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Jaime Milln
2006
Entre el mercado
y el Estado
La provisin eficiente y confiable del servicio elctrico, que supone el desarrollo de los pases y la atencin de las necesidades bsicas de la poblacin,
ha sido una constante en la lista de prioridades de todos los gobiernos de
Amrica Latina y el Caribe desde que se inici el servicio en las postrimeras del siglo XIX. En consecuencia, tambin lo ha sido para los organismos
multilaterales de desarrollo, en particular el BID, desde el comienzo de
sus operaciones. De hecho, desde su creacin el BID ha dedicado cerca de
US$20.000 millones de sus prstamos al sector elctrico, lo que constituye
un 14% del total, siendo uno de los sectores que ms atencin ha recibido.
Si bien la intervencin en el sector ha sido continua, el apoyo ha pasado por las mismas etapas que el sector mismo. La historia del sector y
del apoyo del Banco durante los ltimos 46 aos puede caracterizarse por
la bsqueda constante de un modelo de organizacin que remedie los tropiezos experimentados por el modelo de turno. As, el auge del Estado
empresario a partir de los aos cincuenta surgi como una respuesta al fracaso del sector privado de expandir el servicio, y las reformas de los aos
noventa surgieron como una necesidad ante la incapacidad del Estado de
financiar la expansin y de la falta de incentivos de las empresas estatales
para prestar servicios de calidad en forma eficiente. Ante las dificultades del
reciente modelo reformista no pocos estn dispuestos a dar marcha atrs
en un caracterstico movimiento pendular de ignorar las enseanzas adquiridas y volver a repetir los errores del pasado, pensando que ahora las
condiciones son diferentes. Hacer esto empujado por consideraciones de
tipo ideolgico sin reflexionar sobre las razones que hicieron fracasar este
modelo en primer lugar podra ser un error muy grave, continuar con el
modelo reformista sin reflexionar sobre las razones de sus tropiezos sera
igualmente costoso.
En este libro, Jaime Milln nos explica por qu la confrontacin del
Estado y del mercado en el sector elctrico es un dilema falso. No obstante la aparente simpleza del mensaje, el autor se abstiene de establecer
una frmula sencilla que defina la dosis en que deben mezclarse los ingredientes dada la diversidad en los acerbos de recursos, del desarrollo de las
instituciones en cada pas y de las circunstancias polticas del momento.
Prlogo
Antonio Vives
Gerente, a.i.
Departamento de Desarrollo Sostenible
iv
Prlogo
Antonio Vives, Gerente Encargado del Departamento de Desarrollo Sostenible, fue durante mis ltimos once aos en el Banco el principio organizador que permiti encauzar mis energas y el cedazo que filtraba los
inevitables gazapos en mi produccin. Antonio sugiri la idea de escribir este libro y me permiti ajustar mi carga de trabajo durante mi ltimo
ao en el BID para concentrarme en su escritura. La mayora de las ideas
discutidas en este libro han sido producto de la reflexin y el dilogo con
colegas del Banco, tcnicos del sector en los pases de la regin y consultores
acadmicos con los que he tenido la oportunidad de compartir. Dentro del
Banco, Juan Benavides, Gonzalo Arroyo, Eduardo Lora y Carlos Trujillo
fueron contertulios y compaeros en la gesta pero tengo deuda de gratitud
con todos los colegas, incluyendo a aquellos con quienes discordaba. Los
consultores Frank Wolak, Ashley Brown, Nils von der Fehr, Jos Manuel
Meja, Alberto Brugman, Mario Pereira y Manuel Dussan enriquecieron
mi entendimiento del sector. Manuel Dussan ley el manuscrito en su
totalidad y Eduardo Lora algunos captulos; ambos hicieron invaluables
comentarios que contribuyeron a mejorar su coherencia y a corregir errores. Roger Biosca edit el manuscrito y lo hizo presentable. A todos ellos
mis agradecimientos con la advertencia de que soy el nico responsable de
los errores y omisiones en el contenido. Finalmente, mi esposa Luz Mara
pacientemente soport las externalidades negativas que produce un trabajo
de esta naturaleza.
Agradecimientos
Introduccin
PRIMERA PARTE:
La reforma
Captulo 2: La reforma: expectativas, logros y desafos
Los papeles del Estado y el sector privado
La secuencia de las reformas
Mercados competitivos sin menoscabar la seguridad del suministro
La regulacin de los segmentos monopolsticos y la atencin
de los pobres
Logros y desafos
Referencias
Captulo 3: La reforma en Brasil
Las reformas de Cardoso
El manejo de la crisis de abastecimiento de 2001
Las reformas de Lula
Las dificultades para regular
Referencias
Anexo: El modelo de mercado elctrico brasileo
Captulo 4: La reforma en Colombia
La reforma: gestacin e implantacin
La inversin privada y el Estado empresario
El desempeo del sistema de regulacin
El mercado mayorista
Los subsidios a los consumidores pobres
ndice
Comentarios finales
El modelo estatista
La reforma
Los desafos
Referencias
viii
ndice
AAA
ABRACEEL
ACAP
ACL
ACOLGEN
ACR
ANDA
ANDE
ANEEL
ARENA
ASIC
BID
BNDS
BOO
BOT
CADAFE
CAESS
CAMMESA
CC
CCEE
CEE
CEL
CEMIG
CERJ
CFE
CHB
Acrnimos
CMO
CNO
CMSE
CNC
CND
CNE
CNPE
CPC
COELBA
CONPES
COPEL
CORELCA
CRC
CREG
CRT
CVC
CHESF
DANE
DNAEE
DNP
DR
EBSA
EEEB
EICE
Eletronorte
Eletrosul
ENGESA
EPE
EPM
EPSA
ESP
ETESAL
FAZNI
Acrnimos
FERC
FURNAS
GCE
GERASUL
GTZ
FINET
Acrnimos
IBAMA
LaGeo
LGE
LICAP
MAE
MEM
MINEC
ML
MME
MME
MRE
MRS
OCDE
OLADE
xi
ONS
OPEP
PCH
PPA
PROINFA
PT
REDI
RFC
SEGBA
SIC
SIEPAC
SIGET
SIN
SISBEN
SSPD
UPME
USAID
xii
UT
VAD
VOLL
Acrnimos
Introduccin
de la regin sino ms bien un libro que busca indagar sobre las causas de
las dificultades experimentadas tanto por el modelo estatista como por el
modelo de mercado durante los ltimos 50 aos. A diferencia del anlisis
comparativo de modelos y resultados de la reforma disponible en estudios
ya publicados, el libro parte del supuesto que el lector tenga un conocimiento bsico del tema y se concentra en hacer un anlisis crtico del diseo y
aplicacin de los modelos adoptados para identificar los defectos y las causas de los fracasos, destacando las condiciones especiales y peculiaridades
de cada pas.
Despus de 35 aos trabajando en el sector elctrico de Amrica Latina como consultor, como funcionario de una empresa estatal, y como
acadmico en Colombia, y ms tarde como funcionario del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en donde he pasado los ltimos 23 aos,
he sido testigo del auge y ocaso del paradigma estatal, del reemplazo del
mismo por el paradigma de mercado y de la frustracin que produce comprobar las dificultades para colmar las expectativas que se haban puesto en
l. A lo largo de este perodo he pasado por ciclos sucesivos de certezas y
de dudas, de esperanzas y de frustraciones que me han llevado a desconfiar
de las soluciones simplistas y a tener cierto respeto por la complejidad de
la realidad, sin por ello caer en el nihilismo. Como dira Camus, es preciso
imaginarse a Ssifo feliz.
Mi carrera se inicia con una fase de certezas. Slo eran necesarios
una palanca y un punto de apoyo para mover la tierra y pareciera que contbamos con ellas. Todo era posible. Las tcnicas de planificacin y de
evaluacin de proyectos y un crecimiento sostenido de las economas no nos
permitan dudas. Instrumentos analticos como la programacin dinmica
estocstica y los modelos de simulacin nos permitan analizar los riesgos
en los proyectos de generacin hidrulica y encontrar la secuencia de costo
mnimo, la aplicacin de tarifas que reflejaran los costos marginales nos
permita complementar lo anterior para asegurar la eficiencia econmica.
Esas certezas se fueron erosionando un poco cuando descubr por primera
vez la mano de la poltica y de cmo era de difcil llevar a cabo los sueos de
los planificadores, pero continuaba pensando que la buena voluntad de los
tcnicos respaldados por polticos bienintencionados y un buen gobierno
seran suficientes. No conoca todava el mundo de los intereses y el poder
de los incentivos.
Ms tarde, en mi vinculacin al BID encontrara un campen de la
racionalidad que podra ayudar a los pases a resolver sus problemas adopxiv
Introduccin
Introduccin
la adopcin del modelo por otros pases, adems de Chile, y todo el inters acadmico que desataron las reformas del sistema ingls y el tema
regulatorio nos produjo seguridades de que los problemas eran manejables.
Los progresos en la tecnologa de la turbina de gas y un buen diseo del
mercado permitiran la competencia, un marco regulador transparente y
un organismo regulador autnomo junto con un sistema de regulacin por
incentivos garantizaran la eficiencia, un sistema de subsidios focalizados
podra asegurar el acceso a los ms pobres. El perodo que sigue es de auge,
aunque siempre estn presentes las dificultades para recordarnos lo difcil que es lograr las metas. Empieza una nueva fase de certezas, aunque
aprendiendo de las lecciones anteriores siempre fuimos ms cautos y listos
a hacer las salvedades del caso. Se confiaba que si bien el proceso era difcil
era manejable. Luchbamos contra los fanticos del mercado que crean
posible las ms avanzadas formas de competencia aun en los pases ms
pequeos. Con dificultades, pero se avanza hasta que la crisis de fin de siglo
interrumpe la carrera. Ms tarde, las dificultades de California y el colapso en Argentina nos obligan de nuevo a reflexionar. En este momento ya
contamos con herramientas como la economa poltica y la nueva economa
institucional para empezar a comprender las dificultades que experimentan
las reformas. Empieza una nueva fase de dudas pero en este caso estamos
ms preparados.
Este libro es un esfuerzo por poner en orden las reflexiones que me
han motivado la continua frustracin de buscar una solucin para el sector
y ver como se agotan los modelos encontrando siempre un buen chivo expiatorio, sabemos que existen las crisis, que tenemos dificultades para crear
instituciones pero este conocimiento no basta. Se basa en las experiencias y
discusiones con colegas en el BID, en las remembranzas de viejos recuerdos,
documentos y presentaciones de la poca y lecturas en las disciplinas de la
economa poltica de las reformas y la economa institucional a las que recurr para tratar de buscar una explicacin a las paradojas que se presentaban.
Se alimenta tambin de las crticas que recib a lo largo de mi trabajo y de
las duras confrontaciones con la realidad. No presenta una solucin como
muchos querran pero s insina algunos criterios que podran hacer menos
penosa la marcha hacia la tierra prometida, si es que sta existe. A lo largo
del trabajo se observa un hilo conductor: la explicacin detrs de los fracasos
de los distintos modelos de organizacin del sector subyace en la debilidad
de los supuestos implcitos en los mismos sobre el comportamiento de los
agentes del mercado, y en la dificultad de los gobiernos de todo tipo para
xvi
Introduccin
Introduccin
xviii
Introduccin
El paradigma del
Estado empresario
... de acuerdo con este modelo [el modelo de gobierno de la mano
auxiliadora] el libre mercado sin ningn control conduce a precios
monoplicos, a externalidades como la contaminacin, a desempleo...
y a procesos fallidos de desarrollo regional. Para corregir estos males
se proponen soluciones como los impuestos correctivos, regulaciones,
control de precios, propiedad pblica y planificacin.
PRIMERA PARTE:
El paradigma
estatal
A mediados del siglo pasado el servicio de electricidad en Amrica Latina
y el Caribe era prestado por empresas privadas que servan casi exclusivamente los ncleos ms poblados y no tenan incentivos para suministrarlo
a las zonas alejadas y de dudosa rentabilidad. Este fracaso llev a la nacionalizacin1 del servicio en casi todos los pases y a emprender por parte de
las empresas estatales, a partir de la dcada de los aos cincuenta, ambiciosos planes de expansin del servicio con miras a atender las necesidades del
crecimiento de sus economas y ampliar la cobertura a todos los segmentos
de la poblacin. En un principio, tales planes estuvieron limitados por las
disponibilidades financieras, pero con el apoyo de la banca multilateral
lograron significativos avances que contribuyeron a legitimar el modelo.
La adopcin del papel empresarial por parte del Estado se consideraba necesaria ante las fallas evidentes del mercado para proporcionar
los recursos que permitieran la deseada expansin del servicio y las externalidades implcitas en la tecnologa de suministro del servicio elctrico,
as como ante la existencia de economas de escala que hacan inaplicable el paradigma del mercado, la mano invisible. El nuevo paradigma,
apropiadamente bautizado por Schlifer y Vishni (1998) como la mano
auxiliadora (helping hand) para distinguirlo del de la mano invisible,
se torn en el paradigma dominante en la regin a partir de los aos setenta. Sus defensores parecan considerar que su aplicacin requera tan
slo que una burocracia debidamente entrenada hiciera uso de los instrumentos adecuados: la planificacin detallada de la expansin del sector de
generacin tratando de obtener una secuencia de construccin de mnimo
costo y aprovechando las economas de escala mediante la interconexin
Captulo
de los sistemas elctricos; la valoracin de los costos y beneficios a los precios sombra que reflejaban los verdaderos costos de oportunidad desde el
punto de vista de la sociedad; y la fijacin de las tarifas sobre la base de los
costos marginales de la prestacin del servicio. Este paradigma parta del
supuesto de que las burocracias estatales tendran los incentivos suficientes para encontrar las soluciones que le convenan a la sociedad, podran
acceder a toda la informacin necesaria y podran manejar adecuadamente la incertidumbre. Tambin supona que existiran los mecanismos para
evitar que los gobiernos utilizaran las empresas para lograr otros objetivos
con miras electorales, tales como el empleo o el control de la inflacin, o
que los polticos se abstendran de aprovechar las oportunidades de enriquecimiento que ofreca la adjudicacin de jugosos contratos. En suma, el
problema era fundamentalmente de tipo tcnico y era posible abordarlo
por funcionarios honestos y patriotas en las empresas estatales con el apoyo
de los organismos multilaterales2, tanto para la transferencia de los instrumentos del paradigma como para completar los incentivos a travs de
la condicionalidad establecida en sus operaciones de prstamo, alcanzando
as un desarrollo eficiente del sector al mismo tiempo que se aseguraba la
sostenibilidad financiera.
En forma complementaria, el impacto de la primera crisis del petrleo, en 1973, y los acontecimientos subsecuentes, que auguraban precios
alarmistas de hasta US$100 (medidos en dlares estadounidenses constantes de la fecha en que se hizo el pronstico) por barril para el fin de
siglo, hicieron que se enfatizara la necesidad de sustituir la generacin
trmica por la generacin hidroelctrica y por las llamadas energas no
convencionales, como la generacin geotrmica, que eran mucho ms
intensivas en inversin. A partir de la dcada de los sesenta, impulsada por el crecimiento de las economas y la expansin de la cobertura
de los servicios, en la mayor parte de los pases la capacidad instalada
de generacin creci a tasas muy elevadas, del orden del 12% anual, lo
que llevaba a duplicarla cada seis aos. Este crecimiento fue apoyado por
las instituciones financieras internacionales, el Banco Interamericano de
Desarrollo y el Banco Mundial, en la mayora de los pases mediante
Este paradigma est explicito en las polticas de los organismos multilaterales, las polticas
de tarifas de servicios pblicos y las antiguas polticas de energa y electricidad del BID,
as como en las guas para la preparacin de proyectos que se dieron a conocer en aquel
tiempo.
2
Captulo 1
El paradigma estatal
generacin de costo mnimo3. En los pases ms pequeos estas tareas generalmente se contrataban con firmas consultoras financiadas por la banca
multilateral, pero en otros, incluidos algunos pequeos, los gobiernos trataron de desarrollar la capacidad local con el apoyo de organismos bilaterales.
As, lectricit de France contribuy al desarrollo de los sistemas de planificacin de Chile y Mxico, incluido el desarrollo de modelos matemticos
adaptados a las necesidades de los sistemas particulares. El Organismo
Alemn de Cooperacin Tcnica (GTZ) apoy el desarrollo de los modelos de planeamiento en Ecuador y Guatemala, as como la realizacin de
los inventarios preliminares en esos pases y en Colombia. En Brasil, estas
tareas se llevaron a cabo con el apoyo canadiense. Los primeros modelos
utilizados para el anlisis de la interconexin en Colombia fueron desarrollados por tcnicos locales con el apoyo de una misin de la Universidad de
Harvard. Como resultado de los estudios mencionados se logr identificar
un potencial hidroelctrico considerable que en muchos pases permitira,
en teora, abastecer el crecimiento de la demanda durante muchos aos
exclusivamente con este recurso. Recurdese que en aquellos tiempos no se
haban desarrollado todava las nuevas tecnologas de turbinas de gas que
ms adelante revolucionaran el mercado. Como los modelos que traan
las firmas consultoras y los organismos bilaterales eran apropiados a un
sistema trmico predominante en sus pases, los grupos locales de Brasil y
Colombia, pases con un gran potencial hidroelctrico, se vieron obligados
a desarrollar sofisticados modelos que permitan representar la naturaleza
estocstica de la hidrologa y que luego llegaran a perfeccionarse (Milln,
1987).
Igualmente durante esta poca, la ingeniera de consulta en pases
como Argentina, Brasil y Colombia tuvo un gran desarrollo ante la demanda de estudios de factibilidad y diseo de los proyectos hidroelctricos. Sin
embargo, con la excepcin de Brasil, donde se consolidaron grandes firmas
constructoras locales, en la mayora de los pases la actividad se limit a la
consultora.
La actividad de distribucin, menos atractiva y con menores necesidades de capital, no capt la atencin que generaban los grandes proyectos
hidroelctricos. Si bien se lograron avances importantes en la cobertura
Captulo 1
El paradigma estatal
Figura 1.1
6ENEZUELA
0ER
4RINIDAD Y
4OBAGO
5RUGUAY
0ANAM
0ARAGUAY
-XICO
.ICARAGUA
*AMAICA
(AIT
(ONDURAS
'UATEMALA
%L 3ALVADOR
#OSTA 2ICA
2EPBLICA
$OMINICANA
%CUADOR
#HILE
#OLOMBIA
"RASIL
"ELICE
"OLIVIA
"ARBADOS
!RGENTINA
Captulo 1
El paradigma estatal
Estos beneficios, adems de ser efmeros, dado que la mano de obra no calificada constitua un porcentaje nfimo del costo total, estaban concentrados en la posibilidad que se
brindaba a los polticos regionales de acceder a las rentas que proporcionaban los contratos
por servicios.
10
Captulo 1
El paradigma estatal
12
Captulo 1
El paradigma estatal
Prdidas de
electricidad, 1988
Perodo
de cobro,
1988
Porcentaje
Perodo
promedio
de cobro
(No. de das)
Clientes
por
empleado
Ventas
por
empleado
(MWh)
Argentina
17
225
162
699
Bahamas
n.d.
Barbados
32
170
865
32
57
170
684
Pas
Belice
Productividad,
1988
Bolivia
20
n.d.
210
Brasil
13
108
143
975
Colombia
24
89
166
1023
523
Costa Rica
68
85
Chile
15
42
n.d.
n.d.
Ecuador
22
115
174
618
El Salvador
15
247
186
592
Guatemala
17
73
70
212
Guyana
21
320
59
123
Hait
35
113
57
182
Honduras
23
200
79
370
Jamaica
20
52
168
852
Mxico
13
69
188
1107
Nicaragua
17
n.d.
76
261
Panam
21
173
60
378
Paraguay
15
53
134
583
Per
17
117
121
523
Rep. Dominicana
27
208
95
441
475
Surinam
11
102
Trinidad y Tobago
11
93
922
Uruguay
20
81
317
119
Venezuela
16
199
107
1889
Promedio de la regin
15
114
114
558
noca entonces que los incentivos del gobierno y del sector no estaban en
consonancia, pero se pensaba ingenuamente que era posible una aplicacin
ms estricta de los condicionamientos de los bancos que pudiera reempla13
Captulo 1
14
RECUADRO 1.1
El paradigma estatal
%VOLUCIN REAL
02
02
02
02
15
numerosos casos en los que el impacto ambiental fue menor debido a las
caractersticas de los proyectos y/o a las medidas preventivas que se tomaron, hubo algunos casos muy visibles y muy publicitados en los que se
cometieron equivocaciones importantes que sirvieron para movilizar a las
organizaciones no gubernamentales, en su gran mayora con sede en pases
desarrollados, en el cabildeo ambiental. Ese cabildeo se expres inicialmente con una preocupacin por el impacto directo sobre el medio ambiente
local y por la suerte de la poblacin desplazada por las obras, y tuvo como
resultado inmediato una mejora notable en las prcticas ambientales de
los pases de la regin, presionados por las instituciones financieras internacionales que haban incorporado el nuevo discurso a instancias de sus
accionistas de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos
(OCDE). Ms tarde, el movimiento ambiental se vio potenciado por el
grupo de presin en pro de la adopcin de las energas renovables y del uso
eficiente de la energa como soluciones a los problemas ambientales, originados en las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, pero ese
movimiento no estaba exento de contradicciones entre los programas de los
propios grupos ambientalistas. As, mientras los que favorecan el objetivo
de combatir el cambio climtico miraban con buenos ojos los desarrollos
hidroelctricos independientemente de su tamao, el movimiento contra
las grandes presas no aceptaba otra solucin que la eficiencia energtica y
las nuevas fuentes renovables en pequea escala, como la elica y la solar.
El grupo de presin de los pases desarrollados se concentr en la promocin del llamado planeamiento integrado de recursos, que no era otra
cosa que la introduccin de medidas de eficiencia y fuentes de energa renovable como opciones alternativas en la expansin de costo mnimo (BID,
1993), acompaadas de subsidios para facilitar su adopcin por parte de los
consumidores o empresas. Algunos pases de la regin iniciaron actividades
en este sentido, pero stas tuvieron corta vida ante el colapso del paradigma
de planificacin centralizada.
A pesar de los esfuerzos de los bancos, durante los aos ochenta los
sectores elctricos de los pases continuaron su deterioro en casi toda la regin. La incapacidad de fijar tarifas que cubrieran los costos y de controlar
las prdidas elctricas y el empleo, as como el creciente servicio de la deuda
debido a inversiones mal ejecutadas, llev a la mayora de las empresas a
una situacin financiera muy crtica que exiga transferencias cuantiosas
por parte del presupuesto nacional, y a un deterioro del servicio con racionamientos peridicos como los experimentados en Argentina, Colombia
16
Captulo 1
El paradigma estatal
Pas
Argentina
Empresa
Promedio Rentabilidad
convenido
lograda
(%)
(%)
Nmero
Nmero de ejercicios
total de
en que se
ejercicios
cumpli
AyEE
8,0
6,8
Elec. Misiones
8,0
0,0
10
Hidronor
6,2
1,4
Salto Grande
8,0
2,0
Bolivia
ENDE
9,0
3,9
Brasil
CEMIG
8,5
6,6
10
CESP
8,5
3,4
CHESF
8,9
4,9
10
COELBA
9,7
6,3
10
COPEL
7,7
6,9
ELECTRONORTE
8,5
1,4
ELETROSOL
8,9
7,2
10
PORNAS
8,4
4,5
Costa Rica
ICE
9,4
8,6
Ecuador
INECEL
7,9
0,6
El Salvador
CEL
9,0
4,3
Honduras
ENEE
10,7
6,3
Jamaica
J.P.S.
8,0
5,4
10
Panam
INRHE
8,4
7,1
10
Paraguay
ANDRE
8,0
5,3
Per
ELECTROPERU
10,0
3,4
Rep. Dominicana
CDE
9,0
0,0
Uruguay
UTE
8,0
2,0
Venezuela
EDELCA
3,5
1,2
185
17
4,1
17
y la Repblica Dominicana. El colapso de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) en 1983, y la consiguiente cada de los
precios del petrleo, se hizo sentir en pases productores de petrleo que
utilizaban estos ingresos para financiar sus inversiones en el sector elctrico.
