1º Bases para Un Control Civil Democratico - 0

Bases para un Control Civil Democrtico
de la Fuerza Armada en el Per

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CIVIL DEMOCRTICO CIVIL DEMOCRTICO CIVIL DEMOCRTICO CIVIL DEMOCRTICO CIVIL DEMOCRTICO
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Narcs Serra i Serra Narcs Serra i Serra Narcs Serra i Serra Narcs Serra i Serra Narcs Serra i Serra
Ciro Alegra V Ciro Alegra V Ciro Alegra V Ciro Alegra V Ciro Alegra Varona arona arona arona arona
Ana Mara T Ana Mara T Ana Mara T Ana Mara T Ana Mara Tamayo Flores amayo Flores amayo Flores amayo Flores amayo Flores
SERRA I SERRA, NARCS
ALEGRA VARONA, CIRO
TAMAYO FLORES, ANA MARA
SERIE: DEMOCRACIA Y FUERZA ARMADA
N 1: BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRTICO DE LA FUERZA ARMADA
Instituto de Defensa Legal. IDL. Lima, diciembre del 2003
FUERZA ARMADA Y TRANSICIN DEMOCRTICA / RELACIONES CIVILES - MILI-
TARES / SOCIEDAD CIVIL Y FUERZA ARMADA
Formato: 17 x 24 cm. N de pginas: 132
No est permitida la reproduccin total o parcial de esta obra ni su tratamiento
o transmisin por cualquier medio sin autorizacin escrita del IDL.
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ISBN Obra completa: 9972-9758-3-5
ISBN Volumen 1: 9972-9758-4-3
Proyecto: La Sociedad Civil frente a la Fuerza Armada:
Desarrollando capacidad institucional de control.
Equipo responsable:
Coordinadora del Proyecto e Investigadora: Ana Mara Tamayo Flores
Investigador: Jos Robles Montoya
Asistente: Rossy Salazar Villalobos
Correccin y cuidado de edicin: Enrique Watanabe
Impresin: Tarea Grfica
La presente publicacin ha contado con el apoyo financiero de la Fundacin Ford.
NDICE
PRESENTACIN 7
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD.
NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRTICO
Narcs Serra i Serra 9
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLTICO
Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA DEMOCRTICA
Ciro Alegra Varona 29
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRTICO DE LA FUERZA ARMADA
EN EL PER
Ana Mara Tamayo Flores 75
PRESENTACIN
El libro que presentamos, titulado Bases para un control civil
democrtico de la Fuerza Armada en el Per inaugura la serie editorial
del Instituto de Defensa Legal denominada Democracia y Fuerza
Armada, a partir de un enfoque de reforma institucional del Sector
Defensa.
La preocupacin del IDL sobre las relaciones civiles - militares ha sido
constante, pero es a partir del rea de defensa y reforma militar, creada
a fines del 2002, que se cuenta con una unidad de investigacin dedicada
a examinar dicho fenmeno de manera integral, con especial atencin
en el curso de la reforma militar iniciada.
El libro compila tres artculos que abordan el examen de las complejas
relaciones civiles - militares desde una perspectiva de control civil
democrtico. La apuesta final consiste en plantear temas de una agenda
para ser tomada en cuenta a la hora de disear, desarrollar y liderar una
poltica de defensa sectorial que responda a dicha perspectiva.
El primer trabajo elaborado por Narcs Serra i Serra, experto internacional
en temas de defensa, y quien condujera a lo largo de nueve aos un
exitoso proceso de reforma militar en Espaa entre 1982 y 1990 como
ministro de Defensa, plantea un conjunto de propuestas atendibles en
el curso de un proceso de implementacin de control civil democrtico
de la Fuerza Armada. Para ello incide en que la mxima autoridad civil
del Sector -el ministro de Defensa- debe ubicarse en la cadena de mando
sobre los institutos militares, y que el instrumento imprescindible es el
Ministerio de Defensa. Complementa esta propuesta sealando que el
control civil no es una cuestin limitada al Gobierno y a la Fuerza Armada,
sino que necesariamente involucra las relaciones de una sociedad con
su gobierno para determinar las posibilidades de control de los militares
por parte de ese gobierno.
EL ESTADO: PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD. NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRTICO
8
Ciro Alegra Varona, profesor universitario, experto en temas de
seguridad y defensa, desarrolla las bases para un modelo de relacin
entre el poder poltico y el mando militar. Para ello toma en cuenta el
patrn histrico de dichas relaciones durante los ltimos cincuenta
aos. Sostiene que en el Per la reflexin actual sobre las relaciones
civiles - militares est enmarcada por los acontecimientos de la guerra
contrasubversiva y del rgimen de Alberto Fujimori. Argumenta sobre
la necesidad de forjar una integracin de funciones y redefinicin de
roles entre civiles y militares como pilar de un nuevo modelo de relacin,
que deje de lado la relacin entre el jefe de Estado y los altos mandos
militares y d paso a una relacin entre la mxima autoridad poltica del
sector -el ministro de Defensa- y el mando militar.
Ana Mara Tamayo Flores, investigadora del rea de defensa y reforma
militar del Instituto de Defensa Legal, presenta una sistematizacin
sobre los orgenes y desarrollo del debate sobre el control civil
democrtico en la academia, con nfasis en el debate producido en la
regin. A partir de ello elabora un diagnstico sobre el Estado y las
capacidades con las que cuentan los poderes pblicos, y, dentro de ellos,
los principales actores del proceso de reforma del Sector Defensa en el
pas. Teniendo como punto de partida dicho diagnstico, desarrolla una
evaluacin de los avances del nuevo marco normativo para fortalecer el
proceso de conduccin democrtica de la Fuerza Armada. Concluye
presentando una agenda para orientar dicha labor a partir de un examen de
estndares democrticos utilizados en procesos similares, en la regin y
fuera de ella.
Esperamos que este primer nmero de la serie Democracia y Fuerza
Armada contribuya a impulsar y ampliar el debate en los sectores
vinculados y en la comunidad en general, y, en tal sentido, sirva de vehculo
para exhortar sobre la necesidad que la sociedad civil organizada asuma
como temas de urgente atencin los asuntos relativos a la defensa
nacional.
Ernesto de la Jara B.
Director
Instituto de Defensa Legal
PRESENTACIN
BASES PARA UN CONTROL CIVIL DEMOCRTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PER
9
EL ESTADO:
PAPEL DE LA FUERZA ARMADA Y DE LA SEGURIDAD
NOTAS SOBRE SU CONTROL DEMOCRTICO
Narcs Serra i Serra
10
11
En los ltimos veinticinco aos del siglo XX se produjo en el sur de
Europa y en Iberoamrica un proceso continuo de democratizacin de
los regmenes dictatoriales que alcanz a todos los pases de la zona.
Constituyeron el grueso de lo que Samuel Huntington denomin tercera
ola
1
y junto con la cada del muro de Berln integran uno de los dos
mayores avances de la democracia de los ltimos aos. A partir de la
dcada de los aos noventa los pases de Europa Oriental empezaran
tambin un largo y difcil proceso de transicin a la democracia.
Una caracterstica comn a todos los pases latinoamericanos es que la
transicin a la democracia se produjo, sin excepciones, desde regmenes
militares. Con diversos matices puede decirse lo mismo de los pases
del sureste de Europa.
Por ello, el anlisis de las relaciones civiles - militares parece esencial si
se quiere realizar un seguimiento de la evolucin democrtica de estos
pases, evolucin en la que el proceso de creacin de instituciones y
mecanismos democrticos de control militar juega un papel esencial.
Son muchos los estudiosos de los procesos de transicin que otorgan
una importancia decisiva al control militar en la explicacin de su xito
o fracaso. Adam Przeworski, en una obra dedicada al estudio de las
reformas polticas y econmicas en la Europa Oriental y Amrica Latina,
afirma que el marco institucional en el que se ejerce el control civil
sobre la Fuerza Armada constituye el punto neurlgico para la
consolidacin democrtica
2
.
1
Samuel P. Huntington, La tercera ola: La democratizacin a finales del siglo XX,
Barcelona, Paidos, 1994.
2
Ver Adam Przeworski, Democracia y mercado, Cambridge, Cambridge University
Press, 1995, p. 49.
12
Tambin se pronuncia en la misma direccin J. Samuel Valenzuela
refirindose al perodo de consolidacin democrtica: Colocar a los
militares bajo la autoridad del gobierno elegido es una condicin clave
para facilitar la consolidacin democrtica. En la medida en que los
gobiernos elegidos no tienen xito en sus intentos de subordinar a los
militares, la autonoma militar resultante es contraria a la consolidacin
de la democracia, puesto que sera, en la concepcin indicada
anteriormente, un dominio reservado que contiene un ingrediente
fundamental del poder del Estado: la fuerza de las armas. En este caso,
reducir la autonoma militar es un ingrediente indispensable para la
consolidacin
3
.
Y es que, tal como tambi n i ndi cara Hunti ngton, toda ol a
democratizadora tiene su contraola y sta se ha producido en muchos
puntos del continente sudamericano. Los casos de Per, Ecuador y
Venezuela, aunque distintos entre s, demuestran actuaciones de
intervencin clara de la Fuerza Armada en la toma de decisiones polticas
que no son compatibles con el papel que les corresponde en una
democracia consolidada. En otros pases como Chile o Brasil los procesos
de eliminacin de la autonoma militar y del intervencionismo propio de
los militares en los regmenes anteriores son muy lentos. Por lo tanto,
precisamente en el campo del control militar, se han dado casos de
retroceso en fechas recientes, y existen pases en los que puede
constatarse un cierto atascamiento en la evolucin normal hacia la
democracia. Puede incluso afirmarse que, estrictamente, ningn pas
latinoamericano ha completado un proceso de consolidacin democrtica
si la entendemos como los dos autores citados.
Felipe Agero, en un penetrante anlisis sobre la transicin espaola y
la Fuerza Armada liga el concepto de consolidacin al de supremaca
civil
4
. Simplificando mucho, podemos definir la transicin democrtica
como el perodo en que los militares dejan de intervenir en la poltica.
Por su parte, la consolidacin democrtica se produce cuando el poder
3
J. Samuel Valenzuela, Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion,
Process, and Facilitating Conditions in Scott Mainwaring, Guillermo ODonnell and
J. Samuel Valenzuela Issues in Democratic Consolidation, Notre Dame, University
of Notre Dame Press, 1992, p. 87.
4
Ver Felipe Agero Militares, civiles y democracia, Madrid, Alianza Editorial, 1995,
p. 47, donde ofrece esta definicin de supremaca civil: la capacidad de un gobierno
13
civil pasa a definir la poltica de seguridad y defensa y a dirigir a la
Fuerza Armada. De acuerdo con estas definiciones, son varios los pases
comprendidos en la tercera ola que no han completado con xito su
transicin democrtica, as como son muchos los que se hallan inmersos
en un proceso ms o menos avanzado de consolidacin.
El control institucionalizado de la Fuerza Armada no es condicin
suficiente para la consolidacin democrtica, puesto que puede darse
en regmenes autoritarios, siendo el franquista un buen ejemplo de ello:
aunque los militares fueron la garanta del orden no gobernaron al pas
como institucin, por lo que ese rgimen puede calificarse de civil, como
lo ha hecho Juan J. Linz
5
; sin embargo, es condicin necesaria. Sin
control democrtico de la Fuerza Armada, es decir, sin relaciones
democrticas entre civiles y militares no hay verdadera democracia.
Un Estado de derecho admite, no obstante, niveles distintos de
autonoma militar, lo que hace que el control de la Fuerza Armada sea
un tema permanente, an en las democracias consolidadas porque en
ellas subsisten elementos que mantienen diversos niveles de tensin
entre militares y civiles, en primer lugar, la defensa de los intereses
corporativos por parte de la Fuerza Armada. Morris Janowitz lo afirma
en el prefacio de su ya clsico estudio sobre el soldado profesional:
...creer que el Ejrcito no constituye un grupo de presin eficaz sobre
los rganos de Gobierno es cometer un error poltico
6
. Por aadidura,
esta capacidad de influencia puede sumarse a la del complejo industrial
productor de armamentos. Alertar a la sociedad contra esta amenaza a
su funcionamiento democrtico fue el objetivo del clebre discurso final
del presidente Eisenhower en enero de 1961.
En segundo lugar, como todo colectivo burocratizado, el Ejrcito lucha
por ampliar la autonoma organizativa y de gestin. Como es bien sabido,
civil democrticamente elegido para llevar a cabo una poltica general sin intromisin
por parte de los militares, definir las metas y organizacin general de la defensa
nacional, formular y llevar a cabo una poltica de defensa y supervisar la aplicacin
de la poltica militar.
5
Ver, por ejemplo, Juan J., Linz, La transicin a la democracia en Espaa en
perspectiva comparada en Ramn Cotarelo (comp.) Transicin poltica y consolidacin
democrtica en Espaa Madrid, CIS, 1992, p. 443.
6
Morris Janowitz, El soldado profesional, Madrid, Ministerio de Defensa, 1990, p. 89.
14
Huntington considera imprescindible esta autonoma para la eficacia
militar y esta posicin ha constituido, en la prctica, el punto de partida
del debate acadmico sobre las relaciones Fuerza Armada - sociedad
7
.
No existe respuesta nica para este tema, como veremos ms adelante,
pero puede decirse que un determinado nivel de autonoma es aceptable
si ha sido decidido sin condicionamientos por parte de los poderes
democrticos, y si asegura que los militares no deciden las polticas, no
son policy makers sino que las aplican, es decir, son policy
implementers.
En tercer lugar, hay que considerar las diferencias existentes entre los
valores militares y los de la sociedad. Sobre este tema ya se pronunci
tambin Huntington alentando el mantenimiento aislado de los valores
militares en una sociedad liberal que no los comparte. En contra de su
posicin, hay que afirmar el criterio contrario a un aislamiento de los
militares respecto de los valores compartidos por la sociedad o respecto
de su evolucin, puesto que ello es incompatible con unas relaciones
civiles - militares normalizadas en democracia. Y hay que afirmar tambin
que este tema es de gran importancia en los procesos de consolidacin
democrtica. Avances en la direccin de civilinizar a los militares en
las transiciones desde regmenes autoritarios militares, no son slo
inevitables, sino necesarios.
EL DEBATE SOBRE EL CONTROL CIVIL DE LA FUERZA
ARMADA
Sobre el tema del control civil de la Fuerza Armada se ha producido en
los Estados Unidos un debate animado por las perceptibles tensiones
entre el gobierno del presidente Clinton y la cpula militar, en torno a
cuestiones internas (aceptacin de militares homosexuales), o externas
(la doctrina Powell sobre intervenciones internacionales).
El debate se ha realizado ante el teln de fondo de las posiciones de
Huntington y de Janowitz. Como es bien sabido, Huntington defendi
que la profesin militar, que define como gestin de la violencia, no es
compatible con los valores civiles derivados del liberalismo. Por ello, el
7
De la copiosa literatura de Huntington sobre este tema, puede verse Samuel P.
Huntington (1957): 83 y ss. y tambin (1995): 9-12.
15
Ejrcito, para ser eficaz, debe aislarse de la sociedad civil, cultivar sus
propios valores y sus propios cdigos morales. La necesaria sumisin
al poder civil es aportada por la profesionalidad militar que incluye este
componente como esencial.
Pero la teora de Huntington no brinda ninguna ayuda para orientar el
control civil en procesos de transicin democrtica, ni nos dice qu hay
que hacer cuando el concepto que los militares tienen de su propia
profesin no incluye la aceptacin de la supremaca civil.
El problema del control de los militares se plantea precisamente cuando
no estn comprometidos con los valores democrticos, o cuando no
comparten los mismos valores y creencias bsicas que la sociedad a la
que pertenecen. De ah la esterilidad de la teora de Huntington, puesto
que, en el mejor de los casos, tan slo es vlida para situaciones en las
que los militares asumen la democracia y la necesidad de la supremaca
civil. En las dems situaciones, la autonoma militar es un grave peligro
para la democracia y la poltica a emprender es la de impulsar la
aproximacin de los militares a los valores de la sociedad civil como
seal, sin proponerlo abiertamente, Morris Janowitz.
El enfoque de Morris Janowitz al estudiar la profesin militar es
prcticamente opuesto a las posiciones de Huntington, aunque parece
claro que no elabor su investigacin como respuesta a ellas. Janowitz
parte de la constatacin de que el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales se ha modificado tanto que resulta ms adecuado hablar
de fuerzas policiales que de militares. Por ello, se centra en la evolucin
de la profesin militar y su orientacin hacia servicios de carcter policial
que defini del modo siguiente: La institucin militar se convierte en
una fuerza policial cuando se prepara continuamente para la accin, se
compromete a emplear el mnimo de fuerza y busca relaciones
internacionales viables en lugar de la victoria, todo ello debido a que ha
asumido una postura militar protectora. Janowitz consideraba que esta
orientacin permitira (a la profesin militar), cumplir con sus
obligaciones con respecto a la seguridad nacional y brindara un nuevo
fundamento para el control poltico civil
8
.
8
Morris Janowitz, op. cit. pp. 522, 80 y 90.
16
Para Janowitz las profundas transformaciones que experimentaron las
fuerzas armadas, sobre todo despus de la segunda guerra mundial, se
deben a los cambios sociales ocurridos que han ejercido una enorme
influencia en la profesin militar. Esta influencia no puede circunscribirse
slo a asignar nuevas misiones a los ejrcitos, sino que ha supuesto
transformaciones en la organizacin militar y hasta en los valores que
son propios a la institucin. Finalmente, implican un proceso de
aproximacin a las estructuras y normas de la sociedad civil, o para
utilizar sus propias palabras la interpenetracin de las instituciones
militares y de la sociedad civil
9
.
Catorce aos despus de la publicacin de su obra, Morris Janowitz
analiz las consecuencias que sobre sus hiptesis supona la eliminacin
del servicio militar para pasar a unos ejrcitos totalmente asalariados y
voluntarios. Concluy sealando que han surgido elementos que limitan
la tendencia hacia una convergencia y un entendimiento cada vez
mayores entre los sectores militar y civil de la sociedad. En el perodo
revisado por Janowitz (1974), era difcil separar las consecuencias de
la guerra de Vietnam de las de la supresin del servicio militar para
evaluar la situacin, lo que le llev a conclusiones algo ms drsticas
que las que se realizaran hoy. En fecha muy reciente, Charles Moskos,
por ejemplo, mantiene que sigue el fenmeno de la transformacin de la
profesin militar y que en la situacin posterior al fin de la guerra fra
que denomina era postmoderna, contina la aproximacin de la profesin
militar a las pautas de comportamiento civiles y prosigue la
interpenetracin de las esferas civil y militar tanto estructural como
culturalmente
10
.
Aunque Janowitz dedica buena parte de su obra a analizar el
comportamiento de los ejrcitos como grupos de presin, as como los
controles que pueden utilizar las autoridades civiles, no proporciona
demasiados elementos que ayuden a asegurar el control militar al nivel
institucional. Tampoco son de gran ayuda las aportaciones ms recientes
sobre la cuestin del control civil sobre la Fuerza Armada centradas en
9
Morris Janowitz, op. cit. p. 55.
10
Charles C. Moskos Toward a Postmodern Military: The United States as a Paradigm
in Charles C. Moskos, John Allen Williams y David R. Segal The Postmodern Military,
New York, Oxford Univ. Press, 2000, p. 2.
17
la situacin norteamericana, aunque de ellas pueden extraerse algunas
conclusiones de aplicacin a otros contextos polticos.
Una de las primeras aportaciones ha sido la teora de la concordancia
(Theory of concordance) de Rebecca L. Schiff
11
. De ella, con relacin a
los propsitos de estas notas, hay que decir que se trata de una propuesta
de control directo, de disolucin de los lmites entre lo civil y lo militar,
y en tal sentido, reabre la puerta al nico concepto real de control, el
que Huntington denomin subjetivo. En segundo trmino, introduce
en el anlisis un tercer agente, la ciudadana, con lo cual se enriquece la
visin del problema permitiendo estudiar las bases de unas relaciones
civiles - militares democrticas ms all del anlisis dual ejrcitos
gobierno.
Si introducimos a la ciudadana en el modelo, adems de ampliar el campo
del anlisis, introducimos a la vez un criterio normativo, puesto que en
democracia no es pensable una acomodacin de la voluntad popular a
las posiciones de la Fuerza Armada; la adaptacin debe producirse, en
todo caso, en direccin contraria. Un corolario de ello sera favorecer la
aproximacin de los valores y actitudes, es decir el estilo militar, a los
que la sociedad desea que tengan sus militares. Ello es exactamente lo
opuesto a lo que en The Soldier and the State propona Huntington.
Hacer hincapi en este tema es importante, puesto que la normalizacin
de las relaciones civiles - militares en democracia exige una cierta
aproximacin de los valores asumidos por la ciudadana y por los
profesionales militares, aunque nunca sern idnticos ni posiblemente
ello sera deseable. Lo contrario refuerza la sensacin de aislamiento o
de autonoma militar y, con ello, los deseos de imponer las posiciones
propias del colectivo, de considerarse depositarios de los valores que
pierden peso en la evolucin de la sociedad e, incluso, de creerse llamados
a restablecer su vigencia.
En cualquier caso, la introduccin de la sociedad en este anlisis es una
necesidad si nos situamos en el contexto de procesos de transicin o
de consolidacin democrtica. El nivel de apoyo social al gobierno
11
Rebecca L. Schiff, Civil Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance
Armed Forces and Society, 22, 1995.
18
elegido, por citar un ejemplo, es una factor determinante de las
posibilidades de control militar por parte del gobierno, control que en
etapas iniciales de la transicin significa simplemente reduccin de los
campos de intervencin de los militares en la poltica.
Conviene poner en relieve que el objetivo de la propuesta de Schiff es
prevenir la intervencin militar o proponer unas polticas que la hagan
menos probable. Se trata, por lo tanto, de un concepto ms limitado
que el del control militar, que implica una dimensin de ordenamiento y
de direccin desde la esfera civil a la militar.
Otra contribucin a este debate es la de Richard Kohn que est ms
dirigida a analizar los mecanismos de control militar en un rgimen
democrtico
12
. Kohn enumera tres elementos necesarios para la
existencia del control civil: El primero es la creacin de una cadena de
mando claramente definida, con el jefe del gobierno a la cabeza; el
segundo es la garanta de que el principio y el fin de cualquier
intervencin blica se halla en manos civiles; el tercero es la existencia
de una poltica militar, es decir, que el gobierno decida sobre el tamao,
la forma, la organizacin, el armamento y los procedimientos operativos
del aparato militar. A partir de este punto, Kohn argumenta la necesidad
de radicar el control en el Ministerio de Defensa y que el ministro sea
civil. Se trata de consideraciones valiosas que, en este caso s, parecen
pensadas para escenarios como los de los pases que viven procesos de
transi ci n, ms que para democraci as consol i dadas como l a
norteamericana. Kohn se incluye en una posicin que ha ido cuajando a
lo largo de aportaciones recientes y que conviene tener en cuenta. Se
trata de considerar el control civil no como una situacin a alcanzar
sino como un proceso que debe trabajarse da a da, con tenacidad.
Ya se ha indicado que uno de los propsitos de Janowitz fue analizar las
consecuencias de los cambios en las misiones de los militares sobre los
mecanismos de control civil. ste es tambin el objetivo de algunas
contribuciones recientes de Michael Desch y de un artculo conjunto de
Pion - Berlin y Arceneaux. El primero afirma que las doctrinas militares
12
Richard H. Kohn How Democracies Control the Military, Journal of Democracy,
vol. 8, n. 4, 1997.
19
orientadas al exterior son condicin necesaria para el control civil de
los militares
13
.
El punto de partida de Pion - Berlin y Arceneaux es el considerar que
existe control civil cuando se cumple la definicin de Felipe Agero ya
citada sobre la supremaca civil. Al considerar la relacin entre las
distintas misiones y el control de los ejrcitos afirman que las
operaciones y misiones que exigen que la Fuerza Armada aplique las
capacidades que son especficamente militares refuerzan el control
civil
14
.
DIEZ PROPUESTAS SOBRE EL CONTROL CIVIL DE LA FUERZA
ARMADA
La contrastacin de las aportaciones del reciente debate acadmico en
norteamrica con las experiencias ms comunes de los pases que han
realizado la transicin a la democracia en los ltimos decenios, permite
proponer algunas reflexiones sobre el planteamiento del problema del
control civil de la Fuerza Armada en situaciones de democracia no
consolidada:
1. El nivel de control civil en un pas y momento dados no se mide a
travs de la profesionalidad de sus ejrcitos, sino observando quin
decide en materia de poltica militar y verificando tambin si estas
decisiones se cumplen. El proceso de toma de decisiones y el nivel
de ejecucin son los dos campos en los que se mide el control
civil.
2. El instrumento bsico e imprescindible del control civil es el
Mi ni steri o de Defensa, que debe tener, muchas veces
incorporndola desde los ejrcitos, capacidad de planeamiento,
de direccin en temas de personal y de elaboracin y control
presupuestarios. La inclusin progresiva de elementos civiles es
necesaria para el funcionamiento eficaz.
13
Michael C. Desch Soldiers, States and Structures: The End of the Cold War and
Weakening U.S. Civilian Control, Armed Forces and Society, vol. 25, 1998.
14
David Pion Berlin, Craig Arceneaux (2000): 416.
20
3. Al frente del Ministerio de Defensa debe haber un ministro civil.
La experiencia ha mostrado que ministros militares han podido
rendir en algunos casos un gran servicio en los perodos iniciales
de transicin, pero el ministro debe ser civil si quiere dejarse claro
que el gobierno decide y dirige la poltica de defensa, es decir, si
quiere estabilizarse una situacin de consolidacin democrtica.
4. El control civil de los ejrcitos es una tarea ms amplia que la que
sugiere la literalidad de la expresin. A las dimensiones de
vigilancia y contencin de los militares en el campo de actividades
que les es propio, hay que aadir las de normalizacin de las
relaciones entre civiles y militares en un contexto democrtico y
las de direccin e impulso de su actuacin al servicio del pas.
5. El control civil de la Fuerza Armada es un proceso y no una
situacin en la que, una vez alcanzado, no sea necesario seguir
actuando por parte de las autoridades civiles. Tal proceso debe
adaptarse a la evolucin de las relaciones civiles - militares a
medida que se asienta el funcionamiento de un rgimen
democrtico y debe modificarse con las transformaciones de la
sociedad, del contexto internacional y de la propia profesin militar.
Incluso en situaciones de democracia consolidada, el control civil
exige una gestin permanente por parte de los responsables civiles,
como lo prueba la evolucin de las relaciones civiles - militares en
los Estados Unidos de la dcada de los noventa. El control civil de
los militares no es el conjunto de medidas y tcnicas que previenen
un golpe de Estado, ello sera utilizar este amplio concepto en
una especfica situacin de las relaciones civiles - militares.
6. El control civil no es cuestin limitada al gobierno y a los ejrcitos.
La sociedad cuenta. La normalizacin democrtica de las relaciones
civiles - militares exige un acuerdo tripartito en el que cada agente
(la sociedad, el gobierno y los militares) tenga una relacin cmoda
con los otros dos y un suficiente nivel de confianza sobre su posible
actuacin futura. Las relaciones de la sociedad con su gobierno
son de gran trascendencia para determinar las posibilidades de
control de los militares por parte de ese gobierno. Por ltimo,
podemos tambin decir que las relaciones entre los tres agentes
estn normalizadas en democracia cuando la Fuerza Armada tiene
21
el mbito de autonoma decidido por el gobierno, mbito que es
coherente con el papel que la sociedad quiere que ella lleve a cabo.
7. El mayor problema que plantean algunas propuestas que defienden
la autonoma militar no radica tanto en el hecho que propongan
un margen de autonoma para la Fuerza Armada, como si su deseo
de querer aislar a los ejrcitos de la sociedad civil para mantener
los valores marciales an cuando los de la sociedad estn
evolucionando. Una gran diferencia de valores entre la sociedad y
los militares es un factor de inestabilidad del sistema democrtico
y tambin puede ser causa de ineficacia de los propios ejrcitos:
Difcilmente pueden realizarse con diligencia las misiones
polivalentes que la sociedad exige de su ejrcito si no se comparten
los mismos valores.
8. El control civil debe implicar a los propios militares en la medida de
lo posible. El autocontrol no es suficiente como garanta, ni puede
sustituir al control civil en la medida en que ste implica reservar las
decisiones de poltica militar a las autoridades civiles. Sin embargo,
la lealtad al poder democrtico establecido es un elemento clave del
control de la Fuerza Armada en las democracias consolidadas.
9. Al ser el control civil un proceso, requiere una actuacin dinmica
por parte del gobierno. ste debe llevar la iniciativa tanto en la
definicin de misiones como en los temas organizativos y en los
dems componentes de la poltica de defensa y militar. Si ello es
necesari o en si tuaci ones de democraci a consol i dada, es
imprescindible en procesos de transicin y consolidacin
democrtica.
10. El control civil debe modificarse en la medida que se ample la misin
tradicional de defensa externa a otras de carcter interno o a las
internacionales de mantenimiento de la paz. Las labores de ayuda
en situacin de catstrofes o de colaboracin en la lucha contra el
narcotrfico, por citar dos ejemplos de la polivalencia actual, exigen
cambios importantes en los patrones de actuacin de los ejrcitos
y, paralelamente, en los mtodos de control civil de los mismos.
22
EL CONTROL MILITAR EN LA EVOLUCIN DE LOS PROCESOS
DE TRANSICIN Y CONSOLIDACIN DEMOCRTICA
A partir de la distincin realizada entre transicin (perodo en el que
cesa la intromisin de los militares en los procesos de decisin poltica)
y consolidacin (perodo en el que el gobierno define la poltica de defensa
y la militar y dirige su aplicacin), se puede diferenciar tres etapas del
control civil de la Fuerza Armada.
A. Etapa de la transicin democrtica
En este perodo, la actuacin debe centrarse en lograr el cese de la
intervencin de los ejrcitos en la poltica, reducir la conflictividad y
prevenir posibles golpes de Estado.
Las relaciones civiles - militares en esta etapa estn muy condicionadas
por el proceso general de transicin democrtica: Cuanto mayor sea el
esfuerzo de transformacin de las instituciones, ser ms fcil llevar a
trmino la reforma militar paralela. Del mismo modo, los fallos de
funcionamiento de la democracia instaurada frenan o dificultan los
procesos de control civil de la Fuerza Armada. Por ello, la falta de inters
de las elites polticas y de los grupos de poder econmico en el
funcionamiento normalizado de las instituciones democrticas
constituye uno de los mayores problemas, quiz el ms importante,
para la democratizacin de la Fuerza Armada.
