos padres da expanso urbana,
podendo-se destacar algumas: i) a intensificao das relaes intrametropolitanas; ii) a
164
descentralizao do crescimento urbano para reas no metropolitanas; iii) uma nova con-
juntura da questo social, ao incorporar ao debate a questo ambiental; e iv) a redefinio
do papel econmico do Estado, valorizando ainda mais as relaes de mercado. Tais mu-
danas impactam fortemente sobre a dinmica e a organizao dos espaos municipais que
ficam cada vez mais complexas e no podem ser compreendidas se no consideramos
integradamente os processos espaciais em diferentes escalas, nos aspectos socioeconmicos,
fsico-territoriais e nas complementaridades e articulaes das relaes urbano-rurais.
Santos (1993), Silva (2002), Veiga (2006), dentre outros autores, identificam a
configurao de novas inseres da economia para alm das atividades agrrias e da urba-
nizao geogrfica. O consumo do espao depende de relaes mais fluidas, por vezes
globalizadas, e se generaliza sem permitir claras delimitaes. Territrios mais ou menos
conectados a esses processos podem incluir tanto a rea urbana quanto os espaos rurais.
Por isso, a velha oposio cidade-campo deixa de ter sentido dos pontos de vista social e
econmico.
No contexto da nova poltica de desenvolvimento urbano, uma ateno especial
deve ser dada s reas periurbanas. Os territrios periurbanos so os mais impactados pela
desarticulao, sobreposio ou ausncia de polticas territoriais. Por serem hbridos seus
usos e ocupao do solo, ora urbanos, ora agropecurios, exibem uma complexidade que
exige uma estreita coordenao entre as estratgias de desenvolvimento urbano e as estra-
tgias de desenvolvimento territorial. Asencio (2005, sp.) elenca algumas caractersticas
dessas reas:
Podem ser condutores, zonas de passagem que canalizam os movi-
mentos do rural para o urbano e do urbano para o rural; portanto,
podem ser entrepostos de distribuio; podem corresponder a zonas
de influncia de uma rea urbana policntrica, cercada por uma zona
produtiva; Podem ser zonas adequadas implantao de grandes equi-
pamentos industriais e comerciais; podem ser filtros que regulam as
relaes entre o rural e o urbano; portanto, so zonas de preservao
de ativos ambientais e produtivos; so zonas recreativas e de lazer
frente ao aumento das demandas de solo para esses usos; so
receptoras dos excedentes populacionais, tanto urbanos quanto agr-
colas; so zonas onde a expanso urbana est fortemente limitada
165
por obstculos naturais, com zonas onde existem problemas de este-
rilizao do solo; so espaos dinmicos da especulao imobiliria,
pelas vantagens locacionais e pela disponibilidade de solo no entorno
urbano; so zonas isoladas e autnomas de usos residenciais (condo-
mnios).
Dependendo das funes que as reas periurbanas desempenham, Asensio (2005:
sp) prope uma classificao em trs tipos: a) Urbano periurbano, caracterizado por
encontros dinmicos e bidirecionais, com intercmbios de informao e energias, com mai-
or presso do urbano; b) Periurbano-rural para as reas que apresentam menor dinamis-
mo, portanto menores presses e conflitos de uso e ocupao do solo. C) Urbano-rural -
quando no se distingue uma franja periurbana, identifica-se claramente a passagem do
solo urbano para o rural. Podem-se entender, a partir dessa classificao, as manifestaes
territoriais das relaes urbano-rurais em suas interfaces. Tal associao pode favorecer a
estruturao de polticas de desenvolvimento territorial de maneira mais integrada.
Particularmente nas reas de transio urbano-rural, emergem situaes que reque-
rem a sistematizao de novas formas de abordagem para sua compreenso: i) existem
poucos descritores organizados para apoiar estudos; ii) poucos indicadores sistematizados;
iii) parmetros, instrumentos de planejamento e gesto insuficientes para promover a
regulao do solo e da ao dos agentes transformadores do espao. H, inclusive, pouca
clareza quanto s competncias federativas para a regulao do solo ou a promoo de
polticas pblicas. Assim, importantes conflitos no so percebidos e, quando so, poucas
vezes recebem um tratamento adequado.
