UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

NISIMAR MARTINEZ PREZ CALDAS

Os Novos Instrumentos da Poltica Urbana:

Alcance e Limitaes das ZEIS

So Paulo
2009

NISIMAR MARTINEZ PREZ CALDAS

Os Novos Instrumentos da Poltica Urbana:

Alcance e Limitaes das ZEIS

Tese apresentada Faculdade de Arquitetura e

Urbanismo da Universidade de So Paulo para
obteno do ttulo de Doutora em Arquitetura e
Urbanismo.
rea de Concentrao: Histria e Fundamentos da
Arquitetura e Urbanismo

Orientadora: Profa. Dra. Marta Dora Grostein

So Paulo
2009

Agradecimentos

Agradeo professora Marta Dora Grostein, minha orientadora, pela

sua delicadeza, sabedoria e firmeza na conduo dos trabalhos.
Agradeo as equipes do LUME, COHAB-SP, HABI e CDHU, que me
ajudaram na coleta de dados e subsdios e em especial a Simone
Shoji.
Sou grata tambm a Maria da Graa Plenamente Silva, que muito
contribuiu com as discusses deste trabalho e especialmente Profa.
Rebeca Scherer pelo carinho, generosidade e amizade, uma mestra
mais que especial.
Agradecimento especial aos meus pais, pelo carinho e incentivo
recebido, muito obrigada.
Ao Mrcio e Tamris com quem dividi todas as ansiedades, incertezas
e aventuras que o trabalho exigiu e suportaram bravamente minhas
ausncias, sempre me apoiando. Obrigado por enriquecerem e
colorirem a minha vida.
Agradeo CAPES pelo apoio.

RESUMO

CALDAS, Nisimar M.P.. Os Novos Instrumentos da Poltica Urbana: Alcance e

Limitaes das ZEIS. 2008. 245 pginas. Tese (Doutorado) Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2009.

A questo central desta tese verificar o papel das Zonas Especiais de

Interesse Social (ZEIS) na ampliao da oferta de moradias populares e na
regularizao fundiria de reas com ocupao ilegal na cidade de So Paulo,
avaliando sua relevncia como instrumento de Poltica Urbana no contesto do
Plano Diretor. O mtodo de pesquisa consistiu na anlise do instrumento
urbanstico ZEIS a partir de sua origem e formatao no universo da gesto
pblica do pas e, mais especificamente, sua implantao no municpio de So
Paulo. Nesse sentido, foram examinados empreendimentos combinados, de
empresas privadas, constituindo-se em cinco estudos de caso. Paralelamente,
so considerados outros instrumentos jurdicos praticados nos processos de
regularizao fundiria a partir da promulgao do Estatuto da Cidade em 2001 e
da MP 2.220/01. A referncia o Plano Diretor Estratgico de 2002, do municpio
de So Paulo, que introduz o conceito de Zonas Especiais e entre elas as Zonas
Especiais de Interesse Social, com o objetivo de atender ao Estatuto da Cidade,
reconhecendo desta forma os espaos urbanos com origem ilegal no municpio
(favelas e loteamentos irregulares ou clandestinos) e reas urbanas subutilizadas.
A pesquisa apia-se em dados relativos implantao e aplicao do referido
instrumento, verificando as perspectivas de regularizao jurdica de
assentamentos informais e a promoo de habitao social. Considerando-se que
a implementao das ZEIS prtica recente na gesto pblica, a tese aponta as
dificuldades da tarefa mencionada, pontuando avanos e entraves relativos
regularizao jurdica dos assentamentos informais. Para os moradores destes, e
especialmente para as comunidades em reas de mananciais, a demarcao da
rea ocupada como ZEIS tornou-se um atributo essencial de garantia do direito
moradia e das aes municipais. Com relao proviso de novas unidades de
habitao de interesse social (HIS) conclu-se que as aes e medidas de
estmulo em ZEIS so ainda insuficientes para incrementar a oferta habitacional
regular aos estratos sociais de baixa renda. Os resultados aferidos da produo
de HIS, pelo setor pblico e privado, indicam que 45.702 domiclios foram
licenciados. Desse montante, 13.444 u.h. (29%) encontram-se em ZEIS e 32.258
u.h.(71%) em zoneamento distinto a ela. O trabalho aponta para os provveis
fatores que contribuem e justiam a baixa atratividade da ZEIS.
Palavras-chave: Moradia Popular. ZEIS. Poltica Urbana. Ocupao Ilegal.
Assentamento de Baixa Renda. Gesto Pblica. Plano Diretor.

