O TRATAMENTO DIFERENCIADO S MICROEMPRESAS, EMPRESAS DE PEQUENO

PORTE E SOCIEDADES COOPERATIVAS NAS CONTRATAES PBLICAS,

SEGUNDO
AS
CLUSULAS
GERAIS
E
OS
CONCEITOS
JURDICOS
INDETERMINADOS ACOLHIDOS NA LEI COMPLEMENTAR N 123/06 E NO
DECRETO FEDERAL N 6.204/07
Jess Torres Pereira Jnior
Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro
Autor, entre outras, das seguintes obras:
Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pblica (7 edio);
Controle Judicial da Administrao Pblica: da Legalidade Estrita Lgica do Razovel (2 edio);
Licitaes de Informtica; Da Reforma Administrativa Constitucional;
Prego Presencial e Eletrnico (em colaborao).
Marins Restelatto Dotti
Advogada da Unio
Especialista em Direito do Estado/UFRGS
Especializanda em Direito e Economia/UFRGS
Colaboradora nas obras: Direito do Estado Novas Tendncias Edio Especial/UFRGS e Temas
Atuais de Direito Pblico (Editora UTFPR).

Resumo: A Lei Complementar n. 123/06, instituiu o Estatuto da Microempresa e da

Empresa de Pequeno Porte, dedicando seu Captulo V ao estabelecimento de regras que
lhes ampliam o acesso s licitaes e contrataes de compras, obras e servios pela
Administrao Pblica. Posteriormente o Decreto n. 6.204, de 05 de setembro de 2007,
veio regulamentar, no mbito da Administrao Pblica federal, o tratamento favorecido,
diferenciado e simplificado dispensado quelas entidades empresariais. O presente
estudo prope o debate, em sede doutrinria e jurisprudencial, sobre as normas da lei
complementar e de seu decreto regulamentador, a partir da compreenso que se venha
a desenvolver quanto ao sentido e extenso dos conceitos indeterminados e das
clusulas gerais que balizam a sua aplicao.
Palavras-chave: Decreto n 6.204/07. Perspectiva sob as clusulas gerais e os
conceitos jurdicos indeterminados. Contratao exclusiva. Subcontratao. Reserva de
cotas. Aplicabilidade. Regras SIASG. Deliberaes do TCU.
Sumrio: 1 Introduo; 2 O conceito jurdico
indeterminado e a clusula geral como tcnicas de
elaborao da norma jurdica; 2.1 O conceito jurdico
indeterminado; 2.2 A clusula geral; 3 As normas do
Decreto n 6.204/07 sob a perspectiva das clusulas
gerais e dos conceitos jurdicos indeterminados; 3.1
Desenvolvimento econmico e social no mbito
municipal e regional; 3.2 Ampliao da eficincia de
polticas pblicas;
3.3 Incentivo inovao
tecnolgica; 3.4 Condies para ampliar a participao
das pequenas e microempresas nas licitaes; 3.5
Balano patrimonial; 3.6 O aperfeioamento da
regularidade fiscal; 3.7 Devido processo legal e regime
recursal; 3.8 Devido processo legal no prego; 3.9
Critrio de desempate; 3.10 Limites e vedao de
licitao exclusiva para microempresas, empresas de
pequeno porte e sociedades cooperativas; 3.11 A
exigncia de subcontratao; 3.12 Reserva de cotas;
3.13 Impedimentos licitao exclusiva para pequenas
empresas, exigncia de subcontratao e reserva
1

de cotas; 3.14 A vinculao do tratamento diferenciado

ao instrumento convocatrio; 3.15 A declarao de ser
microempresa ou empresa de pequeno porte; 4
Concluso.

1 INTRODUO
A Lei Complementar n. 123/06, ao instituir o Estatuto da Microempresa e da
Empresa de Pequeno Porte, dedicou seu Captulo V ao estabelecimento de regras que
lhes ampliam o acesso s licitaes e contrataes de compras, obras e servios pela
Administrao Pblica. As inovaes almejam implementar o tratamento diferenciado que
a Constituio da Repblica assegura a essas empresas, em homenagem sua
relevncia na gerao de atividade produtiva para cerca de quarenta milhes de
brasileiros, que, de outro modo, permaneceriam fora do mercado de trabalho integrado
pelas empresas de maior porte.
A norma complementar concebeu quatro instrumentos tendentes a ampliar as
oportunidades de acesso aos contratos administrativos: (a) prazo especial para a
comprovao de regularidade fiscal da pequena ou micro empresa, na etapa de
habilitao do procedimento licitatrio (art. 43, 1 e 2); (b) empate ficto com a
proposta da empresa de maior porte, se o valor da proposta da pequena ou micro
empresa for at 10% superior ao daquela, ou de 5% na modalidade do prego (artigos
44 e 45); (c) emisso de cdula de crdito microempresarial pela micro ou pequena
empresa que, sendo titular de direito a crdito empenhado e liquidado, no o receba em
pagamento pela Administrao em trinta dias, contados da data da liquidao (art. 46);
(d) concesso de tratamento diferenciado e simplificado por meio do qual as pequenas e
microempresas, disputando licitaes destinadas exclusivamente sua participao,
contribuam para promover o desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e
regional, para elevar a eficincia das polticas pblicas e para incentivar a inovao
tecnolgica, segundo previsto e regulamentado em lei, bem como estender-se o
tratamento diferenciado a licitaes em que os respectivos atos convocatrios exijam a
subcontratao de pequenas empresas para a execuo de at 30% do objeto
contratado, ou que reservem cota de at 25% para a contratao de pequenas
empresas, se o objeto for bem ou servio de natureza divisvel (artigos 47 e 48).
O s enunciado dessas inovaes evidenciava a necessidade de lhes sobrevir norma
regulamentadora, fosse para estabelecer regras dissipadoras de dvidas acerca dos
procedimentos de sua efetivao, fosse para esclarecer o sentido de conceitos jurdicos
indeterminados e clusulas gerais que abundam no texto legal complementar. O Decreto
n. 6.204, de 05 de setembro de 2007, veio regulamentar, no mbito da Administrao
Pblica federal, o tratamento favorecido, diferenciado e simplificado dispensado s
microempresas e empresas de pequeno porte nas contrataes pblicas de bens,
servios e obras. Mas suas 61 disposies (somando a cabea de seus 13 artigos com os
respectivos pargrafos e incisos) no do respostas tranqilizadoras quelas dvidas e
criam outras, nem ministram esclarecimentos suficientes sobre aqueles conceitos
indeterminados e clusulas gerais, que, condicionantes da aplicao da lei e do decreto,
so, quase todos, de intrincada apreenso em tese e de complexa demonstrao a cada
caso concreto.
No texto da lei e do decreto, traduzem conceitos jurdicos indeterminados ou
clusulas gerais as expresses promoo do desenvolvimento econmico e social no
mbito municipal e regional; ampliao da eficincia das polticas pblicas; incentivo
inovao tecnolgica; microempresas e empresas de pequeno porte sediadas
regionalmente; urgncia na contratao (caso a micro ou pequena empresa no
comprove a sua regularidade fiscal no prazo); inviabilidade da substituio (pela
empresa contratada, da microempresa ou empresa de pequeno porte por aquela
subcontratada); padronizao, compatibilidade, gerenciamento centralizado e qualidade
2

da subcontratao; servios acessrios; subcontratao invivel, desvantajosa ou

prejudicial; fornecedores competitivos; possibilidade de conluio ou fraude.
O manejo desses conceitos indeterminados e clusulas gerais produzir, enquanto
no se alcanar consenso razovel sobre o significado e a extenso de cada qual,
solues as mais dspares. Pode-se prever perodo de considervel turbulncia na gesto
do tratamento diferenciado deferido s microempresas e empresas de pequeno porte,
tendo-se em conta que as instituies controladoras das licitaes e contrataes da
Administrao Pblica - Tribunais de Contas, Ministrio Pblico, Controladoria-Geral da
Repblica, Poder Judicirio havero de exigir dos executores congruncia entre as
decises tomadas no processo pertinente a cada contratao e aqueles conceitos
indeterminados e clusulas gerais.
Como varia ao infinito o nvel de preparo e treinamento dos agentes da
Administrao Pblica brasileira certo que grande nmero no porta formao jurdica , segue-se a natural dificuldade que encontraro na instruo dos processos e na edio
de atos jurdicos providos de estrutura ntegra, notadamente quanto aos motivos e s
finalidades, que se devero alinhar queles conceitos indeterminados e clusulas gerais,
a cada contratao. Convm, pois, que se debata, em sede doutrinria e jurisprudencial,
sobre as normas da lei complementar e de seu decreto regulamentador no mbito da
Administrao federal, a partir de compreenso que se venha a desenvolver,
progressivamente, quanto ao sentido e extenso dos conceitos indeterminados e das
clusulas gerais que balizam a sua aplicao. Contribuir para tal debate o propsito
deste estudo.

2 O CONCEITO JURDICO INDETERMINADO E A CLUSULA GERAL COMO

TCNICAS DE ELABORAO DA NORMA JURDICA
A nenhum agente da Administrao deve surpreender a presena, em leis e
decretos, de expresses de carter genrico e abstrato, cujo sentido preciso, por isto
mesmo, no se deduz do s contedo lxico ou sinttico, ou mesmo tcnico-jurdico, das
palavras que as compem. O fenmeno ocorre em todos os campos do direito, includo
aquele que disciplina a atuao da funo administrativa estatal, que o direito
administrativo.
que o elaborador da norma - qualquer que seja, legal ou regulamentar no
emprega somente palavras e expresses de cunho unvoco, certo e determinado, nem tal
seria compatvel com a infinita variedade de situaes fticas que a realidade cria, no
presente e para o futuro, em funo da dinmica da vida inteligente, o que obriga a
existncia de tcnicas prprias de elaborao normativa, como sejam o conceito jurdico
indeterminado e a clusula geral, quando a conduta dos aplicadores da norma houver de
depender de premissas, condies ou objetivos genricos e abstratos.

2.1 O CONCEITO JURDICO INDETERMINADO

Nem sempre convm, e s vezes impossvel, que a lei delimite com trao de
absoluta nitidez o campo de incidncia de uma regra jurdica, isto , descreva, em
termos pormenorizados e exaustivos, todas as situaes fticas a que h de ligar-se este
ou aquele efeito no mundo jurdico. Recorre ento o legislador ao expediente de fornecer
simples indicaes de ordem genrica, dizendo o bastante para tornar claro o que lhe
parece essencial, e deixando ao aplicador da norma, no momento da subsuno quer
dizer, quando lhe caiba determinar se o fato singular e concreto com que se defronta
corresponde ou no ao modelo abstrato -, o cuidado de preencher os claros, de cobrir os
espaos em branco. A doutrina costuma falar, ao propsito, em conceitos juridicamente
indeterminados (MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Regras de experincia e conceitos
jurdicos indeterminados, Temas de Direito Processual, 2. srie. So Paulo, Saraiva,
1988, p. 64).
3

Em que consiste a boa-f que deve presidir as relaes contratuais, pblicas ou

privadas; os atos de mera permisso ou tolerncia que, no Cdigo Civil, no induzem
posse; as clusulas abusivas que autorizam a declarao de nulidade nas relaes de
consumo; o atentado violento ao pudor que tipifica crime capitulado no Cdigo Penal; a
vantagem indevida ou o benefcio injusto decorrente de prorrogao contratual, a
configurar delito na Lei n 8.666/93 (art. 92, pargrafo nico), ou o atraso injustificado
que consitui motivo para resciso do contrato administrativo (art. 78, IV)?
Indagaes desse teor desafiam o aplicador da norma a identificar, nas
circunstncias de cada caso, se os fatos que se apresentam sua interpretao
correspondem, ou no, conduta de boa-f, ao ato de mera tolerncia, clusula
abusiva, ao atentado violento ao pudor, vantagem indevida ou benefcio injusto, ao
atraso injustificado.
So conceitos jurdicos no sentido de que, uma vez afirmada e demonstrada a sua
presena no caso concreto, impem ao aplicador da norma um comportamento jurdicoadministrativo nela previsto. So indeterminados quanto vaguido da expresso
abstrata com que se exprime o conceito. Porm se tornam determinveis vista das
circunstncias apuradas e avaliadas em face da realidade factual comprovada.
Na fixao dos conceitos juridicamente indeterminados, abre-se ao aplicador da
norma, como intuitivo, certa margem de liberdade. Algo de subjetivo quase sempre
haver nessa operao concretizadora, sobretudo quando ela envolve, conforme ocorre
com freqncia, a formulao de juzos de valor (MOREIRA, op. cit., p. 65). Da ser
comum que o elaborador da norma, sobretudo quando esta visa a disciplinar matria
tcnica, opte por incluir disposies definidoras, tal como aquelas que se encontram no
art. 6, seus incisos e alneas, da Lei n 8.666/93.
Ainda assim, ao tentar reduzir a margem de subjetividade, o legislador nem sempre
consegue livrar-se de, ao definir o ncleo de um conceito indeterminado, socorrer-se de
outro conceito indeterminado. Veja-se, por exemplo, a definio de projeto bsico, posta
no art. 6, IX, da Lei n 8.666/93, na qual o conjunto de elementos necessrios e
suficientes para caracterizar a obra ou o servio deve ser traado com nvel de preciso
adequado. Em que consistir, a cada caso, esse nvel de preciso adequado, conceito
jurdico indeterminado utilizado para reduzir o espectro abstrato de projeto bsico,
outro conceito jurdico indeterminado?
Os conceitos indeterminados se transmudam em determinados pela funo que tm
de exercer na situao concreta. Servem para propiciar a aplicao equitativa do preceito
abstrato ao caso concreto, como resultado jurdico da valorao do conceito tornado vivo
e atuante pelo aplicador na norma. Assim, no exemplo dado, ter nvel de preciso
adequado o projeto bsico de obra ou servio cujo conjunto de elementos
caracterizadores viabilize planejamento, execuo e controle da obra ou do servio
segundo parmetros tecnicamente reconhecidos e objetivamente demonstrveis, a
garantir o resultado esperado, o que, por evidente, variar de acordo com a natureza e
as finalidades a cumprir em cada obra ou servio.
Quando - na linguagem da geometria descritiva - se rebate o projeto bsico, do
plano tcnico de engenharia para o plano do conceito jurdico indeterminado, para fins de
aplicao da Lei n 8.666/93 e demais normas regentes das licitaes pblicas, duas
conseqncias se apresentam: a sua falta impede a instaurao da licitao (art. 7,
2, I, da Lei n 8.666/93) e a sua existncia com nvel de preciso inadequado
compromete os resultados pretendidos pela Administrao, constituindo vcio grave no
processo de contratao.
Esse o raciocnio jurdico que dever orientar o aplicador da Lei Complementar n
123/06 e do Decreto federal n 6.204/07 quando se defrontar com os conceitos jurdicos
indeterminados de urgncia na contratao (art. 4, 3), inviabilidade da
substituio (art. 7, IV), qualidade da subcontratao (art. 7, V), servios
acessrios (art. 7, 2), subcontratao invivel (art. 7, 4), fornecedores

competitivos (art. 9), possibilidade de conluio ou fraude (art. 11, pargrafo nico),
todos utilizados pelo Decreto n 6.204/07.
Ainda BARBOSA MOREIRA adverte que no se deve confundir esse fenmeno com
o da discricionariedade. s vezes, a lei atribui a quem tenha de aplic-la o poder de, em
face de determinada situao, atuar ou abster-se, ou, no primeiro caso, o poder de
escolher, dentro de certos limites, a providncia que adotar, mediante a considerao
da oportunidade e da convenincia. o que se denomina poder discricionrio... O que
um e outro fenmeno tm em comum o fato de que, em ambos, particularmente
importante o papel confiado prudncia do aplicador da norma, a quem no se impem
padres rgidos de atuao. H, no entanto, uma diferena fundamental, bastante fcil
de perceber se se tiver presente a distino entre os dois elementos essenciais da
estrutura da norma, a saber o fato e o efeito juridico atribudo sua concreta ocorrncia.
Os conceitos indeterminados integram a descrio do fato, ao passo que a
discricionariedade se situa toda no campo dos efeitos. Da resulta que, no tratamento
daqueles, a liberdade do aplicador se exaure na fixao da premissa: uma vez
estabelecida, in concreto, a coincidncia ou a no-coincidncia entre o acontecimento
real e o modelo normativo, a soluo estar, por assim assim dizer, pr-determinada.
Sucede o inverso... quando a prpria escolha da conseqncia que fica entregue
deciso do aplicador (op. cit., p. 65-66).
Sublinhe-se o que fundamental para a conduta jurdica do agente da
Administrao Pblica que aplicar os conceitos indeterminados da LC 123/06 ou do Dec.
6.204/07: incidindo o conceito no caso concreto (urgncia na contratao, por
exemplo), a prpria norma tambm estipula a soluo a ser adotada, ou seja, o seu
efeito (na hiptese do art. 4, 3, do decreto, o efeito ter de ser o indeferimento do
pedido de prorrogao de prazo para comprovar a regularidade fiscal, dado que a
contratao urgente). Nenhuma discricionariedade autoriza o descumprimento do efeito
da presena do conceito: diante da urgncia da contratao, o aplicador deve indeferir o
pedido de prorrogao.
A questo estar em verificar, portanto, se, nas circunstncias do caso concreto, se
apresenta, comprovada, a urgncia; em caso afirmativo, a norma no deixa espao
discricionrio para o aplicador deferir o que a norma quer indeferido. Ou seja, a
incidncia do conceito indeterminado, que se tornou determinado no caso concreto,
exclui o poder de escolher soluo diversa daquela que decorre da presena do conceito.
Logo, conceito jurdico indeterminado e discricionariedade se excluem quanto aos efeitos:
onde houver o primeiro, afasta-se a segunda. Incompreenso sobre isto gerar um semnmero de decises ilegais na aplicao da LC 123/06 e do Dec. 6.204/07.