Pases que como Mxico y Venezuela no haban acudido a los recursos de
las instituciones financieras internacionales para financiar el sector, ahora
se convirtieron en sus clientes. A finales de los aos ochenta y principios
de los noventa el sistema hizo crisis en varios pases, y coincidiendo con
el cambio de paradigma econmico se present la oportunidad para una
reforma, esta vez s fundamental, que tuviera en cuenta la buena gestin
poltica y propiciara la participacin privada, siguiendo el ejemplo sentado
por Chile y seguido ms tarde por el Reino Unido, aunque por razones un
tanto diferentes.
Para comprender mejor las implicaciones de estas consideraciones presentadas a vuelo de pjaro es conveniente ilustrarlas con un recuento ms
detallado de las experiencias de tres pases de la regin Brasil, Colombia
y El Salvador, que pasamos a describir a continuacin.
Brasil
El sistema elctrico brasileo, el ms grande de la regin, con ms del 40%
de su capacidad instalada, es nico en su dependencia casi exclusiva (90%)
del recurso agua. Con la mayor parte de su capacidad localizada en unas
pocas cuencas alejadas de los centros urbanos y con una gran diversidad
hidrolgica, el sistema elctrico de Brasil se vio obligado a una cuidadosa
coordinacin de la operacin del sistema y al desarrollo de sofisticados modelos para su planeamiento. Como en el resto de la regin, la propiedad ha
cambiado del sector privado al pblico y ha regresado al privado. De hecho,
las ltimas nacionalizaciones no se llevaron a cabo hasta finales de los aos
setenta. La mayora de las empresas de distribucin, con la excepcin de
las empresas que servan a las ciudades de Rio de Janeiro, Esprito Santo y
Brasilia, estaban controladas por los gobiernos de los estados, y en algunos
de los ms grandes, como So Paulo, Minas Gerais, Paran, Rio Grande do
Sul y Rio de Janeiro, estas empresas eran al menos en parte verticalmente
integradas. La parte de la industria controlada por el gobierno federal estaba bajo la tutela del consorcio Eletrobrs, que inclua las grandes compaas
de generacin y transmisin Companhia Hidro Eltrica do So Francisco
18
Captulo 1
El paradigma estatal
En 1990, el presidente de COPEL se enfrent al cartel y con gran riesgo personal fragment las licitaciones para permitir la participacin de nuevos empresarios con el apoyo del BID,
con lo que logr obtener ahorros en los costos de ms del 30% de lo propuesto inicialmente.
6
20
Captulo 1
El paradigma estatal
Colombia
Hacia mediados del siglo XX, en Colombia la energa elctrica era suministrada por empresas estatales de carcter nacional y municipal. Al igual que
en otros pases de la regin, el Estado asumi este papel ante la incapacidad
del sector privado para ampliar el servicio ms all de los mercados ms
rentables y responder al desafo de un pas en crecimiento. Este modelo,
basado en empresas estatales integradas de manera vertical, se apoy en la
banca multilateral para desarrollar el potencial hidroelctrico y generar la
22
Captulo 1
El paradigma estatal
electricidad que requera un pas con una economa creciendo a tasas superiores al 6% anual y que logr incrementar la cobertura del servicio del 44%
de la poblacin en 1970 hasta el 78% en 1990.
Sin embargo, a diferencia de otros pases de la regin, este proceso se
realiz de manera descentralizada, lo que dio lugar a una estructura en que
las dos empresas municipales que servan los mercados ms grandes del
pas, Empresa de Energa Elctrica de Bogot (EEEB) y Empresas Pblicas
de Medelln (EMP), generaban y distribuan cerca del 40% de la energa,
mientras que el restante 60% era suministrado por empresas regionales que
eran propiedad del gobierno nacional, como el Instituto Colombiano de
Energa Elctrica (ICEL), la Corporacin Elctrica de la Costa Atlntica
(CORELCA), la Corporacin Regional del Valle del Cauca (CVC), e ISA.
Esta ltima, una empresa de mbito nacional propiedad de las anteriores,
posea la red de interconexin y una considerable capacidad de generacin. A pesar de los xitos en la ampliacin de la cobertura mencionados
anteriormente, en 1990 el sector estaba prcticamente en bancarrota; era
responsable del 30% de la deuda externa total y del 33% del dficit del sector pblico no financiero.
La historia del sector elctrico colombiano se caracteriz, como
muchas otras, por una lucha continua en pro de un desempeo que le permitiera acceder a los crditos internacionales necesarios para las inversiones
en generacin que impona un crecimiento acelerado de la demanda y la
ampliacin de la cobertura del mercado, lo que requera una alerta permanente para defender las empresas del clientelismo poltico y el oportunismo
de los gobiernos. As, durante los aos sesenta los mercados se expandieron
alrededor de los grandes ncleos urbanos de Bogot y Medelln, el Valle
del Cauca y Caldas, cuyas empresas iniciaron el estudio de proyectos para
desarrollar el abundante potencial hidroelctrico. En forma paralela, la expansin en la regin del Caribe y en otros centros poblados se haca sobre
la base de desarrollos trmicos. En aquella poca, tanto las tarifas como los
niveles de prdidas no eran motivo de preocupacin, y el desafo consista
en lograr una expansin de la generacin en forma eficiente mediante la
interconexin de los sistemas que permitiera utilizar economas de escala
y desarrollar el potencial hidroelctrico de la regin central siguiendo un
sendero de costo mnimo. Para ello, y bajo la tutela del Banco Mundial,
tcnicos colombianos elaboraron modelos de planificacin apoyados por
una misin de la Universidad de Harvard para realizar los estudios de interconexin y se cre ISA, de la cual eran socios inicialmente EPM, EEEB,
23
A sta se unira ms tarde CORELCA con motivo de la construccin de la lnea de interconexin con el sistema central.
8
La primera central construida por ISA fue la de Chivor (Boyac), estudiada inicialmente
por la EEEB sin mayor disputa dada la ausencia de alternativas, pero no ocurri lo mismo
en las siguientes.
7
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Captulo 1
El paradigma estatal
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Captulo 1
El paradigma estatal
La conferencia se titul Un desafo para los aos noventa: cmo superar la crisis del sector
elctrico en los pases de Amrica Latina y el Caribe?.
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27
Captulo 1
Fuente: ISA.
miento de las empresas no fue uniforme: la EPM fue la nica empresa que
no requiri transferencias del gobierno para atender su demanda, y se ha
constituido en el paradigma de una empresa pblica eficiente.
El Salvador
Como en otros pases de la regin, en El Salvador el servicio elctrico estaba
en manos de cinco empresas privadas que servan ncleos urbanos, y cuyas
concesiones revirtieron al Estado a su vencimiento despus de cincuenta
aos, en 1986. En forma similar, en 1945 el gobierno cre una empresa
autnoma, la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa (CEL),
para desarrollar el potencial hidroelctrico del pas y la electrificacin rural,
actividades para las cuales el sector privado no tena incentivos suficientes.
Despus de la reversin de las compaas privadas en 1997, la CEL se
convirti en el monopolio de facto al poseer la totalidad de la capacidad
instalada de generacin, la totalidad de la transmisin, el 100% de la distribucin en reas rurales e indirectamente el restante a travs del rgimen de
propiedad accionaria en las antiguas empresas privadas de distribucin cuyas concesiones no fueron renovadas a su vencimiento. El Estado, a travs
28
(porcentaje)
El paradigma estatal
de los ministerios pertinentes, estableca normas y supervisaba el funcionamiento de la CEL pero, en la prctica, sta no tena un contrapeso efectivo.
Si bien la CEL no tena formalmente atribuciones normativas, en la prctica era el organismo rector del sector elctrico y, por lo tanto, desempeaba
el papel principal en la formulacin de polticas, objetivos, estrategias y en
las funciones de planificacin y tarificacin que reciban la aprobacin del
Consejo de Ministros o eventualmente del Presidente. En 1950, por Decreto del Consejo de Gobierno se reestructur la Junta Directiva, que pas
a incluir a los ministros del interior, economa, obras pblicas y agricultura,
as como a las asociaciones privadas, agrcolas e industriales y a los tenedores de bonos locales, y obtuvo el derecho de elegir un director propietario y
el suplente respectivo.
En 1971, la cobertura del 23% de la poblacin de El Salvador era muy
baja, aun para los estndares latinoamericanos de la poca, y el esfuerzo de la
CEL, as como los procesos de urbanizacin del pas, contribuyeron a doblarla para 1989, cuando lleg al 48%, cifra todava muy baja. Igualmente, entre
1954 y 1983, la CEL desarroll el potencial hidroelctrico del ro Lempa
mediante la construccin de cuatro centrales en cascada con una capacidad
instalada total de 430 MW, y emprendi la construccin de las centrales
geotrmicas de Ahuachapn, de 95 MW, y Berln, de 65 MW, lo que la convirti en pionera en esta fuente de energa en la regin, con una competencia
tcnica igualmente reconocida. Los desarrollos anteriores fueron complementados con la construccin de capacidad de generacin trmica adicional
y con la interconexin con el sistema guatemalteco en 1986.
Durante los aos setenta y ochenta, el desarrollo del sector estuvo
supeditado a los vaivenes del conflicto armado que sufra el pas, lo que
oblig a la CEL a dedicar buena parte de sus recursos a mantener el sistema en operacin contra los sabotajes de la guerrilla. Como consecuencia,
las prdidas elctricas aumentaron del 6% en 1971 al 18% en 1991 y la
situacin financiera de la CEL y las distribuidoras evolucion durante los
aos noventa hacia un serio dficit debido principalmente a la reduccin
progresiva de los ingresos en trminos reales. Entre 1979 y 1990 los precios
promedio de electricidad, tanto en bloque como al usuario final, disminuyeron en trminos reales hasta cerca de la mitad, mientras que los costos se
mantuvieron en trminos reales.
En su poca de auge como empresa estatal, la CEL alcanz un buen
prestigio por su capacidad para desarrollar y ejecutar proyectos de generacin elctrica. El hecho de no estar directamente involucrada en el negocio
29
Referencias
Banco Interamericano de Desarrollo. 1987. A Report on Financial Analysis of the Electricity Sector. Documento interno. Washington, D.C.:
BID.
______. 1993. Proceedings of the Meeting on the Efficient use of Electric
Energy, mayo de 1993. Washington, D.C.: BID.
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19701987. Washington, D. C.
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sector elctrico de Amrica Latina y el Caribe. Volumen II, Descripcin de
sectores energticos individuales. Departamento Tcnico para Amrica
Latina y el Caribe, Programa de Estudios Regionales. Informe no. 7
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elctrico colombiano. En Memorias de la Conferencia Energtica de
Amrica Latina y el Caribe ENERLAC 93. Bogot: OLADE.
Fainboim, Israel. 2000. El sector elctrico: del monopolio pblico al modelo de mercado. Manuscrito indito.
30
Captulo 1
El paradigma estatal
31
La reforma
Successful reforms are those that package sound economic principles
around local capabilities, constraints and opportunities. Since these
local circumstances vary, so do the reforms that work..
Dani Rodrik
Growth Strategies
National Bureau of Economic Research, 2003
SEGUNDA PARTE:
La reforma:
expectativas,
logros y desafos
La reforma del sector elctrico form parte del conjunto de reformas que
se iniciaron en Amrica Latina a principios de los aos noventa con el fin
de buscar una salida al estancamiento econmico mediante la adopcin de
un nuevo paradigma. En el mbito de la infraestructura, dichas reformas
pretendan fortalecer los escasos incentivos para la eficiencia, facilitar la
movilizacin de recursos financieros y liberar al Estado de una pesada carga
para sus fiscos sin dejar de atender las necesidades de los ms pobres. Para
ello, propiciaban la participacin de los empresarios privados en la prestacin de los servicios, limitaban, aunque fortalecindolo, el papel del Estado
a la definicin de polticas y a la regulacin, al tiempo que trataban de reestructurar el sector, separndolo tanto vertical como horizontalmente.
De esta forma, los incentivos para la eficiencia estaran asegurados por
el inters de los empresarios privados y seran parcialmente transferidos al
consumidor mediante la competencia en los segmentos del mercado, en
los que la desintegracin del monopolio verticalmente integrado la hiciera posible y deseable, o a travs de la regulacin por incentivos en los
segmentos monopolsticos del mercado. Un regulador independiente protegera a los inversionistas de las intervenciones oportunistas del gobierno
y a la vez defendera los intereses de los consumidores de los posibles
abusos de los proveedores del servicio. En estas condiciones, las tarifas
que cubrieran los costos del servicio en los segmentos no competitivos o
los precios definidos por el mercado en los segmentos competitivos seran
suficiente para atraer los recursos financieros necesarios que, complementados con un sistema de subsidios transparente y concentrado en los ms
pobres, liberaran al Estado de una penosa carga. En los casos en que por
alguna razn la participacin de los privados como empresarios no fuera
Captulo
Captulo 2
37
reformista en remojo con el desconocimiento de los contratos, la intervencin de la regulacin y ms recientemente el renacimiento de la empresa
estatal como inversionista. La derrota de los diversos proyectos reformistas
en el Congreso de Mxico y el nuevo rumbo ideolgico del gobierno de
Hugo Chvez en Venezuela se suman al aborto de la reforma en Costa
Rica, a la salida de la Repblica Dominicana del inversionista privado que
operaba dos tercios del mercado de distribucin, a la parlisis del proceso
en Ecuador y, aunque paradjicamente menos preocupante, como se indica
ms adelante, al cambio de modelo en Brasil.
Si bien en menor grado que los anteriores, los dems pases tambin
tuvieron su cuota de problemas. Colombia y El Salvador encuentran dificultades para atraer la inversin privada en nuevas plantas de generacin y
los gobiernos de ambos pases, en mayor o menor escala, tratan de retomar
su papel como inversionista para suplir esta aparente deficiencia. En Honduras se tienen dificultades para poner en marcha un modelo de mercado
poco adecuado para su estructura, mientras que el experimento nicaragense se debate en el caos, atribuible tanto a la crisis de gobernabilidad
reinante como a la renuencia del empresario privado a hacer las inversiones
requeridas para controlar las prdidas de energa y la cartera morosa. Despus de un arranque promisorio con un diseo novedoso, dificultades en
la implantacin del nuevo modelo llevaron a Jamaica a reintegrar su sistema y ahora se enfrenta al desafo de regular adecuadamente el monopolio
privado. Pases que lograron importantes xitos en los aos iniciales de la
reforma encuentran ahora escollos: Per ha tenido que anular la prevista
privatizacin de su sistema sur, en Bolivia la incertidumbre poltica amenaza el modelo mismo, y finalmente, el pionero Chile ha tenido dificultades
que ponen en evidencia la necesidad de modernizar su legislacin y adoptar
un sistema de transmisin ms equitativo.
Despus de leer este coro de lamentaciones un lector desprevenido
podra coincidir con los crticos en que la reforma ha sido un fracaso y que
sera mejor regresar al modelo estatista. Sin embargo, los defensores de esta
interpretacin extrema se olvidan convenientemente de analizar las razones
que llevaron al fracaso del modelo estatista en muchos pases. Una marcha
atrs no resolvera ninguno de los problemas que se pretendan solucionar
con las reformas y s incurrira en costos cuantiosos por la necesidad de
compensar a los que creyeron en el modelo y efectuaron inversiones considerables. Esto lo ha comprendido muy bien el gobierno del Presidente Luiz
I. Lula da Silva en Brasil, adoptando una posicin pragmtica al aceptar
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Captulo 2
Captulo 2
41
casos de El Salvador, Guatemala y la Repblica Dominicana, u obligar a los inversionistas privados a participar en asociaciones con el Estado,
como ocurre actualmente en Argentina.
Si bien el caso tpico de que una sola compaa estatal diseaba la poltica, fijaba las tarifas y prestaba el servicio ya no existe en ninguno de los
pases de la regin, tampoco existe ningn ejemplo durable en que el tipo
de separacin propuesto en el paradigma reformista se presente en su forma cannica. A pesar de que la separacin se establezca formalmente en la
legislacin, la accin del Estado siempre puede dar lugar a claros conflictos
de inters. Esto se origina en la incapacidad de cualquier gobierno racional
para abstenerse de intervenir ante cualquier circunstancia y, por tanto, en
la naturaleza necesariamente imperfecta de su compromiso. Ya comentbamos anteriormente que deben distinguirse aquellas circunstancias en las
que el tremendo costo poltico en que incurrira el gobierno si no interviene, como aquellas en las que la seguridad del suministro se pone en cuestin
o que implican alzas desproporcionadas en los precios, parecera justificar
temporalmente la rotura del compromiso, de otras que simplemente reflejan un comportamiento oportunista del gobierno. La importancia de esta
distincin, no siempre fcil de hacer debido a que a menudo los lobos se
visten con pieles de oveja, radica en la oportunidad que existe para adoptar
un diseo que minimice la ocurrencia de sucesos que puedan usarse como
excusa para romper el compromiso.
En algunos casos, especialmente durante los aos iniciales del proceso
de separacin, la empresa estatal contina prestando directa o indirectamente las funciones de regulacin y de poltica por la debilidad de los
ministerios y los reguladores. En estos casos insistir en la separacin estricta en el corto plazo puede ser una quimera. Por consiguiente, si bien es
importante el anlisis de los elementos formales de la separacin, es en la
identificacin de estos conflictos de inters, en su importancia potencial y
en la propuesta de soluciones viables que los minimicen donde vale la pena
concentrar el trabajo del investigador.
Las dificultades descritas son un recordatorio de que una implantacin
del programa reformista est sujeta a una serie de compromisos exigidos por
las posibilidades concretas de cada pas. Adems de una evaluacin cuidadosa de dichas posibilidades, el reformista debe estar preparado para evaluar
las disyuntivas que continuamente se presentan, procurando minimizar el
impacto negativo de los inevitables conflictos de inters ocasionados por la
necesidad de tener que convivir con el Estado como empresario todava por
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Captulo 2
43
para mantener cierto control sobre el mercado, como es el caso de Guatemala y Honduras.
En muchos pases que han adoptado el modelo de mercado y han privatizado algunos de sus activos, la propiedad parcial o total del segmento de
transmisin contina en manos del Estado por diversas razones, pero principalmente por consideraciones de tipo estratgico. Existe cierto consenso
sobre la conveniencia de un tratamiento centralizado de la expansin de
la transmisin por un ente gubernamental. Adems, las caractersticas del
negocio de la transmisin, con menor volumen de inversin, sin contacto
directo con el pblico, con relativamente menos oportunidades de empleo
que la distribucin y de negocios que la generacin, parecen haberlo protegido de los intereses clientelistas. Sin embargo, el desempeo de las empresas
estatales de transmisin no siempre ha sido satisfactorio y en algunos casos
es remunerado por debajo de los costos para poder ejercer control sobre los
precios. Cuando se trata de proyectos binacionales de generacin de gran
tamao, como es el caso de los proyectos de Itaip, Yaciret y Salto Grande,
no es muy prctico pensar en su privatizacin. En otras ocasiones, a pesar
de la intencin del gobierno central de privatizar, los activos pertenecen a
entes territoriales sobre los que aqul no tiene jurisdiccin, como es el caso
de las empresas municipales en Colombia, de las provinciales en Argentina
y de algunas en Brasil. Finalmente, en varios casos el lento desarrollo de la
reforma permiti a grupos de inters atrincherarse y bloquear el proceso,
como ocurri en Brasil con la generacin hidrulica durante el gobierno
de Fernando Henrique Cardoso, o dificultades propias de los proyectos
impidieron aprovechar la oportunidad, como fue el caso de ISAGEN y
las distribuidoras pblicas en Colombia. Naturalmente, tambin la falta de
credibilidad del proceso de reforma y la disminucin del apetito de los inversionistas extranjeros han estado detrs del fracaso de algunos intentos de
privatizacin, como es el caso de Ecuador.
Ha corrido con diversa suerte una modalidad interesante de participacin privada, la llamada capitalizacin, utilizada inicialmente en Bolivia
y luego imitada en Colombia y la Repblica Dominicana, que consiste en
la adquisicin por el sector privado de inters dominante, generalmente
cercano al 50%, en el valor de la empresa a condicin de aportar capital
que puede emplearse ya sea en el servicio de deudas excesivas como en la
ejecucin de un programa de expansin acordado. Mientras los observadores coinciden en el xito de la capitalizacin del sector boliviano y de la
Empresa de Energa de Bogot, la capitalizacin de las empresas del sector
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Captulo 2
$ISTRIBUCIN
4RANSMISIN
'ENERACIN
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Captulo 2
Captulo 2
49
gobierno6. Por tanto, como se indica ms adelante, el mecanismo institucional para establecer este compromiso no ha sido muy exitoso. Esto puede
explicarse por diversas razones, entre las que figuran la tradicin legislativa;
las dificultades durante la transicin, que incluyen un perodo de aprendizaje de un procedimiento nuevo y un perodo de tiempo largo para que los
reguladores puedan consolidar un prestigio; la tremenda importancia de las
tarifas en los aspectos polticos; y la responsabilidad en ltima instancia del
Estado para asegurar la continuidad del suministro. Aun en los casos en que
formalmente el regulador es independiente y que se siguen las recomendaciones sobre autonoma presupuestaria y nombramientos, stos no se han
visto inmunes a intervenciones del gobierno cuando intereses polticos as
lo ameritan.
Necesidad de flexibilidad
Un sistema regulador es un contrato incompleto entre los reguladores y las
empresas y, por tanto, la credibilidad del compromiso regulador contrapesa la flexibilidad requerida para acomodar circunstancias imprevistas y los
cambios de intereses de los diferentes actores. Cuando la credibilidad es
escasa, por ejemplo por la fragilidad del estado de derecho o la insuficiente
proteccin de los derechos de propiedad, deben abandonarse las ventajas de
una reglamentacin flexible y sustituirlas por una regulacin rgida. Esto
explica la extrema rigidez de algunos sistemas reguladores de los sectores
energticos de la regin que siguieron el ejemplo chileno. Los reformadores
chilenos consideraron que era necesario consignar en la legislacin todo el
cuerpo de la regulacin para garantizar a los potenciales inversionistas que
su inversin no sera expropiada por el regulador, pero el logro de este objetivo tuvo un costo muy grande al impedir que el marco regulador pudiera
responder oportunamente a los cambios del entorno, como se demostr
trgicamente en la sequa de 1998 y 1999 que se describe ms adelante.
La experiencia de California demuestra que la estructura de los mercados elctricos es un asunto inacabado. Los ajustes son inevitables y la tarea
que hay que acometer es crear un sistema que asegure que las normas se
cambian cuando hace falta. Panam y algunos estados de los Estados Unidos
En Nicaragua, la Asamblea Legislativa recurri a un micromanejo de la crisis elctrica de
2004. A pesar de que en teora el ente regulador gozaba de todas las cualidades deseadas, en
la prctica no fue posible contar con reguladores eficaces.
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Captulo 2
en Brasil y Colombia conciernen tambin a Chile (Pollitt, 2004b). El estilo regulador en muchos casos es muy pesado, dominado por complicados
procedimientos tcnicos con frmulas sensibles a los parmetros escogidos
y de fcil manipulacin, lo que hace ms difcil un monitoreo objetivo del
desempeo regulador. Segn Pollitt, en el caso chileno, esto se explica por el
sesgo que impuso la composicin casi exclusiva de los entes por ingenieros,
en particular en los aos siguientes a su creacin. En general, los mecanismos de resolucin de conflictos son deficientes o inexistentes, los procesos
de apelacin muchas veces no son claros y con frecuencia se judicializan. La
falta de cuerpos judiciales competentes para abordar la cuestin es notoria
en Brasil (Brown y de Paula, 2004), pero tambin es un fenmeno corriente
en todos los pases de la regin. Ante la presencia de numerosas demandas
los reguladores se sienten impedidos para revisar sus fallos aun cuando su
inconveniencia est claramente demostrada.
Limitaciones de las instituciones complementarias
El modelo regulador escogido es exigente respecto de instituciones complementarias como el sistema judicial competente para abordar los problemas,
los organismos de vigilancia de la competencia, los organismos competentes de la definicin de polticas y el estado de derecho, que en caso de no
existir o funcionar inadecuadamente limitan en alto grado el potencial de
los organismos reguladores para cumplir sus funciones. Los reguladores no
operan en el vaco y su eficacia puede fortalecerse o debilitarse dependiendo del entorno regulador, que incluye todo el proceso gubernamental de
verificaciones y balances, los sistemas judicial y legislativo, la regulacin
del sector financiero, la regulacin y la poltica ambiental, los sistemas de
resolucin de conflictos y apelacin, el sistema poltico y las relaciones con
otros pases y organismos multilaterales ( Jamison y otros, 2005). Este tipo
de preocupaciones no es nuevo, como puede apreciarse en la advertencia
que se haca en el documento de apoyo a la elaboracin de la estrategia para
el sector energa del BID, que se muestra en el recuadro 2.1; no obstante,
caba ser optimista en que los progresos en esta rea seran constantes.
