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2009
Calificacin ciudadana:
un mecanismo para la rendicin de cuentas y la gestin para resultados
Mario Alberto Fcil Ortega
Introduccin
El trabajo que a continuacin se presenta intenta ser una aportacin para el anlisis y estudio
de la administracin pblica, desde el punto de vista de la participacin ciudadana en la
evaluacin de la gestin gubernamental para orientarla a resultados, enfocndose
principalmente a la administracin pblica federal en Mxico.
Para ello, partimos de una revisin del concepto calificacin y su vinculacin con la gestin
gubernamental e intentamos demostrar que las actuales formas de calificar o evaluar el
desempeo institucional desde cuatro aproximaciones: i) mediante la participacin en
procesos electorales; ii) la evaluacin del superior jerrquico, es decir del Titular del Poder
Ejecutivo a travs de la remocin y designacin de los miembros de su gabinete; iii) la que
realizan los rganos internos y externos de fiscalizacin y iv) la que llevan a cabo las
llamadas dependencias globalizadoras: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y
Secretara de la Funcin Pblica, a travs de sus facultades normativas y de control de los
recursos; no logran conformar una verdadera evaluacin del desempeo de la administracin
pblica, ni permiten a la sociedad emitir una calificacin sobre el mismo.
Posteriormente, nos avocamos a la construccin de un sencillo concepto de calificacin
ciudadana y una vez definido ste presentamos la propuesta de un mecanismo de
evaluacin del desempeo gubernamental cuya base es la participacin ciudadana a fin de
reconstruir los lazos entre sociedad y gobierno, para devolver a ste su legitimidad,
incrementar su eficacia y eficiencia, orientarlo a resultados y dotar a la comunidad de un
elemento de control sobre el accionar gubernamental.
El mecanismo de evaluacin propuesto es un comit ad hoc y se denomina Consejo
Ciudadano para la Calificacin del Desempeo Gubernamental; estar integrado por
ciudadanos y separado de la poltica partidista y de la propia administracin pblica, vendr a
ser un actor relevante en la democratizacin de la funcin pblica.
Dos elementos sern de fundamental importancia en el mecanismo de evaluacin: las cartas
compromiso con el ciudadano para elevar la calidad en la provisin de los bienes y servicios
pblicos y el presupuesto por resultados para incrementar la efectividad e impacto del gasto
pblico.
Asimismo, se propone que el Consejo sin tener una facultad sancionadora, se constituya en
un actor relevante para fortalecer la transparencia y el comportamiento tico de ciudadanos y
funcionarios.
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
El Consejo sera una instancia para la rendicin de cuentas de los funcionarios quienes
debern superar la forma tradicional de actuacin burocrtica en la que no se explicaba a
nadie las razones respecto de la formulacin e implementacin de las polticas y programas
gubernamentales y fomentar un dilogo que permita conocer aspectos como el costo
beneficio de los programas, los mecanismos de implementacin, las problemticas que se
enfrenten, entre otros aspectos que permitan al Consejo evaluar de manera objetiva,
imparcial y transparente la gestin.
El Consejo impulsar tambin una gestin orientada a resultados que genere o agregue valor
a la cadena del desarrollo econmico y social.
Para concluir y a manera de consideraciones finales, que pretenden reforzar la necesidad y
urgencia de echar a andar un mecanismo de evaluacin de la gestin pblica que incluya la
participacin ciudadana, como el que proponemos, hacemos una breve revisin del Informe
presentado por el Instituto del Banco Mundial, sobre los Indicadores de Gobernabilidad
Global 2009.
Revisamos, en dicho apartado, los resultados obtenidos por Mxico en la evaluacin
presentada en junio del ao en curso que comprende las cifras para el ao 2008 y las
comparamos con las presentadas durante la ltima dcada, concluyendo que de seis
dimensiones evaluadas por el estudio, Mxico no logra una calificacin satisfactoria en cuatro
de ellas, presentando incluso retrocesos importantes en relacin con aos anteriores.
Esta revisin pone un especial nfasis en la dimensin relativa a la efectividad
gubernamental para fortalecer la necesidad de contar con un mecanismo de evaluacin
ciudadano del desempeo gubernamental para consolidar la democracia participativa y
orientar a la administracin pblica a resultados.
El concepto de calificacin y la gestin gubernamental
De acuerdo al Diccionario de la Lengua Espaola, calificar significa apreciar o determinar las
cualidades o circunstancias de alguien o de algo. Para calificar entonces, tenemos
necesariamente que conocer con cierto grado de profundidad y certeza al sujeto u objeto que
recibe nuestra calificacin.
