A LENTA EVOLUO DA GESTO

DE OBRAS PBLICAS NO BRASIL

Romiro Ribeiro

E-Legis, n. 8, p. 82-103, 1 semestre de 2012

E-Legis | Revista Eletrnica do Programa de Ps-Graduao

Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara do Deputados

http://inseer.ibict.br/e-legis
http://bd.camara.gov.br

A LENTA EVOLUO DA GESTO DE OBRAS PBLICAS NO BRASIL

Romiro Ribeiro1

Resumo: O artigo aborda a problemtica da gesto de obras pblicas no Brasil, alvo de

recorrentes irregularidades apontadas pelos rgos de controle e pela imprensa nacional. A
pesquisa parte do diagnstico constante do Relatrio O Retrato do Desperdcio no Brasil,
apresentado em novembro de 1995 pela Comisso Temporria do Senado Federal destinada a
inventariar as obras inacabadas custeadas com recursos federais, e busca cotejar os problemas
apontados naquele Relatrio com as medidas adotadas pelo Governo Federal e pelo Congresso
Nacional para aperfeioar a gesto de obras pblicas. O autor argumenta que as medidas
adotadas, conquanto corretas, receberam prioridade, intensidade e abrangncia incompatveis
com a magnitude do problema.

Palavras-Chave: Processo oramentrio, gesto de obras pblicas; irregularidades; Controle

Externo.

Abstract: The article deals with the matter of public construction management in Brazil, which
is object of recurrent irregularities noted by the audit institutions and by the domestic media.
The research is based on the diagnose from the report Brazils waste portrait, presented in
November of 1995 by the Temporary Commission of the Federal Senate assigned to make an
inventory of the unfinished constructions financed with federal resources. The research aims to
compare the issues from the former report with the actions adopted by the Federal Government
and the National Congress in order to improve the management of public constructions. The
author pleads that the government decisions, while correct, have priority, intensity and
scope incompatible with the magnitude of the issue.

Keywords: budgetary process; public constructions management; irregularities; external

control.

Especialista em Administrao Pblica e em Processo Legislativo. Consultor de Oramento e

Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados. (romiro.ribeiro@camara.gov.br)

A lenta evoluo da gesto de obras pblicas no Brasil

1 Introduo
Existem evidncias de que o Governo Federal e o Congresso Nacional adotaram, nos
ltimos anos, medidas efetivas para melhorar a gesto de obras pblicas no Brasil, mas os
recorrentes relatos dos rgos de controle e da mdia sobre irregularidades na contratao e
execuo desses empreendimentos no deixam dvidas de que ainda h muito a ser feito.
O Relatrio O Retrato do Desperdcio no Brasil, apresentado em novembro de 1995
pela Comisso Temporria do Senado Federal destinada a inventariar as obras inacabadas
custeadas com recursos federais, chocou o Pas ao apontar a existncia de 2.214 obras
inacabadas com gastos estimados em mais de R$ 15,00 bilhes.
Recentemente, em dezembro de 2011, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) divulgou
contundente relatrio de auditoria realizada no Departamento Nacional de Obras Contra as
Secas (Dnocs) revelando prejuzos ao errio da ordem de R$ 312 milhes na contratao e
execuo de obras sob a responsabilidade daquela Autarquia.
O que aconteceu em termos de melhoria de gesto de obras pblicas nos dezesseis anos
que separam o relatrio da Comisso Temporria do Senado e o da CGU?
A resposta a essa pergunta no fcil, pois a identificao de possveis medidas
saneadoras exige anlise de questes complexas como restries fiscais, prioridades polticas e
as crnicas deficincias da gesto pblica brasileira.
As restries fiscais impem limites liberao de recursos para obras j iniciadas,
retardando cronogramas e impactando custos. No que diz respeito s prioridades polticas, o
Parlamento e o Poder Executivo so sempre sensveis s demandas sociais por novos
investimentos, incluindo-os nas leis oramentrias anuais, muitas vezes apenas como janelas
oramentrias2. Quanto s deficincias crnicas da gesto pblica, estas se relacionam, no mais
das vezes, indisponibilidade de recursos humanos, materiais e tecnolgicos imprescindveis
aos rgos responsveis pela execuo dos empreendimentos.
Nada obstante essas dificuldades, este artigo prope-se a identificar possveis avanos
na gesto de obras pblicas, no perodo considerado, 1995 - 2011.
Para tanto, a pesquisa parte das principais irregularidades apontadas no Relatrio O
Retrato do Desperdcio no Brasil, de 1995, e tambm no Relatrio da CGU sobre o Dnocs, de
2011, com o objetivo de cotejar os problemas recorrentes neles identificados com as aes
efetivamente adotadas pelo Governo, pelo Congresso Nacional ou pelos rgos de controle para
evitar ou reduzir a recorrncia das irregularidades e os danos aos cofres pblicos.

Expresso utilizada para designar dotaes oramentrias de valores muito reduzidos ou mesmo simblicos, em
face do custo real dos empreendimentos.

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Os relatrios citados, que obtiveram ampla repercusso na mdia nacional, foram

escolhidos em razo da necessidade de delimitar o perodo de anlise e, sobretudo, porque
ambos os documentos propiciam viso abrangente e fundamentada dos problemas detectados.
Conhecer e tentar compreender o que aconteceu na gesto de obras pblicas nos ltimos
anos e o que foi feito para afastar as causas das irregularidades pode ser de grande interesse para
a Administrao, notadamente neste momento em que o Pas planeja investir cerca de R$ 1,2
trilho em infraestrutura nos prximos quatro anos, nos termos do Plano Plurianual 2012-2015,
aprovado pela Lei n 12.593, de 2012.
Assim, alm desta introduo e da concluso, a Seo 2 do texto relaciona os principais
problemas apontados nos relatrios mencionados como sendo a origem da existncia de obras
inacabadas. A Seo 3 analisa, aps identificar, mediante pesquisa documental, as principais
aes e medidas adotadas pelo Parlamento e pelo Poder Executivo para corrigir ou minimizar os
problemas apontados.
2 Principais causas de paralisao de obras pblicas
2.1 Relatrio O Retrato do Desperdcio no Brasil
O Senador Carlos Wilson, Relator da Comisso Temporria do Senado Federal,
registrou no Relatrio O Retrato do Desperdcio no Brasil (1995, p. 19) que, diante de um
quadro catico, retratado pelas mais de duas mil obras inacabadas em todo o Pas, os
primeiros sentimentos que assaltaram os membros da Comisso foram de:
[...] espanto e indignao. Espanto pela magnitude do desperdcio e
indignao pela indiferena e irresponsabilidade com que esse problema vem
sendo tratado ao longo do tempo pelas autoridades pblicas, principalmente
pela no alocao dos recursos oramentrios necessrios sua concluso,
enquanto outras obras so iniciadas.
Revolta-nos, igualmente, verificar que ainda perdura a chamada cultura
poltica brasileira, caracterizada pela busca do proveito pessoal em
detrimento do interesse pblico, que resvala para o nepotismo, o
empreguismo, o proselitismo, a ineficincia, quando no para a corrupo
pura e simples, representada pelo pagamento de comisses, o que leva
necessariamente ao superfaturamento das obras.