No es este el lugar apropiado para juzgar el avance en estos frentes
en la regin, pero otros trabajos especializados han destacado las carencias
de los pases en este sentido y una lectura de la prensa diaria se encarga de
corroborarlas. Amrica Latina tiene un dficit institucional que amenaza la
consolidacin de las reformas ejecutadas en el pasado reciente y la puesta en
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Captulo 2
RECUADRO 2.1
La reforma del sector es parte fundamental de la reforma del Estado, la complementa y es complementada por las reformas en otros sectores. El momento oportuno
para emprenderla, as como la velocidad de su ejecucin, pueden estar condicionados por el avance en otros frentes. Si se pretende reemplazar un modelo basado en
el monopolio estatal verticalmente integrado por un sistema competitivo basado en
el mercado, debe contarse como mnimo con las instituciones y marcos jurdicos
bsicos para el funcionamiento de una economa de mercado. El xito de este tipo
de reformas depende, por tanto, del mantenimiento de un estado de derecho en
donde los contratos sean respetados, los cauces de apelacin estn bien definidos
y los mecanismos para el control de monopolios sean fuertes. El establecimiento
del nuevo marco regulador est estrechamente relacionado con la existencia y/o
establecimiento del marco legislativo y judicial en las reformas generales y con el
fortalecimiento y/o establecimiento de instituciones complementarias. Por otra
parte, la experiencia indica que no es posible iniciar las reformas sin contar antes
con un entorno macroeconmico estable. La falta de estos dos requisitos explica
la demora de Brasil en emprender las reformas del sector energtico a pesar de
la prolongada crisis del sector y el riesgo de desabastecimiento que experiment
durante los aos noventa.
Fuente: BID, 1998.
53
Captulo 2
Por consiguiente, adems de indicar un progreso continuo en la calidad de las instituciones, la identificacin de las causas de los errores para
evitar su repeticin y la adopcin de medidas que minimicen las oportunidades para conflictos de inters, que se comentan ms adelante, es
fundamental el desarrollo de la cultura reguladora a travs de la divulgacin y entrenamiento de los organismos judiciales y legisladores, as
como del compromiso de la academia y organizaciones gremiales para
el desarrollo del tema. Por ltimo, para la legitimizacin del proceso es
crucial el xito que se tenga en la adopcin de un sistema transparente
de subsidios a los ms pobres y en la aceptacin por el pblico de que su
establecimiento es una tarea que compete al Estado y no al regulador. A
ste ltimo tan slo le compete el problema de lograr eficiencia mediante
la aplicacin transparente de los principios. La dbil capacidad de pago de
los consumidores pobres es un problema que compete a los gobiernos a
travs del diseo y financiamiento de un sistema de subsidios transparente
y equitativo.
Los conflictos de inters en los mltiples papeles del Estado
Ante la dificultad prctica de lograr una separacin como lo dicta la ortodoxia, el problema se transforma en cmo minimizar la ocurrencia y la
gravedad del impacto negativo que tales conflictos de inters puedan tener
para el desarrollo del sector. Los prrafos siguientes resumen el alcance de
algunos de dichos conflictos en los pases de la regin y, en algunos casos, se
sugieren medidas para mitigarlos.
Regulador y formulador de polticas
Aun cuando es difcil trazar la frontera entre estas dos funciones, esta indefinicin ha dado lugar a importantes conflictos en varios pases. Los
reguladores se quejan de que el gobierno est usurpando sus funciones y
viceversa. Independientemente de que el gobierno est representado con
voz y voto en las comisiones de regulacin, como es el caso en Colombia y
Chile, o que sea una comisin compuesta slo por expertos independientes,
muchas veces las competencias del regulador y del ministerio no estn claramente definidas debido a que las leyes son necesariamente incompletas y/o
a fallas en la reglamentacin de las mismas. El regulador, en sus funciones
de velar por el consumidor, puede considerar que debe regular en aspectos
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Captulo 2
responsabilizarse de su propio presupuesto, endeudamiento, compras, contratacin de personal y decisiones de remuneracin. Su junta directiva debe
ser responsable solamente de una operacin comercial que arroje utilidad
pblica, que es el nico objetivo legtimo de la compaa. Los gobiernos
pueden contribuir a alcanzar objetivos nacionales a travs de mecanismos
transparentes sin poner en peligro la salud financiera o la integridad de
la empresa. Solamente cuando se alcanza este objetivo los procedimientos
reguladores pueden aplicarse por igual a las empresas propiedad del Estado
y a las empresas privadas. Sin embargo, estas condiciones distan mucho de
ser una realidad en los pases de la regin y existen numerosos obstculos
polticos para su implantacin, como lo demuestran las dificultades experimentadas en Colombia que se describen en el captulo 8.
Un ejemplo exitoso de corporatizacin es el caso de la empresa de transmisin ISA en Colombia, en la que el gobierno logr implantar un sistema
de gobernabilidad de las empresas reforzado por la participacin minoritaria
del pblico a travs del llamado proceso de democratizacin accionaria. El
gobierno ha cumplido su compromiso de respetar los acuerdos de gobernabilidad de las empresas y los derechos de los accionistas minoritarios. A
pesar de que el gobierno tiene la mayora en la propiedad, la presidencia de
la junta directiva corresponde al representante de los accionistas minoritarios. La empresa ha sido repetidamente seleccionada por Transparencia
Internacional como lder en el pas en este aspecto y su excelente gestin
la ha convertido en una de las empresas ms prsperas de la regin, hasta
el punto de participar como empresa privada en proyectos importantes en
Bolivia, Ecuador y Per, y, ms recientemente, como accionista del proyecto
Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica Central (SIEPAC).
Son los costos en que se incurre para compensar a empresas que realizaron inversiones
amparadas en las disposiciones del antiguo rgimen regulador.
8
58
Captulo 2
Unidos y Europa. No obstante, la secuencia en la ejecucin de las reformas puede a su vez crear sus propios costos encallados condicionando el
desempeo posterior del sector. La secuencia de reformas predicada por la
documentacin sobre el tema comienza con el establecimiento de un marco
regulador slido, contina con la reestructuracin de los activos pblicos y
la organizacin de los mercados y finaliza con la privatizacin, primeramente por el segmento de distribucin. Esta secuencia tiene muchas ventajas:
permite al sector desarrollar la estructura deseada, facilita la privatizacin
proporcionando seales claras a los inversionistas, garantiza la existencia de
compradores financieramente slidos en los mercados mayoristas y evita la
presencia de empresas estatales compitiendo con empresas privadas.
Lamentablemente, la oportunidad de introducir la reforma es generalmente muy breve, y una mezcla de factores, como la herencia histrica,
la ideologa y razones fiscales, define la secuencia efectiva en oposicin a la
secuencia ideal. Adicionalmente, casi sin excepcin las reformas que finalmente se adoptan distan mucho de las que tena en mente el reformador
por razn de los necesarios compromisos y compensaciones que es preciso
realizar para obtener el apoyo legislativo. Esos compromisos introducen
restricciones adicionales que afectan de una manera directa o indirecta la
implantacin de las reformas con costos que muchas veces no se harn visibles hasta un tiempo despus.
Algunos expertos sugieren que existe una secuencia racional en la
forma como se procede a privatizar. As, por ejemplo, se dice que primero
deben privatizarse las empresas de distribucin, pues es all donde estn
las mayores posibilidades de obtener ganancias en eficiencia y porque son
el primer eslabn de la cadena que genera el efectivo; de poco vale tener
generacin privada si no hay quien compre la energa. Otros afirman que
el proceso se hizo por necesidades de caja y que se privatizaron primero
las empresas ms eficientes porque ofrecan las posibilidades de obtener
mayores precios. Lo cierto es que, como se indica ms adelante, la secuencia que efectivamente se tom obedece ms a razones particulares
para cada pas que a un patrn general. En Chile, donde el gobierno no
tena ninguna restriccin, se empez por las empresas de distribucin del
sistema central y se continu luego con las de generacin. En Argentina se privatizaron simultneamente las empresas de generacin y las de
distribucin propiedad del gobierno federal, que eran las nicas en las
que ste tena jurisdiccin, pero dejando fuera los entes binacionales que
requeran acuerdos con otros pases y la generacin nuclear por razones de
59
Captulo 2
nariamente se piden en otras latitudes, puesto que estas funciones las ejerce
la Comisin Nacional de Energa, integrada por miembros del gabinete,
que simultneamente desempea buena parte de las funciones de definicin de polticas. De nuevo, dadas las condiciones vigentes en Chile, esta
peculiaridad no parece haber afectado en forma importante la percepcin
de los inversionistas.
Una vez completado el proceso de corporatizacin, y previamente al
proceso de reestructuracin, el Gobierno chileno asegur la expansin de
la generacin requerida durante el crtico perodo de transicin mediante la
contratacin con prestamistas multilaterales, principalmente el BID, de los
prstamos requeridos para financiar importantes desarrollos hidroelctricos. Slo entonces la distribucin fue separada de la generacin y se inici
el proceso de privatizacin. Para ello, el gobierno dispuso incentivos generosos para la participacin de grupos financieros locales y empleados de las
empresas privatizadas, que ms tarde tomaran el control de los mayores
inversionistas, los fondos de pensiones. A esto sigui pronto la generacin,
con la ausencia notable de inversionistas extranjeros. Los inversionistas llegaron a Chile slo aos ms tarde y compraron activos existentes a precios
elevados adems de invertir en algunos nuevos proyectos de generacin. Al
xito de la privatizacin y de la inversin posterior en plantas nuevas contribuy en buena medida la garanta dada a los inversionistas, que inclua
entre otros aspectos un espacio limitado para la competencia, como se ver
ms adelante.
Los compromisos son necesarios para aprobar
la reforma pero tienen su precio
A pesar de que en Colombia el proceso empez con el establecimiento
del marco regulador y el organismo regulador, adems del fortalecimiento
de instituciones complementarias facilitadas por la adopcin de la nueva Constitucin, los compromisos necesarios para aprobar la legislacin
impidieron inicialmente privatizar las empresas distribuidoras, que permanecieron sujetas a los incentivos y la influencia poltica del antiguo rgimen.
En consecuencia, esas empresas no experimentaron mejoras en sus indicadores de gestin y mantuvieron elevadas prdidas elctricas y costos de
personal. Si bien este desempeo deficiente proporcion la justificacin
para vincular capital privado a las empresas de generacin y distribucin
de Bogot y a las de distribucin de la costa del Caribe, este ejemplo no
61
pudo repetirse en otras partes por razones de tipo poltico que se exponen
en el captulo 4.
Para aprovechar las oportunidades, algunas veces
es necesario tomar atajos
El xito logrado por Chile en su transicin al nuevo sistema, que le permiti involucrar al sector privado sin poner en peligro el abastecimiento
del mercado, anim a otros pases a seguir su ejemplo. Lamentablemente,
las condiciones que permitieron a Chile seguir la secuencia correcta de las
reformas no estuvieron disponibles para los dems pases, que se vieron
obligados a apartarse de la misma. Consideraciones de tipo fiscal indujeron
a Argentina a privatizar la empresa estatal Servicios Elctricos del Gran
Buenos Aires (SEGBA), que serva el mercado de esa rea, antes de que
pudiera ponerse en marcha el nuevo marco regulador y las instituciones
del mercado. Estas limitaciones se suplieron ofreciendo a los inversionistas
en generacin contratos iniciales de una duracin de 8 aos y tarifas holgadas para los inversionistas en distribucin que no se revisaran hasta 10
aos despus. Pero estas restricciones fueron afortunadamente episdicas,
puesto que la separacin vertical de los segmentos del mercado fue seguida
del establecimiento del ente regulador y del mercado que permitieron el
desarrollo de un mercado competitivo en la generacin y la atraccin de
nuevas inversiones9, aunque sta fue menos exitosa en lo que respecta a la
transmisin.
Sin embargo, tomar atajos puede ser costoso. En Brasil, el proceso de
reforma comenz con la privatizacin de las empresas de distribucin, lo
cual fue acertado, pero se hizo sin completar el marco regulador ni establecer
el mercado mayorista. Este retraso en la puesta en marcha de instituciones
clave, sumado a otros obstculos al proceso, como la fuerte oposicin a la
privatizacin de las empresas de generacin liderada por los burcratas de
las empresas estatales en concierto con polticos locales, condujo finalmente
a una parlisis en las inversiones en nuevas plantas de generacin en los
momentos en que ms necesarias eran para el sistema.
Favorecidas por el desarrollo de las reservas de gas natural, posibilitado por las reformas en
este sector, y por el buen clima para los negocios resultante de la nueva estabilidad macroeconmica asociada con el programa de convertibilidad.
9
62
Captulo 2
Captulo 2
Captulo 2
10
68
Captulo 2
Los lmites tambin existen para las empresas distribuidoras, en donde no existe competencia en el mercado. Los crticos exponen que esta restriccin constituye una barrera para
la compra de las empresas estatales por las distribuidoras privadas establecidas que cuentan
con los recursos financieros y el inters necesarios para hacerlo. Las empresas de distribucin
eficientes en mercados maduros generan excedente de caja por encima de sus necesidades de
inversin. Tienen la disyuntiva entre invertirlo en el pas para comprar otras empresas o sacar
las utilidades.
11
69
Captulo 2
'ENERACIN
4RANSMISIN
6ENEZUELA
5RUGUAY
2EPBLICA
$OMINICANA
4RINNIDAD Y
4OBAGO
0ER
0ARAGUAY
-XICO
*AMAICA
'UATEMALA
%L 3ALVADOR
%CUADOR
#OSTA 2ICA
#OLOMBIA
#HILE
"RASIL
"OLIVIA
!RGENTINA
$ISTRIBUCIN
(porcentaje)
RECUADRO 2.2
72
Captulo 2
RECUADRO 2.2
(
al de Inglaterra y Gales, con idnticos modelos de puja para los generadores hidrulicos y trmicos. Tambin toma en consideracin una zona nica con despacho
ideal y costos reasignados entre la oferta y la demanda en presencia de restricciones de transmisin que no reflejan la localizacin de las restricciones. El modelo
colombiano fue original para la regin al introducir las ofertas de precio y permitir
la participacin de comercializadores independientes. Los clientes que superan los
100kW pueden participar indirectamente en el mercado de entrega inmediata si
estn representados por un comercializador. Los pagos por energa se suplen con
un cargo por capacidad.
El Salvador: demasiado bueno para ser cierto. Para su mercado elctrico, El Salvador adopt en 1997 el diseo ms atrevido conocido hasta el momento. Cualquier
consumidor, independientemente de su tamao, puede escoger su suministrador y
no existen restricciones para la estructura del mercado. El operador del sistema,
llamado Mercado Regulador del Sistema (MRS), despacha primero los contratos
fsicos y luego procede a establecer el precio de equilibrio a partir de programas
de entradas y retiros especificando precios y cantidades presentados por los generadores y los distribuidores de un modo similar al del mercado nrdico. El precio
de los contratos se indexa al precio del MRS, que tambin sirve de referencia para
establecer el precio de repaso a los consumidores finales.
Brasil: un mercado prematuro. El sistema elctrico brasileo es hidrulico en un
95%, tiene una gran capacidad de almacenamiento y est compuesto por grupos
de represas y plantas fsicamente interdependientes localizadas en la misma cuenca fluvial. La operacin coordinada del sistema es una necesidad para obtener las
posibles ganancias sinergticas. Para los diseadores brasileos ello dificultaba
las subastas diarias como las que se realizan en Inglaterra y Gales. El sistema
adoptado inicialmente en Brasil comprenda un mercado de contratos a largo plazo
y un mercado de entrega inmediata para los saldos administrados por el operador
del sistema con la ayuda de un complejo modelo matemtico. Mediante una operacin del sistema se determinaba la llamada energa asegurada, eso es, la energa
que tiene una probabilidad del 95% de ser excedida, y se reparta entre todas las
plantas, las cuales eran libres de venderla mediante contratos de largo plazo. El
operador del sistema estaba a cargo del funcionamiento de la planta y la nica
obligacin para su dueo era mantener su disponibilidad. La reconciliacin de las
transacciones y el ajuste de las posiciones de los participantes se realizaban a
travs de la bolsa de energa, el MAE, con una gestin controlada por los participantes.
73
RECUADRO 2.2
(
aunque s pueden utilizarse indicadores que midan la intensidad de la competencia observada, reflejada en menores precios para el consumidor y en
su capacidad para atraer las inversiones requeridas para mantener las luces
encendidas. Cumplir estas dos condiciones simultneamente puede no ser
siempre posible porque si bien una mayor competencia en el mercado de
entrega inmediata tiene como efecto unos precios ms bajos, beneficiando
al consumidor en el corto plazo, los precios demasiado bajos son un pobre
incentivo para los inversionistas en nuevas plantas.
El xito alcanzado por Argentina al reducir los precios del mercado
mayorista de US$50 por MWh en 1992 a cerca de la mitad a principios
de este siglo, principalmente gracias a una competencia robusta, es uno de
los principales logros de las reformas. En el perodo 19972003, los precios en Chile eran tambin alrededor de la mitad de lo que haban sido a
mediados de la dcada de los ochenta, pero la mayor parte de las ganancias
slo se realizaron despus de que las importaciones de gas de Argentina,
a mediados de los aos noventa, permitieron dinamizar la competencia,
hasta entonces tmida en Chile. El alcance de la competencia no era muy
74
Captulo 2
*UL
/CT
%NE
!BR
*UL
/CT
%NE
!BR
*UL
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*UL
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!BR
*UL
/CT
%NE
!BR
*UL
/CT
%NE
!BR
*UL
/CT
%NE
!BR
*UL
/CT
0OTENCIA Y 2ESPALDO
Fuente: Compaa Interconexin Elctrica, S.A.
76
#%2% &!:.)
0RECIO DE "OLSA
Captulo 2
Durante 2000 y 2001, los repetidos ataques terroristas contra la red de transmisin colombiana originaron una fragmentacin de facto del mercado y proporcionaron fuertes incentivos
a los generadores para ejercer el poder de mercado. As, los precios del mercado de entrega inmediata durante el primer trimestre de 2001 alcanzaron unos mximos inslitos hasta que el
regulador intervino el mercado. Sin embargo, esta intervencin no tuvo mucho xito (Ayala y
Milln, 2003) y contribuy a alejar a los agentes del mercado y a aumentar la confusin.
12
77
en nueva capacidad. Tal vez demasiados, piensan algunos, por los fuertes
incentivos de su equivocado sistema de cargos por capacidad (Estache y
Rodrguez-Pardinas, 1998). En Colombia, durante los aos iniciales del
mercado se gestaron muchos proyectos de generacin de gas natural pero
esta tendencia se detuvo con los bajos precios originados principalmente
en la cada de la demanda (Ayala y Milln, 2003), y en la actualidad existe
consenso de que no hay incentivos suficientes para la inversin en nueva generacin. En Per, la inversin se produjo como tambin se haba
producido inicialmente en Guatemala y Panam, pero circunstancias de
diverso tipo hicieron que no se pudiera poner a prueba verdaderamente
su capacidad para atraer inversiones. En Honduras, los inversionistas respondieron a las convocatorias de compra de energa de la empresa estatal,
mientras que en El Salvador, a pesar de que los inversionistas privados
invirtieron inicialmente en renovacin de equipos de generacin trmica,
la situacin actual del mercado no es lo suficientemente atractiva para la
inversin.
Naturalmente que la manera como se juzgue este desempeo depende en buena medida de la posicin ideolgica de los participantes en la
discusin y no es posible separarlo del debate sobre el desempeo de los
mercados en otras partes del mundo, que tambin ha sido diverso y con
varias explicaciones. As, los altos precios experimentados en los mercados nrdicos en los ltimos aos como resultado de la sequa se sealan
simultneamente como prueba de sus debilidades (Finon, 2004) y de sus
fortalezas (Bergman, 2005). Menos controvertido es el desempeo del
mercado de Australia. Si bien los observadores parecen unnimes en indicar los problemas del mercado pionero de Inglaterra y Gales, no todos
estn de acuerdo en el xito del nuevo diseo (Newbery, 2005). En Estados
Unidos existe cierto consenso sobre las causas del fracaso en California y
de que a pesar de las dificultades de los mercados del este su desempeo se
considera relativamente razonable, aunque recientemente se elevan muchas
voces que pregonan el rotundo fracaso de todo el experimento del mercado
en parte por razones peculiares al sistema americano.
Ms recientemente, en una evaluacin de los resultados de la liberalizacin de los mercados, renombrados acadmicos estadounidenses (Chao,
Oren y Wilson, 2005) concluyen que, si bien no se han obtenido todas las
ganancias en eficiencia que se prevean de los mercados, su desempeo no
puede considerarse como un fracaso. El mayor logro ha sido el establecimiento del operador del sistema, con lo que ha sido posible establecer
78
Captulo 2
El gobierno argentino trat de reproducir una variante del mtodo brasileo, aunque con
incentivos mucho ms dbiles, para abordar la crisis de suministro de 2004. Este defecto de
diseo se reflej en un menor xito de la medida.
13
80
Captulo 2
Captulo 2
Captulo 2
suficiente para garantizar un mercado relativamente competitivo, los expertos estn de acuerdo en que un diseo adecuado del mercado mayorista
podra ayudar a disminuir los incentivos de ejercer poder de mercado para los
participantes en el mercado. Con este propsito los expertos sugieren una
serie de medidas que, si bien son necesariamente incompletas y no estn
exentas de problemas, permiten una mayor competencia.
Como ya se mencion anteriormente, un diseo de mercado basado
en declaraciones de costos establece un tope a las ofertas de precios y evita
la ocurrencia de perodos de precios excesivamente altos en los que no
es posible distinguir claramente si tales precios corresponden a rentas de
escasez o son producto del ejercicio de poder de mercado. No obstante,
estas ventajas se obtienen a costa de precios superiores a lo normal durante
perodos prolongados de tiempo y, como lo demuestran las experiencias de
Chile (Pollitt, 2004b) y Panam (Arizu, 2003), existen numerosas oportunidades para manipular los mercados an en estas condiciones. Por otra
parte, existe un consenso fuerte entre los expertos de que los incentivos
para ejercer el poder de mercado se ven disminuidos cuando el generador
tiene contratada una porcin importante de su energa en obligaciones de
largo plazo, al concentrar la puja en el mercado de largo plazo, finalmente
ms competitivo. Igualmente, la participacin de la demanda en el mercado lo hace ms competitivo. Wolak (2004a) desarrolla un marco analtico
para validar estos argumentos que se resume en la seccin sobre mercados
del captulo 7.
Pero, an si se tomaran todas las medidas anteriores, el trabajo podra
ser en vano si no existiese un proceso regulador creble para la vigilancia de
la competencia. Los reformadores tampoco previeron las complejidades de
poder vigilar adecuadamente el funcionamiento del mercado para detectar
las ocasiones de ejercicio de poder de mercado. En forma ingenua confiaron
en que las cortes o entidades de competencia estaran en condiciones de
identificar esas ocasiones y sancionarlas. La ingenuidad de este argumento fue rpidamente demostrada en los mercados de pases desarrollados
cuando, a pesar de contar con instituciones fuertes y sistemas judiciales
operantes, se vieron obligados a adoptar la figura de los rganos independientes de seguimiento y vigilancia del mercado para producir informacin
de utilidad para el regulador, el organismo de competencia y los participantes actuales o potenciales. En la regin de Amrica Latina y el Caribe,
Panam fue pionera en establecer un comit de expertos externos para vigilar el mercado, mientras que Colombia estudia la posibilidad de adoptar
86
Captulo 2
Uno de los costos de introducir la competencia en el segmento minorista a todos los clientes es que no incentiva a los comercializadores a firmar contratos del plazo requerido por los
inversionistas en generacin.
