Pedro Nov..

UMA ESTRATGIA CHAMADA
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
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UMA ESTRATGIA CHAMADA
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
Deslocamentos espaciais e a atribuio de
sentidos na teoria do planejamento urbano
Pedro Novais
CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
L698e
Lima Junior, Pedro de Novais
Uma estratgia chamada "planejamento estratgico": deslocamentos
espaciais e a atribuio de sentidos na terapia do planejamento urbano /
Pedro de Novais Lima Junior. Rio de Janeiro: 7Letras, 2010.
214p.
Inclui bibliograa
ISBN 978-85-7577-665-0
1. Planejamento urbano. 2. Planejamento estratgico. 3. Poltica urbana. I. Ttulo.
10-1421. CDD: 307.76
CDU: 316.334.56
2010 Pedro de Novais Lima Junior
Este livro segue as normas do Acordo Ortogrco da Lngua Portuguesa de 1990,
adotado no Brasil em 2009.
Produo Editorial
Debora Fleck
Isadora Travassos
Marlia Garcia
Valeska de Aguirre
Editora-assistente
Larissa Salom
Diagramao
Tui Villaa
Capa
Marcus SantAnna
2010
Viveiros de Castro Editora Ltda.
R. Goethe, 54 Botafogo
Rio de Janeiro RJ cep 22281-020
Tel. (21) 2540-0076
editora@7letras.com.br | www.7letras.com.br
Sumrio
11 Ressalvas e agradecimentos
15 A emergncia das polticas competitivas
46 Harvard: as origens recentes da estratgia
83 Barcelona: identidade e estratgia
131 Rio de Janeiro: elites polticas e estratgia
177 Planejamento estratgico como estratgia
189 Bibliograa
Para
Dbora e Priscila,
Caio e Kim
Melhor o que domina seu
esprito do que o que toma
uma cidade.
provrbios 16:32
11
Ressalvas e agradecimentos
Este livro uma verso modicada de minha Tese de Dou-
torado defendida em 2003 no Instituto de Pesquisa e Planeja-
mento urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de
Janeiro IPPUR/UFRJ. A investigao foi viabilizada graas
licena para afastamento das atividades acadmicas que rece-
bi do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universi-
dade Federal de Viosa DAU/UFV, e aos recursos nanceiros
concedidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior CAPES.
O trabalho foi desenvolvido no IPPUR/UFRJ e no Centre
de Recherches sur le Brsil Contemporain, da cole des Hau-
tes tudes en Sciences Sociales CRBC/EHESS, em Paris, on-
de z o doutorado-sanduche. As consultas bibliograa foram
feitas, em sua maior parte, nas bibliotecas do IPPUR/UFRJ,
do Programa de Ps-Graduao em Geograa e do Instituto de
Geocincias da UFRJ e do Muse des Sciences de lHomme,
que me permitiram acesso a valiosos acervos.
No decurso de alguns anos, entre o incio do curso e a de-
fesa da tese, deparei-me com os problemas comuns a uma in-
vestigao doutoral. A m de lembrar seus limites, menciono o
principal deles: a diculdade de acesso direto a algumas fontes.
Procurei contorn-lo debruando-me sobre fontes secundrias,
muitas vezes com material cedido por colegas.
Tambm aproveitei a presena, no Brasil, de pessoas que
identiquei como atores ou testemunhas privilegiadas da di-
fuso do planejamento estratgico de cidades. Olga Campista,
Manuel Castells, Ceclia Castro, Eliomar Coelho, Luiz Paulo
Conde, Priscilla Connolly, William Goldsmith, Jeroen Klink,
12
Carlos Lessa, Rodrigo Lopes, Csar Maia, Cristina Nacif, He-
lia Nacif, Annik Osmont, Guillermo Rodriguez, Roberto Se-
gre, Ftima Tardin e Alain Touraine me concederam entrevistas
ou, informalmente, forneceram dados, sugestes e orientao.
Colaboraram ainda, por correio eletrnico, Franois Lamarche
e Tim Marshall.
O texto original foi corrigido por minha irm, Claudia,
e meu pai, Pedro. Diferentes variantes do texto cuja reviso
aconteceu graas ao ambiente de incentivo e liberdade pros-
sional de que disponho no Departamento de Arquitetura e Ur-
banismo da Universidade Federal de Juiz de Fora AUR/UFJF
foram comentadas por Denyse Pereira Neves Delgado, Henri-
que Amorim Soares e Andr Von Held Soares, que tambm me
ajudou com a traduo de trechos que, na tese, estavam nas ln-
guas originais. A Maceias Nunes devo um agradecimento espe-
cial pela reviso cuidadosa da ltima verso.
Nesta verso, incorporei algumas respostas s inmeras e
valiosas crticas e sugestes dos professores Carlos Bernardo
Vainer, Ana Clara Torres Ribeiro, Carlos Antnio Brando,
Henri Acselrad e Otilia Beatriz Fiori Arantes, que participaram
da banca de defesa. Tambm procurei eliminar circunlquios e
digresses, assim como reduzir em nmero e tamanho as notas
de rodap.
Apesar da tentativa de conciliao, a leitura certamente
evidenciar o conito que vivi durante o desenvolvimento do
trabalho. Por um lado, minha tendncia para teorizar defron-
tou-se com a fecundidade da pesquisa emprica. Por outro, a
importncia que atribua ao aspecto poltico do discurso cient-
co precisava ser relativizada sempre que me lembrava de que o
compromisso da cincia com a verdade.
Procurei manter-me vigilante, a m de atender as exign-
cias de rigor e distanciamento desse compromisso e fazer do
13
trabalho minha contribuio empreitada coletiva dos pes-
quisadores ligados ao Laboratrio Estado Trabalho Territrio
e Natureza ETTERN (IPPUR/UFRJ). Recebi todo o apoio
e incentivo de meu orientador, Carlos Vainer. Com ele e com
Henri Acselrad, tenho uma grande dvida intelectual e acadmi-
ca. Conviver com ambos, e tambm com Fabrcio Leal de Oli-
veira, Fernanda Snchez e Glauco Bienenstein, amigos e alia-
dos em combates tericos, foi um grande estmulo para quem
se props a trilhar a carreira acadmica.
Meu reconhecimento e gratido se estendem a Ana Clara
Torres Ribeiro, Rainer Randolph e aos demais professores e co-
legas do IPPUR/UFRJ, cujas observaes ao longo do Dou-
torado foram determinantes do rumo que tomei. Contribu-
ram, ainda, meus colegas Jos Luiz Vianna da Cruz, Cristvo
Duarte, Humberto Martins, Renato Godinho Navarro, Clau-
dia Nbrega, Elizete Paixo, Vitria Poracampo e Mrcia de
Alencar Santana. De fato, a tese foi apenas um dos produtos
de uma mudana de mentalidade, suscitada no espao acad-
mico ao mesmo tempo instigante e acolhedor que encontrei no
IPPUR.
Minha outra grande referncia foi Afrnio Raul Garcia Ju-
nior, Diretor do CRBC/EHESS, orientador durante o est-
gio em Paris, com quem aprendi lies importantes sobre a na-
tureza do trabalho cientco. No espao profcuo do CRBC/
EHESS tive a oportunidade de contatar diversos pesquisadores
estrangeiros, dos quais destaco, por sua especial ateno, Franck
Poupeau e Louis Pinto. Tambm pude compartilhar inquieta-
es com brasileiros envolvidos com diferentes campos discipli-
nares: Cristina Cabral, Daniela Maria Ferreira, Brasilmar Nu-
nes Ferreira, Ana Letcia Fialho, Laura Graziela Gomes, Emlia
Lins, Eliana Albuquerque, Renato Maluf, Elane Peixoto, Carlos
Antnio da Silva e Neiva Vieira.
14
Alm do apoio irrestrito que tive de minha famlia, espe-
cialmente de minha me, Iracema, em minha tese registrei uma
longa e, mesmo assim, incompleta lista de pessoas que foram
fundamentais para que eu pudesse avanar. Deram-me suporte
fsico, emocional e intelectual. No pretendo mencion-las no-
vamente. Corro o risco de esquecer algumas ou de citar nomes
sem deixar claro que, sem elas, nada teria sido possvel.
15
A emergncia das polticas competitivas
No planejamento urbano no Brasil, os anos 90 foram mar-
cados por certa agitao. Proliferaram crticas s prticas cor-
rentes e foram apresentados argumentos e justicativas para as
que surgiam. Com base em iderios que estavam a se armar e
em interpretaes da realidade tidas como inovadoras, em v-
rios lugares foram encetados esforos a m de dar coerncia e
aspecto renovado a ideias nem sempre novas. As descries de
um mundo globalizado e em concorrncia, a indicao de ques-
tes sociais que se tornavam relevantes, a prescrio de mtodos
destinados a enfrent-las, temas que dominaram o debate sobre
as polticas territoriais, sugeriam que as propostas para as cida-
des estavam a se renovar. Assim, impuseram-se e foram difun-
didas representaes, teorias e modelos, que contriburam, em
diferentes graus, para modicar as condies de algumas loca-
lidades brasileiras.
Explorar as circunstncias de acirramento do embate pol-
tico em torno do planejamento urbano e sua correspondncia
no debate acadmico representa uma oportunidade para ree-
tir sobre o modo como se constitui a agenda governamental e
como se tornam socialmente aceitas concepes relativas ao
pblica nos territrios. Permite, portanto, aportar elementos
para interrogar as explicaes correntes acerca da produo teri-
ca na rea, uma vez que ela contribui para dar sentido e coern-
cia s prticas.
Nesse trabalho, examinam-se as maneiras pelas quais o pla-
nejamento estratgico de cidades tornou-se, no incio dos anos
90, referncia para as prticas urbansticas. No se faz uma anli-
se crtica dos sentidos ou efeitos das medidas de inspirao neoli-
beral que surgiram nos anos 90 e foram discutidas por diversos
16
autores.
1
Tampouco se assevera a transposio direta de mode-
los concebidos no estrangeiro. Procura-se situar os esforos que
resultaram na dominncia dessas prticas em governos locais e
identicar constrangimentos sociais a congurar as formas de
conceber e enfrentar a questo urbana.
Em discordncia com as narrativas que explicam mudanas
na teoria como resultantes da evoluo espontnea das ideias,
optou-se por trabalhar com a noo de espao social. Ela fun-
cionaria como um enquadramento metodolgico capaz de dar
sentido ao trabalho intelectual e poltico do qual resulta a su-
cesso de modelos em planejamento urbano. Assim se poderia
ressaltar o carter conjuntural da produo terica.
Como a emergncia do planejamento estratgico de cida-
des no foi um fenmeno isolado, mas acompanhou um in-
tenso processo de circulao de modelos, tratou-se de analisar
diferentes espaos sociais nos quais foi adotado. Primeiramen-
te, nos EUA, lugar onde foi sistematizada a m de ser empre-
gada na empresa (Harvard University) e adaptada para cidades
(So Francisco).
2
Depois, em Barcelona, centro de difuso para
a Amrica Latina. Por m, no Rio de Janeiro, que inspirou di-
versas experincias brasileiras.
1
Para uma anlise aprofundada do planejamento estratgico de cidades ver Vainer
(2000), Compans (1997; 2001) e Snchez (1999b; 2003). Ver ainda Guanais &
Fischer (1998).
2
Nos anos 60, na Inglaterra, denominava-se planejamento estratgico a sistematizao
de anlises relativas ao espao local ou regional. No se fazia referncia ao contexto
externo da unidade espacial submetida ao processo de planejamento. Tal prtica
desapareceu com a emergncia do governo neoliberal de Margareth Tatcher (Healey,
Khakee et al., 1997, p. 3; Hall, 1989). Porm, na pesquisa realizada foi encontrado
um estudo que teve por propsito tratar em profundidade sobre o futuro de Paris,
comparada a outras grandes cidades europeias. Foi elaborado em 1973, por professores
da Wharton School (EUA), no contexto da unicao europeia, da descentralizao
das atividades industriais e do avano das multinacionais (Albert, Durand et al., 1973,
p. 3, traduzido).
17
a nova representao do mundo
A conjuntura na qual os planos estratgicos foram imple-
mentados em cidades tem sido designada pelo termo globaliza-
o. Indica-se, desse modo, um processo de reestruturao so-
cioeconmica em escala mundial, possibilitado por inovaes
tecnolgicas em comunicao, informao e transporte. Apesar
de sua impreciso, o termo permite fazer referncia interna-
cionalizao da economia em um contexto de hegemonia do
capital nanceiro e do acirramento da concorrncia intercapi-
talista e a suas consequncias.
3
As mudanas, qualitativas e quantitativas, resultantes da
globalizao manifestam-se em diferentes dimenses da vida
social. Na dimenso econmica, signicaram a integrao de
mercados nanceiros, a reorganizao da empresa, a disperso
da atividade industrial, relacionada nova diviso internacional
do trabalho, e o crescimento do comrcio mundial.
Expresso da empreitada de desmonte e recongurao do
Estado, na dimenso poltica, assistiu-se ao enfraquecimento de
barreiras comerciais e nanceiras e ao aparecimento, em nme-
ro crescente, de organizaes e acordos multilaterais. Tambm
se pode acompanhar a publicao de normas e regulamentaes
de alcance planetrio, que reproduzem rotinas e homogene-
zam a relativa distino institucional encontrada anteriormente
no interior de cada pas.
Globalizao tambm indica a prevalncia de padres cul-
turais que circulam por meio de imagens, discursos e repre-
sentaes. Nesse ponto, porm, deve-se notar a diculdade de
especicar onde termina a descrio do fenmeno e onde co-
meam os projetos de construo de um mundo globalizado.
3
A literatura sobre a globalizao publicada na dcada de 90 foi extensa. Serviram de
apoio a este trabalho: Batista Jr. (1998); Beck (1999); Fiori (1997B; 1998); Hirst &
Thompson (1998); Hoogvelt (1997); Ianni (1992); Mello (1999); Mittelman (2000).
18
Para alguns, seria mais adequado considerar a existncia de
um projeto globalizador: o conjunto de ideias e experincias fa-
cilitadoras de mudanas.
4
Dessa maneira, pretendem ressaltar a
dimenso poltica dos discursos, inclusive o cientco, que, por
um lado, aparece como o lugar onde cincia e ideologia se con-
fundem e, por outro, em virtude de sua legitimidade social, pode
contribuir para que uma determinada representao alcance exis-
tncia objetiva e modique, assim, seu objeto (Bourdieu, 1981).
Aspecto importante, no que diz respeito dimenso cultu-
ral da globalizao, foi a difuso de categorias de anlise da so-
ciedade identicadas com o pensamento liberal, que funcionou
como pano de fundo para muitos dos debates das dcadas de
80 e 90 e serviu de fundamento ideolgico do esforo de reor-
denamento social referido ao mercado.
A perspectiva liberal expressa a recusa da poltica e prope
o mercado como modo de regulao e estruturao da socieda-
de civil: emancipada no que se refere moral, a atividade eco-
nmica conforma um conjunto de leis objetivas que governam
as relaes entre os indivduos (Ramonet, 1998). No neolibera-
lismo sistematizao da cultura liberal,
5
reciclada a m de con-
4
Bourdieu (1998a, p. 48; 50) sugere que globalizao um conceito empregado para
reduzir conquistas sociais. Trata-se, conforme esse autor de um mito que tem por
funo instaurar uma restaurao, uma volta a um capitalismo selvagem, mas racio-
nalizado e cnico [...]. Ramonet (1998, p. 57) enfatiza o aspecto homogeneizador do
projeto: a globalizao constitui [...] a nalidade ltima do economicismo: construir
um homem global, esvaziado de cultura, de sentido e de conscincia do outro. E
impe um pensamento nico ao planeta. Para John Kenneth Galbraith Globalizao
no um conceito srio. Ns, os americanos o inventamos para dissimular a nossa
poltica de entrada econmica em outros pases (citado por P. N. Batista, Folha S.
Paulo, 09/04/1998). De acordo com Celso Furtado, Globalizao uma estratgia
orquestrada para embalar os ingnuos (citado na Folha S. Paulo, 09/09/1999). Para
Swyngedouw (feb. 2000, p.69) uma arma (weapon) que permite inuir nos contedos
das conguraes escalares em construo.
5
Segundo Rosanvallon (1999, p. IX-X), o liberalismo no uma doutrina, e por isso
no se deve nele procurar uma unidade doutrinria, mas uma cultura onde se podem
discernir trs grandes troncos, que compem um esforo intelectual comum em torno
19
sistir relato objetivo da realidade contempornea retoma-se o
corte economicista da sociedade, pensada como mercado, pe-
lo que se supe que desenvolvimento social e desenvolvimento
econmico sejam equivalentes. A analogia permite indicar cres-
cimento, produtividade, competitividade, como componentes de
um receiturio a ser seguido em direo ao ideal de mercado
(Ramonet, 1998, p. 57-59; Bourdieu, 1998a, p. 44).
Evidncia da expanso da sociedade de mercado, a globa-
lizao apontada como processo simultaneamente irreversvel
e desejvel. Consiste, de fato, numa representao espacial im-
portante para a perspectiva liberal. Como explica Rosanvallon
(1999, p. 89-101), o projeto de modernidade de Adam Smi-
th consistia em revitalizar a ideia de espao universal, prpria
da cristandade. A autonomia do poltico em relao ao religio-
so, aps a Idade Mdia, ocorrera com a demarcao de recor-
tes territoriais, na forma dos Estados nacionais, que impuseram
rupturas num mundo cuja unidade era possvel graas pro-
pagao da cultura crist. Atento continuidade geogrca do
mercado, Adam Smith idealizou a dissociao do espao eco-
nmico, denido em termos de uma geograa geral de preos,
do espao poltico, circunscrito por limites territoriais. Assim,
em nvel terico, a economia foi desterritorializada, enquanto,
num outro registro, retomou-se a universalidade: o espao libe-
ral concebido como uma rede contnuo, difuso, homog-
neo e capilar , da mesma maneira como se caracteriza o espao
globalizado.
Em geral, argumenta-se que a globalizao estrutura o es-
pao contemporneo nos termos de uma dicotomia na qual o
global sujeita o local: capitais, capazes de grande mobilidade,
da emancipao do indivduo e em direo atomizao da sociedade: o liberalismo
econmico, com sua referncia ao mercado, o liberalismo poltico, baseado no princpio
dos direitos do homem e na concepo do Estado de direito, e o liberalismo moral que
faz de cada um o responsvel por suas aes.
20
vagam pelo planeta e eventualmente capturam foras localiza-
das.
6
Essa dicotomia global-local acentuada pela guerra entre
lugares,
7
isto , a disputa pela atrao dos benefcios que acom-
panham os capitais que transitam nos circuitos globais. Globa-
lizao implica, assim, um reordenamento do espao mundial,
uma nova e instvel geograa da produo e circulao da ri-
queza, na qual se assiste ao crescimento econmico de algumas
cidades e regies e ao declnio de outras.
Noes tais como sociedade de mercado, competio, globa-
lizao, indicam novas bases cognitivas para repensar a cidade.
Foram acompanhadas pela reelaborao de conceitos, noes e
categorias que orientavam e justicavam aes. A concorrncia
entre alianas locais de fraes de capital com investimentos
imobilizados tornou-se competio entre lugares pelos uxos
de riqueza.
8
O conceito de competitividade, reformulado a par-
tir dos anos 90, passou a enfatizar o papel dos fatores exgenos
s organizaes empresariais no desempenho que elas alcanam
num dado territrio: fatores sociais, que dizem respeito quali-
cao da fora de trabalho e ao mercado de consumo; fatores
relacionados infraestrutura fsica disponvel para a atividade
econmica; e aqueles concernentes ao sistema poltico-institu-
cional vigente. Quando incorporada no planejamento urbano,
estratgia implicou a ampliao da escala de referncia pela
ateno aos concorrentes que disputam benefcios e oportuni-
dades da tomada de decises: A essncia da formulao es-
tratgica lidar com a competio, segundo Michael Porter
(Montgomery & Porter; 1998).
6
Para uma apreciao da dimenso propriamente espacial desse processo, ver Borja &
Castells (1997). Para uma leitura crtica, ver Lima Junior (ago./dez. 2000).
7
Faz-se uso de uma expresso de Milton Santos (1997, p. 197).
8
Ideia apresentada por vrios autores, entre eles Harvey (1989), Castells (1990) e
Borja & Castells (1997).
21
competitividade, estratgia e polticas urbanas
A nova representao do espao mundial encontrou reali-
zao e referncia na empresa global,
9
que, com sua estrutura
e modos de gesto e promoo, contribuiu para legitimar re-
formas na administrao pblica. Animadas por um enfoque
gerencial,
10
em oposio ao sistema burocrtico que ainda ca-
racteriza o setor, as mudanas reconguraram as pautas gover-
namentais. Permitiram direcionar, com mais energia, a ao es-
tatal para o aumento da competitividade de empresas ou cadeias
de produo situadas em um territrio, forma de atrair a prefe-
rncia de capitais em uxo, ao gerar externalidades que pudes-
sem inuenciar escolhas locacionais. As iniciativas que surgi-
ram em resposta a esse cenrio sintetizadas por Vainer (1998)
com a expresso polticas urbanas competitivas tinham por ob-
jetivo inserir os lugares em circuitos de riqueza do capitalismo
globalizado e possibilitar o desenvolvimento econmico local,
9
Segundo Mattelart (1999, p. 324), na Europa do incio dos anos 70, comeou a
ser aceita nos meios empresariais a ideia de rma global. Opunha-se de mul-
tinacional, forjada na dcada anterior em contraste de internacional, ou seja,
aquela orientada para a exportao. As mudanas nas designaes indicam que a
grande empresa suscitou reexes sobre sua organizao e mtodos de gesto. Fez
deslocar o nvel de anlise em teoria da administrao para alm do cho da fbrica e
da relao empregado-empregador, dominante na primeira metade do sculo anterior
(Guilln, 1994, p. 14; 31; 284). Aps seu aparecimento, em ns dos anos 50, que se
formulou a ideia de estratgia nos negcios. Intelectuais da administrao tais como
Drucker e Chandler, defensores da livre iniciativa, interessavam-se pela complexidade
e ubiquidade da grande empresa, que buscavam justicar e que lhes permitia tratar da
sociedade contempornea (Guilln, 1994, p. 14; 86). Para Drucker, por exemplo, a
organizao moderna liberta o indivduo do ambiente estreito e rigidamente restrito
da tribo, da aldeia, e da pequena cidade [...] ([1969?], p. 285).
10
As origens recentes da administrao pblica gerencial encontram-se nas reformas
promovidas pelos Governos Tatcher (Inglaterra) e Reagan (EUA). No Brasil, com o
propsito de estabelecer diferenas em relao ao enfoque neoliberal, Bresser Pereira, seu
principal defensor, nota que a diferena entre uma proposta de reforma neoliberal e uma
socialdemocrata est no fato de que o objetivo da primeira retirar o Estado da economia,
enquanto que o da segunda aumentar a governana do Estado [...] (1996).
22
postulado como nica alternativa para assegurar, no contexto
de crise, a melhoria das condies de vida.
Da empresa privada assimilaram-se lgicas e tcnicas at
ento estranhas administrao pblica. Apelou-se, com fre-
quncia, para sua ecincia e para a objetividade, exibilidade
e eccia de suas decises, apontado como padro a ser perse-
guido. Ter a empresa como parmetro sugere gerir a cidade co-
mo a iniciativa privada, do que resulta uma mudana na forma
da ao governamental e nos seus resultados tangveis: a manei-
ra como est institucionalizado o processo decisrio determina
quais objetivos e temas que tm condies de emergir na agen-
da poltica (Offe, 1975).
A referncia empresa tambm foi fundamental na con-
cepo e armao do planejamento estratgico em cidades. A
ptica que assinala a abrangncia planetria da empresa con-
tempornea, ao ser adotada no planejamento de cidades,
11
de-
manda que as unidades urbanas sejam concebidas em relao
de concorrncia.
No setor privado, de onde foi trazido, o modelo envolvia
ajustes organizacionais (ambiente interno) a m de enfrentar a
crescente competio e a entrada de novos concorrentes (am-
biente externo). Transposto para o setor pblico, mantiveram-
se os mesmos parmetros de leitura da realidade, pelos quais
se buscava identicar as foras e os atores em condio de agir
na conjuntura de instabilidade que caracterizava a globalizao.
Quando experimentado nas cidades, agir estrategicamente sig-
nicava conceber aes para o ambiente interno (em geral iden-
ticado com os limites territoriais do municpio) de modo a mi-
nimizar pontos fracos e maximizar pontos fortes. Dessa maneira,
11
Conforme lembra Carlos Vainer (1999a): No a primeira vez que, para efeito
de seu planejamento, a cidade toma como prottipo a empresa privada; com efeito,
todo o urbanismo modernista teve como modelo ideal a fbrica taylorista, com sua
racionalidade, funcionalidade, regularidade e produtos estandardizados.
23
e com o apoio de programas de marketing e comunicao so-
cial, as oportunidades poderiam ser aproveitadas enquanto se-
riam respondidas as ameaas advindas do exterior.
Note-se que pensar o ambiente interno em relao ao ex-
terno implicava reconsiderar a natureza dos problemas urba-
nos, at ento concebidos em termos das carncias e dos coni-
tos experimentados por uma comunidade. Segregao espacial,
por exemplo, tomada como falncia do convvio entre estratos
sociais (como sugerem as expresses como cidade partida e du-
al-city), no , na formulao estratgica, um problema em si,
ou melhor, um ponto fraco. Pelo contrrio, se antes apontava-
se para a necessidade de compensar desequilbrios sociais, com
as polticas urbanas competitivas, dirigidas para as camadas de
maior renda, pode-se presumir que o aumento de disparidades
seja desejado.
12
Em outras palavras, o que era considerado uma
situao a evitar converteu-se em objetivo a perseguir.
uma nova questo urbana
A reviso, em referncia empresa, dos preceitos para as in-
tervenes territoriais, a redenio dos temas considerados re-
levantes e a renovao de instrumentos e meios para a tomada
de decises pblicas, enm, as mudanas no planejamento ur-
bano indicam que se congurava uma nova questo urbana.
13
12
Este o caso do plano de Vitria-ES no qual se arma que, no melhor dos cenrios
possveis, a cidade ser o lugar de moradia da populao de renda mais elevada da Regio
Metropolitana (PREFEITURA MUNICIPAL DE VITRIA. Vitria do futuro:
plano estratgico da cidade: 1996-2010. Vitria: Jos Antnio Martinuzzo, 1996, p.
69; ver a respeito Lima Junior, 1999).
13
A ideia de questo urbana foi bastante difundida nos trabalhos de Castells (2000).
Recentemente tem-se por referncia a discusso de Castel (1998, p. 30) sobre a questo
social. Com essa expresso, o autor indica os dilemas que desaam a capacidade de
um grupo manter-se coeso. Na literatura sobre o planejamento urbano no Brasil, a
noo foi recuperada por Ribeiro (2001; 2002) e Vainer, (1999a).
24
Recuperada com o objetivo de ressaltar as disputas e desconti-
nuidades experimentadas, a noo denota a forma como a so-
ciedade considera e enfrenta os dilemas que emergem com a ur-
banizao (Ribeiro, 2001).
A questo urbana no Brasil esteve anteriormente subme-
tida temtica do desenvolvimento. Porm, segundo Ribeiro
(2001, p. 150), a partir do nal dos anos 70, em oposio ao
iderio nacional-desenvolvimentista e razo tecnocrtica, en-
to dominantes, comeou a tomar corpo um entendimento po-
litizado dos problemas associados urbanizao. A perspectiva
consolidou-se numa agenda da reforma urbana, voltada para a
justia social e a democracia e legitimada por demandas popu-
lares por maior participao nas decises do Estado. Assinalava-
se a irredutibilidade dos diferentes interesses a impelir a socie-
dade e descreviam-se as concentraes espaciais como locais de
reproduo das desigualdades. Como terreno da luta poltica,
sobretudo na esfera do consumo coletivo, a cidade tambm foi
representada como lugar de construo da cidadania.
A agenda reformista perdeu prestgio ao mesmo tempo que
passou a se impor um outro modo de formular a questo urba-
na, inspirado no iderio neoliberal e na perspectiva da globaliza-
o. Explica-se, desde ento, que o desao a ser enfrentado de-
corre de um desajustamento entre o local e a economia global,
o que demanda conhecimentos que faam com que a cidade se
aproxime do mercado (Ribeiro, 2002; 2001, p. 135, 153).
Redenir a problemtica urbana em termos de competiti-
vidade e produtividade (Vainer, 1999a) signicou um rompi-
mento radical com a pauta de reivindicaes populares do per-
odo de democratizao, que havia contribudo para conformar
a experincia de planejamento em importantes municpios no
Brasil, a partir da dcada de 80.
No contexto da agitao intelectual dos anos 90, as pol-
ticas competitivas tornaram-se, enm, modelo para a ao es-
25
tatal. Incongruente com as prticas municipais participativas,
que estavam a consolidar-se desde o m do regime militar, o
planejamento estratgico de cidades acionou foras sociais em
torno a projetos hegemnicos que permitiram a alguns atores
naturalizar a ordem social e invocar identidades territoriais e
imagens correspondentes (Snchez, 1997; 1999a; 2003).
A ideia de participao popular foi instrumentalizada: par-
ticipar passou a indicar uma forma de entrar em consenso, ne-
cessrio para o enfrentamento das ameaas externas. O esforo
de anulao da poltica tambm compreendeu o incentivo a li-
deranas carismticas, capazes de personalizar os interesses co-
letivos. Em especial, advogou-se o envolvimento privilegiado
do empresariado na tomada de decises. Em virtude da experi-
ncia e conhecimento que detm, estes teriam melhores condi-
es para perceber as ameaas s quais as cidades esto expostas,
identicar as oportunidades que deveriam aproveitar e encon-
trar solues ecazes que as fariam sobressair no mundo com-
petitivo da globalizao.
os modelos de planejamento urbano
As diferentes pticas segundo as quais o planejamento ur-
bano denido seja tratado como o conjunto de tcnicas
aplicadas ao espao fsico ou como a soma das tticas de gover-
no para a cidade remetem sempre a um ideal normativo, um
paradigma para ao, ponto de convergncia de escolhas rela-
tivas aos princpios, meios, objetivos e atores do processo deci-
srio. nesse sentido que se justica, na referncia ao planeja-
mento estratgico, o uso do conceito de modelo.
14
Seu carter
14
Ver Ansart, P. Modle et Modlisation (verbete), in Akoun, A., & Ansart, P. (Eds.).
Dictionnaire de sociologie. Paris: ditions du Seuil.1999. Ver tambm Bourdieu (mai
1968, p. 26).
26
arquetpico permite capturar as referncias a um exemplo ou
imagem que serve de inspirao ou que se busca reproduzir, co-
mo a experincia de Barcelona ou a eccia do planejamento
de empresas.
Note-se que o planejamento estratgico de cidades foi ob-
jeto de um esforo de sistematizao, prximo ideia de um
modelo terico, conforme apresentam Borja & Castells (1997);
Lopes (1998); Gell (1997); entre outros. Posicionados como
empresrios morais
15
tencionam assegurar aceite e suscitar con-
dutas adequadas a um mundo apresentado como em competi-
o , em seus trabalhos encontram-se explicitados elementos
do senso comum, que se apoiam em concepes sobre a essncia
da sociedade para legitimar, nos termos de uma racionalidade
formal, decises sobre aspectos substantivos da vida social.
16
Se, na anlise dessa sistematizao, for considerada a dife-
rena entre modelos mimticos e modelos analgicos estes lti-
mos procuram restabelecer em termos simblicos os princpios
de funcionamento da realidade estudada, enquanto aqueles
apenas reproduzem as propriedades fenomenais dos objetos,
conforme se apresentam intuio, pode-se perceber que os
modelos (agora no sentido mimtico do termo) constituem sn-
teses de vises dominantes e so construdos ipso facto para se-
rem imitados.
explicaes para mudanas no planejamento urbano
A emergncia das polticas competitivas sugere a fora e su-
bentende a complexidade dos processos sociais pelos quais os
modelos de referncia para a ao pblica so concebidos, ins-
taurados e substitudos. Analisar essas mudanas permite inter-
15
Noo desenvolvida por Becker (1977).
16
Ver (Simmie, 1974) e Guilln (1994, p. 3).
27
pelar as pretenses tericas das explicaes sobre o planejamen-
to urbano,
17
encerradas entre um ponto de vista tradicional,
que prioriza o aspecto tcnico da atividade, e outro que reco-
nhece sua dimenso poltico-ideolgica. Este extremo politiza-
do se destrina em diferentes vertentes. A que se inspira no
marxismo estruturalista condiciona o planejamento lgica do
capitalismo, pelo que explica o primeiro pelas necessidades do
segundo. Uma outra, pluralista, infere uma correspondncia di-
reta entre uma opo ideolgica e o emprego de uma determi-
nada linha de ao. Finalmente, uma vertente idealista, consi-
dera que as mudanas na teoria do planejamento resultam do
avano do conhecimento a respeito do urbano e dos modos de
nele intervir.
Modelos de ao no setor pblico
como respostas a problemas emergentes
As explicaes mais tradicionais creditam a dinmica de
mudanas no planejamento urbano s exigncias das circuns-
tncias. Por aproximaes sucessivas, busca-se reagir s questes
emergentes. O descompasso que ocorre entre a explicitao de
um problema e o desenvolvimento de mtodos e instrumen-
17
A literatura que se dedica a construir snteses sobre a sucesso de modelos como
forma de compreender os movimentos da teoria em planejamento urbano , predo-
minantemente, de lngua inglesa. No Brasil, o planejamento estratgico de cidades
suscitou reaes diversas, favorveis e contrrias. Em geral, simpatizantes indicaram
as mudanas como respostas adaptadas a novas circunstncias. Crticos, por sua vez,
visaram expor os princpios norteadores e as categorias que estavam a informar as
decises. Questionaram os possveis efeitos do modelo e seu desprezo para com as
expectativas sociais por democracia e distribuio da riqueza (Vainer, 1999a; 1999b;
Lima Junior, ago./dez. 2000). Entretanto, exceo dos artigos que trataram das es-
tratgias discursivas (ver, por exemplo, Oliveira, jan./jul. 1999) ou das citaes ao
de agncias multilaterais (Oliveira, 2003; Snchez, 2003, entre outros), pouca ateno
foi dada aos meios pelos quais tais polticas foram legitimadas. A crtica centrada nas
novas referncias para a ao pblica tambm pode ser encontrada na Europa (Mcneill,
29 nov. 2000; Lovering, 1995; Lpez Sanchez, 1993).
28
tos para fazer-lhe frente explica a eventual ineccia das aes
planejadas. A ideia resumida por Hudson, para quem o pla-
nejamento evolve atravs da contnua aplicao de velhos m-
todos para novos problemas e a descoberta de novos mtodos
para lidar com velhos problemas (1979, p. 396, traduzido).
Resultado de experincias e acmulos intelectuais, os diferentes
modelos de ao constituem, no conjunto, uma caixa de ferra-
mentas que atende diversidade de situaes com as quais se
defronta o poder pblico. Pode-se dizer que, nessa perspectiva,
planejar uma atividade tcnica, orientada para resolver pro-
blemas dados.
Os propugnadores do planejamento estratgico de cidades
enfatizam sua dimenso tcnica ao apresentar o modelo como a
resposta adequada para inseri-las de modo competitivo na eco-
nomia globalizada. Deve-se notar, porm, que essa nfase resul-
ta da presuno de conhecimento objetivo da realidade. Admi-
te-se geralmente sem contestao que os problemas postos
por alguns, ou que se apresentam conscincia, constituem ex-
presso dedigna dos desaos sociedade, sendo, por essa lgi-
ca, suciente cuidar das formas de os enfrentar.
Incapaz de romper com o senso comum, o realismo que se
abriga sob a tcnica ignora a dimenso poltica das prticas: os
embates entre diferentes representaes sobre o real e os con-
itos de interesses e valores que contribuem para construir as
questes sociais. As explicaes tradicionais so, por isso, limi-
tadas na capacidade de dar explicaes consistentes para as mu-
danas nos modelos.
como formas de apoiar a acumulao capitalista
As mudanas nos modelos de ao j foram explicadas co-
mo resultantes de fatores estruturais. Sublinhavam-se as de-
29
mandas sociais e econmicas surgidas devido s contradies
intrnsecas ao sistema capitalista, bem como enquadrava-se a
formao de polticas pblicas no contexto das atividades do
Estado contemporneo. Nessa linha, Castells (1978, p. 86-88)
observou a funo social do planejamento urbano: mediar en-
tre interesses de diversas fraes do capital e atenuar o conito
capital-trabalho. Por sua vez, Harvey (1979) considerou o pla-
nejamento urbano como parte dos meios [instrumentalities] do
Estado diante de crises e das exigncias da acumulao. Offe
(1975) explicou a estabilidade ou mudana nos modos de opera-
o do Estado capitalista como resultado de tentativas de ajusta-
mento do aparelho estatal s exigncias da acumulao.
Segundo Offe (1975), o Estado capitalista carateriza-se pe-
lo comprometimento com o processo de acumulao. Trata-se
de uma relao funcional e de dependncia estrutural que pode
ser expressa por quatro princpios lgicos: excluso, manuten-
o, dependncia e legitimidade. Conforme o primeiro princ-
pio, o Estado no pode iniciar ou interromper a produo em
empresas particulares, ou seja, interferir no processo de acumu-
lao, restrito aos capitais privados. Encontra-se, portanto, de-
le excludo.
O princpio da manuteno indica que o Estado tem o
mandato de criar e preservar as condies de acumulao em
face de ameaas desestabilizadoras (concorrncia entre capitais
individuais, presses da classe trabalhadora, atores em ativida-
des inconformes). De acordo com o terceiro princpio, a exis-
tncia do Estado e seu poder de ao, dependem da continui-
dade do processo de acumulao.
Legitimidade, o quarto princpio, designa os esforos para
que o Estado capitalista se apresente como instituio democr-
tica identicada com interesses sociais gerais. Carnoy (1994, p.
173) explica que, o Estado no pode aparecer como represen-
tante dos interesses de determinados capitais individuais, em
30
prejuzo de sua legitimidade junto ao interesse social do capital,
nem pode aparecer como representante do capital em geral, em
prejuzo de sua base de apoio. Segundo Offe, o Estado contem-
porneo s pode subsistir quando oculta sua natureza capitalista
(1975, p. 127).
O processo de formao de polticas pblicas muda de
acordo com o tipo de resposta demandada pela acumulao.
Assim, de acordo com a conjuntura socioeconmica, a ativida-
de estatal pode congurar-se como distributiva (allocative) ou
produtiva (Offe, 1975). A atividade distributiva se d quando
o prosseguimento das condies de acumulao depende ape-
nas do emprego de recursos prprios do Estado, isto , de sua
esfera de deciso. Nesse caso, a ao estatal toma por refern-
cia o processo poltico e exprime as relaes de poder e o con-
ito de interesses em torno dos recursos pblicos (Offe, 1975,
p. 127-128).
A atividade produtiva do Estado ocorre quando a conti-
nuidade das condies de acumulao demanda uma interfe-
rncia armativa, isto , necessita de ingressos que contribuam
para o processo produtivo. O objetivo atender demandas ma-
teriais no supridas pelo mercado por serem demasiado vul-
tosas ou sem atrativos para a produo privada e, no entanto,
necessrias para assegurar alguns empreendimentos capitalistas
(Carnoy, 1994, p. 177). Nessas situaes em que o Estado
chamado a produzir (ao invs de simplesmente decidir sobre)
as condies para a acumulao contnua (Offe, 1975, p. 134,
traduzido) , o processo decisrio no pode tomar por base a
disputa poltica. invivel optar pelos interesses de grupos do-
minantes quando o objetivo restaurar o equilbrio do sistema
como um todo.
A forma do processo de tomada de decises tambm ob-
jeto de mudana em virtude da necessidade de o Estado compa-
tibilizar as demandas da acumulao capitalista e os conitos
31
sociais que suscitam com a busca por legitimidade (Carnoy,
1994, p. 173-74). Adotam-se procedimentos, normas e crit-
rios organizacionais internos que possibilitaro produzir e im-
plementar polticas pblicas para o contexto externo. Os arran-
jos institucionais resultantes constituem o modo de operao do
Estado, que varia de acordo com trs alternativas lgicas: a bu-
rocrtica, a planejada e a consensual (Offe, 1975, p. 135). Como
se v, nessa perspectiva, determinaes de ordem estrutural su-
bordinam os processos intelectuais que do forma aos diversos
modelos de ao.
Sob o modo de operao burocrtico, o aparelho estatal se ar-
ranja de maneira centralizada. As deliberaes seguem rotinas,
estabelecidas de antemo em normas e controladas por estrutu-
ras hierrquicas. A alocao de recursos toma por referncia ele-
mentos (inputs: normas, deliberaes superiores, entre outros),
dados no incio do processo decisrio e exgenos deciso pro-
priamente dita, isto , denio de prioridades. Segundo Offe
(1975, p. 136), a lgica burocrtica, embora conveniente para
alocar recursos, inadequada quando se trata do planejamento
da atividade produtiva, orientado para os resultados (outputs)
em outras palavras, referido ao m do processo decisrio. Re-
sulta ser impossvel redenir os objetivos da ao estatal sem
adequar a estrutura burocrtica.
A ao planejada implica, portanto, subverter normas e
hierarquias burocrticas, para organizar o processo de forma-
o de polticas pblicas semelhana da empresa privada. Offe
(1975, p. 138-142) relaciona alguns dos muitos problemas des-
se modo de operao: ao contrrio da empresa, cujos objeti-
vos imediatos denem-se no mercado, no ambiente dinmi-
co e contraditrio da atuao do Estado no h referncias a
tomar; o longo tempo requerido para que seja implementada
torna uma poltica suscetvel a fatores desconsiderados quando
de sua formulao; a impossibilidade de considerar (faltam co-
32
nhecimento e instrumental tcnico-administrativo) ou contro-
lar (faltam instrumental e autoridade) todas as variveis torna o
planejamento vulnervel s retaliaes por parte do capital; os
efeitos imprevistos e indesejveis, decorrentes da interveno
estatal, manifestam a natureza capitalista do Estado e compro-
metem sua legitimidade.
No modo de operao consensual, a formao das polticas
pblicas toma por base o conito poltico. Desaparecem as dis-
tines (lgicas e institucionais) entre administrao e poltica,
e entre Estado e sociedade civil. Determinam-se fora do apare-
lho do Estado, pelos benecirios, tanto os parmetros quan-
to os objetivos da tomada de deciso. Segundo Offe (1975, p.
139; 142), a constante interferncia da poltica sobre a admi-
nistrao pblica, caracterstica desse modo de operao, invia-
biliza o planejamento de longo prazo. Alm do mais, a expecta-
tiva de que o Estado seja responsivo aos diversos grupos sociais
tende a aumentar as exigncias por sua interveno e esgotar
sua capacidade de atender a demandas. Como resultado, apro-
fundam-se os conitos e acumulam-se as diculdades para agir
em favor das condies de acumulao.
Todas as alternativas lgicas de ajuste estatal dinmica da
acumulao encontram limitaes. A organizao burocrtica
inecaz para o envolvimento com a atividade produtiva. A ten-
tativa de reestruturar o aparelho estatal para assemelh-lo em-
presa, principal caracterstica da ao planejada, conita com os
interesses privados. Finalmente, os mecanismos participativos,
implcitos no modo de operao consensual, desequilibram o
arranjo de foras no qual o sistema capitalista se apoia. A iden-
ticao desses limites leva Offe a concluir que nenhuma das al-
ternativas conduzir a um equilbrio denitivo entre a funo do
Estado no sistema capitalista e a forma de seu processo decisrio.
Haver uma constante reorganizao do aparato estatal, que al-
ternar entre os trs modos de operao (1975, p. 142-144).
33
A partir de seu artigo The theory of the capitalist state and
the problem of policy formation (1975), Offe tornou-se refern-
cia para o debate sobre o Estado.
18
Porm, o poder explicati-
vo de sua anlise passou a ser discutido na medida em que au-
mentavam as crticas s abordagens estruturalistas. Przeworsky
(1995, p. 126), por exemplo, nota que a anlise promove uma
reicao do Estado ao desconsiderar as interaes entre as di-
versas foras polticas internas, em formas variveis e combi-
nadas de conito ou cooperao. A tendncia a tratar como
homogneas e monolticas as categorias histricas [Estado, clas-
se trabalhadora] que primam pelo inverso, a heterogeneida-
de e a segmentao, tambm criticada por Coimbra (1994,
p. 125). Para esse autor, nas abordagens marxistas dominantes
(OConnor; Piven; Holloway e Piccioto) prevaleceram redu-
es simplistas e anistricas do mtodo de Marx: a explicao
das polticas pblicas como resultante de interaes entre clas-
se trabalhadora e o Estado, a ignorncia quanto ao carter cam-
biante do capitalismo e o descuido quanto s diferenas nas so-
ciedades capitalistas.
como expresso do pluralismo social
nfase na tcnica ou nas demandas estruturais de um sis-
tema, contrape-se a importncia atribuda dimenso polti-
ca do planejamento urbano. Suas decises so objeto de disputa
por foras sociais organizadas em torno a projetos de poder.