Causas das irregularidades, segundo o citado Relatrio da Comisso Temporria (1995,

p. 40-43):
1) desordem das finanas pblicas;
2) processo catico de elaborao do oramento; apresentao indiscriminada de
emendas;
3) no adoo de procedimentos administrativos e legais que permitam e viabilizem a
concesso da explorao pela iniciativa privada;
4) no exerccio a contento pelo Senado Federal de sua atribuio fiscalizadora;
5) no aproveitamento pelo Congresso Nacional

dos resultados das auditorias

realizadas pelo TCU;

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6) falta de controle verificada em todos os rgos da Unio;

7) grande disparidade nos preos mdios das obras e servios; superfaturamento;
8) atraso nos pagamentos dos servios prestados nos prazos contratados;
9) no fornecimento pelo sistema de contabilidade do Governo Federal das ferramentas
necessrias ao planejamento, controle e avaliao; e
10) a existncia de dotaes globais, destinadas concesso de transferncias
negociadas, contribuindo para o funcionamento de esquemas.

2.2 Relatrio de auditoria da CGU sobre o DNOCS

O Relatrio de Auditoria Especial n 00190.024902/2011-11, elaborado pela CGU sobre
o Dnocs, apresenta os resultados de aes de controle de vrios anos, sendo as mais recentes
relativas s Barragens Figueiredo3 e Congonhas4, e a convnios celebrados no mbito do
programa de preveno em defesa civil. O prejuzo total ao errio apurado pela CGU, aps
anlise das justificativas apresentadas pelos dirigentes da Autarquia, foi de R$ 312 milhes.
O Dnocs uma autarquia federal vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional.
Criado pela Lei n 4.229, de 1963, tem sede em Fortaleza (CE), e atua em dez estados. Dentre
outros, seu patrimnio constitudo de 327 barragens com capacidade de acumulao de quase
30 bilhes de m, 39 permetros irrigados e 14 estaes de piscicultura, segundo consta do
citado Relatrio de Auditoria Especial n 00190.024902/2011-11(2011, p. 7).
O Relatrio assinala que, nos ltimos anos, tem se observado a baixa capacidade
operacional da Autarquia, agravada pela falta de reposio do quadro de pessoal, pela
capacitao inadequada de seu corpo tcnico, bem como pelas estruturas gerenciais deficientes
o que atinge a Administrao Central e as Coordenadorias-Estaduais, havendo, no raras vezes,
falta de interlocuo e integrao entre essas unidades internas.
A CGU registra, no citado Relatrio de Auditoria Especial (2011, p. 234), que a
certificao das contas de 2008 a 2010 do Dnocs foi pela irregularidade da gesto e, em que
pese tal fato, a Direo da autarquia pouco tem feito para reverter e/ou melhorar esse cenrio.
Em consequncia, segundo o rgo de controle, no raras vezes, os projetos deixam de atingir
os objetivos propostos, seja quando a execuo direta, seja quando indireta, mediante a
celebrao de convnios.
[...] as recomendaes do Controle Interno no so tratadas de forma efetiva
pela Direo da Autarquia. Tem-se recomendado, de forma sistemtica, a
adoo de medidas corretivas em casos concretos que vo desde apuraes de
responsabilidade administrativa, glosa de recursos, anulao/repactuao de
contratos, entre outras. Alm disso, tm sido propostos ajustes de cunho
gerencial com vistas melhoria de processos e padres de desempenho. Tal
3
4

localizada a 15 km da cidade de Alto Santo, no Estado do Cear

localizada nos municpios de Gro Mogol e Itacambira, Estado de Minas Gerais

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postura da Direo vem ocasionando o agravamento de situaes concretas

que j poderiam ter sido resolvidas.

Resumidamente, os dirigentes do Dnocs foram instados a avaliar e propor medidas

efetivas para o aperfeioamento da gesto da entidade, sobretudo no que tange aos mtodos de
trabalho, estrutura organizacional, aos controles internos, capacitao e recomposio dos
recursos humanos, tudo com vistas melhoria do desempenho da rea finalstica do Dnocs.

3 Medidas adotadas pela administrao para aperfeioar a gesto de obras pblicas no

pas 1995 - 2011
3.1 Desordem das finanas pblicas
A Comisso Temporria do Senado Federal registrou em seu Relatrio (1995, p. 40)
que a desordem das finanas pblicas, cuja consequncia era a crnica falta de recursos
oramentrios, constitua uma das principais causas da existncia de obras inacabadas.
Com efeito, no ano da elaborao daquele Relatrio, em 1995, o Pas estava s voltas
com a implantao do Programa de Estabilizao Econmica, que ficou conhecido como Plano
Real. Em 1995, o Plano alcanava a sua terceira fase de implantao, marcada pela entrada em
circulao de uma nova moeda nacional o Real - que, esperava-se, teria poder aquisitivo
estvel. Ou seja, o esforo do Pas era o combate inflao, considerado prioritrio, naquele
momento, pelas autoridades governamentais, para ajuste da economia e das contas pblicas.
Segundo

consta

da

Exposio

de

Motivos

Interministerial

205/MF/SEPLAN/MJ/MTb/MPS/MS/SAF, de 30 de junho de 1994, que encaminhou a medida

provisria que criou o Real, as trs fases do Programa de estabilizao compreendiam: a) o
estabelecimento do equilbrio das contas do Governo, com o objetivo de eliminar a principal
causa da inflao brasileira; b) a criao de um padro estvel de valor que denominamos
Unidade de Valor - URV; e c) a emisso desse padro de valor como uma nova moeda nacional
de poder aquisitivo estvel - o Real.
O Balano dos 12 meses do Plano Real, de 1 de julho de 1995, realizado pelo
Ministrio da Fazenda, registrou taxa de inflao em torno de 2% ao ms, contra uma taxa ao
redor de 50% ao ms, apurada em junho de 1994, o que, para as autoridades econmicas,
demonstrava um sinal incontestvel do sucesso do Plano.
Consta, ainda, do mencionado Balano, que a queda abrupta da inflao provocou um
ntido alvio para o equilbrio das contas do Governo. A receita lquida do Governo Federal
aumentou 11,5% em 1994, elevando a arrecadao de US$ 56,7 bilhes em 1993, para US$
63,2 bilhes em 1994.
De fato, um rpido exame dos principais indicadores econmicos e fiscais do Pas
revela que o Pas mudou substancialmente com a adoo do Plano Real. O PIB per capita subiu

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de R$ 4.441,5 para R$19.016,4, em 2010.5 A inflao anual, medida pelo IPCA, despencou de
2.477,15% em 1993, para 916,46% em 1994, 22,41% em 1995 e 6,50% em 2011.6 A taxa de
investimento, definida pelo IBGE como uma medida da capacidade produtiva da economia, saiu
de 18,3 para 19,5.7
Pelo exposto, e embora os recursos para investimentos continuem escassos em razo de
restries fiscais, resta claro que as medidas adotadas pelo Governo e pelo Congresso Nacional
no mbito do Plano de Estabilizao Econmica, a partir de 1994, tiveram impacto positivo no
ajuste da economia, no combate inflao, e, portanto, na eliminao das causas primrias da
desorganizao das contas pblicas.