La calificacin debe ser, segn nuestra idea, un acto consciente, racional, libre e informado
de parte de quien lo lleva a cabo y es el resultado, asimismo, de la actuacin de aquel o de
aquello a quien se califica. Por otra parte, creemos que no es un proceso unilateral y quien
es calificado debe tambin formar parte, por lo tanto la calificacin debe hacerse pblica y
permitir la retroalimentacin de las partes involucradas.
Luego entonces, la calificacin es el resultado de una evaluacin y para el caso de la
administracin pblica, la evaluacin constituye en s misma, una herramienta imprescindible
de la modernizacin, pues es un mtodo riguroso que trasciende al diagnstico, porque se
propone asociar un juicio de valor.
Evaluar para calificar y calificar para valorar positiva o negativamente la actuacin del otro.
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
No se inquiete el lector, no pretendemos con estos primeros prrafos generar confusin, sino
por el contrario, lo que buscamos es enfocar, con la mayor exactitud posible, uno de los
principales elementos que constituyen el presente trabajo, el concepto de calificacin como
un acto de la voluntad de quien califica y que desde nuestra perspectiva debe reunir algunos
atributos que se mencionan a continuacin:
Debe estar basado en informacin confiable y oportuna
Debe ser libre de cualquier tipo de presin o chantaje
Debe tener una slida base tica y de responsabilidad
Debe ser el resultado de un proceso de evaluacin
Debe ser pblica y por lo tanto, transparente.
Debe producir efectos: sancin o premio y provocar una correccin de las desviaciones y
fallas.
Por qu es importante que la calificacin rena estos atributos? Porque ello garantiza su
objetividad e imparcialidad y sobre todo, porque eso le permite constituirse en un elemento
de mejora contina para aquel que es calificado.
La calificacin por lo tanto, tiene desde nuestra ptica, un objetivo central: contribuir a
mejorar el desempeo del ente o sujeto que es calificado, hacindole ver sus fallas y
desviaciones aportndole elementos para corregirlas y reforzando los aspectos positivos de
su actuacin para consolidarlos.
La calificacin juega un importante papel en la vida cotidiana de las personas, en la escuela y
en el trabajo tambin todos somos sujetos de una evaluacin y por lo tanto de ser calificados
en nuestro aprendizaje o en nuestro desempeo respectivamente. Las organizaciones
tambin son continuamente calificadas, si son empresariales, a travs de sus estados
financieros, de su calificacin crediticia, del acceso que tienen a las fuentes de
financiamiento, de su volumen de ventas, ganancias o prdidas, etc.
En los sistemas democrticos, si dichas organizaciones son partidos polticos los castiga o
premia el voto ciudadano. Pero, qu pasa con las instituciones gubernamentales?,
concretamente las que conforman la administracin pblica federal, Quin califica su
actuacin? Quin determina si estn cumpliendo sus objetivos, planes y programas?
Cmo se evala su desempeo?
Se nos ocurren algunas respuestas, la primera, los ciudadanos al votar en las elecciones a
favor o en contra del partido gobernante, puede ser una forma de calificacin, sin embargo
cmo determinar con exactitud hacia dnde se dirige ese voto a favor o en contra; un
gobierno y ms concretamente para efectos de estas reflexiones, el Poder Ejecutivo, cuenta
con una gran cantidad de organismos e instituciones gubernamentales que atienden las ms
diversas reas y actividades. Cmo determinar entonces con exactitud si el votante esta
reprobando la poltica econmica, la prestacin de servicios pblicos o los programas
ambientales?
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Porque tambin es posible que un mismo ciudadano apruebe las polticas sociales y este en
completo desacuerdo con los procedimientos tributarios implementados por una misma
administracin. Es decir, el ejercicio del voto no nos permite obtener una calificacin clara
sobre tal o cual institucin.
Sin restar ningn mrito a los procesos electorales y muchos menos al acto mismo de
sufragar por una u otra opcin poltica, por el contrario, reconociendo su enorme vala para el
adecuado desarrollo poltico de los sistemas democrticos y representativos, lo que no nos
queda muy claro es como desprender desde esta perspectiva una calificacin clara, precisa y
objetiva de la enorme diversidad de entes gubernamentales, por eso creemos que no es la
ms adecuada.
La segunda respuesta se enfoca a determinar si la calificacin de los organismos
gubernamentales es resultado de una evaluacin hecha por el propio titular del Poder
Ejecutivo, para el caso mexicano, el Presidente de la Repblica, quien cuenta con la facultad
constitucional para nombrar y remover a los miembros de su gabinete (Secretarios de
Estado, Subsecretarios, Directores Generales de Entidades Paraestatales, etc.), podramos
suponer que al tomar esas decisiones, sobre todo las de remocin, quien as acta lo hace
motivado por una evaluacin del desempeo de quien es removido, sin embargo tampoco
tenemos elementos que nos permitan afirmar que esto es as todo el tiempo. La mayora de
las veces las remociones responden ms a una lgica poltica que de evaluacin y
calificacin de la gestin de los funcionarios al frente de las instituciones.
