Gesto Pblica

Mdulo I

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Sumrio
Introdu..................................................................................................................... 4
Captulo 1 .................................................................................................................... 5
1 Conceitos Bsicos .................................................................................................. 5
Captulo 2 .................................................................................................................... 7
2 Carreiras no mbito da Administrao Pblica no Brasil ....................................... 7
Captulo 3 .................................................................................................................... 9
3 Agencias Reguladoras e Executivas ...................................................................... 9
3.1. Agncias Reguladoras ........................................................................................ 9
3.2. Agncias Executivas......................................................................................... 10
Captulo 4 .................................................................................................................. 11
4 Entidades, rgos e Agentes ................................................................................ 11
4.1. Entidades.......................................................................................................... 11
4.2. rgos Pblicos ............................................................................................... 11
4.3. Agentes Pblicos.............................................................................................. 12
Captulo 5 .................................................................................................................. 15
5 A Atividade Administrativa.................................................................................. 15
5.1.Regime Jurdico ................................................................................................ 15
5.2. Regime Jurdico Administrativo ....................................................................... 16
5.3.Princpios da Administrao Pblica ................................................................. 16
Captulo 6 .................................................................................................................. 21
6 Uso e Abuso do Poder.......................................................................................... 21
6.1. Uso do Poder.................................................................................................... 21
6.2. Abuso do Poder................................................................................................ 21
Captulo 7 .................................................................................................................. 23
7 Administrao Direta e Indireta............................................................................ 23
7.1. Administrao Direta........................................................................................ 23
7.2. Administrao Indireta ..................................................................................... 23
Captulo 8 .................................................................................................................. 29
8 Poderes Administrao Pblica ............................................................................ 29

8.1.Poder Vinculado................................................................................................ 30
8.2.Poder Discricionrio.......................................................................................... 31
8.3. Poder Hierrquico ............................................................................................ 32
8.4. Poder Disciplinar.............................................................................................. 32
8.9.Poder Regulamentar .......................................................................................... 32
Captulo 9 .................................................................................................................. 34
9 Autoridade e Poder: Diferenas e Implicaes...................................................... 34
Captulo 10 ................................................................................................................ 36
10 STAKEHOLDERS............................................................................................. 36
CAPTULO 11 .......................................................................................................... 37
11 Codificao de Papis de Trabalho ..................................................................... 37
11.1.ndices do Papis de Trabalho ......................................................................... 39
Captulo 12 ................................................................................................................ 51
12 Sinais Convencionais ......................................................................................... 51
CAPTULO 13 .......................................................................................................... 52
13Referncias Cruzadas .......................................................................................... 52
Concluso do Mdulo I............................................................................................. 53
Glossrio.................................................................................................................... 54

Introduo
A Administrao Pblica ou Gesto Pblica , em sentido orgnico ou
subjetivo, o conjunto de rgos, servios e agentes do Estado, bem como as demais
instituies coletivas pblicas que asseguram a satisfao
das necessidades coletivas como, por exemplo, a segurana,
a cultura, a sade e o bem estar da populao. a legislao
que atribui ao conjunto de rgos e pessoas jurdicas o
exerccio da funo administrativa do Estado. De forma
objetiva, ela pode ser definida como a atividade concreta e
imediata que o Estado desenvolve para assegurar os
interesses coletivos. J em sentido material, ela administra os interesses da coletividade.
Sob o aspecto operacional, a Administrao Pblica o desempenho perene e
sistemtico, legal e tcnico dos servios prprios do Estado, em benefcio da
coletividade. Ela pode ser direta ou indireta:
Administrao Pblica Direta: composta pelas suas entidades estatais
(Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) que no possuem personalidade jurdica
prpria.
Administrao Pblica Indireta: composta por entidades autrquicas,
fundacionais e paraestatais.
Seu principal objetivo a defesa do interesse pblico se apoiando, para tanto,
nos princpios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
publicidade e da eficincia.
Dessa forma, as pessoas que trabalham na Administrao Pblica so
chamadas de Funcionrias Pblicas ou Servidoras Pblicas.
Cabe dizer que as atividades estritamente administrativas devem ser exercidas
pelo prprio Estado.
4

Captulo 1
1 Conceitos Bsicos

Para um melhor aproveitamento do curso, vamos definir alguns conceitos que

sero utilizados futuramente:
ADMINISTRAO Pode ser definida como sendo o estudo das
organizaes; o processo de tomada de deciso sobre objetivos e uso de recursos ou,
ainda, refere-se aos dirigentes de uma organizao e ao local nas instituies onde so
tomadas decises administrativas.
ORGANIZAO o sistema de recursos estruturado com a finalidade de
alcanar objetivos. A sociedade humana formada por organizaes.
EFICCIA - Consiste no grau de alcance das metas programadas em um
determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais
alto o grau de realizao dos objetivos e metas, mais a organizao eficaz. a relao
entre objetivo e produto; se o produto atendeu o objetivo, a organizao foi eficaz.
EFICINCIA a relao entre produtos (bens e servios) gerados por uma
atividade e os custos dos insumos empregados em um determinado perodo de tempo.
Uma organizao eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais produtiva e
econmica possvel, tambm conhecida como forma racional de utilizao. Este
conceito envolve os processos de trabalho e o custo dos insumos. tambm a relao
entre os INSUMOS/ RECUROS e o PRODUTO; se o produto foi conseguido com uma
alocao racional dos recursos e empregando processos otimizados de trabalho, a
organizao foi eficiente.
EFETIVIDADE a relao entre os resultados de uma ao ou programa,
com base em efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados) e objetivos
5

pretendidos (impactos esperados). Existem alguns autores consideram a efetividade

como a unio da eficcia com a eficincia.
ECONOMICIDADE Implica na minimizao dos custos dos recursos
utilizados na execuo de uma atividade sem comprometimento da qualidade. a
relao entre os recursos utilizados e a ao que foi desenvolvida. O objetivo sempre
desenvolver a ao planejada com a qualidade necessria e o menor custo possvel.
EQUIDADE tratar da mesma forma aos indivduos com iguais necessidades
e proporcionar tratamentos diferenciados a indivduos com necessidades diferentes,
objetivando a justia social.
Neste captulo voc aprendeu que:

So conceitos bsicos: a Administrao, a Organizao, a Eficcia, a Eficincia,

a Efetividade, a Economicidade e a Equidade.

Captulo 2
2 Carreiras no mbito da Administrao Pblica no Brasil

Dentro da Administrao Pblica

no Brasil, o Poder Executivo Federal
integrado por diversas carreiras estruturadas
de servidores pblicos, entre as quais
podemos citar:

Diplomacia (Diplomatas).

Militar (Fora Armada).

Ciclo de Gesto (Especialista em Polticas Pblicas, Analistas de Planejamento

e Oramento, Tcnico do IPEA, Analistas de Finanas e Controle).

Superviso do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco Central do

Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP).

Segurana Pblica (cargos de Delegado, Perito, Papiloscopista, Escrivo e

Agente da Polcia Federal e Analista de Informaes da ABIN).

Regulao Federal (Especialista em Regulao das Agncias Reguladoras

Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ, ANTT,
ANVISA, ANS e ANA).

Servidores no estruturados em carreiras: Integrantes do Plano de Participao

de Cargos de 1970), empregados pblicos e terceirizados via convnio.
7

Neste Captulo voc aprendeu que:

Dentro da Administrao Pblica possvel seguir carreira nas seguintes reas:

Diplomacia, Militar, Ciclo de Gesto, Superviso do Mercado Financeiro e de
Capitais, Segurana Pblica, Regulao Federal e outras.