No poderemos resolver os problemas que ns

criamos com o mesmo tipo de pensamento que
os criou
Albert Einstein

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AEIS

reas Especiais de Interesse Social

APA

rea de Proteo Ambiental

APRM

rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais

APP

rea de Preservao Permanente

APROV

Departamento de Aprovao de Edificaes

AU

Planta de Arruamento e Urbanizao

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH

Banco Nacional da Habitao

c.a.

Coeficiente de Aproveitamento

CAEHIS

Comisso de Avaliao de Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social

CDHU

Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo

CDRU

Concesso de Direito Real de Uso

CEBRAP

Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento

CEF

Caixa Econmica Federal

CEM

Centro de Estudos da Metrpole

CEPAC

Certificado de Potencial Adicional Construo

CF

Constituio Federal (1988)

CIAM

Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna

CIRC

Comisso de Interveno e Recuperao dos Cortios

CNLU

Comisso Normativa de Legislao Urbanstica

COE

Cdigo de Obras e Edificaes

COGEP

Coordenadoria Geral de Planejamento

COHAB

Companhia de Habitao

COHAB SP

Companhia Metropolitana de Habitao

COMUL

Comisses de Urbanizao e Legalizao da Posse da Terra

CONAMA

Conselho Nacional do Meio Ambiente

CONDEPHAAT

Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Artstico, Arqueolgico e Turstico do

Estado de So Paulo

CONPRESP

Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio Histrico, Cultural e Ambiental da

cidade de So Paulo

CREA-SP

Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia de So Paulo

CRI

Cartrio de Registro de Imveis

CUEM

Concesso de Uso para Fins de Moradia

DE

Decreto Estadual

DM

Decreto Municipal

DPH

Departamento do Patrimnio Histrico

DUP

Decreto de Utilidade Pblica

DUSM

Departamento de Uso do Solo Metropolitano

EC

Estatuto da Cidade (2001)

EHIS

Empreendimento de Habitao de Interesse Social

EHMP

Empreendimento de Habitao de Mercado Popular

EIA

Estudo Prvio de Impacto Ambiental

EIU

Estudo de Impacto de Vizinhana

EMBRAESP

Empresa Brasileira de Estudos de Patrimnio

EMURB

Empresa Municipal de Urbanizao

EZEIS

Empreendimento de Zona Especial de Interesse Social

IAB-SP

Instituto dos Arquitetos do Brasil So Paulo

FAU

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo

FICAM

Programa de Financiamento da Construo, Concluso, Ampliao ou

Melhoria da Habitao de Interesse Social

FIPE

Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas

FGTS

Fundo de Garantia por Tempo de Servio

FJP

Fundao Joo Pinheiro

FMH

Fundo Municipal de Habitao

FS

Fator de Interesse Social

FUNAPS

Fundo de Atendimento a Populao Moradora

FUNDURB

Fundo de Desenvolvimento Urbano

GEOLOG

Geocodificao de Logradouro

GEOSECOVI

Sistema de Informao e Geoprocessamento do SECOVI

GRAPROHAB

Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo

HABI

Superintendncia de Habitao Popular

HABICENTRO

Departamento da Superintendncia de Habitao Popular-Centro

HABISP

Sistema de Informaes para Habitao Social na cidade de So Paulo

HIS

Habitao de Interesse Social

HMP

Habitao de Mercado Popular

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

INSS

Instituto Nacional do Seguro Social

IPHAN

Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

IPTU

Imposto Predial e Territorial Urbano

ISS

Imposto sobre Servios

ITBI

Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis

LE

Lei Estadual

LF

Lei Federal

LM

Lei Municipal

LABHAB

Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos

LUME

Laboratrio de Urbanismo da Metrpole

LUOS

Lei de Uso e Ocupao do Solo

MP

Medida Provisria

OAB-SP

Ordem dos Advogados do Brasil-So Paulo

OUC

Operao Urbana Consorciada

PAC-CDHU

Programa de Atuao em Cortios (CDHU)

PAC-PMSP

Programa de Atuao em Cortios (PMSP)

PAR

Programa de Arrendamento Residencial

PDE

Plano Diretor Estratgico (2002)

PIB

Produto Interno Bruto Nacional

PGM

Procuradoria Geral do Municpio

PGV

Planta Genrica de Valores do Municpio

PL

Projeto de Lei

PLANHAB

Plano Nacional de Habitao

PMH

Plano Municipal de Habitao (2003)