Por otra parte, quien remueve en el pleno uso de sus facultades legales, no esta obligado a
dar explicacin alguna a la sociedad respecto de las causas que motivaron su decisin, por
lo tanto la ciudadana, salvo algunas percepciones que se pueden investigar mediante
encuestas, no cuenta con elemento alguno para juzgar si el cambio de funcionario era el
adecuado y, lo ms importante, si responde a una clara y objetiva revisin de la forma en que
llev a cabo su encargo. Adems, por otra parte, el desempeo unipersonal de un
funcionario, si bien es muy importante cuando se trata de quien encabeza una institucin
pblica, no refleja tampoco de manera fehaciente el desempeo global de la propia
institucin, por lo que an con el despido o renuncia de los funcionarios, la sociedad no tiene
muy claro como esta trabajando el organismo en cuestin.
Tenemos una tercera explicacin, que pretende abordar el tema desde la ptica de los
mecanismos de control y fiscalizacin de la gestin pblica. En la administracin pblica
federal mexicana, la fiscalizacin se realiza a partir de tres vertientes: i) la que llevan a cabo
los llamados rganos internos de control que dependen estructuralmente de cada organismo
pblico y funcionalmente de la Secretara de la Funcin Pblica; ii) la que realiza la Auditora
Superior de la Federacin dependiente de la Cmara de Diputados como parte del modelo
de separacin de poderes que rige en Mxico, con sus respectivos pesos y contrapesos y iii)
nicamente para el caso de las llamadas entidades paraestatales (organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal mayoritaria), la que realizan despachos
de auditores externos seleccionados por la SFP.
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El control, bajo las tres figuras que acabamos de describir es importante porque proporciona
orden y desincentiva, aunque no termina, con la corrupcin. Sin embargo adolece de algunos
problemas: existe una cierta duplicidad entre el control que efectan los rganos internos de
control y los auditores externos para el caso de la administracin pblica paraestatal, con el
consecuente desperdicio de recursos econmicos y horas/hombre para la atencin de dichas
instancias.
Por otra parte, tanto el control de los rganos internos como de los auditores externos y el de
la propia Auditora Superior de la Federacin carecen de una efectiva orientacin a
resultados y se enfocan nicamente a supervisar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y
procedimientos, que sin dejar de ser importantes, tampoco dicen mucho respecto de una
gestin pblica eficaz, eficiente y sobre todo, efectiva. Adems, en una administracin
pblica, como la mexicana que sufre de un exceso de regulacin; donde la capacidad de
innovacin y la creatividad de los funcionarios se ve limitada por un enorme conjunto de
reglas y lineamientos que deben atenderse, resulta ms sencillo perder el enfoque y
centrarse en revisar el cumplimiento de ese entramado procedimental que hacer una
evaluacin del cumplimiento de metas, planes, programas y objetivos a travs de indicadores
de desempeo y de impacto, estndares de servicio, etc.
Por lo anterior, podemos concluir que independientemente de ser mecanismos que
desincentivan la corrupcin y en algunos casos la detectan y sancionan; el control y la
fiscalizacin no resultan de gran ayuda para que realicemos una evaluacin del desempeo
institucional y mucho menos nos permiten calificarlo.
Intentaremos una cuarta respuesta, ahora desde la ptica de las llamadas en Mxico,
dependencias globalizadoras y nos referimos concretamente a las Secretaras de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP) y la Funcin Pblica (SFP). Dentro de sus atribuciones, ambas
dependencias tienen un papel regulador y normativo en relacin con el resto de las
instituciones de la administracin pblica federal, por eso la denominacin globalizadoras;
la regulacin que expiden ambas dependencias abarca temas como: Ejercicio presupuestal,
proyectos de inversin, contabilidad gubernamental, adquisiciones de bienes y servicios,
poltica inmobiliaria, remuneraciones, lineamientos en materia de administracin del personal
pblico, evaluacin de la gestin, entre otras.
Podramos pensar que al controlar por un lado, la planeacin y las asignaciones
presupuestales (SHCP) y por el otro la fiscalizacin y la evaluacin de la gestin (SFP)
deberamos contar, al final del proceso con alguna idea sobre el desempeo de los entes
gubernamentales, sin embargo no es as, lo que nos encontramos al final de cada ejercicio
fiscal es la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal que se enva a la Cmara de Diputados y
durante el ejercicio una serie de informes y cuadros estadsticos de difcil anlisis y
comprensin por aquellos que no sean expertos en los temas, pero respecto de la calidad del
gasto, el cumplimiento de programas, su impacto social y econmico y la calidad misma de la
gestin pblica, no nos dicen nada.