Captulo 3
3 Agencias Reguladoras e Executivas

As agncias executivas e reguladoras fazem parte da

Administrao Pblica Indireta. So pessoas jurdicas de
direito pblico interno e consideradas como autarquias
especiais. Sua principal funo o controle de pessoas
privadas incumbidas da prestao de servios pblicos, sob
o regime de concesso ou permisso.

3.1. Agncias Reguladoras

Sua funo regular, organizar e fiscalizar a prestao de servios pblicos a

serem executados por concessionrias ou permissionrias, com o objetivo garantir o
direito do usurio ao servio pblico de qualidade. No h muitas diferenas em relao
tradicional autarquia, a no ser uma maior autonomia financeira e administrativa, alm
de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado.
Essas entidades tm as seguintes finalidades bsicas:
A) Fiscalizar servios pblicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC)
B) Fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE)
C) Regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econmicas (ANP)
D) Exercer atividades tpicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).

3.2. Agncias Executivas

So pessoas jurdicas de direito pblico que podem celebrar (fazer) contrato de

gesto com o objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeioar a prestao de
servios pblicos. Seu objetivo principal a execuo de atividades administrativas.
Nelas h uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. So requisitos para
transformar uma autarquia ou fundao em uma agncia executiva:
A) Ter planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional em
andamento.
B) Ter celebrado contrato de gesto com o ministrio supervisor.
Dois exemplos de agncias executivas so o INMETRO e a ABIN.
Neste captulo voc aprendeu que:

Agncias Executivas e Reguladoras fazem parte da Administrao Indireta e so

responsveis por controlar pessoas privadas que prestam servios pblicos.

As Agncias Reguladoras regulam, organizam e fiscalizam a prestao de servios

pblicos feitos por concessionrias ou permissionrias para garantir o servio
pblico de qualidade.

As Agncias Executivas so pessoas jurdicas de direito pblico que fazem contratos

para reduzir custos, otimizar e aperfeioar os servios pblicos.

10

Captulo 4

4 Entidades, rgos e Agentes

4.1. Entidades

Todas as pessoas jurdicas pblicas ou privadas so denominadas Entidades.

4.2. rgos Pblicos

Os rgos Pblicos so divises das entidades estatais, ou centros

especializados de competncia, institudos para o desempenho de funes estatais por
meio de seus agentes. Sua atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem como,
por exemplo, o Ministrio do Trabalho e o Ministrio da Fazenda.

11

Eles no tm personalidade
jurdica prpria. Os atos que praticam
so atribudos ou imputados entidade
estatal a que pertencem. Contudo,
podem

os

rgos

representao

prpria,

pblicos
por

ter
seus

procuradores, bem como ingressar em

juzo, na defesa de suas prerrogativas,
contra outros rgos pblicos.
Classificao dos rgos Pblicos
A) Quanto estrutura: simples ou compostos.
B) Quanto atuao funcional: singulares ou colegiados.
C) Quanto posio estatal: independentes, autnomos, superiores e
subalternos.

4.3. Agentes Pblicos

Agentes Pblicos so todas as pessoas, vinculadas ou no ao Estado, que

prestam servio ao mesmo de forma permanente ou ocasional. Eles podem ser divididos
em:
AGENTES POLTICOS - So os que ocupam os cargos principais na estrutura
constitucional, em situao de representar a vontade poltica do Estado. So agentes
polticos: os chefes do executivo, seus ministros e secretrios, deputados, senadores,
vereadores, magistrados, membros do Ministrio Pblico, membros do Tribunal de
Contas e os representantes diplomticos.

12

AGENTES ADMINISTRATIVOS - So todos aqueles que se vinculam ao

Estado ou s suas entidades autrquicas, fundacionais e paraestatais investidos a ttulo
de emprego. Eles representam a grande massa dos prestadores de servio
Administrao. So os servidores pblicos (civis e militares) e os servidores
temporrios.
AGENTES POR COLABORAO OU DELEGADOS: So particulares que
colaboram com o poder pblico voluntria ou compulsoriamente, ou, ainda, por
delegao. Nessa categoria encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras
e servios pblicos; os serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados, os
leiloeiros, os tradutores e intrpretes pblicos, alm de outros.
AGENTES HONORFICOS: So cidados convocados, designados ou
nomeados para prestar transitoriamente determinados servios ao Estado, em razo de
sua condio cvica, honorabilidade ou de sua notria capacidade funcional, mas sem
qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, normalmente, sem remunerao. So
eles: os jurados, mesrios eleitorais, comissrio de menores e outros dessa natureza.
AGENTES CREDENCIADOS: So os que recebem a incumbncia da
administrao para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade
especfica, mediante remunerao do Poder Pblico Credenciante.
Neste captulo voc aprendeu que:

Entidades so todas as pessoas jurdicas pblicas ou privadas.

As Entidades podem ser: Estatais, Autrquicas, Fundacionais, Paraestatais ou

Paraestatais de Cooperao.

Os rgos Pblicos so divises das Entidades Estatais e desempenham funes

estatais por meio de seus agentes.

13

Os rgos Pblicos podem ser classificados quanto estrutura (simples ou

compostos), quanto sua funo (singulares ou colegiados) e quanto sua
posio estatal (independentes, autnomos, superiores ou subalternos).

14

Captulo 5
5 A Atividade Administrativa

a atividade que o Estado desenvolve, por

meio de seus rgos, para atender ao interesse
pblico.
NATUREZA: A natureza da administrao
pblica a de um encargo de defesa, conservao e
aprimoramento dos bens, servios e interesses da
coletividade.
FINS: Os fins da Administrao Pblica resumem-se no bem comum da
coletividade administrada.

5.1.Regime Jurdico
Regimes Jurdicos so conjuntos de regras que
regem as instituies, sejam elas pblicas ou privadas.
Regimes Jurdicos Administrativos, como veremos
mais adiante, sempre tm o objetivo de garantir os
interesses pblicos.
A Administrao Pblica pode submeter-se ao
regime jurdico de direito privado ou ao regime jurdico
de direito pblico.
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista e suas subsidirias que
exploram atividade econmica, por exemplo, se sujeitam ao regime jurdico prprio das

15

empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais,

trabalhistas e tributrias.
importante salientar que, quando a administrao emprega modelo privado,
sua submisso nunca integral a este modelo, pois ela possui privilgios como o juzo
privativo, a prescrio quinquenal, o processo especial de execuo e a
impenhorabilidade de seus bens, que so caractersticos dos modelos pblicos.

5.2. Regime Jurdico Administrativo

A expresso Regime Jurdico Administrativo reservada to somente para

abranger o conjunto de traos e de conotaes que caracterizam o Direito
Administrativo. Baseia-se nas prerrogativas (direitos) e sujeies da Administrao
Pblica. Muitas dessas prerrogativas e restries so expressas sob a forma de
princpios que informam o direito pblico e, em especial, o Direito Administrativo.

