Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)

Fecha: 11/07/200
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Partes: Servicios Empresarios Wallabies S. R. L. c. Provincia de Salta.
Publicado LA LEY 2000-F, 373 - DJ 2001-1, 387 - Colección de Análisis Jurisprudencial
en: Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 891
SUMARIOS:

1. - La validez y eficacia de los contratos de la administración se

supedita al cumplimiento de las formalidades exigidas por las
disposiciones legales pertinentes en cuanto a la forma y
procedimientos de contratación - en el caso, locación de servicios sin
previa licitación pública-.

2. - Es inadmisible la acción de daños y perjuicios basada en

obligaciones derivadas de un contrato administrativo celebrado sin las
formalidades establecidas por el derecho administrativo local -en el
caso, locación de servicios sin previa licitación pública- para su
celebración.

TEXTO COMPLETO:

Buenos Aires, julio 11 de 2000.

Resulta: I. A fs. 46/47 vta. se presenta la firma Servicios Empresarios

Wallabies S.R.L. y promueve demanda contra la Provincia de Salta -Unidad
de Gestión de la Gobernación - por cobro de la suma de $ 36.326,63.

Dice que fue contratada por la mencionada repartición provincial para

prestar servicios de cafetería y de limpieza del halla de entrada y de los
pisos 1º al 3º del edificio donde aquélla tiene su sede, en Avda. Roque
Sáenz Peña 929 de esta ciudad.

Señala que la demandada le encomendó también como "trabajos extras" la

refacción de oficinas, que comprendía tareas de albañilería, plomería,
electricidad y pintura. La demandada aprobó el presupuesto presentado y
oportunamente recibió la obra; asimismo suscribió de conformidad los
pertinentes "remitos", como también las facturas que su parte remitía
mensualmente por los servicios ordinarios.

Sin embargo -agrega- la Provincia demoró indefinidamente los pagos

aduciendo que estaba a la espera de las partidas de dinero necesarias. Su
parte soporta esas dilaciones porque simultáneamente efectuaba tareas
similares para las oficinas de la Dirección de Rentas provincial, la cual -a
diferencia de la demandada- cumplía con sus obligaciones. Finalmente, el
15 de noviembre de 1996, decidió poner fin a esa situación y abandonó la
prestación de los servicios.

Afirma que ante el resultado negativo de los reclamos efectuados, se ha

visto obligada a promover la presente demanda en procura de las sumas
adeudadas, cuyo detalle surge de las facturas que menciona.
II. A fs. 123/129 vta. se presenta la Provincia de Salta y contesta la
demanda solicitando su rechazo. Niega los hechos allí expuestos,
particularmente la existencia de los contratos y trabajos invocados, como
también la conformidad que se le atribuye respecto de facturas y
presupuesto.

Dice que la Provincia de Salta es propietaria del edificio de nueve pisos de

Avda. Roque Sáenz Peña 929/933, Capital Federal, afectado al régimen de
propiedad horizontal. Aduce que según lo dispuesto por el dec. provincial
331/88, la administración del inmueble corresponde al secretario de Estado
de Casa de Salta, de manera que la única persona facultada para contratar
los servicios cuyo pago se reclama era la doctora A. M. L., titular de esa
delegación desde el 19 de diciembre de 1995. Asimismo señala que las
autoridades anteriores de la Casa de Salta habían contratado con la
empresa La Estrella Española Sanecar S.A.C.I.F. I. A. la limpieza de las
instalaciones ocupadas por dicha representación y de los sectores comunes
a partir del 1 de diciembre de 1995.

Afirma que el hall de entrada y los pisos 1° al 3° con acceso por el N° 929
de la mencionada avenida estaban asignados al ex Banco de la Provincia de
Salta, que desocupó parcialmente las instalaciones el 30 de marzo de 1996.
Añade que el 24 de mayo del mismo año la delegación local de la Dirección
General de Rentas de la Provincia se trasladó al 2° piso de dicho edificio.

