A REGIONALIZAO DO JOGO POLTICO

Elites e poder legislativo no Brasil do sculo XIX

MRIAM DOLHNIKOFF

RESUMO
O artigo enfoca o processo de construo do Estado nacional brasileiro
sob o arranjo institucional criado com o Ato Adicional de 1834, que definiu as competncias do governo central e dos governos
provinciais. Marcado pela tenso entre esses poderes e por conflitos de interesses entre as elites regionais, tal processo teve na Cmara
dos Deputados um importante espao de negociao. Ao reconstituir os debates parlamentares em torno da regulamentao da
aposentadoria e da legislao tributria, entre outros, a autora analisa o papel do Poder Legislativo na conciliao dos interesses
regionais e nacionais.
PALAVRAS-CHAVE: Brasil-Imprio; PoderLegislativo; elites regionais; federalismo.
SUMMARY
The article focuses Brazilian national state construction process under
the institutional arrangement established by the 1834 Additional Act, which defined the attributions of the central and provincial
governments. Such process, characterized by the tensions between these two spheres of power and by interest conflicts among regional
elites, has founded an importam negotiation forum in the Chamber of Deputies. Through reconstituting parliamentary debates on
pensions regulation and tax law, among others, the author analyzes the role of the legislative power in conciliating regional and national
interests.
KEYWORDS: Imperial Brazil; Legislative Power; regional elites; federalism.

O papel estratgico da Cmara dos Deputados na definio das polticas nacionais tem razes histricas, cuja compreenso
fornece elementos importantes para analisar as relaes entre
Legislativo e Executivo no Brasil. Desde o sculo XIX o Parlamento
funcionou como espao decisivo de negociao e confronto entre
setores distintos da elite brasileira. A partir da Independncia, afirma
Luiz Felipe de Alencastro,

tanto a Assemblia Nacional como as cmaras municipais, e em seguida as

assemblias provinciais, configuram-se como os lugares privilegiados de
conciliao entre as diferentes oligarquias regionais. No decorrer de quase dois
sculos de histria nacional, passando por todas as ditaduras e pelos diversos
regimes constitucionais, pelas guerras e pelas insurreies, o pas no conheceu mais do que uma quinzena de anos de interrupo das atividades
parlamentares. Poucos Estados contemporneos e muitos poucos Estados do
Terceiro Mundo possuem uma experincia parlamentar comparvel do
Brasil1.

A construo do Estado nacional na Amrica lusitana teve como

um de seus principais eixos a disputa entre o projeto de unidade sob a
direo do Rio de Janeiro, acalentado pelos grupos articulados ao aparato poltico l instalado em 1808, e a resistncia de elites regionais
ciosas de sua autonomia. Sculos de colonizao haviam engendrado
regies que mantinham fracos vnculos entre si, tanto em termos poltico-econmicos quanto culturais, e demandavam autonomia para gerir seus interesses, sem a interferncia de governos a elas externos, fosse
o de Lisboa, fosse o do Rio de Janeiro. Ao mesmo tempo, os desafios
postos manuteno da ordem escravista, a transferncia da Corte para
a Colnia e os acontecimentos a ela subseqentes introduziam no
panorama poltico a alternativa de unidade da Amrica portuguesa em
um nico Estado. Dessa forma, a tenso entre unidade e autonomia regional acabou por marcar a histria do pas no sculo XIX2.
As condies que se apresentavam para a elite escravista quando da
ruptura com a Metrpole impuseram o compromisso com a construo
de um Estado com hegemonia sobre todo o territrio luso-americano.
Primeiro, porque s assim se poderia preservar a ordem interna,
freqentemente ameaada por revoltas de escravos e de homens livres
pobres3. Segundo, porque a monarquia bragantina estava mais bem
capacitada a enfrentar as presses inglesas para acabar com o trfico
negreiro4. E, terceiro, porque a inevitabilidade da extino do trfico
tornava o Estado necessrio para encaminhar a transio ao trabalho
livre. Contudo, a unidade sob a direo de um Estado com capacidade
de defender os interesses escravistas s era aceitvel para as elites regionais se no seu interior se garantissem autonomia para gerir suas
provncias e participao na conduo da poltica nacional.
Esse modelo foi concretizado a partir das reformas liberais da dcada
de 1830, em especial o Ato Adicional de 1834, que estabeleceu a diviso
constitucional das respectivas competncias do governo central e dos
governos provinciais. A efetiva participao das elites regionais na
organizao do Estado nacional foi condio para a unidade, de modo a
impedir que tendncias centrfugas retalhassem a antiga Colnia em
diversos pases, como aconteceria com a Amrica espanhola. Isso implicava a construo de um aparelho institucional no qual essas elites
contassem com autonomia para administrar suas provncias e ao mesmo

[1] Alencastro, Luiz Felipe de. "O fardo dos bacharis". Novos Estudos,
n 19,1987, p. 69.

[2] Cf. Holanda, Srgio B. de. "A herana colonial: sua desagregao". In:
idem (org.). Histria geral da civilizao brasileira. 6 ed. So Paulo:
Difel, 1985, tomo II, vol. 1, pp. 9-39;
Dias, Maria Odila da S. "A interiorizao da metrpole". In: Mota, Carlos Guilherme (org.). 1822 dimenses. 2 ed. So Paulo: Perspectiva,
1986; Carvalho, Jos Murilo de. A
construo da ordem. Braslia: UnB,
1981; Mattos, limar de. O tempo Saquarema. So Paulo: Hucitec, 1997.
[3] Cf. Dias, op. cit.
[4] Cf. Alencastro, op. cit.

tempo participassem do governo central, o que se daria por meio de suas

representaes na Cmara dos Deputados, onde vieram no s a defender
seus interesses especficos como a influenciar a poltica geral.
Assim, os debates parlamentares freqentemente versavam sobre
questes relevantes para a definio dos rumos do pas, como as da
escravido e da propriedade da terra, e para a organizao do Estado,
como a legislao eleitoral, a elaborao do oramento, a regulamentao dos efetivos militares etc. Cotidianamente, porm, pontos
mais especficos mobilizavam as diversas bancadas e evidenciavam o
exerccio da conciliao, a exemplo dos casos da regulamentao da
aposentadoria e da legislao tributria, em que nos deteremos mais
adiante. A estabilidade do arranjo institucional derivava da sua capacidade de absorver os diversos conflitos em pauta.
A diviso territorial em provncias correspondeu existncia de
governos que deliberavam unilateralmente sobre matrias de importncia, com poderes que no poderiam ser revogados pelo Rio de
Janeiro. A autonomia provincial incidia sobre a tributao, os
empregos provinciais e municipais, as obras pblicas e a fora policial,
de modo que os governos regionais dispunham de capacidade
financeira para decidir sobre investimentos em reas vitais para a
expanso econmica, o exerccio da fora coercitiva e o controle de
parte da mquina pblica. Unidade e autonomia regional apareciam
assim como dois elementos de um mesmo projeto nacional, conforme
explicitou o ministro Limpo de Abreu ao entregar Regncia a verso
final do Ato Adicional:

[5] "Apresentao do Ato Adicional

Regncia pela Cmara dos Deputados para sua promulgao, 9 de agosto de 1834".