2.2 A CLUSULA GERAL

Embora tecnicamente prximas dos conceitos jurdicos indeterminados, as
chamadas clusulas gerais da lei deles se distinguem. Ditas clusulas so formulaes
da lei, exprimindo valores que devem ser reconhecidos pelo aplicador com a natureza de
diretrizes. Em outras palavras: o sistema concebido pela lei (no caso, o tratamento
diferenciado em favor das microempresas e empresas de pequeno porte) se mover
sempre de acordo com as diretrizes de suas clusulas gerais, sem as quais o prprio
sistema perde rumo e congruncia.
As clusulas gerais legais dotam o sistema normativo de mobilidade, permitindo
que o aplicador o ajuste s contingncias histricas e scio-econmicas que o tempo e a
cultura vo moldando e transformando. Por isto que no necessrio que os
interessados as invoquem para que incidam no caso concreto. O aplicador do sistema
legal estar sempre comprometido em geri-lo de acordo com as clusulas gerais que lhe
do significado (v. COSTA, Judith Martins, As clusulas gerais como fatores de
mobilidade do sistema jurdico. Rev. Dos Tribunais, v. 680, p. 50).

H leis que prodigalizam o emprego de clusulas gerais no propsito de assegurar

maior longevidade e atualidade aos respectivos sistemas normativos, a despeito das
mutaes da cultura, que tenderiam a torn-los obsoletos em pouco tempo, no fossem
as diretrizes contidas em clusulas gerais.
No Cdigo Civil brasileiro de 2002, por exemplo, se identificam como clusulas
gerais, entre outras, a da funo social do contrato como limite autonomia privada; a
do atendimento aos fins sociais e econmicos de todo negcio jurdico; a da funo social
da propriedade e da empresa; a do dever de indenizar objetivamente, isto ,
independentemente de dolo ou culpa, quando a atividade causadora do dano criar riscos
para o direito de outrem. Na Lei Complementar n 123/06 e no Decreto n 6.204/07, so
clusulas gerais as da promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito
municipal e regional, da ampliao da eficincia das polticas pblicas, e do incentivo
inovao tecnolgica (art. 47 da lei e art. 1, incisos I, II e III, do decreto).
Como se v, tanto na clusula geral quanto no conceito jurdico indeterminado, h
vagueza e generalidade. Mas perceba-se que: (a) quando a norma j prev a
conseqncia de sua incidncia, est-se diante do conceito indeterminado e o aplicador
dever ater-se ao efeito previsto na norma; (b) quando a norma no prev
conseqncia, caber ao aplicador criar a soluo para o caso concreto de acordo com as
clusulas gerais, o que poder legitimar solues distintas para casos aparentemente
idnticos.
A funo da clusula geral da lei integrativa, no sentido de que o sistema espera
que o aplicador encontre a soluo adequada, desde que harmnica com as diretrizes
estabelecidas em suas clusulas gerais. Assim, caber ao aplicador, luz do Cdigo Civil,
verificar se o dono ter feito uso social ou egostico da propriedade e quais seriam os
efeitos da advindos em determinado conflito de interesses (o que explica a dificuldade
de se dar soluo eqnime aos casos de invaso de terras, por exemplo). Caber ao
aplicador, no tratamento diferenciado deferido microempresa e empresa de pequeno
porte, delinear, nas minutas de contrato, direitos e obrigaes que dele faam
instrumento apto a promover o desenvolvimento econmico e social no mbito municipal
e regional, sob pena de frustrarem-se os objetivos do tratamento diferenciado. Mas a
norma no revela que direitos e obrigaes sero esses porque delega ao aplicador,
quando da elaborao do contrato, estabelec-los na conformidade das clusulas gerais.
Fica claro que as clusulas gerais conferem ao aplicador discricionariedade da maior
amplitude, desde que a exercite em busca de solues que submetam o caso concreto s
diretrizes estabelecidas naquelas clusulas legais. Vale dizer que os agentes da
Administrao, do mesmo modo que se devem cercar de cautelas quando do manejo dos
conceitos jurdicos indeterminados, cuja aplicao, no caso concreto, os levar a
situaes de vinculao soluo prevista na norma, devero empregar maior apuro na
instruo dos processos de contratao de microempresas e de empresas de pequeno
porte, de molde a que dos autos resulte demonstrado que o respectivo contrato
apresenta perfil de direitos e obrigaes apto a cumprir as diretrizes das clusulas gerais
fixadas nas normas de regncia.
Se determinado contrato com uma dessas empresas no atender a tais diretrizes,
sequer poderia ter havido contratao e os agentes respondero por desvio de finalidade.
Tanto assim que o art. 9, V, do Decreto n 6.204/07 alinha, entre os impedimentos
realizao de licitaes para participao exclusiva dessas empresas (art. 6),
imposio da exigncia de sua subcontratao (art. 7) ou reserva de cota para a sua
contratao (art. 8), o da impossibilidade de o contrato cumprir os objetivos enunciados
no art. 1 (sede das clusulas gerais de promoo do desenvolvimento econmico e
social no mbito municipal e regional, de ampliao da eficincia das polticas pblicas e
de incentivo inovao tecnolgica).

3. AS NORMAS DO DECRETO N. 6.204/07 SOB A PERSPECTIVA DAS CLUSULAS

GERAIS E DOS CONCEITOS JURDICOS INDETERMINADOS
Passa-se reflexo sobre os pontos axiais do Decreto n. 6.204/07, sob a
perspectiva das clusulas gerais e dos conceitos jurdicos indeterminados expressos em
suas normas.

3.1 DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL NO MBITO MUNICIPAL E

REGIONAL
Art.1Nas contrataes pblicas de bens, servios e obras, dever ser
concedido tratamento favorecido, diferenciado e simplificado para as
microempresas e empresas de pequeno porte, objetivando:
I-a promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal
e regional;
II-ampliao da eficincia das polticas pblicas; e
III-o incentivo inovao tecnolgica.

O art. 1. do Decreto n. 6.204/07 repete, em seus incisos, as diretrizes traadas

no art. 47 da Lei Complementar n. 123/06. Esta autorizou a Unio, os Estados e os
Municpios a concederem tratamento diferenciado e simplificado s microempresas e
empresas de pequeno porte. Como sintetiza a ementa, o Decreto n. 6.204/07
regulamenta tal tratamento no mbito da administrao pblica federal e outras, por
conseguinte, no poderiam ser as diretrizes balizadoras que adotou, as quais, por fora
do art. 34 da Lei n. 11.488, de 15 de junho de 2007 1, se estendem s cooperativas.
Vale dizer que o gestor pblico federal dever demonstrar, em cada caso, mediante
justificativa idnea (explicitao dos motivos do ato administrativo, que se definem, a
seu turno, como o conjunto das razes de fato e de direito que legitimam o ato), que a
contratao atender aos trs objetivos concomitantemente, sob pena de incorrer em
desvio de finalidade.
Que os objetivos so cumulados no deixa dvida a conjuno e, inserida entre
os incisos II e III do art. 1. Ou seja, somente poder ser concedido o tratamento
favorecido, diferenciado e simplificado em demonstrada presena dessas trs diretrizes.
Se uma delas no se compatibilizar com as demais, a Administrao estar impedida de
aplicar o regime diferenciado e as microempresas e empresas de pequeno porte tero a
faculdade de participar do prlio licitatrio sem direito quele tratamento, o que soa
intrigante: se, por exemplo, tal tratamento for importante para promover o
desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional, bem assim para
ampliar a eficincia de polticas pblicas especficas, no se compreende o sentido de ser
invivel a aplicao do regime diferenciado porque do contrato no resultasse inovao
tecnolgica ou esta no fosse necessria para a execuo de seu objeto, at porque
inovao tecnolgica no imprescindvel consecuo dos dois outros objetivos.
Atingir a finalidade da norma implica o dever de a autoridade administrativa utilizar
todos os mtodos vlidos de aferio e interpretao para realizar ou proteger o bem
jurdico (interesse pblico) que o legislador quis tutelar. Apresenta certa complexidade
conjugar os objetivos elencados na norma do art. 1 do Decreto n. 6.204/07, visando a
legitimar a concesso de tratamento favorecido, diferenciado e simplificado, segundo se
demonstre nos autos do processo administrativo pertinente.
1

Art. 34. Aplica-se s sociedades cooperativas que tenham auferido, no ano-calendrio anterior,
receita bruta at o limite definido no inciso II do caput do art. 3o da Lei Complementar no 123, de
14 de dezembro de 2006, nela includos os atos cooperados e no-cooperados, o disposto nos Captulos V a
X, na Seo IV do Captulo XI, e no Captulo XII da referida Lei Complementar.

Dificuldades se prenunciam.
O Decreto n. 5.450, de 31.05.05, obriga, nas licitaes da administrao pblica
federal e naquelas empreendidas por entidades executoras de convnios com recursos
repassados pela Unio, a utilizao da modalidade licitatria do prego, para aquisio de
bens e servios comuns, com preferncia para a forma eletrnica, salvo nos casos de
comprovada inviabilidade (tcnica ou operacional), a ser justificada pela autoridade
competente.
Excepcionando-se a hiptese de inviabilidade do modo eletrnico quando o
administrador pblico optar, motivadamente, pela forma presencial do prego , o
sentido do Decreto n. 5.450/05 o de estimular a participao de maior nmero,
bastando, para tanto, o acesso aos recursos de tecnologia da informao e o prvio
credenciamento no sistema eletrnico. Esse propsito confronta com o objetivo do
Decreto n. 6.204/07, no que respeita promoo do desenvolvimento econmico e
social no mbito do municpio ou da regio: o administrador pblico federal depara-se
com a obrigatoriedade de utilizar o formato eletrnico do prego, salvo justificada
inviabilidade, com o fim de universalizar o acesso licitao, mas, ao mesmo tempo,
deve ater-se ao desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional, nas
licitaes em que se assegure tratamento privilegiado s microempresas e empresas de
pequeno porte.
Sucedem-se indagaes a que o Decreto n. 6.204/07 no responde diretamente,
vg: como circunscrever a promoo do desenvolvimento econmico e social aos nveis
municipal e regional, se acudirem ao certame, balizado por tratamento diferenciado,
entidades de pequeno porte sediadas em pontos diversos do territrio nacional,
mormente se cotarem propostas mais vantajosas para a Administrao?
O Decreto n. 6.204/07 instituiu novo critrio de aceitabilidade de proposta ou novo
requisito de habilitao, fundados na localizao da sede do licitante? Se o fez, caberia ao
pregoeiro ou comisso de licitao afastar entidades de pequeno porte estabelecidas
fora do municpio ou da regio do rgo licitador, ou tal exigncia poderia ser expressa
no instrumento convocatrio, colidindo, ento, com a vedao do art. 3, 1, segunda
parte, da Lei n. 8.666/93? Se no o fez, qual a conciliao possvel diante da clusula
geral do art. 47 da Lei Complementar n. 123/06?
A concesso do tratamento privilegiado s entidades de pequeno porte, objetivando
a promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional,
aliada ampliao da eficincia de polticas pblicas e o incentivo inovao tecnolgica,
conviveria com a inviabilidade da utilizao do formato eletrnico do prego e legitimaria
o uso do prego presencial, que no se vale de tecnologia da informao, como disposto
no art. 4., 1, do Decreto n. 5.450/05?
Tendo em vista o dever jurdico-administrativo de comprovar-se que a licitao
atender s finalidades inscritas nos incisos I, II e III do art. 1. do Decreto n.
6.204/07, a par do valor estimado do objeto conter-se no teto fixado no art. 6. (oitenta
mil reais), da demonstrao de que existem mais de trs microempresas, empresas de
pequeno porte ou sociedades cooperativas competitivas, sediadas local ou
regionalmente, conjuntamente com as disposies dos incisos II e IV do art. 9.,
devidamente justificadas, decorreria estar a Administrao Pblica federal autorizada a
utilizar a modalidade do convite mesmo que o objeto da licitao fosse a aquisio de
bens e servios comuns?
Qual seria o alcance do termo regional e em que consistiria o incentivo
inovao tecnolgica?
Como comprovar que a concesso do tratamento privilegiado ser fator de
ampliao da eficincia de polticas pblicas? Nestas se incluem tambm aquelas
definidas nas Constituies estaduais e nas Leis Orgnicas municipais, ou somente
aquelas traadas pela Constituio da Repblica?

A primeira ponderao a fazer-se a de que o Decreto n. 6.204/07 no excluiu a

possibilidade de utilizao da modalidade licitatria do prego, tanto na forma presencial
como eletrnica. Qualquer delas poder, nas circunstncias do caso concreto, atender s
trs diretrizes do art. 1. O fato de o prego presencial no se valer de tecnologia da
informao irrelevante, dado que o incentivo inovao tecnolgica haver de decorrer
da execuo do objeto do contrato, no de sua licitao.
A segunda diz respeito estipulao, no instrumento convocatrio, de regra alusiva
localizao dessas empresas e sociedades cooperativas. O art. 2., IV, do Decreto n.
6.204/07 sinaliza que os rgos ou entidades contratantes, isto , os que integram a
Administrao, devero, sempre que possvel, No utilizar especificaes que
restrinjam, injustificadamente, a participao das microempresas e empresas de
pequeno porte sediadas regionalmente. O destinatrio da norma no o edital, nem
decises da comisso de licitao ou do pregoeiro, mas, sim, a especificao do objeto a
ser licitado e contratado. A especificao do objeto que, sempre que possvel, dever
evitar caractersticas restritivas participao de empresas com sede no Municpio ou na
regio. As caractersticas especificadoras do objeto devem ser de ordem a viabilizar a
participao de empresas sediadas localmente, obviando sofisticaes ou peculiaridades
que somente empresas de outras regies fossem capazes de atender. Coisa muitssimo
diferente, como se deduz, de privilegiar empresas em funo de sua localizao, at
porque se tal ou qual especificao for tecnicamente indispensvel a que o objeto atenda
s necessidades da contratao, deve mesmo constar da especificao, ao que se extrai,
recorde-se, do art. 7, 5, segunda parte, da Lei n. 8.666/93.
Tanto o art. 4., XIII, da Lei n. 10.520/02, como o art. 14 do Decreto n.
5.450/05 e os artigos 28 a 31 da Lei n. 8.666/93, no prevem, como requisito de
habilitao, a comprovao da localizao da sede dos licitantes, certo que o art. 3,
1, da Lei Geral o probe, como assinalado. E tampouco se poderia cogitar da exigncia
de localizao da sede do licitante, no instrumento convocatrio, como critrio de
aceitabilidade da proposta (artigos 43, inciso IV, e 45, caput, da Lei n. 8.666/93), pela
singela razo de que requisitos relacionados pessoa do licitante concernem etapa
procedimental da habilitao, no etapa de julgamento de propostas, na qual se
examinam qualidade e preo do objeto da compra, da obra ou do servio, no a
qualificao da pessoa do licitante, alvo da habilitao.
Ademais, preferncia em razo de localizao criaria reserva de mercado
transgressora do princpio da igualdade expresso no art. 37, inciso XXI, da CF/88
(ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam
obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da
lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes).
Resta definir o contedo do mbito municipal e regional, que est correlacionado,
no inciso I do art. 1, a desenvolvimento econmico e social. Por isto que o parmetro do
conceito de natureza econmico-social, afastando qualquer conotao de circunscrio
ou competncia territorial. O mbito municipal e regional compreende, para os fins da
lei e do decreto, as atividades peculiares vocao econmica regional ou municipal
agrcola, industrial, extrativa, artesanal, turstica etc. Os contratos, a cujo acesso se
pretende garantir tratamento diferenciado em favor de microempresas e empresas de
pequeno porte, bem como a sociedades cooperativas, devem ter por objeto atividades
compatveis com a vocao econmico-social da regio ou do Municpio em que as
respectivas obrigaes havero de ser cumpridas pela contratada. Logo, as polticas
pblicas a que alude o inciso II do art. 1 so igualmente aquelas traadas nas
Constituies estaduais e nas Leis Orgnicas municipais, tendo por destinatrias essas
atividades.

3.2 - AMPLIAO DA EFICINCIA DE POLTICAS PBLICAS

O conceito de poltica pblica polissmico e, como tal, sujeito influncia de
valores e ideologias do grupo que exerce o poder e detm a possibilidade de fazer ou
deixar de fazer aes, implementar ou descontinuar projetos. Todavia, na medida em
que a poltica pblica seja estabelecida em textos constitucionais e/ou orgnicos, passa a
dispor de cogncia incontrastvel, tornando-se sua execuo exigvel dos governos. o
caso do tratamento favorecido, diferenciado e simplificado devido s microempresas e
empresas de pequeno porte, por fora do comando explicitado nos artigos 146, III, d,
170, IX, e 179 da Constituio Federal.
na execuo da poltica pblica que aquela influncia se far sentir, seja na
concepo dos instrumentos, na escolha dos meios e das oportunidades para agir, ou na
fixao de objetivos e metas a alcanar, no tempo e no espao.
A ampliao da eficincia de polticas pblicas, a que se refere o inciso II, do art.
1., do Decreto n. 6.204/07, estar conexa aos resultados que se obtenham com o
tratamento diferenciado deferido quelas empresas e cooperativas. A diretriz permear
as contrataes dessas organizaes: (a) intrinsecamente, impulsionando os
administradores a verificar o suporte terico/acadmico da poltica considerada, a
correlao entre propostas de sua viabilizao e o alinhamento/validade dos paradigmas
e parmetros adotados; por exemplo, se a participao exclusiva de entidades de
pequeno porte, nos moldes do art. 6. do Decreto n. 6.204/07, em determinada
licitao, no representa prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado;
(b) externamente, mediante avaliao permanente dos resultados e da percepo destes
pelos destinatrios da poltica e pelos usurios das compras, obras e servios decorrentes
da contratao dessas empresas.
Trata-se de segmento do ciclo da gesto de resultados (planejamento, execuo,
controle e avaliao) a que menos est afeioada a experincia da Administrao Pblica
brasileira, mais preocupada, at aqui, em organizar centros de custos atividade interna
de controle -, antes de desenvolver indicadores de avaliao de desempenho e de
instrumentos de pesquisa da satisfao do usurio atividade voltada para a opinio que
os usurios tm da qualidade dos resultados. Em outras palavras: os resultados da
gesto, no estado democrtico de direito, no se encontram, propriamente, nos centros
de custos, mas, sim, na opinio dos usurios sobre a eficincia e a eficcia dos servios
prestados e recebidos, ou seja, os resultados esto fora da organizao estatal e
representam a avaliao que os usurios fazem do grau de eficincia e de eficcia com
que tal organizao se desincumbe dos servios a seu cargo.
O mesmo se deve dizer da consecuo das polticas pblicas. Contribuir para que se
tornem mais eficientes e eficazes significa exigir, das entidades que as executam,
desempenho que os usurios reputem satisfatrio.

