O mito do inchao da fora de trabalho do Executivo Federal

Marcelo Viana Estevo de Moraes, Tiago Falco Silva e Patricia Vieira da Costa

Artigo submetido Comisso Editorial da revista Res Pvblica

Eixo temtico 1 - Polticas de Gesto

Marcelo Viana Estevo de Moraes Especialista em Polticas Pblicas e Gesto

Governamental e est Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto.
Tiago Falco Silva economista, mestre em desenvolvimento econmico, Especialista em
Polticas Pblicas e Gesto Governamental e Secretrio-Adjunto de Gesto.
Patricia Vieira da Costa jornalista, mestra em cincia poltica, Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental e Gerente de Projeto na Secretaria de Gesto.

RESUMO
O trabalho contesta a tese do super-dimensionamento da fora de trabalho na mquina
pblica com base em dados quantitativos e qualitativos. Apresenta dados comparativos
nacionais e internacionais que refutam a argumentao acerca do inchao do quantitativo de
servidores civis do Poder Executivo Federal na ativa. Analisa a evoluo do quantitativo
luz da poltica de gesto dessa fora de trabalho, apontando as medidas tomadas para tentar
aliar a quantidade adequada de servidores sua devida qualificao, com prioridade para
setores mais relevantes e carentes, como a educao. Nesse contexto, o estudo aborda a
criao de novas carreiras, as iniciativas para profissionalizar a ocupao dos cargos e
funes comissionadas, e aes de ajuste e racionalizao da gesto de pessoas
substituio de mo-de-obra terceirizada irregular por servidores concursados e novas
possibilidades de contratao temporria no setor pblico. Por fim, apresenta inovaes
propostas pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
para aprimorar o funcionamento da mquina pblica.

Agradecimentos dos autores: equipe do Departamento de Modernizao Institucional da

Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em especial
gestora Simone Tognoli Galati Moneta, pela ajuda na coleta e tratamento de dados.
2

1. INTRODUO
O aumento da populao, o crescimento econmico e a sofisticao das relaes sociais
conduzem a demandas por servios pblicos em maior quantidade, com mais qualidade e
crescente complexidade. Para fazer frente a essas demandas, o dimensionamento adequado
da fora de trabalho no setor pblico condio necessria, mas no suficiente. Elas
requerem que o Estado atente tambm para a qualificao de uma fora de trabalho s
voltas com questes cada vez mais complicadas. O desafio a construo de um Estado
inteligente.
Este trabalho aborda tanto os aspectos quantitativos quanto qualitativos da fora de
trabalho. Em primeiro lugar, apresenta dados comparativos que refutam a tese do superdimensionamento do quantitativo de servidores civis do Poder Executivo Federal na ativa.
Em seguida, analisa a poltica de gesto da fora de trabalho, que tem por objetivo no s
assegurar que a quantidade de servidores seja adequada, mas tambm devidamente
qualificada. Percebe-se que o crescimento no Governo Lula tem sido paulatino e
acompanhado bem de perto a evoluo da Populao Economicamente Ativa (PEA). um
crescimento seletivo e responsvel, priorizando setores mais carentes e atendendo
demandas inadiveis para o projeto de desenvolvimento do pas. Nesse sentido, mereceram
destaque o reforo na rea de educao e a criao de novas carreiras.
Em relao aos cargos e funes comissionadas, destaca-se sua evoluo em termos
quantitativos e as iniciativas para profissionalizar sua ocupao. O trabalho aborda tambm
aes de ajuste e racionalizao da gesto de pessoas, com a substituio de mo-de-obra
terceirizada irregular por servidores concursados e com novas possibilidades de contratao
temporria no setor pblico.
Por fim, so apresentadas algumas das recentes iniciativas da Secretaria de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para aprimorar o funcionamento da
mquina pblica.

2. A EVOLUO RECENTE DO QUANTITATIVO DE SERVIDORES NO PODER

EXECUTIVO FEDERAL
A tese do inchao da mquina pblica e da necessidade de reduo do tamanho do
Estado no Brasil merece uma anlise mais aprofundada. fato que os nmeros absolutos
impressionam. Sendo um pas de dimenses continentais e com uma das cinco maiores
populaes do mundo, que supera os 190 milhes de habitantes1, natural que o Brasil
conte com uma quantidade expressiva de servidores pblicos.
Em novembro de 2008 havia 1.010.388 servidores ativos, civis e militares, no Poder
Executivo2. Quando contabilizados apenas os servidores civis do Poder Executivo na ativa,
chega-se a 538.797. Porm os nmeros, por si ss, pouco informam. Ao coloc-los em
perspectiva, como procuramos fazer abaixo, percebemos mais claramente seu significado.

