PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLCITOS

Caput Do Art. 37
Conforme mencionado anteriormente, os princpios constitucionais explcitos so
aqueles presentes no art. 37, da Constituio Federal, de maneira expressa. Assim, so
eles: o princpio da legalidade, o princpio da impessoalidade, o princpio da
moralidade, o princpio da publicidade e o princpio da eficincia.
Passemos, ento, a estuda-los uniformemente.
Princpio Da Legalidade
Referido como um dos sustentculos da concepo de Estado de Direito e do prprio
regime jurdico-administrativo, o princpio da legalidade vem definido no inciso II do
art. 5. da Constituio Federal quando nele se faz declarar que:
"ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno
em virtude de lei".

Desses dizeres decorre a idia de que apenas a lei, em regra, pode introduzir inovaes
primrias, criando novos direitos e novos deveres na ordem jurdica como um todo
considerada (5).
No campo da administrao Pblica, como unanimemente reconhecem os
constitucionalistas e os administrativistas, afirma-se de modo radicalmente diferente a
incidncia do princpio da legalidade. Aqui, na dimenso dada pela prpria
indisponibilidade dos interesses pblicos, diz-se que o administrador, em cumprimento
ao princpio da legalidade, "s pode atuar nos termos estabelecidos pela lei". No pode
este por atos administrativos de qualquer espcie (decreto, portaria, resoluo, instruo,
circular etc.) proibir ou impor comportamento a terceiro, se ato legislativo no fornecer,
em boa dimenso jurdica, ampara a essa pretenso (6). A lei seu nico e definitivo
parmetro.
Temos, pois, que, enquanto no mundo privado se coloca como apropriada a afirmao
de que o que no proibido permitido, no mundo pblico assume-se como verdadeira
a idia de que a Administrao s pode fazer o que a lei antecipadamente autoriza.
Deste modo, a afirmao de que a Administrao Pblica deve atender legalidade em
suas atividades implica a noo de que a atividade administrativa a desenvolvida em
nvel imediatamente infralegal, dando cumprimento s disposies da lei. Em outras
palavras, a funo dos atos da Administrao a realizao das disposies legais, no
lhe sendo possvel, portanto, a inovao do ordenamento jurdico, mas to-s a
concretizao de pressgios genricos e abstratos anteriormente firmados pelo exercente
da funo legislativa.
Sobre o tema, vale trazer a ponto a seguinte preleo de MELLO:
"Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o
sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo
jurdica de um propsito poltico: o de submeter os exercentes do

poder em concreto administrativo a um quadro normativo que

embargue favoritismos, perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs
da norma geral, abstrata e impessoal, a lei, editada pelo Poder
Legislativo que o colgio representativo de todas as tendncias
(inclusive minoritrias) do corpo social garantir que a atuao do
Executivo nada mais seja seno a concretizao da vontade geral" (7).

De tudo isso podemos extrair uma importante concluso. Contrariamente ao que ocorre
em outros ordenamentos jurdicos, inexiste qualquer possibilidade de ser juridicamente
aceita, entre ns, a edio dos denominados decretos ou regulamentos "autnomos ou
independentes". Como se sabe, tais decretos ou regulamentos no passam de atos
administrativos gerais e normativos baixados pelo chefe do Executivo, com o assumido
objetivo de disciplinar situaes anteriormente no reguladas em lei. E, sendo assim,
sua prtica encontra bice intransponvel no modus constitucional pelo qual se fez
consagrar o princpio da legalidade em nossa Lei Maior (8).
Regulamento, em nosso pas, portanto, haver de ser sempre o regulamento de uma lei,
ou de dispositivos legais objetivamente existentes. Qualquer tentativa em contrrio
haver de ser tida como manifestamente inconstitucional.
Princpio Da Impessoalidade
O princpio ou regra da impessoalidade da Administrao Pblica pode ser definido
como aquele que determina que os atos realizados pela Administrao Pblica, ou por
ela delegados, devam ser sempre imputados ao ente ou rgo em nome do qual se
realiza, e ainda destinados genericamente coletividade, sem considerao, para fins de
privilegiamento ou da imposio de situaes restritivas, das caractersticas pessoais
daqueles a quem porventura se dirija. Em sntese, os atos e provimentos administrativos
so imputveis no ao funcionrio que os pratica mas ao rgo ou entidade
administrativa em nome do qual age o funcionrio.
A mera leitura dessa definio bem nos revela que esse princpio pode ser decomposto
em duas perspectivas diferentes: a impessoalidade do administrador quando da prtica
do ato e a impessoalidade do prprio administrado como destinatrio desse mesmo ato
(9).
Com efeito, de um lado, o princpio da impessoalidade busca assegurar que, diante dos
administrados, as realizaes administrativo-governamentais no sejam propriamente
do funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pblica que a efetiva
(10).Custeada com dinheiro pblico, a atividade da Administrao Pblica jamais
poder ser apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrncia do exerccio
funcional, se viu na condio de executa-la. , por excelncia, impessoal, unicamente
imputvel estrutura administrativa ou governamental incumbida de sua prtica, para
todos os fins que se fizerem de direito.
Assim, como exemplos de violao a esse princpio, dentro dessa particular acepo
examinada, podemos mencionar a realizao de publicidade ou propaganda pessoa do
administrador com verbas pblicas (11) ou ainda, a edio de atos normativos com o
objetivo de conseguir benefcios pessoais (12).

