Professional Documents
Culture Documents
CM
MY
CY
CMY
9/1/12
8:28 AM
II
Polica Federal:
PortadasCIES2-JUNIO.ai
JUAN SALGADO
Polica Federal:
una nueva institucin para Mxico
Primera edicin: septiembre de 2012
DR Secretara de Seguridad Pblica Federal
DR Israel Aguilar Mrquez
DR David Arellano Gault
DR Felipe Len Blanco Snchez
DR Jos Ramn Gil Garca
DR Mara Gabriela Martnez Tiburcio
DR Miguel Quintana Navarrete
DR Octavio Rodrguez Ferreira
DR Juan Salgado Ibarra
Derechos reservados conforme a la ley
ISBN 978-607-95867-5-1
Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa
o indirecta, del contenido de la presente obra, sin
contar previamente con la autorizacin expresa y por
escrito del editor o titular de los derechos, en trminos
de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de
Autor y, en su caso, por los tratados internacionales
aplicables.
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
Polica Federal:
Una Nueva Institucin para Mxico
El Nuevo Modelo de
SEGURIDAD
PBLICA para Mxico
UNA VISIN ACADMICA
Polica Federal:
Una Nueva Institucin para Mxico
ISRAEL AGUILAR MRQUEZ DAVID ARELLANO GAULT FELIPE LEN BLANCO SNCHEZ
JOS RAMN GIL GARCA MARA GABRIELA MARTNEZ TIBURCIO
MIGUEL QUINTANA NAVARRETE OCTAVIO RODRGUEZ FERREIRA JUAN SALGADO IBARRA
PRLOGO
INTRODUCCIN
Este anlisis normativo es un punto de partida imprescindible para, posteriormente, indagar en aspectos especficos de la transformacin de la Polica
Federal. En el segundo captulo, David Arellano, Juan Salgado, Felipe Blanco e
Israel Martnez estudian el diseo institucional de la corporacin. A partir de un
marco terico sobre reformas administrativas y configuraciones organizacionales, los autores analizan desde un punto de vista estructural el Nuevo Modelo de
Polica. Para ello, se compara entre la organizacin de la extinta Polica Federal
Preventiva y la Polica Federal que deja entrever cmo el ciclo de inteligencia
ha permeado esta lgica de reingeniera organizacional.
Ms adelante, en el tercer captulo, Juan Salgado y Miguel Quintana analizan la construccin de capacidades institucionales en la Polica Federal. Este
estudio se inicia con la revisin de los recursos presupuestales destinados en
el periodo 20072010 al desarrollo del capital humano, al equipamiento y a la
construccin de infraestructura de punta para la operacin de la Polica Federal.
Posteriormente, se estudia el crecimiento cuantitativo y cualitativo del estado de
fuerza utilizando informacin estadstica sobre los ingresos, los perfiles sociodemogrficos de los integrantes de la institucin, as como datos presupuestales
con el fin de ilustrar su impacto en el proceso de transformacin institucional.
En la seccin subsecuente se hace un recuento de los principales cambios en
materia de infraestructura que potencian la capacidad de respuesta, la eficiencia
y eficacia de la institucin.
En el cuarto y ltimo captulo, Jos Ramn Gil y Gabriela Martnez analizan el proceso de consolidacin institucional de la Polica Federal a la luz de
la teora de la planeacin estratgica en las instituciones pblicas, del sistema
de gestin institucional y del esquema de marco lgico. Adems, utilizando un
rbol de problemas y uno de objetivos, enumeran algunos de los resultados
alcanzados por la Polica Federal hasta el momento. Finalmente, presentan una
matriz en la que muestran cmo se alinean el fin y propsito de la institucin
con los objetivos y las actividades llevadas a cabo para implementar y sostener
en el largo plazo el Nuevo Modelo de Polica.
A partir de este anlisis interdisciplinario, el presente volumen busca que
ms ciudadanos comprendan y conozcan el enorme esfuerzo realizado por la
Polica Federal para consolidarse como una institucin profesional, moderna y
acorde a las necesidades del Mxico contemporneo.
Juan Salgado Ibarra
10
CAPTULO 1
instituciones policiales, con el fin de fundamentar su desarrollo en la profesionalizacin, mejorar las condiciones laborales y dignificar una de las labores ms desprestigiadas, pero tambin ms relevantes de la sociedad moderna.
Para Aguayo y Bagley,1 la seguridad es entendida como el estar libre de peligro. Si aplicramos este concepto en trminos de la colectividad, diramos que
significara que los integrantes de la sociedad deberan estar libres de peligro.
El concepto de seguridad pblica, sin embargo, va ms all, y se define como
la funcin que tiene la autoridad de salvaguardar y preservar la integridad y
derechos de sus ciudadanos, as como de mantener el orden y la paz pblicos.
Tal funcin debe ser desempeada por una entidad pblica que tenga el
poder de hacer valer dichos preceptos. En este sentido, se entiende a la polica
como un instrumento coercitivo que garantiza la seguridad pblica.2 Sin embargo, dicha concepcin no ha sido la misma desde el nacimiento de la polica
moderna, sino que ha ido evolucionando en relacin con su objeto; es decir, de
un estado de orden, evolucion a un aparato de fuerza y coaccin fsica.3
Dentro de las muchas funciones que desempea la polica moderna se pueden subrayar cuatro grandes reas:4
Represin del delito.
Mantenimiento del orden.
Auxilio y asistencia social.
Prevencin del delito.
1 Sergio Aguayo y Bruce Bagley, En busca de la seguridad perdida. Aproximaciones a la seguridad nacional mexicana, p. 44.
2 Marcos Pablo Moloeznik, Seguridad pblica, polica y transicin poltica, en Jos Carlos
G. Aguilar y Mara Eugenia Surez, eds., Polica, seguridad y transicin poltica: Acercamientos al
estado del Mxico contemporneo, p. 22.
3 M. E. Surez de Garay, Los policas: Una averiguacin antropolgica, p. 18.
4 Ibid., p. 21.
5 Ibid., p. 11.
14
descentralizado y de competencia concurrente entre los tres rdenes de gobierno. En las ltimas dcadas, este sistema ha sufrido algunas transformaciones.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 (cpeum)
no reconoca el derecho a la seguridad pblica y, por tanto, nunca se le asign la
importancia que mereca. Despus, durante la poca de consolidacin institucional, la gobernabilidad se mantuvo en la lgica de un Estado autoritario, adems
de que no existan grandes amenazas en contra de la seguridad pblica. En la
dcada de los sesentas, con la crisis del Estado benefactor, se desmantel poco
a poco la estructura existente y empezaron a manifestarse algunos problemas
de gobernabilidad.6 Sin embargo, a pesar de que se implementaron una serie de
cambios institucionales, como la creacin de la Direccin Federal de Seguridad
en 1947, stos no representaron en s una transformacin significativa de la
poltica de Seguridad Pblica, ya que muchos de los cambios realizados estuvieron influidos por distintos intereses polticos y nunca se consolidaron como
un avance en la renovacin institucional.
Durante el sexenio de Miguel de la Madrid se realizaron algunos esfuerzos
en materia de seguridad, como la reforma al art. 115 constitucional sobre el
municipio libre y las especificaciones al respecto de la titularidad municipal
sobre los servicios de seguridad pblica y trnsito. Despus, en la dcada de los
noventas comenz a configurarse un nuevo sistema con los avances legislativos
estatales y la creacin de la Coordinacin de Seguridad Pblica de la Nacin en
abril de 1994.7 Adems, en este lapso tambin se realizaron las reformas constitucionales a los arts. 21 y 73 fracc. xxiii (publicadas en diciembre de 1994),
tendientes a crear las bases para la coordinacin de los tres mbitos de gobierno
en la materia, as como para establecer la seguridad pblica como una funcin
del Estado y no como un servicio.
Sin embargo, es hasta la expedicin de la Ley que establece las Bases de
Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica8 y la creacin del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en 1998, cuando se sientan las bases de un sistema coordinado e integral para garantizar la
seguridad pblica por parte de la autoridad.
Contexto actual de la seguridad pblica y la polica
La historia contempornea de la seguridad pblica y de las instituciones encargadas de sta ha sido marcada por transformaciones en los cuerpos legislativos que configuran un nuevo ideario y, en general, un nuevo sistema de
seguridad pblica. En los ltimos aos, se han llevado a cabo reformas constitucionales que establecen un nuevo sistema de justicia penal, la consolidacin del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica (snsp) y la creacin de la Polica Federal
15
(pf), que materializa muchos de los principios que caracterizan a esta nueva
forma de pensar la seguridad y la justicia.9
Esta realidad legislativoinstitucional surgi en un momento difcil para
Mxico, caracterizado por el incremento de la incidencia delictiva de la ltima
dcada y el deterioro institucional de las policas municipales. El mismo Ejecutivo Federal dio cuenta de esta situacin en la iniciativa de ley para el establecimiento de un Mando nico Policial Estatal Subsidiario,10 en la que reconoci
los problemas que provocaron el deterioro institucional, tales como:
Falta de un modelo policial claro.
Desequilibrio institucional.
Falta de homologacin y estandarizacin de procesos.
Rezago en capacitacin.
Bajo nivel educativo de los policas.
Diferencias claras en las condiciones laborales.
Una creciente desconfianza en la institucin policial.
GRFICA 1.1
1 800 000
1 600 000
1 400 000
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
Fuero Comn
400 000
200 000
Fuero Federal
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
16
La Polica
Federal ydelictiva
el Nuevototal
Modelo
de Polica:
Porcentaje
de la incidencia
de 1997
a 2010 anlisis legislativo
GRFICA 1.2
(fuero comn y federal)
y consideraciones generales
7%
Fuero Federal
Fuero Comn
93 %
Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica e ICESI, 2011.
GRFICA 1.3
Fuero comn
Fuero Federal
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2004
2005
2008
2009
11 562
2712
2267
2826
1221
2108
2006
6587
2003
REFORMA
1 776
1 290
2002
CNDH (CGR)
1 304
9 614
15 273
GRFICA 1.4
5 585
5 129
6837
2001
1 230
1 080
Nmero de homicidios
2007
2010
SNSP (PGR)
17
18
FIGURA 1.1
BCN
315
Son
249
Chh
3185
BCS
6
Coa
199
Sin
2028
NL
610
Dur
777
Zac
21
Ags
21
Nay
211
Jal
545
Col
72
Tam
725
SLP
102
Gto Qro
50 23Hgo
28
Mich Mx D.F Tlax
4
464
197.
259
Mor 251 Pue
Ver
36
52
Gro
364
Oax
48
0
1 - 49
50 - 99
100 - 199
200 - 299
300 - 399
400 - 499
500 - 599
600 - 999
1,000 +
Tab
30
Yuc
0
Q. Roo
52
Cam
2
Chp
37
FIGURA 1.2
0
1 - 13
14 - 58
59 - 102
103 - 147
148 - 191
192 +
19
18
19
20
Si hiciramos una radiografa del cambio, en el modelo tradicional encontraramos un proceso escrito y con gruesos expedientes a los que el acusado
generalmente no poda tener acceso hasta iniciado el juicio en su contra. Adems, las pruebas se iban integrando al expediente sin que el acusado pudiera
contradecirlas y algunas de ellas adquiriran su valor probatorio de manera casi
automtica. Aunado a ello, exista un mismo juez que se encargaba de todo el
proceso, desde supervisar la investigacin hasta dictaminar la sentencia, sin
estar presente, generalmente, en las distintas fases.
En este sistema, sin importar la gravedad del delito, y aun habiendo una
declaracin de culpabilidad desde un principio, se tenan que cumplir con todas
las fases procesales. La prisin preventiva era utilizada frecuentemente y caba
la posibilidad de enfrentar el juicio completo recluido desde la fase de averiguacin previa hasta que se dictara sentencia. En este caso, la reclusin poda
exceder la duracin contemplada por el delito. La averiguacin previa contaba
con pleno valor probatorio y no necesitaba ser sustentada con otras pruebas.
Finalmente, el sistema no contemplaba una defensa pblica de calidad.
En contraste, el nuevo sistema establece, como se ha dicho, oralidad en
todas las partes del proceso, lo que implica publicidad y transparencia, de tal
forma que el acusado sabe en todo tiempo de qu y quin lo acusa, as como el
acceso a todas las pruebas en su contra. Ninguna informacin adquiere valor
probatorio hasta que se presenten ante el juez y el acusado, y este ltimo siempre tiene el derecho de contradecirlas. Adems, como se mencion, distintos
jueces conocen de diferentes etapas del juicio. Tratndose de delitos menores y
cuando el acusado se declare culpable, el mp puede decidir no llevar su caso a
juicio y ofrecerle una pena menor, lo que permite la reduccin en el volumen
de casos y en la carga de trabajo de los tribunales. La prisin preventiva slo se
puede utilizar en ciertas circunstancias y con limitaciones expresas en cuanto
a sus tiempos. La carpeta de investigacin que arma el mp y que sustituye a
la averiguacin previa carece en s de todo valor probatorio, lo mismo que
cualquier declaracin que no se haga ante la presencia del abogado defensor.