Como actuaciones que refuerzan el control civil, o sean propias del mismo
en esta etapa, pueden citarse la labor legislativa sobre la defensa nacional
y la reduccin de la presencia militar en campos civiles de la
administracin.
A.1. Legislacin sobre la Defensa Nacional.
Es necesario reformar la legislacin bsica sobre la defensa, que en casi
todos los pases fue profundamente modificada por las dictaduras
militares. Las tareas a realizar son:
Definicin del mando propio del presidente de la Repblica.
Especial consideracin del ministro de la Defensa, figura de menor
23
relieve que los comandantes en los regmenes militares y que no
suele contar con una definicin potente de sus capacidades. Una
frmula posible es otorgarle las capacidades del presidente, por
delegacin de ste.
Creacin de un Consejo Nacional de la Defensa que muestre el
inters del presidente y del Gobierno en conocer, definir y dirigir
los asuntos militares del pas.
Conversin de cualquier rgano colectivo militar de decisin en
rgano de asesoramiento del presidente o del ministro.
Definicin de los procesos de planeamiento de la defensa y militar.
Potenciacin del Ministerio de la Defensa como departamento
homologable a los de las democracias consolidadas.
Definicin del sistema de inteligencia del Estado y de inteligencia
militar asegurando su control civil.
A.2. Reducci n de l a presenci a mi l i tar en campos de l a
administracin que son de carcter civil
Los perodos de dictadura militar conllevan la presencia de miembros
de los ejrcitos no slo en los procesos de decisin poltica y en los
cargos de gobierno, sino tambin en puestos de prestacin de servicios.
El campo ms usual es el de la polica y dems fuerzas del orden. La
civilinizacin de la polica es un elemento esencial en el proceso de
control militar. El mantenimiento de la polica en manos militares en
Colombia, por ejemplo, no es una garanta de mayor eficiencia, sino una
prerrogativa que los ejrcitos mantienen en las especiales circunstancias
de ese pas. Esta medida ha sido esencial en los procesos de paz de varios
pases de Centroamrica. En las circunstancias actuales, con elevados
niveles de corrupcin en las policas civiles, existen claras tendencias a
depositar estas tareas y responsabilidades en la Fuerza Armada. No
obstante, las consecuencias de emplear al Ejrcito en vez de enfrentarse
a la reforma policial pueden ser graves para el funcionamiento
democrtico.
Existen otros campos de la administracin, normalmente ligados al
transporte areo y martimo: Puertos, aeropuertos, control areo,
meteorologa, etc. Su civilinizacin es de menor urgencia y
trascendencia. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que dificultan una
24
gestin integrada de determinados campos de la administracin y suelen
comportar connotaciones de prerrogativas en pocas anteriores,
ingresos no controlados y mayores posibilidades de acceso de los
mecanismos de corrupcin a la Fuerza Armada.
B. Etapa de la consolidacin democrtica
En esta etapa, conviene analizar tres tareas clave para su desarrollo: La
definicin de la poltica militar por parte del gobierno, la eliminacin de
los privilegios militares y la evolucin del concepto de profesin militar.
B.1. La elaboracin de la poltica militar
En este apartado, el elemento esencial es el nombramiento de un
civil como ministro de Defensa. El ministro civil debe verse como
un elemento necesario para la poltica de defensa y para la poltica militar
en el actual contexto internacional. Se debe, por ello, intentar que su
duracin en el cargo coincida con el mandato presidencial, evitando la
prctica demasiado usual en Latinoamrica de ministros de Defensa con
permanencias tan breves en su puesto que no les permiten tener un
mnimo conocimiento de la situacin y, menos an, tomar decisiones de
trascendencia.
Cuando se afirma que el ministro civil debe verse por parte de los militares
como un elemento necesario, quiere decirse que debe poner de relieve
algunas funciones que hoy son imprescindibles. Entre ellas puede
destacarse el papel de rbitro entre los ejrcitos en las diferencias sobre
la asignacin de los presupuestos o en los distintos enfoques de lo que
debe ser una doctrina de accin conjunta. Tambin debe mencionarse
su labor, hoy da insustituible, en el campo de las relaciones
internacionales, tanto si nos referimos a las organizaciones como a las
de carcter bilateral con otros pases. Otros motivos colaboran a la
necesidad de un ministro civil, entre ellos la conexin de la poltica de
defensa y el poder legislativo, conexin muy difcil, si no imposible, en
el caso de tratarse de un militar. Tambin es necesaria la existencia de
un ministro civil para fomentar el conocimiento de temas militares por
parte de acadmicos, parlamentarios y periodistas, a fin de preparar
debates sobre los temas de defensa en el seno de la sociedad. Por ltimo,
se debe poner de relieve que el ministro civil debe asumir la tarea de la
25
defensa de los legtimos intereses profesionales de los militares, como
contrapartida a las limitaciones de los derechos de asociacin y
sindicacin de los mismos.
A partir del nombramiento del ministro civil de Defensa, el segundo
requisito es el de crear un Ministerio con capacidad real de
gestin de la poltica militar y que sea, dentro de las circunstancias de
cada pas, homologable a los de las democracias consolidadas. La prctica
totalidad de los pases de Latinoamrica cuentan hoy con ministros
civiles de Defensa, pero en la mayora de los casos, no cuentan con los
medios administrativos necesarios para dirigir la poltica militar. La
creacin de un Ministerio de Defensa es un proceso arduo de conquista
de campos de decisin considerados como propios por los ejrcitos.
Por ello debe hacerse, al menos, en dos etapas. Una primera de creacin
de un ncleo inicial alrededor del ministro que debe intentar vincular a
su dependencia directa las tareas de poltica de la defensa, contacto
con los medios de comunicacin e inteligencia y, a la vez, crear un
mecanismo progresivo de control presupuestario. La segunda, de
establecimiento de dependencia funcional de los rganos de los ejrcitos
respecto de los correspondientes del aparato central del propio
Ministerio.
En tercer lugar, debe mostrarse que la poltica de defensa es
considerada poltica de todo el gobierno, aprovechando todas las
ocasiones para mostrar la coordinacin con la poltica exterior y tambin
con las dems polticas sectoriales que corresponda.
En cuarto lugar, debe garantizarse la implicacin del poder legislativo
en estas tareas, al menos en una doble direccin. Por una parte,
controlando la asignacin de recursos a la defensa y tambin la ejecucin
del presupuesto. Por otra, participando en la elaboracin y aprobando
los elementos bsicos de la poltica de defensa.
En relacin con los factores mencionados debe tenerse en cuenta que la
poltica de transparencia facilita el control civil de los ejrcitos. Es necesario
combatir el secretismo en la informacin incluso la de carcter econmico-
que no tiene justificacin en las actuales circunstancias. El incremento de
la transparencia, de la informacin, de la obligacin de dar cuenta de la
26
labor realizada, es tambin incremento del control civil sobre los asuntos
militares.
B.2. Eliminacin de los privilegios militares
En este punto, dos tareas suelen ser las de mayor trascendencia: La
reforma de la justicia militar y el tratamiento de los grupos de empresas
controlados por los ejrcitos.
Por lo que se refiere a la justicia militar, la adecuacin al funcionamiento
de un sistema democrtico requiere una serie de condiciones que
difcilmente se cumplen en su totalidad en los pases latinoamericanos.
Las esenciales son las siguientes:
La justicia militar no debe aplicarse a ciudadanos civiles.
Debe limitarse a delitos militares y no a juzgar los delitos de todo
tipo cometidos por los militares.
Debe integrarse en el poder judicial nico y no puede constituir
una jurisdiccin aislada.
Es necesario separar el Cdigo Penal, que deben aplicar los jueces,
de la legislacin disciplinaria, que aplican los mandos militares.
Los mandos militares no pueden tener capacidades jurisdiccionales,
es decir no pueden ser jueces, presidir o integrar tribunales,
aceptar sentencias, etc.
La adecuacin de la justicia militar tropieza en muchos pases con el
grave problema de la exigencia de responsabilidades por los crmenes
cometidos en los aos de dictadura militar, sin embargo, estos temas
residen normalmente en los tribunales civiles. La defensa de los derechos
humanos en las circunstancias actuales exige enfrentarse a la reforma
de la justicia militar, dejando sentada su subordinacin a la justicia nica
si quieren evitarse situaciones de impunidad. Conviene dejar claro que
si el ejecutivo ordena misiones de carcter interno a la Fuerza Armada,
stas se realizan con sumisin a la justicia civil.
Por lo que se refiere a las empresas controladas por la Fuerza
Armada, hay que distinguir dos situaciones: Las empresas relacionadas
con la produccin de armamento y las que los ejrcitos gestionan para
obtener recursos adicionales. En la situacin actual, carece de sentido
27
militarizar las empresas que fabrican armas o equipos aunque se desee
mantener algn tipo de industria nacional en este sector, puesto que,
con toda probabilidad, ello exigir otras formas de gestin.
Por motivos muy diversos Cuba, por ejemplo, es un caso bien distinto a
Honduras o Ecuador- los ejrcitos poseen empresas en la mayora de
pases latinoamericanos. La situacin ms difcil de gestionar, y bastante
comn, es la de empresas en dificultades econmicas detentadas para
producir recursos destinados a pagar las pensiones militares. En estos
casos la mejor poltica es realizar cuanto antes un buen anlisis actuarial
de la situacin de estas empresas y del mecanismo de pensiones creado
para disear un sistema progresivo de integracin en el sistema de
pensiones para los funcionarios pblicos. Este es un tema delicado pero
cuya solucin puede potenciar los mecanismos de control civil de la Fuerza
Armada.
B.3. Evolucin del concepto de la profesin militar
Los estudiosos de las relaciones civiles - militares en Latinoamrica
coinciden en que el incremento de la profesionalidad no ha supuesto la
normalizacin democrtica de estas relaciones. Debe avanzarse hacia
una profesionalidad con adjetivo, es decir, una profesionalidad
democrtica, la misma que asume como un deber de todo militar la
lealtad y subordinacin a las autoridades democrticas civiles. Alcanzar
este concepto de profesionalidad es imposible si los ejrcitos tienen un
mbito de autonoma superior al que les otorga el poder civil o si
mantienen unos valores y creencias demasiado distantes de los de la
sociedad a la que han de servir.
La transformacin del concepto de la profesin debe conectarse tambin
a los anlisis realizados en este campo por Charles C. Moskos, que
distingue el ejrcito institucional del ocupacional. El primero
caracterizado, entre otros rasgos, por sus valores normativos (patria,
honor y cumplimiento del deber), y el segundo, por considerarlo sus
miembros una carrera profesional. Ningn ejrcito es plenamente
institucional y, menos an, ninguno es plenamente ocupacional. La
experiencia espaola, as como la de otros pases del sur de Europa,
indica que no puede lograrse el cambio a una profesionalidad democrtica
sin que se produzca, a impulso de la autoridad civil, un desplazamiento
28
desde posi ci ones de ej rci to i nsti tuci onal a posi ci ones ms
ocupacionales. Se avanza en esta direccin cuando se fomenta que los
militares se alojen en viviendas normales en las poblaciones en vez de
en los cuarteles, cuando se establecen mecanismos de ascenso que
premian la preparacin, cuando se eliminan formas indirectas de
retribucin como economatos u otros beneficios no incluidos en el
salario, cuando se establecen horarios laborales, etc.
El control civil de la Fuerza Armada en esta etapa exige, por lo tanto,
una actuacin sobre el concepto mismo de la profesin militar, que deja
de ser definido slo por los propios militares, para ser adecuado a las
circunstancias actuales mediante una poltica deliberada aplicada desde
el Gobierno. La incorporacin de nuevas misiones para dar ms razones
de existencia a la Fuerza Armada, contribuye a este cambio de contenido
profesional necesario para estabilizar las relaciones civiles - miltares en
democracia.
C. Etapa de democracia consolidada
En esta etapa, el contenido del control civil se refiere a la definicin del
campo de autonoma considerado como conveniente por cada gobierno
y a la adecuacin de la Fuerza Armada a una realidad que tanto a escala
domstica, como a escala internacional experimenta cambios constantes.
Ya se ha indicado que aqu el control civil adquiere una dimensin de
direccin de una Fuerza Armada que se considera como un sector
especfico de la administracin del Estado. La proyeccin internacional
o la creacin de medidas de confianza con los vecinos, pasan a ser
elementos normales de la gestin de la poltica militar en esta etapa.
29
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES
ENTRE EL PODER POLTICO Y EL MANDO MILITAR
DESDE UNA PERSPECTIVA DEMOCRTICA
Ciro Alegra Varona
30
BASES PARA UN MODELO DE RELACIONES ENTRE EL PODER POLTICO Y EL MANDO MILITAR DESDE UNA PERSPECTIVA
DEMOCRTICA
31
Uno de los temas centrales de la transicin democrtica que atraviesa
actualmente el Per es la redefinicin de las relaciones entre el poder
poltico y la Fuerza Armada. No se trata simplemente de subordinacin
de los altos mandos militares al Jefe de Estado, pues tal cosa existi
bajo el rgimen de Fujimori y ha existido hasta en las ms demenciales
tiranas del siglo XX. La democracia es un modelo poltico especialmente
complejo, caracterizado por la divisin de poderes, los controles y
balances entre ellos, los procesos electorales y de renovacin de cargos
representativos, las deliberaciones parlamentarias, la garanta de los
derechos ciudadanos; todo lo cual pone condiciones especiales a las
funciones estatales de seguridad y defensa y tambin a la profesin
mi l i tar. Se trata entonces de un programa muy exi gente de
transformaciones del sector militar del Estado que abarca desde los
principios polticos y jurdicos que definen a las instituciones militares
en el contexto del Estado, pasando por las doctrinas, estrategias y reglas
de combate, hasta las prcticas cotidianas del personal militar.
La experiencia internacional muestra que la institucin indicada para
dirigir y coordinar esta transformacin es el Ministerio de Defensa
(MINDEF). En la etapa inicial de la transicin militar en que el Per se
encuentra, el objetivo estratgico es desarrollar las capacidades del
MINDEF como agente central de la implementacin progresiva de un
modelo democrtico de relaciones civiles - militares. Por ello, los
estudios sobre la transicin militar deben contribuir a establecer las
prioridades de una agenda de la gestin ministerial en seguridad y defensa
en el contexto de la transicin democrtica.
El presente trabajo se propone responder a la pregunta Cmo y por
qu ha devenido necesario un cambio en las relaciones civiles - militares
en el Per? Simultneamente, se trata de delimitar cul es el cambio
32
DEMOCRTICA
necesario, as como hacer algunos aportes a las reformas en curso. Para
responder a la pregunta inicial es necesario evaluar los antecedentes
histricos, jurdicos, polticos y sociales de las relaciones civiles -
militares en el Per, lo cual implica considerar tambin el contexto
internacional. Por ello, este trabajo se desarrolla en dos partes: una
dedicada a los antecedentes y contextos y otra a la naturaleza del nuevo
modelo propuesto, con algunas observaciones sobre cmo ponerlo en
marcha a partir de la situacin actual.
1. El patrn acostumbrado de relaciones civiles - militares
en el Per
Tratar el asunto de las relaciones civiles - militares en el Per es proyectar
un concepto caracterstico de las democracias liberales sobre las
instituciones de defensa en un pas que est lejos de ser una democracia
liberal efectiva. El concepto ha sido acuado en los Estados Unidos
para expresar, un tanto irnicamente, la subordinacin del cuerpo de
oficiales del Ejrcito regular y permanente al gobierno elegido. Se sabe
que esa subordinacin al componente civil del Estado no es del todo
clara ni evidente, porque los militares actan como tales en la situacin
de guerra, en la cual no est vigente toda la estructura jurdica del
Estado, sino slo algunos elementos fundamentales de ella. Por esa
razn los militares, incluso en los Estados Unidos, sienten que le deben
obediencia slo a las instancias del Estado que personifican la soberana,
no as a la administracin ni a la gestin pblica, en la cual participan
y con la cual guardan relaciones complejas. Cuando se dice relaciones
civiles - militares admitimos, pues, que la subordinacin de los militares
al gobierno democrtico es, ms que un hecho, una cuestin, un tema
en proceso de definicin. Esto se aplica muy bien al caso peruano.
La Fuerza Armada es en el Per una institucin constitucional. Est en
la tradicin constitucional peruana definir sus funciones mediante la
norma suprema, para poner a las instituciones castrenses por encima
de los cambios de la poltica de gobierno y de la poltica parlamentaria.
En consecuenci a, l a Fuerza Armada asume di rectamente l a
responsabilidad de velar por la defensa nacional, la integridad del
territorio, e incluso el orden interno, sin esperar a que el gobierno elegido
o el parlamento establezcan en qu consisten estas responsabilidades.
Pero, adems, es un rasgo distintivo del presidencialismo peruano la
33
subordinacin de la Fuerza Armada al presidente de la Repblica. Esto
no est claro en Chile, por ejemplo, donde la Fuerza Armada le debe
obediencia a la Nacin y, con este fin, guarda una serie de relaciones con
el presidente, as como con otros rganos del Estado.
El presidencialismo peruano, sin embargo, tiene sus matices. La Fuerza
Armada no se subordina al presidente en tanto jefe de Gobierno, tampoco
en tanto jefe de Estado, sino nicamente en tanto que jefe supremo de la
Fuerza Armada. Estas distinciones casi escolsticas son muy apreciadas
en el Per. Si los oficiales de la Fuerza Armada se subordinaran al presidente
por el mismo concepto por el cual el presidente es responsable de la
direccin del gobierno, entonces se estaran subordinando al gobierno,
es decir a una poltica de gabinete entrelazada a su vez con una poltica
parlamentaria. No, la corporacin militar, al estilo de los estamentos
medievales, define su relacin con el presidente en trminos corporativos.
Luego, si el origen del poder del presidente segn el sistema poltico se
encuentra en las elecciones, su autoridad sobre la Fuerza Armada la
adquiere el da en que stas lo reconocen -en una ceremonia especial-
como su Jefe Supremo. Por esto nadie sabe qu significa el ttulo Jefe
Supremo de la Fuerza Armada
1
en el contexto de la Constitucin, ni
siquiera tiene sentido preguntarlo, porque no se trata de una funcin
integrada y delimitada con otras funciones del presidente, se trata
simplemente de un atributo propio de la esfera militar.
Curiosamente, este rebuscamiento barroco que recuerda a las
instituciones virreinales entr a la Constitucin Peruana recin en 1979
cuando, como parte de las negociaciones entre la Junta Militar y los
miembros de la Asamblea Constituyente para la transferencia del
Gobierno, las Fuerzas Armadas hicieron llegar a los constituyentes el
concepto detallado de un nuevo captulo de la Constitucin ntegramente
dedicado a ellas. El captulo se repiti casi idntico en la Constitucin
de 1993, con un nico cambio: Se suprime la ratificacin de los ascensos
militares por parte del Senado.
Lo primero que llama la atencin es la ubicacin de este captulo en el
conjunto del texto constitucional. Es uno de los captulos del ttulo El
1
Artculo 167. El Presidente de la Repblica es el Jefe Supremo de las Fuerzas
Armadas y de la Polica Nacional.
34
DEMOCRTICA
Estado. En esta seccin se definen los poderes y los organismos
autnomos del Estado, tales como la Presidencia de la Repblica, el
Consejo de Ministros, el Congreso de la Repblica, el Poder Judicial, el
Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo Qu hace all en medio
la Fuerza Armada? Qu se quiere dar a entender con esto? El artculo
inicial de este captulo dice as:
Artculo 163. El Estado garantiza la seguridad de la
Nacin mediante el Sistema de Defensa Nacional. La Defensa
Nacional es integral y permanente. Se desarrolla en los
mbitos interno y externo. Toda persona, natural o jurdica,
est obligada a participar en la Defensa Nacional, de
conformidad con la ley.
Debemos entender, pues, que la Defensa Nacional es una actividad
fundamental del Estado que desarrolla sus propias polticas con plena
autonoma, as como lo hacen los dems institutos constitucionales.
As como el Congreso no depende de los Ministros ni viceversa, as son
polticamente independientes los titulares de la Defensa Nacional. Pero
Quines son stos? Son los rganos comprendidos en el Sistema de
Defensa Nacional:
Artculo 164. La direccin, la preparacin y el ejercicio
de la Defensa Nacional se realizan a travs de un sistema
cuya organizacin y cuyas funciones determina la ley. El
Presidente de la Repblica dirige el Sistema de Defensa
Nacional. La ley determina los alcances y procedimientos
de la movilizacin para los efectos de la defensa nacional.
As queda establecido que la poltica de defensa en el Per no es asunto
del Ministro de Defensa. La funcin que a l le queda se define en la ley
de su Ministerio, el cual forma parte del Sistema de Defensa Nacional.
La Ley del Sistema de Defensa Nacional fue decretada tambin, por
supuesto, por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada (Segunda
Fase), como parte del paquete de normas que aseguraban una posicin
de poder a la Fuerza Armada al lado del gobierno elegido. Estas normas
fueron promulgadas en los ltimos meses del gobierno militar pero no
se hicieron pblicas, pues se les dio el carcter de leyes secretas.
35
Durante el gobierno de Fujimori, con posterioridad al autogolpe de 1992
-otra etapa de intensa creatividad poltica de los militares- fue ampliada
y corregida esta ley para adaptar el Sistema de Defensa Nacional a las
necesidades de la contrasubversin. El Sistema de Defensa Nacional es
dirigido por el presidente de la Repblica y est integrado por el Consejo
de Defensa Nacional, la Secretara de Defensa Nacional (SEDENA), el
Comando Conjunto de la Fuerza Armada (CCFFAA), el Sistema de
Inteligencia Nacional (SINA), ministerios y organismos pblicos (entre
los que flota el MINDEF) y comits interministeriales. Los tres
organismos dedicados a la evaluacin de riesgos y amenazas, la definicin
de prioridades de la seguridad y el planeamiento y diseo de polticas
son organismos militares: el Comando Conjunto, la Secretara de Defensa
y el Sistema de Inteligencia. En otras palabras, quienes establecen las
premisas o presupuestos que van a servir de base para que se tomen las
decisiones polticas, son miembros de los institutos armados. Y en
poltica, como es sabido, quien controla las premisas controla tambin
las decisiones.
Hemos necesitado todo este anlisis para desentraar que la Constitucin
otorga a determinados organismos militares la autoridad de producir y
ejecutar la poltica nacional de defensa. Detrs del barroco lenguaje
introducido en 1979, hay un complejo entramado que evita que la poltica
de defensa sea una poltica ministerial, como lo son todas las dems
polticas de Estado. Por medio del vnculo directo que el Sistema de
Defensa Nacional establece entre los organismos militares creadores de
prioridades polticas y el presidente de la Repblica, la Fuerza Armada
adquiere la capacidad de definir, al margen del Consejo de Ministros y del
Congreso de la Repblica, lneas maestras de poltica nacional.
Pero las nociones ms tradicionales y, a la vez, ms pretenciosas, sobre
el estatus especial de la Fuerza Armada dentro del Estado se encuentran
en la definicin de la funcin de la Fuerza Armada:
Artculo 165. La Fuerza Armada est constituida por el
Ejrcito, la Marina de Guerra y la Fuerza Area. Tienen como
finalidad primordial garantizar la independencia, la soberana
y la integridad territorial de la Repblica. Asumen el control
del orden interno de conformidad con el artculo 137 de la
Constitucin.
36
DEMOCRTICA
Qu sentido tiene definir en la Constitucin la finalidad primordial
de un cuerpo de funcionarios estatales de carrera? Basta imaginarse qu
sucedera si la Constitucin estableciera que la finalidad primordial del Cuerpo
Diplomtico es garantizar la buena marcha de las relaciones internacionales.
Si as fuera, el Ministro de Relaciones Exteriores estara en problemas para
dirigir a su personal, porque el sistema de jerarquas profesionales de los
diplomticos les permitira ser una institucin autnoma que establecera
sus propias polticas. En este artculo 165 se confunde a una organizacin
profesional con un organismo constitucional autnomo y representativo
de la voluntad del Estado y la Nacin. Esta confusin es propia de una
sociedad estamental, no es compatible con una sociedad civil, en la cual
ninguna organizacin particular o corporativa, por ms que se trate de
servidores pblicos, tiene por eso prerrogativas polticas.
La autoridad poltica se adquiere en la sociedad moderna mediante
mritos polticos, es decir, en la competencia democrtica entre
personalidades, organizaciones y propuestas polticas. No es justo que
los miembros de cierta organizacin profesional obtengan por los
mritos profesionales de su rama (en este caso la capacidad de
administrar la violencia -capacidades organizativas, estratgicas y
tcticas para el enfrentamiento armado-), el derecho a representar los
intereses del pas. Si les reconocemos este derecho en la Constitucin,
entonces estamos constitucionalizando tambin su derecho al golpe
militar. La finalidad implica un mandato, el mandato define una funcin
y la funcin implica un derecho a la autoridad correspondiente y a las
prerrogativas y competencias inherentes a dicha finalidad institucional.
Por ltimo, una institucin subordinada se define por norma
subordinada, o sea, por ley, y una institucin autnoma se define por
norma suprema, o sea, por la Constitucin. El artculo 165 establece
que la Fuerza Armada es una institucin autnoma del Estado, una
institucin del ms alto rango, como el Consejo de Ministros o el Tribunal
Constitucional. Cada una de estas instituciones establece sus propias
polticas, de acuerdo a ley y en cooperacin funcional con las dems de
su rango. Cada una de ellas representa directamente al Estado.
El proceso de acumulacin de poder que respalda esta posicin
sobresaliente de la Fuerza Armada dentro del Estado asoma en la ltima
frase del artculo 165: Asumen el control del orden interno de
conformidad con el artculo 137 de la Constitucin. El Per, como la
37
mayora de pases de Amrica Latina, no ha logrado hasta ahora hacer
llegar los servicios pblicos bsicos a la poblacin ms pobre, el pas
est lleno de territorios inaccesibles. Con frecuencia la Fuerza Armada
asume en esas alejadas regiones la totalidad de las funciones del Estado,
con plenos poderes transitorios, semejantes a los de una dictadura
comisarial romana. Por analoga, asumen el papel de garantes de la
seguridad y continuidad del Estado cuando la situacin nacional interna
es muy inestable o conflictiva. Por ser este el punto de contacto decisivo
entre el patrn acostumbrado de relaciones civiles - militares y los
antecedentes histricos y sociales del Per, vamos a estudiarlo con
detenimiento ms adelante.
Por ahora baste con sealar que las prerrogativas extraordinarias de la
Fuerza Armada durante los estados de excepcin han dado lugar a la
multiplicacin de sus funciones. Ello tiene lugar bajo el artculo 171, que
dice: La Fuerza Armada y la Polica Nacional participan en el desarrollo
econmico y social del pas, y en la defensa civil de acuerdo a ley. En la
lgica del modelo acostumbrado de relaciones civiles - militares, las
Fuerzas Armadas latinoamericanas tienden a adquirir funciones mltiples
2
que abarcan la defensa del medio ambiente, el control del trfico nacional
e internacional de personas, el combate al contrabando, al narcotrfico,
el control de la tenencia de armas y explosivos, de las milicias rurales o
comits de autodefensa y misiones de desarrollo econmico, as como
operar inversiones de largo plazo o empresas estratgicas para el
desarrollo de zonas alejadas o fronterizas, todo esto aparte de las funciones
clsicas de seguridad exterior y regional
3
.
2
Ver Loveman, Brian. La agenda de seguridad regional de los Estados Unidos y las
relaciones civil-militares en Amrica Latina desde 1990. En: Estudios Eventuales.
n 4. Enero 2003. Lima, Instituto de Estudios Polticos y Estratgicos.
3
La Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas de Bolivia se lleva la palma de la locuacidad
al definir la amplitud de funciones de su Fuerza Armada:
Art. 1. LA FUERZA ARMADA DE LA NACIN es la institucin Armada Fundamental y
permanente del Estado Boliviano y sustentan como principios doctrinarios.
a) Preservar el Mandato Constitucional, la paz y la Unidad Nacional y la estabilidad
de las instituciones democrticas del Estado.
b) Ser integrador de la nacionalidad, fiel expresin de civismo, el honor y la grandeza
de la Patria, de sus tradiciones y sus glorias.
c) Ser exponentes del herosmo, valor, poder y pujanza del pueblo boliviano; simbolizan
la historia de la Independencia y el fortalecimiento de la Repblica; siendo por ello
depositarias de su libertad, progreso e integridad territorial y espiritual.
38
DEMOCRTICA
Los rasgos caractersticos del modelo acostumbrado de relaciones civiles
- militares en el Per se completan si consideramos la justicia militar.
Aunque la Constitucin dice que en el Per hay un nico fuero -rasgo
propio de una sociedad moderna, porque la pluralidad de fueros es signo
de una sociedad estamental-, el artculo 173 dice que en caso de delito
de funcin, los miembros de la Fuerza Armada y de la Polica Nacional
estn sometidos al fuero respectivo, el cual, segn la ley, resulta que
es una institucin militar completamente independiente del Poder
Judicial. En la prctica, adems, el Consejo Supremo de Justicia Militar,
cuyos jueces son militares de carrera, no juristas, usa una interpretacin
muy amplia del delito de funcin, permitida por el actual Cdigo de
Justicia Militar, lo que les permite atraer a su fuero prcticamente todos
los casos en que estn implicados miembros de la Fuerza Armada. Es
frecuente que se trate como delito de funcin un delito comn cometido
dentro de una instalacin militar.
La imprecisin de las normas ha permitido tambin que en la dcada
pasada civiles acusados de terrorismo sean juzgados por el fuero militar,
una prctica jurdicamente insostenible que ha provocado la anulacin
de esos juicios por la Corte Interamericana. La ausencia casi total de
control de la Fuerza Armada por parte de los poderes del Estado contina
cuando se trata de la supervisin del gasto. A lo largo de todo el siglo
XX, hasta el final del gobierno de Fujimori, la Contralora no pas de
supervisar el magro presupuesto de la oficina del Ministro de Defensa.
Los institutos armados tienen sus propios superintendentes generales.
Aunque hay nuevas leyes dirigidas a cambiar esta situacin, la inercia
es muy poderosa y el modelo tiende a reproducirse bajo nuevas
apariencias.
En resumen, el modelo acostumbrado de relaciones civiles - militares
en el Per muestra las siguientes caractersticas:
d) Constituir el baluarte de la Seguridad Nacional y de la Defensa soberana de la
Patria, contribuyen al bienestar general del pueblo boliviano, son el sostn de la
vigencia de la Constitucin Poltica del Estado, de la democracia y de los derechos y
garantas ciudadanas.
e) Ser el factor indispensable para el logro de los Objetivos Nacionales, el desarrollo
integral del pas y la indeclinable decisin de reivindicacin martima.
f) Sustentarse en la cohesin de sus estructuras, su misin y organizacin vertical,
basadas en principios fundamentales de disciplina, jerarqua, orden y respeto a la
Constitucin Poltica del Estado, a sus leyes y reglamentos.