Aduce también que el 6 de marzo de 1996 se había creado la unidad

"Sistema de Gestión de la Provincia" cuyo representante era el doctor G. H.
Este era el único funcionario habilitado para contratar en nombre de dicha
repartición y sólo en materias ajenas al inmueble, ya que la administración
del edificio correspondía a la doctora L. En cambio, Rubén O. Vidal -
-mencionado en el ofrecimiento de prueba de la actora- no tenía facultades
para obligar al gobierno provincial y está involucrado en una causa penal en
la que se encuentra prófugo desde el año 1997.

Puntualiza que la actora demanda por tareas de limpieza que incluyen los
pisos 1° al 3°, pese a que ella misma dice que realizaba esa actividad para
la Dirección General de Rentas, ubicada en el 2°. Agrega que es falso que
las tareas alegadas hubieran comenzado el 18 de abril de 1996, ya que la
propia actora presentó un presupuesto el 20 de mayo del mismo año para la
limpieza de las instalaciones desocupadas por la institución bancaria, lo que
contradice groseramente sus dichos.

Considerando: 1. Que esta causa es de la competencia originaria de la Corte

Suprema (arts. 116 y 117, Constitución Nacional).

2. Que a fin de disipar cualquier equívoco acerca del lugar donde

supuestamente se habrían desarrollado las tareas invocadas, conviene
precisar que tanto el N° 929 como el 933 de la Avda. Roque Sáenz Peña
pertenecen a un único edificio compuesto por dos subsuelos, una planta
baja, nueve pisos altos y una azotea, según informa el perito ingeniero a fs.
276. La mera observación de los croquis y fotografías acompañados por el
experto permite comprobar sin esfuerzo la veracidad de esa conclusión
(confr., en especial, fs. 248/248 vta. y 251/253).

Sin perjuicio de ello, cabe aclarar que existía una subdivisión en el

inmueble, de manera que -a la usanza de los "edificios mixtos"- coexistían
locales bancarios en la parte inferior y viviendas u oficinas en la parte
superior. Es así que por la entrada del N° 929 se podía ingresar en el local
ocupado -en una época- por el Banco de la Provincia de Salta y a los
ascensores y escaleras que conducían a los pisos 1°, 2° y 3° y subsuelos
correspondientes (también asignados en su momento a la institución
bancaria); mientras que por la entrada del n° 933 se accedía a otro local en
la planta baja, parte de los subsuelos y pisos 4° al 9°. En la planta baja, los
dos sectores referidos (el "bancario" y el "común") se encontraban divididos
por tabiques, que fueron retirados en junio de 1995, aproximadamente; de
tal modo, en la actualidad, puede accederse a uno u otro sector por
cualquiera de las dos entradas, indistintamente (confr. peritaje citado, fs.
276/277; declaraciones testificales de Villamayor y Gambín, fs. 220/221 y
334/336).

3. Que el Banco de Salta dejó de funcionar en ese edificio en el año 1995 y

gradualmente sus dependencias fueron desocupadas y asignadas a distintas
reparticiones provinciales (conf. declaraciones de Gambín y Lavaque, fs.
334/336 y 349/350).

Es así que el local de la planta baja fue destinado a la secretaría de turismo

de la provincia en el transcurso del año 1996. El primer piso fue utilizado
durante un tiempo como depósito de bienes del banco y posteriormente
como salón de exposiciones de la Casa de Salta (confr. fs. 276 vta., 349 y
359 vta.). El segundo piso fue ocupado por la Dirección General de Rentas
de Salta a partir del 23 de mayo de 1996 (conf. fs. 327). En el tercero
funcionó la "Unidad Sistema de Gestión de la Provincia" creada por el
decreto provincial del 6 de marzo de 1996 y encabezada por el doctor G. A.
H. -en calidad de representante del gobernador - y Rubén O. Vidal -en
carácter de jefe de la unidad - (confr. copia del decreto a fs. 80/81 y
declaración testifical de fs. 349 vta.).

