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ESTUDIOS AGRARIOS
BREVE Y SUMARIO ESTUDIO DE LA COMUNIDAD INDGENA ANLISIS FORTINO SILVA CRUZ GAYTN*
Breve y sumario estudio de la comunidad
indgena y la comunidad agraria en la
nueva legislacin agraria y la aplicacin
supletoria y analgica del PROCEDE**
Las comunidades indgenas, por su origen tnico, pueden
ser de Derecho y de Hecho en cuanto a los ttulos que poseen,
y por el rgimen de tenencia comunal encontramos a la
comunidad agraria. Cuando se trata de ncleos formados con
poblacin indgena, la comunidad asume caractersticas particu-
lares y diferencias con la comunidad agraria.
Para poder entender las peculiaridades del agro mexicano es preci-
so hacer un poco de historia, ms an cuando se aborda el tema re-
lacionado con uno de los sistemas de propiedad social como lo es
la comunidad, misma que posee evidentes races ancestrales.
La historia es un elemento auxiliar de primordial importancia,
para lograr un conocimiento certero de la vida institucional
mexicana. Esta relevancia es ms notoria tratndose de las ins-
tituciones agrarias, si tenemos en consideracin que muchos de
los principios reguladores de la vetusta organizacin, superviven
en la legislacin vigente. Esta fundada razn determina que el
estudio histrico se inicie en la precolonia, raz en que se apo-
ya el desarrollo posterior del pueblo de Mxico.
1
Es entonces justificable remitirnos a la historia del origen de la pro-
piedad agraria en nuestro pas para poder entender mejor uno de los
sistemas de propiedad social, reglamentado en nuestra actual legis-
lacin agraria, como lo es la propiedad comunal.
* El autor es licenciado en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Autnoma Benito Jurez de
Oaxaca.
** Este trabajo obtuvo el 2
o
lugar en el X Premio Estudios Agrarios 2005.
1
Lemus Garca, Ral, Derecho Agrario Mexicano, Porra, Mxico, 1975, p. 67, 1
a
. ed.
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PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
El origen de esta en nuestro pas se encuentra en nuestras co-
munidades tnicas de la llamada poca prehispnica o precolonial, las
cuales estaban conformadas por ms de 120 culturas que prevalecan
en la regin mesoamericana. As lo establecieron nuestros idelogos
y revolucionarios y nuestro sistema jurdico constitucional de la Inde-
pendencia, la Reforma y la Revolucin, que dieron origen a nuestras
constituciones de 1814, 1857 y 1917, en particular esta ltima, en
donde en su Artculo 27, afirma y ratifica que: La propiedad de las
tierras, bosques y aguas comprendidas dentro de los lmites del terri-
torio nacional corresponde originariamente a la nacin
Como tambin lo sealaremos, el rgimen a la cual estaba
sometida la propiedad originaria de nuestras tierras, fue comunal.
Sin embargo, en el desarrollo histrico de la legislacin agra-
ria mexicana, poco se ha regulado para su proteccin, as lo obser-
vamos en particular en el periodo posterior de la Revolucin
(constitucin de 1917) hasta la reforma del Artculo 27 constitucional
de 1992, por lo que es necesario sealar la importancia de un estu-
dio especializado de la propiedad comunal y de las comunidades
indgenas, para establecer una normatividad ms amplia y exclusiva
para este sistema de propiedad, evitando aplicar supletoria, comple-
mentaria y aun por analoga, la normatividad de un rgimen que no
le es propia y cuyo origen es distinto y posterior, como es el ejido
que nace en la constitucin de 1917.
En este sentido, compartimos el siguiente criterio:
Hemos observado cmo las diversas legislaciones que han
existido y existen en nuestro pas, se refieren al rgimen de
propiedad comunal en un segundo plano, quizs porque las co-
munidades representan menos de 10% del total de los ncleos
agrarios que conforman la propiedad social en Mxico. De igual
manera los estudiosos del derecho agrario tienden a generali-
zar conclusiones no diferenciando entre ejidatarios y comune-
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ESTUDIOS AGRARIOS
BREVE Y SUMARIO ESTUDIO DE LA COMUNIDAD INDGENA
ros; por la misma razn, en la literatura disponible, sobresalen
con mucho los estudios realizados los ejidos que a los referi-
dos especficamente a las comunidades.
2
As, en un sitio pudiera decirse secundario al rgimen ejidal, al final
del ttulo tercero de la Ley Agraria, el captulo V, de este ordena-
miento se ocupa de las comunidades con una normatividad poco
amplia y reducida que pretende complementarse con una remisin
que el artculo 107 postula establecindose la aplicabilidad de las dis-
posiciones ejidales en materia comunal.
3
El anterior criterio nos ha motivado para hacer esta breve y
sumaria referencia al rgimen de la propiedad comunal, en sus dos
vertientes, la comunidad indgena y la comunidad agraria, sealando
sus elementos y caractersticas para poder entender el origen de
este rgimen de la propiedad social y nos permita reformar la Ley
Agraria con la insercin de una reglamentacin especializada.
Origen de la propiedad comunal en Mxico
Dos grandes civilizaciones existan en el continente americano a la
llegada de los invasores europeos en el siglo XVI, al sur los incas,
por Centroamrica y parte de Norteamrica, la mesoamericana.
Esta regin se caracterizaba por la existencia de estados
jerarquizados, clases sociales, religiones centralizadas con castas
sacerdotales y la prctica de una agricultura intensiva. Mesoamrica,
pues, estaba y est formada por una serie de reas o regiones, que
muestran caractersticas especficas de cada cultura; por ello, hasta
nuestros das, puede hablarse del rea maya, el rea huasteca, el
rea zapoteca y el rea mixteca, entre otras, pero todas forman parte
de la civilizacin mesoamericana.
Nuestro breve y sumario esbozo histrico no versar sobre la
organizacin poltico-social y agraria de todas las culturas o etnias
2
Vsquez Alfaro, Guillermo Gabino, Derecho Agrario Mexicano, p. 117, Editorial PAC.
3
Op. cit, p. 117.
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PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
que existieron en nuestro territorio mexicano, tan slo nos referiremos
a dos culturas que por sus contraposiciones de organizacin poltico-
social y agraria, destacaban antes de la conquista; la organizacin de
los tenochcas o aztecas que dominaban gran parte del territorio na-
cional y que tenan una de las civilizaciones ms evolucionadas de
la poca precolonial, as como a la civilizacin maya, quienes por las
condiciones peculiares del suelo en que se desenvolvi presenta un
contraste en gran parte a la organizacin de los aztecas, lo que tiene
como propsito de dejar claro sobre el origen de la propiedad comu-
nal en nuestro pas.
La cultura azteca
Los mexicas, tepanecas y alcolhua o texcoco se desarrollaron en el
valle del Anhuac, localizado al lado sur del ro Lerma, por la cerca-
na de sus territorios y por sus estrechas relaciones polticas, estos
tres pueblos formaron lo que nuestra historia conoce como la triple
alianza, logrando con ello mantener su independencia en medio de
pueblos hostiles como los chichimecas y guachichiles. Formaron lo
que posteriormente se conoce como la cultura azteca, cuyos domi-
nios se extendieron en forma no lograda hasta entonces por otros
pueblos indgenas de su mismo grado evolutivo.
Los nahuas haban alcanzado la mayor parte del dominio de
Mesoamrica: desde las tierras mexicanas hasta la actual re-
gin del Guanacaste, en las tierras stmicas de Costa Rica.
Poco antes haban conquistado Nicaragua, Nicanahua en len-
gua indgena, que significaba hasta aqu los nahuas.
4
La sociedad azteca estaba integrada por 38 provincias que pagaban
tributo. Lo que se conoce como imperio azteca era ms bien una
confederacin flexible de ciudades-estado con situaciones polticas
4
Op. cit, p. 117.
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ESTUDIOS AGRARIOS
muy diversas. Esta confederacin de ciudades englobaba una gran
cantidad de poblaciones caracterizadas por lenguas muy diferentes.
La consolidacin de esta confederacin de ciudades por los
aztecas, que ejercan su hegemona sobre pueblos muy variados,
cre una clase dirigente compuesta por el tlatoani o tlacatecutli se-
or supremo, los guerreros, los sacerdotes, los funcionarios y los
comerciantes, que comenzaron a disfrutar de privilegios importantes.
Su estructura organizativa estaba compuesta por los siguientes sis-
temas.
Sistema poltico de gobierno
La organizacin poltica de los aztecas se funda en un principio de-
mocrtico, pues el supremo jefe, llamado tlacatecutli, era designado
por eleccin, y se seleccionaba tomando en consideracin sus virtu-
des personales y sus hechos guerreros. Segn la tradicin histrica,
Acamapixtl fue el primer gobernante que se consigna.
5
El signo distintivo del gobierno indgena era la religin, que
impregnaba a todas las instituciones, tanto sociales como eco-
nmicas y, por supuesto, polticas: el jefe tlatoani o tlacatecutli,
que los espaoles le llamaron rey o emperador, era al mismo
tiempo el jefe religioso, en torno a l giraba el gobierno y en
la vida prctica era reverenciado. Su seoro apenas tenia
como lmite en su poder, la influencia del consejo de ancianos.
6
La sociedad azteca estaba representada por el tlacatecutli o rey,
quien era la autoridad suprema, el seor de vidas y haciendas; se
encontraba rodeado de nobles de gran estirpe, como los sacerdotes
que representaban al poder divino, los guerreros de alta categora;
de la nobleza en general representadas por las familias de abolen-
5
Lemus Garca, Ral. Derecho Agrario Mexicano. Porra, Mxico, 1985, p. 69.
6
Moreno, Daniel. Derecho Constitucional Mexicano. Pax-Mxico. 1985. p. 24.
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PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
go, despus el pueblo, una masa enorme de individuos sobre cuyos
hombros se mantenan las clases mencionadas.
Sobre la estructura poltica, social, econmica y divisin de la
tierra en el reino azteca, hacemos referencia en la forma en que lo
analiza Ral Lemus Garca, quien al respecto nos dice: para conso-
lidar el podero del gobierno azteca, sobre los territorios conquista-
dos, el jefe supremo tlacatecutli era asistido por diversas categoras
de seores:
Primera categora. Seores tlatoques, trmino derivado de
tlatoa, que significa hablar, eran aquellos que tenan el mando
de todas las provincias y pueblos sometidos a su autoridad,
con plena jurisdiccin civil y criminal.
Segunda categora. Esta se integraba por los llamados
tectecutzin, quienes tenan encomiendas especficas sobre de-
terminada regin o provincia.
Tercera categora. Esta categora se integraba por los calpullec
o chinancallec, quienes integraban consejos de parientes ma-
yores o ancianos con jurisdiccin en los barrios o poblados de
los que formaban parte.
Cuarta categora. Aqu figuran los pipiltzin, hijos, nietos y bis-
nietos de los seores supremos.
A los supremos seores, con pleno seoro y jurisdiccin, les
estaban sujetos otros inferiores llamados comnmente caci-
ques
Sistema social
La organizacin social de los aztecas o tenochcas estaba constitui-
do por grupos de personas emparentadas entre s, formando barrios
especficos, asentados en reas determinadas de la ciudad, que die-
ron origen a lo que se conoce como calpulli, institucin sociopoltica
de los aztecas con un marcado carcter totmico.