2.1 Comparaes refutam a tese do inchao

2.1.1 Comparaes internacionais
A comparao internacional no aponta excesso na participao do emprego pblico no
conjunto do emprego no Brasil, segundo artigo recentemente publicado por pesquisadores
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)3. Com base em dados da Relao
Anual de Informaes Sociais (Rais), divulgados pelo Ministrio do Trabalho, e da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), divulgados pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE), os pesquisadores mostram que o emprego pblico no
Pas representa cerca de 12% do total das pessoas ocupadas no mercado de trabalho.
De acordo com os pesquisadores, nos pases da Europa Ocidental o emprego pblico
equivale a pelo menos 25% do total de ocupados, com destaque para pases escandinavos,
onde cerca de uma em cada trs pessoas que trabalham esto no servio pblico. Na Frana,
o emprego pblico chega a quase 28% do total. Nos Estados Unidos, aproximadamente
15%. Na Amrica Latina, o Brasil no foge curva, visto que no Uruguai o emprego
pblico representa 15% das pessoas ocupadas, no Paraguai 13%, no Mxico 14%, na Costa
Rica 14% e no Panam 15%.
Os profissionais do IPEA destacam que, nos ltimos 10 anos, o emprego pblico no Brasil
cresceu na mesma proporo que a populao residente. E salientam no haver inchao na
esfera federal, tendo em vista que na ltima dcada a proporo do emprego pblico no
mbito federal caiu de cerca de 18% para perto de 15%. Na esfera estadual ele caiu de cerca
de 44% para 35% e, no mbito municipal, subiu de 38% para 50%, em especial devido aos
servios de ensino fundamental e infantil e de sade.
Outro estudo do IPEA fala da comparao mais utilizada internacionalmente, a da
quantidade de servidores por habitante4. Esse trabalho tampouco corrobora o mito do
inchao da mquina pblica. De acordo com o IPEA, no ano 2000 o Brasil tinha 5,52
servidores por mil habitantes, como mostra a Tabela 1. Outros pases de estrutura federativa
ou similar apresentavam, na mesma poca, nmeros superiores: na Alemanha, 6,10
servidores por mil habitantes; no Mxico, 8,46 servidores por mil habitantes; nos Estados
Unidos, 9,82 servidores por mil habitantes.
Na Coria, que difunde a imagem de um Estado enxuto, a relao era de 11,75 por mil. Na
Finlndia, como seria de se esperar num pas que oferece forte proteo social, a relao era
ainda maior, de 24,24 por mil. Na Irlanda, mesmo aps rigoroso processo de ajuste fiscal, a
relao chegava a 54,86 por mil. Embora no haja dados comparativos disponveis para
anos mais recentes nos estudos do IPEA, importante destacar que, no Brasil, a relao
servidor/habitante caiu para 5,33 por mil em 20085.

TABELA 1. Servidores pblicos por habitante em pases selecionados

Servidores
Pblicos adm.
Central

Pases
selecionados

Populao (2000) / Servidores / 1000

1000 hab
hab.

Alemanha
501.700
82.160
ustria
169.003
8.110
Canad
336.603
30.689
Coria
563.682
47.962
Espanha
770.956
40.264
EUA
2.770.000
282.194
Finlndia
125.481
5.176
Frana
2.270.100
59.013
Hungria
277.894
10.211
Irlanda
207.926
3.790
Mxico
835.007
98.658
Brasil (2000)
964.798
172.540
Brasil (2006)
997.739
187.850
Fontes: OCDE; IBGE; Boletim Estatstico de Pessoal (SRH/MP)
Elaborao: DISOC/IPEA
Notas: (1) Inclusive Foras Armadas
(2) Inclusive empregados de empresas pblicas e de economia mista
TD 1319 IPEA jan 2008.

Servidores / 1000
hab. Outros pases
/ Brasil

6,10
20,84
10,97
11,75
19,15
9,82
24,24
38,47
27,22
54,86
8,46
5,52
5,32

1,11
3,78
1,95
2,09
3,41
1,78
4,31
6,83
4,83
9,74
1,53

2.1.2 Comparaes nacionais

Como j mencionamos anteriormente, em novembro de 2008 o Poder Executivo da Unio
contava com 538.797 servidores civis na ativa. certo que a trajetria de reduo desse
quantitativo, iniciada em 1990, foi interrompida em 2003, como mostra o Grfico 1. Porm
no houve crescimento explosivo desde ento, visto que a quantidade de ativos de 2008
semelhante de 1997 (531.725) e consideravelmente inferior aos 705.548 de 1988. Ou seja,
foram necessrios cinco anos aps a interrupo da trajetria de queda para se chegar a um
patamar compatvel ao de doze anos atrs.
GRFICO 1. Evoluo do quantitativo de servidores civis ativos do Poder Executivo
federal (1995-2008)
580.000
560.000
540.000
520.000
500.000
480.000
460.000

19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07

440.000

Aps um perodo inicial de reduo no quantitativo de servidores ativos, o que parece estar
relacionado ao ambiente econmico de crise e conteno fiscal do final dos anos 1990,
houve um perodo de relativa estabilidade, seguido de recuperao dos quantitativos em um
contexto de retomada do crescimento econmico de 2004 a 2008.
Quando a comparao feita com a trajetria do quantitativo de servidores do Estado de
So Paulo, o mais rico e mais populoso da Federao, conforme a Tabela 2 e Grfico 2,
observamos curvas muito semelhantes na ltima dcada. importante ressaltar que a
comparao se d em torno da trajetria. A comparao dos quantitativos globais (nmeros
absolutos) inadequada, tendo em vista as diferentes competncias assumidas pela Unio e
pelo ente federado.
TABELA 2. Quantitativo de Servidores do Governo Federal e do Estado So Paulo (19982008)

Ano

Governo Federal
Quantitativo de
Servidores Civis do
Poder Executivo Variao
Ativos
Anual

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

513.720
497.125
486.912
485.303
485.741
485.980
499.138
508.963
528.124
528.420
538.797

1999 - 2008
2003 - 2008

(16.595)
(26.808)
(1.609)
438
239
13.158
9.825
19.161
296
10.377

-3,23%
-5,39%
-0,33%
0,09%
0,05%
2,71%
1,97%
3,76%
0,06%
1,96%

25.077
53.056

4,88%
10,92%

Governo Estadual de So Paulo

Quantitativo de
Servidores Ativos
do Poder
Variao
Executivo
Anual
%
683.490
668.154
663.802
664.338
678.558
692.429
691.243
695.952
708.549
810.720
765.785

(15.336)
(4.352)
536
14.220
13.871
(1.186)
4.709
12.597
102.171
(44.935)