En este ltimo caso, se prev la existencia de una defensa pblica profesional
y de calidad, en caso de que el inculpado no pueda o no quiera acceder a una
defensa privada.
Como se ha reseado, el paquete de reformas de los ltimos aos contiene
modificaciones trascendentales que sirven de sustento para la formacin de
un Nuevo Modelo de Polica, cuyo ncleo lo conforman las adiciones al art.
21 constitucional. Por ejemplo, el prr. ix establece que la seguridad pblica
es una funcin a cargo de la federacin, el Distrito Federal, los estados y los
21
22
23
24
Una disposicin relevante dentro de la Ley que rige el snsp es la que se incluye en el art. 2, el cual a la letra enuncia: la seguridad pblica es una funcin
a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios. Esta
disposicin se desprende de un fragmento del art. 21 constitucional que fue introducido en una reforma del ao 1994, en donde se especifica que la seguridad
es una funcin pblica, en oposicin a un servicio pblico.
La especificacin es pertinente si se considera que un servicio pblico se
entiende como aquellas prestaciones destinadas a satisfacer necesidades generales de la ciudadana, reservadas a la administracin pblica pero que pueden ser
realizadas por el Estado o por particulares. La funcin pblica, por el contrario,
es una actividad esencial y exclusiva de carcter inderogable, reservada al
Estado, por ser una manifestacin directa de la soberana y cuyo ejercicio implica el monopolio de la autoridad.
Dentro de la lgsnsp, adems, se comprenden otros aspectos como los relativos a la profesionalizacin y a la homologacin laboral. A grandes rasgos, son
estos aspectos los que le dan las caractersticas particulares al nuevo ideario de
la seguridad pblica en Mxico. Sin embargo, es la Ley de la Polica Federal (lpf)
la que representa la materializacin del nuevo sistema y la conformacin de un
mando policial federal que responde a tales premisas. Este mando federal, aun
sin ser el nico cuerpo policial federal por la prevalencia de la Polica Ministerial Federal, heredera de la afi, tiene superioridad de funciones y recursos,
as como la facultad fundamental de la investigacin de los delitos mediante la
aplicacin del ciclo bsico de inteligencia.
La Polica Federal
Con el fin de lograr una operatividad capaz de cumplir con lo establecido en
las reformas legales y constitucionales, la pf ha sido objeto de un rediseo estructural que parte de los primeros ordenamientos jurdicos que dieron vida a
la pf Preventiva.
25
Antecedentes
Una de las aportaciones ms significativas a la nueva lgica del quehacer policial fue la lpfp,27 que cre a la pfp como un rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Gobernacin (Segob), con autonoma tcnica y
operativa. En su creacin, se integraron los recursos (materiales, humanos y
financieros) de las distintas policas que estaban a cargo del Ejecutivo Federal,
tales como la Polica de Migracin, la Federal de Caminos y la Fiscal Federal, y
se agruparon bajo un slo mando. El 26 de abril de 2000 se public el Reglamento de la pfp constituyndose como un rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Seguridad Pblica Federal (ssp).
En un principio, la pfp tuvo facultades preventivas y reactivas tpicas de
todos los cuerpos de polica en Mxico. No obstante, tambin se le otorgaron
ciertas facultades en materia de investigacin para la prevencin del delito, las
cuales comenzaron a trazar, aunque de manera sutil, una nueva tendencia en la
concepcin de una fuerza policial. En este sentido, la frac. ix del art. 4o. de la
Ley de la pfp, dispona que la institucin tena la atribucin de obtener, analizar, estudiar y procesar informacin, as como de poner en prctica mtodos
conducentes para la prevencin de delitos; sin embargo, en la prctica dichas
atribuciones no se implementaron.
Sobre la base institucional de la pfp naci la pf, creada por virtud de la Ley
de la Polica Federal (lpf) publicada en el dof el lunes 1 de junio del ao 2009,
conservando las funciones originalmente concedidas a la primera prevencin
y reaccin, aunque con dimensiones institucionales y facultades que superan
ampliamente a su antecesora especialmente en materia de investigacin. Las
diferencias entre la pf y la pfp se observan, por ejemplo, en sus cuerpos legislativos y en los alcances que la Ley les proporciona.
La Ley de la pfp se limitaba a regular cuestiones como el servicio de carrera y el ingreso, permanencia y conclusin del servicio, adems de cuestiones
bsicas de funcionamiento institucional, mientras que la lpf, adems de definir
los alcances en las facultades de la institucin, regula la estructura funcional, e
incluso, crea otros organismos institucionales paralelos como el Consejo Federal
de Desarrollo Policial.
Nuevas funciones
La organizacin de la pf se encuentra sustentada en dos ordenamientos legales:
la Ley de la Polica Federal, como se mencion anteriormente, y el Reglamento
de la Ley de la Polica Federal, publicado en el dof el da 17 de mayo del ao
2010. En su andamiaje legal, la pfp y la pf tienen diferencias estructurales significativas, tanto en su configuracin interna como en las funciones que les
fueron otorgadas.
27
26
27
Funcin reactiva
Se entiende como el despliegue tcnico y operativo para responder a una situacin en donde se haya ejecutado una conducta delictiva o est a punto de ejecutarse. Dicha funcin tiene como objetivo el de proteger la integridad, derechos
y bienes de los particulares, as como de salvaguardar la paz y el orden pblico.
Una vez que se han producido situaciones que atentan contra los objetivos establecidos, es necesario que la polica intervenga para detener la situacin, volver
al estado anterior al dao status quo ante y evitar la repeticin del delito.
El xito de la reaccin est estrechamente relacionado con la rapidez y la
pertinencia de la accin. Cuando la situacin no requiere de una intervencin
inmediata, la reaccin ser efectiva cuando se d en forma acertada. Asimismo,
conviene destacar que la facultad reactiva policial no se presenta exclusivamente en situaciones operativas extraordinarias, sino que tambin se realiza cuando
se menoscaban los derechos y bienes de individuos.
La funcin reactiva se refleja en la lpf en varias disposiciones contenidas
en el art. 8. Por ejemplo, en la realizacin de las actuaciones que el mp o la autoridad judicial le instruya (fracc. ix); en la participacin para detener personas
y asegurar bienes (fraccs. xivxv); en la actuacin llevada a cabo en situaciones
de peligro (fracc. xxx); en la participacin en operativos (fracc. xxxi) e, incluso,
en la sancin de las faltas administrativas en las vas generales de comunicacin
(fracc. xxxv).
Dentro de la estructura orgnica de la institucin, la Divisin de Fuerzas
Federales es la que encabeza esta funcin a travs de los elementos de proteccin y las reas de reaccin y operaciones especiales, as como la Divisin de
Seguridad Regional.34 Sin embargo, otras reas, como la Divisin Antidrogas,
tambin la ejercen, por ejemplo, en lo referente a las detenciones en flagrancia
o la realizacin de operativos en materia de drogas.35
El caso de la rapidez en la intervencin merece una breve mencin aparte,
ya que la iniciativa de Ley del Mando nico Policial consider un apartado
especial referente a la intervencin inmediata de los cuerpos de seguridad. En
sta se establece lo siguiente:
La reaccin inmediata ser corresponsabilidad de todas las instituciones policiales, ya que con esta medida se busca, por ejemplo, que en casos de un
enfrentamiento contra la delincuencia, cualquier polica de los tres rdenes de
gobierno tenga la obligacin de actuar y apoye de la forma ms adecuada a
las otras corporaciones en circunstancias especficas de tiempo, modo y lugar.
rlpf,
rlpf,
34 rlpf,
35 rlpf,
32
33
28
Es importante resaltar el nfasis que la iniciativa hace sobre el enfrentamiento contra la delincuencia ya que refleja gran parte de la estrategia reactiva
contra la delincuencia organizada en el discurso del Ejecutivo federal. El prrafo
concluye estableciendo lo siguiente:
Una vez concluida la perturbacin grave del orden y la paz pblica o situacin
operativa extraordinaria, las instituciones federales, estatales y, en su caso municipales, volvern a realizar sus funciones ordinarias y consignarn, de ser el
caso, ante las autoridades correspondientes a los delincuentes que hayan sido
detenidos; rendirn los informes policiales correspondientes para apoyar las
indagatorias y cumplirn las decisiones que, de acuerdo a sus atribuciones, las
leyes les sealen.
Funcin investigativa
En algunos casos, el modelo tradicional de justicia penal en Mxico era percibido como un mecanismo de control social y de aplicacin arbitraria de la ley.
La polica, alejada de su funcin de servicio comunitario, se convirti en un
cuerpo meramente reactivo y relegado a la aplicacin selectiva de regulaciones
administrativas y tareas auxiliares en apoyo a las autoridades encargadas de la
procuracin y administracin de justicia. Ante el descrdito y la desconfianza,
el Estado, en vez de optar por fortalecer la institucin, decidi quitarle poco a
poco atribuciones.36
La polica, en el modelo de justicia tradicional, no tena una relevancia
significativa ya que se limitaba a tomar reportes o denuncias sin tener una presencia real despus de la comisin del hecho ilcito.37 As, sta qued supeditada
a la voluntad del mp, el cual tambin contribuy a su aislamiento dado a que
ste contaba con su propio cuerpo policial (judicial, ministerial o investigativo).
El planteamiento de un Nuevo Modelo de Polica viene de la mano de una
reconcepcin del sistema de justicia penal en su totalidad, una transformacin
que, evidentemente, tambin afecta a las instituciones de seguridad pblica.
Como se mencion, el Nuevo Sistema de Justicia Penal y la inclusin de la
facultad investigativa trajeron consigo una serie de obligaciones de las instituciones policiales y las convirtieron en sujetos primordiales en todo el proceso de
procuracin y administracin de justicia.
La facultad de investigacin que la Ley le ha conferido a la pf se entiende
como el conjunto sistematizado de acciones y procedimientos encaminados a
la planeacin, obtencin, procesamiento y aprovechamiento de la informacin
con el propsito exclusivo de evitar la comisin de delitos.38 Las acciones que
se derivan de dicha facultad son las siguientes:39
36 Guillermo Zepeda Lecuona, Mexican Police and the Criminal Justice System, en Robert A.
Donnelly y David A. Shirk, eds., Police and Public Security in Mexico, p. 3040.
37 Ibid., p. 40.
38 lpf, art. 5.
39 lpf, art. 8.
29
Recabar informacin en lugares pblicos mediante la utilizacin de los medios necesarios para generar inteligencia (fracc. vi).
Operaciones encubiertas y usuarios simulados (art. 8, fracc. vii).
Anlisis tcnico tctico o estratgico de la informacin para generar inteligencia
(fracc. viii).
Conducir o participar en las investigaciones bajo el mando del mp (fraccs. ix x).
Preservar el lugar de los hechos y los instrumentos, objetos o productos del delito
(fracc. xvii).
Entrevistar a personas que puedan aportar algo a la investigacin (fracc. xxiii).
Reunir la informacin que pueda ser til al mp (fracc. xxiv).
Solicitar informacin en materia de telecomunicaciones previa autorizacin de la
autoridad competente (fracc. xxviii).
Intervencin de comunicaciones privadas previa autorizacin de la autoridad competente (fracc. xxix).
Y, en general, obtener, analizar y procesar informacin necesaria para la prevencin.
Como consecuencia de la consolidacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal y las nuevas atribuciones que ste le otorga a las policas, la pf se separa
definitivamente de su predecesora (la pfp). En la actualidad, sus facultades investigativas, adems de estar destinadas a la prevencin del delito, tambin
contemplan la labor de apoyo al mp en la entrega de informacin de la investigacin cuando de ella se desprendan el cuerpo del delito y la probable responsabilidad de un hecho ilcito, o bien, para responder a su peticin de conducir o
participar en las investigaciones ministeriales.
Las funciones de investigacin y de prevencin estn estrechamente relacionadas, por lo que la inclusin de la facultad investigativa de la pf le atae a
todas sus Divisiones, aunque de forma particular a las de Investigacin, Inteligencia, Cientfica y Antidrogas.
Facultades especiales
Con el objetivo de llevar a cabo la funcin investigativa que se le asign, la Ley
le otorg a la pf facultades especiales, la cuales son necesarias para operar un
sistema de imparticin de justicia capaz de abatir los niveles de crimen y violencia, as como para consolidar un verdadero Estado de derecho.