3.2 Processo catico de elaborao do oramento no mbito do Congresso Nacional

No h como negar que o processo oramentrio no mbito do Poder Legislativo
somente comeou a se estruturar com a criao, pela Resoluo n 1, de 17/5/1991, do
Congresso Nacional, da comisso mista de oramentos prevista no 1 do art. 166 da Carta
Magna, ou seja, quase trs anos aps a promulgao da Constituio.
A referida comisso mista, intitulada Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao (CMO), o rgo, no mbito do Congresso Nacional, responsvel por examinar e
emitir parecer sobre os projetos de leis relativos ao plano plurianual, lei de diretrizes
oramentrias, lei oramentria anual, crditos adicionais e sobre qualquer emenda apresentada
para essas proposies.
Uma das mais importantes inovaes institudas pela Resoluo n 1/1991-CN foi a
introduo de critrios e limites a serem observados no mbito do Congresso Nacional para
alteraes dos projetos de leis oramentrias. A consequncia imediata dessa deciso foi a
reduo da discricionariedade dos Parlamentares, das Comisses e das Bancadas para incluir ou
cancelar despesas ou para rever as estimativas de receitas constantes dos projetos submetidos ao
Congresso Nacional pelo Presidente da Repblica.
Veja-se que a Comisso Temporria do Senado apontou, como evidncia de distoro
do processo oramentrio, a existncia de mais de setenta mil emendas ao projeto de lei do
oramento relativo ao exerccio de 1993, o que levava pulverizao de recursos e ao incio de
novas obras sem o trmino daquelas j iniciadas.
Realmente, at 1993, no existiam limites ao nmero de emendas que cada parlamentar
ou bancada poderia apresentar ao projeto da lei oramentria anual (PLOA). Somente com o

IBGE. Srie: SCN55 - Produto Interno Bruto per capita. Sistemas de Contas Nacionais.
IPEA. Disponvel em: http://www.ipeadata.gov.br/. Acesso em: 23 fev. 2012.
7
IBGE. Srie: SCN36 - Taxa de Investimento. Sistemas de Contas Nacionais. Taxa de investimento
o resultado da relao entre o valor corrente da formao bruta de capital fixo e o valor corrente do produto interno
bruto.
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advento da Resoluo n 1, de 2/6/1993, as emendas individuais foram limitadas a cinquenta

para cada deputado ou senador, nos termos do art. 16 daquela Resoluo.
Alm disso, foram institudos limites para as chamadas emendas coletivas: trs para
cada comisso permanente do Senado Federal e da Cmara dos Deputados; uma emenda para
grupo de dez parlamentares ou frao, garantindo no mnimo uma emenda para cada partido
poltico; emendas para os parlamentares que representassem um tero da bancada do respectivo
estado no Congresso Nacional e totalizassem, no mnimo, cinco subscritores sobre projetos de
interesse estadual, podendo cada parlamentar encabear at trs emendas.
Simultaneamente, o Congresso Nacional instituiu importante instrumento denominado
Parecer Preliminar com a finalidade de limitar as hipteses de alterao das leis oramentrias
(fontes de recursos, programaes passveis de cancelamento, programaes protegidas etc.),
bem como para ordenar e orientar a atuao dos parlamentares, das comisses e dos relatores.
Observa-se que o Parecer Preliminar adotado no Brasil apresenta caractersticas bastante
semelhantes resoluo editada anualmente pelo Congresso dos Estados Unidos da Amrica
(Budget Resolution) tambm com a finalidade de orientar os parlamentares e as comisses
daquela Casa no processo de elaborao da lei oramentria anual. No caso dos EUA, somente
aps publicada a Resoluo (Budget Resolution) os diversos comits e comisses iniciam as
discusses propriamente ditas sobre despesas e receitas da proposta de lei oramentria anual.
O aperfeioamento do processo oramentrio no mbito do Congresso Nacional
continuou com a edio das Resolues n 2/1995-CN, 1/2001-CN, ns 1, 2 e 3/2003-CN, e n
1/2006/CN, que instituram novas regras para a estrutura, o funcionamento da CMO e a
quantidade de emendas que cada autor pode apresentar ao PLOA.
Entre essas inovaes, constantes da Resoluo n 1/2006-CN, destacam-se:
1) desconcentrao dos poderes do relator-geral com a criao do relator da receita (art.
30), para segregar a funo de alocao (fixao de despesa) da funo origem dos recursos
(receitas);
2) criao, na CMO, de quatro comits permanentes para: a) avaliar a receita constante
do projeto de lei; b) avaliar, fiscalizar e controlar a execuo oramentria anual; c) verificar a
admissibilidade das emendas; e d) avaliar as informaes sobre obras e servios com indcios de
irregularidades graves, de acordo com informaes prestadas pelo TCU (art. 18);
3) fortalecimento e consolidao do papel do Parecer Preliminar como instrumento
ordenador do processo oramentrio (art. 85);
4) definio de critrios objetivos para distribuio de recursos para atendimento das
emendas, sejam eles derivados de reestimativas de receitas ou de cancelamento de despesas
(arts. 56 e 57);
5) novos quantitativos de emendas individuais, coletivas e de remanejamento (arts. 43,
45, 47 e 49);

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6) obrigatoriedade de as bancadas estaduais destinarem recursos para os projetos por

elas includos nas leis oramentrias at a concluso dos empreendimentos (art. 47); e
7) a instituio de mecanismo para fiscalizao das obras com indcios de
irregularidades graves (arts. 121 a 125 da Resoluo n 1/2006-CN).8
Verifica-se, pelas diversas resolues editadas, que o Congresso Nacional vem
tentando introduzir mecanismos que racionalizem o processo oramentrio, evitem a
pulverizao de recursos e a criao de despesa sem fonte segura de financiamento. Essas
medidas, pelo menos no plano normativo, demonstram a preocupao do Parlamento em mudar
o quadro catico de elaborao oramentria, identificado pela Comisso Temporria.
Merece registro, tambm, o fato de tanto a Cmara dos Deputados quanto o Senado
Federal terem reconhecido a necessidade de oferecer aos membros do Parlamento e s suas
comisses temticas assessoramento institucional especializado capaz de subsidiar o debate e a
compreenso das complexas matrias oramentrias, financeiras e de fiscalizao submetidas
apreciao do Parlamento.
Nesse sentido, ambas as Casas Congressuais criaram consultorias providas de
profissionais recrutados no mercado mediante concurso pblico de provas e ttulos, com perfis
adequados e qualificados para as mltiplas atividades nos campos do planejamento
governamental, administrao, contabilidade, fiscalizao, economia, finanas pblicas e
oramentos.
Greggianin et al. (2011, p. 129) lembra que, at um passado recente, os rgos de
assessoramento tcnico ao oramento limitavam-se ao processamento manual (formulrios) das
subvenes sociais e elaborao de relatrios relativos s prestaes de contas do presidente
da Repblica. Destaca que, na Cmara dos Deputados, o primeiro concurso pblico para os
cargos de Assessor de Oramento e Fiscalizao Financeira foi realizado em 1990, com posse
dos aprovados em fevereiro de 1991.

