1

NDICE

INTRODUCCIN

CAPITULO I: GENERALIDADES
1.1

HISTORIA DEL MUNICIPIO

1.1.1 EL MUNICIPIO EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES

1.1.2 EL MUNICIPIO ACTUAL

1.2

CONCEPTO DE MUNICIPIO

1.3

DESCENTRALIZACIN EN EL MUNICIPIO

1.4

IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO

11

1.5

ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO

11

1.5.1 POBLACIN

11

1.5.2 EL TERRITORIO

12

1.5.3 AUTORIDAD COMN

13

1.5.4 ORGANIZACIN

13

CAPITULO II: EVOLUCIN HISTRICA DEL MUNICIPIO EN EL PER

2.1

EL MUNICIPIO EN EL MUNDO ANDINO PREHISPNICO

14

2.2

EL MUNICIPIO EN EL VIRREINATO DEL PER

14

2.3

EL MUNICIPIO EN LA REPBLICA

16

2.4

EL MUNICIPIO EN EL SIGLO XX

16

CAPITULO III: LA LEY ORGNICA DE LAS MUNICIPALIDADES LEY N 27972

3.1 NOCIN DE LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES

20

CONCLUSIN

22

BIBLIOGRAFA

23

INTRODUCCIN

En el Per desde muchos aos se ha venido hablando y legislando sobre la

municipalizacin del estado peruano. Ello lgicamente con la finalidad de
descentralizar el poder estatal, para brindar mejores servicios pblicos a los
ciudadanos en todo el pas, y manejar la economa nacional en forma reestructurada a
las necesidades propias de cada Departamento, Regin, provincia o distrito.
Actualmente en el Per ha sido modificada la Ley Orgnica de Municipalidades,
pasando de la Ley N 23853 del ao 1984 a la Ley N 27972 del ao 2003, trayendo
consigo un nuevo enfoque doctrinario al tema municipal. En tal sentido el presente
trabajo tiene como finalidad constituir un aporte a este tema jurdico concerniente a lo
municipal, y con ello hacer que los nuevos estudiantes del derecho en el Per, se
interesen sobre temas municipales.

En varios pases de Amrica, la municipalidad es el organismo que administra una

comuna, cantn o distrito. Esta encabezada por un alcalde o presidente municipal y un
concejo, todos elegidos por votacin popular pero tambin es necesario conocer sus
funciones y responsabilidades en la administracin de la educacin y salud pblicas en
su respectivo mbito territorial. Desde ya vale decir que su presupuesto proviene de
fondos nacionales, y los permisos de circulacin de automviles, entre otras fuentes.

En el Per las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de Gobierno

Local. Poseen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de la
competencia que la Constitucin Poltica, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley
de Bases de la Descentralizacin les otorga.

Pero hay que tener en cuenta que las municipalidades deben promover, apoyar y
reglamentar la participacin vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios
de seguridad ciudadana, con la cooperacin de la Polica Nacional del Per, todo esto
conforme a ley.

CAPITULO I
GENERALIDADES

1.1 HISTORIA DEL MUNICIPIO

El Municipio aparece en la historia de la humanidad como una necesidad
indispensable, para nivelar y organizar la convivencia social humana. Esto debido
a que creando ncleos sociales denominados municipios,

los recursos

econmicos, polticos, sociales, de infraestructura, entre otros; se canaliza y

reparten ordenadamente y previa fiscalizacin. Esto lgicamente considerando que
estos ncleos sociales, estn sujetos a prerrogativas consideradas desde la ptica
del poder municipal.
En tal sentido es importante conocer la evolucin histrica del municipio, porque
nos permite primero despejar el interrogante de que porqu el hombre es social,
segundo porqu el hombre se une y crea una ciudad, tercero cmo esta ciudad
conformado por un conjunto de familias individuos se transforma en municipio, y;
est como cuarto lugar, se configura en la clula principal que crea una nacin. En
tal sentido se podra sealar que no existe nacin, no existe Estado, si en sus
partes que lo integra no existe el municipio. En la poca romana, la ciudad
principal y libre que se rega por sus propias leyes; cuyos vecinos podan obtener y
gozar de los derechos y privilegios de la misma Roma. En la actualidad, la primera
y menor de las corporaciones de Derecho Pblico, integrada por las autoridades (o
ayuntamiento) y habitantes de un trmino jurisdiccional, constituida casi siempre
por una poblacin y cierto radio rural, con algunos ncleos poblados o casas
dispersas. En las grandes urbes, no existe descampado; en ciertas regiones poco
hospitalarias, no hay verdadero centro edificado. El ayuntamiento, compuesto por
el alcalde y los concejales; en otros sitios o pocas llamados corregidor o
intendente, y regidores o ediles. El trmino jurisdiccional que comprende el
municipio o que administra su ayuntamiento
En efecto, comenta Toribio Alayza Paz Soldn que cuando la Nacin se organiza
para desenvolver sus actividades, cuando se canaliza por medio de reglas
estables y de rganos dirigentes constituidos previamente, sealando la funcin de
stos y determinando tambin de manera estable las facultades, derechos y las
prohibiciones que se impone a los miembros del grupo social, ha nacido el Estado,

esto es, una entidad jurdica y obliga a hacer vida jurdica a los miembros de la
Nacin (1). En consecuencia, de igual manera el municipio se organiza, se
desenvuelve, se sustenta en reglas estables, y esta dirigida por diversos rganos
dirigenciales,

que se conforman por sus respectivas autoridades ediles,

encabezados por uno slo, el Alcalde.