Tradicionalmente, as experincias de planejamento e gesto territorial urbanos esti-
veram principalmente focadas nos processos de produo do espao das cidades compac-
tas, que foram o lcus de grandes conflitos e tenses sociais, paliativamente mediados por
aes do Estado. Consequentemente, o conjunto de referncias conceituais e tcnicas, de
suporte ao planejamento territorial, assim como os instrumentos urbansticos
institucionalizados, foram desenvolvidos tendo por base essas referncias. Por isso, no
conseguem dar respostas satisfatrias aos casos em que o espao produzido menos con-
centrado e onde mesclam usos do solo rurais e urbanos, como as reas periurbanas.
166
De outro lado, as polticas territoriais promovidas para as zonas rurais, apesar de
reconhecerem uma maior intensidade no fluxo das relaes urbano-rurais, estiveram
estruturadas para dar respostas aos problemas do rural tradicional, da reforma agrria e da
situao de forte vulnerabilidade dos pobres produzidos pelos sistemas agropecurios. Apesar
de identificar o forte impacto das relaes urbanas no rural, esses diagnsticos no se
traduziram em polticas integradas para a gesto do territrio, principalmente nas reas de
transio urbano-rurais, aqui entendidas como: Espaos plurifuncionais, em que coexis-
tem caractersticas e usos do solo tanto urbanos como rurais presena dispersa e frag-
mentada de usos e ausncia de estrutura urbana coerente que proporcione unidade espacial
-, submetidos a profundas transformaes econmicas, sociais e fsicas, com uma dinmica
estreitamente vinculada presena prxima de um ncleo urbano (Miranda, 2008, p.28).
No rural, novos processos tambm referendam a necessidade de um planejamento
integrado do territrio rural-urbano. Silva (2002, p.1) caracteriza o novo rural brasileiro a
partir de quatro processos: i) O agrobusiness, evidenciado por uma agropecuria moderna,
baseada em commodities e intimamente ligada s agroindstrias; ii) atividades de subsis-
tncia, particularmente a agricultura familiar e a criao de pequenos animais, que visam
primordialmente manter relativa superpopulao no meio rural e um exrcito de traba-
lhadores necessrios produo do agronegcio; iii) um conjunto de atividades
noagrcolas, ligadas moradia, ao lazer e a vrias atividades industriais e de prestao
de servio; e iv) um conjunto de novas atividades agropecurias,
4
localizadas em nichos
especficos de mercado, o qual fomenta novas cadeias produtivas, partindo do rural mas
chegando a uma interveno nas cidades.
Invisveis para o planejamento e a legislao, as reas periurbanas brasileiras so
objeto de investimentos pontuais para viabilizarem os espaos de reserva da expanso ur-
bana e a localizao das grandes infraestruturas de servios, ou so reas reguladas para
garantirem a preservao dos mananciais e recursos naturais. Em comum, acumulam a
residncia de uma populao excluda das condies bsicas de urbanidade e assentamen-
tos informais. A concentrao fundiria nessas reas tambm traz dificuldades consider-
veis, uma vez que as grandes propriedades nas bordas da urbanizao conferem ao proprie-
4
Graziano (2002, p. ix) explica que usou o termo novas atividades agropecurias porque essas ocorrncias no so novidade no
meio rural. Existiam antes de forma rudimentar e desestruturada, mas vm ganhando escala e estruturando-se em cadeias
produtivas.
167
trio fundirio muitos poderes no jogo da produo do espao. Em relao a este ultimo
aspecto, uma possibilidade de integrao entre rural, urbano e rural-urbano ancora-se na
discusso articulada sobre a funo social da propriedade.
Ao assumir o desafio da construo de uma nova Poltica de Desenvolvimento Ur-
bano, o Governo brasileiro reconheceu a necessidade de evidenciar a diversidade das rela-
es existentes entre cidades e territrios, de modo a articular as polticas de desenvolvi-
mento urbano e de desenvolvimento regional. No entanto, a materializao dessas polticas
no tem incorporado as interfaces necessrias para promover um desenvolvimento mais
equilibrado e socialmente justo de todo o territrio nacional. As especificidades regionais
ainda so pouco diferenciadas no desenho da poltica nacional, fato que tem dificultado a
implementao de polticas e instrumentos urbansticos regulamentados a partir do Estatu-
to da Cidade (Lei 10.257/2001).