39
- Los altos mandos militares no estn subordinados al Ministro de
Defensa, antes bien acceden directamente al presidente de la
Repblica, a travs del Consejo de Defensa Nacional, para que l
haga suyas las polticas de seguridad y defensa que ellos elaboran
en sus instituciones de planeamiento estratgico, el CCFFAA, la
SEDENA y el SINA.
- La Fuerza Armada recibe en la Constitucin el equvoco estatus
de una institucin autnoma, no dependiente de la poltica del
Poder Ejecutivo y tienen de por s la funcin de garantizar la
seguridad nacional.
- Dentro de esta amplia funcin estn comprendidas misiones
sumamente diversas y amplias prerrogativas correspondientes a
las mismas.
- La atribucin de asumir el control del orden interno bajo estado
de emergencia cuando el presidente lo disponga las perfila como
un sistema de gobierno alternativo, adecuado para situaciones en
que el Estado de derecho ha colapsado.
- Su autonoma institucional con respecto a los dems poderes del
Estado llega al extremo de tener de hecho su propio fuero judicial.
Los obstculos que este modelo de relaciones civiles - militares ha puesto
a lo largo del siglo para el desarrollo de la democracia en el Per no se
limitan a los golpes militares. En las ltimas dos dcadas del siglo XX,
y particularmente al momento del escandaloso final del rgimen de
Fujimori se han hecho visibles estructuras ms profundas de esta
problemtica.
En primer lugar, nos encontramos con la corrupcin institucionalizada.
El Estado paral el o construi do aprovechando l os espaci os
institucionales del Sistema de Defensa Nacional y de la Fuerza Armada,
se convirti en el medio de propagacin de prcticas criminales -
soborno, chantaje, prevaricato, extorsin, peculado-, que llegaron a
convertirse en medios imprescindibles para la reproduccin del poder
poltico del rgimen, lo cual estall con el vdeo que revel cmo era
comprado un congresista para asegurar la mayora oficialista.
Lamentablemente, no se trat de unos cuantos malos elementos
encaramados casualmente sobre una institucin sana. Se trat de un
funcionamiento regular y sistemtico de toda la organizacin militar al
servicio de fines criminales. Ello llev a muchos oficiales honestos a la
40
DEMOCRTICA
disidencia, por lo cual tuvieron que soportar marginacin y represalias
dentro de sus instituciones.
Cuando el ejrcito alemn jurament fidelidad a Hitler y se convirti
institucionalmente en el instrumento de sus vesanas, no fue que hasta
el ltimo soldado se hubiera convertido en un nazi, fue simplemente
que hasta el ltimo soldado haba sido convertido por los responsables
de la poltica institucional en un instrumento del poder nazi. En el caso
peruano, hay evidencia de que el sistema criminal de gobierno de Fujimori
y Montesinos fue un producto indeseado pero inevitable de los planes
de golpe militar elaborados a fines de los aos 80, los cuales fueron a su
vez un producto de la poltica institucional de la Fuerza Armada. El
apoyo de la Fuerza Armada a Fujimori a travs de todas las etapas de su
rgimen criminal fue tan institucional como el Gobierno Revolucionario
de la Fuerza Armada. El problema de corrupcin surge adems en este
modelo de la inimputabilidad del presidente de la Repblica, la cual,
combinada con la casi inmunidad de los altos mandos militares, quienes
cuentan con su propio fuero, deja al Sistema Nacional de Defensa al
margen de cualquier control y obligacin de rendir cuentas.
Una consecuencia an ms grave y menos estudiada del viejo modelo de
relaciones civiles - militares peruano es la segmentacin del Estado, que
impidi desarrollar, en democracia, polticas integrales de seguridad
interior y detener oportunamente y de manera menos cruenta el avance
subversivo. La aplicacin del inciso constitucional (impuesto por el
gobierno militar en 1979) por el cual la Fuerza Armada asume el control
del orden interno, bloque la posibilidad de una divisin de funciones
entre civiles y militares en las zonas de emergencia para hacer frente con
poltica y autoridad democrtica a la subversin. La Fuerza Armada
impuso, mediante la doctrina de defensa interior constitucionalizada en
1979, una opcin de todo o nada que implic abdicacin de la autoridad
civil all donde ellos enfrentaran a la subversin. Sobre este punto
volveremos ms adelante al estudiar los antecedentes histricos y sociales
del modelo acostumbrado.
Finalmente, es notoria la indefinicin poltica de una Constitucin que
otorga autoridad estatal directamente a la Fuerza Armada, en vez de
dejarla al nivel de dependencia del Poder Ejecutivo. En una democracia
decidida, el Ministro de Defensa organiza y conduce a la Fuerza Armada
41
de acuerdo a su ley orgnica para los fines de la seguridad y la defensa
de la soberana nacional. Esas finalidades las ejecuta el Poder Ejecutivo,
l las recibe y las asume, y para ello dispone de las corporaciones y
capacidades profesionales del pas, entre ellas, de la Fuerza Armada. En
cambio, mientras la Fuerza Armada contine considerndose a s misma
institucin tutelar, como se denomin en la Constitucin de 1979 -
en Chile se llama Poder de Seguridad-, permanecer la ilusin que hay
fuentes de legitimidad de la accin poltica fuera del proceso
democrtico.
Lo anterior da la confusa seal de que en el Per la fuerza de las armas
otorga autoridad poltica. Entonces los grupos radicales -como de hecho
Sendero Luminoso y el MRTA, y potencialmente nuevos movimientos
violentistas, como el de los hermanos Humala- pueden vender como
imagen que tienen derecho a regir los destinos del pas por el hecho de
estar dispuestos a respaldar sus posiciones polticas con la fuerza de
las armas. La Fuerza Armada tom el poder por la fuerza para instaurar
un Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, rompiendo el orden
constitucional y con l, todas las leyes del pas, con la finalidad de hacer
una reforma agraria, entre otros mucho cambios revolucionarios. Si eso
puede considerarse legtimo Cmo no va ser legtima la violencia
revolucionaria de cualquiera de esos grupos armados que atacan la
democracia constitucional peruana? Todos los golpes militares del
pasado merecen hoy igual condena y ningn residuo del poder poltico
adqui ri do de ese modo por l a Fuerza Armada puede quedar
constitucionalizado, porque sera una herida abierta en la Constitucin.
2. Contexto internacional y regional
El modelo de relaciones civiles - militares centrado en la relacin entre
el Jefe de Estado y los altos mandos militares se ha impuesto en el Per,
como en casi toda Amrica Latina, durante el siglo XX, especialmente
durante l a Guerra Fr a. Como ya se ha menci onado, su
constitucionalizacin es en el Per bastante tarda, pues acontece en
1979. Mientras tanto, a lo largo del siglo, y en especial durante la
posguerra, las relaciones civiles - militares en Europa Occidental y los
Estados Unidos se alejaron de este modelo. Desarrollaron Ministerios
de Defensa fuertes y sus parlamentos recuperaron o desarrollaron sus
competencias en poltica militar. Espaa demor hasta 1975 para hacer
42
DEMOCRTICA
este cambio, porque all todo estuvo atado y bien atado, como deca
Franco, hasta el da en que muri. Sorprendentemente, esta notoria
divergencia entre el modelo de relaciones civiles - militares predominante
en Amrica Latina y el modelo de los pases de la OTAN no ha sido
destacada sino hasta hace muy poco. Autoridades en el campo
4
y amplios
estudios sobre la materia
5
han pasado esta divergencia por alto o han
hecho como si no existiera.
Jefe de Estado +
altos mandos
militares
ministros +
parlamentarios
Europa Occidental y Norteamrica
Amrica Latina
A B
4
En el ya citado estudio La agenda de seguridad regional de los Estados Unidos y
las relaciones civiles - militares en Amrica Latina desde 1990, Brian Loveman hace
notar con justicia que expresiones autorizadas como las de Luigi Einaudi, han difundido
la creencia que la Fuerza Armada en los pases de Amrica Latina tiene sus funciones
delimitadas por normas tan claras como el posse comitatis norteamericano, que data
del siglo XIX.
5
Daniel Masterson, en su libro sobre las relaciones civiles - militares, afirma que la
Fuerza Armada peruana adopt a partir de 1979 una definicin ms moderna de su
funcin, porque se incluy en la Constitucin que no es deliberante.
43
El carcter de un modelo de relaciones civiles - militares depende a fin
de cuentas de qu agentes estatales son los principales generadores de
poltica de seguridad y defensa. En el modelo que voy a llamar A, lo son
el Jefe de Estado y los altos mandos militares. En el B, son los ministros
-en particular el de Guerra o Defensa, por supuesto- y los parlamentarios.
A partir de la posguerra, mientras las democracias del hemisferio norte
evolucionaron de A a B, los pases de Amrica Latina involucionaron de
B a A. Para ser ms precisos, mientras las democracias del hemisferio
norte abandonaban los modelos A que heredaron del siglo XIX para
adoptar el modelo B en formas elaboradas y complejas, Amrica Latina
se deshizo de las formas incipientes del modelo B, cuyos elementos, por
influencia britnica, conoca anticipadamente desde el siglo XIX, y
desarroll en su lugar formas sofisticadas del modelo A.
Cul fue la causa para que el proceso de transformacin de las relaciones
cvico - militares se moviese en Amrica Latina en direccin contraria a
la de las democracias del hemisferio norte? La causa principal del proceso
europeo y norteamericano fue la ruptura con el pasado militarista al
terminar la Segunda Guerra Mundial. Se reconoci que el modelo A,
arraigado en la tradicin napolenica, por un lado, y en la prusiana, por
el otro, fue una de las causas del belicismo del siglo XIX. La carrera
armamentista de esa poca, la pugna sin escrpulos por el control
colonial -es decir, bsicamente militar- de los territorios del mundo, la
catstrofe de la civilizacin europea en la Primera Guerra Mundial, la de
ah surgida Revolucin Bolchevique, e incluso, por desgracia, el Tratado
de Versalles, que dio lugar al fascismo y al nazismo, fueron los frutos de
sistemas polticos liberal - autoritarios con relaciones civiles - militares
del modelo A.
En el caso paradigmtico del Imperio Alemn creado por Bismarck en
1871, el nexo entre el modelo A y el belicismo es sumamente claro
6
. Se
trata de regmenes que no buscan o no logran tener legitimidad
6
Mientras se mantiene un rgimen constitucional con un parlamento de poco alcance
y derechos civiles mnimos, el Kiser Guillermo I -cuyo Imperio es regido frreamente
por la mano de Bismarck- desarrolla una complejsima poltica internacional, apoyado
en una portentosa maquinaria de guerra, el ejrcito prusiano. La idea era resolver las
tensiones internas -lucha de clases, rivalidades entre los diversos Estados del Imperio,
incluso la cuestin catlica- mediante expansin colonial, lo que en un mundo ya
44
DEMOCRTICA
democrtica -en parte debido a la enorme heterogeneidad o al carcter
rural o premoderno de sus sociedades- y se dedican, en cambio, a poner
las condiciones para el desarrollo social mediante polticas de Estado
establecidas y dirigidas por los reducidos estamentos dirigentes del
pas, entre los que destaca el estamento militar. El modelo A, centrado
en la relacin directa entre el Jefe de Estado y los altos mandos militares,
no slo fue una de las causas del perodo ms negro de la historia
europea, fue tambin derrotado militar y polticamente en la Segunda
Guerra Mundial.
Si bien el modelo permaneca en la Europa continental, permaneca con
l el peligro de la subversin comunista, pues no fue casual que sta se
propagara durante la Primera Guerra Mundial y despus de ella. Teniendo
en cuenta que el problema de seguridad interior seguira siendo alto en
la Alemania dividida y tambin en otros pases donde la resistencia
partisana contra el nazismo o el fascismo haba sido en parte comunista,
se opt por gobiernos de gabinete estrechamente dependientes de
amplio respaldo parlamentario, de forma que se evitase el caso de colisin
entre la poltica del parlamento y la poltica gubernamental. Ello permiti
articular mejor la poltica de defensa con una poltica integral e
intersectorial de seguridad. El correlato de esta opcin en las relaciones
civiles - militares fue el modelo B o ministerial - parlamentario, inspirado
en la tradicin inglesa.
El caso de Estados Unidos fue algo distinto: Durante la Segunda Guerra
Mundial hubo aos en que la estrecha relacin entre los altos mandos y
el presidente hizo que estuvieran cerca del modelo A, pero por ser
profundamente ajeno a su tradicin antimilitarista (por la cual su primer
ejrcito permanente recin se estableci entrado el siglo XX), este
bastante colonizado implicaba enfrentamiento con otras potencias. Mientras en el
parlamento los diversos actores sociales y polticos se anulaban mutuamente, la
poltica imperial combinaba capacidades militares con proyectos de Estado
megalmanos. En Rusia se segua la misma pauta, pero con actores polticos e
institucionales ms rudimentarios: La colonizacin de Siberia y el paneslavismo balcnico
se apoyaban en una clase aristocrtica - militar que haca una poltica de Estado sin
la menor participacin poltica de las mayoras.
7
Sobre las relaciones civiles - militares en general en los siglos XIX y XX, y
especialmente sobre las particularidades de los Estados Unidos, ver el clsico estudio
de Huntington, Samuel. El soldado y el Estado.
45
modelo dio paso en la posguerra a un fortalecimiento del Secretario de
Defensa en colaboracin con el Congreso
7
.
El proceso de Amrica Latina empieza antes de la Guerra Fra, tan pronto
como las clases dirigentes perciben (o dicen percibir) vinculacin entre
sus enemigos polticos internos con el comunismo internacional. En el
Per est claro que este tipo de polarizacin comienza con la reaccin
contra el APRA. El desarrollo del modelo presidencial - militar de
relaciones civiles - militares coincide con el desarrollo de este tipo de
polarizacin. La represin puso nfasis en que se trataba de un partido
revolucionario internacional, pese a que el aprismo estaba lejos de tener
relaciones con el comunismo internacional y que el movimiento
revolucionario indoamericano no fue jams una amenaza real, sino apenas
una frase de Haya de la Torre. Lo cierto es que el APRA denunciaba el
creciente intervencionismo norteamericano en la regin y, manteniendo
el tono radical de la Reforma Universitaria, tena en sus primeros aos
un discurso antiimperialista.
En otros pases, como Chile, donde, por haber ms cultura burguesa,
caba menos mistificacin, este tipo de polarizacin -y con ella el imperio
del modelo A, centrado en la relacin entre el Jefe de Estado y los altos
mandos militares- llega ms tarde, recin en medio de la Guerra Fra. Es
notorio adems que el modelo se mantiene an en los perodos en que
las dictaduras militares dan paso a gobiernos elegidos. Los presidentes
elegidos han aceptado hacer su papel dentro de este modelo por ubicarse
dentro del marco ideolgico de la lucha con apoyo norteamericano contra
la amenaza comunista. A Colombia el modelo est llegando -paradoja
extrema de ese pas de paradojas- recin despus de la Guerra Fra,
ahora que sus tan autctonas e inimitables guerrillas bolivarianas estn
cayendo, por culpa de su vinculacin con el narcotrfico, bajo el concepto
del terrorismo internacional. Hoy, el presidente colombiano lidera
personalmente el esfuerzo de defensa interior, en contacto directo con
los mandos militares, sobrepasando al parlamento e incluso a su propio
Ministro de Defensa. Si observamos qu es lo comn a estos casos,
resulta que el modelo de relaciones civiles - militares centrado en la
relacin directa entre Jefe de Estado y altos mandos militares se
desarrolla en Amrica Latina desde que se identifican amenazas internas
que son al mismo tiempo amenazas para la seguridad hemisfrica porque
se asume que tienen conexiones o repercusiones internacionales.
46
DEMOCRTICA
Esta hiptesis correlaciona los modelos de relaciones civiles - militares
con los tipos de amenazas percibidas. Ello permite explicar la presencia
de un determinado modelo no slo con respecto a proyectos polticos o
identidades ideolgicas, sino tambin, ms realistamente, con respecto
a percepciones de amenazas. Si esta hiptesis es correcta, entonces
debe poder aplicarse tambin al proceso europeo.
En efecto, el modelo centrado en la relacin entre el Jefe de Estado y los
altos mandos militares surgi, no por casualidad, a partir de las guerras
napolenicas y se extendi durante el siglo XIX a todas las potencias
continentales. Francia revolucionaria fue el primer pas que experiment
cmo las tensiones internas desencadenadas por la abolicin del rgimen
estamental implicaron de inmediato el peligro de una intervencin
extranjera. Otras potencias del continente se sintieron amenazadas por
lo que ocurra en Francia y los revolucionarios respondieron de inmediato
identificando la disensin interna como colaboracin con el enemigo
extranjero. La invencin revolucionaria de la leva en masa y, ms adelante,
las invasiones del gran ejrcito napolenico dejaron una huella duradera
en los sistemas polticos europeos. A partir de entonces imper en el
continente la experiencia que un pas cuyo dispositivo de defensa
quedase a merced de los vaivenes de la agitacin poltica interna -como
lo fue el imperio espaol tan pronto su rey fue secuestrado por Napolen-
era un pas prontamente divido entre las fuerzas de la revolucin
ilustrada, luego invadido y hasta menoscabado en su soberana.
Por eso las constituciones de la Restauracin dan lugar a regmenes de
dos pisos. En el inferior se encuentran la garanta formal de los derechos
civiles administrada mediante un sistema policial y judicial; tambin
all se encuentran unas cmaras legislativas sin mayores poderes y los
ministros limitados a lo administrativo. En el superior se encuentra el
monarca rodeado de los guardianes de la constitucin y la soberana,
una oligarqua militar y diplomtica que defiende polticas de Estado,
invulnerables a lo que ocurra en el piso inferior.
Pero el rasgo ms distintivo de estos regmenes liberal - autoritarios que
se desarrollaron a lo largo del siglo XIX en el continente europeo es la
8
Ver el captulo correspondiente de Schmitt, Carl. La Dictadura: desde los comienzos del
pensamiento moderno de la soberana hasta la lucha de clases proletaria. Madrid, 1999.
47
constitucionalizacin del estado de sitio
8
. Las constituciones empiezan
a regular el recurso a la declaracin -por decreto, es decir, como medida
regular de gobierno- de zonas y perodos de guerra interna, donde los
revoltosos son tratados como traidores a la patria y se despliega contra
ellos, previo ultimtum, la fuerza militar, lo mismo que si se tratara de un
enemigo invasor. Los oficiales profesionales cuyos altos mandos decidan
en consejo con el monarca las cuestiones de soberana se haban formado
estudiando y teorizando sobre las guerras napolenicas, pero su experiencia
de combate la obtuvieron en las revoluciones de 1830 y 1848, asediando
barrios sublevados, asaltando barricadas y fusilando inmediatamente a los
insurrectos detenidos. La presteza con que se suspendan los derechos
civiles y se militarizaba el control del orden interno era mostrada como
una fortaleza distintiva del rgimen constitucional liberal - autoritario.
Gracias a la independencia con que el monarca, frreamente unido a su
ejrcito, poda actuar ante las amenazas internas graves, la Patria era salvada
constantemente de innumerables conspiraciones.
Mientras tanto, el Reino Unido desarroll un sistema radicalmente
distinto. No le faltaban conflictos internos, antes bien, debido a la
Revolucin Industrial y la diversidad cultural y religiosa interna, sus
conflictos eran ms antiguos, ms extensos y ms agudos que los de
cualquier pas del continente. Sin embargo, su dominio del mar libraba
a los ingleses de la pesadilla de que las tensiones domsticas
desencadenasen en cualquier momento una intervencin extranjera. Eso
complicaba de todos modos la situacin poltica, porque no podan
recortar las agendas con la fuerza de las armas recurriendo al buen
pretexto continental de la conspiracin antipatritica de enemigos
internos aliados con enemigos externos. La ausencia de ese factor de
riesgo desvirtuaba el derecho del Estado a militarizar el manejo de los
conflictos internos. Es en ese contexto que nace el modelo ministerial -
parlamentario de relaciones civiles - militares. Las tensiones de clases
se afrontaron en el Reino Unido con reformas del sistema poltico -
electoral. La actividad militar, centrada en la Real Marina, tena que
estar cuidadosamente coordinada con el conjunto de la gestin
econmica. As tambin se manejaban las tensiones con los poderes
locales en las colonias britnicas y zonas de influencia. De all viene la
tradicin inglesa en materia antisubversiva, la cual pone nfasis en las
operaciones de inteligencia, la captacin de agentes y bases de apoyo
locales, la negociacin y la accin por medio de intermediarios.
48
DEMOCRTICA
En resumen, el modelo ministerial - parlamentario implica un gobierno
que se proyecte con acciones integradas de todos sus componentes, un
gabinete bien afinado y un parlamento concernido por las acciones del
gobierno, que las acompae y que legisle para gobernar. Histricamente,
ello aparece junto con una intensa actividad de proyeccin hacia el
exterior por vas no principalmente militares. Es el temple de los Estados
que se abren paso a travs de nuevos mercados internacionales. Europa
continental y Japn se integraron a esta dinmica en la posguerra, en
medio de la apertura de los mercados mundiales durante el proceso de
descolonizacin promovido y controlado por los Estados Unidos y por
el propio Reino Unido.
En la actualidad el mundo atraviesa un cambio semejante, pues el
desmembramiento del bloque socialista est generando una formidable
apertura de mercados. Amrica Latina est llamada a integrarse
activamente a este proceso, con todas las consecuencias polticas y
militares que ello trae. Ahora corresponde a cada pas latinoamericano
afrontar sus conflictos internos con un sistema poltico integrado -el
cual puede generar misiones militares cuando lo encuentre justo y
pertinente- y conformar con los otros pases alianzas estratgicas que
permitan asumir misiones internacionales de defensa de los derechos
humanos y de la autodeterminacin de los pueblos, misiones que sin
duda apoyarn adems la creacin de nuevos mercados.
El modelo de relaciones civiles - militares centrado en la relacin entre
el Jefe de Estado y los altos mandos militares tiene que desaparecer ya
en Amri ca Lati na as como desapareci en l as democraci as
continentales europeas durante la posguerra y en Espaa junto con
Franco. Pases que aspiran a participar activamente en los mercados
mundiales no pueden conformarse con una actividad parlamentaria y
gubernativa incapaz de asumir los asuntos de soberana, los cuales
estaran reservados a una camarilla presidencial y militar. Este cambio
es en especial urgente en los pases afectados por el narcotrfico, el
terrorismo o algunas variantes de subversin comercial que perjudican
a otros pases o pueden afectar la seguridad hemisfrica. Si estos pases
no dan un giro ahora hacia polticas de seguridad integrales, si no
consiguen que gobierno y parlamento sumen esfuerzos para encarar
esas amenazas y tomen bajo su control el empleo de la fuerza militar y
los servicios de inteligencia, entonces van a quedar del lado de los pases
49
que representan ms amenazas que ventajas para las potencias
comerciales. Puede sucederles luego que se repita el intervencionismo
norteamericano caracterstico de la Guerra Fra bajo el nuevo ttulo de
la guerra contra el terrorismo global.
Las potencias comerciales, empezando por los Estados Unidos, podran
favorecer una nueva edicin del modelo centrado en un presidente salido
de cualquier componenda preelectoral o golpista y rodeado de altos
mandos militares que garantizan la seguridad nacional, para que el pas
al menos no sea un problema para el hemisferio. Que ese gobierno se
corrompa al poco tiempo y luego tenga que ser barrido -como lo fueron
el rgimen de Noriega en Panam y el de Fujimori y Montesinos en el
Per- es una consecuencia ya habitual de ese tipo de procesos.
En otras palabras, para los pases latinoamericanos con problemas
domsticos que tienden a convertirse en problemas hemisfricos se
abren aqu dos caminos: O bien emprenden la construccin de un modelo
ministerial - parlamentario de relaciones civil - militares para empezar
a ser socios activos de la poltica mundial de expansin de mercados, o
bien prolongan el modelo centrado en el presidente y los altos mandos
militares y continan siendo objeto de medidas preventivas por parte
de Estados Unidos y sus aliados. El peligro que la guerra contra el
terrorismo global implique el mismo trato internacional a nuestros
pases que la Guerra Fra se hace patente en el hecho de que la nueva
estrategia norteamericana en verdad no es muy distinta a sus estrategias
de guerra no convencional o conflicto asimtrico anteriores. Si el objetivo
ahora es llevar la guerra all donde estn los terroristas
9
, pues no es
muy distinto de lo que se hizo en las dcadas del intervencionismo
poltico y militar, cuando Estados Unidos desarroll capacidades de
inteligencia y guerra antisubversiva para enfrentar a sus enemigos
interviniendo velada o abiertamente en los conflictos internos de pases
del Tercer Mundo
10
.
9
Ver Estrategia de Seguridad Nacional de los Estado Unidos. La Casa Blanca, setiembre
2002, y Estrategia Nacional Para Combatir el Terrorismo, febrero 2003. http://
www.usinfo.state.gov/espanol/terror/02093001.htm
10
Ver Metz, Steven. Counterinsurgency: Strategy and the Phoenix of American
Capability. U.S. Army War College, 1995.
50
DEMOCRTICA
3. Contexto nacional - proceso poltico e institucional
La reflexin actual sobre las relaciones civiles - militares en el Per est
enmarcada por los acontecimientos de la guerra contrasubversiva y del
rgimen de Fujimori. Poco antes que Sendero Luminoso iniciara su
guerra popular, la Fuerza Armada, que estaba terminando la segunda
fase de su Gobierno Revolucionario, haba tomado algunas ltimas
decisiones polticas para asegurarse una posicin importante en el
Estado. Esas decisiones relativas a la constitucionalizacin y legalizacin
del Sistema de Defensa Nacional, fueron aceptadas en esa coyuntura
por los partidos polticos. Debido a esas decisiones, tomadas
activamente por unos y pasivamente por otros, el Estado Peruano qued
dividido en dos esferas mutuamente excluyentes, la esfera de la poltica
gubernativa y parlamentaria, por un lado, y la de seguridad y la defensa,
por otro. La pasividad de los polticos peruanos en esta materia indica
que no tenan conciencia de los cruciales problemas contenidos en las
relaciones civiles militares, pues luego de ms de veinte aos que nos
separan de ese momento surgieron una serie de consecuencias funestas
de la parcelacin mencionada. A la vista de esas consecuencias, algunos
sectores lcidos de la poltica y la sociedad percibieron por primera vez
la relevancia de las relaciones civiles - militares, pero sus esfuerzos
para corregir el modelo fueron incipientes.
3.1. Sendero Luminoso atac a una democracia cuyo sistema
de defensa no estaba integrado al gobierno elegido
La primera consecuencia funesta de la segmentacin del Estado
implicada en el modelo de relaciones cvico militares adoptado en 1979
fue el avance imparable de la guerra popular, mejor dicho terrorista,
emprendida por el Partido Comunista del Per - Sendero Luminoso. El
PCP-SL creci por la brecha que divida al Estado durante la recuperada
democracia
11
. La respuesta militar no estuvo acompaada de acciones
en los campos no militares y eso provoc una guerra marginada, librada
contra un enemigo sanguinario por una Fuerza Armada que no contaba
11
En los das en que el autor escriba este texto, trabajaba tambin en la elaboracin
del captulo sobre la Fuerza Armada del Informe Final de la Comisin de la Verdad y
la Reconciliacin del Per (Tomo II - Los actores armados). Por ello, las pginas que
siguen pueden leerse en el contexto de dicho Informe.
51
con el apoyo poltico y social correspondiente a tal esfuerzo de defensa.
Miles de pobladores de la zona de emergencia, la gran mayora
campesinos de habla quechua, fueron desplazados, torturados,
desaparecidos y asesinados en una escalada de violencia que no condujo
a la pacificacin, sino nicamente a la propagacin del PCP-SL por el
resto del pas. Siendo evidente que la accin armada, caso de ser
inevitable, tena que dar lugar de inmediato a medidas econmicas,
sociales y polticas para consolidar la paz en la zona, tales medidas
faltaron por completo y, por el contrario, se insisti en la orden de
eliminar o capturar a los terroristas con medios puramente militares y
policiales. La tranquilidad obtenida rpido pero precariamente con
presencia militar y operaciones militares, deba consolidarse con mayor
presencia militar y ms operaciones, hasta acabar con los terroristas y
quienes les prestasen apoyo.
En ese contexto, el recurso previsto en la Constitucin de 1979 para
enfrentar mediante la Fuerza Armada las amenazas internas, a saber, el
control militar del orden interno en la zona de emergencia, no aseguraba
una accin exitosa contra el PCP-SL, antes bien, favoreca las condiciones
que el PCP-SL buscaba para pasar a una fase ms avanzada de su guerra.
La estrategia del PCP-SL consista en insertar en cada colectividad rural
un ncleo de simpatizantes que servira de base logstica e inteligencia
a los militantes del partido, quienes hacan su aparicin armada
ocasionalmente para ajusticiar a los denunciados por el ncleo y ejecutar
las medidas de expropiacin, extorsin o leva forzada (si flameaban
banderas rojas no era porque la poblacin fuera mayoritariamente
senderista, ni mucho menos, sino porque estaba aleccionada por el PCP-
SL que nadie deba atreverse a retirar las banderas rojas que pusieran
sus agentes locales).
La respuesta de la Fuerza Armada estuvo centrada en recuperar el control
territorial, lo cual en este caso era un falso objetivo, pues el PCP-SL no
se propona disputrselo, sino tan slo desarrollar sus capacidades
militares y obtener ventajas polticas y logsticas dentro de un mbito
todava controlado por la Fuerza Armada
12
. Ello se explica no slo por
12
Los asaltos a instalaciones policiales, especialmente al CRAS de Huamanga, no
tuvieron como objetivo tomar el control de un territorio, ni siquiera por un momento,
sino slo infligir daos a la fuerza local, llevarse armas y eventualmente liberar
52
DEMOCRTICA
la variante de guerra popular prolongada del campo a la ciudad
desarrollada por el PCP-SL, sino por una opcin ms elemental,
caracterstica de este fenmeno peruano: El PCP-SL no se propona
garantizar ningn conjunto de derechos bsicos, su poder consista
nicamente en la acumulacin de fuerzas para realizar su proyecto poltico
de largusimo plazo. No asumi el objetivo militar clsico de establecer
el dominio o el absoluto monopolio de la violencia en un determinado
territorio, porque no se propona establecer un estado de derecho
alternativo. La justicia revolucionaria del PCP-SL era autoritaria y
arbitraria, responda a la finalidad de demostrar el poder del partido.