PMSP

Prefeitura Municipal de So Paulo

PNH

Poltica Nacional de Habitao

PLIS

Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais

PRE(s)

Plano(s) Regiona(is) Estratgico(s)

PREZEIS

Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social

PRHI

Permetros de Reabilitao Integrada do Habitat

PRIS

Programas de Recuperao de Interesse Social

PROCENTRO

Programa de Reabilitao da rea Central da Cidade

PROFAVELA-BH

Programa Municipal de Regularizao de Favelas (Belo Horizonte)

PROFAVELA -SP

Programa de Urbanizao de Favelas (So Paulo)

PROFILURB

Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados

PROLUZ

Programa de Ligaes de Unidades Subnormais

PROMORAR

Programa de Erradicao da Sub-habitao

PROPERIFERIA

Programa de Construo, Ampliao e Melhoria de Habitaes Populares e

Complementao Urbana de Loteamentos da Periferia

PR

Plano de Regularizao

PU

Plano de Urbanizao

RESOLO

Departamento de Regularizao do Parcelamento do Solo

RMSP

Regio Metropolitana de So Paulo

RN

Resoluo Normativa

RPPN

Reservas Particulares do Patrimnio Natural

SBPE

Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo

SECOVI

Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis

Residenciais e Comerciais de So Paulo

SEHAB

Secretaria Municipal da Habitao

SEMPLA

Secretaria Municipal de Planejamento de So Paulo

SERLA

Superviso Especial de Regularizao de Loteamentos e Arruamentos

SFH

Sistema Financeiro de Habitao

SINDUSCON

Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado de So Paulo

s.m.

Salrio Mnimo

SMC

Secretaria de Cultura

T.O.

Taxa de Ocupao

TPC

Transferncia de Potencial Construtivo

TPCL

Cadastro Territorial e Predial de Conservao e Limpeza

TPU

Termo de Permisso de Uso

U.H. ou u.h.

Unidade Habitacional

USP

Universidade de So Paulo

ZCL

Zona Centralidade Linear

ZCLp

Zona Centralidade Linear de Proteo Ambiental

ZCLz

Zona Centralidade Linear de zonas exclusivamente residenciais

ZCP

Zona Centralidade Polar

ZCPp

Zona Centralidade Polar de Proteo Ambiental

ZE

Zona Especial

ZEIS

Zona Especial de Interesse Social

ZEP

Zona Especial de Preservao

ZEPAG

Zona Especial de Produo Agrcola e de Extrao Mineral

ZEPAM

Zona Especial de Proteo Ambiental

ZEPEC

Zona Especial de Preservao Cultural

ZER

Zona Exclusivamente Residencial

ZERp

Zona Exclusivamente Residencial de Proteo Ambiental

ZIR

Zona Industrial em Reestruturao

ZLT

Zona de Lazer e Turismo

ZM

Zona Mista

ZMp

Zona Mista de Proteo Ambiental

ZOE

Zona de Ocupao Especial

ZPDS

Zona de Proteo e Desenvolvimento Sustentvel

LISTA DE ENTREVISTAS

Entrevista com a arquiteta Juliana Jacometo Marques Gerente de Patrimnio da

COHAB-SP. Realizada em 16/02/2007.
Entrevista com a arquiteta Mirian Tanzima Gerente de Planejamento da COHABSP. Realizada em 25/05/2007.
Entrevista com o arquiteto Eduardo Villela Superintendente de Planejamento e
Projeto da COHAB-SP. Realizada em 15/01/2009.
Entrevista com a arquiteta Maria Cludia Brando Superintendente do PAC-CDHU.
Realizada em 15/05/2007. Presentes Maria da Graa Plenamente Silva e Lia Affonso
Ferreira
Entrevista com a arquiteta Ana Lcia Ancona Ex. Coordenadora de HABI
Realizada em 17/04/2008.
Entrevista com o engenheiro civil Luis Augusto Oliveira Martins Diretor da
Pentarco Engenharia e Arquitetura. Realizada em 11/11/2008.
Entrevista com a arquiteta Ana Paula Bruno Coordenadora do Programa de
Regularizao Fundiria de HABI/SEHAB. Realizada em 23/12/2008.
Entrevista com a arquiteta Mrcia Maria Fartos Terlizzi Diretora da HABI 1/SEHAB.
Realizada em 21/01/2009.