Os objetos provinciais acham-se cautelosamente descritos e extremados para

se evitarem destarte os conflitos e as lutas interminveis que to fatais podem
ser aos interesses dos povos, comprometendo a sua paz e segurana; a unidade
e a energia de ao, sem as quais o corpo social enlanguesce e definha, so
conservadas no governo geral para poder preencher com vantagens do Estado
as variadas e difceis obrigaes a seu cargo; o princpio federal, amplamente
desenvolvido, recebe apenas na sua aplicao aquelas modificaes que so
filhas do estudo e da experincia das naes mais cultas [...]. Releva, pois, que
V.M. Imperial se digne de mandar promulgar esta lei de reforma, penhor da
unio das provncias, objeto dos votos e esperanas da nao a que preside,
para que a sua execuo faa sentir quanto antes todos os melhoramentos, e a
par deles a prosperidade geral que promete e assegura5.

"Penhor da unio das provncias", a autonomia regional e a participao dos grupos provinciais nas decises gerais eram consideradas
imprescindveis para a viabilizao da unidade nacional. A reviso
conservadora efetivada em 1840 por meio de uma interpretao do Ato
Adicional no alterou os fundamentos desse arranjo: promoveu a
centralizao do aparato judicirio, mas no incidiu sobre a diviso
das competncias tributria, legislativa e coercitiva. Assim que em

1867 o ministro Jos Joaquim Fernandes Torres, importante lder conservador, exaltava as franquias provinciais como responsveis pelo
progresso e harmonia do pas:
A instituio das assemblias provinciais, para substiturem os conselhos
gerais, era altamente reclamada pelas mais urgentes necessidades das
provncias. No sendo possvel que pelo poder central fossem pronta e
devidamente apreciadas e atendidas tais necessidades, sofriam as mesmas
provncias gravemente em seus interesses, e achavam-se peadas nas vias do
progresso. Aquelas assemblias, investidas de todas as atribuies precisas
para regular e satisfazer os interesses peculiares de cada uma das nossas
grandes circunscries administrativas dentro da esfera que se lhes traou,
foram o complemento do sistema de nossas instituies e ao mesmo tempo
um forte elemento da unio e prosperidade do Imprio. inegvel o
desenvolvimento que, depois de sua criao, tm tido nas provncias a instruo
primria e secundria, as obras pblicas, as vias interiores de comunicao, as
prises, as casas de trabalho e correo e muitos outros ramos do servio pblico
de sua competncia, intimamente ligados ao progresso social. Se alguns desvios
cometem essas assemblias no exerccio de suas funes, so de sobejo compensados pelos importantes benefcios que se lhes devem6.

Nesse processo, consolidou-se uma elite poltica regional que se

distinguia dos fazendeiros: enquanto estes permaneceram cuidando de
seus negcios privados, aquela passou a se responsabilizar pela preservao do prprio Estado, mantendo profundos laos com a organizao socioeconmica regional mas tambm comprometendo-se com
a unidade e o Estado nacionais. Em algumas provncias a autonomia
gerou disputas armadas entre fraes da elite regional, mas terminada a
fase de consolidao do sistema essas disputas passaram a se desenrolar
no interior do arranjo institucional. Ao mesmo tempo que os governos
provinciais serviam expanso dos interesses e conflitos regionais,
canalizavam-nos para o interior da mquina administrativa estatal, da
qual faziam parte as prprias assemblias provinciais. Desse modo, o
jogo poltico regional passou a se vincular a outro mais amplo.
Para exercer a autonomia em itens como tributao, coero e legislao, os grupos regionais precisavam se organizar no interior do
Estado e assumir determinados padres de comportamento poltico.
Fosse para atender demandas especficas da regio, fosse para satisfazer
anseios generalizados, como o de controlar o poder provincial, esses
grupos acabaram se envolvendo de fato na construo do Estado nacional e comprometendo-se com sua preservao. Sua prioridade era a
expanso da economia de suas provncias, mas no como agentes
diretos da elite econmica regional. A bancada gacha na Cmara, por
exemplo, que diversas vezes se mobilizara para obter a diminuio de
impostos gerais que prejudicavam a produo do charque, principal
atividade do Rio Grande do Sul, no aceitou como soluo a diminui-

[6] "Relatrio que o ministro do Imprio Jos Joaquim Fernandes Torres apresentou Cmara dos Deputados em 1867".

[7] Esse procedimento permaneceu

inalterado mesmo quando se adotou
o voto distrital para eleio dos deputados gerais, em 1855. Em 1875 o
voto distrital foi abandonado e retomou-se o mtodo anterior, que favorecia a representao provincial em
detrimento do poder local. Pela nova
lei, os eleitores votavam em tantos
nomes quantos correspondessem a
dois teros do nmero total de deputados da provncia. Desta feita, a alterao foi estendida escolha dos
deputados provinciais.
[8] Cf. relatrios das cmaras municipais Assemblia Legislativa Provincial de So Paulo (1841-51) e anais
da Assemblia Provincial de So Paulo (1848-49).