Pese a que las acciones del PCP-SL slo producan ms pobreza e
inseguridad para la poblacin, sta no pudo recurrir con xito al sistema
policial y penal del Estado para defenderse de las agresiones y amenazas
terroristas. El Estado no tena suficiente presencia en la zona y la polica,
aunque hizo notorios avances, no pudo desactivar a los terroristas, en
gran parte por falta de colaboracin de la poblacin misma, que se
encontraba paralizada entre el tradicional temor a la polica, el nuevo
temor a los terroristas y el novsimo temor a las fuerzas antisubversivas
que procedan violentamente contra quienes colaborasen, an
casualmente, con los terroristas. El fracaso de la polica se explica porque
un sistema penal democrtico slo puede actuar all donde estn dadas
ciertas condiciones sociales mnimas. Slo en una sociedad estructurada
en cierto grado segn derechos iguales para todos, las personas recurren
a la polica y al Poder Judicial para hacer valer sus derechos. Esto explica
que la polica sea una institucin del Estado liberal y de una sociedad
civil en que predominan relaciones de derecho igualitario. No hay, pues,
polica en una sociedad feudal, slo milicias del gobernante.
En 1982 el PCP-SL haba logrado destruir la escasa presencia del Estado
de derecho en la zona. Era un poder local distinto de todos los anteriores
porque no dependa de cierto rendimiento de solucin pacfica o arbitraje
prisioneros. Lo mismo vale para las incursiones del PCP-SL en poblaciones rurales.
Los atentados dinamiteros, ataques a personas y especialmente a policas en el resto
del pas, sobre todo en Lima, demostraban capacidad de accin puntual. Los
subversivos abandonaban sin problemas los lugares donde haban hecho presencia
y dejaban a su suerte a los pobladores que, bajo amenaza, los haban apoyado. En
otras palabras, no buscaban el dominio militar.
53
de conflictos en un medio premoderno, como lo haban sido los curas,
los lderes comunales, los jueces de paz, los guardias tradicionalmente
instalados en unos pocos puestos policiales, incluso algunos centros o
personalidades locales de partidos como el APRA y Accin Popular,
dependa exclusivamente de su propia capacidad de coercin y captacin
de cuadros y bases para el proyecto violento. A golpe de terrorismo
local derribaron las precarias estructuras jurdicas e institucionales
modernas, mejor dicho, la apariencia de que estaban en vigencia, y su
verdadero avance lo hicieron al desarticular al mismo tiempo las formas
tradicionales de mediacin social y justicia, que eran las nicas realmente
vigentes (esta desarticulacin ya haba empezado con la reforma agraria
militar, ellos no hicieron ms que profundizarla).
La debilidad de la democracia constitucional peruana, la debilidad del
Per como proyecto de Estado moderno quedaba en evidencia en una
extensa zona de los Andes centrales. El PCP-SL no estableca ningn
orden jurdico igualitario en el lugar de las instituciones tradicionales
que destrua (o que ya haba destruido la reforma agraria). El partido
era un gran caudillo, semejante a los del siglo XIX, como Cceres o
Gamarra. Quienes estaban con el partido lo podan todo, y quienes
estaban contra l, no tenan derecho a nada.
Cuando se orden a la Fuerza Armada tomar el control en la zona de
emergencia, la compleja situacin descrita permaneci profundamente
ignorada. Se presenta la especial dificultad de esta misin, pero, como
siempre en la vspera de una batalla, no haba dudas sobre la necesidad
de compensar con fuerza y valenta una eventual falta de inteligencia. El
error bsico fue creer que se trataba de incrementar la presencia militar
en la zona, pasando por alto el hecho que las bases militares existentes
en la zona antes de establecido el control militar del orden interno nunca
fueron atacadas por el PCP-SL, equvocamente, se pens que una mayor
presencia militar, con numerosas bases y patrullajes, desafiara al
enemigo y le restara capacidad de movimiento. Hasta se crea que SL
tena que desplazar columnas guerrilleras
13
y que los patrullajes y bases
se lo impediran. Una vez realizado el nuevo despliegue, SL no atac las
13
Trmino utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como
columnas subversivas o subversivos a secas.
54
DEMOCRTICA
bases, ni siquiera los transportes militares, por ms que quedaran
eventualmente en situacin vulnerable, se limit a continuar su campaa
contra los pueblos, los lderes locales y el personal policial.
El segundo error fue creer que se trataba de proteger o reinstaurar un
sistema policial, judicial e institucional desbordado por las acciones de
una agrupacin criminal. Que haba sido desbordado, eso era evidente,
pero el verdadero problema es que no era apoyado como tal por la
poblacin, que nunca haba llegado a funcionar como un sistema policial
y penal requerido o usado por los pobladores, reconocido por ellos como
garanta de sus derechos. La campaa militar se propona restaurar un
Estado de derecho que all jams empez en serio, es decir que, en
verdad, debi haberse propuesto instaurarlo. Si durante los aos 70 la
pobre organizacin judicial - policial de la zona no haba modificado sus
viejos papeles de apoyo a las autoridades premodernas locales, entre
1981 y 1982 esa organizacin haba volado por los aires y en su lugar
haba sido insertada desde Lima una polica contrasubversiva, ms temida
que respetada y completamente ajena a las nociones tradicionales de
justicia propias de la zona.
En conclusin, la misin real del Estado en ese momento era construir
las condiciones para el surgimiento de un Estado de derecho all donde
no haba, es decir, posibilitar que se genere en la poblacin la conciencia
de tener derechos bsicos y de pertenecer a un Estado que los garantiza.
Eliminar a la organizacin empeada en destruir todo asomo de esa
conciencia, el PCP-SL, era slo un trabajo preliminar. Es evidente que
las responsabilidades encargadas a la Fuerza Armada cuando se dispone,
segn la Constitucin de 1979, que asuman el control del orden
interno son desmesuradas en comparacin con sus prerrogativas
14
,
pero tambin en comparacin con sus capacidades profesionales y
organizacionales. Slo una accin integral del Estado que incluyera
medidas para el desarrollo econmico, educativo, institucional y
normativo hubiera construido las condiciones para el imperio de la ley y
para que pueda funcionar un sistema policial y judicial. La conquista
por las armas, el dominio territorial no era en ese contexto un paso
14
Degregori, Carlos Ivn y Carlos Rivera Paz. Per 1980 - 1993: Fuerzas Armadas,
subversin y democracia.Redefinicin del papel militar en un contexto de violencia
subversiva y colapso del rgimen democrtico. Lima, IEP, 1993.
55
sustantivo. La creencia militarista (heredera de la glorificacin del
proceso civilizatorio virreinal), de que el dominio soberano del territorio
es base suficiente para la construccin de una comunidad poltica y
jurdica le cost caro al Per.
Belande tema con razn que los militares usaran su nuevo papel en la
sierra central para recuperar el poder poltico de la dcada anterior, ejercido
por ellos plenamente hasta haca apenas algo ms de un ao. No contaba
en ese momento con los medios civiles ni las fuerzas polticas para asumir
tareas especiales en la zona de emergencia. El dilema era evidente. Por un
lado, la Fuerza Armada, al asumir el comando poltico - militar, sera tan
incapaz de promover el desarrollo econmico, educar y dar derechos a las
personas, como lo fue durante la dcada anterior. Por otro lado, el nuevo
gobierno, de claro corte liberal, no traa proyectos de inversin en
infraestructura a fondo perdido para las zonas rurales, antes bien, vena a
corregir la economa desbalanceada del gobierno militar. La coyuntura
internacional no poda ser ms hostil a reanudar los grandes crditos de
nation building tpicos de los aos 60, los que en el Per, en vez de
fortalecer la democracia, haban dado cabida a una izquierdizacin general
y finalmente quedado en manos de un gobierno militar de izquierda que se
dedic durante una dcada a denigrar los principios liberales, a los partidos
polticos y a la democracia constitucional.
En este contexto, Belande asumi la responsabilidad de mantener la
misin de la Fuerza Armada limitada estrictamente en lo blico, para
que no se repitiera la ilusin militarista de la dcada anterior. De hecho,
el retraso de las capacidades civiles, especialmente de los partidos
polticos, poda atribuirse en ese momento a la misma dictadura militar,
la cual mantuvo a Belande doce aos desterrado. Tambin hay que tomar
en cuenta que el PCP-SL creci y se organiz durante el gobierno militar,
alimentado por la pobreza extrema que cundi en el campo a causa de la
misma Reforma Agraria que fue el objetivo central de ese gobierno. No
poda presentarse pues la Fuerza Armada como autoridad en desarrollo
econmico y poltico, ni exigir tener de nuevo las prerrogativas que
tuvo plenamente durante los aos 70, por ms que ello hiciera
terriblemente difcil la nueva campaa antiguerrillera
15
.
15
Trmino utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como campaa
antisubversiva y luego de 1989 como campaa contrasubversiva.
56
DEMOCRTICA
La orden a la Fuerza Armada de asumir el control del orden interno en
Ayacucho fue dada en el sentido restringido de lanzar una campaa militar
contra enemigos internos. La consecuencia lgica debi ser, entonces,
que el Estado asumiera las tareas no militares necesarias para restablecer
(o ms bien establecer) el Estado de derecho en la zona de emergencia.
Hubiera sido necesario acompaar el esfuerzo militar con esfuerzos de
promocin social, creacin de servicios pblicos y de liderazgo poltico.
Pero ello fue impedido por las mencionadas limitaciones del equipo y el
programa de gobierno del rgimen, por la estructura de exclusin mutua
entre las esferas militar y civil del Estado establecida en la Constitucin
de 1979, y porque el PCP-SL concentr su actividad en asesinar a los
pocos agentes del Estado o promotores de los intereses de una sociedad
libre que aparecan en la zona.
La campaa antisubversiva se emprendi, pues, sin tener idea de las
dificultades que encontrara en el comportamiento del enemigo, ni de
los enormes dficits polticos y sociales que el Estado deba saldar para
afianzarse en la zona. La Fuerza Armada qued al frente, sin el debido
apoyo integral del Estado. No hubo apoyo rotundo del legislativo, ni
presupuesto nacional especial, ni siquiera comisiones investigadoras
del gobierno ni del Legislativo sobre las terribles violaciones a los
derechos humanos que ocurran -con la excepcin del caso Uchuraccay-
. La Fuerza Armada qued enganchada en una guerra irregular contra
poqusimos cuadros de SL que operaban ocultos en medio de una
poblacin campesina aterrorizada. Eso dio lugar a la expansin del PCP-
SL durante el gobierno de Alan Garca y a que la brecha entre estrategia
militar y poltica de Gobierno finalmente se cerrara por medio de la
eliminacin de la autoridad del gobierno elegido.
3.2. 1985 1988. Empantanami ento pol ti co y mi l i tar y
mximo desarrollo del PCP-SL
El primer intento de establecer un control civil sobre las fuerzas del
orden, al inicio del gobierno de Alan Garca, fracas vergonzosamente y
slo logr instituir un Ministerio de Defensa que no era ms que una
oficina auxiliar del Comando Conjunto. Bajo ese gobierno, mientras la
guerra interna se prolongaba y llevaba al pas a la zozobra, la Fuerza
Armada volvi a tomar en sus propias manos la produccin de una poltica
integral de seguridad y defensa -la cual permiti vencer por fin al PCP-
57
SL-, pero identificaron al mismo tiempo a la contrasubversin como un
proceso poltico - militar superior al proceso democrtico.
Hemos mencionado ya el momento en que surgi en la poltica peruana
la conciencia de las relaciones civiles - militares. Fue en el debate interno
del gobierno de Belande sobre si emplear o no a la Fuerza Armada en la
lucha contra el PCP-SL. Ahora encontramos en el primer gabinete de
Alan Garca al equipo poltico que se propuso corregir esas relaciones,
para establecer el control del gobierno elegido sobre la seguridad y la
defensa. El equipo estuvo liderado por Abel Salinas, Ministro del Interior,
quien centr sus esfuerzos en la unificacin y modernizacin de la polica
y en la unificacin de los ministerios militares en un Ministerio de
Defensa.
Lamentablemente la poltica presidencial, pese a las declaraciones y
acciones de los primeros meses de gobierno
16
, desautoriz y dej sin
efecto en pocos meses la labor de ese gabinete. La creacin de la Polica
Nacional del Per (PNP) respondi ante todo a la necesidad de suprimir
las continuas tensiones y hasta enfrentamientos entre los miembros de
los tres institutos policiales entonces existentes. Tuvo tambin el
significado de presentar a la polica como la institucin perdedora frente
al terrorismo y por eso necesitada de una profunda reorganizacin. Si la
Fuerza Armada hubiera perdido una guerra, podra haberse pensado en
fundar una nueva, cambiando el nombre y el carcter de sus
instituciones.
La nueva PNP recibi una inversin notable, con la finalidad de desarrollar
su capacidad antisubversiva y reencauzar la lucha contra el terrorismo
dentro del sistema policial y penal, pero todo este esfuerzo responda
de hecho a una necesidad ms inmediata: La PNP sera una fuerza leal al
gobierno y hara contrapeso a la Fuerza Armada, disminuyendo el riesgo
de golpe militar que, al parecer creca, pues esta conservaba sus
amplsimas atribuciones expresadas en la Constitucin de 1979, y las
ejercan extensamente. La ratificacin silenciosa de la ley que regulaba
16
Alan Garca en su discurso ante las Naciones Unidas, dijo que terminara con la
barbarie en la lucha antisubversiva. Luego apoy las investigaciones del Congreso
sobre masacres cometidas por miembros de la Fuerza Armada durante el primer
mes de su gobierno, destituy a los altos mandos y respald los planes de Salinas.
58
DEMOCRTICA
el poder de los jefes de Comando Poltico Militar, dada en el ltimo mes
del gobierno de Belande, fue una discreta seal dada a Garca por los
militares. Garca multiplic acto seguido las zonas del pas bajo control
poltico - militar, lo cual implicaba que la polica quedaba en esas zonas
bajo la autoridad militar, como fuerza auxiliar, y que la supresin de las
garantas constitucionales haca intil el trabajo policial propiamente
dicho.
Durante el motn de los penales organizado por el PCP-SL, Alan Garca
orden a la Fuerza Armada recuperar su control en el ms breve tiempo
posible y a cualquier precio. Una medida para dar muestras de voluntad
de control civil sobre la Fuerza Armada fue la creacin de un Ministerio
de Defensa, disposicin retrica y efectista, porque se lo cre casi sin
funci ones ni atri buci ones. Al an Garc a mantuvo acal l adas l as
consecuencias constitucionales que deba tener este cambio, no admiti
recorte alguno de la autoridad directa que le reconoca la Fuerza Armada
como jefe de Estado ni redujo en nada el poder efectivo del Comando
Conjunto. Antes bien, se entreg a la ilusin -o a la farsa- de estar
captando las voluntades de los altos mandos mediante el trato personal.
Resultado de esto fue un reducido Ministerio de Defensa, el mismo que
hoy viene siendo superado. Aunque la ley del Sistema de Defensa Nacional
fue modificada para dar al Consejo de Ministros la autoridad directa en
estas materias, ello no alcanz para cambiar el modelo de relaciones
civiles - militares establecido por el gobierno militar en 1979.
Una vez desinflada por las matanzas en los penales la retrica del no a
la barbarie usada por Garca en los primeros meses, le toc convalidar
lo que hiciera la Fuerza Armada a lo largo de todo su gobierno, aceptando
incluso papeles confusos y menores con tal de aparentar iniciativa
17
. La
hiperinflacin, el apogeo del terrorismo del PCP-SL en 1988 y la total
fragmentacin poltica del pas provocada por el intento de privatizar la
banca, dejaron a Garca sin liderazgo alguno.
17
En abril de 1987 es vencida y destruida por el PCP-SL, aliado con narcotraficantes,
la base policial de Uchiza, la ms grande base policial antinarcticos del pas. Era
una zona de emergencia sin Comando Poltico Militar. Durante las horas que dur su
asedio, Garca no logr que recibiera apoyo militar. Poco tiempo despus del desastre,
Garca en compaa de altos mandos militares, instaura en el lugar un Comando
Poltico Militar. La investigacin oficial posterior no consigui ninguna claridad sobre
lo ocurrido. Tampoco las investigaciones de las masacres de Cayara y Los Molinos.
59
3.3. 1989 1991. La Fuerza Armada convierte (de nuevo) su
autonoma en poder de decisin sobre el rumbo del Estado y
derrota estratgicamente al PCP-SL
Estando la mayor parte de la poblacin del pas bajo la autoridad de
Comandos Poltico Militares, la Fuerza Armada se propuso definir en
sus propios trminos una estrategia integral de contrasubversin y
pacificacin. En reuniones de Estado Mayor especialmente dedicadas a
ello, analizaron sus experiencias de combate contra la subversin, las
contrastaron con experiencias internacionales y elaboraron una nueva
estrategia y doctrina contrasubversiva que fue aprobada y difundida
como manual a mediados de 1989. Es notoria la influencia en ellas de la
nueva generacin de manuales contrasubversivos de la Escuela de las
Amricas.
La nueva estrategia no tuvo como primera prioridad el control territorial.
Tuvo un primer objetivo en la neutralizacin o destruccin de la
organizacin poltico - administrativa (OPA) del PCP-SL, es decir, aquella
red de ncleos o bases locales y organizaciones de fachada que
interactuaban con la organizacin poltico - militar de los cuadros del
PCP-SL, as como la eliminacin o captura selectiva, apoyada en un amplio
trabajo de inteligencia, reemplaz a la ocupacin militar.
Un segundo objetivo fue ganarse el apoyo de la poblacin mediante
operativos psicosociales y de accin cvica, lo que incluy organizarla
para su autodefensa y, en cierta medida, protegerla del terror practicado
por el PCP-SL y garantizar los servicios pblicos bsicos. Slo en tercer
lugar se encuentra el objetivo de destruir los elementos armados de la
subversin. Esto quiere decir que la Fuerza Armada adopt rasgos
fundamentales de la estrategia del PCP-SL para luchar contra l. As,
podan ingresar a una zona guerrillera
18
para un operativo contra la OPA
y, sin haber tomado siquiera contacto con la poblacin, retirarse de
inmediato, pese a no haber conseguido todava el control total de la
zona. La presencia territorial quedaba a cargo de comits de autodefensa
organizados por la misma Fuerza Armada.
18
Trmino utilizado entre 1983 y 1985, posteriormente fue generalizado como zona
subversiva o subversin a secas.
60
DEMOCRTICA
Esta estrategia contribuy a reducir marcadamente el nmero de
vctimas inocentes producidas por las fuerzas del orden. Sin embargo,
la estrategia implicaba tambin la subordinacin total de los poderes
del Estado al proceso contrasubversivo, lo cual produjo costos
institucionales y polticos enormes. La nueva estrategia exiga que el
pas aceptara todas las condiciones de la banca internacional, a fin de
volver a ser pronto sujeto de crdito, pues sin nuevos crditos no era
posible ganar la guerra interna. Ese fue un primer punto de
desautorizacin total del gobierno, al cual no le qued ms que
enmendarse. Exiga tambin adecuar la administracin de justicia a los
fines de la contrasubversin y pona nfasis en la necesidad de contar
con amplio apoyo poltico, as como garantizar la continuidad de la
poltica contrasubversiva, independientemente del resultado de las
el ecci ones. En suma, al i gual que l os nuevos manual es de
contrasubversin de la Escuela de las Amricas, la estrategia peruana
de 1989 omite toda referencia al control civil o al proceso democrtico,
presenta la contrasubversin como un proceso poltico - militar que
abarca todas las esferas del Estado y la sociedad y establece las metas
nacionales y las normas necesarias para cumplir esas metas.
Con la intencin de capitalizar y complementar polticamente este proceso
que representaba ya un xito para la Fuerza Armada, en medio de la
situacin desastrosa del pas, un grupo de militares y civiles elaboraron e
implementaron al final del gobierno de Alan Garca un plan para controlar
al gobierno que resultara de las elecciones, para que fuera funcional a la
contrasubversin. La influencia del narcotrfico, nica fuente de dinero
fresco disponible en ese momento en el pas, y la irrupcin de un nuevo
personaje poltico civil por la va electoral, Alberto Fujimori, provocaron
que el poder real quedase en manos de algunos de los impulsores del plan
poltico - militar, los ms inescrupulosos. Montesinos, Hermoza Ros y el
mismo presidente captado para el plan, usurparon todos los poderes del
Estado el 5 de abril de 1992 con el apoyo institucional de la Fuerza Armada.
3.4. 1992 2000. Apogeo del modelo presidencial - militar:
Inconsti tuci onal i dad, gobi erno cri mi nal e i ntento de
perpetuarse en el poder
El rgimen centrado en la relacin entre la camarilla presidencial de
Fujimori y los altos mandos militares no encontr otra forma de
61
reproducirse que emplear las malas artes de Montesinos para degradar
cada vez ms el Poder Judicial, el Consejo de Ministros y el Congreso.
La Fuerza Armada se convirti en prisionera de una forma de gobierno
que contribuy a crear y su institucionalidad fue degradada.
La carrera meterica que llev a Vladimiro Montesinos a convertirse en
el brazo derecho de Fujimori empez en las operaciones de inteligencia
en el frente Huallaga. Segn la nueva estrategia contrasubversiva, era
prioritario identificar a los dirigentes subversivos locales y conseguir
el apoyo de la poblacin. La directiva nacional de defensa interior del
territorio de 1989 habla de romper el nexo entre narcotraficantes y
terroristas, no de combatir el narcotrfico igual como se combate al
terrorismo. Esto fue interpretado por el jefe del Comando Poltico Militar
de la zona cocalera ms importante del pas (instaurado despus del
desastre policial de Uchiza), como una indicacin de que deba evitar
enfrentarse a los campesinos cocaleros, es decir, no combatir al mismo
tiempo al terrorismo y al narcotrfico. En la prctica, pactar con el
campesino cocalero implica pactar con los dems eslabones del
procesamiento industrial de la hoja de coca. Era necesario bajo esas
premisas pactar entonces con algunas firmas de narcotraficantes que
no apoyaran al PCP-SL, a fin de mantener la economa campesina.
Vladimiro Montesinos, ex capitn del Ejrcito convertido en abogado
de narcotraficantes y residente en la zona, organiz entonces una densa
red de informantes.
As encontr tambin un papel en el plan poltico integral implcito en
la nueva estrategia. Por detentar la informacin sobre el narcotrfico
en el Huallaga, que era la informacin de inteligencia ms delicada y a la
vez la ms prometedora de dinero negro, Montesinos adquiri pronto
dentro de ese gobierno el prestigio de hombre decisivo. Con esa carta
de presentacin se hizo de la tarea de captar al nuevo presidente para
que lidere un rgido programa de gobierno destinado a descalificar al
Poder Judicial y al Congreso y realizar los planes mximos de la
contrasubversin.
Es necesario destacar que el apoyo de la Fuerza Armada al gobierno
inconstitucional de Fujimori iniciado el 5 de abril de 1992 fue tan
institucional y programtico como el Gobierno Revolucionario de la
Fuerza Armada. Lo que as empez, termin as tambin en el ao 2000,
62
DEMOCRTICA
cuando la Fuerza Armada expres a Fujimori, en ceremonia castrense,
su reconocimiento como jefe supremo antes que el Jurado Nacional de
Elecciones lo proclamara ganador de esas cuestionadas elecciones. Ello
es as no porque todos los militares peruanos sean corruptos, sino
porque tienen como doctrina institucional la subordinacin exclusiva al
jefe de Estado, un modelo de relaciones civiles - militares que admite
relaciones confusas y equvocas con la democracia y el Estado de derecho.
Otra observacin necesaria es que el modelo fue desde el primer momento
impresentable en el contexto poltico nacional e internacional, por lo
cual tuvo que recurrir, tanto para instaurarse como para prolongarse, a
la sorpresa, el uso inconstitucional de la fuerza militar, el fraude y el
soborno. Porque una cosa es tener popularidad o aceptacin de la
mayora, y otra muy distinta es tener legitimidad democrtica, la cual
slo se consigue respetando los derechos de todos. La reaccin
internacional contra el autogolpe del 5 de abril oblig a Fujimori a
convocar elecciones, y a partir de ese momento tuvo que solicitar con
cada vez ms frecuencia los oscuros servicios de Montesinos, quien se
encargaba de asuntos tales como asegurar el apoyo de cierta prensa y
televisin, ganar personajes populares para el bando oficialista y
chantajear a los opositores mediante juicios o arreglos tributarios.
La situacin de prisionera de un gobierno criminal en que cay la Fuerza
Armada peruana se explica entonces porque el modelo de relaciones
civiles - militares que estaba en la base de ese gobierno no era viable en
el nuevo contexto internacional y nacional. La legitimidad democrtica
y un gobierno responsable en los trminos de un Estado de derecho son
requisitos que debe reunir todo pas que pretenda ser socio en la
comunidad internacional de pases libres y creadores de los mercados
mundiales. Al mismo tiempo es exigida por la situacin nacional, porque
no es posible el enfrentamiento a la subversin sin una poltica integral
e intersectorial que combine seguridad y desarrollo.
La estrategia contrasubversiva formulada por la Fuerza Armada en 1989
tiene un remoto parentesco con la tradicin inglesa de manejo de
conflictos internos coloniales. Bien mirada, esta estrategia implica
aquella integracin de los poderes del Estado que caracteriza al modelo
ministerial - parlamentario de relaciones civiles - militares. Fujimori,
Montesinos y su camarilla presidencial y militar pretendieron obtener
63
estos beneficios de la democracia sin respetarla, en verdad la odiaban,
pero la requeran para satisfacer sus deseos, por eso cometieron contra
ella todas las vejaciones imaginables. Esto es lo que se llama propiamente
tirana.
4. Hacia un nuevo modelo de relaciones civiles - militares
en el Per
4.1. Particularidades de la transicin peruana actual
A partir de la cada de Fujimori se ha abierto en el Per una transicin
de tipo muy particular, pues dicho gobierno mont todo un sistema de
apariencias democrticas, las cuales, durante mucho tiempo, lograron
engaar -o encandilar- a amplios sectores en el pas y el extranjero.
Esta transicin no va de una dictadura franca a una democracia, sino de
una falsa democracia -o dictadura encubierta-, a una autntica. Cuando
un rgimen cae porque se descubren sus falsedades, los hechos suceden
con una rapidez pasmosa, los nimos cambian rpido y se reagrupan las
fuerzas como en oleadas a partir del instante en que se hace la luz.
Como al final de Macbeth, la insurreccin no se expresa en duras batallas,
es el avance de los partidarios de la verdad y un desbande de los lacayos
del engao. Justicia potica, cambio providencial, hazaa clsica de la
virtud contra la traicin, catilinaria que restaura la salud de la Patria:
Todas las glorias del poder comunicativo se reeditaron a raz de la
aparicin del vdeo fehaciente en la televisin y fueron a encarnarse en
el presidente del Gobierno de Transicin, Valentn Paniagua. El brillo de
ese momento permiti disipar los temores y odios que podran haber
causado mucha violencia, pero tambin por deslumbrante, ocult la
enormidad de las tareas pendientes, pareciera que hasta hoy.
El rgimen de Fujimori colaps por sus contradicciones internas. No
fue vencido por una fuerza organizada, preparada para asumir el control
del pas bajo formas distintas a las anteriores. No hubo un partido fuerte
que, apoyado en capacidades de gobierno expertas, encabezara la lucha
contra Fujimori. Las prioridades de la transicin quedaron concentradas
en la lucha contra la corrupcin y el fortalecimiento del sistema
democrtico. Perseguir y desarticular a la red fujimontesinista, por un
lado, y organizar elecciones impecables, por otro, fueron los objetivos
bsicos del Gobierno de Transicin. En un segundo plano fueron
64
DEMOCRTICA
apareciendo otros temas, a travs de iniciativas de los ministros y el
Congreso. La reforma constitucional, la del servicio de inteligencia, la
Comisin de la Verdad, la declaracin de un propsito de enmienda del
Comando Conjunto de la Fuerza Armada, fueron tambin temas de la
primera hora, pero su logro efectivo qued encargado al gobierno que
resultara elegido.
Pero las campaas electorales y los magros programas de gobierno no
se centraron en estos temas. Sera ms correcto decir que apenas si se
acordaron de ellos. Toledo no supo politizar estos asuntos y Alan Garca
desvaneci sin explicacin alguna y con su sola presencia los recuerdos
de su desastroso gobierno, durante el cual hubo ascenso del poder
militar y mal uso de fondos pblicos, elementos contra los que esta
transicin est luchando. Al final, Toledo lleg al poder con escassimo
margen de ventaja y una agenda poltica centrada en crear puestos de
trabajo y luchar contra la pobreza. Pese a todo, la agenda de la
democratizacin del Estado y su reforma para que responda a las
demandas pblicas de transparencia y respeto a los derechos de las
personas ha resultado una importante fuente de legitimidad para un
gobierno que, por respetar principios de racionalidad econmica y
poltica, no puede hacerse popular a fuerza de gasto pblico populista
ni personalista o autoritario. Pese a todo, lo cierto es que el gobierno
cuenta con este tipo de legitimidad gracias al comportamiento regular
de los partidos -especialmente del APRA, el ms importante de la
oposicin-, los cuales han suscrito el Acuerdo Nacional que es, hasta
ahora, el principal recurso de la legitimidad.
Por estas razones, la problemtica de las relaciones civiles - militares
planteada en las pginas anteriores se abre paso lentamente en el
escenario poltico peruano. El debate y los cambios en este campo son
impulsados por algunas organizaciones de la sociedad civil, por los
principales diarios y por algunos polticos y asesores en los mbitos
ministerial y parlamentario. Muchos oficiales en actividad tienen tambin
conciencia de la importancia de estos cambios y, pese a la deprimente
situacin presupuestal, evitan recaer en actitudes golpistas. Se advierte
que los dos mayores riesgos para la reforma de las relaciones civiles -
militares se encuentran en la indiferencia o ignorancia de la mayora de
los polticos y en la autoridad que mantienen los oficiales retirados, hoy
en su gran mayora reaccionarios y aorantes, sobre los oficiales activos.
65
4.2. El Acuerdo Nacional y la necesidad de un pacto poltico
sobre seguridad y defensa
De las polticas de Estado aprobadas por el Acuerdo Nacional hasta
ahora, la novena y vigsimo quinta ataen directamente a la Fuerza
Armada. La diferencia entre estos dos breves textos polticos titulados
Poltica de Seguridad Nacional y Cautela de la Institucionalidad de la
Fuerzas Armada y su Servicio a la Democracia no es slo de tema.