30
lpf,
42
43
44
45
46
47
lpf,
lpf,
lpf,
lpf,
lpf,
lpf,
31
La facultad de realizar operaciones encubiertas y usuarios simulados otorgada a la pf en el art. 8, fracc. vii, de la lpf requiere que sea el comisionado general quien las autorice, previo acuerdo con el secretario de Seguridad Pblica,
segn lo establecido en el art. 10, fracc. xii.
Dichas acciones resultan ser complejas y controvertidas en su anlisis, debido a que son medidas preventivas realizadas por el Estado de manera extraordinaria. Algunos segmentos de la opinin pblica las han considerado como
violatorias de derechos fundamentales y han sostenido que sus alcances se encuentran regulados en una ley reglamentaria de jerarqua inferior y que, por
tanto, son susceptibles de ser inconstitucionales.50
Consideraciones finales
Con el objetivo de establecer una poltica integral de seguridad pblica, la polica mexicana ha tenido que enfrentar la debilidad institucional de sus estructuras. Es decir, ha tenido que hacer frente a la insuficiente preparacin acad-
art. 209.
art. 217.
50 Dichos argumentos fueron parte fundamental de la demanda de la accin de inconstitucionalidad que present la Comisin Nacional de Derechos Humanos ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin el 29 de junio de 2009. En su resolucin, sin embargo, la scjn declar constitucional que
la pf lleve a cabo operaciones encubiertas y de usuarios simulados segn lo establecido por su reglamento, ya que no vulnera garantas constitucionales (Accin de inconstitucionalidad 48/2009, 2011).
48
49
32
rlpf,
rlpf,
33
Finalmente, cabe aclarar que, independientemente de la adopcin del mando nico en el mbito nacional, la legislacin actual en materia de seguridad
pblica abre una nueva etapa en la historia policial del pas. Como puede observarse a lo largo del captulo, el hecho de incluir la investigacin como una
de las principales funciones de la pf y de establecer las pautas para su profesionalizacin, significa un parteaguas en la concepcin y administracin de las
polticas de seguridad pblica. Adicionalmente, la transformacin estructural
del andamiaje institucional en el que sta opera es inevitable. En este sentido, el
siguiente captulo ahondar en los cambios organizacionales que ha sufrido la
pf y en la evolucin del quehacer policial que stos implican.
La pf es una muestra del trabajo de reconfiguracin institucional y del esfuerzo de profesionalizacin. Su legislacin construye un marco de accin que
le permite involucrarse de forma ms efectiva en la lucha contra la criminalidad
y sienta las bases para la construccin de un Mxico ms seguro.
34
CAPTULO 2
El cambio organizacional:
El diseo estructural de la Polica Federal
37
cambia sin decreto, tampoco basta ste para reorientar la marcha organizacional a sus efectos finales deseados.
Por otra parte, la literatura sobre los tiempos y pausas, reconsideraciones y
remodelaciones que una reforma organizacional debe vivir, es bastante amplia
para asegurarnos que no es posible en tan poco tiempo realizar un anlisis de
los efectos reales de un cambio de este tipo.2
En este sentido, el captulo se enfoca en la estructura (diseo) de la institucin, emanada de las modificaciones a la reglamentacin jurdica que origin
a la hoy pf, e intenta integrar las complejidades que dicho diseo podra traer
consigo en el futuro cercano. En buena medida debido a estas consideraciones,
puede decirse que se trata de un anlisis desde el diseo del modelo, pero
pensando en la instauracin del mismo.
Para satisfacer este objetivo dual de analizar el diseo estructural sin perder
de vista las complejidades de la implementacin de tal cambio, se recurre, desde
la teora de las organizaciones, a dos propuestas complementarias, a las que se
aaden algunos elementos tericos especficos sobre reforma policial.
La primera de ellas es la bibliohemerografa sobre reforma administrativa,
en particular en la vertiente de Brunsson.3 Este autor plantea que las reformas
administrativas son, en esencia, una esperanza de cambio, basadas en una
racionalidad tcnica particular que no necesariamente hace evidentes algunas
dinmicas organizacionales fundamentales. Como se ver, ello no quiere decir
que la reforma sea un ejercicio estril, todo lo contrario. Es un intento de transformacin profunda que puede verse enriquecido con planteamientos tericos.
Esta aproximacin se complementa con elementos de la reforma policial,
para con ello introducir y contextualizar el cambio organizacional. Posteriormente, se presenta el marco terico del anlisis estructural de las configuraciones organizacionales de Mintzberg.4 Esta segunda perspectiva se basa en una
serie de abstracciones que permiten entender en trminos metafricos la
organizacin como una mquina, con componentes y necesidades identificables
para la correcta marcha de la misma, posibilitando, as, tanto la descripcin
como el anlisis del diseo institucional, con las restricciones ya mencionadas
al inicio de este texto. Las publicaciones especializadas en la reforma administrativa, los elementos sobre reforma policial y las configuraciones organizacionales constituyen, en conjunto, el marco terico y la primera parte del captulo.
Despus, sobre todo con base en el enfoque de la reforma administrativa, en
la segunda parte se llama brevemente la atencin respecto de algunos retos que
puede enfrentar el cambio organizacional en la fase de implementacin, considerados a partir del discurso, intencionalidad y objetivos generales de la refora Unit of Analysis, en Industrial and Corporate Change, vol. 14, nm. 5, pp. 793815; B. Rombach,
Sacrificar el control para obtener xito, en N. Brunsson y J. P. Olsen, op. cit.; M. Waernes, Implementacin e identidad institucional, ibid.
2 N. Brunsson, Mechanisms of Hope. Maintaining the Dream of the Rational Organization; N.
Brunsson y J. P. Olsen, Formas organizacionales: podemos elegirlas?, en N. Brunsson y J. P. Olsen,
op. cit.
3 Idem.
4 H. Mintzberg, Mintzberg on Management. Inside our Strange World of Organizations.
38
Debido a esta anticipacin de una condicin futura, la identidad organizacional de la reforma puede ser rastreada y descrita mediante sus intencionalidades formales, fraseadas como metas u objetivos principales, lo que representa
5
6
39
7 Aunque tambin se realizaron, de manera complementaria, entrevistas a actores clave y algunas visitas de campo a destacamentos de la institucin.
8 Ibid., p. 27.
9 M. Crozier, El cambio en las organizaciones pblicas, en Gestin y Poltica Pblica, vol. 1,
nm. 1; B. Pentland y M. Feldman, Organizational Routines as a Unit of Analysis, en Industrial and
Corporate Change, vil. 11, nm. 6.
10 E. Cabrero, Del administrador al gerente pblico.
40
41
12 Esta metodologa de tipos ideales, en la que se vuelve relevante lo que queda fuera del modelo, ha sido empleada para la explicacin de fenmenos sociales, entre otros por Max Weber, tanto
en La tica protestante y el espritu del capitalismo (2003), como en Economa y sociedad (1964).
Asimismo, ms recientemente, el empleo de modelos abstractos se ha constituido como la base analtica de la ciencia econmica contempornea. (Vid., por ejemplo, Varian R. Hal, Microeconoma
intermedia, un enfoque actual. 5a. ed. Barcelona, Antoni Bosch, 2003.)
42
13 Esta parte del captulo est basada en H. Mintzberg, op. cit., y F. Blanco, Diseos y procesos
organizacionales en instituciones pblicas de investigacin y transferencia de tecnologa para el sector
agropecuario. Un anlisis comparativo entre inifap, Mxico, y Embrapa, Brasil.
14 H. Mintzberg, op. cit.
15 Ibid., p. 110.
16 Ibid., p. 116.
43
FIGURA 2.1
oyo
oes
Lnea
media
e ap
Tec
n
ff d
truc
Sta
tura
Ideologa
pice
estratgico
Ncleo de operaciones
1. Supervisin directa.
2. Adaptacin mutua.
3. Normalizacin de procesos de trabajo.
4. Normalizacin de habilidades.
5. Normalizacin de reglas.
6. Normalizacin de outputs o productos.
Con todo ello, Mintzberg sugiere que existe una correspondencia entre mecanismos de coordinacin, partes de la organizacin y tipo de descentralizacin, misma que puede explicarse con una serie de presiones ejercidas sobre la
organizacin por cada una de sus seis partes bsicas, de tal modo que, cuando
las condiciones favorecen una de estas presiones, la organizacin se disea a s
misma con una configuracin particular.17
FIGURA 2.2
Presin
para
balcanizar
a
par
sin ar
Pre labor
co
Pre
raci sin pa
ona ra
liza
r
Presin
para liderar
17
Ibid., p. 128.
45
CUADRO 2.1
Configuracin
Mecanismo fundamental
de coordinacin
Parte de la organizacin
/presin que ejerce
Tipo de descentralizacin
Maquinal
Normalizacin de proceso
de trabajo
Tecnoestructura/racionalizar
Descentralizacin
horizontal limitada
Profesional
Normalizacin de
habilidades
Ncleo de operaciones/
profesionalizar
Descentralizacin
horizontal
Diversificada
Normalizacin de outputs
Directores de lnea
media/balcanizar
Descentralizacin
vertical
Innovadora
Adaptacin mutua
Staff de apoyo/colaborar
Descentralizacin
selectiva
Misionera
Normalizacin de reglas
Ideologa/aglutinamiento
Descentralizacin
Poltica
Ninguno
Ninguna/segregacin
Varios
26.
46
1. Planeacin.
2. Bsqueda y procesamiento.
3. Anlisis.
4. Entrega o explotacin de la informacin.
As, se trata de un proceso dinmico e interrelacionado de recepcin y generacin de informacin, a manera de una cadena, en la que el elemento clave
47
Esta gran intencin est tambin evidentemente alineada con el marco normativo en el que destacan las nuevas atribuciones de investigacin de la Polica
Federal, que hacen de sta un cuerpo organizacional mucho ms preventivo que
su antecesor.25
Entonces, tras esta breve bsqueda de la racionalidad e intencionalidad
del cambio organizacional, de manera muy genrica, es posible establecer que
la reforma tiene el gran objetivo de restructurar a la corporacin con base en
la nueva normatividad, en particular respecto de las nuevas atribuciones de
investigacin, todo ello mediante el empleo del ciclo de inteligencia en la labor
policial, y con el fin ltimo de incrementar la eficacia y legitimidad de la corporacin.
De esa gran intencin, as como de las nuevas atribuciones, destacan dos
grandes retos a los que la nueva estructura deber responder: el reto de coordinacin y el de homologacin. En el caso concreto de la coordinacin, pueden
distinguirse dos niveles: interorganizacional e intraorganizacional. El primero
de ellos tiene que ver con la relacin de la pf con otras organizaciones, mientras
que el segundo se refiere al mbito interno.
La coordinacin interorganizacional est reglamentada en los arts. 8, 10 y
13, as como en el cap. x de la Ley de la Polica Federal y, aunque es un aspecto
mencionado en las intenciones formales, su anlisis escapa a este estudio en la
medida en que trasciende a la propia institucin. La coordinacin intraorganizacional, por su parte, es un requisito indispensable del ciclo de inteligencia,
por lo que sera de esperarse que la institucin se estructurara efectivamente en
funcin de dicho ciclo, como respuesta necesaria al cambio jurdico descrito en
el captulo uno.
Por su parte, la homologacin que se desprende de la intencin y racionalidad del cambio, deber verse reflejada en la estructura de la institucin para
unificar procesos, insumos y productos, de nueva cuenta con el fin de alimentar
22
23
24
25
48
Ibid., p. 46.
Se hace abstraccin de las referencias al sistema penitenciario.
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Nuevo Modelo de Polica, p. 11.
Vase cap. 1, pp. __<secc. 3.2.3.>
el ciclo de inteligencia. En el presente caso se busca que la informacin sea tratada de manera estandarizada por las distintas divisiones y que sta, como producto e insumo al mismo tiempo, sea tambin provista de manera homognea.
La estandarizacin de procesos y de productos requiere tambin de monitoreo,
o bien, de la inclusin de mecanismos de supervisin que permitan asegurarse,
en la medida de lo posible, de que efectivamente se cumple con los estndares
fijados. En este sentido, la pf ha avanzado significativamente con el desarrollo
de manuales y procedimientos sistemticos de operacin.
En suma, el cambio organizacional propuesto se basa, primero, en la necesidad de incrementar la eficacia y legitimidad de la pf; para ello, se propone el
empleo del ciclo de inteligencia, como gran racionalidad tcnica que ha de guiar
el proceso. Ambos elementos estn presentes en la normatividad que sustituye
a la pfp y da origen a la nueva institucin federal, en la que destaca el carcter
preventivo y, en particular, de investigacin de esta segunda institucin. El paso
natural es verificar en qu medida la nueva estructura responde a estas necesidades. Dicho anlisis estructural es el que se desarrolla enseguida.
existentes. Por tanto, para su puesta en marcha cont con los recursos financieros, materiales y humanos de la Polica Federal de Caminos y Puentes, la Polica
de Migracin, la Polica Fiscal Federal y una brigada de la Polica Militar. El
30 de noviembre del ao 2000 se publicaron en el dof reformas a la Ley de la
Polica Federal Preventiva.