LISTA DE FIGURAS

Figura 01

Condies de Moradia Cortios

Figura 02

Coeficiente de aproveitamento bsico e adicional

Figura 03

Instrumentos de Outorga e Transferncia de potencial

construtivo

Figura 04

Empreendimento CDHU no Bairro da Bela Vista

Figura 05

Sntese da estruturao do plano de urbanizao

LISTA DE TABELAS

Tabela 01

Estimativa de Assentamentos Informais no municpio de So

Paulo

Tabela 02

ZEIS no PDE (2002) e PRE (2004)

Tabela 03

ZEIS 3 distribudas por Subprefeituras (ha.)

Tabela 04

Coeficientes de Aproveitamento no PDE e no LUOS

Tabela 05

Alvars de HIS entre 2003 e 2007

Tabela 06

Alvars de HIS em ZEIS entre 2003 e 2007

Tabela 07

Alvars de HIS em Zona Distinta a ZEIS entre 2003 e 2007

Tabela 08

Licenciamentos de HIS por regies e Agente Promotor

Tabela 09

Produo de U.H. por tipo de Agente e ZEIS

Tabela 10

Percentual da Produo por Agente e ZEIS

Tabela 11

U.H. em ZEIS por Regies, tipo de HIS e Agente Promotor

Tabela 12
Tabela 13

reas demarcadas como ZEIS em ha., percentuais e reas do

distrito.
Permetros e U.H. em ZEIS na Regio Oeste

Tabela 14

Total de reas em ZEIS-HIS e percentual utilizado

Tabela 15

Total de EHIS em ZEIS e demais zonas

Tabela 16

Verticalizao dos EHIS em ZEIS

LISTA DE QUADROS

Quadro 01

Quantidade de ZEIS(reviso) e ZEIS(vigentes)

Quadro 02

Sntese dos parmetros urbansticos vigentes

Quadro 03

Levantamento da legislao municipal referente ZEIS

Quadro 04

Alteraes dos parmetros de exigibilidade de HIS

Quadro 05

Comparativo entre ndices propostos para Fator de Interesse

Social do PDE e LUOS e valor de referncia em R$/m por rea
adicional . (SECOVI).

Quadro 06

Programas na rea Central de So Paulo

Quadro 07

Infraestrutura em favelas APRM e fora de APRM

Quadro 08

Aes de regularizao

Quadro 09

Casos de c.a. adicional previsto no PDE (2002)

Quadro 10

Presso imobiliria em Paraispolis/Morumbi (ZEIS 1)

Quadro 11

Clculo de Outorga Onerosa de Potencial Construtivo

Adicional por zona de uso habitacional em ZEIS

Quadro 12

Clculo de Outorga Onerosa de Potencial Construtivo

Adicional por zona de uso habitacional fora de ZEIS

Quadro 13

Estudos de casos

Quadro 14

Caractersticas dos empreendimentos da construtora Tenda

Quadro 15

Construtora MRV em Paraispolis (HIS e HMP)

Quadro 16

Empreendimento RN

Quadro 17

Construtora Engelux na regio da Luz

Quadro 18

HMP da construtora ZKF

Quadro 19

Comparativo de empreendimentos similares

Quadro 20

Cotejando empreendimentos licenciados anterior a LUOS

LISTA DE GRFICOS

Grfico 01

Percentual de empreendimento pblico e privado em ZEIS e

demais zonas de uso

Grfico 02

Total de alvars em ZEIS e demais zonas de uso, por regies

Grfico 03

Distribuio da oferta por tipo de ZEIS

Grfico 04

Oferta anual de U.H. em ZEIS

Grfico 05

U.H. por Regio Administrativa

Grfico 06

rea do distrito, rea total em ZEIS e n. de u.h. ofertadas por

regio

Grfico 07

Demarcao de ZEIS por regio

Grfico 08

N. de HIS e c.a. aplicado

LISTA DE MAPAS

Mapa 01

ZEIS

Mapa 02

ZEIS e Favelas

Mapa 03

ZEIS e Cortios

Mapa 04

Cortios e Ncleos de Cortios no Bairro de Santa Ceclia

Mapa 05

ZEPEC, Bens Tombados e ZEIS rea Central de So Paulo

Mapa 06

Empreendimentos de HIS licenciados entre 2003 e 2007

Mapa 07

Empreendimentos de HIS licenciados entre 2003 e 2007 fora

de ZEIS

Mapa 08

Empreendimentos de HIS licenciados entre 2003 e 2007

ZEIS

Mapa 09

Presso Imobiliria em Paraispolis/Morumbi

Mapa 10

Coeficiente de aproveitamento em HIS geral

Mapa 11

Coeficiente de aproveitamento em HIS em ZEIS

Mapa 12

Mdia do n. pavimentos em HIS geral

Mapa 13

Mdia de pavimentos em HIS por tipo de agente

em

SUMRIO

Introduo.................................................................................................................