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
En este apartado, cabe incorporar un comentario al margen relativo a que las tendencias
contemporneas en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), de la que Mxico forma parte, en materia de administracin pblica
hablan de una modificacin sustancial en la relacin entre las globalizadoras y el resto de las
dependencias (o ministerios centro - periferia para usar los trminos de la propia OCDE)
pues mientras en los otros pases miembros, esa relacin pas de ser de mando/control a
consulta/cooperacin, lo que implica una desconcentracin efectiva de atribuciones y
recursos a favor del resto de los ministerios; en el caso mexicano nos mantenemos en la
lgica anterior mando/control, con dos instituciones de enorme poder e influencia, la SHCP y
la SFP que muchas veces obstruyen el funcionamiento gil y eficaz del resto de los
organismos, pero ese es tema de otro ensayo.
Por lo tanto, podemos concluir que tampoco el control que ejercen las dependencias
globalizadoras nos ayuda a calificar la gestin pblica.
En resumen, ninguna de las cuatro respuestas que intentamos dar a las preguntas relativas a
quin califica a las instituciones de la administracin pblica federal y cmo se evala su
desempeo resultaron satisfactorias, pues una vez que las hemos analizado, nos damos
cuenta que son herramientas cada una por su lado importantes (aunque con ciertos
problemas que ya mencionamos y que requieren ser corregidos), pero insuficientes, pues no
arrojan despus de su aplicacin, ninguna luz respecto del estado que guarda la
administracin pblica federal en cuanto a la efectividad de la gestin pblica, a la obtencin
de resultados concretos, palpables en beneficio de la ciudadana y a la calidad de los
servicios que le proporciona.
Qu es la calificacin ciudadana?
Es el nuevo rol que le toca jugar a la sociedad en los sistemas democrticos y
representativos, que trasciende a la esfera electoral para generar nuevas formas de
participacin de los individuos y las comunidades en la planeacin, atencin y solucin de los
problemas pblicos.
Consiste en una nueva forma de interrelacin entre la ciudadana y su gobierno, que va ms
all de colocarse frente a una ventanilla y realizar un trmite atendido por un funcionario,
consiste en el involucramiento pleno de los ciudadanos en la forma de operacin de sus
gobiernos para que stos le rindan cuentas y sobre todo le ofrezcan resultados. Tambin es
una forma de mejorar la calidad en la provisin de los bienes y servicios pblicos, dar una
orientacin y un propsito claro a la accin gubernamental y garantizar la creacin de valor
por parte de los entes gubernamentales.
Algunos autores han definido esta nueva tendencia, como la reactivacin de la naturaleza
pblica de las administraciones pblicas; tendencia que incluye aspectos como: un ejercicio
racional de los recursos pblicos, el acceso a la informacin gubernamental, la rendicin de
cuentas y la exigencia de que las polticas pblicas y los actos de autoridad perseveren
incansablemente en su orientacin hacia el inters y beneficio pblico de la comunidad
poltica, y la exigencia de que los ciudadanos tomen parte en la deliberacin de los asuntos
pblicos y en la puesta en prctica y evaluacin de las polticas pblicas. Aguilar (2008:42)
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
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Calificar desde la sociedad al gobierno federal, es el inicio de un crculo virtuoso que pasa
por la formulacin de la planeacin nacional, la definicin de indicadores de gestin, de
resultados y de impacto de los programas, la suscripcin de cartas compromiso con el
ciudadano, la ejecucin de lo planeado, la revisin de la calidad del gasto pblico, la
evaluacin de los funcionarios, la definicin de estndares y atributos de los servicios y la
transparencia que estimula y promueve la calidad de la gestin.
La calificacin ciudadana que proponemos cumple con los atributos que en el primer
apartado de este ensayo definimos y es, por tal motivo un ejercicio imparcial y objetivo que
contribuye a mejorar la relacin sociedad - administracin pblica, pues adems de ser un
mecanismo de control social, contribuye a una mayor democratizacin del sistema poltico y
lo que es an ms importante se convierte en una fuente de legitimidad del gobierno al que
se evala.