Por todo ello, es indispensable enfocar al municipio en la historia, en tal sentido
esta institucin como creacin humana tuvo sus primeros inicios para muchos
estudiosos en Grecia, pero otros en cambio, sealan que sus primeros pasos de
creacin lo encontramos recin en la edad del Imperio Romano. As que
sealaremos para enfocarnos en el tema histrico en etapas, la primera la etapa
de las antiguas civilizaciones, la segunda la etapa del renacimiento y como tercera
la etapa moderna.

1.1.1 EL MUNICIPIO EN LAS ANTIGUAS CIVILIZACIONES

GRECIA
Muchos autores sealan que el municipio se creo antes an que la poca griega,
es as que configuran la idea del Municipio Primitivo. Para Moiss Ochoa Campos
hablamos del municipio primitivo, al referirnos al paso de la vida nmada a la
sedentaria, en las agrupaciones gentilicias. Generalmente, acontece en el estadio
del clan totmico en que los miembros se consideran todava unidos por vnculos
de consanguinidad. Como casos de organizacin local fincada en clanes, tenemos
el calpulli azteca, el uji japons y el mishpacha del antiguo Israel (2).
En la antigua Grecia al principio se encontraban fusionados Estado y Municipio,
de tal manera que durante un buen tiempo no podemos hablar de niveles de
gobierno diferentes y las pequeas ciudades de entonces eran tanto un Estado
como un Municipio, siendo esto explicable por el escaso mbito territorial dentro
del cual y por esos tiempos, 600 aos A.C. se ejercitaba el instrumento de
gobierno (3). Pero por la distancia entre estos Municipios considerados Estados,
hacan que constantemente existan conflictos blicos, todos por mantener y/o
acrecentar el poder de sus soberanos, ya sea instaurando nuevos tributos,
(1) Patrn Faura, Pedro y Patrn Bedoya, Pedro. Pg. 39, Derecho Administrativo y Administracin Pblica en el
Per, Editorial GRIJLEY, Lima-1997.
(2) Ochoa Campos, Moiss, Pg. 22, La Reforma Municipal, Porra S.A., Tercera Edicin Ampliada y Actualizada,
Mxico-1979.
(3) Walter Purizaga Castro, El Municipio a travs de la Historia, Universidad Alas Peruanas.

apropindose de esclavos, o haciendo expropiar para grandes extensiones de

terrenos, lo mismo que generaba enva entre los monarcas, y as se iniciaban aos
de guerra; esto se tradujo con el tiempo, en que decidieran mejor unirse, ya
cansados de tanta tragedia, y crearan una sola Nacin que en la actualidad es la
Nacin Griega.
Esto de crear Ciudad-Estado en la poca Griega, ha generado muchas
controversias en los estudiosos del tema, porque no se puede determinar
claramente si es que en la poca griega se conoci la figura jurdica del municipio
y cual fue verdaderamente su sentido jurdico, o en su defecto cual fue primero el
Estado o el Municipio. Kelsen expresa este concepto con claridad meridiana: Si la
comunidad parcial hoy existente como Municipio hubiera precedido al Estado, es
que el Estado habra coincidido con el Municipio, es decir, el Municipio habra sido
Estado. Por este motivo, las ciudadesestados que florecieron en la Grecia
clsica y en la Europa del Renacimiento, no son municipios, aunque contengan
materia municipal (4).
En conclusin podramos decir que lo que apareci en la Grecia antigua no tiene
nada que ver con la creacin del Municipio as como lo conocemos hoy en da,
pero si podramos sealar que el municipio como tal pertenece al Estado, y en la
poca griega fue el propio Municipio-Estado, que estn plenamente unidos en un
solo rgano, que condujo por mucho tiempo a los hombres griegos. Pero cabe
recalcar tambin que la nota esencial de la Ciudad-Estado de Grecia, es que en
ella no hubo una diferencia precisa entre lo que hoy se denomina lo poltico
(perteneciente al estado) y lo municipal. La organizacin griega ms parecida al
municipio fue la llamada demos, especie de ayuntamiento dirigido por un
funcionario denominado demarca y por una asamblea deliberante formada por
todos los ciudadanos. Cada demo formulaba y aprobaba su presupuesto, tena
dominio sobre sus bienes y celebraba sus fiestas (5).
ROMA
Durante la poca romana, se llevo a cabo un conjunto de conquistas territoriales,
que hicieron que Roma se volviera un Imperio. Por toda Europa, Norte de frica,
(4) Enciclopedia Jurdica OMEBA, Pg. 961, Tomo XIX, MND-MUSE, Editorial Bibliogrfica Argentina, 1964.
(5) Luis Santa Mara Caldern y Johnny Mllap Rivera, Pg. 21, Legislacin Municipal Comentada, Editora Normas
Legales SAC., Edicin 2004, Trujillo-Per.