14
88
Captulo 2
Captulo 2
Generacin
Transmisin
Distribucin
Argentina
Mercado
Precio tope
Precio tope
Bolivia
Costo marginal
Precio tope
Estndar de eficiencia
Brasil
Mercado
Tradicional
Mixto
Chile
Costo marginal
Tradicional
Estndar de eficiencia
Colombia
Mercado
Precio tope
Mixto
Costa Rica
Tradicional
Tradicional
Tradicional
Ecuador
Mercado
Tradicional
Estndar de eficiencia
El Salvador
Mercado
Precio tope
Estndar de eficiencia
Guatemala
Mercado
Tradicional
Estndar de eficiencia
Jamaica
Tradicional
Tradicional
Tradicional
Mxico
Tradicional
Tradicional
Tradicional
Paraguay
Tradicional
Tradicional
Tradicional
Per
Costo marginal
Estndar de eficiencia
Estndar de eficiencia
Repblica Dominicana
Mercado
Tradicional
Tradicional
Trinidad y Tobago
Tradicional
Tradicional
Tradicional
Uruguay
Tradicional
Tradicional
Tradicional
Venezuela
Tradicional
Tradicional
Tradicional
Captulo 2
recursos, en la mayora de los casos no se cumplen las condiciones de transparencia en su asignacin y la orientacin deja mucho que desear. As, en
varios pases los gobiernos, presionados por las clases medias, han establecido un umbral muy alto, de 300 kWh en Guatemala y Honduras, por debajo
del cual la energa es subsidiada, que se traduce en errores importantes de
inclusin, como subsidiar al que no lo requiere o desviar la mayor parte de
los recursos a los que no son pobres, con el consiguiente encarecimiento del
subsidio y la amenaza a su sostenibilidad (Foster y Araujo, 2004). Los gobiernos se resisten a asignar recursos presupuestarios para cubrir el subsidio
y recurren a subsidios cruzados de otros consumidores o a las utilidades de
la empresa estatal, con lo que ponen en peligro su sostenibilidad financiera. En otras ocasiones se ha subsidiado el costo del combustible a cuenta
de la empresa estatal o directamente del fisco. Un problema recurrente ha
sido la oportunidad de los pagos de los subsidios por parte del Estado y la
persistente morosidad de las instituciones estatales a la hora de pagar las
cuentas.
Algunos pases han diseado un mecanismo objetivo de asignacin
de subsidios, y debera seguirse su desempeo para estudiar su posible
uso en otros pases. Colombia y Brasil utilizan criterios adicionales para
complementar el consumo por debajo del umbral como identificador de
los subsidios: la estratificacin segn las caractersticas de la vivienda en
Colombia (el captulo 4 presenta una discusin de los logros y problemas
de este mtodo), y el requerimiento de demostrar la participacin en algn programa de asistencia social del Estado en el caso de Brasil. Tambin
existen ejemplos de diseos eficientes para mejorar la accesibilidad econmica del servicio para los pobres sin detrimento de las finanzas de las
empresas. La Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia (COELBA),
un distribuidor privado que sirve el estado de Baha en Brasil, ha obtenido importantes mejoras en su cartera con los usuarios pobres despus
de concentrar la contribucin obligatoria que debera dedicar a la eficiencia energtica en subsidiar la adquisicin de electrodomsticos eficientes
para los pobres (Pinhel, 2005). Si bien cualquier sistema es necesariamente
incompleto y susceptible de manipulacin, es posible lograr importantes
mejoras con modificaciones en los umbrales de subsidio sin que ello lleve a
aumentar significativamente los niveles de exclusin.
Un problema ms serio es el de facilitar el acceso al servicio a aquellos segmentos de la poblacin que todava no lo tienen. Como se puede
apreciar en la figura 2.4, el acceso al servicio discrimina mucho a los ms
94
Captulo 2
#OBERTURA
$ECIL DE INGRESO
"OLIVIA
2EPBLICA $OMINICANA
(ONDURAS
'UATEMALA
-XICO
"RASIL
95
Captulo 2
En la introduccin del presente captulo se comentaban una serie de acontecimientos que han entorpecido el avance de las reformas y que, en opinin
de muchos, pusieron en peligro su sostenibilidad. Se contrastaba este clima
pesimista con el mensaje cauto pero optimista aparecido cuatro aos atrs
en el informe de progreso econmico y social del BID del ao 2001: [...]
si bien la reforma del sector energtico ha avanzado significativamente en
Amrica Latina, an quedan muchas tareas que resolver. Algunas surgen
de las caractersticas tecnolgicas de los mercados elctricos y otras de que
muchos pases latinoamericanos carecen del desarrollo institucional y los
recursos humanos implcitos en los modelos adoptados. En consecuencia,
las ventajas obtenidas por la reforma han variado de pas a pas. No obstante, su xito debe medirse desde un punto de vista pragmtico, ponderando
lo deseable y lo factible. Adems, se anticipaba que el captulo aportara
pruebas para apoyar la tesis de que si se lograba asimilar las enseanzas adquiridas, a pesar de las dificultades, la reforma constitua la mejor esperanza
para el sector.
En el presente captulo se discute en forma general y a vuelo de pjaro
el contraste entre el sueo reformista y las experiencias realizadas durante
los primeros aos de las reformas, pero se deja para ms adelante un tratamiento ms detallado de las experiencias de tres pases de la regin y de
tres temas de crtica importancia para el xito de las reformas. Si bien el
lugar adecuado para resumir las enseanzas adquiridas por el autor sera el
final del libro, dada la diversidad de temas tratados y a riesgo de repetirse
ms adelante, consideramos que no se podra terminar este captulo sin una
breve recapitulacin para beneficio del lector.
Como se indic en la introduccin, las reformas deben juzgarse por
su impacto a la hora de remediar los sntomas que llevaron a los pases a
implantarlas: la incapacidad de movilizar los capitales requeridos para la
expansin; el continuo drenaje de las finanzas del Estado; la mala calidad
del servicio; las tarifas inadecuadas y el bajo grado de satisfaccin del consumidor; el alto nivel de prdidas y la baja eficiencia interna en las empresas
del sector; y la utilizacin de la empresa con fines polticos y corrupcin
administrativa. Pero dada la temprana edad de todas ellas, es importante analizar, adems, la sostenibilidad de los efectos alcanzados y estudiar
otros posibles impactos no pretendidos que son el resultado de su implantacin. Aunque existen varios estudios sobre las reformas en infraestructura
96
Logros y desafos
97
Captulo 2
La mayora de las empresas distribuidoras privatizadas aumentaron sustancialmente su eficiencia con la eliminacin de las prdidas tcnicas y
no tcnicas, reduciendo el exceso de personal y ofreciendo a la vez un
servicio de mejor calidad. Los chilenos fueron los primeros en mejorar la eficiencia de sus empresas privatizadas y luego aprovecharon esta
experiencia para participar en la privatizacin de muchas empresas de
distribucin en Argentina, Brasil, Colombia y Per. Por ejemplo, CODENSA, la distribuidora privatizada de Bogot, disminuy sus prdidas
a casi la mitad, del 24% al 12,5%; aument la cantidad de clientes por
empleado, de 800 a 1.900, y redujo la frecuencia de apagones y el tiempo
promedio de cortes de suministro en ms del 30% en slo dos aos y medio (Ayala y Milln, 2003). Las prdidas en distribucin en las empresas
de servicios argentinas y chilenas son an menores, de entre el 5% y el
10% (Pollitt, 2004a y b).
#ESIN
98
0ROYECTO GREENFIELD
$IRECCIN DE OPERACIN CON IMPORTANTES
DESEMBOLSO DE CAPITAL PRIVADO
Mejoras en eficiencia
Aunque los bajos precios en Colombia pueden atribuirse en parte a la cada en la demanda a causa de la recesin, esto no hubiera sido posible sin la existencia de la competencia.
Igualmente, no es posible visualizar la penetracin del gas natural en Argentina de antes de
la reforma con su preferencia por la solucin hidroelctrica.
15
99
Captulo 2
101
Captulo 2
Referencias
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103
104
Captulo 2
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Captulo 2
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CWPE 0449. Cambridge, Reino Unido.
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Wallsten, S. y otros. 2004. New Tools for Studying Network Industry
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Electricity Data Base. Documento de trabajo. Banco Mundial. Washington, D.C.
107
108
Captulo 2
La reforma en
Brasil
A pesar del alivio financiero que representaron las medidas tomadas en 1993,
comentadas en el captulo 1, la debilidad financiera de las empresas y otros
problemas ocasionaron un atraso considerable en la inversin con respecto
a las necesidades del sector. As, entre 1991 y 1994 en promedio slo se
agregaron cerca de 1.000 MW por ao de capacidad al sistema y persista la
parlisis de muchas obras. Ante la incapacidad del Gobierno del Brasil de
hacer frente a los compromisos financieros requeridos para la inversin en el
sector, dentro del marco de la poltica del plan real se haca imprescindible
adoptar una nueva salida que captara la participacin del sector privado. El
camino seguido por Brasil para reformar su sector fue un poco tortuoso, con
momentos de euforia y de desespero, pero a pesar de que el experimento
reformista casi fracasa con la crisis de suministro de 2001, al momento de
escribir estas pginas se alberga la esperanza de que se pueda enderezar el
rumbo y consolidar una solucin que, atendiendo las urgencias del momento,
deje abiertas las posibilidades para desarrollos futuros. Despus de describir
los elementos de la reforma efectuada por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso en los aos noventa, este captulo se detiene en un recuento de
la crisis de 2001 y de las enseanzas que pueden extraerse de la misma antes
de entrar a describir los elementos de la reforma del gobierno de Luiz I.
Lula da Silva y comentar sobre sus fortalezas y debilidades. Finalmente se
describen las dificultades experimentadas para establecer un sistema regulador y se comentan algunos anlisis que se han hecho sobre su desempeo.
Captulo
Captulo 3
la totalidad de las empresas puestas a la venta eran empresas en las que Eletrobrs haba adquirido el control accionario al capitalizar las deudas que su
mala gestin les haba impedido saldar.
Cul es la explicacin de este xito inicial en la venta de las empresas
de distribucin? Las expectativas que ofreca posicionarse en un mercado
tan grande como el de Brasil hicieron que empresarios privados locales y
extranjeros se volcaran en una puja que en algunos casos culmin en el
pago de precios de hasta cerca del doble del precio base, lo que en principio se consider un xito rotundo. Esta carrera por comprar en Brasil es
an ms sorprendente cuando se tiene en cuenta que se hizo sin contar
todava con un modelo del sector ni con un organismo regulador independiente y en funcionamiento y se basaba en contratos de concesin para los
distribuidores, quienes a su vez tenan asignados contratos de generacin
con los generadores existentes a precios establecidos por un perodo de
tiempo fijo hasta que se iniciara gradualmente la liberacin del mercado
a partir del ao 2003. En opinin de varios autores (Rufin, 2003; Brown,
2003), en su afn por tener xito en los primeros negocios, el BNDS ofreci condiciones muy favorables a los inversionistas1. Adems de ofrecerles
crditos para la compra, no se estipularon condiciones de calidad ni otro
tipo de requisitos normales en cualquier regulacin. Esta omisin volvera
a causar inquietud ms tarde en 1997 cuando la falta de inversin por parte
de Light, juntamente con un verano extremadamente caluroso, llevaron a
cortes del servicio en Rio de Janeiro que pusieron en aprietos a la recin
creada ANEEL, que no tena las atribuciones legales para sancionar a la
empresa.
En efecto, el nuevo organismo regulador ANEEL slo se cre y empez a funcionar en 1997 cuando se inaugur con la crisis de Light. El diseo
del mercado mayorista tom ms tiempo debido al proceso de concertacin
que se desarroll para incorporar todos los intereses de las empresas y a la
idiosincrasia del sector de generacin, dominado por centrales hidroelctricas interdependientes y concentradas en unas pocas cuencas, que oblig
a desarrollar diseos a medida. Este acuerdo no se logr hasta 1998, pero
para el momento de la crisis de 2001 el mercado mayorista todava no haba
liquidado ninguna transaccin.
Aunque los resultados no siempre fueron muy halageos, como lo demuestra el impacto
del racionamiento en su desempeo financiero.
1
La reforma en Brasil
111
El xito alcanzado en la privatizacin de la distribucin no se reprodujo en la generacin debido en parte a la demora en el establecimiento de
las reglas del mercado, pero principalmente a la oposicin de los tcnicos de
las empresas y sus administraciones, que iniciaron una fuerte campaa en
contra de la privatizacin de las mismas, y de la oposicin poltica, que haba ocupado gobernaciones de estados en donde se encontraban los activos
de generacin del grupo Eletrobrs y trataba de mantener su posicin. De
esta forma, para fines de 1998 no se haba logrado privatizar FURNAS ni
ninguna otra de las grandes empresas generadoras, con excepcin de Eletrosul. A pesar de que en 2001 el 26% de la generacin estaba en manos del
sector privado, debe tenerse en cuenta que slo la quinta parte corresponda
a una empresa generadora privatizada (Centrais Generadoras do Sul do
Brasil S.A., GERASUL) y el resto a empresas verticalmente integradas y a
la autogeneracin producida por grandes grupos industriales.
El modelo propuesto para el sector inclua el desmantelamiento de
Eletrobrs, que trasferira sus funciones de planificacin al Ministerio de
Minas y Energa (MME), y la operacin fsica realizada por un nuevo organismo, el Operador Nacional del Sistema (ONS), en cuya junta directiva
participaban los agentes del sector pero donde no estaba representado el
gobierno federal, y el mercado mayorista de energa (MAE), en cuya junta
participaron inicialmente slo los agentes del sector.
El origen de la crisis
Debido a la parlisis en la inversin de las empresas estatales, la transicin al
nuevo modelo estaba basada en la conclusin de unas importantes obras en
construccin y en la futura vinculacin del sector privado a travs de plantas
trmicas que utilizaran gas natural producido localmente e importado de
Bolivia a travs del recientemente construido gasoducto, las cuales empezaran a generar electricidad hacia el ao 1999. Para el xito del sistema era,
por tanto, fundamental que esta transicin se efectuara sin contratiempos y
que las inversiones estuvieran disponibles para garantizar el abastecimiento
en un sistema fundamentalmente hidroelctrico y sujeto por consiguiente al
riesgo hidrolgico. Como se indica ms adelante, la crisis de abastecimiento
que se desat a principios de 2001 ha sido atribuida por unos a la ocurrencia
de una severa sequa y por otros a una sequa de inversiones ocasionada por
las fallas del modelo de mercado para atraer las inversiones necesarias, pero
antes de entrar en este debate es preciso hacer una digresin para recordar
112
Captulo 3
La reforma en Brasil
113
114
Captulo 3
La reforma en Brasil
115
Captulo 3
La reforma en Brasil
117
Las cuotas para los consumidores residenciales, exceptuando consumos menores de 100
kWh, y los consumidores en bajo voltaje eran del 80% del consumo mensual del perodo del
ao anterior, y las de alto voltaje iban entre el 70% y el 85% dependiendo del sector (rural,
90% y uso pblico, 65%).
4
Los excedentes para los consumidores con consumos de ms de 500 kWh por mes pagaban un valor de tres veces la tarifa, equivalente al tope de precios en el mercado de entrega
inmediata.
3
118
Captulo 3
La reforma en Brasil
119
Captulo 3
contratos se pudieran reducir en una cantidad proporcional a los racionamientos, pero no del todo. En estas condiciones, en caso de racionamiento
las distribuidoras quedaran con un crdito de energa que las generadoras
deberan pagar al costo del mercado de entrega inmediata, ante la imposibilidad de entregarlo fsicamente. Las distribuidoras se aferraron a esta
disposicin porque les proporcionaba ingresos que compensaban las cadas
en las ventas y los generadores argan que esto los llevara a la quiebra.
Aunque en principio pareciera que los generadores tuvieran claro el alcance
de sus responsabilidades, Maurer y colaboradores (2005) afirman que las
disposiciones eran ambiguas, lo que llev a interminables discusiones que
no tuvieron otra salida que el salvamento por parte del gobierno. En mi
opinin, los generadores podan argir que el problema era culpa del operador del sistema dado que ellos no tenan ninguna responsabilidad en la
operacin, slo tener las plantas disponibles. Algunos argumentan que los
distribuidores saban que sus contratos eran inadecuados y deberan haber
hecho contrataciones adicionales, pero como ya vimos anteriormente no
estaban seguros de poder trasladar esto a los consumidores. Sin embargo,
aun en el caso de que no existieran estos problemas, el riesgo residual de
racionamiento no desaparece y, aunque atenuada la exposicin por el Anexo
V, las obligaciones de los generadores siguen vigentes y la solucin proporcionada aumenta el riesgo moral.
La reforma en Brasil
121
Captulo 3
RECUADRO 3.1
CNPE:
MME:
ONS:
Operador Nacional del Sistema. Conserva las funciones que tena antiguamente pero cambia la estructura de gobernabilidad de las empresas.
ANEEL:
EPE:
CCEE:
Cmara de Comercializacin de Energa Elctrica (sucesor del MAE). Desempea las mismas funciones que el MAE; organiza subastas; apoya
contratos entre generadores y distribuidores en el ACR.
CMSE:
La reforma en Brasil
123
Captulo 3
tre energa vieja y energa nueva hara posible trasladar a los consumidores
parte de las rentas hidrulicas de los proyectos existentes5. Sin embargo,
el logro simultneo de las dos metas puede ser difcil. Adems de las dificultades implcitas en el modelo que se destacan ms adelante, existen
disyuntivas que es preciso resolver. As, la seguridad del suministro puede
alcanzarse al costo de sobreinstalacin y de un menor grado de competencia efectiva, lo que no necesariamente es favorable para la reduccin de los
costos, y la firma de contratos de energa nueva con cada uno de los distribuidores en forma solidaria puede ayudar a algunos distribuidores dbiles
a contratar energa pero a costa de aumentar el riesgo sistmico y de subir
el precio que los generadores privados demandaran. El gobierno debe cuidarse especialmente de evitar grandes desastres que puedan poner en jaque
el modelo en sus etapas iniciales. Esto puede ocurrir, por ejemplo, si no es
posible separar el ACR del ACL, si los grupos de inters tienen xito en
imponer los llamados proyectos estructurales que no precisan competencia
con otras fuentes a un costo elevado para los consumidores, o si las actividades de planificacin no son adecuadas para garantizar un nmero suficiente
de proyectos que produzcan una competencia efectiva, ya sea porque no
es posible poner en marcha un EPE con la competencia suficiente o por
otras trabas, como la dificultad que se ha tenido para lograr las licencias
ambientales. Tambin sera muy grave que los mecanismos para ajustar la
contratacin de los distribuidores y definir qu costos se repasan a los consumidores dieran lugar a un riesgo inaceptable para los distribuidores, pero
tal vez sera peor an que la participacin privada se redujera a sociedades
con empresas del Estado que no respondieran a incentivos econmicos debido a un gobierno defectuoso.
Como es bien sabido, una de las disposiciones para protegerse contra
la falta de abastecimiento en este modelo es utilizar proyecciones de la demanda conservadoras y ofrecer incentivos para sobreequipar, mientras se
carga el costo de los errores en el pronstico a los distribuidores o consumidores sin dotarlos de los suficientes instrumentos para corregirlos. Esto no
puede sino ocasionar un mayor costo para los consumidores.
El proceso de planificacin de largo plazo es un elemento rescatado en
buena hora por la propuesta de revitalizacin y mantenido por Lula. DesEste fue el discurso del gobierno, aunque est claro que para poder hacerlo se manipularon
los volmenes o las ofertas de las empresas federales en las subastas que se efectuaron para
tal fin.
5
La reforma en Brasil
125
Captulo 3
La reforma en Brasil
127
Captulo 3
La reforma en Brasil
129
haber atendido las necesidades de seguridad del suministro, hacerlo necesariamente implica un costo mayor, que aumenta con los sesgos del nuevo
modelo. Como ya se pudo comprobar durante las discusiones del modelo,
los distribuidores no aceptaron los nuevos riesgos sin una compensacin
adecuada.
Los desafos durante la transicin
La experiencia del racionamiento de 2001 fue categrica en establecer que
para la supervivencia de cualquier modelo es crtica una transicin sin contratiempos pues, como bien dicen, en la puerta del horno se quema el pan.
Tanto en el nuevo modelo como en el antiguo, la prueba decisiva es la
capacidad para atraer inversin dentro de las nuevas reglas que eviten la
repeticin del episodio de racionamiento. Naturalmente que la racionalidad del gobierno tambin se basa en el logro de tarifas ms bajas, pero el
efecto de las nuevas contrataciones puede tomar tiempo en hacerse sentir.
Por el momento los precios relativamente bajos logrados en las subastas de
energa vieja pueden compensar parcialmente las alzas en los cargos por
distribucin concedidos recientemente, dado que la energa vieja constituye
un porcentaje dominante. Durante los aos iniciales los precios al consumidor no se elevaran demasiado al repasarse los precios de la energa en el
mercado mayorista, aun considerando la cuota del Programa de Incentivo
s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (PROINFA) de que se habla
ms adelante. La estrategia del gobierno de Lula para cubrir la transicin
se basaba en la contratacin de cerca de 3.000 MW de energas renovables
estipuladas en la ley, en la oferta de proyectos hidroelctricos cuyos estudios
estaran disponibles y cuyas licencias ambientales estaran dadas de antemano, y en la utilizacin de generacin trmica con gas natural. A principios
de 2005, sin embargo, esta estrategia pareca estar sufriendo algunos tropiezos que podran poner en apuros al gobierno durante la transicin.
El programa PROINFA fue parte del precio que el gobierno de
Cardoso tuvo que pagar para la aprobacin de las reformas al modelo con
posterioridad a la crisis de 2001. El cabildeo de los intereses de energas
renovables, diferentes a las hidroelctricas de gran tamao, logr hacer
aprobar un programa de instalacin de 3.300 MW de energa renovable que
se desarrollaran en el corto plazo a costos muy por encima de los precios
de mercado y cuyo sobrecosto cubriran todos los consumidores a travs
de una contribucin. Para satisfacer los diferentes intereses de los fabri130
Captulo 3
La reforma en Brasil
131
Captulo 3
La reforma en Brasil
133
Captulo 3
y/o ejecutivas pertinentes. Tampoco est explcito en las reglamentaciones que todas las comunicaciones entre ANEEL y cualquier otro agente,
incluidos los organismos gubernamentales, en asuntos en trmite ante el
ente deban hacerse de manera transparente y accesible al pblico, ni existen disposiciones para audiencias pblicas en las que tanto los funcionarios
como las partes interesadas puedan hacer presentaciones y debatir asuntos
con derecho a rplica.
Brown y de Paula (2004) encuentran igualmente carencias en instituciones complementarias que dificultan los procesos de apelacin. As, las
disputas y apelaciones no se llevan a un tribunal de expertos y estn sujetas
a un nivel nico de revisin judicial. Dadas las dificultades de los jueces
con los asuntos de regulacin, ambos autores recomiendan una corte especializada ante la cual los regulados puedan apelar. Igualmente, encuentran
confuso el papel de ANEEL en los organismos operadores del sistema y del
mercado y falta de definicin en la forma en que dicho rgano ejercer su
funcin de control regulador sobre estas instituciones. Igualmente, resaltan
la necesidad de un ente independiente encargado del seguimiento del mercado mayorista y de la vigilancia de la competencia.
El problema de la independencia del regulador y de lo que atae a la
poltica y a la regulacin tuvo una prueba crucial durante la crisis de suministro al final del gobierno de Cardoso. Ante la trascendencia del problema,
el gobierno tom directamente el control de la crisis y releg al regulador a
un papel secundario. Aun cuando esto ha sido percibido por muchos como
una muestra de la falta de independencia del regulador, vale la pena preguntarse si una crisis de un tamao y una naturaleza tales poda ser abordada
por una institucin dbil e incipiente en medio de un caos y una falta de
coordinacin entre los organismos del gobierno que exigan la toma de importantes definiciones de poltica.
En lo que se refiere a la sustancia reguladora, el regulador abord
con relativo xito la primera revisin de los cargos por distribucin, aunque este proceso no estuvo exento de controversia y fuertes discusiones
con los regulados. El problema se originaba en la ambigedad en la parte pertinente de los contratos de privatizacin. Como se recordar, las
privatizaciones se iniciaron sin que estuviese establecido el regulador.
Las empresas argumentaban que la base tarifaria sobre la que se debera
computar la rentabilidad deberan ser los precios pagados en las privatizaciones, mientras que el regulador planteaba que deberan estar de acuerdo
con la empresa eficiente.
La reforma en Brasil
135
Captulo 3
136
Referencias
Anexo
El modelo de mercado elctrico brasileo
La reforma en Brasil
137
los inversionistas. Adems, permite a las distribuidoras manejar los riesgos introducidos por la incertidumbre en las proyecciones de la demanda,
que las distribuidoras deben hacer, y por el comportamiento oportunista
de consumidores con capacidad de participar tanto en el ACR como en
el ACL a travs de un portafolio de contratos de menor duracin con
generadores existentes. Cada generador contratado en la subasta firmar
contratos bilaterales separados con todas y cada una de las distribuidoras.