3.3 INCENTIVO INOVAO TECNOLGICA

A Lei Complementar n. 123/06 e o Decreto n. 6.204/07, no intuito de estimular a
inovao tecnolgica nomeada no Captulo X do Estatuto Nacional da Microempresa e da
Empresa de Pequeno Porte, guindaram-na a diretriz nas contrataes dessas empresas
para a execuo de compras, obras e servios pela Administrao Pblica.
Em que, juridicamente, consistiria tal clusula geral legal? Pretende diz-lo o art.
64 da LC n 123/06: Para os efeitos desta Lei Complementar considera-se: I
inovao: a concepo de um novo produto ou processo de fabricao, bem como a
agregao de novas funcionalidades ou caractersticas ao produto ou processo que
implique melhorias incrementais e efetivo ganho de qualidade ou produtividade,
resultando em maior competitividade no mercado.
Deduz-se que se trata da adoo de mtodos de produo tecnologicamente novos
ou significativamente aperfeioados. Esses mtodos podem abranger mudanas em
10

equipamentos ou na organizao da produo, ou uma combinao de ambos, ou podem

derivar do uso de conhecimento novo. Podem ser introduzidos com o propsito de
produzir ou distribuir produtos e servios tecnologicamente novos ou aperfeioados,
insuscetveis de produo ou distribuio mediante mtodos convencionais. Ou, ainda,
podem ser desenvolvidos para aumentar a eficincia de produo ou distribuio dos
existentes.
Saber se a concesso do tratamento favorecido, diferenciado e simplificado quelas
empresas e cooperativas implica incentivo inovao tecnolgica demandaria dos
agentes da Administrao demonstrao nada corriqueira, qual seja a de que a
contratao ensejaria o emprego de conhecimento, de mtodo ou de processo produtivo
capaz de agregar valor ao objeto do contrato, em comparao com o que se encontra no
mercado, praticado pelas empresas de maior porte. Soa como desafio pretensioso e
contraditrio em relao simplificao pretendida.
Somadas e integradas as diretrizes dessas trs clusulas gerais legais, enunciadas
no art. 1 e seus incisos do Decreto n. 6.204/07, exsurge que este no almejaria
alargar, ilimitadamente, a concesso do tratamento favorecido, diferenciado e
simplificado s entidades de pequeno porte nas licitaes pblicas. O administrador
pblico planejar as contrataes sob o regime diferenciado analisando as circunstncias
do caso concreto (objeto, mercado, custos e prazo de execuo, vantajosidade, possveis
prejuzos ao conjunto ou complexo do objeto, capacidade econmico-financeira da
contratada, entre outros) e poder direcionar a atuao administrativa no sentido de
afastar a incidncia das regras de licitao exclusiva para microempresas e empresas de
pequeno porte, das que possibilitem a subcontratao destas, ou das que lhes garantem
reserva de cota. Ou seja, o tratamento diferenciado, embora constitucional, no um
valor absoluto. Ser imperativo que, a cada situao, se demonstre a sua convenincia
para o interesse pblico, aferido segundo as diretrizes que o justificam.
Ao mesmo tempo em que a Lei Complementar n. 123/06 e o seu decreto
regulamentador foram editados com o fim de nortear o respeito ao tratamento favorecido
para as empresas de pequeno porte, de serem reconhecidas as dificuldades jurdicas e
operacionais de sua aplicao.
A eficincia e a eficcia da atuao do administrador para a soluo das questes
suscitadas ser controlada por meio da motivao (justificativa) de seus atos, cujos
fundamentos de fato devero ser apontados, assim como a correlao lgica entre os
eventos e as solues jurdicas tidas por adequadas.
Essa motivao deve convencer da legalidade e da regularidade das contrataes.
O princpio da motivao necessria est consagrado no direito administrativo brasileiro.
Seja na Lei Geral de Licitaes (artigos 38, inciso IX, 49, caput, 51, 3., e 79, 1.),
seja no Decreto n. 5.450/05 (artigos 9., 1., 26, 3. e 29), ou no art. 3., I e III,
da Lei n. 10.520/02, quando exige que a autoridade competente justifique a
necessidade da contratao, bem como no art. 8., inciso VI, do Decreto 3.555/00, que
manifesta o dever de constar dos autos a motivao de cada um dos atos que especifica.
Alm de encontrar-se entre os onze princpios que o art. 2 da Lei n. 9.784/99 arrola
como balizadores de todo processo administrativo, no mbito da Administrao Pblica
federal, da aplicar-se, igualmente, no processo administrativo de suas licitaes e
contrataes.

3.4 CONDIES PARA AMPLIAR A PARTICIPAO DAS PEQUENAS E

MICROEMPRESAS NAS LICITAES
Art. 2. Para a ampliao da participao das microempresas e empresas de
pequeno porte nas licitaes, os rgos ou entidades contratantes devero, sempre que
possvel:

11

A ampliao da participao das entidades de pequeno porte nas licitaes,

enunciada no art. 2. e seus incisos, objetiva franquear o acesso destas ao mercado
especfico das contrataes administrativas, como proposto no captulo V da Lei
Complementar n. 123/06. Esse dispositivo do Decreto exprime metas de gesto,
decorrentes de planejamento que leve em conta as caractersticas do rgo/entidade
pblica, as prioridades de suas contrataes, as estimativas de custos, os recursos
materiais e humanos disponveis, segundo anlise programada das demandas e
finalidades a atingir. Estas, por sua vez, necessitam de ser articuladas em torno dos
objetivos institucionais e envolver todos os agentes que operam o sistema.
O planejamento da atuao administrativa nas contrataes no inovao do
Decreto n. 6.204/97, mas este lhe d destacada nfase. Planejar significa pensar antes
de agir, propor objetivos e desenvolver aes que, transportados para a esfera da
Administrao Pblica, traduzem-se no princpio da eficincia, onde toda a ao deve ser
orientada para a concretizao material e efetiva dos fins de interesse pblico, sejam os
explicitados na regra de competncia ou os implcitos no sistema jurdico.
A cabea do preceito arremata com a locuo sempre que possvel. Vale dizer que
as medidas relacionadas nos incisos so impositivas, salvo se houver impossibilidade
material sua concretizao, a ser cabalmente justificada pela autoridade competente, a
quem caber rever, periodicamente, a impossibilidade, com o fim de verificar se j se
apresentam condies para remov-la.
I-instituir cadastro prprio, de acesso livre, ou adequar os eventuais
cadastros existentes, para identificar as microempresas e empresas de
pequeno porte sediadas regionalmente, com as respectivas linhas de
fornecimento, de modo a possibilitar a notificao das licitaes e facilitar
a formao de parcerias e subcontrataes;

Dispositivo similar consta no art. 36 da Lei n. 8.666/93, que trata dos registros
cadastrais de licitantes, para efeito de habilitao, estabelecendo que os inscritos sero
classificados por categorias, tendo em vista sua especializao, subdivididas em grupos,
segundo a qualificao tcnica e econmica, avaliada pelos elementos constantes da
documentao relacionada nos arts. 30 e 31. A medida aproveita s modalidades
licitatrias da tomada de preos e do convite, nas quais h exigncia de prvio
cadastramento (art. 22, 2. e 3., da Lei n. 8.666/93), bem como auxilia nas
contrataes diretas, tornando disponvel para a Administrao conhecimento
estruturado sobre as empresas que atuam nos vrios segmentos do mercado e que,
merc dos documentos cadastrados no registro, apresentariam qualificao para
contratar sem licitao.
O objetivo da norma no Decreto n. 6.204/07 reside na identificao de empresas
do ramo do objeto que a Administrao pretende licitar, segundo o critrio do
desenvolvimento econmico e social no mbito regional e municipal, a fim de notific-las
para o efeito de participao em certames. Almeja, ademais, promover a interatividade
entre as diversas categorias empresariais, com o fim de subsidiar as subcontrataes
enunciadas no art. 7..
II-estabelecer e divulgar um planejamento anual das contrataes
pblicas a serem realizadas, com a estimativa de quantitativo e de data
das contrataes;

Reportamo-nos referncia acerca do planejamento dos atos de gesto pblica,

propiciando uma viso global da atividade administrativa antes da sua implementao,
traduzindo-se no efetivo cumprimento do princpio da eficincia, proclamado no art. 37,
caput, da Constituio Federal.

12

III-padronizar e divulgar as especificaes dos bens e servios

contratados, de modo a orientar as microempresas e empresas de
pequeno porte para que adequem os seus processos produtivos;

A padronizao deve refletir a prevalncia do interesse pblico, dos princpios da

eficincia, da economicidade e da impessoalidade, sendo possvel tanto para a aquisio
de novos bens quanto para dar continuidade a projetos implantados. Pode contar,
exemplificadamente, com a utilizao de servidores j treinados para o manuseio de
determinados equipamentos ou servios, com a prevalncia de um sistema em operao,
com a eficaz adaptao pelos usurios de bens antes adquiridos, com a compatibilidade
de especificaes tcnicas e de desempenho j existentes e a relao custo-benefcio.
O inciso III, visando ampliar a participao das entidades de pequeno porte e
cooperativas nas licitaes, quer a divulgao das especificaes de bens e servios de
interesse da Administrao, a fim de que aquelas entidades ajustem os seus processos
produtivos s especificaes usualmente exigidas pela Administrao e, merc disto,
elevem o respectivo teor de competitividade e prontido para participarem de licitaes.
Abre-se ensejo organizao de catlogos de padronizao de materiais, com
atribuio de cdigo a cada item, cuja referncia, nos projetos bsicos e atos
convocatrios, bastar para esclarecer o mercado quanto s caractersticas que o objeto
em licitao deve reunir para atender ao que deseja a Administrao.
Sem embargo de, previamente realizao de qualquer modalidade licitatria, na
fase interna do procedimento, o setor requisitante elaborar projeto bsico ou termo de
referncia, que ser aprovado e motivado pela autoridade competente, contendo todos
os elementos capazes de identificar, de forma clara e objetiva, o objeto que se quer
licitar, com sua adequada caracterizao e todos os respectivos atributos, incluindo
caractersticas que assegurem padro mnimo de qualidade, no se admitindo restrio
injustificada, que afete a isonomia entre os interessados ou pr-direcionem o resultado
da competio.
A adequada caracterizao do objeto, como previsto nos artigos 14 e 15, III, 7,
da Lei n. 8.666/93, garantia de qualidade para a Administrao e assegura aos
licitantes aferio segundo critrios objetivos, nos termos do art. 44, 1, cujo
desatendimento, na proposta, implica desclassificao, como preceituam os artigos 43,
IV, e art. 48, I, da mesma Lei Geral.
IV-na definio do objeto da contratao, no utilizar especificaes que
restrinjam, injustificadamente, a participao das microempresas e
empresas de pequeno porte sediadas regionalmente.

A regra do inciso IV deve ser lida articuladamente com a do art. 3., 1., I, da Lei
n. 8.666/93, que veda aos agentes pblicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos
de convocao, clusulas ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu
carter competitivo e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidade,
da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou
irrelevante para o especfico objeto do contrato.
O dispositivo da Lei Geral de Licitaes probe clusulas ou condies, nos
instrumentos convocatrios, que restrinjam a participao dos licitantes sob o critrio da
localizao, enquanto que a disposio introduzida pelo inciso IV, do art. 2., do Decreto
n. 6.204/07, estimula a participao das entidades de pequeno porte nos certames em
razo de sua regionalidade, leia-se localizao.
O termo de conciliao entre as normas aparentemente discrepantes, proposto
linhas atrs, estar em fixar o foco na proibio de especificaes que restrinjam a
participao das pequenas empresas e cooperativas locais, sem significar que estas
devam ser beneficiadas pelo fato de serem locais, como critrio a inserir-se no ato
convocatrio. A no ser assim, o inciso IV do decreto padeceria de ilegalidade diante da
13

norma geral da Lei n. 8.666/93, desafiando, tambm, o princpio constitucional da

igualdade pela possvel existncia de outras entidades de pequeno porte situadas no
territrio nacional, aptas a executar o objeto da licitao.
Por outro lado, cabe ponderar-se que, quando o objetivo da Administrao for o de
contratar entidades de pequeno porte estabelecidas em determinado local ou regio
hiptese que merecer a devida motivao -, a alternativa seja a de utilizar-se a
modalidade licitatria do convite, respeitados os limites de valores fixados no art. 23,
inciso I, alnea a, e inciso II, alnea a, da Lei n. 8.666/93.
A participao das entidades de pequeno porte nas licitaes, segundo critrio de
localizao, h de ser descartada quando a Administrao demonstrar a sua
impropriedade em razo do objeto que pretende contratar, ou, ainda, quando
representar prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado.

3.5 BALANO PATRIMONIAL

Art. 3.. Na habilitao em licitaes para o fornecimento de bens para pronta
entrega ou para a locao de materiais, no ser exigida da microempresa ou da
empresa de pequeno porte a apresentao de balano patrimonial do ltimo exerccio
social.
A regra objetiva simplificar a habilitao nas licitaes cujo objeto seja a pronta
entrega de bens, especificamente no requisito atinente qualificao econmicofinanceira prevista no art. 31, I, da Lei n. 8.666/93. Disposio similar consta no art. 32,
1., da citada Lei, facultando Administrao a dispensa da documentao prevista
nos arts. 28 a 31, no todo ou em parte, nos casos de convite, leilo, concurso, ou,
independentemente da modalidade licitatria, quando do fornecimento de bens para
pronta entrega.
O art. 3. do Decreto n. 6.204/07 tambm afastou a exigncia de balano
patrimonial da microempresa e empresa de pequeno porte, referente ao ltimo exerccio,
quando o objeto da licitao for a locao de materiais. Locao constitui servio (art. 6,
II, da Lei n. 8.666/93), e, no, compra (fornecimento). A exceo do art. 32, 1, da
Lei Geral se limita a incidir, cuidando-se de compra, quando for para pronta entrega, o
que no se configura na hiptese de locao, e, nos demais casos, se o valor estimado
for o do convite. Logo, a regra do decreto vai alm da exceo delimitada pela Lei Geral.
Quando a Administrao reduz exigncias de habilitao, independentemente da
modalidade adotada e da categoria empresarial participante da licitao, est reduzindo
burocracia e nus para os licitantes. Em tese, estar ampliando a competitividade e
aumentando a possibilidade de obter proposta mais vantajosa. Mas, tratando-se de
hiptese de exceo, h de conter-se nos limites da lei, sabido que as normas que a
definem somente comportam interpretao estrita, vedadas analogia e extenso.
Outro ponto polmico diz respeito exigncia de balano patrimonial de
microempresa e empresa de pequeno porte, nas licitaes referentes a outros objetos
que no o fornecimento de bens para pronta entrega ou locao de materiais, ante o
disposto no art. 1.179, 2., combinado com o art. 970, ambos do Cdigo Civil.
O art. 1.179, 2., do CC/02 dispensa o pequeno empresrio, a que se refere o
art. 970, da exigncia de manuteno de sistema de contabilidade, mecanizado ou no,
com base em escriturao uniforme de seus livros, em correspondncia com a
documentao respectiva e levantamento anual de balano patrimonial e de resultado
econmico.
O art. 970 determina que a lei assegurar tratamento favorecido, diferenciado e
simplificado ao empresrio rural e ao pequeno empresrio, quanto inscrio e aos
efeitos da decorrentes, em consonncia com o art. 179 da Constituio Federal.

14

Essas questes no se colocam para fins de participao em licitao porque a

exigncia de qualificao econmico-financeira, prevista no art. 31, I, da Lei n.
8.666/93, objetiva apurar se o empresrio interessado em participar do certame est
apto a integrar os registros cadastrais dos rgos pblicos, bem como a aferir se possui
condies ou idoneidade econmico-financeira para participar de licitaes e executar
satisfatoriamente o objeto a ser contratado.
A Lei Complementar n. 123/06 no dispensou as microempresas e empresas de
pequeno porte da apresentao de qualquer documento de habilitao previsto na Lei
Geral de Licitaes ou nos diplomas que tratam do prego (Lei n. 10.520/02 e Decreto
n. 5.540/05). Apenas concedeu-lhes o direito de regularizar a situao fiscal acaso
sujeita a restrio por ocasio da conferncia dos documentos exigidos no instrumento
convocatrio.
Por esta razo, as microempresas e empresas de pequeno porte que pretendam
participar de licitaes promovidas pelos rgos pblicos, em que se tenha exigido, como
requisito de qualificao econmico-financeira, a apresentao de balano patrimonial,
nos moldes previstos pelo art. 31, I, da Lei n. 8.666/93, devero elabor-lo e
apresent-lo, ainda que somente para atender a essa finalidade especfica, sob pena de
inabilitao.
O fato de determinadas categorias empresariais gozarem de regime jurdico fiscalcivil especfico no as libera de elaborar e apresentar o balano patrimonial para fins de
participao em licitao, restando indispensvel, portanto, que assim o faam, se
exigido no ato convocatrio. Segue-se que a empresa de pequeno porte ou
microempresa que deixar de apresentar o balano patrimonial e as demonstraes
contbeis, exigidos no ato convocatrio nos termos do art. 31, I, da Lei n. 8.666/93,
dever ser inabilitada, com fulcro no princpio da vinculao ao instrumento convocatrio,
inserto no art. 3., caput, combinado com o art. 41, caput, da mesma Lei.
3.6 O APERFEIOAMENTO DA REGULARIDADE FISCAL
Art. 4.. A comprovao de regularidade fiscal das microempresas e
empresas de pequeno porte somente ser exigida para efeito de
contratao e no como condio para participao na licitao.