El calpulli en su concepcin e integracin primigenia era el
conjunto de personas descendientes del mismo linaje y asentadas en
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ESTUDIOS AGRARIOS
un lugar determinado, que significa Barrio de gente conocida o linaje
antiguo.
Sistema econmico
El calpulli es la figura que le daba una organizacin colectiva a los
aztecas y es al mismo tiempo el sistema econmico que contaba con
una superficie de tierra (calpullalli) que se divida en parcelas y cuyo
usufructo corresponda a las familias que las detentaban y otra de
manera colectiva para sufragar los gastos de la tribu y pago de tri-
butos.
Podemos decir entonces que el calpulli tiene dos caracteres:
humano y territorial.
Rgimen de propiedad agraria
Podemos decir que en la organizacin azteca, el monarca tlatoani o
tlacatecutli, en representacin del estado-ciudad, era el dueo abso-
luto de todos los territorios sujetos a sus armas y la conquistada el
origen de su propiedad; cualquier otra forma de posesin o de pro-
piedad dimanaba del rey.
La organizacin poltica y social del pueblo azteca guarda es-
trechas relaciones con la distribucin de las tierras, encontrando que
sta presentaba las siguientes formas de tenencia: tierras del monar-
ca, tierras pblicas, tierras de los seores y tierras comunales.
Tierras pblicas
Eran aquellas destinadas al sostenimiento de instituciones u rganos
del gobierno, es decir, a financiar la funcin poltica. Se sealaban
los siguientes tipos:
a) Tecpantlalli, tierras cuyos productos se destinaban a sufra-
gar los gastos motivados por la conservacin, funcionamiento y cui-
dado de los palacios del tlacatecutli.
b) Tlatocalalli, tierras cuyos productos se destinaban al soste-
nimiento del tlatocan o consejo de gobierno y altas autoridades. En
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PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
este grupo quedan comprendidas las tierras que se otorgaban a al-
gunos funcionarios para sostener su cargo con dignidad.
c) Mitlchimalli, tierras cuyos frutos se destinaban al sostenimien-
to del ejrcito y a gastos de guerra.
d) Teotlalpam, que eran aquellas reas territoriales cuyos pro-
ductos se destinaban a sufragar los gastos motivados por el soste-
nimiento de la funcin religiosa o culto pblico.
Tierras de los seores
Las referidas tierras se otorgaban para recompensar los servicios de
los seores y eran tierras cultivadas por los macehuales, labradores
asalariados y aparceros o mayeques.
a) Las pillalli eran posesiones otorgadas a los pipiltzin, con la
facultad de transmitirlas por herencia a sus descendientes.
b)Tecpillalli se otorgaban a los seores llamados tecpantlaca,
que servan en los palacios del tlacatecutli o jefe supremo.
c) Yahutlalli, eran tierras recin conquistadas, sin destino espe-
cfico y bajo la disposicin de la autoridad.
Tierras comunales
Reviste gran importancia el conocimiento de la forma en que los
aztecas se dividan las tierras comunales y las caractersticas de las
mismas, en consideracin que hoy en da persisten en nuestras co-
munidades.
Las tierras comunales de los aztecas eran de dos tipos funda-
mentales:
a) Calpullalli. Eran superficies de tierra cultivable que se divi-
dan en parcelas (tlalmilli) cuya posesin y dominio til se otorgaba
a las familias pertenecientes al barrio.
Estas tierras presentaban las siguientes caractersticas:
El pariente mayor, llamado chinancallec, con el consenso del
consejo de ancianos, haca la distribucin de las parcelas en-
tre los miembros del calpulli.
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ESTUDIOS AGRARIOS
Cada familia tena derecho a una parcela que se le otorgaba
por conducto, generalmente, del jefe de familia.
El titular de la parcela la usufructuaba de por vida.
El titular de la parcela no la poda arrendar, enajenar o gravar.
La parcela slo poda transmitirse por herencia.
El titular de la parcela tena la obligacin de cultivarla personal-
mente.
La explotacin de la parcela era individual-familiar, no colectiva.
Si el titular de una parcela dejaba de cultivarla por ms de dos
aos consecutivos, era amonestado y requerido para que la
cultivase al ao siguiente y si no lo haca perda sus tierras re-
tornando al calpulli.
La menora de edad, ser hurfano, enfermo o muy viejo, eran
las causas justificadas para no cultivar la tierra.
Slo por causa justificada el titular de una parcela poda ser
desposedo de ella.
Si el poseedor mora sin sucesor, la parcela volva a la corpo-
racin (calpulli).
b) Altepetlalli. Eran tierras de los pueblos que se encontraban
enclavadas en los barrios, trabajadas colectivamente por los comu-
neros en horas determinadas y sin perjuicio de los cultivos de sus
parcelas, cuyos productos se destinaban a realizar obras de servicio
pblico e inters colectivo y al pago de tributos.
7
La cultura maya
El imperio maya estuvo conformado por 16 kuchcabal (provincias)
relativamente independientes entre s, pero bajo el control y poder de
tres dinastas: Cocom, Itza y Xiu.
La cultura maya se asent en una diversidad ecolgica y
climtica (la costa este del litoral peninsular, la zona sur selvtica de
Guatemala y Honduras, y el altiplano guatemalteco).
7
Lemus Garca, Ral. Derecho Agrario Mexicano, Porra, Mxico, 1985. pp. 69-72.
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PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Sistema poltico social
La sociedad maya estaba dividida en ncleos sociales en la que
exista un halac unic (el gran seor):
El gran seor contaba con una burocracia que administraba la
exaccin de recursos de los pueblos, los representantes de esta
burocracia se llamaban batab. Y al conjunto de la clase domina-
da se le conoci como yalba uinicob que eran los campesinos
comuneros mayas, cazadores, recolectores y artesanos.
8
Con el dominio de las dinastas Cocom, Itza y Xiu, la vida de las
comunidades sufri una profunda transformacin: por el despojo de
sus propiedades, por la sujecin de parte de su producto a una con-
dicin tributaria, por la conversin de macehuales a esclavos al ser-
vicio del seor.
9
Con lo que se presume la existencia de un sistema de derecho
clasista en la formacin social y en la reparticin de la tierra, y un
poder poltico estrechamente ligado a la religin como instituciona-
lizadora del poder poltico y como sostn del status quo social.
Sistema econmico
La base de su economa fue la agricultura y el maz el producto ms
importante, ms no exclusivo:
El reconocimiento de la existencia de otros productos, no so-
lamente el maz, ha llevado a establecer la hiptesis de que los
mayas prehispnicos desarrollaron el policultivo, ya que este
tipo de tcnica se adaptaba ptimamente a los problemas del
agotamiento del suelo, la maleza, las plagas y la escasez de
tierras.
10
8
Durand Alcntara, Carlos Humberto. El Derecho agrario y el problema agrario de Mxico. Su proyeccin
histrico-social; Porra, Mxico, 2002, p. 81.
9
Op. cit, p. 77.
10
Op. cit, p. 77.
41
ESTUDIOS AGRARIOS
El sistema agrcola era de roza, tcnica consistente en limpiar una
seccin del bosque y quemar la vegetacin cuando ya est seca, se
sembraba con un bastn plantador y se desyerbaba de vez en cuan-
do durante el crecimiento del cultivo.
11
Sistema de tenencia de la tierra
En principio, la organizacin de la propiedad agraria maya dependi
de la familia (inter-comunalmente) considerado como el de libre
apropiacin de la tierra en la que no existi originalmente la propie-
dad privada de los medios de produccin.
12
Pese a la conformacin de una sociedad clasista del pueblo
maya, aunado a la adversidad de las condiciones poco propicias de
sus suelos para la produccin, adopt un sistema comunal de explo-
tacin de la tierra.
Finalmente, es importante subrayar el grado de independencia
relativa de que gozaron las comunidades campesinas mayas, desa-
rrollando su propio derecho consuetudinario que estara diferenciado
del derecho hegemnico. Con el derecho consuetudinario los
macehuales organizaron su comunidad, y dieron formas propias de
planificacin agraria en la transmisin de derechos, en el trabajo
colectivo, etctera.
13
La comunidad
Para el propsito de este trabajo, encontramos que comunidad sig-
nifica:
I. En sentido estricto podra confundirse esta voz con las figuras ju-
rdicas del ejido y con los ncleos de poblacin que la ley crea o re-
conoce como figuras fundamentales de la accin de reparto y
restitucin de tierras. A veces, en la vida real llega a contraponerse
comunidad agraria, que sera la comunidad formada por aquellas
11
Op. cit, p. 78.
12
Op. cit, p. 79.
13
Op. cit, p. 83.
42
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
personas que fueron incluidas en el censo que sirvi de base para
el reparto o restitucin individual de tierras y los restantes vecinos de
la misma poblacin, que fueron expresamente excluidos del censo de
referencia o que no pertenecen sencillamente a dicho ejido,
suscitndose no slo enconadas rivalidades, sino un trato desigual
por parte del sistema encargado de otorgar auxilios y beneficios a
dichas comunidades agrarias.
II. En sentido amplio, tambin significa o abarca a toda la po-
blacin rural, sean o no ejidatarios todos sus componentes. La mis-
ma ley da pie para esta nocin, toda vez que, por un lado, autoriza
al ejido a entregar lotes para vivienda a personas que no pertenez-
can al ejido; mientras que, por otro lado, la ley impone ciertas obli-
gaciones de solidaridad respecto de obras y servicios hechas por el
ejido a las dems personas avecindadas.
14
La comunidad es una modalidad en la configuracin de la pro-
piedad de los ncleos agrarios. Esta denominacin por lo general se
identifica con la comunidad indgena, lo cual no siempre es correc-
to ya que el trmino se refiere especficamente al tipo de posesin
de la tierra.
15
Bajo esta concepcin, podemos considerar la siguiente clasificacin:
1. Ejido
Comunidad indgena Tenencia de la tierra 2. Comunidad agraria
3. Pequea propiedad
1. Ejido
Comunidad no indgena Tenencia de la tierra 2. Comunidad agraria
3. Pequea propiedad
14
Instituto de Investigaciones Jurdicas. Diccionario jurdico Mexicano. Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, Porra p. 561.
15
Rivera Rodrguez, Isaas, El Nuevo Derecho Agrario Mexicano. McGraw-Hill, 2
a
ed., p. 170.
43
ESTUDIOS AGRARIOS
De acuerdo con nuestro sistema jurdico agrario, encontramos que
las comunidades se pueden distinguir en: indgenas, siendo stas su
origen tnico; de derecho, y de hecho en cuanto a los ttulos que
poseen, y en cuanto al rgimen de tenencia comunal encontramos a
la comunidad agraria.
La comunidad indgena
Desde la Colonia, pasando por el periodo independiente, la Revolu-
cin y hasta el presente, existe un gran debate acerca de su defini-
cin y caracterizacin. Cuando los europeos entraron en contacto con
las sociedades originarias del continente americano, les asignaron la
categora de indgenas o de indios a los diversos pueblos que
mantenan identidades propias y culturas especficas; una categora
diferente e inferior desde el punto de vista racial, cultural, lingstico,
intelectual o religioso. De tal forma, la diversidad tnica de todos los
habitantes qued anulada y sin posibilidades de desarrollo propio y
evolucin.