Os diferentes projetos encontram correspondncia em
modelos, que se distinguem pela maneira como incorporam
concepes sobre a sociedade e sobre a conduo do processo
18
Ver, entre outros, Carnoy (1994); Dunleavy & OLeary (1987); Held (1995); Jessop
(1982; 1990). O artigo teve tambm repercusso direta no debate sobre o planejamento
urbano nos pases de lngua inglesa pela mediao de Patsy Healey (1983).
34
decisrio, que deve orient-la para seus ideais. O leque de al-
ternativas, identicadas com distintas matrizes do pensamen-
to poltico, permitiria o atendimento e a promoo das opes
ideolgicas dos diferentes grupos, conforme o estado das re-
laes de fora em um determinado territrio (Healey, 1983;
Fainstein & Fainstein, 1996; Friedmann, 1987).
Os estudos que associam diferentes modelos de ao s op-
es polticas dos grupos que se sucedem no governo sugerem
que a dinmica de mudanas resulta do propsito de encontrar
novas bases de legitimidade para o poder pblico (Hague, 1991);
favorecer a determinados segmentos da sociedade (Healey, 1983;
Lima Junior, 1996; Lima Junior, 1998; Compans, 2001, p.
187); promover posies poltico-ideolgicas e assinalar dife-
renas a governos predecessores (Grant, 1994; Tauxe, 1995).
A associao entre modelos de planejamento e gesto e pro-
jetos polticos de diferentes grupos foi descrita por Frey (1996)
em seu estudo sobre Curitiba e Santos. Num artigo em que
compara as experincias desses dois municpios, o autor obser-
va que, no primeiro, prevalece o projeto socialdemocrata, imbu-
do do propsito de modernizao da mquina estatal (1996,
p. 109-10). Na experincia de Santos, sobressai o projeto demo-
crtico-popular, no qual enfatizada a reestruturao dos meca-
nismos institucionais de deciso a m de criar espaos de parti-
cipao popular (1996, p. 109).
Esses projetos exprimem-se atravs de dois diferentes mo-
delos que Frey designa tcnico-pragmtico (Curitiba) e poltico-
ideolgico (Santos). A cada modelo distinto pela forma da re-
lao Estado-sociedade civil correspondem posies polticas
das quais derivam estilos de gesto, programas de ao e arranjos
institucionais. Em Curitiba, a gesto pblica, orientada para a e-
cincia tcnica, depende de autonomia do executivo para a exe-
cuo de seus projetos, o que implica, segundo o autor, uma
tendncia para centralizar decises e evitar o envolvimento p-
35
blico. Por isso, em Curitiba, a participao popular instru-
mental, isto , tem por objetivo assegurar que sejam aceitas de-
cises tomadas em gabinetes do governo municipal (1996, p.
114; 117). Em Santos, a gesto politizada e privilegia o en-
volvimento da sociedade nas decises governamentais (1996, p.
120). De acordo com Frey, esses modelos exprimem projetos,
mas tambm estilos polticos que, para serem bem-sucedidos,
devem estar anados com as particularidades culturais das di-
ferentes localidades onde so implementados (1996, p. 138).
Tais explicaes pressupem que cada modelo de ao pode
ser identicado com uma nica postura poltico-ideolgica. No
entanto, h evidncias empricas de nuanas. Verica-se a ado-
o do mesmo modelo em municpios com governos de corren-
tes polticas incompatveis com suas prescries fundamentais,
ou seja, governos de direita servem-se de prticas participativas
(identicadas com a esquerda) e governos ditos de esquerda in-
vestem em planos estratgicos (que em sua verso para o setor
pblico associado ao pensamento neoliberal).
19
Vises intelectualistas sobre o desenvolvimento
de teorias e modelos de planejamento urbano
No extremo idealista desse continuum de vises politizadas,
acentua-se a gnese intelectual das teorias e modelos de ao.
As explicaes subentendem as mudanas na forma do plane-
jamento urbano como resultado do movimento endgeno das
ideias. Um exemplo dessa abordagem encontra-se no conheci-
do trabalho de John Friedmann, Planning in the public domain:
from knowledge to action (1987), que Castells atribui rea da
19
Para um confronto entre o planejamento participativo e do planejamento estratgico e
a identicao desses modelos com posies polticas de esquerda ou direita, vericar
Lima Junior (1997). Ver tambm as observaes de Ribeiro (2001, p. 153) e, ainda,
o trabalho de Ferreira (2000).
36
losoa poltica, posto que discorre sobre o fundamento epis-
temolgico das cincias sociais e das polticas pblicas (extra-
do da contracapa, traduzido).
O desenvolvimento das diferentes tradies intelectuais
representado gracamente por linhas genealgicas troncos ra-
micados , construdas com base nas relaes de liao teri-
ca entre pensadores. Como indicam os diagramas propostos por
Friedmann (1987, p. 56-88),
20
imagina-se o desenvolvimento
dos diferentes troncos sem que os ramos se encontrem, isto ,
sem considerar as interaes, disputas e importaes que ocor-
rem entre pensadores das diferentes linhas. Mais tarde, Fried-
mann (1998, p. 250-252) reconheceu ter elaborado seu estudo
sobre as tradies intelectuais europeias e americanas, no dom-
nio da ao pblica, com base no abstraimento dos atores e das
referncias scio-espaciais do planejamento urbano.
Allmendinger (2002), que procura estabelecer um quadro
panormico e classicatrio das teorias normativas e explica-
tivas em planejamento urbano, critica o foco na genealogia
das ideias. No se tratam de desenvolvimentos lineares no tem-
po, como prope Friedmann (1987), mas de regies (niches),
cujos mbitos s vezes se superpem, e onde diferentes teorias
podem ser agrupadas. De acordo com Allmendinger (2002, p.
85), o surgimento de teorias supe a interveno de metateorias
e a inuncia do espao e dos contextos social, poltico e econ-
mico. Embora com o essencial papel de mediar entre noes ge-
nricas em diferentes reas do saber e sua aplicao prtica, em
seu artigo espao e tempo constituem caixas-pretas, cujo papel na
formao de diferentes concepes desconhecido. Sua tipolo-
gia resulta, assim, do mero reconhecimento de conceitos com-
partilhados entre as diversas matrizes tericas.
20
No debate em lngua inglesa sobre a teoria do planejamento urbano comum
encontrarem-se esquemas grcos que procuram estabelecer as genealogias dos modelos
dominantes. Ver, entre outros, Yiftachel (1989).
37
Restritas a classicaes para as quais desconsidera-se o lu-
gar social onde as diferentes teorias so elaboradas, tornadas p-
blicas e legitimadas, as explicaes de Friedmann (1987), Yif-
tachel (1989) e Allmendinger (2002), entre outros, podem ser
entendidas como resultado das imposies dos critrios subje-
tivos do classicador sobre o objeto de anlise. Inclinao inte-
lectualista, incapaz de reconhecer as relaes objetivas que, en-
tre si, mantm os diversos agentes em um mesmo espao social
seja o da produo terica ou da prtica do planejamento ur-
bano , ou ainda de considerar as condies de heteronomia s
quais o conjunto de agentes est submetido.
para ir alm dos limites do debate
A exposio acima, sobre as diferentes teorias a respeito da
natureza e das mudanas nos mtodos do planejamento urba-
no, no teve por objetivo dar conta do debate, seno apresentar
suas linhas gerais e apontar seus limites. Enquanto a abundn-
cia de teorias
21
e a ampla difuso de modelos os planos estrat-
gicos e as experincias de participao (inclusive quando inexis-
te propsito de compartilhar controle social) sugerem a ao
de um nmero considervel de atores sociais a promover seus
pontos de vista em escala global, as teorias descritas subenten-
dem uma autofecundao da cincia
22
e concebem um universo
social sem atores. Trata-se de uma nfase intelectualista que des-
preza as condies sociais do desenvolvimento das ideias, isto ,
que ignora o papel das disputas para denir a representao le-
gtima da realidade ou dos meios de sua modicao.
21
Segundo Allmendinger (2002, p. 87), que se restringiu bibliograa de lngua
inglesa, o debate sobre o planejamento urbano intensicou-se no incio dos anos 80
e resultou numa fragmentao das principais correntes tericas.
22
Com base em Bourdieu (1997a, p. 13).
38
Assinalar a disputa autoriza armar que o princpio das
mudanas
23
no se encontra nos modelos, mas deve ser busca-
do no espao de relaes objetivas onde as ideias so formuladas
e defendidas. Indica-se, desse modo, uma escolha terico-meto-
dolgica que deve ser esclarecida. Ao recorrer noo de espao
social tem-se como principal referncia a obra de Pierre Bour-
dieu e sua contribuio para uma teoria materialista do conhe-
cimento (Bourdieu & Wacquant, 1992, p. 97).
O real relacional
A apropriao do modo de pensar relacional (escolha me-
todolgica para escapar da imposio dos objetos da realidade
sensvel, resistentes ao trabalho de conhecimento), levou Bour-
dieu a dois movimentos tericos que constituem a base de sua
obra. Por um lado, a adaptar e desenvolver o conceito de ha-
bitus, que tem por objetivo a mediao entre as estruturas e as
prticas sociais. Por outro lado, a representar o mundo social
em termos espaciais. O espao ressalta a sincronia, a simultanei-
dade, a multiplicidade, e permite a comparao. O espao social
um espao relacional, cujas distncias so medidas em quan-
tidade de capital (1987a, p. 93).
O habitus apresentado como alternativa tendncia de
explicar as prticas sociais como resultantes da norma ou do cl-
culo racional e, ao mesmo tempo, como tentativa de dar conta
da regularidade das condutas (Bourdieu, 1987b, p. 94-96). O
conceito indica um sistema de disposies durveis (mas tam-
bm transponveis), um princpio gerador de prticas ajustadas
s estruturas objetivas. Equivalente a um senso prtico, supe a
capacidade de improvisar diante de circunstncias cambiantes:
senso do jogo, no qual o jogador tem ampla liberdade criativa,
23
Acompanha-se, aqui, um raciocnio desenvolvido por Bourdieu (apud Dezalay &
Garth, 1996).
39
ao mesmo tempo em que est encerrado nas regras socialmente
denidas para a disputa (Bourdieu, 1987a, p. 80).
Produto da experincia biogrca, sedimentada sob a for-
ma de esquemas de percepo, pensamento e ao (Bourdieu,
1980, p. 91), o conceito indica a inscrio, no corpo, de estru-
turas sociais. Supe um movimento circular, no qual o habitus
produz histria, mas de acordo com os esquemas engendrados
pela histria na formao do habitus.
Para o trabalho terico, o conceito de habitus funciona co-
mo uma regra de construo do real,
24
uma lei imanente pro-
duo de uma srie relativamente homognea de fenmenos
(Pinto, 2000, p. 97). Os indivduos e suas prticas so pensa-
dos nos limites da estrutura de relaes que lhes empresta sen-
tido e valor (manifestos em termos de propriedades relacionais;
Bourdieu, mai 1968, p. 17).
A dimenso topolgica da obra de Bourdieu encontra-se,
portanto, implcita na ideia de habitus. Pinto (2000), por exem-
plo, nota a distribuio socialmente diferenciada dos meios de
apropriao de bens culturais, interpretada como resultante das
condies que indivduos e grupos tm de acesso a eles. Em ou-
tras palavras, decorrente do fato de as diferentes disposies indi-
viduais serem funo das distncias guardadas no espao social.
A noo de espao social um constructo terico que visa
a apreender a estrutura e a dinmica sociais com base na distri-
buio desigual de propriedades capazes de conferir fora aos
agentes. Pinto (1998d, p. 29) observa que espao uma unida-
24
Segundo Cassirer (1977, p. 34-35), o conceito cientco caracteriza-se pela validade
de um princpio de ordenamento e articulao, no mais, como no conceito genrico,
pela abrangncia de uma imagem representativa. No se isolam partes da multiplici-
dade de coisas que se apresentam apreenso; estabelecem-se relaes e associam-se
os elementos com base numa lei. As propriedades inerentes dos objetos, suas marcas,
anteriormente tomadas como para a formao do conceito genrico portanto, sujeitas
a um empobrecimento do contedo conceitual so substitudas por regras universais,
libertadas dos dados presumidos.
40
de de anlise: a extenso e o quadro de referncias de uma clas-
se de indivduos. A representao de um espao social permi-
te enfrentar o conhecimento intuitivo sujeito, como est, ao
fetichismo das evidncias ao reconstruir a experincia de um
modo cientco. Um espao social no resulta do nmero de
indivduos, mas da distribuio de propriedades entre indiv-
duos. O indivduo, pode-se dizer, uma emanao desse espa-
o (Bourdieu & Wacquant, 1992, p. 82).
A noo de campo rearma a ideia da realidade estrutura-
da em termos de relaes e indica o carter heurstico do m-
todo, proposto para enfrentar a tendncia de diferenciao do
mundo social em espaos sociais mltiplos, relativamente aut-
nomos, isto , submetidos a leis prprias (Lebaron, 2000, p. 65;
Bourdieu, 2001b, p. 120). Um campo um microcosmo social,
que se constitui historicamente e se reproduz indenidamente,
graas aos interesses em torno dos quais est unicado. A ideia
de illusio acionada para indicar a relao encantada de agen-
tes envolvidos com a lgica de um campo, isto , que reconhe-
cem e investem no jogo de interesses que determina sua din-
mica, mas de modo irreetido, sem questionar-lhe as regras ou
mveis. Bourdieu a explica como o produto de uma relao de
cumplicidade ontolgica entre as estruturas mentais e as estrutu-
ras objetivas do espao social (Bourdieu, 1997b, p. 139-140).
essencial notar que os interesses emanantes do campo no
se referem a atores independentes. As posies, que implicam
condies desiguais, so sempre relativas e referenciadas umas s
outras. Indicam o campo como um lugar estruturado com cer-
ta xidez , porm dinmico, onde estratgias so acionadas com
vistas conservar ou modicar sua estrutura: campo de foras,
dotado de uma estrutura, mas campo de lutas para a conservao
ou modicao da relao de foras (Bourdieu, 1998e; 2001c).
A estrutura de um campo sempre assimtrica, denida
pela distribuio desigual de recursos. A noo de capital expli-
41
cita essa desigualdade ao atribuir valor fora,
25
que cada posi-
o detm, de transformar ou conservar a estrutura do campo.
Capital o trabalho social acumulado, privadamente apropria-
do, que confere poder nas lutas que se desenrolam no campo
(Bourdieu, 1986, p. 241-242).
A desigualdade de condies num determinado campo
tambm explicada em termos das caractersticas do capital
distribudo. Bourdieu refere-se a trs espcies fundamentais (o
grau de importncia e o fator de conversibilidade entre elas de-
pende do campo considerado): o capital econmico, relacionado
possesso de bens econmicos; o capital cultural, que corres-
ponde s qualicaes intelectuais advindas da educao for-
mal, da origem familiar ou da deteno de bens culturais po-
de ser incorporado (assimilado, inculcado, adquirido, em geral
no processo de socializao), objetivado (em forma material, co-
mo uma biblioteca) ou institucionalizado (isto , sancionado
por instituies, como os ttulos e diplomas) ; o capital social,
que indica o conjunto de relaes sociais de reconhecimento
mtuo no qual um indivduo est inserido e que pode acionar.
A noo de capital simblico refere-se forma que assumem es-
sas espcies de capitais ao serem socialmente reconhecidas e le-
gitimadas, conferindo prestgio a um agente e sancionando a
distribuio diferenciada de poder no campo.
Habitus, campo e capital so conceitos sistmicos, que de-
vem ser considerados em inter-relao.
26
A ideia de habitus au-
toriza pensar a maneira como as estruturas sociais so introjeta-
das. A ideia de campo permite considerar como os agentes, em
suas relaces, contribuem para a construo do mundo social
(Corcuff, 2001, p. 51-53). Nas palavras de Miceli, o habitus
25
Fora que denota a nergie de la physique sociale, nas palavras de Bourdieu (1980,
p. 209).
26
Ver Bourdieu & Wacquant (1992, p. 71); Bourdieu, Chamboredon et al. (1973,
p. 54)
42
completa o movimento de interiorizao de estruturas exterio-
res, ao passo que as prticas dos agentes exteriorizam os siste-
mas de disposies incorporadas (Miceli, 1999, p. XLI).
A reconstruo, em linhas gerais, do trabalho de Bourdieu,
teve por objetivo ressaltar os pressupostos que serviram para
constituir um habitus cientco; disposies que orientaram, de
modo prtico, a investigao:
A noo de campo , em certo sentido, uma estenograa conceptual
de um modo de construo do objeto que vai comandar ou orientar
todas as opes prticas da pesquisa. [...] Por meio dela, torna-se pre-
sente o primeiro preceito do mtodo, que impe que se lute por todos
os meios contra a inclinao primria para pensar o mundo social de
maneira realista ou, para dizer como Cassirer, substancialista: preciso
pensar relacionalmente. Com efeito, poder-se-ia dizer, deformando a
expresso de Hegel: o real relacional (Bourdieu, 1998g, p. 27-28).
Estratgia de pesquisa e exposio
Procurou-se conhecer as condies de emergncia, sistema-
tizao e difuso do planejamento estratgico de cidades no es-
pao intelectual que toma a cidade por objeto de conhecimento
e interveno. Ribeiro denomina esse espao campo do urba-
nismo, entendido como um conjunto de enunciados organiza-
dos em representaes, imagens e narrativas que identicam, si-
multaneamente, os problemas urbanos e propem as terapias
subjacentes (2001, p. 134).
No que diz respeito ao contedo dos debates travados e s
representaes, teorias e conceitos que os alimentam, esse es-
pao pode ser denido como uma interseo: entre saberes dis-
ciplinares, entre domnios estatais e entre acadmicos e pro-
ssionais. Em termos metodolgicos, a ideia de interseo
importante, pois permite ressaltar o carter uido do campo,
cujas fronteiras so indeterminveis. Permite, tambm, sugerir
a natureza das trocas e embates que se realizam. Da interdisci-
43
plinaridade que o fato urbano suscita, resulta que nas disputas
intelectuais os disputantes se armam dos instrumentais espec-
cos de suas disciplinas.
O espao social onde se disputa o monoplio do saber a
respeito da interveno urbanstica o lugar onde se encontram
os princpios que alimentam a dinmica de mudanas que le-
vam ao aparecimento e aplicao de modelos. Portanto, a cons-
truo do objeto implica que sejam evidenciadas as relaes
entre os agentes que constituem esse espao: indivduos que
consideram a realidade social com base nas representaes, con-
ceitos e categorias relacionados aos problemas da urbanizao,
mas que, por seu envolvimento (illusio), encontram-se despro-
vidos de condies de reetir sobre os princpios que orientam
sua prtica intelectual, isto , sobre as condicionantes sua ca-
pacidade de pensar e produzir respostas questo urbana. Con-
forme Fritsch (2000, p. 18),
27
submeter anlise o impensado
do campo possibilita tomar distncia equivalente das diversas
posies, compreend-las em seu conjunto e relaes mtuas;
consider-las em seus limites de validade. Evita-se, assim, a pro-
penso a ser mais um proponente que, com sua verdade e a par-
tir de sua posio, contribui para a polmica e reproduz, desse
modo, a desinteligncia do campo.
Na considerao do universo social do planejamento ur-
bano alternativa s limitaes das teorias correntes, apoiadas
em pr-construes um duplo movimento pareceu desejvel.
Traar a trajetria do planejamento estratgico de cidades a par-
tir dos lugares para os quais foram elaborados os primeiros pla-
nos. Ao mesmo tempo, recuperar, em cada lugar, o processo de
construo da legitimidade e coerncia terica da ideia de pla-
nejar para que as cidades possam competir.
A recuperao da trajetria teve por objetivo evidenciar a
dimenso prtica da produo de teorias e modelos em plane-
27
Ver tambm Bourdieu (1997a, p. 39); Fritsch (2000, p. 9-10, 18).
44
jamento urbano. Sabe-se que o plano estratgico foi concretiza-
do no Rio de Janeiro com o apoio de consultores barcelonenses.
Sabe-se tambm que a formulao estratgica foi primeiro apli-
cada s cidades nos Estados Unidos. Com base nessas informa-
es preliminares, e para apresentar as demonstraes pertinen-
tes, o texto foi organizado de modo a acompanhar a trajetria
recuperada: HarvardBarcelonaRio de Janeiro.
Nos trs lugares estudados foi necessrio considerar a di-
menso propriamente intelectual da produo de ideias: o tra-
balho argumentativo que constri a coerncia terica e arma a
correspondncia ao contexto socioeconmico do planejamento
urbano voltado para a competio. Assim, nesse segundo mo-
vimento da pesquisa, em cada lugar buscou-se a histria do tra-
balho social as disputas e construes intelectuais que resul-
taram na legitimao desse modelo. Com tal m, procurou-se
identicar as categorias de percepo, julgamento e ao, de re-
ferncia obrigatria para os agentes. Procurou-se, tambm, ex-
plicitar os processos pelos quais a teoria foi repensada, as pr-
ticas modicadas e novas formas de compreender a realidade
tiveram sua legitimidade construda. Supriram a necessidade de
informao biograas, currculos e entrevistas, notcias e arti-
gos. Os principais textos foram da literatura apologtica e das
crticas que seus autores receberam. As argumentaes dos dois
lados indicavam os padres aceitos no campo e permitiam le-
vantar elementos empricos para congurar, ainda que de mo-
do sucinto, o espao de relaes onde a ideia de planejamento
estratgico de cidades foi debatida.
Harvard foi o lugar onde a sistematizao da abordagem
estratgica para a empresa e para o setor pblico alcanou
maior reconhecimento. As ideias l desenvolvidas resultaram
naquele que geralmente apresentado como o primeiro plano
estratgico de cidades, o de So Francisco. Pesquisa bibliogr-
ca permitiu conhecer fatores objetivos e subjetivos que consti-
45
turam os fundamentos da recepo local. Com base em mate-
rial bibliogrco e da Internet, tambm foi possvel identicar e
caracterizar alguns dos principais agentes e suas posies relati-
vas nos campos da administrao e do planejamento urbano.
A adoo da abordagem estratgica em Barcelona deu-se
em uma conjuntura diferente da norte-americana. O Plano
Estratgico de Barcelona relaciona-se tentativa de manter o
impulso econmico dos Jogos Olmpicos de 1992. Posterior-
mente, com ajustes, foi apresentado como de grande sucesso e
discutido numa srie de estudos patrocinados pela administra-
o municipal. Diversos desses textos e algumas anlises sobre
a experincia barcelonense serviram de apoio para a discusso
empreendida no captulo.
A anlise da estratgia em Barcelona importante, pois a
divulgao, no Brasil, de que a experincia daquela cidade fo-
ra bem-sucedida serviu de justicativa para que a ideia chegasse
at aqui. No caso do Rio de Janeiro, foram consultados traba-
lhos acadmicos recentes (Bienenstein, 2000; Compans, 2001
e Ferreira, 2000, em especial) e documentos publicados pela
Prefeitura. Alm disso, entrevistas realizadas com aqueles que
estiveram frente do plano estratgico na cidade permitiram
colher informaes sobre o modo como a ideia foi colocada em
prtica. As entrevistas foram preparadas com base em pesqui-
sa nos arquivos dos jornais O Globo, Jornal do Brasil (em meio
impresso e eletrnico) e Folha de So Paulo (meio eletrnico),
alm de publicaes e documentos encontrados.
46
Harvard: as origens recentes da estratgia
A estratgia ganhou espao na empresa a partir dos anos
60. Na dcada de 80, passou a constituir o novo senso comum
na administrao municipal
1
norte-americana, resultado de
um intenso trabalho social que se realizou em duas frentes. Por
um lado, na esfera intelectual, como um esforo de subverso
da ordem simblica, pela qual tornou-se possvel identicar o
setor pblico com o setor privado. Por outro, na esfera poltica:
durante o governo Reagan, mudaram as condies repasses -
nanceiros, leis, entre outras alteraes de operao de organis-
mos estatais e municpios norte-americanos, o que limitou os
recursos e diminuiu a margem de manobra com as quais os ad-
ministradores contavam. A competio interurbana, uma pos-
sibilidade lgica no iderio neoliberal, foi transformada numa
situao objetiva.
os sentidos da estratgia:
do universo militar para o empresarial
At o incio da dcada de 60, o termo estratgia era reconheci-
do apenas em sua acepo militar. Como lembra Peter Drucker,
Em 1963, quando escrevi a primeira anlise de estratgia de neg-
cios, o editor e eu achamos que a palavra no poderia ser empregada
no ttulo sem o risco de incompreenso. Livreiros, editores de revis-
tas e executivos, todos nos garantiram que estratgia para eles signi-
cava a conduo de campanhas militares ou eleitorais (1985, p. 209,
n., traduzido).
1
O termo municpio usa-se aqui de modo genrico a m de designar as diferentes
unidades ou esferas de governo abaixo da estadual: county, parish, borrough, civil
townships, city,town, entre outras.
47
Associado ideia de gesto da guerra utilizao da for-
a militar para a soluo de conitos polticos , o termo teria
sido empregado no nal do sculo XVIII (Proena Jnior, Di-
niz et al., 1999, p. 56). De acordo com Saint-Sernin (1992, p.
635), medida que novas formas de guerra se desenrolavam,
estendeu-se o sentido de estratgia. Primeiramente, com a guer-
ra moderna, que levou os Estados a uma ampla mobilizao de
recursos cientcos e tecnolgicos e provocou efeitos na inds-
tria e na economia. Depois, com as lutas revolucionrias no s-
culo XX, que romperam com o conceito clssico de guerra e
com o esquema hierrquico polticaestratgiattica, elabo-
rado a respeito das guerras europeias dos sculos imediatamen-
te anteriores.
Por ltimo, com a Guerra Fria e com a multiplicao dos
conitos, inclusive os no declarados, dependentes de substan-
cial aparato tcnico e apoiados em razes ideolgicas, que con-
triburam para obscurecer os limites entre guerra e paz e per-
mitiram que noes relacionadas s operaes blicas pudessem
ser empregadas em conitos de outras espcies (Saint-Sernin,
1992, p. 637). Alm disso, a perspectiva de aniquilao total,
surgida com a Guerra Fria e a era atmica, suscitou abundante
literatura, aplicada a retirar a discusso poltica, ttica e estrat-
gica do domnio do especialista e torn-la uma questo do res-
ponsvel (Saint-Sernin, 1992, p. 637).
O acirramento da concorrncia comercial, tanto interna
quanto externa, resultante da maior participao de pases re-
centemente industrializados no mercado internacional, conju-
gado ao agigantamento das grandes companhias, constituem
alguns dos aspectos que conguraram a conjuntura na qual foi
ampliado o alcance do conceito de estratgia e seu uso nos neg-
cios. A autonomia do termo em relao ao seu emprego original
foi facilitada por elementos de correspondncia entre a ativida-
de blica e a industrial. Como aquela, esta demanda um amplo
48
espectro de tcnicas, mtodos, enm, de tticas relacionadas
produo e distribuio. Estratgia passou, ento, a indicar a
eccia de uma poltica, isto , a combinao de aes diversas
e meios qualitativamente diferentes, com vistas a alcanar de-
terminados objetivos (Saint-Sernin, 1992, p. 637).
Note-se, porm, que uma conjuntura poltico-econmica
favorvel ou alguns pontos de semelhana entre atividades dis-
tintas no proveem explicaes sucientes a respeito da trans-
posio da estratgia do universo militar para o da empresa. As
ideias dependem de agentes que as transportem, que lhes dem
novos signicados e possibilitem seu uso onde, anteriormente,
no fariam sentido. A m de esclarecer a extenso do sentido de
estratgia,
2
isto , o modo como esse termo extravasou dos cr-
culos militares e passou a designar aes no ambiente de neg-
cios, necessrio identicar indivduos que se movimentam en-
tre esses universos e estabelecem conexes entre eles.
O elevado oramento blico norte-americano injeta volu-
me signicativo de recursos nanceiros, tecnolgicos e cient-
cos que estimulam a economia do pas: produtos e servios
concebidos para as Foras Armadas, que eventualmente so ofe-
recidos ao mercado e se tornam de uso civil. Quanto aos mto-
dos e modelos de planejamento e gesto, seu marco foi a admis-
so, pela Ford Motors Company, de um conjunto de veteranos
da Segunda Guerra Mundial apelidados pela imprensa de me-
ninos-prodgios. O grupo era composto por dez jovens, todos
com formao universitria, que durante a Guerra trabalharam
no controle estatstico da Fora Area dos EUA (Army Air Force
Statistical Control). Foram admitidos em 1946, como assesso-
res diretos de Henry Ford II, para auxili-lo no gerenciamento
de mudanas na empresa. Um desses, Robert McNamara, tor-
2
O uso do termo estratgico no ambiente empresarial constitui, segundo Proena
Jnior, Diniz et.al., um emprego de marketing (1999, p. 56), que se aproveita das
analogias que o termo possibilita.
49
nou-se presidente da companhia em 1960, mas afastou-se logo
em seguida, quando assumiu o cargo de Secretrio de Estado da
Defesa (Micklethwait & Wooldridge, 1998, p. 65; 114).
3
As experincias de McNamara, tanto no setor privado
quanto no pblico, envolveram o ajustamento de mtodos re-
lacionados problemtica de longo prazo. O planejamento da
Ford, que anteriormente equivalia a uma forma ampliada de or-
amento anual, passou, a partir dos anos 60, a ter uma orienta-
o proativa, justicada como medida para lidar com a incerte-
za que caracterizava o cenrio econmico (Kaufman & Jacobs,
1996). Na gesto de McNamara na Secretaria de Estado da De-
fesa, foi implantado o Planning-Programming-Budgeting System
(PPBS),
4
experincia de planejamento sistmico que tinha a pre-
tenso de estimar o efeito de decises num horizonte ampliado
de anlise, a m de orientar escolhas na alocao de recursos en-
tre diferentes programas.
a consolidao da ideia de estratgia nos negcios
A abordagem estratgica comeou a ter visibilidade no meio
empresarial aps ser discutida por Alfred Chandler em Strategy
and Structure, livro publicado em 1962. No entanto, o trabalho
que proveu as condies para sua ampla aceitao foi Corpora-
te Strategy (1965), de Igor Ansoff,
5
que sistematizou o processo
3
Antes de McNamara, outro empresrio sado do ramo automobilstico para o cargo
de Secretrio de Estado da Defesa foi Charles E. Wilson, da General Motors.
4
O PPBS foi implementado por Charles J. Hitch, subordinado de McNamara, e
oriundo da RAND Corporation instituio privada sem ns lucrativos, originada da
Douglas Aircraft Company, com o propsito de oferecer assessoria s Foras Armadas
dos EUA , onde os estudos preliminares desse sistema teriam sido desenvolvidos (ver
http://www.rand.org/natsec_area/products/ppbsconf.html; acesso em 12 nov. 2002).
5
Ansoff outro nome proveniente de rmas civis ligadas ao setor militar. Esteve
associado RAND Corporation e trabalhou na Lockheed Aircraft Corporation, onde
foi vice-presidente (segundo o stio da The Derbyshire Business School; http://www.
50
de planejamento estratgico na empresa (ver Drucker, 1985, p.
209, n. e Micklethwait & Wooldridge, 1998, 114).
6
A partir de ento a ideia vem se desdobrando em muitas
vertentes. Simbieda lista quatro orientaes (1994, p. 5-6);
Kaufman & Jacobs, com base em outros autores, referem-se
a cinco estilos principais (1996); Bryson menciona seis esco-
las de pensamento ou modelos de planejamento estratgico
(1988, p. 23); ao passo que a taxonomia proposta por Mintz-
berg conta com 10 escolas (Mintzberg, 1994; Mintzberg, Ahls-
trand et al., 1998).
A estratgia nos negcios prosperou no dinmico mer-
cado de ideias em administrao de empresas. Considerados os
nmeros de 1996, as rmas do setor contavam com cerca de
100.000 pessoas empregadas em todo o mundo e geravam re-
ceitas da ordem de 40 bilhes de dlares. Somente com contra-
tao de consultoria externa, as empresas norte-americanas gas-
tam cerca de 20 bilhes de dlares por ano. A produo terica
sobre o assunto , em parte, subproduto do trabalho das con-
sultoras, que tambm pesquisam e publicam, como expediente
para agregar valor a seus produtos e divulgar suas atividades. A
contribuio do setor educacional 700 cursos de nvel supe-
rior nos EUA signicativa: h peridicos acadmicos, como
o Harvard Business Review, e grande o nmero de publicaes
mba.derby.ac.uk/50.html; acesso em 12 nov. 2002). A discusso da ideia de estratgia
muito bem documentada para essas duas organizaes. Ansoff, em artigo de 1964
(Managment Technology, v.4, n.1), relata os conitos entre a RAND Corporation e
ociais do Pentgono quanto ao interesse de a instituio ampliar suas atividades a m
de incluir a formulao de estratgias para o setor militar. Gilmore e Brandemburg
(Harvard Business Review, nov-dec, 1962), descrevem e analisam a utilizao, pela
Lockheed Aircraft Corporation, de processos de deciso tipicamente militares.
6
Conforme Kaufman & Jacobs (1996, p. 325), estima-se que, no m dos anos 60,
trs quartos das grandes corporaes industriais norte-americanas trabalhavam com o
planejamento estratgico. Em meados dos anos 80 a abordagem empregada por mais
da metade das companhias cujas aes eram negociadas na bolsa de valores. Mintzberg
(1994) apresenta dados parecidos.
51
produzidas a partir das universidades. O mercado editorial de
livros de negcios lana, s nos EUA, cerca de 2.000 ttulos por
ano (Micklethwait & Wooldridge, 1998; p. XXIII; p. 23).
As razes da profuso da literatura podem ser encontradas
no incio do sculo XX, quando se constituiu a problemtica
central da administrao de empresas, alicerada na questo do
controle. A gerncia cientca (management), que se desenvol-
veu na passagem da organizao familiar para a grande empre-
sa conduzida por prossionais, implicou a crena no domnio
racional, em oposio ao intuitivo ou improvisado, do processo
de tomada de decises, isto , a aplicao dos mtodos da cin-
cia variedade de problemas que se manifestavam com a expan-
so da indstria capitalista.
7
Essa certeza implicou uma predis-
posio no campo para o material tcnico-cientco e suscitou
um mercado econmico, marcado por acirrada concorrncia e
inovao, que imprimiu carter comercial produo e consu-
mo de teoria. Micklethwait & Wooldridge sugerem que o setor
[econmico relacionado teoria da administrao] muitas vezes
impulsiona a teoria, e no o inverso (1998, p. 23; p. 37).
No espao da produo terica em administrao de em-
presas converge toda sorte de agentes: corporaes e lderes; em-
presas de consultoria e especialistas; editoras e autores; univer-
sidades e mestres (o mercado tambm animado pela presena
de prossionais independentes, alguns de grande notoriedade).
Os papis se confundem, j que a teorizao qualica e san-
ciona o trabalho de especialistas e lderes (medido em termos
dos resultados auferidos), que escrevem, ministram palestras e
participam de seminrios e conferncias, inclusive em circui-
tos no exterior, enquanto acadmicos, que tambm se ocupam
do treinamento de gerentes e lderes, eventualmente participam
7
De acordo com Boltanski & Chiapello (1999, p. 96). Ver tambm Braverman
(1987); Guilln (1994) e Micklethwait & Wooldridge (1998).
52
de rmas de consultoria, o que tambm lhes confere prestgio.
Os gurus, como so chamados os mais inuentes, constituem
a personicao do campo da administrao de empresas, a ex-
presso do reconhecimento daqueles cujo conhecimento do de-
bate e categorias de percepo a capacidade de reconhecer es-
to anados com as regras socialmente denidas para a disputa.
assim que se pode designar Michael Porter, principal re-
ferncia na abordagem estratgica, tanto no setor privado quan-
to no pblico. Nascido em 1947, lho de ocial do exrcito,
viajou pelo mundo na juventude, por fora dos deslocamen-
tos familiares. Graduado e titulado com distino em univer-
sidades de excelncia (Princeton e Harvard, respectivamente)
8
e membro de sociedades acadmicas de participao restrita a
alunos de excelncia,
9
aos 26 anos Porter tornou-se professor
da Harvard Business School.
Foi na Universidade de Harvard que teria surgido um mo-
delo de gesto chamado strategic management.
10
O tema ganhou
repercusso com Alfred Chandler (j citado, ganhador do pr-
mio Pulitzer em 1978) e o debate foi sustentado, ao longo da
histria da instituio, por nomes como Kenneth R. Andrews e
Roland Christensen, responsveis pelo modelo SWOT streng-
ths, weaknesses, opportunities, threats , e Rosabeth Moss Kan-
ter (editora, por vrios anos, da Harvard Business Review), entre
8
Como desportista amador, Porter alcanou relativo destaque no quadro estudantil
americano: membro, no curso secundrio, do All-State Team, em futebol americano
e beisebol esportes populares norte-americanos , na universidade foi nomeado para
o All-American Team de golfe, um dos esportes com o qual se identica a elite de seu
pas (ver a pgina da Harvard Business School: http://dor.hbs.edu/_redirect.jhtml?f
acInfo=bio&facEmId=mporter&loc=extn; acesso em 12 nov. 2002).
9
Por exemplo, somente os alunos colocados no primeiro quinto das turmas avanadas
e no primeiro oitavo das iniciantes do curso de engenharia de Princeton so elegveis
para o captulo de New Jersey da sociedade Tau Beta Pi (como chamada a National
Engineering Honor Society).
10
Segundo Simbieda (1994; p. 4) e Bryson (1988).
53
outros docentes daquela universidade. O encontro de uma tra-
jetria de slida formao intelectual com uma escola conside-
rada centro da reexo sobre a empresa assegurou abordagem
estratgica considervel vitalidade.
O primeiro sucesso editorial de Porter deu-se em 1980,
com o lanamento de Estratgia competitiva: Tcnicas para an-
lise de indstrias e da concorrncia (1996; mais de 60 reimpres-
ses em ingls, traduzido para 19 idiomas). Preocupou-se com
a empresa individual, pensada em relao a seu ramo industrial.
O envolvimento do autor com o setor pblico teve incio em
1983, quando participou, durante o governo Reagan, da Comis-
so Presidencial para a Competitividade Industrial (Presidents
Commission on Industrial Competitiveness), da qual presidiu
o Comit de Estratgia (Strategy Committee). Dessa experin-
cia surgiu A vantagem competitiva das naes (1989) que discor-
reu sobre a competio entre lugares, ou melhor, a explicao
do papel desempenhado pelo ambiente econmico, pelas insti-
tuies e pelas polticas de uma nao no xito competitivo de
suas empresas [...] (Porter, 1989, p. 2).
Contra a perspectiva dominante, segundo a qual, num
mundo cada vez mais conectado, as naes perdiam importn-
cia, Porter sublinhava nos anos 80 a importncia do ambiente
nacional. De acordo com o autor, so as empresas que compe-
tem. s naes aos lugares, de um modo geral (1989, p. 31)
cabe estabelecer um ambiente adequado para a competitividade
empresarial. Este o quadro terico que o autor tem elaborado,
a m de tratar do desenvolvimento econmico em diferentes
escalas do territrio ou esferas de governo,
11
aos quais, por sua
nfase na iniciativa privada, atribui um papel coadjuvante.
11
Como indicam os ttulos de algumas das publicaes por ele coordenadas: The
Competitive Advantage of Massachusetts (1991) e The Competitive Advantage of the
Inner City (1995).
54
O acmulo de capital simblico, na forma de prestgio in-
telectual, assegurou a Porter certa concentrao de capital de
poder econmico e de capital social, que lhe garantiram espa-
o em conselhos e diretorias de corporaes. Possibilitaram-lhe,
ainda, ou sua rma, Monitor Company, o convite para ser-
vios de consultoria junto a grandes organizaes privadas (in-
clusive as sem ns lucrativos) e a governos (locais, estaduais e
nacionais).
12
Pode-se dizer que a difuso internacional de A
vantagem competitiva das naes funcionou como um passapor-
te que permitiu a Porter trabalhar com governos de vrios pases
(ndia, Nova Zelndia, Canad, Portugal) ou regies (Catalu-
nha, Esccia, Irlanda do Norte) e recebesse ttulos honoris causa
por diversas universidades.
novos sentidos para a estratgia
A histria da gerncia cientca, como sugerem Boltanski
& Chiapello (1999, p. 124), caracteriza-se pela apario de no-
vos problemas de controle e do constante aperfeioamento dos
meios para lidar com o que se passa no interior da empresa e no
ambiente onde atua.
13
As mudanas tambm resultam das dis-
12
Em sua biograa, no stio da Harvard Business School, informa-se que o Professor
Porter ensina estratgia, lidera uma ocina para presidentes recm empossados de
corporaes de grande porte [(billion dollar corporations)] e fala sobre estratgia
competitiva para audincias de negcios e governo por todo o mundo (extrado de
Michael Porter: C. Roland Christensen Professor of Business Administration, 1999, in
http://www.people.hbs.edu/mporter/bio.html. Acesso em 15 set. 2000, traduzido).
A pgina do Institute for Strategy and Competitiveness, liderado por Michael Porter,
apresenta uma srie de estudos sobre a competio e estratgias de incremento da com-
petitividade e desenvolvimento econmico de territrios (http://www.isc.hbs.edu/).
Alm do mais, consta de sua biograa uma relao de seus trabalhos de consultoria
que teriam tido grande inuncia em algumas polticas e legislaes estaduais nos EUA
(http://www.people.hbs.edu/mporter/bio.html. Acesso em 15 set. 2000).
13
Semelhante anlise faz Offe (1975), quando observa que a organizao da mquina
administrativa determina a capacidade de o Estado dar respostas a questes externas (ver
55
putas no campo, relativamente autnomo, da administrao de
empresas, em torno da denio da maneira (adequada) de ge-
rir a atividade privada.
14
Nesse movimento ininterrupto pelo qual questes emer-
gem e respostas lhes so formuladas, podem ser situados os su-
cessivos deslocamentos de sentido que o termo estratgia tem
experimentado desde sua adoo nos anos 60. Bouinot & Ber-
mils (1995, p. 10) sugerem quatro contedos dominantes. Mi-
cklethwait & Wooldridge (1998) preocupam-se em acompa-
nhar seus sentidos desde a nfase em processos racionais at
emergncia dos processos mais intuitivos, depois da dcada de
90. Essa ltima leitura prxima elaborada por Boltanski &
Chiapello (1999), que se dedicam ao perodo compreendido
entre as dcadas de 60 e 90.
Em geral, os autores armam que a estratgia prosperou
com a descentralizao e subdiviso das grandes companhias
norte-americanas nos anos 60 e 70. A crescente autonomia e
prossionalizao dos nveis superiores da empresa multidivi-
sional resultaram no estabelecimento das divises de planeja-
mento de longo prazo, que consideravam, de modo unicado,
o controle das atividades das demais divises (Micklethwait &
Wooldridge, 1998, p. 114).
Planejar, atividade relativamente simples no incio dos anos
60, ao m da dcada constitua trabalho de grande complexida-
de, que demandava pessoal especializado e tempo de elaborao
e implementao (Micklethwait & Wooldridge, 1998, p. 115).
captulo anterior; ver, ainda, o comentrio de Hudson (1979, p. 396) sobre a relao
entre os mtodos do planejamento e os problemas sociais que buscam enfrentar.
14
Muito frequentemente a disputa implica uma segmentao do mercado para o
qual se produz teoria. Micklethwait & Wooldridge observam que a administrao
por objetivos de Peter Drucker fortaleceu a posio dos gerentes gerais. A gesto
da qualidade total reforou o papel dos chefes de produo. [...] os especialistas em
recursos humanos correm atrs de qualquer terico que defenda colocar as pessoas
em primeiro lugar [...] (1998, p. 37).
56
A conana na racionalidade tcnico-cientca, que inspirava a
tomada de decises, e que tinha o planejamento sistmico por
referncia, conduziu crescente especializao dos responsveis
e ao progressivo fechamento do campo. Os planejadores deve-
riam dispor de capital cultural (incorporado e institucionaliza-
do), qualicao intelectual adquirida em instituies universi-
trias, a m de lidar com tarefas que exigiam graus elevados de
abstrao e com quantidade signicativa de informaes.