parte de Asia y del medio oriente, las legiones romanas anexaban nuevos
territorios, nuevas riquezas, nuevos esclavos; por lo que se les hizo indispensable
crear una forma de gobernar todo este basto territorio. Por eso esta confirmado de
que en nuestro mundo occidental, el municipio parece haber nacido como
consecuencia de la expansin de Roma. Las ciudades conquistadas se
incorporaban al Estado romano, pero sus habitantes carecan de derechos
polticos, (civitas sine sufragio), aunque deban pagar un tributo que reciba el
nombre de municipia, de manus (carga). La ciudad constitua un municipium, que
era un sujeto de derecho privado, origen de la persona jurdica, con facultad de
adquirir bienes y contraer obligaciones (6).
En la poca romana, la ciudad principal y libre que se rega por sus propias leyes;
cuyos vecinos podan obtener y gozar de los derechos y privilegios de la misma
Roma (7), eso era definido como municipio. No obstante ello, se puede sealar
que en Roma haba surgido el Municipio con las siguientes caractersticas: 1) Una
personalidad propia, la Cvitas, pero sujeta al Imperium; 2) Un ncleo en relacin
con ese poder dominador Imperium- que luego ha pasado a ser, dentro su calidad
de poder soberano, el Estado Nacional; 3) Asentado en un territorio determinado;
4) Manifestacin de la voluntad popular en una asamblea general; 5) Un cuerpo
deliberante curia- con sus magistrados; 6) Un culto comn (8).
No obstante ello, en la poca romana existieron grandes filsofos que aportaron
con sus ideas a desarrollar las leyes romanas y forjar una convivencia vecinal
adecuada al desarrollo personal y social en los municipios, por tal motivo es
importante acotar el aporte que realiza un gran pensador y filosofo de la poca:
Segn Cicern, el municipio era en Roma [una ciudad que se gobernaba por sus
leyes y costumbres y gozaba del fuero de la vecindad romana]. Su implicacin
jurdico-poltica, como puede advertirse, no coincide cabalmente con la acepcin
etimolgica de la palabra, que proviene de la conjuncin munus oficio- y capere
tomar-. Conforme al concepto romano de municipio, este calificativo se adjudicaba
a las ciudades conquistadas que haban sido incorporadas al Estado y cuyos
(6) Enciclopedia Jurdica OMEBA, Pg. 962, Tomo XIX, MND-MUSE, Editorial Bibliogrfica Argentina, 1964.
(7) Dr. Guillermo Cabanellas de Torres, Pg. 208, Diccionario Jurdico Elemental, Cultural Cuzco S.A. Editores,
Lima-Per 1989.
(8) Ochoa Campos, Moiss, Pg. 27, La Reforma Municipal, Porra S.A., Tercera Edicin Ampliada y Actualizada,
Mxico-1979.

habitantes, por este motivo, se convertan en ciudadanos de Roma, conservando,

sin embargo, una cierta libertad interior, el derecho de elegir a sus magistrados y la
administracin de los negocios generales dentro de los lmites jurdicos fijados por
las leyes estatales (9).
Hay que destacar por su trascendencia, el valioso e importante aporte de Roma
al mundo referente al rgimen municipal y al trmino o denominacin de municipal
y al trmino o denominacin de Municipio que viene de municipium. Dentro del
proceso de la evolucin histrica del Municipio, se ha fijado el ao 387 A.C. y a la
ciudad de Tusculum, Roma, como el periodo y el lugar donde surge el Municipio
como organizacin poltico-administrativo y como nivel diferenciado de gobierno
(10).
1.1.2 EL MUNICIPIO ACTUAL
Como hemos visto con el recurrir del tiempo el municipio ha ido evolucionando de
modo que se puede sealar que el municipio en la actualidad, la primera y menor
de las corporaciones de Derecho Pblico, integrada por las autoridades (o
ayuntamiento) y habitantes de un trmino jurisdiccional, constituida casi siempre
por una poblacin y cierto radio rural, con algunos ncleos poblados o casas
dispersas. En las grandes urbes, no existe descampado; en ciertas regiones poco
hospitalarias, no hay verdadero centro edificado. El ayuntamiento, compuesto por
el alcalde y los concejales; en otros sitios o pocas llamados corregidor o
intendente, y regidores o ediles. El trmino jurisdiccional que comprende el
municipio o que administra su ayuntamiento. (11)
1.2 CONCEPTO DE MUNICIPIO
Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen personera jurdica
y son regulados por el derecho pblico. En el Per conforme a la nueva ley
orgnica de municipalidades-Ley 27972, el municipio se conceptualiza como el
gobierno local, sealando que son:

(9) Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano, Porra S.A., 15ava. Edicin; Mxico, 2002.
(10) Purizaca Castro, Walter. El Municipio a travs de la Historia, http://www.emagister.com/el-municipio-traveshistoria-cursos-2446062.htm, 14:26 p.m. horas.
(11) Dr. Guillermo Cabanellas de Torres, Pg. 208, Diccionario Jurdico Elemental, Cultural Cuzco S.A. Editores,
Lima-Per 1989.

Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales inmediatos

de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan
con autonoma los intereses propios de las correspondientes colectividades;
siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la
organizacin.
En tal sentido el municipio, es un subdivisin territorial y organismo creado por el
Estado, con la finalidad de que los que manejan el aparato estatal, se encuentren
ms cerca a la poblacin, brindando los servicios pblicos eficientemente,
haciendo que la comunin Estado-poblacin, sea ms cercana, ms personal, con
nfasis primordial en la satisfaccin de los requerimientos que la sociedad prev,
en el espacio geogrfico que conforma al municipio.
De igual modo es una forma de organizacin poltica del Estado, donde de un lado
se dispersa en regiones, que dan origen al dividirse a las municipalidades
provinciales, y esta a su vez a las municipalidades distritales, pero siempre
manteniendo la salvedad de que es un gobierno nacional unitario, un estado nico,
independiente de los otros pases.

En consecuencia debemos mencionar que el municipio, denominado en nuestra

legislacin gobierno local, es la entidad ms cercana al individuo, al ciudadano
comn, por lo que resulta indispensable que estos deban conocer sus problemas,
y planear soluciones que permitan encaminar las acciones del gobierno local para
satisfacer las necesidades de la comunidad. As, hacer que se desarrolle la
comunidad, para propiciar las condiciones para la transformacin de la vida de los
ciudadanos de la manera ms rpida, dentro de una eficiente planeacin y
programacin para el logro de los objetivos deseados.