3.3. Deficincia da fiscalizao pelo Parlamento. Obras com indcios de irregularidades

graves. Superfaturamento. Sistemas referenciais de custos.
A Comisso do Senado Federal tambm apontou como causas da existncia de obras
inacabadas: a) o fato de o Senado Federal no estar exercendo a contento a sua atribuio
fiscalizadora e de o Congresso Nacional no estar aproveitando os resultados das auditorias
realizadas pelo TCU, b) o superfaturamento e a disparidade nos preos das obras. Esses fatores
sero analisados em conjunto por estarem relacionados diretamente com a atuao congressual.
As deficincias de fiscalizao atribudas ao Congresso Nacional tiveram repercusso
imediata nos trabalhos relativos apreciao do projeto de lei oramentria anual. Assim que,
8

Normas sobre fiscalizao de obras tambm constam dos arts. 91 a 97 e 125 da Lei n 12.465, de 2012

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j naquele ano, 1995, a CMO introduziu no Parecer Preliminar relativo ao PLOA de 1996
autorizao especfica para que os relatores setoriais pudessem cancelar dotaes constantes do
projeto, caso existissem indcios de irregularidades relatados pelo TCU, conforme se observa do
item 14.4 do Parecer Preliminar do PLOA/1996, apresentado pelo deputado Iber Ferreira e
aprovado pela CMO em 16/10/1995.
Segundo o mencionado Parecer Preliminar, naquele ano, as obras que se encontravam
paralisadas, mas reuniam condies tcnicas para a continuidade, deveriam ser tratadas com
prioridade pela CMO para recebimento de recursos na lei oramentria anual.
Nos anos subsequentes, a preocupao com o acompanhamento da execuo de obras
tornou-se mais evidente levando o Congresso Nacional a instituir procedimento especfico para
fiscalizao dos empreendimentos constantes da lei oramentria com vistas a interromper o
fluxo financeiro daqueles com indcios de irregularidades graves.
A nova sistemtica de controle revelou-se alternativa efetiva para o exerccio do
Controle Externo, do qual o Congresso Nacional o titular, nos termos do art. 71 da
Constituio. Desde ento, a sistemtica vem sendo regulamentada e aperfeioada pelas
sucessivas leis de diretrizes oramentrias. Para 2012, a matria est tratada nos arts. 91 a 96 e
125 da Lei n 12.465, de 2011, e possui, sinteticamente, os seguintes objetivos:
1) paralisar, cautelarmente, os empreendimentos nos quais foram identificados indcios
de irregularidades graves capazes de ocasionar prejuzos materialmente relevantes ao errio ou a
terceiros, ou que possam ensejar a nulidade de procedimentos licitatrios, ou, ainda, que
configurem graves desvios dos princpios a que est submetida a administrao pblica;
2) oferecer aos membros do Congresso Nacional informaes tempestivas e
qualificadas para subsidiar o processo de elaborao da lei oramentria anual; e
3) instituir sistema referencial de custos9 para a contratao de obras e servios de
engenharia (SICRO10 e SINAPI11).
Os indcios de irregularidades graves relatados pelo TCU CMO devem ser
classificados em trs modalidades: a) recomendao de paralisao (IGP), b) recomendao de
reteno cautelar (IGR) e c) indcio que no prejudica a continuidade da obra (IGC), nos termos
estabelecidos no 1 do art. 91 da Lei n 12.465, de 2011 (LDO 2012).
Esta gradao das irregularidades tem por objetivo mitigar o critrio para paralisao.
Em 2011, das 230 fiscalizaes realizadas, 27 (11,7%) foram classificadas como IGP, 7 como
IGR (3%), 3 (1,3%) encontravam-se, na data do encaminhamento das informaes ao
9

O sistema referencial de custos foi institudo pelo art. 71 da Lei n 9.811, de 1999 (LDO 2000), e aperfeioado nos
anos subsequentes. Atualmente, a matria est regulamentada no art. 125 da Lei n 12.465, de 2011.
10
Sistema de Custos de Obras Rodovirias (SICRO), desenvolvido pelo DNIT, mantido atualizado em funo das
novas tecnologias e mtodos construtivos.
11
O Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI) um sistema de pesquisa
mensal que informa custos e ndices da construo civil. resultado de trabalhos tcnicos conjuntos da CAIXA e do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, amparados em convnio de cooperao tcnica.

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Congresso Nacional, sob apreciao do Ministro Relator, e as demais 193 (83,5%) foram
classificadas como IGC ou no receberam qualquer ressalva, nos termos constantes do Acrdo
2.877/2011 TCU Plenrio.
De posse das informaes prestadas pelo TCU cabe CMO, em cumprimento ao art. 95
Lei n 12.465, de 2011, emitir parecer fundamentado concluindo pela paralisao ou no do
empreendimento, aps ampla discusso da matria, inclusive com realizao de reunies
tcnicas e audincias pblicas, estas de carter obrigatrio, caso a deciso seja pela continuidade
dos empreendimentos.
luz do que dispe o art. 92 da Lei n 12.465, de 2011 (LDO 2012), a deciso da CMO
deve levar em considerao diversos fatores, entre os quais:
1) os impactos econmicos e financeiros decorrentes do atraso na fruio dos benefcios
do empreendimento;
2) os riscos sociais, ambientais e segurana da populao local decorrentes do atraso
na fruio dos benefcios do empreendimento;
3) a motivao social e ambiental do empreendimento;
4) o custo da deteriorao ou perda das parcelas executadas;
5) as despesas necessrias preservao das instalaes e servios j executados;
6) as despesas inerentes desmobilizao e ao posterior retorno s atividades;
7) as medidas efetivamente adotadas pelo titular do rgo ou entidade para o
saneamento dos indcios de irregularidades apontados; e
8) o custo total e o estgio de execuo fsica e financeira dos contratos, convnios,
obras ou parcelas envolvidas.
O rol de condicionantes determinados pelo dispositivo legal revela com nitidez a
preocupao do legislador em evitar que os prejuzos decorrentes da paralisao de
empreendimentos sejam superiores queles aos quais se pretende evitar.
Isso porque a paralisao de obras penaliza a sociedade de vrias formas: impede a
gerao de riquezas econmicas (porto, estrada, ferrovia, refinaria, aeroporto etc.), impe perdas
de bens e servios j executados, seja por intempries ou depredaes, e aumenta o custo final
das obras em virtude da ampliao do prazo de execuo, de mobilizaes, desmobilizaes e
encargos financeiros no previstos originalmente.
Consta do Relatrio n 1/2011-COI/CMO, do Comit de Avaliao das Informaes
sobre Obras e Servios com Indcios de Irregularidades Graves (COI), rgo de carter
permanente pertencente CMO, que a sistemtica tem revelado resultados bastante positivos,
como pode ser comprovado pelo elevado nmero de repactuaes, revogaes de instrumentos
contratuais e instaurao de novos procedimentos licitatrios, sempre com o objetivo de
escoimar os vcios inicialmente apontados pelos rgos de controle.