Ressalte-se que, nessa poca, grande empresa frequente-
mente atribua-se um papel importante no desenvolvimento
social. Ela produzia riquezas, criava oportunidades, organiza-
va o trabalho. Desse modo, tambm era vista como uma prote-
o contra os totalitarismos, alm de dar elementos para refutar
as crticas oriundas da esquerda (Boltanski & Chiapello, 1999,
p. 134-135). Como sugeriu Robert McNamara, por contribuir
para que as rmas fossem mais ecazes e, assim, mais responsi-
vas s expectativas sociais, o gerenciamento racional representa-
va uma defesa democracia:
A verdadeira ameaa para a democracia no vem do sobregerencia-
mento [(overmanagement)], mas do subgerenciamento [(undermanage-
ment)]. Subgerenciar a realidade no mant-la livre; simplesmente
deixar alguma fora, alm da razo, conformar a realidade (McNama-
ra, 1968, traduzido).
Entre o m dos anos 70 e o incio da dcada de 80, come-
ou a diminuir o prestgio da ideia de estratgia associada, como
estava at ento, ao planejamento de longo prazo (long-range
planning). Contribuiu para isso a expanso do espao interna-
cional de trocas, o aumento da presso concorrencial, a multi-
plicao dos atores econmicos, o incremento na velocidade das
mudanas tecnolgicas e, ainda, os novos mtodos de produo
industrial, que explicavam a vantagem competitiva japonesa.
Numa poca em que a incerteza se acentuava, passou-se a ques-
57
tionar, entre outras coisas, a tomada de decises com muita an-
tecedncia (Micklethwait & Wooldridge, 1998, p. 114; 117).
O modo de organizao da empresa tambm foi considera-
do imprprio, entre outros motivos porque o controle por au-
toridade hierrquica perdera a legitimidade desde que se elevara
o nvel geral de instruo. Como alternativa, propunha-se que a
empresa deveria tornar-se enxuta, estruturar-se em rede, estar
associada a outras companhias, realizar suas atividades em equi-
pes mobilizadas em torno de projetos especcos. Seria, ideal-
mente, composta por clulas autnomas e auto-organizadas.
A empresa que se desenvolvia a partir dessas premissas sus-
citava um problema particular de controle, que era o de levar
suas diferentes reas a comungar dos mesmos princpios e pro-
psitos. O enfrentamento da questo fez surgir uma noo re-
novada de estratgia: a viso estratgica, em oposio ao plane-
jamento estratgico, julgado como um obstculo realizao da
empresa surgida a partir dos anos 80 por seu impacto desastro-
so sobre a inovao e o esprito empreendedor (Micklethwait
& Wooldridge, 1998, p. 117; 118; ver Mintzberg, 1994).
A perspectiva de longo prazo passou a ser considerada per-
versa, conservadora e elitista. Perversa, porque estava engessa-
da em prticas e representaes inadequadas como referncia
para a ao em ambientes muito instveis e, portanto, incapaz
de considerar o devir que caracterizava a acirrada competio.
Conservadora, porque preservava rotinas e costumes organiza-
cionais que constrangiam a criatividade, postulada como alter-
nativa para criar vantagens face concorrncia. Elitista, j que a
dissociao entre planejamento e ao restringia a um pequeno
grupo a formulao da estratgia (de acordo com os crticos, o
ideal seria que se difundisse entre todo o corpo da empresa; Mi-
cklethwait & Wooldridge, 1998, 118-119).
Com a revalorizao da ideia de estratgia, na forma da
viso estratgica, ressaltava-se a importncia do crescimento e
58
a reexo sobre o futuro num momento em que tinha muita
fora o modelo de reengenharia, espcie de taylorismo recicla-
do que propunha a reestruturao completa da empresa. Re-
comendavam-se terceirizaes, reciclagem e reduo de pesso-
al, entre outras mudanas, pelas quais se pretendia desenvolver
exibilidade e capacidade de inovao (Micklethwait & Wool-
dridge, 1998, p. 119).
Planejamento Estratgico e Reengenharia constituam mode-
los antagnicos, em torno dos quais se posicionavam regies do
campo da administrao de empresas. O debate sobre a estra-
tgia esteve polarizado nos anos 80 entre dois centros: o Bos-
ton Consulting Group e a Harvard Business School.
15
A Reen-
genharia, por sua vez, foi originria de duas instituies (CSC
Index e Sloan School of Management do MIT).
16
O foco da Reengenharia no ambiente interno e na busca
pela excelncia operacional foi criticado pela desateno quan-
to ao futuro da empresa (a respeito, ver Porter, 1997). A ideia
que lhe era oposta remetia a um envolvimento do pessoal (qua-
dros e cooperadores) com a viso enunciada pela liderana. Li-
derar supunha a capacidade de explicitar e compartilhar uma
perspectiva que serviria de referncia para que aes individuais
convergissem num objetivo comum. Congurava-se, a partir
da enunciao de um projeto, um sentido de misso com a qual
a empresa, como um todo, estaria implicada e cada um, separa-
damente, comprometido.
Meio de expresso, mas tambm veculo de disseminao
de desgnios superiores, a ideia de viso estratgica prenunciava
15
Cada qual com uma perspectiva sobre a formulao de solues estratgicas. Segundo
Micklethwait & Wooldridge (1998, p. 116), Michael Porter, que era de Harvard, teria
trabalhado sobre uma soluo intermediria.
16
Micklethwait & Wooldridge (1998, p. 15; 8) comentam que o sucesso desse modelo
em 1996, o nmero de empresas em processo de reengenharia era maior na Europa
que nos EUA deveu-se agressividade com que foi feita sua comercializao.
59
um processo de produo de subjetividades, isto , de ajusta-
mento das disposies e iniciativas individuais quelas explici-
tadas pelo lder. O esforo pela identicao de todos com um
mesmo propsito e projeto indicava que os dispositivos de con-
trole, anteriormente denidos e impostos pelas gerncias, em
particular as de planejamento, passavam a ser internalizados e
fundados no autocontrole, ou seja, com base em um contrato
de conana, forma que designa uma relao moralmente justi-
cada, ao passo que a scalizao exercida por terceiros um ti-
po de dominao (Boltanski & Chiapello, 1999, p. 129).
Alm de operaes ao nvel das subjetividades, outras ma-
neiras de controle eram implementadas. Buscavam garantir que
a empresa fosse moldvel por foras externas. Sistemas tipo just-
in-time e a nfase na satisfao da clientela expunham os luga-
res de trabalho s presses da demanda. Criavam, assim, meios
para que o controle da empresa se realizasse por imposio do
mercado, no mais com base na autoridade hierrquica (Bol-
tanski & Chiapello, 1999, p. 127-130).
As mudanas na administrao, das quais o surgimento da
ideia de viso estratgica uma das expresses, de acordo com
Boltanski & Chiapello, indicam um ajustamento ideolgico s
mudanas na ordem capitalista, um reordenamento simblico
que ocorreu em todos os domnios sociais e se caracterizou pe-
la, formao [...] de um esprito de capitalismo mais mobiliza-
dor [...],uma tentativa de remobilizao dos trabalhadores ou,
no mnimo, da classe mdia (1999, p. 57, traduzido).
Para esses autores, a produo literria um dos canais de
difuso de representaes e esquemas de pensamento que obje-
tivam legitimar e orientar aes em vista das novas circunstn-
cias da vida econmica. A bibliograa pode, assim, ser lida se-
gundo dois pontos de vista, correspondentes a dois aspectos do
sistema capitalista. Por um ngulo, centrada na problemtica da
acumulao, devota-se s receitas para garantir a obteno do
60
lucro e a estabilidade do empreendimento. Pelo outro, dedica-
se a asseverar a legitimidade da prtica (enquanto acumulao
pela acumulao, o capitalismo depende de ideologias que lhe
emprestem sentido), isto , que tornem o lucro meritrio e de-
sejvel, e justiquem a maneira como obtido. Como resulta-
do, as mudanas signicaram nova motivao para o envolvi-
mento com a empresa:
o que, em teoria, atraente na nova forma de administrar [(neomana-
gement)] a perspectiva de trabalhar por um projeto de empresa in-
teressante, que vale a pena, apoiado por algum excepcional, com o
qual se vai compartilhar o sonho (Boltanski & Chiapello, 1999, p.
141, traduzido).
A nova congurao ideolgica tambm foi identicada
por Peter Drucker (1985, p. 13-14), que sugeriu diversos moti-
vos para sua consolidao: mudanas demogrcas, institucio-
nais, educacionais, culturais, embora seus efeitos fossem primei-
ramente econmicos. Segundo esse autor, a partir de meados da
dcada de 60, em substituio a uma economia de cunho ge-
rencial (managerial economy), assistiu-se emergncia de uma
economia movida por um esprito empreendedor (entrepre-
neurial economy), isto , baseada na inovao sistemtica.
No contexto de uma tal recongurao, a estratgia extra-
vasou o ambiente da empresa. Agir estrategicamente passou
a designar as iniciativas individuais e coletivas referidas a um
mundo que se designa competitivo nos diferentes mbitos da
vida social.
17
Estratgia indicaria, assim, um esquema de cogni-
o, o que permite ressaltar a dimenso estruturante dos siste-
mas simblicos.
Deve-se, porm, lembrar o signicativo trabalho social do
qual resultou o extravasamento da estratgia. No caso de sua
17
Waters notou a difuso, em escala planetria, da cultura gerencial do planejamento
estratgico (1995, p. xi, traduzido).
61
adoo no setor pblico, dadas as diferenas previamente reco-
nhecidas entre os dois setores, foi necessrio codicar categorias
de pensamento e ao a m de estabelecer a correspondncia
com representaes socialmente aceitas e dar sentido s novas
prticas. Esse trabalho intelectual teve efeitos porque foi acom-
panhado, na esfera poltica, por esforos para dar realidade
ideia de competio em aparatos e mecanismos institucionais.
o trabalho intelectual:
identificar o setor privado com o setor pblico
Pode-se dizer que, em geral, o planejamento estratgico
no setor pblico caracteriza-se como uma variao do mode-
lo SWOT, aportuguesado como FOFA (foras, oportunidades,
fraquezas e ameaas). A ideia, conforme j observado, que as
instituies devem minimizar suas fraquezas e maximizar suas
foras, de modo a aproveitar as oportunidades e enfrentar as ame-
aas que caracterizam o ambiente na qual elas se encontram in-
seridas. Por esse motivo o mtodo pressupe um domnio tc-
nico equivalente quele requerido na empresa, isto , capaz de
conduzir o processo de elaborao e implantao por diferentes
etapas: a anlise do ambiente e seleo de reas-chave, a deni-
o de alvos, objetivos e estratgias relativos a cada questo-cha-
ve, o desenvolvimento de um plano de ao e o monitoramento
do programa (Kaufman & Jacobs, 1996).
As semelhanas nas etapas de desenvolvimento de planos
estratgicos nos setores privado e pblico encobrem diferenas
signicativas entre os dois setores. De acordo com Bouinot &
Bermils (1995, p. 13-14), as diferenas concentram-se em trs
aspectos. Primeiramente, no grau de sensibilidade, maior no se-
tor pblico, tradio cultural, o que determina as condies
de aceitao de inovaes. Em segundo lugar, na maneira como
62
cada setor lida com o espao urbano. Para a empresa, o espao
um recurso, fator de produo e fonte de vantagem compe-
titiva. Para o poder pblico, ele o objeto da ao. Por m, h
diferentes critrios que orientam as decises. Na empresa, elas
tm por referncia a eccia, enquanto no setor pblico devem,
tambm, pautar-se pela equidade social.
A construo do sentido da abordagem estratgica de em-
presas no setor pblico baseia-se na confuso de domnios con-
siderados diferentes. Aproveita-se do poder de a linguagem or-
denar o mundo social, de constituir a realidade ao enunci-la.
Por meio de um discurso de subverso da ordem simblica es-
tabelecida faz desaparecer a distino entre elementos distintos
(privado pblico) e impe um novo entendimento (privado
= pblico). Trata-se de uma ao poltica, realizada no mbito
das categorias de percepo.
18
A argumentao a favor da estratgia em organizaes do
setor pblico apresenta diculdades cuja superao exige recur-
sos lgicos variados, em geral imediatos. Na transposio da es-
tratgia para a cidade, em virtude da particularidade dessa lti-
ma, relativamente s organizaes, os meios tendem a ser mais
sosticados.
O contexto como parmetro para armar semelhanas
Em termos gerais, pode-se dizer que a aceitao de um mo-
delo de planejamento depende da concorrncia de certas pre-
condies, objetivas e subjetivas, relacionadas a parmetros
socialmente aceitos quanto verdade. Deve indicar correspon-
dncia com a realidade, o que signica que precisa sugerir ser
capaz de conduzir s nalidades que provocaram sua concepo
(para se estabelecer, ser necessrio que seja ecaz: a legitimi-
18
A partir de Bourdieu & Wacquant (1992, p. 122-123) e Bourdieu (2000, p. 61-62).
63
dade das prticas est sujeita arbitragem do real; Bourdieu,
2001d, p. 137). Deve tambm haver correspondncia entre o
mtodo de tomadas de decises que um dado modelo incorpo-
ra e a descrio que faz dos problemas a enfrentar na realidade.
Decorre dessas condies que a validao de um modelo origi-
nado em circunstncias diferentes de onde est sendo imple-
mentado, depende do estabelecimento de correspondncia en-
tre as duas circunstncias.
Assim, o primeiro movimento discursivo a m de dar sen-
tido e legitimidade ao planejamento estratgico no setor p-
blico envolve armar que os setores assemelham-se, pois esto
colocados num mesmo contexto ( maneira das empresas, os
governos e as cidades esto diante de um mundo signicativa-
mente diferente do anterior, caracterizado pela incerteza). Co-
mo sucede na empresa privada, isso implica um ajuste na or-
ganizao e nas rotinas do setor pblico (Bouinot & Bermils,
1995; p. 12; Osborne e Gaebler, 1994, p. XIII).
Em seu texto, Bouinot & Bermils zeram referncia ao au-
mento da concorrncia entre empresas e incerteza dominante
na economia desde o choque do petrleo, nos anos 70. Busca-
ram asseverar a inadequao dos mtodos antigos e a proprie-
dade do instrumental proposto:
Aos poucos, os responsveis pelas organizaes privadas e pblicas to-
maram conscincia dos perigos de se prenderem ao formato clssico
do ciclo de planejamento e gesto. A manter-se na mesma direo,
corre-se o risco de no se detectarem a tempo as novas ameaas e de
no se aproveitarem, em tempo real, as novas oportunidades. Desde
ento, exibilidade e reatividade foram erigidas valores-chave da abor-
dagem estratgica (Bouinot & Bermils, 1995, p. 8, traduzido).
Na mesma linha, John M. Bryson, um dos principais pro-
pugnadores da abordagem estratgica em planejamento urbano
nos EUA, argumentou que ela se justicava no setor pblico
em funo de mudanas drsticas, ocorridas em escala mun-
64
dial a partir dos anos 70: mudanas demogrcas, econmi-
cas, particularmente a originada com a crise do petrleo;
19
mu-
danas em polticas sociais e scais de mbito federal. Segundo
Bryson e Roering, essas mudanas colocaram em destaque a
importncia das escolhas, em termos de polticas pblicas, e, as-
sim, acentuaram a utilidade e potencial do planejamento estra-
tgico (1988, p. 6, traduzido; ver tambm Bryson, 1988; Bry-
son & Einsweiler, winter 1987)
As referncias acima permitem sugerir que o conjunto de
categorias agregadas no modelo SWOT / FOFA constitui um
programa de percepo
20
que estrutura a apreenso do real de
um modo que enfatiza a ideia de competio. A lgica circu-
lar e hermtica. A descrio do contexto (mudanas e incerte-
zas tratadas em termos de foras, oportunidades, fraquezas e ame-
aas) e a prescrio para lidar com ele (na forma da abordagem
estratgica) sustentam-se mutuamente e so indissociveis.
A identicao do poder pblico com a administrao da
empresa apoia-se na assero de determinismo do contexto. Em
outras palavras, na armao de que h uma relao unvoca e
sem mediaes entre a situao experimentada e o instrumental
para enfrent-la. Bryson & Einsweiler, por exemplo, assegura-
ram que, confrontados com mudanas drsticas, os administra-
dores do setor pblico eram levados a pensar como os da ini-
ciativa privada:
O planejamento estratgico est sendo empregado por decididores em
papis-chave do governo, porque as mudanas drsticas no setor p-
blico os esto forando a pensar estrategicamente sobre o que o go-
19
Considera-se um marco na histria da abordagem estratgica a experincia da Shell
na crise do petrleo de 1973. Com tcnicas de elaborao de cenrios, a companhia
teria conseguido tomar decises que lhe posicionaram favoravelmente quando da
formao da OPEP (Bouinot & Bermils, 1995; Bryson e Roering, 1988; Micklethwait
& Wooldridge, 1998; Siembieda, 1994).
20
Ver Bourdieu (1981; p. 69-70).
65
verno deveria fazer. Tomadores de deciso, em outras palavras, ago-
ra esto perguntando a si mesmos o que executivos do setor privado
sempre perguntam: Em qual negcio deveramos estar? (Bryson &
Einsweiler, winter 1987, p. 6, traduzido)
Em outro lugar, Bryson (1988, p. 3) observou que as mu-
danas enfrentadas pelos setores privado e pblico eram de tal
ordem quanto aos administradores pblicos, a linguagem em-
pregada era dramtica: turbulncia e convulso os rodeiam
que induziam dissoluo de distines anteriormente aceitas:
Essa turbulncia agravada pela maior interconexo do mundo, pe-
lo que, mudanas em algum lugar geralmente resultam em mudan-
as noutro lugar. O aumento da interconexo , talvez, mais aparente
no desvanecimento de trs importantes tipos de distino: entre o do-
mstico e o internacional, entre as reas polticas pblicas, e entre os
setores pblico, privado e no governamental (Bryson, 1988, p. 3-4,
traduzido).
Outros argumentos para viabilizar
a abordagem estratgica nas cidades
Bouinot & Bermils (1995, p. 13) observaram que a trans-
posio da abordagem estratgica para as cidades demandava
adaptaes. Kaufman & Jacobs (1996, p. 338), em entrevis-
tas sobre o tema, notaram que os defensores do planejamento
estratgico demonstravam conscincia da diculdade de ade-
qu-lo ao setor pblico. Esses autores tambm entendiam que
o planejamento de uma comunidade (communitywide plan-
ning) era diferente daquele levado adiante em organizaes, p-
blicas, inclusive. Mesmo Bryson & Einsweiler admitiam ser ne-
cessrio cautela:
Normalmente o planejamento estratgico focaliza uma organizao
e o que ela deveria fazer para melhorar seu desempenho, no uma
comunidade, tradicionalmente o objeto de ateno do planejamen-
66
to abrangente [(comprehensive planners)] (Bryson & Einsweiler, winter
1987, p. 6, traduzido).
Colocados diante de um dilema o planejamento estra-
tgico de comunidades, que advogavam, era inadequado para
comunidades , sem que conseguissem resolv-lo em termos
lgicos, os autores refugiaram-se num paralogismo e retica-
ram a armao:
O planejamento estratgico pode e tem sido aplicado a comunidades,
funes, programas e projetos, mas foi concebido, originalmente, pa-
ra uso em organizaes (Bryson & Einsweiler, winter 1987, p. 6; 8
n.2, traduzido)
O dilema de Bryson & Einsweiler s podia aparecer que-
les que contavam com as categorias adequadas para perceb-lo.
Por suas posies no campo (acadmicos na administrao p-
blica e planejamento urbano; ver adiante), Bryson & Einswei-
ler estavam predispostos a distinguir entre as duas formas ci-
dade organizao (empresa, privada ou pblica) , o que os
obrigava a explicitar as diferenas
21
e os desaava a encontrar
adaptaes.
Pode-se dizer que, predominantemente, a literatura sobre o
planejamento estratgico de cidades considera o territrio mu-
nicipal sujeito da ao. Aproveita-se da impreciso do termo ci-
dade, tomado, in natura, do uso vulgar. Isso permite que os au-
tores se reram sociedade local, ou seja, ao espao social como
se fosse o Estado local, isto , o conjunto de instituies com au-
toridade sobre um territrio. O movimento importante, pois,
ao contrrio da empresa, organizada em torno a interesses bem
21
No campo da administrao pblica h esforos para encontrar pontos de contato, ao
considerar-se a cidade como uma organizao. Um exemplo, no Brasil, o trabalho de
Tnia Fischer, A cidade como teia organizacional: inovaes, continuidades e ressonncias
culturais (in Revista de Administrao Pblica, v.31, n.3, p. 74-88. 1997). Ver ainda,
Guanais & Fischer (1998).
67
denidos, na cidade coexistem interesses diferentes e antagni-
cos, o que diculta o consenso e a estipulao de objetivos co-
muns e dos limites da ao. Essa especicidade tende a cons-
tranger a postura pragmtica tpica da ideia de estratgia no
setor privado: a utilizao dos meios disponveis para alcana-
rem-se os objetivos.
Pensada como se fosse de natureza anloga ao governo, pa-
ra o qual a consideram a abordagem estratgica legitimada, ar-
ma-se que a cidade, tornada sujeito, orientar suas aes pelos
mesmos critrios que norteiam o poder pblico empreendedor,
a saber, aqueles identicados com a empresa privada.
A analogia implica uma redenio dos atores do processo
decisrio, subsumidos na ideia de cidade, agora um ator econ-
mico e com interesses identicados com os da iniciativa priva-
da (Vainer, 1999a). Um dos mecanismos para esta identicao
se baseia no fato de que as metforas criam novos signicados
ao conectar domnios antes separados. O mecanismo foi expos-
to por Oliveira (jan./jul. 1999) em sua discusso sobre a met-
fora cidade-empresa.
Segundo esse autor, ao construir uma ponte cognitiva en-
tre cidade e empresa, o pensamento estabelece relaes entre
atributos da cidade e da empresa que impulsionam uma nova
maneira de pensar e administrar a cidade (Oliveira; jan./jul.
1999, p. 158). Pode-se sugerir que a permanncia de outros ter-
mos e noes, como viso, liderana, concorrncia, autocontrole,
rede e mercado indica que o processo de codicao da aborda-
gem estratgica para a cidade detm outros resduos que reati-
vam a ligao entre o modelo adaptado e o princpio de ao de
onde foi extrado.
Deve-se observar que, muito embora a identicao da ci-
dade ou do poder pblico com a empresa possa apoiar-se em
construes lgicas mais ou menos renadas (por exemplo, as
relaes de causa e efeito ou a constatao de semelhanas, ape-
68
sar de serem de natureza diferente), nem todo o argumento pre-
cisa se valer de sistematizao terica, sobretudo porque, nos
EUA, a referncia empresa parece dispensar explicaes.
22
Pode-se fazer referncia s representaes acolhidas pelo
grupo ao qual se dirige: descries de tendncias inexorveis,
tradies culturais esquecidas, categorias dominantes com as
quais se pensa o mundo, entre outros fatores que constituem
uma realidade que dispensa a reexo.
Nesse caso inclui-se o trabalho de Osborne e Gabler (1994,
p. XVIII), interessados no setor privado. Conforme Mickle-
thwait & Wooldridge, o livro Reinventando o Governo, cujo t-
tulo homenageia o trabalho de John Nasbitt (Reinventing the
Corporation, 1985), simplesmente explica como a teoria da ad-
ministrao do setor privado pode ser aplicada ao setor pbli-
co (1998, p. 251). O texto, como se pode vericar pelos co-
mentrios na orelha, recomendado por sua anidade com o
mundo dos negcios:
til [...] como o setor pblico pode utilizar alguns dos procedimentos
antiburocrticos e descentralizados que tm revolucionado setores do
meio empresarial norte-americano (Wall Street Journal).
A nova Bblia da boa administrao [...] crnica el dos esforos de
inmeros setores governamentais no sentido de incorporar novas tec-
nologias empresariais ao servio pblico (Business Week).
A m de estabelecer a identicao do poder pblico com
a empresa, tambm se pode remeter autoridade, invocar de-
cididores em papis-chave do governo, prticas reconhecidas
22
A associao entre empresa e nao uma constante entre os principais tericos da
administrao nos EUA (Sloan, Drucker, Dale, Chandler), que exaltam as grandes
organizaes industriais e assinalam sua contribuio no desenvolvimento daquele
pas. Contribuem, desse modo, para reverberar uma conhecida frase de Charles E.
Wilson (ex-Presidente da General Motors e Secretrio de Estado da Defesa norte-
americano): What is good for General Motors is good for the United States (apud
Guilln, 1994, p. 86).
69
em outros ambientes, ou fazer meno a experincias bem-su-
cedidas em lugares insuspeitos. A relativa acolhida da aborda-
gem estratgica por um nmero signicativo de governos mu-
nicipais e estaduais norte-americanos pode ser explicada, entre
outros fatores, por ter sido adotada em lugares de relativa visi-
bilidade no territrio norte-americano: So Francisco, Filadl-
a, o Condado de Dade, na Flrida, o Estado da Califrnia.
23
O prestgio dos locais onde foi implementado , assim, transfe-
rido ao modelo.
Finalmente, possvel reportar-se a realidades instituciona-
lizadas, como zeram Bryson & Einsweiler (winter 1987; ver
acima) e classicaes objetivas que garantem a legitimidade da
argumentao e reduzem a possibilidade de hesitao, ao invo-
car elementos inquestionveis do saber num dado campo. Nes-
se aspecto, as mudanas procedidas pela administrao Reagan
e Clinton foram fundamentais.
o trabalho poltico:
criar uma nova realidade institucional
No que diz respeito ao setor pblico nos EUA, pode-se
armar que, alm de fatores propriamente econmicos, a ideia
de estratgia representava uma sntese possvel e capaz de dis-
tinguir
24
o programa do governo liberal de Ronald Reagan
(1981-1989), assim como acontecia com o Governo Margareth
23
De acordo com Kaufman & Jacobs (1996, p. 324); Padioleau & Demeestre (1992);
Gell (1997).
24
A inovao administrativa um instrumento da poltica, artifcio para dar legiti-
midade ao poder pblico (Hague, 1991; Micklethwait & Wooldridge, 1998, p. 248)
ou divulgar programas ou evidenciar diferenas entre grupos polticos (Grant, 1994;
Tauxe, 1995; conforme notado anteriormente). Micklethwait & Wooldridge obser-
vam que, em poltica [...], o campo de batalha hoje o da ecincia gerencial: quem
gerenciara a economia, quem reestruturar o governo, quem possui as habilidades
de liderana necessrias, e assim por diante (1998, p. XXII).
70
Thatcher, na Inglaterra (1979-1990). As polticas competitivas
levadas a efeito permitiram expresso objetiva s vises de mun-
do da direita norte-americana e constituiram ponto de apoio
para que o pensamento liberal se difundisse e que algumas po-
lticas nele inspiradas fossem, posteriormente, adotada por gru-
pos mais esquerda
25
(Demeestre & Padioleau, 1989, p. 9; Pa-
dioleau & Demeestre, 1992).
Segundo Kaufman & Jacobs (1996, p. 324), o peso simb-
lico atribudo abordagem estratgica no governo Reagan po-
dia ser percebido pelo lanamento do National Urban Policy
Report, de 1982, cujo texto, na seo intitulada Strategies for
Cities, se assemelhava a um manual de planejamento estratgi-
co de empresas, tal o uso que fazia de expresses advindas do
setor privado.
26
No documento, redeniam-se as categorias e representa-
es dominantes no mbito do Estado, isto , preguravam-
se mudanas de carter subjetivo que orientariam a percepo
da realidade. Tambm indicaram-se modicaes objetivas, que
se concretizariam na reduo do uxo dos recursos nanceiros
estatais distribudos pelo Departamento de Habitao e De-
senvolvimento Urbano (Department of Housing and Urban
Development - HUD) e de incentivos e repasses federais ou es-
taduais. Resultou dessas modicaes o que foi denominado
localismo estratgico. Administradores de Estados e munic-
pios entregaram-se disputa por recursos, que caracterizou os
anos 80 como uma era de exacerbao do paroquialismo (De-
meestre & Padioleau, 1989; Weitz. e Seltzer, feb. 1998).
25
Um exemplo interessante que Reinventando o Governo, de Osborne e Gaebler
(1994), teve grande acolhida na administrao do democrata Bill Clinton, cuja reco-
mendao encontra-se na capa: Deve ser lido por todo o homem pblico. Este livro
nos mostra o caminho.
26
Ver Demeestre & Padioleau (1989).
71
Com o governo Reagan, vericou-se a reduo dos gastos
federais dirigidos a governos municipais ou a programas volta-
dos de apoio a polticas de interesse local uma reverso da ten-
dncia, considerado o longo prazo, de envolvimento direto do
governo federal com essa escala , seguida da disponibilizao
de recursos para projetos especcos, que dependiam de aprova-
o do governo federal. Os nmeros surpreendem: a percenta-
gem de repasse federal no oramento dos condados caiu de 9%
em 1980 para 2% em 1989; no oramento das cidades, no mes-
mo perodo, de 14% para 5% (Hula, 1993).
27
O oramento da
HUD, durante o governo Reagan, foi reduzido de 4,5% para
1,3% do total do oramento americano (Lewis, 1993).
As restries e cortes oramentrios tiveram impacto mais
signicativo porque se concentraram em reas programticas
determinadas, geralmente relacionadas com as questes sociais
programas de emprego, subsdios para o desenvolvimento
de comunidades, e apoio para habitao de mdia e baixa ren-
da (Hula, 1993, p. 24, traduzido) de modo que o oramento
de habitao popular em 1988 foi 75% menor que o de 1981
(Lewis, 1993).
Alm da diminuio das verbas, houve uma mudana nos
canais pelos quais os recursos eram repassados. Aumentou sig-
nicativamente o nanciamento pessoa fsica sob a rubrica do
apoio ao microempreendedor (bens de capital, capital de giro,
entre outros itens). Deu-se a crescente mobilizao de associa-
es voluntrias, no-governamentais, pelas quais eram condu-
zidos recursos destinados s polticas sociais, originalmente sob
responsabilidade direta do Estado. Tambm foram incentivadas
ou exigidas parcerias com o setor privado, como foi o caso das
iniciativas de desenvolvimento urbano,
28
que deveriam contar
27
Ver, ainda, Lefvre, Body-Gendrot et al. (1988).
28
Em ingls: Urban Development Action Grants (Hula, 1993).
72
com substantivo investimento daquele setor. Enm, um conjun-
to de mudanas que deslocava para o mercado o processo de pro-
duo ou de alocao de bens coletivos (Hula, 1993, p. 24-25).
Nos anos 80, o problema com os quais os gestores munici-
pais nos EUA se deparavam era o da manuteno dos progra-
mas e projetos em andamento antes do governo Reagan. Novas
prticas surgiram como respostas a situaes engendradas pela
administrao federal. Pode-se, assim, dizer que a competio
interurbana, premissa do planejamento estratgico, no resul-
tou do rearranjo dos uxos desgovernados de riqueza da eco-
nomia globalizada, mas foi criada por um Estado presente. Em
outras palavras, a possibilidade social da abordagem estratgica
nos EUA se deu, entre outros motivos, pelo estabelecimento de
uma situao de carncia (ao menos em parte, uma crise fabri-
cada), que correspondia s novas representaes sociais que es-
tavam a se consolidar e se tornar realidade.
Contemporneo das polticas do governo federal norte-
americano, pode-se dizer que o San Francisco Strategic Plan:
Making a Great City Greater, lanado em 1983 por iniciativa
da Associao Comercial da cidade (San Francisco Chamber of
Commerce), foi outro elemento a conferir concretude, credibi-
lidade e exposio abordagem estratgica.
29
Foi elaborado pela empresa de consultoria Andersen Consul-
ting e tratado pelos manuais de planejamento estratgico de ci-
dades como a primeira grande experincia do gnero,
30
reconhe-
cimento que se deve, em parte, ao marketing da empresa que
o elaborou. Demeestre & Padioleau (1989, p. 10) inclusive de-
nominam Harvard-Arthur Andersen o modelo desse plano.
29
Segundo Demeestre & Padioleau (1989), o plano de So Francisco teria inspirado
mudanas na HUD.
30
Ver Kaufman & Jacobs (1996); Gell (1997); Demeestre (1989); Demeestre & Pa-
dioleau (1989); Lopes (1998); Padioleau & Demeestre (1992) e Santacana (2000).
73
inovao e resistncia:
tenses no campo acadmico do planejamento urbano
Considerado o quadro no qual, a partir dos anos 80, en-
contraram-se os municpios norte-americanos, pode-se dizer
que fazia sentido tomar a empresa como referncia para a admi-
nistrao pblica e o planejamento urbano. A distino original
entre os setores desvanecia-se, ao menos em parte, graas s no-
vas condies institucionais. A m de se custearem, as instn-
cias municipais eram intimadas a disputar entre si os reduzidos
recursos disponibilizados e a buscar outras fontes de nancia-
mento alm das governamentais. O quadro de crise scal indu-
zida determinaria as possibilidades de pensar o poder pblico
e a cidade. Alm do mais, falar de estratgia passava a ser mais
que uma assero ideolgica na qual se armava a importncia
do mercado e da empresa capitalista; signicava explicitar uma
condio objetiva e indicar o domnio de um cdigo que con-
tribua para a liberao das verbas retidas nas outras esferas de
governo e facilitava o dilogo com o empresariado.
A literatura promovida nesse quadro de mudanas polti-
co-institucionais, muito frequentemente orientada para a difu-
so de representaes e modelos de ao, tornava evidente que
o campo da administrao pblica nos EUA estava duplamen-
te sujeito. Primeiro, s determinaes do Estado, que pode es-
tabelecer condies materiais e intelectuais capazes de mudar
o equilbrio de foras no campo e possibilitar a emergncia de
novos agentes. Em segundo lugar, s presses relacionadas s
inovaes na administrao de empresas. Os instrumentos de
gesto desenvolvidos no setor privado so importados para o se-
tor pblico com um atraso que ultrapassa, em geral, dez anos,
armam Bouinot & Bermils (1995).
31
Essa dupla heteronomia
31
Guanais & Fischer (1998) sugerem que a defasagem de aproximadamente duas
dcadas.
74
produzia efeitos nas prticas e na reexo sobre o planejamento
urbano, igualmente permevel ao traslado de ideias.
Kaufman & Jacobs (1996, p. 326-327) assinalaram que,
at o incio dos anos 80, os dois campos acadmicos o da ad-
ministrao de empresas e o da administrao pblica eram
relativamente independentes. A partir de ento, agentes envol-
vidos com a administrao no setor pblico passaram a buscar
referncias no setor privado sobre o debate, enquanto outros le-
vavam para a administrao pblica os acmulos do setor priva-
do. Como evidncia desses movimentos entre fronteiras, esses
autores destacaram o aumento da quantidade de artigos publi-
cados e o nmero de conferncias proferidas sobre a abordagem
estratgica nos debates sobre o planejamento urbano.
Publicado originalmente em 1987, quando a estratgia em-
presarial consolidava-se no setor pblico norte-americano, o ar-
tigo de Kaufman & Jacobs (1996) evidencia as disputas que se
travavam pela denio dos critrios e mtodos de deciso ade-
quados ao planejamento urbano. Como indica o ttulo, A Pu-
blic Planning perspective on Strategic Planning, os autores situ-
avam-se na perspectiva do planejamento do setor pblico (p.
324), a partir da qual escrutinaram o modelo importado. In-
teressava-lhes responder s crticas aos mtodos tradicionais do
planejamento no setor pblico e enfrentar o desao apresenta-
do prosso de planejador (public planning profession):
Considerada a crtica s abordagens tradicionais em planejamento p-
blico, e a crescente popularidade da abordagem corporativa de pla-
nejamento estratgico, o campo do planejamento urbano e regional
pode vir a enfrentar crise quanto sua relevncia e identidade pros-
sional (Kaufman & Jacobs, 1996, p. 324, traduzido).
O enfrentamento que Kaufman & Jacobs propunham era
mais que uma discusso terica. A abordagem vinda do meio
empresarial evidenciava a fragilidade das fronteiras do campo,
75
colocava em questo sua autonomia e, por conseguinte, a posi-
o e existncia dos que nele investiam.
Porm, ainda que desfavorveis abordagem estratgica,
os autores ressaltaram um aspecto positivo: ela suscitava uma
discusso sobre a eccia dos mtodos tradicionais, mas no
colocava em xeque a legitimidade da prtica de planejamento
(Kaufman & Jacobs, 1996, p. 333). Em ltima instncia, os de-
fensores do planejamento estratgico raticavam a importncia
prossional, em uma sociedade na qual os valores liberais so
muito fortes e que, por isso, tende a ter uma viso negativa a
respeito do planejamento
Quanto s crticas ao planejamento tradicional, no artigo
referido Kaufman & Jacobs questionaram sua pertinncia. Ob-
servaram que dirigiam-se a mtodos de planejamento (long-ran-
ge, comprehensive ou master planning) h muito superados. Ne-
gavam que a abordagem estratgica representasse uma inovao.
Para tal, apoiavam-se nas entrevistas com planejadores, partci-
pes no campo em que Kaufman & Jacobs eram reconhecidos.
Buscavam armar que as prticas do setor pblico estavam atu-
alizadas e respondiam s suas necessidades. Com base na pes-
quisa, observaram que, independente de sua posio a favor ou
contra, todos os entrevistados concordaram que o planejamento
estratgico no era fundamentalmente diferente do bom e tra-
dicional planejamento pblico (1996, p. 336, traduzido).
Nas entrevistas, Kaufman & Jacobs vericaram que o mo-
do como o planejamento estratgico era avaliado por diferentes
planejadores (mais expostos que os acadmicos s presses de
fora do campo) estava condicionado pelo status que a atividade
detinha na comunidade onde trabalhavam. Era mais atraente a
planejadores quando a tradio local de planejamento era pou-
co consolidada (1996, p. 335). Nas comunidades onde a prti-
ca detinha bom conceito, consideravam a abordagem estratgica
desnecessria ou redundante (1996, p. 335, traduzido).
76
A argumentao dos autores e a bibliograa que julgavam
pertinente permitem recuperar algumas das linhas que compu-
nham a estrutura de relaes que deniam o campo do planeja-
mento urbano e regional na poca do debate e determinavam as
possibilidades da produo terica e de acolhida da abordagem
estratgica. Pode-se distinguir um polo dominante, centrado
na academia, onde Kaufman se posicionava. Alm de revelarem
seu compromisso com a docncia, suas publicaes
32
evidencia-
vam o interesse na discusso tica mais do que nas questes me-
todolgicas, o que lhe valeu o reconhecimento por seus pares,
como indica a apresentao que dele se faz no stio da Ameri-
can Planning Association: Uma parte signicativa dos seus 45
anos de carreira em planejamento e ensino foi devotada a fazer
da tica na prtica uma baliza permanente para a atuao dos
planejadores urbanos.
33
Kaufman, que foi presidente da Association of Collegia-
te Schools of Planning (1991-93), detinha volume signica-
tivo de capital de poder acadmico, o que lhe dava autoridade
para contribuir no estabelecimento as condies de acesso ao
campo e as disposies esperadas dos iniciantes. Assim, no foi
por coincidncia que, embora entusiastas e cticos entrevista-
dos na pesquisa de Kaufman & Jacobs tenham concordado que
o planejamento estratgico dava vazo a um conjunto de ideias
consistentes com as origens desse modelo no setor privado, fo-
ram os planejadores com formao em planejamento urbano e
regional, ou seja, com maior intimidade com o debate no cam-
po, que se demonstraram menos entusiasmados com o mtodo,
assinalando as diferenas entre setores e fazendo crticas:
32
Com base na seleo de publicaes de Kaufman (http://www.wisc.edu/urpl/people/
kaufman/ index.html).
33
Citao na pgina relativa aos notveis (fellows; http://www. planning.org).
77
Foram particularmente diretos em suas opinies de que os programas
de planejamento estratgico eram muito estreitos em seus fundamen-
tos, reetiam muito da agenda da comunidade de negcios, tinham
muito menos inuncia nas decises sobre as polticas do que seus de-
fensores alegavam, e subestimavam, signicativamente, o problema de
implementar aes prioritrias no sistema de tomada de decises des-
centralizado e pluralista do setor pblico (Kaufman & Jacobs, 1996,
p. 337, traduzido).
As perspectivas e possibilidades de ao de Kaufman, sen-
do determinadas por sua posio, tinham por referncia o capi-
tal que acumulou no campo. Da que sua participao tendia a
ser crtica s inovaes e inclinada a garantir a permanncia das
condies favorveis ao tipo de capital que possua.
Representativo de sua posio central no campo era o fa-
to de que a bibliograa escolhida com o m de contrapor-se
s pretenses dos proponentes da abordagem estratgica fosse
apoiada num texto clssico para o debate sobre o planejamento
urbano nos EUA:
34
Nosso exame da literatura do planejamento, fundamentado na pes-
quisa de Klosterman (1981), representa o material que acreditamos ser
central para o debate e o desenvolvimento na teoria do planejamento.
Outros, cuja avaliao da literatura seja diferente, podem achar nossos
argumentos menos convincentes (Kaufman & Jacobs, 1996, p. 338).
A posio de Kaufman no campo se diferenciava da de Bry-
son, autor que tambm se orientou para o setor pblico, contu-
do por outros caminhos. Bryson
35
graduou-se em economia pe-
la Cornell University em 1969. Concluiu um mestrado (M.A.)
34
Klosterman, R. E. Contemporary planning theory education: Results of a course
survey. Journal of Planning Education and Research 1, 1, p. 1-11. 1981.
35
Bryson nasceu em 1947. Os dados foram extrados de duas verses do curriculum
vitae do autor. A primeira, de 15 de fevereiro de 2001 (http://www.hhh.umn.edu/
people/jmbryson/cv/vita.pdf ). A segunda, atualizada em 15 de maro de 2009 (http://
www.hhh.umn.edu/people/jmbryson/pdf/cv.pdf ).
78
em Polticas Pblicas e Administrao em 1972, outro mestra-
do (M.S.) em Planejamento Urbano e Regional em 1974, e o
doutorado (Ph.D.) na mesma rea, em 1978. Toda sua ps-gra-
duao se deu na Universidade do Wisconsin (onde Kaufman
professor).
Sua carreira acadmica comeou ainda nesta universida-
de, como pesquisador assistente (1971-73, 1974-75) e profes-
sor auxiliar (Teaching Assistant, 1972-73). Posteriormente, na
Universidade de Minnesota, foi instrutor (1977-78), professor
assistente (1978-83) e professor associado (1983-89). Conse-
guiu melhor posio acadmica no nal dos anos 80, quando
tornou-se professor de Planejamento e Assuntos Pblicos (Pro-
fessor of Planning and Public Affairs). No mesmo ano (1989),
assumiu o cargo de diretor do Programa de Mestrado em Pla-
nejamento urbano.
Antes de 1987 (quando o debate sobre a abordagem estra-
tgica no mbito do planejamento urbano suscitou a resposta
de Kaufman & Jacobs), a participao de Bryson em conselhos
relacionados rea, tais como os da American Planning Asso-
ciation e da American Society for Public Administration, res-
tringia-se ao estado de Minnesota. Quanto conselhos edito-
riais, limitou-se ao Journal of Planning Education and Research.
O acmulo de poder acadmico foi pequeno e tardio, se
considerado que, nessa poca, Bryson j detinha signicativo
volume de capital cientco. Quando o plano estratgico de
So Francisco foi lanado, em 1983, Bryson j havia defen-
dido sua tese de doutorado A Contingent Approach to Strategy
and Tactics in Project Planning (1979), que tratava da estratgia
aplicada no setor pblico. O trabalho recebeu o General Electric
Award for Outstanding Research in Strategic Planning. Alm dis-
so, o autor j havia publicado pelo menos quatro artigos sobre
o tema: A Contingent Approach to Strategy and Tactics in Project
79
Planning (1979),
36
no Journal of the American Planning Associa-
tion (esse artigo baseou-se em sua tese de doutorado); A Contin-
gent Planning Model for Programs and Projects (1979);
37
A pers-
pective on plannning and crises in the public sector (1981),
38
no
Strategic Management Journal e Strategic Management in a Me-
tropolitan Area: The Implementation of Minnesotas Metropolitan
Land Planning Act of 1976 (1983),
39
que recebeu o prmio de
Melhor Artigo na Diviso de Setor Pblico no 43 Encontro Anu-
al da Academy of Management.
Na segunda metade da dcada de 80 seus textos sobre o
planejamento estratgico j tinham amplo reconhecimento.
Entre eles, Applying Private Sector Strategic Planning to the Pu-
blic Sector (1987),
40
que foi considerado o Melhor Artigo do vo-
lume 53 do Journal of the American Planning Association; Stra-
tegic Planning for Public and Nonprot Organizations (Bryson,
1988), indicado Melhor Livro de 1988 pelo Conselho Editorial
do peridico Armed Forces Comptroller,
41
e, desse mesmo ano,
Strategic Planning Threats and Opportunities for Planners. A
acolhida desses textos, em especial o ltimo, lanado pela edi-
tora da American Planning Association, demonstrava ser o au-
tor uma referncia em planejamento estratgico.
36
Bryson, J.M. e Delbecq, A.L. A Contingent Approach to Strategy and Tactics in Project
Planning, in Journal of the American Planning Association, 45 (2), 1979, p. 167-179.