La suma de las energas aseguradas contratadas con las distribuidoras es
igual a la energa asegurada del generador. Los proponentes compiten por
el derecho a construir centrales diseadas por el EPE. No es un comprador
nico ni un grupo comprador clsico, pues el gobierno no est involucrado
financieramente como ni como garante.
El aumento total de la demanda de los consumidores cautivos en el
futuro estar cubierto por dos subastas, la primera realizada con cinco aos
de anticipacin, (A-5), y la segunda con tres aos, (A-3), al primer ao de
vigencia del contrato, lo que facilita manejar la creciente incertidumbre en
la demanda en la medida en que crece el perodo de proyeccin. Las distribuidoras informan de la demanda que desean contratar (MW medio),
se hace una subasta para contratar una cantidad x de MW (suma de las
informaciones de las distribuidoras), con inicio de entrega prevista en cinco
(subasta A-5) o tres aos (subasta A-3). El EPE estudia y licita proyectos
cuya energa asegurada total excede sustancialmente de la demanda licitada
(por ejemplo, si se licitaran 2.000 MW medios, el EPE debera ofrecer
4.000 MW el doble en proyectos), y las hidroelctricas ya vendran
con licencia ambiental. Los dems agentes estn libres para ofrecer otros
proyectos.
Cada proyecto ofrecido a licitacin tendr una tarifa, en R$/MWh
de energa asegurada. El R$ es la oferta del inversionista ganador; los
MWh son el certificado de energa asegurada de la planta (conocido con
anticipacin). Las trmicas tambin ofrecen R$/MWh de energa asegurada (reglas para hacer comparables las ofertas trmicas y las hidroelctricas).
Si hubiere ms de un oferente para una misma planta, se escogera el de
menor tarifa. Una vez definidas las tarifas (R$/MWh de energa asegurada)
de todas las plantas ofertadas, stas se colocan en orden creciente, o escadinha, y se contratan las plantas en orden de la escadinha hasta que la energa
asegurada acumulada sea igual a la demanda licitada.
Para la energa vieja se realizan cada ao subastas para contratos de
cantidad de energa en el ACR en las que participan los generadores exis138
Captulo 3
La reforma en Brasil
139
La reforma en
Colombia
El proceso seguido por Colombia para reformar su sector a comienzos
de los aos noventa fue muy similar al de otros pases de la regin impulsado por las necesidades fiscales de sus gobiernos acrecentadas por un
desempeo deficiente del modelo vigente en el sector, aunque ciertamente
el racionamiento del ao 1991 contribuy a facilitar la aprobacin de las
reformas. La reforma surgi como respuesta a una crisis continua en el
funcionamiento y financiamiento del sector ocasionada en parte por la
confusin de las funciones que desempeaba el Estado como empresario,
como encargado de fijar las polticas y como autoridad reguladora. Esa
confusin de los papeles del Estado y el conflicto que entraaba tena
como resultado el establecimiento de incentivos perversos para los administradores del sector, dificultaba su manejo eficiente, comprometa la
capacidad de endeudamiento del Estado y creaba un alto grado de politizacin en las decisiones que se tomaban en todos los niveles.
El experimento colombiano de reforma se benefici de la experiencia
pionera de otras regiones, pero tuvo que afrontar condiciones diferentes a
las de los pases que le sirvieron de modelo: la concentracin de cerca del
50% del consumo en tres empresas municipales que no se encontraban
bajo la jurisdiccin directa del gobierno nacional; la pugna entre distintas
regiones por obtener transferencias de recursos presupuestarios; un sistema
de interconexin dominado por la generacin hidroelctrica, y un sistema
de tarifas de servicios pblicos que operaba con dficit en sus finanzas y se
caracterizaba por los subsidios cruzados. Todos esos factores contrastaban
con una economa relativamente sana y boyante.
Anclado en las facultades que le permita la Constitucin de 1991, el
Congreso aprob en 1994 las leyes 142 de Servicios Pblicos Domiciliarios y 143 de Electricidad, que regiran el sector en adelante, y ya para 1993
se puso en marcha un ente regulador, un diseo del mercado mayorista y
Captulo
Captulo 4
credibilidad de las instituciones encargadas de la regulacin y los cuestionamientos sobre la legitimidad del modelo, factores que contribuyen a reducir
los incentivos para la inversin privada que de antemano eran precarios
como resultado de la prolongada recesin econmica y el deterioro de la
seguridad. Adems de la sustentacin de este diagnstico, en dicho trabajo
los autores recomiendan tomar un conjunto de medidas necesarias para
sacar a flote la reforma, que se resumen en el recuadro 4.1.
Sin embargo, tres aos despus de publicarse el trabajo, si bien se
pueden notar progresos en algunos frentes, el gobierno no ha avanzado lo
suficiente en la solucin de los problemas y las amenazas a la sostenibilidad
del modelo detectadas en aquella ocasin permanecen latentes. As, el desempeo del regulador contina siendo errtico, con muchos problemas sin
resolver. La demora en la adopcin del reemplazo del cargo por capacidad
ha sumido la remuneracin de los generadores en la incertidumbre, lo que
ha llevado a aumentar la reticencia de los inversionistas privados, que perciben un trato parcial del gobierno a favor de los generadores pblicos. Las
demoras en la expedicin de los nuevos cargos de distribucin y los problemas en los cargos finalmente adoptados llevaron a postergar la oferta de
venta de las distribuidoras controladas por el gobierno, hasta que, en vsperas electorales, el gobierno congel sus planes de vender cualquier empresa
del Estado. Mientras tanto, la empresa privada que compr las empresas de
la costa atlntica experiment dificultades para lograr mejoras en cuanto a
eficiencia, y un deterioro en el sistema de focalizacin de subsidios acrecent la contribucin financiera del Estado.
Dentro del marco de un prstamo de poltica del BID para los servicios
pblicos, el gobierno y el Banco acordaron adoptar una serie de medidas
orientadas a mejorar el mbito regulador, la transparencia en el proceso y la
rendicin de cuentas, as como las calidades de los reguladores, adems de
implantar mejoras en la focalizacin de los subsidios y en la gobernabilidad
de las empresas del Estado. Sin embargo, por diversas razones, su puesta en
marcha ha sido solamente parcial hasta el momento.
Estos acontecimientos parecen confirmar la hiptesis enunciada
previamente (Ayala y Milln, 2003) segn la cual, si bien muchos de los
elementos del paquete de reformas han podido aplicarse y se han logrado
buena parte de los resultados previstos, varios supuestos implcitos en la
estrategia han resultado inadecuados debido a limitaciones institucionales,
tcnicas, polticas y econmicas. A pesar de los xitos iniciales, el modelo
era vulnerable a factores externos, como la recesin econmica y los atenta-
La reforma en Colombia
143
Captulo 4
El programa est compuesto por cuatro reas principales. La primera contiene las
acciones tendientes a incrementar la legitimidad y credibilidad de las instituciones
de supervisin y regulacin:
Emprender la reforma de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) con el fin de asegurar su especializacin, aumentar la eficiencia
en la atencin de las quejas de los usuarios y desarrollar esquemas giles de
intervencin y liquidacin.
Realizar una reforma de la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG)
que deslinde sus funciones de las correspondientes al Ministerio, permita
contratar a los mejores expertos y asesores, mejore el estilo de regulacin,
incremente la transparencia y establezca un adecuado sistema de rendicin de
cuentas.
La segunda parte incluye las acciones encaminadas a mejorar el funcionamiento del mercado de la electricidad al por mayor, con el objetivo de minimizar los
incentivos para el abuso del poder dominante de algunos agentes y asegurar la
continuidad del suministro a largo plazo sin la intervencin del Estado:
La tercera parte del programa tiene como objetivo garantizar que las empresas
reciban los ingresos adecuados al servicio que prestan. Con el fin de lograr ese
objetivo se requieren tres tipos de acciones:
144
Establecer tarifas adecuadas a los segmentos regulados que reflejen adecuadamente los riesgos y las obligaciones de los empresarios. Con el fin de dar
estabilidad y credibilidad a las nuevas tarifas, las propuestas de fijacin de tarifas para los segmentos regulados deberan debatirse en un seminario de alto
RECUADRO 4.1
La reforma en Colombia
La cuarta parte se refiere al volumen, destino y origen del gasto pblico que
va a destinarse al sector durante el prximo cuatrienio; por otra parte, delimita y
define el papel del Estado como proveedor de servicios, incluyendo las inversiones
y otras actividades concretas que deben realizarse con el fin de incrementar la
cobertura y proporcionar acceso a los servicios a la poblacin de menores recursos. Recomendamos tres principios bsicos para la asignacin del gasto pblico al
sector elctrico:
RECUADRO 4.1
145
RECUADRO 4.2
146
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
Captulo 4
focalizacin del subsidio. A diferencia del trabajo mencionado, este captulo no presenta un grupo de recomendaciones explcitas.
La reforma en Colombia
147
El lector puede consultar las memorias de dichos seminarios que public la Comisin Nacional de Energa (CNE), cuyos datos se encuentran en la lista de referencias bibliogrficas
de este documento.
1
148
Captulo 4
miento de energa en el pas, que dur catorce meses entre 1992 y 1993,
contribuy a aminorar la posible oposicin de la clase poltica a las reformas
del sector.
La reforma constitucional fue promovida por un poder ejecutivo fuerte, con el respaldo del poder judicial, y tuvo lugar en una coyuntura de crisis
poltica y de los partidos y trajo consigo la revocatoria del mandato del
Congreso. Las reformas cambiaron la estructura de los derechos de control
en el mbito de los servicios pblicos, en oposicin al poder poltico establecido. La crisis poltica fue un factor que desempe un papel importante
en la ejecucin de reformas similares en otros pases, y el caso de Colombia
no fue la excepcin (Graham y otros, 1999).
Las transformaciones econmicas realizadas desde 1990 contribuyeron a crear las condiciones para la aplicacin del nuevo modelo. Podemos
agruparlas en tres categoras:
Los objetivos generales de la reforma del sector pblico fueron: concentrar al Estado en sus funciones esenciales; privatizar entidades y abrir
espacios para la inversin privada que antes estaban reservados para el sector pblico; profundizar la descentralizacin fiscal y administrativa; adecuar
las entidades del Estado al nuevo modelo econmico, y hacer ms transpa-
La reforma en Colombia
149
rente y eficiente la operacin del sector pblico. Las reformas han tratado
de fortalecer algunos sectores prioritarios, como la administracin de justicia, la seguridad y los servicios sociales, y abrir un espacio para la actividad
del sector privado. En lo relacionado con la infraestructura, se han creado
comisiones de regulacin y se han transformado los ministerios sectoriales
para reforzar las funciones de planificacin y regulacin. Adems, algunas
entidades pblicas fueron convertidas en empresas comerciales con el fin de
dotarlas de mayor autonoma y eficacia administrativa.
De manera simultnea a la ejecucin de las reformas econmicas, la
nueva Constitucin introdujo otros cambios institucionales de importancia que afectaron la estructura y las relaciones entre los rganos del poder
pblico. En consecuencia, se establecieron lmites a la discrecionalidad de
las entidades encargadas de las tareas de regulacin, se ampliaron los mecanismos de la democracia participativa, se estableci la eleccin popular de
los gobernadores, se prohibi la participacin de funcionarios de las corporaciones pblicas en las entidades de regulacin y se fortaleci el sistema
judicial.
En lo que se refiere a los servicios pblicos, la Constitucin de 1991
impuso al Estado la responsabilidad de asegurar su prestacin eficiente, de
manera directa o indirecta, por comunidades organizadas o particulares, y
ejercer las tareas de regulacin, control y supervisin2. Se estableci adems
que, dado que los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del
Estado, su atencin debe centrarse en procurar el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. La participacin del
sector privado puede producirse por iniciativa particular o por convocatoria
estatal, mediante la creacin de nuevas empresas, la participacin accionaria
en empresas existentes incluso de economa mixta, la creacin de reas
de servicio exclusivo y la celebracin de los contratos de gestin, operacin
y mantenimiento. Con el fin de desarrollar este principio, a mediados de
1994 se promulgaron la ley 142 de Servicios Pblicos y ley 143 de Electricidad.
La nueva Constitucin y su interpretacin por parte de las Cortes
particularmente de la Corte Constitucional tambin provocaron
cambios notables en el modo y los rganos de intervencin estatal. Tras la
reiteracin de los fundamentos de libertad de empresa y la responsabilidad
150
Ttulo XII, Captulo 5, De la finalidad social del Estado y de los servicios pblicos.
Captulo 4
La reforma en Colombia
151
Captulo 4
La reforma en Colombia
153
Captulo 4
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RECUADRO 4.3
La reforma en Colombia
RECUADRO 4.3
155
Adicionalmente, como parte de las negociaciones para lograr el apoyo de las regiones a la reforma, se hicieron importantes concesiones cuyo
verdadero costo slo quedara en evidencia ms tarde. El gobierno autoriz
la construccin de tres plantas hidroelctricas, promovidas por otras tantas
empresas estatales: La Miel, Urr y Porce II. Adems, se posterg la privatizacin de las empresas distribuidoras que eran filiales del antiguo ICEL y
las subsidiarias de CORELCA.
No obstante las dificultades, la participacin privada no fue despreciable. Los inversionistas extranjeros invirtieron US$7,3 mil millones en
el perodo 1994-2003 en el sector de la energa elctrica. La inversin privada cubri tanto activos existentes como inversin en generacin nueva.
As, despus de las inversiones iniciales en los PPA contratados con motivo
de la emergencia, los empresarios privados invirtieron en plantas trmicas,
algunas mercantes. En cuanto a privatizaciones, adems de las mencionadas arriba, fue muy importante el proceso de capitalizacin por el sector
privado de la EEEB, la ms grande del pas, y la venta de los activos de
distribucin de la antigua CORELCA, agrupados en las empresas Electrocosta y Electrocaribe, que incrementaron sustancialmente el porcentaje de
los activos de generacin y distribucin controlados por el sector privado
Como resultado de estas inversiones3, complementadas con el nuevo mercado mayorista que se describe ms adelante, los costos de generacin y las
tarifas a los usuarios finales disminuyeron en trminos reales, y el pas pudo
enfrentarse de manera exitosa a la amenaza de racionamiento con motivo
del fenmeno de El Nio en 1997 y 1998. Sin embargo, despus del auge
inicial la tendencia de la inversin privada fue a la baja, de US$3.400 millones en 19971998 disminuy en forma considerable en los dos siguientes
aos (US$279 millones en 1999 y US$70 millones en 2000).
La decreciente participacin del sector privado no slo refleja las menores necesidades de nueva inversin por razn de la cada de la demanda
sino tambin el estancamiento de las privatizaciones anunciadas de las
empresas de generacin ISAGEN y CORELCA. Debido a la entrada en
operacin de los proyectos autorizados a las empresas del Estado como
producto de las negociaciones de la reforma, la potencia instalada pblica
aument en 853 MW entre 1998 y 2003, lo cual represent un crecimien-
156
Captulo 4
La reforma en Colombia
157
Captulo 4
4
No obstante, en las postrimeras de 2005 el gobierno anunci que proceder a colocar en
poder del pblico hasta el 20% de las acciones de ISAGEN en manera similar a como se hizo
anteriormente con las acciones de ISA.
La reforma en Colombia
159
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Captulo 4
escandalosos, corrupcin, contratos PPA y de BOT mal celebrados, problemas en la facturacin y cobranza de la cartera, fallas en el programa para la
eliminacin de subsidios ilegales, mercados poco atractivos, baja cobertura
del riesgo del mercado spot, contingencias elevadas (demandas, tribunales),
y enfoque fiscal en el manejo de dividendos e inversiones. Finalmente, los
problemas de estas empresas se exacerbaron por la crisis econmica que
fren el crecimiento de la demanda y que afect la cartera de ventas en
mercados caracterizados por tener baja densidad, altos costos de operacin
y una gran concentracin de usuarios de bajos ingresos.
A mediados de 2005, el ajuste tarifario adoptado por la CREG, una
serie de medidas tomadas por el gobierno del Presidente Uribe, junto con
una recuperacin de la demanda jalonada por el crecimiento econmico
han permitido desactivar el detonante pero la situacin dista mucho de
estar controlada. Las medidas son variadas e incluyen desde la operacin
de salvamento financiero para Empresas Municipales de Cali (EMCALI)
descrita ms adelante, la capitalizacin de Electrocosta y Electrocaribe
por parte del gobierno, la compra de la Central Hidroelctrica de Caldas
(CHEC) y la electrificadora del Quindo por EPM, aportes especiales para
financiar la regularizacin de usuarios ilegales y el ejercicio efectivo de la
propiedad del gobierno en electrificadoras regionales para mejorar su eficiencia, hasta cambios regulativos para facilitar el manejo especial en zonas
de difcil gestin, como se indica ms adelante. En el caso de las empresas
distribuidoras bajo la tutela del gobierno entre 2002 y 2004, las prdidas
elctricas bajaron del 36% al 29%, y los estados financieros, aunque todava
negativos, mostraban una reduccin de la prdida neta con la Empresa de
Energa de Boyac S.A. (EBSA) de Col$ 151.000 millones en 2002 a cerca
de la mitad en 2004.
Si bien las cifras muestran una inversin de la tendencia, queda mucho
camino por recorrer y, mientras no se logre una reforma sustancial en la
gobernabilidad de las empresas del Estado y sus limitaciones fiscales o se
vincule al capital privado, la amenaza permanece latente.
La gobernabilidad de las empresas del Estado
En las empresas en que el gobierno central tiene mayora accionaria, la lnea
de gobierno existente es dispersa. Las polticas y directrices para la empresa
provienen del Presidente de la Repblica, del cual el gerente de la empresa
es agente directo, aunque en general ste est representado por los minis-
La reforma en Colombia
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162
Captulo 4
La reforma en Colombia
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Captulo 4
La reforma en Colombia
165
de Medelln, pero en lugar de concentrarse en su jurisdiccin centr su estrategia en el crecimiento. Mediante polticas agresivas de competencia en
el nuevo marco regulador de los servicios pblicos, valindose de las rentas
que le proporcionaba su abundante generacin hidroelctrica desarrollada
a bajo costo, se convirti en inversionista en negocios de telefona, agua
y electricidad en todo el pas, como si fuera un empresario privado. Desdichadamente, la combinacin de una estructura de gobierno defectuosa
en una institucin pblica con una caja gigantesca a su disposicin para
efectuar negocios constitua una tentacin muy fuerte para los polticos,
que interrumpiendo una larga tradicin de intervencin moderada en los
asuntos de la empresa empezaron a utilizarla para fines distintos a su objeto social. Ante estos signos de deterioro, las fuerzas cvicas de la ciudad
se movilizaron en 2004 y establecieron un Comit de Veedura para las
actividades de la empresa procurando restablecer el ejercicio del derecho
de propiedad de la ciudadana. Como resultado del debate que se produjo se reconoci el error de haber adoptado la modalidad de EICE y la
nueva administracin encarg un estudio para reestructurar los negocios.
Lamentablemente, el Consejo Municipal se resisti a hacer el cambio de
modalidad8 alegando que ello llevara finalmente a una privatizacin de
la empresa, muy impopular en una ciudad sentimentalmente ligada a su
empresa. El ejercicio directo del control social de la empresa por la ciudadana la protegi de las incursiones oportunistas de los polticos y ha sido
en ltima instancia la causa principal de su buen desempeo. Paradjicamente, tambin les ha permitido a los polticos invocar el fantasma de la
privatizacin para mantener abierta la posibilidad de aprovecharse de las
rentas de la empresa.
Aunque con muchas dificultades, en gran parte ocasionadas por la gestin politizada e ineficiente de la SSPD en la intervencin de las empresas,
el gobierno obtuvo un xito relativo en la venta de un inters mayoritario
al sector privado en Electrocosta y Electrocaribe. Este fue un xito relativo
porque, si bien con su venta logr una suma no despreciable para el erario
pblico y termin con el abuso de los polticos locales que sangraban las
Aunque aprob la escisin del sector de telecomunicaciones en una nueva empresa, controlada por EPM y otras empresas del municipio, lo que permite limitar su exposicin a este
negocio, debilitado por incursiones en el campo de la telefona celular que han resultado en
cuantiosas prdidas.
8
166
Captulo 4
El papel que desempea este control de la comunidad en el rendimiento de empresas estatales se comenta en Ayala y Milln (2003) y se trata con mayor detalle en el captulo 6 de
este libro.
9
La reforma en Colombia
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Captulo 4
Los reformistas esperaban que el nuevo marco regulador, junto con una
institucin encargada de la regulacin idnea y autnoma, permitira proteger a los consumidores de los abusos del poder monoplico, garantizar
un nivel y una calidad adecuados del servicio, y creara adems incentivos
apropiados para lograr niveles de inversin eficientes al proporcionar a los
empresarios privados la seguridad de que sus inversiones no seran expropiadas de manera oportunista por el gobierno.
En consecuencia, a las tareas de regulacin asegurar la produccin,
fijar precios eficientes y garantizar la continuidad del suministro, aun con
las imperfecciones de mercado que se comentan ms adelante se suma el
requisito de delimitar y controlar la discrecionalidad gubernamental, tanto
en lo referente a la fijacin de las tarifas como en lo relacionado con la posibilidad de que los poderes ejecutivo y legislativo cambiaran las entidades
encargadas de la regulacin, o modificaran sus decisiones.
La reforma colombiana adopt algunas variaciones respecto del modelo de regulacin existente en otros pases, al incluir a tres ministros en
la comisin de regulacin y al asignar las funciones de control y vigilancia
a una institucin diferente, la SSPD. Se tena la expectativa de que esas
instituciones escaparan al manejo burocrtico caracterstico de otros organismos del Estado, atraeran a los expertos ms prestigiosos del pas y
gozaran de autonoma para dirigir sus asuntos a pesar de las restricciones
mencionadas.
Tal vez sta sea el rea en la que las expectativas de los reformistas
fueron ms ilusorias por una serie de factores diversos relacionada con las
instituciones nacionales. La regulacin encaminada a establecer los mercados y la competencia, controlar el poder de mercado y equilibrar los
intereses de las empresas y los consumidores, es una prctica importada
y ajena a un mundo de monopolios estatales politizados. Este esquema se
sustenta en parte en un sistema de proteccin de la propiedad y de acceso a
los mercados basado en la ley comn (derecho consuetudinario) y no en la
estatutaria (derecho codificado), y sus races jurdicas estn fundamentadas
en sistemas diferentes de divisin de poderes y de derecho administrativo.
Por otra parte, el plan de regulacin adecuado a las nuevas formas de mercado, como las bolsas de energa, se encuentra an en una etapa temprana
de desarrollo en el mbito mundial. Por lo anterior, la regulacin de los
mercados basados en la competencia no slo ha afrontado obstculos en
168
cuanto a que sus objetivos chocan con los poderes establecidos, sino que lo
ha hecho en condiciones que hacen necesaria una aclimatacin gradual.
Segn la Constitucin, las comisiones reguladoras forman parte integral de la cadena administrativa del poder ejecutivo, pese a que ste tiene
limitaciones en lo que respecta a los nombramientos y los procedimientos de toma de decisiones, y a pesar de que aqullas gozan de una relativa
autonoma administrativa y financiera. Como resultado de lo anterior, las
comisiones reguladoras no tienen autonoma plena, pero ese factor no garantiza por otra parte la coordinacin con las entidades que realizan las
funciones de planificacin y formulacin de polticas. A esta limitada autonoma se agregan conflictos de inters ocasionados por la presencia de tres
ministros como miembros de la CREG y con la presidencia del Ministro
de Minas y Energa.
Aun cuando la separacin de tareas de regulacin y control exige un
alto grado de coordinacin, se estima que los problemas experimentados
por esta razn son superables y de menor alcance. Existen otros problemas
que limitan la eficacia de los organismos de regulacin y control originados
en la ley y en la limitada interpretacin que se hace de normas administrativas. As, la SSPD y la CREG han tenido dificultades para poder utilizar
la totalidad de las contribuciones recolectadas de los agentes regulados para
cubrir sus gastos, y hacen frente a restricciones que impiden seleccionar a
los candidatos ms idneos para las posiciones de expertos comisionados y
superintendente. Adems de un severo rgimen de requisitos e incompatibilidades que limita la seleccin de funcionarios pblicos que provienen
frecuentemente de entidades encargadas de las funciones de planificacin
o de control, celos burocrticos y una interpretacin rgida del sistema de
carrera administrativa han impedido remunerar adecuadamente a los reguladores.