Recordemos que los gobiernos adems de ser legales, democrticos y representativos,
deben tambin ser legtimos; sin embargo la legitimidad no se consigue, o se consigue
parcialmente como resultado del proceso electoral, una vez concluido ste, la legitimidad
depende exclusivamente del gobierno en funciones, de su capacidad para generar
condiciones de desarrollo y mejoras en la vida de los ciudadanos; sin embargo, dadas las
actuales condiciones en las que opera el sistema electoral en Mxico y la ausencia de
mecanismos de participacin directa y efectiva para la sociedad, sta slo puede expresar su
acuerdo o desacuerdo con su gobierno hasta el momento en que se llevan a cabo las
votaciones, mediante el llamado voto de castigo, en el nterin, estamos hablando de un
perodo de seis aos en el caso del Poder Ejecutivo Federal, no existe canal alguno de
intercomunicacin entre la sociedad y su gobierno; ello hace imposible escuchar la voz de
los usuarios, durante el ejercicio mismo del quehacer gubernamental. Lo que ocasiona una
gradual prdida de legitimidad para el gobierno.
La calificacin ciudadana viene a llenar esa carencia y a constituirse en el hilo transmisor que
permitira una comunicacin fluida entre los actores sociales y los funcionarios pblicos y es
por ello que nos atrevemos a afirmar que adoptar mecanismos participativos para la
evaluacin del desempeo de las instituciones se convierte en una valiosa fuente de
legitimidad.
Al respecto entonces podemos concluir que lo clave, en definitiva, sera crear maneras y
oportunidades para que en la evaluacin de la gestin pblica tengan espacio tanto los
agentes polticos de la ciudadana, como sus agentes sociales y ella misma en forma directa,
habida cuenta de que as podra potenciarse su contribucin a la democratizacin de la
gestin pblica y, consecuentemente su legitimidad social. Cunill, Ospina (2003:487).
Adems de potenciar la participacin social y constituirse en una fuente de legitimidad, la
calificacin ciudadana puede ser al mismo tiempo:
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
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Por todo lo anterior, podemos definir a la calificacin ciudadana como: una metodologa de
evaluacin del desempeo de las instituciones que conforman a la administracin pblica
federal, llevada a cabo directamente por comits o consejos ad hoc de ciudadanos quienes
de manera libre e informada, deciden participar como observadores de la funcin pblica a
fin de que, mediante el anlisis de los resultados obtenidos por las instituciones, conforme a
herramientas previamente definidas entre ambas partes, permitan determinar el grado de
consecucin de los objetivos y metas de las polticas, planes y programas gubernamentales,
as como el adecuado cumplimiento, conforme a los estndares comprometidos con los
usuarios, de la provisin de bienes y servicios pblicos en beneficio de la sociedad.
La calificacin ciudadana del desempeo gubernamental, para su adecuada implantacin,
requiere de un elemento central: la carta compromiso con el ciudadano, la cual es un
documento pblico en el que la organizacin explicita a los ciudadanos, entre otros aspectos,
sus derechos y obligaciones; les informa sobre los servicios que presta y la forma de acceder
a ellos; se compromete a prestar los mismos con determinados niveles de calidad o
establecer compromisos de mejora cuando ello no es posible; fija las modalidades de
participacin ciudadana en la gestin, y establece los mecanismos para la correccin,
apelacin y reparacin cuando la organizacin no respeta los derechos o no cumple con los
estndares fijados. Gua para la elaboracin de la Carta Compromiso con el Ciudadano
(2007: 9).
Por qu se considera a la carta compromiso con el ciudadano un elemento central de la
propuesta? Porque permite definir los atributos, estndares y especificaciones de los bienes
o servicios pblicos que prestan los organismos gubernamentales y facilita la determinacin
de indicadores de desempeo e impacto de la gestin del organismo en cuestin, para ello
deber incluir el anlisis de:
Productos o servicios de impacto al ciudadano definidos en la Carta Compromiso
Nmero de quejas o denuncias interpuestas por el pblico usuario respecto de los
productos o servicios comprometidos en las cartas Compromiso.
Cumplimiento de los tiempos de atencin comprometidos y de los atributos de calidad
definidos para el bien o servicio.
Impacto econmico en el sector de que se trate de los bienes o servicios definidos en la
Carta Compromiso.
Poblacin objetivo de los bienes o servicios.
En su caso, denuncias de corrupcin, interpuestas por los usuarios.
Transparencia, publicidad y difusin clara de los estndares de servicio.
La carta compromiso es una condicin necesaria ms no suficiente para la evaluacin que
llevaran a cabo los ciudadanos, pues nicamente nos permite conocer los aspectos
relacionados con la prestacin de bienes y servicios pblicos. Por ello, a fin de obtener una
calificacin ciudadana efectiva del desempeo de la administracin pblica federal; al
llevarse a cabo sta, deber tomar en cuenta por cada una de las instituciones que evale,
por lo menos los elementos siguientes:
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En stos dos mbitos de actuacin que se han descrito se esperara una valiosa aportacin
desde el espacio de la sociedad civil: el control social sobre las instituciones y la construccin
de una nueva relacin nter ciudadana, basada en una nueva tica pblica.