Con la creacin de la Secretara de Seguridad Pblica Federal (ssp), la pfp
dependera ahora de esta nueva instancia. El titular de la ssp tendra la facultad
de proponerle al presidente de la Repblica a un comisionado, quien tendra el
ms alto rango dentro de la pfp y la capacidad de ejercer el mando, direccin y
disciplina. La pfp mantendra su autonoma tcnica y operativa en el ejercicio
de sus atribuciones.
De acuerdo con el Reglamento de la Polica Federal Preventiva, la estructura orgnica de la pfp contemplaba adems del comisionado, el Estado Mayor, las
Unidades Administrativas Centrales, las Unidades Administrativas Regionales y
una Unidad de Contralora Interna.
Como lo muestra la figura 2.3, el Estado Mayor se divida en cinco secciones. La primera corresponda a Personal; la segunda era Informacin; la tercera,
Operaciones; la cuarta, Logstica, y la quinta, Planes. Por su parte, las Unidades
Administrativas Centrales se conformaban por las coordinaciones de Inteligencia para la Prevencin, de Fuerzas Federales de Apoyo, de Seguridad Regional,
de Administracin y Servicios, Servicios Tcnicos, Transportes Areos, Asuntos
Jurdicos, Vinculacin y Comunicacin Social, la Unidad de Desarrollo y el Instituto de Formacin de la Polica Federal Preventiva.
La Coordinacin de Inteligencia para la Prevencin se divida en Terrorismo, Trfico y Contrabando, Secuestros y Robos, Informacin y Enlace, y
Anlisis. La Coordinacin de Fuerzas Federales de Apoyo era integrada por las
reas de Reaccin y Alerta Inmediata, Operaciones Especiales e Instalaciones
Estratgicas y Servicios. La Coordinacin de Seguridad Regional agrupaba Seguridad en Caminos Federales, Puertos y Fronteras y Zonas Federales. Los Servicios Tcnicos se dividan en Informtica, Apoyo Tcnico y Telecomunicaciones.
La Unidad de Desarrollo integraba Control de Confianza y Asuntos Internos. El
Instituto de Formacin de la Polica Federal Preventiva, se divida en el Centro
de Formacin Policial, Centro de Capacitacin Policial y Centro de Estudios
Superiores Policiales.
Para la Coordinacin de Administracin y Servicios, Transportes Areos,
Asuntos Jurdicos y Vinculacin y Comunicacin Social, el Reglamento de la
pfp no indicaba la estructura orgnica especfica. Las Unidades Administrativas Regionales se dividan en Comandancias Regionales, Comisaras de Sector,
Comisaras de Destacamento, Comisaras de Puertos y Fronteras y Comisaras
de Aeropuertos. Adems, la pfp contaba con rganos colegiados con funciones
especficas. stos eran: el Consejo Directivo del Alto Mando, la Comisin de
Honor y Justicia, los Comits disciplinarios, la Comisin del Servicio Civil de
Carrera Policial, y los Comits del Servicio Civil de Carrera Policial.
Adems, el Reglamento de la pfp estableca los niveles de mando, medios
y operativos, que debera tener cada una de las unidades administrativas para
50
51
Comisionado
Unidad de
Contralora
Interna
Unidades
Administrativas
Centrales
Estado
Mayor
Seccin
Primera,
Personal
Coordinacin
de Inteligencia
para la
Prevencin
Coordinacin
de Fuerzas
Federales de
Apoyo
Coordinacin
de Seguridad
Regional
Instituto de
Formacin de la
Policia Federal
Preventiva
Coordinacin
de
Administracin
y Servicios
Seccin
Segunda,
Informacin
Terrorismo
Reaccin y
Alerta
Inmediata
Seguridad
en Caminos
Federales
Centro de
Formacin
Policial
Seccin
Tercera,
Operaciones
Trfico y
Contrabando
Operaciones
Especiales
Puertos
y Fronteras
Centro de
Capacitacin
Policial
Seccin
Cuarta,
Logstica
Secuestro y
Robos
Instalaciones
Estratgicas
y Sevicios
Zonas
Federales
Centro de
Estudios
Superiores
Policiales
Seccin
Quinta,
Planes
Informacin
y Enlace
Anlisis
FIGURA 2.3
Unidades
Administrativas
Regionales
Servicios
Tcnicos
Transportes
Areos
Unidad
de desarrollo
Informtica
Control de
Confianza
Apoyo
Tcnico
Asuntos
Internos
Asuntos
Jurdicos
Vinculacin y
Comunicacin
Social
Comandancias
Regionales
Comisaras
de Sector
Comisaras de
Destacamento
Comisaras
de Puertos
y Fronteras
Telecomunicaciones
Comisaras de
Aeropuertos
FIGURA 2.4
1. Mandos:
Comisionado Jefe del Estado Mayor
Comisarios generales
2. Mandos Medios:
Comisarios jefe Comisarios
Inspectores generales Inspectores jefe
3. Operativos:
Inspectores Subinspectores Oficiales
Suboficiales Sargentos primero de polica
Sargentos segundo de polica
Cabos de polica Policas
[...] no haba forma de enfrentar [el] complejo fenmeno criminal sin una estrategia
policial que abandonara el modelo tpicamente reactivo de detenciones en flagrancia y que comenzara a planear y a operar sobre la base de un modelo de inteligencia
e investigacin criminal. [Por lo que se opt por] disear y poner en marcha una
estrategia nacional para transformar las instituciones de seguridad pblica, comenzando por la construccin, de principio a fin, de una autntica Polica Federal.28
54
Ibid., p. 23.
Vid. supra, cap. 1.
y seis divisiones (Fuerzas Federales, Seguridad Regional, Inteligencia, Investigacin, Cientfica y Antidrogas), las cuales se encargan de planear, recopilar, analizar y explotar informacin de orden criminal,30 todas ellas bajo el mando de
un Comisionado. Cada una de estas divisiones, as como la Secretara General,
a su vez se descomponen en diecinueve coordinaciones centrales, por llamarles
de alguna manera, de acuerdo con el art. 5 del rlpf, a saber:
Servicios Tcnicos.
Operaciones Encubiertas.
Anlisis y Enlace Internacional.
Investigacin de Gabinete.
Investigacin de Campo.
Investigacin Tcnica y Operacin.
Para la Prevencin de Delitos Electrnicos.
Innovacin Tecnolgica.
Criminalstica.
Investigacin de Gabinete Antidrogas.
Investigacin de Campo y Tcnica Antidrogas.
Investigacin de Recursos de Procedencia Ilcita.
Fuerzas de Proteccin (restablecimiento del orden pblico).
Reaccin y Alerta Inmediata.
Operaciones Especiales.
Servicios Generales.
Operaciones Areas.
Soporte Tcnico.
Sistema Integral de Desarrollo Policial.
Si a lo anterior se le aaden las 32 coordinaciones dependientes de la Divisin de Seguridad Regional, as como la Unidad de Asuntos Internos, se tiene el
organigrama que se presenta en la figura 2.5.
Cada una de las divisiones tiene encomendadas tareas especficas y complementarias para que la institucin en su conjunto opere de conformidad con
cada una de las etapas que componen el ciclo de inteligencia.31
De este modo, la Divisin de Investigacin se encarga de captar informacin de campo, tanto con mtodos tcnicos como con recursos humanos, elabora bases de datos tcticas as como ficheros criminales, y produce insumos para
las reas encargadas de la generacin de inteligencia. La Divisin de Inteligencia realiza precisamente el anlisis de dicha informacin, es decir, se encarga de
procesar la misma de tal modo que sea til para la toma de decisiones ulterior en
trminos del ciclo de inteligencia. Asimismo, esta divisin articula el respaldo
tcnico para el resto de las divisiones.
55
FIGURA 2.5
David Federal
Arellano Juan Salgado Felipe Len Blanco Israel Aguilar
Organigrama de la Polica
Asuntos
Internos
Comisionado
Polica Federal
Divisin de
Seguridad
Regional
Divisin de
Inteligencia
Divisin de
Investigacin
Divisin
Cientifica
Divisin
Antidrogas
Divisin de
Fuerzas
Federales
Secretara
General
32
Coordinaciones
Estatales
Servicios
Tcnicos
Investigacin
de Gabinete
Delitos
Electrnicos
Investigacin
de Gabinete
Antidrogas
Fuerzas de
Proteccin
Servicios
Generales
Operaciones
Encubiertas
Anlisis
y Enlace
Internacional
Investigacin
de Campo
Investigacin
Tcnica y
Operaciones
Innovacin
Tecnolgica
Criminalstica
Investigacin
de Campo
Antidrogas
Reaccin
y Alerta
Inmediata
Investigacin
de Recursos de
Procedencia
Ilcita
Operaciones
Especiales
Operaciones
Areas
Soporte
Tcnico
SIDEPOL
La Divisin Cientfica, por su parte, opera laboratorios forenses y criminalsticos y coordina la labor de stos con las actividades de Inteligencia. Se
encarga tambin de establecer vnculos con instituciones acadmicas nacionales
y extranjeras con el fin de generar opciones de tecnologa aplicada para la corporacin. Adems, vigila y monitorea Internet con el fin de evitar la comisin
de delitos electrnicos.
La Divisin Antidrogas, como su nombre lo indica, combate la produccin,
tenencia, trfico y otros delitos relacionados con estupefacientes. Asimismo,
desarrolla las investigaciones sobre recursos de procedencia ilcita. La Divisin
de Fuerzas Federales agrupa al personal de reaccin que participa en las operaciones llevadas a cabo o coordinadas por la Polica Federal. Sus elementos,
adems, estn capacitados para auxiliar a la poblacin civil en casos de emergencias o desastres.
Finalmente, la Divisin de Seguridad Regional tiene la encomienda de replicar en cada entidad federativa el ciclo bsico de inteligencia. Para ello, se
vale del instrumento organizacional de las Coordinaciones Estatales. Tambin
56
32
33
34
57
procesos de normalizacin o estandarizacin que debern llevar a cabo los operarios; la comunicacin al interior de estas organizaciones es altamente formalizada, y la toma de decisiones es ms bien centralizada. Con todos estos rasgos
distintivos las organizaciones de configuracin maquinal suelen ser eficientes,
confiables, precisas y consistentes.35
La configuracin maquinal
FIGURA 2.6
Finalmente, Mintzberg distingue dos subtipos de configuraciones maquinales, en funcin de la existencia o no de un poder externo que, a su vez, controle
a la organizacin. Cuando ste se encuentra presente, se habla de la variante
instrumental, mientras que cuando no lo est, se habla de un sistema cerrado,
en tanto la organizacin slo es controlada por s misma.
En este sentido, es claro que la pf posee un carcter instrumental, en tanto rgano dependiente del Poder Ejecutivo Federal, en trminos del art. 2 de
la lpf.36 Es, adems, susceptible de verse influida por otros actores externos,
como el Poder Legislativo, mediante la Auditora Superior de la Federacin o,
en ltima instancia, pero en primer orden de importancia, por la sociedad en
su conjunto, a la cual se debe exactamente de la misma manera en que lo hace
cualquier organizacin pblica.
35
36
58
Ibid., p. 132.
Diario Oficial de la Federacin, 1 de junio, 2009.
37
59
El primero de ellos se refiere a una ya clsica paradoja observada en organizaciones burocrticas altamente formalizadas y preocupadas excesivamente
por el control sobre sus miembros y procesos. En ellas, todas las soluciones
posibles devienen de las normas explcitas, pero cuando es la propia norma la
que est generando una situacin problemtica y la respuesta es generar ms
normas, el problema original puede crecer a manera de crculo vicioso.39
Esta misma inflexibilidad ante el conflicto, pero ahora asociada a la especializacin y estandarizacin de los procesos de trabajo en el ncleo operativo
es la que deviene en la segunda de las problemticas. Toda vez que el ncleo
operativo de la organizacin maquinal no est diseado para lidiar con el conflicto norutinario, muchos de los problemas humanos que all se gestan se trasladan hacia y ascienden por la estructura jerrquicoadministrativa, en donde
la solucin puede no darse debido, de nueva cuenta, a la alta especializacin de
los mandos medios, por lo que el problema asciende un nivel ms en la estructura. Ello significa en ltima instancia problemas internos de comunicacin y
coordinacin de la organizacin.