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Romiro Ribeiro

Releva destacar que a deciso da CMO de natureza alocativa, isto , se deve autorizar
ou no a execuo de dotaes oramentrias, e em nada interfere no trabalho do TCU a quem
compete prosseguir com a fiscalizao e instaurar os respectivos processos administrativos para
apurar eventuais condutas dolosas ou negligentes de agentes pblicos ou privados, observado o
contraditrio, a teor do que dispe o 3 do art. 95 da Lei n 12.465, de 2011:
Art. 95 .............
.........................................................
3 A deciso pela paralisao ou pela continuidade de obras ou servios
com indcios de irregularidades graves, nos termos do 2o deste artigo, darse- sem prejuzo da continuidade das aes de fiscalizao e da apurao de
responsabilidades dos gestores que lhes deram causa.

O TCU assinala que nem sempre possvel quantificar os ganhos advindos para a
Administrao da sistemtica de fiscalizao de obras pblicas, apesar de a Corte de Contas,
sempre que possvel, e ainda que parcialmente, estimar esses benefcios financeiros, conforme
pode ser observado no quadro abaixo. A saber:
Tabela 1 - Benefcios das Fiscalizaes de obras pblicas
ANO
R$
Acrdo
2011
2,6 bilhes
Acrdo 2.877/2011 TCU - Plenrio
2010
4,0 bilhes
Acrdo 2.992/2010 TCU - Plenrio
2009
1,3 bilho
Acrdo 2.252/2009 TCU - Plenrio
2008
2,8 bilhes
Acrdo 2.252/2009 TCU - Plenrio
Fonte: TCU

A criao desse mecanismo de controle pelo Congresso Nacional exigiu adaptaes por
parte do TCU para atender s novas demandas, inclusive com a criao de unidade
especializada para fiscalizao de obras (Secretaria de Obras - Secob 1, 2, 3 e 4).
Em 2009, o Tribunal realizou concurso pblico para o provimento de 128 vagas do
cargo de Auditor Federal de Controle Externo e de Tcnico Federal de Controle Externo. Dessas
vagas, 95 destinavam-se ao cargo de Auditor Federal de Controle Externo (AUFC),
especialidade Auditoria de Obras Pblicas, conforme consta da p. 73 do Relatrio de Gesto
relativo ao exerccio 2009, do TCU, o que denota a preocupao da Corte com a especializao
de seu quadro de auditores.

3.4. Deficincias da gesto de rgos e entidades

As deficincias apontadas pelos rgos de controle ora podem ser atribudas s falhas
no planejamento, ora precariedade e insuficincia de recursos humanos, materiais,
tecnolgicos ou mesmo inadequao de estruturas organizacionais dos rgos e entidades
responsveis pela contratao e execuo das obras pblicas.

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A lenta evoluo da gesto de obras pblicas no Brasil

So exemplos dessas deficincias aquelas ocorrncias reveladoras da incapacidade do

rgo ou entidade para conduzir processos licitatrios segundo as exigncias do estatuto das
licitaes, da legislao ambiental, e mesmo para fiscalizar a execuo dos empreendimentos
contratados quanto conformidade dos servios e insumos utilizados com aqueles especificados
nos projetos.
So abundantes os relatos de contratao e execuo de obras com projetos bsicos e
executivos deficientes ou desatualizados; grande disparidade nos preos mdios constantes das
planilhas de custos; sobrepreos; superfaturamentos; deficincia de superviso; ausncia de
ferramentas tecnolgicas que auxiliem o controle e avaliao, carncia de pessoal capacitado
para realizao dos servios, entre outras.
O caso do Dnocs, cujas contas foram certificadas, pela CGU, como irregulares por anos
sucessivos - 2008 a 2010 -, exemplificativo da natureza das deficincias da gesto, como se
observa no excerto abaixo, extrado do Relatrio de Auditoria Especial n 00190.024902/201111, p. 234:
Esses fatos, [...] retratam um diagnstico grave, [...]. fundamental que o
Ministrio da Integrao Nacional, enquanto rgo supervisor, adote medidas
concretas e efetivas junto ao DNOCS, na medida em que o mesmo, por si s,
vem demonstrando incapacidade gerencial e administrativa para
solucionar os problemas apontados. (negritei)

Para melhor visualizar o problema, tome-se o exemplo da construo da Barragem

Congonhas, sob a gesto do Dnocs. A execuo desse empreendimento, licitado em 2001, com
base em projeto bsico elaborado em 2000, at dezembro de 2011, decorridos doze anos, no se
iniciou em razo de graves falhas verificadas no projeto bsico que embasou o processo
licitatrio e pela ausncia de licenciamento ambiental.
Segundo a CGU, o Projeto Bsico sofreu alteraes significativas quando da elaborao
do Projeto Executivo, tendo como principal causa a necessidade de melhorar a preciso dos
estudos hidrolgicos, tendo sido gerada nova planta topogrfica na escala 1:5.000, 20 vezes
superior utilizada na elaborao do Projeto Bsico, 1:100.000.
As principais alteraes resultaram no deslocamento do eixo da barragem principal, na
necessidade de construo de barragem auxiliar e no rebaixamento da cota do vertedouro, por
consequncia, da altura e do comprimento da barragem principal.
Alm disso, auditoria realizada pelo TCU nesse empreendimento detectou sobrepreo
nos valores contratados, o que levou o Dnocs formalizao de aditivo reduzindo o valor
contratual, com data base de janeiro/2002, de R$ 249.722.329,29 para R$ 164.036.813,19, com
reduo da ordem de 34,3%, nos termos dos Acrdos TCU-Plenrio ns. 1.774/2004,
2.110/2006 e 1.803/2008.

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Consta do Relatrio de Auditoria Especial n 00190.024902/2011-11, da CGU (2011, p.

234) que os dirigentes do Dnocs, instados a se pronunciarem sobre as irregularidades apontadas,
informaram que:
[...] considerando os frequentes problemas enfrentados na execuo de
contratos oriundos do mesmo perodo [...], e considerando ainda a
necessidade de modificao no eixo da barragem principal, dentre outras
alteraes de projeto, a Direo Geral do DNOCS, aps consulta ao Ministro
da Integrao Nacional, tomou a deciso de rescindir o contrato.