() La denominacin indio es una categora descriptiva que no
explica suficientemente a los sujetos sociales que encierra este
concepto. Fue mas fcil para los dominadores utilizar la forma
genrica de indio, para referirse a los nativos de Amrica, que
haberles denominado a cada cultura por su gentilicio: olmeca,
maya, chinanteco, tzotzil, tepehua, etctera.
16
El discurso jurdico colonial se ciment en el desconocimiento del
otro, del indio, cuyos derechos agrarios fueron anulados. De propie-
tarios originarios (de lo que actualmente es Mxico), los indios pasa-
ron a ser el sector ms explotado y aun aniquilado de la sociedad
novohispnica.
17
16
Durand Alcntara, Carlos Humberto. El derecho agrario y el problema agrario de Mxico. Su proyec-
cin histrico-social. Porra, Mxico, 2002, p. 113.
17
Op. cit., p. 113.
44
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
El que las etnias mesoamericanas habiten algunos de los luga-
res ms recnditos, inaccesibles e improductivos no es casual sino
resultado, en mltiples casos, de la expulsin y marginacin de las
diversas culturas a zonas selvticas, ridas y serranas.
18
En Mxico no existe una definicin jurdica de la poblacin in-
dgena. No existen en trminos reales los indios, sino las culturas
tnicas, y lo indio aparece como una categora colonial. Los pueblos
indgenas se pueden definir por su situacin de colonizados y exclui-
dos del proyecto de la sociedad nacional, que desconoce las carac-
tersticas tnicas diferenciales. Los grupos tnicos de Mxico se
deben reconocer como sociedades histricas de larga sustentabilidad
y permanencia en un territorio geogrfico y cultural donde original-
mente fueron autnomas, y que hoy aspiran a continuar su reproduc-
cin econmica, cultural, social y poltica dentro del contexto nacional
mexicano. Existen pueblos indgenas con un enorme nmero de
habitantes, que poseen identidades muy slidas, y otros en vas de
extincin.
El perfil nacional de los pueblos indgenas revela el tipo de re-
laciones asimtricas entre la sociedad dominante y los pueblos here-
deros de la civilizacin mesoamericana, la cultura del grupo dominante
se postula como superior y excluye a las originarias del territorio mexi-
cano; estas relaciones se dan en condiciones de inequidad, injusticia
y exclusin. Esta pluralidad indgena, interactuando con las diferentes
poblaciones mestizas, hace que Mxico sea considerado un pas
multicultural y multilingstico, y no nicamente como resultado de pro-
cesos histricos o de un sincretismo cultural, sino, tambin, de paula-
tinos procesos de diferenciacin y amalgamiento.
La diversidad de los grupos tnicos mexicanos era y es muy
grande. En la actualidad se habla de cuando menos 59 pueblos con
lenguas distintas y hay estudios que sealan que a la llegada de los
espaoles existan unas 120 etnias.
19
18
Op. cit., p. 113.
19
Sector Agrario. La transformacin agraria. Origen-evolucin-retos, v. 1, p. 13.
45
ESTUDIOS AGRARIOS
Estos grupos indgenas se encuentran dispersos en los aproxi-
madamente dos millones de kilmetros cuadrados del territorio nacio-
nal, con una poblacin de nueve millones de acuerdo con el Conteo
de Poblacin y Vivienda 1995, es decir, diez por ciento de los cer-
ca de 95 millones de habitantes de todo el pas.
20
De manera muy particular encontramos en el estado de Oaxa-
ca, orgullosamente, la existencia de quince etnias, que su Constitu-
cin Poltica reconoce y que son: amuzgo, cuicateco, chatino,
chinanteco, chocholteco, chontal, huave, ixcateco, mazateco, mixe,
mixteco, nahua, trique, zapoteco y zoque (art. 16), y que cada ao
en el mes de julio, se renen para dar testimonio, con sus ceremo-
nias y danzas, de la grandeza de nuestras culturas prehispnicas re-
presentadas en la nica y mundialmente conocida Guelaguetza.
Qu es una comunidad indgena?
Las comunidades indgenas son aquellas que presentan anteceden-
tes y caractersticas eminentemente autctonas, por su organizacin
familiar, econmica y poltica.
Los pueblos son considerados indgenas por el hecho de des-
cender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin
geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista o
la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras esta-
tales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conserven to-
das sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas, o parte de ellas.
21
Como elementos distintivos encontramos los siguientes:
Un espacio territorial, demarcado y definido por la posesin.
Una historia comn que circula de boca en boca y de ge-
neracin en generacin.
Una variante de lengua del pueblo a partir de la cual iden-
tificamos nuestro idioma comn.
20
INEGI, Conteo de Poblacin y Vivienda, 1995.
21
OIT, Convenio 169, art. 1, inciso b., Actas provisionales, Septuagsima sexta reunin, Ginebra, 1989.
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PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Una organizacin que define lo poltico, cultural, social, ci-
vil, econmico y religioso.
Un sistema comunitario de procuracin y administracin de
justicia.
22

Para entender cada uno de sus elementos hay que tener en
cuenta ciertas nociones: lo comunal, lo colectivo, la
complementariedad y la integridad, que tienen las caractersti-
cas que la definen y son:
La tierra como madre y como territorio.
El consenso en asamblea para la toma de decisiones.
El servicio gratuito como ejercicio de la autoridad.
El trabajo colectivo como acto de recreacin.
Los ritos y ceremonias como expresin del don comunal.
Ms que cosas son personas, la geometra comunal.
23
Estado nacional y los pueblos indgenas
La relacin entre los pueblos indgenas y la nacin mexicana ha
estado marcada por la integracin y asimilacin de estos pueblos al
conjunto social, econmico y cultural. Al fundarse la Repblica, en
1825, se les otorg, al igual que a todos los ciudadanos, el derecho
de ser iguales ante las leyes y, de ese modo, eliminar las diferencias
establecidas durante los tres siglos que dur la Colonia.
24
Desde la ptica de los pueblos indgenas, este principio de
igualdad neg la posibilidad de que sus culturas tuviesen su propio
desarrollo cultural y econmico. En efecto, fueron integrados como
ciudadanos mexicanos, pero su fisonoma cultural persisti, a pesar
de las polticas emprendidas por criollos y mestizos a partir de la
formacin del Estado nacional.
Despus de la Revolucin Mexicana de 1910 se modific par-
cialmente esta relacin con el Artculo 27 de la Constitucin de 1917,
22
Daz, Floriberto, en Revista Ojarasca, noviembre de 1997.
23
Op. cit.
24
Op. cit.
47
ESTUDIOS AGRARIOS
al reconocerles los derechos colectivos sobre sus tierras, es decir,
que muchos pueblos pudieron recuperar sus territorios ancestrales, a
travs de las acciones de reconocimiento y restitucin, de los cuales
fueron despojados para la formacin de las grandes haciendas du-
rante el siglo XIX. El nico inconveniente de esta medida poltica fue
que no se les reconoci personalidad jurdica como etnias.
25
Posterior a esta medida poltica, tan importante para los pue-
blos indgenas, las acciones consecuentes se centraron en procurar
la castellanizacin y alfabetizacin de los integrantes de estos pue-
blos, apoyadas por corrientes universales de pensamiento, en el
sentido de procurar respetar su fisonoma histrica y regional. Para
ello se crearon una serie de instituciones encargadas de atender las
necesidades de los pueblos indgenas, como: el Departamento Aut-
nomo de Asuntos Indgenas, el Instituto Nacional de Antropologa e
Historia, el Instituto Indigenista Interamericano, en la dcada de 1940,
el Instituto Nacional Indigenista y en 2001 la Coordinacin para el
Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Sin embargo, durante este periodo no se modific la relacin
jurdica entre el Estado y los pueblos indgenas, es decir, si bien se
acept que las polticas aplicadas a este sector deban considerar las
diferencias culturales existentes, estos pueblos deban abandonarlas
para construir una cultura mexicana homognea. La castellanizacin
y alfabetizacin tuvieron efecto en muchos de los integrantes de
estos pueblos, de valorar sus diferencias y demandar al Estado
mexicano su reconocimiento jurdicamente.
26
Como resultado de esta realidad y, a su vez, ante la necesidad
de modernizacin del Estado, en 1992 se modificaron los artculos
constitucionales: 4
o
, en el cual se establece y reconoce que Mxico
es un pas pluricultural, y 27, que le reconoce la personalidad jurdica
y la propiedad de sus tierras.
25
Op. cit.
26
Op. cit.
48
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Disposiciones nacionales e internacionales sobre el reconoci-
miento y proteccin de los pueblos indgenas
Un anlisis sinttico de la normatividad existente sobre la proteccin
de los pueblos indgenas nos lleva en dos vertientes: una a la
normatividad existente en nuestra legislacin nacional y otra a un
reconocimiento y reglamentacin de carcter internacional.
La comunidad indgena en el mbito nacional
Tenemos principalmente a la Constitucin Federal y algunas leyes de
las entidades federativas que regulan y protegen los derechos de los
pueblos indgenas, a saber:
En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
La Constitucin otorga una proteccin especial a las comunida-
des o pueblos indgenas, tanto para usos y costumbres como
para su integridad territorial, disponiendo lo siguiente:
La nacin mexicana tiene una composicin pluricultural, sus-
tentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley proteger
el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recur-
sos y formas especficas de organizacin social, y garantizar a
sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En
los juicios y procedimientos agrarios en que aqullos sean par-
te, se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en
los trminos que establezca la ley. (artculo 4)
La ley proteger la integridad de las tierras de los grupos in-
dgenas. (Artculo 27, fraccin VII, prrafo segundo).
Aclaramos desde ahora que las comunidades indgenas pue-
den ser parte integrante de las comunidades que se rigen por
el sistema tenencial de la tierra comunidades agrarias,
como tambin de los ejidos.
Dicho de otra manera, hay comunidades agrarias y ejidos
constituidos con poblacin indgena, como tambin los hay sin
esta; hay comunidades y ejidos con mayor poblacin indgena
49
ESTUDIOS AGRARIOS
que mestiza, as como tambin hay comunidades agrarias y
ejidos con mayor poblacin mestiza que indgena.
La comunidad indgena en la Ley Agraria
Las tierras que corresponden a los grupos indgenas debe-
rn ser protegidas por las autoridades, en los trminos de la
Ley que reglamente el artculo 4 y el segundo prrafo de la
fraccin VII del Artculo 27 constitucional (artculo 106).
Debern inscribirse en el Registro Agrario Nacional: Los t-
tulos primordiales de las comunidades, y en su caso, los ttu-
los que las reconozcan como comunidades tradicionales (art.
152, frac. III).
En los juicios en que se involucren tierras de los grupos in-
dgenas, los Tribunales debern de considerar las costumbres
y usos de cada grupo mientras no contravengan lo dispuesto
por esta ley ni se afecten derechos de tercero. Asimismo, cuan-
do se haga necesario, el Tribunal se asegurar de que los in-
dgenas cuenten con traductores (art. 164, segundo prrafo).
La comunidad indgena en el Reglamento Interior de la Pro-
curadura Agraria
Para el logro de sus objetivos la Procuradura Agraria tendr
las siguientes facultades: ...Promover la defensa de los dere-
chos y salvaguardar la integridad de las tierras de los pueblos
indgenas (art. 5, frac. VIII).