O Estatuto da Cidade, ao indicar que os Planos Diretores devem tratar do conjunto
do territrio municipal, poder permitir estabelecer procedimentos de planejamento e in-
terveno que abranjam tanto as estratgias de desenvolvimento urbano quanto as estrat-
gias de desenvolvimento territorial. Essa abordagem s possvel se os processos espaciais
forem observados para alm das malhas legais e oficiais, ou seja, em uma escala regional.
3. Uma Agenda para Fortalecer a Poltica de Desenvolvimento Urbano
A garantia de pleno cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade
(urbana e rural), de modo que sejam enfrentadas as desigualdades socioterritoriais quanto
a funo social da cidade e da propriedade urbana est intimamente imbricada com a pol-
tica fundiria. A conquista de instrumentos de acesso terra e o reconhecimento do direito
dos ocupantes pobres em reas informais so elementos fundamentais para enfrentar as
desigualdades socioterritoriais que caracterizam o nosso modelo de urbanizao. Nesse
aspecto, a exigncia do Planejamento Territorial Integrado, abrangendo as zonas urbanas e
rurais, fundamental, principalmente se levamos em conta as formas de expanso urbana e
as transformaes dos imveis com o desenvolvimento de atividades no agrcolas. Parte
significativa dessas transformaes refere-se aos parcelamentos clandestinos ou irregulares
em processos de urbanizao predatria, com efeitos significativos em reas de interesse
ambiental.
168
O enfrentamento dos desafios por parte do planejamento municipal, seja no mbito
interurbano, seja no intra-urbano, deve considerar, ainda, outras questes mais estruturais:
i) o entendimento do funcionamento, os mecanismos e processos que regem o mer-
cado de terras e imobilirio, especialmente para o segmento mais pobre da popula-
o;
ii) a produo de sistemas de informao mais adequados aos novos recortes espa-
ciais rural-urbanos e ajustados s tendncias, fenmenos e processos atuais de trans-
formao tecnolgica da reestruturao produtiva do novo rural, dentre outros;
iii) a formulao, a reviso e o aperfeioamento dos instrumentos de regulao
urbana, assim como a adequao das normas administrativas, urbansticas e proce-
dimentos legais e administrativos s condies da produo social do espao rural-
urbano;
iv) o aperfeioamento dos instrumentos de poltica pblica existentes visando
integrao e eficcia dos instrumentos de planejamento e gesto;
v) a incluso da questo urbano-rural na pauta dos atores sociais e demais agentes
do desenvolvimento urbano, e o fortalecimento das questes da agenda metropoli-
tana e das esferas pblicas que tratam do tema visando promover um maior controle
social das aes pblicas, bem como a eficincia administrativa;
vi) o fortalecimento de iniciativas fomentadoras de gerao de renda e de segurana
alimentar das famlias em situao de vulnerabilidade social residentes nessas reas.
Planejar integradamente os territrios urbanos e rurais significa considerar os pro-
cessos espaciais para alm da cidade compacta. preciso superar uma viso consolidada
em que as reas de transio urbano-rural so planejadas com uma lgica de reserva da
expanso urbana. Os processos de planejamento e gesto urbanos, em destaque os novos
Planos Diretores, podero ser mais efetivos se estenderem, criativamente, s reas de tran-
sio urbano-rural os instrumentos urbansticos recm-conquistados com o Estatuto da
Cidade. Eles podero ampliar a capacidade de regulao dos usos do solo e controlar a
especulao fundiria e imobiliria, tanto nos permetros urbanos quanto no entorno rural,
frequentemente esvaziado das suas atividades agrcolas, se conseguirem implementar efeti-
vas instncias de planejamento e gesto democrtica desses processos.
169
A regulao do parcelamento do imvel rural para fins urbanos ou dos imveis
rurais em reas urbanas so outros aspecto que deve ser repensado. Essa uma responsa-
bilidade do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e est alicerada
em uma Instruo (n 17-b, de 22/12/80), com contedos insuficientes para controlar esse
tipo de ocupao. Se a regulao das formas de uso, ocupao e parcelamento do solo no
territrio municipal , inegavelmente, de interesse local, como reconhecido constitucio-
nalmente, necessrio que os municpios entrem em articulao com o INCRA para exer-
cer essa funo.
Contudo, considerando o deficit histrico dos municpios em relao ao controle
do uso e ocupao do solo, no parece haver perspectivas promissoras nesse sentido.