Cabe sealar que dichos mbitos de actuacin tienen su base en una evaluacin objetiva,
con datos duros y metodolgicamente sustentada, de la actuacin gubernamental para medir
la efectividad y resultados de los programas gubernamentales, no se tratara de un Consejo
de buenas intenciones polticas, sino de un ente ciudadano profesional que emitir una
calificacin cuantitativa y cualitativa al desempeo.
Rendir cuentas y asumir responsabilidades
Una de las grandes reformas en la gestin pblica a nivel mundial es la que se refiere a la
rendicin de cuentas por parte de los gobiernos. Para que la ciudadana conozca los
resultados de la operacin gubernamental y en funcin de ello, pueda formarse un juicio de
valor respecto de la gestin pblica, creemos que es de enorme importancia que el gobierno
federal profundice los esfuerzos de rendicin de cuentas e informe a la comunidad con mayor
detalle sobre los avances y el cumplimiento de metas e indicadores de sus mltiples
programas y polticas.
Cuando hablamos de informar a la comunidad, no nos referimos nicamente al
establecimiento de estrategias de difusin, campaas de publicidad, comunicacin social o
propaganda; el asunto que pretendemos abarcar es mucho ms de fondo, lo que
pretendemos es hacer realidad el derecho que tienen los ciudadanos a una efectiva rendicin
de cuentas; es decir, de contar con todos los elementos necesarios para calificar la
actuacin de las instituciones.
Algunos autores sealan que la rendicin de cuentas no es un derecho de peticin. Es un
derecho a la critica y al dialogo, en el que el derecho de unos (los ciudadanos) es la
obligacin de otros (el gobierno). Schelder (2004).
La rendicin de cuentas implica un ejercicio de evaluacin y de aceptacin de
responsabilidades por parte del que rinde cuentas, conlleva entonces, la posibilidad de
reconocimientos y sanciones. Rendir cuentas es una parte medular de la calificacin
ciudadana, pues contiene aquellos elementos que permiten llevar a cabo la evaluacin en si
misma al explicar los por qu, los cmo, los cunto y los para qu de las decisiones
gubernamentales.
La responsabilizacin, en el sentido de accountability, obedece a esta segunda dimensin de
la democracia y est formada por el conjunto de reglas, instrumentos y dispositivos formales
e informales, a travs de los cuales los gobernantes deben rendir cuentas por el ejercicio del
poder, explicando y justificando su aplicacin al servicio de los ciudadanos. Echebarria.
(2005:13)
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En ese sentido, la calificacin a travs del Consejo, permite a los ciudadanos tornarse, de
hecho, protagonistas de las polticas en la medida en que el xito de las mismas va a
depender de un ajuste mutuo y contino de la relacin entre los usuarios y la burocracia. De
esto resulta que la lucha por nuevos derechos fortalece los deberes pblicos, y que los
funcionarios pblicos, antes que mantenerse como grupos externos a la sociedad, son
incorporados por ella. Barzelay (1992), lo que contribuye asimismo a recomponer la relacin
gobierno sociedad, aspecto de la mayor relevancia para el caso mexicano que requiere,
casi podramos decir que con urgencia, dignificar la funcin pblica.
Gestionar para crear valor: los resultados
Los procesos de modernizacin de la administracin pblica a nivel mundial, han incluido
entre sus componentes, la necesidad de orientar la gestin pblica hacia la obtencin de
resultados que sean palpables para la sociedad y que tengan impactos reales, a fin de
superar los tradicionales ejercicios de planeacin presupuestaria por programas que no le
dicen gran cosa a los ciudadanos y privilegiando los resultados por encima del control de
gastos.
La gestin por resultados, cuyo principal instrumento es el presupuesto pblico, es tambin
uno de los elementos bsicos que incorporamos en sta propuesta de calificacin ciudadana,
pues nos aporta los elementos necesarios para llevar a cabo:
La medicin del desempeo de las agencias gubernamentales y de los funcionarios
pblicos.
Una clara definicin de objetivos por parte de las instituciones, que se traducen
posteriormente en metas realistas y viables.
Una mejor definicin de las responsabilidades de los funcionarios pblicos.
La posibilidad de reflejar los elementos de las cartas compromiso con el ciudadano en los
presupuestos de las instituciones.
Una clara definicin de indicadores del desempeo, impacto y resultados de los
programas gubernamentales.
Entendemos por gestin por resultados como el modelo que propone la administracin de los
recursos pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el
plan de gobierno, en un perodo de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y
evaluar la accin de las organizaciones del Estado con relacin a las polticas pblicas
definidas para atender las demandas de la sociedad. (Makon, 2000).