-2,24%
-0,65%
0,08%
2,14%
2,04%
-0,17%
0,68%
1,81%
14,42%
-5,54%

82.295
87.227

12,04%
12,85%

Fonte: 1. Boletim Estatstico de Pessoal - tabela 2.4; Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-) exerccio descentralizado (-)
lotao provisria (-) cedido. (inclusive temporrios).
a. posio novembro 2008, tabela 2.4.
2. Boletim Estatstico de Pessoal - Poder Executivo do Estado de So Paulo - Dezembro/2008. Tab. 6 Mdia Anual somtrio de
servidores com pagamento e sem pagamento, afastados, com acertos de pagamento, no perodo jan. a dez. dividido por 12.
Elaborao: SEGES/MP

O crescimento do quantitativo de servidores do Estado de So Paulo ficou na casa dos 12%

de 1999 a 2008, com grande concentrao entre 2003 e 2008. No mesmo perodo, o
aumento do quantitativo de servidores federais foi da ordem de 4%, com destaque para o
crescimento de 9,82% entre 2003 e 2008.
Tambm no se constata exagero no crescimento da quantidade de servidores civis em
comparao com a evoluo da Populao Economicamente Ativa (PEA) do Brasil ao
longo do tempo. Desde o incio do atual Governo, o crescimento da quantidade de
servidores foi da ordem de 1,7% ao ano, ao passo que o crescimento da PEA foi da ordem
de 1,8% ao ano6. Os nmeros parecem ainda mais razoveis tendo em vista que a
populao continuou aumentando durante a trajetria de queda do quantitativo de

servidores civis do Executivo federal na ativa iniciada no comeo da dcada de 90 e

interrompida em 2003.
GRFICO 2. Evoluo do Quantitativo de Servidores do Governo Federal e do Estado So
Paulo (1998-2008)
850.000
800.000
750.000
700.000
650.000
600.000
550.000
500.000

07
20

06
20

05
20

04
20

03
20

02
20

01
20

00
20

99
19

19

98

450.000

Servidores Civis do Governo Federal

Servidores do Estado de So Paulo

3. A POLTICA DE GESTO DA FORA DE TRABALHO NO ATUAL GOVERNO

No incio deste trabalho destacamos que, para ofertar servios pblicos com a qualidade
que a populao requer, a fora de trabalho, alm de adequadamente dimensionada, precisa
ser devidamente qualificada. Desde 2003, a poltica de gesto da fora de trabalho tem por
norte a recomposio priorizando setores mais carentes e atendendo demandas inadiveis
para o projeto de desenvolvimento do pas.
Do total de 43.044 vagas de concursos autorizadas no ano passado, 70% foram destinadas
rea da educao. Porm, outras reas que executam programas importantes e tinham
dficit quantitativo e qualitativo de pessoal tambm foram contempladas. Entre elas,
merecem destaque a estruturao das agncias reguladoras e do Sistema de Defesa da
Concorrncia; a ampliao dos programas sociais; o reforo aos rgos de controle; o
fortalecimento da Polcia Federal; e a ampliao dos quadros do ciclo de gesto.
O Governo tambm est investindo em novas carreiras para substituir funcionrios com
baixas qualificao, remunerao e valorizao que vinham operando a mquina pblica
em algumas reas crticas , por quadros tcnicos qualificados, aumentando sua
produtividade e melhorando a qualidade do gasto pblico.
A agenda de profissionalizao no setor pblico prev ainda destinar parte das funes
comissionadas a servidores ocupantes de cargo efetivo, restringindo indicaes polticas e
induzindo a profissionalizao em reas essenciais do Estado.
7

Alm disso, o Governo assumiu o compromisso de substituir todos os trabalhadores

terceirizados em situao irregular na administrao direta at 2010. E, com a alterao na
legislao sobre contrataes temporrias, pde conferir mais racionalidade gesto de
pessoas.
Essas iniciativas esto detalhadas abaixo.
3.1 Recomposio da fora de trabalho com ateno especial educao
As autorizaes de concursos tm por objetivo no s expandir e fortalecer a atividade dos
rgos beneficiados, mas tambm recuperar a fora de trabalho perdida em razo de
aposentadorias, evases e outras situaes, como a dos trabalhadores terceirizados em
situao irregular, que devem ser substitudos por servidores concursados.
Entre os anos de 2003 e 2007, a mdia anual de vagas autorizadas para concursos pblicos
permaneceu no patamar de 19 mil ao ano, com variaes que foram de um mximo de
24.808, em 2003, at um piso de 12.312, em 2004, como mostra a Tabela 3. Em 2008, as
autorizaes de vagas mudaram de patamar e alcanaram 43.044. Essa mudana no ritmo
de autorizao de concursos decorre da prioridade dada pelo Governo educao em razo
do lanamento do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Foram abertas 30.284
vagas para o Ministrio da Educao, representando 70% do total autorizado. So vagas
para docentes, tcnicos administrativos e analistas de cincia em tecnologia, que permitiro
a abertura de novas instituies de educao profissional e universidades, alm da expanso
de instituies j existentes por meio da abertura de novos campi e unidades.
TABELA 3. Vagas Autorizadas, Ingresso, Quantitativo de Servidores Civis e Variao
Anual (2003-2008)

Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Ingresso de Ingresso de
Vagas
Servidores Servidores
Autorizadas Efetivos Temporrios
3.883
129
3.523
80
424
4.915
13.028
24.808
12.312
22.612
21.753
14.267
43.044
4.227

19.675
9.927
9.055
7.815
2.927
1.524
660
30
7.220
16.121
12.453
22.112
11.939
18.210

5.468
8.773
9.508
7.677
6.625
9.765
10.597
4.334
13.648
11.707
15.131
11.478
12.523
18.216