Normalmente, quando h interesse do municpio em relao a alguma rea rural para a
realizao de novos parcelamentos urbanos, o permetro urbano expandido, com a
consequente demarcao de zonas de expanso urbana. Em muitas ocasies, essa no se
configura a melhor medida, j que pode implicar, por exemplo, o comprometimento da
produo rural, ou das reas de preservao de mananciais e da cobertura vegetal presen-
tes nas zonas rurais.
Em relao aos novos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da
Cidade para as reas de transio urbano-rural, provvel que haja dificuldades na aplica-
o de parte dos instrumentos, principalmente os de induo ao desenvolvimento (inibio
da reteno especulativa), se se considerar que a maior parte das reas no tem uma ade-
quada cobertura de infraestrutura e servios urbanos. Caso existam reas com infraestrutura,
possvel utilizar esses instrumentos de forma articulada e criativa, a fim de induzir o uso
e ocupao de modo equilibrado em funo da disponibilidade de infraestrutura e das con-
dies ambientais. Talvez a questo mais importante prevista no Estatuto da Cidade seja a
Gesto Democrtica. Os instrumentos de poltica urbana s tero efetividade se represen-
tarem um projeto de cidade definido democraticamente. A efetividade dos instrumentos
depende da gesto do territrio, e a questo do equilbrio do desenvolvimento nessas reas
no oferece interesse e no est pautada pelos atores mais sensveis a essa questo.
preciso revisitar os marcos legais para evitar as sobreposies de leis ambientais e
urbanas e competncias de gesto pblica do territrio. Os instrumentos e normas de pro-
teo para as reas de interesse ambiental, principalmente para os sistemas de mananciais,
foram implementados a partir dos anos 1980, quando se levou em conta que as reas
170
periurbanas concentravam os mais significativos recursos naturais importantes para o equi-
lbrio ambiental e para os sistemas de infraestrutura urbana das cidades. Mais uma vez,
ressalte-se nesse ponto a importncia de rever e fortalecer o pacto federativo no que concerne
s competncias concorrentes quanto ao planejamento e gesto do territrio.
Nas reas de transio urbano-rural, os interesses esto menos organizados, e as
condies no so favorveis em termos de identidade para a formao de grupos e
corporaes que defendam publicamente seus interesses relativos ao uso e apropriao
dos espaos nessas reas. Em termos de uma discusso mais ampla, a possibilidade de
debate sobre essas reas, de forma integrada com os outros territrios das cidades, pe-
quena.
Consideraes finais
O contexto imprime a necessidade de uma abordagem regionalizada do territrio,
que seja multidisciplinar e que consiga superar as dicotomias entre o puramente urbano e o
teluricamente rural. No entanto, o que se observa que as referncias, teorias, conceitos,
instrumentos e mecanismos, etc., que condicionam as vises sobre os modelos de desen-
volvimento e de planejamento dos territrios urbanos e rurais, em suas diversas vertentes,
pouco dialogaram o que reflete a histrica dicotomia entre o rural e o urbano (o campo e
a cidade). Assim, essas reas continuam a ser pensadas como reas destinadas expanso
urbana, reas rurais ou reas de proteo ambiental pois deixa-se de reconhecer a com-
plexidade das interaes entre os processos urbanos e rurais em ambientes e territrios
com caractersticas especficas. exceo dos institutos de regulao de proteo ambiental
definidos em mbitos federal e estadual, as possibilidades de desarticulao entre os muni-
cpios em relao a normas, regras e instrumentos normativos so muito grandes.
Os canais e as instncias de gesto democrtica das cidades, como os conselhos e as
conferncias, so espaos para a negociao e a construo de projetos coletivos, como
tambm para a explicitao de interesses e conflitos. Se os setores pr-reforma urbana
tiveram muitas conquistas no sentido da construo de polticas pblicas comprometidas
com o enfrentamento do quadro de desigualdades socioespaciais, no h dvida de que as
disputas em torno dos projetos de cidade continuam e faro parte desse modelo de gesto
democrtica preconizado pelo Estatuto da Cidade. O conservadorismo de agentes e gru-
171
pos que historicamente exerceram o poder poltico e econmico nos municpios um fator
que dever tornar-se um obstculo a um planejamento participativo e progressista, com-
prometido com objetivos de justia social e equidade.