o de impostos provinciais que tambm gravavam o produto. A bancada pernambucana, por sua vez, empenhou-se na defesa de impostos
provinciais protecionistas que beneficiavam a indstria local de sabo,
sem que esta necessariamente estivesse entre as principais demandas
dos senhores de engenho de Pernambuco.
A diferenciao entre elite poltica e fazendeiros era reforada pela
prpria legislao eleitoral. Os deputados provinciais eram eleitos pelo
mesmo procedimento adotado para a escolha dos deputados da Assemblia Geral: cada eleitor deveria votar em tantos nomes quantos
deputados houvesse na Assemblia Provincial. A razo para esse procedimento estava na preocupao com a formao de uma elite que
transpusesse os limites locais. A obrigatoriedade de que cada eleitor
escolhesse 36 nomes ou 28, ou ainda vinte, conforme o nmero de
deputados que compunham a assemblia de sua provncia impedia
a eleio de fazendeiros com influncia restrita a uma pequena
localidade7. Somente aqueles com capacidade de obter votos nos mais
diversos pontos da provncia, transcendendo o mbito local, conseguiam se eleger. Foi o que ocorreu, por exemplo, nas eleies
realizadas em dezembro de 1847 na cidade de Paranagu, situada numa
regio ento pertencente a So Paulo e que a partir de 1853 se tornaria a
provncia do Paran: o candidato mais votado foi Antnio Francisco
de Azevedo, da prpria cidade, que no conseguiu se eleger porque no
obteve votos em outras localidades, enquanto candidatos menos
votados em Paranagu, que no residiam nem tinham negcios na
cidade, foram eleitos justamente porque somaram votos em diversas
partes da provncia8. Forjava-se assim uma verdadeira representao
provincial, no sentido assinalado de que apenas se tornavam deputados aqueles que exercessem influncia poltica alm dos limites dos
seus municpios.
O prprio exerccio do governo da provncia completaria a formao dessa elite, j que os deputados no podiam governar tendo em
vista apenas os interesses da sua localidade, sob pena de tornar invivel
a administrao provincial. Por isso, freqentemente viriam a enfrentar
demandas dos grandes proprietrios e a adotar medidas que descontentariam alguns fazendeiros, mas que garantiriam o desenvolvimento
da economia regional e, assim, a viabilidade do prprio governo.
Para que o novo arranjo institucional fosse fiador da unidade era
preciso que as elites regionais reconhecessem nas suas bancadas um
efetivo meio de defesa de seus interesses no interior do Estado, o que se
evidencia pelo fato de que o nmero de deputados de cada provncia
se tornou a medida do seu grau de influncia na poltica nacional.
A Constituio de 1824 determinara que uma lei regulamentar
estabeleceria o critrio para o nmero de deputados a que teria direito
cada provncia, respeitada a proporcionalidade populacional. Essa lei,
promulgada no mesmo ano, estabeleceu no um critrio, mas nmeros
fixos: Minas Gerais daria vinte deputados; Bahia e Pernambuco, treze

cada uma; Rio de Janeiro, doze; So Paulo, nove; Cear, oito etc. Essa
opo comprometia a proporcionalidade, uma vez que no se previa
alterao do tamanho das bancadas conforme a variao populacional
das provncias no decorrer do tempo9.
As distores desse modo geradas estiveram entre as causas da
insatisfao da elite de So Paulo nas ltimas dcadas do Imprio. O
nmero de deputados da provncia no acompanhou seu crescimento
econmico e populacional. Como se sabe, o descompasso entre representao poltica e importncia econmica foi decisivo para a adeso
dessa elite ao movimento republicano. As queixas paulistas evidenciavam a importncia que as elites regionais conferiam sua representao na Cmara, razo para quererem ampli-la. Se estavam descontentes nos anos finais do regime monrquico, nas dcadas anteriores os paulistas reconheciam na sua bancada um instrumento de
efetiva participao no jogo poltico nacional. Em representao enviada ao governo central em 1841, os deputados da Assemblia Legislativa de So Paulo, ao protestarem contra os rigores do recrutamento
forado para o exrcito nacional sofridos pela populao da provncia, propunham que o nmero de recrutas fosse proporcional ao
nmero de deputados de cada provncia na Assemblia Geral, sob o
seguinte argumento:

[9] Posteriormente algumas provncias tiveram suas bancadas ampliadas, mas essa deciso no beneficiou a todas e tampouco atendeu ao
critrio da proporcionalidade plena.

Sendo um princpio inegvel de justia que os nus devem ser proporcionais s

vantagens que se colhem do contrato social, e essas vantagens relativas parte
que cada uma das provncias toma na deciso dos negcios gerais, o que fica
evidente pelo nmero de deputados que nomeia, parece que semelhante regra
deve ser adotada como a mais justa10.

[10] Anais da Assemblia Legislativa

Provincial de So Paulo, 1840-41.

A questo voltou baila em 1850, quando foi discutido na Cmara

dos Deputados o projeto que regulamentava o recrutamento para o
Exrcito. Na ocasio, o deputado Paula Batista advertiu o ministro da
Guerra sobre o perigo de no se respeitar a equivalncia entre custo e
benefcio, que poderia estimular vocaes separatistas:
... a violao da igualdade neste caso [...] motiva desgostos e provoca
ressentimentos [...]. Assim como a liberdade no consiste na excitao das
paixes populares e nas licenciosidades que conduzem o pas por entre os
desfiladeiros de medonhos precipcios, assim tambm a ordem no consiste
e nem pode consistir nessas parcialidades que contrastam a justia,
revoltam o bom senso, do lugar a relutncias e promovem desordens nos
interesses de cada uma das provncias, que devem estar em harmonia com
os interesses de toda a comunho brasileira. Entre os princpios de justia e
de ordem tambm avulta este: assim como todas as provncias participam
dos gudios e benefcios da comunho, todas devem contribuir igualmente
com sacrifcios proporcionais s suas foras para a sustentao dessa mesma
comunho11.

[11] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 11/02/1850.