Por razones constitucionales, no es posible dotar formalmente de
autonoma presupuestaria a la SSPD y la CREG y la ejecucin de su presupuesto se ha visto afectada por las medidas de austeridad fiscal a pesar de
que sus ingresos son de destinacin especfica. Esta rigidez ha afectado de
manera particular a la SSPD, limitando su programa de visitas de inspeccin y supervisin preventiva, y a la CREG, en sus actividades relacionadas
con estudios y asesoras tcnicas altamente especializadas, necesarias para
el cumplimiento oportuno y efectivo de su funcin reguladora. Asimismo,
la CREG no cuenta con un Plan Anual de Caja que le facilite la ejecucin
presupuestaria. Estas limitaciones a la capacidad tcnica se acentan por
La reforma en Colombia
169
Captulo 4
La reforma en Colombia
171
Captulo 4
La reforma en Colombia
Las innovaciones tecnolgicas, como las plantas de ciclos combinados, han reducido las
escalas mnimas para la generacin eficiente de energa.
10
El mercado mayorista
173
plazo estimados por la UPME11. Se ha logrado vincular a cerca de 50 generadores y comercializadores; en julio de 2005 se negociaron volmenes
en contratos bilaterales y en el mercado de entrega inmediata por cerca del
143% de la demanda nacional. En el mercado se ofrecen ms de 15 tipos
diferentes de contratos. Parte del xito se ha debido a la alta calificacin de
los tcnicos y a la experiencia de ISA en tareas similares antes de la ejecucin de la reforma. No obstante, an existen problemas en el mercado: entre
otros, la alta volatilidad y la falta de respuesta del consumidor, el poder de
mercado y la coordinacin entre las seales de corto y largo plazo.
Volatilidad y respuesta del consumidor
La volatilidad en el mercado elctrico colombiano es alta, aunque se mida
de acuerdo con los patrones de los mercados de electricidad. Es cierto que
parte de esa volatilidad puede atribuirse a restricciones en la transmisin
originada por los ataques terroristas y a la falta de respuesta por parte de la
demanda; pero tambin lo es que depende de acontecimientos cclicos, como
el fenmeno de El Nio, que ocasiona sequas recurrentes aproximadamente cada cinco aos, y el de La Nia, que trae consigo lluvias extremas que se
presentan en forma aleatoria. Debido al elevado componente hidroelctrico del sistema, la continuidad del suministro en Colombia est dominada
por restricciones de energa, en el caso de la ocurrencia de sequas, y no de
potencia, como es el caso en los sistemas termoelctricos. Adems, el uso
de la capacidad termoelctrica puede variar sustancialmente, dependiendo
de las condiciones climticas. As, durante los aos de sequa la capacidad
termoelctrica generalmente se despacha a precios muy elevados en el mercado al por mayor. Durante la poca de lluvias y durante el fenmeno de La
Nia, la mayora de la demanda se satisface con las plantas hidroelctricas
y los precios en el mercado al por mayor pueden permanecer muy bajos
durante perodos largos de tiempo. Dado que las plantas termoelctricas
pueden tener bajos niveles de utilizacin de la capacidad durante varios
aos consecutivos, sus ingresos pueden ser tambin muy bajos por mucho
tiempo, lo que ocasiona serios problemas de flujo de caja. La combinacin
de estos problemas con el establecimiento de topes en los precios durante
Tal vez demasiado bajos en opinin de los inversionistas, aunque esto pueda deberse en
parte al exceso de oferta existente durante el perodo debido a la cada de la demanda.
11
174
Captulo 4
La reforma en Colombia
RECUADRO 4.4
175
Captulo 4
176
RECUADRO 4.4
La reforma en Colombia
177
ocurrencia de El Nio en la estacin seca de 19971998 no pueden atribuirse nicamente a la sequa sino tambin a la actuacin del regulador,
tal vez precipitada, que increment de improviso los niveles operativos de
los embalses, introduciendo abruptamente la intervencin de los precios
de oferta en la mayora de los mismos. Esto conform una situacin en
la cual fue posible para algunos generadores trmicos ejercer un poder de
mercado apreciable subiendo de forma inconveniente los precios para obtener rentas.
Los atentados terroristas contra el sistema de transmisin perpetrados
durante la ltima dcada, que fueron especialmente graves en el perodo
2000-2001, aumentaron las restricciones hasta el punto de segmentar el
mercado de la costa norte del resto del pas por perodos muy largos de
tiempo. Estas circunstancias dieron la oportunidad a ciertos generadores
para ejercer un poder dominante en el mercado. Por otra parte, cambios
en la regulacin del tratamiento de estos sucesos en la remuneracin de los
generadores ocasionaron una transferencia de los costos en mayor cuanta
y ms rpidamente al comercializador, y finalmente al consumidor. Ambos
factores desataron una polmica que llev a la CREG a intervenir en el
mercado en 2001. Dicha intervencin tuvo como resultado una reduccin
significativa del costo que se trasladaba a los consumidores; sin embargo,
como era de prever, provoc gran oposicin por parte de los generadores,
quienes consideraron que la intervencin era un cambio en las reglas del
juego realizada de manera oportunista por el gobierno para privarles de los
ingresos a que tenan derecho (Ayala y Milln, 2003).
La confiabilidad del suministro y las seales de largo plazo
La primera y ms importante de las metas de cualquier sistema de energa
elctrica es asegurar la continuidad del suministro: Que no se apague la
luz! No es una tarea sencilla, toda vez que requiere el equilibrio continuo
entre la oferta y la demanda, tanto en el corto como en el largo plazo. Los
racionamientos en California y Brasil confirman ampliamente la leccin
del racionamiento de 1992-1993 en Colombia: cualquiera que sea la razn
para la interrupcin del suministro, el gobierno tendr la responsabilidad de
restablecerlo, y de la diligencia con que lo haga depender su supervivencia
misma. Existe la tentacin de mantener un control estricto sobre el sector,
aun cuando se utilizan argumentos econmicos y de otra ndole que implican liberalizacin y privatizacin. Por tanto, es muy importante encontrar
178
Captulo 4
La reforma en Colombia
179
En primer trmino, es difcil justificar la capacidad que debe compensarse sobre la base de un criterio administrativo, aun cuando se utilicen
modelos sofisticados para su estimacin.
Adems, la distribucin de los recursos entre los generadores depende
mucho de los supuestos del modelo, y en particular de la metodologa
adoptada.
Finalmente, los incentivos no estn claramente asociados con la seguridad, como se demostr durante el fenmeno de El Nio de 19971998,
cuando el mtodo no garantiz la remuneracin de las plantas que
efectivamente contribuyeron a dotar de solidez al sistema.
Por otra parte, los cambios en la regulacin han afectado significativamente los ingresos de diversos tipos de generadores, han provocado una
pugna por la asignacin de dichos recursos y han dado lugar a continuas
modificaciones de las reglas12. El clculo de la CRT para el ao 2001 propici una redistribucin en la remuneracin, de las plantas hidroelctricas
a las plantas termoelctricas; los generadores hidroelctricos se sintieron
expropiados y procedieron a demandar a la CREG. En resumen, parece
existir consenso acerca de que un sistema de cargos establecidos de manera administrativa no produce los incentivos adecuados para garantizar un
nivel adecuado de seguridad del suministro ni tampoco una combinacin
eficiente de tecnologas hidroelctricas y termoelctricas.
El establecimiento de los mnimos operativos complica ms el problema. En primer lugar no es obvio que estas regulaciones sean necesarias; es
12
180
Captulo 4
decir, que los generadores hidroelctricos tengan incentivos para vaciar sus
embalses a niveles subptimos. Cuando se tienen expectativas de escasez
existen fuertes incentivos para mantener agua embalsada y as aprovechar
los precios ms altos. En consecuencia, la operacin eficiente de los embalses es rentable tanto desde el punto de vista privado como social.
En segundo trmino, y posiblemente de mayor importancia, las expectativas de intervencin de los embalses puede crear incentivos perversos. En
previsin de que se limite su generacin debido a los mnimos operativos,
los generadores hidroelctricos pueden tener la tentacin de incrementar su
produccin para evitar que el agua quede atrapada en los embalses, lo que a
su vez podra anticipar que se alcance el umbral de intervencin. En efecto,
la aplicacin discrecional de los mnimos operativos durante el fenmeno
de El Nio de 19971998 impidi el despacho de numerosas plantas hidroelctricas, que se vieron obligadas a atender sus obligaciones comprando
en el mercado de entrega inmediata a altos precios, debido al ejercicio del
poder dominante de los generadores termoelctricos, y terminaron el perodo de sequa con sus embalses a medio llenar. El efecto de esta medida hizo
que el costo de mantener la reserva fuera pagado slo por los generadores
hidroelctricos, quienes de manera justificada se sintieron expropiados.
Consciente de estas deficiencias, la CREG contrat una firma de
consultores para que propusiera una metodologa que simultneamente eliminara la necesidad de los cargos por capacidad, los mnimos operativos y
el cdigo de racionamiento. La propuesta de los consultores se bas en la
compra y venta de contratos de opciones de energa firme, complementada
por un mercado de futuros (TERA, 2000). Esta propuesta fue fuertemente
criticada por la Asociacin Colombiana de Generadores (ACOLGEN),
que present una propuesta alternativa aduciendo la complejidad de la propuesta de TERA, toda vez que las restricciones y debilidades institucionales
del pas hacen muy difcil su aplicacin. Sin embargo, en el fondo de esta
oposicin est la resistencia natural de los generadores que reciben los actuales cargos por capacidad, ante la posibilidad de que disminuyan.
Ambas propuestas la de TERA y la de los consultores contratados
por ACOLGEN son fundamentalmente similares, pero difieren en algunos aspectos13. Lamentablemente, la polmica que se desat en el sector
Para una discusin de las ventajas y desventajas de estas propuestas vase Ayala y Milln
(2003) y von der Fehr en Milln y von der Fehr (2003).
13
La reforma en Colombia
181
Captulo 4
La Constitucin de 1991 logr un avance muy importante al establecer que las tarifas deberan cubrir los costos incrementales del suministro y
que los consumidores de ingresos bajos deberan recibir subsidios explcitos provenientes de otros consumidores o del presupuesto de la nacin y/o
entes territoriales. Este mandato constitucional fue desarrollado posteriormente en las leyes 142 de Servicios Pblicos14 y 143 de Electricidad con la
adopcin formal de un sistema de estratificacin en seis estratos socioeconmicos en escala ascendente, en el que los tres primeros reciban subsidio,
el cuarto era neutro y los estratos 5 y 6 eran contribuyentes junto con
los usuarios comerciales industriales y consumidores no regulados. Esos
subsidios slo se aplican a los llamados consumos bsicos o de subsistencia, entendidos como la cantidad mnima del servicio pblico utilizada en
un mes por un usuario residencial tpico de estos estratos, suficiente para
satisfacer sus necesidades bsicas y establecido inicialmente por el MME
en 200 kWh por mes15. Asimismo, la ley 143 estableci los montos del
subsidio y un perodo de transicin para elevar las tarifas hasta los niveles
establecidos de dos aos, plazo que se podra ampliar a seis aos a juicio
de cada Comisin de Regulacin16. La metodologa desarrollada para establecer la estratificacin toma en cuenta las caractersticas fsicas de las
viviendas, su entorno y la residencialidad de la zona en que se encuentran.
Por otra parte, para la zona rural dispersa, la unidad de estratificacin no
es la vivienda sino el predio o lote en el cual se ubica la vivienda. Igualmente, siguiendo el mandato de la ley, el MME estableci un fondo de
solidaridad17 mediante el cual los excedentes de contribuciones de regiones
14
La ley 142 establece que el rgimen tarifario debe estar orientado, entre otros, por criterios
de eficiencia econmica, suficiencia financiera, solidaridad y redistribucin.
15
A diferencia de los programas sociales en los cuales los subsidios se adjudican utilizando
el Sistema nico de Identificacin de Beneficiarios (SISBEN) que incluye como variables
el nivel de ingreso y las caractersticas del hogar y de las personas que componen el hogar,
los subsidios a los servicios pblicos se adjudican slo con base en la estratificacin zonal de
las viviendas.
16
Artculo 179 de la ley 142 de 1994. Este plazo fue ampliado por las leyes 286 de 1996
(artculos 1, 3 y 7), y 632 de 2000 (artculos 2 y 3).
17
El Fondo de Solidaridad administra las contribuciones de solidaridad y los subsidios que
las diferentes empresas de energa elctrica y gas combustible facturan y otorgan a los usuarios finales. El Fondo est reglamentado por el Decreto 847 de 2001, de acuerdo al cual las
empresas que presenten supervit despus de hacer el cruce entre las contribuciones recibidas
y los subsidios otorgados, deben girarlo directamente al Fondo en un tiempo determinado.
La reforma en Colombia
183
superavitarias, as como los aportes del presupuesto nacional, podran trasladarse a regiones deficitarias18.
La aplicacin del sistema de estratificacin es responsabilidad de
los alcaldes municipales conforme a una metodologa establecida por el
DNP y el DANE desde 2004, y actualizada cada cinco aos. El sistema
ha sido utilizado no slo para los servicios pblicos de electricidad, agua
y saneamiento y telfonos sino tambin como insumo importante en el
establecimiento del impuesto predial, y desde 2004, del nuevo SISBEN,
por lo que existe un incentivo perverso para su manejo oportunista por
parte de los alcaldes que entre 1997 y 2003 ocasion un aumento considerable del nmero de viviendas merecedoras del subsidio, en forma
no explicada por el aumento de la pobreza. Este deterioro y el alto nivel
adoptado (200 kWh por mes) como consumo de subsistencia han sido
motivo de preocupacin sobre las bondades del sistema para orientar los
subsidios.
Debido a los problemas enunciados arriba y a la distribucin regional
de los consumidores contribuyentes, el aporte de esos ltimos no alcanza
para financiar el faltante de los receptores, por lo que han sido necesarios
cuantiosos aportes del presupuesto nacional que han ido creciendo con
el tiempo y son motivo de preocupacin, sobre todo cuando se tiene la
sospecha de que la mayora del subsidio va a parar a las manos de quienes
no lo necesitan19. En efecto, el monto de estas transferencias aumentar
significativamente en los aos venideros por razn del artculo 116 de la
ley 812 de 2003, el Plan Nacional de Desarrollo 20032006, Hacia un
Estado comunitario, que congela las tarifas de los estratos 1 y 2 y slo
permite ajustarlas por inflacin. Un estudio de Fedesarrollo (Melndez y
otros, 2004) estimaba que los aportes del presupuesto nacional por este
motivo se elevaran de US$77 millones en 2003 a US$363 millones en
2006.
Si bien la ley 142 no establece la obligacin de los gobiernos de hacer los aportes faltantes
para los servicios pblicos en general, esta obligacin s est expresamente establecida en la
ley 143 para el sector elctrico.
19
Las contribuciones de los usuarios residenciales, comerciales e industriales y no regulados
pasaron de US$176 millones en 2002 a US$289 en 2004, mientras que los subsidios otorgados a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 pasaron de US$226 millones en 2002 a US$409
millones en 2004. La diferencia entre los subsidios y las contribuciones se cubre con recursos
de la Nacin y del Fondo de Solidaridad del MEM.
18
184
Captulo 4
Esta elevada suma no parece preocupar demasiado a otros observadores (Montenegro y Rivas, 2005), quienes sostienen que el monto es
pequeo comparado con los estimativos que se hicieron para los primeros
aos en la exposicin de motivos de la ley 142 y que podra resolverse con
ajustes pequeos. Sin embargo, estos autores parecen no tener en cuenta
los incrementos previstos por los efectos de la ley del Plan y por un eventual crecimiento de los precios al por mayor una vez que se produzcan los
excedentes actuales y/o ocurra un fenmeno como El Nio. Debe tenerse
en cuenta adems el atraso consuetudinario en los pagos de los aportes
del gobierno a las empresas, que en el pasado caus problemas de liquidez a las mismas. Los giros hacia las empresas deficitarias provenientes
del presupuesto nacional y de los gobiernos municipales no siempre son
oportunos debido a los problemas de apropiaciones presupuestarias. Por
otra parte, los giros provenientes de las empresas de servicios pblicos,
que, en razn de su estructura de usuarios, reciben ms contribuciones
que los subsidios que deben cancelar, tampoco se realizan con la oportunidad deseada por la ausencia de mecanismos adecuados que permitan
destinar los recursos para cubrir los requerimientos de subsidios a los servicios pblicos. Los atrasos en los giros provenientes de las dos fuentes
mencionadas provocan desfinanciamientos coyunturales de las empresas
deficitarias, lo cual tiene como efecto problemas de tesorera que se convierten en atrasos en los pagos de sus diferentes obligaciones, con los
consiguientes incrementos de costos financieros y de precios en la adquisicin de los bienes y servicios necesarios para el cumplimiento adecuado
de sus funciones.
De acuerdo con el informe del Banco Mundial (2004) sobre desarrollo
econmico reciente en infraestructura (REDI, en su sigla inglesa), que se
basa en gran parte en los anlisis y recomendaciones de Fedesarrollo, el actual sistema de subsidios para servicios pblicos en Colombia, aun cuando
bien intencionado, en la prctica no presenta buenos resultados cuando se
evala tratando de responder a cuatro interrogantes bsicos: (i) si el subsidio es necesario; (ii) cun preciso es el sistema en orientar los subsidios a
los que ms los necesitan; (iii) si el sistema puede conceder los subsidios
sin poner en peligro la sostenibilidad financiera de los sectores; y (iv) si el
sistema introduce incentivos para el comportamiento perverso.
La sostenibilidad financiera y el sistema de incentivos perversos se
discuten ms arriba, por lo que nos concentraremos en la necesidad del
subsidio y a quin va destinado. El REDI no deja dudas de que existe un
La reforma en Colombia
185
La base de la informacin para todos los estudios que se refieren al destino de los subsidios
son las encuestas de calidad de vida del DANE para
20
186
Captulo 4
nen un valor del ndice superior a 70, y el 92% y el 78% de los estratos 1
y 2, respectivamente, valores menores de 71; en contraste, el 43% de los
hogares del estrato 3 tuvieron puntajes superiores a 70, lo que indica que
all es donde se concentra el problema. De hecho, las contribuciones de
los estratos 5 y 6 slo alcanzan a cubrir un poco ms del 10% del subsidio cruzado en 2004 (CONPES, 2005) y la gran mayora est cubierta
por las contribuciones de los usuarios no residenciales, principalmente no
regulados.
Si bien el estudio de Fedesarrollo pone de manifiesto que el subsidio
excluye solamente al 2% de los pobres, el error de inclusin es alto pues
entre el 50% y el 60% de los beneficiarios estn por encima del 50% de la
distribucin del ingreso. El estudio Incidencia del gasto pblico social sobre la distribucin del ingreso y la reduccin de la pobreza, realizado en el
marco del proyecto Misin de Pobreza (DNP, 2005) utilizando los mismos
datos del estudio de Fedesarrollo, estim errores de inclusin del 50% en
cuanto a la energa elctrica y del 48% por lo que se refiere al gas como el
porcentaje de no pobres que reciben subsidios. Peor an, solamente entre
el 30% y el 35% de los recursos de subsidios van a los pobres. Sin embargo,
los errores de incluir pobres como contribuyentes son relativamente escasos. Esto indica que si bien el sistema no es regresivo s es ineficiente en la
asignacin de subsidios a quienes ms los necesitan.
Los estudios mencionados han puesto sobre el tapete algunas propuestas para mejorar el sistema que han sido acogidas en parte por el
gobierno. As, en 2004 el gobierno procedi a reducir el umbral que define
el consumo bsico de subsistencia y en octubre de 2005, a travs de una
resolucin del CONPES, estableci un plan de accin para la orientacin
de los subsidios de servicios pblicos domiciliarios (CONPES, 2005). A
continuacin se discuten tanto las propuestas de los analistas como las acciones del gobierno.
Reduccin del nivel de subsistencia
De acuerdo con el REDI esta propuesta mejora la situacin fiscal pero no
afecta la inequidad en la clasificacin. Sin embargo, simulaciones efectuadas por el autor de este trabajo indican que el impacto financiero puede
ser significativo sin aumentar demasiado la exclusin, dependiendo de la
reduccin del umbral, pues el recorte del consumo bsico no afectara a
la gran mayora de los usuarios pobres, que de todas maneras consumen
La reforma en Colombia
187
menos que el tope, y s afectara a todos los que estn mal clasificados.
Una disminucin del orden aprobado por el gobierno del 15% o 30%, dependiendo de la zona geogrfica para acomodar diferencias en patrones
de consumo, y que se hara gradualmente a lo largo de cuatro aos, no
aumenta la exclusin y tan slo afectara un nmero reducido, entre 20%
y 25%, de los receptores del subsidio, que como indicamos antes tienen
mayor probabilidad de estar mal clasificados. En algunos lugares, como
Medelln, en los que por varias razones las personas pertenecientes a los
estratos 1 y 2 cocinan con electricidad, la medida podra complementarse
con la orientacin del subsidio para facilitar el acceso de estos hogares al
gas natural.
Mejorar la estratificacin
El REDI sugiere que las caractersticas de la vivienda no son suficientes
para definir la pobreza y que es necesario complementar esta informacin
con otros indicadores. Para ello discute varias alternativas:
188
Captulo 4
La reforma en Colombia
189
Captulo 4
a las pugnas para obtener las rentas que caracterizaron el sector antes de
la reforma.
Se podra alegar que esta preferencia por la participacin del Estado
como empresario en la generacin de electricidad se debe a la falta de inters
del sector privado en emprender proyectos hidroelctricos y an trmicos
costosos con las seales de precios que actualmente est dando el mercado
y por razones de orden pblico, por lo que el Estado debe llenar este vaco
a riesgo de afrontar un racionamiento de energa de consecuencias nefastas
tanto econmicas como polticas; en efecto, ste fue el argumento presentado por el gobierno en el caso del financiamiento de Porce III. Sin embargo,
este alegato no parece ser muy coherente por dos razones. En primer lugar, habra que demostrar convincentemente que la falta de participacin
privada no se debe a problemas de tipo regulador o de diseo del mercado
que no puedan solucionarse con una adecuada reforma. En segundo lugar, si se comprobase que no es posible reformar el mercado para crear los
incentivos que permitan una competencia activa del sector privado en la
expansin de la generacin, entonces debera afrontarse el problema en su
integridad y adoptar una reforma que tenga en cuenta la intervencin del
mercado y la adopcin de un plan de emergencia que posibilite la inversin
estatal de la manera ms eficiente hasta que el problema se haya resuelto
y se pueda volver a la normalidad. Una intervencin del mercado de este
tipo representara necesariamente compensaciones para los empresarios
que apostaron invertir basndose en unas reglas del juego que, aunque por
razones de fuerza mayor, se cambian drsticamente.
Mantener la pretensin de un mercado competitivo mientras el gobierno participa en grandes obras de generacin podra facilitar la nueva
inversin pero difcilmente podra evitarse tener que compensar a los inversionistas por las consecuencias que esta gran inversin pudiera tener en el
mercado de entrega inmediata y en los precios de la energa. Por lo tanto,
para que esta estrategia pueda ser viable sera necesario cumplir al menos
con los siguientes supuestos: (i) un mercado de exportacin en armona con
el tamao de los nuevos proyectos y/o una solucin adecuada al problema
de arbitraje entre dos mercados segmentados, pero interconectados, con
importantes implicaciones para los precios internos; (ii) que los inversionistas privados acepten estos cambios en las reglas del juego sin protestar;
(iii) que la banca multilateral siga financiando la inversin estatal; y (iv)
que el gobierno pueda aportar los recursos de contrapartida necesarios y/o
asegurar las asociaciones con el sector privado.
La reforma en Colombia
191
Captulo 4
192
Referencias
TERA. 2000. A Revised Framework for the Capacity Charge, Mnimos Operativos and Rationing Rules in Colombia. Final Report. Bogot: CREG
y Ministerio de Minas y Energa.
von der Fehr, Nils, 2003. Supply Security Solutions: Theory and Practice.
En Keeping the Lights On. Sustainability of Power Sector Reform in Latin America, eds. J. Milln y N. von der Fehr. Washington, D.C.: Banco
Interamericano de Desarrollo.
Williamson, J. 1990. What Washington Means by Policy Reform. En Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, ed. J. Williamson.
Washington, D.C.: Institute for International Economics.
Wolak, Frank. 2005. Report on Proposal for Determining and Assigning the Reliability Charge for the Wholesale Energy Market and
Electronic System of Standardized Long-Term Contracts (SEC).