Entindase en

consecuencia por Gobierno al conjunto de rganos encargados del ejercicio del

poder pblico. Conjunto de instituciones o de individuos que estn por encima de
los dems, o sea, que ocupan el vrtice dentro de la estructura jerrquica total (12),
pero que estn al servicio de la poblacin, porque son en fin los que pagan los
sueldos a travs de los impuestos para tal fin.

(12) Gran Diccionario Jurdico, Pg. 624, Consejo Editorial A.F.A. Editores Importadores S.A., Per 2004.

Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una poblacin, un territorio, y una
autoridad comn a todos sus habitantes (13). En este punto, cabe establecer que
esta definicin conjuga tres elementos esenciales que crean, modifican, extinguen
o transforman a un municipio, estamos hablando de que los municipios estn
constituidos de poblacin, territorio y autoridad comn.
1.3 DESCENTRALIZACIN EN EL MUNICIPIO
El Per en su proceso inagotable de descentralizacin, por lo irnico que parezca
ha venido descentralizndose constantemente al Pas, promovido esencialmente
por la clase poltica errante, desordenada y cambiante, movidos por sus intereses
econmicos, y por la poca difusin e importancia, que le otorgan los peruanos al
tema de la descentralizacin. El Estado y la sociedad civil organizada, deben ser
los motores que generen una verdadera descentralizacin. Es decir que lo nico
rescatable en la historia de la descentralizacin en el Per, es la municipalizacin
del Estado Peruano; en tanto encontramos por primera vez en la historia de los
Municipios, desde la poca de la colonia hasta nuestros das, la aparicin de los
mismos recin a inicios del siglo XX. Por tal motivo es importante sealar el aporte
de Jorge Arvalo Acha en su libro un municipio rural, seala que los gobiernos
locales tuvieron que pasar por tres etapas muy marcadas:
En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las
haciendas. Hasta fines de la dcada del 60, la prosperidad de los terratenientes,
provena no slo del dominio que ejercan sobre la tierra y los turnos de agua, sino
tambin del control poltico que posean sobre los gobiernos locales. Por eso,
difcilmente los propietarios de las haciendas se dejaban disputar el gobierno local.
La segunda etapa, entre 1970 y 1980, con la Reforma Agraria, comprendi un
vaco de poder local, anteriormente ocupado por los hacendados debido

ala

restriccin que sufrieron elementales instituciones democrticas, como el derecho

al voto y el parlamento. Ayud ese vaci de poder el trnsito hacia la consolidacin
de una nueva estructura productiva en reemplazo de la hacienda.
Durante esta etapa la reforma agraria fue creando nuevas condiciones, que
estimularon la vida poltica en cooperativas agrarias y comunidades campesinas.

(13) Enciclopedia Jurdica OMEBA, Tomo XIX, Pg. 961, MND-MUSE, Editorial Bibliogrfica Argentina, 1964.

10

Pero durante este proceso el gobierno local en las reas rurales qued
relativamente rezagado en la dinmica poltica local. Alcaldes nombrados desde
Lima, respondieron ms bien al manejo del gobierno central, y difcilmente se
identificaban con las perspectivas y los problemas campesinos.
La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de alcaldes y
regidores con el marco constitucional vigente. Hoy, sin haciendas, el espacio
poltico local es otro, tal vez an muy imperfecto, pero con un caudal electoral que
brota del pueblo como plantitas en la tierra despus de la lluvia. Si bien, la
poblacin rural abre mecanismos de participacin a fin de buscar soluciones, an
no encuentra del todo- el nexo con el gobierno local (14).
Para descentralizar al municipio es importante encaminar toda una poltica de
desarrollo sostenible, donde los gobiernos nacional y regional, doten de los
recursos esenciales para que los municipios cumplan con sus objetivos y planes
de gobierno. No slo ello, es importante que los que han sido elegidos como
alcalde municipal y como regidores, conozcan que es la descentralizacin, que
requisitos deben de existir para que se d una verdadera y eficiente
descentralizacin, cul vendra a ser el procedimiento descentralizador municipal,
y en que tiempo se puede llevar a cabo la poltica descentralizadora. Es as que en
un principio cabe mencionar los sealado por Lus Chirinos cuando define que la
descentralizacin en ese sentido, no es slo un proceso de reingeniera del
aparato del Estado, sino un proceso poltico en el que participan diversos actores:
el gobierno nacional, el Congreso, gobiernos subnacionales, partidos polticos y
sociedad civil. Se trata, pues, de una responsabilidad compartida (15).
1.4 IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO
Su importancia radica en que afronta tres dimensiones claves: a) reforma la
estructura del Estado, introduciendo un nivel intermedio: el gobierno regional,
dotado de autonoma poltica, econmica y administrativa en el marco de la
Constitucin y la ley; b) abre oportunidades para emprender polticas de desarrollo
regional que permitan un desarrollo equilibrado, armnico y sostenible; y, c) abre
(14) Arvalo Acha Jorge, Pg. 10 y ss., Renglones de gestin municipal - Un municipio rural, 1era. Edicin,
Setiembre de 1989, Fundacin Friedrich Ebert y el Instituto Latinoamericano de Promocin Comunal y Municipal.
(15) Chirinos Luis, Pg. 1, Descentralizacin: situacin y perspectivas, Web http://palestra.pucp.edu.pe/?id=228,
11.00 horas.

11

oportunidades para el fortalecimiento de la democracia por el carcter electivo de

sus autoridades y por la introduccin de mecanismos de participacin de la
sociedad civil en la gestin gubernamental (16).
1.5 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL MUNICIPIO
Se podra decir que sin estos elementos, no existira el municipio, en consecuencia
es de vital importancia de que se conozcan porque son partes constitutivas del
municipio. Estos elementos esenciales son: poblacin, territorio, autoridad comn,
y; organizacin.