Desde a publicao da Lei Complementar n. 123/06 que se hesita quanto ao

momento da comprovao da regularidade fiscal das microempresas ou empresas de
pequeno porte, aps o exerccio do direito ao desempate previsto nos artigos 44 e 45 ou
quando portadoras da melhor proposta.
Formularam-se duas interpretaes: A primeira sustentava que, na fase de
habilitao, deve ser apresentada somente a documentao referente comprovao da
regularidade jurdica, tcnica e/ou econmica da microempresa ou empresa de pequeno
porte na medida em que exigidas no instrumento convocatrio , inabilitando-se-a ou
habilitando-se-a na hiptese de no cumprir um dos requisitos ou na hiptese de cumprir
todos eles, respectivamente; somente por ocasio da assinatura do termo de contrato,
ou aceite ou retirada de instrumento equivalente, que seria exigida a comprovao da
regularidade fiscal fixada no instrumento convocatrio, permitindo-se a regularizao no
prazo de dois dias teis, se acompanhada de alguma restrio.
Segunda vertente entendia que a comprovao da regularidade fiscal, jurdica,
tcnica e/ou econmico-financeira consoante exigida no instrumento convocatrio
deve ser aferida na fase de habilitao, prpria em cada modalidade licitatria. O no
cumprimento de um dos requisitos de regularidade, de ordem jurdica, tcnica e/ou
econmico-financeira, causa de inabilitao, independentemente da categoria
empresarial do licitante. Tratando-se de microempresa ou empresa de pequeno porte, a
verificao da existncia de alguma restrio na documentao fiscal apresentada e
somente nesta no autoriza sua inabilitao, permitida a regularizao em dois dias
teis. O no cumprimento do permissivo legal, ou seja, a no regularizao da restrio
15

fiscal no prazo legal, acarreta a inabilitao da microempresa ou empresa de pequeno

porte, facultado Administrao convocar os licitantes remanescentes na ordem de
classificao ou revogar a licitao.
Esta ltima interpretao entrevia espcie de habilitao condicional e veio a
prevalecer no disposto nos 1. e 4. do art. 4. do Decreto n. 6.204/07, segundo os
quais, na fase de habilitao, deve ser apresentada e conferida toda a documentao.
Havendo alguma restrio na comprovao da regularidade fiscal da microempresa ou
empresa de pequeno porte, acaso vencedora, ser-lhe- assegurado prazo de dois dias
teis para regularizao. A no-regularizao nesse prazo, confirmada pela deciso da
comisso de licitao ou pelo pregoeiro, por ocasio da anlise dos recursos
administrativos eventualmente interpostos, retira-lhe a condio de adjudicatria, de vez
que apenas esta pode ser convocada para contratar, da o caput do art. 4 referir-se
comprovao da regularidade fiscal ser exigvel apenas para efeito de contratao, e no
como condio para participao na licitao.
1Na fase de habilitao, dever ser apresentada e conferida toda a
documentao e, havendo alguma restrio na comprovao da
regularidade fiscal, ser assegurado o prazo de dois dias teis, cujo termo
inicial corresponder ao momento em que o proponente for declarado
vencedor do certame, prorrogvel por igual perodo, para a regularizao
da documentao, pagamento ou parcelamento do dbito, e emisso de
eventuais certides negativas ou positivas com efeito de certido
negativa.
2A declarao do vencedor de que trata o 1o acontecer no momento
imediatamente posterior fase de habilitao, no caso do prego,
conforme estabelece o art. 4., inciso XV, da Lei n. 10.520, de 17 de
julho de 2002, e no caso das demais modalidades de licitao, no
momento posterior ao julgamento das propostas, aguardando-se os
prazos de regularizao fiscal para a abertura da fase recursal.

declarado vencedor, segundo a Lei Geral de Licitaes, o licitante que cumpre

todos os requisitos estampados no edital - documentao e menor proposta de preos ou
menor proposta de preos e documentao, conforme se trate de modalidades
convencionais ou de prego, respectivamente.
O 1. do art. 4. do Decreto n. 6.204/07 quer que, na fase de habilitao, todos
os licitantes apresentem os documentos exigidos no instrumento convocatrio.
admitida a permanncia da microempresa ou empresa de pequeno porte na licitao,
acaso verificada alguma restrio na documentao referente regularidade fiscal, sendo
postergada a sua regularizao somente aps a emisso do ato administrativo que a
declare vencedora, o que acontecer no momento imediatamente posterior fase de
habilitao, na modalidade do prego, e no momento posterior ao julgamento das
propostas, nas modalidades da Lei n. 8.666/93.
Tanto a Lei Complementar n. 123/06 (art. 43, 1.) como o Decreto n. 6.204/07
(art. 4, 1.) estabelecem que ser assegurado o prazo de dois dias teis para a
regularizao da documentao. Deduz-se da parte final do art. 4, 1, do decreto que
a irregularidade consiste na existncia de dbito e que a regularizao se far mediante o
seu pagamento, integral ou parcelado, de sorte a gerar a emisso de certido negativa
(no caso de quitao integral do dbito) ou de certido positiva com efeito de negativa
(no caso de deferimento, pela repartio fiscal competente, de parcelamento do
pagamento do dbito). De nenhuma outra irregularidade fiscal parece cogitar a norma, o
que no significa inexistncia de outra espcie de irregularidade alm do dbito, capaz de
opor-se comprovao da regularidade fiscal.
3A prorrogao do prazo previsto no 1 dever sempre ser concedida
pela administrao quando requerida pelo licitante, a no ser que exista
16

urgncia na contratao
devidamente justificados.

ou

prazo

insuficiente

para

empenho,

A concesso do prazo de dois dias teis para a regularizao da situao fiscal

direito subjetivo assegurado s microempresas e empresas de pequeno porte que
ofeream a proposta de preos vencedora, admitida a prorrogao do prazo por igual
perodo.
A regra do 3 vinculou a Administrao ao dever de prorrogar, salvo em caso de
urgncia ou prazo insuficiente para o empenho. No parece ser a melhor soluo. A
prorrogao de prazo s se haveria de justificar se a empresa dela necessitasse para a
providncia referida no parte final do 1 do mesmo art. 4, ou seja, obter certido
fiscal negativa ou certido fiscal positiva com efeito de negativa. Imagine-se a
impropriedade de a empresa requerer prorrogao porque estaria espera do retorno de
um seu dirigente em viagem, somente a ele cabendo decidir se interessa ou no
empresa regularizar a documentao fiscal inverso da precedncia que coloca o
interesse pblico acima do privado.
De toda sorte, a urgncia de contratao constitui, como visto acima, conceito
jurdico indeterminado, a ser avaliado nas circunstncias do caso. Se a Administrao
concluir pela urgncia, ter o motivo necessrio e suficiente para indeferir o pedido de
prorrogao. Caso contrrio, motivo no haver para o indeferimento e a prorrogao se
impe, sob pena de invalidade da deciso que a indeferisse. No h soluo intermdia,
nos termos da norma.
4A no-regularizao da documentao no prazo previsto no 1
implicar decadncia do direito contratao, sem prejuzo das sanes
previstas no art. 81 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, sendo
facultado administrao convocar os licitantes remanescentes, na ordem
de classificao, ou revogar a licitao.

Quando a melhor proposta de preo for de entidade de pequeno porte, uma vez
verificada a existncia de restries na documentao apresentada na fase de
habilitao, para efeito de comprovao da regularidade fiscal, permitida a
regularizao, cujo desatendimento, no prazo fixado, implicar sua inabilitao e
conseqente impossibilidade de contratao - que a Lei Complementar n. 123/06 e o
Decreto n. 6.204/07 rotulam, incidindo em erro conceitual, de decadncia de direito;
no se decai de direito algum pela singela razo de que no h direito contratao,
mas, apenas, o direito de, a haver contratao, exigir-se a observncia da ordem de
classificao.
O 4. alude imposio de sanes previstas nos art. 81 da Lei n. 8.666/93, na
hiptese de no-regularizao da documentao no prazo fixado, no bastando, para
esse efeito, mera meno ao dispositivo da Lei. imprescindvel que as sanes estejam
especificadas no instrumento convocatrio, como, por exemplo, o quantum referente
multa que deva ser aplicada e a tipificao das hipteses atraentes das demais
penalidades previstas na lei, estabelecendo-se correlao entre o teor de severidade de
cada qual e a gravidade da falta.
A aplicao da sano observar o devido processo legal, o que pressupe que se
garanta ao licitante oportunidade para a articulao de defesa prvia aplicao da
penalidade e, aps esta, se houver, o manejo dos recursos previstos em Lei (CF/88, art.
5, incisos LIV e LV, e Lei n 8.666/93, artigos 49, 3, 78, pargrafo nico, e 87),
competindo Administrao a apreciao dos motivos que justificam, ou no, a escusa
do licitante.
3.7 DEVIDO PROCESSO LEGAL E REGIME RECURSAL
Nas modalidades convencionais da Lei n. 8.666/93, verifica-se, inicialmente, o
cumprimento dos requisitos de habilitao exigidos no instrumento convocatrio,
17

seguindo-se a deciso que habilita e/ou inabilita licitante(s) (art. 43, inciso I), sujeita a
recurso administrativo hierrquico (art. 43, inciso III, c/c art. 109, inciso I, alnea a),
que, exaurido, enseja a abertura do(s) envelope(s) contendo a(s) proposta(s) de
preo(s) do(s) licitante(s) habilitado(s) (art. 43, inciso III). Prossegue o procedimento
com deciso que julga a(s) proposta(s) e apura a vencedora (art. 43, IV e V), a que
sucede outra fase recursal (art. 109, inciso I, alnea b), aps a qual sobrevm o ato
declaratrio do vencedor do certame.
Nos termos do art. 4., 2, do Decreto n. 6.204/07, ao ato que julga a(s)
proposta(s) se segue a declarao da vencedora. Se esta for microempresa, empresa de
pequeno porte ou sociedade cooperativa, e verificada, na fase de habilitao, a existncia
de restrio fiscal, ser concedido prazo para regularizao. Comprovada a regularidade
e certificada pelo rgo condutor do certame, os licitantes devem ser intimados da
certificao, da contando-se prazo para a interposio de recurso administrativo (art.
109 e seu 6. da Lei n. 8.666/93).
No comprovada a regularidade fiscal seja pelo decurso de prazo sem a devida
apresentao do documento comprobatrio, ou pela rejeio daquele(s) que for(em)
apresentado(s) , ser convocado o licitante classificado em segundo lugar, se
microempresa, empresa de pequeno porte ou sociedade cooperativa, para o exerccio do
mesmo direito. Comprovada desta a regularidade fiscal, e certificada nos autos, sero os
licitantes intimados para o oferecimento de recurso administrativo, se o desejarem.
No comprovada a regularidade fiscal, repete-se o mesmo procedimento para a
terceira, quarta, quinta... licitante, observada a ordem de classificao, caso sejam,
todas, entidades de pequeno porte.
Vencidos os prazos para a regularizao fiscal, abre-se a nica oportunidade
procedimental para a apresentao de recurso administrativo, seja contra a deciso que
habilitou e/ou inabilitou licitantes, ou contra a deciso que julgou as propostas de preos,
quando se tratar da modalidade do prego.
No que diz respeito s demais modalidades da Lei n. 8.666/93 (concorrncia,
tomada de preos e convite), a interpretao a de que, aps o transcurso do prazo
para a regularizao fiscal, tem incio a fase recursal apenas da deciso que julgou as
propostas, j que decorrido, anteriormente, o prazo para recorrer da deciso proferida
quanto habilitao/inabilitao das licitantes, fase que, nessas modalidades, antecede a
do julgamento das propostas (art. 43, inciso III, c/c o art. 109, inciso I, alnea a).
Aventa-se a tese de que a fase recursal resume-se a um nico recurso tambm nas
modalidades convencionais de licitao, se delas participam microempresas e empresas
de pequeno porte. O princpio da hierarquia entre as normas jurdicas no sustenta a
tese: simples decreto regulador no pode derrogar dispositivos de lei ordinria. O regime
recursal da Lei n. 8.666/96 no se compadece com a fuso dos recursos em momento
nico. Permanecem vigentes as regras que prevem duas oportunidades para a
interposio de recursos administrativos distintos, um aps a deciso da habilitao e
outro aps a deciso sobre as propostas, tal como estabelecido no art. 109, inciso I,
alneas a e b, da Lei Geral de Licitaes, regime que somente se altera na modalidade
do prego, mediante lei especfica. De vez que o Decreto n 6.204/07 no tem, nem
poderia ter, por objeto unificar o regime recursal nas diversas modalidades de licitao,
os recursos sero aqueles que as leis pertinentes estabeleceram para cada modalidade,
independentemente de quem esteja a participar do certame.
O termo inicial para a apresentao do recurso administrativo o da intimao do
ato a cada um dos licitantes, cuja contagem excluir o dia do incio e incluir o do
vencimento, segundo a regra geral do art. 110 da Lei n. 8.666/93.
3.8 DEVIDO PROCESSO LEGAL NO PREGO
Na modalidade do prego, na forma presencial, o procedimento licitatrio tem incio
com a apresentao de propostas escritas, seguindo-se a fase de lances verbais e a
18

verificao dos requisitos de habilitao do licitante que ofertou a melhor proposta. Na

forma eletrnica, o encaminhamento das propostas se faz exclusivamente por meio
virtual, at a data e a hora marcadas para a abertura da sesso; seguem-se os lances e
a verificao dos requisitos de habilitao do licitante que ofertou a melhor proposta.
Segundo o disposto no art. 4., 2, do Decreto n. 6.204/07, a declarao do
vencedor, na modalidade do prego, ocorrer imediatamente aps a habilitao,
observando-se o seguinte procedimento: anlise do cumprimento dos requisitos de
habilitao do licitante que ofertou a melhor proposta; tratando-se de empresa de
pequeno porte e constatado que h restries quanto regularidade fiscal, exigida no
edital, ser-lhe- assinado o prazo de dois dias teis para a regularizao, prorrogvel por
igual perodo.
A comprovao da regularidade fiscal dar-se- segundo a norma do art. 4., XV, da
Lei n. 10.520/02 (prego presencial), ou de acordo com o art. 25, 9, do Decreto n.
5.450/05 (prego eletrnico). No comprovada a regularidade fiscal seja por decurso
do prazo sem a devida regularizao ou por rejeio da documentao apresentada ,
sero convocados os licitantes classificados em segundo, terceiro, quarto .... lugar (na
ordem classificatria) para o exerccio do mesmo direito, desde que, todos, pertenam
categoria de microempresa, empresa de pequeno porte ou sociedade cooperativa. A fase
seguinte a intimao do ato e abertura do prazo para manifestao da inteno de
recorrer, que, na forma presencial, obedece ao disposto no art. 4., incisos XVIII a XXI,
da Lei n. 10.520/02 e, na forma eletrnica, ao estatudo nos arts. 26 e 27 do Decreto
n. 5.450/05.
No prego, tanto no formato presencial quanto no eletrnico, h oportunidade
processual para a interposio de um nico recurso, abrangendo as fases de classificao
de propostas e de habilitao do proponente classificado em primeiro lugar.
3.9 CRITRIO DE DESEMPATE
Art. 5. Nas licitaes do tipo menor preo, ser assegurada, como critrio de
desempate, preferncia de contratao para as microempresas e empresas de pequeno
porte.
O Decreto n. 6.204/07 excluiu do tratamento favorecido a oportunidade de as
microempresas e empresas de pequeno porte reduzirem suas ofertas de preos, uma vez
caracterizado o empate previsto nos 1. e 2. do art. 5., para os tipos de licitao
melhor tcnica, tcnica e preo e maior lance ou oferta (art. 45, 1., incisos II, III e IV,
da Lei n. 8.666/93). Somente o tipo de licitao menor preo admite, como critrio de
desempate, a preferncia de contratao em favor dessas entidades.
O dispositivo criou espcie de empate ficto, ou seja, reputam-se empatadas as
propostas apresentadas pelas entidades de pequeno porte cujo preo seja at dez por
cento superior ao menor preo ofertado por empresa de maior porte, nas licitaes
convencionais da Lei n. 8.666/93, ou at cinco por cento superior, na modalidade
licitatria do prego (presencial ou eletrnico). Para esta ltima modalidade, o Decreto
estipulou o prazo de cinco minutos para o exerccio do direito ao desempate, no
prevendo, todavia, prazo para a reduo da oferta quando se tratar das modalidades
convencionais da Lei Geral de Licitaes (concorrncia, tomada de preos e convite), cuja
soluo dever ser regulamentada pelo instrumento convocatrio, segundo critrio da
Administrao.
O Decreto n.
preo ofertado, que,
oferta por entidade
dessas empresas, a
classificao.