O deputado expressava uma posio que no era s sua: da mesma

forma que os limites da liberdade na sociedade de profunda excluso
social do Brasil do sculo XIX eram impostos pela necessidade de manter sob controle as "paixes populares", a imposio da ordem dependia da capacidade do Estado de obter legitimidade perante as elites
regionais, que a condicionavam ao atendimento de suas demandas.
A diviso de competncia entre centro e regio gerava inevitveis
conflitos e divergncias de interpretaes da legislao. Essas disputas
podiam desembocar em tentativas de resoluo fora da ordem legal, mas
casos assim dos quais o da Farroupilha o exemplo mais significativo
foram excees: em geral, as elites regionais negociavam seus interesses
por meio dos mecanismos institucionais. Em temas sensveis, interesses
regionais e nacionais eram brandidos em interminveis duelos sem que a
estabilidade institucional fosse abalada. Tais contendas se concentravam
no esforo do governo em obter na Cmara dos Deputados a revogao
de leis provinciais que, alegava, extrapolavam a competncia provincial e
invadiam a esfera de ao reservada ao governo geral. Cabia ao Legislativo
a deciso sobre a inconstitucionalidade das leis provinciais, o que
tornava mais difcil ao governo central vencer os interesses regionais. O
Executivo encaminhava apreciao do Conselho de Estado as questes
sobre a constitucionalidade de determinadas leis provinciais. Diante de
um parecer favorvel do Conselho, o Ministrio dos Negcios do Imprio
orientava os presidentes das provncias a no sancionar projetos que
versassem sobre aquele tema e ao mesmo tempo enviava o parecer
Cmara dos Deputados para deliberao. O poder de interveno do
Conselho de Estado e do Executivo era limitado, j que o veto presidencial podia ser derrubado por dois teros dos deputados provinciais.
Cabia ao Parlamento a palavra final, e l era preciso vencer a resistncia de
bancadas comprometidas com a defesa da autonomia dos governos de
suas provncias.
A QUESTO DAS APOSENTADORIAS

Um caso que exemplifica bem esse tipo de conflito o da discusso

em torno da concesso de aposentadorias, que ocupou vrias sesses
legislativas. O problema no aparecia como uma questo de direito
trabalhista, mas como necessidade de um aparato institucional que
estava sendo construdo e precisava atrair indivduos dispostos a se
empregar no servio pblico de modo a se constituir uma burocracia
estatal. Entre os itens transferidos pelo Ato Adicional para a esfera de
competncia das provncias estavam os empregos provinciais e municipais, e num contexto em que as eleies eram permanentemente
fraudadas e manipuladas os empregos eram moeda poltica de grande
valor. Assim, os governos provinciais passaram a exercer com afinco a
nova prerrogativa de criar cargos, nomear empregados, demiti-los, determinar seus salrios e conceder aposentadorias. Essa ltima atribui-

o, contudo, era contestada pelo governo central, pois a aposentadoria

era considerada uma merc pecuniria, uma espcie de favor ou
recompensa cuja concesso era privativa do governo central. Em 1844
o ministro dos Negcios do Imprio levantava o problema em seu
relatrio Assemblia Geral:
Algumas assemblias provinciais tm concedido penses e aposentadorias a
empregados pblicos provinciais. Submetidas ao exame do Conselho de
Estado as respectivas leis, julga ele que naquele procedimento excedem as
mencionadas assemblias a rbita de suas atribuies, invadindo a dos poderes
supremos do Estado. Quanto s penses j o corpo legislativo tem manifestado
a sua opinio, revogando algumas leis provinciais; outro tanto porm no
acontece acerca das aposentadorias12.

O governo empenhava-se em obter na Cmara uma deciso que

consagrasse o parecer do Conselho de Estado. No entanto, os deputados tambm sofriam a presso das assemblias de suas provncias,
at porque muitos deles haviam sido deputados provinciais e nessa
condio legislado sobre aposentadoria. Em 1846, por exemplo, o
deputado Carvalho e Silva justificava sua posio na Cmara
afirmando que "pareceria muito censurvel se, tendo sido autor de um
projeto de aposentadorias quando deputado provincial do Cear, no
desse a essa casa uma satisfao do meu pensamento a respeito"13.
Em defesa de sua prerrogativa, as assemblias provinciais alegavam
que as aposentadorias eram pagas pelos cofres da provncia e que deixar
a deciso para o Executivo seria permitir que este tivesse ingerncia
sobre o oramento provincial, o que no estava de acordo com o Ato
Adicional nem com sua interpretao de 1840. Alm disso, os governos
provinciais tinham meios para impor obstculos que tornariam a deciso letra morta, conforme salientava o deputado paraibano Toscano de
Brito em 1846:
Eu, membro de assemblia provincial, no momento em que visse a Assemblia
Geral legislando a respeito de aposentadoria de empregados provinciais,
certamente no daria dinheiro para isso, porque s assemblias provinciais
compete distribuir o dinheiro da provncia14.

Segundo a legislao em vigor, uma lei que regulasse a concesso de

aposentadorias em todo o territrio nacional s seria possvel se estas
fossem inteiramente custeadas pelo governo central, evitando-se assim
que uma lei geral determinasse gastos provinciais. No entanto, ao
governo central interessava apenas o poder de legislar sobre o assunto,
no o nus de arcar com suas despesas.
A autonomia provincial estava em jogo no apenas pela recusa da
interferncia do governo central nos gastos da provncia, mas tambm
porque a concesso de aposentadoria era considerada necessria para

[12] "Relatrio da repartio dos Negcios do Imprio apresentado Assemblia Geral Legislativa pelo ministro Jos Carlos Pereira de Almeida Torres em 1844".

[13] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 12/05/1846.

[14] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 07/05/1846.

garantir a lealdade e a continuidade de um corpo burocrtico em constituio. Nesse sentido, o deputado Ferreira Frana, da Paraba, alertava
que

[15] Idem.

contestar esse direito s assemblias provinciais coloc-las numa posio em

que com dificuldade podero achar pessoas hbeis que possam desempenhar
certos empregos provinciais. Como ser possvel que elas possam legislar sobre
instruo primria sem oferecer queles que se encarregam dessa difcil tarefa
uma vantagem no caso de dificuldade, de incapacidade no causada por ele?
V-se pois que nesse caso as assemblias provinciais, que esto encarregadas
da principal lei da educao primria da provncia, tm autoridade de
declarar que aqueles que vo ocupar tais lugares tero uma recompensa dos
sacrifcios que fazem e que fazem muitas vezes por um pequeno ordenado e a
vantagem de uma aposentadoria15.