4. Que poco antes de que la Dirección de Rentas se instalara en el segundo

piso y a fin de "dejar el edificio en condiciones" después de la mudanza del
banco, la titular de la Casa de Salta en Buenos Aires requirió presupuestos a
varias empresas para efectuar una limpieza "por única vez" de los pisos 1° y
2°, que fue ejecutada en definitiva por la firma "La Estrella Española" (confr.
instrumental de fs. 95/101, informes de fs. 315, 324 y 337, y declaración
testifical de fs. 349 vta.).

Entre las empresas invitadas a ofertar se encontraba precisamente la

actora. Ahora bien, de ser cierta la versión contenida en la demanda -según
la cual aquélla venía prestando idénticos servicios desde fecha anterior, en
esos mismos pisos- la actora podría haber objetado esa convocatoria, cuyo
objeto se superpondría parcialmente con el del convenio que presuntamente
había celebrado con el Sistema de Gestión. Sin embargo, lejos de cuestionar
el llamamiento, Servicios Empresarios Wallabies presentó el 20 de mayo de
1996 un "presupuesto para limpieza profunda de los pisos 1 y 2 del edificio
ex-Banco de Salta" (sic) suscripto por su gerente Alejandro Lusardi -el
mismo que firma la demanda-. Y no conforme con ello, la actora aprovechó
la oportunidad para ofrecer un servicio de "limpieza diaria" con un abono
mensual, según surge del mismo presupuesto. Este documento, reconocido
expresamente por la propia actora resta verosimilitud a su postura, ya que
es inadmisible que la actora pretendiera celebrar dos contratos con distintas
reparticiones de la misma provincia para limpiar idéntico espacio físico (los
pisos 1° y 2° del edificio mencionado) en la misma época (repárese en que
la actora dice haber comenzado efectivamente la prestación del servicio el
18 de abril de 1996).

5. Que por otra parte, la propia actora afirma en la demanda que al mismo
tiempo" que ejecutaba el presunto contrato celebrado con la unidad Sistema
de Gestión, "efectuaba tareas similares para las oficinas de Rentas de la
Provincia de Salta".

En efecto, el acuerdo cuya copia fiel obra a fs. 342 da cuenta del contrato
celebrado entre Servicios Empresarios Wallabies y la Dirección General de
Rentas el 22 de julio de 1996 para realizar la "limpieza integral interna y
externa de las dependencias de la delegación Buenos Aires...sita en el
edificio de la avenida Roque Sáenz Peña 929- 2° piso completo de la ciudad
de Buenos Aires...".

Huelga decir que existe una evidente superposición entre la prestación

comprometida en este contrato y la pretendidamente convenida con la
unidad Sistema de Gestión, la cual -según el relato de la demanda- se
habría desarrollado en los pisos "1° al 3° inclusive" del mismo domicilio.

6. Que además de las incoherencias señaladas en los dos considerandos

anteriores, que de por sí afectan la credibilidad del relato de la demanda,
cabe señalar también que ella contiene graves imprecisiones, toda vez que
ni siquiera se ha indicado cuándo ni de qué forma (verbal o escrita) se
habría exteriorizado el presunto acuerdo de voluntades respecto de la
prestación de servicios de limpieza, ni se ha acompañado ningún
instrumento que permitiera verificar la manifestación del consentimiento.
Tampoco se aclara cuál habría sido el plazo de la supuesta contratación ni
quién habría sido el funcionario provincial que habría intervenido en ella -
extremo que apenas puede inferirse del ofrecimiento de prueba en el que se
menciona a Vidal -.