Os fatos relatados pelos rgos de controle no deixam dvida quanto s dificuldades

enfrentadas pelo Dnocs para planejar, licitar e executar o empreendimento representado pela
Barragem Congonhas. No caso, no foram observadas normas especficas do estatuto das
licitaes, da legislao ambiental e das leis de diretrizes oramentrias relativamente aos custos
referenciais mximos a serem aceitos pela Administrao para contratao de obras pblicas,
com vistas a evitar sobrepreos e superfaturamentos.
Em razo dessa deficincia na gesto, observa-se que, mais de doze anos aps a
licitao, a execuo da obra ainda no foi iniciada, tendo, talvez em consequncia dos
apontamentos dos rgos de controle, a direo da Autarquia chegado concluso que o
contrato deve ser rescindido. Alm dos recursos despendidos pela Administrao ao longo
desses anos na conduo do processo, resta evidente a perda para a sociedade que continua sem
poder contar com os benefcios da barragem, certamente de grande importncia para a regio.
Registre-se, todavia, que problemas de gesto no so exclusivos do Dnocs, mas
comuns aos rgos e entidades da administrao pblica. Veja-se, por exemplo, o caso do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), a quem compete, nos termos da
Lei 10.233, de 2001, implementar a poltica para a administrao da infraestrutura no sistema
federal de viao, reconhecidamente complexa, dadas as dimenses continentais do Brasil.
Diante de recorrentes problemas identificados na contratao e na execuo de obras
sob a responsabilidade do Dnit, o TCU realizou auditoria com o objetivo de examinar a
adequao dos procedimentos daquela Autarquia para o planejamento geral e para o controle da
execuo oramentria e financeira.
Segundo consta do Relatrio e do Voto que embasaram o Acrdo 886/2010 TCU
Plenrio, as diversas constataes da Unidade Tcnica da Corte de Contas expuseram um
quadro de deficincia dos procedimentos adotados pelo Dnit relativamente ao planejamento,
organizao e ao controle de suas atividades finalsticas.
O Relator do citado processo assinalou, em seu Voto, que o Dnit no tem informaes
organizadas e sistematizadas sobre seu estoque de projetos, no havendo relao entre a
elaborao dos projetos e a prvia definio das obras que sero executadas.
Como consequncia dessa situao, ainda segundo o Relator, o nmero de projetos
elaborados anualmente excedia em muito a capacidade da autarquia de iniciar novas obras, e,

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A lenta evoluo da gesto de obras pblicas no Brasil

assim, acumulavam-se projetos que acabavam por se tornar desatualizados, muitas vezes
inaproveitveis.
Consta do citado Relatrio e Voto que a gesto inadequada do fluxo de elaborao de
projetos e das obras respectivas no mbito do Dnit gerou desperdcio de recursos pblicos
estimados em cerca de R$ 237 milhes nos exerccios de 2006 a 2008.
Na mesma linha, Ribeiro (2010, p. 157), ao examinar as irregularidades na fiscalizao
dos recursos financeiros transferidos pelos rgos federais para estados, Distrito Federal e
municpios por meio de convnios e contratos de repasses apontou as deficincias de controle
dos rgos repassadores como as principais responsveis pela maioria das irregularidades.
As deficincias de controle dos rgos repassadores so responsveis pela
maioria das irregularidades. em razo delas que convnios so assinados
com planos de trabalho e projetos inexistentes ou mal elaborados, as anlises
tcnicas so superficiais, as prestaes de contas no so analisadas
tempestivamente, e o acompanhamento dos empreendimentos deficiente, o
que estimula a ocorrncia de outras irregularidades. (Ribeiro, 2010, p. 157)

3.5. Medidas especficas destinadas a melhorar a gesto de obras pblicas

H que se registrar que o Poder Executivo tem adotado medidas efetivas com vistas a
aperfeioar a gesto de obras pblicas. Algumas dessas medidas, pelo carter inovador,
merecem ser destacadas. A saber: a) o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado
em janeiro de 2007, pelo Decreto n 6.025, de 22/1/2007, b) a criao e/ou fortalecimento de
carreiras especializadas nas reas de gesto governamental, engenharia e infraestrutura, e c) o
Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC), institudo pela Lei n 12.462, de
5/8/2011.
3.5.1 Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
O PAC, no que diz respeito execuo de obras pblicas, caracteriza-se pela
coordenao centralizada e pelo sistema de planejamento, monitoramento e gerenciamento
intensivos da execuo de obras selecionadas.
O Comit Gestor (CGPAC) composto pelos ministros da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, do Planejamento e da Fazenda. H tambm o Grupo Executivo do PAC (GEPAC),
integrado pela Subchefia de Articulao e Monitoramento (Casa Civil), Secretaria de
Oramento Federal e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (Planejamento),
alm da Secretaria Nacional do Tesouro e da Secretaria de Acompanhamento Econmico
(Fazenda). O GEPAC estabelece metas e acompanha a implementao do Programa.12

12

O Decreto n 7.470, de 2011, transferiu a coordenao do PAC da Casa Civil/PR para o MPOG. O Decreto n
7.675, de 2012, criou a Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento no MPOG.
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O art. 1 do Decreto n 6.025, de 2007, estabelece, como objetivos do PAC, entre

outros, melhorar a qualidade do gasto pblico:
Art. 1 Fica institudo o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC,
constitudo de medidas de estmulo ao investimento privado, ampliao dos
investimentos pblicos em infraestrutura e voltadas melhoria da
qualidade do gasto pblico e ao controle da expanso dos gastos correntes
no mbito da Administrao Pblica Federal. (negritei)

As aes do PAC passaram a ter tratamento prioritrio quanto execuo oramentria

e financeira, inclusive no se submetendo a contingenciamentos.13 As leis de diretrizes para os
oramentos dos exerccios de 2008, 2009, 2010 e 201114 incluram as despesas do PAC entre as
prioridades e metas fsicas da Administrao Pblica Federal.
Em 2008, foi institudo o Sistema de Monitoramento do Programa de Acelerao do
Crescimento SisPAC, gerido pelo MPOG, nos termos do Decreto n 6.394, de 2008. O
SisPAC iniciou a operao com os mdulos de cadastro de empreendimento e de liberao de
recursos.
Assim, a Secretaria do PAC, o CGPAC, o GEPAC e o SisPAC constituram-se em
instrumentos efetivos destinados a melhorar a gesto de projetos e assegurar a execuo desses
empreendimentos nos prazos previstos nos respectivos cronogramas fsico-financeiros,
mediante ao articulada e coordenada dos rgos envolvidos.
O Balano de quatro anos da execuo financeira do PAC relativo ao perodo de 2007 a
2010, dos oramentos Fiscal e da Seguridade Social, Investimentos das estatais e investimentos
privados (2011, p. 31), registrou o percentual de 94,1% a realizar at 31/12/2010 R$ 619
bilhes, e 85,1% realizados at 31/10/2010 R$ 559,6 bilhes.
3.5.2 Criao e/ou fortalecimento de carreiras especializadas nas reas de gesto
governamental, engenharia e infraestrutura
O diagnstico de que o Estado necessita de profissionais capacitados para gerir os
negcios pblicos no novo. Woodrow Wilson, ex-professor de Cincia Poltica da
Universidade de Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados Unidos, defendia a criao
de uma classe administrativa apartidria, selecionada na base do mrito, para, assim, neutralizar
o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administrao pblica norte-americana do sculo
XIX. Wilson acreditava que o negcio do governo organizar o interesse comum contra os
interesses especiais (Sarvia, 2006, p. 22)
Bresser Pereira (1998, p. 268), Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE), de 1994 a 1998, buscou centrar a nova poltica de recursos humanos do Governo
Federal na priorizao do recrutamento, capacitao e adequao da remunerao dos
13

Contingenciamento a limitao para empenho e pagamento de dotaes oramentrias, normalmente para

assegurar o alcance das metas fiscais. Para o exerccio de 2009, a Lei n 12.053, de 2009, determinou que todas as
despesas do PAC e seus respectivos restos a pagar no teriam impacto no resultado primrio.
14
Lei n 11.514, de 13/8/2007, Lei n 11.768 de 14/8/2008, Lei n 12.017, de 12/8/2009, Lei n 12.309, de 9/8/2010.