37
Bryson, J.M, Boal, K. B. Poole, S & Terrell, C. A Contingent Planning Model for Pro-
grams and Projects, in Project Management Quarterly, 10 (1), June 1979, pp. 19-29.
38
Bryson, J.M. A Perspective on Planning and Crises in the Public Sector, in Strategic
Management Journal, 2 (March), 1981, pp. 181-196.
39
Bryson, J.M. e Boal, K. B. Strategic Management in a Metropolitan Area: The
Implementation of Minnesotas Metropolitan Land Planning Act of 1976, in Chung,
K.H, ed., Academy of Management Proceedings 1983. p. 332-336.
40
Bryson, J.M. e Roering, W.D. Applying Private Sector Strategic Planning to the
Public Sector. Journal of the American Planning Association, 53 (1), 1987, p. 9-22.
41
Peridico de uma associao sem ns lucrativos da American Society of Military
Comptrollers, interessada em questes sobre a gerncia nanceira no Departamento
de Defesa e na Guarda Costeira norte-americanos.
80
Sua autoridade cientca tambm se evidenciava pela ree-
xo sobre os destinos do modelo, como exemplicam os artigos
Introduction to the Strategic Planning Symposium (1987), orga-
nizado pelo Journal of the American Planning Association (Bry-
son & Einsweiler, winter 1987); The future of Strategic Planning
for Public Purposes (1988) e Strategic Planning in the Public Sec-
tor: Approaches and Future Directions (1986) e, especialmente, o
verbete Strategic Planning for Public and Nonprot Purposes, da
International Library of The Behavioral and Social Sciences.
42
O monoplio do saber a respeito dos mtodos de deciso
constitui elemento da disputa no campo do planejamento ur-
bano e regional nos EUA. Os programas de mestrado e douto-
rado caracterizam-se pela nfase na teoria do processo decisrio
(planning theory), ou seja, nas maneiras pelas quais se formulam
respostas questo urbana, em contraste com os cursos que se
dedicam ao estudo da urbanizao e seus efeitos (urban theory).
Como os prmios e distines indicam, Bryson sobressaa nes-
sa disputa e demonstrava acmulo precoce de capital cient-
co no campo.
Por um lado, comprometido com as disposies socialmen-
te aceitas para o debate sobre o planejamento urbano, e, por ou-
tro, envolvido na transformao das relaes de fora que estru-
turavam o espao de relaes onde o tema era tratado, Bryson
dependeu de grande domnio terico. Valeu-se, tambm, de
perspiccia para modic-las, como evidencia seu esforo de
construir, e no de tomar as a given, o que ele armava ser a
crescente indistino entre setores pblico e privado.
Sua posio no campo, na poca da maior repercusso da
abordagem estratgica, com volume de capital de reconheci-
mento cientco proporcionalmente maior que o de poder aca-
42
Smelser, N. 2001. Strategic Planning for Public and Nonprot Purposes, da Inter-
national Library of The Behavioral and Social Sciences. Oxford: Pergamon Press.
81
dmico, era denidora do universo de possibilidades com que
esse autor contava para agir. Denia, tambm, o sentido de sua
ao, voltada para subverter a ordem existente e mudar o peso
relativo dos capitais (rearranjar posies), de um modo que lhe
favorecesse. Suas estratgias prticas, relacionadas ao senso do
jogo, se apoiaram no atravessamento de fronteiras disciplinares
como artifcio para criar inovao, fator que contribuiu na re-
estruturao das relaes de fora no campo e possibilitou o re-
conhecimento de uma produo terica. Foi o que entendeu e
registrou, de forma crtica, Frank S. So, planejador norte-ame-
ricano ligado American Planning Association:
Raramente essas novas ideias so promovidas como uma forma de
mudar ou adaptar o sistema existente, aprimorando-o. Em vez disso,
o aspecto revolucionrio da ideia que conta. Pouca ou nenhuma re-
exo se faz quanto adaptabilidade de um sistema tomado de outro
lugar. Alis, nem quanto sua avaliao. Uma medio pode, anal de
contas, interferir na promoo do sistema (1989, p. 156, traduzido)
A postura de Bryson era diametralmente oposta de Kauf-
man, cujas aes, identicadas com o polo dominante, visavam
a conservar a relao de foras. Apoiavam-se, por esse motivo,
em literatura raticada no campo. Longe do polo dominante e
prxima s fronteiras, Bryson estava mais sujeito a presses he-
teronmicas. Quando armou que decididores do setor pbli-
co eram levados a pensar como os do setor privado (Bryson &
Einsweiler, winter 1987), revelava o ponto de vista de sua posi-
o: o campo da administrao pblica era subordinado ao da
administrao de empresas e, por isso, encontrava-se submetido
aos seus esquemas de classicao.
O discurso hertico do planejamento estratgico de cida-
des representou uma signicativa inovao nas prticas do se-
tor pblico norte-americano. Revolveu posies no espao so-
cial e subverteu conhecimentos estabelecidos. Alm do mais,
82
permitiu ajustar as aes municipais a mudanas objetivas que
se instalavam graas a decises de outras esferas de governo. No
entanto, no lugar onde a estratgia nos negcios emergiu, o pla-
nejamento estratgico de cidades encontrou resistncias. Estas
deveram-se relativa autonomia, conferida pela participao
do capital de poder acadmico, em um campo notadamente he-
ternomo. A ideia, porm, encontrou lugar em outros espaos.
83
Barcelona: identidade e estratgia
Pela complexidade de seus processos de produo e comer-
cializao, as empresas que atuam em reas geogrcas extensas
(reas de livre comrcio), tendem a requerer a prossionalizao
administrativa e estruturas de coordenao especializadas, fato-
res decisivos para a acolhida de novas ideias e o emprego de no-
vos mtodos (Guilln, 1994, p. 23; 278-280). No entanto, at
nais dos anos 70, na Espanha, as empresas do setor industrial e
as do reduzido setor de servio eram pequenas, estruturalmen-
te simplicadas, em sua maioria de propriedade nacional e com
operaes restritas ao pas. Em outras palavras, eram baixos os
nveis de internacionalizao e diversicao da atividade pro-
dutiva e, por conseguinte, menores as exigncias postas gesto
(Guilln, 1994, p. 22-23: 152; 203-204). Conforme Guilln,
at os anos 70, no gerenciamento de empresas na Espanha, pre-
valecia a nfase nas relaes humanas no trabalho, o que se ex-
plica pela mentalidade da elite espanhola e sua anidade com as
doutrinas sociais catlicas (Guilln, 1994, p. 199; 285).
Por isso, at os anos 70 no havia, da parte do empresariado
espanhol, demanda por inovao administrativa. Inexistia apoio
intelectual para mudanas, faltavam grupos prossionais que as
advogassem e se desconhecia a presena das grandes rmas in-
ternacionais de consultoria. Mesmo no incio da dcada de 80
eram poucas as empresas espanholas com organizao matricial
ou em mltiplas divises (Guilln, 1994, p. 199-201; 276).
Assim, comparada com outros pases, a adoo do plane-
jamento estratgico na empresa espanhola foi tardia. Seu incio
ocorreu por volta dos anos 80, quando, nos EUA, j suscitava
questionamentos. A acolhida dependeu de determinadas pre-
condies de carter institucional, objetivas (os constrangimen-
84
tos polticos ou econmicos) e subjetivas (a disposio men-
tal de novas elites empresariais), que colocaram em descrdito
prticas correntes e tornaram os decididores receptivos a novas
ideias. A abordagem estratgica fez sentido porque combinava
respostas tcnicas um corpo de conhecimento aplicvel a si-
tuaes prticas e respostas ideolgicas relacionadas racio-
nalidade da tomada de deciso e legitimidade do sistema de
controle na empresa. Permitia, nesses termos, orientar a percep-
o e a escolha entre formas de agir (Guilln, 1994, p. 2-8; ver,
ainda, Chekel, 1997, p. 128).
a democratizao espanhola
e a nova burguesia industrial
Relativamente isolada desde ns da Segunda Guerra Mun-
dial, a Espanha comeou a aparecer no cenrio econmico in-
ternacional a partir de 1953, ano em que foram assinados acor-
dos econmicos com os EUA. Iniciou-se, pois, um perodo de
entrada de capital estrangeiro, reforada com o Decreto-ley de
Nueva ordenacin econmica, de 22 de julho de 1959, um pla-
no de desenvolvimento e modernizao. Consolidava-se, des-
se modo, uma poltica de substituio de importaes que re-
sultaria em considervel desenvolvimento do pas. Nos anos
60, a economia espanhola esteve entre as de maior velocidade
de crescimento (Guilln, apr. 2000, p. 425; 435). Conforme
Jaillardon (avr. 1979), a entrada de capital estrangeiro e a in-
dustrializao que este patrocinou permitiram certa atualizao
das relaes econmicas capitalistas e garantiram mudanas so-
ciais signicativas.
A rpida urbanizao do pas na dcada de 60 e no incio
da seguinte (Newman & Thornley, 1996, p. 55; Jaillardon, avr.
1979), impulsionada pelos movimentos de mo de obra que o
85
processo de industrializao ps em marcha, permitiu alguma
melhoria das condies de vida e aumentou a possibilidade de
a populao pobre e originariamente rural instruir-se e sindica-
lizar-se. Contribuiu, ainda, para a perda de poder poltico de
grupos oligrquicos.
A entrada de capitais e industrializao do nal do fran-
quismo tambm permitiu a emergncia de novos grupos so-
ciais, a consolidao de uma classe mdia, o aparecimento de
um nmero considervel de executivos e assalariados e, sobre-
tudo, a formao de uma burguesia industrial, surgida com o
desenvolvimento da produo de bens de consumo (Jaillardon,
avr. 1979, p. 286-288; Carr & Fusi Aizpurua, 1989, p. 136;
Barnes, Lpez Pina et al., 1989, p. 181). Distinta dos propriet-
rios de terras e dos grupos oligrquicos dominantes por seu in-
teresse no desenvolvimento do mercado interno e pela relao
ambgua com o regime franquista, ao qual aqueles empresta-
ram apoio irrestrito, essa burguesia industrial, apareceu, segun-
do Jaillardon, moderna, dinmica e europeia (avr. 1979,
p. 288-290), o que serviu para conferir uma imagem renovada
ao regime. Conforme essa autora,
A imagem moderna e europeia que essa nova burguesia apresenta
permite compensar aquela mais tradicional. Alm disso, a utilizao
adequada do capital pblico, que foi um dos objetivos do regime com
o INI,
1
exigiu a participao de gestores abertos aos mtodos econ-
micos modernos e aptos compreenso dos mecanismos do neo-ca-
pitalismo, em particular aqueles decorrentes da internalizao da pro-
duo e do capital a partir dos anos sessenta (Jaillardon, avr. 1979, p.
289, traduzido).
Em um perodo de crise, essa burguesia industrial, que de-
mandava participao nas decises poltico-econmicas do Es-
tado, paulatinamente retirou apoio a Franco, enquanto investia
1
[Instituto Nacional Industrial, fundado em 1942].
86
nas relaes com os europeus vizinhos. O regime sob o qual vi-
via o pas colocava-o em posio de inferioridade, impedindo-o
de ativar, alm das relaes meramente comerciais, laos pol-
ticos e econmicos mais profcuos. O enfrentamento da crise
econmica que se instalava desde o incio dos anos 70, bem co-
mo a mudana na relao de foras e a construo de uma so-
ciedade como espelho desse grupo, passariam pela integrao
com a Europa, pela liberalizao poltica e pela transio pac-
ca democracia, garantida por um pacto social que evitasse
a desestabilizao do novo regime e o ressurgimento de foras
franquistas (Jaillardon, avr. 1979, p. 289-290; 292; Linz, 1989,
p. 263; De La Dehesa, 1988, p. 58).
Crise espanhola, mas tambm europeia e mundial, identi-
cada como principal problema do pas, pelo que serviu como
uma das justicativas para a transio e inuenciou signicati-
vamente as decises sobre a poltica.
2
Conforme observa Adol-
fo Surez, presidente do governo espanhol (1976 a 1981), na
transio buscava-se enfrentar a [...] crise econmica que nos
golpeava com dureza [...]. A mudana poltica havia chegado
durante uma grave crise econmica mundial iniciada em 1973
e aguada em 1979 (Surez, 1989, p. 18).
A transio poltica no contexto de diculdades econmi-
cas sups, a partir de Moncloa, tanto um pacto de recuperao
econmica quanto um pacto poltico. Aquele, limitado a um
plano de estabilizao, segundo os crticos, incapaz de reduzir
o desemprego ou incentivar investimentos; este, fundamentado
no acordo entre os grupos polticos dominantes (Jaillardon, avr.
1979, p. 297; Fiori, 1997b).
2
Outras referncias sobre a crise econmica e as dificuldades para transp-la
encontram-se em Carr & Fusi Aizpurua, 1989, P. 107; 118; Barnes, Lpez Pina et
al., 1989, p. 182. Ver especialmente Garca Lopes, 1989, p. 327-328 e De La Dehesa,
1988, p. 73.
87
Combinados pelas elites poltico-partidrias,
3
os Pactos
de Moncloa formavam efetivamente um acordo entre partidos,
pressupondo a reviso doutrinria e a restrio das reivindica-
es e manifestaes sindicais, em troca de reformas polticas e
scais (Gunther & Blough, 1989, p. 313; Carr & Fusi Aizpu-
rua, 1989, p. 107-108; 110; 112). Na reformulao dos pro-
gramas partidrios foram atenuados ou suprimidos princpios
e propostas considerados entrincheiramentos ideolgicos.
4
Quanto aos sindicatos, em sua maioria subscreveram o projeto
de abertura econmica do pas e sua integrao com a Europa
(Guilln, apr. 2000, p. 438-439), participando ativamente do
processo de transio, o que garantiu que pacto e trgua polti-
cos se transformassem em pacto e trgua sociais (Jaillardon, avr.
1979, p. 299; 301).
Os pactos dependiam, portanto, de um consenso quanto
ao problema fundamental a crise econmica e do envolvi-
mento de todos os grupos em sua soluo (Surez, 1989, p. 19).
Fuentes Quintana, ex-ministro da economia do governo espa-
nhol, explica que se trataram de pactos quanto aos sacrifcios:
Dois foram os princpios bsicos de sua estratgia. Um deles foi exi-
gir de cada grupo social que assumisse as suas responsabilidades fren-
te crise. No havia remdio para a situao espanhola se todos os
cidados no comeassem por cumprir seus deveres ao mesmo tem-
po que exigiam seus direitos, porque o governo no dispunha de fr-
mulas mgicas para conciliar o irreconcilivel. Reclamar essa respon-
sabilidade exigia poder pactuar nos sacrifcios para distribu-los com
equidade, e esse foi o propsito dos pactos, cujos intrpretes tinham
necessariamente que ser os partidos polticos que desfrutavam da legi-
3
Conforme observam Gunther & Blough, as decises mais cruciais envolvidas na
fundao de um novo regime democrtico eram tomadas atravs de procedimentos
inerentes a um passado pr-democrtico (Gunther & Blough, 1989, p. 311).
4
Sobre as mudanas em programas e prticas dos partidos polticos ver Jaillardon, avr.
1979, p. 283-285. Sobre o PCE, ver Carr & Fusi Aizpurua, 1989, p. 102; 116. Sobre
o PSOE e a atuao de Felipe Gonzlez, ver as observaes de Fiori, 1997b, p. 47.
88
timidade democrtica advinda do processo eleitoral de junho de 1977.
Outro princpio foi que nenhuma ideologia contava com respostas e
foras sucientes para imp-las ao resto da sociedade e superar a crise.
[...] Desta maneira, reconhecia-se que o principal problema poltico
espanhol era o econmico e, ao mesmo tempo, que a principal solu-
o dos problemas econmicos estava no consenso e no pacto poltico
(Fuentes Quintana, 1989, p. 35-36).
Guilln (apr. 2000) observa que, durante os anos 60 e 70, os
sindicatos eram, em geral, resistentes e hostis s empresas multi-
nacionais estrangeiras, s quais acusavam de explorao do tra-
balho e apoio ao regime franquista, ao passo que, a partir dos
anos 80, tornaram-se receptivos presena delas. Como efeito
dessa mudana passaram a atribuir-lhes a capacidade de contri-
buir para o desenvolvimento econmico e encaravam-nas como
se compartilhassem um mesmo propsito. Foi esta atitude favo-
rvel s multinacionais resultado de uma mentalidade moder-
nizadora (apr. 2000, p. 424; 439), que privilegiava a produti-
vidade, a exibilidade e a competitividade, ao contrrio de uma
mentalidade populista, que se detinha na redistribuio ime-
diata da riqueza, s custas da prosperidade a longo prazo que
atraiu signicativos investimentos externos nos anos 80 e 90:
Durante os anos 70, a esquerda espanhola abandonou seu histrico
isolamento e propostas anti-capitalistas para abraar vises pr-euro-
peias (europesmo), mudana que ajudou a pavimentar o caminho pa-
ra a chegada de macio investimento estrangeiro a partir de 1985. Em
evidente ruptura com a mentalidade dos anos 60, sindicatos comunis-
tas e socialistas comearam a argumentar, no nal da dcada de 70,
que a pequena dimenso do mercado espanhol requeria integrao
com a Europa, demandava maiores esforos para expandir as expor-
taes e aumentar a competitividade industrial e, ainda, a rejeio do
modelo de substituio de importaes. Os sindicatos comportaram-
se como agentes moderados e relativamente construtivos durante o -
nal dos anos 70 e nos anos 80. Recusaram os extremos do populismo
e, diante do desemprego em massa, aceitaram aumentos salariais abai-
xo da inao (Guilln, apr. 2000, p. 436, traduzido).
89
A imagem moderna da emergente burguesia industrial mo-
bilizou uma parcela expressiva da sociedade espanhola. Con-
forme Maravall, nas eleies de 1977 a sociedade espanhola se
caracterizava por uma moderao notvel, moderao que se es-
tendia, de certa forma, a amplos setores da classe trabalhadora
(1989, p. 147).
5
Privilegiavam-se as questes relativas ao uni-
verso do trabalho estabilidade, salrio, previdncia , em de-
trimento das polticas e ideolgicas.
A industrializao do pas e a nova elite poltica e econmi-
ca que se formou nesse processo, o reestabelecimento da demo-
cracia e a participao no Mercado Comum Europeu a partir
de 1986, que facilitou a entrada de um volume signicativo de
recursos,
6
foram algumas das condies objetivas para a ado-
o de novas prticas na gesto pblica e privada. Condies
necessrias, porm, insucientes, pois as mudanas dependem
da existncia de um fundo comum de certezas uma ideia ser
tanto mais aceita quanto mais garanta suporte cognitivo e, as-
sim, poltico e prtico aos decisores (Chekel, 1997, p. 128) ,
que, na Espanha, como em outros lugares, se apresentou na for-
ma do substrato ideolgico caracterizado pelo pensamento li-
beral, que se difundia, e cujas respostas pareciam indicar sadas
para o sentimento de crise.
A imagem moderna da nova burguesia industrial espanho-
la era, de fato, o reexo da Europa liberal, na qual se espelhava.
5
Com esses comentrios no se procura endossar a ideia de um consenso generalizado.
H muitas evidncias em contrrio. Pretende-se apenas chamar ateno para o fato de
que, graas ao esforo das elites polticas espanholas, essa ideia prevalecia.
6
Segundo Fiori, entre 1986 e 1990, entraram na Espanha dez vezes mais recursos que
no quinqunio anterior. Entretanto, o autor ressalta que esses recursos funcionaram,
sobretudo, como capital especulativo, na compra de empresas espanholas. Esse processo
revalorizou os ativos reais e nanceiros, aumentou a riqueza pessoal de seus detentores e
multiplicou o preo das habitaes urbanas, mas pouco alimentou as atividades capazes
de gerar um progresso econmico duradouro e estvel (Fiori, 1997b, p. 53. Sobre a
entrada de recursos estrangeiros ver tambm Guilln (apr. 2000, p. 424).
90
Poder-se-ia usar a metfora de uma casa de espelhos
7
para as-
sinalar que dessa Europa tambm se contemplavam as prticas
gerenciais em voga nos EUA, potncia econmica e militar que
aparece como referncia para os empresrios, gerentes e inte-
lectuais da administrao em outros pases (Guilln, 1994, p.
290; ver tambm Boltanski, 1981). Conforme observa Guilln,
num mundo onde so ambguas as relaes de causa e efeito,
os gerentes frequentemente recorrem imitao do procedi-
mento de organizaes domsticas ou estrangeiras percebidas
como bem sucedidas (Guilln, 1994, p. 21).
o trabalho poltico: criar consenso
Na Espanha ps-franquista, a recorrncia ao plano estrat-
gico de So Francisco indicava a autoridade da experincia nor-
te-americana a insero no espao econmico europeu impli-
cava o remetimento s ideias dominantes, originrias dos EUA.
Alm disso, o reconhecimento daquele plano deve-se ao ma-
rketing da empresa que o elaborou (Andersen Consulting), que
junto com outras grandes empresas de consultoria norte-ame-
ricanas atuou com mais evidncia na Espanha a partir do m
do regime franquista. As consultoras contribuiram, dessa for-
ma, para a difuso de novos mtodos de planejamento e gesto
(Guilln, 1994). Jos M. Fernandez Gell, que foi gerente da
Andersen Consulting na Espanha, empresa que tambm elabo-
rou o Plano Estratgico de Madri, arma que,
no continente europeu, a Espanha foi pioneira na aplicao do pla-
nejamento estratgico em cidades. O mtodo chegou ao pas em
1987, com a ajuda de uma empresa multinacional de consultoria, e
7
Em artigos de Jos Lus Fiori (1997b) e Fernando Henrique Cardoso (1989), a
metfora de uma casa de espelhos remete ao debate sobre a tomada da poltica e
economia espanholas como referncias para o Brasil.
91
foi implementado pela primeira vez na cidade de Barcelona, por oca-
sio da celebrao dos Jogos Olmpicos de 1992 (Gell, 1997, p. 11,
traduzido).
8
Michael Porter tambm atuou na Espanha. Foi contata-
do pelo governo basco em 1986, quando desenvolvia o livro
A vantagem competitiva das naes. Depois disso, em 1990, sua
consultora, Monitor Group,
9
foi contratada pelo Ministrio
do Trabalho e da Sade basco para analisar a economia basca.
Em 1990, o Monitor Group realizou estudo sobre a competiti-
vidade em Barcelona para a Generalitat de Catalunya (Departa-
mento de Catalo da Indstria, do Comrcio e do Turismo). As
inuncias norte-americanas so ainda mais evidentes quando
se vericam as referncias bibliogrcas das recuperaes hist-
ricas do plano de Barcelona. Nelas, um autor est sempre pre-
sente: o planejador americano John M. Bryson.
10
Essas presenas tardias de empresas de consultoria, especia-
listas e ideias oriundas dos EUA permitem um esboo do am-
biente fecundo para as abordagens empresariais no mbito das
municipalidades espanholas no nal dos anos 80. Porm, de-
ve-se notar que as condies de implantao do plano estrat-
gico em Barcelona diferiam signicativamente das encontradas
na experincia norte-americana, quando o governo Reagan cor-
8
De acordo com Santacana, no comeo dos trabalhos havia conhecimento disponvel
sobre a experincia de So Francisco e outras similares. Marshall sugere que a experi-
ncia de Birmingham em meados dos anos 80 teria servido de inuncia direta para a
adoo do planejamento estratgico em Barcelona. As duas cidades haviam participado
de uma organizao chamada EUROCITIES, fundada em 1986 (Marshall, 1990).
No entanto, nas fontes pesquisadas, no foi encontrada nenhuma outra referncia
inuncia de Birmingham.
9
Com base no relatrio sobre a Espanha da empresa Oxford Research A/S. Reali-
zado sob direo de Harald Furre no mbito do projeto Europe INNOVA - Cluster
Mapping Project. Disponvel na pgina http://www.clusterobservatory.eu/upload/
Policy_Report_Spain_20080116.pdf.
10
As referncias encontram-se, sobretudo, em Santacana (2000). Ver ainda Marshall
(2000); Gell (1997); Moura (1997).
92
tou repasses nanceiros e induziu administradores municipais
luta por verbas que no mais estavam disponveis na esfera fe-
deral. No caso de Barcelona, pelo contrrio, poca de lana-
mento do plano os recursos vindos do governo central e da Co-
munidade Econmica Europeia eram abundantes.
Pode-se identicar na Barcelona pr-olmpica ao menos
quatro processos independentes que convergiram para propi-
ciar condies polticas implementao do planejamento es-
tratgico na cidade. Primeiro, a institucionalizao democrtica
em escala local, no contexto da autonomia e identidade catals
e da disputa entre as elites polticas frente do Ajuntament de
Barcelona
11
e da Generalitat de Catalunya.
12
Em segundo lugar,
a elaborao da temtica da crise econmica para caracterizar
o incio do perodo democrtico e a importncia atribuda aos
movimentos de bairro neste mesmo perodo. Em terceiro lugar,
a disrupo no espao fsico e no social, causada pelos prepara-
tivos para os Jogos Olmpicos. Por m, o trabalho poltico de
formao de consenso no Ajuntament.
Questes de identidade e autonomia
Alm do problema da crise econmica, a transio polti-
ca na Espanha enfrentou a possibilidade de golpe militar e o re-
crudescimento do terrorismo de esquerda e nacionalista, este
ltimo relacionado revitalizao dos nacionalismos perifri-
11
Equivalente de Prefeitura Municipal. A cidade de Barcelona governada por um
conselho formado por membros eleitos em sufrgio universal por um perodo de
quatro anos. O conselho organizado em dois nveis, poltico e executivo, esse ltimo
liderado pelo alcalde (prefeito), apontado por eleio indireta. O prefeito concentra
grande poder de deciso em Barcelona. Ferran (nov. 2000) observa que se trata de
uma espcie de presidencialismo municipal.
12
A Generalitat da Catalunya o sistema institucional pelo qual se organiza a Co-
munidade Autnoma da Catalunha. As principais instituies que constituem esse
sistema so o Parlamento da Catalunha, o conselho executivo (governo da Catalunha)
e a presidncia da Generalitat (indicada pelo Parlamento).
93
cos (De La Dehesa, 1988, p. 58; Surez, 1989, p. 18; 20). A
questo das autonomias regionais foi percebida como uma das
possveis formas de desestruturao do Estado espanhol (Carr
& Fusi Aizpurua, 1989, p. 108; 118; Linz, 1989, p. 239) e pas-
sou a ser uma probabilidade a partir das eleies gerais de 1977,
com a vitria dos partidos nacionalistas e da esquerda compro-
metida com a questo da autonomia na Catalunha e no Pas
Basco. Nesse contexto de relativa instabilidade, a denio de
Barcelona como sede dos Jogos Olmpicos de 1992 apareceu
como resposta a um conjunto de questes que diziam respeito
insero poltica e econmica espanhola, catal e barcelonense
na Comunidade Europeia. No plano simblico, possibilitaria o
confronto e o ajuste entre a armao da unidade espanhola e
da identidade catal, assim como entre o Ajuntament e a Gene-
ralitat, quanto ao peso relativo da cidade na Catalunha.
Pelo lado de Barcelona, isto , da elite poltica frente do
Ajuntament, o interesse por maior integrao com a Europa era
evidente j no incio do governo socialista, manifestando uma
atitude histrica, de distino das elites tradicionais catals e de
sua diferenciao em relao a Madri.
13
Sediar os Jogos Olm-
picos funcionaria como um artifcio para atravessar escalas (ver
Swyngedouw, 1997 e Vainer, 1997), ou seja, articular Barcelo-
na ao restante da Europa, sem a mediao de Madri. De fato, os
preparativos para o evento serviram de pretexto para um proje-
to de cidade que dava vazo s aspiraes de insero num es-
pao mais amplo (europeu / internacional), conforme deixava
claro Narcs Serra, primeiro prefeito do Ajuntament democrti-
co, em pronunciamento, de 1981:
13
Subirs observa que, desde nais do sculo passado, as classes dominantes barcelo-
nenses e, em especial os setores prossionais, artsticos e intelectuais sempre buscaram
diferenciar-se ao mximo de Madri e aproximar-se o tanto quanto possvel de Pars.
[...] Durante os anos oitenta, Paris parcialmente substituda por Nova York como
modelo e referncia (Subirs, 1994, p. 38, traduzido).
94
Pensamos na candidatura de Barcelona como sede dos Jogos Olmpi-
cos de 1992. Embora a data parea distante no tempo, favorecer de
forma decisiva nossa vontade de vertebrar a ordenao de um espa-
o ainda maior do que a atual Corporao Metropolitana, e dotando-
lhe das infra-estruturas de que necessita para que seja uma importante
plataforma de atividades ao servio da Catalunha e da Espanha (Nar-
cs Serra, apud Subirs, 1994, p. 42, traduzido).
Pasqual Maragall, que assumiu o governo de Barcelona
com a ida de Narcs Serra para o Ministrio da Defesa do gover-
no Felipe Gonzlez (Partido Socialista Obrero Espaol PSOE),
deu continuidade ao intento de tornar Barcelona centro econ-
mico e de referncia internacional, e capital de fato da Catalu-
nha. O projeto era o contraponto da perspectiva de base rural
do grupo nacionalista frente da Generalitat, que se opunha ao
fortalecimento poltico-institucional do Ajuntament. Maragall
foi alm, lanando a proposta de tornar Barcelona, cidade de
maior desenvolvimento do pas, uma outra capital poltica para
a Espanha a bicapitalitat (Subirs, 1994, p. 46) e buscan-
do, posteriormente, um regime especial para grandes aglomera-
es do Estado espanhol. Tratava-se de propostas que deixavam
entrever o empenho para conquistar espao em escala nacional,
e que enfrentaria a resistncia da Generalitat.
A questo da posio de Barcelona no cenrio poltico espa-
nhol foi expressa de forma sinttica por Alberto Ruiz-Gallardn
e Pasqual Maragall em debate organizado pelo jornal El Pas em
13/05/2001:
Ruiz-Gallardn: O perigo real que Barcelona se conforme em ser
a capital da Catalunha, porque Barcelona muito mais. Eu sempre
pensei que o discurso nacionalista alheio a uma cultura de abertura
e compartilhada como a cultura do Mediterrneo. Barcelona deve-
ria competir com Madrid pela liderana de um espao que no se li-
mita Espanha [...].
95
Maragall: Catalunha tinha um problema de identidade e Madrid,
no. O nacionalismo espanhol representado por Madrid no precisa se
armar, pois j o : como j uma nao, no tem que ser nacionalista.
Na Catalunha, sim. A Catalunha comea do zero, com antecedentes
histricos muito trgicos. Isso aconteceu nos anos setenta. Em
meados dos anos oitenta, Barcelona se sente desaada como cidade
e se lana. Madrid perde em 92 e Barcelona ganha, pode-se dizer, de
uma forma brutal e talvez excessiva. Isso faz surgir uma terceira fase
muito interessante, em que a Madrid de Leguina e Gallardn reage e
vence. Madrid, ento, d um banho em Barcelona, no sentido de saber
explorar essa situao e no se afundar nem se desmoralizar pelo fato
de que a conjuntura seja muito favorvel Barcelona de 92. Madrid
reagiu com a armao de todo o seu potencial no campo econmico,
no campo como voc disse da cultura urbana, econmica e social.
E agora estamos comeando a quarta fase, em que Madrid aproveita-se
de todos os benefcios dessa situao e Barcelona comea a identicar
novamente os projetos que iro orient-la. Quanto relao entre a
Catalunha e as outras comunidades, no inteiramente legtimo dizer
Catalunha: Ei, voc no se relaciona to bem com seus vizinhos, como
Madrid com os seus. Porque o Estado, nesses assuntos, tem agido com
precauo excessiva. Tem limitado muito as alianas possveis entre as
comunidades. A ideologia da direita espanhola tem batido com fora
na tecla da precauo relativamente ao expansionismo catalo. Acho
que a Espanha uniforme, que tida como soluo ou como uma
defesa contra o perigo da Espanha catica, vale para a defesa, mas no
para o ataque. No mundo aberto joga-se no ataque, e no na retranca.
E a Espanha uniforme, a Espanha nica, a essencialista, serve para se
defender nos maus momentos.
14
Na Barcelona que antecedeu os jogos olmpicos, o Par-
tit dels Socialistes de Catalunya PSC, de Maragall, bem co-
mo o PSOE (no governo espanhol), tinham como referncia
uma identidade de base cvica, abstrata e universalista. Em con-
traste, os nacionalistas catales do partido Convergncia i Uni
CiU, no qual destaca-se Jordi Pujol (presidente do governo
14
Extrado do stio do PSC: http://www.psc.es/ambit/fbarcelona/Documents em 15
de abril de 2003 (traduzido).
96
desde 1980), subscreviam a noo de uma identidade forjada
com base na diferena e na especicidade scio-cultural. A es-
tratgia do CiU para armao da autonomia catal e fortale-
cimento da Generalitat baseava-se no conito e enfrentamento
com o governo central, s vezes colocado em termos de diver-
gncia com a Espanha (Hargreaves, 2000; Subirs, 1994, p.
35). A perspectiva identitria era colocada por Subirs em ter-
mos das diferentes concepes que Maragall e Pujol tinham so-
bre a catalanitat e seu futuro. O primeiro a via como uma
realidade dinmica cujo futuro estava a ser denido. Para o se-
gundo, o futuro seria a atualizao de uma essncia intocvel
(1994, p. 48).
As disputas simblicas entre o governo da Catalunya (a Ge-
neralitat) e o de Barcelona (o Ajuntament), personicadas em
Pujol e Maragall, explicitavam o conito entre foras polticas
ditas de direita e esquerda
15
na Catalunha, acomodadas respec-
tivamente nos espaos rural e urbano. A segmentao resultou
da derrota do PSC nas eleies para o parlamento catalo em
1980, que suscitou uma ateno do partido ao nvel municipal,
ao contrrio, da Convergncia i Uni CiU que tem pouca pe-
netrao nessa esfera (Ferran, nov. 2000, p. 78; Kresl, winter/
spring 1994).
Em funo disso, desde os primeiros governos democrti-
cos, a estratgia poltica da direita caracterizou-se por armar o
patrimnio simblico catalo, como modo de colocar em pauta
a problemtica da autonomia regional e da instaurao da Ge-
neralitat (Subirs, 1994, p. 30). Em termos espaciais, a opo
signicou a implementao de polticas espaciais centradas na
15
Uma denio do socialismo espanhol como social-liberal encontra-se em Fiori,
1997b. Ela assumida por Maragall, que arma: Sou um socialista liberal, porque a
palavra socialismo vem de sociedade, no de Estado (El Peridico, em 26/02/2003. No
stio do PSC: http://www.psc.es/ambit/maragall em 23 de abril de 2003, traduzido).
97
ideia de cluster.
16
Para a esquerda, porm, o problema foi co-
locado em termos materiais. Numa poca de crise econmica,
construir a democracia demandava, na interpretao de seus in-
telectuais, uma melhoria das condies materiais de vida, mais
premente na cidade (Subirs, 1994, p. 30).
17
Os Jogos Olmpicos serviram de motivo para o confronto
e a articulao de interesses entre os dois grupos polticos e su-
as perspectivas sobre a Catalunha. Os desdobramentos foram
diversos. Primeiramente, antes da deciso do Comit Olmpi-
co Internacional COI, e em funo dos clculos de ambos os
lados quanto aos ganhos polticos que os Jogos permitiriam,
deu-se um arrefecimento da disputa entre Generalitat e Ajunta-
ment. No caso de Barcelona, os clculos foram tambm quanto
aos ganhos econmicos relacionados aos repasses da Generalitat
e, sobretudo, do Gobierno central, que participou com a maior
parte dos investimentos necessrios (a nominao de Barcelona
funcionou como uma carta de crdito e mecanismo de arreca-
dao de recursos em outras esferas estatais (Marshall, 1996),
Com a seleo de Barcelona e o incio dos preparativos, a
disputa entre o governo da cidade e o da Catalunha foi inten-
sicada. Rivalizava-se pelos resultados polticos ligados reali-
zao dos Jogos, que cada esfera de governo buscava capitalizar.
No plano discursivo questionava-se a relevncia e relao entre
as diferentes escalas territoriais Barcelona, Catalunha, Espa-
nha , seus governos e nacionalidades (Hargreaves, 2000; Su-
birs, 1994, p. 67; 100; Enric Juliana apud Subirs, 1994, p.
16
Com base no relatrio sobre a Espanha da empresa Oxford Research A/S. Realizado
sob direo de Harald Furre, supra mencionado.
17
Santacana e outros observam que, por deciso da Generalitat (deciso tomada em
1987, efetivada em 1988) foi extinta a Corporaci Metropolitana de Barcelona, orga-
nismo responsvel pelo planejamento em escala metropolitana. Este teria sido um dos
motivos para a adoo do planejamento estratgico em Barcelona, uma tentativa de o
Ajuntament assumir a iniciativa e o controle do processo, antes em poder da Generalitat
(Santacana, 2000, p. 14; ver Marshall, 1996; Marshall, 1990; Subirs, 1994).
98
75-76). Interveio nessa disputa o prprio presidente do Comi-
t Olmpico Internacional, Juan Antonio Samaranch, catalo de
origem, politicamente oriundo do franquismo. Ligado ao setor
imobilirio,
18
teria exercido presso em favor de um maior en-
volvimento da iniciativa privada e de maior controle dos prepa-
rativos por parte do governo central (L. Mauri e E. Juliana apud
Subirs, 1994, p. 72; 57).
As Olimpadas zeram de Barcelona a marca visvel da
aproximao da Espanha democrtica com a Europa. Repre-
sentaram, ainda, a possibilidade de a cidade e a comunidade
autnoma rearmarem sua identidade ao subscreverem o que
representava um acordo tcito de integrao. Contavam com o
apoio do governo central espanhol, para o qual, sob a liderana
de Felipe Gonzlez desde 1 de dezembro de 1981, a armao
da identidade catal em oposio espanhola e sua integrao
com a Europa fortaleciam a unidade e a democracia espanhola,
ao contrrio do separatismo basco, que era percebido como um
risco integridade do Estado espanhol. Desde Adolfo Surez,
alguns grupos nacionalistas, os catales em particular, so vistos
como parte fundamental da sustentao poltica do governo de-
mocrtico, meio pelo qual so atenuadas as presses dos grupos
de maior verve separatista de cada regio (Linz, 1989, p. 242-
243). Assim, pode-se sugerir que o apoio do governo central a
Barcelona deveu-se muito atitude dos catales em seus esfor-
os por autonomia, comparados luta por independncia basca
onde se dava o uso da fora (Hargreaves, 2000, p. 161).
Em sntese, apesar das diferenas poltico-partidrias e ideo-
lgicas entre o governo do Ajuntament e o da Generalitat e entre a
18
Samaranch havia sido presidente da empresa Urbanizaciones Torre Bar, ativa em
Barcelona (F.A.V.B., 1992e, p. 94). Sua ligao com o setor imobilirio ajuda a ex-
plicar o pronto comprometimento e participao de empresrios da construo civil
na Asociacin Barcelona Olmpica 92, quando a candidatura olmpica era formulada
(Subirs, 1994, p. 43; 58, traduzido).
99
Catalunha e a Espanha, os preparativos para as Olimpadas de-
ram a oportunidade para que fossem resolvidas questes da au-
tonomia regional e de unidade do territrio, em uma compo-
sio de interesses aparentemente incompatveis, que resultou,
como num jogo de soma positiva, na caracterizao de uma
identidade multicultural para a Espanha, no fortalecimento da
nacionalidade catal e, sobretudo, para a elite barcelonense, no
desenvolvimento econmico local, na armao da capacidade
de realizao e em sua projeo internacional da cidade, confor-
me colocou um simpatizante:
Barcelona aumentou seu poder. Diante do mundo, tal como disse o
viajado Juan Antonio Samaranch, ofereceu a imagem do nal da ses-
ta.
19
Diante do restante da Espanha, conrmou seu papel de vanguar-
da, sem ofender a solidariedade e o entendimento. Diante da prpria
Catalunha, ergueu-se como a capital mxima, lanando por terra in-
clinaes medievalistas. E diante de si mesma, acaba de demonstrar-se,
de modo convincente, capaz de chegar ao fundo de seus prprios so-
nhos (Arcadi Espada, El Pas, 16/08/92, apud Subirs, 1994, p. 100,
traduzido).
A crise econmica e a questo da participao poltica
As diculdades econmicas pelas quais passava a Espanha,
identicadas como o principal motivo para a transio demo-
crtica e para a nfase no consenso, foram tambm acionadas
com o m de descrever a histria recente de Barcelona e os feitos
que resultaram na adoo do planejamento estratgico. Assim
o zeram os atores que participaram direta ou indiretamente
de sua implantao. Explicavam a crise pelo cenrio econmico
internacional em recesso desde o choque de petrleo, que afe-
tou, embora em diferentes graus e tempos,
20
as economias de
19
Referncia ao m da ditadura franquista.
20
Segundo Forn I Fox (1993), a Espanha experimentou um efeito tardio da recesso
internacional provocada pelo aumento dos preos do petrleo. Sobre as caractersticas
100
todo o mundo. Outros dois fatores tambm contriburam para
caracterizar a crise. Primeiramente, a reestruturao produtiva
em escala planetria e a consequente mudana nos padres lo-
cacionais das empresas que, de acordo com diversos autores, in-
duziram administradores municipais promoo econmica de
suas cidades (Borja, 1995, p. 130; Harvey, 1996a; Borja & Cas-
tells, 1997; Healey, Khakee et al., 1997, p. 4-5; 7). Em segundo
lugar, a simultnea reorganizao do Estado, e os impactos -
nanceiros e poltico-institucionais que, em funo das mudan-
as na administrao pblica, recaram sobre as unidades locais
(Garcia, S., 1991; Healey, Khakee et al., 1997, p. 5).
Alm da recesso e das mudanas econmicas em escala
mundial, que levaram ao declnio setores industriais tradicionais
a partir dos anos 70, Barcelona reconhecida, juntamente com
seu entorno imediato, como uma das principais reas industriais
da Espanha j contava com graves problemas habitacionais e
de infra-estrutura, em funo, sobretudo, do processo de inten-
sa urbanizao ocorrido ainda antes, nos anos 60. Conforme
diversos autores, em 1979, quando o novo governo municipal
assumiu o poder, a cidade encontrava-se em situao de profun-
da recesso econmica (Acebillo, 1994; Subirs, 1994; Borja,
1995, p. 130-131). De acordo com Josep Acebillo,
21
a crise eco-
nmica teve maior impacto nos setores txtil e de servios e re-
sultou em substantivo ndice de desemprego na rea metropoli-
tana (Acebillo, 1994, p. 105; ver Marshall, 2000, p. 309).
Segundo se explicou, tratava-se tambm de uma crise nan-
ceira e organizacional do Ajuntament, que, muito endividado,
tinha poucas possibilidades de realizar investimentos (Subirs,
da crise, conforme explicada no mbito dos estudos urbanos, ver, ainda, Newman &
Thornley (1996, p. 9-26); Healey, Khakee et al., (1997, p. 4-7).
21
Lder da implementao dos preparativos para as Olimpadas. Arquiteto, Acebillo
foi diretor de Projetos Urbanos do Ajuntament entre 1980 e 1987 e do Instituto
Municipal de Promoo Urbanstica S.A. de 1987 a 1993.
101
1994, p. 32; Garcia, S., 1991, p. 497). Alm do mais, no que
diz respeito aos compromissos polticos, o novo governo tinha
diculdade para atender s demandas dos setores populares,
embora elas fossem, conforme Pep Subirs (1994, p. 32),
22
re-
lacionadas a problemas concretos, de fcil soluo (escolas p-
blicas, postos de sade, reas verdes, entre outros).
Apesar de apoiada em dados consistentes e amplamente
aceitos e reiterados, a centralidade atribuda crise econmica
poderia ser relativizada se vericado que as crticas surgidas lo-
go no incio do governo socialista tinham a ver com o processo
de deciso de temas pblicos, mais do que com os efeitos desse
processo. Durante a dcada de 70 e, em particular, no perodo
de transio poltica de 1976 a 1979, aconteceu um fortaleci-
mento dos movimentos sociais urbanos na Espanha (Snchez,
2001; Castells, 1980; 1983; Borja, 1988, p. 19). Estes tiveram
participao fundamental nas campanhas eleitorais de 1979,
quando a esquerda conquistou o poder municipal em todas as
grandes cidades espanholas
23
e, inclusive, determinou a orienta-
o das propostas relativas s polticas urbanas que foram anal
incorporadas pelos grupos que venceram o pleito.
A dimenso poltica da crise era considerada importante pa-
ra a sociedade organizada, que demandava tomar parte nas de-
cises pblicas. No entanto, aps assumir o governo, a resposta
poltica apresentada pela esquerda foi de outra ordem. Assina-
lou a dimenso econmica da crise, de modo que, no mbito
partidrio, trabalhou pela formao de uma frente ampla, orga-
nizada sob o lema Pacto pelo Progresso. Na cidade, empenhou-se
na retrica da participao. Essa era tratada como modo de mo-
22
Pep Subirs foi Coordenador de Cultura do Ajuntament entre 1985 e 1987 e a partir
de 1989, conselheiro da empresa municipal Olimpada Cultural S.A. - OCSA.