Esta definicin nos ayuda a vincular los aspectos relativos a la gestin para obtener
resultados concretos en beneficio de la ciudadana y la evaluacin de dicha gestin.
Como ya lo sealamos, la calificacin ciudadana que emita el Consejo debera estar
sustentada en instrumentos metodolgicos slidos que le aporten objetividad y credibilidad a
la evaluacin llevada a cabo; lo que pretendemos evitar es que la calificacin ciudadana se
convierta nicamente en un ejercicio de percepciones de parte de los integrantes sobre la
accin gubernamental y permita la responsabilizacin de los servidores pblicos respecto de
su actuacin y los logros o fallas que presenten los programas a su cargo.
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Aumentar la calidad del gasto pblico, mejorar el desempeo de las instituciones y elevar el
impacto de las polticas pblicas constituyen las formas en las que los gobiernos generan o
agregan valor a la actividad econmica y a la sociedad en su conjunto para promover el
desarrollo y una mayor calidad de vida para sus comunidades.
La administracin y el presupuesto por resultados parecieran ser, segn la experiencia de
algunos pases como Nueva Zelanda, el Reino Unido, los Estados Unidos y Australia, un
factor clave de xito en la mejora de la gestin pblica de dichos pases, cuyas reformas
administrativas han buscado pasar de la simple administracin de programas a la efectiva
obtencin de resultados, lo que les ha permitido, entre otras cosas: mantener la
gobernabilidad democrtica, mejorar la capacidad de respuesta del sector pblico ante los
nuevos desafos econmicos y sociales, usar de manera eficiente y racional los recursos y
contar con mecanismos claros de evaluacin; es decir generar o agregar valor al conjunto de
las actividades econmicas y sociales.
La administracin por resultados y su principal componente: el presupuesto y las Cartas
Compromiso con el Ciudadano, seran entonces los principales elementos que deber tomar
en cuenta el Consejo para formular su evaluacin y emitir la calificacin correspondiente.
De esta forma, creemos, se estara generando un crculo virtuoso que, a partir de la
obtencin de resultados y del cumplimiento de compromisos con la sociedad las
dependencias gubernamentales empiecen a alinear su actuacin con las expectativas de los
ciudadanos y stos a su vez retomen mediante la evaluacin del desempeo institucional, la
propiedad y el control de su gobierno, un gobierno que genera o agrega valor a la cadena del
desarrollo econmico y social.
Los indicadores de gobernabilidad mundial y el caso Mxico
A manera de consideraciones finales y para cerrar tanto nuestras reflexiones, como la
propuesta de mecanismo de evaluacin de la gestin, que hemos delineado a lo largo de las
pginas anteriores, nos parece que es de la mayor relevancia incorporar un ultimo elemento
de anlisis, que sobre todo, nos permita entender el sentido de urgencia que para Mxico,
conlleva el implementar y en su caso consolidar, los diversos aspectos a los que hemos
hecho referencia en este ensayo (participacin ciudadana, rendicin de cuentas,
responsabilizacin y orientacin a resultados) y dejar tambin constancia de nuestro
profundo convencimiento respecto de que un Consejo de Calificacin Ciudadana como el
que hemos propuesto, podra convertirse en el detonador de la modernizacin de nuestra
administracin pblica federal y en el punto de convergencia que favorezca la reforma y la
profesionalizacin de la gestin para reinventar la relacin con la sociedad.
El pasado mes de junio del ao en curso, el Instituto del Banco Mundial dio a conocer los
indicadores de Gobernabilidad 2009. Este proyecto que tiene ya varios aos de implantacin
por parte del Banco Mundial (BM) compila y sintetiza la informacin de 212 pases, obtenida
de los resultados de las encuestas hechas a 35 fuentes de informacin diferentes,
provenientes de los mbitos acadmico, sector pblico, privado y sociedad civil.
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
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En cuanto a Estado de Derecho, que es la dimensin que pretende medir el grado en el que
los agentes tienen confianza en las regulaciones sociales, en particular en la obligatoriedad
de los contratos, y la probabilidad de una clara actuacin de la polica y el sistema judicial en
relacin con el crimen y la violencia. En este rubro, Mxico recibi una calificacin de 29.7
puntos en 2008 contra 36.2 del ao 2007 y contra 37.1 del ao 1998, lo que tambin denota
que se ha incrementado una percepcin negativa respecto de nuestra capacidad para hacer
cumplir el Estado de Derecho.