1.5.1 POBLACIN
No viene ser ms que las personas que habitan en la circunscripcin de un
Municipio. Conforme a las ideas doctrinales es la facultad del hombre de accionar
o afectar un lugar para poblarlo, ya sea por fines prcticos o por fines comunes,
con el objeto de convivir en armona social.
Comprende pues a la poblacin ser la caracterstica fundamental del municipio, ya
que caracteriza por su mayor densidad y por las relaciones de vecindad el eje
fundamental del gobierno local. Es preciso sealar que todo municipio, como todo
Estado, cuenta con una poblacin, sin esta caracterstica fundamental, no podra
existir ninguna delimitacin territorial definido como Estado o Municipio. Sin la
existencia de lo vecinal, no se comprende al Municipio, por lo que la poblacin esta
constituida por un conjunto de personas heterogneas: econmica y socialmente;
pero que los une un mismo idioma, una misma religin, una misma actividad
econmica, entre otros aspectos sociolgicos casi homogneos, pero lgicamente
con las salvedades correspondientes a un pas democrtico como es el Per,
donde existe diversas libertades de idioma, religin, etc.
Para Teresita Rendn Huerta Barrera: El concepto de poblacin no atiende a
factores cualitativos que marquen diferencias en cuanto a raza, estatura, color,
grado de instruccin, etctera, sino al aspecto cuantitativo, o sea, el nmero de
individuos que forman la agrupacin comunal, que es quien asume los objetivos

(16) Chirinos Luis, Pg. 1, Descentralizacin: situacin y perspectivas, Web http://palestra.pucp.edu.pe/?id=228,

11.00 horas.

12

sociales, como el de satisfacer las necesidades comunes, el mantenimiento de la

paz y el orden y, en general, la defensa de los intereses colectivos. (17)
1.5.2 EL TERRITORIO
Existe absoluta coincidencia, entre todas las definiciones, en considerar al
Municipio como entidad territorial. Sin territorio no puede haber Municipio. Ese
territorio se caracteriza habitualmente por su escaso tamao, aunque no deba esto
tomarse en trminos absolutos, pues la creciente urbanizacin del mundo
contemporneo est produciendo conglomerados humanos que hace slo un siglo
hubieran sido considerados monstruosos, ocupando superficies cada vez ms
extendidas. (18)
En el Per existen municipios que por su naturaleza territorial se les denomina
metropolitanos, siendo caso concreto el del municipio que lo constituye la ciudad
de Lima, con ms de siete millones de habitantes. Mientras que otros municipios
denominados provinciales y distritales, tienen en su territorio algunos cientos a
miles de habitantes, siendo considerados pequeos o medianos municipios
conforme el nivel territorial que ocupan en el Per. El mbito espacial de vigencia
del orden jurdico especfico y de asentamiento de la poblacin municipal, es el
territorio del municipio; al igual que el del estado debe se propio y exclusivo, en
consecuencia, no puede compartir su dominio con otro u otros municipios, pero
forma parte del territorio estatal, por ser el municipio la base de la divisin territorial
del estado; sin territorio propio, un grupo humano podr constituir un pueblo, una
sociedad, una empresa o club, mas no un municipio o un estado. (19)
1.5.3 AUTORIDAD COMN
Es importante sealar que el municipio debe adems contar con una autoridad
comn a todos sus habitantes, cuyo fin sea la satisfaccin de las necesidades de
la poblacin que puedan ser satisfechas, por sus propios medios, sin necesitar la
ayuda de otros organismos estatales. ( ) La autoridad comn en el tema de los
municipios en el Per esta personificado en el Alcalde, quien es el que maneja las
(17) Huerta Barrera, Teresita Rendn, Derecho Municipal, Porra S.A., 2da. Edicin, Mxico 1998.
(18) El Municipio, http://rincondelvago.com/municipio.html, 13:52 p.m. horas.
(19) El Municipio, http://rincondelvago.com/municipio.html, 13:52 p.m. horas.

13

riendas de su comunidad, acompaado de un conjunto de personas que se les

denominan Regidores, cuyas funciones estn la de fiscalizar, controlar, constatar,
verificar, denunciar entre otros aspectos, la labor del Alcalde.

1.5.4 ORGANIZACIN
Se constituye el municipio a travs de una organizacin establecida por ley, en ese
sentido esta organizacin denominada municipio, lo conforman el alcalde, los
regidores, los funcionarios pblicos y los servidores pblicos municipales.
La organizacin municipal, esta concebida como aquella que flanquea la
administracin moderna. En tal sentido es la funcin de la organizacin el hecho
de que la teora moderna conciba que la organizacin es algo ms que una
estructura formal, no reduce necesariamente la importancia de esta estructura. Por
ejemplo, la estructura an sirve para dividir y agrupar estas actividades en puestos
que se van a convertir en obligaciones, responsabilidades y autoridad de las
personas que ocupen cada puesto. Adems, la responsabilidad y autoridad
especficas sern afectadas por el tipo de estructura en la cual se hayan
organizado los puestos y por las ubicaciones y relaciones de tales puestos en la
estructura.

14

CAPITULO II
EVOLUCIN HISTRICA DEL MUNICIPIO EN EL PER

2.1 EL MUNICIPIO EN EL MUNDO ANDINO PREHISPNICO

En la sociedad incaica asuma el gobierno el primognito, el hijo ms hbil, o el
Inca elega al sucesor entre los varones ms aptos de su panaka. La forma de
gobierno fue teocrtica. Se gobernaba no por eleccin popular sino porque los
dioses as lo queran. A nivel popular, la antigedad de las personas era clase y
categora: La mayora de edad era condicin fundamental para ser "kuraka" o
"kamachikup".
El concepto de democracia lleg a los andes, despus de la conquista del Per,
con los intelectuales iluministas posteriores a la Revolucin Francesa y la
Independencia de los Estados Unidos de Norteamrica, toda vez que los
conquistadores

espaoles

trajeron

la

monarqua

el

virreinato.