5.3.Princpios da Administrao Pblica

A) Legalidade (art. 37 da Constituio Federal)
Este

princpio,

juntamente

com

controle

da

Administrao pelo Poder Judicirio, nasceu com o Estado de Direito. Segundo o

princpio da legalidade, a Administrao Pblica s pode fazer o que a lei permite. O
administrador no pode agir, nem deixar de agir, seno de acordo com a lei, na forma
determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade contm em si no s a
lei, mas tambm, o interesse pblico e a moralidade.
B) Impessoalidade (art. 37 da Constituio Federal)
Este princpio atualmente possibilita duas interpretaes distintas: a primeira
significa dizer que a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou
beneficiar pessoas determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que tem
16

que nortear o seu comportamento. A Administrao deve servir a todos, sem

preferncias ou averses pessoais ou partidrias.
No segundo sentido o princpio significa, segundo Jos Afonso da Silva, que os
atos e provimentos administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica,
mas ao rgo ou entidade administrativa da Administrao Pblica, de sorte que ele
o autor institucional do ato. Ou seja, o mrito dos atos pertence Administrao, e
no s autoridades que os executam. A publicidade dos rgos pblicos deve ser
impessoal, no podendo conter nomes, smbolos ou imagens que caracterizem
promoo pessoal (art. 37, 1o, da CF).
C) Moralidade (art. 37 da Constituio Federal)
Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa vago e
impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo prprio conceito de legalidade. No
entanto, baseando-se na distino entre Moral e Direito, temos que ambos so
representados por crculos concntricos, sendo o maior correspondente moral e, o
menor, ao direito. Portanto, a moralidade no se identifica com a legalidade, uma vez
que, a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o mbito da lei. Alm disso, a lei
produz efeitos jurdicos, j que acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela
prpria administrao ou pelo poder judicirio. O mbito judicial da imoralidade ficou
consagrado pelo dispositivo concernente ao popular (art. 5, LXXIII, da
Constituio Federal) e implicitamente pelos artigos 15, V, 37, 4, e 85, V, sendo que
este ltimo considera a improbidade administrativa (nome tcnico que designa
corrupo administrativa) como crime de responsabilidade.
Sendo assim, pode-se associar a Moralidade Administrativa com a tica
Profissional, que consiste no conjunto de princpios morais que se deve observar no
exerccio de uma profisso.

17

No mbito do poder judicirio, para anular um ato administrativo pode-se

examinar no s a legalidade, mas, tambm, a moralidade do ato e a sua conformidade
com os interesses pblicos.
Resta dizer que, a improbidade administrativa, segundo a legislao competente,
detectada em alguns casos atravs de provas e, em outros, quando presumida. No
segundo caso, considera-se atos de improbidade:
1) Venda de bem pblico abaixo do valor de mercado
2) Compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento).
D) Publicidade (art. 37 da Constituio Federal)
Com exceo dos casos previstos em lei, os atos pblicos sempre devem ter
divulgao oficial, sendo este um requisito de sua eficcia. Entre as excees esto a
segurana nacional (art. 5o, XXVIII, da CF), determinadas investigaes policiais (art.
20 do CPP), processos cveis em segredo de justia (art. 155 do CPC), entre outras.
E) Eficincia (art. 37 da Constituio Federal)
dever da boa administrao, imposto a todo agente pblico, realizar suas
atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional.
F) Finalidade
A administrao deve agir com a finalidade de atender ao interesse pblico
visado pela lei, uma vez que este ato se constitui na regra bsica da administrao. O
ato administrativo no tem legalidade quando o administrador age em prol de
interesse prprio, ainda que obedecida formalmente a legislao. Deve-se priorizar o
que chamamos de interesse pblico primrio que considera o bem estar coletivo
da sociedade como um todo. Este nem sempre coincide com o interesse pblico
18

secundrio, que est ligado aos rgos estatais ou governantes. O interesse pblico
prevalece ainda sobre o interesse individual, sempre respeitadas as garantias
constitucionais e pagas as indenizaes devidas, quando foi o caso.
Quando o administrador no segue os princpios acima colocados, temos o que
chamamos de desvio de finalidade, que uma forma de abuso de poder e acarreta
na nulidade do ato.
G) Indisponibilidade
A administrao no pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, seno nos casos
expressamente permitidos, nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos
limites legais.
H) Continuidade
Os servios pblicos no podem parar, devendo manter-se sempre em
funcionamento, dentro das formas e perodos prprios de prestao. No deveria haver
greve sem limites no servio pblico. Mas o assunto ainda aguarda regulamentao por
lei complementar, como manda o art. 37, VII, da CF. Para o militar h proibio
expressa de greve (art. 42, 5o, da CF).
O particular contratado para executar servio pblico no pode interromper a
obra sob a alegao de no ter sido pago. Em relao administrao no vigora a
exceptio non adimpleti contractus (art. 1092 do CC). Contudo, o art. 78, da Lei de
Licitaes e Contratos permite a suspenso dos servios no caso de atraso de pagamento
por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pblica, perturbao da ordem ou
guerra.

19

I) Probidade
Os atos da Administrao Pblica devero estar revestidos de probidade, ou
seja, devero ser baseados nos princpios como a integridade de carter, a honra e o
brio.
J) Prestao de Contas
O dever de prestar contas decorrncia natural da Administrao como encargo
de gesto de bens e interesses alheios.
Neste captulo voc aprendeu que:

A Atividade Administrativa aquela que o Estado desenvolve atravs de seus

rgos para atender aos interesses da sociedade.

Regimes Jurdicos so conjuntos de regras que regem as instituies pblicas e

privadas e os Regimes Jurdicos Administrativos tm como objetivo garantir os
interesses pblicos.

So princpios da Administrao Pblica: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,

Publicidade, Eficincia, Finalidade, Indisponibilidade, Continuidade, Probidade e
Prestao de Contas.

20

Captulo 6

6 Uso e Abuso do Poder

6.1. Uso do Poder

O uso do poder prerrogativa da autoridade,

mas deve ser usado normalmente e sem abuso. Usar
normalmente o poder empreg-lo segundo as normas
legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as
exigncias do interesse pblico. Abusar do poder
empreg-lo fora da lei, sem utilidade pblica. O uso do
poder pode assumir a forma omissiva (consiste na
transgresso da norma jurdica) ou comissiva (consiste
na transgresso do dever jurdico de impedir determinado resultado).

6.2. Abuso do Poder

O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para

praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades
administrativas. Portanto o gnero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em
duas espcies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.
EXCESSO DE PODER - O excesso de poder ocorre quando a autoridade,
embora competente para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas
faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competncia legal e, com isso,
invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da Administrao fora do que a lei
lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito e nulo.

21

DESVIO DE FINALIDADE - O desvio de finalidade ou de poder verifica-se

quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por
motivos ou com fins diferentes dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse
pblico.
PUNIO - Para combater estes crimes a constituinte armou-nos com o
mandado de segurana, cabvel contra ato de qualquer autoridade, e assegurou a toda
pessoa o direito de representao contra abusos de autoridade, complementando esse
sistema de proteo contra os excessos de poder com a Lei de Abuso de Autoridade,
que pune criminalmente seus autores.
Neste captulo voc aprendeu que:

O uso do poder um direito das autoridades pblicas, mas deve ser feito
adequadamente.

O abuso do poder acontece quando a autoridade extrapola o uso de seus

direitos e faz uso de seu poder de forma inadequada.

O abuso de poder pode ser de dois tipos: excesso de poder e desvio de

finalidade.

O abuso do poder crime e pode ser combatido atravs do mandado de

segurana.

22

Captulo 7

7 Administrao Direta e Indireta

7.1. Administrao Direta

exercida pelos prprios rgos do Estado.