Ingresso
Total
25.143
18.700
18.563
15.492
9.552
11.289
11.257
4.364
20.868
27.828
27.584
33.590
24.462
36.426
-

Quantitativo
de
Servidores
Civis Ativos
567.689
554.736
531.725
513.720
497.125
486.912
485.303
485.741
485.980
499.138
508.963
528.124
528.420
538.797

Variao
Anual
(12.953)
(23.011)
(18.005)
(16.595)
(26.808)
(1.609)
438
239
13.158
9.825
19.161
296
10.377

%
-2,28%
-4,15%
-3,39%
-3,23%
-5,39%
-0,33%
0,09%
0,05%
2,71%
1,97%
3,76%
0,06%
1,96%

Fonte: 1. Portarias de autorizao (servidores efetivos);

2. Boletim Estatstico de Pessoal - posio outubro de 2008 - tabelas 4.3 e 4.6; 3. Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-) exerccio
descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido. (inclusive temporrios), posio novembro 2008, tabela 2.24.
Elaborao: SEGES/MP

Cabe ressaltar que a relao entre vagas autorizadas e efetivo provimento ou ingresso no
servio pblico no direta. No perodo do Governo Lula (2003-2008) foram autorizadas
143.023 vagas para todas as reas, mas s ingressaram, at novembro do ano passado,
88.055 novos servidores efetivos, como mostra a Tabela 4.
TABELA 4. Vagas Autorizadas, Ingresso e Variao Total de Servidores Civis Ativos no
Governo Lula

Gov. Lula

Ingresso de Quantitativo
Vagas
Servidores de Servidores
Autorizadas Efetivos
2002 (3)
143.023
88.055
485.741

Quantitativo
de
Servidores
2008 (3)
538.797

Variao
2002 - 2008
53.056

%
10,92%

Fonte: 1. Portarias de autorizao (servidores efetivos); 2. Boletim Estatstico de Pessoal - posio novembro de
2008; 3. Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-) exerccio descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido.
Inclusive temporrios.
Elaborao: SEGES/MP

Adicionalmente, conforme j mencionamos, existe toda uma movimentao na fora de

trabalho que envolve aposentadorias, vacncias, trmino de contratos. Os quantitativos
globais de servidores demonstram esta movimentao. Mesmo com o ingresso de mais de
170 mil servidores efetivos e temporrios no Governo Lula, o quantitativo global de
servidores civis alterou-se expressivamente menos no perodo, passando de 485.741 em
dezembro 2002 para 538.797 em novembro de 2008. Uma variao de 53.056, crescimento
de 11%, muito prxima da variao da Populao Economicamente Ativa no perodo.
A Lei Oramentria Anual - LOA para 2009 prev autorizar concursos pblicos at o
patamar de 30.879 vagas, com forte presena, mais uma vez, da rea de Seguridade Social,
Educao e Esportes, com 20.228 vagas, e da substituio de terceirizados, com 19.423
vagas, das quais 13.778 destinadas a substituies na rea de educao. Vale ressaltar que a
LOA meramente autorizativa e fixa um limite mximo que no ser necessariamente
executado.
3.2 Novas carreiras e profissionalizao
Dentro do contexto mencionado acima est ocorrendo um processo inovador de
fortalecimento institucional das reas em situao mais precria em termos de fora de
trabalho na Administrao Pblica Federal.
Foram criados a carreira de analista de Infra-estrutura e os cargos isolados de especialista
em infra-estrutura Adicionalmente, esto em tramitao propostas para a criao das
carreiras de Desenvolvimento de Polticas Sociais e de Analista Executivo. Tal esforo
reveste-se de importncia ainda maior quando se leva em conta a crescente
profissionalizao e a forte insero na mquina pblica das carreiras da rea de controle, o
que vinha deixando executores com baixa qualificao em situao cada vez mais
vulnervel.
No caso da Infra-estrutura, o objetivo prover de profissionais altamente qualificados uma
rea prioritria para o desenvolvimento, por tratar de gargalos estruturais do crescimento.
No ano passado, foi autorizada a contratao de 84 Especialistas em Infra-estrutura e 516
9

Analistas de Infra-estrutura. Os profissionais j recrutados foram alocados em rgos que

desempenham atividades do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Tambm inegvel a carncia de quadros especializados na rea social. Da a proposta do
Governo para a criao da carreira de Desenvolvimento de Polticas Sociais7, atualmente
em tramitao no Senado. O foco dos servidores da nova carreira estar nas atividades de
assistncia tcnica, monitoramento e avaliao de programas e projetos na rea social. O
Projeto de Lei prev a criao de 2.400 cargos de Analista Tcnico de Polticas Sociais.
Para fortalecer as reas-meio dos ministrios, aprimorando as atividades administrativas e
logsticas de nvel superior, foi enviado projeto para a criao da Carreira de Analista
Executivo, em tramitao na Cmara dos Deputados8. A finalidade prover 2.190 cargos
para profissionais qualificados na rea.
3.2.1 Cargos e funes comissionadas evoluo e profissionalizao
Diferentemente do propalado, o sucesso na implementao de vrias polticas pblicas nos
ltimos anos ocorreu sem presses significativas sobre o quantitativo de cargos e funes
comissionadas, que teve crescimento discreto desde 2002, quando existiam 19.887 delas,
conforme a Tabela 6. Em dezembro de 2008 esse nmero era de 21.715, um aumento de
9% em um perodo de quase seis anos, equivalente ao aumento no nmero de servidores
civis.
QUANTITATIVO DOS CARGOS (DAS) E FUNES (FG) EXISTENTES POR ANO A PARTIR DE 31/12/1999
CARGOS DO GRUPO-DIREO E ASSESSORAMENTO SUPERIORES -DAS (Quantidade)