6.204/07 no suprimiu o dever de o pregoeiro negociar o menor

na hiptese do art. 5., 4., inciso I, ocorrer aps a reduo da
de pequeno porte. Na hiptese de no-contratao de nenhuma
negociao se far com os licitantes remanescentes, na ordem de

19

A respeito da negociao, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por

intermdio do SIASG (Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais 2), expediu
regras para a operacionalizao do prego eletrnico, verbis: a negociao de preo
junto ao fornecedor classificado em primeiro lugar, quando houver, ser sempre aps o
procedimento de desempate de propostas e classificao final dos fornecedores
participantes;.
Esclarea-se que a hiptese de equivalncia tratada no art. 5., 4, III, do
Decreto n. 6.204/07, que prev o desempate em todas as modalidades licitatrias,
prospera, apenas, na fase de apresentao das propostas, ou seja:
a) no caso de concorrncia, tomada de preos e convite onde as propostas de
preos so apresentadas por escrito e envelopadas , possvel a ocorrncia de
propostas de microempresas, empresas de pequeno porte ou sociedades cooperativas
com valores idnticos; proceder-se-, ento, a sorteio para identificar aquela que
primeiro poder exercer o direito ao desempate e reduzir a oferta;
b) na modalidade do prego, na forma presencial, no havendo lances verbais,
tambm possvel a existncia de propostas de microempresas, empresas de pequeno
porte ou sociedades cooperativas com valores idnticos, e a soluo para identificar
aquela que primeiro poder reduzir a oferta ser o sorteio; havendo lances verbais, que
devero ser formulados de forma sucessiva, em valores distintos e decrescentes, resulta
afastada a hiptese de as ofertas apresentarem valores idnticos, sendo ordenadas
segundo a ordem de classificao;
c) na modalidade do prego, na forma eletrnica, o art. 5., 5, do Decreto n.
6.204/07 explicita descaber sorteio porque o procedimento no admite empate real, o
que se deduz do Decreto n. 5.450/05, art. 24, 4., dispondo que no sero aceitos
dois ou mais lances iguais, prevalecendo aquele que for recebido e registrado primeiro.
Todavia, no prego eletrnico, h fase em que podero coexistir duas ou mais
propostas com valores idnticos: a do art. 21 do Decreto n. 5.450/05 (fase de
apresentao de propostas), sem que se efetive a fase competitiva do art. 24 do mesmo
diploma (fase de lances). O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por
intermdio do sistema SIASG, elaborou regras referentes participao das
microempresas e empresas de pequeno porte, aplicveis s licitaes na modalidade do
prego, no formato eletrnico, prevendo que:
caso sejam identificadas propostas de microempresa ou empresa de
pequeno porte empatada em segundo lugar, ou seja, na faixa dos 5%
(cinco por cento) da primeira colocada e permanecendo o empate at o
encerramento do item, o sistema far um sorteio eletrnico entre tais
fornecedores, definindo e convocando automaticamente a vencedora para
o encaminhamento da oferta final para desempate.

O Decreto n. 6.204/07 no disciplina o procedimento do sorteio. O carter

subsidirio das normas gerais da Lei n. 8/666/93 preenche a lacuna. Seu art. 45, 2,

Fonte:http://www.planejamento.gov.br/tecnologia-informacao/conteudo/principais_atv. O SIASG est ramificado pelos rgos e pelas

entidades integrantes do SISG, por meio de terminais informatizados. O Sistema constitudo por diversos mdulos, alguns ainda esto
em desenvolvimento, oferecendo acesso na Internet a um conjunto de servios e informaes. O SIASG tem a misso de integrar os
rgos da administrao direta, autrquica e fundacional, em todos os nveis, com instrumentos e facilidades para o melhoramento dos
servios pblicos. Os trs mdulos bsicos do SIASG so o catlogo unificado de materiais e servios, o cadastro unificado de
fornecedores e o registro de preos de bens e servios. SISTEMA DE CATLOGO DE MATERIAIS E SERVIOS: A catalogao de
materiais e de servios um conjunto de atividades desenvolvidas no SIASG, tendo como base primria os procedimentos adotados no
"Federal Supply Classification". O sistema estabelece uma linguagem nica e propicia a definio de padres determinados de qualidade
e produtividade para os materiais e servios especificados nas compras da Administrao Pblica Federal. SICAF: O Sistema de
Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF o mdulo informatizado do SIASG, operado "on-line", que cadastra e habilita as
pessoas fsicas ou jurdicas interessadas em participar de licitaes realizadas por rgos e pelas entidades integrantes do SISG. O SICAF
desburocratiza e facilita o cadastramento dos fornecedores do Governo Federal, contribuindo para aumentar a transparncia e a
competitividade das licitaes. SIREP: O Sistema de Registro de Preos - SIREP atende s consultas dos gestores pblicos sobre os
preos praticados nas licitaes realizadas no mbito do SISG. uma ferramenta de apoio ao gestor na estimao de preos mximos nos
processos de licitao.

20

orienta que se far o sorteio em ato pblico, para o qual todos os licitantes sero
convocados. Se, durante a sesso de julgamento das propostas (concorrncia, tomada de
preos, convite e prego, na forma presencial), todos os licitantes estiverem presentes,
sero notificados da realizao do sorteio, com registro em ata.
Na hiptese do art. 5., 4, III, do Decreto n. 6.204/07, o instrumento
convocatrio deve cuidar de dispor a respeito do sorteio.
3.10 LIMITES E VEDAO DE LICITAO EXCLUSIVA PARA MICROEMPRESAS,
EMPRESAS DE PEQUENO PORTE E SOCIEDADES COOPERATIVAS
Art.6Os rgos e entidades contratantes devero realizar processo
licitatrio destinado exclusivamente participao de microempresas e
empresas de pequeno porte nas contrataes cujo valor seja de at R$
80.000,00 (oitenta mil reais).
Pargrafo nico. No se aplica o disposto neste artigo quando ocorrerem
as situaes previstas no art. 9, devidamente justificadas.

O objetivo do Decreto n. 6.204/07, j se viu, no o de generalizar o tratamento

favorecido, diferenciado e simplificado s empresas de pequeno porte, nas licitaes
pblicas. Anlise acurada, no que tange ao objeto a ser contratado, direcionar a atuao
administrativa no sentido de aplicar ou de afastar a incidncia das regras que autorizam
a realizao de licitao exclusiva para essas empresas, a cada caso. Assim se depreende
da conjugao entre o pargrafo nico do art. 6. e as disposies do art. 9., ambos do
Decreto.
Recorde-se que as licitaes pblicas somente podem ser instauradas, qualquer que
seja a modalidade, aps estimativa prvia do valor do respectivo objeto (Lei n
8.666/93, artigos 7, 2, II, 14 e 40, 2, II, e Lei n. 10520/02, art. 3, III),
estimativa essa que, segundo o Tribunal de Contas da Unio3, ser entranhada nos autos
do processo de contratao. Algumas consideraes acerca da fixao do teto de
R$80.000,00 (oitenta mil reais), previsto no art. 6., demarcam limites para a aplicao
do tratamento diferenciado, a partir da planilha estimativa de preos, a saber.
1 - A estimativa levar em conta todo o perodo de vigncia do contrato a ser
firmado, consideradas, ainda, todas as prorrogaes previstas para a contratao; nesse
sentido orienta o Tribunal da Contas da Unio em deliberaes 4 acerca da escolha da
modalidade licitatria, quando o objeto seja a prestao de servios contnuos, a
3

(...) faa constar dos autos dos processos de prego uma via dos oramentos estimados em planilha,
com os preos unitrios resultantes das pesquisas de preos, em cumprimento ao disposto ao art. 3, inciso III,
da Lei n 10.520, de 17/07/2002, tendo em vista ter sido constatado pela equipe de auditoria que referidas
planilhas, quando elaboradas, estavam sendo arquivadas exclusivamente em processos especficos, distintos dos
de licitao. Acrdo 1512/2006 Plenrio;
(...) determinar ... que observe a necessidade de fazer constar, dos autos dos processos licitatrios
relativos a licitaes na modalidade prego, o oramento estimado, exigido no art. 3, inciso III, da
Lei
n
10.520/2002, bem como da pesquisa de mercado em que dever assentar-se, consoante o disposto no art. 40,
2, inciso II, c/c art. 43, inciso IV, da Lei n. 8.666/1993 Acrdo 2349/2007 Plenrio.
4

... Escolha a modalidade de licitao com base nos gastos estimados para todo o perodo de vigncia

do contrato a ser firmado, consideradas as prorrogaes previstas no edital, nos termos dos arts. 8 e 23 da Lei n
8.666/1993. Acrdo 1395/2005, Segunda Cmara;
... Proceda a adequado planejamento das licitaes, de modo a demonstrar, nos autos, que o
enquadramento na modalidade adotada foi precedido de avaliao dos custos totais de sua concluso, levando-se
em considerao, inclusive, as despesas decorrentes de prorrogaes contratuais, nos termos do art. 57 da Lei n
8.666/93, observando-se as disposies contidas nos arts. 40, 41, 43 e 48 da Lei n 8.666/93. Acrdo 90/2004,
Segunda Cmara.
21

execuo de projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no

Plano Plurianual ou referente ao aluguel de equipamentos, ou a utilizao de programas
de informtica, ou seja, cuja execuo ultrapasse o exerccio financeiro; decerto que, nas
hipteses de fornecimento de bens, o valor total estimado do contrato estar adstrito ao
final do exerccio, segundo a regra do art. 57, caput, da Lei n. 8.666/93.
2 - No caso de compras, a estimativa total considerar a soma dos preos
unitrios (multiplicados pelas quantidades de cada item).
3 - No caso de servios, a estimativa ser pormenorizada em planilhas que
expressem a composio de todos os custos unitrios, ou seja, em oramento estimado
em planilhas de quantitativos e preos unitrios.
4 A estimativa deve ser elaborada com base nos preos correntes no mercado
onde ser realizada a licitao local, regional ou nacional.
5 A estimativa pode ser feita com base em preos fixados por rgo oficial
competente, nos constantes de sistema de registro de preos ou, ainda, nos preos para
o mesmo objeto vigentes em outros rgos, desde que em condies semelhantes.
6 A estimativa instrui a verificao da existncia de recursos oramentrios
suficientes para o pagamento da despesa com a futura contratao.
7 A estimativa serve de parmetro objetivo para o julgamento de ofertas
desconformes ou incompatveis, e conseqente declarao de sua inexeqibilidade, se for
o caso.
De vez que a norma sob foco estipulou um teto para a que a licitao possa ser
reservada participao exclusiva de microempresas, empresas de pequeno porte e
sociedades cooperativas, no ser uma demasia cogitar de que dito valor ser objeto de
atenta fiscalizao por parte das empresas de maior porte, que podero impugnar os
editais dessas licitaes se lhes for possvel demonstrar que a estimativa, no caso
concreto, est equivocada e o valor do objeto em verdade superaria o teto, da a
inviabilidade legal de a licitao ser exclusiva para aquelas entidades. Argumento a mais
a advertir a Administrao quanto ao zelo que deve empregar na elaborao de planilhas
de estimativa de preos.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por intermdio do SIASG,
expediu as seguintes regras acerca da aplicao dos arts. 6. a 8. do Decreto n.
6.204/07, no mbito da Administrao Pblica federal:
Retificao das orientaes quanto aplicabilidade do tratamento
diferenciado para micro e pequenas empresas e cooperativas previsto no
Decreto n. 6.204, de 05/09/2007.
1) SIASG: Benefcios previstos pelo Decreto n. 6.204/07
O Decreto n. 6.204/07 concedeu tratamento diferenciado (benefcio) para
ampliar a participao de micro e pequenas empresas nas licitaes
pblicas, constitudo por trs tipos:
Benefcio Tipo I Contrataes destinadas exclusivamente para ME/EPP e
Cooperativas (valor estimado em at R$ 80.000,00);
Benefcio Tipo II Subcontratao de ME/EPP/Cooperativas;
Benefcio Tipo
Cooperativas.

III

Reserva

de

cota

exclusiva

para

ME/EPP

Os sistemas SIASG e COMPRASNET esto sendo adequados para viabilizar

a operacionalizao de compras de acordo com as disposies do
supracitado Decreto. Essas adequaes iniciam-se no SIDEC, expandindose para os demais mdulos (SISPP, SISRP, COMPRASNET, etc.).
As informaes sero registradas durante a incluso de aviso (IALAVISO),
sendo um dos requisitos o tratamento do benefcio pelo edital. Quando o
22

edital contiver o tratamento diferenciado da exclusividade (Benefcio Tipo

I), dever ser marcada a opo "SIM" na incluso dos itens desse edital.
Se o edital no contiver benefcio, a opo na incluso dos itens ser
"NO".
As alteraes necessrias para aplicabilidade dos benefcios tipo II e III
supracitados esto sendo desenvolvidas no Sistema e, to logo
implantadas, sero divulgadas.
O Benefcio Tipo I, consideradas as ressalvas contidas no artigo 9 do
supracitado
Decreto,
que
trata
das
contrataes
destinadas
exclusivamente para ME/EPP/Cooperativas, poder ser adotado por item
ou por edital de licitao.
Quando a opo em aplicar o benefcio for por item, o valor total estimado
do item no poder ultrapassar R$ 80.000,00. Recomenda-se que, na
composio dos itens do edital, devero ser considerados materiais da
mesma "famlia", bem como de servios correlatos, de acordo com os
respectivos catlogos.
Quando a opo em aplicar o benefcio for por edital, o somatrio do valor
estimado dos itens no poder ultrapassar a R$ 80.000,00. Caso esse
somatrio ultrapasse o valor de R$ 80.000,00, essa licitao no poder
adotar o benefcio da exclusividade para ME/EPP/Cooperativas. No
obstante, se esse somatrio (ou valor global) for igual ou menor que R$
80.000,00, para essa licitao poder ser adotado o benefcio da
exclusividade para ME/EPP/Cooperativas, ressalvado o disposto no artigo
9 do supracitado Decreto.
Para os dois casos (benefcio por item ou por edital), o edital dever
prever a aplicao da exclusividade ou para todo o edital ou para
determinado(s)
item(ns),
e
somente
participaro
as
ME/EPPs/Cooperativas que declararam, no ato de incluso da proposta,
fazer jus ao tratamento diferenciado previsto na legislao.
A orientao dada anteriormente, que exigia o critrio do "subelemento de
despesa" dever ser desconsiderada.
Com relao formao de lotes (ou "julgamento pelo menor preo
global"), prevalece tambm o somatrio estimado de R$ 80.000,00 para
cada edital ou processo de licitao como parmetro de aplicao ou no
do tratamento diferenciado da exclusividade.
Lembramos que a definio do valor estimado de responsabilidade do
rgo contratante. Por meio dos procedimentos de eventos de alterao e
reabertura de prazo no SIDEC, o usurio poder promover alteraes nos
editais, da mesma forma como so realizadas hoje.
No que diz respeito aos resultados das licitaes, mdulo SISPP, quando
da aplicao do benefcio da exclusividade para as modalidades de
licitaes previstas na Lei 8.666/93, o Sistema somente permitir o
registro do fornecedor vencedor se for uma ME/EPP ou Cooperativa aps a
verificao, junto Receita Federal do porte da Empresa ou Cooperativa.
Relativamente ao Prego Eletrnico, o resultado encaminhado de forma
eletrnica, no cabendo segunda verificao na Receita, vez que nesse
tipo de licitao, a identificao do porte da Empresa e/ou Cooperativa
acontece no momento do envio da proposta. Os procedimentos
mencionados se repetem nas licitaes para Registro de Preo
(Concorrncia e Prego). Os procedimentos de divulgao de resultado e
empenho permanecem inalterados.
COMPRASNET: Tratamento diferenciado Contrataes exclusivas para
ME/EPP e Cooperativas, valor estimado em at R$ 80.000,00.
As informaes registradas no SIDEC, sobre a aplicabilidade do benefcio
mencionado, para o Comprasnet so refletidas de imediato na tela de
proposta do fornecedor, que incluiu tambm as Cooperativas (Lei n.
11.488 de 15/06/2007) no tratamento diferenciado das ME/EPPs, as quais
(cooperativas) passam tambm a declarar o atendimento aos requisitos
23

do art.3, da Lei n123/2006, para que possam usufruir dos mesmos

benefcios destinados s ME/EPPs. No obstante, o benefcio atribudo no
edital e no SIDEC ser registrado no formulrio de proposta (tela) do
fornecedor, bem como nas telas do Sistema, em todas as fases do Prego
Eletrnico.
O tratamento diferenciado atribudo (tipo de benefcio), alm de permear
todas as fases da sesso pblica, ser parte integrante dos procedimentos
recursais, adjudicao e homologao.
Quando da aplicao do benefcio da exclusividade, tanto para edital
quanto para item(ns), o Sistema no permitir a participao de empresas
de mdio e grande porte, inibindo o envio de propostas. Os demais
procedimentos permanecem inalterados.
Braslia, 24 de Outubro de 2007- Portal de Compras do Governo Federal
COMPRASNET

3.11 A EXIGNCIA DE SUBCONTRATAO

Art.7Nas licitaes para fornecimento de bens, servios e obras, os
rgos e entidades contratantes podero estabelecer, nos instrumentos
convocatrios, a exigncia de subcontratao de microempresas ou
empresas de pequeno porte, sob pena de desclassificao, determinando:
I-o percentual de exigncia de subcontratao, de at trinta por cento do
valor total licitado, facultada empresa a subcontratao em limites
superiores, conforme o estabelecido no edital;
II-que as microempresas e empresas de pequeno porte a serem
subcontratadas devero estar indicadas e qualificadas pelos licitantes com
a descrio dos bens e servios a serem fornecidos e seus respectivos
valores;
III-que, no momento da habilitao, dever ser apresentada a
documentao da regularidade fiscal e trabalhista das microempresas e
empresas de pequeno porte subcontratadas, bem como ao longo da
vigncia contratual, sob pena de resciso, aplicando-se o prazo para
regularizao previsto no 1 do art. 4;
IV-que a empresa contratada compromete-se a substituir a
subcontratada, no prazo mximo de trinta dias, na hiptese de extino
da subcontratao, mantendo o percentual originalmente subcontratado
at a sua execuo total, notificando o rgo ou entidade contratante, sob
pena de resciso, sem prejuzo das sanes cabveis, ou demonstrar a
inviabilidade da substituio, em que ficar responsvel pela execuo da
parcela originalmente subcontratada; e
V-que a empresa contratada responsabiliza-se pela padronizao,
compatibilidade,
gerenciamento
centralizado
e
qualidade
da
subcontratao.
1 Dever constar ainda do instrumento convocatrio que a exigncia de
subcontratao no ser aplicvel quando o licitante for:
I -microempresa ou empresa de pequeno porte;
II - consrcio composto em sua totalidade por microempresas e empresas
de pequeno porte, respeitado o disposto no art. 33 da Lei n. 8.666, de
1993; e
III-consrcio composto parcialmente por microempresas ou empresas de
pequeno porte com participao igual ou superior ao percentual exigido de
subcontratao.
2 No se admite a exigncia de subcontratao para o fornecimento de
bens, exceto quando estiver vinculado prestao de servios acessrios.
3 O disposto no inciso II do caput deste artigo dever ser comprovado
no momento da aceitao, quando a modalidade de licitao for prego,
ou no momento da habilitao nas demais modalidades.
24

 4 No dever ser exigida a subcontratao quando esta for invivel,

no for vantajosa para a administrao pblica ou representar prejuzo ao
conjunto ou complexo do objeto a ser contratado, devidamente
justificada.
5 vedada a exigncia no instrumento convocatrio de subcontratao
de itens ou parcelas determinadas ou de empresas especficas.
6Os empenhos e pagamentos referentes s parcelas subcontratadas
sero destinados diretamente s microempresas e empresas de pequeno
porte subcontratadas.