38
39
60
Ahora bien, la organizacin maquinal responde a los problemas de coordinacin en mayor medida mediante la estandarizacin, y sta a su vez termina
por reforzar la dinmica recin descrita, la solucin podra ser incrementar la
supervisin directa como mecanismo coordinador. Ello conduce, sin embargo, al
tercero de los inconvenientes: los problemas de adaptacin en el pice estratgico, debido a que la supervisin concentra los problemas hasta llegar a niveles
transversales o comunes de solucin, esto es, centralizando el poder decisorio
en un pequeo grupo de miembros en la cspide de la estructura, quienes finalmente enfrentan la encrucijada de modificar algunos de los elementos clave de
la propia configuracin maquinal. Pero cambiar un pequeo elemento de una
mquina perfectamente coordinada, puede incluso llevar a su desintegracin.40
En suma, la organizacin maquinal puede ser eficiente, confiable, precisa
y consistente, pero su obsesin con el control genera problemas humanos en el
ncleo de operaciones, los cuales a su vez provocan conflictos de coordinacin
en la lnea media jerrquicoadministrativa, que por su parte llevan a problemas de adaptacin en el pice estratgico.
La posible respuesta, como puede ya advertirse, pasa por la flexibilizacin
de la formalidad, lo que en el caso de la Polica Federal representa una nueva
problemtica desde el punto de vista de la seguridad. Sin embargo, desde otra
perspectiva el problema (y su solucin) pasa por asegurarse que no se genere
el cuello de botella que termine por agobiar al grupo decisor en el pice estratgico, orillndolo a una ciruga mayor. Para ello, la informacin es la clave
y, nuevamente, habra que considerar estructuras alternas, ms all de las que
existen de manera formal, en las cuales los mecanismos informales jugaran un
papel ms destacado.
Es evidente que la estructura de la Polica Federal responde a un intento
mucho ms claro de romper con la estrategia policial reactiva, y dar paso a una
lgica basada en la investigacin para la generacin de informacin til y confiable que sirva de base para la toma de decisiones, generalmente con antelacin
a la consumacin del hecho delictivo, esto es, la prevencin del delito.
Puede decirse que esta estructura, adems, est alineada con las funciones
investigadoras que la Ley le otorga a la pf, en trminos del art. 5 de la lpf, en
el que se seala que la investigacin es el conjunto sistematizado de acciones y
procedimientos encaminados a la planeacin, obtencin, procesamiento y aprovechamiento de la informacin, con el propsito exclusivo de evitar la comisin
de delitos.
Un elemento clave para la adecuada marcha de la estructura brevemente
descrita lneas arriba, y que representa un segundo punto contrastante respecto
del diseo de la PFP, es la figura de la Divisin de Seguridad Regional, particularmente mediante las Coordinaciones Estatales. Aunque este elemento organizacional se retoma en el marco del anlisis de los retos del modelo, vale la pena
destacar aqu el doble y fundamental rol de las Coordinaciones Estatales, como
40
61
Consideraciones finales
Despus de la revisin estructural de la pfp, primero, y de la pf despus, es posible observar que el diseo estructural de la segunda posee ventajas en trminos
de la adecuacin al ciclo de inteligencia, as como al desempeo y capacidad
de respuesta de la corporacin. Ello, sin embargo, nicamente desde el diseo,
pues, como ya se ha advertido, las lgicas organizacionales van mucho ms all
en la medida que requieren cambios conductuales, culturales, polticos, entre
otros, que difcilmente se satisfacen con la modificacin estructural formal.
En este sentido, el modelo de la pf, al igual que el resto de las reformas
administrativas, alberga la esperanza de efectivamente inducir el cambio organizacional en la direccin deseada, pero muy probablemente encare algunas cuestiones problemticas en el camino, las cuales, como se advirti en la
introduccin, escapan por el momento a las posibilidades de este anlisis. Sin
embargo, desde el diseo estructural se han dado pasos en la direccin correcta,
que responden a la intencionalidad y la normatividad de la reforma al cuerpo
policial federal mexicano.
41
62
CAPTULO 3
1 El estado de fuerza se refiere al nmero de elementos con los que cuentan las corporaciones
policiales, en este caso la Polica Federal.
2 Secretara de Seguridad Pblica Federal, Reingeniera al modelo de combate al delito; vase
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Cuarto informe de labores.
3 Ley de la Polica Federal, en Diario Oficial de la Federacin, 1 de junio, 2009; ltima reforma: 25 de mayo, 2011.
4 Reglamento de la Ley de la Polica Federal, en Diario Oficial de la Federacin, 17 de mayo, 2010.
5 Ley de la Polica Federal, arts. 5, 8, 4, 8.6.
6 Ibid., art. 8.8.
66
David Bayley, Democratizing the Police Abroad: What to do and how to do it.
Niels Uildriks, ed., Policing Insecurity. Police Reform, Human Rights and Insecurity in Latin
America.
9 Jerry Ratcliffe, Intelligenceled Policing, p. 84.
10 La creacin de las Unidades Operativas queda establecida en el art. 5, apartados ii y v.
7
8
67
11 Antia Mendoza y Juan Salgado, Una visin del futuro hacia la seguridad ciudadana. La
polica municipal de Chihuahua, pp. 5763.
68
GRFICA 3.1
40
33.357
35
30
29.895
25
20
17.626
15
21.14
10
5
2007
2008
2009
20010
GRFICA 3.2
3.0
2.495
2.5
2.355
2.0
1.697
1.5
1.0
.689
0.5
0.0
2007
2008
2009
2010
69
2.051
2.0
GRFICA 3.3
2.1
1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
0.246
2007
0.095
2008
2009
2010
70
14 D. Bayley, op. cit.; Dennis Jay Kenney y Robert P. MacNamara, eds., Police and Policing
Contemporary Issues; J. Ratcliffe, op. cit.; Juan Salgado, Documento metodolgico sobre polticas
pblicas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeo y bases para
el desarrollo de indicadores en la materia; N. Uildriks, ed., op. cit.; Samuel Walker, Early Intervention
Systems for Law Enforcement Agencies: A Planning and Management Guide.
15 A. W. Pereira, Reforma policial y derechos humanos en Brasil: la dimensin internacional,
en Araucaria, vol. 10, nm. 20, p. 164.
71
Brasil
Institucin
TABLA 3.1
Mxico
SSP federal
2007
$2,964,874,486.21
$1,410,150,720.00
2008
$2,960,194,720.88
$1,691,223,120.00
2009
$3,459,480,117.59
$2,684,574,982.56
2010
$4,339,505,280.74
$2,414,789,295.04
Total periodo
$13,724,054,605.41
$8,200,738,117.60
Efectivos (aprox.)
14,300 policas
35,586 policas
Fuente: Juan Salgado, con informacin de las cuentas pblicas 2007, 2008, 2009 y 2010 de los captulos 1000 al 7000 del clasificador
por objeto del gasto de la shcp.
* Cifras en dlares estadounidenses constantes de 2010. Brasil: datos de efectivos policiales federales de 2008. Ministerio da Justicia,
Departamento de Polcia Federal, Relatorio Anual. Brazilia. Diapositivas 177 y 231. Disponible en lnea: <http://www.dpf.gov.br/
institucional/relatorioanualpf/RA%202006.ppt/view>. Datos presupuestarios: Ministerio de Fazenda, Tesouro Nacional. Disponible
en lnea: <http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp>. Nmero de policas: Jos
Antonio Caballero et al., Reforma al modelo policial mexicano, p. 32.
Si bien los costos de operacin son distintos en cada uno de los pases que
se consideran, es importante destacar que Brasil destin, en el periodo 2007
2010, alrededor de 13 724 millones de dlares para una institucin que comprende a 14 300 policas. Por otro lado, Mxico destin, en el mismo periodo,
8 200 millones de dlares para una institucin con un estado de fuerza de ms
de 35 000 elementos. No es pertinente calcular un ratio de gasto por polica
porque los montos de inversin especificados en la tabla 3.1 comprenden las
asignaciones presupuestales ejercidas agregadas en las que se incluyen tanto los
gastos para las funciones operativas como los recursos destinados al personal
no policial y erogaciones no directamente relacionados con operacin de las
policas federales correspondientes.
Tomando en cuenta estas salvedades, es importante sealar que el incremento en los recursos asignados a la Secretara de Seguridad Pblica Federal,
en el periodo 20072010, comprende un crecimiento del estado de fuerza de
ms del doble de elementos, con una considerable mejora en sus salarios y prestaciones, as como una fuerte inversin en infraestructura (grficas 3.2 y 3.3).
Dicha inversin comprende la construccin y equipamiento de 32 coordinaciones estatales y dos Centros de Mando con capacidades tecnolgicas y operativas
inditas en Mxico.
16
72
2.051
2.0
GRFICA 3.4
2.1
1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
0.246
2007
0.095
2008
2009
2010
En otro libro de esta coleccin se analiza con mayor detalle el funcionamiento de Sidepol.
Presidencia de la Repblica, Anexo estadstico, en Quinto informe de gobierno, p. 71.
73
TABLA 3.2
Porcentaje
Fuerzas Federales
14,713
48%
Seguridad Regional
9,539
32%
Inteligencia
2,682
9%
Investigacin
1,941
6%
Cientfica
606
2%
Antidrogas
930
3%
Con la finalidad de alinear su operacin con las etapas del ciclo bsico de
inteligencia, la Polica Federal se reestructur en las seis Divisiones sealadas.
stas se encargan de planear, recopilar, analizar y explorar informacin delictiva mediante las herramientas tecnolgicas de Plataforma Mxico.20
La Divisin de Fuerzas Federales es la que cuenta con un mayor nmero de
elementos policiales (14 713 elementos en julio de 2011). Esta Divisin participa
en los operativos implementados o coordinados por la Polica Federal, en investigaciones y operaciones especiales, as como en operaciones conjuntas con
otras autoridades. Asimismo, sus elementos atienden a la poblacin en casos de
emergencia o desastre, protegen instalaciones estratgicas del pas y previenen
la comisin de delitos.21
La Divisin de Seguridad Regional, que cuenta con 9 539 elementos, es
fundamental para el funcionamiento de las coordinaciones estatales. Esta Divisin busca replicar en cada entidad del pas el ciclo bsico de inteligencia para
permitir la operacin eficaz de la Polica Federal.22 Asimismo, se encarga de
garantizar la adecuada aplicacin de las disposiciones legales y reglamentarias
relativas al trnsito y seguridad en caminos y puentes federales, as como en
la zona terrestre de las vas generales de comunicacin.23 Finalmente, es la en19
20
21
22
23
74
En las cifras aqu presentadas slo se incluyen las reas operativas de la Polica Federal.
Genaro Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico, pp. 8283.
Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 17.
G. Garca Luna, op. cit., pp. 8283.
Reglamento de la Ley de la Polica Federal, art. 13.
Para mayor informacin sobre los espacios federales que deben ser diagnosticados, vid. ibid.,
art. 8.
25
26
27
28
29
30
75
general, cuentan con niveles de educacin superior. En este sentido, el incremento de las capacidades del estado de fuerza de la Polica Federal se refleja no
slo en los nmeros sino tambin en el perfil de sus elementos. As, en un pas
donde el trabajo policial tradicionalmente ha sido relegado a una escala baja de
apreciacin social,31 la Secretara de Seguridad Pblica Federal logr mejorar las
caractersticas educativas y sociodemogrficas de la Polica Federal.
Autores como Dennis Kenney y Steuart Watson han documentado la importancia de mejorar el perfil policial para apoyar la sostenibilidad de procesos
de reforma policial.32 En este sentido, es importante destacar los esfuerzos realizados por la ssp en aras de lograr cambios cualitativos en el estado de fuerza
de la Polica Federal. La tabla 3.3 muestra el perfil sociodemogrfico de los
elementos de la Polica Federal.
TABLA 3.3
Divisiones
Total
Divisiones
Fuerzas
Federales
Seguridad
Regional
31 Aos
31 Aos
36 Aos
30 Aos
Hombres
80
89
83
Mujeres
20
11
17
Promedio
General
Carrera
tcnica
incompleta
Preparatoria
completa
Carrera
tcnica
completa
Escolaridad
Gnero %
Edad promedio
Cientifica
Antidrogas
Unidades
Admnistrativas
31 Aos
29 Aos
30 Aos
32 Aos
58
51
54
61
48
42
49
46
39
52
Inteligencia Investigacin
Universidad completa
Policias
Oficiales
Universidad
completa
Carrera
Tcnica
completa
Universidad
incompleta
Universidad completa
Inspectores
Carrera
tcnica
completa
Preparatoria
completa
Carrera
Tcnica
completa
Universidad completa
Comisarios
Carrera
tcnica
completa
Maestra
Doctorado
incompleto
31
32
76
Maestra
Doctorado
incompleto
Universidad Universidad
completa
completa
33
Marcela Donadio y Cecilia Mazzotta, Las mujeres en las instituciones armadas y policiales,
34
p. 82.
77
cia de los elementos con ms edad (tambin capacitados con base en el Nuevo
Modelo de Polica), con la mayor formacin profesional y vocacin de los elementos ms jvenes. Los autores especializados en cultura policial,35 coinciden
al sealar las ventajas de combinar experiencia con juventud en los procesos de
transformacin institucional de las policas.