La democracia lleg al mundo quechua paulatinamente, despus de la

independencia. Los antiguos "kurakas" fueron reemplazados por el "varayoq" (los
que tienen vara de mando), luego por los alcaldes o, como en el caso de la
comunidad de Willoq del Tayta Ciprin, hubo el alcaldevara, sntesis de la forma de
gobierno tradicional y moderna. Actualmente en las comunidades ms apartadas,
el pueblo tiene voz y voto. Los comuneros discuten sobre sus necesidades, luego
definen por voto, la decisin que tomarn; a esto se llama "Kamanchinakuy"
(convenir, acordar) y aqu vuelve a aparecer una vez ms el concepto "Kamay".
Es posible que no exista comunidad en los Andes donde primero no se haya
discutido la conveniencia de tal o cual acuerdo; finalmente los acuerdos tienen
fuerza de ley, podemosdecir que son muy democrticos, porque las decisiones se
cumplen sin excepcin.
2.2 EL MUNICIPIO EN EL VIRREINATO DEL PER
Antes de conquistar Amrica, los espaoles ya haban logrado importantes
avances en el gobierno de sus ciudades, tales como: igualdad ante la ley,
inviolabilidad del domicilio, garantas procesales, participacin en la cosa pblica,
derecho de los vecinos a elegir libremente a los magistrados concejales y la

15

responsabilidad poltica de los funcionarios municipales; al llegar a estas tierras

reprodujeron dichas instituciones de gobierno local. Desde los primeros aos de la
Colonia, el gobierno local o ayuntamiento se ejerci a travs de los cabildos, pero
bajo la tutela de la autoridad virreinal. Hubo momentos en que el Cabildo lleg a
tener gran importancia porque alcanz a desarrollar funciones de gobierno y
administracin de justicia. Hasta el siglo XVII el rgimen municipal se caracteriz
por el predominio de los peninsulares en el control del ayuntamiento.
Posteriormente, esta institucin democrtica empez a declinar sobre todo a partir
de la decisin de vender los cargos en lugar de la eleccin tradicional.
De fines del siglo XVII a mediados del siglo XVIII, surgi en Amrica una especie
de gobierno local mestizo, ya que los criollos empezaron a interesarse por la
poltica.
A comienzos del siglo XIX Espaa fue invadida por las tropas napolenicas y la
monarqua borbnica fue desplazada. En la pennsula loscabildos fueron los
primeros en rebelarse contra el monarca usurpador hasta que finalmente lograron
expulsarlo. Este proceso tambin repercuti en Amrica, puesto que los cabildos
locales repudiaron al invasor francs.

Cinco aos antes de la Revolucin Francesa, en 1784, el Virreinato del Per

intent un proceso de modernizacin administrativa y asumi el sistema de
Intendencias que, en cierta medida, revitaliz la alicada institucin del Cabildo. En
1812, con la promulgacin de la Constitucin de Cdiz se refundaron los
Municipios y optaron, una vez ms, por la eleccin de las autoridades. Bajo el
influjo de la Revolucin Francesa se activa la participacin de los criollos en la
poltica local y los cabildos tuvieron un papel importante en los movimientos
precursores de la independencia. En las comunidades locales fue donde se
incubaron la democracia y la libertad de Amrica. Las funciones de los Cabildos
fueron:

Distribucin de solares entre los fundadores, iglesia, funcionarios y autoridades

coloniales y para el propio Estado.

Fijacin de los arbitrios locales

Administracin de las rentas provenientes de los servicios locales

Defensa de la ciudad

Control de precios de los artculos de primera necesidad

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Supervisin de la prestacin de la salud

2.3 EL MUNICIPIO EN LA REPBLICA

Las acciones patriticas y los pronunciamientos libertarios en los aos previos a la
independencia se originaron en los cabildos. La independencia del Per se decide
formalmente no por la huida del virrey sino por una histrica sesin de cabildo en
la ciudad, el 15 de julio de 1821, que vota por ella. Slo despus de conocido el
pronunciamiento de los pobladores representados en dicha sesin, el Libertador
hizo su ingreso a la capital y jur la Independencia dos semanas despus.
El perodo republicano no fue generoso con las municipalidades, an cuando en
casi

todas

las

Constituciones,

empezando por

Estatuto

Provisional

del

Protectorado de 1821, se hicieron referencias elogiosas a ellas. La historia

demuestra que en el Siglo XIX perdieron atribuciones y autonoma a pesar de las
Leyes Orgnicas promulgadas. Es decir, que en la medida que el Per se
modernizaba, se creaban nuevas instituciones y se haca ms eficaz la ocupacin
del territorio, el papel del municipio tenda a disminuir. El fuero edil fue suspendido
por las reformas bolivarianas y posteriormente fue restablecido en la Constitucin
de 1828. Seis aos, despus se promulg una nueva Constitucin que persisti en
la tendencia reductiva de las funciones municipales. En 1856, una vez ms, se
restableci en parte el fuero de los gobiernos locales.
En la llamada Repblica Aristocrtica, entre 1825 y 1919, se reorganiz
tmidamente la institucin municipal. En 1892, se promulg una Ley Orgnica, que
increblemente, se mantuvo vigente hasta 1984.
2.4 EL MUNICIPIO EN EL SIGLO XX
En 1920 se suspendi la eleccin de los cargos municipales. Se decidi que el
Ministerio de Gobierno, actualmente del Interior, nombrara a alcaldes y regidores.
Tuvieron que pasar cuarenta y tres aos para que en el primer gobierno de
Fernando Belande Terry (1963), se volviera a elegir democrticamente a las
autoridades locales. Posteriormente, durante el gobierno militar (1968 1980), se
retorn a la designacin de los alcaldes por decisin de la autoridad poltica
("dedocracia").Al recuperarse la democracia en 1980 se reinici la eleccin de
alcaldes y regidores en el segundo gobierno del Presidente Belande Terry, al