O conjunto normativo do art. 7 no cuida de licitao reservada participao

exclusiva de microempresas, empresas de pequeno porte e cooperativas. Faculta
Administrao estabelecer a exigncia, em licitaes abertas a empresas de maior porte,
de a empresa contratada subcontratar a execuo de partes do objeto do contrato a
microempresa, empresa de pequeno porte ou sociedade cooperativa. A subcontratao
resulta afastada quando comprovada sua inviabilidade ou prejuzo ao conjunto ou
complexo do objeto a ser contratado, ou no demonstrada vantajosidade para a
Administrao. Mais uma vez, fundamental o dever de motivar, ficando a cargo do
gestor pblico indicar os elementos de fato e tcnicos que embasam a deciso e suas
repercusses administrativas, podendo valer-se de pareceres ou orientaes tcnicas
para essa finalidade, no bastando a s meno a uma das hipteses previstas no art.
7., 4, do Decreto n. 6.204/07.
A Lei n. 8.666/93 trata da subcontratao em seu art. 72, segundo o qual o
contratado, na execuo do contrato, sem prejuzo das responsabilidades contratuais e
legais, poder subcontratar partes da obra, servio ou fornecimento, at o limite
admitido, em cada caso, pela Administrao. Tanto na Lei n. 8.666/93, como no Decreto
n. 6.204/07, a subcontratao depende de prvia estipulao no instrumento
convocatrio, por aplicao do princpio enunciado no art. 41 da Lei Geral de Licitaes.
Veja-se, porm, que os regimes so distintos: na Lei n. 8.666/93, a iniciativa de
subcontratar do contratado, no curso da execuo do contrato, nenhuma restrio
havendo ao objeto a ser subcontratado, desde que autorizado pela Administrao; no
Decreto n. 6.204/07, a iniciativa da prpria Administrao, que a impe aos licitantes
no edital - antes, destarte, de haver contrato -, tanto que se a proposta de um
concorrente recusar o dever de subcontratar microempresa, empresa de pequeno porte
ou cooperativa, previsto no edital, a conseqncia ser a desclassificao da proposta
(art. 7, caput), e somente ser passvel de subcontratao o que o 2 do art. 7
denomina de servios acessrios.
Caber ao termo de referncia ou ao projeto bsico, conforme se trate de compra,
obra ou servio, distinguir quais sero os servios acessrios, conceito jurdico
indeterminado que carecer de determinao no caso concreto. Em projeto bsico de
servios de limpeza de prdio, por exemplo, poder ser acessria a manuteno de um
recanto interno arborizado, cuja execuo caberia ser subcontratada a pequena empresa
ou cooperativa especializada. Mas certamente que servio acessrio no seria o de
conservar um jardim de grande dimenso em praa pblica, constituindo o prprio objeto
integral do contrato. O acessrio sempre secundrio e de menor valor em relao ao
principal. A no execuo de um servio acessrio no compromete, em princpio, a
operao do principal, no lhe impondo riscos de interrupo. Esse o ncleo conceitual
que dever presidir as definies que o projeto bsico ou o termo de referncia levar
em conta ao discriminar quais sero os servios acessrios ao objeto em licitao.
H, no Decreto n. 6.204/07, regras delimitadoras da subcontratao,
desconhecidas da Lei Geral quando esta cuida do mesmo instituto. So vedaes ou
restries especficas do tratamento diferenciado e que no teriam serventia fora de seu
contexto. Nenhum sentido haveria em se impor a subcontratao quando o prprio
contratado j fosse microempresa, empresa de pequeno porte ou cooperativa. O direito a
ser subcontratada tem por titular essas entidades, com o correspondente dever jurdico
de sujeio das empresas de maior porte, quando estas forem as contratadas. Estas
25

que tero de cumprir a exigncia da subcontratao, prevista no edital em favor

daquelas. Por isto que o 1 do art. 7 afirma inaplicvel a exigncia de subcontratao
a microempresa, empresa de pequeno porte ou cooperativa, a consrcio composto em
sua totalidade por essas entidades, ou a consrcio composto parcialmente por elas, com
participao igual ou superior ao percentual exigido de subcontratao.
Eis o perfil da subcontratao no decreto sob anlise:
(a) a Administrao no pode exigir subcontratao de mais de 30% do objeto
contratado, mas pode facultar contratada exceder desse limite, segundo se estabelea
no edital;
(b) a execuo de parte do objeto subcontratado ser exclusiva para as entidades
de pequeno porte;
(c) a exigncia, no instrumento convocatrio, da obrigatoriedade de o licitante
vencedor subcontratar parte do objeto, constitui critrio de aceitabilidade de proposta
(art. 43, inciso IV, da Lei n. 8.666/93), tanto que ser desclassificada a proposta que a
recusar;
(d) cabe Administrao definir, no instrumento convocatrio, quais so os
servios acessrios ao objeto em licitao, mas no lhe cabe determinar quais, desses
servios acessrios definidos, sero os subcontratados, nem escolher as subcontratadas;
compete ao licitante indicar e qualificar qual(is) microempresa(s), empresa(s) de
pequeno porte ou sociedade(s) cooperativa(s) ser(o) subcontratada(s), com a
descrio dos bens e servios a serem fornecidos e respectivos valores; no prego,
presencial ou eletrnico, a indicao e a qualificao dessas entidades devero constar
na proposta e sero aferidas como critrio de aceitabilidade, sob pena de
desclassificao, enquanto que, nas modalidades convencionais da Lei n. 8.666/93, a
indicao e a qualificao devero constar no envelope n. 1 (documentao), e sero
aferidas como requisito de habilitao; primeira leitura, a parte final do 3. parece
confrontar com o caput do art. 7., tambm em sua parte final, mas se conciliam na
interpretao de que o ato convocatrio exigir, qualquer que seja a modalidade de
licitao, que a proposta indique o percentual do valor total do objeto que ser
subcontratado a microempresa, empresa de pequeno porte ou sociedade cooperativa; a
conjuno ou, aposta na parte final do 3., c/c o inciso II, do art. 7., permite que o
edital ou o convite exija a indicao e a qualificao da entidade a ser subcontratada na
fase de apresentao da documentao (licitaes convencionais); eis questo a ser
apreciada com cautela pelo Tribunal de Contas da Unio, que sempre orientou a
Administrao Pblica federal a abster-se de exigir em certames licitatrios certificados
no contemplados nos arts. 27 a 33 da Lei n 8.666/1993 (Acrdo n 1355/2004
Plenrio), ou de estabelecer, para efeito de habilitao dos interessados, exigncias que
excedam os limites fixados nos arts. 27 a 33 da Lei n. 8.666/1993 (Acrdo n
808/2003 Plenrio); a exigncia de indicao e qualificao da entidade a ser
subcontratada, como requisito de qualificao tcnica a ser aferido na fase de
habilitao, no se amolda ao permissivo inscrito no art. 30, IV, da Lei n 8.666/93, que
alude a requisitos previstos em lei especial, quando for o caso; aqui, a lei especial seria
a Lei Complementar n 123/06, na qual no se encontra a exigncia instituda pelo
Decreto n 6.204/07, que lei no , muito menos especial; a indagao que
provavelmente se colocar perante a Corte de Controle Externo da Administrao federal
se caberia considerar que a inovao trazida pelo decreto, no se referindo
qualificao tcnica da licitante, mas, sim, da pequena empresa ou cooperativa que
seria por aquela subcontratada, poderia harmonizar-se com a restrio legal; o corolrio
dessa interpretao seria que a falta do requisito, na documentao da licitante, no
implicaria sua inabilitao, porm, apenas, a impossibilidade de vir a subcontratar com
quem no teve a sua qualificao tcnica previamente demonstrada, nos termos do
decreto; a prosperar, a escusa geraria outro embarao, qual fosse o de que se estaria,
ento, a impedir a subcontratao, que o objetivo do tratamento diferenciado,
frustrando-se, destarte, o objetivo da lei; aguarde-se a reviso do texto do decreto ou, a
ser mantido, a interpretao que lhe dar o TCU;
26

(e) na fase de habilitao, dever ser apresentada e conferida a documentao

atinente regularidade fiscal e trabalhista das entidades indicadas subcontratao, em
correspondncia s exigncias estabelecidas no instrumento convocatrio; no prego
eletrnico, a verificao dar-se- segundo o disposto nos 2. e 3. do art. 25 do
Decreto n. 5.450/05; nas demais modalidades, dita documentao estar no envelope
de n. 1 ou de n. 2, conforme se trata de modalidade da Lei n. 8.666/93 ou de prego
presencial, respectivamente; o decreto exige tal comprovao, sem especificar quais
devam ser os documentos, mas convenha-se em que as exigncias estabelecidas pela
Administrao, no que tange comprovao fiscal das pequenas empresas e
cooperativas, devem ser as mnimas indispensveis plena e satisfatria execuo do
objeto; o rigoroso elenco de exigncias de habilitao fiscal previsto pela Lei n.
8.666/93 deve ser reservado s licitaes envolventes de grande volume de recursos ou
alta complexidade de execuo do objeto a ser licitado; o caso concreto demandar
anlise em busca da maior competitividade; verificando-se alguma restrio na
documentao fiscal e somente nesta das entidades indicadas subcontratao,
aplicar-se- o tratamento previsto no art. 4., 1., do Decreto n. 6.204/07; este se
omite da hiptese de no apresentao dos documentos que comprovem a regularidade
fiscal e trabalhista da(s) entidade(s) indicadas subcontratao, todavia a inabilitao
ser de rigor no momento em que for exigida a apresentao dos documentos (inciso III
do art. 7.), inclusive por simetria com o efeito previsto no inciso IV, para a situao de
no se manter a habilitao das entidades subcontratadas durante a vigncia do
contrato, qual seja o da resciso;
(f) o instrumento convocatrio e o do contrato (art. 55, VII, da Lei n. 8.666/93)
devero estabelecer, como obrigao da contratada, a de substituir a entidade
subcontratada, no prazo mximo de trinta dias, na hiptese de extino do vnculo de
subcontratao, mantendo-se o percentual de execuo originalmente subcontratado at
o seu integral adimplemento; o no cumprimento da obrigao d motivo resciso
contratual, sem prejuzo das sanes que devero estar previstas nos referidos
instrumentos, assegurada contratada oportunidade para demonstrar a inviabilidade da
substituio; eis outro conceito jurdico indeterminado, a ser determinado segundo as
circunstncias do caso concreto, sendo, porm, de alvitrar-se que o edital e o contrato
desde logo descrevam situaes factuais que caracterizem a inviabilidade de
substituio, tal como, por exemplo, a de demandar a execuo do objeto
subcontratado licena especfica do poder pblico, de que no dispe a contratada; no
configuraria inviabilidade mera dificuldade de recrutamento de pessoal especializado ou
de obteno de material momentaneamente indisponvel, dado que esses contratempos
tambm seriam os que haveria de enfrentar e resolver a subcontratada;
(g)
a
contratada
responsabiliza-se pela padronizao,
compatibilidade,
gerenciamento centralizado e qualidade da subcontratao, o que significa responder
pela integralidade da execuo perante a Administrao; outro conceito jurdico
indeterminado, que deve encontrar definio prvia no projeto bsico ou no termo de
referncia, na medida em que estes descrevam, sendo tal necessrio, os mtodos e
processos de produo ou execuo do objeto, com os respectivos indicadores avaliao
de qualidade e desempenho.

3.12 RESERVA DE COTAS

Art.8Nas licitaes para a aquisio de bens, servios e obras de
natureza divisvel, e desde que no haja prejuzo para o conjunto ou
complexo do objeto, os rgos e entidades contratantes podero reservar
cota de at vinte e cinco por cento do objeto, para a contratao de
microempresas e empresas de pequeno porte.
1O disposto neste artigo no impede a contratao das microempresas
ou empresas de pequeno porte na totalidade do objeto.

27

2O instrumento convocatrio dever prever que, no havendo vencedor

para a cota reservada, esta poder ser adjudicada ao vencedor da cota
principal, ou, diante de sua recusa, aos licitantes remanescentes, desde
que pratiquem o preo do primeiro colocado.
3Se a mesma empresa vencer a cota reservada e a cota principal, a
contratao da cota reservada dever ocorrer pelo preo da cota principal,
caso este tenha sido menor do que o obtido na cota reservada.

Compra, segundo definido na Lei Geral de Licitaes, toda aquisio remunerada

de bens para fornecimento de uma s vez ou parceladamente. negcio jurdico por
meio do qual a Administrao adquire definitivamente o domnio (propriedade) de
determinado bem. A compra gera obrigao de dar, admitindo-se a hiptese de estar
vinculada prestao de servios acessrios, como, por exemplo, a compra de
determinado equipamento que exige assistncia tcnica do fornecedor.
Ainda para a Lei n. 8.666/93, servio toda atividade destinada a obter
determinada utilidade de interesse para a Administrao, tais como: demolio, conserto,
instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno,
transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais e obra
toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por execuo
direta ou indireta. Obras e servios geram obrigaes de fazer.
A distino entre obrigao de dar e obrigao de fazer relevante por serem
diversas as regras jurdicas aplicveis a cada qual, como se deduz, ilustrativamente, do
art. 57 da Lei n. 8.666/93, que, em outras palavras, no admite prorrogao de
obrigao de dar, mas admite prorrogao de obrigao de fazer, em termos.
Outra aplicao se encontra no art. 15, IV, da Lei n. 8.666/93, segundo o qual as
compras, sempre que possvel, devero ser subdivididas em tantas parcelas quantas
necessrias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade. O
parcelamento refere-se ao objeto. A licitao objetiva garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao,
de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o
comparecimento do maior nmero possvel de concorrentes. Por isto possvel a incluso
de mais empresas pela ciso do objeto em distintos itens, desde que a cada qual
corresponda uma obrigao de dar autnoma.
De acordo com o art. 8. do Decreto n. 6.204/07, nas licitaes para a aquisio
de bens, servios e obras de natureza divisvel, e desde que no haja prejuzo para o
conjunto ou complexo do objeto, os rgos e entidades contratantes podero reservar
cota de at vinte e cinco por cento do objeto, destinando-a contratao por entidades
de pequeno porte. O art. 3, 1, I, da Lei n. 8.666/93 informa que vedado aos
agentes pblicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou
condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo 5.
A ampliao da competitividade tambm tratada no 1. do art. 23 da Lei n.
8.666/93, determinante de que as obras, servios e compras efetuadas pela
Administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento
dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade, sem perda da
economia de escala (quanto maior for a quantidade licitada, menor poder ser o custo
unitrio do produto a ser adquirido).

Recorde-se a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia: certo que no pode a Administrao,

em nenhuma hiptese, fazer exigncias que frustrem o carter competitivo do certame, mas sim garantir ampla
participao na disputa licitatria, possibilitando o maior nmero possvel de concorrentes. (RESP
474781/DF; Rel. Min. Franciulli Neto, publ. em 12/05/2003).
28

Conforme a Lei n. 8.666/93, obrigatrio o parcelamento quando o objeto da

contratao tiver natureza divisvel, desde que no haja prejuzo para o conjunto a ser
licitado. O administrador pblico define o objeto da licitao e verifica se possvel dividir
as compras, obras ou servios em parcelas, que visam a aproveitar as peculiaridades e
os recursos disponveis no mercado.
Aps avaliao tcnica e deciso de que o objeto pode ser dividido e individualizado
em itens, devem ser feitas licitaes distintas para cada etapa ou conjunto de etapas da
obra, servio ou compra, preservada, em cada licitao, a modalidade que seria a
pertinente para a execuo de todo o objeto da contratao, segundo o seu valor global
estimado. Assim, se forem realizados um ou mais processos de licitao, devem ser
somados os valores de todos os itens para a definio da modalidade licitatria
adequada.
Licitao parcelada, a exemplo da licitao por item, decompe-se em vrias
licitaes dentro de um nico procedimento, em que cada parcela julgada em
separado. Nesse sentido a orientao do Acrdo n. 1331/2003-Plenrio, do Tribunal de
Contas da Unio, relator o Ministro Benjamin Zymler, verbis:A leitura atenta do prprio
dispositivo legal transcrito pelo responsvel (art. 23, 1, da Lei n. 8.666/1993) na
parte inicial de sua primeira e segunda intervenes revela que objetivo da norma
tornar obrigatrio o parcelamento do objeto quando isso se configurar tcnica e
economicamente vivel. O dispositivo d um carter impositivo ao parcelamento na
medida em que traz uma obrigao para o administrador pblico por meio da expresso
...sero divididas....
A respeito da obrigatoriedade de parcelamento, quando comprovada a sua
viabilidade tcnica e econmica, to sedimentado est o entendimento que a Corte de
Controle Externo da Administrao Pblica federal cunhou o verbete 247 e o inseriu em
sua Smula obrigatria a admisso da adjudicao por item e no por preo global,
nos editais das licitaes para a contratao de obras, servios, compras e alienaes,
cujo objeto seja divisvel, desde que no haja prejuzo para o conjunto ou complexo ou
perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participao
de licitantes que, embora no dispondo de capacidade para a execuo, fornecimento ou
aquisio da totalidade do objeto, possam faz-lo com relao a itens ou unidades
autnomas, devendo as exigncias de habilitao adequar-se a essa divisibilidade.
Tanto o parcelamento como a reserva de cota, na forma estatuda pela Lei n.
8.666/93 e pelo Decreto n. 6.204/07, respectivamente, possibilitam a participao de
entidades de pequeno porte que se enquadrem nas regras no art. 3. da Lei
Complementar n. 123/06, podendo preencher os requisitos de disputa para o
fornecimento em menores dimenses, se houver vantagem efetiva para a Administrao,
preservada a economia de escala. Em regra, quando existir parcela de natureza
especfica que possa ser executada por empresas com especialidades prprias e diversas,
ou quando for vivel tcnica e economicamente, o parcelamento em itens de rigor,
uma vez que seja vantajoso para a Administrao.
O art. 8., 1, do Decreto permite Administrao licitar um objeto sem a
reserva de cota, adjudicando-o no todo s entidades de pequeno porte, desde que traga
aos autos do processo justificativa que demonstre que o parcelamento invivel sob
aqueles aspectos.
3.13 Impedimentos licitao exclusiva para pequenas empresas, exigncia
de subcontratao e reserva de cotas
Art.9 No se aplica o disposto nos arts. 6 ao 8 quando:
I-no houver um mnimo de trs fornecedores competitivos enquadrados
como microempresas ou empresas de pequeno porte sediados local ou
regionalmente e capazes de cumprir as exigncias estabelecidas no
instrumento convocatrio;
29

II-o tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e

empresas de pequeno porte no for vantajoso para a administrao ou
representar prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado;
III-a licitao for dispensvel ou inexigvel, nos termos dos arts. 24 e 25
da Lei n 8.666, de 1993;
IV-a soma dos valores licitados nos termos do disposto nos arts. 6 a 8
ultrapassar vinte e cinco por cento do oramento disponvel para
contrataes em cada ano civil; e
V-o tratamento diferenciado e simplificado no for capaz de alcanar os
objetivos previstos no art. 1, justificadamente.
Pargrafo nico. Para o disposto no inciso II, considera-se no vantajosa a
contratao quando resultar em preo superior ao valor estabelecido como
referncia.