Finalmente, cabe sealar que el avance en trminos de grado acadmico del
personal de la Polica Federal adquiere mayor relevancia si se le compara con el
promedio de grado acadmico del personal de las policas municipales mexicanas. En este caso, el 70% slo cuenta con estudios de primaria y menos del 5%
con educacin superior.36 Los policas federales con menor grado de formacin
cuentan con preparatoria terminada, lo cual los sita por encima del promedio
nacional de otras instituciones policiales (grfica 3.5).
Distintos acadmicos que han estudiado a las instituciones policiales
mexicanas,37 coinciden en que los bajos sueldos son uno de los principales problemas para el desarrollo de capital humano y para inhibir la corrupcin. La ssp
ha realizado un destacado esfuerzo para mejorar los sueldos de los elementos de
la Polica Federal. En la tabla 3.4 se puede observar el monto promedio en las
distintas categoras de los elementos de la Polica Federal.
GRFICA 3.5
4.5 %
Educacin Superior
50
25
1.9 %
Fuente: Sistema Nacional de Seguridad Pblica, datos de 2009; Secretara de Seguridad Pblica Federal, Nuevo Modelo de Polica.
Actualmente, los sueldos de las distintas corporaciones varan sustancialmente; por ejemplo, el ingreso mnimo percibido por los policas de Veracruz
es de 3 154.30 pesos al mes, mientras que el sueldo mximo que perciben los
policas estatales de Tamaulipas es de 11 946.50.38
35
36
37
38
78
Ingreso
Divisiones
Total
Divisiones
Fuerzas
Federales
Seguridad
Regional
Promedio
General
$9 001$10 000
$8 001$9 000
$9 001$10 000
Policias
$8 001$9 000
$8 001$9 000
$7 001$8 000
Oficiales
$9 001$10 000
Inspectores
Comisarios
Ms de
$40 000
Ms de
$40 000
Ms de
$40 000
Ms de
$40 000
Ms de
$40 000
Ms de
$40 000
Antidrogas
Unidades
Administrativas
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, datos an no publicados sobre el estado de fuerza policial y el perfil sociodemogrfico. 39
39
39 El salario mnimo vigente en Mxico en 2011 es ligeramente inferior a 2 000 pesos mensuales. La mayor parte de los policas operativos municipales en Mxico ganan entre 4 000 y 10 000
pesos. Los policas estatales ganan entre 6 000 y 12 000 pesos. Fuente de los ingresos de policas
municipales y estatales: G. Garca Luna, Informe al Poder Legislativo (enero 2010).
79
Nivel Socioeconmico
TABLA 3.5
Total
divisiones
Fuerzas
federales
Seguridad
regional
Inteligencia
Investigacin
Cientfica
Antidrogas
Unidades
administra.
Promedio
General
D+
D+
D+
Policas
D+
D+
D+
Oficiales
D+
Inspectores
C+
C+
C+
C+
C+
C+
C+
Comisarios
C+
C+
C+
C+
C+
C+
C+
C+
Secretara de Seguridad Pblica Federal, datos an no publicados sobre el estado de fuerza policial y el perfil sociodemogrfico.
80
GRFICA 3.6
12 000
10 621
10 000
8 000
6 000
3 940.4
4 000
3 082.7
2 062
2 000
0
971.1
849.5
2001
2002
257.5
285.3
520.3
771.2
2003
2004
2005
2006
844.9
2007
2008
2009
2010
2011
Entre 2005 y 2010, la inversin aument de un aproximado de 520 millones a 3 082 millones de pesos. Este incremento es ms notable si se toma en
cuenta que entre 2010 y 2011 el aumento fue de 7 539 millones de pesos. Uno
de los componentes de la inversin lo constituye la obra pblica; en este sentido, los datos de la cuenta pblica de 2007 a 2010 muestran que el presupuesto
ejercido por la Secretara Seguridad Pblica Federal en este concepto ha tenido
una tendencia creciente. El incremento ms notorio se presenta de 2008 a 2009
(grfica 3.3).
En lo que concierne al presupuesto especfico de la Polica Federal para el
2011, ste fue de $ 1 794 390 000.00 pesos en inversin de obra pblica en bienes propios,42 lo cual corresponde a 25% del total de inversin en obra pblica
de la Secretara de Seguridad Pblica Federal para ese ao ($ 7 281 000 000.00).
41 En la discusin sobre presupuesto que sigue, se utilizarn datos de la Secretara de Seguridad Pblica Federal, ya que no fue posible obtener datos desagregados para la Polica Federal. No obstante, consideramos que la informacin es relevante porque sugiere, de manera general, un incremento sensible en
la importancia otorgada a la infraestructura, no slo en la Polica Federal sino tambin en la Secretara.
42 Datos del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2011, disponibles en lnea: <http://www.
81
82
Estas tres coordinaciones tienen funciones diferentes. La primera se encarga de la investigacin de delitos electrnicos, as como de vigilar y monitorear
la red pblica de internet para evitar la comisin de ilcitos; la segunda utiliza
las ciencias forenses para la bsqueda, obtencin y preservacin de evidencias;
y la tercera se encarga de buscar y generar opciones tecnolgicas para la Polica Federal. El objetivo comn de la Divisin es coadyuvar en la prevencin
y persecucin de los delitos mediante el uso de conocimientos y herramientas
cientficas y tcnicas.44
Por ello, la infraestructura de esta divisin es muy especfica. Para llevar a
cabo su funcin de monitoreo en tiempo real, la Coordinacin para la Prevencin de Delitos Electrnicos cuenta con computadoras de alta capacidad, as
como con tres laboratorios equipados con tecnologa de punta para recuperar
informacin y evidencia de equipos electrnicos como celulares o computadoras. Por ltimo, dentro de esta Coordinacin tambin se encuentra el Centro
Especializado en Respuesta Tecnolgica (CertMX).45 ste es el segundo centro en
su tipo en Mxico46, reconocido por la organizacin reguladora Forum Incidence
Security Team; su finalidad es la atencin de incidentes de cmputo, es decir, de
la violacin de una poltica de seguridad, una intrusin o un comportamiento
anmalo de los sistemas computacionales.
Ahora bien, la Coordinacin de Criminalstica cuenta con diversos laboratorios forenses y criminalsticos especializados, como los de qumica, toxicologa, explosivos, gentica, huellas dactilares, reconocimiento de voz, biometra
y grafologa, todos ellos totalmente equipados o en avanzado proceso de equipamiento. Por ltimo, la Coordinacin de Innovacin Tecnolgica posee varios
talleres en donde se disean, prueban y fabrican diversos prototipos con el fin de
incorporar tecnologa que coadyuve a la realizacin de las funciones de la Polica
Federal y en el desarrollo de innovacin tecnolgica para la seguridad pblica.
En general, el desarrollo de la infraestructura en la Polica Federal se encuentra ntimamente ligada a la adopcin del ciclo de inteligencia, as como
con el doble propsito de prevencin e investigacin de los delitos. En efecto,
en mayor o menor medida, estas capacidades fsicas y tecnolgicas estn involucradas con las primeras tres etapas de este ciclo, a saber, la planeacin, recopilacin y anlisis de la informacin. Ms an, la utilidad de estas capacidades
slo puede entenderse en el nuevo contexto jurdico que faculta a la Polica
Federal para investigar la comisin de ilcitos. As, tanto la ingeniera institucional como la infraestructura responden a las necesidades especficas que se
desprenden de las nuevas responsabilidades de la Polica Federal.
44
45
46
84
rlpf, art.
15, fracc. i.
Por sus siglas en ingls: Computer Emergency Response Team.
El primero fue el unamcert, creado en 2001.
A fin de crear esta infraestructura, se aprovech la red existente de destacamentos de la Polica Federal de Caminos. Actualmente, existen 14 Coordinaciones Estatales y Estaciones de Polica, algunas totalmente construidas y otras en
proceso de construccin, las cuales estn ubicadas en los estados de Quertaro,
Michoacn, Sonora, Estado de Mxico, Morelos, Tamaulipas, Chihuahua, Veracruz, Chiapas, San Luis Potos, Aguascalientes, Jalisco y Sinaloa.
Coordinaciones Estatales de Chihuahua y Quertaro
La infraestructura y las instalaciones de estas coordinaciones fueron modeladas
a partir del Centro de Mando de la Polica Federal. Los edificios principales
cuentan con dos secciones, una pblica y otra reservada a personal autorizado. En la primera se encuentran una serie de oficinas destinadas al Ministerio
Pblico, a fin de que ste se encuentre disponible para cualquier cuestin legal
de emergencia que requiera de su intervencin (por ejemplo, la solicitud de
85
GRFICA 3.7
3 339
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
945.2
922.7
832
500
0
1 889.9
1 409.9
581
186
2001
2002
2003
452
243.3
2004
749.2
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Consideraciones finales
Tal vez los procesos ms visibles de las reformas policiales sean el desarrollo
de infraestructura, el incremento en estado de fuerza y la modernizacin del
equipo para enfrentar a la delincuencia. Sin embargo, muchas veces se pasa por
alto cmo estos desarrollos forman parte de estrategias ms amplias para transformar la misin y la institucionalidad de una corporacin policial.
A partir del anlisis realizado en este captulo, es posible observar que el
gasto pblico destinado a la reforma de la Polica Federal es congruente con las
distintas estrategias desarrolladas por la Secretara de Seguridad Pblica Federal
a fin de cumplir con las nuevas funciones que le atribuyen la Ley y Reglamento
de la Polica Federal a este cuerpo.
Tanto el incremento en el estado de fuerza, como las inversiones realizadas
para mejorar y adquirir infraestructura y equipamiento de la Polica Federal,
responden a una estrategia de fortalecimiento institucional y de desarrollo de
capacidades en sus distintas Divisiones. En el captulo 2, se observ el impacto
del marco legal en la estructura organizacional a fin de facilitar el cumplimiento
90
91
CAPTULO 4
En los ltimos aos, varios gobiernos han impulsado reformas con la finalidad de mejorar su actuacin y atender de manera eficiente y eficaz diversos
problemas sociales. Las reformas policiales son la respuesta a la necesidad de
mejorar el desempeo para prevenir y reprimir el crimen, as como fortalecer su
espritu democrtico y la rendicin de cuentas.1 Mxico no es la excepcin, la
Polica Federal se encuentra en un proceso de transformacin y consolidacin
institucional.
Dammert seala que el proceso de reforma policial debe contener al menos
programas e iniciativas sobre prevencin y represin del crimen e investigacin,
enjuiciamiento, y sistema penitenciario, rehabilitacin penitenciaria y pospenitenciaria.2 Esta autora menciona diez elementos que deben considerarse dentro
del proceso de reforma para consolidar iniciativas eficientes y de largo plazo:
1. Las reformas que se imponen sobre la institucin policial no funcionan.
2. Se deben contemplar iniciativas que involucren al personal de la institucin policial (no slo a la jefatura), pues se pueden alcanzar metas con mayor rapidez y
pueden mantenerse en el tiempo.
3. La polica no puede ser utilizada con fines polticos, por lo que los cambios en
ella no pueden realizarse con base en los tiempos electorales sino a travs de la
profesionalizacin de sta.
4. La coordinacin interinstitucional es clave.
5. Se debe reclutar slo al personal que cumple con los requisitos necesarios para
mejorar la calidad del servicio.
6. Se debe realizar el entrenamiento y establecer mecanismos de educacin necesarios para el cambio institucional.
7. Debe considerarse que la corrupcin est presente y asumir que es un objetivo
de largo plazo, el cual podr ser abordado en la medida en que se castiguen los
hechos.
8. Crear una estrategia de comunicacin que informe a la poblacin los objetivos y
beneficios sociales del proceso de reforma.
9. No establecer una estrategia de mano blanda; es decir, que los derechos de los
inculpados no se encuentren por encima de los de las vctimas.
10. La reforma policial debe ir de la mano de cambios en otras reas del sistema de
justicia (proceso penal, carcelario, educativo, etctera).
John Bailey y Luca Dammert, Public Security and Police Reform in the Americas.
Luca Dammert, Es necesario reformar las policas mexicanas?, en Bien Comn, nm. 139,
pp. 2023.