En cuanto al segundo contrato invocado, referente a presuntas refacciones,

la exteriorización del consentimiento se habría materializado -según la
versión de la actora- por medio de "un presupuesto que fue conformado por
la contratante" (sic). Dado que la demandada negó expresamente dicho
aserto, incumbía a la reclamante la carga de su demostración (art. 377,
Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación) ; sin embargo no produjo
ninguna prueba al respecto y, llamativamente, desistió de la declaración
testifical del ex funcionario que habría conformado el presupuesto con su
firma (el mencionado Rubén Vidal) "por considerar...innecesaria su
producción".

7. Que es preciso recordar que esta Corte ha sostenido reiteradamente que

la validez y eficacia de los contratos de la administración se supedita al
cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones legales
pertinentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación (Fallos:
308:618; 316:382; M.265.XXXIII "Mas Consultores Empresas Sociedad
Anónima c. Santiago del Estero, Provincia de [Ministerio de Economía) s/
cobro de pesos", sentencia del 1° de junio de 2000).

Para ello debe acudirse a las normas sobre contrataciones de la provincia

demandada, que -a la época de que se trata - eran las contenidas en la ley
local de contabilidad 705/57 (t. o. por dec. 6912, modificado por el decreto-
ley 20/76 y reglamentado por el decreto 507/91, entre otros) y en la ley de
obras públicas 6424.

De acuerdo a lo dispuesto en la primera de esas leyes, todo convenio sobre

locaciones, arrendamientos, trabajos, concesiones, servicios o suministros
debía hacerse "por regla general previa licitación pública". No se ha
invocado - ni surge de la prueba - la observancia de ese procedimiento ni
tampoco la realización de un concurso de precios, de manera que los
convenios en cuestión habrían sido -en todo caso -contrataciones directas,
que la legislación mencionada sólo admitía en determinados supuestos de
excepción, entre los cuales no resulta de las actuaciones que se encuentre
la alegada locación de servicios que motiva este proceso (ver arts. 25 y
sigtes., ley citada y art. 1° del dec. 507/91).

En cuanto a las supuestas refacciones, habrían estado alcanzadas por la

mencionada ley de obras públicas, que requería, como paso previo para la
ejecución de la obra, la realización "del proyecto y presupuesto respectivo",
como así también la contratación mediante licitación pública, recaudo este
último que sólo podía dispensarse en algunos supuestos de excepción cuya
procedencia debía "fundarse debidamente" (confr. arts. 1°, 3°, 12 y 25).
Tampoco se ha invocado ni probado la observancia de estas disposiciones
que, según la propia ley, eran "de aplicación imperativa" y tornaban
"inválidas las convenciones que las nieguen o las ignoren"(art. 7°).

8. Que la prueba de la existencia de un contrato de la administración se

halla íntimamente vinculada con la forma en que dicho contrato queda
legalmente perfeccionado. Cuando la legislación aplicable exige una forma
específica para la conclusión de un determinado contrato dicha forma debe
ser respetada porque se trata de un requisito esencial de su existencia. Esta
condición, que se impone ante las modalidades propias del derecho
administrativo, concuerda con el principio general también vigente en
derecho privado en cuanto establece que los contratos que tengan una
forma determinada por las leyes no se juzgarán probados si no estuvieren
en la forma prescripta (arts. 975 y 1191 del Cód. Civil; causa M.
265.XXXIII, citada precedentemente).

En consecuencia no es posible admitir la acción basada en obligaciones que

derivarían de supuestos contratos que, de haber sido celebrados, no lo
habrían sido con las formalidades establecidas por el derecho administrativo
local para su celebración.

Por ello, se resuelve: Rechazar la demanda deducida por Servicios

Empresarios Wallabies S.R.L. contra la Provincia de Salta, con costas (art.
68, Cód,. Procesal Civil y Comercial de la Nación).- Julio S. Nazareno.-
Eduardo Moliné O´Connor.- Carlos Fayt.-Augusto C. Belluscio.-Antonio
Boggiano.- Gustavo A. Bossert.- Adolfo R. Vázquez.