O decreto regulamentador da LC n. 123/06 impe limites objetivos prtica do

tratamento diferenciado em favor de empresas pequenas e sociedades cooperativas. O
direito, a elas reconhecido, de participar de licitaes exclusivas, de serem
subcontratadas e de contarem com cota reservada na contratao de bens, obras e
servios de natureza divisvel, torna-se inexigvel se colidir com qualquer dos cinco
impedimentos expressos nos incisos do art. 9, a saber:
(a) no haver o mnimo de trs fornecedores competitivos, enquadrados como
microempresas, empresas de pequeno porte ou sociedades cooperativas, sediadas local
ou regionalmente, e capazes de cumprir as exigncias estabelecidas no ato convocatrio;
a restrio lembra a do art. 22, 3 e 7, da Lei n. 8.666/93, relativamente ao
nmero mnimo de concorrentes que devem comparecer licitao na modalidade
convite, que no poucas controvrsias e dificuldades operacionais acarreta,
transformando o convite, no raro, na menos eficiente de todas as modalidades de
licitao, de vez que a inobservncia do nmero mnimo resulta na repetio do certame
ou em sua possvel futura invalidao, com a responsabilizao dos agentes
recalcitrantes, se descumprido o quorum legal, que, ademais, recebe do TCU
interpretao ainda mais restritiva, no sentido de que o nmero mnimo no de
convidados, mas, sim, de propostas vlidas; no regime do Decreto n 6.204/07, o
critrio do quorum mnimo se apresenta acrescido de desafios, a saber: 1 - a presena
de dois conceitos jurdicos indeterminados na mesma norma, sendo necessrio saber em
que consiste fornecedor competitivo (aventa-se que seja aquele em condies de
ofertar proposta cujo valor esteja abaixo do de mercado, e comprova condies de
executar o contrato por esse preo) e empresa sediada local ou regionalmente (supese ser aquela cuja sede se situe no municpio ou na regio em que se haver de executar
o objeto do contrato em licitao); 2 - nos termos em que a norma coloca a questo, a
apurao, pela Administrao, da existncia desse nmero mnimo conditio sine qua
non para a instaurao da licitao, e nem sempre ser tarefa fcil proceder-se a esse
levantamento prvio, o que acabar por levar a Administrao, na dvida e premida pelo
fator tempo, a preferir realizar licitao comum, isto , sem tratamento diferenciado, e
adotada a modalidade que a lei apontar como devida ou preferencial, o que viabiliza a
utilizao do prego, presencial ou eletrnico, de vez que este almeja a universalizao
do acesso s licitaes, independentemente da localizao do licitante; de toda sorte,
fique claro que a existncia do nmero mnimo de fornecedores condio para a
instaurao do certame, no se confundindo com exigncia de habilitao ou de
especificao influente sobre o julgamento de propostas;
(b) o tratamento diferenciado ser desvantajoso para a Administrao ou
representar prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado; a norma se
vale de outro conceito jurdico indeterminado, qual seja o da contratao desvantajosa
ou prejudicial; somente se sabe que a desvantagem ou o prejuzo se relaciona
contratao porque o diz, expressamente, o pargrafo nico do art. 9; no fora assim e
seria possvel cogitar-se de que a desvantagem ou o prejuzo estaria na execuo do
contrato, o que tornaria incuo o conceito, porque, ento, somente se saberia de sua
30

incidncia ao final do contrato; mas a dico do pargrafo nico no resolve outro

problema, qual seja o de que, se a desvantagem da contratao e decorre de preo
superior ao valor estabelecido como referncia, ento somente se saber de sua
existncia aps a abertura das propostas trazidas pelos licitantes, ao passo que a
desvantagem posta pela norma do art. 9 como impedimento aplicao do
tratamento diferenciado, ou seja, condio prvia instaurao do certame; no se
percebe como seja possvel conciliar-se uma condio (desvantagem ou prejuzo), que se
ope instaurao da licitao com regime diferenciado, com o fato de que a mesma
condio somente se torna conhecida no curso do procedimento da licitao instaurada;
provavelmente, o que a norma do art. 9, II, gostaria de haver dito, porm no disse,
que no se instaurar licitao com tratamento diferenciado em favor de pequenas
empresas e cooperativas, se a Administrao, na fase de estimativa do valor de mercado
do objeto a ser licitado, verificar que os valores praticados por essas entidades so
superiores aos de mercado, em percentual superior quele que autoriza o empate ficto;
tal interpretao faria sentido na medida em que a norma evitaria a realizao de uma
licitao em que as pequenas empresas e cooperativas no teriam condies de se
beneficiar do tratamento diferenciado, dada a distncia entre os preos que praticam e
aqueles que o mercado das maiores empresas tem condies de ofertar, mesmo com o
handicap do empate ficto; a hiptese no se encaixa, portanto, na conhecida orientao
de deixar-se ao critrio da Administrao o exame da aceitabilidade de propostas de
preos superiores ao estimado pela Administrao (TCU, Acrdo n. 64/2004 Segunda
Cmara ... contratar com valores superiores ao orado, sem justificativa ou
comprovao, falta grave e pode ensejar multa... admitido, uma vez fixado o valor
estimado para a contratao decorrente de ampla pesquisa de mercado, o exame de
compatibilidade de preos entre o estimado e a proposta vencedora, desde que
devidamente justificado (motivao) pelo pregoeiro ou comisso de licitao);
(c) caracterizar-se hiptese de licitao dispensvel ou inexigvel; o tratamento
privilegiado incompatvel com as contrataes diretas excepcionalmente admitidas nos
artigos 24 e 25 da Lei n. 8.666/93; o tratamento diferenciado no beneficia as
pequenas empresas e cooperativas a ponto de admitir sua contratao sem licitao; se
o fizesse, estaria a criar hiptese de dispensa ou inexigibilidade de licitao, cujo mvel
seria to-s o fato de tratar-se de pequena empresa ou cooperativa, o que discreparia
por completo da tcnica de configurao das excees ao dever de licitar, cujo ncleo
conceitual sempre um fato de interesse pblico, no uma determinada categoria de
pessoas, a fraudar o princpio constitucional da impessoalidade;
(d) o custo de o tratamento diferenciado ultrapassar um quarto do oramento
anual; a norma estabelece o limite de contribuio da Administrao federal ao
implemento da poltica pblica constitucional de dispensar tratamento diferenciado s
pequenas empresas, qual seja, 25% do valor global das contrataes estimadas pela
Administrao para cada ano civil, inferindo-se que os demais 75% sero destinados s
contrataes com empresas de maior porte; no se extrai da norma que a cada exerccio
seja obrigatrio empregar 25% das rubricas oramentrias prprias para a contratao
de bens, obras e servios em contratos com essas entidades; tal o teto; as
contrataes efetivadas podem ficar abaixo de 25%, na medida em que a Administrao
necessitar de empenhar maior soma de recursos em contratos cuja execuo exceda a
capacidade e a qualificao das pequenas empresas e cooperativas;
(e) o tratamento privilegiado no for apto a promover o desenvolvimento
econmico e social no mbito municipal e regional, a ampliar a eficincia das polticas
pblicas e a incentivar a inovao tecnolgica, clusulas gerais j examinadas.
3.14 A VINCULAO DO TRATAMENTO DIFERENCIADO AO INSTRUMENTO
CONVOCATRIO
Art. 10 Os critrios de tratamento diferenciado e simplificado para as
microempresas e empresas de pequeno porte devero estar expressamente previstos no
instrumento convocatrio.
31

A norma pretende observar os princpios da vinculao ao instrumento convocatrio

e do julgamento objetivo. O primeiro obriga a Administrao a respeitar estritamente as
regras que haja previamente estabelecido para disciplinar o certame (art. 41 da Lei n.
8.666/93). O segundo precata que a licitao seja decidida sob o influxo do subjetivismo,
de sentimentos, impresses ou propsitos pessoais dos membros da comisso julgadora
ou do pregoeiro (art. 45 da Lei n. 8.666/93).
No que tange insero, no ato convocatrio, de regras que reproduzam a
disciplina do empate ficto e do desempate, e da preferncia de contratao para as
pequenas empresas e sociedades cooperativas, introduzidas pelos arts. 44 e 45 da Lei
Complementar n. 123/06, duas recentes decises do Tribunal de Contas da Unio
relativizam o carter absoluto que muitos ainda atribuem ao princpio da vinculao ao
edital, reproduzido nesse art. 10 do Decreto n 6.204/07, a despeito das muitas
advertncias e ponderaes desenvolvidas em sede doutrinria e jurisprudencial,
demonstrando que a vinculao relativa, por ser imperativo distinguir-se entre as
exigncias formais e as exigncias substanciais que o edital pode formular, certo que as
primeiras podem ser atendidas de outro modo, sem prejuzo competio.
Eis a sntese do voto condutor da primeira deciso relativa ao tema (Acrdo n
702/2007 Plenrio Relator Ministro Benjamin Zymler Processo n. 007.850/20075):
16. Outro aspecto abordado pela Representante a ausncia de previso,
no instrumento convocatrio, de clusulas que concedam s
microempresas e empresas de pequeno porte os benefcios contidos em
seu Estatuto (Lei Complementar n. 123/2006).
17. Os arts. 42 a 49 daquele diploma legal estabelecem disposies
diferenciadas para a participao em licitaes de entidades empresariais
caracterizadas como microempresas e empresas de pequeno porte.
Destacam-se, neste sentido, os arts. 44 e 45, in verbis:
Art. 44. Nas licitaes ser assegurada, como critrio de desempate,
preferncia de contratao para as microempresas e empresas de
pequeno porte.
1 Entende-se por empate aquelas situaes em que as propostas
apresentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte sejam
iguais ou at 10% (dez por cento) superiores proposta mais bem
classificada.
2 Na modalidade de prego, o intervalo percentual estabelecido no
1 deste artigo ser de at 5% (cinco por cento) superior ao melhor
preo.
Art. 45. Para efeito do disposto no art. 44 desta Lei Complementar,
ocorrendo o empate, proceder-se- da seguinte forma:
I - a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem classificada
poder apresentar proposta de preo inferior quela considerada
vencedora do certame, situao em que ser adjudicado em seu favor o
objeto licitado;
II - no ocorrendo a contratao da microempresa ou empresa de
pequeno porte, na forma do inciso I do caput deste artigo, sero
convocadas as remanescentes que porventura se enquadrem na hiptese
dos 1 e 2 do art. 44 desta Lei Complementar, na ordem
classificatria, para o exerccio do mesmo direito;
III - no caso de equivalncia dos valores apresentados pelas
microempresas e empresas de pequeno porte que se encontrem nos
intervalos estabelecidos nos 1 e 2 do art. 44 desta Lei
Complementar, ser realizado sorteio entre elas para que se identifique
aquela que primeiro poder apresentar melhor oferta.

32

 1 Na hiptese da no-contratao nos termos previstos no caput deste

artigo, o objeto licitado ser adjudicado em favor da proposta
originalmente vencedora do certame.
2 O disposto neste artigo somente se aplicar quando a melhor oferta
inicial no tiver sido apresentada por microempresa ou empresa de
pequeno porte.
3 No caso de prego, a microempresa ou empresa de pequeno porte
mais bem classificada ser convocada para apresentar nova proposta no
prazo mximo de 5 (cinco) minutos aps o encerramento dos lances, sob
pena de precluso.
18. Depreende-se, da leitura do trecho supracitado, no ser facultativa a
aplicao de tais dispositivos, em oposio queles previstos nos arts. 47
e 48 daquela lei, disciplinados pelo art. 49 do mesmo diploma. Nesse
caso, sim, considera-se facultativa Administrao a adoo dos
procedimentos disponibilizados pelo Estatuto, ficando obrigada aquela,
caso opte por utiliz-los, a mencion-los expressamente no instrumento
convocatrio.
Art. 47. Nas contrataes pblicas da Unio, dos Estados e dos
Municpios, poder ser concedido tratamento diferenciado e simplificado
para as microempresas e empresas de pequeno porte objetivando a
promoo do desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e
regional, a ampliao da eficincia das polticas pblicas e o incentivo
inovao tecnolgica, desde que previsto e regulamentado na legislao
do respectivo ente.
Art. 48. Para o cumprimento do disposto no art. 47 desta Lei
Complementar, a administrao pblica poder realizar processo
licitatrio:
I - destinado exclusivamente participao de microempresas e empresas
de pequeno porte nas contrataes cujo valor seja de at R$ 80.000,00
(oitenta mil reais);
II - em que seja exigida dos licitantes a subcontratao de microempresa
ou de empresa de pequeno porte, desde que o percentual mximo do
objeto a ser subcontratado no exceda a 30% (trinta por cento) do total
licitado;
III - em que se estabelea cota de at 25% (vinte e cinco por cento) do
objeto para a contratao de microempresas e empresas de pequeno
porte, em certames para a aquisio de bens e servios de natureza
divisvel.
1 O valor licitado por meio do disposto neste artigo no poder exceder
a 25% (vinte e cinco por cento) do total licitado em cada ano civil.
2 Na hiptese do inciso II do caput deste artigo, os empenhos e
pagamentos do rgo ou entidade da administrao pblica podero ser
destinados diretamente s microempresas e empresas de pequeno porte
subcontratadas.
Art. 49. No se aplica o disposto nos arts. 47 e 48 desta Lei
Complementar quando:
I - os critrios de tratamento diferenciado e simplificado para as
microempresas e empresas de pequeno porte no forem expressamente
previstos no instrumento convocatrio;
II - no houver um mnimo de 3 (trs) fornecedores competitivos
enquadrados como microempresas ou empresas de pequeno porte
sediados local ou regionalmente e capazes de cumprir as exigncias
estabelecidas no instrumento convocatrio;
III - o tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas e
empresas de pequeno porte no for vantajoso para a administrao

33

pblica ou representar prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser

contratado;
IV - a licitao for dispensvel ou inexigvel, nos termos dos Art. 24 e 25
da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.
19. Apesar da ausncia de previso editalcia de clusulas que concedam a
estas categorias de empresas os benefcios previstos nos arts. 45 e 46 da
lei supradita, no h impedimentos para a aplicao dos dispositivos nela
insculpidos.
20. Tais disposies, ainda que no previstas no instrumento
convocatrio, devem ser seguidas, vez que previstas em lei. Cometer
ilegalidade o Sr. Pregoeiro caso, no decorrer do certame, recuse-se a
aplic-las, se cabveis.
21. No se vislumbra, deste modo, a necessidade de incluso, no edital,
destes dispositivos, conforme requerido pela Representante.