1
2
95
96
97
En este sentido, hay que acotar que el modelo racional representa un enfoque deductivo para la toma de decisiones: comienza con los fines y para
alcanzar los objetivos, se desarrollan polticas, programas y acciones encaminadas a ello. Por su parte, el modelo de toma de decisiones poltico, es inductivo;
comienza con los temas o asuntos por resolver, conflictos sobre los fines, medios, tiempo, localizacin, ventaja poltica, razones para el cambio, filosofa, y
otros. Luego surgen las polticas y programas, es decir, lo que es polticamente
aceptable para las partes involucradas que con el tiempo se convierten en guas
para asuntos especficos.9
Bryson define la planeacin estratgica como un esfuerzo disciplinado para
producir decisiones y acciones fundamentales que dan forma y gua a la organizacin: qu hace y por qu lo hace.10 Para entregar mejores resultados, la
planeacin estratgica requiere una amplia pero efectiva recoleccin de informacin, as como desarrollar y explorar alternativas estratgicas y enfatizar
en las implicaciones futuras de las decisiones presentes. Asimismo, este autor
seala que la planeacin estratgica puede ayudar a facilitar la comunicacin
y participacin, acomodar los intereses y valores divergentes, fomentar la toma
de decisiones sabia y razonablemente analtica, y promover la implementacin
con xito.
El proceso de la planeacin estratgica est integrado por diez pasos, cada
uno debe contemplar acciones, resultados y evaluaciones:
1. Iniciar y acordar un proceso de planeacin estratgica.
2. Identificar mandatos organizacionales.
3. Clarificar la misin organizacional y los valores.
4. Evaluar el medio ambiente externo e interno para identificar fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas.
5. Identificar los temas o asuntos estratgicos que enfrenta la organizacin.
6. Formular estrategias para gestionar estos temas o asuntos.
7. Revisar y adoptar el plan o los planes estratgicos.
8. Establecer una visin efectiva de la organizacin para el futuro.
9. Desarrollar un proceso efectivo de implementacin.
10. Reexaminar las estrategias y el proceso de planeacin estratgica.11
Por lo tanto, de acuerdo con Bryson, la evaluacin debe ser parte integral y
permanente del proceso de planeacin estratgica, ya que sta permite examinar
si las estrategias y acciones que se estn realizando, efectivamente ayudan a
cumplir con los objetivos, metas y misin de la organizacin.12
10
98
99
Asimismo, Bonnefoy y Armijo proponen una serie de pasos que deben llevarse a cabo para la construccin de los indicadores de desempeo, los cuales
no requieren ser consecutivos, sino que pueden realizarse de forma simultnea,
y retroalimentarse constantemente:
Identificar y/o revisar los productos y objetivos que sern evaluados.
Identificar las dimensiones y mbitos de desempeo que es conveniente medir.
Establecer responsabilidades organizacionales, es decir, a quines se les har la evaluacin.
Establecer los referentes para la comparacin (sobre lo planeado, en cuanto a otras
instituciones similares, respecto de resultados histricos, que para el caso de la Polica Federal ser la pfp).
Construir las frmulas o algoritmos.
Recopilar la informacin necesaria (informacin financiera, operacional y sobre resultados finales).
Validar, aplicar criterios tcnicos y requisitos que permitan asegurar su transparencia y confiabilidad, como instrumento para la toma de decisiones y la rendicin de
cuentas.
Analizar los resultados obtenidos.
Comunicar e informar.17
17
18
100
Ibid., p. 98.
En este caso se entender por proyecto al conjunto de acciones que se estn ejecutando con
el Nuevo Modelo de Polica adoptado por la Polica Federal.
21 Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, The Logical Framework Approach.
22 Edgar Ortegn et al., Metodologa del marco lgico para la planificacin, el seguimiento y la
evaluacin de proyectos y programas.
19
20
101
Proyectos carentes de precisin, con objetivos mltiples y que no estaban claramente relacionados con sus actividades.
Proyectos que no se ejecutan exitosamente y donde el alcance de la responsabilidad
del gerente del mismo no est claramente definida.
Cuando no exista una imagen clara de cmo sera el proyecto si tuviese xito y los
evaluadores no tenan una base objetiva para comparar lo que se planeaba con lo
que suceda en la realidad.
Por otra parte, el Marco Lgico puede ser utilizado en todo el ciclo de gestin de la actividad para:23
Identificar y evaluar las acciones que caben dentro del mbito de aplicacin de los
programas nacionales.
Preparar el diseo del proyecto de una manera sistemtica y lgica.
Evaluar el diseo de proyectos.
Ejecutar los proyectos aprobados.
Para vigilar, revisar y evaluar el progreso del proyecto y su desempeo.
23
24
25
102
Efecto
Problema
Central
Causa
Causa
Causa
Causa
Causa
103
La segunda etapa es la de planificacin, que consiste en elaborar una matriz de marco lgico que comprende cuatro columnas con la informacin de un
resumen narrativo de los objetivos y las actividades, los indicadores (resultados
especficos a alcanzar), medios de verificacin y factores externos que implican
riesgos, que se denominan supuestos (tabla 4.1). Usualmente tiene cuatro o
cinco filas (dependiendo del nmero de niveles de los objetivos empleados para
explicar la relacin medios y alcances del proyecto) que presentan informacin
sobre el fin u objetivo al cual contribuye el proyecto, propsito logrado cuando
el proyecto ha sido ejecutado, componentes y resultados completados durante
la implementacin de ste,30 y actividades requeridas para producir los componentes y resultados.31
Ejemplo de una Matriz del Marco Lgico
Descripcin del Proyecto
Indicadores
TABLA 4.1
Medios de
verificacin
Supuestos
1. Fin
2. Propsito
3. Componentes
4. Resultados
5. Actividades
Fuente: elaboracin propia con base en AusAID, (2000), The Logical Framework Approach, Commonwealth of Australia, p. 15.
Metodologa
Para el desarrollo de este captulo se llev a cabo una investigacin documental
y de campo. El proceso de investigacin documental se realiz en dos etapas:
la primera fue una revisin del estado en que se halla la reforma policial en el
mbito internacional (planeacin estratgica y evaluacin del desempeo), lo
que incluye la metodologa del Marco Lgico. La siguiente etapa consisti en la
elaboracin de un diagnstico sobre la pfp, antes del Nuevo Modelo de Polica.
Para este fin, se revisaron documentos oficiales, as como documentos e investigaciones realizadas por expertos en la materia, tanto sobre la pfp como sobre
el Nuevo Modelo de Polica; tambin se us la informacin obtenida en campo.
30 En este caso la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional realiza una separacin
entre componentes y resultados.
31 Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional, op. cit., p. 15; E. Ortegn et al., op.
cit., p. 22.
104
105
con la pfp existan otras dependencias y entidades que tambin llevaban a cabo
acciones de seguridad pblica, como la Agencia Federal de Investigacin, cuya
funcin consista en ser auxiliar del Ministerio Pblico de la Federacin en la
procuracin de justicia y en el combate de los delitos del orden federal.34
Como se observa, son demasiadas las instituciones involucradas, y su diversidad organizacional tiene como resultado, entre otras consecuencias, una
gran complejidad en cuanto a coordinacin y la actuacin conjunta. Esto tambin deriva en objetivos, estrategias y acciones no siempre consistentes. Para
dimensionar este hecho, tendra que considerarse que en el 2005 operaban 1
661 corporaciones de polica en los tres niveles de gobierno y cada una tena
su marco normativo, mtodos, procedimientos y protocolos de actuacin diferentes.35
Anlisis de las limitaciones de la Polica Federal Preventiva
De 2001 a 2006, la pfp fue un elemento fundamental de la seguridad pblica que
alberg a elementos de la Polica Federal de Caminos, de la Polica Fiscal, de la
Polica Migratoria, y algunos procedentes del Centro de Inteligencia y Seguridad
Nacional (Cisen). Todos ellos se integraron con la finalidad de constituir una
fuerza de carcter preventivo con cierto despliegue que atenda aduanas, fronteras y aeropuertos, as como delitos federales, especialmente el narcotrfico.36
Sin embargo, cada corporacin policial tena un uniforme distinto,37 lo que era
un reflejo externo de las diferentes funciones, objetivos y misiones.
El alcance que tuvo la pfp, al menos hasta 2006, fue limitado. Segn Bergman, entre las causas destacaban la naturaleza de la polica de carcter preventivo y reactivo, no de investigacin, la naturaleza de los delitos y un problema de cobertura.38 Adems, la pfp enfrentaba problemas que los tericos
suelen asociar a los cuerpos policiales:39
Bajo nivel educativo.
Carencia de capacitacin permanente.
Impunidad por falta de protocolos.
34 M. Bergman y Alejandro Monsivis, La Agencia Federal de Investigaciones, en M. Bergman, Seguridad pblica y Estado en Mxico. Anlisis de algunas iniciativas, p. 79.
35 Genaro Garca Luna, Por qu 1 661 corporaciones de polica no bastan? Pasado, presente y
futuro de la polica en Mxico, p. 110.
36 M. Bergman y A. Monsivis, op. cit., p. 71.
37 Cabe mencionar que estos uniformes tenan que ser adquiridos por los elementos policiales,
es decir, no se los proporcionaba la ssp, y, adems, los uniformes podan ser adquiridos en cualquier
lugar. (Cf. Secretara de Seguridad Pblica Federal, Quinto informe de labores.)
38 M. Bergman, op. cit., p. 71.
39 Cf. L. Dammert, op. cit., pp. 1824; Sigrid Arzt, Actuacin policial y derechos humanos en
Mxico, en Bien Comn, nm. 139, pp. 1317; Gustavo Fondevila, Protocolo de detencin para las
fuerzas de seguridad pblica en Mxico, en Bien Comn, nm. 139, pp. 3235; Alexander Ruiz, La
informacin, herramienta fundamental para combatir la criminalidad, en Bien Comn, nm. 139, p.
29; Efrn Arellano, Instituciones policiales: situacin y perspectivas de reforma; Anthony P. La Rose
y Sean A. Maddan, Reforming La Polica: looking to the Future of Policing in Mexico, en Police
Practice and Research, vol. 10, nm. 4, pp. 333348.
106
107
45
46
47
48
108
FIGURA 4.2
Ausencia de
Carencia de
Falta de
No se contaba
con facultades profesionalizacin sistematizacin mecanismos de
y balcanizacin rendicin de
para investigar
cuentas
de la
los delitos
informacin
Corrupcin en
Ausencia de
mecanismos las instituciones
para garantizar responsables de
la seguridad
el respeto de
pblica
los derechos
humanos y
cercana
con la ciudadana
7
Ausencia de
protocolos de
actuacin y
coordinacin
entre
instituciones de
seguridad
49 Los artculos constitucionales reformados que repercuten en el mbito de la seguridad pblica en nuestro pas son: 16, 17, 18, 19, 20, 21, 73, 115 y 123.
50 Presidencia de la Repblica, Visin 2030 [en lnea].
109
110
6. Fomentar la confianza de la sociedad en las instituciones encargadas de la seguridad pblica, mediante la puesta en marcha de mecanismos de seguimiento y
evaluacin.
Despus de analizar los objetivos propuestos en los documentos antes mencionados, se observa que los cinco objetivos del pssp mismos que establece el
pnsp y el objetivo del pnd se pueden ubicar dentro del rbol de objetivos de la
pf que se expone en la figura 4.3, el cual responde al rbol de problemas que
enfrentaba la pfp.
Es importante sealar que este anlisis se realiza slo para la pf, no para
todo el espectro de seguridad pblica ni para todas las instituciones que en ella
intervienen.
A continuacin se describen las diferentes acciones que se han desarrollado
en este proceso de reforma y consolidacin del Nuevo Modelo de Polica, de
acuerdo con cada uno de los objetivos descritos en la figura 4.3.
1. Dotar de facultades de investigacin a la Polica Federal. De acuerdo con Frhling,53
la investigacin y la planeacin en el manejo del crimen es relevante ya que los
policas deben contar con conocimiento profundo sobre el comportamiento criminal en tiempo y espacio, as como de las diferentes lneas de accin o tcticas que
sern necesarias para enfrentar la actividad criminal.
Con la reforma al art. 21 constitucional, la pf puede llevar a cabo actividades
de investigacin: recabar datos, reunir evidencia y establecer lneas de investigacin; adems, intervenir comunicaciones y tener acceso a informacin de empresas de servicios de telecomunicaciones y de sistemas de comunicacin siempre
que cuenten con previa autorizacin de la autoridad competente, as como realizar operaciones encubiertas y de infiltracin para obtener datos que permitan
prevenir y combatir los delitos.54
2. Sistematizacin de informacin e incorporacin de tecnologas de informacin y
comunicacin a la funcin policial. Se puso en marcha Plataforma Mxico, una red
nacional de comunicaciones que permiten tener acceso a distintas bases de datos:
registro nacional de personal de seguridad pblica, registro de vehculos robados
Secretara de Seguridad Pblica Federal, Programa de Desarrollo Estratgico 20102012.
Hugo Frhling, La reforma de la polica y el proceso de democratizacin, en H. Frhling y
Joseph S. Tulchin, eds., Crimen y violencia en Amrica Latina, p. 41.