23
Aproveitam-se algumas observaes de Manuel Castells, em entrevista concedida
ao autor, em 15 de setembro de 2002.
102
bilizar recursos latentes (Borja, 1988, p. 14) e envolver a socie-
dade na soluo de problemas tidos como insolveis:
Todos tm conscincia da diculdade da herana recebida. Ningum
tem um projeto claro de como sair, de como reverter esse legado. [...]
No surpreende, ento, que os novos gestores municipais demonstrem
uma preocupao pela participao, pela reconstruo da cidade co-
mo uma comunidade. Porque sem a participao e o envolvimento, os
problemas so insuperveis (Subirs, 1994, p. 32, traduzido).
Em contraste com o compromisso poltico assumido com
os movimentos populares, o que se viu que a participao foi
instrumentalizada. Transformou-se num modo de racionalizar
o processo de deciso pblica e de administrar conitos. Tam-
bm se pode armar que a questo da participao foi mini-
mizada. Para tal, destacou-se a natureza dos novos ajuntaments
democrtics (os municpios, nos quais houve as eleies demo-
crticas de 1979), que modicava o panorama poltico, deman-
dando uma reavaliao das anlises de conjuntura e estratgias
dos movimentos sociais:
A constituio dos novos ajuntaments signicou uma crise desse movi-
mento, por conta de um certo esgotamento do ciclo de reivindicaes,
pelo prprio esvaziamento poltico das associaes, como resultado da
constituio dos ajuntaments democrtics e, por m, pelo reconsidera-
o que o movimento deve fazer em face dos novos governos muni-
cipais, j que os diretores e os tcnicos com quem eles discutem hoje,
eram, em muitos casos, antigos membros e velhos lderes de associa-
es de moradores [...], e, de qualquer maneira, membros da oposio
democrtica ao franquismo.
Questionou-se, ainda, a legitimidade dos movimentos or-
ganizados.
24
Conforme Subirs, por exemplo, nos momentos
que antecederam as eleies municipais de 1979, a Federaci
24
Snchez comenta do esforo para associar aos lderes comunitrios a imagem de
ressentidos (2001).
103
dAssociacions de Vens de Barcelona F.A.V.B. apresentou publi-
camente, na forma de um manifesto, um inventrio de proble-
mas, reivindicaes e prioridades de ao para o governo que
viria a ser eleito. O documento assinalaria lucidez do movimen-
to popular quanto ao tratamento da questo urbana e quanto
s exigncias apresentadas. No entanto, segundo o mesmo au-
tor, uma pesquisa de opinio publicada na vspera das primei-
ras eleies municipais democrticas indicava que as questes
especicamente urbanas ocupam um lugar muito secundrio
entre os principais problemas elencados pelos barcelonenses
(que eram de ordem mais geral: delinquncia, terrorismo, ina-
o; Subirs, 1994, p. 32).
A ideia de crise dos movimentos sociais, que prevalecia mes-
mo ao m dos eventos olmpicos, no era endossada por todos
os setores da sociedade. Pode-se armar que era uma representa-
o do grupo que se via politicamente identicado com o gover-
no. De acordo com Lpez, apesar da hegemonia da Barcelona
olmpica, persistiam outras barcelonas, manifestas em prti-
cas sociais e formas de apropriao da cidade que reconstruam
redes ativas de comunicao social (1992, p. 74; Borja, 1988,
p. 21). Do mesmo modo, uma publicao da F.A.V.B. (1992d).
sugeriu que, apesar do pouco espao destinado ao envolvimento
popular nos processos de deciso, havia mobilizao suciente
para garantir uma certa intromisso nesses processos:
Depois de anos de movimento associativo, devemos reconhecer que,
sem o trabalho dirio e voluntrio de muitos homens e mulheres,
sem a luta do movimento associativo, a cidade seria muito diferente
(F.A.V.B, 1992b, traduzido).
Segundo Marshall (1990, p. 316), se houve algum espa-
o de participao democrtica logo aps o m do regime, isso
deveu-se fragmentao caracterstica do processo de planeja-
mento urbano em Barcelona, a despeito das aspiraes de certos
104
atores locais que ansiavam por uma ao ordenada sob uma p-
tica nica,
25
tratado por vrios nveis de governo, com atribui-
es suplementares e recursos diferenciados, e caracterizado por
um conjunto muito diverso de aes oriundas de diferentes in-
uncias ideolgicas.
26
Em suma, a ausncia de espaos institucionais para a parti-
cipao popular foi evidente desde o incio do governo que ha-
via assumido com o compromisso de garantir o envolvimento
dos setores organizados. Passado um ano das eleies de 1979, a
F.A.V.B. elaborou e publicou, em boletim, um balano no qual
critica a falta de informao e dilogo:
realmente difcil uma anlise objetiva da gesto municipal. Funda-
mentalmente, devido situao de falta de informao em que nos en-
contramos. Acreditamos que no h uma poltica de informao, que
no h uma poltica de consulta aos cidados, inclusive temos a im-
presso de que no existe uma poltica municipal elaborada. Em geral,
a cidade, os moradores de seus bairros, no sabemos o que faz a pre-
feitura [ajuntament].
As associaes de moradores, entidades que tm organizado grupos de
cidados interessados em encontrar solues para os problemas da ci-
dade, tm sido, em geral, marginalizadas da atuao municipal. Esta-
mos convencidos de que esse um luxo que no podemos nos permi-
tir (F.A.V.B. apud Subirs, 1994, p. 38, traduzido).
Os Jogos Olmpicos de 1992 e o projeto de cidade
A estratgia do governo socialista, conforme descrita por
Subirs (1994), Acebillo (1994), e outros, se valeu da traduo
do problema poltico em termos econmicos. Em outras pa-
25
O plano estratgico serviu, em tese, para dar unidade a aes dispersas. Porm, foi
acompanhado por nova fragmentao, resultante do estabelecimento de instncias de
deciso (empresas de economia mista, entre outros tipos de instituies) relacionadas
aos Jogos Olmpicos.
26
Ver Marshall (2000, p. 301-303, 314, 316); Newman & Thornley (1996).
105
lavras, a insatisfao foi tomada como expresso de diculda-
des materiais, quando o problema apresentado pelos movimen-
tos associativos e deixado irresolvido pelo Ajuntament foi o da
participao nas decises. Signicou reduzir-lhes a possibilida-
de de tomarem parte na consolidao democrtica (Somos ci-
dados e cidados convencidos de que no podemos nos limi-
tar a votar a cada quatro anos; F.A.V.B., 1992b, traduzido),
o que contribuiu para a recorrncia das demandas, como ca-
ria evidente nas publicaes aps os Jogos Olmpicos (F.A.V.B.,
1992a; COLECTIVO VRICO, 1992). Em defesa da admi-
nistrao de Maragall, Subirs (1994, p. 38, traduzido) disse
que as crticas revelam decepes comuns com relao s reali-
zaes materiais e s diculdades de dilogo entre o poder p-
blico municipal e segmentos da sociedade organizada, mesmo
aqueles que, diferentemente do movimento popular, no so
estruturados[s] em torno das reivindicaes urbanas. Porm, a
nova administrao no insensvel, uma vez que
a prioridade dada pelo Ajuntament desde a metade dos anos 1980 aos
projetos de reabilitao urbanstica dos bairros perifricos no estra-
nha, certamente, a essa insatisfao expressa pelas associaes de mo-
radores nos bairros.
Pensada em moldes materiais, o enfrentamento da insatis-
fao envolveu, na esfera de ao do municpio, a armao da
difcil situao scal encontrada havia poucos recursos nan-
ceiros e diculdades para atender as reivindicaes dos movi-
mentos sociais (Subirs, 1994, p. 35) e a concentrao de es-
foros nos termos de uma poltica orientada, segundo Subirs,
quilo que era considerado possvel de ser realizado, ou seja,
centrada em intervenes urbanas.
Subirs buscou chamar ateno para o fato de que, logo no
incio do governo socialista, j se armava a linha de pensamen-
to que nortearia as aes do Ajuntament: O urbanismo como
106
a ideologia e o mecanismo de reconstruo urbana pelo qual se
privilegia a dimenso da cidade enquanto estrutura fsica e for-
mal (Subirs, 1994, p. 36, traduzido). Conforme esse autor,
entre as dimenses possveis de atuao do governo municipal,
a urbanstica era a mais elaborada e articulada, alm de ter sido
objeto de investimento pblico nos primeiros anos da demo-
cracia. Ela tambm era a mais bvia, por conta dos limites da
competncia municipal. Em funo da incapacidade de se con-
trolar uxos nanceiros em mbito local, ou de tomar decises
polticas de maior impacto, atribuio de outras esferas de go-
verno, na cidade tende-se a fazer do urbanismo um instrumen-
to poltico (Subirs, 1994, p. 36; 53).
Note-se, porm, que havia diculdades para conciliar a
poltica de intervenes urbansticas e a participao popular.
Oriol Bohigas,
27
que ao assumir a Secretaria de Urbanismo dis-
se pretender instaurar o desenho urbano como condio pr-
via para toda atuao neste tema (apud Subirs, 1994, p. 36,
traduzido), julgava que as reivindicaes comunitrias eram um
dado a se considerar, mas no o nico elemento do processo de
deciso (1994, p. 36). Snchez observa que a escolha e localiza-
o de equipamentos e infra-estrutura se deu por critrios fun-
damentalmente tcnicos e precariamente discutidos pelos ato-
res coletivos vinculados populao de cada bairro (2001).
Reduzida, em ltima instncia, a um problema da tcni-
ca aplicada ao espao fsico, o foco nas intervenes urbans-
ticas marcou a ao governamental em Barcelona. Atingiu seu
apogeu na concluso das obras para os Jogos Olmpicos, num
percurso no qual costuma-se apontar uma mudana de rumo a
27
Oriol Bohigas, arquiteto de renome mundial, era diretor da Escuela Tcnica Su-
perior de Arquitectura de Barcelona quando das eleies democrticas municipais
de 1979. Afastou-se em 1980 para tornar-se Secretrio (Delegado) de Servios de
Urbanismo do Ajuntament. A partir de 1984 atuou como assessor do prefeito para
assuntos urbansticos.
107
partir da metade dos anos 80 (Arantes, 2000, Snchez, 2001,
Acebillo, 1994; Augustin, 1995). Num primeiro momento,
as polticas urbanas estavam voltadas para produzir um efei-
to redistributivo
28
e caracterizavam-se por intervenes pontu-
ais, dispersas pela cidade. Foram pensadas para ter o efeito de
uma metstase benigna capaz de alastrar-se pelo tecido urba-
no, recuperando a cidade existente (Busquets, [s.d.]; Acebillo,
1994; Arantes, 2000, p. 52; Snchez, 2001).
O marco temporal do segundo momento se efetivou com
a nominao de Barcelona como sede dos Jogos Olmpicos de
1992. A proposta de sediar o evento j havia sido apresenta-
da em duas ocasies anteriores quando, em 1980, Narcis Ser-
r, prefeito do Ajuntament, em contato com Juan Antonio Sa-
maranch (presidente do COI), comeou a articular uma nova
candidatura. A deciso do COI, ocorrida em 1986, deu incio
a um rigoroso cronograma de trabalho para executar as obras
propostas. A indicao da cidade contribuiria para concretizar o
desejo de integrao europeia (Forn I Fox, 1993; Rojo, 2000,
p. 76; Tomas, 1995) e se expressaria em um substancial conjun-
to de intervenes que mudariam seu aspecto fsico e trariam
elementos de ruptura do espao social (Short, 1999; Montal-
bn, 1992).
Com a expectativa do grande evento, a proposta de inter-
venes pontuais pela qual, a partir dos bairros, se reconstruiria
28
Para Arantes, o fato de Barcelona ter-se tornado uma referncia na temtica urbana
se deve ao xito dessa experincia inicial, de pensar o conjunto da cidade e agir em
termos de intervenes pontuais sem inteno de beneciar as elites locais (Arantes,
2000, p. 52). Segundo Newman & Thornley, as polticas pblicas em Barcelona
voltaram-se, no incio do governo socialista, para a educao das classes mais neces-
sitadas e caracterizavam-se pela participao das comunidades no processo decisrio.
Tal orientao passou a ser secundria a partir de meados da dcada de 80, com a
nfase na estratgia de promoo e busca de investimento e com o envolvimento mais
explcito de uma elite poltica e econmica na denio dessas polticas (Newman &
Thornley, 1996, p. 91; 94-95; ver tambm Marshall, 2000).
108
o tecido urbano cedeu lugar s grandes operaes urbansticas
que apontavam para um grande projeto de cidade. Tratava-se
de intervenes possibilitadas pela participao de um volume
considervel de recursos privados, que exerceria inuncia di-
reta no planejamento urbano local. Situao de franco contras-
te com o incio da dcada de 80, quando as intervenes urba-
nsticas dependiam exclusivamente de investimentos pblicos
(Marshall, 2000, p. 312).
Formao de consenso e liderana
em torno a um projeto de cidade
A denio de um prazo e do calendrio de atividades a se-
rem respeitados e assim de um senso de urgncia
29
que ofus-
cava a dimenso politca das decises envolvidas contribuiu
para uma mudana de rumo das polticas urbanas e, em parti-
cular, do processo decisrio levado a efeito em Barcelona. Do
mesmo modo, a participao ativa de agentes econmicos ca-
pazes de mobilizar recursos signicativos. Tanto um elemento
quanto o outro retiravam do Ajuntament e do alcance dos mo-
vimentos organizados o controle exclusivo do processo de im-
plementao das reformas urbanas relacionadas aos Jogos.
Embora referidas a planos e projetos elaborados sob a li-
derana municipal, o controle das intervenes exerceu-se de
modo difuso depois da criao de um conjunto de empresas e
instituies de capital misto, bem como de conselhos e comis-
ses integrados pelos grupos diretamente interessados no suces-
so logstico e econmico do evento (Ravents, 2000; Snchez,
29
Conforme de Forn i Fox, os Jogos Olmpicos funcionaram como uma fora
motriz a organizar e obter investimento pblico em um curto espao de tempo. Ao
mesmo tempo, a necessidade de concluir os projetos numa data pr-denida suscitou
ecincia e controle na execuo de projetos que no teriam ocorrido em condies
normais (apud Newman & Thornley, 1996, p. 92; ver, ainda, Forn I Fox, 1993, p.
5; Subirs, 1994, p. 61).
109
2001). Aps hipotecar o poder de deciso que lhe fora atribudo,
tornou-se aos poucos evidente a orientao direita do governo
socialista,
30
enquanto a prtica de planejamento urbano na ci-
dade se denia como um processo elaborado por especialistas e
orientado para as elites (Marshall, 2000, p. 307-313-314).
31
Desse modo, o trabalho poltico que possibilitou o mode-
lo Barcelona (Borja, 1995; Maragall I Mira, 2000) baseou-se
numa ampla diviso de poder de investimento e deciso, depen-
dendo, por isso, da armao de um consenso na escala urbana
(assim como se deu na Espanha como um todo) em torno da
dimenso da crise, dos objetivos a serem perseguidos, isto , vi-
sando ao desenvolvimento econmico, e das solues espec-
cas a serem trabalhadas, ou seja, relacionadas com as obras para
a Barcelona Olmpica.
O consenso implicou o ajustamento coletivo a uma viso
mobilitzar energies i cohesionar voluntats, segundo Subirs
(1994, p. 58) , de forma a colocar em sintonia os diversos ato-
res e permitir-lhes agir de modo sincronizado nos mesmos proje-
tos, sem a necessidade de constantemente se deterem na reviso
de princpios, meios e objetivos das atividades em andamento.
A noo era, portanto, muito ampla, e se referia ao consenso en-
tre fraes de capitais, ao consenso entre empresariado e gover-
no, s diferentes agncias governamentais, aos funcionrios p-
blicos ou ainda ao consenso entre cidados. Desenvolveu-se a
partir da a noo de patriotismo de cidade, tratado por Forn
I Fox como elemento-chave para o estabelecimento de bases
de cooperao pblico-privada e para a difuso do pensamento
estratgico entre os diversos agentes econmicos e sociais da ci-
30
Mudana de rumo que foi percebida inclusive por autores sem preocupao pro-
priamente poltica, como Newman & Thornley (1996).
31
Marshall observa que a participao popular foi restrita a certos grupos: em grande
medida, o processo foi conduzido por uma aliana especcas da elite, alguns vereadores
com alguns especialistas em economia e em negcios (Marshall, 2000, p. 307).
110
dade (Forn I Fox, 1993, p. 6; Borja & Castells, 1997).
32
Co-
mo se v, o consenso seria no apenas o resultado, mas tambm
o meio pelo qual um modo de pensar se difundiria.
A construo do consenso realizou-se em Barcelona pela
armao da crise e pela referncia recorrente aos Jogos Olm-
picos, que funcionaram como elemento mobilizador. De acor-
do com Subirs, o elevado grau de entusiasmo e consenso foi
um dos principais aspectos do processo de renovao urba-
nstica quando dos preparativos para as Olimpadas (1994, p.
61). Nos discursos, empregou-se com muita frequncia o ter-
mo iluso, que indicava a mobilizao dos espritos citadinos
e implicava a armao da crena de que vale a pena empres-
tar apoio e investir esforos e recursos na consecuo dos Jogos
(Subirs, 1994, p. 58). Assim, para Narcs Serra,
um pas que tem dois milhes de habitantes necessita de iluses []
os Jogos Olmpicos podem ir nessa direo (apud F.A.V.B., 1992d).
Do mesmo modo, para Maragall, as Olimpadas so,
uma iluso de futuro que todos os barcelonenses compartilham e que
nos projeta com fora para uma srie de realizaes em dez anos, que
podem ajudar a estruturar denitivamente a nossa cidade metropoli-
tana com uma qualidade urbana que hoje ela no possui (Pasqual Ma-
ragall apud Subirs, 1994, p. 46, traduzido).
No que dizia respeito ao empresariado, a formao do con-
senso dependia da sinalizao de comprometimento do poder
pblico municipal com um projeto. A postura e coerncia da
municipalidade tornariam possvel diminuir as tenses internas
e a incerteza ou melhor, deslocava-a para o ambiente interna-
cional , o que permitiria aos investidores avaliar como menor
o risco de seus investimentos. Alm da dimenso simblica, es-
sa sinalizao se dava concretamente por meio das operaes
32
Para uma anlise crtica do patriotismo de cidade ver Vainer (1999a).
111
urbanas que mobilizavam um volume signicativo de capitais,
a princpio fora do alcance dos capitalistas locais, e que, encon-
travam-se unidos em prol de aes pelo desenvolvimento (Mar-
shall, 1996, p. 148).
Segundo Ravents, Maragall concebia a ao da prefeitura
como a de um luzeiro, num momento quando prevaleciam as
brumas da crise e do pessimismo:
J no ano de 1986, em um ambiente de crise econmica, Pasqual Ma-
ragall apregoava a importncia dos ajuntaments como geradores de ri-
queza [...]. Defendia que os ajuntaments democrticos, que eram um
agente econmico indiscutvel, podiam e tinham de atuar como bons
gestores e bons empresrios, precisamente em um momento quan-
do se deveria dissipar o ambiente de crise econmica que se respirava.
Maragall elogiava os empresrios catales por haverem compreendido
o papel do municpio de Barcelona como promotor de projetos de in-
teresse geral e por envolverem-se com um projeto mobilizador como o
dos Jogos Olmpicos, projeto este que atuaria decisivamente contra o
pessimismo social que prevalecia naquele momento (Ravents, 2000,
p. 11, traduzido).
Pode-se ver que o trabalho de formao de consenso em
Barcelona se apoiou no remetimento gura de um lder, na
armao de sua viso e capacidade de comando e em sua iden-
ticao com a cidade. Procurava-se, desse modo, colocar de
forma racionalizada a experincia individual que atestava uma
liderana excepcional de Maragall:
A liderana um elemento-chave para todos os processos de ativa-
o econmica ou social. Pode surgir de campos muito diversos: do
mundo poltico, de uma instituio como a Cmara de Comrcio, de
um conjunto de empresrios algo que os norte-americanos deno-
minam business community , de alguma personalidade muito forte,
etc. No caso de Barcelona, o impulso para a transformao e dinami-
zao da cidade correspondia ao Ajuntament e, mais concretamente, a
uma personalidade to singular como a de Pasqual Maragall, prefeito
[alcalde] durante um longo perodo de 15 anos, sobre os quais existe
112
um amplo consenso em consider-los como anos de ouro da histria
de Barcelona (Ravents, 2000, p. 17, traduzido).
Nas palavras de Subirs,
[...] o toque pessoal de Maragall ser decisivo em muitos aspectos.
Tanto por sua ndole como por sua formao e experincia prossio-
nal, Maragall signicar, eventualmente, uma inexo muito impor-
tante no processo de reinveno de Barcelona (Subirs, 1994, p. 45,
traduzido).
Segundo Jordi Borja,
[...] sem a liderana do prefeito Pasqual Maragall, que desde 1982 est
frente da cidade, dicilmente se teria conseguido conciliar essas for-
as e gerar as iluses coletivas que tornaram possvel a mudana (Bor-
ja, 1995, p. viii, traduzido).
Para Manuel Castells,
dicilmente encontraremos uma resposta positiva se no h uma lide-
rana personalizada e, em muitos casos, a gura dos prefeitos decisi-
va. Entre as cidades citadas, Lisboa, com Sampaio, e Barcelona, com a
emblemtica gura de Maragall, so bons exemplos (Castells & Borja,
jul. 1996, p. 156, traduzido).
Recorrentemente procurou-se armar a unissonncia per-
mitida pela aluso s Olimpadas e fez-se referncia a um esp-
ritu del 92,
33
recuperao de conana, ao entusiasmo,
participao, isto , ao envolvimento voluntrio (envolvi-
mento na campanha de voluntrios olmpicos) e conscin-
cia cidad (Subirs, 1994, p. 58; 61). Ressaltou-se que o con-
senso era um efeito positivo do argumento olmpico, resulta-
do suplementar, de mbito social e mental, alm dos benefcios
econmicos (efeito que responde de forma direta ao problema
da participao poltica).
33
El Peridico, editorial em 18 de outubro de 1986; apud Subirs, 1994
113
A disposio emocional foi chave no processo de formao
de consenso e mobilizao em Barcelona. A ideia de sentimen-
to, usada por vrios apologistas (Ravents, Subirs), somava-
se de conana, entusiasmo, envolvimento. Todas reme-
tiam a uma mesma atitude mental, que antecede a reexo, e
que seria compartilhada pelo conjunto de citadinos. Essa com-
preenso revelava a expectativa, para usar as palavras de Raven-
ts, de [...] una transformaci psicolgica important (Ravents,
2000, p. 17).
Dessa forma, embora a participao, sobre a qual foi cons-
truda a plataforma poltica da esquerda, tivesse espao restrito,
a retrica da participao, um dos pilares da poltica governa-
mental, ganhava concretude na medida que o consenso se es-
tabelecia, produto de uma retroalimentao: a recorrente ar-
mao da existncia de um amplo consenso social exerceu um
efeito sobre a realidade, efeito de teoria, ao transformar a repre-
sentao que alguns fazem do mundo social e possibilitar pr-
ticas sociais em conformidade com a representao transforma-
da (ver Bourdieu, 1981, p. 73). De acordo com Subirs, havia
a percepo generalizada de que a contribuio dos Jogos no
se relacionava apenas ao inuxo de recursos nanceiros, mas ao
grau de concordncia e comprometimento poltico que se con-
seguira alcanar (Subirs, 1994, p. 61).
Esse sentimento de unidade efetivou-se por meio de inves-
timentos elevados de companhias criadas para os Jogos (Aran-
tes, 2000, p. 56; Lpez Sanchez, 1993), bem como pelo com-
prometimento da mdia, com eles entusiasmada, segundo
Subirs (1994, p. 61). A continuada reiterao da proximidade
dos Jogos e dos benefcios que adviriam, alm da transforma-
o urbana que eles suscitam, operavam como mecanismo de
ajustamento de subjetividades (Guattari, 2001, p. 15; ver, ain-
da, Lpez Sanchez, 1993, Montalbn, 1992).
114
Como modo de garantir maior rapidez na tomada de deci-
ses e uidez na implementao daquelas j tomadas, a forma-
o de consenso uma tcnica de governo. Porm, pode-se ar-
mar tambm que a ideia de consenso e, por conseguinte, a de
crise dos movimentos sociais em Barcelona, eram representa-
es de um grupo organicamente ligado ao governo da cidade,
relacionadas sua estrutura interna e aos elementos que lhe ga-
rantiam unidade. Os parmetros e fundamentos da tcnica po-
dem, assim, ser encontrados ao atentar-se no carisma atribudo
a Pasqual Maragall.
34
efeitos do espao social
Nascido em janeiro de 1943, Pasqual Maragall formou-se
em Direito e Economia pela Universitat de Barcelona. Especiali-
zou-se em Economia Internacional e Economia Urbana na New
School for Social Research (Nova York, EUA)
35
e fez o doutora-
do em Cincias Econmicas na Universitat Autnoma de Barce-
lona, onde lecionou Teoria Econmica entre 1970 e 1971 (pro-
fessor auxiliar) e Economia Urbana, Regional e Internacional,
de 1973 a 1978 (professor adjunto). Fundador do PSC durante
a transio e membro do Comit Central do PSOE, trabalhou
como economista da Secretaria de Urbanismo do Ajuntament
(funcionrio desde 1965) e participou na elaborao do Pla ge-
34
Snchez j havia notado com especial clareza algumas das caractersticas da imagem
de Pasqual Maragall. Entretanto, numa perspectiva oposta quela aqui elaborada, res-
saltou que a opacidade desta imagem impedia enxergar o conjunto de atores partcipes
do processo de transformao urbana em Barcelona. Nas palavras dessa autora, h em
torno ao alcalde uma aura mitolgica que, ao ser erigida junto ao efeito Maragall,
contribui para velar e comprometer a compreenso do complexo conjunto de atores
polticos e econmicos que participaram do campo de poder capaz de levar adiante o
ambicioso projeto de renovao urbana para as olimpadas (Snchez, 2001).
35
Segundo Marshall (1996), Maragall teria estudado com David Harvey em Bal-
timore.
115
neral metropolit, antes de ser nomeado secretrio (1979-1982),
primeiramente de Organizao e Reforma Administrativa, de-
pois da Fazenda, at tornar-se battle,
36
em 1982. A trajetria
37
prossional e poltica de Maragall no apresenta elementos que
indiquem, por si, alguma excepcionalidade. No entanto, como
visto, armou-se com frequncia que o xito da experincia
barcelonense deveu-se sua grande capacidade de liderana,
38
explicada como resultado de um conjunto de talentos por ele
possudos. Conforme Subirs:
[...] Um expert em temas urbanos, um velho militante de esquerda,
conhecedor da Barcelona trabalhadora e popular, veterano funcion-
rio municipal, e, last but not least, membro de uma das famlias que
melhor encarnam a complexidade e a dinmica da vida econmica,
poltica e cultural da Barcelona moderna. As ideias de Maragall sobre
a cidade so complexas e articuladas, de forma alguma improvisadas
(Subirs, 1994, p. 45, traduzido).
Em outro trecho, Subirs continua sua apologia de Maragall:
Ao longo de sua primeira campanha eleitoral, poucos meses depois de
substituir Narcs Serra na prefeitura, Maragall anunciou j com clareza
a sua viso de Barcelona, uma viso na qual combinado um conheci-
mento profundo da cidade com uma audcia pouco comum para for-
mular e lanar ideias globalizadoras e projetos imaginativos (Subirs,
As qualidades atribudas a Maragall diziam respeito s dis-
posies do grupo que as atribuia, investindo-o de uma auto-
ridade carismtica, justamente porque se reconhecia em seus
atributos. A competncia tcnica e a perspectiva instruda,
36
Outro termo catalo para prefeito.
37
Informaes obtidas no stio do PSC: www.psc.es/ambit/maragall/documents e
em F.A.V.B., 1992c
38
Na Espanha da transio, uma semelhante imagem social, resultado de um culto
de personalidade nas campanhas, era atribuda a Felipe Gonzlez, segundo descreve
Linz, 1989, p. 258-260.
116
crtica, sensvel e, em termos polticos, associada esquer-
da eram mais que predicados. Constituiam princpios classi-
catrios (com respaldo na realidade objetiva), que conferiam
unidade s experincias comuns e permitia-lhes distinguirem-
se das elites polticas nacionalistas ou daquelas ligadas ao pas-
sado franquista.
Nesta linha, ao se examinar os principais nomes ligados ao
prefeito
39
percebe-se, em primeiro lugar, que eram homens de
uma mesma gerao
40
nuestra generacin, la de 1960 , al-
guns que participaram dos movimentos polticos do incio dos
anos 60, como Jordi Borja (1941), ligado ao Partido Comunis-
ta, e Maragall (1942), Narcs Serra (1943) e Manuel Castells
(1942), militantes da Front Obrer de Catalunya FOC, sobre a
qual este ltimo apresenta alguns detalhes:
Pasqual e eu ramos de um grupo poltico muito especial, chamado
Frente Obrero de Catalunya - FOC. E, como diziam os comunistas,
na verdade tnhamos apenas um trabalhador [obrero], que saa a pas-
sear aos domingos, mas o correto no que ele saa a passeio no do-
mingo, mas que s tnhamos um. [...] Esse FOC, que pouco tempo
depois se tornou um dos elementos fundamentais do Partido Socialis-
ta da Catalunha, da vem um pouco da minha ligao histrica com
o socialismo espanhol, socialismo catalo, no tanto o espanhol. Mas
esse FOC foi algo bastante interessante, porque, em geral, era um gru-
po de estudantes e intelectuais, com alguns trabalhadores sindicalistas
catlicos. Tnhamos mais do que um, verdade, mas era, sobretudo,
39
Em funo da disponibilidade dos dados, tratou-se de Jordi Borja, Manuel Castells
e, pelo fato de estarem envolvidos no processo de transformao em modelo da expe-
rincia de Barcelona, de alguns dos autores da coleo Modelo Barcelona Cadernos
de Gesto: Francesc Santacana, Francesc Ravents. A nica referncia feminina en-
contrada, Pilar Solans, economista, s comeou a trabalhar no Ajuntament em 1991
(responsvel pela rea de nanas).
40
Conforme observa Linz, quando discute o papel dos jovens: rei Juan Carlos (nas-
cido em 1937), Adolfo Surez (1932) e Felipe Gonzlez (1942): A transio para a
democracia tambm foi uma revoluo de gerao que deveria dar ateno queles
que ainda queriam ver a sociedade espanhola, a poltica e a nova democracia luz dos
conitos dos anos 30 (Linz, 1989, p. 250).
117
o sindicalismo catlico radical [...]. (Manuel Castells, em entrevista ao
autor, em 15 de setembro de 2002, no Hotel Caesar Park, Rio de Ja-
neiro, traduzido).
41
Universitrios e intelectuais, numa poca em que parcela
signicativa da populao economicamente ativa espanhola era
iletrada e outra, minscula, possua curso superior, o grupo que
contribuiu para formar a base do PSC era de origem social re-
lativamente privilegiada.
42
No entanto, a opo pela economia
so economistas Narcs Serra, Pasqual Maragall, Francesc Ra-
vents, apontado como responsvel pela ideia de planejamen-
to estratgico na cidade, e seu coordenador executivo, Francesc
Santacana , quando eram valorizadas as carreiras ligadas ao
Direito, revela mais um detalhe da condio social
43
e das pos-
sibilidades que esse grupo encontrava poca franquista. Possi-
bilidades limitadas de investimento de seu capital acumulado,
sobretudo capital cultural.
Pode-se falar de um grupo, no apenas em funo das pro-
priedades comuns de seus integrantes, mas tambm pela exis-
tncia de relaes durveis, constantemente atualizadas por
trocas, materiais ou simblicas, nas quais eles rearmavam o re-
conhecimento dessas propriedades, da relativa homogenia do
conjunto e das condies de existncia como grupo.
44
Assim,
41
Castells comenta um prefcio onde Maragall faz referncia a si prprio, a Castells
e a Borja (Maragall I Mira, 1988).
42
Castells, um dos poucos identificados que, como Maragall, cursou Direito e
Economia, entendia que a carreira de advogado era a que permitia imediata insero
prossional: levava aos nveis elevados da burocracia espanhola (Manuel Castells,
em entrevista ao autor, em 15 de setembro de 2002).
43
O pai e a me de Castells eram servidores pblicos, sendo que seu bisav foi o
ltimo presidente do Tribunal Supremo Colonial das Filipinas, que era o Tribunal
Colonial Espanhol (entrevista ao autor, em 15 de setembro de 2002). Maragall
apontado como de origem pequeno-burguesa (F.A.V.B., 1992c).
44
De acordo com Bourdieu, a troca transforma as coisas trocadas em signos de
reconhecimento e, mediante o reconhecimento mtuo e o reconhecimento da inclu-
118
se a relao com Maragall se expressava, recorrentemente, pela
assero de sua capacidade de liderana, este por sua vez atuali-
zava essas relaes ao indicar seus pares s diversas posies no
Ajuntament ou empresas de capital misto,
45
ou ainda atravs
dos elogios e modos de apresentao de sua equipe, que rear-
mabam o que caracterizava e distinguia o grupo.
No prefcio a um livro de Borja, por exemplo, Maragall
distanciou-se de sua posio de procurador para salientar no ho-
menageado e, dessa forma, em si e em todo o grupo Polti-
ca y ciudad [] es para Jordi Borja, como para m y todo nues-
tro equipo, casi una obsesin , aquilo que denia e reavivava o
grupo e, por conseguinte, consolidava-o em sua posio: a ex-
perincia originria comum, de luta poltica, revolucionria, a
prtica intelectual, porm comprometida com a ao, orientada
esquerda, numa perspectiva universal, e last but not least, o
apelo ao nome de famlia, que como para Maragall, servia co-
mo garantia de anidade imemorvel com a cidade, territrio
do grupo e centro de seus interesses:
Jordi Borja foi, de nossa gerao, a de 1960, quem melhor combinou
ao e reexo. Manolo Castells que comeou, como todos, escreven-
do na revista Forja, da Faculdade de Direito de Barcelona, e passou
por uma etapa revolucionria considervel, optou prontamente pela
atividade universitria. A mim mesmo, aqui o leitor me tem, limitan-
do a atividade de minha pena ao prefcio, ao discurso e, sobretudo,
assinatura de papelada.
Jordi, em troca, estava ali quase sempre. Em 61 se salvou da cadeia
por um triz. Quando do Pinochetazo de 1973, salvou a vida de mais
so no grupo que ela implica, produz o grupo e determina ao mesmo tempo os seus
limites, isto , os limites alm dos quais a troca constitutiva, comrcio, comensalidade,
casamento, no pode ocorrer. Cada membro do grupo encontra-se assim institudo
como guardio dos limites do grupo (Bourdieu, 1999a).
45
Notar que as indicaes a determinados cargos, os convites para o trabalho conjunto,
as referncias elogiosas, as citaes e referncias bibliogrcas so alguns dos modos pelos
quais se efetivam as trocas materiais e simblicas entre agentes menores de um grupo.
119
de um. Em 68, em Paris, tambm estava. Na transio democrtica es-
panhola, tambm. E, contudo, nunca deixou de escrever e conferen-
ciar. Principalmente sobre poltica e cidade.
Poltica e cidade, o que na realidade uma tautologia, so para Jordi
Borja, como para mim e toda nossa equipe, quase uma obsesso.
Ningum nos pode tirar da cabea que o que se havia chamado de cri-
se do Estado do Bem-Estar, alm das receitas frvolas da direita que
j se v aonde levam , deve buscar uma sada na prioridade cidada-
nia como condio e foco.
Isso o que Borja, que talvez no em vo descenda por nome do pas
que se chamou das 100 cidades, explica melhor que ningum (Mara-
gall I Mira, 1988, traduzido).
46
O processo de socializao poltica, vivido de modo inten-
so durante o curso universitrio, parece ter contribudo para a
coeso do grupo e facilitado a reativao de relaes, inclusive
para os que foram exilados (Jordi Borja, Manuel Castells, entre
outros). Somado ao envolvimento com os movimentos popula-
res, pretendido ou efetivamente realizado, durante e aps o m
do regime, este sentimento de pertena os autorizava a falar em
nome da cidade, com a qual pensavam se confundir.
Essa indistino foi um dos elementos que deu sentido
concesso feita a Maragall para a mobilizao dos recursos, ou
seja, do capital social do grupo. De ilustre famlia local seu
av, Joan Maragall, poeta e conhecido intelectual, seu pai, Jordi
Maragall i Noble, senador socialista , e portanto dispondo de
um volume signicativo de capital social herdado,
47
objetivado
46
Deve-se ressaltar que o pas conhecido como das 100 cidades a Itlia, enquanto
o nome Borja de origem aragonesa.
47
Em relao aos demais agentes, como o caso de Castells, que inclusive de outra
regio (Castela-La Mancha) o que evidencia a estrutura desigual de distribuio de
capital social no grupo. Ferran nota que parte signicativa dos prefeitos catales do
ps-franquismo viveu processo de socializao poltica no seio familiar (Ferran, nov.
2000, p. 80-81).
120
em um sobrenome reconhecido, que lhe aumentavam as chances
de se fazer conhecer e consolidar relaes a princpio incipientes,
Maragall era, num certo sentido, a personicao da cidade na-
quele perodo, aspecto que ele prprio pareceu admitir, ao desta-
car, de seu portfolio, aquela espcie de capital mais valorizada
48
e
adequada para garantir legitimidade no exerccio do mandato:
Sou lho de uma cidade e de uma famlia que se assemelham. Eu sou
um lho devoto e perdidamente apaixonado. Eu no tenho nenhum
outro ttulo alm desta procedncia (Maragall, discurso de posse em
1982, apud Subirs, 1994, p. 45).
As representaes a respeito do consenso e da liderana de
Maragall, relacionadas, como se viu, s condies particulares de
existncia comum, eram elementos pelos quais o grupo tomava
forma objetiva. O mecanismo foi explicado por Durkheim, pa-
ra quem as representaes coletivas so expresso da realidade
vivida por um grupo (1996, p. XVI).
A correspondncia entre a representao de um grupo e a
estrutura de distribuio de seu capital contribuia para caracte-
rizar essa repartio como um fato natural, conforme Ravents
expressou com relativa clareza, ao referir-se a um estado pr-re-
exivo de conscincia trata-se de um sentimento quando
buscou uma explicao para a liderana de Maragall:
O papel mais signicativo da liderana de Pasqual Maragall foi fa-
zer lder toda a cidade. No fcil express-lo, porque se trata de
um sentimento. Pasqual Maragall deniu umas ideias e contou com
48
Conforme observa Bourdieu, [...] a reproduo do capital social tambm tributria
do trabalho de sociedade [...]. O rendimento desse trabalho de acumulao e manu-
teno do capital social tanto maior quanto mais importante for esse capital, sendo
que o limite representado pelos detentores de um capital social herdado, simbolizado
por um sobrenome importante, que no tm que relacionar-se com todos os seus
conhecidos, que so conhecidos por mais pessoas do que as que conhecem e que,
sendo procurados por seu capital social, e tendo valor porque conhecidos (cf. eu
o conheci bem), esto em condio de transformar todas as relaes circunstanciais
em ligaes durveis (Bourdieu, 1999a).
121
uma equipe de pessoas que creram em sua proposta, contriburam pa-
ra concretizar algum dos mil aspectos do projeto e se sentiram lderes
ao mesmo tempo. Este clima tambm contagiou muitas instituies e
muitos cantos da cidade. O efeito mais positivo foi que por todo lugar
apareceram lderes para projetos especcos, fossem eles pblicos, pri-
vados ou mistos. Havia-se conseguido passar a liderana pessoal para
a equipe-lder e para a cidade-lder. Era uma transformao psicol-
gica importante. Muitos se sentiam lderes, toda a cidade se sentia l-
der de um projeto ambicioso em que cada um participava (Ravents,
Ravents inverteu o sentido, e, assim, menosprezou o pro-
cesso eleitoral pelo qual se escolheu o prefeito. No Maragall
quem foi feito lder, foi a fora da liderana pessoal de Mara-
gall que contagiou a equipe, atingiu a cidade e assegurou a to-
dos um papel importante, num projeto ambicioso. Como um
demiurgo, Maragall fazia a cidade.
49
o trabalho intelectual: produzir um modelo
As mudanas e intervenes foram acompanhadas de in-
tensa produo intelectual que, inicialmente, visava dar sentido
s decises, depois legitimidade s prticas e, por m, tornou-
se um modelo a ser difundido.
A nfase na razo econmica
A institucionalizao democrtica juntamente com o esforo
de armao da identidade catal e da disputa entre Ajuntament
49
Borja & Castells propem hacer ciudad en los nuevos espacios urbano-regionales
(p. 363, p. 185). O fazer cidade obra do governo local, que deve dar respostas
ecazes aos novos desaos que o local enfrenta, o que implica um conjunto de aes
deliberadas para ampliar o mercado de trabalho (atravs da gerao de produtividade
e competitividade econmica), segurana e integrao social, sustentabilidade e go-
vernabilidade (Borja & Castells, 1997, p. 185; 261; 363).
122
e Generalitat; a elaborao da temtica da crise em parte co-
mo meio de enfrentar as demandas por participao poltica
, os recursos materiais que vieram a concorrer para a realiza-
o dos Jogos Olmpicos, foram alguns dos elementos que con-
triburam o aparecimento de novos atores, acompanhados por
um trabalho poltico de formao de consenso caracterizam um
contexto muito particular para a adoo do planejamento estra-
tgico em Barcelona.
Naquilo que diz respeito economia, por exemplo, Santa-
cana (2000, p. 12-13) notou que um nou clima econmic fez-
se sentir em meados da dcada de 80. Comeava-se a sair dos
efeitos do choque de petrleo do incio da dcada anterior, a Es-
panha havia aderido Comunidade Europeia em 1985, o que
sinalizava boas perspectivas para o pas em geral e para Barcelo-
na em particular, uma vez que esta fora designada em 1986 se-
de dos Jogos Olmpicos.
Essa anlise, porm, abria espao para uma reelaborao da
temtica da crise, segundo a qual se colocavam diante da mu-
nicipalidade novas questes do mbito da economia. Estas re-
sultavam dos efeitos negativos dos novos processos produtivos
e viriam a mobilizar o Ajuntament e, particularmente, seus eco-
nomistas. Reelaborada ou no, importante lembrar, como fez
Forn I Fox, que a noo de crise fundamental: Se no h
conscincia de crise, dicilmente se pode alcanar um consenso
pblico-privado que seja operacional (1993, p. 11).
A anlise sobre o mundo da produo constitua uma das
bases para a iniciativa de planejamento estratgico em Barce-
lona que, ao contrrio de So Francisco (EUA), foi do Ajunta-
ment. S posteriormente outros atores se envolveriam, marcada-
mente atores econmicos (Ravents, 2000, p. 45; ver Marshall,
1990, p. 28).
Os trabalhos do Pl Estratgic Barcelona 2000 foram inicia-
dos em 1987, sob a direo de Francesc Ravents (rea de Eco-
123
nomia i Empreses). A proposta foi apresentada imprensa em 9
de dezembro daquele ano. Os motivos destacados, segundo des-
creve Santacana, foram o apoio aos preparativos para os Jogos
de 1992 e o interesse na extenso de seus efeitos at 2000. Bus-
cava-se um instrumento para perpetuar o dinamismo (impuls)
e o desenvolvimento econmico da cidade e manter sua mobi-
lizao crear un estat desperit de progrs, dillusi, de consens i
dacci a partir dobjectius comuns dinters general (Santacana,
2000, p. 16). O plano foi aprovado em 19 de maro de 1990
50
e nele se deniu por objetivo central:
Consolidar Barcelona como metrpole empreendedora europeia, com
uma forte incidncia na regio em que est situada, com uma qualida-
de de vida moderna, socialmente equilibrada e fortemente arraigada
na cultura mediterrnea.
