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Parte I
El marco terico
En esta primera parte presentamos, de manera esquemtica, el marco terico general en el que se inscribe el modelo de anlisis de polticas pblicas que
ser detallado en la segunda y tercera partes del libro.
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Captulo 1
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9. Vase principalmente, en lo que respecta a Francia, los trabajos de Jobert y Muller (1987) y, en lo
que respecta a Alemania, los de Lehmbruch y Scmitter .
10. Vase principalmente los trabajos de March y Olsen (1984) y nuestro propio enfoque (captulo 5).
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litando as el desarrollo de los principales conceptos del anlisis de polticas pblicas actual.
Estos diferentes autores, pertenecientes a escuelas de pensamiento en ocasiones radicalmente opuestas, marcaron el surgimiento de esta perspectiva, que
considera al Estado ya no como un actor nico, sino como un sistema polticoadministrativo complejo y frecuentemente heterogneo, cuyo funcionamiento es
necesario comprender a fin de poder, en su caso, hacer predicciones o recomendaciones. Sin embargo, tambin en esta corriente los autores presentan matices o muestran pticas diversas.
Algunos autores centran sus anlisis en los procesos de toma de decisiones y en las estrategias de los actores. Este tipo de anlisis se aproxima,
por una parte, a los trabajos de los socilogos de las organizaciones pblicas representados en Francia principalmente por Crozier y Friedberg y por otra, a los trabajos inspirados en el anlisis de sistemas
aplicado a las decisiones humanas en la lnea de los trabajos de Simon
y, en Francia, de Morin o Le Moigne12 Esta corriente se interesa en el
anlisis de los sistemas-actores o sistemas de acciones concretas y encuentra aplicaciones profesionales en el management pblico, promovido fundamentalmente por los trabajos realizados en el marco de la
OCDE13 y que ha ido desarrollndose en escuelas de negocios y facultades de economa en Francia, Espaa y otros pases. Cabe sealar que esta
ptica es poco sensible al anlisis de polticas pblicas especficas llevadas a cabo por las administraciones analizadas.
Otros trabajos se centran en las herramientas e instrumentos de intervencin pblica. En este marco, los enfoques econmicos y, fundamentalmente, las investigaciones en economa poltica, son predominantes.
Tales trabajos analizan las formas de accin pblica en funcin de su eficacia, ya sea desde un punto de vista macroeconmico (en la lnea de Pareto, Keynes y Musgrave14), o desde un punto de vista microeconmico
(principalmente el enfoque de cliente de los servicios pblicos, elemento
fundamental del llamado New Public Management o Nueva Gestin
Pblica15). Los enfoques macroeconmicos se concentran en los efectos que las polticas pblicas tienen en la poltica econmica. Al estudiar,
por ejemplo, la poltica de carreteras nacionales, se centran en el efecto
que la construccin de las mismas puede tener sobre los ndices de desempleo, el apoyo a las regiones perifricas o la forma de utilizacin de
los recursos (financieros) pblicos.
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Un tercer grupo de trabajos se interesa en las estructuras, procedimientos y formas institucionales de la administracin pblica. Este enfoque
constituye la parte esencial de las ciencias administrativas y del Derecho
Administrativo al centrarse en la descripcin de las formas de funcionamiento de las instituciones administrativas, estudiando, de manera ms
amplia, lo que Quermonne16 denomina las polticas institucionales. En
Francia, este trmino hace referencia a las reformas administrativas, particularmente a las polticas de descentralizacin de los poderes. En Espaa han abundado los estudios de Ciencia de la Administracin
centrados en reformas administrativas y elites burocrticas. Esta perspectiva no acostumbra a interesarse en las polticas pblicas concretas
que llevan a cabo las administraciones que analiza, sino que se centra en
perspectivas ms organizativas o institucionales.17
Finalmente, desde hace varios aos se viene desarrollando una ptica especfica a las polticas pblicas, que se conoce como enfoque cognitivo,
que se esfuerza en entender a las polticas pblicas como la expresin
de marco cognitivos y normativos que constituyen sistemas de interpretacin de la realidad en el seno de las cules los distintos actores pblicos y privados pueden situar sus acciones (Muller, Surel 1998 :47). Este
enfoque subraya el papel de las ideas y de las representaciones (o frames) en la formacin (y sobre todo en la definicin) de los problemas
que acaban siendo objeto de la accin pblica y que explican el cambio
en las polticas pblicas. El rasgo distintivo de esta corriente de pensamiento es que pone el acento en los principios generales, la argumentacin y los valores que definen una visin del mundo que acaba
reflejndose y/o produciendo la poltica pblica (esta perspectiva ha gozado de una notable popularidad tras los trabajos de Lakoff aplicados al
escenario poltico norteamericano) (Lakoff, 2007).