Preparado para la Comisin de Regulacin de Energa y Gas de Colombia, marzo. Bogot.
La reforma en Colombia
193
La reforma en
El Salvador
El pragmatismo que de alguna forma haba sido una constante en las reformas elctricas de la regin cedi el paso en El Salvador a consideraciones
ideolgicas que llevaron al gobierno del partido gobernante, la Alianza
Republicana Nacionalista (ARENA), a proponer una de las reformas ms
audaces que se hayan concebido en cualquier lugar del mundo hasta el
momento. Apoyados en acadmicos extranjeros, los reformistas prestaron
poca atencin a los crticos y lograron aprobar en 1996 la Ley General de
Electricidad (LGE) que inclua, adems del diseo del mercado elctrico,
disposiciones para la reestructuracin del sector y el establecimiento de las
instituciones reguladoras y del mercado.
El diseo del mercado adoptado otorg la mxima libertad a generadores, distribuidores, comercializadores y grandes usuarios para realizar
transacciones de energa, con la centralizacin y supervisin mnima
requerida para garantizar una operacin confiable y segura del sistema
interconectado. El mercado mayorista permita contratos bilaterales confidenciales, financieros o fsicos, que determinaban el despacho inicial de
los contratos y un mercado de oportunidad (MRS) con oferta de precios
de energa, tanto de la oferta como de la demanda, para variaciones respecto al programa. Se permita la libertad de entrada a las actividades del
sector, la libertad de acceso a las redes de transmisin y distribucin, la
libre importacin y exportacin de energa, la libertad a todos los consumidores, sin importar su tamao, para que negociaran los precios de
suministro con el comercializador de su eleccin. El precio de repaso de
la energa para los consumidores finales era el precio del MRS. La LGE
permita la integracin vertical (excepto transmisin) y la concentracin
horizontal, sujeta solamente a separacin contable de las actividades. La
empresa de transmisin slo era responsable de la operacin y mantenimiento del sistema.
Captulo
Captulo 5
La reforma en El Salvador
Generadores (capacidad en
mercado a 30 de junio de 2003)
MW
Grupo CEL
CEL
LAGEO
Distribuidores
(ventas ene-oct 2003)
%
572
56
411
40
GWh
Grupo AES
CAESS
2,430
68
1,442
40
161
16
CLESA
550
15
Duke
291
29
EEO
355
10
El Paso
144
14
CESSA
10
1,017
100
Gran consumidor
12
11
Comercializador
Cogeneradores (5)
101
89
Comercializador
Total minorista
114
100
Total mayorista
DEUSEM
DELSUR
(ANDA)
Minihidros (3)
indep. (5)
depend. (3)
Total
83
823
23
219
72
41
3,585
100
197
La gestacin de la reforma
Ms que en ninguna otra parte de la regin, la reforma de El Salvador
estuvo motivada por consideraciones de tipo ideolgico que llevaron al
gobierno de la ARENA, asesorado por acadmicos extranjeros, a propugnar un modelo de mercado extremo sin parangn en ninguna parte del
mundo hasta entonces y que fue fuertemente cuestionado tanto por los
organismos multilaterales que financiaron el proceso como por consultores
de reconocido prestigio internacional. El modelo propuesto inicialmente
por los consultores (Spiller y otros, 1996) defenda la libertad absoluta en
todas las actividades de generacin, transmisin y distribucin, ignorando
la existencia de un monopolio natural en estos ltimos segmentos, y dejaba
prcticamente todas las funciones de organizacin del mercado en la UT,
entidad privada de la cual eran accionistas los generadores, transmisores y
distribuidores existentes. El papel del regulador se limitaba a la resolucin
de disputas entre operadores y como instancia de apelacin sin ninguna
facultad para la vigilancia y control de la competencia, y a efectuar las subastas por las concesiones para la utilizacin de recursos hidroelctricos
y geotrmicos. Como tanto la transmisin como la distribucin no eran
consideradas monopolios naturales no exista una tarifa regulada para esos
servicios y el problema de libre acceso se resolva mediante negociaciones
bilaterales entre agentes que, en caso de no llegar a un acuerdo, se remitan
al regulador para que dirimiera las disputas entre los agentes. Por otra parte,
la falta de restricciones entre la propiedad en los segmentos facilitaba la
captacin de la UT por un grupo empresarial, el cual tendra libertad para
disponer a su gusto la reglamentacin del mercado y establecer barreras de
entrada para futuros competidores.
Esta propuesta fue muy controvertida desde el principio. Slo despus
de muchas discusiones con consultores contratados por el BID (Moen,
1996; Ruff, 1996) y con funcionarios del Banco se introdujeron algunas
modificaciones que si bien aclararon algunos puntos no conseguan modificar sustancialmente el modelo propuesto. As, se acord reconocer algunas
caractersticas monopolistas en los servicios de transmisin y distribucin,
as como la necesidad de regular estos servicios, y se le dieron mayores
198
Captulo 5
funciones al ente regulador pero el modelo continu con las falencias principales que llevaron a su ulterior fracaso y que se describen ms adelante.
No se incluy la recomendacin de obligar a las empresas a hacer contratos
de largo plazo por la mayora de su energa y se mantuvo abierta a todos los
consumidores la posibilidad de seleccionar su proveedor. No se establecieron limitaciones a la propiedad cruzada ni se defini la instancia encargada
de los aspectos de poltica y prospectiva en el sector. En el recuadro 5.1 se
presenta un resumen de algunas de las recomendaciones de los consultores
que comentaron el proyecto de ley.
Los defensores del modelo desestimaban las crticas de los expertos
que lo consideraban demasiado atrevido para un mercado tan pequeo y
en un pas con un desarrollo institucional tan precario como El Salvador.
Por el contrario, se preciaban de contar con el modelo ms moderno y que
permita un mayor juego a las fuerzas del mercado y minimizar la discrecionalidad del regulador y su potencial captacin por el gobierno2. Por su
parte, la oposicin de izquierda, enemiga de todo lo que tuviera que ver con
el sector privado y el mercado, se opona ciegamente al modelo dejando
poco espacio para el estudio de una solucin intermedia.
Solamente cuando el desarrollo de los acontecimientos puso en evidencia lo inadecuado del modelo el gobierno introdujo algunas modificaciones.
La crisis de 2001 llev al poder ejecutivo a revisar su posicin, al permitir
que el Estado retomara parcialmente el papel normativo por medio del Ministerio de Economa, y a estudiar soluciones al problema de la volatilidad y
la falta de incentivos para la inversin, como se indica ms adelante.
El mercado mayorista
La UT realiza el despacho y administra las transacciones en el mercado
mayorista de energa elctrica, adems de asumir otras funciones que normalmente no son responsabilidad de este tipo de organismos. Es una sociedad de
Ana Mara Majano, coordinadora de las actividades de reestructuracin y privatizacin
de CEL, responda as a una pregunta de Project Finance Monthly con motivo de la venta
de las distribuidoras: Este proceso de privatizacin es realmente parte de un proceso de
reforma ms completo. En el largo plazo lo que realmente queremos lograr es beneficios para
el consumidor a travs de la competencia [.] Con tres operadores diferentes con estilos
gerenciales y aproximaciones al mercado diferentes, esperamos lograr competencia genuina
en el corto plazo
2
La reforma en El Salvador
199
Captulo 5
200
RECUADRO 5.1
La reforma en El Salvador
RECUADRO 5.1
201
Promedio mensual
202
Jul-03
Oct-03
Abr-03
Ene-03
Jul-02
Promedio anual
Oct-02
Abr-02
Ene-02
Jul-01
Oct-01
Abr-01
Ene-01
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Abr-00
Ene-00
Jul-99
Oct-99
Abr-99
Ene-99
Jul-98
Oct-98
Abr-98
Ene-98
Captulo 5
hecho la misma CEL no miraba con malos ojos estas oportunidades pues le
permitan asumir la carga financiera que le impuso el gobierno de subsidiar
las operaciones de electrificacin rural.
Los resultados de la operacin del mercado mayorista durante el perodo 19982003 confirmaron la existencia de fallas fundamentales en su
diseo advertidas por los crticos del modelo: los riesgos de permitir ofertas
de precio en un sistema pequeo con potencial alto de ejercer poder de
mercado y sin contratos a trmino que suavizaran la volatilidad o los incentivos para ejercerlo; la dificultad que tienen las plantas termoelctricas
marginales para recuperar sus costos de inversin en un mercado que no
remunera directamente la capacidad de reserva; la participacin limitada de
la demanda como jugador en el mercado; y la dificultad de llegar a acuerdos
entre los operadores en el mercado sobre expansiones de la red de transmisin de beneficio comn. Las consecuencias fueron graves y dieron lugar
a intervenciones del gobierno para suavizar la volatilidad de las tarifas y
apaciguar a los agentes. As, en el ao 2000 el gobierno orden a CEL la
contratacin de reserva de potencia con el generador privado, de tal forma
que se remunerara la capacidad disponible en plantas con bajo factor de
planta y se redujeran los picos en los precios en el MRS, mecanismo que
fue institucionalizado en 2003 con la adopcin del servicio de reserva fra
de confiabilidad. Cambi la frmula de clculo tarifario para suavizar el
impacto sobre las tarifas de las variaciones en los precios del MRS. Pero
el desempeo del mercado puso muy pronto en evidencia la necesidad de
una reforma a fondo del modelo que tratara simultneamente todos los
problemas detectados, incluidas las seales de precios requeridas por los inversionistas privados. En 2003, la Asamblea Legislativa adopt un conjunto
de cambios de sustancia a la LGE consignados en el Decreto 1216/2003,
en proceso de ser reglamentado, que a su vez pronto demostraron no ser
suficientes para lograr los objetivos deseados.
La reforma en El Salvador
203
dificultades son todava mayores cuando las negociaciones para los ajustes
al modelo deben hacerse en momentos en que apremia la construccin de
nueva capacidad para garantizar el suministro y cuando ciertos participantes
aparentan tener poder de veto sobre la naturaleza de la solucin alcanzada.
A continuacin se presentan comentarios a un proceso que se desarrolla
en el momento de escribir estas notas y sobre cuyo desenlace no es posible
todava hacer otras afirmaciones que la de que cualquier solucin resultar
costosa para los consumidores.
Los cambios introducidos en el Decreto 1216/2003, en proceso de
reglamentacin, adems de fortalecer a la SIGET al otorgarle funciones de
vigilancia y control de la competencia y autoridad para obtener la informacin requerida, pretendan principalmente facilitar medidas para controlar
el poder de mercado, dar mayores incentivos para la inversin y reducir
la volatilidad en los precios. As, el decreto permite adoptar un mercado
basado en costos cuando no existan condiciones competitivas, remunerar el
servicio reserva fra por confiabilidad (RFC) para compensar la capacidad
utilizada ocasionalmente; procura disminuir la volatilidad al permitir trasladar a las tarifas el promedio semestral del precio en el MRS, establecer
un fondo compensatorio y permitir el traslado a tarifas de contratos de
suministro aprobados por el regulador y que sean realizados mediante procesos de libre concurrencia; y subsanar algunos vicios en el diseo original
al asignar a la empresa de transmisin la responsabilidad de planeacin,
construccin y mantenimiento de la red de transmisin, y fortalecer el papel de los comercializadores independientes al vincularlos como accionistas
de la UT.
Si bien la direccin general de estos cambios es saludable, su eficacia
es ms discutible debido a los compromisos que fue necesario adoptar para
respetar los intereses de los participantes, lo que hace persistir importantes
contradicciones. As, si bien al permitir el traspaso de los contratos a trmino puede disminuir la volatilidad, esto no ocurrira sin un incentivo para la
contratacin. Dado que se pretende mantener la competencia al detalle las
distribuidoras no tendran ningn inters en contratar si no se las protege
contra el riesgo de mercado. Adicionalmente, los distribuidores alegan que
el descuento sobre los precios del MRS implcito en los contratos de largo
plazo existentes es una simple compensacin por los costos de comercializacin que la ley y el reglamento del mercado no les permite recuperar. Puesto
que las operaciones del MRS se liquidan cada seis meses, los generadores
incurran en costos financieros importantes y estaban dispuestos a conceder
204
Captulo 5
La reforma en El Salvador
205
los cambios sobre las inversiones ya realizadas, y las dificultades de consolidar las reformas en un ao electoral en que se pueden politizar aun ms
los temas de la reforma.
Los intereses encontrados se pusieron de manifiesto en las discusiones
del consultor con los operadores y organismos del sector de un segundo
informe, en el cual analiza opciones de diseo del mercado mayorista para
corregir las deficiencias detectadas en su funcionamiento, preservar los
logros del modelo existente y consolidar cambios que permitan la sostenibilidad a largo plazo de la reforma sectorial en marcha (Dussan, 2004). El
informe suscit respuestas previsibles por parte de cada uno de los agentes
del mercado, que reaccionaron desde el punto de vista de sus intereses
individuales. As, los generadores no quieren modificar el modelo sobre
la base de ofertas y los distribuidores no quieren contratos obligatorios
a menos que se les compense por el riesgo adicional del mercado y que
les permitan mantener los descuentos al MRS que consideran una justa
compensacin a sus costos de comercializacin. Por su parte, el regulador
ve con buenos ojos cualquier sistema que reduzca su papel de polica del
mercado.
Teniendo en cuenta estas observaciones, el consultor present un informe sobre el diseo general del mercado mayorista procurando conciliar
las posiciones pero, dadas las restricciones de sus atribuciones, se abstuvo
de plantear las verdaderas disyuntivas, lo que necesariamente se refleja en
una solucin incompleta y con contradicciones. Si bien el informe parte
del principio de que es prioritario desarrollar contratos de suministro de
energa a largo plazo como instrumento para mitigar el poder de mercado,
suavizar el impacto tarifario de los precios en el mercado de oportunidad y
garantizar la expansin de la oferta para atender la demanda en forma confiable, y de que es necesario establecer un mercado obligatorio de contratos
de tipo financiero para atender la mayor parte de la demanda de los consumidores pequeos y medianos que no estn en condiciones de contratar
libremente el suministro, se mantiene la libertad de eleccin de todos los
consumidores y se promueve la actividad de comercializacin independiente y la competencia para el suministro de energa a los consumidores finales,
lo que necesariamente restringe el volumen sujeto a contratos a trmino y
crea nuevos riesgos para los distribuidores. Por otra parte, si bien recomienda adoptar un modelo de mercado basado en costos, supedita su adopcin
al veredicto de un comit de vigilancia del mercado sobre la necesidad de la
intervencin. Adicionalmente, este modelo incluye las reglas para declarar
206
Captulo 5
La reforma en El Salvador
207
Captulo 5
propone hacer obligatorio mantener contratos que cubran un 50% de la demanda proyectada durante los prximos tres aos. Igualmente, para evitar
los problemas de oportunismo del consumidor se establecen obligacin de
permanecer con un proveedor determinado durante un perodo mnimo de
tiempo. Para facilitar la seleccin de los contratos todos los oferentes debern ofrecer una capacidad dada y la energa asociada a dicha capacidad a
un factor de carga equivalente al del sistema. No se considera necesario un
sistema de contratacin centralizada; sta debera hacerse por cada distribuidora aunque varias de ellas podran asociarse. La existencia de contratos
con tiempo de entrega de tres aos es un preventivo suficiente de las tentaciones de autocontratacin. Finalmente se propone ejecutar contratos por
capacidad y energa. La capacidad tendra un valor igual para todos y sera
igual al valor determinado por el SIGET para las ventas del mercado de
entrega inmediata, mientras que la energa sera indexada, para cuyo efecto
se sugiere considerar formulas alternativas.
La obligacin de contratar con el mtodo propuesto contribuye solamente en forma parcial a disminuir la volatilidad dado el bajo volumen de
las obligaciones y la persistencia de la indizacin. No obstante esta persistencia en la volatilidad el tipo de contratos propuesto no corrige defectos
importantes del antiguo sistema, como es la imposibilidad de transmitir a
los consumidores la variacin estacional en los precios originada en el ciclo
hidrolgico anual.
Ya anotamos anteriormente que, si bien la adopcin de un mercado basado en costos atena los picos extremos, no evita que se produzcan
perodos prolongados de precios altos como tampoco elimina las oportunidades para ejercer poder de mercado. La obligacin de contratar de la
distribuidora no es lo suficientemente grande para asegurar que se reducen
los incentivos para ejercer el poder de mercado por parte de un generador
con posicin dominante. Tampoco existe obligacin de que tal generador
contrate un porcentaje de su generacin.
El concepto que subyace a los cargos por capacidad como compensacin por la exclusin de los costos de falla en el mercado de entrega
inmediata, si bien es ingenioso, no es conceptualmente correcto, como se
describe en el captulo 7, y adolece de muchos problemas. Los mtodos
propuestos para estimarlo dejan mucho margen de error y en el mejor
de los casos son burdas aproximaciones. Por otra parte la propuesta no
presenta una alternativa concreta que pueda limitar el comportamiento
oportunista del distribuidor que quiera aprovecharse de su posicin y favo-
La reforma en El Salvador
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Captulo 5
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El gobierno
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Captulo 5
La reforma en El Salvador
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vos generadores. Una alternativa sera hacer una licitacin por dos aos en
la que participaran los generadores establecidos y otra por plazos ms largos en la que competiran todos los agentes para entrega despus de 2007,
pero ello requerira la adopcin de un nuevo marco, lo cual queda fuera del
horizonte. Dada la poca flexibilidad del sistema no parece que pueda existir
una solucin elegante o que evite asumir costos encallados.
CEL
Tiene proyectos hidroelctricos que quiere construir alegando las necesidades de asegurar el suministro y la falta de intereses privados. Dado que los
acuerdos con el Fondo Monetario Internacional no le permiten invertir en
el Estado busca formas de arrendamiento con el sector privado, que sera el
que construira y financiara el proyecto y CEL operara y comercializara
la energa. La pregunta que se hace uno es por qu tiene que ser el proyecto
hidrulico de CEL y no otros obtenidos mediante competencia.
Los organismos multilaterales
La banca multilateral de desarrollo tiene intereses muy grandes comprometidos en el sector elctrico de El Salvador. Sin embargo, su margen
de influencia es mucho menor que el que estiman los crticos, como se
evidenci en la adopcin del modelo existente a pesar de las crticas oportunas de sus tcnicos. En esta ocasin, su participacin se ha limitado
a financiar algunas de las consultoras y a hacer observaciones sobre las
mismas.
En resumen, no es viable implantar el sistema de libre concurrencia
para contratos y asegurar una transicin razonable dentro de las limitaciones de la ley actual. Esto slo es posible mediante nuevas modificaciones
a la ley que necesariamente tardaran mucho tiempo y requieren lograr un
consenso sobre un conjunto de principios fundamentales:
214
Captulo 5
La reforma en El Salvador
215
los mercados estn en obra negra y requieren continuos ajustes para lograr
los objetivos originales y que cualquier arreglo que se obtenga presionado
por la necesidad de atender la demanda ser necesariamente cuestionado
polticamente en el futuro. Por tanto, la estrategia del gobierno no sera
completa si no examinara en forma coherente los costos y beneficios de
relajar la restriccin que voluntariamente se ha impuesto. Ello implicara
estudiar una alternativa de intervenir el mercado por un perodo suficiente,
de dos o tres aos, que permita estudiar con calma las modificaciones y la
puesta en marcha del nuevo modelo.
Captulo 5
La reforma en El Salvador
217
Captulo 5
Referencias
CEPAL. 2003a. Evaluacin de diez aos de reforma en la industria elctrica del Istmo Centroamericano. Mxico.
CEPAL. 2003b. Propuesta para promover la electrificacin rural en la
regin del Plan Puebla- Panam. Documento de trabajo del Grupo
Interinstitucional del PPP, 26 de junio de 2003.
Dussan, Manuel I. 2003. Diagnstico preliminar del mercado mayorista.
Informe final, 20 de diciembre de 2003. San Salvador.
Dussan, Manuel I. 2004. Opciones para el diseo conceptual del mercado
mayorista. 21 de marzo de 2004. San Salvador.
La reforma en El Salvador
219
Moen, Jan. 1996. Review of the Energy Law and Regulation in El Salvador. Informe de consultora para el Gobierno de El Salvador.
Ruff, Larry. 1996. Restructuring the El Salvador Electricity Sector: Review
of the Proposed General Law of Electricity. Informe de consultora
para el Gobierno de El Salvador.
Spiller, Pablo y Law & Economics Consulting Group, Inc. 1996. A Competitive Electricity Sector in El Salvador. Informe de consultora para
el Gobierno de El Salvador.
220
Captulo 5
El diablo est
en los detalles
Las barreras que imposibilitan cambios beneficiosos en poltica econmica en pases
pobres pueden tener mucho que ver con los conflictos distributivos y asimetras en la
capacidad de negociacin.... explicar por qu agentes que estn en una posicin de
recibir subsidios a menudo favorecen mtodos de distribucin que dejan a todos peor,
inclusive a ellos mismos.... ilustra una incongruencia ms general entre las definiciones
puramente econmicas y las definiciones en trminos de economa poltica de los
ganadores y los perdedores de las reformas...
Pranab Bardhan
Scarcity, Conflicts, and Cooperation.
Essays in the Political and Institutional Economics of Development
MIT Press, 2004
Cualquier propuesta reformista buena debe depender de alguna idea implcita o explcita
de lo que constituye un buen gobierno. De hecho, el problema se plantea a menudo como
mercado vs. Estado, o de manera ms general, el tamao ptimo del gobierno. Esto
es demasiado simplista, la calidad del gobierno es ms importante que su tamao.
Avisnash K. Dixit
Some Lessons from Transaction-Cost Politics for Less-Developed Countries
Economics and Politics, 2003
TERCERA PARTE:
Estado o mercado
Captulo
de la seleccin del modelo para el sector dentro del contexto de las publicaciones recientes sobre economa institucional que tratan de las razones
que justifican la intervencin del Estado como empresario. Se examinan
tambin las razones del xito de determinados modelos y las razones del
descontento popular con las privatizaciones.
Captulo 6
Estado o mercado
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Captulo 6
Estado o mercado
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Captulo 6
Estado o mercado
229
dustria. As, por ejemplo, en lugares con capital cvico alto representado por
gobiernos efectivos, mayor transparencia y libertad de prensa, el costo social
de un incremento en la accin del gobierno para controlar el desorden no
sera tan alto. En lugares con una buena disciplina del mercado, propiedad
atomizada y pocas tendencias para el monopolio, el incremento de dictadura no ocasionara grandes reducciones en el desorden.
El arreglo ptimo para cada pas y sector se encuentra en donde el
costo social de los incrementos marginales de dictadura no se traducen en
correspondientes disminuciones en el costo social del desorden. As, por
ejemplo, un sistema en el cual slo exista la disciplina del mercado tendra
un mnimo de dictadura, pero dependiendo del pas o sector el desorden
asociado podra dar lugar a mayores o menores costos sociales. En un pas
con un capital cvico muy grande y en un sector altamente competitivo
el costo del desorden sera mnimo. El mercado de alimentos en Suecia
tendra estas caractersticas pero no el mercado elctrico en Etiopa. Por la
falta de capital cvico en los pases en desarrollo una solucin de dictadura
no contribuye mucho a disminuir el costo del desorden, al contrario, podra dar lugar a mayores costos sociales por la incapacidad de controlar los
incentivos muy fuertes que tienen los burcratas o quienes se benefician de
los contratos para lucrarse de ellos. Es el caso de las empresas estatales tpicas que se describen en este trabajo. En Noruega, el sistema de propiedad
pblica en el sector elctrico no tuvo asociado un costo social grande an
antes de las reformas del mercado. La poca concentracin de la industria,
a pesar de su propiedad pblica, permiti introducir la competencia y aumentar as la eficiencia, lo que es coherente con la tesis de que en un pas
con suficiente capital cvico el costo social de la dictadura implcita en la
propiedad pblica no sera demasiado grande aunque podra sacrificarse
algn grado de eficiencia dependiendo del grado de competencia en la industria. En este contexto es posible entender como la existencia de capital
cvico en Medelln y Costa Rica permiti que la propiedad estatal, una
solucin que implica mayor grado de dictadura, pudiera funcionar an en
ausencia de la disciplina del mercado y los intereses del sector privado. La
idea es, pues, cmo escoger el esquema adecuado pero de tal manera que se
pueda avanzar hacia arreglos ms eficientes en la medida en que se vayan
eliminando las restricciones que impiden tener menos dictadura sin que
ello lleve a mayores costos del desorden.