A preocupao com a instruo pblica, que pertencia esfera de

deciso e despesa dos governos provinciais, provavelmente no era
prioritria para aqueles que se empenhavam em manter as aposentadorias no mbito regional: como a concesso era decidida caso a caso,
a lealdade do funcionrio pblico ficava garantida pela sua dependncia aos deputados provinciais que decidiriam sobre sua futura
aposentadoria, reforando assim o clientelismo poltico no mbito
regional. Por outro lado, no se deve desprezar o argumento de que a
aposentadoria integrava o esforo de arregimentar trabalhadores para o
servio pblico, especialmente "pessoas hbeis" para o exerccio dos
cargos. No caso da construo de estradas, que constituam uma das
prioridades nos gastos provinciais, pois delas dependia o escoamento
da produo para o porto, eram constantes nas assemblias de diversas
provncias as queixas sobre a dificuldade de contratar engenheiros e
outros trabalhadores especializados.
Do ponto de vista prtico, cabia ainda a questo sempre levantada
de que as franquias provinciais eram uma condio para a eficincia do
Estado, na medida em que o tornavam presente em todas as localidades.
O Estado ainda no possua uma mquina burocrtica capaz de alcanar todo o territrio nacional de modo a centralizar decises como as
referentes aposentadoria, o que tornava imprescindvel sua descentralizao, conforme salientou em 1846 o deputado Jos Antonio
Marinho, de Minas Gerais:

[16] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 13/05/1846.

Entendo que seria muito perigoso, muito suscetvel de abusos, devolver ao

poder geral tal atribuio, porque algumas provncias esto muito remotas da
Corte. As pessoas interessadas nessas penses, sendo geralmente pobres e
desvalidas, no podem fazer valer na Corte os seus direitos para que o governo
geral se compadea de sua sorte, de maneira que aquelas que se achassem
mais perto ou tivessem bons procuradores que seriam atendidas e as mais
necessitadas talvez seriam esquecidas16 .

Ao final de prolongados debates, os laos regionais dos deputados

gerais acabaram prevalecendo, de sorte que foi aprovado o projeto que
reconhecia o direito das assemblias provinciais de legislar sobre a
aposentadoria dos empregados pblicos, sendo assim derrubado o
parecer do Conselho de Estado.
Uma vez mantidas no mbito provincial as decises sobre as aposentadorias, estas, como as demais regras para o servio pblico, variavam de provncia para provncia. Em geral no se condicionava a uma
idade especfica o momento em que o indivduo faria jus a receber o
benefcio, mais freqentemente concedido em razo da incapacidade
efetiva de continuar cumprindo suas funes, fosse por velhice ou por
impedimentos fsicos. Mas tambm pesavam os anos de servio prestados. A lei que regulamentava a aposentadoria em Alagoas, por exemplo,
determinava que se o empregado, ao se aposentar, j tivesse vinte ou
mais anos de servio receberia o ordenado integral, enquanto os que
contassem com menos tempo receberiam um montante proporcional
aos anos trabalhados. J no Rio Grande do Sul o direito era concedido
ao empregado que, por idade ou enfermidade, estivesse impossibilitado
de continuar no cargo e que j tivesse vinte anos de servio efetivo,
deduzido o tempo das licenas tiradas. O valor da aposentadoria seria
a metade do ordenado do servidor, no compreendidas as gratificaes.
Os governos provinciais direcionavam parte dos rendimentos tributrios para as despesas com os aposentados. Souza Martins, deputado em 1846, lamentava que aqui no houvesse, como na Inglaterra e
na Frana, a regra de descontar do ordenado de cada empregado uma
pequena porcentagem para formar um fundo destinado a pagar as
aposentadorias:
Entre ns tem-se seguido de tempo imemorial uma doutrina contrria. Julgase que o governo obrigado a pagar essas aposentadorias e, o que mais para
lastimar, sem regra, sem proporo com os anos de servio nem com a qualidade
do mesmo servio, de modo que a tal respeito domina um completo arbtrio17.

Uma possvel explicao para isso residiria na presena da escravido.

Enquanto na Inglaterra e na Frana se enfrentavam as profundas transformaes trazidas pelo capitalismo industrial e a conseqente necessidade de estabelecer em novas bases as relaes trabalhistas, no Brasil
esse problema era restrito ao Estado, que no podia contar com o
trabalho escravo: era preciso criar um corpo de trabalhadores livres que,
no processo de constituio do espao pblico, atuasse de acordo com
concepes modernas de relaes de trabalho. Concepes modernas
que no significavam a ausncia de prticas tradicionais na concesso
de benefcios, prevalecendo na maior parte das vezes a lgica do clientelismo. Segundo Souza Martins, a falta de uma legislao uniforme
permitia os abusos e atos de corrupo que muitas vezes marcavam as
concesses de aposentadorias pelas assemblias provinciais. Mas no

[17] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 07/05/1846.

seu entender essa no era uma razo para se lhes negar o direito de
conced-las:
S o tempo e a experincia do governo representativo que podem ser corretivos de tais desvarios. Por conseqncia as assemblias provinciais podem
abusar, mas por isso no lhes devemos coatar a faculdade, o direito que tm de
[l8] Idem.

aposentar18.

Na medida em que constitua tanto um mecanismo de atrao de

funcionrios necessrios ao Estado quanto um importante instrumento de clientelismo poltico, o direito de concesso de aposentadorias foi acirradamente disputado pelos governos provinciais e
central. Essa disputa foi travada no mbito da Cmara dos Deputados
e resolvida em favor das elites regionais nela representadas. Em conseqncia, como j assinalado, as regras sobre aposentadoria, assim
como todas as outras referentes a empregos provinciais e municipais,
variariam de provncia para provncia, ao sabor das determinaes do
grupo dirigente local.
"GUERRA FISCAL"

Os conflitos, no entanto, no opunham apenas regies e centro.