Proteccin jurdica de las comunidades indgenas
en los estados de la Repblica Mexicana
La comunidad indgena en el estado de Oaxaca
El estado de Oaxaca reform y adicion varios artculos en su
Constitucin en 1998, dando origen a la promulgacin de la Ley de
Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del estado de
Oaxaca; respecto al tema que tratamos encontramos en su Consti-
tucin reformada lo siguiente:
50
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Las autoridades de los municipios y comunidades preserva-
rn el tequio como expresin de solidaridad segn los usos de
cada pueblo y comunidad indgenas. Los tequios encaminados
a la realizacin de obras de beneficio comn, derivados de los
acuerdos de las asambleas, de las autoridades municipales y
de las comunitarias de cada pueblo y comunidad indgena,
podrn ser considerados por la ley como pago de contribucio-
nes municipales; la ley determinar las autoridades y procedi-
mientos tendentes a resolver las controversias que se susciten
con motivo de la prestacin del tequio. (art. 12, cuarto prrafo).
El estado de Oaxaca tiene una composicin tnica plural,
sustentada en la presencia y diversidad de los pueblos y comu-
nidades que lo integran. El derecho a la libre determinacin de
los pueblos y comunidades indgenas se expresa como autono-
ma, en tanto partes integrantes del estado de Oaxaca, en el
marco del orden jurdico vigente; por tanto dichos pueblos y
comunidades tienen personalidad jurdica de derecho pblico
y gozan de derechos sociales. La ley reglamentaria establecer
las medidas y procedimientos que permitan hacer valer y res-
petar los derechos sociales de los pueblos y comunidades in-
dgenas.
Los pueblos indgenas del estado de Oaxaca son: amuzgos,
cuicatecos, chatinos, chinantecos, chocholtecos, chontales,
huaves, ixcatecos, mazatecos, mixes, mixtecos, nahuas, triques,
zapotecos y zoques. El estado reconoce a las comunidades in-
dgenas que los conforman, a sus reagrupamientos tnicos, lin-
gsticos o culturales. La ley reglamentaria proteger a las
comunidades afromexicanas y a los indgenas pertenecientes a
cualquier otro pueblo procedente de otros estados de la Rep-
blica y que por cualquier circunstancia, residan dentro del terri-
torio del estado de Oaxaca. Asimismo el estado reconoce a los
pueblos y comunidades indgenas, sus formas de organizacin
social, poltica y de gobierno, sus sistemas normativos internos,
51
ESTUDIOS AGRARIOS
la jurisdiccin que tendrn en sus territorios, el acceso a los
recursos naturales de sus tierras y territorios, su participacin
en el quehacer educativo y en los planes y programas de de-
sarrollo, sus formas de expresin religiosa y artstica, la protec-
cin de las mismas y de su acervo cultural y en general para
todos los elementos que configuran su identidad. Por tanto, la
ley reglamentaria establecer las normas, medidas y procedi-
mientos que aseguren la proteccin y respeto de dichos dere-
chos sociales, los cuales sern ejercidos directamente por las
autoridades de los pueblos y comunidades indgenas o por
quienes legalmente los representen.
La Ley reglamentaria castigar las diversas formas de dis-
criminacin tnica y las conductas etnocidas; as como el sa-
queo cultural en el estado. Igualmente proteger a los pueblos
y comunidades indgenas contra reacomodos y desplazamien-
tos, determinando los derechos y obligaciones que se deriven
de los casos de excepcin que pudieran darse, as como las
sanciones que procedan con motivo de su contravencin.
La ley establecer los procedimientos que aseguren a los in-
dgenas el acceso efectivo a la proteccin jurdica que el esta-
do brinda a todos sus habitantes.
En los juicios en que un indgena sea parte, las autoridades
se asegurarn que de preferencia los procuradores de justicia y
los jueces sean hablantes de la lengua nativa o, en su defecto,
cuenten con un traductor bilinge y se tomarn en consideracin
dentro del marco de la ley vigente, su condicin, prcticas y
costumbres, durante el proceso y al dictar sentencia.
En los conflictos de lmites ejidales, municipales o de bienes
comunales, el estado promover la conciliacin y concertacin
para la solucin definitiva, con la participacin de las autorida-
des comunitarias de los pueblos y comunidades indgenas.
Se reconocen los sistemas normativos internos de los pue-
blos y comunidades indgenas, as como jurisdiccin a las au-
52
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
toridades comunitarias de los mismos. La Ley reglamentaria
establecer los casos y formalidades en que proceda la juris-
diccin mencionada y las formas de homologacin y
convalidacin de los procedimientos, juicios, decisiones y reso-
luciones de las autoridades comunitarias.
El estado, en el mbito de su competencia, reconoce a los
pueblos y comunidades indgenas el derecho social al uso y
disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, en
los trminos de la ley reglamentaria; asimismo, de acuerdo con
sus programas presupuestales, dictar medidas tendentes a
procurar el desarrollo econmico, social y cultural de los pue-
blos y comunidades indgenas.
La Ley reglamentaria establecer normas y procedimientos
que permitan la eficaz prestacin de los servicios del Registro
Civil y de otras instituciones vinculadas con dichos servicios a
los pueblos y comunidades indgenas, as como las sanciones
que procedan para el caso de incumplimiento. (art. 16).
Los municipios del estado y las comunidades indgenas del
mismo, podrn asociarse libremente tomando en consideracin
su filiacin tnica e histrica para formar asociaciones con pue-
blos y comunidades indgenas, que tengan por objeto:
a) El estudio de los problemas locales;
b) La realizacin de programas de desarrollo comn;
c) El establecimiento de cuerpos de asesoramiento tcnico;
d) La capacitacin de sus funcionarios y empleados;
e) La instrumentacin de programas de urbanismo, y
f) Las dems que tiendan a promover el bienestar y progreso
de sus respectivas comunidades (art. 94, prrafo sexto).
Las autoridades fomentarn con preferencia las actividades
tursticas que aprovechen los atractivos de toda ndole que
posee el estado de Oaxaca y vigilarn que la realizacin de
estas actividades preserve el patrimonio cultural de los pueblos
y comunidades indgenas, y como consecuencia de dichas
53
ESTUDIOS AGRARIOS
actividades, no se deteriore el ambiente, ni se demeriten sus
propias riquezas tursticas (art. 151, prrafo primero).
En la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas
del estado de Oaxaca
Artculo 3. Para los efectos de la presente Ley se entender
por:
I. Estado: La persona moral de derecho pblico que representa
a la entidad federativa de Oaxaca y su Gobierno, en cuanto es
parte integrante del sistema federal;
II. Pueblos indgenas: Aquellas colectividades humanas que,
por haber dado continuidad histrica a las instituciones pol-
ticas, econmicas, sociales y culturales que posean sus
ancestros antes de la creacin del estado de Oaxaca: poseen
formas propias de organizacin econmica, social, poltica y
cultural; y afirman libremente su pertenencia a cualquiera de
los pueblos mencionados en el segundo prrafo del artculo 2
de este Ordenamiento. El estado reconoce a dichos pueblos
indgenas el carcter jurdico de personas morales de derecho
pblico, para todos los efectos que se deriven de sus relacio-
nes con los gobiernos estatal, municipales, as como con ter-
ceras personas.
III. Comunidades indgenas: Aquellos conjuntos de personas
que forman una o varias unidades socioeconmicas y cultura-
les en torno a un asentamiento comn, que pertenecen a un
asentamiento comn, que pertenecen a un determinado pueblo
indgena de los enumerados en el artculo 2 de este
Ordenamiento y que tengan una categora administrativa infe-
rior a la de municipio, como agencias municipales o agencias
de polica.
El estado reconoce a dichas comunidades indgenas el carc-
ter jurdico de personas morales de derecho pblico, para todos
54
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
los efectos que se deriven de sus relaciones con los gobiernos
estatal y municipales, as como con terceras personas.
IV. Autonoma: La expresin de la libre determinacin de los
pueblos y comunidades indgenas como partes integrantes
del estado de Oaxaca, en consonancia con el orden jurdico
vigente, para adoptar por s mismos decisiones e instituir
prcticas propias relacionadas con su cosmovisin, territorio
indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopol-
tica, administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud y
cultura.
V. Territorio indgena: Porcin del territorio nacional constituida
por espacios continuos y discontinuos ocupados y posedos por
los pueblos y comunidades indgenas, en cuyos mbitos espa-
cial, material, social y cultural se desenvuelven aquellos y ex-
presan sus (sic) forma especfica de relacin con el mundo, sin
detrimento alguno de la soberana nacional del Estado Mexi-
cano ni de las autonomas del estado de Oaxaca y sus muni-
cipios.
VI. Derechos individuales: Las facultades y las prerrogativas
que el orden jurdico oaxaqueo otorga a todo hombre o mu-
jer, independientemente de que sea o no integrante de un pue-
blo o comunidad indgena, por el solo hecho de ser personas.
VII. Derechos sociales: Las facultades y prerrogativas de natu-
raleza colectiva que el orden jurdico oaxaqueo reconoce a los
pueblos y comunidades indgenas, en los mbitos poltico, eco-
nmico, social, cultural y jurisdiccional, para garantizar su exis-
tencia, pervivencia, dignidad, bienestar y no discriminacin
basada en la pertenencia a aqullos.
VIII. Sistemas normativos internos: Conjunto de normas jurdi-
cas orales de carcter consuetudinario que los pueblos y comu-
nidades indgenas reconocen como vlidas y utilizan para
regular sus actos pblicos y sus autoridades aplican para la
resolucin de sus conflictos.
55
ESTUDIOS AGRARIOS
IX. Autoridades municipales: Aquellas que estn expresamente
reconocidas en la Constitucin Poltica del Estado, en la Ley
Orgnica Municipal del Estado, en el libro IV del Cdigo de Ins-
tituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca.
X. Autoridades comunitarias: Aquellas que los pueblos y comu-
nidades indgenas reconocen como tales con base en sus sis-
temas normativos internos, los cuales pueden o no coincidir
con las municipales. Dentro de stas se encuentran las que
administran justicia.
La comunidad indgena en el estado de Jalisco
Artculo 15. Los rganos del poder pblico del estado provee-
rn las condiciones para el ejercicio pleno de la libertad de los
individuos y grupos que integran la sociedad y propiciarn su
participacin en la vida social, econmica y cultural de la enti-
dad para ello:
III. Las leyes propiciarn el desarrollo social, econmico y
cultural de las comunidades a que se refiere el prrafo prime-
ro del Artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, sobre la base del respeto a sus tradiciones,
costumbres, usos, lenguas, recursos, valores y formas espec-
ficas de organizacin social, atendiendo a la composicin plu-
ricultural de la Nacin Mexicana, sustentada originalmente en
sus pueblos indgenas.
27

La comunidad indgena en el estado de Veracruz
En la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de
Veracruz:
Artculo 6
o
. Todo hombre tiene el deber de acatar las leyes, dis-
posiciones y reglamentos expedidos por autoridad legtima, con
arreglo a sus facultades legales.
27
Peridico Oficial del estado de Jalisco, 17-jul-94.