7.2. Administrao Indireta

exercida por entidades interpostas (pessoas jurdicas, pblicas ou privadas),

que agem em nome do Estado desempenhando servios pblicos. Este tipo tambm
pode ser denominado Administrao Descentralizada, ou seja, o conjunto de
entidades dotadas de personalidade jurdica prpria, que prestam servios pblicos ou
servios de interesse pblico. As entidades da administrao indireta, com suas notas
fundamentais esto arroladas no Decreto-Lei 200/67 (reforma administrativa federal),
com alteraes posteriores.
Compem a administrao indireta:
a) Autarquias
b) Empresas pblicas
c) Sociedades de economia mista
d) Fundaes governamentais.

23

Foi o poder pblico que criou as entidades da administrao indireta e

responde subsidiariamente pelas obrigaes patrimoniais destas, no caso de extino ou
de insuficincia de bens.
Os rgos da administrao indireta so autnomos, sujeitando-se, contudo,
superviso do Ministrio respectivo (ou Secretaria), atravs de uma srie de medidas,
como indicao ou nomeao dos dirigentes da entidade, aprovao de suas contas e
outros, no significando, contudo, que estejam hierarquicamente subordinados
administrao direta.
A) AUTARQUIAS
So entidades dotadas de personalidade
jurdica

pblica,

com

capacidade

de

autoadministrao, criadas por lei, para realizar

atividades tpicas da administrao como, por
exemplo, a Universidade de So Paulo e o
Hospital das Clnicas.
CARACTERSTICAS

Patrimnio: So dotadas de patrimnio e receita prpria.

Princpio da Especialidade: Aplica-se a elas o princpio de especialidade, ou

seja, as autarquias no podem ter outras funes alm daquelas para as quais
foram criadas, salvo alterao legal posterior.

Regime Jurdico: As autarquias tm regimes pblicos idnticos aos das

entidades da administrao direta quanto aos atos (administrativos), contratos
(administrativos em grande parte) e pessoal (possibilidade de quadro de
servidores efetivos).

24

Controle: Esto sujeitas ao controle administrativo e financeiro do Tribunal de

Contas.

C) FUNDAES GOVERNAMENTAIS
So entidades criadas por lei, com a funo
de realizar atividades no lucrativas e atpicas do
Poder Pblico, mas de interesse coletivo, como a
educao, a cultura e a pesquisa (ex.: Fundao PE
Anchieta, Fundao de Amparo Pesquisa).
CARACTERSTICAS

Personalidade Jurdica: Predomina hoje na

doutrina o entendimento quase unnime de que as fundaes criadas pelo poder

pblico so uma espcie de autarquia (autarquias fundacionais) com
personalidade jurdica, portanto de direito pblico, apesar dos termos da lei.

Patrimnio: Seu patrimnio exclusivamente pblico.

Regime Jurdico: Quanto ao regime jurdico, temos que: os funcionrios

dessas instituies so regidos por legislao trabalhista; os contratos realizados
no so administrativos, mas sempre sujeitos processos de licitao; os atos
dos dirigentes tambm no so administrativos, mas deles se equiparam a fim de
garantir o mandado de segurana e ao popular.

Controle: Esto submetidas ao controle da administrao direta, do Conselho de

Curadores, do Ministrio Pblico (se consideradas pessoas jurdicas pblicas,
no incide o controle do Ministrio Pblico) e do Tribunal de Contas.

25

C) EMPRESAS PBLICAS
So pessoas jurdicas de Direito
Privado criadas por lei especfica, com
capital exclusivamente pblico, para realizar
atividades econmicas de

interesse da

Administrao instituidora nos moldes da

iniciativa

particular,

podendo

revestir

qualquer forma e organizao empresarial (ex.: Embratel, EBTC).

CARACTERSTICAS

Patrimnio: O patrimnio da empresa pblica, embora pblico por origem,

pode ser utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutria,
independentemente de autorizao legislativa especial, porque tal autorizao
est implcita na lei instituidora da entidade. O seu patrimnio, bens e rendas,
servem para garantir emprstimos e obrigaes resultantes de suas atividades
sujeitando-se a execuo pelos dbitos da empresa.

Regime Jurdico: Regem-se pelas normas aplicveis s empresas privadas,

inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias. Seu pessoal no
tecnicamente funcionrio, s para efeitos penais e para fins de cumulao de
cargos, para os demais efeitos sero simplesmente empregados regidos pela
legislao trabalhista, previdenciria e acidentria comum, competindo Justia
do Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas atividades funcionais. Os atos
dos dirigentes no so atos administrativos, mas equiparam-se a atos de
autoridade para efeito de mandado de segurana e ao popular. Os contratos
no so administrativos, mas a licitao obrigatria.

Controle: O controle administrativo feito pela administrao direta e o controle

financeiro pelo Tribunal de Contas.

26

D) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

So pessoas jurdicas de Direito Privado, criadas
por lei, com participao do Poder Pblico e de
particulares no seu capital e na sua administrao para a
realizao de atividade econmica ou servio de
interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado.
(ex.: Petrobrs).
CARACTERSTICAS

Forma: A forma usual da sociedade de economia mista tem sido a de sociedade

annima, no importando, porm, que o Estado seja scio majoritrio ou
minoritrio, mas sim que a administrao seja conferida por lei ou conveno ao
Poder Pblico.

Patrimnio: O patrimnio formado com bens pblicos e subscries

particulares. No est ela sujeita falncia, mas seus bens so penhorveis e
executveis e a entidade pblica que a instituiu responde, subsidiariamente,
pelas suas obrigaes.

Regime Jurdico: Regem-se pelas normas aplicveis s empresas privadas,

inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias. Seu pessoal no
tecnicamente funcionrio, s para efeitos penais e para fins de cumulao de
cargos, para os demais efeitos sero simplesmente empregados regidos pela
legislao trabalhista, previdenciria e acidentria comum, competindo Justia
do Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas atividades funcionais.

Neste captulo voc aprendeu que:

A Administrao Direta exercida pelos prprios rgos do Estado.

27

A Administrao Indireta exercida por pessoas pblicas ou privadas que agem

em nome do Estado desempenhando servios pblicos.

A Administrao Indireta composta pelas Autarquias, Empresas Pblicas,

Sociedades de Economia Mista e Fundaes Governamentais.

28

Captulo 8

8 Poderes Administrao Pblica

Os poderes e deveres do administrador pblico so os que esto expressos em

lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade.
Cada gestor pblico ou agente da administrao investido de uma parcela de
poder pblico e deveres especficos do cargo, funo, servio ou atividade pblica que
exera, com responsabilidades prprias de suas atribuies. Em funo de serem
poderes instrumentais, trazem em si a caracterstica de dever, sendo de realizao
obrigatria sempre que objetivem interesse pblico.
Diferente do direito privado em que o poder de agir uma faculdade, no direito
pblico uma imposio, um dever para o agente que detm o poder, no se admitindo
a omisso da autoridade diante de situaes que exigem sua atuao. A Administrao
responde, civilmente, pelas omisses ou comisses lesivas de seus agentes.
Esses poderes que a doutrina denomina de poderes da Administrao Pblica,
inerentes s estatais, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, so
prerrogativas que viabilizam e fazem valer a supremacia do interesse pblico em relao
ao interesse individual. So eles que emprestam autoridade ao agente pblico, quando,
por lei, recebe competncia decisria e fora para impor suas decises aos
administrados. Devem, contudo, ser usados como atributos do cargo ou funo, e no
como privilgio da pessoa que o exerce.
Logo, o agente despido da funo ou fora do exerccio do cargo no pode usar
da autoridade pblica nem invoc-la por vontade prpria para superpor-se aos demais
cidados, pois, no estando no exerccio de suas funes, deixa de ser autoridade,
igualando-se aos demais. Tal conduta caracterizaria abuso de poder, acarretaria na
ilegalidade do ato e, conforme o caso, tipificaria o crime de abuso de autoridade,
29

definido e punido pela Lei n. 4.898, de 9/12/65. Neste caso, vigora como nivelador o
princpio do art. 5, caput, da CF, que estabelece a igualdade de todos perante a lei.
A doutrina destaca os seguintes poderes administrativos: Vinculado e
Discricionrio (tocantes aos atos administrativos), Hierrquico e Disciplinar (quanto
administrao pblica), Regulamentar e de Polcia.