A herana colonial de regies profundamente distintas entre si
condicionava a unidade da Amrica lusitana capacidade do novo
Estado de criar mecanismos de deciso sobre polticas gerais tendo em
vista interesses regionais conflitantes. Era o caso das verdadeiras
guerras fiscais que tinham lugar na Cmara. Em 1850, por exemplo,
houve acirrado debate em torno do requerimento apresentado pelo
deputado baiano Joo Maurcio Wanderley, o baro de Cotegipe, acerca da revogao de duas leis aprovadas pela Assemblia de Pernambuco
que taxavam charutos, cigarros, tabaco, "bebidas espirituosas" e sabo
vindos de outras provncias, de modo a proteger a produo local.
A bancada pernambucana mobilizou-se em defesa das leis
protecionistas, enquanto as bancadas da Bahia e do Rio de Janeiro
empenharam-se na sua revogao. Os argumentos de ambas as partes
eram tanto legais quanto de ordem prtica. Aqueles que queriam a
revogao alegavam que as leis feriam o Ato Adicional ao taxar
produtos vindos de outras provncias, o que significaria, diziam,
tributar a importao, direito exclusivo do governo central. Do ponto
de vista prtico, argumentavam que ao adotar uma lei de carter protecionista Pernambuco prejudicava a produo das demais provncias.
Por sua vez, os pernambucanos alegavam que para efeito de proibio
de impostos provinciais a importao se referia apenas a produtos
vindos do estrangeiro. De ordem prtica era o argumento sobre os
efeitos negativos que a revogao da lei teria sobre o oramento da
provncia. Alm disso, recusavam o que apontavam como uma injus-

tia, na medida em que em outras provncias estavam em vigor leis

semelhantes sem que houvesse iniciativa da Cmara de revog-las,
inclusive leis que prejudicavam a aguardente e o acar de Pernambuco.
exemplar nesse sentido o dilogo travado em plenrio entre o
deputado pernambucano Joaquim Vilella e o baro de Cotegipe.
Essa questo no de convenincia alegava Vilella , uma questo toda
de princpios, uma questo constitucional que no pode ser decidida pelos
inconvenientes e prejuzos que a lei provincial de Pernambuco possa causar a
esta ou aquela provncia. Assim, respeitando as boas intenes do nobre
deputado autor do projeto, no posso supor que ele oferecesse esse projeto
considerao da Cmara unicamente porque entendesse que os interesses da
provncia da Bahia eram ofendidos pela lei provincial de Pernambuco, sobre
que versa o mesmo projeto; no por certo, porque a questo de princpios e no
de interesse19.

[19] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 23/05/1850.

Cotegipe respondeu-lhe reafirmando o seu compromisso com os

interesses baianos: "Eu sinto os efeitos da lei em minha provncia"20.
Vilella procurou desqualificar o projeto justamente por ser expresso
dos interesses regionais, apesar de estar ele tambm empenhado na
defesa de sua provncia:
Pois, senhores, s havemos de revogar a lei de Pernambuco porque o nobre
deputado pela Bahia, sentindo os efeitos dela em sua provncia, lembrou-se de
propor na Cmara a revogao dela? E ho de ficar em vigor todas as outras
idnticas que existem nas demais provncias, at que um ou outro deputado,
por sentir os efeitos desta ou daquela na sua provncia, se lembre de propor a
revogao daquela que de perto lhe tocar21?

Uma vez que as decises sobre a inconstitucionalidade das leis

provinciais cabiam ao Legislativo e no ao Judicirio, no se gerava
jurisprudncia, de modo que a revogao de uma lei de determinada
provncia no incidia sobre lei semelhante de outra provncia. Isso
exacerbava a autonomia regional a ponto de em determinadas
provncias permanecerem em vigncia leis que haviam sido revogadas
em outras. Cada elite regional dependia assim da capacidade de sua
bancada de fazer valer seus interesses na Cmara, o que foi explicitado
por Cotegipe na discusso sobre a lei pernambucana:
Dir-me- o honrado deputado: por que no procurou igualmente de outros
senhores deputados das diversas provncias anlogos exemplares [de leis]?
Respondo: porque o mal que a minha provncia sofre da imposio da lei de
oramento da provncia de Pernambuco data de muito tempo. [...] Pronto
estou para revogar todas essas leis, mas encarregue-se o nobre deputado, como
eu me encarreguei de apresentar a revogao desta, de propor a revogao das
leis das outras provncias que ofendem os interesses da sua22.

44 A REGIONALIZAO DO JOGO POLTICO MIRIAM DOLHNIKOFF

[20] Idem.

[21] Idem.

[22] Idem.

[23] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 09/04/1845.

[24] Carvalho, Jos Murilo de. Teatro

das sombras: a poltica imperial. So
Paulo: Vrtice, 1988, p. 23.

[25] Dolhnikoff, Mriam. "Elites regionais e a construo do Estado nacional". In: Jancs, Istvn (org.). Brasil:
formao do Estado e da nao. So
Paulo: Hucitec, 2003, pp. 431-68.

Em 1845 a bancada mineira estivera em situao semelhante, quando foi discutida a revogao de uma lei que taxava em quatro mil ris
cada animal que entrasse em Minas Gerais transportando gneros de
provncias que no fossem limtrofes. Posicionaram-se contra a lei
mineira os deputados do Mato Grosso e de Gois, uma vez que suas
provncias consumiam grande quantidade de produtos vindos do Rio
de Janeiro, que necessariamente passavam por Minas e, em razo do
imposto ali cobrado, chegavam ao mercado final com considervel
aumento de preo. Na discusso que ento se travou o deputado goiano
Dom Manoel explicitou a dificuldade de se estabelecer um equilbrio
entre a defesa de interesses provinciais e interesses nacionais ao ponderar que a posio dos mineiros era "desculpvel, porque cada um advoga a causa e os interesses de sua provncia", sustentando porm que, ao
se tratar "de um artigo da Constituio e de remediar os males que esto
sofrendo Gois, Cuiab e So Paulo, outro deve ser o nosso proceder"23.
Os deputados mineiros no tiveram sucesso, pois a lei de Minas
acabou sendo revogada. Melhor sorte tiveram os pernambucanos, cujas
leis protecionistas permaneceram em vigor. O pndulo entre interesses
provinciais e nacionais e entre demandas de ordem prtica e prescries
legais oscilava de acordo com a capacidade de cada bancada de formar
alianas no interior da Cmara a fim de obter maioria nas votaes. Era o
que acontecia na discusso do oramento do Imprio. Jos Murilo de
Carvalho observou que o Legislativo tinha grande poder de presso sobre
o Executivo por ser responsvel pela aprovao do seu oramento anual:
O governo no podia funcionar legalmente sem que tal lei [do oramento] fosse
aprovada. Em caso de impossibilidade de aprovao, havendo dissoluo, por
exemplo, da Cmara, votava-se a prorrogao do oramento do ano anterior
para o seguinte. O ritual de discusso do oramento era seguido com rigor e
constitua arma poderosa na mo do Legislativo, que podia negar ao Executivo
os meios de governar24.