56
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
El estado de Veracruz tiene una composicin pluricultural
sustentada, originalmente en sus pueblos indgenas. La Ley
proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas,
usos, costumbres, recursos y formas especficas de organiza-
cin social, y garantizar a sus integrantes el efectivo acce-
so a la jurisdiccin del estado. En los juicios y procedimientos
en que aquellos sean parte, se tomarn en cuenta sus prc-
ticas y costumbres jurdicas en los trminos que establezca la
Ley.
Artculo 68. Son facultades y obligaciones de la Legislatura:
XXXVI. Dictar las leyes a que se refiere la fraccin VII (p-
rrafo segundo) del Artculo 27 de la Constitucin General.
28
La comunidad indgena en el estado de San Luis Potos
En la Constitucin del estado de San Luis Potos se reform
el artculo 5
o
de su Constitucin, en 1992, para establecer defini-
ciones generales sobre los pueblos indgenas y los derechos
humanos.
En 1993 se instaur un Comit de Etnodesarrollo, con la fun-
cin de regular el gasto pblico en las zonas indgenas. El perfil de
la huasteca recoge informacin al respecto y documenta que la ac-
cin de este comit es restringida debido a la falta de mecanismos
de participacin de las organizaciones indgenas, de manera que sus
acciones no llegan an a los municipios, sino que su trabajo se limita
a la coordinacin de instituciones asentadas esencialmente en la
capital del estado.
29
La comunidad indgena en el Proyecto de San Andrs
Larrinzar o del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
Una propuesta alternativa de una nueva relacin entre el Esta-
do mexicano y los pueblos indgenas fue planteada en los Acuerdos
28
Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, 5-enero-93.
29
Consltese Relacin del estado y los pueblos indgenas, en Perfil de los pueblos Teenek de la
Huasteca Potosina, 1992.
57
ESTUDIOS AGRARIOS
de Paz de San Andrs Larrinzar, en el estado de Chiapas, en 1996,
propuesta cuyo contenido podemos sintetizar en:
1. Reconocer la personalidad jurdica a los pueblos indgenas
en la Constitucin.
2. Ampliar la participacin y representacin poltica.
3. Garantizar acceso pleno a la justicia.
4. Promover las manifestaciones culturales de los pueblos in-
dgenas.
5. Asegurar la educacin y capacitacin.
6. Garantizar la satisfaccin de necesidades bsicas.
7. Impulsar la produccin y el empleo, y
8. Proteger a los indgenas.
30
La comunidad indgena en el mbito internacional
La comunidad indgena en la Organizacin Internacional del
Trabajo
En el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Tra-
bajo (OIT), sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Indepen-
dientes, encontramos:
Artculo 1
1. El presente Convenio se aplica:
a) A los pueblos tribales en pases independientes, cuyas con-
diciones sociales, culturales y econmicas les distingan de otros
sectores de la colectividad nacional, y que estn regidos total
o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por
una legislacin especial;
b) A los pueblos en pases independientes, considerados in-
dgenas por el hecho de descender de poblaciones que habi-
30
Proyecto de San Andrs Larrinzar o del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional.
58
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
taban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertene-
ce el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cual-
quiera que sea su situacin jurdica, conserven todas sus pro-
pias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o
parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad tribal deber considerarse
un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se
aplican las disposiciones del presente Convenio.
3. La utilizacin del trmino pueblos en este Convenio no
deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin
alguna en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a
dicho trmino en el derecho internacional.
31
La comunidad indgena en el Banco Mundial
Los trminos poblaciones indgenas, minoras tnicas indge-
nas, grupos tribales y tribus registradas describen a grupos socia-
les con una identidad social y cultural distinta a la de la sociedad
dominante, que los hace vulnerables y los pone en desventaja en el
proceso de desarrollo. Para los fines de esta directriz, el trmino
poblaciones indgenas ser utilizado para referirse a estos grupos.
Las poblaciones indgenas pueden ser identificadas, en deter-
minados grados, de las siguientes caractersticas:
Gran apego al territorio ancestral y los recursos naturales de
esas reas;
Identificacin propia, e identificacin por otros, como miembros
de un grupo cultural distinto;
Una lengua indgena, comnmente diferente a la lengua na-
cional;
Presencia de instituciones sociales y polticas consuetudinarias, y
Produccin principalmente orientada hacia la subsistencia.
32
31
OIT, Actas provisionales, Septuagsima sexta reunin, Ginebra, 1989.
32
Banco Mundial, Directriz Operacional OD-4.20, Pueblos Indgenas, septiembre de 1991.
59
ESTUDIOS AGRARIOS
Comunidades de hecho y de derecho
Ahora bien, por comunidades de derecho debemos entender los
ncleos de poblacin indgenas que recibieron la confirmacin de las
tierras que posean con anterioridad al proceso de conquista, median-
te mercedes reales de la corona espaola en la Colonia, y aquellos
que fueron beneficiados con tierras por la citada corona como parte
del proceso de concentracin (reduccin) de los pueblos indgenas
en la poca.
33
Las comunidades de hecho, de facto, fueron reconocidas como
aquellas que mantuvieron el estado comunal aun sin tener ttulos
primordiales, que por circunstancias mantuvieron el respeto a su r-
gimen interno.
34
Para poder entender y aclarar esta clasificacin citamos el si-
guiente criterio jurisprudencial:
Comunidades agrarias de hecho y de derecho, personalidad de
las. En relacin con la distincin entre comunidades de hecho y de
derecho, y comunidades verdaderas copropietarias sujetas al derecho
civil, cabe efectuar las siguientes consideraciones: la propiedad de
los indios sufri muchos ataques a partir de la conquista espaola,
pero, al decir de algunos historiadores, la propiedad ms respetada
fue la que perteneca a los barrios (calpulli), propiedad comunal de
los pueblos. Sin embargo, cuando se empez a legislar sobre la pro-
piedad, se orden respetar la de los indios y por medio de varias dis-
posiciones se procur organizar sobre las mismas bases generales
que la sustentaban antes de la conquista, a saber, en la forma de
propiedad comunal. La mayor parte de la propiedad de los pueblos
indgenas qued, por tanto, como en la poca precolonial. Algunos
de esos pueblos vieron confirmada su posesin inmemorial, anterior
a la Colonia, por los reyes de Espaa, durante el Virreinato; otros
recibieron tierras, por orden de dichos monarcas durante el gran pro-
ceso de concentracin de los indios dispersos, en pueblos, que se
33
Rivera Rodrguez, Isaas, El Nuevo Derecho Agrario Mexicano. McGraw-Hill, serie jurdica, 2
a
ed., p. 171.
34
Op. cit., p. 171.
60
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
efectu en cumplimiento, entre otras, de las Cdulas de 21 de mar-
zo de 1551 y 19 de febrero de 1560. En la ley de 6 de enero de
1915, promulgada por Venustiano Carranza, uno de los consideran-
dos deca: Que segn se desprende de los litigios existentes, siem-
pre han quedado burlados los derechos de los pueblos y
comunidades, debido a que, careciendo ellos conforme al Artculo 27
de la Constitucin Federal de capacidad para adquirir y poseer bie-
nes races, se les haca carecer tambin de personalidad jurdica
para defender sus derechos. En la 61 sesin ordinaria del Congre-
so Constituyente de Quertaro, celebrada la tarde del jueves 25 de
enero de 1917, se present una iniciativa, suscrita por varios dipu-
tados, referente a la propiedad en la Repblica. Entre los prrafos
importantes de la exposicin de motivos de la iniciativa, se encuen-
tran los que a continuacin se transcriben: Los derechos de domi-
nio concedidos a los indios eran alguna vez individuales y
semejantes a los de los espaoles, pero generalmente eran dados a
comunidades y revestan la forma de una propiedad privada restrin-
gida. Aparte de los derechos expresamente concedidos a los espa-
oles y a los indgenas, los reyes, por el espritu de una piadosa
jurisprudencia, respetaban las diversas formas de posesin de hecho
que mantenan muchos indios, incapaces todava, por falta de desa-
rrollo evolutivo, de solicitar y de obtener concesiones expresas de
derechos determinados. Por virtud de la independencia se produjo en
el pas una reaccin contra todo lo tradicional y por virtud de ella, se
adopt una legislacin civil incompleta, porque no se refera ms que
a la propiedad plena y perfecta, tal cual se encuentra en algunos
pueblos de Europa. Esa legislacin favoreca a las clases altas, des-
cendientes de los espaoles coloniales, pero dejaba sin amparo y sin
proteccin a los indgenas. Aunque desconocidas por las leyes des-
de la independencia, la propiedad reconocida y la posesin respetada
de los indgenas, seguan, si no de derecho, s de hecho regidos por
las leyes coloniales; pero los despojos sufridos eran tantos, que no
pudiendo ser remediados por los medios de la justicia, daban lugar
61
ESTUDIOS AGRARIOS
a depredaciones compensativas y represiones sangrientas. Ese mal
se agrav de la Reforma en adelante, porque los fraccionamientos
obligados de los terrenos comunales de los indgenas, si favorecie-
ron la formacin de la escasa propiedad pequea que tenemos, priv
a los indgenas de nuevas tierras, puesto que a expensas de las que
antes tenan, se form la referida pequea propiedad. Precisamente
el conocimiento exacto de los hechos sucedidos, nos ha servido para
comprender las necesidades indeclinables de reparar los errores
cometidos. Es absolutamente necesario que en lo sucesivo nuestras
leyes no pasen por alto los hechos que palpitan en la realidad, como
hasta ahora ha sucedido, y es ms necesario an, que la ley cons-
titucional, fuente y origen de todas las dems que haban de dictarse,
no eluda, como lo hizo la de 1857, las cuestiones de propiedad por
miedo a las consecuencias. As pues, la Nacin ha vivido durante
cien aos con los trastornos producidos por el error de haber adop-
tado una legislacin extraa e incompleta en materia de propiedad,
preciso ser reparar ese error para que aquellos trastornos tengan
fin. Volviendo a la legislacin civil, como ya dijimos, no conoce ms
que la propiedad privada perfecta; en los Cdigos Civiles de la Re-
pblica, apenas hay una que otra disposicin para las corporaciones
de plena propiedad privada permitidas por las leyes constitucionales,
en ninguna hay una sola disposicin que pueda regir ni la existen-
cia, ni el funcionamiento, ni el desarrollo de todo ese mundo de co-
munidades que se agita en el fondo de nuestra constitucin social.