La novena poltica de Estado est redactada en un lenguaje muy
conservador, ya en desuso, y permanece apegada a la doctrina
constitucional sobre seguridad y defensa de 1979, surgida del gobierno
militar. En el primer prrafo enuncia los bienes nacionales que la poltica
de seguridad garantiza como la independencia, soberana, integridad
territorial y la salvaguarda de los intereses nacionales. En el segundo,
indica que la Fuerza Armada estar orientada a la disuasin, defensa y
prevencin de conflictos, as como al mantenimiento de la paz. Se
ignoran, pues, o se dan por implcitas en algunos de estos trminos, las
nuevas amenazas que han surgido en las ltimas dcadas y sus
repercusiones sobre la organizacin de la Fuerza Armada. Pero la peor
deficiencia est en que slo se menciona a la Fuerza Armada como agente
de la seguridad nacional, omitiendo as el importante punto de contacto
entre las amenazas actuales y la necesidad de cambiar las relaciones
civiles - militares. Como hemos visto, las nuevas amenazas, el
narcoterrorismo por ejemplo, slo pueden ser enfrentadas con
estrategias integrales, intersectoriales y permanentes. Los campos no
militares de la estrategia integral no pueden ser asumidos por militares,
aunque es obvio que los militares son imprescindibles en determinados
roles dentro de este nuevo tipo de desarrollo del Estado.
La vigsimo quinta, en cambio, est centrada en impulsar la
transformacin del modelo de relaciones civiles - militares, pero no
vincula esta necesidad a las nuevas amenazas, sino slo a la amarga
experiencia de los golpes militares y la corrupcin institucional. Dentro
de esta limitacin, contiene avances muy valiosos, si se considera que
se trata de metas comunes de todos los partidos polticos democrticos
peruanos. El Estado: (a) afirmar la institucionalidad, profesionalidad
y neutralidad de la Fuerza Armada; (b) garantizar el control democrtico
de la Fuerza Armada; (c) reafirmar su carcter no deliberante a travs
66
DEMOCRTICA
de una adecuada relacin civil - militar [...] Tambin acuerda garantizar
la transparencia y el control en adquisiciones y ventas de bienes y
servicios y otorgar a los miembros de la Fuerza Armada el derecho al
sufragio.
La distancia entre el tema de la novena y el de la vigsimo quinta poltica
de Estado indica el estado de la reflexin y el conocimiento pblico
sobre estos temas. La falta de nexo entre la evaluacin de amenazas y el
cambio de las relaciones civiles - militares es patente. De ah se extrae
la dificultad que hay actualmente para pasar de estos acuerdos
prel i mi nares a una estrategi a naci onal y a un programa de
reestructuracin de las capacidades militares. Este obstculo puede
resultar letal para la poltica de cautela de la institucionalidad de la
Fuerza Armada, porque ni los partidos ni la sociedad civil, ni el Ejecutivo
ni el Legislativo van a involucrarse seriamente en el control democrtico
si no perciben cules son las nuevas e imperiosas tareas de la seguridad
nacional. El control democrtico tiene que alcanzar a las estrategias y
los planes operativos, la ejecucin del gasto y la poltica de personal. Si
no hay una nueva agenda pblica que vincule las amenazas actuales con
el cambio de las relaciones civiles - militares, no se encontrarn
motivaciones para el compromiso poltico y ser muy difcil que se
apruebe el presupuesto necesario para realizar la vigsimo quinta
poltica de Estado
19
.
Un problema histrico de la democracia con el empleo de la Fuerza
Armada es lo que se llama Defensa Interior del Territorio o tambin
participacin de la Fuerza Armada en el mantenimiento del Orden
Interno. Hemos mostrado en pginas anteriores que ello se ha resuelto
siempre hasta ahora de manera desfavorable para la democracia. Sin
embargo, este mismo anlisis muestra que, ante amenazas reales de
nuevo tipo, el gobierno democrtico debe saber emplear a la Fuerza
Armada en el contexto de una adecuada distribucin de roles civiles y
militares, justamente para evitar un desbalance de poder real.
19
Conviene recordar que en Espaa, en particular, los cambios estuvieron enmarcados
por las nuevas tareas de defensa surgidas de la incorporacin a la OTAN.
67

Tomar partido en nuevas
polarizaciones mundiales
Marginacin internacional por
irrelevancia estrat gica
Desestabilizacin por guerra contra el
terrorismo global en el pas o la regin
Globalizacin y antiglobalizacin
Sociedad
civil
incipiente
Desobediencia civil
Asentamientos
humanos

Si trazamos un rpido esbozo de las amenazas y riesgos que se presentan
al pas, resulta que en su mayor parte son manejables con medios no
militares, pero tambin es notorio que no emplear a la Fuerza Armada
cuando la amenaza de nuevo tipo escapa inclusive al control policial, es
una imprudencia temeraria que puede acarrear desestabilizacin poltica
y debilitamiento o interrupcin de la democracia.
La dbil o nula presencia de los derechos civiles bsicos de igualdad y
equidad en las organizaciones sociales es caracterstica de una sociedad
civil incipiente. Ello se complementa por lo general con la falta de
servicios pblicos, los cuales deberan reforzar en la poblacin el
sentimiento de tener estos derechos. Cuando a ello se aaden los cambios
drsticos derivados de la globalizacin (o, ms precisamente, la insercin
meramente funcional, sin modernidad cultural ni emancipacin
individual, en los mercados mundiales) y por las reacciones, a veces
fundamentalistas, contra ella, aparece un terreno frtil para las nuevas
amenazas. Este fenmeno se concretiza en los emplazamientos
pobl aci onal es de mi grantes, caracteri zados por una extrema
heterogeneidad cultural y condiciones de vida precarias.
Territorios
anmicos
Subversin comercial
Brecha estrategia-poltica
Mltiples funciones
militares
Inteligencia sin
control
68
DEMOCRTICA
Las poblaciones de emigrados, que van desde barrios marginales de
las ciudades hasta colonizaciones cocaleras, dependen con frecuencia
de oportunidades pasajeras y difciles de formalizar. Suelen ser refugio
de quienes huyen del hambre, la enfermedad o la violencia, o de quienes
buscan oportunidades comerciales, laborales o educativas. Evitar que
estos fenmenos deriven en medios de conflicto armado interno o
amenazas de nuevo tipo a la seguridad es responsabilidad de las reas
no militares de la seguridad nacional. Pero si aparecen, por deficiencias
del Estado, fuerzas hostiles que se apoderan de territorios alejados
o espacios sociales marginales y se insertan a su manera en mercados
mundiales, sobre todo mediante el narcotrfico, entonces la urgencia
de actuar en esas zonas que estn fuera del alcance de la polica y los
dems servicios pblicos obliga a un despliegue militar y de
operaciones de inteligencia Y qu sucede si esto no se hace bajo
control democrtico? Qu pasa si la estrategia militar contra estas
nuevas amenazas no est definida en relacin con el conjunto de una
poltica de seguridad democrtica? Entonces la misma Fuerza Armada
y los servicios de inteligencia que actan autnomamente en esos
espacios regresan de all convertidos en amenazas para el Estado
democrtico.
4.3. Integraci n de funci ones y redefi ni ci n de rol es entre
ci vi l es y mi l i tares
Con lo anterior hemos presentado un principio general para articular
las actividades militares y las no militares en una poltica de seguridad.
Al sealar la importancia de la identificacin de nuevas amenazas a la
seguridad en el proceso de reforma de las relaciones civiles - militares,
slo se ha descubierto una veta de motivacin prctica y de estudio.
Quizs ahora se ve ms clara la importancia vital de la cuestin clsica
que plantea cmo organizar una nueva divisin de funciones y roles
entre civiles y militares en un pas en transicin, como el Per.
El asunto primordial de este proceso de cambios es que est dirigido
por el Ministerio de Defensa. Polticos de carrera y con capacidad de
gestin ejecutiva que cuenten con la confianza del gobierno elegido deben
asumir la responsabilidad de redistribuir los roles y funciones entre
civiles y militares. Ello queda a cargo principalmente del Ejecutivo,
porque es un proceso de ingeniera institucional muy complejo que
69
implica evaluacin constante y sistematizacin de experiencia. Esta
flexibilidad no la ofrece el Legislativo, porque lo propio de la legislacin
es establecer marcos duraderos. As las cosas, es normal que el MINDEF
asuma tambin la iniciativa legislativa y tenga mucho trabajo en instruir
al Congreso sobre los detalles de la nueva organizacin.
El primer criterio de distribucin de roles y funciones que una transicin
democrtica debe observar es pues, ste: Que el agente encargado de la
distribucin detallada de los roles sea el Ministro de Defensa. Aqu se
agolpan las dificultades, porque si el Ministro no cuenta con personal
civil de confianza en el Ministerio cmo va a conservar y concretizar el
principio de obediencia de la Fuerza Armada al poder elegido
democrticamente? La primera y ms urgente tarea es, entonces, formar
ese equipo con marcada identidad poltica democrtica, el cual estudie
y analice los campos de decisiones siguiendo los intereses de
conocimiento del poder democrtico. Vital es tambin identificar y
promover a cargos en el Ministerio a personal militar en servicio activo
y de la ms alta calidad. Lo usual en el Per ha sido que los oficiales ms
destacados y los destinos ms apetecibles estn en las comandancias
de ciertas unidades operativas, no en el Ministerio. Esto debe cambiar
en el mismo proceso en que se crean espacios de carrera profesional
para civiles dentro del Ministerio.
Objetivos fundamentales del MINDEF son tambin modernizar la Fuerza
Armada y maximizar la eficiencia en el uso de los recursos econmicos,
el personal y el equipo. La direccin de estos dos procesos debe estar
tambin en manos de funcionarios civiles de confianza del Ministro.
La razn de esto no reside slo en que los miembros de la Fuerza
Armada, por tener relaciones de mando muy jerarquizadas y una alta
unidad corporativa entre s, no son idneos para fiscalizar sus propias
actividades, sino tambin en que los planes de gasto y operaciones,
los procesos de calificacin, promocin y asignacin de misiones del
personal tienen que ser hoy en da polticamente plausibles y aceptables
antes de emprenderse. El dinero es muy escaso y no lo disponen ni el
Estado ni la cooperacin internacional a menos que se trate de planes
de innegable relevancia poltica. En otras palabras, el nexo entre el
desarrollo militar y la poltica debe ser muy intenso para que dicho
desarrollo tenga lugar, pero este nexo no pueden plantearlo miembros
de la Fuerza Armada.
70
DEMOCRTICA
Un campo de trabajo importante de la redistribucin de roles civiles y
militares son los organismos de seguridad intersectoriales. En el Per
nos referimos principalmente al Sistema de Inteligencia Nacional y a la
Secretara de Defensa Nacional. En el pasado ha tenido graves
consecuencias que estas dos instituciones se encuentren a cargo de
personal militar.
La funcin del Consejo Nacional de Inteligencia es dirigir y controlar a los
diversos servicios de inteligencia del pas, a fin de conformar una comunidad
de inteligencia bien coordinada y capaz de actuar en conformidad con los
principios del Estado democrtico. La inteligencia operativa al interior
del pas debe estar principalmente a cargo de la direccin de inteligencia
del Ministerio del Interior, mientras que los servicios de los institutos
armados realizan con autorizacin especial las labores de inteligencia
correspondientes a las misiones que eventualmente llegan a tener en la
defensa interior del territorio (DIT). Es evidente que slo el presidente
del CNI puede ejercer la atribucin de elevar al presidente de la Repblica
informes de inteligencia estratgica. No puede ser que el Ministerio de
Defensa, por tener dentro una oficina de inteligencia, como es
comprensible, y por tener el control de los servicios de inteligencia
militares, presente por cuenta propia informes de inteligencia estratgica
al presidente. Lo mismo vale para el Ministro del Interior, el de Relaciones
Exteriores y todos los que participen en la produccin de inteligencia.
Tambin debe aclararse cul ha de ser el papel del CNI dentro del sistema
anticorrupcin del pas, as como debe existir una oficina central
supervisora de la probidad profesional de todos los funcionarios pblicos,
sobre todo en lo relativo a la produccin y administracin de documentos
e informacin clasificados como secreto de Estado. Un CNI calificado
democrticamente ofrece las mejores condiciones para conducir y
desarrollar las tareas de inteligencia.
El Congreso de la Repblica debe asumir su responsabilidad de control.
Esta se inicia en el estudio del presupuesto del MINDEF para la
aprobacin anual de la Ley de Presupuesto de la Repblica. Ese
presupuesto no puede estar compuesto slo de grandes rubros como
sueldos, pensiones, gastos de mantenimiento y operaciones. stos
ltimos, y si fuera posible todo el presupuesto, salvo pensiones, deben
desagregarse en actividades, de forma que el legislador sepa a qu se
destinan los dineros que aprueba, si a patrullajes de ros de la selva o a
71
operar fbricas o empresas de servicios. Lo mismo vale para el control
parlamentario de la Polica Nacional. Ms urgente, si cabe, es que el
Congreso asuma de forma adecuada el control de los servicios de
inteligencia. Para esto es imprescindible que la actual Comisin d lugar
a tres comisiones pequeas y muy duraderas, de dos o tres congresistas
cada una, con presencia de congresistas de la oposicin, por supuesto.
Estas comisiones deben contar con asesores especializados y de enlace.
Al ser las comisiones especializadas, pequeas y duraderas, la
responsabilidad poltica de los congresistas queda mejor establecida.
La Secretara de Defensa Nacional (SEDENA), no ha logrado hasta ahora
producir prioridades de defensa, evaluaciones de riesgos o amenazas ni
una estrategia integral de seguridad nacional que cuenten con consenso
democrtico, porque ha estado a cargo de personal militar. En el Per
hay una fuerte tradicin corporativa golpista en la Fuerza Armada.
Durante el siglo XX, la mayora de los oficiales generales ha ejercido o
aspirado a ejercer cargos pblicos slo por el hecho de ostentar su
rango militar y ahora lo siguen haciendo en lo que consideran que son
sus predios, las instituciones de seguridad y defensa. Los puestos en
las instituciones de seguridad y defensa, los sueldos y privilegios
otorgados por el Estado a los oficiales, han servido para que ellos
preparen regularmente durante los perodos democrticos planes para
tomar el poder apoyados en la fuerza de las armas.
Si la SEDENA seguir siendo una institucin controlada por ese espritu
corporativo militar, entonces es mejor que no exista. Si va a seguir
definiendo las acciones de seguridad de los campos no militares como
anexos de estrategias militares regidas por militares, entonces tendr
su lugar en el MINDEF, donde podr elaborar propuestas que el Ministerio
alcanzar al Consejo de Ministros. A fin de cuentas, es notoria la
necesidad que una oficina intersectorial civil prepare evaluaciones y
planteamientos integrales de seguridad nacional, apoyndose en los
productos de los ministerios. Puede pensarse que esto sea una atribucin
del Consejo Nacional de Inteligencia, hacindolo caber dentro de las
funciones de la Direccin Nacional de Inteligencia Estratgica que es su
centro de produccin de informes elaborados.
72
DEMOCRTICA
4.4. Sobre l as di mensi ones organi zaci n y acti tud de l as
relaciones civiles - militares
Por la naturaleza de su profesin, el militar como tal no puede hacer
poltica. Si lo hace, est usando la fuerza de las armas para obtener un
apoyo poltico que debera ser libre. La falta de claridad en este punto
ha debilitado mucho la poltica militar de los gobiernos democrticos
peruanos. Aunque el camino democrtico es largo y laborioso, est claro
que un ministro civil que rene en su persona el prestigio, la convocatoria
y la autoridad poltica propia de un poltico de carrera con capacidad de
gestin en los asuntos militares, es imprescindible para que una sociedad
democrtica desarrolle la fuerza armada que requiere a su servicio.
Aunque parezca paradjico, la conciencia de esta limitacin profesional
slo la tiene el militar con claridad y sin amargura cuando es al mismo
tiempo un ciudadano. Fuera de esta limitacin debida al carcter del
sistema democrtico, el oficial de carrera debe estar integrado
plenamente por su educacin a la vida civil y debe gozar de todos los
derechos y libertades constitucionales.
La Fuerza Armada, debido a su lamentablemente extensa experiencia de
gobierno, est retrasada en los aspectos operativos e hipertrofiada en
los aspectos corporativos de su organizacin. La falacia varias veces
mencionada a lo largo de este trabajo, de que un oficial merece
representar la voluntad poltica de la Nacin porque ha hecho carrera y
cumple funciones militares, tiene enfermos a los institutos armados de
una enfermedad que se contagia a todo el pas durante los perodos en
que usurpan el poder. Estar presentes por razones militares all donde
no llegan todava los servicios pblicos no les da ninguna autoridad
poltica. Tampoco el hecho de que falten cuadros civiles capacitados en
defensa.
Los militares peruanos estn muy bien organizados para negociar casi
de igual a igual con el gobierno elegido sobre cuotas de poder, sobre el
alcance de su fuero privativo, sobre su influencia y participacin en
determinadas actividades econmicas y sobre el apoyo que prestan al
Ministro de Defensa y en general a la gestin del gobierno. Pero estn
muy mal organizados para operar con un nmero razonable de oficiales
superiores con relacin al nmero total de efectivos, con un nmero
73
razonable de personal de tierra con relacin al nmero de navos o
aviones, o con un nmero razonable de bienes inmuebles con relacin al
nmero de inmuebles efectivamente aprovechados. El colmo de esta
contradiccin se encuentra en el Comando Conjunto, pues desde hace
dcadas, la nica capacidad de operar conjuntamente que ha desarrollado
la Fuerza Armada peruana a travs de esta encumbrada institucin es la
capacidad para presionar o derrocar conjuntamente al gobierno civil.
Pero del lado civil hay problemas anlogos. Se trata del desarrollo de
los partidos polticos. Mientras carezcan de programas y especialistas
en seguridad y defensa, mientras se desentiendan del tema porque
resulta impopular o porque temen darle demasiada importancia a los
militares, se estarn anulando polticamente en el campo ms importante
y dinmico, si lo vemos a lo largo del tiempo, de la poltica peruana. La
todava faltante Ley de partidos debe especificar el compromiso con las
polticas nacionales de seguridad y defensa que ninguno de ellos puede
eludir y usar este criterio -entre otros- para calificar o no a un partido
como partido miembro del sistema de partidos democrticos y
merecedores de recibir apoyo estatal, especialmente en lo que se refiere
a las preciadas franjas de publicidad electoral.
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRTICO
DE LA FUERZA ARMADA EN EL PERU
Ana Mara Tamayo Flores
77
I . Marco terico: El reto de forjar un control civil
democrtico sobre la Fuerza Armada
Antecedentes: El viejo debate entre Samuel Huntington y Morris
Janowi tz
La literatura sobre control civil democrtico de la Fuerza Armada tiene
su punto de partida en el clsico debate entre Samuel Huntington y
Morris Janowitz. Huntington plante que la subordinacin de la Fuerza
Armada a la autoridad civil se logra a travs de la propia profesionalidad
militar, la cual es incompatible con los valores civiles derivados del
liberalismo, y, por eso, se nutre de un carcter autnomo de la sociedad.
Janowitz sostuvo, a su vez, que se ha producido una transformacin de
la posicin tradicional sobre la profesin militar -que parte de la idea de
la guerra heroica- hacia una funcin que incluye caractersticas que se
pueden categorizar como de direccin y administracin, y, en este
sentido, la Fuerza Armada tiene que abrirse a la sociedad y desarrollar
mayor conocimiento sobre el mundo civil para ser eficientes.
Para Huntington la profesionalidad militar demanda que los valores y el
espritu militar se conserven en forma autnoma, pues de lo contrario
se pierden y con ello cesa su eficacia. Por su parte Janowitz asienta su
teora sobre dos premisas bsicas: Por una parte, da por supuesto que
las relaciones entre civiles y militares deben estudiarse como un sistema
compuesto por elementos interdependientes. Los componentes
principales de ese sistema son la posicin estructural de la institucin
militar en el gobierno, el papel informal y la influencia de los grupos
militares en la poltica y la sociedad, y finalmente la naturaleza de las
ideologas correspondientes a los grupos militares y no militares. De
78
HACIA UN CONTROL CIVIL DEMOCRTICO DE LA FUERZA ARMADA EN EL PER
esta forma, cualquier sistema de relaciones entre civiles y militares
implica un equilibrio complejo entre estos factores.
La segunda premisa parte de las ideas previas respecto de la naturaleza
y el fin de las instituciones militares, a partir de las cuales es posible
definir un tipo particular de equilibrio que el autor bautiza como control
civil objetivo. Este equilibrio lleva al mximo la seguridad militar.
Utilizando este patrn es posible analizar el nivel hasta el cual el sistema
de relaciones entre civiles y militares de cualquier sociedad tiende a
reforzar o debilitar la seguridad militar. As mismo, es tambin posible
sugerir los cambios en los componentes del sistema necesarios para
acercarse ms a ese equilibrio de control civil objetivo
1
.
La discusin entre Huntington y Janowitz ha motivado un fecundo debate
posterior. Diferentes acadmicos han profundizado y discutido los
conceptos ms importantes de sus teoras. La necesidad de la separacin
entre los civiles y los militares que reclama Samuel Huntington para
lograr un funcionamiento adecuado y objetivo de la institucin militar,
no acaba de encajar con la evolucin histrica de las sociedades. Segn
Janowitz la convergencia de habilidades civiles y militares es una
tendencia imparable en el seno de la Fuerza Armada, y eso difcilmente
puede conjugarse con la reclamada autonoma que Huntington defiende
como ms conveniente
2
.
Si contrastamos ambas posiciones con las experiencias de transicin
democrtica en Amrica Latina, queda claro que la teora de Huntington
no brinda ayuda alguna para orientar procesos de control civil en
escenarios como el peruano, pues no desarrolla qu hay que hacer cuando
el concepto que los militares tienen de su propia profesin no incluye la
aceptacin de la supremaca civil, situacin que se manifiesta en nuestra
experiencia. En este sentido el trabajo del investigador Samuel Fitch
ilustra que en Amrica Latina, histricamente, niveles elevados de
profesionalismo militar han resultado en intervenciones militares en
poltica y altos niveles de autonoma militar.
1
Barrachina Lisn, Carlos. El regreso a los cuarteles: Militares y cambio poltico en
Espaa (1976 - 1981), tomado del Captulo II, El debate sobre el control civil La
profesionalidad como solucin?. Convergencia o divergencia, p. 8, tomado de
www.resdal.org.ar
2
Barrachina Lisn, Carlos. Ibidem, pg 10.
79
El Debate de los noventa: Peter Feaver y Robert Kohn
Los planteamientos de Peter Feaver
En la dcada de los noventa, Peter Feaver presenta las bases para elaborar
una teora comprensiva del control civil que encaje en los supuestos
democrticos. Feaver sostiene que una teora sobre el control de los
militares no puede quedarse en analizar las posibilidades de intervencin
militar, sino que debe plantear el diseo de algn tipo de mecanismo
que asegure el control de las pequeas relaciones diarias que son las
que constituyen la poltica.
En su opinin, en una democracia las relaciones civiles - militares son
una clsica relacin de principal - agente en la que el civil - principal
busca caminos para asegurar el comportamiento apropiado de su militar
- agente. Su teora de la agencia proporciona ese anlisis micro, tratando
las relaciones civiles - militares como un conjunto de interacciones
estratgicas
3
.
Para Feaver, la explicacin al control civil debe buscarse, desde la ciencia
poltica, en el establecimiento de una variable dependiente: El grado de
delegacin civil a los militares y las clases de monitoreo que se adoptan
para regular esa delegacin.
Una premisa central es que el control no finaliza con la decisin de
delegar, sino que supone la eleccin de medidas de monitoreo. A su vez,
el sector militar elabora una respuesta a esta delegacin y monitoreo,
que deber ser contrarrestada de ser necesario por el sector civil. Todo
ello supone que el analista debe buscar evidencias de control no tanto
en el marco general, sino en aspectos no tan obvios, como los
mecanismos cotidianos de relacin.
El estudio est especialmente realizado para analizar el caso
norteamericano, y aunque presenta una serie de hiptesis para el anlisis
de la interaccin civil - militar, no necesariamente pueden ser aplicadas
a Amrica Latina. Ello puede explicarse porque el fundamento del control
civil aparece diferente en ambos casos. En el presentado por Feaver,
3
Barrachina Lisn, Carlos. Op. cit, p 11.
80
existe una estructura militar poderosa cuya influencia debe ser controlada
en funcin de los desafos de seguridad que se enfrentan en los Estados
Unidos, que podran llegar a constituir una fuente de poder. En el caso
latinoamericano, la influencia nace del papel poltico histrico y actual;
estructuras militares dbiles en lo concerniente a su funcin pueden
ser polticamente poderosas por su papel en la vida poltica. Feaver
concluye en que ms que contrarrestar una estructura militar poderosa
en su funcin especfica, el mbito del control debe aludir a elevar la
influencia civil
4
.
El aporte de Robert Kohn
Robert Kohn parte de la premisa que el control civil en una democracia
es fundamental porque permite a una nacin basar sus valores,
instituciones, y prcticas en la eleccin popular ms que en las elecciones
de los lderes militares.
Sostiene, que en principio, el control civil es absoluto y abarca todo:
Ninguna decisin o responsabilidad recae en los militares a menos que
est expresamente o implcitamente delegado por los lderes civiles.
Los civiles hacen las reglas y pueden cambiarlas en cualquier momento,
pues la realidad es bastante diferente. Por una variedad de razones, las
instituciones militares han ganado un poder significativo y han logrado
una considerable autonoma, an en aquellas democracias que han
practicado el control civil.
Para Kohn el control civil es un proceso definido por la influencia relativa
de civiles y oficiales militares. Este depende de la organizacin y
funcionamiento del gobierno, en el que se han de mezclar las perspectivas
civiles y militares para que en la formulacin de la poltica se tengan en
cuenta las dos caras del problema. En ese proceso ha de existir una
clara cadena de mando que contemple todas las circunstancias, y ha de
asegurar que la decisin de la poltica militar empiece y acabe en manos
civiles. Para Kohn poltica militar significa ampliamente todas las
4
Donadio, Marcela R. Las relaciones cvico militares y la construccin de instituciones
en Amrica Latina: enfrentando la crisis de las jvenes democracias. Preparado para
la reunin LASA, 2003.
81
decisiones que afecten al tamao, forma, organizacin, carcter,
armamento, y procedimientos internos de la institucin militar.
El test necesario que hay que superar para saber si existe control civil
de la poltica de defensa es, en opinin de Richard Kohn, si los civiles
pueden ejercer la supremaca en la poltica militar y en la construccin
de la decisin: Tanto al presentar las alternativas, como al definir la
discusin, y, finalmente, tomar la ltima decisin.
Mirando al igual que Feaver el control civil como un proceso en desarrollo
antes que como una figura esttica, Kohn se dirige al corazn de lo que
se percibe actualmente como la problemtica acuciante en Amrica
Latina ante la debilidad de la clase poltica: Las capacidades civiles para
el control de la institucin militar y, fundamentalmente, de las polticas
de seguridad y defensa.
Para ello Kohn plantea construir un cuidadoso set de procedimientos y
polticas, y hacerlos funcionar, lo cual requerir tres cosas: Coraje de
parte de los civiles para insistir; aquiescencia (consentimiento), por lo
menos no resistencia clara de parte de los militares para someterse; y
el sostn del pblico que animar a ambos (...) a alcanzar una relacin
de cooperacin y respeto mutuo que funcione.
5
Su trabajo aporta, asimismo, lo que denomina fundamentos del control
civil, a saber: El rgimen democrtico en s mismo, y un concepto de
subordinacin asumido por los conductores, la poblacin y los militares;
los mecanismos de gobierno para el control de la fuerza militar (aqu
interviene la importancia de la administracin); la existencia de un poder
que contrarreste a los militares si intentan ejercer poder (sea castigando
violaciones a la subordinacin, o reduciendo la estructura); y, finalmente,
la que Kohn considera como la ms importante: La institucin militar
misma y su deseo de abstencin de la vida poltica (sostenido en el
ethos profesional y en la neutralidad poltica).
5
Kohn, Richard H. The Forgotten Fundamentals of Civilian Control of the Military in
Democratic Government. p 29.
82
La postura de Rebecca Schiff
Rebeca Schiff elabora con posterioridad una teora de la concordancia
que introduce un tercer agente en el tradicional anlisis dual que examina
las relaciones entre las autoridades polticas y los mandos militares. De
esta manera abre la posibilidad para la cooperacin e involucramiento
de tres actores en lugar de dos, la sociedad poltica volcada a travs de
las instituciones polticas, los militares y este tercer nuevo agente
expresado en la ciudadana, lo cual enriquece la mirada para estudiar las
bases sobre las que pueden asentarse las relaciones civiles - militares
en una democracia.
El argumento principal de Schiff gira en torno a que una intervencin
militar en poltica es menos probable en la medida que la lite poltica,
los militares y la sociedad logren consensuar en cuatro dimensiones: a)
el proceso poltico de toma de decisiones; b) la composicin social del
cuerpo de oficiales; c) los mtodos de reclutamiento y d) el estilo militar,
el cual Schiff define como las manifestaciones externas de la milicia
asociadas con las construcciones mentales subyacentes a dichos estilos
6
.
A nuestro entender, esta perspectiva resulta necesaria en contextos de
transicin democrtica, donde el grado de legitimidad y soporte social
del que goza el gobierno en el poder, se convierte en un factor que
contribuye en forma determinante en las posibilidades del gobierno para
ejercer un control sobre los militares.
El debate en Latinoamrica: Las aproximaciones de Felipe
Agero y Rut Diamint
Si bien el debate sobre el control civil - militar tiene sus orgenes en la
tradicin sajona, en Latinoamrica diversos acadmicos han aportado
en la elaboracin de teoras y perspectivas afines con las especificidades
histricas y sociales de la regin respecto de modelos de relacin y de
control civil - militar. A continuacin se examinar en forma breve
algunas de ellas.
6
Schiff Rebecca. Civil Military Relations Reconsidered: A theory of concordance. Armed
Forces and Society, Vol 22, N 1, otoo, p 15.
83
La contribucin de Felipe Agero
Felipe Agero parte del concepto de supremaca civil sobre los militares
como un objetivo de desarrollo democrtico, que regula no slo las
relaciones con ellos, sino tambin la relacin de la autoridad poltica
con todos los grupos no militares, es decir civiles, pues dicho control
se materializa slo en la medida que cubre a toda la sociedad.
Respecto de los militares sostiene que el control civil constituye la
capacidad de un gobierno civil democrticamente elegido para llevar a
cabo una poltica general sin intromisiones por parte de stos, para
definir las metas y organizacin general de la defensa nacional, formular
y llevar a cabo una poltica de defensa, y supervisar la aplicacin de la
poltica militar
7
.