NES

DAS-6

DAS-5

DAS-4

DAS-3

DAS-2

DAS-1 SUBTOTAL

FG-1

FG-2

FG-3 SUBTOTAL TOTAL

31/12/1999

95

164

776

2.161

3.219

6.299

7.446

20.065

10.036

7.204

7.884

25.124

45.284

31/12/2000

52

163

707

2.174

3.364

5.980

7.475

19.863

8.936

6.452

6.929

22.317

42.232

31/12/2001

53

172

746

2.345

3.360

5.968

7.004

19.595

8.588

6.246

6.579

21.413

41.061

31/12/2002

56

175

791

2.410

3.438

6.016

7.057

19.887

8.588

6.246

6.579

21.413

41.356

31/12/2003

63

191

878

2.604

3.522

5.048

7.029

19.272

7.179

6.451

5.692

19.322

38.657

31/12/2004

63

204

987

2.984

3.946

5.867

7.353

21.341

7.981

6.616

5.615

20.212

41.616

31/12/2005

63

203

997

3.004

3.925

5.819

7.362

21.310

8.034

6.616

5.614

20.264

41.637

31/12/2006

63

208

1.002

3.082

3.944

5.725

7.126

21.087

7.550

6.225

5.614

19.389

40.539

31/12/2007

65

212

1.030

3.163

4.065

5.945

7.221

21.636

8.094

5.553

5.747

19.394

41.095

31/12/2008

64

214

1.042

3.185

4.098

5.945

7.218

21.702

8.090

5.551

5.737

19.378

41.144

31/12/2009

64

218

1.093

3.472

4.477

6.307

7.346

22.913

8.141

5.592

5.775

19.508

42.485

20/04/2010

64

219

1.101

3.482

4.495

6.320

7.319

22.936

8.097

5.648

5.807

19.552

42.552

O Governo Federal entende que o estabelecimento de uma agenda que articule os grandes
processos da Administrao Pblica, integrando planejamento, oramento e gesto, sempre
com foco em resultados, deve ser aliado profissionalizao. A filiao poltica natural
nos nveis de direo e assessoramento estratgicos, responsveis pela conduo do
governo em consonncia com o programa referendado pela eleio.. Funes de direo
intermediria e de carter ttico-operacional e funes profissionais operacionais tm que
ser profissionalizadas. O grande desafio que se coloca garantir, por um lado, o legtimo
comando poltico do Governo eleito e, por outro, o preparo necessrio para a gesto
10

pblica, com estabilidade que assegure a continuidade do funcionamento da mquina

pblica.
Dentro do quadro de relativa estabilidade dos cargos comissionados mostrado acima, o
Governo Federal vem buscando reduzir a quantidade de funes de livre provimento em
prol de funes ocupadas por servidores de carreira, no intuito de aumentar a capacidade
tcnica do Estado. Esse processo foi iniciado com a edio do Decreto n 5.497, de 21 de
julho de 2005, que definiu percentuais mnimos dos cargos em comisso do Grupo Direo
e Assessoramento Superiores DAS a serem ocupados por servidores pblicos efetivos.
A Tabela 7 demonstra o cumprimento do Decreto. Em outubro de 2008, mais de 71% dos
cargos comissionados eram ocupados por servidores com vnculo. Mesmo nos cargos mais
elevados, o percentual de servidores com vnculo expressivo, aproximando-se de 60% no
caso do DAS 6 e superando esta marca nos DAS 5 e 4.
TABELA 7. Percentual de Ocupao de Cargos em Comisso por situao de vnculo em
outubro de 2008
31/10/2008

rgo

QUANT/S
DAS-6
IT.
Quant.

TOTAL

DAS-5
%

Quant.

DAS-4
%

DAS-3
%

3.184

Quant.

DAS-2
%

4.086

Quant.

DAS-1
%

5.961

Quant.

TOTAL DAS
%

7.230

Quant.

Aprovado

214

Com Vnculo

125

58,4

652

62,7

2.107

66,2

3.013

73,7

4.438

74,5

5.177

71,6

15.512

71,4

Sem Vnculo

81

37,9

325

31,3

921

28,9

881

21,6

1.266

21,2

1.729

23,9

5.203

24,0

3,7

63

6,1

156

4,9

192

4,7

247

4,1

324

4,5

1.000

4,6

Vago

1.040

Quant.

21.715

Fonte: SIORG
Ainda no campo da profissionalizao no servio pblico, em 2008 o Governo enviou ao
Congresso Nacional um projeto que cria as Funes Comissionadas do Poder Executivo
(FCPE)9. Atualmente em tramitao na Cmara dos Deputados, as FCPE destinar-se-o ao
exerccio de atividades de direo, chefia e assessoramento nos rgos e entidades do Poder
Executivo federal e sero preenchidas mediante utilizao de critrios de mrito e
competncias, implicando em capacitao como um dos requisitos para sua ocupao.
Tambm merece destaque o envio ao Congresso Nacional dos Projetos de Lei que dispem
sobre a criao de Funes Comissionadas do Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM) e do Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI)10. O Governo j
implementou funes similares no INSS, com bons resultados.
3.3 Substituio de terceirizados irregulares
Apesar das restries relativas ao quantitativo de servidores na dcada de 90 e no incio dos
anos 2000, com a conteno de concursos, foi preciso, de algum modo, atender demanda
por servios. Sendo assim, cada rgo procurou suas solues para recompor a fora de
trabalho. Uma delas foi o uso de mo-de-obra terceirizada em situaes no previstas na
legislao.
O pessoal terceirizado, porm, s deve trabalhar em atividades de apoio administrao,
como vigilncia, conservao ou suporte de informtica. Para acabar com o recurso
terceirizao em situaes vedadas por lei, a Unio celebrou com o Ministrio Pblico do
11