Respecto a Control de la Corrupcin que mide las percepciones relativas a sobornos y
diversas formas de corrupcin, as como la captura del Estado por las lites e intereses
privados, Mxico presenta un avance interesante pues pas de una puntaje de 35.9 en 1998
a 49.8 en 2008 lo que significa que en una dcada, la percepcin sobre el control de la
corrupcin ha ido mejorando.
Finalmente y aunque en realidad las seis dimensiones que hemos revisado, se ven afectadas
de diferentes formas por nuestra propuesta de calificacin ciudadana, la ltima dimensin
que revisaremos, Efectividad Gubernamental, reviste un especial inters para nosotros pues
la herramienta de evaluacin del desempeo (calificacin ciudadana) que estamos
proponiendo y sus componentes (cartas compromiso con el ciudadano y presupuesto por
resultados) tiene aqu su mayor aplicabilidad.
Esta dimensin, de enorme importancia para nuestros fines, incluye los aspectos siguientes:
calidad de los servicios pblicos, calidad del servicio civil y su grado de independencia de las
presiones polticas, calidad de la formulacin e implementacin de las polticas y credibilidad
del gobierno respecto de su compromiso con dichas polticas.
Como podemos observar, los factores que revisa esta dimensin han sido abordados casi en
su totalidad a lo largo de nuestro ensayo, salvo el de la calidad del servicio civil que para
efectos del caso mexicano, requiere una evaluacin por separado, pero que de alguna
manera reseamos al sealar la importancia de alinear la evaluacin del desempeo de los
funcionarios con el de las instituciones.
En este rubro, el ndice de Gobernabilidad, presenta un retroceso pues en 1998 arroj una
calificacin de 64.5 y para 2008 refleja 61.1 puntos, lo que marca un retroceso de 2.9 puntos.
Ello es preocupante, pues en los ltimos diez aos, no hemos podido avanzar en los distintos
componentes que analiza esta dimensin y que son, por mencionar algunos: la rigidez
institucional que limita la capacidad gubernamental y afecta el crecimiento econmico; el
exceso de burocracia, la calidad general de la infraestructura, la calidad de las escuelas
pblicas, satisfaccin con los sistemas de transportacin, caminos y carreteras as como con
el sistema educativo, la relacin gobierno ciudadanos (uno de los aspectos centrales de
nuestro anlisis) que comprende la capacidad del sistema tributario para implementar las
polticas; calidad de los sistemas de salud pblica, la confianza en el Gobierno, la capacidad
gubernamental para construir consensos, eficiencia del gasto pblico y del presupuesto,
efectividad en el uso de los recursos, entre otros.
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Cuando analizamos cada uno de los factores que comprenden esta dimensin y que directa
o indirectamente abordamos como preocupaciones de nuestro ensayo, entendemos a
cabalidad la importancia y la urgencia de contar con un mecanismo de evaluacin del
desempeo gubernamental por parte de los ciudadanos.
El arte de gobernar enfrenta enormes desafos, uno de ellos y tal vez el ms importante sea
el que se refiere a devolver a la administracin pblica su naturaleza pblica, a travs de la
participacin ciudadana, para que los ciudadanos se corresponsabilicen republicanamente
del actuar de su gobierno y de la solucin de los problemas de su vida en sociedad. Aguilar
(2008: 43).
El reto consiste tambin en reinventar los vnculos entre gobierno y sociedad, buscando
superar al mismo tiempo, el modelo de administracin tradicional burocrtica y autoritaria en
la que el ciudadano no era un elemento a tomar en cuenta.
El anlisis de los Indicadores de Gobernabilidad Global que hemos revisado en este
apartado, nos permite concluir que de un total de seis dimensiones revisadas por el Instituto
del Banco Mundial, Mxico presenta resultados negativos en cuatro y apenas pequeos
avances en dos; lo que nos obliga a una cuidadosa reflexin, respecto de que es lo que esta
fallando y como podemos instrumentar mecanismos de mejora que nos ayuden a superar los
rezagos existentes.
La democracia representativa en los sistemas polticos modernos es condicin sine qua non
para el desarrollo econmico y social de los pases, sin embargo ha dejado de ser condicin
suficiente, hoy es necesario consolidar una democracia participativa y un mayor
involucramiento ciudadano en la gestin pblica.
Estamos convencidos de que el Consejo Ciudadano para la Calificacin del Desempeo
Gubernamental podra significar un gran avance en la democratizacin de la gestin pblica
mediante la reactivacin de la participacin social para mejorar su eficiencia y eficacia y
orientar al gobierno en su conjunto a la obtencin de resultados concretos en beneficio de la
comunidad, lo que es a final de cuentas: la razn de su existencia.
Bibliografa
AGUILAR, Luis F. Gobernanza y gestin pblica. Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
2008.
Banco
Mundial
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Governance
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