8.1.Poder Vinculado

O chamado Poder Vinculado no abole prerrogativas do poder pblico, mas d

a ideia de restrio, afinal, quando se diz que determinada atribuio da Administrao
vinculada, significa que est sujeita lei em praticamente todos os aspectos. O
legislador, nessa hiptese, pr-estabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que,
no cabe autoridade administrativa seno edit-lo, sem apreciao de aspectos
concernentes oportunidade, convenincia, interesse pblico, equidade. Esses aspectos
foram previamente valorados pelo legislador.
Assim, na existncia de Poder Vinculado ou Regrado, a Administrao Pblica
fica obrigada a observar os limites exatos impostos pela lei para a prtica de todos os
atos administrativos e a fundament-los, indicando o dispositivo legal que serviu de
base para a sua prtica.
Os atos vinculados so praticados conforme o nico comportamento prescrito
em lei. A vontade do legislador, ou seja, a especificao da lei, predomina sobre a
vontade do administrador.
So elementos vinculados: a competncia, a finalidade e a forma, alm de outros
que a norma legal indicar. Sem a observncia desses requisitos o ato nulo, podendo ser
assim declarado pela Administrao ou pelo Judicirio.

30

8.2.Poder Discricionrio

Diferente do poder vinculado, que estabelece restries ao Administrador para a

prtica do ato administrativo, devendo este se ajustar aos requisitos da lei, o poder
discricionrio uma prerrogativa da Administrao Pblica. Aqui a Administrao
pode atuar com opes e com a faculdade de escolha, externando um juzo de valor
sobre a situao posta, embora essa liberdade deva ser exercida nos limites fixados em
lei. Essa faculdade de atuao concedida pela prpria lei.
No entanto, embora tenha a prerrogativa descrita, no se pode dizer que a
Administrao tem poder autnomo. O que ocorre que as competncias exercidas
pela Administrao com base nos poderes regulamentar, disciplinar, de polcia, sero
vinculadas ou discricionrias, dependendo da liberdade, deixada ou no, pelo
legislador Administrao Pblica.
O fundamento para essa liberdade est no fato de que, em determinadas
situaes, apenas o administrador tem conhecimentos e informaes suficientes para
avaliar o caso e decidir administrativamente. Para o legislador seria impossvel prover
de forma justa a soluo de determinados casos e express-la em uma regra abstrata.
Sendo

assim,

ele

concede

liberdade

ao

administrador

atribuindo-lhe

discricionariedade.
Sendo assim, os atos discricionrios seriam aqueles cuja prtica exige
conhecimentos especficos que apenas o administrador possui, situao criada pela
maneira como a lei regulou esta atividade. Nesses casos inevitvel que se faa uma
anlise subjetiva quanto melhor maneira de proceder e atender a finalidade legal, o
que concede base para a existncia do poder discricionrio.
Assim como ocorre no ato vinculado, no ato discricionrio a atividade
administrativa tambm est sujeita a determinados princpios como o condicionamento
interno imposto pela exigncia do bem comum, o atendimento ao interesse social ou
31

coletivo, a submisso moralidade administrativa e ao condicionamento externo pelo

ordenamento jurdico.

8.3. Poder Hierrquico

O poder hierrquico possibilita a existncia de diferentes instncias decisrias

na organizao estrutural da administrao pblica, bem como o escalonamento de seus
rgos e a repartio de suas funes e a definio, conforme a lei, dos limites de
competncia de cada um deles.

8.4. Poder Disciplinar

Este poder uma resultante do poder hierrquico. Ele apresentado por

doutrinadores como sendo uma prerrogativa ou faculdade da administrao, e, portanto,
pode parecer ser discricionria a sua aplicao. No entanto, essa discricionaridade
limitada, podendo incidir apenas na sano a ser imposta aos servidores. Afinal, a
apurao de falta e sancionamento de conduta afrontosa de deveres funcionais dever e
no um direito da administrao.

8.9.Poder Regulamentar

Tambm chamado de poder normativo, o poder regulamentar o que confere

administrao pblica, mais precisamente ao chefe do Executivo da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, poderes para editar normas,
regulamentos ou decretos que sejam complementares lei e tenham a finalidade de
explic-la ou de prover sua fiel execuo.
Os atos pelos quais a administrao exerce o seu poder normativo tm em
comum com a lei o fato de emanarem normas e possurem efeitos gerais e abstratos.
32

Neste Captulo voc aprendeu que:

O poder dado ao administrador pblico deve ser usado apenas no exerccio

de sua funo.

dever do administrador pblico usar o seu poder diante de uma situao

que exija sua atuao.

So poderes administrativos: o Poder Vinculado, o Poder Discricionrio, o

Poder Hierrquico, o Poder Disciplinar e o Poder Regulamentar.

33

Captulo 9
9 Autoridade e Poder: Diferenas e Implicaes

Embora as duas expresses paream ter o mesmo significado, elas possuem

algumas diferenas. Para um melhor entendimento desta questo, fomos buscar no
Minidicionrio Antnio Olinto da Lngua Portuguesa as duas definies ali
apresentadas:
AUTORIDADE: Direito de se fazer obedecer; poder de mandar; prestgio;
magistrado que exerce o poder; pessoa competente no assunto.
PODER: Ter a faculdade ou possibilidade de; ter autorizao para; estar sujeito,
arriscado, exposto a; ter ocasio ou oportunidade de; ter fora de nimo para; ter o
direito de; ter influncia, fora; ter vigor ou capacidade (fsica ou moral) para suportar,
para aguentar.
Como se pode observar, o contedo de Autoridade representa uma condio
de superioridade, de determinao, de mando, indicando maior fora em relao ao
Poder, que reflete mais precisamente a capacidade de execuo e de cumprimento de
determinaes.
A diferena entre autoridade e poder fcil de ser percebida. Quando fazemos
uma tarefa forados ou at mesmo coagidos por algum que impe sua vontade em
funo da sua posio ou fora, estamos sendo submetidos a uma liderana pautada na
autoridade. J quando fazemos um trabalho motivados pela boa vontade de um lder e
somos levados a isso pela sua influncia pessoal, sendo capazes de realizar determinada
atividade, isso poder.
Neste Captulo voc aprendeu que:

Autoridade o direito de se fazer obedecer e constitui algo legitimado.

34

Poder a capacidade de fazer ou executar algo.