Trabalho, em novembro de 2007, um Termo de Conciliao Judicial. Ele prev que a

substituio dos terceirizados em situao irregular na administrao direta por concursados
acontea em trs etapas: 30% at 31 de julho de 2009; outros 30% at o final de 2009; e os
restantes 40% at o final de 2010. At maro de 2009, j havia sido autorizada a realizao
de concursos para substituir o equivalente a 40,15% do total de 12.633 terceirizados
informado pelos Ministrios e rgos da Presidncia da Repblica como em situao
irregular na Administrao Direta.
3.4 Alterao da lei que regulamenta as contrataes temporrias
Os trabalhadores terceirizados eram, em muitos casos, contratados para auxiliar na
implantao de novos rgos, de novos programas, ou simplesmente para enfrentar
situaes inesperadas. Isso no ser mais necessrio porque, em 2008, foi feita uma
modificao na Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que regulamenta a contratao
temporria na administrao pblica.
Antes da modificao a lei j permitia, por exemplo, a contratao de profissionais por
tempo determinado para os recenseamentos do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), dispensando a incorporao permanente de funcionrios que, findas as
pesquisas, ficariam ociosos e pesariam inutilmente sobre a folha de pagamento.
Agora a lei permite a contratao de temporrios em situaes anlogas, quando da criao
de rgos ou entidades ou da definio de novas atribuies para aquelas j existentes, para
fazer frente necessidade de profissionais em quantidade e com qualificaes
caractersticas de processos de implantao ou de transio. Tambm foram autorizadas as
contrataes temporrias quando h aumento transitrio no volume de trabalho para elevar
os padres de servio prestados populao.
Essas mudanas, dentre outras feitas na legislao em 2008, ajudam a evitar a manuteno
permanente de um efetivo dimensionado para um volume temporariamente maior de
trabalho, e permitem resolver passivos decorrentes do acmulo de demandas no atendidas
e de projetos no analisados. Afastam a necessidade de manter em definitivo uma fora de
trabalho super-dimensionada, com o conseqente desperdcio de recursos pblicos. Alm
disso, a contratao de temporrios reduz custos de transao em relao ao uso da mo-deobra terceirizada devido eliminao dos intermedirios.
Note-se que as contrataes temporrias exigem que a administrao pblica observe, no
processo de seleo, princpios nem sempre adotados em situaes de terceirizao, como
transparncia, publicidade e impessoalidade. Cumpre lembrar ainda que o objetivo das
contrataes temporrias no contornar a necessidade de concurso para ingresso no
servio pblico, at porque elas requerem a realizao de processo seletivo amplamente
divulgado, com provas escritas, porm tm prazo de contratao e remunerao
previamente fixados.
4. AGENDA SEGES
Consciente de que a recomposio e profissionalizao da fora de trabalho s fazem
sentido em contexto de transformao do Estado, a SEGES tambm atua em vrias outras
frentes para melhorar a eficincia, efetividade e eficcia da mquina pblica, propondo,
12

desenvolvendo e implementando solues de gesto que aumentem a capacidade de

governo e facilitem a prestao de servios ao cidado. Abaixo, apresentamos uma parte
dessa agenda.
4.1 GesPblica
O Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica) foi criado para
melhorar a qualidade dos servios pblicos oferecidos ao cidado e aumentar a
competitividade do Pas. O Programa envolve mltiplas aes em nvel federal, estadual e
municipal. Uma delas o Prmio Nacional da Gesto Pblica, institudo para reconhecer os
esforos das organizaes pblicas em atingir desempenho institucional de ponta por meio
de inovao, reduo de gastos, qualidade dos servios e satisfao do usurio. Os rgos
que competem pelo Prmio recebem informaes sobre melhores prticas e uma avaliao
completa de sua gesto, com a ajuda de especialistas no ramo. As organizaes que
recebem o Prmio tm suas prticas divulgadas como padro de excelncia para o setor
pblico.
Em 1998, quando foi criado, o Prmio era concedido apenas ao Poder Executivo Federal.
Desde ento, espalhou-se para outros poderes e nveis de governo, com uma rede de
cooperao que envolve esforos conjuntos de organizaes pblicas e privadas, servidores
pblicos e outros cidados de todo o Pas. O GesPblica tambm ajuda rgos pblicos
provendo metodologia com o objetivo de medir o nvel de satisfao dos consumidores,
promovendo auto-avaliao e melhora contnuas, alm de simplificao e padronizao de
procedimentos e normas.
O Programa tambm encoraja a criao de centros de atendimento integrado ao cidado.
Esses centros unem agncias federais, estaduais e municipais, disponibilizando diversos
tipos de servios pblicos em um mesmo local. J existem 150 centros em 24 estados, com
altos ndices de aprovao pela populao.
Atualmente o GesPblica est divulgando sua nova estratgia, que contempla a ampliao e
o fortalecimento da rede de colaborao entre todos os interessados em contribuir para o
tema, por meio do novo Portal da Gesto Pblica, da implantao de ncleos em todos os
Estados, da assinatura de termos de compromisso com previso de resultados explcitos e
da criao de uma biblioteca virtual e de um repositrio de boas prticas, dentre outras
iniciativas.
No ms de abril, ser realizado o 1 Frum Nacional da Gesto Pblica, para divulgar essa
nova estratgia e no qual representantes de diversas organizaes formalizaro sua adeso
aos princpios da Carta de Braslia da Gesto Pblica, firmada entre o Ministrio do
Planejamento e o CONSAD, em 2008.
4.2 Carta de Braslia
Em 2008 foi assinada a Carta de Braslia sobre Gesto Pblica, documento que estabelece
um pacto entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e o Conselho Nacional
de Secretrios Estaduais de Administrao CONSAD em favor da melhoria da gesto
pblica no Pas. Este documento consubstancia uma agenda estratgica que estabelece
diretrizes objetivas para a modernizao da gesto pblica, voltadas capacitao da fora
13