54 G. Garca Luna, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico, pp. 3334.
52
53
111
FIGURA 4.3
1
Dotar de
facultades de
investigacin a la
Polica Federal
112
Sistematizacin Profesionalizacin
Adopcin
de informacin, de la Polica Federal
de protocolos
e incorporacin
de actuacin y
de tecnologas
coordinacin
de informacin
entre instituciones
y comunicacin a
de seguridad
la funcin policial
Desarrollo de
mecanismos
de rendicin
de cuentas en
la Polica Federal
Contar con
mecanismos
que garanticen
el respeto a los
derechos humanos
y promuevan una
cercana con la
ciudadana
113
sentaban las diferentes policas, de la que no era ajena tampoco la pfp, en la que
alrededor de 80% de sus elementos no haban completado la secundaria.
Por el lado de la remuneracin econmica, otro factor clave para atraer al
personal ms calificado a los cuerpos policiales se estableci con un tabulador de
sueldos que, de 2006 a 2010, tuvo un incremento promedio de 47.17% considerando todas las escalas, aunque destaca la bsica que recibi un incremento de 78.4%.
Sobre el aspecto administrativo, la ssp se orient primero a establecer una
identidad e imagen para la pf, pues sta, en sus inicios, se nutri de elementos
provenientes de distintas corporaciones policiacas: pfp, afi, cisen, Polica Federal
de Caminos y el Ejrcito. Con esa intencin se dise un mismo uniforme para todas las divisiones, con algunas pequeas diferencias y teniendo siempre el mismo
color, exceptuando al personal de Investigacin y Cientfica, pues su trabajo es de
gabinete y no de campo.58
4. Adopcin de protocolos de actuacin y coordinacin entre instituciones de seguridad.
Convenios. La pf colabora con las otras entidades responsables de resguardar
la seguridad pblica a travs de convenios de coordinacin entre el gobierno federal
(ssp y Secretara de Gobernacin) y los dems niveles de gobierno, para realizar
operativos en conjunto con el Ejrcito, Marina, policas estatales y municipales.
Coordinaciones Estatales de la Polica Federal. Asimismo, se establecieron
coordinaciones estatales, instancias que facilitan la presencia y operacin de la
pf en las entidades federativas, y estn diseadas para cumplir con cada una de
las etapas del ciclo de inteligencia, as como para colaborar estrechamente con
las policas de estas entidades y sus municipios. Estas coordinaciones reciben un
modelo de despliegue y mantienen enlaces con el Centro de Mando, el Centro de
Inteligencia, Unidades de Investigacin, Seguridad Preventiva, Fuerzas Federales,
y con Prevencin, Equipo e Infraestructura.
Actualmente, las coordinaciones cuentan con instalaciones en Tlalnepantla,
Veracruz, Cuernavaca, Hermosillo, Matamoros, Uruapan, Quertaro, Chihuahua
y Matehuala; estn prximas a terminarse las de Culiacn, Tapachula, Mazatln,
Tepatitln y Aguascalientes. Adems, hay un Centro de Mando en Ciudad Jurez.
Las coordinaciones de Quertaro y Chihuahua tienen instalaciones de reciente creacin. Para 2012 se abrir la coordinacin estatal de Tijuana.59 Es importante destacar que las coordinaciones estatales visitadas sealaron que conocen los
Procedimientos Sistemticos de Operacin, as como las acciones de proximidad
que estn realizando, por ejemplo, con las escuelas. Asimismo, declararon que
ahora estn mucho mejor que antes en lo que se refiere a instalaciones, sueldos,
prestaciones, y capacitacin.
Procedimientos Sistemticos de Operacin.60 Otros elementos importantes del
Nuevo Modelo de Polica son los documentos normativos que implementan la re-
114
61 Para este punto, la pf se apoya en embajadas de pases con los que tiene convenios de colaboracin.
62 H. Frhling, Luces y sombras en la reforma policial latinoamericana, en Revista de Anlisis
Poltico, ao 3, nm 2, p. 44.
115
Consideraciones finales
La seguridad pblica es un problema complejo y multidimensional para el cual
se han establecido diversas acciones y programas para resolverlo. En el caso de
la pf, se identificaron diversos documentos (pnd, pssp, pnsp, pde, Visin 2030) que
116
117
TABLA 4.2
Nombre
Componente
Actividades
Resultados
Dotar de
facultades de
investigacin a la
Polica Federal
Sistematizacin
de informacin
e incorporacin
de tecnologas
de informacin y
comunicacin a la
funcin policial.
C
omprar infraestructura de
tecnologas de informacin y
comunicacin.
COMPONENTE 2
COMPONENTE 1
COMPONENTE 3
Profesionalizacin
de la Polica
Federal
118
COMPONENTE 3
COMPONENTE 4
Nombre
Componente
Actividades
Resultados
Profesionalizacin
de la Polica
Federal
Fortalecimiento de la imagen de la
Polica Federal.
Establecimiento y mejora de los
procedimientos de evaluacin y
control de confianza para la Polica
Federal.
Adopcin de
protocolos de
actuacin y
coordinacin
entre
instituciones de
seguridad
COMPONENTE 6
COMPONENTE 5
Desarrollar procedimientos
sistemticos que permitan
estandarizar la actuacin de la Polica
Federal, estatal y municipal.
Desarrollo de
mecanismos
de rendicin de
cuentas en la
Polica Federal.
Contar con
mecanismos
que garanticen
el respeto a
los derechos
humanos y
promuevan la
cercana con la
ciudadana.
119
120
CONCLUSIONES
Conclusiones
122
BIBLIOGRAFA
Bibliografa
Bayley, David, Democratizing the Police Abroad: What to do and how to do it.
Washington: National Institute of Justice, 2001.
Bayley, David, Police for the Future. Oxford, Universidad de Oxford, 1996.
University Press. Edicin para Kindle.
Bergman, Marcelo, Seguridad pblica y Estado en Mxico. Anlisis de algunas
iniciativas. Colab. de Alejandro Monsivis y Jorge Chabat. Mxico, Fontamara, 2007.
Blanco, F., Diseos y procesos organizacionales en instituciones pblicas de
investigacin y transferencia de tecnologa para el sector agropecuario. Un
anlisis comparativo entre inifap, Mxico, y Embrapa, Brasil. Tesina, Mxico, cide, 2010.
Bonnefy, Juan Cristbal y Marianela Armijo, Indicadores de desempeo en el
sector pblico. Santiago de Chile, ilpes / cepal, 2005. (Manuales, 45)
Brunsson, Nils, Mechanisms of Hope. Maintaining the Dream of the Rational
Organization. Kristianstad, Suecia, Kristianstads Boktryckeri, 2006.
Brunsson, Nils y Johan P. Olsen, La reforma de las organizaciones. Mxico, cide,
2007.
Bryson, John M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations. A
Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. Colab.
de Barbara C. Crosby. San Francisco, JosseyBass, 1995.
Caballero, Jos Antonio et al., Reforma al modelo policial mexicano. Mxico,
cide / Tecnolgico de Monterrey, 2010.
Cabrero, Enrique, Del administrador al gerente pblico. Mxico, inap, 1995.
Cabrero, Enrique, Gerencia pblica. Mxico, Porra / cide, 1999.
Cabrero, Enrique, David Arellano y Mara de Lourdes Amaya, Innovacin gubernamental, en David Arellano, Enrique Cabrero y Arturo del Castillo,
coords., Reformando al gobierno. Una visin organizacional del cambio gubernamental. Mxico, cide / Miguel ngel Porra, 2000.
Consejo de Seguridad Nacional, Base de datos de fallecimientos ocurridos por
presunta rivalidad delincuencial, en Centro de Investigacin y Seguridad
Nacional [en lnea]. Mxico, cisen, 2011. <http://www.cisen.gob.mx/site/
espanol/basedatoshomicidios1.htm>.
124
Bibliografa
Coronilla, Ral y Ral del Castillo, El cambio organizacional: enfoques, conceptos y controversias, en David Arellano, Enrique Cabrero y Arturo del
Castillo, coords., Reformando al gobierno. Una visin organizacional del
cambio gubernamental. Mxico, cide / Miguel ngel Porra, 2000.
Crozier, Michel, El cambio en las organizaciones pblicas, en Gestin y Poltica Pblica. Mxico, vol. 1, nm. 1, pp. 93100.
Crozier, Michel, The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, Universidad de Chicago, 1964.
Dammert, Luca, Es necesario reformar las policas mexicanas?, en Bien Comn. Mxico, Fundacin Rafael Preciado Hernndez, 2006, nm. 139, julio,
pp. 1824.
Donadio, Marcela y Cecilia Mazzotta, Las mujeres en las instituciones armadas
y policiales. Buenos Aires, resdal, 2009.
Feldman, M. Organizational Routines as a Source of Continuous Change, en
Organizational Science, 2000, vol. 11, nm. 6, pp. 611629.
Fondevila, Gustavo, Protocolo de detencin para las fuerzas de seguridad pblica en Mxico, en Bien Comn. Mxico, Fundacin Rafael Preciado Hernndez, 2006, nm. 139, pp. 3235.
Frank, Jorge Leonardo, Sistema acusatorio criminal y juicio oral. Buenos Aires,
Lerner, 1986.
Frhling, Hugo, La reforma de la polica y el proceso de democratizacin, en
Hugo Frhling y Joseph S. Tulchin, eds., Crimen y violencia en Amrica
Latina. Colab. de Heather A. Golding. Bogot, fce, 2005.
Frhling, Hugo, Luces y sombras en la reforma policial latinoamericana, en
Revista de Anlisis Poltico. Guatemala, Fundacin Konrad Adenauer, 2009,
ao 3, nm. 2, pp. 2344.
Garca Luna, Genaro, Contra el crimen. Por qu 1661 corporaciones de polica
no bastan? Pasado, presente y futuro de la Polica en Mxico. Mxico, [s.
e.] 2006.
Garca Luna, Genaro, El Nuevo Modelo de Seguridad para Mxico. Mxico, Nostra, 2011.
Goffman, E., La presentacin de la persona en la vida cotidiana. Buenos Aires.
Amorrortu, 1981.
125
Bibliografa
126
Bibliografa
de
ssp,
Bibliografa
de
ssp,
de
ssp,
de
ssp,
128
Bibliografa
fce,
Zepeda Lecuona, Guillermo, Mexican Police and the Criminal Justice System,
en Robert A. Donnelly y David A. Shirk, eds., Police and Public Security in
Mexico. Universidad Readers, 2009.
129
SEMBLANZAS DE
LOS AUTORES
131
132
133
NDICE
PRLOGO
Genaro Garca Luna
INTRODUCCIN
Juan Salgado Ibarra
CAPTULO 1
La Polica Federal y el Nuevo Modelo de Polica:
Anlisis legislativo y consideraciones generales
Octavio Rodrguez Ferreira
11
13
14
15
Bases jurdicoinstitucionales del Nuevo Modelo de Polica
20
Nuevo sistema de justicia penal
20
El Nuevo Modelo de Polica
23
La Polica Federal
25
Antecedentes 26
Nuevas funciones
26
Funcin preventiva
27
Funcin reactiva
28
Funcin investigativa
29
Facultades especiales
30
Obtencin de informacin y su anlisis
30
Preservacin y cadena de custodia
31
Intervencin de comunicaciones
31
Operaciones encubiertas y usuarios simulados
32
Consideraciones finales
32
La evolucin de la Seguridad Pblica en Mxico
Contexto actual de la seguridad pblica y la polica
CAPTULO 2
El cambio organizacional:
El diseo estructural de la Polica Federal
David Arellano Gault Juan Salgado Ibarra
35
39
39
41
43
46
135
Consideraciones finales
CAPTULO 3
Construccin de las capacidades institucionales
de la Polica Federal
Juan Salgado Ibarra Miguel Quintana Navarrete
El desarrollo de las capacidades operativas
La experiencia comparada: Brasil y Mxico
Consideraciones finales
CAPTULO 4
El proceso de transformacin y consolidacin
institucional de la Polica Federal
Jos Ramn Gil Garca Mara Gabriela Martnez Tiburcio
49
49
54
57
57
60
62
63
67
71
73
80
82
83
83
85
85
87
88
89
89
90
93
96
La planeacin estratgica en las organizaciones pblicas
96
Sistema de gestin institucional
99
Anlisis de los componentes del Nuevo Modelo de Polica: marco lgico
101
Metodologa 104
Anlisis del proceso de consolidacin de la Polica Federal
105
Problemticas de la seguridad pblica
105
Anlisis de las limitaciones de la Polica Federal Preventiva
106
Consolidacin institucional de la Polica Federal
109
Consideraciones finales
116
136
CONCLUSIONES
Juan Salgado Ibarra
121
BIBLIOGRAFA
123
131
CM
MY
CY
CMY
9/1/12
8:28 AM
II
Polica Federal:
PortadasCIES2-JUNIO.ai
JUAN SALGADO