Portanto, nem mesmo o recurso dissoluo da Cmara abrandava a

dependncia do governo central na determinao dos recursos necessrios ao exerccio da governabilidade.
Nas discusses anuais sobre o oramento era comum os deputados
pressionarem para que nele fosse prevista ajuda financeira s suas
respectivas provncias, alegando que os impostos provinciais no eram
suficientes para cobrir todos os gastos necessrios. Seu argumento era
que a diviso tributria entre o governo geral e os provinciais favorecia
aquele ao deixar para as provncias tributos de pouco rendimento. Mas
se a diviso era desigual, isso no significava que as provncias no
tinham meios para obter um rendimento significativo. Como procurei
demonstrar em outro texto, os tributos arrecadados pelas provncias
eram um instrumento efetivo nas mos das elites regionais para investir
na expanso de suas economias25. Os constantes reclamos de insu-

ficincia dos rendimentos provinciais tinham funo retrica, com o

objetivo de obter alocaes de verbas para a provncia. Mas tambm
expressavam o fato de que a diviso da competncia tributria tinha o
efeito de aprofundar as diferenas regionais pelo lado das despesas: na
medida em que fazia depender dos recursos locais os investimentos no
crescimento econmico, beneficiava as economias mais dinmicas e
penalizava as que encontravam dificuldades para a acumulao de
riqueza. Existiram, verdade, excees. Em So Paulo, por exemplo, a
autonomia tributria foi vital para que o governo da provncia criasse
as condies de infra-estrutura que permitiram a expanso da cafeicultura, transformando a secundria provncia na regio mais rica
do pas. No geral, porm, a ausncia de uma poltica nacional que
procurasse compensar com investimentos do governo central as
desigualdades regionais resultou no aprofundamento destas.
Alm do interesse mais genrico em diminuir as despesas e aumentar
as receitas provinciais, havia os interesses especficos que mobilizavam
determinadas bancadas na discusso do oramento geral. Era o caso,
por exemplo, dos deputados do Rio Grande do Sul, que constantemente procuravam alterar o oramento de modo a eliminar impostos
que consideravam prejudiciais produo do charque. Assim, na
discusso do oramento em 1846 o deputado Vieira Cunha requisitava
que fosse livre de direitos o charque exportado para o estrangeiro:
Todos ns sabemos que depois dos ltimos acontecimentos em Montevidu e
Buenos Aires o comrcio de Havana, que para ali se dirigia, est hoje
encaminhado para a minha provncia, e como receio que, melhorando o estado
daquelas repblicas, passe esse comrcio outra vez para [elas], lembro-me de
mandar esta emenda com o fim de promover a sua conservao na provncia do
Rio Grande. Quando o comrcio de Havana estava encaminhado para o Rio
Grande o governo estabeleceu o direito de 6% sobre o charque que dali se
exportava, donde resultou que os navios que se dirigiam ao Rio Grande
deixaram de l ir e foram para Montevidu, vindo assim a sofrer grande
prejuzo a provncia26.

A especificidade da economia gacha, tanto no tocante natureza

de sua atividade (a produo de charque para o mercado interno)
quanto concorrncia que sofria da produo uruguaia e argentina,
tornava alguns impostos gerais prejudiciais para o Rio Grande do Sul,
entre os quais aquele que incidia sobre o sal importado para a produo
do charque. Em 1850 o deputado rio-grandense Cruz Secco assim
defendia a emenda ao oramento que ele apresentava no sentido de
diminuir essa taxao:
Creio, sr. presidente, que ningum poder contestar a justia desta emenda,
porque sendo unicamente o sal estrangeiro que pode servir para a salga de
carnes e couros necessariamente deve ser considerado nas charqueadas como

[26] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 22/06/1846.

[27] Anais da Cmara dos Deputadoc, sesso de 28/02/1850.

matria-prima, e tendo sido diversas leis promulgadas em benefcio de outras

fbricas, abolindo o imposto que deveriam pagar as matrias-primas que
nelas se empregassem, igual disposio deveria ter sido promulgada a respeito
do sal estrangeiro importado na provncia do Rio Grande do Sul para as
fbricas ali existentes. Assim porm no tem acontecido, apesar de diversas
representaes que tm sido dirigidas em diferentes pocas Assemblia
Geral pela Assemblia Provincial, pedindo que se extinguisse esse imposto27.

O deputado apresentava as dificuldades enfrentadas pela produo

gacha diante da concorrncia com o charque uruguaio no mercado
brasileiro, que s poderia ser vencida com a iseno fiscal para o sal
importado, de modo a baratear o produto nacional. Fernandes Chaves,
tambm do Rio Grande do Sul, fundamentava as pretenses gachas
com o argumento de que no Uruguai a importao do sal estava isenta
da cobrana de direitos alfandegrios, o que tornava o preo desse
concorrente mais baixo do que o do produto fabricado no Rio Grande
do Sul. A reivindicao protecionista voltava-se tambm para os
tributos cobrados sobre o charque uruguaio que entrava no pas, cujo
aumento beneficiaria o produto rio-grandense:

[28] Idem.

Eu tambm tencionava apresentar outra emenda elevando pelo menos a 35%

o imposto que pagam as carnes secas estrangeiras que so importadas no
Imprio [...]. Precisam as charqueadas do Rio Grande algum favor a fim de
poderem as carnes secas nela fabricadas entrar em concorrncia com as que se
importam no imprio dos Estados vizinhos, onde [...] o gado custa muito
menos. No seguramente um imposto de 25% somente que poder fazer
desaparecer a impossibilidade de concorrncia28.

Derrotada a Farroupilha, a elite gacha, assim como as das demais

provncias, encontrava na Cmara dos Deputados um espao decisivo
para negociar seus interesses especficos. O sucesso de cada uma
dependeu da capacidade de sua bancada de conquistar o apoio da
maioria, o que talvez explique o fato de o deputado Cruz Secco ter
desistido de apresentar a emenda para o aumento do imposto sobre o
charque uruguaio. Por se tratar de um produto destinado alimentao
dos escravos, interessava s elites das regies com grande nmero de
cativos manter o charque barato e portanto no onerar com impostos
aquele vindo do Uruguai. Essa estratgia fica explicitada na fala do
deputado Fernandes Chaves:
preciso fazer alguma coisa para animar a indstria do fabrico das carnes do
Rio Grande do Sul. Ora, parece-me que para aumentar-se os direitos sobre as
carnes estrangeiras talvez isso fosse em prejuzo das provncias do Norte, as
quais sem dvida querero ter essa matria por preo mais cmodo. Julgo, pois,
que se podia conseguir o mesmo fim isentando-se de direitos a matria-prima
[29] Idem.