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A lenta evoluo da gesto de obras pblicas no Brasil

servidores de nvel superior que realizam atividades exclusivas de Estado, fazendo, assim, parte
das carreiras de Estado.
A ideia, segundo Bresser Pereira, era retomar os concursos para essas carreiras e
melhorar sua remunerao, assinalando o carter central que devem ter em um Estado moderno.
Caberia a esses profissionais ocuparem os cargos superiores de todos os setores da
administrao pblica, nos quais so necessrios administradores generalistas, administradores
financeiros e de controle, e administradores do oramento e programao econmica, mediante
recrutamento, principalmente, nos cursos de mestrado profissional. (Bresser Pereira, 1998, p.
275)
Mais recentemente, a Lei n 11.171, de 2005, criou, para exerccio no Dnit, a carreira de
Infraestrutura de Transportes, composta de cargos de analistas voltados para atividades de
planejamento, gerenciamento, pesquisas e estudos, elaborao de projetos, acompanhamento de
obras e fiscalizao de contratos e convnios, operao e engenharia de trfego, construo,
restaurao, manuteno e operao da infraestrutura de transportes federal, rodoviria,
ferroviria, porturia e hidroviria.
Na mesma linha, a Medida Provisria n 389, de 2007, criou a Carreira de Analista de
Infraestrutura com o objetivo de recrutar, segundo a Exposio de Motivo n 00202/2007/MP,
pessoal com alto nvel de qualificao para desempenhar as atribuies governamentais ligadas
rea de infraestrutura, que prioritria para o desenvolvimento do pas.
3.5.3 Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC)
Ampliar a eficincia nas contrataes pblicas, aumentar a competitividade entre os
licitantes, promover a troca de experincias e de tecnologias, incentivar inovao tecnolgica,
assegurar tratamento isonmico entre os licitantes e selecionar a proposta mais vantajosa para a
administrao pblica, so os objetivos expressos do RDC, nos termos do 1 do art. 1 da Lei
n 12.462, de 2011.
Conforme dispe o art. 1 da Lei n 12.462, de 2011, o RDC aplicvel exclusivamente
s licitaes e contratos necessrios realizao da Copa das Confederaes (2013), Copa do
Mundo (2014), e dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos (2016), alm de obras de infraestrutura e
servios para os aeroportos das capitais dos Estados da Federao distantes at 350 km das
cidades sedes dos mundiais antes referidos.
Entre as inovaes do RDC est a possibilidade da contratao integrada para licitaes
de obras e servios de engenharia (art. 9). Nesses casos, a contratao compreende a elaborao
e o desenvolvimento dos projetos bsico e executivo, a execuo de obras e servios de
engenharia, a montagem, a realizao de testes, a pr-operao e todas as demais operaes
necessrias e suficientes para a entrega final do objeto.

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A criao desse novo regime revelou-se bastante polmica, tendo o Ministrio Pblico
da Unio (MPU) ingressado com a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.655, de 7/9/2011,
contra vcios formais e materiais de diversos dispositivos da Lei aprovada. A ao aguarda
julgamento do STF.
Para o MPU, a realizao de uma nica licitao para projeto bsico, projeto executivo e
execuo de obras e servios de engenharia, prevista para o regime de contratao integrada,
fere princpios constitucionais e desvirtua todos os propsitos da licitao, uma vez que o objeto
no foi definido de forma clara.
42. A segunda implicao no modelo de empreitada integral adotado pela Lei
n 12.462, ao permitir que se concentrem num mesmo contratante o projeto
bsico e a execuo da obra e/ou servio, est no desvirtuamento de todos
os propsitos da licitao, como so aqueles inscritos no art. 37, XXI, da
CR. Maral Justen Filho observa a respeito: (negritei)

Em trabalho anterior, apontamos (RIBEIRO, 2011) os riscos decorrentes do regime de

contratao integrada, entre eles o fato de os oramentos elaborados para orientar o processo
licitatrio estarem sujeitos a maior grau de impreciso uma vez que embasados em estudos
tcnicos e anteprojetos elaborados de forma sinttica, expedita ou parametrizada.
Oramentos elaborados nessas condies costumam levar definio imprecisa de
insumos, servios e solues tcnicas a serem utilizados, o que traz insegurana aos interessados
em participar do certame e aumentam a possibilidade de conflitos entre eles e a Administrao.
A impreciso pode superestimar ou subestimar o oramento, situao invariavelmente
danosa para a Administrao. A superestimativa leva ao sobrepreo e ao superfaturamento e a
subestimativa ao desequilbrio econmico e financeiro dos contratos, sendo previsveis os
atrasos nas obras e as dificuldades de cumprimento do contrato por parte do licitante vencedor.
Definir correta e adequadamente o objeto a ser licitado um princpio bsico para a
Administrao pblica. No por outra razo que o estatuto das licitaes determina - inciso I
do 2 do art. 7 da Lei n 8.666, de 1993 - que a licitao somente pode ser realizada se houver
projeto bsico aprovado pela Administrao e disponvel aos interessados.
O novo regime tambm inovou ao eliminar a obrigatoriedade da utilizao do sistema
referencial de custos, previsto no art. 125 da Lei n 12.465, de 2011, cuja finalidade evitar que
obras semelhantes apresentem disparidades de preos injustificveis, uma das causas para
existncia de obras inacabadas, conforme apontou a Comisso Temporria do Senado.
O valor estimado das contrataes regidas pelo RDC, segundo o inciso II do 2 do art.
9 da Lei n 12.462, de 2011, agora deve ser calculado com base nos valores praticados pelo
mercado, nos valores pagos pela administrao pblica em servios e obras similares ou na
avaliao do custo global da obra, aferida mediante oramento sinttico ou metodologia
expedita ou paramtrica.