35

Captulo 10
10 STAKEHOLDERS

O termo stakeholders designa todos os segmentos, pessoas fsicas e jurdicas,

entidades, organizaes, empresas e muitos outros que influenciam ou so influenciados
no mbito dos processos administrativos. Podemos entender, de uma maneira simplista,
que stakeholder uma evoluo, com detalhes mais sofisticados, do j conhecido e
estudado ambiente empresarial.
A partir dessa definio, abre-se um leque gigantesco de possibilidades para a
existncia de stakeholders. Como possveis participantes do processo podemos citar:
mdia,

ONGs,

terceirizados,

rgos

futuras

reguladores,

geraes,

governo,

concorrentes,

fornecedores,
acionistas,

meio

ambiente,

clientes,

parceiros,

comunidade, aposentados, entre muitos outros. Ou seja, todo e qualquer elemento fsico
ou jurdico que interaja com as organizaes.
Neste Captulo voc aprendeu que:

No mbito da Gesto Pblica, Stakeholders so todos aqueles que influenciam

ou so influenciados pelos processos administrativos.

36

CAPTULO 11

11 Codificao de Papis de Trabalho

Pensar em um processo de auditoria pensar

em documentos que sero analisados e dos quais se
tiraro informaes para a composio do relatrio
final, onde o auditor emitir sua opinio sobre a
entidade auditada.
Neste contexto, torna-se necessrio que se
tenha disposio um conjunto de papis devidamente
organizados, que facilitem o acesso s informaes no
s do tcnico que as manipulou, mas de qualquer outro interessado.
Mesmo na hiptese da auditoria realizada sem papel, que se utiliza apenas de
meios eletrnicos, necessrio que se organize a documentao que foi analisada, para
que informaes valiosas no sejam perdidas.
Um conjunto de papis de trabalho sem referncias, pode ser comparado a um
livro sem ttulo, sem ndice, de folhas soltas, sem numerao de pginas, captulos e
pargrafos. evidente que a localizao de um determinado assunto nesse livro
enormemente dificultada, sua compreenso prejudicada e o risco de torn-lo
imprestvel grande pela probabilidade de que suas folhas, acidentalmente ou no,
tenham sua ordem modificada.
A codificao de papis de trabalho , antes de tudo, uma questo de mtodo.
Sua organizao deve ser feita dentro da racionalidade, da lgica formal. Assim, o
auditor utiliza a codificao dos papis de trabalho para que estes se tornem um
37

conjunto harmnico de informaes de fcil acesso e compreenso para os que

necessitam dessa documentao, quer para reviso do trabalho realizado, quer para
conhecimento e diagnstico daquilo j apurado, como visitas ao planejamento de novas
etapas da auditoria.
Os papis de trabalho, em princpio, so representados em dois grupos. O
primeiro aquele que tm caracterstica de resumo ou de sintetizao e geralmente
denominado papel de trabalho mestre. Os demais, que por suas caractersticas daro
sempre maiores subsdios ou detalhes, so denominados papis de trabalho
subsidirios.
Os papis de trabalho devem ser organizados em sees, codificados de forma
alfanumrica e reunidos em pastas especficas correspondentes s trs distintas fases do
processo de auditoria, ou seja: planejamento geral, execuo dos trabalhos de campo e
elaborao do relatrio de auditoria.
A codificao dos papis de trabalho convencionada geralmente com a
utilizao de letras maisculas e nmeros (A-1, C-3), onde as letras so usadas para
identificao de folhas mestras e as letras e nmeros para as folhas subsidirias,
obedecendo a uma sequncia lgica e racional e procurando sempre resumir os
trabalhos realizados em um jogo de papis que em seu conjunto representar todo o
servio executado.
Na forma usual de utilizao desta codificao, o componente alfabtico da
codificao ser separado dos componentes numricos por um hfen, enquanto que os
componentes numricos sero sempre separados entre si por um ponto.
Caso existam muitos segmentos a serem analisados e/ou ocorra grande volume
de papis, recomendvel que se estruture as reas em sub-captulos especficos, como
forma de melhor represent-los e, assim, facilitar seu manuseio.

38

11.1.ndices do Papis de Trabalho

O ndice de papis de trabalho apresentado a seguir observa a forma de

codificao comentada e est seguido de comentrios sobre que contedo dever conter.
Observe que alguns itens esto com mais desdobramentos que outros, podendo haver
mais outros se assim for julgado necessrio para um correto ordenamento dos papis e
melhor clareza sobre os trabalhos realizados. Pode, tambm, haver trabalhos que
produzem poucos papis, quando no sero necessrios tantos desdobramentos.
Entretanto, importante considerar, para ordenamento da utilizao deste ndice, que os
captulos e que os subcaptulos tenham sua codificao mantida, mesmo que no sejam
utilizados em determinado trabalho.
A seguir, esto alguns comentrios sobre os componentes do conjunto de papis
de trabalho, que esto agrupados de acordo com sua utilizao.
A Introduo
A-1 Documentos Bsicos
Este dever ser o grupo de papis iniciais do trabalho desenvolvido no campo,
onde sero agrupados os papis indicativos do desenvolvimento dos trabalhos, inclusive
os relativos s possveis limitaes ao seu escopo.
Aqui tambm devero ser agrupados os documentos referentes prpria
execuo do trabalho, inclusive aqueles referentes determinao das aes que
devero ser desenvolvidas.
A-1. 1 - Autorizao para a Auditoria
A-1. 2 Correspondncias
A-2 Limitao de Escopo
39

Nesta denominao devero ser relacionados os tpicos que, por qualquer

motivo, causaram limitao ao escopo do trabalho, indicando-se os itens do relatrio em
que aparecero.
fator de importncia no desenvolvimento das atividades a serem desenvolvidas
que a limitao de escopo seja bem especificada, j que seus efeitos podero ser
significativos no contexto geral do trabalho.
B ANLISE DO PROCESSO
A auditoria a ser realizada poder ser em razo de um processo j em
andamento. Nestes casos, este captulo fica reservado ao agrupamento dos papis que
propiciaro a anlise dos seus componentes, dividido em sub-captulos de acordo com a
segmentao que se torne necessria.
B-1 Formalizao
Nesta folha mestra devem ser juntados os documentos, registros e comentrios
sobre a formalizao do processo, ou seja, quais so seus componentes, como esto
estruturados e se so aqueles que efetivamente deveriam estar compondo-o.
C ESTRUTURA OPERACIONAL
Aqui devero estar agrupados os documentos relativos estrutura operacional da
empresa, com detalhes que permitam conhecer seu funcionamento e identificadas suas
pessoas-chave, com os cargos e respectivos nmeros telefnicos.
Para efeito destes registros, oferecemos o formulrio "Gestores e Pessoas chave"
que dever ser preenchido pela equipe de campo, indicando todas as pessoas que foram
contadas no curso do trabalho. Esta informao servir de direcionador para futuras
equipes que retornem Unidade, as quais tero seus contatos facilitados.

40

C-1 Documentos Bsicos

Neste segmento devero estar agrupados os papis que tratem da estrutura
operacional da entidade que est sendo auditada.
C-2 Pessoal
Aqui sero agrupadas as informaes relativas ao pessoal, tanto qualitativamente
quanto aos seus custos.
D EXECUO PROGRAMTICA
Neste captulo devero ser agrupados os documentos, registros e observaes
concernentes aos planos e programas de trabalho da entidade, devendo ser segmentados
de acordo com as suas prprias especificidades.
Sero agregados os papis relativos s metas previstas, que possibilitem uma
avaliao para o segmento a ser auditado, sendo desdobradas para que possam ser
identificadas as realizaes quantitativas com a anlise comparativa entre o previsto e o
realizado e os desembolsos financeiros orados e realizados por meta.
D-1 Metas Fsicas
Devero ser levantadas informaes sobre todas as atividades programadas,
registrando-se em detalhes as previstas e as realizadas.
D-2 Desembolsos
Todo o volume de recursos previstos para a realizao dos programas da
Unidade deve ser levantado, relacionando-o com cada meta.