No mbito dessa particular dimenso do princpio da impessoalidade, que est o

elemento diferenciador bsico entre esse princpio e o da isonomia. Ao vedar o
tratamento desigual entre iguais, a regra isonmica no abarca, em seus direitos termos,
a idia da imputabilidade dos atos da Administrao ao ente ou rgo que a realiza,
vedando, como decorrncia direta de seus prprios termos, e em toda a sua extenso, a
possibilidade de apropriao indevida desta por agentes pblicos. Nisso, reside a
diferena jurdica entre ambos.
J, por outro ngulo de viso, o princpio da impessoalidade deve ter sua nfase no
mais colocada na pessoa do administrador, mas na prpria pessoa do administrado.
Passa a afirmar-se como uma garantia de que este no pode e no deve ser favorecido
ou prejudicado, no exerccio da atividade da Administrao Pblica, por suas exclusivas
condies e caractersticas.
Jamais poder, por conseguinte, um ato do Poder Pblico, ao menos de modo adequado
a esse princpio, vir a beneficiar ou a impor sano a algum em decorrncia de
favoritismos ou de perseguio pessoal. Todo e qualquer administrado deve sempre
relacionar-se de forma impessoal com a Administrao, ou com quem sem seu nome
atue, sem que suas caractersticas pessoais, sejam elas quais forem, possam ensejar
predilees ou discriminaes de qualquer natureza.
Ser, portanto, tida como manifestadamente violadora desse princpio, nessa dimenso,
por exemplo, o favorecimento de parentes e amigos (nepotismo), a tomada de decises
administrativas voltadas satisfao da agremiao partidria ou faco poltica a que
se liga o administrador (partidarismo), ou ainda de atos restritivos ou sancionatrios que
tenham por objetivo a vingana pessoas ou a perseguio poltica pura e simples (desvio
de poder).
Dessa perspectiva, o princpio da impessoalidade insere-se por inteiro no mbito do
contedo jurdico do princpio da isonomia, bem como no do prprio princpio da
finalidade.
Perfilhando este entendimento, sustenta MELLO:
"No princpio da impessoalidade se traduz a idia de que a
Administrao tem que tratar a todos os administrados sem
discriminaes, benficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem
perseguies so tolerveis. Simpatias ou animosidades pessoais,
polticas ou ideolgicas no podem interferir na atuao
administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou
grupos de qualquer espcie. O princpio em causa seno o prprio
princpio da igualdade ou isonomia" (13).

Princpio Da Moralidade
J na Antiguidade se formulava a idia de que as condies morais devem ser tidas
como uma exigncia impostergvel para o exerccio das atividades de governo. Segundo
informam os estudiosos, seria de Slon a afirmao de que um "homem desmoralizado
no poder governar".

Todavia, foi neste sculo, pelos escritos de Hauriou, que o princpio da moralidade, de
forma pioneira, se fez formular no campo da cincia jurdica (14), capaz de fornecer, ao
lado da noo de legalidade, o fundamento para a invalidao de seus atos pelo vcio
denominado desvio de poder (15). Essa moralidade jurdica, a seu ver, deveria ser
entendida como um conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da
prpria Administrao, uma vez que ao agente pblico caberia tambm distinguir o
honesto do desonesto, a exemplo do que faz entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno. Afinal, pondera, como j
proclamavam os romanos "nem tudo que legal honesto" (nort omne quod licet
honestum est) (16).
Hoje, por fora da expressa incluso do princpio da moralidade no caput do art. 37, a
ningum ser dado sustentar, em boa razo, sua no incidncia vinculante sobre todos os
atos da Administrao Pblica. Ao administrador pblico brasileiro, por conseguinte,
no bastar cumprir os estritos termos da lei. Tem-se por necessrio que seus tos estejam
verdadeiramente adequados moralidade administrativa, ou seja, a padres ticos de
conduta que orientem e balizem sua realizao. Se assim no for, inexoravelmente,
havero de ser considerados no apenas como imorais, mas tambm como invlidos
para todos os fins de direito.
Isto posto, CARDOSO fornece uma definio desse princpio, hoje agasalhado na rbita
jurdico-constitucional:
"Entende-se por princpio da moralidade, a nosso ver, aquele que
determina que os atos da Administrao Pblica devam estar
inteiramente conformados aos padres ticos dominantes na sociedade
para a gesto dos bens e interesses pblicos, sob pena de invalidade
jurdica" (17).