En el caso de pases en desarrollo con escaso capital cvico, Djankov
y otros (2003) concluyen que la propiedad privada sera un mejor arreglo
230
Captulo 6
Estado o mercado
231
de las empresas y producirse una prdida del control ltimo del proceso, y
por ende de las metas que se persiguen. En estos casos puede ser necesario
mantener el control del Estado mientras se desarrollan las instituciones
requeridas. Sin embargo, como advierte Perotti (2004), la estructura y funcin de esta propiedad residual deben disearse desde el principio sea cual
sea la duracin de la transicin, puesto que sin un compromiso explcito del
Estado de entregar el control bajo ciertas condiciones el proceso de desarrollo institucional no empezara nunca.
232
Captulo 6
Estado o mercado
233
las privatizaciones en la regin, probablemente porque refuerza las percepciones y en algunos casos la realidad de que el rico siempre gana y el
pobre siempre pierde. Puesto que las privatizaciones tienen la reputacin
(injustificada) de que benefician a unos pocos grupos privilegiados a expensas del desempleo de muchos (que en realidad a menudo se vuelven
a emplear) y de los usuarios (que a menudo se benefician de ellas), esta
reputacin puede tener ms credibilidad en contextos con altos grados de
desigualdad. Carrera, Checchi y Florio (2005) llegan a una conclusin
similar utilizando los mismos datos: [] el desacuerdo con las privatizaciones es ms probable cuando el que responde es pobre, la privatizacin fue
grande y rpida, involucr una alta proporcin de servicios pblicos como
agua y electricidad, el pas sufri choques macroeconmicos de magnitud
y existe una gran desigualdad en el ingreso. Sin embargo, otros autores
(Boix, 2005) sugieren que la oposicin est ms asociada con la situacin
coyuntural de la economa que con la desigualdad.
Si bien los resultados anteriores son tan buenos como los datos analizados existen numerosos cuestionamientos a los procedimientos de
Latinobarmetro, podra concluirse que la desigualdad es un elemento
crtico en la aceptacin de las reformas estructurales de la economa. Quiere decir esto que mientras este problema no se solucione slo es posible
pensar en mejoras marginales a los diseos de las reformas o atender algunos de los problemas de economa poltica?
Qu hacer?
La propiedad pblica como forma de mantener derechos residuales de control tiene el peligro de la captacin por polticos y/o burocracias, mientras
que la propiedad privada tiene el peligro de la captacin del regulador por
el empresario.
Suponiendo que se aplicaran los razonamientos anteriores podramos
concluir que para un determinado pas es conveniente la adopcin de un
modelo concreto, digamos participacin privada empresaria con la participacin del Estado limitada a la regulacin y a la definicin de polticas.
El supuesto implcito sera que el grado de compromiso de los polticos es
suficientemente grande para asegurar al sector privado que no actuarn de
forma oportunista para expropiarlo. Igualmente, tendramos un grado de
compromiso de la empresa que le evitara tomar decisiones que pusieran en
234
Captulo 6
peligro el sistema mismo. Es decir, que los peligros de captacin por parte
de las empresas pueden controlarse, y/o que existe suficiente grado de competencia, por o en el mercado, que limite las oportunidades de ejercer poder
dominante sin comprometer la suficiencia del suministro.
Cuando este no es el caso, un grado residual de control del Estado,
en lugar del ejercicio directo de la propiedad, puede desempear un papel importante si no existen los mecanismos institucionales pertinentes.
Este papel debe reducirse gradualmente3 con la creacin de instituciones
reguladoras ms centradas que puedan debilitar el control poltico directo
en la toma de decisiones. Esto no es nada novedoso, pues ya se ha discutido anteriormente bajo la forma de separacin de los papeles del Estado y
corporatizacin de las empresas. Lo importante es un progreso continuo,
a pesar de los fracasos ocasionales, que lleve a una reduccin dinmica del
ejercicio de los derechos residuales del Estado por la propiedad de los activos a travs de una mayor exposicin a la disciplina e incentivos de los
mercados al mismo tiempo que se aumentan la transparencia y la rendicin
de cuentas. La solucin adoptada por ISA, en Colombia, con la vinculacin
de accionistas privados minoritarios, o los contratos de arrendamiento son
ejemplos de medidas que son coherentes con esta posicin.
Pero ya vimos que existen casos en los cuales el Estado siempre se
reserva la oportunidad para intervenir en ltima instancia, ya sea manteniendo un control sobre la generacin que le permita responder a la falta de
inversin privada, lo que demostrara su falta de confianza en el compromiso empresarial, o manteniendo un control adicional sobre los organismos
reguladores para asegurar que no sern captados por la industria o que se
ejecutar su propio programa social. Estos tipos de intervencin tienen su
costo, puesto que contribuyen a desincentivar la inversin privada, o lo que
es peor, a que los empresarios busquen ms bien el arreglo directamente
con el gobierno dejando a un lado las instituciones formales. Pueden existir grados legtimos de intervencin del Estado y, en ese caso, cul sera
la manera menos daina de hacerlo? O mejor, cmo pueden evitarse las
oportunidades para que el Estado intervenga en forma oportunista? Las
opciones que se discutirn en los captulos siguientes podran entenderse
como pasos iniciales en esta direccin.
Aunque nada garantiza que esta reduccin gradual no pueda disminuirse en ausencia de
mecanismos que retroalimenten el proceso y refuercen la dinmica del mismo.
3
Estado o mercado
235
Captulo 6
236
Referencias
Estado o mercado
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El desafo de los
mercados mayoristas
En el captulo 2 se present un breve resumen de los problemas que afrontaban los mercados mayoristas elctricos que surgieron con las reformas,
sin entrar en una discusin detallada de las diferentes modalidades utilizadas en los pases que los han venido adoptando en todo el mundo ni
hacer referencia al debate internacional sobre la pertinencia de este tipo
de diseos. La descripcin de las experiencias de los mercados mayoristas
de algunos pases presentada en los captulos anteriores permite ilustrar la
complejidad del problema y la falta de consenso en un tema tan importante, que lo califica como merecedor de una discusin ms cuidadosa.
En el momento de escribir este captulo no existe un consenso entre
los expertos, acadmicos, consultores y operadores sobre el tipo de diseo
de mercado mayorista que pueda hacer efectiva la promesa reformista de
lograr eficiencia econmica a travs de la competencia sin menoscabar
la seguridad del suministro. A menudo el debate se confunde porque no
siempre estn explcitos los objetivos que se pretende alcanzar en la prctica
ni tampoco los supuestos que lleva consigo todo diseo de mercado. Consultores familiarizados con un modelo particular tienden a reproducirlo,
no importa cules sean las caractersticas del mercado al que se pretenda
trasladar la experiencia. El sesgo profesional tampoco est ausente: ingenieros educados en la cultura de los antiguos consorcios (pools) tienden a
favorecer un sistema administrado con la ayuda de modelos matemticos
diseados para optimizar la operacin del sistema y son muy propensos a
adoptar simplificaciones vlidas slo en contextos regulados, mientras que
en el otro extremo, algunos acadmicos no ven restricciones para tratar los
mercados elctricos como si fueran mercados de bienes bsicos como los
cereales.
Este captulo no pretende dirimir las diferencias existentes ni tampoco plantear alternativas. Tan slo se propone organizar la informacin
Captulo
240
Captulo 7
241
Captulo 7
de demanda que encara un productor individual despus de que los dems productores hayan tomado sus decisiones de produccin. La curva
de demanda residual es desconocida al momento de someter la oferta por
razones de incertidumbre en la demanda e incertidumbre sobre las acciones de los competidores, por lo que su elasticidad es una variable aleatoria
(Wolak, 2004a). Para maximizar sus ganancias, una firma debe obtener un
precio en el mercado mayor que su costo marginal de produccin, por lo
que su curva de oferta ptima depende de la distribucin de probabilidad
de las elasticidades de su funcin de demanda residual. Si la demanda residual para una firma dada es relativamente inelstica, entonces la firma
puede maximizar ingresos limitando su oferta si con ello obtiene un mayor
precio para la oferta que coloca en el mercado. Por tanto, la solucin de
diseo de mercado que trate de limitar el poder de mercado de las firmas
debe lograr que las curvas de demanda residual percibidas por todos los
participantes sean tan elsticas como sea posible. Generadores con una
curva de demanda residual infinitamente elstica no pueden causar impacto en el mercado con sus ofertas y su estrategia ptima es ofertar su curva
de costos marginales. Esto debera llevar a precios de mercado prximos al
ptimo pretendido por el diseador.
La mayora de las recomendaciones para controlar el poder de mercado que aparecen en las publicaciones pueden entenderse como formas de
lograr que los productores encaren curvas de demanda residual ms elsticas. As, tanto la disminucin de la concentracin forzando a la venta de
activos y obligando a los generadores a vender una porcin considerable de
su generacin en contratos de largo plazo y a competir ms agresivamente
en el mercado de entrega inmediata, como las recomendaciones para tener
una red de transmisin ms robusta para evitar oportunidades de ejercicio
de poder de mercado local, as como la participacin activa de la demanda
en el mercado y la credibilidad reguladora, tienen como consecuencia que
los productores perciban curvas de demanda residual ms elsticas (Wolak,
2004a).
De manera similar, podra pensarse que un mercado basado en costos
en lugar de ofertas de precios obtendra estos resultados, pero ello slo es
parcialmente vlido. En efecto, el sistema no elimina todos los incentivos
para mantener precios, slo limita las posibilidades de hacerlo en las ocasiones en que el sistema se enfrenta a una demanda cercana a su capacidad,
pero no las oportunidades para ejercerlo en perodos ms prolongados, y
existen numerosas oportunidades para manipular los costos o para ele-
243
var los precios por medio de retencin de capacidad (Arizu, 2003; Pollitt,
2004).
Es claro que cada sistema ofrece restricciones particulares que requieren
un tratamiento individual, como tambin que las medidas no son excluyentes sino complementarias, por lo que la combinacin adecuada es un asunto
emprico. Algunas soluciones, como la desintegracin del mercado, pueden
estar limitadas en mercados pequeos y, como ya se seal anteriormente,
la resistencia a que los consumidores se sometan a la volatilidad natural de
los precios es muy fuerte y difcil de vencer, por no hablar de las dificultades
de tener un proceso regulador creble. Igualmente, si bien los contratos de
largo plazo, aceptados universalmente como un instrumento indispensable
para los mercados elctricos, permiten disminuir los incentivos para ejercer
poder de mercado en los mercados de entrega inmediata o de corto plazo
trasladando el problema al largo plazo, en donde la elasticidad es en principio mayor, requieren un cuidadoso sistema de contratacin para asegurar
que este sea el caso.
Los analistas acadmicos insisten en la necesidad de incluir la demanda como participante activo en los mercados porque un mercado de pura
oferta sera un mercado a medias y no lograra parte de los beneficios de
eficiencia que se atribuyen a la competencia. Con frecuencia se argumenta
que incluir la demanda final en el mercado mayorista no puede lograrse
sin unos sistemas de medicin sofisticados y costosos. Sin embargo, independientemente del progreso realizado en los ltimos aos a este respecto,
esta explicacin no sera tan vlida en sistemas con generacin predominantemente hidroelctrica, en donde se observa baja volatilidad de precios
durante el da, en comparacin con los sistemas basados en combustibles
fsiles. La volatilidad de precios se produce primordialmente a lo largo de
las estaciones del ao2 y podran darse las seales adecuadas en base mensual. Los altos costos de oportunidad para el agua embalsada implican altos
precios de electricidad para los meses o perodos venideros, pero lamentablemente, como ya se indic en el captulo 2, ha sido muy difcil establecer
este principio bsico de tarificacin a costo marginal en la regin. Todo ello
a pesar del espectculo surrealista que se experiment en Chile cuando los
precios y el nivel del embalse bajaban simultneamente en la crisis del ao
1998 descrita anteriormente.
244
Wolak (1999) aporta pruebas de ello en los mercados de Nordpool y Nueva Zelandia.
Captulo 7
245
Captulo 7
247
Captulo 7
Cobro a
Definicin
precio
Cantidad
Incentivos
Valor mximo de
la demanda anual
incluidas las
reservas. Asignada
entre los
generadores que
oferten de acuerdo
a su eficiencia
Es una compensacin
a la capacidad instalada.
Independientemente de
que se use en momentos
crticos. No ofrece
incentivos para controlar
el poder de mercado
Costo de turbina
de gas
Argentina
Sobrecargo a
Costo de turbina
energa en las horas de gas
punta. Trasladado a
consumidores en
forma uniforme
La reciben los
que sean
despachados
Distorsiona el mercado
de energa. Los
generadores ofertan por
debajo para ser
despachados. No ofrece
incentivos para controlar
el poder de mercado
Colombia
Costo de turbina
de gas
Proyeccin de
demanda ms un
margen. Asignada
a generadores
despachados en
simulacin de
situaciones
hidrolgicas
extremas, con
ajustes adicionales.
Pagado mensualmente;
obligacin de ofertar.
Pierde el pago si es
despachado y no est
disponible. Sin incentivos
para controlar el poder
de mercado. Dependiente
parmetros que son
altamente disputados.
Mercados de capacidad
248
Guatemala
Todos los
consumidores
Licitacin pblica
por contratos por
un ao. Mercado
de ajustes por
capacidad
Demanda mxima
proyectada. La
reciben los
ganadores de
la licitacin
Oportunidades para
ejercer poder de mercado.
PJM
Toda la carga
Resultado de las
subastas
mensuales. Precio
de la unidad
marginal
LICAP
(locational
installed
capacity)
La carga de
cada zona
Funcin de precios
definida a priori,
mximo dos veces
los costos de TG.
Precio definido
por capacidad
disponible
Todos aquellos
cuya oferta sea
aceptada. La oferta
no fija el precio
A pesar de corregir
algunos problemas, no
impone suficientes
sanciones por falta de
disponibilidad
249
Captulo 7
251
Captulo 7
253
Captulo 7
255
Captulo 7
257
cobertura, por ejemplo, por medio de swaps que garantizan un precio nico o caps que garantizan una entrega por debajo de un precio dado y que
en retorno requieren el pago de una prima, opciones de compra u otros.
Dependiendo de la naturaleza del mercado y el desarrollo de los mercados
financieros se tendra una combinacin de instrumentos particular.
En principio existen dos maneras para incentivar a los generadores
para que tengan contratos a trmino: unos precios ms altos que el promedio o la rebaja del precio de entrega inmediata. El problema es que en estas
alternativas se favorece al generador establecido sin atender las necesidades de los nuevos generadores. El desafo es, por tanto, cmo desarrollar
un mercado de contratos que produzca los incentivos para la entrada de
nuevos generadores. Es preciso tambin que los comercializadores tengan
incentivos para contratar. En gran manera esto depende de la forma como
se disee el traspaso de los precios a los consumidores regulados, pero en
general requiere incentivos ms fuertes como una obligacin de contratar.
Wolak (2004a) y von der Ferh y Wolak (2002) proponen que el regulador haga peridicamente subastas de productos estandarizados: potencia
base (1 Mw/h24 horas durante toda la semana), potencia pico (1 Mw/
h16 horas seis das a la semana), entregados en nodos especficos de la
red para satisfacer las obligaciones. Estas subastas deberan hacerse con la
debida anticipacin a la entrega para permitir que participen en ellas nuevos generadores y requieren instrumentos jurdicos que comprometan al
generador. Una forma de asegurar la seriedad de las ofertas sera que los
contratos fueran inicialmente financieros pero se convirtieran en fsicos a
medida que se acercara la fecha ms temprana de entrega. En estos casos
los oferentes hacen ofertas por el derecho a suministrar energa. Segn los
citados autores, el procedimiento permite a los generadores financiar nuevos proyectos al mismo tiempo que los precios obtenidos en las subastas
sirven de referencia para establecer las tarifas al consumidor del segmento
regulado.
Para que esta solucin no produzca un simple traslado del problema
de poder de mercado del corto plazo al largo plazo es preciso organizar un
procedimiento adecuado para las adquisiciones que podra ser semejante
a las subastas usadas para los proveedores a los clientes que decidan no
hacer uso de la opcin de escoger comercializador en algunos estados de
Estados Unidos. Ello implica la adopcin de reglas estndar, restricciones
en las acciones de los oferentes y la eliminacin en lo posible de obstculos
a la participacin en las subastas. Von der Fehr y Wolak (2002) sugieren
258
Captulo 7
259
Captulo 7
de inversiones en el largo plazo y disminuir el riesgo al inversionista dndole salida a los productos. En otras palabras, una solucin del tipo de la
adoptada por el gobierno de Lula en Brasil.
261
Captulo 7
263
Captulo 7
Enseanzas
La competencia no se asegura simplemente con derechos de propiedad establecidos y la retirada del Estado. Dada la especificidad de los
mercados, para que sea productiva es necesario que los competidores
dediquen todos sus esfuerzos a disputarse las ganancias en el margen a
travs de mejoras en productividad o tecnologa y no los desperdicien
tratando de obtener rentas o de burlar el sistema para aprovecharse de
sus posibles errores. Esto hace necesario disear cuidadosamente los
mercados para que los competidores tengan los incentivos correctos,
de lo contrario se gastaran infinidad de recursos en la vigilancia y la
sancin con resultados discutibles.
265
266
Los cargos por capacidad complementando el precio de la bolsa contribuyen a facilitar la inversin pero a costa de otros efectos indeseables
que no garantizan que sean la mejor solucin a los problemas planteados. Los mercados de capacidad encuentran problemas similares.
Los instrumentos de cobertura permiten a la vez dar seales al inversionista y limitar el poder de mercado pero no estn exentos de
intervenciones administrativas. La propuesta de establecer obligaciones de cobertura con proporciones decrecientes en el tiempo, y/o la
subasta simultnea de energa a largo plazo con contratos financieros
que se vuelven fsicos en las proximidades de la entrega, acompaada
de un mercado por reservas y servicios auxiliares (Wolak, 2004a), aun-
Captulo 7
267
Referencias
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Mercados de Electricidad, Semana de la Energa del Banco Mundial,
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Captulo 7
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Some Issues. Informe presentado para el Gobierno de Brasil. Disponible en lnea en:
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Wilson, Robert. 2005. Liberalized Markets based on Risk Management.
Presentacin en la conferencia internacional del EPRI sobre reestructuracin mundial de la industria de electricidad. San Francisco, mayo
de 2005.
Wolak, Frank. 1999. Market Design and the Behavior of Prices in Restructured Electricity Markets: An International Comparison. Documento
No 051 de la serie PWP, University of California Energy Institute,
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Wolak, Frank. 2004a. Designing Competitive Wholesale Electricity Markets for Latin America. Competitiveness Studies Series Working
Paper C-104. Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo. Disponible en lnea en:
http://www.iadb.org/RES/index.cfm?fuseaction=Publications.
List&type=pub_type&pub_type_id=COM&pub_type_id1=COM.
Wolak, Frank. 2004b. Lessons from International Experience with Electricity Markets Monitoring. IFM Review, Vol. 10, No. 1. Disponible
en lnea en:
http://www.iadb.org/sds/doc/IFMReview-Vol10No1-2004.pdf.
270
Captulo 7
Captulo
Captulo 8
273
En Nicaragua se ha producido igualmente un problema por la renuencia del regulador a cumplir los compromisos tarifarios evitando trasladar las
alzas de los combustibles a las tarifas al consumidor, lo que ha llevado a la
cesacin de pagos a los generadores por parte del distribuidor y a cortes de
energa que repiten la experiencia de la Repblica Dominicana que se describe ms adelante (Murillo, 2004). El gobierno argumenta que la distribuidora
no ha cumplido las expectativas que se tenan en cuanto a cobertura del servicio e inversiones por control de prdidas y mejora de la calidad, pero este
es otro asunto que se debe tratar en forma separada2. No obstante, cuando
el gobierno propuso una medida parcial para resolver el problema mediante
alzas para los consumidores de ms altos ingresos, sta fue rechazada por la
oposicin poltica que controla la Asamblea Legislativa. En un ambiente
de confrontacin abierta que tiene en vilo la estabilidad del gobierno, la
Asamblea ha modificado la ley en forma errtica con criterios populistas que
ponen en duda las posibilidades de supervivencia del modelo.
Pero tal vez el caso ms notorio sea el de la Repblica Dominicana, en
que el Estado trat de suavizar el traslado de las alzas en los combustibles
a los consumidores mediante un mal concebido plan de subsidios para los
que no se hicieron las apropiaciones presupuestarias correspondientes, e incumpli las transferencias a los generadores. Esos ltimos rehsan generar
a prdida, lo que ha llevado a una crisis elctrica de caractersticas singulares
en la regin (Rufin, 2004). Una mezcla de los tres oportunismos de que se
hablaba anteriormente en medio de una dbil institucionalidad condujo a la
retirada del empresario privado de distribucin que atenda las dos terceras
partes del mercado.
Otros pases que formalmente adoptaron el paradigma de subsidiar
solamente a los pobres han experimentado dificultades para hacerlo ante
las tremendas presiones para mantener los precios bajos y el poder poltico
de las clases medias. En Colombia (Ayala y Milln, 2003), la ley 142 de
1994 estableci la cobertura de los costos y la racionalizacin del sistema de
subsidios cruzados existentes3, que inclua un calendario para la transicin.
Estas acusaciones no pueden descartarse ligeramente pues, como ha sido el caso en otros
pases, el empresario privado subestim la magnitud de la tarea y las inversiones necesarias
para hacer frente a la misma, adems de los fuertes incentivos para mostrar ganancias en el
corto plazo a sus accionistas.
3
En el cual los sectores industrial y comercial y residencial de altos ingresos subsidian a los
consumidores de bajos ingresos clasificados de acuerdo a un sistema basado en las caractersticas de la vivienda.
2
274
Captulo 8
A pesar de que circunstancias particulares, como la ocurrencia de aos lluviosos y la gran cada en la demanda con ocasin de la recesin econmica
de 1999, han mantenido un precio de la energa relativamente bajo, el calendario de desmonte de los subsidios fue postergado en varias ocasiones
por accin legislativa4. Ya se indic la disputa entre el regulador y algunas
empresas privadas con motivo de la revisin de las tarifas de distribucin.
El caso colombiano es complejo porque el regulador, por diversas razones,
ha mostrado una predileccin para impedir alzas en las tarifas a empresas
privadas en circunstancias en las que el gobierno estara dispuesto a admitirlas para mantener la confianza de los inversionistas.
En algunos pases que han adoptado el modelo de mercado y que
han vinculado al sector privado el gobierno ha mantenido la propiedad de
parte significativa de la generacin y la ha utilizado de una forma u otra
para reducir las tarifas, ya sea a toda la poblacin o a grupos particulares. En Guatemala, la Ley Elctrica inicialmente no consideraba subsidios
explcitos a los consumidores pobres, pero las alzas en los precios de los
combustibles presionaron al Congreso a tramitar la llamada Ley Social,
mediante la cual se conceda un subsidio de aproximadamente el 50% de la
tarifa a los consumidores residenciales con cuentas menores a los 300 kWh
por mes, es decir a cerca del 95% de ellos. El gobierno cubre estos costos
vendiendo energa de sus centrales hidroelctricas por debajo de los costos
del mercado en detrimento de la situacin financiera de la empresa (Rufin,
2004). En Honduras, la energa generada por la central hidroelctrica El
Cajn, de propiedad estatal, se vende a un costo muy por debajo del que se
tendra en el mercado competitivo con el objeto de mantener baja la presin
sobre los precios, pero al contrario de Guatemala no est destinada a un
grupo de consumidores. En El Salvador, la empresa estatal que controla la
generacin hidrulica ha sido acusada de no operar de acuerdo a las reglas
del mercado, aunque no siempre para tratar de obtener precios ms bajos,
como se indica en el captulo 5. En los tres pases mencionados y en la
Repblica Dominicana la red de transmisin de propiedad del Estado se
remunera por debajo del costo procurando aliviar la carga tarifaria. En Colombia, las Empresas Pblicas de Medelln (EPM) parecen mostrar alguna
preferencia por las ventas de la generacin con destino a su propio mercado.
Ms recientemente, por iniciativa del ejecutivo las tarifas fueron congeladas en trminos
reales para los estratos ms pobres durante tres aos.
4
275
276
Captulo 8
%0-
%03!
#/$%.3!
%-#!,)
3ANTANDER
#(%#
%MPRESAS CONTROLADAS POR EL GOBIERNO %MPRESAS MUNICIPALES
%L 1UINDO
%!$%
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