41

E PROGRAMAO ORAMENTRIA
Neste captulo, devero estar agrupados os documentos, registros e observaes
concernentes ao oramento da entidade, devendo ser identificado seu valor inicial e as
alteraes ocorridas no perodo analisado.
E-1 Oramento Inicial
Nesta folha mestra devem ser juntados os documentos e averiguaes referentes
ao oramento aprovado para o exerccio. Se junta, tambm, documentos relativos
legislao oramentria que possam interessar ao auditor no momento de redigir seus
pontos de auditoria.
E-2 Oramento Final
Aqui sero catalogadas as informaes sobre toda a evoluo ocorrida com o
oramento, demonstrando sua situao ao final do perodo auditado.
E-3 Provises
Todos os documentos relativos s provises realizadas sero catalogados neste
item.
E-4 Crditos Adicionais
Todos os documentos relativos aos crditos adicionais concedidos, bem como os
cancelamentos, sero catalogados neste item.

42

F DEMONSTRAES CONTBEIS
Como a avaliao das despesas e receitas parte significativa dos trabalhos
auditoriais, torna-se necessrio que se proceda anlise das principais demonstraes
contbeis, juntando-se documentos seu respeito.
No papel de trabalho referente a cada balano e demonstrao das variaes
patrimoniais (DVP), devem ser registradas as impresses do auditor sobre sua estrutura
e propriedade dos valores ali registrados.
F-1 Balano Oramentrio
F-2 Balano Financeiro
F-3 Balano Patrimonial
F-4 Demonstrao das Variaes Patrimoniais
F-5 Razo Sinttico
F-6 Razo Analtico
G EXECUO FINANCEIRA
o grupo de papis que vai demonstrar todo o objetivo dos trabalhos realizados
na avaliao da regularidade, objetividade e economicidade das despesas realizadas,
agrupando aqueles relativos s despesas, receitas e outras informaes importantes ao
perfeito conhecimento dos trabalhos auditados, bem como, para consubstanciarem o
contedo do relatrio.

43

G-1 Receita
Aqui estaro documentados os recursos recebidos pela entidade auditada no
perodo em anlise, com documentos e informaes que permitam o pleno
conhecimento de sua composio, bem como a caracterizao da amostra analisada. Os
pontos abordados podero ser desdobrados em tantos itens quantos se tornem necessrio
para a fiel demonstrao dos trabalhos realizados.
G-1.1 Composio
Tudo que se referir receita da entidade, oramentria, extra-oramentria, da
prpria atividade, doaes ou qualquer outra origem deve estar demonstrado neste
segmento dos papis de trabalho, com os desdobramentos que se fizerem necessrios.
G-1.2 Amostra Analisada
A demonstrao da amostra analisada fator significativo para efeito de
julgamento do prprio resultado da auditoria, j que dever conter em detalhes os
pontos levantados. Este segmento dos papis refletir as observaes do auditor, com
suas concluses sobre a regularidade dos registros e a materialidade de possveis
incorrees identificadas.
G-2 Despesa
Aqui estaro documentados os desembolsos realizados pela entidade auditada no
perodo em anlise, com documentos e informaes que permitam o pleno
conhecimento de sua composio, bem como a caracterizao da amostra analisada. Os
pontos abordados devero ser desdobrados em tantos itens quantos se tornem
necessrios para a fiel demonstrao dos trabalhos realizados.

44

G-2. 1 Distribuio por Projeto/Atividade

A demonstrao, nos papis de trabalho, das despesas por elemento facilitar
melhor visualizao dos gastos realizados e possibilitar melhor base para definio da
amostra a ser analisada.
G-2.1 Pessoal
G-2.2 Material de Consumo
G-2.3 Servios de Terceiros
G-2.4 Material Permanente
G-2.5 Obras e Instalaes
G-2.2 Amostra Analisada por Elemento de Despesa
importante que se demonstre, nos papis de trabalho, a amostra analisada,
como meio de auxlio na avaliao da materialidade de possveis incorrees verificadas
na realizao das despesas.
G-2.3 Adiantamentos
Nesta folha mestra devero estar registrados os demonstrativos de adiantamentos
concedidos a terceiros, com a respectiva situao quanto s prestaes de contas e
irregularidades identificadas. Observe-se que neste segmento tambm deve ser
comentada a amostra analisada.

45

G-2.4 Restos a Pagar

Tanto os valores inscritos em Restos a Pagar do exerccio anterior, como aqueles
relativos ao prprio exerccio devero ser analisados e ter sua situao at a data de
encerramento dos trabalhos auditoriais.
G-3 Disponibilidades
importante que se faa uma avaliao das diversas contas bancrias
movimentadas no exerccio, juntando-se documentos elucidatrios do que foi
identificado, com as observaes cabveis.
H EXECUO PATRIMONIAL
Aqui devero ser agrupados os documentos e feitas as anotaes a respeito da
composio das mutaes no acervo de bens permanentes de consumo, bem como
aqueles que se encontrem em Almoxarifado.
H-1 Bens em Almoxarifado
Neste papel devero ser juntados os documentos relativos ao material que esteja
no Almoxarifado da entidade auditada, seja de consumo ou permanente.
H-2 Material de Consumo
Aqui sero documentadas as anlises do material de consumo adquirido e
disponibilizado para uso da entidade.
H-3 Material Permanente
Aqui sero documentadas as anlises do material permanente que esteja sendo
utilizado pela entidade.
46

I Licitaes, Contratos e Convnios

Os desembolsos de uma entidade, particularmente as componentes da estrutura
do estado, tm como suporte bsico a realizao de licitaes. Assim, fundamental que
sejam agrupados papis de trabalho que possibilitem o conhecimento pleno de tudo o
que acontece nas compras que so efetuadas. Devero ser demonstradas e comentadas
as diversas espcies de licitaes e seus respectivos contratos quando couber. Deve-se
demonstrar tambm os processos em que a licitao foi dispensada e a documentao no
caso da existncia de convnios.
Neste segmento, tambm relevante que se identifique a amostra analisada,
principalmente pelo grande volume de processos que podem ter existido e a
impossibilidade de no se poder cobrir sua totalidade. Deve-se, inclusive, na
demonstrao da amostra ser informado o valor total dos desembolsos e o valor dos
desembolsos da amostra.
I-1 Licitaes
Aqui devero ser juntados todos os documentos que caracterizem as licitaes
realizadas, com comentrios sobre a existncia de controles e sua eficcia. Os papis de
trabalho devem ser separados por cada modalidade de licitao, para uma melhor
visualizao da amostra analisada.
I-1.1 Concorrncias
I-1.2 Tomada de Preos
I-1.3 Convites
I-1.4 Dispensas de Licitao
I-1.5 Inexigibilidades de Licitao
47

I-2 Contratos
Os contratos firmados no exerccio e os oriundos de exerccios anteriores que
tiverem desembolsos no perodo analisado, devem ser demonstrados neste segmento dos
papis de trabalho, indicando-se a amostra analisada.
I-2.1 Firmados no Perodo Analisado
I.2.2 Firmados Anteriormente
I-3 Convnios
Os convnios firmados no exerccio e os oriundos de exerccios anteriores que
tiverem desembolsos no perodo analisado, devem ser demonstrados neste segmento dos
papis de trabalho.
I-3.1 Firmados no Perodo Analisado
I-3.2 Firmados Anteriormente
J INQURITOS E SINDICNCIAS
Todos os inquritos realizados no mbito da Unidade devem ter sua situao
noticiada, com comentrios sobre sua finalizao e consequncias.
J-1 Instaurados Concludos
J-2 Instaurados e No Concludos