Admite o art. 5., LXXIII, da Constituio Federal que qualquer cidado possa ser
considerado parte legtima para a propositura de ao popular que tenha por objetivo
anular atos entendidos como lesivos, entre outros, prpria moralidade administrativa.
Por outra via, como forma de tambm fazer respeitar esse princpio, a nossa Lei Maior
trata tambm da improbidade administrativa.
A probidade administrativa uma forma de moralidade administrativa que mereceu
considerao especial pela Constituio, que pune o mprobo com a suspenso de
direitos polticos (art. 37, 4.).
Deste modo, conceitua CAETANO:
"A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionrio servir
a Administrao com honestidade, procedendo no exerccio das suas
funes, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em
proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer" (18).

A moralidade administrativa e assim tambm a probidade so tuteladas pela ao

popular, de modo a elevar a imoralidade a causa de invalidade do ato administrativo. A
improbidade tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento
constitucional como causa de suspenso dos direitos polticos do mprobo (art. 15, V),

conforme estatui o art. 37, 4., in verbis: "Os atos de improbidade administrativa
importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas
em lei, sem prejuzo de outras sanes cabveis, podendo vir a configurar a prtica de
crime de responsabilidade (art. 85, V).
Dessa forma, o desrespeito moralidade, entre ns, no se limita apenas a exigir a
invalidao por via administrativa ou judicial do ato administrativo violador, mas
tambm a imposio de outras conseqncias sancionatrias rigorosas ao agente pblico
responsvel por sua prtica.
Princpio Da Publicidade
A publicidade sempre foi tida como um princpio administrativo, porque se entende que
o Poder Pblico, por seu pblico, deve agir com a maior transparncia possvel, a fim de
que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores
esto fazendo.
Alm do mais, seria absurdo que um Estado como o brasileiro, que, por disposio
expressa de sua Constituio, afirma que todo poder nele constitudo "emana do povo"
(art. 1., pargrafo nico, da CF), viesse a ocultar daqueles em nome do qual esse
mesmo poder exercido informaes e atos relativos gesto da res publica e as
prprias linhas de direcionamento governamental. por isso que se estabelece, como
imposio jurdica para os agentes administrativos em geral, o dever de publicidade
para todos os seus atos.
Perfilhando esse entendimento, CARDOZO define este princpio:
"Entende-se princpio da publicidade, assim, aquele que exige, nas
formas admitidas em Direito, e dentro dos limites constitucionalmente
estabelecidos, a obrigatria divulgao dos atos da Administrao
Pblica, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle pelos
rgos estatais competentes e por toda a sociedade" (19).

A publicidade, contudo, no um requisito de forma do ato administrativo (20), "no

elemento formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo os atos
irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam para sua
exeqibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige" (21).
No que tange forma de se dar publicidade aos atos da Administrao, tem-se afirmado
que ela poder dar-se tanto por meio da publicao (22) do ato, como por sua simples
comunicao (23) a seus destinatrios.
relevante observar, todavia, que tambm a publicao como a comunicao no
implicam que o dever de publicidade apenas possa vir a ser satisfeito pelo comprovado
e efetivo conhecimento de fato do ato administrativo por seus respectivos destinatrios.
Deveras, basta que os requisitos exigidos para a publicidade se tenham dado, nos termos
previstos na ordem jurdica; e para o mundo do Direito no interessar se na realidade
ftica o conhecimento da existncia do ato e de seu contedo tenha ou no chegado
pessoa atingida por seus efeitos. Feita a publicao ou a comunicao dentro das
formalidades devidas, haver sempre uma presuno absoluta da cincia do destinatrio,

dando-se por satisfeita a exigncia de publicidade. Salvo, naturalmente, se as normas

vigentes assim no determinarem.
Assim, se a publicao feita no Dirio Oficial foi lida ou no, se a comunicao
protocolada na repartio competente chegou ou no s mos de quem de direito, se o
telegrama regularmente recebido na residncia do destinatrio chegou faticamente a
suas mos ou se eventualmente foi extraviado por algum familiar, isto pouco ou nada
importa se as formalidades legais exigidas foram inteiramente cumpridas no caso.
Nesse sentido, afirma MELLO:
"O conhecimento do ato um plus em relao publicidade, sendo
juridicamente desnecessrio para que este se repute como existente
(...). Quando prevista a publicao do ato (em Dirio Oficial), na
porta das reparties (por afixao no local de costume), pode ocorrer
que o destinatrio no o leia, no o veja ou, por qualquer razo, dele
no tome efetiva cincia. No importa. Ter-se- cumprido o que de
direito se exigia para a publicidade, ou seja, para a revelao do
ato" (24).