de trabalho, definio de critrios para a ocupao de cargos pblicos, simplificao de

processos de trabalho, articulao e coordenao de esforos intra e entre governos, uso da
tecnologia, dentre outros pontos relevantes. O pacto referido acima est sendo
implementado neste ano de 2009, mediante aes integradas entre os trs nveis de governo
e mobilizao da sociedade civil em apoio a essa agenda.
4.3 Simplificao do atendimento e aumento da produtividade
A proposta de "Decreto de Simplificao do Atendimento Prestado ao Cidado",
encaminhada para consulta pblica em fevereiro de 2009, tem por objetivo melhorar o
desempenho da Administrao e simplificar os servios dos rgos federais nas reas de
atendimento ao cidado, por meio da reduo das exigncias de apresentao de
documentos.
A proposta ratifica a dispensa do reconhecimento de firma em documentos oficiais e
impede os rgos e entidades do Poder Executivo de exigir do cidado informaes que j
so do seu conhecimento e que integrem base de dados oficiais. Alm disso, institui a Carta
de Servios ao Cidado, que ter informaes sobre o padro do atendimento, prioridades,
tempo de espera, prazo para cumprimento de servios, mecanismos de comunicao, entre
outros itens.
Outra proposta colocada em consulta pblica foi o Anteprojeto de Lei de Contratualizao
de Desempenho. Seu intuito aperfeioar o desempenho institucional na esfera pblica
federal, regulamentando os artigos 37 e 39 da Constituio Federal, relativos a contratos de
desempenho e aproveitamento das economias geradas com despesas correntes pelos
prprios rgos e entidades.
Os contratos de desempenho formalizam o compromisso de unidades da administrao
pblica direta ou indireta com seus rgos supervisores para o cumprimento de metas de
desempenho. O foco o resultado em si. As metas fixadas devem ser compatveis com as
orientaes de governo e as polticas pblicas prioritrias. Alm de incentivar a gesto por
resultados, o contrato de desempenho promove a prestao de contas dos gestores e a
transparncia em relao aos resultados obtidos, o que facilita o controle social.
Em havendo bons resultados no cumprimento das metas, os rgos podero gozar de maior
autonomia gerencial, oramentria e financeira e at mesmo pagar bnus a seus servidores,
caso haja previso no contrato de desempenho. Por outro lado, caso as metas pactuadas
sejam descumpridas em decorrncia de m gesto, culpa ou dolo, o contrato poder ser
rescindido e os administradores responsabilizados.
J a economia com despesas correntes (recursos oramentrios de custeio no executados
pelo rgo ou entidade) tem como foco o aumento da produtividade via projetos de
inovao que possibilitem a reduo de gastos (com manuteno predial, transporte, dirias,
passagens, compra de materiais, consultoria e terceirizao, entre outros), liberando
recursos para investimentos para a populao. Os servidores em exerccio nos rgos em
que houver economia tambm podero ser contemplados com premiao.

14

O desenvolvimento de ambas as propostas foi coordenado pela Secretaria de Gesto, que

espera agora contar com a participao da sociedade, por meio do instrumento democrtico
da consulta pblica11, para aprimor-las.
4.4 Simplificao do comrcio exterior
Ainda no que se refere simplificao de processos e desburocratizao, merece destaque a
iniciativa de facilitao de comrcio exterior, uma das principais reivindicaes do setor
exportador brasileiro. Seu objetivo reduzir barreiras e custos de transao por meio
da simplificao e da desburocratizao de procedimentos relacionados ao comrcio
exterior, contribuindo para melhorar a competitividade do Pas, atrair investimentos
produtivos e gerar novos e melhores empregos. O foco do trabalho simplificar, facilitar,
modernizar e racionalizar as operaes de comrcio exterior com a preocupao especfica
de melhorar a coordenao das atividades dos diferentes rgos e entidades do governo
federal que atuam na rea.
O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior est desenvolvendo esse
trabalho por meio da Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), em parceria com a Agncia
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, e com participao direta de 35 rgos de Governo intervenientes no
comrcio exterior. A SEGES apia tecnicamente a iniciativa, especialmente no que se
refere ao direcionamento das aes de mapeamento e anlise dos principais processos
relativos ao comrcio exterior em zonas primrias portos, aeroportos e fronteiras.
4.5 Agenda federativa
Dentre as diversas aes de cooperao internacional no mbito da SEGES, ganham
destaque aquelas voltadas ao fortalecimento institucional e melhoria da gesto de estados
e municpios: o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento
dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), o Programa de Modernizao do Sistema de
Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros (PROMOEX), o
projeto Brasil Municpios e o Programa de Modernizao da Administrao das Receitas e
da Gesto Fiscal, Financeira e Patrimonial das Administraes Estaduais (PMAE).
O PNAGE busca aumentar a efetividade e a transparncia institucional das administraes
pblicas dos Estados e do Distrito Federal, a fim de proporcionar maior eficincia do gasto
pblico e de incentivar o compartilhamento de solues de modernizao entre as
administraes estaduais. J o PROMOEX tem por finalidade fortalecer o sistema de
controle externo como instrumento da cidadania, incluindo a intensificao das relaes
intergovernamentais e interinstitucionais, com vistas ao cumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
O projeto Brasil Municpios - cooperao tcnica entre a Comunidade Europia e a
Repblica Federativa do Brasil - tem como finalidade contribuir para o aumento da
efetividade das polticas, programas e projetos formulados e/ou implementados em
municpios, por meio da melhoria da capacidade institucional das administraes
municipais. Suas aes so voltadas principalmente a municpios das regies Norte e
Nordeste.
15