As possibilidades de associaes municipais esto abertas com a aprovao da Lei
11.107/2005, que estabelece como estados e municpios podem consorciar-se para a reali-
zao de objetivos de interesse comum. Esse instrumento deve ser utilizado para alm dos
territrios estratgicos de oportunidades exigidas pelo desenvolvimento globalizado. Po-
dem ser empregados, tambm em funo das possibilidades produtivas, em novos recortes
espaciais, construdos em funo das possibilidades de integrao dos processos regionais/
locais e setoriais.
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O referido estudo para fins estratgicas divide o territrio nacional em seis grandes subespaos, conforme a Figura 4.
178
Cartograma 4 - Cruzamento das Tipologias dos Municpios com os Ter-
ritrios da Cidadania
179
Cartograma 5 - Territrios da Cidadania (CE, PI, MA) x Tipologia das
Cidades
180
Cartograma 6 - Territrios da Cidadania (PR e SC) x Tipologia das
Cidades
181
Cartograma 7 - Distribuio dos Territrios do PROMESO no Brasil
182
Cartograma 8 - reas do PROMESO (Xing e Araripe) x Tipologia de
Cidades
183
Cartograma 9 - Grande Fronteira do Mercosul PROMESO x Tipologia
das Cidades
184
Cartograma 10 - Sedes municipais situadas em linha reta a 25, 50, 75 e
100 Km de quaisquer outras sedes vizinhas
Fonte: UFPE/Observatrio de Polticas Pblicas 2005 Estudo Tipologia das Cidades Brasileiras.
185
Cartograma 11 - Tipos de municpios acima de 100 mil habitantes
Fonte: UFPE, Observatrio de Polticas Pblicas de Pernambuco, 2005.
186
Cartograma 12 - Tipos de municpios entre 20 mil e 100 mil habitantes
localizados em microrregies dinmicas (ou MR 1)
187
Cartograma 13 - Tipos de municpios entre 20 mil e 100 mil habitantes
localizados em microrregies estagnadas (ou MR 4)
188
Cartograma 14 - ndice de Desempenho do Ensino Bsico, 2008
189
Fonte: Ministrio da Educao. Elaborao do Observatrio de Polticas Pblicas de Pernambuco, UFPE
Cartograma 15 - Brasil: ndice de Desempenho do Ensino Bsico (IDBE),
2008
190
Cartograma 16 - Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
Fonte: Ministrio da Educao. Elaborao do Observatrio de Polticas Pblicas de Pernambuco, UFPE.
191
Cartograma 17 - PNDR (2004)
.
Fonte: MI/SDR/GIM
192
Cartograma 18 - Territrios Rurais do MDA Julho de 2005
193
Cartograma 19 - Interseo PNDR 2004 com Territrios Rurais Ho-
mologados MDA 2005
Fonte: MI,SDR,GIM/MDA, SDT.
194
Cartograma 20 - ndice Interministerial de Prioridade no Territrio,
MDA, MCID e MI (IIPT)
195
Cartograma 21 - Espacializa os onze tipos de municpios que serviram
de base para a elaborao das diretrizes da Poltica Nacional de Habi-
tao (PlanHab)
196
197
198
O livro rene textos produzidos a partir dos resultados da
pesquisa Tipologia das Cidades Brasileiras realizada entre os anos
de 2005 e 2008, pelo Observatrio das Metrpoles Pernambuco.
A pesquisa abrangeu os 5506 municpios que, em 2000,
eram as unidades poltico-administrativas bsicas do Territrio
nacional. A pesquisa teve por finalidade evidenciar a diversidade
das relaes existentes entre cidades e territrios, de modo que
essas relaes pudessem promover maior integrao entre as
polticas de desenvolvimento urbano e de desenvolvimento
regional. Os textos publicados neste livro tomam como ponto de
partida o estudo deTipologia das Cidades Brasileiras, e avanamao
levarem em conta os desafios e as oportunidades decorrentes da
diversidade do territrio nacional e das suas cidades para
construir polticas pblicas mais solidrias e regionalmente mais
adequadas.
Av. Acadmico helio Ramos sn. CFCH, Sala 610 e 611,
Cidade Universitria Recife PE
Tel.: (81) 32718277 / www.observatoriodasmetropoles.net
Observatrio das Metrpoles PE FASE PE
Rua Viscondessa do Livramento, 168
Derby, Recife PE
Tel.: (81) 3221 5478 / www.fase.org.br

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