Capacidades de esta naturaleza se traducen mediante un proceso que
consiste en la eliminacin de los militares de puestos de poder fuera del
rea de defensa, y en la definicin y reconocimiento de superiores
polticos civiles en las reas de defensa y militar
8
.
Por ello, la supremaca civil exige que existan o estn en formacin
estructuras gubernamentales adecuadas que permitan pautas de
autoridad en los rganos del Estado mediante los cuales los civiles
puedan ejercer una direccin efectiva sobre los militares
9
. Al respecto
examinaremos en este documento, qu estructuras gubernamentales
pueden permitir estas pautas de autoridad para el caso peruano.
La supremaca civil, en un contexto democrtico, involucra no slo la
subordinacin militar al poder poltico democrtico, sino tambin el
reconocimiento activo por parte de las instituciones y grupos fuera de
la institucin militar del carcter distintivo de sta, conforme a su
7
Aguero, Felipe. Las Fuerzas Armadas en una Epoca de Transicin: Perspectivas para
el Afianzamiento de la Democracia en Amrica Latina, en DIAMINT RUT (ed.), Control
Civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias Latinoamericanas. Universidad
Torcuato Di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1999, p 91.
8
Aguero, Felipe. Ibidem, p 91.
9
Aguero, Felipe. Ibidem, p 91.
84
especializacin profesional y sus funciones
10
. Pero tiene, o debe tener,
un fundamento material real en instrumentos institucionales especficos
de control en el Estado Con qu instrumentos contamos al respecto
en el Per? Examinaremos los mismos en un acpite ms adelante en el
presente texto.
Como se aprecia, la definicin de Felipe Agero sobre control civil resulta
vigente en la coyuntura actual del caso peruano.
La contribucin de Rut Diamint
Para la especialista argentina Rut Diamint, se puede hablar de control
poltico sobre los militares cuando los civiles tienen capacidad real de
decidir en cuestiones de seguridad interna, defensa externa, tamao,
forma, organizacin, carcter, armamento, procedimientos operativos
internos, establecimientos militares y ascensos.
La deuda en la cuestin cvico - militar es alcanzar la supremaca civil.
Para lograrla, Diamint afirma que es necesario desarrollar las
prerrogativas civiles. Ello significa sostener la legitimidad de los
ciudadanos para intervenir en las cuestiones de seguridad. Tambin
implica desarrollar herramientas para limitar la incertidumbre respecto
de la permanencia de los regmenes democrticos sin usurpacin
militar
11
.
En un plazo medio, el objetivo es establecer una tradicin de control
civil, hacer que las instituciones militares sean neutrales en poltica y
limitar sus posibilidades de intervencin militar en la vida poltica. En
otras palabras, segn Diamint, se trata de demarcar las prerrogativas
militares que crean condiciones desestabilizantes para el sistema
poltico. Un primer paso en la constitucin de las prerrogativas civiles
10
Diamint, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias
latinoamericanas. Universidad Torcuato di Tella. Nuevo hacer, Grupo Editor
Latinoamericano, p 93.
11
Diamint, Rut. Control Civil y Fuerzas Armadas en las Nuevas Democracias
Latinoamericanas. Universidad Torcuato Di Tella, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos
Aires, 1999, p 19.
85
es ampliar los mecanismos de transparencia, de comunicacin e
informacin para orientar las preguntas que estos ciudadanos deben
hacer y hacerse para conocer las cuestiones de seguridad
12
.
En definitiva, para Diamint, la supremaca civil es otra forma de analizar
si la poltica de defensa es conducida por los administradores estatales,
o contina siendo una prerrogativa sectorial de la Fuerza Armada
13
. Si
los militares siguen participando de la toma de decisin poltica,
erosionan la legitimidad, que no se mide por el nmero de congresistas
a favor, sino por la previsibilidad de los arreglos institucionales y por
establecer reglas de juego transparentes que neutralicen los espacios
corporativos, incorporando al mismo tiempo a amplios sectores de la
sociedad.
Diamint se pregunta qu deben hacer los pases de Amrica Latina para
ejercer el control civil democrtico

de las instituciones armadas sin
imitar modelos. Parte por afirmar que es necesario iniciar un esfuerzo
voluntario y sistemtico para reformar las relaciones entre la sociedad
poltica - civil y los militares. Pone como ejemplo de ello a la Unin
Europea. Dentro de este proceso de reacomodamiento, los ciudadanos
deben asumir sus responsabilidades y reclamar ante las autoridades
electas la conduccin civil de la Fuerza Armada, afirmando el ejercicio
de la supremaca civil, que implica que la Fuerza Armada detenta
legtimamente el monopolio de la violencia, solamente bajo los preceptos
constitucionales
14
.
El aporte de Marcela Donadio
Para Donadio la problemtica de la construccin institucional
democrtica y del control civil comprende tres dimensiones: a) una
institucin militar cuya mentalidad profesional lo acerca o lo aleja de la
intervencin; b) representantes poltico - estatales que asumen o no la
responsabilidad de conducir; y c) una sociedad que sostiene el ambiente
democrtico sobre el cual se apoya el control, o que vacila ante la
12
Diamint, Rut. Ibidem, p 19.
13
Diamint, Rut. Debates sobre poltica de seguridad en Argentina. Agosto 2000.
14
Diamint, Rut. Colaboracin para el Boletn electrnico de seguridad y defensa En la
Mira, del Instituto de Defensa Legal, N 3, abril 2003, tomado de pgina
www.idl.org.pe, home page del Area de Defensa y Reforma Militar.
86
intervencin militar. Por ello, segn esta especialista, un control civil
efectivo y posible para la realidad latinoamericana depende de tres
variables:
a) El tipo de mentalidad profesional militar
Esta mentalidad se nutre de los valores y los cdigos recibidos por el
militar desde su ingreso a la institucin, a partir de los cuales construye
concepciones acerca de su misin, que pueden trasladarse a la
intervencin poltica.
Para Donadio existe en la mayora de los ejrcitos latinoamericanos una
concepcin misional transmitida de promocin en promocin de que el
Ejrcito es anterior a la Nacin, y que en l recae la ltima responsabilidad
de supervisar y, de ser necesario, guiar, el destino nacional.
Las percepciones que la institucin construye acerca de la realidad
nacional, regional e internacional contribuyen tambin a moldear una
mentalidad. Una fuerza con misiones claras y dedicada a construir un
ambiente de paz regional e internacional por ejemplo- podr ser menos
proclive a inmiscuirse en asuntos de poltica interna. Por su parte, un
ejrcito aferrado a una concepcin clsica del poder militar como el
ms importante a desarrollar por una nacin, tendra mayores
posibilidades de tentarse a intervenir en la toma de decisiones. Es esta
concepcin clsica la que es necesario desmontar.
b) La concepcin de la comunidad nacional acerca de la misin militar
en la sociedad
La idea fundamental al respecto es que la adhesin de los ciudadanos a
los ideales democrticos es el freno ms fuerte para la intervencin
militar. Si la sociedad coloca a la Fuerza Armada en el papel de sustituto
alternativo de la clase poltica, que puede naturalmente suplantar a stos
cuando el gobierno muestra signos de corrupcin o ineficiencia, las
posibilidades del control civil pueden verse disminuidas. Ello est en la
base de la concepcin de que la Fuerza Armada, como institucin
organizada, constituye una reserva natural frente a los problemas
polticos. Por el contrario, la adhesin a la solucin democrtica de los
conflictos est en la base de la construccin institucional necesaria para
el desarrollo de la democracia.
87
c) La asuncin civil de la conduccin de la poltica de seguridad y
defensa
La tercera premisa desarrollada por Donadio alude a que los
representantes poltico - estatales no slo necesitan la capacidad para
conducir la poltica de seguridad y defensa, sino tambin la voluntad de
hacerlo. Ambos atributos deben coexistir. Si el poder poltico cuenta
con las capacidades pero no con voluntad de operar sobre las dificultades
o sobre las transformaciones necesarias, no asume sus prerrogativas
(por ejemplo, el caso argentino). Si no cuenta con las capacidades, su
voluntad permitir ir trabajando sobre ellas (posiblemente, el caso
chileno). La conduccin de la poltica de seguridad y defensa representa
un punto esencial en el manejo de la institucin militar y en la respuesta
de la clase poltica a los desafos nacionales de seguridad.
En suma, atendiendo a los planteamientos reseados, consideramos
que en principio se debe tomar en cuenta los fundamentos de supremaca
y control civil, en los trminos que presentan Robert Kohn y Rut Diamint,
respecto de la legitimidad del rgimen democrtico y un concepto de
subordinacin asumido por los conductores, la poblacin en general y
los militares. Sobre dicha base, se debe prestar atencin a la
construccin de mecanismos que aseguren el control de las relaciones
cotidianas al interior del sector defensa, en los trminos expuestos por
Peter Feaver. Estos mecanismos tienen que viabilizarse a travs de
estructuras gubernamentales que permitan en el planteamiento de Felipe
Agero, construir pautas de autoridad en los rganos del Estado
mediante los cuales los civiles puedan ejercer una direccin efectiva
sobre los militares. Ello debe complementarse con el necesario
involucramiento de la ciudadana en su conjunto a fin de otorgar respaldo
a las decisiones polticas adoptadas en los trminos de Schiff y Donadio.
II. Conduccin civil de la Fuerza Armada en el marco de
la reforma institucional del Sector Defensa
a) Contexto poltico nacional
Transcurridos ms de dos aos de la gestin presidencial de Alejandro
Toledo, se constatan signos preocupantes de debilidad del sistema
democrtico e institucional, los que evidencian la permanencia de
factores estructurales y constituyen un reto para la construccin de un
control civil democrtico de la Fuerza Armada. A ello se ana la situacin
88
de los partidos polticos, con limitada legitimidad y escasa iniciativa
frente al tema de la defensa, as como una participacin limitada de los
distintos sectores de liderazgo de la sociedad civil, que dificultan el
proceso de construccin.
Sinesio Lpez sostiene que la construccin de la democracia en el Per
depende de dos tareas centrales: Por un lado, la edificacin de
i nsti tuci ones que l e otorguen sol i dez -i ncl uyendo el di seo
constitucional a adoptar y la redefinicin del rol y del tamao de las
mismas- y, de otro lado, de la existencia de condiciones que le permitan
consolidarse. Aade a ello que el desafo que tiene el Per en la actualidad
es enfrentar al mismo tiempo la construccin de las instituciones
democrticas y el impulso de las condiciones que permitan su
consolidacin
15
.
En este marco, la reforma del sector defensa en el Per se plantea en un
horizonte temporal muy particular. De un lado, se enfrentan las secuelas
de la guerra contrasubversiva, con la historia de impunidad vivida, y
sumado a ello, se palpan las consecuencias de la corrupcin dentro del
aparato del Estado, y con claridad dentro de la Fuerza Armada.
Sin embargo, este contexto poltico significa una oportunidad para llevar
adelante la reforma institucional del sector. Aprovechar el momento
poltico favorable es urgente. En este sentido, coincidimos con Santiago
Pedraglio cuando sostiene que slo es factible la creacin en el Per, de
un sistema de control civil democrtico que se base en la decisin de
los actores polticos y la redefinicin de la misin militar, si se aprovecha
-y no se termina de perder- el momento poltico abierto con el fin del
fujimorismo
16
.
b) Estado del proceso de reforma institucional de las fuerzas de
seguridad
A inicios del 2002 el gobierno impuls con fuerza un marco normativo
apuntando hacia la modernizacin del Estado. Para ello se promulg la
15
Lpez, Sinesio. Per 2000-2001: La transicin democrtica y el gobierno de
transicin. En: Las tareas de la transicin democrtica, Comisin Andina de Juristas,
Serie Democracia No. 1, setiembre 2001. Pp. 59 - 90.
16
Pedraglio y otros. Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-militares. A
propsito de su reestructuracin. Especial Ideele, 2002, p 45.
89
Ley de Modernizacin del Estado -ley nmero 27658 publicada el 30
de enero del 2002-, con la finalidad de mejorar la gestin pblica y
construir un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del
ciudadano.
Posteriormente se public la Ley de Transparencia y acceso a la
informacin pblica, Ley N 27806 con fecha 3 de agosto del 2002, que
fuera modificada por Ley N 27927 del 6 de enero del 2003, cuya versin
modificada contempla la regulacin de criterios ms especficos para
clasificar la informacin de carcter secreto, reservado y confidencial,
as como el periodo de tiempo para su desclasificacin.
Sin embargo, con el correr de los meses, los hechos demuestran que el
Poder Ejecutivo no cuenta con una plataforma para impulsar la reforma
institucional del Estado. En todo caso, el impulso inicial ha decado.
En relacin con el Sector Defensa, se cuenta con las bases de un
pensamiento estratgico expresado en el informe final de la Comisin
Presidencial para la Reestructuracin Integral de la Fuerza Armada
17
.
Sin embargo, no existe evidencia de una voluntad poltica decidida en
las ms altas esferas del Ejecutivo para abordar una reforma del Sector
Defensa a fondo, eso es lo primordial. Esta seal ha sido clara con relacin
a lo sucedido a principios de ao en el Sector Interior, cuando el
presidente opt por apoyar a la oficialidad policial por encima del ministro
del Sector.
Complementariamente, lo acontecido en el Consejo Nacional de
Inteligencia en el primer trimestre del 2003 ilustra la falta de claridad
desde el Ejecutivo. Tras la fugaz jefatura de Csar Almeyda Tasayco a
cargo del CNI, que desemboc en su renuncia, se cuenta ahora con una
jefatura encabezada por Alfonso Panizo Zariquey, militar en retiro. El
asunto de fondo es en qu medida se ha desaprovechado la oportunidad
para afirmar la preeminencia del poder civil en el aparato del Estado, y
especialmente en aquellos espacios que durante la dcada pasada fueron
cooptados y orientados a satisfacer los intereses de gobiernos de turno
y no los intereses del Estado.
17
Dicho informe apareci publicado en el diario oficial El Peruano el sbado 20 de
abril del 2002, como anexo de la Resolucin Suprema N 038-DE/SG, pp 221639 -
221643.
90
III. Principales actores y escenarios del proceso de reforma
del Sector Defensa
a) Poder Ejecutivo
Presidencia de la Repblica
Desde que se inici el presente gobierno, la actuacin del presidente
muestra una falta de claridad sobre la ubicacin y rol de la Fuerza Armada
peruana en la configuracin del Estado Peruano del siglo XXI.
El nombramiento de David Waisman como primer ministro de Defensa
no fue muy afortunado, dada su falta de conocimiento previo del sector.
Esto coincidi con la innovadora propuesta presidencial para la reduccin
de la compra de armamentos en la regin, al inicio de su mandato en
julio del 2001. David Waisman ocup la cartera de Defensa a partir del
28 de julio del 2001 hasta que fuera reemplazado por Aurelio Loret de
Mola Bohme, actual ministro en funciones.
La estrategia de llevar a cabo la reestructuracin de la Fuerza Armada
por la va presupuestaria result insuficiente. El recorte presupuestario
expuso la gravedad de las estructuras anmicas y de la falta de capacidad
operativa de los institutos militares. El gobierno tuvo que enmendar su
error asignando partidas adicionales para cubrir los gastos corrientes
y fijos del Sector Defensa durante el segundo semestre del 2002. El
propio ministro de Defensa afirm pblicamente a mediados del 2002,
que ya alrededor de dicha fecha se haba consumido el 94% del
presupuesto total del Sector. Se lleg a hablar de una situacin de
miseria institucional de la Fuerza Armada.
En 2002 dos hechos marcaron la agenda de la reforma militar y las
relaciones civiles - militares. En primer lugar, la publicacin en el diario
oficial del informe de la Comisin Presidencial para la Reestructuracin
Integral de la Fuerza Armada -el 20 de abril del 2002-, y el mandato de
detencin de los comandos Chavn de Huntar a mediados de ao, por
la ejecucin extrajudicial de por lo menos un miembro del MRTA en el
marco de dicha operacin.
El respaldo presidencial y de las altas autoridades del Ejecutivo a los
oficiales y comandos de Chavn de Huntar no tard. La Fuerza Armada
91
en su conjunto, encabezada por el presidente del Comando Conjunto,
general Vctor Bustamante Retegui, realiz una frrea defensa de los
militares que participaron en dicha operacin militar, calificando como
un despropsito el proceso judicial iniciado. Para ello se arm un
escenario apropiado en el Cuartel General del Ejrcito para honrar la
memoria de los cados y reconocer a sus familiares sobrevivientes. Un
tpico pronunciamiento militar bajo un formato de ceremonia de
conmemoracin a los comandos cados.
Pero las reacciones no slo provinieron de los institutos armados, o de
los uniformados en retiro. El Partido Aprista Peruano y Unidad Nacional
reaccionaron prontamente a travs de sus congresistas, presentando
tres proyectos de ley, dos de los cuales plantearon conceder amnista a
los militares que participaron en la Operacin Chavn de Huantar
18
.
Aadido a ello, el Congreso de la Repblica solicit la presencia del
presidente de la Corte Suprema a fin de que fundamentara los motivos
de la detencin provisional de los comandos, hecho por dems inslito.
Planteada la contienda de competencia respectiva la Sala Penal
Transitoria de la Corte Suprema resolvi a favor del fuero militar para
que este se haga cargo de la investigacin por homicidio calificado,
iniciada a quince comandos de la operacin Chavn de Huntar, por el
presunto asesinato extrajudicial, en abril de 1997, de tres miembros
del MRTA que participaron en la toma de rehenes en la residencia del
embajador japons
19
.
18
Tal es el caso del proyecto 2861 presentado por Unidad Nacional y 2865 presentado
por la Clula Parlamentaria Aprista. Mencin especial merece el proyecto de ley
nmero 2877 planteado por un grupo multipartidario encabezado por el congresista
Antero Flores Aroz, con el fin de ampliar los alcances del artculo 1 de la Ley nmero
26479, ms conocida como Ley de Amnista a fin de amnistiar a los militares en
cuestin.
19
Los argumentos esgrimidos por la Sala se centraron en que el MRTA es un grupo
beligerante y sus integrantes no pueden ser considerados civiles. Por ello, los
pretendidos agraviados actuaron como un grupo armado integrante de la organizacin
terrorista Tpac Amaru, calificada como tal por la Comisin de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas, de all que resulta impropio considerarlos como elementos
civiles. Otro argumento para pasar el caso al fuero militar, subraya la resolucin, es
que el operativo y los asesinatos ocurridos al trmino del mismo ocurrieron en zona
declarada en emergencia, por lo que de acuerdo con la Ley 24150 los miembros de
la Fuerza Armada que cometan un delito estn sujetos al fuero privativo militar.
92
Ronald Gamarra Herrera, procurador ad hoc sostiene que con este fallo
la Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema perdi la oportunidad para
establecer los lmites de la justicia militar respecto de los delitos
comunes cometidos por militares.
En el 2003 el presidente ha reiterado en varias ocasiones el pedido
expreso al Congreso de la Repblica para otorgar facultades a la Fuerza
Armada para su participacin en la lucha contra el contrabando, y ha
puesto en relieve la denominacin de stas como socios estratgicos
del gobierno en la lucha contra la pobreza. La Fuerza Armada capt
muy bien la voluntad del Ejecutivo y se aline rpidamente
20
.
A pesar de ello, el presidente ha reiterado en distintas ocasiones el
apoyo gubernamental a la reforma en curso, por ello es deseable que
dicha voluntad poltica se traduzca en acciones concretas ms que en
simples declaraciones.
En forma paralela, el presidente incurre innecesariamente en gestos
pol ti cos contraproducentes para afi rmar l a conducci n ci vi l
democrtica, cuando se exhibe en sus giras a provincias vistiendo la
casaca de aviador de la Fuerza Area, situacin que rememora al hoy
prfugo Alberto Fujimori Cmo lee este mensaje el pueblo peruano?
En qu medida los pequeos avances en la tarea de construccin de la
institucionalidad de la Fuerza Armada se debilitan ante hechos
aparentemente anecdticos como ste?
Un tema adicional que debera explicarse es el papel que desempea el
general FAP Luis Arias Graziani, asesor presidencial en asuntos de
seguridad y defensa, que acompaa la gestin presidencial desde su
inicio. Arias Graziani form parte de la comisin presidencial que elabor
las recomendaciones para la reforma estructural de la Fuerza Armada.
Asimismo es miembro de la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin
Qu responsabilidad poltica le toca a este asesor, jefe del gabinete de
asesores del Presidente Toledo?
20
Una revisin de la pgina web del Ministerio de Defensa, bajo el primer cono de
misin y finalidades de la Fuerza Armada, resalta dicho alineamiento con los objetivos
del presente rgimen, por lo menos en el discurso.
93
En resumen, se plantea que a falta de un proyecto poltico para conducir
la reforma del Sector Defensa a fondo, el presidente ha asumido una
actitud pragmtica en las relaciones con la Fuerza Armada. El desenlace
del debate sobre la integracin de la justicia militar al sistema de
administracin de justicia comn, as como el grado de implementacin
de las recomendaciones de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin
sobre reformas institucionales de la Fuerza Armada, sern indicadores
de cmo evolucionarn los trminos de dicha relacin.
Gabi nete mi ni steri al
En relacin al papel del gabinete ministerial en temas de defensa, debe
sealarse que dicho gabinete no existe como espacio de discusin de la
poltica de defensa del Ejecutivo, salvo en temas que traslucen la
utilizacin de la Fuerza Armada en problemas caracterizados como
nacionales (colaboracin en la lucha contra el contrabando, contencin
de protestas sociales). Tal es el caso del respaldo del gabinete para la
incorporacin de la Fuerza Armada en la ley de lucha contra el
contrabando. Otra materia para examinar es la propuesta respaldada
por algunos sectores del Ejecutivo para restablecer la instruccin pre-
militar obligatoria en la enseanza secundaria, con lo cual no
concordamos.
b) Ministerio de Defensa
Si bien es cierto que el Ministerio de Defensa se cre en 1987 durante
el gobierno de Alan Garca, no funcion como el rgano rector de la
poltica de defensa de la autoridad civil desde su creacin. Es recin en
julio del 2001, ya en el gobierno del presidente Alejandro Toledo que se
nombra por primera vez un ministro de defensa civil.
El reto actual consiste en recrear una nueva estructura y organizacin
adecuada para un nuevo Ministerio de Defensa, orientado a viabilizar
las atribuciones del ministro como cabeza de la cadena de mando del
Sector.
Al respecto Felipe Agero sostiene, que para una adecuada concepcin
de la transferencia de poder y la potenciacin de un Ministerio de Defensa
se requiere la definicin clara de sus prerrogativas, su autoridad y la
94
capacidad para que funcione como una agencia centralizadora de
viceministerios civiles. Segn Agero, ello se expresa en la construccin
de los canales orgnicos para la conduccin civil sobre el mando militar
21
.
Los viceministerios expresan dichos canales orgnicos para afirmar la
conduccin civil sobre el mando militar, que se traduce en la toma de
decisiones sobre el sector y la supervisin de la ejecucin de las mismas.
Complementariamente sirven como instrumentos de modernizacin de
la Fuerza Armada.
Luego de seis meses de publicada la Ley del Ministerio de Defensa, Ley
27860 en noviembre del 2002 y casi tres meses de publicado el
reglamento respectivo en febrero del 2003, se nombraron a los dos
nuevos viceministros de Defensa. El Viceministerio de Asuntos
Administrativos y Econmicos recay en el abogado Luis Alberto Otrola
Pearanda, y el Viceministerio de Asuntos Logsticos y Personal en el
Mayor General FAP (r) Juan Morante Bardelli. Asimismo, en el cargo de
Director General de Poltica y Estrategia se nombr a Enrique Obando
Arbul.
Al respecto, consideramos que lo ideal hubiera sido el nombramiento
de dos civiles en los cargos de viceministros para instaurar desde un
inicio el principio de la autoridad civil. De este modo se hubiera facilitado
un proceso de transferencia real de poder de los mandos militares a las
autoridades civiles.
Resulta tambin de importancia el nombramiento del nuevo director de
poltica y estrategia en la medida que esta direccin ha sido concebida
como el cerebro del Ministerio, como el elemento planificador en
palabras de un alto asesor del ministro de Defensa.
Un tema adicional y que tambin es clave en la modernizacin del sector
es la forma en que el Ministerio se organice internamente para rendir
cuentas sobre la gestin. Cabe preguntarse en qu medida se est
articulando un aparato organizacional y administrativo, que facilite dicho
proceso.
21
Agero, Felipe. Transicin democrtica y Fuerzas Armadas. Una gran oportunidad.
En: Ideele N 146, abril - mayo del 2002, p 65.
95
Ministro de Defensa
El rol central del ministro de Defensa es la formulacin, direccin y
supervisin de la poltica de la defensa nacional en el campo militar.
Como representante del poder poltico el ministro de Defensa es
responsable jurdica y polticamente ante el Poder Judicial, ante el
Parlamento y la ciudadana. Al mismo tiempo debe dar espacio para el
propio proceso de adecuacin de los institutos militares a los trminos
de la reforma en curso. En este sentido, no se puede imponer formas
aceleradas de integracin poltico - militar. Un ejemplo de ello fue el
proceso de unificacin de las tres policas en una, durante el gobierno
de Alan Garca, que encontr muchas resistencias y tropiezos.
Los roles del ministro de Defensa
En el marco de un proceso de transferencia de poder de los militares a
las autoridades civiles, el ministro del Sector desempea un papel
estratgi co. Dado el ti po de compl ej as rel aci ones pol ti cas,
administrativas y humanas que tiene que conducir y liderar, adems de
cumplir con los roles propios de todo responsable poltico y
administrativo de cualquier sector del Estado, debe ejecutar, en palabras
del experto Narcs Serra, una serie de roles propios del Sector. A
continuacin se presentar en forma breve dichos escenarios.
El ministro como rbitro entre las distintas armas
El ministro de defensa debe fungir como rbitro entre los institutos
armados respecto de la asignacin de las partidas presupuestarias o en
los distintos enfoques de una doctrina de accin conjunta. De este modo
acta atenuando los celos institucionales de las diferentes armas.
Un caso que se acomoda a la situacin antes indicada es la reaccin de
ciertos sectores de oficiales en retiro de la Fuerza Area, quienes frente a la
reciente autorizacin ministerial para la adquisicin de dos fragatas Lupo
por un monto de US $ treinta millones, abogan en los medios de
comunicacin por la necesidad de atender los requerimientos de la Fuerza
Area.
96
El ministro como nexo del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo
Al ministro le compete abrir un canal orgnico con el Congreso, y en
particular con la Comisin de Defensa, Orden Interno e Inteligencia. De
esta manera se establece una relacin permanente y fluida, que no se
reduzca a lo que ha venido ocurriendo a lo largo del 2002 y el primer
trimestre del 2003: Sucesivas presentaciones del mismo ante la Comisin
de Defensa para descargar sobre temas aludidos por dicha Comisin, que
no abordan temas sustanciales de la reforma militar en curso.
El ministro como nexo con el mundo exterior
Al respecto, se ha avanzado significativamente a partir de una poltica de
multilateralismo y de promocin de medidas de confianza mutua con los
pases vecinos. En dicho marco se encuentran una serie de conferencias
conjuntas entre ministros de Defensa y Relaciones Exteriores en el marco de
la Organizacin de Estados Americanos, a las cuales el ministro del Sector
asisti a lo largo del 2002 y 2003. Paralelamente se ha venido ejecutando
una poltica de medidas de confianza mutua en las relaciones bilaterales con
los pases vecinos de Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia y Chile.
El ministro como nexo del Sector Defensa con la sociedad civil
En este nivel resulta indispensable el acercamiento y difusin de la
poltica ministerial a la sociedad civil. Una alianza fundamental para ello
es el acercamiento con la prensa y el mantenimiento de relaciones con
organizaciones especializadas de la sociedad civil. En el marco de este
rol la mxima autoridad poltica del sector tiene que demostrar una
actitud abierta y de rendicin de cuentas sobre la labor realizada. En
este sentido, las entrevistas concedidas a los medios de comunicacin,
las participaciones en foros acadmicos etc. constituyen excelentes
vehculos comunicacionales.
c) Poder Legislativo
Rol del Congreso de la Repblica
El control congresal sobre el Sector Defensa y la Fuerza Armada, debe
ser entendido en un contexto amplio de control democrtico, en la medida
97
que el Congreso tiene el rol de resguardar la dimensin democrtica del
control poltico sobre sta. Este rol se hace ostensible en procesos de
transicin democrtica y est orientado a institucionalizar la rendicin
de cuentas del Poder Ejecutivo. De esta manera se examina la
responsabilidad poltica del Gobierno. Asimismo, el Congreso tiene la
responsabilidad de balancear las necesidades de seguridad y defensa
con las otras necesidades del Estado.
En las democracias consolidadas, el Congreso tiene la ltima palabra en
poltica de seguridad, tal como la aprobacin de leyes de seguridad y
defensa nacionales, ratificacin de altos mandos militares, desarrollo
de investigaciones y aprobacin del presupuesto de defensa. Segn el
Centro de Ginebra para el Control Democrtico de la Fuerza Armada
(DCAF), el soporte institucional y normativo del control parlamentario
se encuentra bien establecido en la mayora de los pases en transicin,
sin embargo, debe asegurarse que estas estructuras legales funcionen
y ello es mucho ms complicado.
Queda tambin evidente, que el factor ms importante para desarrollar
una fiscalizacin parlamentaria es la voluntad poltica. Ni an contando
con la mayor amplitud de prerrogativas constitucionales, ni con los
recursos humanos ni financieros adecuados se puede reemplazar la
voluntad poltica de fiscalizacin. La experiencia comparada muestra
que los congresistas no se interesan en escrutar la poltica de seguridad
y defensa: En tiempos de paz, no rinde dividendos polticos.
El problema bsico de las comisiones de seguridad y defensa es que la
informacin con la que trabajan es proporcionada por el Gobierno y la
Fuerza Armada, cuando estas son las instituciones sobre las cuales se
tiene que ejercer fiscalizacin. Esto crea relaciones de dependencia
asimtricas entre el Congreso, el Gobierno y la Fuerza Armada, la que se
agrava por la naturaleza cerrada del sector debido a la cultura del secreto
que ha imperado y todava subsiste en el Sector. En este sentido,
congresos eficaces hacen uso de los aportes de organizaciones no
gubernamentales, solicitan informes de investigacin a centros de
investigacin e invitan a expertos civiles a audiencias en la materia
22
.