A armao do planejamento estratgico como principal
instrumento de poltica urbana, em substituio ao urbanis-
mo pontual do primeiro momento, assinalava a fora do pensa-
mento econmico. Ressaltava, tambm, a prevalncia do habitus
disciplinar do economista, atento espacialidade da produo e
ao dos agentes econmicos, onde at ento prevalecia o do
50
Entre abril e junho de 1988 deu-se a organizao preliminar do Conselho Geral,
do Comit Executivo e do escritrio de coordenao (Segundo Moura, a proposta
de elaborao do plano foi rmada em maio daquele ano; Moura, 1997). Em 2 de
novembro de 1988 aconteceu a reunio de constituio do Conselho Geral do Pla-
no; entre julho e dezembro de 1988 trabalhou-se o diagnstico. No ano seguinte, as
atividades foram distribudas pelas comisses tcnicas e, entre dezembro de 1989 e
fevereiro de 1990, foi feita a redao do plano (Alonso, 2002; ver, ainda, Santacana,
2000; Ravents, 2000). A partir de 1992 houve uma avaliao do plano, tendo sido
vericado o pouco progresso nos objetivos sociais. At 2000 o plano foi revisado
duas vezes, do que resultaram o II Plano Estratgico, de 1994, que tinha por objetivo
acentuar a integrao da rea de Barcelona na economia internacional para garantir
seu crescimento em termos de progresso econmico, social e de qualidade de vida,
e o III Plano Estratgico (1999), no qual props-se que a Regio Metropolitana de
Barcelona deve consolidar sua posio como uma das regies metropolitanas mais
importantes da rede europeia de cidades [...].
124
arquiteto (Marshall, 1990, p. 306; 312; 316). Conforme ates-
ta Manuel De Forn I Fox, o plano estratgico de Barcelona
apoiou-se na situao territorial previamente existente, relacio-
nada s decises tomadas em vista dos Jogos Olmpcos, para
ento, completar o modelo fsico com um modelo de quali-
dade de vida, de competitividade e de adequao dos recursos
humanos s mudanas nas formas da produo (Forn I Fox,
1993, p. 9)
Santacana, em sua retrospectiva da experincia barcelonen-
se (Santacana, 2000), explica que a mudana de orientao que
atribuiu maior peso razo econmica se realizou, pois as ne-
cessidades mais urgentes j haviam sido supridas em nais da
dcada de 80. Isso possibilitou a denio dos novos objetivos,
que dependiam de uma aproximao com o setor privado. Se-
gundo esse autor, como at ento no se concebia um grande
envolvimento do municpio em questes que no fossem as re-
lacionadas administrao pblica stricto sensu, o envolvimento
com as questes econmicas e as relaes com o setor privado
eram tmidas, praticamente inexistentes. A nova perspectiva so-
bre a crise inaugurou, portanto, o perodo de participao mais
explcita do empresariado nas decises do Ajuntament:
Uma vez cobertas as necessidades mais urgentes para a cidade duran-
te o terceiro mandato do ajuntment democrtico, de 1987 a 1991, os
novos objetivos comearam a ganhar corpo. Um deles era estabelecer
melhores relaes com o tecido econmico e empresarial com o qual
havia um desconhecimento ou uma ignorncia mtuos, alm de uma
certa desconana. O alcalde Pasqual Maragall estava consciente de
que, sem contar com a participao ordenada dos setores pblico e
privado, seria difcil de a cidade poder xar novos marcos que fossem
alm da cobertura das necessidades do momento. Nesse sentido, a no-
meao olmpica proporcionou um incentivo decisivo para impulsio-
nar a parceria pblico-privada com a nalidade de garantir o progres-
so da cidade para o dia depois do encerramento dos Jogos Olmpicos
(Santacana, 2000, p. 11).
125
O consenso como participao
Os Jogos Olmpicos permitiram unir a cidade em torno a
um projeto. Contriburam para que se enfrentassem as deman-
das por participao com a proposta de consenso, provendo,
dessa forma, condies para uma plis que estivesse alm da po-
ltica. Indicava, assim, um esforo em duas direes antagni-
cas. Por um lado, articular-se com os agentes econmicos consi-
derados relevantes. Por outro, garantir harmonia social, da qual
dependia a sobrevivncia poltica do governo socialista. Con-
forme Santacana, a ideia de planejamento estratgico desenvol-
veu-se a partir do interesse prvio do Ajuntament em inuir no
futuro da cidade atravs do consenso e da coordenao com os
principais agentes econmicos e sociais (2000, p. 15)
Com o Plano Estratgico, a retrica da participao foi
mantida, sendo apresentada como o diferencial em relao
experincia norte-americana (Santacana, 2000). No entanto,
em Barcelona, participar signicava pactuar e assumir compro-
misso com o plano e com suas aes. Participar tambm s era
possvel a um conjunto denido de atores (Forn I Fox, 1993,
p. 7), de peso econmico, que ocupavam a maioria dos assentos
nos rgos de coordenao do plano Consell General, Comi-
t Executiu e Ocina de Coordinaci (Santacana, 2000, p. 21).
Conforme Moura a nfase que se deu ao PEC em matria de
desenvolvimento econmico levou a que este se constitusse,
majoritariamente, como um espao dos segmentos empresarial
e tcnico/ acadmico mais diretamente relacionados ao tema
(1997; ver tambm Marshall, 1996 e Santacana, 2000, p. 21).
Pode-se, portanto, considerar que o Plano Estratgico em
Barcelona realizava um pacto de elites locais. Segundo Santa-
cana, tratava-se de um meio de gerao de decises que iro
efetivar a viso que os principais agentes econmicos e sociais
tm a respeito do futuro da cidade (2000, p. 9; 19). De acordo
126
com Marshall, constitua uma tcnica de elaborao de alianas
disposio dos socialistas (2000, p. 309). Permitia acomodar
diferentes interesses, armar a unidade dos projetos do Ajunta-
ment e, em funo disso, tornar manifesta a estratgia do gover-
no e sua viso de cidade que, desejava-se, fosse percebida por
investidores externos:
Ao estabelecer uma viso compartilhada da realidade e do futuro, o
Plano ajudou a reduzir tenses prprias das mudanas que se preten-
diam provocar atravs dele.
O Plano congurou uma linguagem comum entre todos os agentes
econmicos e sociais da cidade. Esse , sem dvida, um dos aspectos-
chave de seu xito. Antes do Plano, no se dava uma mensagem comum
sobre a cidade s autoridades competentes em muitas das aes propos-
tas. Com o Plano, conseguiu-se uma cidade na qual todos os atores en-
caixam as suas peas em uma mesma direo. Isso signica dizer que
foi conseguido o desenho de um modelo coerente de cidade muito
perceptvel a partir do exterior (Santacana, 2000, p. 22, traduzido).
O trabalho de codicao
Pode-se armar que antes da elaborao do plano, a abor-
dagem estratgica j estava presente no processo de gesto da ci-
dade. Faltava dar-lhe visibilidade: um nome (Pl Estratgic Bar-
celona 2000),
51
uma metodologia sistematizada (objetivo central,
linhas estratgicas, objetivos especcos, cronograma de ao) e lu-
gares de deciso, institucionalizados na forma de conselhos e
comits. Articulados, esses elementos garantiriam legitimidade
s decises tomadas em subordinao razo econmica e har-
monizariam a imagem inovadora dos socialistas com sua prxis
conservadora.
O Plano Estratgico de Barcelona foi, de fato, posterior aos
projetos que coordenaria. Foi lanado cerca de dois anos aps a
designao de Barcelona como sede dos Jogos Olmpicos. Porm,
51
Desenvolve-se aqui uma ideia esboada por Marshall (1996, p. 152).
127
revelou-se o prenncio de um trabalho de codicao das expe-
rincias da administrao de Maragall, pelo qual se buscou ar-
mar a coerncia e unidade de um conjunto de iniciativas no ne-
cessariamente articuladas, encetadas por agentes muitas vezes sem
vnculos entre si. O modelo Barcelona, cristalizao desse esforo,
um modelo mimtico, a sntese pelo qual a prtica se transfor-
mou em normativa (teoria), forma pelo qual a ideia circulou.
Falar de Barcelona como modelo no novidade. Por aque-
les que pretendem armar e impor o xito de sua experincia,
Barcelona j foi apresentada como un modelo de transformacin
urbana
52
(Borja, 1995), que serviu para inspirar a produo
de uma vasta literatura da qual pode-se destacar a coleo Mo-
delo Barcelona, que, nas palavras de Pasqual Maragall,
busca recolher a experincia de gesto e transformao da cidade nas
ltimas dcadas, tanto para ns como para pessoas de fora que, ao lon-
go desses anos, compartilharam a ideia de que em Barcelona existia um
certo modelo de pensar e fazer a cidade, uma certa experincia que po-
dia servir de referncia ou de inspirao para o futuro de outras cidades
e para nosso prprio futuro (Maragall I Mira, 2000, traduzido).
Num outro texto, em que assinalou as caractersticas do
modelo, Maragall armou:
So combinados na mesma experincia um grande pragmatismo, ava-
lizado pela eccia dos processos adotados e pelos resultados concre-
tos obtidos at agora, e uma fora inovadora, que encontra sua fonte
de energia nos ideais que permeiam tanto o projeto coletivo de cida-
de como os mtodos que se desenvolveram para sua realizao (apud
Borja, 1995, traduzido)
Um modelo, advogam os que os denem como tais, nas-
ce da correspondncia entre um situao determinada, tomada
como problema, e uma resposta a essa situao. Conforme ex-
plica Gonalves:
52
De acordo com Borja, tratava-se de um estmulo para elaborar respostas prprias
(Borja, 1995; p.vii).
128
Ao relacionarem, de forma dual, uma imagem-retrato e uma ima-
gem-modelo, ou seja, ao utilizarem do recurso da crtica modelizado-
ra, a partir do momento que cada defeito enumerado em relao ao
padro vigente contrape-se uma qualidade inversa que se ressalta das
novas concepes propostas, acabam criando uma espcie de oposio
irredutvel que praticamente exclui a possibilidade de solues inter-
medirias (2005; p. 174).
Segundo Moncls (2003), a armao de Barcelona como
modelo se deveu ao entendimento de que se tratava de um caso
exemplar em que um mtodo demonstrou sua eccia. Monc-
ls no questiona o xito do modelo. Sua dvida somente se o
mtodo foi concebido na cidade ou se ela foi apenas o primeiro
lugar onde foi aplicado. Sua resposta que se tratou da capaci-
dade local para adotar, apropriar-se e elaborar snteses originais
das frmulas mais avanadas da cultura urbanstica internacio-
nal (2003).
Transformar uma experincia num exemplo mundial pres-
supe um trabalho de formalizao com vistas a puric-la de
contedos empricos. No caso de Barcelona admitia-se que a
experincia foi exemplar, restando compreender o que a cons-
tituiu como tal. Assim que, o projeto por trs da coleo Mo-
delo Barcelona, conforme explicaram,
visa formalizar o modelo de governo e de transformao urbana de
Barcelona dos ltimos anos e analisar o futuro de Barcelona e das ci-
dades na sociedade do conhecimento (Aula Barcelona Presentaci,
2000, traduzido).
De um modo geral, a concepo de um modelo da prti-
ca implica a identicao de relaes e elementos da realidade,
num processo de sua sujeio a controles lgicos que garantam
ao resultado coerncia interna e relao com o concreto. Uma
prtica , assim, liberada do particular, e sua formulao em
termos de modelo equivale construo do universal. , deste
129
modo, comunicvel. No caso do modelo Barcelona, a seleo
do que constitua o essencial da experincia na cidade foi deter-
minada por uma empatia dos promotores com o processo que
promoviam (e que os promovia).
O resultado no era, portanto, puricado de suas origens,
j que fora presidido pelo que se poderia chamar vcio da au-
sncia de autocrtica. No argumento de que o mundo contem-
porneo pode ser expresso pela dicotomia local-global, pode-se
reconhecer a disputa entre os grupos frente da Generalitat e
do Ajuntament, personicados, respectivamente, em Jordi Pu-
jol e Pasqual Maragall: a ideia de uma Europa e mesmo de um
mundo de cidades (no de pases) evidencia o espao poltico
ao qual os socialistas barcelonenses estavam circunscritos e su-
as estratgias de ampliao desse espao. O mesmo pode ser di-
to quanto proposta de duas capitais para a Espanha ou ainda
armao da indentidade catal em base cvica e no lingus-
tica, dadas s peculiaridades do eleitorado de Barcelona em re-
lao ao da Catalunha rural.
O modo como foi formulado e divulgado o modelo Barce-
lona inverte o senso comum, que ensina a pensar globalmente
e agir localmente. Resulta de pensar na escala local, isto , com
as categorias que emergiram a partir de uma vivncia (sem me-
diaes), e que passaram a ser reproduzidas em outros lugares.
De fato, a difuso do modelo a partir da experincia de
Barcelona ocorreu como um processo de expanso religiosa de
divulgao dos feitos barcelonenses em seus embates contra a
fora do Estado espanhol e as investidas da direita catal. Foi
tambm um esforo de conquista de mercados de consultoria
urbana, ou seja, relacionado especialidade dos tcnicos locais.
Nesse sentido, o modelo Barcelona foi uma das formas de capi-
talizao em cima dos Jogos Olmpicos (ver Forn I Fox, 1993,
p. 12-14).
130
Essa ao, simultaneamente missionria e mercenria, foi
facilitada pelo acmulo de capital social, ou seja, por uma re-
de de relaes sociais estabelecida ao longo do tempo, relaciona-
da s articulaes polticas do grupo, em particular na America
Latina. A difuso do modelo se realizou pela ampla campanha
de marketing que acompanhou a transformao urbana de Bar-
celona e pela ao de instituies internacionais de cooperao,
como o caso do Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico
Urbano CIDEU. Criado com apoio governamental em 1993,
contava com 51 cidades (18 pases) participantes, em 1997.
131
Rio de Janeiro: elites polticas e estratgia
A divulgao da experincia de Barcelona, que resultou nu-
ma srie de planos estratgicos em cidades na Amrica Latina,
teve grande impulso a partir de sua transplantao para o Rio
de Janeiro, graas ao porte e visibilidade desta metrpole.
Encontrava-se na cidade brasileira um campo mais ou me-
nos preparado para a acolhida da ideia, no apenas pela anterior
generalizao do iderio liberal no pas inclusive com tmidas
experincias de reforma do Estado, realizadas medida que se
consolidavam as instituies democrticas no perodo ps-dita-
dura mas tambm porque, ao menos desde 1992, pode-se di-
zer que havia demanda explcita por sua aplicao. Alm disso,
embora as informaes encontradas sejam poucas, houve mis-
ses diplomticas que buscavam estabelecer laos comerciais e
de cooperao com a nova Prefeitura, como foi o caso de Jor-
di Borja, delegado de Relaes Internacionais e Cooperao de
Barcelona e diretor da Tecnologies Urbanas S.A. TUBSA, en-
to uma empresa pblica de consultoria.
O conhecimento da abordagem estratgica e a inteno
de elaborar um plano no Rio de Janeiro precederam o contato
com o grupo de barcelonenses que prestou consultoria ao mu-
nicpio. Os antecedentes do plano evidenciam os elementos
interesses, motivos, conitos, questes que contriburam para
a adoo do modelo e para os ajustes que ele requereu.
agentes na importao da abordagem
estratgica para o rio de janeiro
Devido a uma conjuno de fatores ocorrida nas eleies
municipais de 1992, que o planejamento estratgico foi ado-
132
tado no Rio de Janeiro. Aquelas eleies e seu resultado possibi-
litaram o encontro de trs personagens que, por suas origens e
interesses, viabilizaram o modelo Barcelona na cidade: Carlos
Lessa, que se tornou o primeiro diretor-executivo do plano (de-
zembro de 1993 a abril de 1995); Csar Maia, o prefeito eleito
em 1992, e Luiz Paulo Conde, que foi empossado como Secre-
trio de Urbanismo (posteriormente foi eleito Prefeito Munici-
pal; 1997-2000).
Ao fazer meno desses nomes, procura-se ressaltar o en-
contro, no campo poltico, de trs universos sociais relativa-
mente diferenciados, expressos em questes, representaes e
interesses especcos. Foi pela atuao poltico-partidria que
Carlos Lessa e Csar Maia se encontraram, assim como foi pelo
apoio candidatura de Maia que Conde se envolveu em seu go-
verno. Em suas participaes, cada um deles agregou noo de
planejamento estratgico elementos relacionados com as dispo-
sies incorporadas em suas posies no campo poltico.
Planejamento estratgico como forma de alinhamento
com um projeto nacional
Para Carlos Lessa, o envolvimento com o plano na fase de
elaborao dos diagnsticos
1
permitiu dar vazo a certas aspi-
1
No artigo de Guanais & Fischer (1998), Entre planos, projetos e estratgias, o caso Rio
Sempre Rio, encontra-se um resumo historico do Plano Estratgico do Rio de Janeiro,
cujos principais momentos foram: a eleio de Csar Maia Prefeito da Cidade do Rio
de Janeiro (01/janeiro/1993); o Seminrio Estratgias Urbanas Rio-Barcelona (14
a 22/maio/1993), promovido pela Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (Secretaria
Municipal de Urbanismo, sob a direo de Luiz Paulo Conde), com a presena de
representantes do Ajuntament de Barcelona (Jordi Borja era o representante de Rela-
es Internacionais e Cooperao de Barcelona e diretor da Tecnologies Urbanas S.A.
TUBSA); o acordo Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Associao Comercial
do Rio de Janeiro, Federao das Indstrias do Rio de Janeiro FIRJAN, para a pro-
moo do plano estratgico (22/novembro/1993), que contou com as presenas de
Archer, presidente da EMBRATEL e Borja, representando a TUBSA, entre outros;
133
raes polticas. Economista (1958) nascido em 1936, dou-
tor pela UNICAMP (1976), professor da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (a partir de 1978),
2
quando perguntado sobre
sua orientao poltica,
3
apresentou-se como fundador do MDB
autntico e mencionou sua relao com Severo Gomes e Ulis-
ses Guimares, a quem chamava Dr. Ulisses. Compromissado
com a ala histrica do partido,
4
que armava ser de oposio,
5
Lessa foi um dos coordenadores da campanha de Ulisses Gui-
mares Presidncia da Repblica, em 1989. Por indicao des-
se ltimo, foi feito diretor da rea social do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (1985-1989),
nica funo executiva que mencionou de seu currculo, no qual,
de fato, predominam as atividades acadmicas (alm da UFRJ,
lecionou em cursos da CEPAL, FGV, UNICAMP).
a instaurao do Consrcio Mantenedor do Plano Estratgico da Cidade do Rio de
Janeiro PECRJ (40 empresas e associaes empresariais) e a contratao de TUBSA
e prossionais, que assumiriam a direo executiva do plano (03/fevereiro/1994); a
instalao do Conselho Diretor do PECRJ, presidido pelo Secretrio de Urbanismo,
Luiz Paulo Conde (16/agosto/1994); a instalao, em cerimnia no Palcio Ita-
marati, do Conselho da Cidade, composto por 350 membros (31/outubro/1994);
a homologao do Diagnstico da Cidade do Rio de Janeiro (20/janeiro/1995); a
substituio de Carlos Lessa, ento diretor executivo do plano, por Rodrigo Lopes
(/maio/1995); a homologao do PECRJ (relatrio nal) pelo Conselho da Cidade
(11/setembro/1995).
2
Informaes colhidas nos currculos da base Lattes/CNPq, BNDES e, ainda, em
Monteiro (19 jun. 1994); Pinheiro & Tabak (8 out. 1989); Lessa: poltica do governo
no resolver os problemas (26 set. 1982); Lessa ca no Finsocial (9 abr. 1987).
3
Entrevista realizada em sua residncia, no Rio de Janeiro, em 29 de setembro de
2002.
4
Indicado ao cargo de secretrio executivo do Ministrio do Planejamento no governo
Sarney, Jorge Murad o teria preterido e declarado: Esse PMDB demais (Lessa ca
no Finsocial, 9 abr. 1987).
5
Nas palavras de Lessa, do maior partido de oposio, ao qual perteno (Lessa:
poltica do governo no resolver os problemas, 26 set. 1982). Tambm armou: passei
a maior parte da vida na oposio (Soares & de Frana, 9 fev. 2003).
134
As atividades polticas de Lessa, que se lanou candidato
a vice-governador no Rio de Janeiro em 1990, implicaram a
participao em grupos envolvidos com projetos de desenvolvi-
mento da cidade e do Estado. Assim, quando apresentado te-
mtica da pesquisa, dedicou-se a descrever o contexto no qual
encontrava-se a cidade quando da elaborao do plano, numa
dissertao muito prxima da ideia de perda de centralidade,
apresentada no dcimo captulo de seu livro, O Rio de todos os
Brasis: Uma Reexo em busca de auto-estima (Lessa, 2001).
Para Lessa, a industrializao brasileira perdera o compasso
e, com ela, o Rio de Janeiro. So Paulo era o plo nacional, po-
sio que se consolidou com a transferncia da burocracia para
Braslia. O crescimento dos anos 70 disfarou a perda de posio
relativa. Nos anos 80, porm, a crise era evidente. Desse modo,
havia avaliaes angustiadas quanto ao Rio de Janeiro.
As tentativas de superao tambm fracassaram. Entre ou-
tras, a poltica de cincia e tecnologia dos militares, a que Sa-
turnino Braga teria tentado dar continuidade e a possibilidade
de implantao do terceiro polo petroqumico no governo Mo-
reira Franco, como sada para recuperar o tempo perdido. To-
das foram frustradas, pois a economia brasileira no cresceu.
6
Em suma, a economia da cidade do Rio de Janeiro encontra-
va-se estagnada e as iniciativas para fugir da crise passavam pela
elaborao da temtica da crise, fundamental para dar suporte a
novas formas de ao, o que Lessa deixou evidente em diversas
ocasies. Para ele, a crise econmica local tinha um componen-
te poltico, podendo ser explicada, entre outros motivos, pela
incapacidade de a elite carioca exercer presso poltica capaz de
atrair recursos pblicos disponveis na esfera federal. Essa inca-
pacidade se devia, primeiramente, a um problema da autoima-
6
Muito prximas a esta sntese so alguns comentrios de Lessa no incio dos trabalhos
do plano estratgico (ver Monteiro, 19 jun. 1994; Lessa, 13 nov. 1994).
135
gem do carioca e, em segundo lugar, diculdade de costurar
uma articulao poltica coesa e com legitimidade suciente pa-
ra veicular interesses locais.
A questo da autoimagem do Rio de Janeiro se congura-
va como um problema, pois a relao afetiva do citadino com
a cidade no resultava numa reexo sobre ela. Nas palavras de
Lessa: O Rio objeto de paixo por parte de suas lideranas,
de sua elite, adotando-se a denio mais ampla possvel para
elite. Mas o Rio no objeto de reexo (Lessa, apud Montei-
ro, 19 jun. 1994).
O carter cosmopolita do Rio de Janeiro o impedia de pen-
sar-se como cidade e, ao carioca, de pensar a cidade. A refern-
cia era a nao e os temas em questo, nacionais. Permanecia na
memria coletiva seu passado como capital do pas. Enquanto
metrpole nacional, o Rio de Janeiro estava isento de atitudes
que caracterizam regies subordinadas, envolvidas na disputa
por recursos externos. Essa avaliao foi formulada com clareza
quando, em seu livro (2001), Lessa tratou das negociaes que
antecederam a mudana da capital para Braslia:
Na negociao da transferncia da capital prevaleceu um padro ale-
gre e pouco cuidadoso. Observada retrospectivamente, ganha visibili-
dade a falta de uma cultura tipicamente provinciana, como respons-
vel pela desateno. O povo do Rio estava acostumado a ser tutelado
por um prefeito de conana do presidente. No valorizava o voto pa-
ra vereador. Tudo se passou como se a populao do Rio no tivesse
tnus muscular em seu prprio direito e interesse. O Rio de Janeiro
no tinha uma oligarquia local estruturada em torno de interesses re-
gionais. A cidade estava acostumada a ser administrada por elites re-
crutadas em todo o pas. As decises compatveis com os interesses da
nao compunham o quadro de referncia para a prosperidade urba-
na. O Rio via seus interesses locais serem atendidos sempre subordi-
nados e em nome da funo poltica maior da nao. No se sentia
discriminado, pois, pelo contrrio, estava acostumado a ser pioneiro
nas atenes. Essa displicncia, explicvel pelo seu longo passado co-
136
mo capital, lhe custou caro quando perdeu a funo. Pesou nas dca-
das subsequentes, e ainda subjacente na conduta de sua representa-
o poltica no Congresso Nacional (Lessa, 2001, p. 355).
Faltava ao Rio de Janeiro uma base econmica slida e em
escala regional, que suscitasse a articulao de atores e de ao
poltica pronta a defender os interesses locais. Em face de sua
importncia como capital, todo o desenvolvimento na cidade
se dava por iniciativa do poder central, sem competio inter-
provinciana (Lessa, 2001, p. 358). A imagem anacrnica e sem
clareza de seu lugar, que surgia dessa situao, dicultava aes
ajustadas efetiva posio da cidade no mbito poltico e eco-
nmico nacional, justamente quando se fazia necessrio consi-
derar os problemas e interesses localizados aos quais se devia dar
resposta. A diculdade se expressava, inclusive, no campo po-
ltico. Segundo Lessa (2001, p. 355), a bancada federal do Rio
de Janeiro estava envolvida com as grandes questes nacionais,
mas tinha diculdade de tratar e defender os interesses regio-
nais como faziam as outras regies:
A representao reluta e tem diculdade em fechar questo em ma-
trias relacionadas estritamente ao interesse regional, como o futu-
ro. No tem o hbito de organizar-se por um divisor deste tipo. Prio-
riza as controvrsias e alinhamentos polticos supralocais e regionais
(2001, p. 355).
A questo a enfrentar ia alm da ignorncia quanto ao seu
lugar na poltica nacional. inateno ao modo de a poltica
investir sobre o espao somava-se o abatimento e a desmobiliza-
o devidos baixa autoestima resultante da crise: O orgulho
regional do carioca est em baixa. preciso levantar a moral e o
orgulho da cidadania, levantar o astral da cidade (Lessa, apud
Monteiro, 19 jun. 1994).
Pode-se dizer que, para Lessa, a crise tinha um efeito po-
sitivo ao permitir que a paixo pelo Rio resultasse em reexo
137
sobre o Rio: A crise est colocando o Rio em pauta e o citadi-
no local est no incio da sua transformao em cidado cario-
ca, algum que est obrigado a pensar e agir pelo Rio (Lessa,
13 nov. 1994). Na viso do economista, o planejamento estra-
tgico, ao se interpor nesse processo, garantiria, ao mesmo tem-
po, a restituio da conana da cidade como observou em
entrevista ao autor: Por trs do esforo do diagnstico [do pla-
no], estava a ideia de identicar projetos com contedo simb-
lico-emblemtico, a m de construir a autoestima e o acio-
namento de instrumentos de reexo capazes de evidenciar os
motivos da crise e as alternativas possveis:
H hoje uma conscincia de que o Rio vive uma crise. Ento, essas
pessoas que tm uma relao afetiva, emocional, com a cidade ago-
ra esto predispostas para uma discusso estratgica, embora no es-
tejam caladas com as informaes [necessrias] (Lessa, apud Montei-
ro, 19 jun. 1994).
Sempre apresentado e apresentando-se como um apaixo-
nado pelo Rio,
7
na referida entrevista, Lessa expressou um certo
ressentimento ao comparar a condio barcelonense carioca.
O Rio de Janeiro, observou, no era a cidade mais importante
do Brasil, no estava inserido num projeto nacional frente
estagnao econmica, o Rio no podia traar seu destino ,
nem era destinatrio de recursos abundantes, que em Barcelo-
na vieram do governo central espanhol. Portanto, as condies
para adoo do plano estratgico aqui e l eram completamen-
te diferentes.
Lessa demonstrou conhecimento da experincia de Barce-
lona. Referiu-se s Olimpadas e questo da identidade na-
cional e da autonomia catal. Apresentou dados quantitativos a
respeito do impacto econmico dos preparativos para os Jogos,
mas no fez qualquer meno aos conitos polticos entre a Ge-
7
Cinco minutos com Carlos Lessa (18 jan. 1995).
138
neralitat e o Ajuntament e proximidade poltico-partidria de
Pasqual Maragall e Felipe Gonzlez. Tambm no mencionou
os movimentos associativos barcelonenses nem, ainda, o traba-
lho poltico de formao de consenso em escala nacional e local.
Essas armaes e omisses sugerem que, para Lessa, o consen-
so quanto s Olimpadas em Barcelona era um fato. Exprimia
uma conscincia da catalanidade, ao passo que no Rio de Ja-
neiro, embora fosse evidente a identicao do carioca com a
cidade, faltava uma conscincia que resultasse em aes anteci-
patrias em favor do desenvolvimento local.
Segundo Lessa, o consenso a respeito dos pontos funda-
mentais era imprescindvel na constituio de uma fora pol-
tica capaz de situar o Rio de Janeiro como destino de investi-
mentos pblicos e privados. Tratava-se, portanto, de um meio
para viabilizar um projeto de salvamento da cidade. Contudo,
diferentemente dos barcelonenses, que asseguravam ser incon-
testvel a concordncia do conjunto da cidade com os projetos
da municipalidade dessa forma praticamente prescindindo do
trabalho terico para sua explicao, embora tenham dependi-
do do trabalho poltico para sua rearmao , no Rio admitia-
se que o consenso deveria ser construdo, e o plano estratgico
era visto como instrumento para essa construo.
Lessa explicou que um dos objetivos mais importantes na
elaborao do Plano Estratgico do Rio de Janeiro era o de es-
tabelecer canais de interao com os principais agentes as
universidades, a indstria da moda, Ricardo Amaral
8
e
que foi essa tentativa de mobilizar as lideranas numa discusso
sobre a cidade que orientou a composio do Conselho Dire-
tor do Plano.
9
A mesma ateno aos atores relevantes, isto ,
8
Empresrio de entretenimento no Rio de Janeiro que teve destaque nos anos 70
e 80.
9
Segundo anlise de Ferreira, quando da concluso do plano, a composio do
Conselho Diretor, com um total de 25 membros, era de 40% de empresas, 16% de
139
aqueles que, alm de interesses relacionados ao tema, tm capa-
cidade de interferir (viabilizar ou obstaculizar) no resultado das
decises, pode ser percebida no Conselho da Cidade. Em en-
trevista, poucos dias depois de sua instalao em 31 de outubro
de 1994, Lessa observou:
Somos a megacidade que se mobiliza num esquema indito no hemis-
frio sul,
10
pela cooperao privado-pblica, para tentar construir seu
plano estratgico um espao participativo de desenho da cidade fu-
tura, desejada, possvel, das ideias-fora para se mover e identicar os
projetos concretos que sejam o primeiro passo para aquele futuro (Les-
sa, 13 nov. 1994).
O esforo intelectual para explicar o problema da decadn-
cia carioca, quando analisado atravs das categorias e represen-
taes espaciais acionadas por Lessa, evidencia o lugar a partir
do qual ele construa seu entendimento sobre a cidade e vislum-
brava as possibilidades de ao.
11
Na entrevista ao autor, Lessa utilizou-se com frequncia da
noo de polo, sempre referida ao territrio nacional. Observou
que, no Brasil, o polo era So Paulo; Barcelona era a princi-
pal cidade do pas, tornou-se carto postal da nova Espanha de-
representantes governamentais, 12% da rea de educao e cultura, 8% do prprio
plano diretor e 12% outros. Em outro corte, observa que mais da metade do Con-
selho (52%) est composta por representantes de empresas e de grandes projetos para
o Rio. No havia nenhuma representao popular ou de entidades representativas
de trabalhadores (Ferreira, 2000; STRATEGIC PLAN FOR THE CITY OF RIO
DE JANEIRO, 1996).
10
A nfase no pioneirismo da cidade era uma constante preocupao de Carlos Les-
sa, que, em outro lugar mencionou: No hemisfrio sul, o Rio a primeira cidade.
Cidades europeias e algumas cidades americanas j o zeram (Lessa, apud Monteiro,
19 jun. 1994).
11
A temtica local j podia ser identicada nas consideraes de Lessa mesmo antes
de sua participao como diretor-executivo do plano estratgico do Rio de Janeiro,
sendo, entretanto, sempre tratada como uma decorrncia da questo nacional. Veja-se,
por exemplo: Lessa: poltica do governo no resolver os problemas (26 set. 1982);
Pinheiro & Tabak (8 out. 1989).
140
mocrtica, ponta de lana da integrao Espanha-Europa. Do
mesmo modo, a insero da cidade no espao global foi consi-
derada atravs da mediao do Estado nacional. Assim, foi re-
lativamente participao espanhola na Comunidade Europeia
que Lessa considerou Barcelona localizada num espao-mun-
do, ao passo que o planejamento estratgico no Rio encontra-
va limites por no estar nesse espao-mundo, mas no espao
nacional. Portanto, segundo Lessa, era nessa circunscrio ter-
ritorial mais ampla que se encontram as possibilidades e as li-
mitaes para as iniciativas locais. Segundo disse na entrevista
ao autor: Nenhuma cidade uma ilha. Um projeto de cidade
no se contrape ao projeto nacional, e se esse no existir, um
projeto de cidade no funcionaria.
A perspectiva espacial foi explicitamente assumida por Les-
sa, ao distinguir, entre os responsveis pelo plano estratgico no
Rio de Janeiro, trs grupos, de acordo com trs modos de repre-
sentao do espao; a saber, os globalistas, no qual via Csar
Maia e os prprios catales que, disse: vendem a ideia da glo-
balizao; os localistas, entre os quais classicava Luiz Pau-
lo Conde; e os nacionalistas, no qual se incluiu. Numa poca
anterior, em entrevista concedida quando candidato a vice-go-
vernador do Rio de Janeiro, Lessa armara:
Se houvesse alguma proposta mundial que garantisse ao Brasil um de-
senvolvimento econmico e social harmnico, eu seria um interna-
cionalista. [...] O problema que eu no vejo nenhuma proposta in-
ternacional que me permita encontrar a resoluo dessa questo. No
podemos nos dar ao luxo de prescindir da nao. Somos obrigados a
ser nacionalistas; Lessa, apud Totti, 1 jul. 1990).
O peso que Lessa atribua escala nacional tambm po-
de ser percebido se considerado que ele se retirou da direo do
plano estratgico a m de envolver-se no projeto do Porto de
Sepetiba, que apontava como fundamental para o Rio de Janei-
ro e o Brasil:
141
Apesar de estar voltado para as questes da cidade do Rio especica-
mente, eu diria que o principal projeto o Porto de Sepetiba e tudo
que ele implica. A importncia dele enorme e far com que o Rio re-
tome a rota das operaes comerciais com o resto do mundo (Cinco
minutos com Carlos Lessa, 18 jan. 1995).
Contribuem para compreender a ptica e o lugar de onde
falava Lessa a frequncia com que se utilizava de snteses que
sugeriam unidade e coerncia de conjuntos cuja natureza ca-
racterizada pela incongruncia e por tenses internas. O Rio de
Janeiro, por exemplo, era subentendido como um sujeito: As
grandes cidades criam personalidade, disse o ento diretor-
executivo do plano estratgico (Lessa, 24 nov. 1994). Valia-se,
para tal, do emprego de categorias fundadas na negao de con-
itos o povo, a liderana, a elite (adotando-se a deni-
o mais ampla possvel para elite), a populao, o carioca.
O cosmopolitismo carioca, que, conforme sugeriu, dominava
as disposies locais, e explicaria a incapacidade de o Rio de
Janeiro agir em benefcio prprio, pode ser tomado como uma
designao do modo como ele prprio percebia a cidade, des-
pojada de sua dimenso poltica, isto , das tenses internas, e
no apenas dos embates externos que a constituem.
Evidncia de uma elite que se via em declnio e que buscava
mobilizar-se e mobilizar a cidade para enfrentar a situao em
que se encontrava, a neutralidade que o discurso de pretenso
cosmopolita enfatizava, ao negar o dissenso social em prol de
uma unidade social mais elevada, da qual esta elite aparecia co-
mo legtima manifestao, contribua para rearmar e natura-
lizar a ordem social vigente e a relao doxolgica com esta or-
dem, na qual esta mesma elite detinha posio dominante.
12
Numa posio favorvel e desejada, comparativamente
com outras posies no universo social, em relao ao ex-
12
Com base em Durkheim & Mauss (1999, p. 455).
142
terior, isto , a outras localidades, que essa elite se espelhava e
buscava reconstruir sua identidade e as condies simblicas e
materiais de que dispunha para tratar a cidade.
13
Espao da po-
ltica, ou seja, lugar onde estava em jogo o equilbrio de poder
que lhe era favorvel, nessa perspectiva, a plis permanecia co-
mo um impensado.
No Rio de Janeiro, as eleies municipais de 1992 servi-
ram para aproximar atores de origens polticas diversas. Devi-
do a essas eleies pice de um processo de articulao polti-
ca que teve Csar Maia como sua principal expresso foi que
Lessa, com apoio de Renato Archer,
14
participou da elaborao
do Plano Estratgico do Rio de Janeiro.
Segundo Xavier (2000), a aproximao com Renato Archer
e Carlos Lessa, ligados ao grupo poltico de Ulisses Guimares,
deveu-se ao interesse de Csar Maia, ainda nas eleies munici-
pais de 1992, em distinguir-se de Moreira Franco e de Orestes
Qurcia, outras duas lideranas partidrias, que passavam por
desgaste poltico. Maia havia entrado no Partido do Movimen-
to Democrtico Brasileiro PMDB em 1991, aps quase 10
anos no Partido Democrtico Trabalhista PDT. Foi secret-
13
As consideraes aqui apresentadas tm como referncia a discusso sobre o Re-
gionalismo Tradicional de Carlos Vainer (1995, p. 450-451).
14
Foi na entrevista com Lessa que ele, ao responder como se envolveu com o plano
estratgico do Rio de Janeiro, fez meno a seu engajamento poltico e indicou Archer
como responsvel por sua indicao. Tambm ligado ao grupo histrico do Partido
do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB, Archer, que havia fundado, com
Ulisses Guimares, a Ala Jovem do PSD, em 1954, coordenou a campanha presidencial
deste ltimo pelo PMDB, em 1989. Autor, juntamente com Lessa, Maia e outros, da
reelaborao do programa do partido em 1991, presidente do diretrio regional no Rio
de Janeiro, Archer foi um dos articuladores da campanha de Csar Maia Prefeitura
da cidade. No governo Itamar Franco, tornou-se presidente da EMBRATEL e, com
Csar Maia na prefeitura, contribuiu para viabilizar a implantao do Teleporto do Rio
de Janeiro (o projeto do teleporto foi includo no plano estratgico da cidade, mas foi
desenvolvido antes do incio do plano). Junto prefeitura, Archer foi diretor-executivo
do Comit Rio 2004, que buscava atrair os Jogos Olmpicos para a cidade.
143
rio de Fazenda do Governo Leonel Brizola
15
e deputado federal
Constituinte a partir de 1987. Candidato pela coligao Pen-
sa Rio nome sugestivo dado ao grupo que se apresentava ca-
paz de pensar o Rio de Janeiro (coligao PMDB e Partido Li-
beral PL) , Maia tomou posse em 1 de janeiro de 1993, em
cerimnia que contou com a presena, entre outros, de Renato
Archer, ento presidente da Embratel, Carlos Lessa, Luiz Paulo
Conde e Jordi Borja.
16
Planejamento estratgico como tcnica de governo
Nascido em 1945, Csar Maia lho de funcionrios p-
blicos.
17
Estudou em colgios de renome no Rio de Janeiro
(Santo Incio, no ginsio, e Padre Antnio Vieira, no cient-
15
Maia foi um dos responsveis pela descoberta de um esquema o caso Proconsult
de fraude das eleies ao Estado do Rio de Janeiro em 1982, vencidas por Leonel
Brizola.
16
A presena de Archer e Lessa na posse de Maia mencionada em reportagem jor-
nalstica (Csar Maia quer Rio como centro do pas, 2 jan. 1993). Quanto a Conde e
Borja, foi o primeiro quem revelou, em entrevista ao autor, que conhecera Jordi Borja
na cerimnia de posse de Csar Maia. Deve-se, entretanto, ressaltar que o comentrio de
Conde gera diculdades na compreenso do processo de aproximao dos consultores
barcelonenses ao Rio de Janeiro: O Jordi Borja eu conheci na posse do Csar Maia. Eu
conversei com ele, houve uma empatia, assim, falando espanhol e portugus revezado.
Ele explicou o plano estratgico, que estava se encaminhando de outra forma, e eu
encaminhei para eles com o apoio da Associao Comercial. [...] Ele apareceu na posse,
levado por uma pessoa. Fui apresentado a ele. Eu conhecia Bohigas, todo mundo de
Barcelona. O Jordi era mais socilogo, assim como o Castells. No eram arquitetos
(Luiz Paulo Fernandez Conde, em 29 de novembro de 2002).
17
Segundo depoimento de Maia, Sou lho de funcionrios pblicos qualicados.
Meu pai do primeiro concurso do DASP de 1937, e foi o segundo ou terceiro
colocado. Ascendeu ao primeiro escalo prossional da administrao pblica. Meu
pai foi diretor da Casa da Moeda em 1946, quando ela era uma Diretoria da Fazenda
Nacional e, posteriormente, se tornou uma empresa. Depois, ele trabalhou muito perto
de Juscelino, junto ao diretor da casa da Moeda que fez a mudana da capital para
Braslia. Minha me foi inspetora do Ministrio da Educao, ex-professora. Sempre
mantivemos em casa um padro de classe mdia. Pelas minhas recordaes, os dois
recebiam juntos algo em torno de R$ 4.000,00 (apud Alves, 24 nov. 1996).
144
co) e ingressou no curso de engenharia da Escola de Minas de
Ouro Preto, abandonado aps a priso e o processo poltico, no
regime militar. Exilou-se no Chile entre 1969 e 1973, onde es-
tudou economia (Universidade do Chile), validando o diploma
ao retornar ao Brasil (Faculdades Bennett, 1973-1974).
18
Seu percurso prossional foi diferente de Carlos Lessa.
Trabalhou por muito tempo na iniciativa privada (em especial
no grupo Klabin) e lecionou apenas por um curto perodo, na
Universidade Federal Fluminense UFF (1975-1976). As di-
ferenas entre os dois so ainda mais evidentes ao considerar-
se a dedicao de Lessa Universidade Federal do Rio de Janei-
ro UFRJ, da qual foi decano do Centro de Cincias Jurdicas
e Econmicas e Reitor. Maia, ao contrrio, pelo que observou,
parecia guardar uma viso crtica da academia: Voc precisa ter
uma taxa de pragmatismo, que lhe permita avanar e realizar,
seno voc vira universidade (Maia, entrevista ao autor em 17
de fevereiro de 2003).
Diferenas parte, Maia ainda era reconhecido pela ateno
dispensada economia. Segundo sua bigrafa, durante o exerc-
cio do mandato [Constituinte], Maia notabilizou-se pelas discus-
ses de temas econmicos (Xavier, 2000). O prprio prefeito res-
saltou este atributo, ao falar de si: Estudo economia uminense
desde que era professor da UFF. Estou falando de 78, 79, quando
criei um grupo de trabalho sobre economia uminense.
19
Embora se apresentasse como um tcnico (Lua, 2000),
Maia era tratado pela imprensa como um poltico que faz uso
exaustivo de dados quantitativos: Misturando poltica e nme-
ros, [Csar Maia] pesa os prs e os contra de cada frase (Seabra,
18
Dados a partir de Xavier (2000); Barros (19 jun. 2001); Lua (2000); Alves (24
nov. 1996); alm da biograa dos deputados organizada pela Cmara dos Deputados
(http://www.camara.gov.br, em 23 de abril de 2003).
19
Csar Maia, entrevista ao autor realizada em 17 de fevereiro de 2003, no gabinete
do prefeito (segundo mandato).
145
Fernandes et al., 27 out. 2000).
20
De fato, o que se pode perce-
ber em retrospecto que a atuao de Csar Maia na Prefeitu-
ra do Rio de Janeiro caracterizou-se pela tentativa de conciliao
do tcnico competente, distante, neutro, inteligente com o
poltico comprometido, pautado em valores e na razo.
Csar Maia utilizou-se desses elementos para fazer sua ima-
gem frente da prefeitura e tentar consolidar as redes sociais de
sua sustentao poltica. Este ltimo ponto a construo de
uma base o que parece explicar seu interesse pelo processo
de planejamento estratgico de Barcelona como referncia pa-
ra o Rio de Janeiro. Porm, deve-se assinalar que esse interesse
deveu-se, ao menos em parte, importncia atribuda ao plano
enquanto uma tcnica de governo.
De fato, uma anlise de matrias publicadas em jornais
de grande circulao revela que imediatamente depois da pos-
se Csar Maia j fazia uso, com bastante desenvoltura, de con-
ceitos caractersticos da abordagem estratgica: globalizao, re-
de de cidades, cidade-ator (o mundo se globaliza pelas cidades,
as grandes cidades voltam a cumprir um papel estratgico),
competio interurbana (apresentada como disputa por hege-
monia, briga renhida com Buenos Aires, etc.), cidade-global,
deslocamento de atores relevantes, e assim por diante.
21
Esta
terminologia, que mostra que o prefeito dominava os cdigos
que do consistncia perspectiva competitiva, foi emprega-
da em debate que tambm contou com a participao de Paulo
Maluf, prefeito recm-eleito de So Paulo:
Nesses ltimos meses, o que a gente v numa franja do debate interna-
cional sobre a questo urbana a ideia de que as grandes cidades vol-
20
Ver ainda Csar Maia quer Rio como centro do pas (2 jan. 1993); Vasques (31
ago. 1997); Lua (2000); Anderson, Novaes et al (28 out. 2000).