Las leyes ignoran que hay condueazgos, rancheras, pueblos, con-
gregaciones, tribus, etctera; y es verdaderamente vergonzoso que,
cuando se trata de algn asunto referente a las comunidades men-
cionadas, se tienen que buscar las leyes aplicables en las
compilaciones de la poca colonial que no hay cinco abogados en
toda la Repblica que conozcan bien. En lo sucesivo, las cosas cam-
biarn. El proyecto que nosotros formulamos reconoce tres clases de
derechos territoriales que real y verdaderamente existen en el pas;
la de la propiedad privada plena, que puede tener sus dos ramas, o
62
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
se la individual y la colectiva, la de la propiedad privada restringida
de las corporaciones o comunidades de poblacin y dueas de tie-
rras y aguas posedas en comunidad; y la de poseedores de hecho,
cualquiera que sea el motivo y condicin. A establecer la primera
clase, van dirigidas las disposiciones de las fracciones I, II, III, V, VI
y VII de la proposicin que presentamos; a establecer la segunda,
van dirigidas las disposiciones de las fracciones IV y VIII; a incorpo-
rar la tercera con las otras dos van encaminadas las disposiciones
de la fraccin XIII. La iniciativa anteriormente citada, previo dictamen
y discusin, se aprob con modificaciones y pas a ser el Artculo 27
de la nueva Constitucin, la fraccin IV de la iniciativa pas a ser la
fraccin VI del texto, que fue aprobado en los siguientes trminos:
VI. Los condueazgos, rancheras, pueblos, congregaciones, tribus
y dems corporaciones de poblacin que de hecho o por derecho
guarden el estado comunal, tendrn capacidad para disfrutar en co-
mn las tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o que les
hayan restituido o restituyeren conforme a la Ley de 6 de enero de
1915, entretanto la ley determina la manera de hacer el repartimiento
nicamente de las tierras. Mediante reforma publicada en el Diario
Oficial de 10 de enero de 1934, la fraccin VI pas a ser fraccin VII
en la siguiente redaccin: VII. Los ncleos de poblacin que de
hecho o por derecho guarden el estado comunal, tendrn capacidad
para disfrutar en comn las tierras que les pertenezcan o que se les
hayan restituido o restituyeren. En el dictamen emitido por las Co-
misiones Unidas, la Agraria 2 de Puntos Constitucionales y 1 de
Gobernacin y Presidente de la Gran Comisin de la Cmara de
Diputados, nicamente se dice que ya es tiempo de buscar una re-
daccin definitiva del Artculo 27 constitucional y que: El punto de
categora poltica por ejemplo, ha quedado totalmente eliminado, y en
el texto que hoy se propone se habla genricamente de ncleos de
poblacin, en lugar de hacer la enumeracin posiblemente restricti-
va de pueblos, rancheras, etctera. En la reforma publicada en el
Diario Oficial del 6 de diciembre 1937, la fraccin VII del Artculo 27
63
ESTUDIOS AGRARIOS
constitucional se adicion y desde esa fecha ha tenido la misma
redaccin. Los breves datos histricos y jurdicos aqu expuestos, en
punto a las comunidades indgenas, permite concluir que por comu-
nidad de derecho el constituyente quiso referirse a aquellos grupos
de indgenas que vieron confirmada su posesin por los reyes de
Espaa durante la poca colonial, o que recibieron tierras durante el
proceso de concentracin de los indios dispersos, en pueblos, duran-
te dicha poca, o que por cualquier otro ttulo tuvieran reconocido su
derecho a determinadas tierras, bosques y aguas; y atribuy existen-
cia jurdica a las comunidades de hecho, al reconocerles existencia
jurdica constitucional a las posesiones respetadas por los monarcas
espaoles, aun cuando no tuvieren ttulo, o aquellas posesiones que
a partir de la conquista adquirieron algunos pueblos. Y por ltimo, el
aceptar la tesis de una tercera categora de comunidades, sin perso-
nalidad para comparecer ante una autoridad judicial, es regresar al
estado que guardaban las comunidades en el periodo comprendido
entre la consumacin de la Independencia y la Constitucin de 1917
y que se agrav por la ley de 25 de junio de 1856. Finalmente, el
Artculo 27, fraccin VII constitucional, reconoce personalidad jurdi-
ca a los ncleos de poblacin que de hecho o por derecho guarden
el estado comunal, sin hacer distincin entre las que tengan ttulos
coloniales o de la poca independiente y las que no tengan ttulo
alguno y s la norma fundamental no distingue, el intrprete tampo-
co puede hacer distincin.
Amparo en revisin 68/71 J. Isabel Lara Velsquez y otro, 11
de octubre de 1971, unanimidad de cuatro votos. Ponente: Carlos del
Ro Rodrguez.
Informe 1971. Segunda Sala. p. 42.
La comunidad agraria como forma de tenencia
Respecto al estudio de las comunidades agrarias, existen tantos con-
ceptos como estudios en la materia, por los que citaremos algunos de
los que consideramos ms importantes en los ltimos tiempos.
64
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Para el Dr. Arturo Warman:
(...) la comunidad agraria es una organizacin de gente en la
misma posicin social y que comparte el derecho a un mismo
espacio territorial. Dicho en otras palabras: es una organizacin
de una clase especfica, el campesinado, por medio de la cual
se realizan negociaciones colectivas con otras fuerzas de la
sociedad con el fin de obtener las condiciones para la subsis-
tencia y reproduccin de una colectividad y de cada una de las
unidades que la forman.
35
Mario Ruiz Massieu hace referencia al documento presentado por
Mxico en la Segunda Conferencia Mundial de Reforma Agraria Rural
celebrada en la sede de la FAO en Italia, publicado en 1979, donde
se seala que:
() La comunidad es el ncleo de poblacin con personalidad
jurdica y es titular de derechos agrarios, reconocidos por reso-
lucin presidencial restitutoria o de confirmacin, sobre sus tie-
rras, pastos, bosques y aguas, y como unidad de produccin
cuenta con rganos de decisin, ejecucin y control, que
funcionan de acuerdo con los principios de democracia interna,
cooperacin y autogestin conforme a sus tradiciones y cos-
tumbres.
36
Por su parte el Dr. Isaas Rivera Rodrguez, nos dice que:
Las comunidades son los ncleos agrarios con personalidad ju-
rdica y patrimonio propio constituido por las tierras, bosques y
aguas que les hubieran sido reconocidas, restituidas o conver-
35
Warman, Arturo, Notas para una redefinicin de la comunidad agraria, en Revista Mexicana de So-
ciologa, nm. 3, julio-septiembre 1985, Mxico, p. 11.
36
Ruiz Massieu, Mario, Derecho Agrario Revolucionario, Mxico, 1987, p. 235, 236.
65
ESTUDIOS AGRARIOS
tidas, las cuales, desde su constitucin, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, respecto de aquellas que
conserven el estado comunal de explotacin y aprovechamien-
to. Por otra parte, su organizacin y administracin interna es
regulada por la ley y la costumbre.
37
El Dr. Guillermo Gabino Vsquez Alfaro nos dice que por comunidad
agraria debe entenderse
...a la persona jurdica colectiva titular de derechos agrarios
reconocida, desde luego por el derecho positivo, constituida
previamente por sujetos jurdicos individuales entre s por tra-
diciones y costumbres y generalmente por lazos tnicos, cuyo
patrimonio colectivo se constituye primordialmente por bienes
dedicados a la explotacin agropecuaria, con un rgimen inter-
no que comprende adems de la asamblea general de comu-
neros, rganos de representacin y de administracin y que
tiene su origen generalmente en situaciones jurdicas y so-
ciolgicas ancestrales que de derecho y aun de hecho, dan
lugar al reconocimiento legal del ncleo como comunidad agra-
ria poseedora de la personalidad jurdica propia del derecho
agrario.
38
Es decir, a la comunidad agraria la crea la realidad y la ley debe
reconocer su existencia y en su caso, propiciar su desarrollo, sin que
ste constituya una realidad lograda en toda institucin.
39
La comunidad en la nueva legislacin agraria
En la nueva legislacin agraria encontramos un captulo V,
inmensamente reducido, compuesto por tan slo diez artculos (98 al
37
Rivera Rodrguez, Isaas, Nuevo Derecho Agrario Mexicano, McGraw-Hill, serie jurdica, 2
a
ed., p. 132.
38
Vsquez Alfaro, Guillermo Gabino. Derecho Agrario Mexicano, Editorial PAC, Mxico, 2000, p. 122.
39
Op. cit., p. 122.
66
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
107), de los cuales, uno no le corresponde en consideracin respecto
a los ejidos que deseen convertirse en comunidades y otro, en el sen-
tido de que la comunidad pueda convertirse en ejido, y otro ms que
tan slo remite a las disposiciones del ejido para aplicarse a la comu-
nidad en lo que no contravenga las disposiciones especficas referen-
tes a la comunidad, es decir, a falta de disposicin expresa, aplicar
supletoriamente lo concerniente al ejido, por lo que en realidad son
siete artculos que tratan de normar la propiedad comunal.
Acciones agrarias de las que deriva el reconocimiento de un
ncleo agrario como comunidad
El reconocimiento como comunidad a los ncleos agrarios deriva de
los siguientes procedimientos:
I. Una accin agraria de restitucin para las comunidades des-
pojadas de su propiedad;
II. Un acto de jurisdiccin voluntaria promovido por quienes
guardan el estado comunal cuando no exista litigio en materia
de posesin y propiedad comunal.
III. La resolucin de un juicio promovido por quienes conservan
el estado comunal cuando exista litigio u oposicin de parte in-
teresada respecto a la solicitud del ncleo; o
IV. El procedimiento de conversin de ejido a comunidad.
De estos procedimientos se deriva el registro correspondiente
en los registros Pblico de la Propiedad y Agrario Nacional (art. 98
LA).
Efectos jurdicos sobre su reconocimiento
Los efectos jurdicos del reconocimiento de la comunidad son:
I. La personalidad jurdica del ncleo de poblacin y su propie-
dad sobre la tierra;
67
ESTUDIOS AGRARIOS
II. La existencia del comisariado de bienes comunales como
rgano de representacin y gestin administrativa de la asam-
blea de comuneros en los trminos que establezca el estatuto
comunal y la costumbre.
III. La proteccin especial a las tierras comunales que las hace
inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo que se
aporten a una sociedad en los trminos del artculo 100 de
esta ley, y
IV. Los derechos y las obligaciones de los comuneros confor-
me a la ley y el estatuto comunal (art. 99 LA).
Uso y divisin de sus tierras y su aportacin para constituir
sociedades civiles o mercantiles
La comunidad determinar el uso de sus tierras, su divisin en dis-
tintas porciones segn distintas finalidades y la organizacin para el
aprovechamiento de sus bienes.
Podr constituir sociedades civiles o mercantiles, asociarse con
terceros, encargar la administracin o ceder temporalmente el uso y
disfrute de sus bienes para su mejor aprovechamiento.
La asamblea, con los requisitos de asistencia y votacin previs-
tos para la fraccin IX del artculo 23, podr decidir transmitir el do-
minio de reas de uso comn a estas sociedades en los casos de
manifiesta utilidad para el ncleo y en los trminos previstos por el
artculo 75 (art. 100 LA).
Estado individual de comuneros y sus derechos
La comunidad implica el estado individual de comunero y, en su
caso, le permite a su titular el uso y disfrute de su parcela y la ce-
sin de sus derechos sobre la misma en favor de sus familiares y
avecindados, as como el aprovechamiento y beneficio de los bienes
de uso comn en los trminos que establezca el estatuto comunal.
El beneficiario por la cesin de derecho de un comunero adquirir la
calidad de comunero.
68
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Cuando no exista litigio, se presume como legitima la asigna-
cin de parcelas existentes de hecho en la comunidad (art. 101 LA).
En los casos en que no exista asignacin de parcelas individua-
les se presumirn iguales, mientras no se pruebe lo contrario, los de-
rechos correspondientes a los comuneros (art. 102 LA).