[...] necessria para essa manufatura, que o sal29.

A disposio dos deputados rio-grandenses para a negociao no

foi porm suficiente, pois enfrentaram a reao dos representantes de
provncias produtoras de sal, que entendiam ser o imposto importante
para proteger sua produo, bem como daqueles cujas provncias no
eram prejudicadas pelo tributo, e por isso tendiam a assumir a defesa
dos rendimentos provenientes desse imposto para os cofres gerais. Tal
foi a posio expressa pelo deputado Francisco Vianna, do Rio de
Janeiro, ao afirmar seu voto contra a iseno de imposto para o sal
importado, pois isso significaria
desfalcar-se a renda abolindo-se a que produz o sal importado do estrangeiro,
que no pequena, [e] se h entre ns indstria que deva ser protegida a do
sal, de que, segundo me informam, abundam o Maranho, o Rio Grande do
Norte e o Rio de Janeiro em Cabo Frio30.

Como notou Guilherme Deveza, um dos fatores da ineficincia das

tentativas de implementar taxas alfandegrias de carter protecionista
relacionava-se ao fato de que o grosso da arrecadao do governo central
se concentrava no comrcio externo, o que gerava uma tenso entre os
interesses fiscais, os interesses da agricultura de exportao e as demandas protecionistas. Estas ltimas implicavam justamente a iseno
de matrias-primas destinadas manufatura nacional e a conseqente
queda da arrecadao fiscal sobre a importao, que s podia ser
compensada onerando-se a exportao, o que contrariava as elites que
extraam sua riqueza dessa atividade31.
A especificidade da economia gacha tornava a elite rio-grandense
minoritria na reivindicao da iseno sobre o sal, em detrimento de
suas tentativas de inclu-la no oramento. Assim que, conforme os
argumentos dos deputados contrrios sua reivindicao, se as charqueadas do Rio Grande do Sul se ressentiam da concorrncia uruguaia,
o problema deveria ser resolvido no mbito regional, sem onerar as
outras provncias. Ia nesse sentido o posicionamento do deputado
pernambucano Henriques de Rezende:
Quando a Assemblia Provincial, depois de esgotar os meios ao seu alcance
para proteger essas fbricas da provncia, conhecesse que eles eram
insuficientes, reclamaria ento algum favor da Assemblia Geral. Se a
Assemblia Provincial quer proteger as fbricas do Rio Grande do Sul, deve
comear suprimindo o imposto de oitenta ris sobre arroba de carne, pois quer
aumentar a imposio em benefcio de seu cofre e que sofra a renda geral32?

O mesmo argumento foi lanado pelo ministro da Marinha, que se

encontrava em plenrio, ao afirmar que a soluo "para que os charques
pudessem concorrer no mercado com o estrangeiro seria a abolio do
imposto provincial que pesa sobre a carne, imposto que importa em
uma soma muito maior"33. A resposta do deputado Cruz Secco evidenciava o dilema entre interesses provinciais e gerais ao defender o

[30] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 01/03/1850.

[31] Deveza, Guilherme. "Poltica tributria no perodo imperial". In: Holanda, Srgio B. de (org.). Histria
gerai da civilizao brasileira. 4 ed.
So Paulo: Difel, 1985, tomo II, vol. 4.

[32] Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 14/05/1850.

[33] Idem.

[34] Idem.

tributo provincial como condio para garantir entradas suficientes

para que a provncia fizesse frente s suas despesas: "Devia subsistir a
provncia sem renda alguma provincial? Como cumprir as disposies
do Ato Adicional que mandam que as assemblias provinciais decretem
a fora de polcia etc.?"34.
As imposies sobre a produo eram uma importante fonte de
arrecadao para as provncias, da mesma forma que as taxaes sobre
a importao para o governo central. Ambas pesavam sobre a produo
do charque, e tratava-se de decidir que cofre perderia recursos para se
proteger a indstria gacha. Os governos regionais procuravam
proteger seus rendimentos e ao mesmo tempo sua produo, objeto
preferencial da tributao provincial, pressionando pela diminuio
dos impostos gerais que sobre ela incidiam e pela vigncia dos
impostos provinciais que a oneravam. No atuavam pois como meros
representantes da elite econmica provincial, mas como representantes
do governo regional, a quem interessava no apenas a expanso da
economia, mas tambm a preservao da sua capacidade arrecadadora..

O perfil do Estado desenhado a partir do Ato Adicional determinou a regionalizao do jogo poltico, num arranjo que impunha a
constante negociao entre governos regionais e governo central e entre as prprias elites regionais. Beneficiados pela aquisio de capacidades tributria, legislativa e coercitiva, os grupos regionais acabaram se envolvendo na construo do Estado nacional. A tnica de
sua participao foi a conciliao com o governo do Rio de Janeiro,
que teria lugar privilegiado nas assemblias provinciais e na Cmara
dos Deputados. Conciliao no sentido de aceitar uma ordem
institucional no interior da qual o conflito de interesses das regies
entre si e com o centro era reconhecido e que previa mecanismos para
resolv-los sem colocar em risco a continuidade dessa ordem. Uma vez
que o espao de negociao entre os diversos interesses era a Cmara,
apenas aqueles que conseguiam firmar alianas para obter maioria
podiam impor suas demandas. Essas alianas eram em geral
conjunturais e determinavam diferentes vencedores e perdedores a cada
passo. As elites regionais tiveram, desse modo, papel fundamental na
construo do Estado e na configurao de sua dinmica, influindo
decisivamente na sua conduo. Institucionalmente, portanto, as
decises polticas sempre tiveram de se adequar de alguma forma s
demandas e capacidade de presso dessas elites. Esse era o preo a
pagar pela unidade da Amrica lusitana sob a hegemonia de um nico
Estado.

MIRIAM DOLHNIKOFF professora do Departamento de Histria da USP e

pesquisadora do Cebrap.