21
Maluf e Maia veem no eixo SP-Rio o polo do futuro do Hemisfrio Sul, 18 fev. 1993.
146
tam a cumprir um papel estratgico, como motor do processo de de-
senvolvimento.
22
Na citada entrevista, perguntado sobre seu contato com tal
viso sobre as cidades, Maia observou que j vinha lidando com
o tema h algum tempo, por fora de sua participao, quan-
do deputado pelo PDT, num programa de preparao de pol-
ticos da Fundao Friedrich Ebert do partido social-democrata
alemo (SPD).
23
Meu encontro com a cidade, como equipamento, se deu a partir de
1987, quando participei, durante um perodo longo, cinco anos, co-
mo deputado do PDT, de um programa de preparao de polticos,
feito pela Fundao Friedrich Ebert do SPD da Alemanha. Dentro do
PDT, passei a ser o deputado que mais participava destes programas e,
neles, encontrei-me com a questo das cidades, que era colocada nes-
tes seminrios como um espao crescentemente relevante para se en-
tender a dinmica do mundo globalizado.
Ento, at me lembro quando eles diziam da importncia de ns pol-
ticos, que amos tratar de cidades, nos aproximarmos dos urbanistas e
no mais dos economistas.
Foi quando eu me aproximei do Cas,
24
em primeiro lugar, e depois
do Conde, e comecei a entrar num programa de conhecer cidades. Vi-
sitei quase umas 20 cidades do mundo todo, dentro de uma progra-
22
Debate organizado no segundo ms de mandato, pelo jornal O Estado de So
Paulo (Maluf e Maia veem no eixo SP-Rio o polo do futuro do Hemisfrio Sul, 18
fev. 1993, p. 1).
23
A Fundao Friedrich Ebert FES (Friedrich Ebert Stiftung), entidade sem ns
lucrativos fundada em 1925, na Alemanha, em princpios da social democracia, atua
em cooperao internacional, voltada para o fortalecimento de regimes democrticos.
De acordo com Maia, a FES apoiava a preparao de quadros do Leste Europeu e
Terceiro Mundo. Inicialmente investia em pesquisas e teria nanciado diagnsticos
sobre pases (Argentina, Brasil) ou cidades (Rio de Janeiro, So Paulo). No m dos
anos 80, ao perceber a pouca aplicabilidade desses estudos, voltou-se para o tema da
governana (Csar Maia, entrevista ao autor, em 17 de fevereiro de 2003).
24 Paulo Case arquiteto de grande expresso no quadro da arquitetura carioca.
Escrevia regularmente sobre a cidade em jornal de grande circulao.
147
mao de conhecer o lugar de inaugurao da cidade, fundao da ci-
dade e de conhecer o museu da cidade. Algumas cidades tm museus,
que so didticos, ajudam a gente rapidamente a ver a histria da ci-
dade como o caso do museu de Londres. Estive em Londres, Paris,
Viena, cidades alemes, vrias delas, por causa do programa, que era
basicamente do SPD da Fundao Friedrich Ebert. Budapeste, T-
quio, Pequim, Buenos Aires, Santiago do Chile, Nova York, Madri,
Lisboa. Ento, este programa era lastreado por algumas leituras bsi-
cas, desde a leitura da Poltica, de Aristteles, que o governo das ci-
dades, poltica quer dizer isso, governo das cidades, at alguns textos
mais recentes.
Maia fora apresentado a uma tcnica de governo que in-
corporava modos de perceber a competio e formas de agir so-
bre o territrio, apresentados na forma de conceitos, conforme,
mais adiante, na mesma entrevista, o prefeito mencionaria:
Participei durante uns cinco anos de programas deles, onde encon-
trei esses conceitos que me so teis at hoje. Vou me aprimorando, a
partir destes conceitos que me serviram de base. Foram eles, inclusi-
ve, que me apresentaram esse equipamento chamado cidade, que eu
no conhecia.
Depois de sair do PDT, em 1991, e afastar-se, por con-
seguinte, da Fundao Friedrich Ebert, essas categorias obri-
gatrias para apreender a realidade seriam reforadas pela via
dos planos estratgicos. Conheceu, ainda em 1991, o de Ma-
dri. Foi-lhe apresentado pela Andersen Consulting quando es-
teve na cidade. Segundo relata,
dos que conheci, era o plano que desenvolvia melhor os conceitos, que
ajudava melhor a nos equipar para a gente entender as questes todas.
E dali eu trouxe um material grande. Esse material do plano estrat-
gico de Madri foi a base do meu documento de campanha em 1992
(Csar Maia, entrevista ao autor, em 17 de fevereiro de 2003).
Embora conhecesse a ideia de um plano estratgico de ci-
dades, o prefeito no tinha relao com os responsveis pelo
148
plano de Barcelona. Maia descreveu da seguinte maneira o pro-
cesso que levou ao incio do plano.
25
Quando entrei na Prefeitura, chamei a Andersen Consulting e ela fez
algumas apresentaes para a gente. Destaquei dois ou trs quadros
nossos para comearem a trabalhar junto com eles e a coisa foi cami-
nhando, quando o prprio Conde, que tinha uma proximidade gran-
de com o pessoal de Barcelona, por que o Bohigas uma espcie de
guru dele, ento ele fez uma aproximao com o pessoal de Barcelona
e, a, ns passamos a ter duas metodologias para serem comparadas: a
de Barcelona e a de Madri (Csar Maia, entrevista ao autor, em 17 de
fevereiro de 2003).
Sobre as duas metodologias a que Csar Maia se referiu, a
de Madri seria verticalizada e orientada pela ptica do planeja-
dor. Os temas eram denidos por lideranas e ento abertos
discusso da sociedade. Elaborava-se um planejamento, tra-
zendo pessoas a opinar e discutir em funo do tipo de tema
25
A descrio que Conde faz sobre o acontecido muito parecida de Maia: O Csar
Maia mandou, no a mim, mas ao Secretrio de Administrao ir Madri conversar
com a Arthur Andersen. Comearam uma coisa muito complicada de se montar.
Acontece que eu tinha muitos amigos em Barcelona, onde tambm havia um plano
estratgico que fora costurado de outra forma. A ideia no foi adiante pelo pessoal que
o Csar Maia encomendou. Como o Humberto Motta tinha assumido a Associao
Comercial e era muito procurado, eu sugeri ao Csar Maia: Porque voc no traz o
Humberto Motta, v se ele aceita. Ele me disse para procur-lo. Eu fui e vendi a ideia
de fazer o Plano Estratgico. O Humberto Motta ligou para a FIRJAN, que tambm
aceitou, mas me disse que s aceitaria se fossem 58 empresas participando. que tinha
um valor a pagar por ms aos espanhis. Eu chamei o pessoal de Barcelona para fazer
um Seminrio sobre o Plano Estratgico no Rio Palace. Foi uma base para vericar
os avanos, o que eles signicavam, quais eram as metodologias, como que se fazia.
E a metodologia deles era um metodologia de participao dos agentes, que iriam
trabalhar a cidade. Esto o nosso trato foi que, como tinha que ter um nanciamento,
cada empresa dava mil reais naquela poca, ento eram R$ 70 mil por ms. Setenta mil
reais, aproximadamente, por 18 meses. A montou-se um consrcio de empresas com
a Prefeitura [...]. A gesto dos recursos, passou a ser feita pela Associao Comercial
e pela FIRJAN, sem a nossa participao. De comum acordo nomeamos uma pessoa
que foi o Carlos Lessa e contratamos uma empresa que tinha Jordi Borja, o Manuel
De Forn, o grupo que fez a metodologia (Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista
ao autor em 29 de novembro de 2002).
149
que era abordado, disse o prefeito.
26
O caso de Barcelona era
diverso. Permitia que se manifestassem diferentes perspectivas
na denio dos temas relevantes. Os trabalhos eram centrados
em comisses que alimentavam de informaes um conselho,
com gestor prossionalizado (o diretor), que era responsvel
pela implementao. No entanto, de acordo com Maia,
os dois eram planos estratgicos de cidades e no planos de governo.
Tanto que, no necessariamente em todos os casos, em todos os temas
havia coincidncia entre o que o governo pensava e o que o plano di-
zia. Isso aconteceu tambm, aqui entre ns.
Csar Maia fez esta comparao entre as duas metodologias
a m de justicar sua opo pela de Barcelona. Explicitava, as-
sim, o conito entre o tcnico que conseguia se impressionar
com a qualidade do plano de Madri, um plano extraordinaria-
mente bem elaborado e o poltico que buscava estruturar sua
base de sustentao e percebia o potencial da metodologia bar-
celonense na composio de interesses. O modo como foi com-
posto o Conselho Diretor do Plano apenas deixa claro o peso da
questo poltica e o sentido da ideia de participao menciona-
da por Maia. Por contar com pouco capital de relaes sociais
no mbito dos partidos nos quais esteve liado, o convite par-
ticipao tinha um carter instrumental, suprindo a necessida-
de de uma maior articulao do poltico na sociedade.
27
Em funo desse modo de ver a prtica participativa tra-
tava-se da participao do empresariado que Maia sugeriu a
Conde que se aproximasse da Associao Comercial e da Fede-
rao das Indstrias do Rio de Janeiro FIRJAN, para propor-
26
Entrevista ao autor, em 17 de fevereiro de 2003.
27
Csar Maia declarava-se um poltico independente: No tenho grupo poltico,
fao poltica sozinho. Sou um franco-atirador. Esta posio, de fato, explicaria seu
envolvimento com o PFL carioca. Conforme Maia: O que me fascinou no PFL
que ele no existia no Rio, o que facilitava a minha vida. Eu no tinha de disputar
conveno e cativar delegados (Alves, 24 nov. 1996).
150
lhes o envolvimento com o plano. Sob a ptica do setor privado
a viso era transparente, conforme notou Arthur Joo Donato,
presidente da FIRJAN, na assinatura do convnio de elabora-
o do plano estratgico: um ato poltico em que se estabe-
lece uma participao efetiva do empresariado junto ao Muni-
cpio (Arthur Joo Donato, apud Rio ganha plano estratgico,
23 nov. 1993).
Ato de articulao poltica, visto que reiterava uma aliana
de interesses, tratava-se tambm de um ato simblico que, pe-
la assinatura do convnio no qual cerca de 70 empresas con-
tribuam mensalmente com a irrisria quantia de R$ 1.000,00
(mil reais), referente a parte dos custos de elaborao do plano ,
legitimava-se a participao explcita do empresariado nas de-
cises pblicas.
A distino entre o tcnico e o poltico foi aqui proposta a
m de notar como, em funo das circunstncias nas quais se
encontra, um mesmo ator atribuir sentidos diferentes ideia
de planejamento estratgico. No caso de Csar Maia, um pla-
no do gnero um documento tcnico, mas tambm um plano
de composio poltica. Deve-se, contudo, lembrar que a nfa-
se na dimenso tcnica de uma deciso permite maior legitimi-
dade na armao de uma posio poltica.
28
Tcnica e poltica,
portanto, se apresentam inseparveis, ou melhor, somente so
discernveis em termos analticos.
28
Maia concebia o governo da cidade sob uma perspectiva que se poderia chamar
tecnocrtica de combate desordem urbana, que os economistas chamam de deseco-
nomia externa (Csar Maia, apud Csar Maia quer Rio como centro do pas, 2 jan.
1993). Xavier relata que: Renunciando ao mandato na Cmara dos Deputados em
dezembro, assumiu o executivo municipal em 1 de janeiro de 1993, munido de blocos
de multa, capa de chuva e botas. Desta forma, procurava demonstrar a inteno de se
aproximar do cotidiano da cidade, multando os infratores de trnsito e acompanhando
de perto os possveis danos causados pelos temporais que a cada vero causavam mais
estragos cidade (Xavier, 2000).
151
Na entrevista ao autor, por exemplo, Maia criticou os ru-
mos do plano estratgico aps seu primeiro mandato, porque
passou a ter uma conduo de grandes empresrios, passando,
portanto, a ser menos aberto do que era e, nalmente, decaindo
[...]. Tal postura indica uma mudana de orientao do pr-
prio Maia, no modo como consolidava suas bases de sustenta-
o poltica. Mas ela implicaria um reorientao metodolgica
do processo de planejamento, orientada, no segundo mandato,
para o microdesenvolvimento na base de clusters de interaes,
a m de garantir a incorporao de setores ignorados na expe-
rincia anterior.
Nessa perspectiva, o papel do tcnico era valorizado. Por
exemplo, na explicao do sucesso da experincia de Barcelona,
medido em termos econmicos,
29
substrato terico que infor-
ma as decises e aes do prefeito, Csar Maia referiu-se a trs
fatores: a articulao poltica entre o governo central espanhol
(Felipe Gonzlez) e o governo da Catalunha (sob a liderana de
Pujol); o fato de ela ter ocorrido durante a fase da integrao
mundial da Espanha (o retorno da Jangada de Pedra), com
Felipe Gonzlez e, em particular, a qualidade do corpo tcni-
co envolvido (talentosssimos, competentssimos, disse, numa
parte da entrevista):
[...] Eles tiveram a sorte ou mrito de entender que no h no mundo
de hoje como gerir pases ou cidade complexa sem ter grandes quadros
na cabea dessa gesto. Ento, o processo seletivo do poltico que as-
cende tem que identicar grandes quadros para fazer essa gesto, para
serem capazes de operar essas questes todas e tomar as decises.
29
Nas palavras de Csar Maia: O fato que o resultado de Barcelona espetacular,
porque o produto disso tudo que Barcelona, a visibilidade internacional de Barcelona
e sua atratividade pode ser medida pelos nmeros de turistas, de pessoas que chegam,
de eventos que ocorrem, e eles souberam aproveitar muito bem isso (Csar Maia,
entrevista ao autor, em 17 de fevereiro de 2003).
152
Assim, se o Maia poltico fazia questo de armar o valor
do modelo barcelonense em relao ao madrileno, sua forma-
o intelectual e prossional, os cursos que fez pela Fundao
Friedrich Ebert, enm, o Csar Maia investido de um habi-
tus particular de economista, tratava a cidade de um modo que
prestava pouca ateno participao poltica. Diferentemente
de Lessa, tambm economista, porm que via o espao urbano
como epifenmeno de uma sociedade local (sendo essa socie-
dade seu objeto de interesse), Maia referia-se ao equipamento
chamado cidade, produtor de riqueza, e era sobre este objeto,
abstrao que tem na economia seus fundamentos, que o pre-
feito concentrava parte de seu discurso:
O economista anda na cidade e no consegue enxergar o banco, o
meio-o, a calada. O economista enxerga a cidade como um todo, ele
vive num mundo macro, um mundo de grandes agregados. Ento ele
no enxerga a praa, no enxerga a iluminao, no enxerga a dimen-
so pblica do espao urbano. Ele est enxergando a cidade como um
equipamento produtor de bens de servios. Ento, ele perde a rique-
za toda que tem a cidade e que permite ou no, que inibe ou no essa
produo de bens de servios. Quer dizer, o fato econmico um fato,
um efeito, um fato derivado e no um fato causal. Cada vez mais.
Hoje, para a nova economia, o fato econmico produto, produto de
uma cidade que tem a capacidade de atrair talentos, capital-conheci-
mento.
Da, portanto, a importncia atribuda ao urbanista em de-
trimento do economista. Aquele seria capaz de intervir em cau-
sas, enquanto esse, na perspectiva de Maia, trataria de efeitos.
Deve-se ressaltar que se trata de uma importncia relativa, visto
que medida pela razo econmica. Os conhecimentos e a pr-
tica do urbanista so valorizados porque percebidos como ins-
trumentos ajustados para interveno numa realidade que era
descrita como sendo essencialmente econmica. Segundo narra
Conde:
153
Na primeira conversa [com Csar Maia], ele me disse que eu tinha da
cidade uma viso de economista, muito parecida com a dos arquite-
tos modernistas. Ambos tm mania do planejamento global (Corra,
4 set. 1996, p. 24).
Assim, Maia aproximou-se de Conde (conheceram-se em
1988), demandou sua assessoria na campanha de 1992, desig-
nou-o secretrio municipal
30
e, posteriormente (1996), o esco-
lheu sucessor.
31
Planejamento estratgico como expresso do paroquialismo
As matrias publicadas pela imprensa, quando Conde era
candidato Prefeitura, mencionavam sua militncia no movi-
mento estudantil (Conde foi presidente do Centro Acadmi-
co e representante do curso junto Unio Nacional dos Estu-
dantes UNE) e o apoio aos perseguidos polticos no tempo
da ditadura militar (Nunca fui do Partido Comunista, mas na
poca trabalhava com os comunistas),
32
fato que lhe teria tra-
zido algumas complicaes. Quando presidente do Instituto de
Arquitetos do Brasil IAB, Conde chegou a depor no Depar-
tamento de Ordem Poltica e Social DOPS (Ns dvamos
guarida a gente que estava sendo procurada. Algumas pessoas
que recebamos no sabamos quem eram).
33
Tais matrias, em
geral, tambm faziam referncia inclinao anarquista de seu
pai. Candidato Prefeitura do Rio de Janeiro pelo PFL (liado
30
De acordo com Moraes (Moraes, 18 nov. 1992), Conde foi o primeiro nome
indicado por Maia para fazer parte de seu secretariado.
31
Eleito em 1996, Conde rompeu com Csar Maia em 1999. Em 2000 concorreu
reeleio contra ele, mas perdeu a disputa. Posteriormente associou-se a Anthony
Garotinho, governador do Estado e foi eleito vice-governador, em chapa com Rosinha
Garotinho.
32
Tosta (27 ago. 1996).
33
O Caula que no seguiu a mxima anarquista (Perl Luis Paulo Conde) (15 nov.
1996).
154
a partir de 1995, vice-presidente em 9 de novembro de 2000),
tais matrias evidenciam o esforo de Conde para atenuar o fa-
to de encontrar-se num partido de direita e de pouca expresso
na cidade. Em vrias ocasies armou: Eu sou a esquerda do
PFL. J votei em Brizola e quase me liei ao PDT. Preenchi a
cha mas acabei no assinando (Luiz Paulo Conde, apud Ota-
vio, 28 out. 2000).
Segundo Maia, Conde foi lanado candidato porque fora o
nico, dentre os tcnicos convocados,
34
que aceitou liar-se ao
PFL. Para explicar a passagem entre diferentes universos ideo-
lgicos, Conde se valeu de justicativas pragmticas Tenho
um plano para a cidade e quero ser prefeito. Ningum pode di-
zer que sou de direita por isso
35
apoiadas numa ateno s
questes locais (uma perspectiva localista como notou Les-
sa). Para justicar sua posio no PFL, disse: Quem briga mais
pela Bahia do que o ACM? Quem ajudou mais a transio de-
mocrtica do que o Marco Maciel? (Luiz Paulo Conde, apud
Contreiras, 4 set. 1996).
Quando da candidatura de Csar Maia Prefeitura da Ci-
dade do Rio de Janeiro, em 1992, Luiz Paulo Fernandez Con-
de
36
era diretor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
34
Maia teria tambm aventado a hiptese de lanar candidatos os tcnicos Rodrigo
Lopes (ex-diretor executivo do plano), Srgio Magalhes (arquiteto, ex-secretrio de
Habitao ) ou Ronaldo Gazolla (ex-secretrio de Sade)(Seabra, Fernandes et al.,
27 out. 2000).
35
O Caula que no seguiu a mxima anarquista (Perl Luis Paulo Conde) (15 nov.
1996)
36
Os elementos para construo da biograa prossional, poltica e pessoal de Conde
foram extrados dos stios http://www.vivercidades.org.br/equipe.html e http://www.
maires-du-monde.org.fr/sommet/ intervenant/centre.html (acessado em 20 de mar-
o 2002). Tambm foram utilizados os seguintes artigos: Carneiro (14 jun. 1995);
Contreiras (4 set. 1996); Corra (4 set. 1996); Faria (29 out. 2000); O Caula que
no seguiu a mxima anarquista (Perl Luis Paulo Conde) (15 nov. 1996); Conde,
um lorde ingls na Sapuca. (11 fev. 1997); Otavio (28 out. 2000); Thury & Thys
(06 dez. 1992); Thys (23 jan. 1990); Tosta (27 ago. 1996).
155
Universidade Federal do Rio de Janeiro FAU-UFRJ, nome
atual da Faculdade Nacional de Arquitetura da Universidade
do Brasil, onde se formou em 1959 e ingressou, como profes-
sor concursado, em 1981. Arquiteto renomado, Conde fundou
em 1974 e respondeu, at 1999, por um dos maiores escritrios
do Rio de Janeiro. Participou de diversas exposies de arqui-
tetura e recebeu prmios no Brasil e no exterior. At tornar-se
Secretrio de Urbanismo no governo Csar Maia, suas ativida-
des no setor pblico resumiam-se ao fato de ter sido presiden-
te do IAB, de 1974 a 1977 (disputou contra uma chapa ligada
ao PCB), membro do Conselho Municipal de Proteo de Pa-
trimnio Cultural do Rio (a partir de 1988) e diretor da FAU-
UFRJ (eleito em 1990). Com um passado poltico inexpressivo,
Conde era apresentado por Csar Maia como um tcnico.
37
Filho de um imigrante espanhol
38
que se tornou empres-
rio no Brasil (fabricante de calados), Conde, nascido em 1934,
comeou a trabalhar aos 16 anos, com o pai (durante o curso
de Arquitetura, estagiou com Affonso Eduardo Reidy no proje-
to do Museu de Arte Moderna). O trabalho cedo foi explicado
37
Em uma declarao proferida no contexto da disputa pela Prefeitura do Rio de
Janeiro em 2000, na qual concorria com Luiz Paulo Conde, Csar Maia comentou:
Ele homem de gabinete, de prancheta. A primeira vez que se viu uma fotograa
dele com capacete, fui eu que coloquei e mandei lmar (Csar Maia, apud Seabra,
Fernandes et al., 27 out. 2000).
38
O pai de Conde era da Galcia. Saiu da Espanha em 1923 para no lutar na guerra
com o Marrocos (O Caula que no seguiu a mxima anarquista (Perl Luis Paulo
Conde), 15 nov. 1996; Otavio, 28 out. 2000). Sua me, cantora lrica, era brasileira,
lha de imigrantes galegos. Essa origem espanhola contribui para explicar a aproxima-
o de Conde da experincia barcelonense. Segundo comentou em entrevista ao autor,
desde 1979 mantinha contato com arquitetos em Barcelona. De fato, inmeros artigos
de jornal tratam da inuncia espanhola no Rio de Janeiro no perodo em que Conde
esteve na Prefeitura (como Secretrio de Urbanismo ou Prefeito) e remetem origem
ibrica da famlia de Conde (Menezes, 1 jan. 1997; Youssef, 2 jun. 1996; Corra, 4
set. 1996; Invaso espanhola embeleza o Rio, 7 set. 1997; Alzugaray, 18 ago. 1993;
Arquitetos vo rediscutir reas e fazer projetos para a cidade, 20 jan. 1993; Tosta, 27
ago. 1996; Otavio, 28 out. 2000; Beraba & Faria, 31 dez. 2000).
156
pela presso paterna para que os lhos fossem bem encaminha-
dos, pois Conde proveniente de famlia com confortvel con-
dio econmica.
A origem familiar, o contato com a atividade paterna, a gra-
duao em arquitetura resultado de uma escolha informada por
sua origem social e que contribuiu para a tentativa de Maia de ca-
racteriz-lo como parte da elite:
39
Homem de prancheta, dis-
tanciado dos problemas concretos e a experincia na conduo
de sua prpria empresa
40
produziram, em Conde, disposies
que viriam a orientar sua vida pblica, motivo pelo qual aciona-
va, com muita frequncia e sempre com rmeza, imagens rela-
cionadas mentalidade do empresrio no ramo de projetos de ar-
quitetura e urbanismo.
41
Por isso, perguntado sobre a origem da
importncia que atribui ao agente econmico, Conde explica:
Eu trabalhei numa fbrica, meu pai tinha uma fbrica, ento a minha
viso uma viso de lho de imigrante, quer dizer, tem uma outra re-
lao com o trabalho. feito em So Paulo, quer dizer, a maioria do
Rio de Janeiro so pessoas lhas de funcionrios pblicos, todas es-
sas pessoas que trabalham na prefeitura, comigo, todas eram lhos de
funcionrios pblicos.
39
Essa associao elite tambm observada pela imprensa, que se deteve em notar
que, entre os dezessete secretrios municipais do Prefeito Conde, doze eram moradores
da Zona Sul carioca, regio onde se concentra a populao de maior renda e que conta
com a melhor infraestrutura da cidade (Araujo, Jornal do Brasil 19 de janeiro 1997).
No artigo Conde, um Lorde ingls na Sapuca, o jornalista compara Conde, prefeito
recm-empossado, com Csar Maia, que deixara a Prefeitura e que anteriormente
tinha varrido a avenida Marqus de Sapuca, onde se do os desles de Escolas de
Samba (11 fev. 1997).
40
Ao longo de sua carreira prossional construiu slida reputao no mercado de
projetos de arquitetura do Rio de Janeiro (ver, em particular o artigo de Corra, 4
set. 1996).
41
Conforme disse Helia Nacif, Secretria de Urbanismo quando Conde foi Prefeito:
Luiz Paulo Conde adotou a ideia da gesto, sendo um homem de projeto] porque
j havia feito esta avaliao sobre as limitaes da Secretaria de Urbanismo, como
arquiteto que licenciava projetos e como cidado do Rio (entrevista a Amrico Freire
e Carlos Eduardo Sarmento, in Freire & Oliveira, 2002, p. 178).
157
E eu fui lho de imigrantes que tinham uma fbrica de calados. J te
d uma viso, no ? Eu queria ser funcionrio pblico, e meu pai: vai
ser parasita da nao! Ele tinha uma viso contra, achava que s gosta
de funcionrio pblico, outro funcionrio pblico. Voc contrata 10
mil, voc ganha mil votos. Despede mil, ganha dez mil votos [garga-
lhadas]. a realidade, no ? O povo no acha o funcionrio pbli-
co bacana [...].
Essa viso da economia surgiu, tambm, com viagens, ida Espanha,
Catalunha, [...] (Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em
29 de novembro de 2002).
42
Assim como o induziam a ver de modo favorvel a iniciati-
va privada, as disposies adquiridas ao longo da vida tambm
orientavam Conde na maneira de pensar a cidade. Aqui, em
particular, deve-se notar que seu envolvimento intelectual era
devedor da formao em arquitetura, que, de um modo geral,
tende a resumir a questo urbana a uma questo de desenho ur-
bano, da participao nos debates que interessam sua catego-
ria e atividade prossional.
Uma entrevista concedida a Bruno Thys, quando Conde
era o recm-empossado diretor da FAU-UFRJ, deixa entrever
a tnica do debate a respeito da cidade do Rio de Janeiro e de
seu planejamento e o modo como o arquiteto Conde nele par-
ticipou (Thys, 23 jan. 1990). Nesse perodo, as discusses se
travavam em torno do Plano Diretor, exigncia constitucional
para cidades com mais de 20 mil habitantes e ocorriam, inicial-
mente, na Cmara Municipal (Plano Diretor do Rio: Vereado-
res faro seminrio para debater projeto, 9 jun. 1989). A partir
do momento em que a Prefeitura (governo Marcello Alencar)
deu incio elaborao do Plano, o espao das discusses foi
ampliado, envolvendo outros participantes (Prefeitura d incio
42
Nesta pesquisa, foram realizadas duas entrevistas com Luiz Paulo Conde. A primeira
em 25 de novembro de 2002, na sede da ONG Vivercidades, que fundou e da qual era
o diretor-executivo. A segunda em 29 de novembro de 2002, em sua residncia.
158
ao Plano Diretor, 3 abr. 1990). Embora os estudos prelimina-
res tenham comeado ainda em 1989, coordenados pelo ento
Secretrio de Urbanismo e Meio Ambiente, Arnaldo Mouth, a
elaborao do plano propriamente dita foi iniciada no primeiro
semestre de 1990 sob a coordenao do engenheiro Lus Paulo
Correia da Rocha, interino na secretaria municipal de Urbanis-
mo e Meio Ambiente. Mestre em Engenharia do Trfego, seu
discurso sobre o planejamento centrava-se em consideraes a
respeito do sistema de transportes (Prefeitura d incio ao Plano
Diretor, 3 abr. 1990). Conde, por sua vez, participou no debate
com crticas legislao proposta e em vigor, que para ele, foi
concebida em desconsiderao paisagem urbana,
[...] sem pensar como caria o quadro construdo. O Rio tinha um
planejamento de cidade europeia, com ruas arborizadas, boulevards e
passeios, ao qual se somou uma legislao que talvez em Miami que
interessante, mas que destri as caractersticas urbanas. Esses andares
de garagem em edifcios elevados, por exemplo, inviabilizam a possibi-
lidade de relao da arquitetura com o urbano. Somadas, essas legisla-
es foram criando situaes dramticas, sob o ponto de vista do am-
biente urbano. Alm disso, o Rio tem uma geograa urbana peculiar,
uma mistura de montanhas e vales, que exige o que eu chamo de mi-
croplanejamento. Ocorre que nossa legislao sempre foi macro, ge-
neralista, visando a homogeneizao, sem levar em conta as caracte-
rsticas de cada local. O resultado disso que voc anda numa rua da
Tijuca e parece que est numa rua de Ipanema, do Leblon. H uma
melhora nos ltimos anos, com os esforos de criao dos planos de
estruturao urbana, em que se tenta equacionar o bairro como uni-
dade (Luiz Paulo Conde apud Thys, 23 jan. 1990).
Percebe-se, assim, que a questo urbana, vista sob a pti-
ca do arquiteto Conde, era, em primeiro lugar, um problema
de esttica urbana,
43
formulada em considerao ideia da ci-
43
Segundo Helia Nacif, Conde comeou a apontar todas as incoerncias do planeja-
mento utpico da cidade, a gesto urbana desordenada, o processo louco de crescimento
159
dade como o aglomerado de uma multiplicidade de lugares.
44
Essa concepo rompia com a prtica tradicional de feitura dos
planos diretores, que tende a utilizar-se de determinaes ju-
rdicas sobre a forma urbana denies a respeito do espa-
o construdo, em particular por meio dos gabaritos a m
de controlar sua dinmica. Para Conde, esse modo de contro-
le era inadequado e imobilizava a cidade.
45
Primeiramente, por-
que a legislao urbanstica no Rio de Janeiro tem um carter
homogeneizador e, portanto, tende a desprezar as especicida-
des dos diversos lugares e dos diferentes atores sociais. Assim,
deixa irrespondidas as diferentes questes que emergem na ci-
dade, embora trate dos problemas que o poder pblico se co-
loca: Esse plano diretor vira uma coisa assim endgena, quase
que um plano da Prefeitura [...] (Luiz Paulo Fernandez Con-
de, entrevista ao autor em 25 de novembro de 2002). Alm dis-
so, o mero controle do porte e do uso das edicaes, prescinde
de mecanismos que possibilitem considerar antecipadamente
esquemas espaciais favorveis habitabilidade e interao so-
cial. Por esses motivos, a seu ver, um plano diretor era vago, in-
capaz de apresentar uma ideia de cidade.
(e da forma mais feia do mundo) (Helia Nacif, entrevistada por Amrico Freire e
Carlos Eduardo Sarmento, in Freire & Oliveira, 2002, p. 177).
44
Ver, a respeito, Rowe & Koetter (1993).
45
Para Conde os planos diretores eram um anacronismo: A grande poca de planos
diretores foi a poca do SERFHAU [Servio Federal de Habitao e Urbanismo], em
que ns, arquitetos, acreditvamos que as cidades todas deveriam ter planos direto-
res. Foi uma poca urea: Plano de Goinia, planos de todas as cidades do Brasil.
O plano de Goinia previa uma taxa de crescimento imutvel, ento hoje Goinia
teria 3 milhes e meio de habitantes. Eram barbaridades porque no se dominavam
essas tcnicas de trabalho (Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em 25
de novembro de 2002). Para Nacif, O Plano Diretor e a Lei Orgnica do Municpio
engessaram a cidade na parte dos instrumentos urbanos, embora sejam reconhecidos
como inovadores e propositivos na parte de habitao e meio ambiente (Helia Nacif,
entrevistada por Amrico Freire e Carlos Eduardo Sarmento, in Freire & Oliveira,
2002, p. 177).
160
A ateno esttica urbana demandava, portanto, uma for-
ma de controle prprio, o projeto urbano. Na entrevista, Con-
de desenvolveu sua anlise. Explicou que o problema dizia res-
peito progressiva inuncia anglo-americana, que contribuiu
para o desaparecimento do projeto urbano como eixo de orien-
tao no planejamento das cidades:
Ns tnhamos essa tradio francesa, mas perdemos. Depois os arqui-
tetos iam fazer mestrado nos Estados Unidos, na Inglaterra, e volta-
vam com outras novidades. E a ns deixamos a tradio francesa, que
era a tradio do Rio de Janeiro (gabaritos, larguras de ruas, entre ou-
tras coisas), e inventamos esse negcio de garagem elevada e assim por
diante, concebendo o gabarito no mais como elemento delimitador
da cidade. E a comeou a baguna. O Rio de Janeiro era uma cidade
de tradio francesa. O prprio Plano Agache era um plano de tradi-
o francesa, sob o ponto de vista da cidade. Ele deniu uma aparn-
cia para a cidade, um tipo de cidade. J o plano urbanstico hoje, o
Plano Diretor, no tem esse carter. No se v uma maquete, no se v
uma planta. Voc conhece alguma planta de algum plano diretor?
esta perspectiva, que destacava a inexistncia de uma vi-
so sobre o quadro construdo e, por conseguinte, que descon-
siderava o papel que a organizao espacial tem na sociabilidade,
princpio da prtica do arquiteto,
46
Conde agregava a necessida-
de de o desenvolvimento urbano (inclusive de parcelas da cida-
de) ser baseado em propostas relativas mobilidade e preserva-
o urbana. Destacava a importncia de um plano de circulao
e transportes a m de garantir a plena integrao da cidade (sozi-
nho, o microplanejamento insuciente). Tratava-se, portan-
to, de uma concepo que compatibilizava as partes com o todo,
o esttico da forma com a dinmica urbana, e que faria com que
46
Em suas palavras: Aumentaram a lei de garagens e ento afastaram o cidado do
solo. Criaram ruas inabitveis. Voc anda pela rua e s tem muros e garagens elevadas.
Ento o convvio desaparece. O pilotis j foi um elemento tambm que muito estragou
as cidades, no ? Porque afastou mais um pouco o cidado da vida na cidade (Luiz
Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em 25 de novembro de 2002).
161
os bairros integrassem a cidade. Assim, em 1990, indagado so-
bre o plano diretor que estava sendo elaborado, Conde Dire-
tor da FAU-UFRJ, ou seja, a partir da academia disse:
Na minha opinio, uma ideia acadmica, que no d resultado. O
plano esttico. Sou favorvel aos planos macros de transporte, eco-
logia e infraestrutura urbana e de uma viso do bairro, no sentido de
identicar aquilo de signicativo e que deve ser preservado (Luiz Pau-
lo Conde apud Thys, 23 jan. 1990).
Faltavam dois anos para a realizao dos Jogos Olmpicos de
1992 e os projetos de arquitetura e urbanismo que orientavam
as transformaes na cidade comeavam a tomar forma. Ao mes-
mo tempo j era amplamente divulgada a experincia de plane-
jamento e gesto em Barcelona, que Conde conhecia bem. No
entanto, a nfase na dimenso formal do espao que caracteriza
a prtica do arquiteto apresentava, em Conde, sinais anteriores
de que vinha sendo relativizada. Em maro de 1989, numa pro-
posta escrita com Lus Boada, e apresentada ao governo do Esta-
do, considerou as cidade a partir de uma escala ampliada:
O mundo se estrutura, cada vez mais, como sistema hierarquizado de
cidade. Somente So Paulo e Rio de Janeiro, das cidades brasileiras,
se encontram no primeiro nvel daquela hierarquia. Os grandes pro-
blemas mundiais se elaboram, ordenam e resolvem desde as cidades.
Somente so problemas, quando so problemas urbanos. Portanto a
questo ecolgica ser resolvida medida que seja uma questo urba-
na, somente ser resolvida desde a cidade.
47
Em 1992, prximo a ser empossado Secretrio de Urbanis-
mo, armou ser necessrio pensar o desenvolvimento urbano:
A estratgia seria olhar no s gabaritos, o que vai subir ou des-
cer, mas procurar uma estratgia de desenvolvimento urbano
(Thury & Thys, 06 dez. 1992).
47
O texto foi lido por Luiz Paulo Fernandez Conde em entrevista ao autor em 29
de novembro de 2002.
162
A sistematizao desse raciocnio, que permitiu ao arquite-
to ir do desenho urbano ao desenvolvimento urbano e que se deu,
evidentemente, ao longo do tempo, teve um impulso conside-
rvel quando Conde ainda era diretor da FAU-UFRJ e travou
contato com o Plano Estratgico de Madri. Segundo narrou,
[...] durante a campanha de Csar Maia, a primeira, eu era diretor da
Faculdade de Arquitetura e eu a recebi o Plano Estratgico de Madri.
[...] Chegou l na faculdade. Eu tinha acabado de ler o Plano Diretor.
Quando eu li aquilo, levei um susto: era um plano da cidade, no era
um plano da Prefeitura. Ele passava a ser um plano das questes da ci-
dade. Ento, tudo que fosse da cidade recebia uma referncia no pla-
no estratgico (Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em
25 de novembro de 2002).
O contato com o documento do plano estratgico de Ma-
dri garantiu a Conde mais consistncia no enfrentamento do
debate sobre o planejamento urbano. A participao nesse de-
bate deve ser compreendida como resultante do interesse em fa-
zer prevalecer sua perspectiva e valorizar, assim, o capital de que
dispunha no campo.
Nesse sentido, deve-se lembrar da distino, entre os arqui-
tetos, daqueles de prancheta (stricto sensu), com os quais po-
de-se identicar Conde, e os envolvidos com o planejamento
urbano. Com relao cidade, os primeiros, de um modo geral
ligados ao projeto do edifcio (a arquitetura, propriamente di-
ta), esto interessados nas questes formais e valem-se das anli-
ses de percepo ambiental como eixos de problematizao e do
desenho urbano como instrumento de interveno. Trabalham
em um escritrio de projetos, muitas vezes prprio, coordenam
uma equipe interdisciplinar, cujos prossionais executam pro-
jetos complementares, designao que arma a centralidade
do projeto arquitetnico.
Os do planejamento urbano, interessados em questes so-
ciais, posicionados esquerda na poltica, so, em geral, funcio-
163
nrios de empresas pblicas, portanto, assalariados. Trabalham
de igual para igual com socilogos e economistas, de cujos ins-
trumentos analticos dependem para apreender a cidade da-
dos quantitativos, estatsticos, que se distanciam dos elementos
que constituem a linguagem da arquitetura.
Tal distino, encontrada no senso comum em estado la-
tente, tem suas razes nas origens sociais dos que ingressam na
prosso. Perpetua-se por mecanismos informais de seleo,
entre os quais se destaca a maior facilidade de conseguir traba-
lho assalariado, em comparao ao investimento em capital -
nanceiro e, particularmente, de relaes sociais requeridos pa-
ra o estabelecimento de um escritrio de arquitetura com uma
carteira de clientes razovel. Porm, percebida como uma op-
o.
48
Nota-se, porm, que historicamente na prtica urbans-
tica a posio do arquiteto stricto sensu vinha sendo margina-
lizada. Em parte, segundo Conde, devido inuncia estran-
geira, por meio da formao de tcnicos e intelectuais na rea,
mas tambm pela valorizao de disciplinas como a sociologia,
a economia e a administrao pblica, que disporiam de um
instrumental mais adequado para lidar com a questo urbana.
Helia Nacif, ex-Secretria de Urbanismo no perodo em
que Conde era Prefeito, torna evidente o problema de identida-
de
49
e disputa interna no espao prossional que essa distino
suscita. Como funo de seu interesse e da aproximao com o
trabalho de gegrafos, relata:
48
Assim, por exemplo, Helia Nacif considerava sua trajetria prossional: Estava
cada vez mais convencida de que meu caminho era mesmo o urbanismo. Minha escala
de compreenso era mais abrangente, e eu achava que poderia dar uma contribuio
maior para a questo social, que sempre me mobilizou muito; e o espao urbano
permite esta oportunidade (in Freire & Oliveira, 2002, p. 169).
49
Embora destaque a importncia das cincias sociais no trabalho com a dimenso
urbana, Nacif arma: Considero equivocado o arquiteto querer ser gegrafo ou
socilogo; eu sou uma arquiteta que trabalha interdisciplinarmente (in Freire &
Oliveira, 2002, p. 171).
164
Com isso, fui deixando o campo dos arquitetos e ingressando no urba-
no, com os gegrafos, que tm uma compreenso do espao que inclui
a dimenso social, do cidado, alm da viso espacial.
50
Antes, eu sen-
tia que os arquitetos olhavam o espao como uma oportunidade para
o desenho (in Freire & Oliveira, 2002, p. 170).
Conforme Maia, o urbanista detm os instrumentos mais
adequados para intervir na cidade. Porm, segundo Conde, o pa-
pel do arquiteto urbanista no planejamento urbano foi, aos pou-
cos, perdendo sentido, medida que abandonava certas tcnicas
de interveno no espao fsico e enfatizava o lado artstico.
51
Assim que a importao do modelo madrileno permitia a
Conde esforar-se por uma mudana na relao de foras a par-
tir de sua posio perifrica no campo. Para tal, ele se valeu do
trabalho de sistematizao previamente existente, do peso que
a ideia de planejamento estratgico gozava no exterior. Valeu-
se, ainda, do nome de Jordi Borja, de longa data identicado
com a esquerda,
52
o que lhe permitiu certa transferncia de ca-
pital simblico.
A transformao da ideia de planejamento estratgico em
arma na disputa terica no imediata [...] para isso voc tem
que ter uma compreenso que ultrapasse essa compreenso.
53
Ela foi possvel porque Conde contava com as disposies ade-
quadas para apreender as diferenas signicativas entre o docu-
mento do plano estratgico de Madri (que chegou em suas mos
pelo fato de ser o diretor da Faculdade de Arquitetura e Urbanis-
50
Perguntada sobre o que a zera aproximar-se da geograa, Nacif respondeu: A
compreenso da dimenso social e ambiental do espao, a incluso da questo eco-
nmica e social (in Freire & Oliveira, 2002, p. 170).
51
Ns, arquitetos, abandonamos a tcnica, disse em entrevista ao autor em 29 de
novembro de 2002.
52
Alm disso, conforme observa Mcneill (29 nov. 2000), Barcelona , historicamente,
territrio da esquerda europeia.
53
Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em 25 de novembro de 2002.
165
mo) e o Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro, que acaba-
ra de ler. Segundo disse, os dois documentos evidenciavam,
[...] uma distncia brutal! Porque o plano estratgico procura agir com
todos os agentes econmicos, agentes da universidade, da populao,
e fazer uma interao entre eles no sentido de estabelecer metas que
seriam reavaliadas. Muitas aes feitas pela Prefeitura so consideradas
no plano estratgico. Aes feitas pelo governo federal, pelos investi-
dores privados [...].
Quando comecei a perceber essa coisa, vi que algo estava
errado. O Csar Maia usou um pouco na campanha, a vertebra-
o da cidade, com uma srie de elementos [...] que estavam no
Plano Estratgico de Madri.
Eu que o municiei de dados. Como tambm disse a ele para s dis-
cutir a cidade, no entrar em discusses nacionais, porque discusses
nacionais no ajudariam (Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao
autor em 25 de novembro de 2002).
Ao sugerir a redenio de prticas e prioridades no poder
pblico, o plano estratgico demandou novas formas de apre-
enso da cidade, que Conde tomou como trunfo em sua dis-
puta. Dedicou-se a subverter a lgica das discusses e produzir
uma deformao no campo e trazer para si o centro dos debates.
Em entrevista a Altair Thury e Bruno Thys, dizia:
J conversei muito com o Csar Maia sobre o Rio de Janeiro. Temos
uma amizade de longo tempo, discutimos os problemas da cidade, in-
clusive o plano estratgico de Madri, que muito interessante. No
que Madri tenha a ver com o Rio, mas que a metodologia de ver
a cidade passa por outra viso. Hoje existe uma rede de cidades. E o
Rio pelo seu tamanho e pela peculiaridade que tem sob o ponto de
vista da beleza tem um papel fundamental a desempenhar nessa re-
de de cidades. A Rio-92,
54
por exemplo, demonstrou essa potencia-
lidade que tem o Rio numa rede de cidades. A estratgia seria olhar
54
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
realizada no Rio de Janeiro entre 3 e 14 de junho de 1992.