17

igual que en 1963, los gobiernos locales rurales tuvieron que pasar por tres etapas
muy marcadas:

En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las haciendas

hasta fines de la dcada del 60 del siglo XX; la prosperidad de los terratenientes
provena no slo del dominio que ejercan sobre la tierra y los turnos de agua, sino
tambin del control poltico que posean sobre los gobiernos locales. Por eso,
difcilmente los propietarios de las haciendas se dejaban disputar el gobierno local.
La segunda etapa, entre 1970 y 1980 con la Reforma Agraria, comprendi un
vaco de poder local anteriormente ocupado por los hacendados, debido a la
restriccin que sufrieron elementales instituciones democrticas, tales como el
derecho a elegir al gobernante, al parlamento y a los Concejos Municipales. Ayud
ese vaci de poder el trnsito hacia la consolidacin de unanueva estructura
productiva en reemplazo de la hacienda. Durante esa etapa, la reforma agraria fue
creando nuevas condiciones que estimularon la vida poltica en cooperativas
agrarias y comunidades campesinas. Pero durante este proceso el gobierno local
en las reas rurales qued relativamente rezagado en la dinmica poltica local.
Alcaldes nombrados desde Lima respondieron ms bien al manejo del gobierno
central y difcilmente se identificaban con las perspectivas y los problemas
campesinos y locales.

La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de alcaldes y

regidores. Sin haciendas, el espacio poltico local fue otro, tal vez an muy
imperfecto, pero con un caudal electoral que brota del pueblo. Si bien se abrieron
mecanismos de participacin, la poblacin rural no encontr del todo el nexo con el
gobierno local. Fue con la Constitucin Poltica de 1979 que se dio un salto
cualitativo respecto al tratamiento de las municipalidades ya que, aparte de
considerarlas como rganos de Gobierno Local con autonoma econmica y
administrativa, seal que la administracin municipal se ejerce por los concejos
municipales, que los alcaldes y regidores son elegidos mediante sufragio directo
de los vecinos, estableci claramente las competencias municipales haciendo
mencin de las rentas y bienes municipales con la facultad de administrarlos,
promovi la participacin de los vecinos en el desarrollo comunal y estableci un
rgimen especial para la ciudad capital de la repblica.

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El ao 1981 se promulg la Ley Orgnica de Municipalidades Decreto Legislativo

N 051, desarrollando los mecanismos que la Constitucin de 1979 estableca;
reafirm la autonoma econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia motivando la descentralizacin y modernizacin. Su vigencia fue
breve y recibi muchas crticas por cuanto fortaleca la administracin gerencial en
desmedro de la institucin municipal como gobierno local.
En 1984, se promulg una nueva Ley Orgnica de Municipalidades Ley N 23853
que fue objeto de numerosas modificaciones posteriores. Puso nfasis en el
aspecto poltico del municipio, en la capacidad gubernativa y en sus peculiares
intereses y atribuciones arremetiendo contra el centralismo del Estado; permiti la
participacin democrtica del pueblo no slo mediante la eleccin de sus
autoridades sino tambin mediante la institucionalizacin de la participacin
ciudadana.

El 27 de mayo del 2003 se public en el diario oficial El Peruano la nueva Ley

Orgnica de Municipalidades - 2797, producto de un largo proceso de discusin
que involucr ms activamente a una serie de instituciones y algunos sectores
pblicos y privados que a la mayora de Congresistas y alcaldes del pas.
Tal situacin puso de manifiesto que las municipalidades y su accin en las

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localidades son percibidas por sectores de la sociedad y del Estado como una
instancia esencial para la mejora en las condiciones de vida de los peruanos y
como un factor clave del fortalecimiento de un rgimen democrtico. A la vez, esa
desatencin de un importante sector del Congreso, hizo evidente, dentro del
proceso de descentralizacin del pas, cules eran a finales del 2002 las
prioridades de los actores polticos, al concentrarse esencialmente en el tema
regional, desatendiendo el espacio local y, de ese modo, descuidando a actores
que a lo largo de las dos ltimas dcadas pugnaron por avanzar en la
descentralizacin.

La ley ha sido criticada por distintas debilidades que contiene, particularmente en

lo que respecta a la ausencia de un modelo de municipalidad a la que se aspira
llegar como parte del proceso de descentralizacin, as como por la diversidad de
competencias poco articuladas y particularmente concentradas en el mbito
distrital, en desmedro del provincial. Sin embargo, a pesar de ello, pone de
manifiesto el cierre de un ciclo caracterizado por una visin de lo municipal
identificada con la provisin de los servicios urbanos y el paso a la legitimacin,
con muchas falencias, de otra perspectiva caracterizada por el involucramiento
municipal en la promocin del desarrollo local (urbano y rural), a travs de la
planificacin, la gestin participativa y concertada, anunciando an tmidamente la
necesidad de considerar la diversidad municipal existente en el pas.