Caber lei indicar, pois, em cada caso, a forma adequada de se dar a publicidade aos
atos da Administrao Pblica. Normalmente, esse dever satisfeito por meio da
publicao em rgo de imprensa oficial da Administrao, entendendo-se com isso no
apenas os Dirios ou Boletins Oficiais das entidades pblicas, mas tambm para
aquelas unidades da Federao que no possurem tais peridicos os jornais
particulares especificamente contratados para o desempenho dessa funo, ou outras
excepcionais formas substitutivas (25), nos termos das normas legais e administrativas
locais (26).
Observe-se, porm, ser descabido, para fins do atendimento de tal dever jurdico, como
bem registrou Hely Lopes Meirelles, sua divulgao por meio de outros rgos de
imprensa no escritos, como a televiso e o rdio, ainda que em horrio oficial (27), em
decorrncia da prpria falta de segurana jurdica que tal forma de divulgao
propiciaria, seja em relao existncia, seja em relao ao prprio contedo de tais
atos.
Observe-se ainda que, inexistindo disposio normativa em sentido oposto, tem-se
entendido que os atos administrativos de efeitos internos Administrao no
necessitam ser publicados para que tenham por atendido seu dever de publicidade.
Nesses casos, seria admissvel, em regra, a comunicao aos destinatrios (28). O dever
de publicao recairia, assim, exclusivamente sobre os atos administrativos que atingem
a terceiros, ou seja, aos atos externos.
Temos, pois, que as formas pelas quais se pode dar publicidade aos atos administrativos,
nos termos do princpio constitucional em exame, sero diferenciadas de acordo com o
que reste expressamente estabelecido no Direito Positivo, e em sendo omisso este,
conforme os parmetros estabelecidos na teoria geral dos atos administrativos.
No que tange ao direito publicidade dos atos administrativos, ou mais
especificamente, quanto ao direito de ter-se cincia da existncia e do contedo desses
atos, de todo importante observar-se que ele no se limita aos atos j publicados, ou

que estejam em fase de imediato aperfeioamento pela sua publicao. Ele se estende,
indistintamente, a todo o processo de formao do ato administrativo, inclusive quando
a atos preparatrios de efeitos internos, como despachos administrativos intermedirios,
manifestaes e pareceres.
, assim que se costuma dizer que constituem desdobramentos do princpio da
publicidade o direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 5., XXXIII, da CF) (29), o direito
obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento
de situaes de interesse pessoal (art. 5., XXXIV, da CF), e, naturalmente, o direito de
acesso dos usurios a registros administrativos e atos de governo (art. 37, 3., II) (30).
Evidentemente, uma vez violados esses direitos pelo Poder Pblico, podero os
prejudicados, desde que atendidos os pressupostos constitucionais e legais exigidos para
cada caso, valerem-se do habeas data (art. 5., LXXII, da CF) (31), do mandado de
segurana (art. 5., LXX, da CF), ou mesmo das vias ordinrias.
de ponderar, contudo, que os pareceres s se tornam pblicos aps sua aprovao
final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista ainda uma
simples opinio que pode no se tornar definitiva. As certides, contudo, no so
elementos da publicidade administrativa, porque se destinam a interesse particular do
requerente; por isso a Constituio s reco0nhece esse direito quando so requeridas
para defesa de direitos e esclarecimentos de situaes de interesse pessoal (art. 5.,
XXXIV, b).
foroso reconhecer, todavia, a existncia de limites constitucionais ao princpio da
publicidade. De acordo com nossa Lei Maior, ele jamais poder vir a ser compreendido
de modo a que propicie a violao da intimidade, da vida privada, da honra e da
imagem das pessoas (art. 5., X, c/c. art. 37, 3., II (32), da CF), do sigilo da fonte
quando necessrio ao exerccio profissional (art. 5., XIV, da CF), ou com violao de
sigilo tido como imprescindvel segurana da sociedade e do Estado (art. 5., XXXIII,
c/c. art. 37, 3., II, da CF).
Para finalizar, faz-se de extrema importncia, perceber-se que o problema da
publicidade dos atos administrativos, nos termos do caput do art. 37 da Constituio da
Repblica, em nada se confunde com o problema da divulgao ou propaganda dos
atos e atividades do Poder Pblico pelos meios de comunicao de massa, tambm
chamadas em m tcnica de "publicidade" pelo 1. desse mesmo artigo. Uma coisa
a publicidade jurdica necessria para o aperfeioamento dos atos, a se dar nos
termos definidos anteriormente. Outra bem diferente a "publicidade" como
propaganda dos atos de gesto administrativa e governamental. A primeira, como visto,
um dever constitucional sem o qual, em regra, os atos no sero dotados de existncia
jurdica. A segunda mera faculdade da Administrao Pblica, a ser exercida apenas
nos casos previstos na Constituio e dentro das expressas limitaes constitucionais
existentes.
Assim, afirma o 1. do art. 37:
" a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos
rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de
orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens

que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores

pblicos"

Com isso, pretende esse dispositivo restringir de maneira clara a ao da Administrao

Pblica, direta e indireta, quanto divulgao de seus atos de gesto pelos meios de
comunicao de massa. Inexistindo, na propaganda governamental, o carter
estritamente educativo, informativo ou de orientao social, ou vindo dela constar
nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo de agentes pblicos, sua
veiculao se dar em manifesta ruptura com a ordem jurdica vigente, dando ensejo
responsabilizao daqueles que a propiciaram.
Princpio Da Responsabilidade Da Administrao
O princpio em estudo encontra amparo no art. 37, 6., da Constituio Federal, cuja
compostura verifica-se que:
"As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadores de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa".

Assim, de imediata leitura desse texto resulta claro que todo agente pblico que vier a
causar um dano a algum trar para o Estado o dever jurdico de ressarcir esse dano.
No importar se tenha agido com culpa ou dolo. O dever de indenizar se configurar
pela mera demonstrao do nexo causal existente entre o fato ocorrido e o dano
verificado.
Temos, pois, que em nosso Direito a responsabilidade civil do Estado objetiva, ou
seja, independe da conduta dolosa, negligente, imperita ou imprudente daquele que
causa o dano. Qualificar-se- sempre que o agente estiver, nos termos do precitado
dispositivo constitucional, no exerccio da funo pblica, no importando se age em
nome de uma pessoa de direito pblico ou de direito privado prestadora de servios
pblicos (42).
Destare, a obrigao de indenizar a da pessoa jurdica a que pertence o agente. O
prejudicado ter que mover a ao de indenizao contra a Fazenda Pblica respectiva
ou contra a pessoa jurdica privada prestadora de servio pblico, no contra o agente
causador do dano. O princpio da impessoalidade vale aqui tambm.
Impede ressalvar, todavia, que nem sempre as pessoas que integram a Administrao
Pblica encontram-se a exercer propriamente funo pblica. Por vezes, no mbito do
que admite nossa Constituio, ser possvel encontrarmos pessoas da Administrao
Indireta que no estejam exercendo tais tipos de atividades, como o caso, por
exemplo, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista para o exerccio de
atividade econmica (art. 173, da CF). Nesses casos, naturalmente, eventuais danos por
essas empresas causados a terceiros havero de ser regrados pela responsabilidade
subjetiva, nos termos estabelecidos pela legislao civil. Exigiro, em princpio, a
configurao da ao dolosa ou culposa (negligente, imprudente ou imperita), para que
tenha nascimento o dever de indenizar.

O mesmo se poder dizer, ainda, do agente que vier a causar dano a algum fora do
exerccio da funo pblica. Nesse caso, por bvio, no haver de ser configurada a
responsabilidade objetiva predefinida no art. 37, 6., de nossa Lei Maior.
Entretanto, como pontifica MELLO, a responsabilidade objetiva "s est consagrada
constitucionalmente para atos comissivos do Estado, ou seja, para comportamentos
positivos dele. Isto porque o texto menciona danos que seus agentes causarem"" (43);
Assim sendo, condutas omissivas s podem gerar responsabilidade ao Poder Pblico
quando demonstrada a culpa do servio.
No mais, importante ressalvar que, embora a responsabilidade civil do Estado para
com os administradores seja objetiva, a responsabilidade dos agentes pblicos perante a
Administrao Pblica induvidosamente subjetiva. Como observa-se pelos prprios
termos do citado art. 37, 6., o direito de regresso que pode ser exercido contra aquele
que causou o dano apenas se configurar "nos casos de dolo ou culpa".