Formas de organizacin y funcionamiento
El rgano supremo es la asamblea general de la comunidad, con-
tando con el comisariado de bienes comunales como rgano de re-
presentacin y gestin administrativa y en los trminos que
establezca el estatuto comunal y la costumbre (art. 99 frac. III LA);
pero adems, para fines de administracin, las comunidades pue-
den establecer grupo o subcomunidades a los que la asamblea im-
pondr el rgimen de organizacin interna, as como sus rganos
de representacin y gestin administrativa, todo ello sin perjuicio de
las facultades de los rganos generales de la asamblea (art. 105
LA). En consecuencia, la asamblea podr establecer la organizacin
interna que considere pertinente para mejorar su administracin y
constituir las formas de representacin interna que estime conve-
nientes (comits, comisiones, delegados o cualquier otra designa-
cin), sin menoscabo de su propia autoridad ni la del comisariado
de bienes comunales.
40
Estatuto comunal
Es el instrumento normativo fundado en los usos y costumbres del
poblado respectivo, que entre otros rubros contiene los principios,
formas y facultades de los rganos de representacin y administra-
cin; los derechos y obligaciones de los comuneros, as como el
procedimiento y los requisitos para reconocerles tal carcter; las nor-
mas y procedimientos para la transmisin de derechos sobre las tie-
rras en favor de familiares y avecindados, las normas sobre el
40
a
ed., p. 174.
69
ESTUDIOS AGRARIOS
aprovechamiento racional y sostenido de sus recursos naturales, as
como las sanciones tradicionales a que se hagan acreedores los
infractores del mismo.
La regularizacion de la tierra en la comunidad
agraria por la aplicacin supletoria y analgica
del procedimiento operativo del PROCEDE
A partir de la reforma constitucional de 1992 y la promulgacin de la
Ley Agraria, as como en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000,
como tambin en el Programa Sectorial Agrario 1995-2000, las ins-
tituciones del Sector Agrario iniciaron acciones de lo que ahora es el
Programa de Ordenamiento de la Propiedad Rural, que comprende
los siguientes asuntos:
Abatimiento del rezago agrario.
Regularizacin de predios en posesin precaria o irregular.
Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Ur-
banos..
Certificacin de comunidades.
Regularizacin de colonias agropecuarias.
Deslindes de terrenos baldos, declaratoria y, en su caso, ena-
jenacin de terrenos nacionales.
Regularizacin de la pequea propiedad.
41
Como se observa, del Programa para el Ordenamiento de la Propie-
dad Rural establecido por el Sector Agrario SRA, PA, RAN adems
INEGI y SEDESOL con lo que respecto a la comunidad, se implementa
el programa de certificacin de comunidades.
Este programa difiere totalmente con relacin a los ejidos para
quienes se implement el Programa de Certificacin de Derechos
Ejidales y Titulacin de Solares, lo que se confirma con el Reglamen-
to de la Ley Agraria en materia de certificacin de derechos ejidales
y titulacin de solares, as como el procedimiento operativo imple-
41
Sector Agrario. La transformacin agraria. Origen-evolucin-retos, v. 1 p. 106.
70
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
mentado, el cual est diseado para aplicarse al ejido y no a la co-
munidad.
Del proyecto de los programas de ordenamiento de la propie-
dad rural citado, se infiere que son programas totalmente diferentes
y con efectos jurdicos y resultados tambin diferentes, por tratarse
de tierras cuyo origen es diferente y por tanto el procedimiento ope-
rativo debe ser diferente.
Al hacer un anlisis de la actual fraccin VII del Artculo 27
constitucional, encontramos que en el mismo se establecen coinci-
dencias y diferencias entre la comunidad y el ejido:
71
ESTUDIOS AGRARIOS
Comunidad
1. Reconoce personalidad jurdica.
2. Proteccin de la propiedad de sus tie-
rras, tanto para asentamiento humano
como para actividades productivas.
3. La Ley regular el aprovechamiento
de tierras, bosques y aguas de uso co-
mn.
4. La Ley regular el ejercicio de los de-
rechos de los comuneros sobre su tierra.
5. La Ley establecer los procedimientos
para los cuales (los) comuneros, po-
drn asociarse entre s, con el estado y
con terceros y otorgar el uso de sus tie-
rras
6. La Ley proteger la integridad de las
tierras de los pueblos indgenas.
Ejido
1. Reconoce personalidad jurdica.
2. Proteccin de la propiedad de sus tie-
rras, tanto para asentamiento humano
como para actividades productivas.
3. La Ley regular el aprovechamiento
de tierras bosques y aguas de uso co-
mn.
4. La Ley regular el ejercicio de los de-
rechos de los ejidatarios sobre su parce-
la.
5. La Ley establecer los procedimientos
para los cuales (los) ejidatarios po-
drn asociarse entre s, con el estado y
con terceros y otorgar el uso de sus tie-
rras.
6. Tratndose de los ejidatarios, La Ley
establecer los procedimientos para:
a. Transmitir sus derechos parcelarios
entre los miembros del ncleo de pobla-
cin.
b. Fijar los requisitos y procedimientos
conforme a los cuales la asamblea ejidal
otorgar al ejidatario el dominio sobre su
parcela.
c. En caso de enajenacin de parcelas
se respetar el derecho de preferencia
que prevea la Ley.
d. Dentro de un mismo ncleo de pobla-
cin, ningn ejidatario podr ser titular de
ms tierra que la equivalente al 5 por
ciento del total de las tierras ejidales.
72
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
De donde observamos que el ejido y la comunidad son coinci-
dentes en los cinco primero puntos, la diferencia estriba en el sex-
to, por cuanto en el ejido se otorga facultades a los ejidatarios para
ceder su parcela, adquirir el dominio pleno de ella y la limitacin en
la adquisicin de derechos sobre las tierras ejidales; por otro lado, la
Constitucin determina que la ley proteger la integridad de las tie-
rras de los pueblos indgenas.
Para poder entender esta situacin, o por lo menos aclararla en
el sentido de que si bien es cierto, el proyecto intersectorial considera
dos programas distintos, cules son las razones por las cuales se
aplica un solo procedimiento operativo y por analoga una misma
reglamentacin y cules son las variantes del PROCEDE con relacin
a la comunidad agraria.
Justificacin de la aplicacin supletoria y analgica
del procedimiento operativo del PROCEDE en comuni-
dades
Planteamos que existen dos razones:
Primero. El artculo 107 de la Ley Agraria, al establecer que son
aplicables las disposiciones del ejido a la comunidad en todo cuan-
to no contravenga las disposiciones del captulo relativo a la comu-
nidad contenida en dicho ordenamiento agrario, nos permite hacer un
anlisis de las dos modalidades del rgimen de propiedad social, en
donde observamos que entre ejido y comunidad existe una gran si-
militud, como vemos en el siguiente cuadro analtico:
73
ESTUDIOS AGRARIOS
Marco legal vigente-Ley Agraria
EJIDO
Organizacin social constituida por
hombres y mujeres.
Creado por:
a) Accin dotatoria ( arts. 9-43)
b) Por resolucin presidencial o resolu-
cin judicial.
c) Resolucin administrativa-conversin
(RAN, Ley Agraria, art. 23-F. XIII).
rganos de representacin y gestin
administrativa.
Personalidad jurdica.
Patrimonio propio.
Imprescriptible, inembargable e inalie-
nable (asentamiento humano y tierras de
uso comn).
Excepto:
Asentamiento humano: solares urba-
nos.
Tierras de uso comn (art. 75 LA)
Tierras parceladas:
Enajenar (art. 80 y 84 LA).
Ceder (art. 20 LA)
Transmitir.
Arrendar (art. 79 LA)
Mediera (art. 79 LA)
Aparcera (art. 79 LA)
Asociacin (arts. 45 y 79 LA)
Hipotecar o gravar (art. 46 LA)
Adopcin del dominio pleno.
COMUNIDAD
Organizacin social constituida por
hombre y mujeres.
Ncleo de poblacin que guarda el es-
tado comunal.
Reconocida por las siguientes acciones:
a) Reconocimiento o restitucin de sus
bienes.
b) Por resolucin presidencial o resolu-
cin judicial.
c) Resolucin administrativa-conversin
(RAN, Ley Agraria-98-F. V).
rganos de representacin y gestin
administrativa.
Personalidad jurdica.
Propiedad sobre sus tierras.
Proteccin especial: inalienable, impres-
criptible e inembargable:
Proteccin especial al asentamiento hu-
mano.
Excepto: por analoga establecida en el
Art. 107 LA:
Tierras de uso comn (arts. 75 y 100
LA)
Tierras parceladas:
Enajenar (art. 80 y 84 LA).
Ceder (art. 20 LA)
Transmitir.
Arrendar (art. 79 LA).
74
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Constitucin de Sociedades Rurales.
Constitucin de Sociedades Civiles.
Constitucin de Sociedades Mercanti-
les.
Mediera (art. 79 LA)
Aparcera (art. 79 LA)
Asociacin (arts. 45 y 79 LA)
Hipotecar o gravar (art. 46 LA)
Adopcin del dominio pleno.
Constitucin de Sociedades Rurales.
Constitucin de Sociedades Civiles
Constitucin de Sociedades Mercan-
tiles.
EJIDO
I. Art. 21 y 41, Ley Agraria.
Son rganos de los ejidos:
1. Asamblea.
2. Comisariado Ejidal.
3. El Consejo de Vigilancia.
rgano de Participacin
4. Junta de Pobladores.
II. Reglamento Interno (art. 10 Ley Agra-
ria).
III. Divisin de las tierras (art. 56, Ley
Agraria).
Asentamiento humano.
Uso comn.
Parcelada.
Organizacin interna
COMUNIDAD
I. Arts. 41, 99, fraccin II, 107 de la Ley
Agraria.
rganos de representacin y gestin ad-
ministrativa:
1. Asamblea.
2. El Comisariado de Bienes Comunales.
3. El Consejo de Vigilancia.
4. Comits, comisiones, delegados, etc.
(art. 105).
rgano de Participacin
1. Junta de Pobladores.
II. Estatuto Comunal (art. 99, fracs. II y
IV, Ley Agraria).
III. Por analoga establecida en el art.
107 LA), divisin de las tierras:
Asentamiento humano.
Uso comn.
Parcelada.
75
ESTUDIOS AGRARIOS
Tipo de tenencia y
marco jurdico:
Ley Agraria
COMUNIDAD
EJIDO
Accin: Certifica-
cin de derechos
agrarios-PROCEDE.
Acreditacin de derechos
Sujetos de dere-
chos
Comuneros.
Posesionarios.
Avecindados.
Ejidatario.
Posesionario.
Avecindado.
Asignacin de
derechos
- Parcelarios.
- Sobre tierras de
uso comn.
- Sobre solares.
- Parcelarios.
- Sobre tierras de
uso comn.
- Sobre solares.
Forma de acreditar
la propiedad y la
posesin (LA)
- Certificado de
derechos agrarios.
- Certificado
parcelario.
- Certificado de
derechos a tierras
de uso comn.
- Resolucin
judicial o de
autoridad compe-
tente.
- Resolucin de
asamblea
(art. 23, frac. II, LA)
- Certificado de
derechos agrarios.
- Certificado
parcelario.
- Certificado de
derechos a tierras
de uso comn.