48

T ACOMPANHAMENTO DE AUDITORIAS ANTERIORES

Neste segmento devero estar os relatrios de auditorias anteriores que foram
acompanhadas no curso dos trabalhos, registrando-se os pontos que tiveram situaes
sanadas com as respectivas medidas adotadas e outros que continuaram a ocorrer.
T-1 Situaes Sanadas
Tendo sido verificado que situaes apontadas em auditorias anteriores foram
corrigidas, o auditor deve fazer o registro de sua verificao, ponto por ponto, como
forma de historiar a evoluo das ocorrncias at sua regularizao.
T-2 Situaes com Novas Ocorrncias
Nas situaes que houve novas ocorrncias, estas devem ser demonstradas,
destacando-se os nveis do seu grau de reincidncia.
Neste Captulo voc aprendeu que:

Quando ocorrem auditorias na Administrao Pblica, necessrio que se tenha

todos os documentos organizados para que o processo seja facilitado.

A organizao dos documentos pode ser chamada de Codificao dos Papis de

Trabalho.

A Codificao dos Papis de Trabalho dividida em dois grupos: papel de

trabalho mestre e papis de trabalho subsidirios.

O ndice dos Papis de Trabalho deve conter elementos como: Introduo,

Documentos Bsicos, Limitao do Escopo, Anlise do Processo, Estrutura
Operacional, Oramento, Licitaes, entre outras.

49

Observao: Auditorias so processos de controle que tem como objetivo verificar

se o trabalho da Administrao Pblica auditada est sendo executado de maneira
adequada.

50

Captulo 12
12 Sinais Convencionais

Alm dos agrupamentos dos papis de trabalho, existem alguns sinais

convencionais para a realizao de exames, conferncias e indicao das fontes de
obteno de informaes e documentos, o que tambm facilita os processos de
auditoria, como voc pode ver a seguir:
Tiques Explicativos so sinais geralmente colocados em vermelho que
indicam a fonte de obteno de um valor ou conferncias com a documentao que
comprova.
Letras Explicativas utilizao de letras minsculas do alfabeto e
circunferncias em vermelho para explicar uma informao recebida.
Notas Explicativas so usadas para chamada de ordem geral como a definio de um
escopo de trabalho ou a concluso de um exame.
Neste captulo voc aprendeu que:

Alm dos papis de trabalho, existem outros elementos que tambm ajudam em
processos de auditoria atravs de uma melhor organizao e compreenso dos
documentos que sero analisados.

Tambm auxiliam no processo de auditoria: Tiques Explicativos, Letras

Explicativas e Notas Explicativas.

51

CAPTULO 13

13Referncias Cruzadas

Referncias Cruzadas so artifcios utilizados pelo auditor para proporcionar

uma amarrao entre os papis de trabalho dentro de uma mesma rea, bem como os
papis de trabalho que tenham ligaes com outras reas. Nada mais so do que a
demonstrao de onde os trabalhos foram realizados ou de onde os valores foram
examinados com a utilizao de letras codificadoras dos papis de trabalho. Tais
codificaes devem ser inscritas ao lado da informao que se deseja amarrar.
Este artifcio o meio mais simples de se localizar a evidncia de realizao dos
trabalhos, bem como de qualquer problema que tenha o auditor encontrado no
transcorrer da sua atividade.
Neste captulo voc aprendeu que:

Referncias Cruzadas so meios utilizados pelo auditor que tambm

auxiliam em processos de auditoria.

As Referncias Cruzadas servem para criar uma amarrao entre os papis

de trabalho de uma mesma rea ou entre reas diferentes que possuam
determinada ligao.

52

Concluso do Mdulo I

Parabns por ter chegado at aqui!

Espero que tenha entendido o conceito das entidades, rgos pblicos, agentes, e
demais definies, bem como os significados e princpios da Administrao Pblica. No
prximo mdulo estudaremos sobre oramento pblico, reformas, entre outros
processos.
Neste ponto encerra-se o mdulo I do curso. Para passar ao mdulo II, faa a
avaliao deste mdulo. Lembrando que cada curso composto por dois mdulos. Ao
final dos dois mdulos voc receber seu certificado de concluso do curso.

53

Glossrio

Arguir Censurar; criticar; argumentar; questionar.

Ato de autoridade - todo aquele que for praticado por pessoa investida de uma
parcela de poder pblico, abrangendo inclusive atos emanados de particulares que ajam
por delegao do Poder Pblico.
Certame Disputa; luta; combate; debate; exposio.
Cidado - todo brasileiro, nato ou naturalizado, que est no gozo dos direitos
polticos, ou seja, dos direitos de votar e ser votado.
Contencioso que demanda o direito.
Direito lquido e certo - aquele para o qual se tem provas concretas.
Efeitos erga omnes quando as decises judiciais ficam restritas apenas queles que
participam da respectiva ao judicial.
Improbidade Administrativa o ato ilegal ou contrrio aos princpios bsicos da
Administrao, cometido por agente pblico, durante o exerccio de funo pblica ou
decorrente desta.
Interesses difusos - so aqueles que pertencem a um grupo, classe ou categoria de
pessoas que se renem para se defenderem de algo que influencia a todas elas.
Isonomia - lei que estabelece a justia com base na igualdade e direitos iguais a todos
usando os mesmos critrios.
Leis de efeito concreto - so aquelas que precisam ser criadas para sanar a insuficincia
de legislao competente. Criam, imediatamente, direitos e obrigaes para serem
aplicadas em todas as situaes que tenham as mesmas caractersticas da situao em
que foram criadas.
Lei em tese a letra fria da lei. a aplicao hipottica da lei, ou seja, que no leva
em considerao o contexto particular de aplicao da lei. Para determinado crime,
cabe a aplicao de uma lei especfica, porm, as caractersticas de definem este crime
podem fazer com que a pena, por exemplo, seja aumentada. A Lei em Tese, ento, seria
a lei crua, que no considera as peculiaridades de determinado crime ou situao.
Lides quando duas partes disputam algo ou bem.

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Medida Cautelar - o procedimento judicial que visa prevenir, conservar, defender ou

assegurar a eficcia de um direito.
Papiloscopista policial especializado em trabalhar com a identificao humana.
Petio Meio pelo qual se faz o pedido de direitos perante a justia.

um

instrumento usado para conseguir a deciso judicial que se deseja.

Prerrogativas privilgio, faculdade ou direito atribudo a algum em funo do cargo
que ocupa.
Siglas
ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia.
ANAC Agncia Nacional de Aviao Civil
ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes.
ANCINE Agncia Nacional do Cinema.
ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica.
ANA Agncia Nacional das guas.
ANP Agncia Nacional do Petrleo.
ANTAQ Agncia Nacional de Transportes Aquavirios.
ANTT Agncia Nacional dos Transportes Terrestres.
ANS Agncia Nacional de Sade.
ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria.
CPC Comit de Pronunciamentos Contbeis.
CREA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
CVM Comisso de Valores Imobilirios.
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial.
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
OAB Ordem dos Advogados do Brasil.
SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial.
SESC Servio Social do Comrcio.
SESI Servio Social da Indstria.
STF Supremo Tribunal Federal.
SUSEP Superintendncia de Seguros Privados.
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