22
Born, Hans. Learning from best practices of parliamentary oversight of the security
sector. Geneva, Centre for the democratic control of armed forces (DCAF). Working
paper series - N 4, Geneve, April 2002. (www.dcaf.ch).
98
Atribuciones del Congreso en materia de seguridad y defensa
en el proyecto de reforma constitucional
Son cuatro las facultades atribuidas al Congreso de la Repblica en
materia de seguridad y defensa en el proyecto de reforma constitucional:
Artculo 153. Corresponde al Senado:
Ratificar los ascensos de los oficiales generales y almirantes de la Fuerza
Armadas y la Polica Nacional (inciso 1).
Conocer de los regmenes de excepcin declarados por el presidente de
la Repblica, as como aprobar su prrroga (inciso 5).
Evaluar la poltica exterior del Estado a partir del informe que al respecto
presentar anualmente el Poder Ejecutivo (inciso 8); y
Evaluar la poltica de defensa nacional a partir del informe que al respecto
presentar anualmente el Poder Ejecutivo (inciso 9).
Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno e Inteligencia:
Cri teri os de especi al i zaci n
Conforme seala el artculo 34 del T.U.O del Reglamento del Congreso
de la Repblica, esta comisin es un grupo especializado de trabajo
cuyas funciones comprende la fiscalizacin y seguimiento de las
actividades que, en materia de seguridad nacional dispone el Estado en
los frentes externo e interno, a travs de los sectores Defensa, Interior
y Presidencia del Consejo de Ministros (Inteligencia). De igual modo, le
compete el estudio y dictamen de proyectos de Ley, as como la
absolucin de consultas en los asuntos relacionados a los temas de su
competencia.
En el Congreso argentino, la Comisin de Defensa Nacional es
competente para dictaminar sobre la organizacin, armamento y
disciplina de la Fuerza Armadas de la nacin y sus servicios auxiliares y
afines, las cuestiones relacionadas con las misiones que a estas fuerzas
corresponden y las referidas a recompensas, honores y todo otro asunto
vinculado al ramo de defensa nacional. Esta comisin se compone de
quince senadores (artculo 67).
99
Estructura de la Comisin
La Comisin est compuesta por nueve miembros ordinarios y dos
accesitarios. El presidente de la Comisin es miembro del partido de
gobierno (Per Posible). El vicepresidente es miembro de Unidad
Nacional. Les acompaan tres congresistas de Per Posible, dos del
Partido Aprista Peruano, uno de la Unin Parlamentaria Democrtica y
otro del Frente Independiente Moralizador. Del total de los miembros
ordinarios y accesitarios dos son mujeres
23
.
Produccin legislativa de la Comisin de Defensa
Segn informacin presentada en la pgina WEB del Congreso de la
Repblica, la Comisin de Defensa, Orden Interno e Inteligencia present
en el periodo comprendido, entre el 27 de julio del 2001 y el 31 de
marzo del 2003, un total de 249 proyectos legislativos de los cuales
43 de ellos (17.3%) corresponden a materias de defensa nacional, dos
corresponden a materias relacionadas con el servicio de inteligencia
(0.8%), y los 206 proyectos restantes versan sobre materias de orden
interno (83%). Como se aprecia, de estas cifras la Comisin viene
otorgando mucha mayor prioridad al tratamiento de materias que
guardan relacin con el orden interno, que a materias sobre defensa
nacional.
Del total de proyectos presentados entre el 27 de julio del 2001 hasta
el 31 de marzo del 2003, slo se han llegado a promulgar y publicar
dos leyes sustanciales vinculadas a temas de defensa nacional y reforma
militar. Existen otras leyes logradas, pero se refieren a asuntos de menor
trascendencia. Las leyes sustanciales a las que nos referimos son:
Ley de requisitos para la autorizacin y consentimiento para el
ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la Repblica, ley
nmero 27856.
23
La relacin nominal de la Comisin de Defensa, Orden Interno e Inteligencia para
el periodo comprendido entre el 27 de julio del 2002 y el 26 de julio del 2003 es la
siguiente: Gilberto Daz Peralta, presidente; Rafael Ata Campodnico, vicepresidente;
Celina Palomino Sulca, secretaria; Marciano Rengifo Ruiz, Henry Pease Garca, Luis
Gonzles Posada, Gonzalo Jimnez Dioses, Luis Ibrico Nez, Juan Valdivia Romero.
Accesitarios: Luis Guerrero Figueroa y Mercedes Cabanillas.
100
Ley del Ministerio de Defensa, ley nmero 27860. Esta ley se
impuls con mucha energa desde el Poder Ejecutivo al amparo de
la propuesta integral de la comisin oficial para la reestructuracin
de la Fuerza Armada, que fuera una iniciativa del propio Poder
Ejecutivo.
Cabe destacar que el proyecto de ley del Ministerio de Defensa N 2855
elaborada por el Ejecutivo presentaba una propuesta mucho ms
articulada e integrada a diferencia del texto que finalmente se aprob.
Aqu se puede percibir claramente en qu medida el dictamen elaborado
por la Comisin de Defensa desvirtu algunos aspectos que le daban
organicidad al proyecto original.
Si se compara la agenda legislativa 2002 - 2003 aprobada por el pleno
el 4 de setiembre del 2002, bajo el acpite reforma de la Fuerza Armada
y polica encontramos que slo dos de las doce leyes contenidas en
dicha agenda han sido publicadas: a) Ley de requisitos para la
autorizacin y consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en
el territorio de la Repblica, ley nmero 27856 y b) Ley del Ministerio
de Defensa, ley nmero 27860
24
.
En justicia a los avances aparentemente lentos de la Comisin debe
tomarse en cuenta que la experiencia comparada seala que el proceso
de construccin de consensos en materias como defensa en el Congreso
es lento. En el caso del Congreso argentino, le tom quince aos
sancionar los instrumentos legales para la reestructuracin de la Fuerza
Armada. Recin al final del gobierno de Alfonsn, se pudo abordar la
sancin de la Ley de Defensa Nacional para encuadrar el accionar de la
Fuerza Armada y establecer el principio de la supremaca de la conduccin
24
Prioridades sobre leyes de seguridad, defensa y Fuerza Armada acordadas por el
pleno del Congreso de la Repblica: a) Poltica 9 del Acuerdo Nacional: Poltica de
seguridad nacional: Ley orgnica del Ministerio de Defensa, Ley de Seguridad Nacional,
Ley de estados de excepcin.
b) Poltica 25 del Acuerdo Nacional: Cautela de la institucionalidad de la Fuerza
Armada y su servicio a la democracia: Ley orgnica de Justicia Militar, Cdigo de
Justicia Militar, Ley de movilizacin nacional, Ley de intervencin de la FA fuera del
rgimen de excepcin, Ley de reincorporacin de los oficiales cesados irregularmente,
Ley de ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional, Ley del sistema de defensa
nacional, Modernizacin de las fuerzas policiales, Ley de haberes de la Fuerza Armada.
101
poltica institucional. Se necesit una dcada para obtener el nuevo marco
legal de la defensa y quince aos para ajustar cuentas con la autonoma
militar
25
.
Estndares democrti cos sobre control parl amentari o del
Sector Defensa
Luego de examinar los estndares democrticos de control parlamentario
con los cuales trabajan comisiones de defensa en otras regiones,
consideramos que es necesario tomar en cuenta los siguientes aspectos:
La presidencia de la Comisin de Defensa es asumida por un
congresista con conocimiento y experiencia en los temas de
defensa nacional.
La Comisin de Defensa asume el control y fiscalizacin de la
aprobacin y ejecucin del presupuesto pblico del Sector Defensa.
La Comisin de Defensa asume una coordinacin constante y
sostenida con otras comisiones relevantes para el Sector Defensa,
tales como la comisin de presupuesto, relaciones exteriores,
derechos humanos, etc.
La Comisin de Defensa participa de asambleas parlamentarias
internacionales en materias de su competencia, a fin de facilitar el
intercambio de experiencias con parlamentarios de otros pases.
La Comisin de Defensa requiere y cuenta con la colaboracin de
expertos de la academia, centros de investigacin y organizaciones
no gubernamentales fuera del gobierno, que trabajan en temas de
seguridad y defensa.
La Comisin de Defensa cuenta con un cuerpo de asesores de
carcter permanente, el cual goza de una lnea de carrera. Asimismo,
los asesores parlamentarios son reconocidos como expertos en
la materia.
La Comisin de Defensa cuenta con la infraestructura, recursos
humanos y financieros y un sistema documental apropiado para
el ejercicio de sus labores.
25
Serra, Narcs. El estado: Papel de la Fuerza Armada y de seguridad. Notas sobre
su control democrtico, en Bases para un Control Civil Democrtico de la Fuerza
Armada en el Per. Serie Democracia y Fuerza Armada. IDL. Lima. 2003.
102
d) Poder Judicial
El control judicial sobre el mbito de la justicia militar es uno de los
temas ms difciles de abordar desde una agenda de reforma militar. En
muchos pases de la regin, los tribunales militares han gozado de un
espacio poltico y social sobredimensionado y nocivo para la democracia,
sobre todo en lo que se refiere al encubrimiento de graves violaciones a
los derechos humanos.
La experiencia comparada ilustra que el poder poltico en la regin no
tiene inters en abordar la reforma de prerrogativas militares de la
magnitud de la justicia militar. Por ello las organizaciones no
gubernamentales juegan un papel primordial para empujar la reforma
de este mbito del poder militar.
En el actual momento de la transicin en el Per, la justicia militar an
constituye un poder castrense enquistado. Si bien es cierto se ha
comenzado a desarticular algunos aspectos, como es el caso de la
eliminacin de la competencia del fuero militar para juzgar civiles en
aplicacin de sentencias del Tribunal Constitucional emitidas a finales
del 2001 y en enero del 2003.
Para Narcs Serra, la reforma de la justicia militar constituye uno de las
tareas de mayor trascendencia para desmontar los privilegios militares.
La defensa de los derechos humanos exige enfrentarse a la reforma de
la justicia militar, dejando sentada su subordinacin a la justicia nica
si quieren evitarse situaciones de impunidad. Argumenta que si el
ejecutivo ordena misiones de carcter interno a la Fuerzas Armada, deje
claro que se realizan con sumisin a la justicia civil
26
.
El proyecto de reforma constitucional sobre justicia militar
En primer lugar hay que destacar que el proyecto del texto de reforma
constitucional elimina el artculo 139 inciso 1 de la Constitucin
Poltica de 1993 que contempla la jurisdiccin militar y arbitral. En
segundo lugar, presenta el artculo 227 que incorpora a la justicia
militar, en calidad de una justicia especializada, que sea parte del Poder
Judicial, que no tenga ninguna competencia para juzgar civiles y que
funcione bajo el principio de la unidad jurisdiccional. Ello sin duda alguna
103
comprende una reforma de la estructura orgnica y del marco normativo
que la regula.
Artculo 227. Los miembros de la Fuerza Armada en
actividad que cometan delitos estrictamente castrenses
estn bajo la competencia de los jueces militares, que
constituyen rganos especializados del Poder Judicial, de
conformidad con la ley. El mbito de sus atribuciones no se
extiende, en ningn caso, a los civiles. Corresponde a la Corte
Suprema de Justicia revisar las resoluciones dictadas por
los jueces militares.
Queda claro que la principal responsabilidad sobre la frmula final
adoptada recae sobre el Congreso, y, hasta fines del ao pasado, se
contaba con esta propuesta concreta para integrar la justicia militar al
Poder Judicial, la cual deba ser ratificada y aceptada en referndum. Sin
embargo, recientemente desde la presidencia de la Comisin de Justicia
se viene argumentando, que el Consejo Supremo de Justicia Militar no
debe eliminarse, sino que ms bien debe delimitarse su jurisdiccin. Se
sostiene al respecto que se trata de una institucin necesaria para
prevenir y reprimir los delitos y faltas cometidos por militares y policas
en el ejercicio de su funcin. En este sentido, la Comisin de Justicia
actualmente se encuentra elaborando un anteproyecto del nuevo Cdigo
de Justicia Militar, para delimitar el mbito de aplicacin de la justicia
militar en concordancia con el principio constitucional de la unidad y
exclusividad de la funcin jurisdiccional. Asimismo, dicha comisin viene
analizando el proyecto de ley del Consejo Supremo de Justicia Militar,
teniendo en cuenta criterios rectores que permitan establecer cules
son los delitos militares; entre estos criterios estn: Que la infraccin
del tipo afecte bienes jurdicos castrenses o militares; que no resulten
agraviados civiles y que slo se comprenda a los militares en actividad
27
.
La propuesta del Poder Judicial
La Sala Plena de la Corte Suprema ha acordado proponer que se incluya
en el texto de la reforma constitucional, que los miembros de la Fuerza
26
Informacin tomada de la pgina WEB del Congreso de la Repblica, 30 de abril
del 2003.
104
Armada en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, estn
bajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial. El
proyecto remitido al Congreso seala que el mbito de atribuciones del
fuero militar no se extender, en ningn caso, a los civiles.
La posicin de la Asociacin de Jueces por la Democracia
Para la Asociacin de Jueces por la Democracia, la reciente experiencia
histrica pasada ha llevado a proponer la desaparicin de la justicia
militar para integrarla al sistema ordinario de justicia. Sin embargo, si
bien es cierto que es importante mantener la independencia y fortaleza
del Poder Judicial, la justicia militar tiene una lgica distinta a la de la
justicia penal, por lo que su incorporacin debe ser mejor estudiada y
regulada
28
.
De este modo se argumenta que mientras la justicia militar sigue una
lgica propiamente disciplinaria, la segunda se caracteriza por buscar
un control social preventivo general, por lo que no son compatibles.
Asimismo, se seal que si bien era importante resaltar la necesidad de
que cualquier tipo de delito recogido en el Cdigo Penal deba ser
procesado por la justicia ordinaria, existan ciertas acciones que no
podan ser juzgadas debidamente en este fuero ya que correspondan a
materias propiamente militares, como la insubordinacin al superior o
la desercin. En virtud a dicho debate presentaron la siguiente frmula.
Artculo 224. Jurisdiccin en materia militar
Los miembros de la Fuerza Armada en actividad que cometan
delitos contemplados en el Cdigo Penal estn bajo
competencia de la justicia ordinaria, an cuando se hayan
cometido en recinto militar.
27
Tomado del Boletn Institucional de la Asociacin de Jueces para la Justicia y la
Democracia. Ao 1, N 2, abril del 2003.
28
Poltica novena del Acuerdo Nacional. Nos comprometemos a mantener una poltica
de seguridad nacional que garantice la independencia, soberana, integridad territorial
y la salvaguarda de los intereses nacionales. Consideramos que sta es una tarea
que involucra a la sociedad en su conjunto, a los organismos de conduccin del
Estado, en especial a las Fuerzas Armadas, en el marco de la Constitucin y las leyes.
En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cualquier amenaza externa
o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad integral y el bienestar
105
La posicin del Consejo Nacional de la Magistratura
El presidente del Consejo Nacional de la Magistratura coincide con la
eliminacin del Consejo Supremo de Justicia Militar y con la instalacin
de una instancia civil especializada que juzgue a los uniformados. Por
ello, la nueva instancia especializada deber estar supeditada al control
directo del Consejo Nacional de la Magistratura. De esta forma se
contara con un Poder Judicial ms orgnico.
La posicin del Consejo Supremo de Justicia Militar
La presidencia del Consejo Supremo de Justicia Militar ha expresado su
desacuerdo con las propuestas de incorporacin de la justicia militar al
sistema ordinario de administracin de justicia. El argumento esgrimido
es que la justicia militar y la civil cumplen roles completamente distintos.
La finalidad de la justicia militar es mantener la moralidad, el orden y la
disciplina dentro la Fuerza Armada y la Polica Nacional, reprimiendo su
quebrantamiento, en los casos previstos por la Ley, y ello no es objetivo
del Poder Judicial. Se presenta la argumentacin en trminos de una
dualidad de lgicas de carcter distinto, que no podra eliminarse.
Nuestra posi ci n
La justicia castrense debera convertirse en un mbito especializado
que forme parte del sistema judicial peruano y as independizarla del
Poder Ejecutivo. De este modo se incide en la existencia de juzgados y
salas especializadas dentro del Poder Judicial, las cuales estaran
destinadas a resolver los casos en los que se impute la comisin de
general. Con este objetivo el Estado: a) fomentar la participacin activa de toda la
sociedad en su conjunto, en el logro de objetivos de la poltica de seguridad nacional;
b) garantizar la plena operatividad de las Fuerzas Armadas orientadas a la disuasin,
defensa y prevencin de conflictos, as como al mantenimiento de la paz; c) impulsar
la enseanza de los conceptos bsicos de la seguridad nacional en todos los niveles
del sistema educativo nacional; d) fomentar la participacin activa en la proteccin
de la Antrtica, el medio ambiente, el desarrollo de la amazona y la integracin
nacional; y, e) mantendr una estrecha coordinacin entre el sistema de defensa
nacional y la poltica exterior para la definicin y defensa de los intereses permanentes
del Estado.
106
delitos de funcin a militares en actividad. El mbito de accin de estas
salas y juzgados de la judicatura ordinaria, especializadas en lo militar
se limita a militares en situacin de actividad, no cabe la posibilidad de
juzgamiento a civiles.
Advertimos que ello no guarda coherencia con la actual ubicacin del
Consejo Supremo de Justicia Militar en la ley orgnica del Ministerio de
Defensa, Ley nmero 27860, baj o cuya pri mera di sposi ci n
complementaria y transitoria se seala que a partir del 1 de enero del
2003, el Consejo Supremo de Justicia Militar se incorpora como unidad
ejecutora al Ministerio de Defensa.
IV. Avances del nuevo marco normativo para una
conduccin democrtica de la Fuerza Armada
a) Dimensin regional
El papel que juega la dimensin internacional y regional en el debate
sobre el control democrtico de la Fuerza Armada debe tomarse en
cuenta. Los organismos internacionales de la regin han ido elaborando
consensos mnimos, y desde la sociedad civil se estn articulando redes
internacionales a niveles intergubernamentales Qu papel guardan
estas diferentes instancias para el caso materia de examen?
La Carta Democrtica Interamericana de la Organizacin de Estados
Americanos, aprobada y celebrada el 11 de septiembre del 2001,
establece en su artculo cuarto una mencin expresa al principio de la
subordinacin constitucional de todas las instituciones del Estado a la
autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de derecho
de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente
fundamentales para la democracia.
Lamentablemente, dicha Carta no recogi el texto del proyecto que
reconoca con toda claridad que la subordinacin constitucional de la
Fuerza Armada y de seguridad a las autoridades civiles legalmente
constituidas es fundamental para la democracia.
Posteriormente, en junio del 2002 se suscribi la Carta Andina para la
Paz y la Seguridad, instrumento de integracin regional en materia de
107
defensa, que establece principios de una poltica comunitaria de
seguridad basada en la cooperacin, reduccin de gastos de defensa,
solucin pacfica de controversias y declaratoria de zona de paz.
Actualmente, se cuenta con un texto base para adoptar una Declaracin
sobre Seguridad en el marco de la Conferencia Especial de Seguridad de
la OEA, que se llevar a cabo en octubre prximo en Mxico. Dicho
texto incluye textualmente en su artculo quinto el principio de la
subordinacin de las instituciones del Estado a la autoridad legalmente
constituida como un valor fundamental que contribuye a la estabilidad
y la seguridad en el hemisferio. Si bien es cierto no se hace una mencin
explcita a la Fuerza Armada, este texto constituira un claro avance en
la afirmacin de una conduccin civil democrtica sobre los institutos
militares.
Ya en el espacio de acuerdos bilaterales tenemos el caso de la Comisin
Binacional Peruano Ecuatoriana sobre medidas de confianza mutua y de
seguridad, que se conform a raz de la Declaracin Conjunta de los
presidentes del Ecuador y Per en octubre del 2001, con la finalidad de
considerar acuerdos que permitan una reduccin sustantiva y gradual
de efectivos, armamentos y unidades existentes en la zona de frontera,
as como establecer una zona de confianza mutua a lo largo de la lnea
de frontera comn y adoptar un sistema de homologacin de los gastos
militares.
Cabe tambin destacar el papel de redes transnacionales de la sociedad
civil que se estn articulando en la regin, tal es el caso de la Red de
Seguridad de Amrica Latina (RESDAL) creada en el 2001, para
promover la colaboracin entre instituciones e individuos dedicados al
tema, la organizacin de visitas de asistencia a diversos pases, el debate
y la investigacin sobre las relaciones cvico militares, etc.
b) Dimensin nacional
La propuesta del texto de reforma constitucional sobre defensa y Fuerza
Armada
La necesidad poltica de contar con un texto constitucional reformado
en el marco de la transicin, demand al Congreso de la Repblica la
108
elaboracin de un texto consensuado, al cual se arrib a fines del ao
pasado. A inicios del presente ao se inici el proceso de debate para su
aprobacin por el pleno del Congreso. Lamentablemente, por razones
de ndole poltica, el proceso de reforma se ha estancado.
El texto del proyecto de reforma constitucional contiene algunas
innovaciones importantes sobre temas vinculados a la institucionalidad
sobre defensa y Fuerza Armada. A continuacin comentamos algunas
de esas innovaciones.
Incorpora el reconocimiento del derecho al voto para los
miembros de la Fuerza Armada y de la Polica Nacional,
otorgndoles el ejercicio parcial de la ciudadana, pues se deja de
lado la posibilidad de que puedan ser candidatos mientras se
encuentren en servicio activo. Con ello, se busca reafirmar el
principio de igualdad de derechos que establece la Constitucin
(artculo 46 del proyecto).
Se propone restituir al Congreso y especficamente al Senado la
atribucin para ratificar los ascensos de los oficiales generales y
almirantes de la Fuerzas Armada y la Polica Nacional, que,
conforme a la Constitucin vigente, corresponde exclusivamente
al presidente de la Repblica (artculo 153 inciso 1 del proyecto).
En forma innovadora se establece como atribucin del Senado, la
facultad para evaluar la poltica de defensa nacional a partir del
informe que al respecto presentar anualmente el Poder Ejecutivo
(artculo 153 inciso 9). Esta frmula facilitara la labor de control
legislativo sobre el ejecutivo y la rendicin de cuentas del ministro
de Defensa.
Se reafirma que corresponde al Senado conocer de los regmenes
de excepcin declarados por el presidente de la Repblica, as
como aprobar su prrroga (artculo 153 inciso 5 del proyecto).
En relacin con la definicin de la integracin de la justicia militar
al sistema de administracin de justicia nacional, se propone que
los miembros de la Fuerza Armada en actividad que cometan
delitos estrictamente castrenses, estn bajo la competencia de
jueces especializados del Poder Judicial, cuyo mbito de
atribuciones no se extender a los civiles. Asimismo, que
corresponde a la Corte Suprema de Justicia revisar las resoluciones
109
dictadas por dichos jueces, en los casos que establezca la ley
(artculo 227 del proyecto).
El captulo XIV, denominado de la defensa nacional reafirma el
carcter permanente de la poltica de defensa nacional, y obvia
acertadamente la mencin al sistema de defensa nacional como
medio para garantizar la seguridad nacional.
En relacin al crucial tema del rol de la Fuerza Armada, abordado en
el artculo 224 del proyecto, resulta claro que las posibilidades de
su control civil democrtico supone asignarles un rol o misin
especficos. Un anlisis detallado de esta dimensin se desarrolla en
el acpite vinculado a la redefinicin de la misin de la Fuerza Armada.
Finalmente, es necesario destacar que se ha recogido por primera
vez en un proyecto de texto constitucional, el carcter voluntario
del servi ci o mi l i tar, seal ndose que se tender a l a
profesionalizacin gradual de dicho personal.
El texto del proyecto reseado ha generado cuestionamientos reiterados
desde las asociaciones de oficiales en retiro. Algunas de ellas sealaron
que como nunca antes ningn otro proyecto constitucional presenta
una clara intencin de ir disminuyendo las posibilidades existenciales
de las instituciones castrenses.
Ya en el calor del debate del proyecto constitucional
En enero del 2003, tras muchas dificultades para adoptar un consenso
en torno al reconocimiento del derecho al voto para el personal de la
Fuerza Armada y la Polica Nacional (artculo 46), se decidi postergar
el debate sobre este tema junto con otros hasta el mes de junio. La
postergacin del debate de este tema revela el nivel de politizacin y
sensibilidad que genera, al igual que otros temas, tales como el
reconocimiento del derecho a la verdad como derecho fundamental, el
derecho al asilo y extradicin, etc.
Hasta el mes de marzo del 2003, entre los artculos ms significativos
que han sido aprobados en el pleno del Congreso se encuentran dos:
El deber de la Fuerza Armada y de la Polica Nacional de no obedecer
y no subordinarse a un gobierno usurpador (artculo 68). Este
apartado se integra bajo el reconocimiento del derecho de
110
insurgencia del pueblo en defensa del orden violentado y admite,
en consecuencia, la desobediencia a un gobierno usurpador y a
quien asume funciones pblicas violando la Constitucin y las
leyes.
La ratificacin por el Senado de los ascensos de los oficiales
generales y almirantes de la Fuerza Armada y la Polica Nacional.
Se retoma as la orientacin de la Constitucin Poltica de 1979
al respecto.
El marco del Acuerdo Nacional
El Acuerdo Nacional naci como una propuesta que reuni a los partidos
polticos con representacin en el Congreso, organizaciones de la
sociedad civil con representacin nacional y el Gobierno, para establecer
polticas de Estado sobre temas de inters nacional. A partir de la firma
del Compromiso de Dilogo, el 5 de marzo del 2002, los participantes
del Acuerdo Nacional sesionaron en un foro central de gobernabilidad y
cuatro foros temticos hasta la suscripcin de un documento final el
22 de julio del 2002.
El desenvolvimiento de esta iniciativa no ha sido muy afortunado. A la
fecha, nueve meses despus de la suscripcin del texto final del Acuerdo,
no es mucho lo avanzado. Recientemente el gobierno ha relanzado el
acuerdo planteado, pues ste no se ha encarnado en la agenda poltica y
tampoco en la conciencia ciudadana.
Desde el Sector Defensa se alude continuamente a las polticas novena
y decimoquinta del Acuerdo Nacional, las mismas que abordan la poltica
de seguridad (poltica novena), y cautela e institucionalidad de la Fuerza
Armada y su servicio a la democracia (poltica vigsimo quinta)
28
. Se
afirma que esta ltima constituye el marco que orienta el actual proceso
de reforma militar.
Haciendo un breve anlisis de ambas concluimos que el texto de la
poltica novena se inclina a identificar seguridad y defensa, cuando se
coloca en primer lugar que la poltica de seguridad nacional busca
garantizar la independencia, soberana, integridad territorial y la
salvaguarda de los intereses nacionales. En cambio, el contenido de la
poltica vigsimo quinta resulta ms articulada, pues desarrolla sus
111
planteamientos en el campo especfico de la defensa y del instrumento
militar de la misma, la Fuerza Armada
29
.
Ley del Ministerio de Defensa, Ley nmero 27860
Antecedentes
El informe final de la Comisin para la Reestructuracin Integral de la
Fuerza Armada enfatiz que el instrumento institucional para lograr un
control civil de las mismas era la creacin de un nuevo Ministerio de
Defensa.
Ello se condice con la experiencia comparada que seala que una efectiva
supremaca civil democrtica sobre la Fuerza Armada supone redefinir
el mbito, finalidades y estructura del Ministerio de Defensa.
Bajo dicha estrategia, el Poder Ejecutivo elabor el proyecto de ley
nmero 2855/2001-CR que fuera remitido al Congreso a mediados del
ao 2002, el mismo que, lamentablemente, no goz de la atencin por
los partidos polticos ni tuvo la difusin deseada por los medios de
comunicacin. Dicho proyecto fue materia de un dictamen de la Comisin
de Defensa y se public en el diario oficial El Peruano el 12 de noviembre
del 2002.
29
Poltica vigsimo quinta del Acuerdo Nacional. Nos comprometemos a optimizar el
servicio que prestan las Fuerzas Armadas para el mantenimiento de la paz y la
integridad territorial, dentro del irrestricto respeto a los preceptos constitucionales,
al ordenamiento legal y a los derechos humanos. Con este objetivo el Estado: (a)
afirmar la institucionalidad, profesionalidad y neutralidad de las Fuerzas Armadas;
(b) garantizar el control democrtico de las Fuerzas Armadas; (c) reafirmar su
carcter no deliberante a travs de una adecuada relacin civil-militar; (d) promover
unas Fuerzas Armadas modernas, flexibles, eficientes, eficaces y de accionar conjunto
regidas por valores ticos y morales propios de la democracia; (e) promover su
participacin en la defensa regional, la seguridad hemisfrica y en las misiones de
paz en el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas; (f) proveer los elementos
materiales necesarios para el cumplimiento de su misin constitucional y el papel
asignado por el Estado; (g) garantizar la aplicacin de los mecanismos previstos en
el ordenamiento legal que establecen la transparencia y control en la adquisicin y
venta de bienes y servicios; y (h) otorgar a los miembros de las Fuerzas Armadas
el derecho al sufragio.
112
La ley significa sin duda alguna un avance en el proceso de reforma
institucional del sector. Bajo este nuevo marco legal el Ministerio de
Defensa ya no puede aparecer como el nexo entre el Poder Ejecutivo y la
Fuerza Armada, fraseo legal que se encuentra en el decreto legislativo
nmero 434, Ley del Sistema de Defensa Nacional. Sin embargo, una
lectura atenta de sus contenidos y estructura revela algunas
incongruencias respecto del nuevo modelo a implementar. Estas resaltan
si se hace una comparacin cuidadosa entre los contenidos del proyecto
de ley orgnica y el texto que se aprob en el Congreso y que se public.
Principales nudos de poder:
Finalidad especfica del Ministerio de Defensa diluida
A diferencia del proyecto de ley del Ministerio de Defensa, N 2855/
2001-CR que defini la especificidad sectorial para disear, coordinar,
planificar, dirigir y ejecutar las labores y actividades de la defensa
nacional en el campo militar a travs de los organismos pertinentes
(artculo 3), la ley 27860 ampla en su artculo 3 la finalidad antes
sealada al introducir que el Ministerio adems de lo anterior, disea,
planifica y coordina la poltica de defensa nacional en los campos no
militares. As, se introduce un concepto ambiguo -campos no militares-
que acarrear efectos en la estructura organizativa del Ministerio. Lo
que preocupa es el posible debilitamiento de la conduccin poltica sobre
el conjunto de la defensa, en particular sobre la poltica militar. Esta
diferencia de campos podra alentar que se asuma que los militares se
encargan de manera exclusiva de los campos militares, y los civiles -
incluidos el ministro y el viceministro- de los no militares
30
.