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A lenta evoluo da gesto de obras pblicas no Brasil

Art. 9 Nas licitaes de obras e servios de engenharia, no mbito do RDC,

poder ser utilizada a contratao integrada, desde que tcnica e
economicamente justificada.
[...]
2 No caso de contratao integrada:
[...]
II - o valor estimado da contratao ser calculado com base nos valores
praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administrao pblica
em servios e obras similares ou na avaliao do custo global da obra,
aferida mediante oramento sinttico ou metodologia expedita ou
paramtrica; e

Em decorrncia deste novo dispositivo legal, que institui novos parmetros referenciais
para os custos das obras realizadas no mbito do RDC, a utilizao dos sistemas SICRO e
SINAPI passa a ser facultativa, o que, a nosso ver, representa um retrocesso, pois perde-se a
objetividade da oramentao, ignora-se a experincia acumulada ao longo dos anos na
construo desses sistemas e constitui-se em porta aberta para a variabilidade injustificada no
valor dos oramentos de obras pblicas.
4 Concluso
A pesquisa revelou que o Poder Executivo e o Congresso Nacional adotaram, desde
1995, medidas efetivas para eliminar ou minimizar os principais e recorrentes fatores apontados
como causas das irregularidades na gesto de obras pblicas, conforme registrado nos relatrios
o Retrato do Desperdcio no Brasil, elaborado pela Comisso Temporria do Senado Federal
sobre obras inacabadas, e no Relatrio Especial da CGU sobre o Dnocs.
Entre essas medidas, podem-se apontar aquelas adotadas pelo Congresso Nacional para
aperfeioar o processo de elaborao da lei oramentria anual com o objetivo de limitar as
emendas ao oramento, a pulverizao de recursos e as reestimativas de receitas, alm da
sistemtica por ele instituda para a fiscalizao anual de obras com indcios de irregularidades
graves.
Tal sistemtica de fiscalizao de obras, que envolve o planejamento e a articulao da
CMO com o TCU e os rgos gestores, vem se mostrando bastante eficaz para prevenir
prejuzos ao errio. Em 2011, por exemplo, o TCU estimou em R$ 2,6 bilhes os benefcios
advindos com as fiscalizaes realizadas.
Observa-se, tambm, que o modelo de gerenciamento intensivo adotado pelo Poder
Executivo para as obras includas no PAC, aliado garantia de liberao de recursos financeiros
para os empreendimentos, constituem-se em instrumentos poderosos para a celeridade na
execuo dos servios contratados e para a superao de entraves.
Do lado da poltica de recursos humanos, verifica-se que o Governo tem privilegiado a
criao e o fortalecimento de carreiras de nvel superior voltadas para o aperfeioamento da

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Romiro Ribeiro

gesto pblica, com a contratao de profissionais com o perfil e formao adequados para atuar
nas reas de infraestrutura e de gesto pblica.
Os avanos para aperfeioamento da gesto podem ser comprovados com a criao de
carreiras de analistas de infraestrutura, ocupadas por profissionais com perfil adequado s
demandas do setor. No conjunto, observa-se que o percentual de servidores do Governo Federal
com nvel superior pulou de 27,9%, em 1996, para 46,5%, em 2011. O percentual de doutores,
no perodo, passou de 0,8% para 9,4%, segundo consta dos Boletins Estatsticos de Pessoal, do
MPOG, v. 1 n. 8 - dez/1996 e vol.17 n.188 - dez/2011.
Por outro lado, anunciado como medida modernizadora das licitaes, o RDC chegou
carregado de dvidas em relao aos seus reais benefcios. O novo regime est sendo contestado
pelo Ministrio Pblico da Unio, que ingressou com ao direta de inconstitucionalidade em
relao a diversos dispositivos da lei. Entre outros argumentos, o Parquet15 alega que modelo de
contratao integrada, adotado pela Lei n 12.462, de 2011, ao permitir que se concentrem num
mesmo contratante o projeto bsico, o projeto executivo e a execuo da obra e/ou servio,
desvirtua todos os propsitos da licitao.
Alm de dvidas sobre a constitucionalidade, o RDC tambm tornou facultativa a
utilizao dos atuais sistemas referenciais de custos, h muito desenvolvidos, aperfeioados e de
utilizao obrigatria pela Administrao para contratao de obras e servios de engenharia
(SICRO/SINAPI). Essa mudana, a nosso ver, representa um retrocesso, pois se perde a
objetividade da oramentao, ignora-se a experincia acumulada ao longo dos anos na
construo desses sistemas e constitui-se em porta aberta para a variabilidade injustificada no
valor dos oramentos de obras pblicas.
Outros fatores, como as crnicas deficincias do planejamento pblico, que levam
contratao de obras com projetos desatualizados ou elaborados s pressas, apenas para no
perder os recursos oramentrios, juntamente com a certeza de impunidade dos responsveis
pela elaborao de projetos ruins, explicam os elevados ndices de irregularidades nessa rea
governamental.
Medidas objetivas como a criao de um sistema informatizado para acompanhar os
cronogramas fsicos e financeiros das obras contratadas ainda no foram tomadas pelo Governo
Federal, apesar de no existirem dvidas quanto importncia desse instrumento para
aperfeioar a gesto das obras pblicas.16
Ainda que medidas profilticas tenham sido adotadas, os recorrentes relatrios de
auditoria dos rgos de controle continuam apontando graves irregularidades na contratao e
na execuo de obras pblicas, como registrado, recentemente (dez/2011), no relatrio
15

Parquet, no ramo do Direito, significa Ministrio Pblico ou faz referncia a um membro do Ministrio Pblico
O MPOG criou grupo de trabalho com essa finalidade, por meio da Portaria n 713, de 27/10/2010, mas no se
tem notcia dos resultados da iniciativa.

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A lenta evoluo da gesto de obras pblicas no Brasil

elaborado pela CGU sobre o Dnocs. Este caso evidencia que as falhas na gesto podem estar
associadas a questes estruturais, como falta de recursos humanos, materiais e logsticos,
imprescindveis aos rgos responsveis pela contratao e execuo dos empreendimentos.
Portanto, a lenta melhoria na gesto das obras identificada neste trabalho acaba
revelando um lado perverso da administrao pblica. Por um lado, percebe-se que os fatores
que levam existncia de obras inacabadas e ao desperdcio de recursos pblicos so
perfeitamente conhecidos, assim como o so as estratgias para combat-los. De outro, os
dirigentes dos rgos e entidade no conseguem dar respostas efetivas para a soluo de
problemas bsicos, como incapacidade tcnica e operacional, seja em razo de cortes nos
respectivos oramentos de forma alheia sua vontade, seja porque no obtm autorizao para
ampliar ou recompor o quadro de pessoal.
Assim, as aes adotadas pelo Poder Executivo e pelo Congresso Nacional para reduzir
as irregularidades na gesto de obras pblicas, como identificado ao longo deste trabalho,
afiguram-se acertadas e representam passos na direo correta. A prioridade, a intensidade e a
abrangncia das aes empreendidas, entretanto, revelaram-se aqum do necessrio para reduzir
substancialmente as ocorrncias, diante da magnitude do problema.

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Artigo recebido em: 12/03/2012

Artigo aceito para publicao em: 23/05/2012

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