166
no s gabaritos, o que vai subir ou descer, mas procurar uma estra-
tgia de desenvolvimento urbano (Luiz Paulo Fernandez Conde apud
THURY e THYS, 06 dez. 1992).
Assim, uma vez na Secretaria de Urbanismo, Conde teve a
oportunidade de colocar em prtica e enriquecer as ideias en-
contradas pela primeira vez, de modo sistematizado, no Plano
Estratgico de Madri e na experincia de Barcelona. Diferente-
mente de Lessa, que a respeito da cidade enfatizou a dimenso
da sociabilidade, em aparente desconsiderao do espao pelo
qual ela se realiza, e de Maia, que a tratou como equipamento
produtor de riqueza, reduzindo s prticas econmicas as rela-
es sociais que fazem esse equipamento existir, Conde enfa-
tizou a necessidade de criao do espao pblico, nos moldes
da proposta urbanstica de Bohigas para Barcelona. Privilegiou,
com isso, a dimenso fsica estrutura e forma da cidade:
Quando trabalhamos com os agentes econmicos no estamos discu-
tindo a forma da cidade. Se eu for discutir a forma da cidade, vou dis-
cutir o Rio-Cidade, por exemplo, uma interveno puramente de res-
gate do espao pblico. No tinha outra funo, no derrubava nada.
Era uma proposta urbanstica feita para restaurar, porque a Presiden-
te Vargas foi demolida, a Avenida Chile foi demolida, o Pereira Pas-
sos, fez demolies. O Rio-Cidade, no. Foi resgatar, fazer cidade on-
de no havia mais cidade (Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao
autor em 29 de novembro de 2002).
Tratava-se de uma perspectiva que privilegiava o espao lo-
cal e que permitiu, quando na Prefeitura, que Conde se posi-
cionasse em defesa da cidade, opondo-se a outras escalas terri-
toriais (os estados, em particular).
55
Assim relembrou o esforo
55
Conde empregou a mesma retrica de Carlos Lessa com respeito inateno da
elite carioca com a dimenso espacial da poltica. Tambm explicou que esse descuido
resultaria do passado do Rio de Janeiro como capital do pas:S o Rio de Janeiro tem
essa viso: A Noite, O Globo, Jornal do Brasil. Voc perde muito por essa situao.
Os prprios deputados do Rio no defendem o Estado nem a cidade com vigor. Chega
167
dos membros do Frum das Cidades Metropolitanas para atrair
a ateno de autoridades de outras esferas de governo:
Ns [prefeitos de grandes capitais] s no conseguimos ser recebidos
pelo Fernando Henrique, embora fssemos mais ou menos trinta e
poucos milhes. Um tero, quase, da populao brasileira. Mas ele
no atendeu, nunca! A gente convidava. O Malan, veio uma vez. O
Malan encarava tudo como municpio, porque no Brasil as cidades
no tm diviso entre pequena, mdia e grande. uma brincadeira,
no? Uma cidade como o Rio de Janeiro um Estado. Metade da po-
pulao de Portugal, um PIB igual ao do Chile. Ento no tem por-
que voc tratar essa cidade como Bom Jesus de Itabapoana, que uma
maravilha, mas no tem os problemas metropolitanos, so problemas
que ultrapassam a cidade. Eu digo sempre que no Rio de Janeiro, a
rea mais prxima dele um tringulo equiltero. que vai de Juiz de
Fora Regio dos lagos, at Maca mais ou menos, depois vai at Pa-
rati. um tringulo equiltero. Isso tudo est sob inuncia direta
(Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em 29 de novem-
bro de 2002).
56
Dessa forma, nos moldes da proposta de Maragall para
que Barcelona fosse uma segunda capital da Espanha,
57
Conde
passou a defender que as cidades tivessem uma representao
poltica nos legislativos estadual e federal, propondo, tambm,
a desfuso da Guanabara do Estado do Rio de Janeiro.
58
A
formulao de Conde a respeito do lugar da cidade no espao
em Minas Folha de Minas, Estado de Minas. Em So Paulo, Folha de So
Paulo, Estado de So Paulo, TV Bandeirantes. Aqui TV Globo, voc no tem
uma relao forte, porque fomos capital da repblica. [...] (Luiz Paulo Fernandez
Conde, entrevista ao autor em 29 de novembro de 2002).
56
Sobre a posio de Conde quanto ao reconhecimento do papel das grandes cidades
pelo governo federal, ver tambm o artigo de Tereza Cruvinel (19 fev. 2000).
57
H outras semelhanas com Maragall, em especial na tentativa de identicar-se
com a cidade. Em sua campanha Prefeitura, no poucas vezes Conde se apresenta
como um carioca da gema, um apaixonado pela cidade (Contreiras, 4 set. 1996;
Youssef, 2 jun. 1996).
58
Estado do qual ele viria a ser vice-governador. Sobre o assunto, ver Faria (29 out.
2000); Lua (27 fev. 2000); Menezes (22 dez. 1996).
168
nacional tinha a ver com sua funo na Prefeitura. Ela permite
inferir que constrangimentos institucionais se impem s pro-
posies polticas ou formulaes tericas de defesa de certas es-
calas territoriais. Permite, por conseguinte, explicar o esforo de
Maia para conhecer e discorrer sobre o equipamento cidade e a
inteno de Lessa, nacionalista, em defend-la.
Com base nessa anlise da atuao de Luiz Paulo Conde,
pode-se dizer que a perspectiva de um agente informada e
constrangida por sua posio no espao social, mas essa posio
se recongura ao longo do tempo. Conde, conforme foi visto,
quando diretor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, re-
lacionava a questo urbana boa forma e estrutura da cidade.
Quando o Prefeito Conde foi chamado a lidar com os proble-
mas tcnicos, nanceiros e polticos do Rio de Janeiro, o mo-
do como formulou a questo urbana resultou de uma amplia-
o da escala de anlise. A cidade passou a ser vista como se
estivesse em disputa com outras unidades territoriais. O modo
de formular e enfrentar a questo urbana tambm responde s
disposies incorporadas ao longo da vida. Segundo o prprio
Conde reconheceu, foi sua origem familiar que lhe fez conside-
rar e justicar a participao do empresariado na denio dos
rumos da aglomerao.
a estratgia depende de disposies
A participao do empresariado resultou da inteno dos
que conduziram o processo de planejamento estratgico no Rio
de Janeiro de privilegiar aqueles atores considerados capazes de
representar a cidade. Referiam-se a eles como lideranas, em-
presrios, ou ainda citavam seus nomes ou organizaes que di-
rigiam, tais como Joo Roberto Marinho, Ricardo Amaral,
TV Globo, por exemplo. Ao mesmo tempo, buscavam res-
169
tringir a participao da mquina burocrtica, que viam como
problemtica, foco de entraves num contexto que considera-
do dinmico e que, por isso, demandaria exibilidade e veloci-
dade nas tomadas de deciso.
Segundo Rodrigo Lopes, que substituiu Carlos Lessa na di-
retoria-executiva do Plano, o convite participao da Associa-
o Comercial tinha por objetivo exatamente permitir a parti-
cipao do empresariado, e retirar do poder pblico o poder de
interferir nas decises. Os motivos no eram somente ideolgi-
cos. Havia o interesse de dar maior agilidade na conduo dos
processos, inclusive no que diz respeito s licitaes.
59
A parti-
cipao era das lideranas:
Na poca, em Barcelona, era tudo estatal, o prefeito era do partido co-
munista, [...] Grande participao da iniciativa privada, todos, hou-
ve um entrosamento, do poder pblico, foi um sucesso. Foi um pa-
dro de sucesso de planejamento estratgico. Ns trouxemos a tcni-
ca, lgico.
O que ns trouxemos de novo, aqui? [...] Foi a grande participao
que houve nesse processo. Ou seja, no Rio houve muito mais partici-
pao, mas no do povo. O povo no participa da deciso [...], mas a
liderana. So todas as lideranas, quer dizer, liderana do mais rico ao
mais pobre, todos tm liderana. Ento ns temos de escutar desde a
associao dos moradores de favela at o diretor da Rede Globo. Todos
participavam. Desde o setor imobilirio [at] a associao dos inquili-
nos, essas lideranas, todas participavam. No podia ser melhor. E ns
ajustamos, claro, o planejamento com a experincia.
No planejamento estratgico, ns fomos nos ajustando naquele esque-
ma de selecionar as prioridades. O povo nunca v o que est certo. O
povo no est sempre certo, no! (Rodrigo Lopes em entrevista ao au-
tor em 1 de outubro de 2002).
60
59
Rodrigo Lopes em entrevista ao autor em 1 de outubro de 2002.
60
A entrevista, que contou com a participao de Fabrcio Leal de Oliveira, foi realizada
no escritrio de Lopes, em 1 de outubro de 2002.
170
O privilgio concedido ao empresariado rearmava a posi-
o dominante que eles detm no espao social e indica que su-
as vises de mundo interesses, princpios e mtodos eram
compartilhadas. A m de legitimar o envolvimento do setor
privado, Conde utilizou, como artifcio, diferenar participa-
o de participao poltica.
61
Segundo disse,
Voc deve entender a cidade como um organismo vivo, no como um
problema. Voc precisa trabalhar com a cidade. Esse plano estratgi-
co me serviu muito para isso: denir a participao. A participao o
melhor que pode acontecer na cidade. Mas existe um negcio da par-
ticipao poltica, oramento participativo. Isso uma das coisas do
PT (Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em 29 de no-
vembro de 2002).
No primeiro caso, participao referia-se mobilizao
do grupo anado com os interesses gerais da cidade. Implicava
harmonia. No segundo, a participao poltica era vista como
problemtica porque, por um lado, acentuava ou evidenciava
conitos e, por outro, porque, ao desconsiderar os atores eco-
nmicos e tratar apenas da relao entre Estado e citadinos, aca-
bava por idealizar o processo de produo da cidade.
62
Contra
essa viso foi que ganhou fora a ideia de plano da cidade
63
61
A princpio interessado na temtica do espao fsico, tratado pela ptica do tcnico,
aos poucos Conde se adaptava ao jogo poltico e incorporava os temas pertinentes.
Ver, a respeito, o artigo de Cruvinel (19 fev. 2000).
62
Em outro comentrio, Conde rearma que a participao onde h conito pro-
blemtica: Para eu fazer aquilo, eles participaram, eles se sentiram dentro do processo.
Ento uma viso estratgica tem que ter esses elementos, quer dizer, sentir que o poder
tem que ser compartilhado, mas no uma compartilhao muito poltica. Existe
uma compartilhao que degenera, que um aparelhamento da discusso da cidade.
Ento, fugir desse aparelhamento e dar um carter no poltico para uma estratgia,
um plano da prefeitura, um plano da cidade. Essa que a viso. (Luiz Paulo
Fernandez Conde, entrevista ao autor em 29 de novembro de 2002).
63
A distino entre plano de cidade e plano de prefeitura foi tambm mencionada
por Csar Maia e Rodrigo Lopes, que concordavam no que diz respeito ao papel do
Estado no mtodo de planejamento que defendiam.
171
(em oposio a plano da prefeitura), conforme foi apresen-
tado o plano estratgico, caracterizado como simultaneamente
exequvel e participativo:
A inteno do Plano Estratgico no que voc deixe de pensar no fu-
turo, mas tambm que voc trabalhe com o possvel. A prioridade o
possvel [...]. Outra coisa importante, tambm, que as coisas iam ocor-
rendo e voc participando. [...] O fato de participar j era um fato im-
portante do planejamento estratgico, botar as pessoas para conversar.
No que diz respeito participao, Conde observava que,
no plano diretor e nos PEUs ela era dominada pelas associaes
de moradores, que tendiam a pensar os lugares em termos resi-
denciais. A ateno predominante a essas associaes, em detri-
mento a outros interesse (agentes econmicos, em particular),
distorcia os propsitos do processo de planejamento, de atender
a toda a cidade (todas as localidades e grupos sociais):
Foram feitos, no Plano Diretor, reunies em Copacabana, com asso-
ciaes de moradores; em So Cristvo com associao de morado-
res e a proibiram de fazer indstria em So Cristvo porque tinha
que virar rea estritamente residencial: nada aconteceu. Enquanto na
Espanha se fez um Plano em Madri para os velhos distritos industriais
serem aproveitados em coisas novas [...]. V fazer em So Cristvo,
aproveitar aqueles galpes todos: j tem infraestrutura instalada. So
vises puramente tericas, sem embasamento nenhum.
Copacabana tem uma populao utuante que deve ser o dobro da po-
pulao que mora no bairro.
64
E tem os donos de hotis e restauran-
tes que vivem daquilo e empregam pessoas que vo l trabalhar. Eu no
posso ouvir s um lado. A cidade composta de um imbricamento mui-
to grande e o nosso nvel dos planos diretores acabam cando uma coi-
sa urbanstica, fechada, enclausurada. Nem uma equipe interdisciplinar
s vezes colocada. Porque as prefeituras acabam no tendo essas equi-
64
Assim Conde argumentava que Copacabana no deveria ser pensada apenas pelos
que habitam no bairro: Ele no um bairro do bairro, ele um bairro da cidade,
disse em outro momento da entrevista.
172
pes interdisciplinares, ento ca um discurso muito fechado (Luiz Paulo
Fernandez Conde, entrevista ao autor em 25 de novembro de 2002).
No entanto, para Conde, exequibilidade e participao no
esgotavam a caracterizao mnima do bom planejamento,
que tambm deveria ser exvel e realista. Primeiramente, pa-
ra responder com mais rapidez e eccia s demandas relacio-
nadas dinmica da cidade. Depois, porque no podia contar
com a mquina pblica. Por m, exibilidade era fundamental
para lidar com uma realidade complexa. nesse sentido que o
autor critica os Planos de Estruturao Urbana (PEU),
65
leva-
dos adiante no Rio de Janeiro. Conforme observou: uma vi-
so que a cidade cresce toda ao mesmo tempo. Ento ns no
trabalhamos projetos.
66
Se, em Barcelona, se pode vericar um grande esforo de
sistematizao da ideia de planejamento estratgico de cidades
e de transformao da experincia em modelo, no Rio de Ja-
neiro, parte as elaboraes para armar o novo lugar da cida-
de, conforme apresentadas por Lessa e o livro de Rodrigo Lopes
(1998), houve pouco empenho por uma fundamentao teri-
ca mais consistente. No se pode dizer que emergiram idelo-
gos, como o foram Borja ou Subirs, em Barcelona, com tanto
investimento em produo bibliogrca.
Isto se explica, primeiramente, pela heteronomia do cam-
po do urbanismo, confrontado, no caso especco de Conde,
com um agente que passou a deter grande inuncia, em virtude
de sua posio na Prefeitura da Cidade. Nesse particular, atravs
de concurso, Conde garantiu a participao de inmeras equipes
65
Conde assim se referiu a esses planos: Eu me lembro que os PEUs, os projetos de
estruturao urbana, que uma coisa do Plano Diretor que eu acho terrvel porque ele
vai do detalhe ao geral. Voc no pode fazer um plano que no incio do ano voc tem
que denir qual a cor do rodap. No existe isso. Voc tem que ter ideias bsicas
(Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em 25 de novembro de 2002).
66
Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor (25 de novembro de 2002).
173
de arquitetos na elaborao dos projetos do Rio-Cidade
67
e Fa-
vela-Bairro, de certo modo contribuindo para reverter a posi-
o marginalizada do arquiteto no planejamento urbano. Co-
mo testemunha, a emergncia do debate e extensa produo
bibliogrca sobre os Projetos Urbanos, que representariam um
novo mtodo de ao sobre o territrio.
Em segundo lugar, a ausncia de uma maior elaborao te-
rica evidencia a fragilidade da mobilizao popular no Rio de
Janeiro, no que diz respeito questo urbana. De fato, com al-
gumas excees,
68
pode-se dizer que o assunto cou restrito aos
tcnicos da rea, envolvidos em um debate que implicava, para
uns, mudana de parmetros, necessria aos novos tempos, para
outros uma heresia, em termos do discurso, e um retrocesso em
termos de avanos sociais. Finalmente, deve-se lembrar da fora
das ideias liberais, subjacentes noo de estratgia de cidades,
que facilitam sua aceitao em bases pr-reexivas.
A fragilidade da formulao terica no Rio de Janeiro po-
de ser percebida, por exemplo, e de modo muito claro, ao ve-
ricar-se o sentido atribudo noo de estratgia por Lessa,
Maia, Conde e Lopes. Para Carlos Lessa, a ideia da formulao
estratgica era minimizada. Interessava o processo de formula-
o do plano, que permitiria a emergncia de uma conscincia
citadina, uma comunidade, propriamente dita. O planejamen-
to era valorizado como o lugar de tomada de decises e no co-
mo uma atividade voltada para a elaborao de planos e a pro-
duo de resultados.
67
Ver Arquitetos vo rediscutir reas e fazer projetos para a cidade(20 jan. 1993) e
Csar Maia anuncia seu candidato (21 mai. 1996).
68
Havia posies consistentes e ativas, como, por exemplo, o Frum Popular de
Acompanhamento do Plano Diretor, ainda hoje atuante. O que se busca assinalar
o reduzido espao conferido a grupos que, como este, buscam formas de estabelecer
meios de controle social.
174
Para Csar Maia, o planejamento era tambm um instru-
mento de articulao social, porm de alcance diferente, rela-
tivamente perspectiva de Lessa, que buscava o consenso. A
participao tinha por objetivo fortalecer uma base poltico-
partidria. Note-se que, dos entrevistados, Maia foi o nico a
formular uma crtica ao modelo barcelonense:
A metodologia de Barcelona peca por [...] no realizar um esforo de
reexo estratgica. Eles tm um modelo que aplicam aqui no Rio de
Janeiro, que aplicam no assessoramento que fazem em outras cidades
da Amrica do Sul, ou da Amrica Latina, ou da sia. Ento eles tm
um modelo que deu certo em Barcelona e que eles pasteurizam. Que
d certo parcialmente, sempre, pelo talento deles, por que as cidades
tambm no so to diferentes assim. Elas tm elementos de interse-
o. E quando voc aplica o mesmo modelo, voc atinge parcialmente
uma cidade de uma maneira, outra cidade de outra maneira por outra
razo (Csar Maia, entrevista ao autor, em 17 de fevereiro de 2003).
Luiz Paulo Conde, responsvel pelo contato com os bar-
celonenses, quando Secretrio de Urbanismo enfatizava as in-
tervenes fsicas (Rio-Cidade, Favela-Bairro, Linha Amarela),
capazes de recongurar a cidade. No deixava, porm, de perce-
ber que o plano estratgico consistia em instrumento para ativar
a sensibilidade e a imaginao coletivas. Conforme Conde, o
plano estratgico no substitui o plano urbanstico. Mas, pelo
menos ele d uma agitao, criando uma metodologia possvel
de as coisas acontecerem.
69
Tratava-se de perceber as iniciativas
urbanas (na entrevista, Conde referiu-se ao Guia do Botequim
e reurbanizao da Rua do Lavradio, iniciativas de baixo custo
que foram bem aceitas na cidade) e potencializ-las:
Se uma cidade voc tem que sentir onde ns somos fortes, onde ns
somos fracos, o que precisa fortalecer, o que existe organicamente na
cidade. [...]
69
(Luiz Paulo Fernandez Conde, entrevista ao autor em 29 de novembro de 2002).
175
O plano estratgico tambm serve para isso, para detectar as foras
existentes. Como ele dinmico, um plano que se auto-alimenta.
Mas ele no tira a necessidade de planos virios, de planos urbansti-
cos. Ele apenas trabalha em uma outra dimenso: no joga s na di-
menso urbanstica. Ele joga numa srie de aes (Luiz Paulo Fernan-
dez Conde, entrevista ao autor em 25 de novembro de 2002).
Finalmente, para Rodrigo Lopes, que coordenou a elabora-
o do plano do Rio de Janeiro
70
e escreveu sobre o tema (Lo-
pes, 1998), a noo de estratgia indicava qualquer deciso que,
avaliada a partir de um momento no futuro, tivesse dado certo:
Dentro da estrutura do planejamento, voc tem a estratgia e tem a
ttica. Na verdade, quando [...] sai para fazer um planejamento estra-
tgico em cada bairro do Rio (agora o Csar est fazendo isso, pla-
nejamento nos bairros). Isso no estratgia, ttica. Voc construir
dentro de uma favela, construir uma ponte, consertar uma vala, e fa-
zer ali uma rampinha, construir um campinho de futebol, isso tudo
ttica, isso no estratgia [...].
O que estratgia?
assim: o JK construiu a Pampulha numa cidade pobre como Belo Ho-
rizonte, um cassino? Isso estratgia. Concluso; hoje 50 anos depois, o
que tem de importante em Belo Horizonte? a Pampulha. Entendeu?!
(Rodrigo Lopes, entrevista ao autor em 1 de outubro de 2002)
Assim, pode-se armar que a formulao da estratgia era
vista pelos condutores do plano como um processo intuitivo,
que podia ser coletivo, como sugeriram Lessa e, em parte, Con-
de, ao notar que o plano estratgico evidenciava as foras laten-
tes na cidade. Ou, ainda, que podia ser individual, como notou
Lopes e, tambm, Conde, salientando sua capacidade pessoal de
perceber essas foras. Sendo intuitivo, esse processo dependia da
70
Juntamente com Manuel De Forn I Fox (um dos responsveis pelo plano de
Barcelona), Lopes prestou consultoria na elaborao dos planos de Nova Iguau e
Juiz de Fora.
176
posse em estado incorporado de determinadas formas de ca-
pital e implicava certas disposies.
Com base nessa dispensa da reexo que se deve ler o li-
vro de Rodrigo Lopes, A cidade intencional: o planejamento es-
tratgico de cidades (Lopes, 1998), o manual de planejamento
estratgico produzido no Rio de Janeiro. Sua apresentao evi-
dencia que a autoridade para tratar do assunto no advm da
experincia, mas de herana: capital de conhecimento e capital
de relaes sociais. Prefaciado e apresentado por homens de
negcios, o livro tem ainda uma Introduo por Manuel De
Forn I Fox, que sugere a tentativa de transferncia do capital
simblico deste que participou do Plano Estratgico de Barce-
lona e esteve frente da equipe espanhola que trabalhou no Rio
de Janeiro. Na dedicatria, Lopes indica o pai, Lucas Lopes, co-
mo referncia:
Dedico este livro a meu pai, Lucas Lopes, idealizador, formulador e im-
plementador do Plano de Metas do Presidente Juscelino Kubistcheck,
o primeiro planejamento estratgico pblico de sucesso em nossa his-
tria, de quem recebi os ensinamentos que nortearam a minha vida
(Lopes, 1998).
Esta transferncia hereditria de capital, note-se, reconhe-
cida pelo presidente da FIRJAN, na apresentao do livro:
Rodrigo compara os planejadores estratgicos aos lsofos e recomen-
da que eles aprendam a fazer perguntas fundamentais, evidenciando,
assim, uma postura radicalmente diversa do planejamento tradicional.
Mas isso, o autor no buscou apenas na nova tecnologia internacio-
nal. Viveu dentro de casa, acompanhando o trabalho de seu pai Lucas
Lopes ao transformar os sonhos de Juscelino Kubitscheck no Plano de
Metas que mudou o Brasil (apresentao de Eduardo Eugnio Gouva
Vieira em Lopes, 1998).
177
Planejamento estratgico como estratgia
Falar de planejamento estratgico de cidades falar de
futuro e sonhos, mais que falar do concreto.
1
A emergncia do planejamento estratgico de cidades
acompanhou mudanas de vulto na vida social. A dimenso si-
multaneamente empresarial e acadmica, intelectual e prtica,
das mudanas que esse modelo trouxe aos mtodos de planeja-
mento urbano, lhe conferiram qualidade como eixo de anlise
dos processos de construo do mundo contemporneo.
As decises tomadas no processo de planejamento estrat-
gico tiveram efeitos objetivos. Canalizaram recursos para deter-
minados projetos (no caso da Barcelona Olmpica, por exem-
plo, a reestruturao viria da cidade; no Rio de Janeiro, o
Teleporto) ou reorganizao o processo decisrio de forma que
privilegiou a viso de investidores e experts. O mais importante,
porm, foram os seus efeitos na dimenso simblica.
Como mtodo, o planejamento estratgico incorpora prin-
cpios e preceitos relacionados viso de que as cidades compe-
tem pelas oportunidades do mundo globalizado. Reitera, assim,
uma forma de representar a realidade e autoriza aes de acordo
com essa representao. Nesse sentido, sua adoo no se tratou
apenas de uma forma de responder a desaos, mas de reelabor-
los, de os constituir como tais, enm, de fazer ver o mundo de
um modo particular e de fazer agir segundo esse modo de ver.
A difuso do planejamento estratgico de cidades correspon-
deu, portanto, ao alargamento de determinado espao cognitivo
e contribuiu para universalizar certas categorias de percepo,
1
Carlos Lessa (Ex-diretor do Plano Estratgico do Rio de Janeiro, em entrevista ao
autor em 29 de setembro de 2002).
178
expressas no aparato terico e no lxico
2
que o acompanha-
va. Nesse aspecto, realizou ao menos uma das caractersticas do
fenmeno denominado globalizao: contribuiu para o ajusta-
mento de subjetividades.
Em termos espaciais, a empresa global, em concorrncia e
com suas atividades distribudas pelo planeta, foi um dos ele-
mentos a dar concretude utopia liberal. Seu ambiente de
ao e mtodos serviram de referncia para que a ideia de estra-
tgia alcanasse diversos domnios da vida social e para que se
formulasse a questo urbana como resultante da competitio
entre cidades.
Foi em ateno a essa dimenso espacial de processo de
transformao do mundo contemporneo que se procurou
acompanhar a trajetria do planejamento estratgico de cida-
des. Vericaram-se, em cada um dos lugares identicados
Harvard,
3
Barcelona e Rio de Janeiro , os motivos para sua
adoo e os sentidos e funes a ele atribudos. Procurou-se,
dessa forma, apreender as deformaes sofridas pela ideia na
medida em que novos contextos de aplicao surgiam e deman-
davam ajustes. As observaes gerais que a anlise desses deslo-
camentos permitiu j foram apresentadas. Resta retom-las pa-
ra, numa sntese, extrair elementos que permitam entender a
dinmica de mudanas no planejamento urbano e, assim, rela-
tivizar ou descartar as teorias que buscam explicaes para a su-
cesso de diferentes modelos.
A anlise da literatura revelou haver diferentes explicaes
para as mudanas nos processos decisrios locais. Conforme al-
guns autores, tais mudanas estariam relacionadas ao desenvol-
vimento de tcnicas capazes de dar respostas s exigncias con-
tnuas de um ambiente cambiante. Para outros, resultariam de
2
Ver Vilette (1997); Rist (2002); Bourdieu (1983b, p. 15).
3
Como referncia ao campo norte-americano.
179
ajustes nos modo de operao do Estado capitalista, com vistas
a atender as exigncias da acumulao e garantir sua legitimida-
de. Um conjunto de autores procura explicar a sucesso de mo-
delos como resultante da dinmica poltica local: grupos que se
sucedem no governo adotam modelos em conformidade com
suas inclinaes ideolgicas. Finalmente, h os que identicam
determinadas tradies intelectuais e sugerem que a sucesso de
modelos responda a esforos puramente tericos.
Observou-se que tais abordagens no levam em conta o tra-
balho intelectual e as condies sociais que permitem a emer-
gncia e aceitabilidade de novas ideias, que, inclusive, podem
ser inferidas da abundante literatura apologtica voltada para as
polticas competitivas e da circulao internacional de expoen-
tes no campo. Assim as teorias sobre o planejamento ignoram a
dinmica prpria do espao social no qual modelos so gerados,
legitimados e difundidos.
Argumentou-se que a teoria do planejamento urbano no
contm em si os princpios de sua prpria dinmica. Ela resulta
de um processo de construo social no qual se denem o esco-
po, os fundamentos, os objetivos, os meios e os atores do pro-
cesso decisrio. O investimento dos diversos atores, nos limites
do universo social que mutuamente constituem, o que explica
as mudanas nos mtodos de planejamento. Assim, a ateno ao
conjunto dos debates relativos s mudanas na prtica do pla-
nejamento urbano foi proposta como uma alternativa fecunda
reexo teoricamente limitada sobre a produo intelectual.
Na verdade, alm dos limites de uma reexo, vericou-se
o aparente esgotamento das energias para enfrent-la. A capitu-
lao do trabalho intelectual diante do realismo sobre o qual
se apoiava e ainda se apoia a prtica contempornea manifesta
quando se toma como inquestionvel a viso de um mundo es-
truturado nos termos da disputa entre locais. O realismo sus-
tentado e constantemente atualizado nos conceitos, tcnicas e
180
modelos que, produzidos e difundidos por autoridades, deter-
minam, em ltima instncia, o futuro das cidades.
Ao inscrever o planejamento estratgico no espao social de
sua gnese e difuso, pretendeu-se mostrar que o esgotamento
da reexo apenas aparente. O realismo reete uma estratgia
da disputa simblica pelo monoplio do saber no campo, de fa-
zer a reexo parecer esgotada.
Em cada lugar estudado buscou-se evidenciar os espaos
sociais nos quais o debate do planejamento relevante. Preten-
deu-se, com isso, tomar distncia das diferentes posies, a m
de compreend-las no conjunto, isto , na relao que guardam
umas com as outras, e, assim, nos seus limites. O trabalho de-
pendeu, portanto, da identicao de agentes no campo, de su-
as posies relativas e das condies com que contam para agir,
expressas no acmulo de diferentes espcies de capital. Posies
e condies determinantes das possibilidades e perspectivas de
cada agente. Alm do mais, o estudo da produo terica per-
mitiu reconhecer as regras de acesso ao campo, expressas em
termos de categorias obrigatrias para pensar a cidade.
Conforme foi mostrado, a transposio da abordagem es-
tratgica para o setor pblico e para a cidade, a partir da noo
desenvolvida na Harvard Business School, resulta de um traba-
lho intelectual e poltico de identicao de setores original-
mente tomados como distintos. Este trabalho permitiu mudan-
as nas condies que os agentes pblicos tinham para atuar:
condies institucionais, na forma de instrumentos legais, re-
cursos nanceiros e estruturas organizacionais, e condies in-
telectuais, relacionadas identicao entre a empresa e o setor
pblico. Nesse sentido, os modelos de ao propostos combina-
ram respostas tcnicas s situaes percebidas e respostas ideo-
lgicas, que sustentavam uma determinada viso de mundo.
O trabalho intelectual para traduzir a abordagem estrat-
gica da empresa para o setor pblico foi continuado em Barce-
181
lona. Visou a dar novo signicado a um aparato cognitivo pre-
viamente existente e aproveitou-se da adjetivao de categorias
consolidadas (cidade-empresa, cidade-ator poltico, competio
interurbana, atores relevantes) e do aparecimento ou importao
de novas categorias de percepo (parceria pblico-privada, vi-
so, ambiente interno e externo).
Este trabalho intelectual era indispensvel para que as ideias
correspondessem forma como a realidade era enunciada. No
entanto, ele apresentava diculdades diferenciadas conforme
cada campo (relacionado ao grau de controle social ao qual es-
t submetida a produo terica) e conforme a posio de cada
agente no campo. Para uns, certa sosticao intelectual foi re-
querida, embora nem sempre alcanada. Foi, por exemplo, ne-
cessrio desenvolver a noo de crise e tratar com cautela a ado-
o da abordagem estratgica para a cidade, uma vez que ela foi
formulada para organizaes.
Para outros, ou os mesmos, mas em circunstncias dife-
rentes, de acordo com o universo social (mais ou menos aut-
nomo) no qual enunciavam suas propostas, o discurso herti-
co envolveu recursos lgicos simplicados e imediatos. Assim, a
empresa foi apresentada como parmetro por sua eccia e e-
cincia, independente dos princpios e objetivos que norteiam
suas prticas.
Encontrou-se um facnio semelhante ao exercido pela em-
presa e seus mtodos, nas iniciativas que buscaram generalizar,
a partir de uma experincia pessoal, a importncia do lder ca-
rismtico na formao do consenso e na conduo dos proces-
sos de reestruturao urbana. Em Barcelona, permitiu que um
grupo se confundisse com a cidade e a tratasse como sinnimo
de poder pblico municipal, sob seu poder. Uma representao
que se apoia em fundamentos pr-reexivos e expressa uma po-
sio na estrutura social.
182
Ainda nessa cidade, a noo de consenso, que dominou a
consolidao democrtica, tanto na escala nacional quanto na
local, foi a forma encontrada para enfrentar as demandas por
participao. Aqui o trabalho terico tambm teve dvidas com
a posio de seus autores no espao social. Consenso era uma re-
presentao de um grupo que se pensava como a cidade. A partir
dessa identicao se podia armar a importncia de a lideran-
a difundir uma viso, e de fazer cidade, concebida como um
conjunto harmnico, ator poltico pronto a atuar em escala glo-
bal. No entanto, essa representao exprimia uma realidade so-
cial que era vivida por um grupo, mas no pela coletividade.
A armao do planejamento estratgico respondeu s con-
dies singulares dos espaos sociais. Dada a ruptura simbli-
ca que demandou, no podia ser explicado apenas pela coern-
cia lgica dos argumentos ou pelas transformaes institucionais
implementadas. Dependeu dos agentes que se engajaram em sua
defesa, que buscaram transformar ou conservar o equilbrio de
foras no campo. A difuso do modelo deixou transparecer um
seleto grupo de agentes que, embora espalhados por diferentes
pases, mantm entre si uma posio homloga no espao social
de cada pas e possuem condies de trnsito internacional.
Uma ideia reinterpretada de acordo com as categorias de
percepo e pensamento caractersticas das diferentes posies
numa estrutura objetiva de relaes. Da mesma forma, as ideias
no circulam por conta prpria, elas dependem de atores que as
conduzam. Sua difuso responde aos interesses e s condies
de indivduos e grupos constituintes de um dado espao social
(importadores e/ou exportadores).
Desse modo, nem toda a argumentao precisa se valer de
uma lgica abstrata, terica. Ela pode ser uma lgica social, pr-
tica, socio-lgica, isto , lgica at um momento, quando, dadas
as condies do campo, ser lgico deixar de ser prtico (Bour-
dieu, 1987e, p. 97-98). Neste momento, a sistematizao te-
183
rica d lugar s representaes sociais dos grupos que as elabora
(ou aos quais se dirige) e se apiam no remetimento autori-
dade e no acionamento de classicaes comumente aceitas, de
prticas autorizadas ou, ainda, de realidades institucionalizadas.
Em funo dessa lgica social que fez sentido tomar a empre-
sa como referncia: prtico (lgico) almejar o domnio de
um cdigo que permite falar e ser ouvido, publicar e ser referi-
do, cortar, deslocar ou conseguir recursos.
A adoo do planejamento estratgico foi, por isso, forma
pela qual se explicitou a sujeio de um campo, o do urbanis-
mo. Nos trs casos estudados, foi assinalado o peso do pensa-
mento liberal, que funcionou como substrato ideolgico. Re-
lativamente aos EUA, notou-se a heteronomia do campo da
administrao pblica, inuenciado pelo da administrao de
empresas e submetido s orientaes polticas do governo que
lhe impuseram novas condies materiais e intelectuais, capa-
zes de mudar o equilbrio de foras que o estruturava quando
do auge da abordagem estratgica. Em Barcelona, observou-se
a hegemonia da razo econmica e o modo como o grupo no
poder se identicava com ela. No Rio de Janeiro, a importao
de uma ideia estrangeira permitiu reverter a posio marginal
de uma regio no campo, aquela ocupada pela categoria pros-
sional dos arquitetos.
As disputas tm por fundamento a distribuio de capi-
tal, energia que move o campo e que dene as possibilidades de
ao. Elas evidenciam as estratgias de alguns agentes que ultra-
passam os limites convencionados e transitam entre diferentes
espaos. Importam ou exportam ideias e o prestgio a elas asso-
ciado. Procuram, com isso, alterar a composio de capital que
detinham originalmente.
A difuso do planejamento estratgico de cidades, desde
quando foi adotado em Barcelona no se deveu a alguma pro-
priedade do mundo das ideias. No mbito das polticas pblicas,
184
se um modelo forma sistematizada de uma ideia ganha acei-
tao, esta menos pela coerncia intrnseca que expressa que
pela fora poltica
4
que aciona, relacionada, primeiramente,
sua correspondncia com a realidade, isto , s condies mate-
riais e polticas encontradas nos espaos nos quais se difunde.
Assim, a fora da representao liberal e das polticas com-
petitivas a ela associadas, advm do peso da dominao nan-
ceira que ela legitima. Racionalizada nos termos de uma teoria
econmica,
5
a representao liberal se sustenta devido sua
correspondncia com o processo de globalizao nanceira.
6
Em segundo lugar, a aceitao de uma ideia est relaciona-
da com a imaginao poltica qual ela d vazo, funcionando
como um catalisador e garantindo um mnimo de coeso a um
conjunto de agentes. Constitui um princpio de pertinncia em
torno do qual o grupo se compe.
Nesta mesma direo, deve-se mencionar os alinhamentos
polticos que uma ideia permite, como o planejamento estratgi-
co, que aparece, de um modo geral, como meio de composio
de interesses. Isso demanda que a ideia faa referncia a um es-
toque de conhecimentos previamente adquiridos, o qual aqueles
que a compartilham reconhecem
7
e no qual se reconhecem.
4
Aproveitam-se algumas generalizaes de Peter A. Hall, elaboradas a partir de es-
tudos sobre a difuso do keynesianismo, a respeito do peso de circunstncias externas
no reconhecimento poltico de ideias econmicas (Hall, 1989, p. 369-370) e o artigo
de Bourdieu sobre a ideia de regio (Bourdieu, 1998f ).
5
Ver Fiori (1997a, p. 213-214); Bourdieu (1998a, p. 136-7).
6
Para Fiori, [...] a verdadeira fora propulsora e expansiva das novas ideias liberais,
evidentemente no decorreu de sua fora ou consistncia lgica ou validao cientca.
A grande fora propulsora que levou o neoliberalismo ao mundo inteiro [...] foi a
existncia daquilo que chamei de um casamento virtuoso, ou, pelo menos, vitorioso,
entre essas ideias e o movimento real do capitalismo na direo de uma desregulao
crescente e de uma globalizao econmica de natureza basicamente nanceira
(1997a, p. 218).
7 Ver tambm Henry (2000); Bourdieu (1987e, p. 98) e Hall (1989, p. 370).
185
A existncia de um referencial comum, resultado de traba-
lho poltico, permite explicar a aceitao de determinadas re-
presentaes da realidade. Consiste em orientaes cognitivas,
elementos de ordem subjetiva pelo qual se estabelece o vnculo
necessrio para as relaes objetivas que permitem que as ideias
circulem.
A condio do acolhimento de uma ideia tambm diz res-
peito posio de seus propugnadores no espao social (ou ao
peso social dos interesses particulares nela alinhados) e o re-
conhecimento a eles conferido. Sua eccia ser tanto maior
quanto maior for a autoridade dos que a prope (Bourdieu,
1998f, p. 116).
As ideias no tm fora prpria, elas se apresentam como
ideias-fortes, isto , que extraem sua fora da autoridade dos que
as enunciam, que resultante de relaes de poder na socieda-
de. A referncia aos pases dominantes, s suas experincias e
empresas, exprime o processo coletivo de ajuste das estruturas
subjetivas s estruturas objetivas da organizao social (Bour-
dieu, 2000c, p. 111).
A difuso de novos sentidos sociais depende da capacidade
de articulao de um conjunto de agentes distribudos em v-
rias escalas, que constituem cadeias pelas quais circularo ideias,
representaes e esquemas de pensamento. Tais cadeias de cir-
culao de ideias no representam apenas redes neutras de inte-
rao entre indivduos e instituies, mas expressam as articula-
es de fora que se estruturam na sociedade.
8
Finalmente, uma ideia tem fora em funo do modo como
ela objetivada, ou melhor, como, ao ser codicada, e ao esta-
belecer e colocar em funcionamento mecanismos institucionais,
8
Nesse sentido que, em sua anlise da difuso do pensamento neoliberal, Bourdieu
observa que a cadeia de circulao que lhe empresta fora, no um encadeamento
de demonstraes, uma cadeia de autoridades, [...] a circulao das ideias lastreada
por uma circulao de poder (1998a, p. 74-5).
186
conformando as prticas do setor pblico, torna reais esque-
mas prticos relativos a uma dada ordem simblica (Bourdieu,
1987e, p. 98; ver, ainda, Hall, 1989, p. 370).
A anlise da emergncia da estratgia na empresa nos EUA
e das condies de planejamento estratgico em Barcelona e no
Rio de Janeiro, revelou que, embora alimentada por trocas in-
ternacionais e amplo cabedal terico, a formulao ou aceitao
de propostas em planejamento urbano est sujeita s questes,
tenses e presses prprias de cada lugar onde aplicada. Ma-
nifesta, assim, a dimenso propriamente geogrca do processo
de produo e legitimao das teorias (normativas) e modelos.
A proposta de planejamento estratgico de cidades, na me-
dida em que se deslocava espacialmente, isto , em funo das
condies e estrutura do espao social em cada lugar e das po-
sies dos agentes que se empenhavam em defend-la, adqui-
ria novos sentidos e funes. Indicava, assim, haver uma contri-
buio ativa do espao, que imprimiu sua marca na atribuio
de sentido e ajustamento das teorias.
9
A princpio uma abstra-
o, quando posta em prtica a ideia incorporou signicaes
concretas.
Assim, a progresso temporal que, geralmente, se toma co-
mo referncia para explicar o surgimento de novas ideias em
planejamento urbano, representa as variaes nas condies
locais onde se d a prtica. Exprimem mudanas no tempo,
mas realizadas em resposta a contextos concretos,
10
que contri-
buem para estabelecer as disposies socialmente estruturadas
que norteiam a percepo e a reexo. Ao serem considerados,
9
Ver Lefebvre, 2000, p. 18.
10
Fiori, por exemplo, ao tratar da ideia de governabilidade, observa que seu signicado
varia no tempo e espao: Na verdade no se trata de um conceito terico. Trata-se de
uma categoria estratgica cujos objetivos imediatos podem variar segundo o tempo e
o lugar mas que ser sempre e irremediavelmente situacionista (Fiori, 1997c, p. 39).
Ver, ainda, Hall, 1989, p. 370
187
esses contextos permitem colocar em pauta os limites das dis-
cusses sobre a teoria e, ao mesmo tempo, trazer para o debate
poltico o discurso que tenta tirar o carter poltico da prtica
do planejamento urbano.
A abordagem estratgica aplicada a cidades , tradicional-
mente, apresentada como um conjunto de escolhas conscien-
tes, fundadas em clculo racional. No entanto, vericou-se, o
modo como foi diferentemente apreendida e adotada em dife-
rentes lugares indica que a noo de estratgia consiste, de fa-
to, numa reao a determinadas condies (Bourdieu, 1987b,
p. 78-79). Resultante de senso prtico, a defesa e adoo do
planejamento estratgico exprime a tentativa de determinados
agentes em enfrentar as coaes e romper com as regras s quais
esto sujeitos. A estratgia chamada planejamento estratgico
aparece, nessa perspectiva, como uma resposta ajustada s con-
dies do jogo.
Justamente por ser expresso da habilidade de jogar, a es-
tratgia representa uma opo irreetida quanto aos desaos
que a cidade, os citadinos e os governantes enfrentam. Con-
front-la envolve a considerao das alternativas possveis entre
dois extremos. Para os realistas que, aceitam como natural a
viso dominante a utopia liberal em processo de realizao
e, assim, propem colocar as cidades em disputa, o desao con-
siste em encontrar maneiras ecazes e efetivas de atrair as rique-
zas que estariam em circulao nos uxos globais. Dependentes
de certa dose de criatividade e de muita habilidade com as re-
gras do jogo capitalista, estes devem diferenciar suas propostas
das receitas medocres dos manuais de planejamento estratgico
de cidades, verdadeiros instrumentos de manipulao simblica
(qual o valor de uma estratgia se, como sugerem esses manuais,
todos adotarem a mesma?).
Para os idealistas, convencidos da possibilidade de um
outro mundo, o desao bem maior, pois envolve ir alm do
188
real (o realizado). Para estes, foroso o engajamento numa dis-
puta simblica que tem como m desnaturalizar e desautorizar
a viso dominante, e dar expresso ao que est socialmente in-
teriorizado, construindo uma representao sobre a realidade
que contribua para transform-la. Ao buscar explicitar as con-
dies sociais da produo terica e da prtica do planejamento
urbano, evidenciando o modo como respondem a disposies e
recursos desigualmente distribudos na sociedade, este trabalho
pretendeu contribuir com esta ltima perspectiva.
189
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este livro foi impresso
sobre plen soft 80 g/m
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e carto supremo 250 g/m
2
na
grfica singular digital para
viveiros de castro editora ltda
em abril de 2010.

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