Segue-se o ncleo do voto condutor da segunda deciso (Acrdo n 2144/07

Plenrio Relator Ministro Aroldo Cedraz Processo n 020.253/2007-0):
3. Entendo, contudo, conforme consignei no despacho concessivo da
cautelar, que tal requisito no se fazia obrigatrio. De fato, em uma
anlise mais ampla da lei, observo que seu art. 49 explicita que os
critrios de tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas
e empresas de pequeno porte previstos em seus arts. 47 e 48 no
podero ser aplicados quando no forem expressamente previstos no
instrumento convocatrio. A lei j ressalvou, portanto, as situaes em
que seriam necessrias expressas previses editalcias. Dentre tais
ressalvas, no se encontra o critrio de desempate com preferncia para a
contratao para as microempresas e empresas de pequeno porte,
conforme definido em seus arts. 44 e 45 acima transcritos.
4. A existncia da regra restringindo a aplicao dos arts. 47 e 48 e
ausncia de restrio no mesmo sentido em relao aos arts. 44 e 45
conduzem concluso inequvoca de que esses ltimos so aplicveis em
qualquer situao, independentemente de se encontrarem previstos nos
editais de convocao.
5. V-se, portanto, que no houve mera omisso involuntria da lei. Ao
contrrio, caracterizou-se o silncio eloqente definido pela doutrina.
6. O tema foi abordado em recente assentada pelo ministro Guilherme
Palmeira, que registrou no voto condutor do acrdo 2.473/2007 - 2
Cmara:
Compulsando o acervo bibliogrfico sobre o tema, destaco, para maior
compreenso, os registros contidos nos Estudos Doutrinrios sobre O ISS
das Sociedades de Profissionais e a LC 116/2003, de autoria do Prof.
Hugo de Brito Machado, em que cita o ensinamento de Eduardo Fortunato
Bim a respeito:
O silncio eloqente do legislador pode ser definido como aquele
relevante para o Direito, aquele silncio proposital. Por ele, um silncio
legislativo sobre a matria de que trata a lei no pode ser considerado
como uma lacuna normativa a ser preenchida pelo intrprete, mas como
uma manifestao de vontade do legislador apta a produzir efeitos
jurdicos bem definidos. Ele faz parte do contexto da norma, influenciando
sua compreenso.
7. De fato, somente h que se falar de lacuna quando for verificada, da
anlise teleolgica da lei, ser ela incompleta, carecendo de
complementao. No se vislumbra, na espcie, essa situao. Resta
ntido que a lei buscou propiciar uma maior insero das microempresas e
empresas de pequeno porte no mercado de aquisies do setor pblico, o
que se compatibiliza por inteiro com o silncio eloqente mencionado.
8. Observo, alis, que os comandos contidos nos arts. 44 e 45 so
impositivos (proceder-se- da seguinte forma...), ao passo que a
34

redao conferida aos arts. 47 e 48 deixa claro seu carter autorizativo

(a administrao pblica poder...). As regras insculpidas nos arts. 44 e
45 no so, portanto, facultativas, mas auto-aplicveis desde o dia
15.12.2006, data de publicao da Lei Complementar 123.
9. No poderia, portanto, a Comisso Permanente de Licitao da
Coordenadoria de Gesto de Recursos Materiais da Universidade Federal
da Grande Dourados ter declarado a empresa Excede Construes e
Planejamento Ltda. vencedora da tomada de preos 003/2007, sem antes
facultar Telear - Telecomunicaes, Eletricidade e Construes Ltda. ME a apresentao de nova proposta de preos, de forma a dar
cumprimento ao art. 45 do Estatuto Nacional da Microempresa e da
Empresa de Pequeno Porte.

Conclui-se que, em matria de tratamento diferenciado devido s microempresas,

empresas de pequeno porte e sociedades cooperativas, a legislao de regncia j cuidou
de fixar os pontos em que a conduta jurdico-administrativa decorre diretamente da lei,
desnecessrio que os editais se ponham a repeti-la, bastando referi-la (empate ficto e
critrios de desempate). E remeteu para a disciplina das normas reguladoras e dos
editais os pontos sobre cujos procedimentos silenciou (licitaes exclusivas, exigncia de
subcontratao e reserva de cotas). Nestes ltimos, indispensvel a tutela normativa
dos atos convocatrios. Naqueles outros, bastar Administrao aplicar as normas j
traadas nos textos legislativos.
A dualidade evoca a distino entre norma geral e norma no-geral.
A primeira (norma geral) necessria ao cumprimento de princpios e ao
estabelecimento de paradigmas de comportamento jurdico-administrativo em todas as
esferas e instncias da Administrao Pblica; no caso, so as normas que, na LC n
123/06, estabelecem como deve a Administrao proceder para tratar as pequenas
empresas e as cooperativas em licitaes, quanto ao empato ficto e aos critrios de
desempate, merc dos quais lhes garante preferncia; vale dizer que normas do edital
no podero traar, nesses pontos, roteiro diverso daquele consagrado na lei.
A segunda (norma no-geral) manejada para ditar os procedimentos que se
devem ajustar s peculiaridades de cada organizao administrativa, sem, portanto, a
pretenso de fixar paradigmas universais; no caso, so as normas do Decreto n
6.204/07, orientadoras da conduta dos rgos e entidades que integram a Administrao
federal, podendo cada Estado e Municpio editar normas que tratem da mesma matria
de modo diverso.
3.15 A DECLARAO DE SER MICROEMPRESA OU EMPRESA DE PEQUENO PORTE
Art.11.Para fins do disposto neste Decreto, o enquadramento como
microempresa ou empresa de pequeno porte dar-se- nas condies do
Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno Porte,
institudo pela Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, em
especial quanto ao seu art. 3, devendo ser exigida dessas empresas a
declarao, sob as penas da lei, de que cumprem os requisitos legais para
a qualificao como microempresa ou empresa de pequeno porte, estando
aptas a usufruir do tratamento favorecido estabelecido nos arts. 42 a 49
daquela Lei Complementar.
Pargrafo nico. A identificao das microempresas ou empresas de
pequeno porte na sesso pblica do prego eletrnico s deve ocorrer
aps o encerramento dos lances, de modo a dificultar a possibilidade de
conluio ou fraude no procedimento.

O art. 3. da Lei Complementar n. 123/06 considera microempresas ou empresas

de pequeno porte a sociedade empresria, a sociedade simples e o empresrio a que se
refere o art. 966 do Cdigo Civil, devidamente registrados no Registro de Empresas
Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, desde que, tratando-se de
microempresas, o empresrio, a pessoa jurdica, ou a ela equiparada, aufira, em cada
35

ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$240.000,00 (duzentos e quarenta mil

reais), e, no caso de empresas de pequeno porte, receita bruta superior a esse valor e
igual ou inferior a R$2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais), em cada anocalendrio. No far jus ao regime diferenciado e favorecido previsto nos artigos 42 a 49
da Lei Complementar a pessoa jurdica que incida nas ressalvas constantes do 4. do
art. 3.. s sociedades cooperativas o art. 34 da Lei n. 11.488, de 15 de junho de 2007,
estendeu o mesmo tratamento privilegiado.
O caput do art. 11 determina que ser exigida da empresa declarao de que
cumpre os requisitos legais para qualificar-se como micro ou de pequeno porte; por
extenso, sociedade cooperativa. A declarao compromete a licitante com as exigncias
do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte e com as regras
postas no edital. O propsito da norma o de dissuadir a aventura de participar de uma
licitao, estando a empresa desalinhada da Lei Complementar n. 123/06, conduta
censurvel por traduzir locupletamento indevido do tratamento privilegiado institudo
somente em favor daquelas empresas.
Questiona-se acerca do momento da apresentao dessa declarao e das
conseqncias no caso de descumprimento.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no desempenho do
cometimento de que o incumbiu o art. 12, tratou de expedir orientaes quanto
aplicao do Decreto n. 6.204/07, entre elas a de que somente participaro da licitao
as citadas entidades que declararem, no ato de incluso da proposta, fazer jus ao
tratamento diferenciado previsto na legislao.
Na modalidade do prego, na forma eletrnica, segundo o mesmo Ministrio, o
licitante - microempresrio, empresa de pequeno porte ou sociedade cooperativa dever declarar, em campo prprio do sistema, que atende aos requisitos do art. 3. da
Lei Complementar, constituindo-se em condio para ser admitido a participar da
licitao. A no informao, no campo reservado para essa finalidade, obsta o acesso ao
certame.
Na modalidade do prego, na forma presencial, cuja fase de apresentao de
proposta de preo antecede a do exame da documentao de habilitao para contratar,
oportuna ser a exigncia, no instrumento convocatrio, de que a declarao do art. 11
do Decreto n. 6.204/07 se insira no documento e no momento a que se refere o inciso
VII do art. 4. da Lei n. 10.520/02.
H controvrsia quanto ao efeito da no apresentao da declarao nessa fase do
procedimento: daria causa inabilitao do licitante ou lhe obsta o acesso ao certame?
Na primeira vertente, argumenta-se que o documento, alm de forte contedo
moral, submete o declarante, se inverdica a declarao, s penas de crime tipificado,
alm de possvel sano administrativa (impedimento para licitar e contratar com o ente
federado, bem como unilateral descredenciamento dos sistemas cadastrais da
Administrao Pblica, por at cinco anos, sem prejuzo de multa).
A segunda compreenso tem a sustent-la o argumento de tratar-se de condio
formal para ingressar no certame, a descaber a inabilitao, prpria para quem foi
admitido a participar da competio. Esta a soluo adequada. A habilitao/inabilitao
se refere ao contrato (o licitante estar ou no habilitado a contratar na medida em que
comprove, ou no, regularidade e qualificao em todos os itens exigidos no ato
convocatrio). Da ser irrelevante que a fase de habilitao se faa ao incio ou ao final
do procedimento. Outra a hiptese de admisso ao certame. Para que a empresa
adquira o status de licitante, deve declarar que se enquadra na categoria empresarial a
que se destina o tratamento diferenciado. falta dessa declarao, no poder sequer
ter os seus documentos e propostas recebidos, posto que no faz jus ao tratamento
diferenciado que justificaria o seu ingresso na disputa, na presumida qualidade de
microempresa, empresa de pequeno porte ou cooperativa. A conseqncia, ab initio,
deve ser, portanto, a de obstar o acesso ao certame quele que no declarar o
36

enquadramento na forma da Lei e, por isonomia, conferir-lhe o mesmo efeito

nomeadamente previsto no prego eletrnico.
Seria o caso de indagar se a empresa que no apresenta tal declarao, ou a tem
recusada por incidir em uma das vedaes do art. 3, 4, da LC n 123/06, poderia,
ento, postular o ingresso na disputa como empresa comum, sem direito a tratamento
diferenciado. Nenhuma oposio se encontra na legislao a tal possibilidade. Seria
recomendvel que se fizesse constar em ata a disposio dessa empresa em participar da
licitao sem direito ao tratamento exclusivamente devido s microempresas e empresas
de pequeno porte, com extenso s cooperativas, desde que admita no se enquadrar
como qualquer dessas entidades.
Hiptese diversa a da comprovao da regularidade jurdica (art. 4., XIII, da Lei
n. 10.520/02 e art. 28 da Lei n. 8.666/93) do licitante, notadamente, no caso, quanto
a seu enquadramento como microempresa, empresa de pequeno porte ou sociedade
cooperativa. Como requisito de habilitao, o documento que assim o comprove dever
estar no ENVELOPE N. 2 (na forma presencial do prego), no ENVELOPE N. 1 (nas
modalidades da Lei n. 8.666/93), ou nos termos do art. 25, 2. e 3., do Decreto n.
5.450/05 (forma eletrnica do prego). Tal documento ser a certido expedida na forma
do art. 8. da Instruo Normativa n. 103, de 30 de abril de 2007, do Departamento
Nacional de Registro do Comrcio, ou documento equivalente, expedido pela Receita
Federal, ou, ainda, comprovao mediante consulta ao SICAF.
O art. 11 do Decreto n. 6.204/07 exige a apresentao da declarao de que as
empresas cumprem os requisitos legais para a qualificao como microempresa, empresa
de pequeno em especial o art. 3. da Lei Complementar n. 123/06 - sem, contudo,
estabelecer forma determinada. A eventual falta dessa declarao, inclusive por lapso do
licitante, poder ser suprida pela singela providncia de ter-se mo um modelo
padronizado de declarao, que os respectivos representantes assinam na prpria sesso
- somente podero firmar a declarao os representantes munidos dos correspondentes
poderes.
O instrumento convocatrio tambm pode contribuir para prevenir incidentes,
fazendo-se acompanhar, como anexo, do mesmo modelo, de que tambm dispor o
pregoeiro ou a comisso de licitao para atender ao licitante que no a houver trazido.
Dever constar no instrumento convocatrio, tambm, que os licitantes que no
desejarem comparecer sesso, podero enviar os respectivos envelopes contendo a
proposta de preo e a documentao, at a data e horrio fixados, e, no mesmo prazo e
separadamente, a declarao do art. 11 do Decreto n. 6.204/07, devidamente assinada
por quem detenha poderes para essa finalidade.
Quanto determinao, posta no pargrafo nico, de que a identificao das
microempresas ou empresas de pequeno porte, na sesso pblica do prego eletrnico,
s deva ocorrer aps o encerramento dos lances, de modo a elidir a possibilidade de
conluio ou fraude no procedimento, denota a mesma preocupao inspiradora do
disposto no 5. do Decreto n. 5.450/05, segundo o qual, durante a sesso pblica, os
licitantes sero informados, em tempo real, do valor do menor lance registrado, vedada a
identificao do licitante.
Antes desses preceptivos, j a Lei n. 8.666/93 tipificou como crime Frustrar ou
fraudar mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter
competitivo do procedimento licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem,
vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao (art. 90).
No parece ser outro o ncleo do conceito jurdico indeterminado com que se deve
classificar a expresso possibilidade de conluio ou fraude no procedimento, que
arremata a redao do pargrafo nico do art. 11. A fraude ou o conluio consistiria em
expediente de qualquer espcie, concertado entre licitantes, com o propsito de viciar o
resultado da competio em proveito prprio ou de terceiro. Por bvio que tal expediente
se inviabiliza ou resulta grandemente dificultado se os licitantes no souberem quais so
os demais concorrentes participantes da disputa.
37

4 CONCLUSO
O cenrio retro descrito tender a valorizar, nos processos de contratao de
microempresas, empresas de pequeno porte e cooperativas, pontos em que a gesto da
Administrao Pblica brasileira enfrenta problemas crnicos. Como demonstrar, em cada
processo, que a contratao dessas entidades atender s clusulas gerais do sistema
legal pertinente e estar sintonizada com os conceitos jurdicos indeterminados nele
definidos, sem planejamento que contemple a seleo de alternativas de soluo, com
anlise das respectivas relaes de custo-benefcio e o estabelecimento de indicadores
qualitativos e quantitativos, capazes de reduzir riscos e incertezas, direcionar recursos
adequados e propiciar condies para a obteno de resultados comprometidos com o
interesse pblico, segundo as diretrizes postas no art. 47 da Lei Complementar n
123/06 e no art. 1 do Decreto n 6.204/07?
de planejamento que se trata, sim, de vez que o Decreto impe limite objetivo s
contrataes de pequenas empresas decorrentes de tratamento diferenciado: ao que se
extrai de seu art. 9, IV, a Administrao somente poder comprometer com essas
contrataes um quarto das verbas oramentrias, a cada ano civil. Logo, haver de
saber, ao incio de cada exerccio, quais os contratos cujo objeto poder licitar segundo
as regras do tratamento diferenciado em benefcio dessas empresas, cujo valor global
no poder ultrapassar 25% do oramento.
Pareceres tcnicos e jurdicos, relatrios, levantamentos e pesquisas, demais
documentos relevantes, tal como referidos no contedo obrigatrio dos processos
administrativos das licitaes e contrataes (Lei n. 8.666/93, art. 38, incisos V, VI e
XII), devero retratar a prtica cotidiana do princpio da eficincia (CF/88, art. 39, caput,
com a redao da EC n. 19/98), que o direito pblico, h dcadas, vem destacando
como o fator diferencial entre a gesto patrimonialista e a gesto de resultados do
Estado.
Parta-se da contribuio italiana, que comea nos anos sessenta, com Massimo
Severo Giannini (Sulla formula amministrazione per risultati), a que se seguiram
monografistas de prestgio, como destacado na resenha coordenada por Giancarlo
Sorrentino (Diritti e partecipazione nellamministrazione di resultado, Npoles, Ed.
Scientifica, 2003), aduzindo G. Pastori, na mesma obra coletiva, a identificao da
administrao de resultado com a anglo-saxnica performance-oriented administration.
Entre ns, Diogo de Figueiredo Moreira Neto sumaria estar implcito que a chave do
xito do controle de resultado ... est preponderantemente na participao, pois a
sintonia fina da legitimidade dela necessita para que se no pratique uma justia abstrata
e distante, mas uma justia administrativa concreta e bem prxima das necessidades das
pessoas [...]. ainda a participao, disciplinada pelo procedimento adequado e por
isso, elemento essencial da assim chamada democracia processual que concorre para
reestruturar o direito pela renovao da relao entre as normas e as pessoas [...]. E, se
no passado, no processo administrativo decisrio, a discricionariedade tornava suprflua
a participao, atualmente, os termos se inverteram e passa a ser a prpria
discricionariedade que, para ser adequadamente exercida com o mximo de legitimidade,
impe a participao. Finalmente, e como reforo da tese da ampla participao
legitimatria do controle da administrao de resultado e de sua importncia no Direito
Pblico do sculo que se inicia, vale lembrar que a doutrina acrescenta-lhe duas outras
preciosas vantagens: a primeira, por ser um antdoto ao despotismo da maioria (Sabino
Cassese, Lo spazio juridico globale. Rev. Trim. Di Diritto Pubblico, 2002, p. 331-332), e a
segunda, por inaugurar um novo modo de tomada de decises nas sociedades psmodernas, notadamente naquelas ainda vias de desenvolvimento, em que os reclamos
de legitimidade so mais prementes, embora menos auscultados (Novo referencial no
Direito Administrativo: do controle da vontade ao do resultado, III Forum de Controle da
Administrao Pblica, Rio de Janeiro, 08.08.06).
A ao administrativa do Estado, alm do natural respeito lei, deve ser
desenvolvida em direo satisfao das exigncias do interesse coletivo primrio
(interesse pblico genrico) e do interesse coletivo secundrio (os objetivos a atingir em
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cada ato ou contrato especfico). So as tcnicas diversas e a experincia pretrita que

indicam a ao administrativa superiormente apta a assegurar, essencialmente, presteza,
agilidade, economia, rendimento e resposta s necessidades dos usurios. O que
pressupe controle e avaliao de resultados, segundo indicadores pr-estabelecidos e
que geraro informaes a serem consideradas no aperfeioamento de futuros contratos,
base das melhorias contnuas que deve animar todo planejamento.
Sem essa tica, o tratamento diferenciado desejado pela Constituio da Repblica
ser ineficiente (relao custo-benefcio insatisfatria) e ineficaz (resultados planejados
inatingidos). E no apenas nas licitaes e contrataes.

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