Para resumir, podemos decir que lo que caracteriza esta segunda perspectiva es la voluntad de comprender la complejidad de los procesos de decisin pblica al descomponerlos en las diferentes variables del objeto de anlisis (por
ejemplo, la racionalidad de los actores, los procesos de toma de decisin en el interior de las organizaciones, etc.). El enfoque que presentamos, pretende contener tanto objetivos cientficos como operacionales. Tal como seala Friedberg
(1993: 22), el analista presenta dos facetas interdependientes: por una parte producir un conocimiento concreto de la realidad humana que deriva del contexto de
la accin analizada y, por otra parte, ayudar a los implicados a situarse en relacin a ese conocimiento, y por tanto a sacar consecuencias de todo ello, integrndolo en sus prcticas, y modificndolas si fuera necesario.
16. En la definicin de Quermonne (1985:62), las polticas institucionales son polticas cuyo objeto
fundamental es la produccin, la transformacin o la crisis de instituciones pblicas o privadas. Vase tambin Germann (1988:5-6).
17. Vanse a este respecto las reflexiones de Chevalier (1982).
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Scharpf, Kaufmann y Wollmann23 (con quienes estuvo asociado Peter Knoepfel). Los trabajos de ese grupo se apoyaban, evidentemente, en los trabajos anglosajones relativos a la ejecucin de las polticas pblicas que se publicaron
desde principios de los 70 en los Estados Unidos y entre los que destacan los trabajos de Lindblom y Wildavsky24. Finalmente, quremos subrayar la importancia
de los trabajos comparativos en polticas pblicas, ya que creemos que de esta
manera avanzamos en la definicin de un marco analtico comn aplicable a diferentes pases y regmenes institucionales, lo que constituye de hecho uno de los
objetivos de este trabajo.
La perspectiva adoptada se caracteriza principalmente por el hecho que:
aborda una poltica pblica desde el ngulo especfico de su lgica de
accin; siendo el punto de partida la arena en la que los actores polticoadministrativos y sociales interactan en un mbito determinado;
integra la influencia de las instituciones en el comportamiento de los actores mencionados y en los resultados sustanciales de la accin pblica
(cuando la primera generacin de anlisis de polticas pblicas ms bien
desde las variables institucionales);
dedica una atencin particular a los recursos que los diversos actores movilizan para hacer valer sus intereses (lo que permite una mejor combinacin del anlisis de polticas pblicas y las aportaciones de la gestin
pblica).
Por ltimo, a pesar de las influencias tericas mencionadas, creemos
que podemos distinguir nuestra aproximacin de otras corrientes contemporneas de investigacin, as:
el neoweberianismo, que supone que los actores burocrticos, aprovechndose de la rigidez o, al menos, de la inercia de ciertas estructuras y
reglas administrativas, tratan de obtener sobre todo rentas de situacin,
en detrimento del contenido de las polticas pblicas cuya responsabilidad les corresponde;
el neomarxismo, que si bien de manera justificada entiende que el Estado trata de garantizarse adems de su legitimidad democrtica originariauna legitimidad secundaria a travs de polticas pblicas que
cuenten con el beneplcito de actores relevantes, tiende a reducir el rol de
estos ltimos a un acto de dominacin de clase social; siendo el Estado
y sus polticas poco ms que instrumentos de poder y de represin controlados por esa minora de actores dominantes, cuando ms bien se cons23. Vase Mayntz (1980 y 1983).
24. Lester et al. (1987) presentan una buena sntesis de los modelos de anlisis de ejecucin elaborados durante los aos 70 y 80 en los Estados Unidos y en Europa. Vase tambin Parsons, 1995; Bohnert,
Klitsch, 1980.
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