Adicionalmente, destaca-se a viabilizao do PMAE para o financiamento de aes de

modernizao administrativa dos Estados. Trata-se de programa de crdito, operado pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES que destinava-se,
exclusivamente, modernizao da administrao tributria. As alteraes pactuadas entre
SEGES, Consad e BNDES permitiram a incluso de projetos nas seguintes temticas:
melhoria da qualidade do gasto, melhoria do ambiente de negcios e apoio implantao
de centros integrados de atendimento ao cidado e ao empregador/empresrio.
4.6 Atualizao do marco legal
Por fim, mas no menos importante, um dos mais importantes e audaciosos projetos da
SEGES promover a atualizao do marco legal que trata da organizao jurdicoinstitucional da administrao pblica federal, hoje ainda referenciado no Decreto-Lei 200,
de 1967. Para proceder necessria atualizao do marco legal preciso, antes de mais
nada, compreender bem as categorias jurdicas existentes no setor pblico, ou seja, a
administrao direta, os modelos de autarquia, de fundao, de empresa pblica e de
sociedade de economia mista, analisando as finalidades de cada um e as principais
caractersticas de seus estatutos jurdicos.
Alm disso, importante compreender as formas de relacionamento do setor pblico com
os entes do terceiro setor, em especial aqueles com os quais a administrao mantm
relao de fomento e parceria, como as Organizaes Sociais (OS), as Organizaes Sociais
de Interesse Pblico (OSCIP) e os servios sociais autnomos.
Para subsidiar o debate em torno dessas questes e elaborar um Anteprojeto de Lei
Orgnica da Administrao Pblica Federal, o Ministro do Planejamento, Oramento e
Gesto constituiu comisso de juristas reconhecidos nacionalmente no mbito do direito
administrativo e constitucional. O projeto encontra-se em fase final de elaborao.

5. CONSIDERAES FINAIS
Ciente de que no houve exploso do quantitativo de servidores no Poder Executivo
federal, porm convencido de que novas autorizaes de ingresso devem ser feitas de forma
criteriosa, o Governo Federal vem buscando, conforme dados apresentados acima, conferir
maior racionalidade gesto de pessoas no servio pblico, atentando para as necessidades
mais prementes de reas que implementam programas fundamentais para o pas e buscando
profissionalizar cada vez mais a gesto pblica.
E, para alm do adequado provimento de recursos na Administrao Pblica Federal, a
Secretaria de Gesto est comprometida com polticas para incrementar a eficincia, a
efetividade e a eficcia da mquina pblica. Da toda a agenda da SEGES dedicada ao tema
e os eventos que vm organizando na rea, destacando-se, neste ano de 2009, a realizao
do 1 Frum Nacional da Gesto Pblica, em abril, o apoio ao 2 Congresso Consad de
Gesto Pblica, em maio, e a viabilizao do Congresso Internacional do Centro Latinoamericano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), em outubro.

16

http://www.ibge.gov.br/home/
Trata-se do quantitativo de servidores federais ativos do Poder Executivo da administrao direta, autarquias
e fundaes, bem como do Banco Central do Brasil, Ministrio Pblico, Empresas Pblicas e Sociedades de
Economia Mista dependentes (estes quatro ltimos recebem recursos o Tesouro), constantes do Boletim
Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto de dezembro de 2008, relativo a
dados de novermbro de 2008.
3
O emprego pblico no excessivo no Brasil, artigo de Eneuton Pessoa, Fernando Mattos e Marcelo
Britto publicado na edio de 18/01/2009 de O Globo.
4
GARCIA, Ronaldo C. (2008) Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes. Texto para
Discusso n 1319. Braslia, IPEA, janeiro de 2008.
5
Considerando o nmero de servidores de novembro de 2008.
6
Populao Economicamente Ativa Urbana conforme o Ipeadata.
<http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?SessionID=1774717129&Tick=1235138981897&VAR_F
UNCAO=RedirecionaFrameConteudo%28%22iframe_dados_m.htm%22%29&Mod=M>
7
Projeto de Lei 3.452/2008.
8
Projeto de Lei 3.952/2008.
9
Projeto de Lei 3.429/2008.
10
Projeto de Lei 3.675/2008 e Projeto de Lei 3.944/2008, respectivamente.
11
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/consulta_andamento.htm
2

BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Boletim Estatstico de Pessoal.
Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
Braslia, dezembro de 2008.
_______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica. Pop Clock, disponvel em <http://www.ibge.gov.br/home/>.
_______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Sistema de Informaes
Organizacionais
do
Governo
Federal,
disponvel
em
<http://www.siorg.redegoverno.gov.br/>.
_______. Secretaria de Assuntos Estratgicos. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
Base de Dados Macroeconmicos, Tema Emprego, Populao Economicamente Ativa,
disponvel
em
http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?SessionID=1774717129&Tick=12351389
81897&VAR_FUNCAO=RedirecionaFrameConteudo%28%22iframe_dados_m.htm%22%
29&Mod=M.
GARCIA, Ronaldo C. Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes - Texto
para Discusso n 1319. Braslia: IPEA, janeiro de 2008.
PESSOA, E.; MATTOS, F.; BRITTO, M. O emprego pblico no excessivo no Brasil. O
Globo, Rio de Janeiro, 18 de janeiro de 2009.

17