- Resolucin
judicial o de
autoridad compe-
tente.
- Resolucin de
asamblea (art. 23,
frac. II, LA).
76
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
SUJETOS
EJIDATARIOS
Sucesin de derechos
EJIDO
COMUNIDAD
PROCEDIMIENTO
1. Lista de suce-
sin, art. 17 de la
Ley Agraria.
Orden de preferen-
cia:
- Cnyuge
- Concubina-
concubinario
- A uno de sus
hijos
- A un ascendiente
- A cualquier
persona
Ante el RAN o
fedatario pblico.
2. No hubo
designacin: art.
18 de la Ley
Agraria.
Orden de preferen-
cia:
- Cnyuge
- Concubina-
concubinario
- A uno de los hijos
- A uno de los
ascendientes
- A cualquier otra
persona.
SUJETOS
COMUNEROS
PROCEDIMIENTO
1. Lista de suce-
sin. art. 17 de la
Ley Agraria.
Orden de prefe-
rencia:
- Cnyuge
- Concubina-
concubinario
- A uno de sus
hijos
- A un ascendiente
- A cualquier
persona
Ante el RAN o
Fedatario Pblico.
2. No hubo
designacin: art.
18 de la Ley
Agraria.
Orden de preferen-
cia:
- Cnyuge
- Concubina-
concubinario
- A uno de los hijos
- A uno de los
ascendientes
- A cualquier otra
persona.
77
ESTUDIOS AGRARIOS
Segundo. Aunque en muchos casos es difcil distinguir en la
prctica a los ejidos de las comunidades, hay diferencias importan-
tes. Por ello la regularizacin de las comunidades no culmina nece-
sariamente con la expedicin de documentos que amparen derechos
individuales, pues regularizacin y certificacin son dos conceptos
diferentes, a los que corresponden distintas acciones. La regulariza-
cin implica la definicin e identificacin precisa de las tierras, evitan-
do o solucionando con ello conflictos con otros ncleos agrarios, con
propietarios privados o dentro de la propia comunidad. La certifica-
cin se materializa en la expedicin de documentos que indican la
asignacin de derechos individuales y de uso comn.
42
Es bien cierto que para poder lograr la certificacin es necesa-
rio primeramente la observancia de determinadas normas y aplicacin
de cierto procedimiento tcnico, como en el caso que nos ocupa.
La certificacin de las comunidades slo se puede lograr con
la observancia de las disposiciones que rigen la regularizacin: art-
culos 23, 56 a 89 de la Ley Agraria, as como lo establecido en el
Reglamento de la Ley Agraria en materia de certificacin de derechos
ejidales y titulacin de solares, las Normas tcnicas para la delimita-
cin de las tierras al interior del ejido, as como las Normas tcnicas
para la localizacin, deslinde y fraccionamiento de las zonas de ur-
banizacin de ejidos y comunidades, de su ampliacin y de sus re-
servas de crecimiento, adems del comunicado conjunto de fecha 17
de abril de 1998 realizado por los titulares nacionales del INEGI, RAN
y PA, para finalmente concluir con la entrega del documento que
acredita haberse observado la normatividad y el procedimiento tc-
nico respectivo, que para este caso consiste en la entrega de los cer-
tificados respectivos por parte de la autoridad competente como lo es
el Registro Agrario Nacional.
La experiencia durante doce aos en la Procuradura Agraria,
en la que tuve la oportunidad de estar en varias residencias del es-
42
Sector Agrario. La transformacin agraria. Origen-evolucin-retos, v. 1, pp. 116-117.
78
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
tado de Oaxaca, particularmente en la Mixteca, en donde se concen-
tra el mayor nmero de ncleos agrarios de conflictos por lmites y
que en su mayora son comunidades indgenas, tuve la oportunidad
de concluir el PROCEDE en tres comunidades: San Juan umi (resi-
dencia Tlaxiaco), San Juan Pias y San Juan Huaxtepec (residencia
Huajuapan), en donde el concepto de propiedad que tienen es el de
territorialidad, del comn del pueblo, la inadmisibilidad de extraos o
terceros que puedan quebrantar sus usos y costumbres en el desen-
volvimiento de su organizacin, administracin de sus bienes y toma
de decisiones, motivo por el cual la certificacin se realiz sobre la
superficie perimetral.
Se debe tener cuidado de no transgredir los derechos de las
comunidades indgenas. En este sentido, para poder concretar la
aplicacin del PROCEDE en la comunidad, se deber atender las ca-
ractersticas especiales siguientes:
1. Al elaborar el diagnstico de la comunidad el resultado nos
indicar si sta es o no indgena, lo que nos permite determinar el
entendimiento de los sujetos, sobre los alcances jurdicos que con-
lleva la regularizacin y certificacin de sus tierras.
Recordando que no todas las comunidades son indgenas y por
lo mismo no les puede alcanzar la proteccin constitucional antes
mencionada.
2. Para el caso de que la comunidad sea indgena, y toda vez
que sus tierras deben ser protegidas en los trminos de los artcu-
los 4 y 27, fraccin VII, segundo prrafo, de la Constitucin fede-
ral, el PROCEDE se realice slo bajo la oferta institucional, que com-
prende:
a. Ratificar la delimitacin del polgono exterior;
b. Delimitar el polgono de la zona urbana, en caso de existir
anexos, delimitar tambin sus respectivas zonas de sentamiento
humano.
c. Elaboracin o actualizacin del estatuto comunal;
d. Elaboracin y actualizacin del padrn general de comuneros.
79
ESTUDIOS AGRARIOS
3. En el caso de que la comunidad no sea indgena, por el
grado de cultura y desenvolvimiento social de sus integrantes, por
determinacin de su asamblea, como rgano supremo, tiene dos
opciones, aplicar el PROCEDE:
I. Bajo la oferta institucional, que comprenden:
a. Ratificar la delimitacin del polgono exterior;
b. Delimitar el polgono de la zona urbana; en caso de existir
anexos, delimitar tambin sus respectivas zonas de sentamien-
to humano;
c. Elaboracin o actualizacin del estatuto comunal;
d. Elaboracin y actualizacin del padrn general de comuneros.
II. La delimitacin de las grandes reas, que comprende:
1. Ratificar la delimitacin del polgono exterior;
2. Delimitar el polgono de la zona urbana;
3. Delimitar y certificar el polgono de la zona parcelada;
4. Delimitar y certificar el polgono de la zona de uso comn;
5. Elaboracin o actualizacin del estatuto comunal;
6. Elaboracin y actualizacin del padrn general de comune-
ros.
Beneficios del PROCEDE
El PROCEDE permite que los ncleos y sus integrantes:
Conozcan con precisin la extensin, lmites y colindancias
del polgono ejidal.
Conozcan con certeza la extensin, lmites y colindancias de
sus parcelas y solares.
Regularicen su situacin como ejidatarios-comuneros o
posesionarios.
Tengan certidumbre sobre sus tierras a travs de los planos,
certificados y ttulos que emite e inscribe el RAN.
Disminuyen notablemente los conflictos por la posesin de
sus tierras y la sucesin de sus derechos.
80
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
Se encuentran en condiciones optimas de:
- Realizar todos los actos jurdicos permitidos por las leyes en
relacin con la propiedad ejidal-comunal, por ejemplo: sucesin,
arrendamiento, mediera, aparecera, etc.
- Contratar servicios de asesora tcnica y financiera.
- Asociarse en grupos de produccin, comercializacin, etc.
- Producir, explotar y transformar indistintamente su produccin
por s o asociados con terceros.
Se incorporen a programas productivos.
Logren la capitalizacin de sus actividades agropecuarias.
Tengan acceso a crditos, alentando adems la concurrencia
del capital privado bajo condiciones de seguridad jurdica.
Logren infraestructura til para el mejor desarrollo de sus ac-
tividades agropecuarias y forestales.
Alcancen una mejor organizacin interna de los ncleos para
la produccin.
Fundamentalmente, genera estabilidad social en los ncleos
agrarios certificados.
43
Limitaciones en la aplicacin analgica del procedi-
miento operativo del PROCEDE en comunidades
En la Ley Agraria encontramos que: Son aplicables a las comunida-
des todas las disposiciones que para los ejidos prev esta ley, en lo
que no contravengan lo dispuesto en este captulo (art. 107).
Bajo este supuesto, las Normas y el Procedimiento General
Operativo del PROCEDE a la comunidad no es posible aplicarlos en
plenitud, toda vez que encuentra, a mi modesta consideracin, cier-
tas limitaciones:
1. En primer lugar, el origen de ambas instituciones; la comuni-
dad lo crea la realidad y lo reconoce y titula la Ley (Art. 27, frac. VII;
art. 98 LA); al ejido lo crea la ley por la va de la dotacin (art. 43 LA).
43
Vsquez Alfaro, Guillermo Gabino, Derecho Agrario Mexicano, Editorial PAC, Mxico, 2000, p. 355.
81
ESTUDIOS AGRARIOS
2. La propiedad comunal en general o en su totalidad tie-
ne una proteccin especial que la hace inalienable, imprescriptible e
inembargable (art. 99 frac. III).
3. Lo comunal, en sentido amplio, implica un derecho colecti-
vo, indiviso, que se explota y aprovecha en conjunto, de tal suerte
que no puede entenderse la existencia de parcelas o superficies de-
terminadas asignadas de manera individual y formal, tal y como se
establece en la ley (art. 101 LA).
44
4. La cesin de derechos comunales es permisible, entendin-
dola slo respecto de aquellos derechos indeterminados, como par-
te alcuota del todo comunal y sin referirse a parcelas especficas.
45
5. Por la caracterstica especial de inalienabilidad, lo nico que
puede transmitir un comunero a otro comunero o a un avecindado es
el derecho de usufructo y el adquirente de dicho derecho adquiere la
calidad de comunero.
6. La proteccin especial que tienen las tierras comunales,
siendo estas inalienables, imprescriptibles e inembargables, hace que
la zona urbana de la comunidad no puede cambiar de rgimen, de
comunal a dominio pleno.
7. Por las mismas razones, el rea parcelada de hecho o eco-
nmico que existiere en la comunidad, no pueden cambiar de rgi-
men, es decir, no puede adquirirse sobre ellas el dominio pleno, no
lo contempla el artculo 100 de la Ley Agraria, hacerlo por analoga
(art. 107 LA) contraviene el artculo 99 fraccin III de dicho
ordenamiento.
8. Para el caso particular de las comunidades o pueblos ind-
genas, como se mencion, gozan de una proteccin especial para
sus usos y costumbres como para su integracin territorial, que pro-
viene de los artculos 4
o
y 27 de la Constitucin general, que esta-
blecen garantas de carcter social en virtud de que se orienta a la
44
a
ed., p. 171.
45
Op. cit., p. 171.
82
PROCURADURA AGRARIA
ANLISIS
proteccin de intereses de grupos humanos determinados en condi-
ciones de desventaja.
9. Aplicar supletoria, complementaria y analgicamente el PRO-
CEDE en comunidades agrarias, es tanto como reconocer que ejido
y comunidad son sistemas de propiedad social iguales, de ser as,
hay razn jurdica de que en la nueva legislacin agraria, an cuan-
do de manera escueta, se establezca de manera particular un cap-
tulo V para reconocer y normar a la comunidad?
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