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CAPITULO III
LA LEY ORGNICA DE LAS MUNICIPALIDADES LEY N 27972

3.1 NOCIN DE LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES

La creacin del Municipio es uno de los acontecimientos ms importantes
realizados por el hombre, ms an en la edad moderna, porque acerca el poder de
las autoridades, el Estado con el pueblo. Pero eso no seria factible si es que no
existiese una ley especial que lo regule, que establezca las prerrogativas legales
que viabilicen la creacin, funciones, obligaciones, etc.; de los municipios. Es por
esta razn que se deben de disear leyes orgnicas municipales, donde en forma
pormenorizada se enmarque en una ley, al municipio. Todos los pases en la
actualidad formulan sus propias leyes orgnicas municipales, es as que por
ejemplo en el Per se a promulgado la Ley N 27972-Ley Orgnica de
Municipalidades del Per.

Pero al ser una ley especial, la ley Orgnica de las municipalidades debe de contar
con esquemas jurdicos propios. Es as que municipalista Mexicana Dra. Teresita
Rendn Huerta Barreda, en su obra Diseo de una Ley Orgnica Municipal,
configura la necesidad de que en la base de toda ley municipal, debe encontrarse
el reconocimiento del Municipio como verdadero nivel de gobierno, incluyendo
explcitamente los elementos que lo conforman y su condicin de persona jurdicocolectiva de Derecho Pblico, y por supuesto, regulando sus funciones: 1)
Reglamentaria, 2) Administrativa y 3) Jurisdiccional, as como delimitando
tcnicamente su competencia, su autonoma y el pleno ejercicio de ella. En suma,
debe sustentarse en el impulso de un Municipio importante y fuerte. Una ley
municipal, debe contribuir a un cambio de estructura y no slo de fisonoma ( ).
As mismo acota manifestando que los elementos para el diseo de una ley de la
materia, que enunci a continuacin surge de un claro intento de reivindicacin
municipalista, basado en:

La incorporacin del principio de legalidad.

Inclusin de prerrogativas y deberes de habitantes y vecinos de un Municipio.

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Previsin de las categoras polticas.

Diferenciacin y precisin de facultades y obligaciones de sndicos y regidores.

Obligacin de que los ayuntamientos recin instalados, den a conocer a la

poblacin, los aspectos generales del plan de trabajo.

Formalidades elementales para la entrega y recepcin de ayuntamientos.

Prohibicin de sesiones secretas del ayuntamiento en que se traten asuntos

financieros, presupuestales o salariales.

Inclusin de la figura de la afirmativa ficta.

Conformacin

tcnico-jurdica

del

patrimonio

municipal,

como

una

universalidad de derechos.

En materia de bienes, es recomendable prever como suplementarios tanto la

Ley General de Bienes Nacionales, como en lo conducente, el Cdigo Civil
para la entidad correspondiente,

con la finalidad de no incorporar

procedimientos que se establecen en otros ordenamientos y cuya transposicin

a esta normatividad, le dara un carcter farragoso.

Obligatoria del Plan Municipal de derecho y correspondencia del presupuesto

de egresos, con dicho plan.

Cabe recalcar que para estructurar una Nacin soberana e independiente, vale
decir, para instaurar un rgimen democrtico, en lo interno y en lo internacional,
hay que comenzar por instaurar municipios autnomos y libres, poltica y
econmicamente ( ). Con este reconocimiento previo es que podremos planificar y
promulgar una ley orgnica de municipalidades acorde con la nueva ola de ideas
del manejo para estatal, donde se respeten la libertad, la poltica democrtica, y
sobre todo la canalizacin econmica basada en recursos suficientes, de donde
los gobiernos locales puedan realizar su labor municipal sin contratiempos.

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CONCLUSIN

En el Per desde muchos aos se ha venido hablando y legislando sobre la

municipalizacin del estado peruano. Ello lgicamente con la finalidad de
descentralizar el poder estatal, para brindar mejores servicios pblicos a los
ciudadanos en todo el pas, y manejar la economa nacional en forma
reestructurada a las necesidades propias de cada Departamento, Regin,
provincia o distrito. Actualmente en el Per ha sido modificada la Ley Orgnica de
Municipalidades, pasando de la Ley N 23853 del ao 1984 a la Ley N 27972 del
ao 2003, trayendo consigo un nuevo enfoque doctrinario al tema municipal. En tal
sentido el presente trabajo tiene como finalidad constituir un aporte a este tema
concerniente a lo jurdico-municipal, y con ello hacer que los nuevos estudiantes
del derecho en el Per, abogado, profesional de diversas materias, funcionarios
pblico y servidores, se interesen sobre temas municipales.

El Municipio como clula bsica del Estado cumplir su rol si garantiza la

participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, social y
cultural, permitiendo su actuacin cerca de los poderes pblicos en la solucin de
los problemas de inters local y sectorial, o permitiendo la intervencin de los
ciudadanos en la toma de decisiones. Por ello, para nosotros el Municipio es una
forma sociopoltica. Es por excelencia, la forma de agrupacin local, derivada del
clan y de la tribu, agrupaciones de parentesco que se vuelven vecinales en cuanto
establecen su estructura econmica agraria

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BIBLIOGRAFA

Dr. Guillermo Cabanellas de Torres, Diccionario Jurdico Elemental, Editorial

Cultural Cuzco S.A., Lima-Per, 1989.

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Per 2004.

Comentada, Editora Normas Legales SAC., Edicin 2004, Trujillo-Per.

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de Derecho Constitucional.

Patrn Faura, Pedro y Patrn Bedoya, Pedro. Derecho Administrativo y

Administracin Pblica en el Per, Editorial GRIJLEY, Lima-1997.

Santa Mara Caldern Luis y otro, Legislacin Municipal Comentada, Edicin

2004, Editora Normas Legales.

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