Otro aspecto a resaltar en el artculo 3 de la Ley bajo anlisis, es la
atribucin del Ministerio para formular y difundir la doctrina de seguridad
y defensa nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en
esta materia realicen los rganos que integran el Consejo de Defensa
30
Pedraglio, Santiago y otros. Fuerzas Armadas: control civil y relaciones civiles-
militares. A propsito de su reestructuracin. Especial
Ideele, 2002, p 87.
113
Nacional
31
. Esta formulacin revela en qu medida se conciben las amplias
competencias del ministerio.
Atri buci ones pri nci pal es del mi ni stro de Defensa: Avances y
omi si ones
El artculo 7 de la Ley enumera diecisis atribuciones del ministro de
Defensa, pero difumina la atribucin central que ste debera desempear,
al omitir que es la autoridad poltica encargada de formular, dirigir,
coordinar y supervisar las polticas y estrategias en materia de defensa
nacional en el campo militar (artculo 7 inciso a del proyecto de ley
2855)
32
. Al respecto, se encuentran antecedentes legislativos de esta
atribucin central en legislaciones de pases como Argentina y Espaa
entre otros
33
.
A contracorriente de la experiencia comparada anterior, el inciso a) del
artculo 7 de la ley 27860 indica que le compete al ministro: a) formular
la poltica de defensa nacional y someterla a la aprobacin del Consejo
de Defensa Nacional aplicndola en lo que corresponde al Ministerio de
Defensa, en el cual dirige y supervisa su ejecucin.
Claramente se aprecia cmo el texto difumina la responsabilidad principal
del ministro, y es ms, se seala que la poltica formulada ser sometida
31
Texto del artculo 3 de la Ley del Ministerio de Defensa. Artculo 3. Finalidad del
Ministerio de Defensa. El Ministerio de Defensa es el rgano especializado del Poder
Ejecutivo encargado de formular, ejecutar y supervisar la poltica de defensa nacional en
el campo militar, as como de disear, planificar y coordinar la poltica de defensa nacional
en los campos no militares. Asimismo, est encargado de formular y difundir la doctrina
de seguridad y defensa nacional y asesorar, planificar y coordinar las acciones que en
esta materia realicen los rganos que integran el Consejo de Defensa Nacional.
32
El artculo 7 de la ley 27860, que norma las atribuciones del ministro de Defensa
seala, en su inciso a) que el ministro es responsable de: Formular la poltica de
defensa nacional y someterla a la aprobacin del Consejo de Defensa Nacional
aplicndola en lo que le corresponda al Ministerio de Defensa, el cual dirige y supervisa
su ejecucin.... De esta manera se omite formular la responsabilidad central del
ministro de Defensa como la autoridad poltica encargada de formular, dirigir, coordinar
y supervisar la poltica militar como parte de la defensa y la seguridad nacional.
33
La Ley de Defensa Nacional, 6/1980 espaola indica en su artculo 8 inciso a)
Corresponde asimismo al ministro de Defensa: 1. Elaborar, determinar y ejecutar la
poltica militar.
114
a la aprobacin del Consejo de Defensa Nacional, debilitando an ms
su autoridad poltica.
Entre las otras atribuciones reconocidas al ministro destacan como
avances los numerales e) y f). Segn el numeral e) al ministro le compete
establecer los objetivos y polticas de la Fuerza Armada en relacin con
la defensa y promocin de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario; segn el numeral f) le compete: garantizar
la accin conjunta de la Fuerza Armada en el mantenimiento de la
independencia, soberana e integridad territorial de la Repblica,
asegurando la debida preparacin y capacitacin, as como la
administracin de los recursos presupuestales, de acuerdo a ley.
Atribuciones de los nuevos viceministros
Considerando que la creacin de los dos viceministerios constituye un
aspecto central del nuevo modelo organizativo del Ministerio de Defensa,
llama la atencin que la formulacin de las atribuciones de los
viceministros pierden vigor al omitir sealar que ellos formulan, aplican
y supervisan la poltica sectorial, por delegacin ministerial en el marco
de sus facultades.
Por el contrari o, l os art cul os 8 y 9 de l a Ley establ ecen
respectivamente, que tanto el viceministro de asuntos administrativos
y econmicos, como el viceministro de asuntos logsticos y de personal
son los encargados de orientar, ejecutar, supervisar y evaluar, por
encargo y en coordinacin con el Ministro, la aplicacin de la poltica
sectorial en ambas dimensiones. De esta forma el texto aprobado lima
el marco de las atribuciones de ambos nuevos funcionarios.
Se enfatiza el papel del Comando Conjunto de la Fuerza Armada, con el
consiguiente debilitamiento del rol del ministro de Defensa. Los artculos
22 y 23 de la Ley regulan el papel y ubicacin del Comando Conjunto
en la nueva estructura del Ministerio de Defensa. El artculo 23
prescribe que el jefe del Comando Conjunto est encargado del
planeamiento, coordinacin, preparacin y conduccin de las
operaciones militares para el cumplimiento de la poltica de Defensa
Nacional y misiones asignadas de acuerdo a ley.
115
La idea fundamental es que este no debe cumplir un papel permanente
de intermediario entre la autoridad poltica y los institutos castrenses.
De ser as, se debilita la autoridad poltica del ministro. En un modelo
democrtico los institutos armados dependen directamente del ministro
y el Comando Conjunto solo debera tener un papel de conduccin
funcional con los institutos militares, pero no debera estar ubicado en
la cadena de mando. Tal es el caso de la legislacin espaola.
Un aspecto positivo sobre dicha nueva jefatura es el procedimiento y
plazo de su designacin. El mismo artculo 23 establece que el cargo
de jefe del Comando Conjunto es ejercido, a dedicacin exclusiva, por un
Oficial General o Almirante designado por el presidente de la Repblica
entre los tres ms antiguos de la Fuerza Armada en situacin de actividad,
por un periodo no mayor de dos aos, con lo cual se minimizan las
posibilidades de control subjetivo de dicha jefatura.
La delimitacin y coordinacin de competencias entre los rganos de
control es una necesidad, pues bajo el ttulo VI de la Ley denominado
rganos de Control, se desarrolla un captulo nico sobre inspectora
general y auditora interna. Considerando que por primera vez se
introduce en la ley orgnica del Sector Defensa una oficina de auditora
general, que va a convivir con la oficina de inspectora general del
Ministerio, es preciso hacer una clara delimitacin de las competencias
operativas entre dichos rganos de control y sobre todo del nivel de
coordinacin que debe existir en ambas oficinas, lo cual no se precisa
en los artculos 19 y 20 de la ley en cuestin.
La primera disposicin complementaria, transitoria y final de la Ley,
ordena la incorporacin del Consejo Supremo de Justicia Militar al
Ministerio en calidad de unidad ejecutora. Con ello se busca afirmar la
dependencia administrativa y econmica de dicho Consejo al Sector
Defensa.
Teniendo en cuenta la actuacin de dicho organismo en la dcada anterior,
consideramos que ste debera convertirse en un espacio de
administracin de carcter disciplinario militar y, por lo tanto, ya no
debera funcionar como un espacio que imparte justicia.
116
El Reglamento de organizacin y funciones del Ministerio de
Defensa DS N 004-DE/SG del 20 de febrero del 2003
El 20 de febrero del presente ao se public en el diario oficial el
reglamento aludido. A diferencia de la Ley 27860, que omiti recoger el
artculo 2 del proyecto de dicha ley N 2855/2001-CR, el reglamento
ha rescatado en su artculo 2 dicho artculo que establece el concepto
de control constitucional bajo el cual se encuentra el Ministerio de
Defensa en el ejercicio de sus funciones y competencias. De este modo,
se remarca la importancia de la rendicin de cuentas sobre el sector.
A continuacin se desarrolla aquellos aspectos que presentan
incongruencias dentro del nuevo modelo institucional que se busca
afianzar.
a) Nueva funcin asignada al Ministerio de Defensa
Se agrega una nueva funcin al Ministerio de Defensa que no tiene
antecedentes en la ley orgnica respectiva. Es el caso del artculo 4
inciso g) que indica la participacin del Ministerio en la preservacin
del orden interno.
A pesar de la formulacin del inciso en cuestin, que seala que el
Ministerio de Defensa participa, en consonancia con la normativa
constitucional y legal sobre la materia, en la preservacin del orden
interno, dicha estipulacin es ilegal, en la medida que no guarda un
correlato en la Ley correspondiente. Pero lo delicado al respecto es que
este nuevo inciso podra utilizarse para justificar la participacin de la
Fuerza Armada en labores propias de la Polica Nacional.
La va pertinente para cuestionar este exceso del reglamento por
infraccin de la ley respectiva es la accin popular, regulada en el artculo
200, inciso 5) de la Constitucin vigente.
b) Tratamiento dispar entre los nuevos viceministerios creados
El artculo 9 establece que el viceministerio de asuntos logsticos y de
personal es el rgano encargado de orientar, ejecutar, supervisar y
evaluar por encargo y coordinacin con el ministro de Defensa, la poltica
117
del Sector en los mbitos de logstica, personal y sistemas de
informacin.
Mientras que de otro lado el artculo anlogo sobre el viceministerio de
asuntos administrativos y econmicos (artculo 25) prescribe que es
el rgano responsable de formular -y no solo orientar- proponer, ejecutar,
supervisar y evaluar, por encargo y en coordinacin con el ministro de
Defensa, la aplicacin de la poltica sectorial en materia econmica y de
ejecucin presupuestaria, as como de los sistemas administrativos de
contabilidad, tesorera y pensiones del Ministerio de Defensa.
El tratamiento dispar en los alcances generales de ambos ministerios
resulta de la mayor importancia, porque de no rectificarse esta situacin,
se corre el riesgo que el nuevo viceministro de logstica y personal que
se nombrar se convierta en un funcionario encargado de tramitar y
asignar los recursos econmicos requeridos por los institutos armados,
sin poder real de decisin
34
.
c) Atribuciones del secretario general del Ministerio de Defensa
El rol del secretario general de un ministerio es la asistencia directa al
ministro en las tareas tcnico - administrativas, coordinacin de las
actividades de los rganos del Ministerio, conduccin de los sistemas
de trmite documentario y de archivo, as como aspectos de
comunicacin social y relaciones pblicas.
El reglamento aade una curiosa atribucin adicional al secretario
general del Ministerio de Defensa en su artculo 35. Se le atribuye la
supervisin de las labores y la marcha administrativa de todos los rganos
del Ministerio, labor que no desempean funcionarios del mismo rango
en otros sectores del Estado. De otro lado, el artculo 36 enumera
trece atribuciones a dicho secretario general Cul es la racionalidad de
tantas atribuciones a este funcionario de confianza?
34
Al respecto, llama la atencin que antes de la promulgacin del reglamento de la
ley, se haya otorgado a los comandantes generales de los institutos armados facultades
relativas a la administracin del pliego presupuestal, adquisiciones y contrataciones,
va resolucin ministerial N 094 DE/SG del 11 de febrero, las cuales forman parte
de la competencia del viceministro de logstica y personal.
118
Acertadamente, a diferencia de la antigua ley orgnica del Ministerio de
Defensa que estipulaba que el secretario general tena que ser un militar
en actividad o en retiro (Decreto Legislativo N 434), la actual ley y
reglamento establece que se trata de un cargo de confianza.
Finalmente, llama la atencin la frmula de coordinacin establecida en
el artculo 7 inciso k) referida a las atribuciones del ministro de Defensa
para disponer la coordinacin con la secretara general, la oficina de
inteligencia del despacho ministerial, y el Comando Conjunto de las
actividades y acciones destinadas a la integracin y provisin permanente
de informacin de inteligencia. En la misma aparece la secretara general
ocupando un lugar preeminente en dicha espacio de coordinacin.
d) Extensin de las atribuciones del Jefe del Comando Conjunto de
la Fuerza Armada
El artculo 72 del reglamento contiene diecisiete atribuciones del jefe
del Comando Conjunto de la Fuerza Armada. En primer lugar, debe quedar
claro que todas las atribuciones mencionadas se ejercen por delegacin
del ministro y que por lo tanto a ste se le rinde cuentas sobre el
cumplimiento de las atribuciones delegadas. No es del caso la formulacin
utilizada en dicho artculo. Ejemplo de ello son los incisos b), c) y d) de
dicho artculo que constituyen el corazn de las atribuciones bajo
anlisis
35
.
e) Aclaracin de las atribuciones de la oficina de auditora interna
Mientras que la Ley del Ministerio de Defensa otorga al auditor general
l a responsabi l i dad del control de l as acti vi dades de gesti n
administrativa, econmica y financiera de los recursos y bienes del Sector
Defensa, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica (artculo
20), el reglamento le asigna la obligacin de cautelar la correcta
administracin de los recursos del Sector y la confiabilidad de su
informacin financiera, mediante el control posterior de la gestin. En
dicha frmula empleada debe quedar claro que el nuevo auditor tiene la
35
Artculo 72. Inciso b) Ejecutar el planeamiento, preparacin, coordinacin y
conduccin de las operaciones y acciones militares conjuntas de la Fuerza Armada,
119
responsabilidad de desarrollar una labor comprensiva de control pblico
y no slo de cautela. A travs de la resolucin de Contralora N 114-
2003-CG publicada el 9 de abril del presente, se ha designado como jefe
de la oficina de auditora general a un oficial general de brigada en
actividad, que vena desempendose como inspector general del
Ministerio.
En nuestra opinin, el jefe de la oficina de auditora general debiera ser
un profesional civil experto en control pblico. Un funcionario civil no
se encuentra sujeto a la natural subordinacin que guardan los oficiales
a sus superiores jerrquicos, ms an si estos estn en actividad.
Aunque formalmente el nuevo funcionario nombrado guarda dependencia
funcional con el Contralor de la Repblica, es de pblico conocimiento
cuan arraigado es el concepto de la subordinacin jerrquica que se
maneja en la vida castrense.
Finalmente cabe remarcar que es responsabilidad conjunta de la
Contralora General de la Repblica y del Ministerio de Defensa velar
por el cumplimiento eficiente y autnomo de las funciones de la nueva
oficina de auditora interna.
f) Competencia de la Direccin General de Poltica y Estrategia
La finalidad de esta nueva direccin segn el artculo 73 del reglamento
es proponer al titular del Sector la poltica de defensa nacional, as como
en coordinacin con los Comandantes Generales de las instituciones armadas; c)
Planificar, preparar y conducir, coordinadamente con los Comandantes Generales de
las instituciones armadas, la participacin de la Fuerza Armada en las Misiones de
Paz convocadas por la Organizacin de las Naciones Unidas, y en aquellas en las que
medie compromiso de participacin del Estado Peruano. As mismo, la participacin
conjunta de las instituciones armadas dispuesta por el ministro de Defensa, en los
programas y actividades del Instituto Nacional de Defensa Civil, de la Comisin Nacional
de Asuntos Antrticos y del Consejo Nacional del Ambiente; d) Coordinar con la
Direccin General de Poltica y Estrategia y con los Comandantes Generales de las
instituciones armadas, la ejecucin, en el mbito militar, de los acuerdos y compromisos
internacionales acordados por el Estado, destinados al fomento de las medidas y
acciones de confianza mutua, con los pases limtrofes del Per, y con terceros estados,
en virtud de los acuerdos bilaterales o multilaterales en materia de defensa y
seguridad, suscritos por el Per.
120
la concepcin del planeamiento integral, movilizacin, investigacin y
desarrollo de sta. Llama la atencin que en dicho mismo artculo 73
se incluya adems, que esta direccin norma, orienta, evala y supervisa
el planeamiento, presupuesto, inversin pblica, organizacin,
programacin, doctrina, estadstica e informtica del Sector Defensa.
Al respecto, nos preguntamos en qu medida las competencias de esta
nueva direccin podran colisionar con los mbitos de accin de los
nuevos viceministros de logstica y personal y de asuntos administrativos
y econmicos recientemente nombrados.
Se debe tomar en cuenta que esta nueva direccin asume las funciones
de la Secretara de Defensa Nacional (SEDENA), la cual se encontraba
adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros.
V. Agenda para una conduccin democrtica de la Fuerza
Armada en la actual coyuntura
Redefinicin de la misin de la Fuerza Armada
La redefinicin de la misin de la Fuerza Armada en el Per es un tema
pendiente cuya resolucin no debera esperar ms. El texto del proyecto
de reforma constitucional contiene al respecto una formulacin muy
distinta a la recogida en las Constituciones de 1979 y 1993.
Se debe aprovechar la actual coyuntura poltica para ajustar la misin
de la Fuerza Armada a las necesidades de defensa de la sociedad peruana,
en el marco del nuevo escenario internacional. Ello presupone identificar
las amenazas existentes y elaborar una poltica de defensa nacional, que
a la fecha no se debate en la agenda pblica. Si bien es cierto que desde
el Congreso de la Repblica se han llevado a cabo algunos esfuerzos
iniciales para sentar el debate, no es mucho lo avanzado. Por su parte,
el Ministerio de Defensa viene impulsando la difusin del proyecto del
Libro Blanco, como un instrumento que pueda plasmar un consenso
social sobre la poltica de defensa nacional, pero se est todava muy
lejos de ello.
121
Las misiones de la Fuerza Armada en el proyecto de reforma
consti tuci onal
El artculo 224 del proyecto de reforma constitucional contiene la
siguiente propuesta:
La Fuerza Armada est constituida por el Ejrcito, la Marina de Guerra
y la Fuerza Area. No son deliberantes y estn subordinadas al orden
constitucional y a los organismos que la integran. Tiene a su cargo la
planificacin y ejecucin del mbito militar de la Defensa Nacional,
participan de la Defensa Civil y en las misiones de paz internacionales,
de acuerdo con la poltica que establece el Poder Ejecutivo.
En primer lugar, consideramos acertado que se haya eliminado en el
texto del proyecto, la mencin a la participacin de los institutos
armados en el desarrollo econmico y social del pas. En el pasado
reciente, el desempeo de la Fuerza Armada en dichas reas abon a
favor del sobre dimensionamiento poltico y social de las mismas y la
utilizacin de stas por el poder poltico de turno.
En segundo lugar, nos parece tambin importante que se haya remarcado
en dicho texto que la Fuerza Armada se encuentra subordinada al orden
constitucional y a los organismos que lo integran. Entendemos por ello
que la subordinacin se refiere a los poderes pblicos constitucionales,
lo que posibilita un espectro de control constitucional amplio.
Sin embargo, discrepamos de la propuesta del texto en tres aspectos:
Primero, no distingue entre la finalidad principal de la Fuerza Armada, de
otras de carcter secundario. Segundo, no se utiliza el concepto de rol o
misin o su equivalente, sino ms bien se utiliza una formulacin tcnica
propia de un ordenamiento administrativo, que invita a la superposicin de
mbitos de competencia con el ministro de Defensa en lo relativo a la
planificacin del mbito militar de la defensa nacional. Slo la Constitucin
de Venezuela presenta una formulacin similar
38
. Tercero, se incluye la
participacin de la Fuerza Armada en misiones de paz internacionales,
situacin que no encuentra antecedente en la legislacin comparada revisada.
Finalmente, se considera que, en la medida que se ample la misin
tradicional de defensa externa a otras de carcter interno o externo, se
122
debe considerar importantes cambios en los patrones de actuacin de
los ejrcitos y, paralelamente a ello, la elaboracin de mtodos de control
civil de los mismos. La participacin de la Fuerza Armada en la
erradicacin del narcotrfico durante las dcadas pasadas, revel el
riesgo que implica para la institucionalidad castrense la incursin en
este tipo de actividades, con la consecuente posibilidad para el ejercicio
de actividades ilcitas. Por ello, resulta indispensable concebir polticas
de supervisin y control estricto sobre nuevas misiones asignadas.
Desi nsti tuci onal i zaci n del rol de l a Fuerza Armada en
proyectos de ley en curso
Existen en curso dos proyectos de ley que regulan formas de participacin
de la Fuerza Armada en tareas de control social, que a nuestro parecer van
en contra de su institucionalidad y les abren un camino de legitimacin que
podra debilitar la supremaca civil. A continuacin se resean los mismos:
Participacin de la Fuerza Armada en cuestiones de seguridad
i nterna
Proyecto de Ley N 2562: Ley que modifica la Ley N 25410 y deroga
el artculo 5 del Decreto Legislativo N 738, presentada por el Poder
Ejecutivo el 16 de abril del 2002. Este proyecto del Ejecutivo establece
de manera ambigua la colaboracin de la Fuerza Armada con la Polica
Nacional en hechos que transgredan la seguridad interna del pas. El
texto no regula con criterios mnimos y objetivos los lmites de la
participacin de la Fuerza Armada en la seguridad interna.
Proyecto de Ley N 3271: Ley que establece los lmites de la
participacin de la Fuerza Armada en el restablecimiento de la seguridad
interior en zonas no declaradas en emergencia. Se trata de un proyecto
presentado por el congresista Javier Diez Canseco Cisneros en junio del
2002. Este proyecto, a diferencia del anterior establece la forma, lmites,
casos especficos y responsables de dicha intervencin.
38
Constitucin de Venezuela. Artculo 329.- El Ejrcito, la Armada y la Aviacin tienen
como responsabilidad esencial la planificacin, ejecucin y control de las operaciones
militares requeridas para asegurar la defensa de la Nacin.
123
Participacin de la Fuerza Armada en represin del contrabando
Proyecto de ley N 4357 del 25 de octubre del 2002. Este proyecto
contempla la colaboracin de la Fuerza Armada a ADUANAS o la Polica
Nacional, de superarse las posibilidades de respuesta inmediata de sta,
o cuando las posibilidades de accin resulten insuficientes para la
represin de los delitos e infracciones aduaneras (artculo 42).
Con relacin a estos proyectos, somos de la opinin que slo en
circunstancias excepcionales la Fuerza Armada puede tener participacin
en cuestiones de seguridad interna y que dicha situacin de urgencia
debe ser regulada constitucionalmente.
Cabe sealar que por Ley 28008 del 8 de junio del 2003 se public la
Ley de Delitos Aduaneros que estipula en su artculo 46 la colaboracin
de la Fuerza Armada cuando la capacidad administrativa de Aduanas o
de la Polica Nacional supera las posibilidades de respuesta inmediata o
stas resulten insuficientes para su represin.
Reconstrucci n de una i nsti tuci onal i dad moderna y
democrtica de la Fuerza Armada
Rediseo de las principales normas necesarias para reconstruir la
institucionalidad de la Fuerza Armada
La destruccin de la institucionalidad de la Fuerza Armada fue
probablemente el efecto ms grave y pernicioso durante la dcada
fujimorista, ello se expres concretamente en la modificacin de los criterios
de ascenso y promocin en los institutos militares. Daniel Mora, general
en situacin de retiro y director de inteligencia estratgica durante el primer
ao del gobierno del presidente Toledo, se pronuncia en ese sentido.
Concordantemente, Fernando Rospigliosi es de la opinin que la re
profesionalizacin de los miembros de la Fuerza Armada significa volver
a los ascensos y cargos por mritos y no por favoritismo, como sucedi
en la ltima dcada
39
.
39
Mora, Daniel y otros. Las Fuerzas Armadas en la transicin democrtica en el Per.
Coleccin mnima. IEP. Marzo 2001, p 42.
124
Atendiendo a ello, resulta urgente la elaboracin de una nueva ley de
situacin militar. Actualmente se encuentra en vigencia el decreto
legislativo nmero 752, que regula la carrera militar de los oficiales del
Ejrcito, la Marina de Guerra y la Fuerza Area. Esta norma debe
modificarse en lo que respecta a la designacin y duracin del ejercicio
del cargo de comandante general, pues el periodo de un ao es
insuficiente. Asimismo debe modificarse los criterios sobre el ascenso
por accin meritoria y regularse el pase a la situacin de retiro por
causal de renovacin, mediante la especificacin de los requisitos
necesarios para que esta causal se pueda invocar. Esta norma resulta
fundamental, pues a partir de ella se proyecta la estructura del personal
militar, que en la dcada de los noventa se tergivers hasta convertirse
en una pirmide insostenible. A la fecha, una comisin ministerial viene
elaborando un proyecto de ley sobre situacin militar. Asimismo, existe
un proyecto de ley presentado por el congresista Luis Gonzles Posada
que modifica el artculo 58 del Decreto Legislativo 752, relativo al
pase a situacin de retiro por renovacin de cuadros.
De igual modo deben modificarse las Leyes nmero 26226 de setiembre
de 1993 y nmero 26685 de noviembre de 1996 que modificaron la
Ley de ascensos para el personal superior de la Marina y la Fuerza Area
respectivamente, con el objeto de permitir que oficiales especialistas
puedan ascender a los grados de vicealmirante y teniente general, y de
este modo se reserva el cargo de comandante general a personal de
oficiales clasificado como comando de armas y de combate.
Complementariamente, debe replantearse en forma integral la Ley del
Sistema de Defensa Nacional, decreto legislativo 743, pues despus de
veinticuatro aos de la puesta en vigencia del modelo, el mismo ha
fracasado. Adicionalmente cabe sealar que el actual proyecto de reforma
constitucional ha obviado cualquier mencin al concepto del sistema
de defensa nacional, y que en el marco de la nueva ley orgnica del
Ministerio de Defensa, ley nmero 27860 de noviembre del 2002,
tampoco se hace mencin alguna a dicho sistema.
125
VI. Bases para articular mecanismos que pueden
contribuir a facilitar el proceso de control civil
democrtico sobre la Fuerza Armada
Poder Ej ecuti vo
Publicacin de agendas y acuerdos del gabinete ministerial sobre
temas de seguridad y defensa nacional.
Poltica de transparencia en la gestin ministerial del Sector
Defensa.
Presentaciones peridicas del ministro de Defensa ante la Comisin
de Defensa, Orden Interno e Inteligencia del Congreso.
Fortalecimiento de los dos nuevos viceministerios del Sector
Defensa, que deberan estar a cargo de autoridades civiles, para
facilitar la toma de decisiones desde una perspectiva no militar, y
para asegurar la supervisin de la ejecucin de las decisiones
adoptadas.
Adecuacin organizacional del Ministerio de Defensa para facilitar
el proceso de rendicin de cuentas.
Poder Legi sl ati vo
Constitucin de una comisin de defensa nacional que, a diferencia
de la actual, se avoque exclusivamente a las labores fiscalizadoras
y propositivas sobre el Sector Defensa. Esta comisin deber
presentar una composicin multipartidaria, que garantice la
participacin de los diferentes grupos y partidos polticos.
Extensin del mandato de los miembros de la Comisin de Defensa
por lo menos a dos periodos anuales a fin de acumular un mnimo
de competencias en la materia.
Publicacin obligatoria de la memoria del plan de trabajo anual de
la Comisin de Defensa.
En relacin con las atribuciones de la Comisin de Defensa
contempladas en el proyecto de reforma constitucional, estas
deberan complementarse de la siguiente forma:
a) Debate y aprobacin anual de las lneas centrales de la poltica
militar de la defensa sustentada por el ministro de Defensa.
Ello en forma complementaria a la propuesta del artculo 153
inciso 9 del proyecto de reforma constitucional, que propone
126
que al Senado le corresponde: evaluar la poltica de defensa
nacional a partir del informe que al respecto presentar
anualmente el Poder Ejecutivo.
b) Debate y aprobacin del presupuesto del Sector Defensa por la
Comisin de Defensa.
c) Aprobacin de la movilizacin de contingentes de la Fuerza
Armada fuera del territorio en misiones de paz. Esta solicitud
debe estar adecuadamente fundamentada y slo podr ser
decidida con el voto vlido de los dos tercios de los miembros
del Congreso.
d) Autorizacin de la adopcin de las medidas ordenadas por el
presidente para la defensa de la Repblica, la integridad del
territorio y la soberana en caso de agresin, as como para
firmar la paz (artculo 173 inciso 18 del proyecto de reforma
constitucional).
e) Ratificacin de los ascensos de los oficiales generales y
almirantes de la Fuerza Armada y la Polica Nacional.
f) Ratificacin de la facultad del Congreso o de la Comisin
Permanente para la prrroga del estado de emergencia.
Poder Judi ci al
Control judicial efectivo sobre las resoluciones dictadas por los
magistrados especializados en los casos que establezca la ley.
Capacitacin de los magistrados civiles especializados por el
Consejo Nacional de la Magistratura.
VI I . Concl usi ones
Al sistema poltico le cuesta asumir el desafo de liderar la reforma
institucional del Sector Defensa a fondo. En ello influye la ausencia de
una demanda social, ya que el grueso de la sociedad no se interesa por
la defensa, as como el costo poltico que implica adoptar decisiones
que pueden causar friccin con los institutos armados. Desde la
presidencia de la Repblica se ha optado por asumir un tipo de relacin
pragmtica con la Fuerza Armada.
El ministro de Defensa Loret de Mola breg a lo largo de casi dos aos
por afirmar su autoridad poltica sobre los altos mandos militares, pero
127
no en pocas ocasiones le falt apoyo poltico de las ms altas esferas
del Ejecutivo. Ello explicara entre otros fenmenos el tiempo que
demor el nombramiento de los dos primeros viceministros del sector,
uno civil, el otro, militar en retiro.
El Poder Legislativo no lidera el proceso de elaboracin de una poltica
de defensa nacional tal como lo prescribe el mandato constitucional.
Dada la complejidad de temas que aborda la Comisin de Defensa
Nacional, Orden Interno e Inteligencia, es indispensable dividir sta en
tres subcomisiones, a fin de que cuente con la posibilidad de ejercer
una labor de control sobre el Poder Ejecutivo. Por ello, resulta urgente
crear una Comisin de Defensa, separndola de la actual que comprende
tres materias, pues resulta imposible abordar y avanzar seriamente en
los planes de trabajo proyectados.
La labor fiscalizadora y legislativa de la Comisin de Defensa es
insuficiente debido a la falta de organizacin institucional y los escasos
recursos humanos y financieros con los que se cuenta. Las prcticas y
las herramientas para llevar a cabo una fiscalizacin parlamentaria slo
son usadas en casos de denuncias o en situaciones de emergencia.
Se evidencia una falta de coordinacin entre las labores que desarrollan
las diferentes comisiones ordinarias y permanentes sobre temas
relevantes a materias del Sector Defensa.
El Poder Judicial acusa falta de energa para afirmar con claridad la unidad
del sistema de administracin de justicia nacional y con ello reafirmar
la integracin del mbito de la justicia militar al sistema ordinario de
administracin de justicia.
128
129
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TAREA AS OCI ACI N GRF I CA EDUCATI VA
PASAJE MARA AUXILIADORA, 156 - BREA
Correo e.: tareagrafica@terra.com.pe
TELFS. 424-8104 / 332-3229 FAX: 424-1582
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