13

Captulo 1 - Perspectivas de renovao dos instrumentos urbansticos. Balano e

retrospecto histrico da origem das ZEIS
1.1 Antecedentes da ZEIS e o reconhecimento da Cidade Informal.......................
1.2 A Experincia de Recife: da ZEIS ao PREZEIS.................................................
1.3 Outras Experincias de Regularizao nas Cidades Brasileiras.......................

24
29
35

1.4 A regularizao fundiria e urbanstica a partir da insero da ZEIS no

Estatuto da Cidade...........................................................................................

42

1.5 Principais instrumentos do Estatuto da Cidade aplicados na regulamentao

da ZEIS ....................................................................................................................

56

Captulo 2 - As Zonas Especiais de Interesse Social no municpio de So Paulo

2.1 A conceituao de ZEIS no PDE (2002) ...........................................................
2.2 Critrios adotados para o mapeamento das reas em ZEIS ............................
2.3 Dimenses das ZEIS no Municpio de So Paulo.............................................
2.4 Regulamentao e operacionalizao das ZEIS a partir do PDE......................
2.5 Atributos de atratividade da ZEIS ......................................................................
2.6 A ZEIS em relao a outros instrumentos definidos no PDE.............................

65
69
79
83
91
101

Captulo 3 - A ZEIS como instrumento de Regularizao Fundiria: Balano e

Perspectivas
3.1 A atuao do municpio de So Paulo...............................................................
3.2 Estratgia e Procedimentos Previstos para Regularizao a partir do
PDE..........................................................................................................................
3.3 A efetividade da ZEIS como instrumento de Regularizao..............................
3.4 Casos de implementao do Plano de Urbanizao de acordo com o
PDE..........................................................................................................................
3.5 Desafios e Obstculos da ZEIS quanto a Regularizao..................................
Captulo 4 Experincias de Promoo de Habitao de Interesse Social pela
Iniciativa Privada em ZEIS

120
132
135
138
141

4.1 Levantamento da Promoo de EHIS no municpio .........................................

4.2 Levantamento da promoo de EHIS em ZEIS.................................................
4.3 Incentivos e Condicionantes: a relao entre o poder pblico e a iniciativa
privada, referente proviso de HIS........................................................................
4.4 Estudos de Casos..............................................................................................
4.5 Efeitos das Disposies Transitrias..................................................................
Consideraes Finais ..............................................................................................
Referncias Bibliogrficas .......................................................................................

Glossrio...................................................................................................................

148
165
184
194
210
213

224
239

INTRODUO

Com a produo de novas unidades habitacionais de promoo

pblica e privada na maioria das grandes cidades brasileiras a periferia
espraia-se. Soma-se a esse fenmeno o crescimento desordenado da
malha urbana e o aumento crescente de loteamentos e ocupaes
irregulares destinados populao de mais baixa renda. Em geral, essa
populao possui uma renda familiar inferior a trs salrios mnimos e,
portanto,

no

apresenta

capacidade

financeira

para

contrair

financiamentos habitacionais, pblicos ou privados.

O estudo elaborado em 2000 pela Fundao Joo Pinheiro (FJP),
sobre dficit habitacional1 indica que a carncia habitacional concentra-se
na faixa de renda inferior a trs s.m. e corresponde a 83,2% do dficit
habitacional urbano, o que equivale a 4.410.385 famlias. Essa parcela da
populao que apresenta rendimentos at trs s.m. excluda,
historicamente, do mercado imobilirio formal, tendo como nica alternativa
s moradias informais.
Segundo Grostein (1987 e 2001), o processo de urbanizao das
cidades brasileiras revela um panorama de extrema desigualdade social,
econmica e urbano-ambiental, que resulta em um cenrio dual. A cidade
formal e legal a poro do territrio onde se concentram as leis,
constituem-se os direitos e deveres, as infraestruturas urbanas, os
investimentos pblicos e privados. Entretanto, a parcela ilegal ou
informal destinada populao de baixa renda tem na ilegalidade e
precariedade habitacional e urbana seus principais atributos.

Para a

autora a cidade informal resultante do padro de urbanizao brasileiro:

A periferia de So Paulo, o lugar de residncia das parcelas
da populao trabalhadora caracterizada como de baixa
renda.

Diferencia-se

do

resto

da

cidade

tanto

pela

precariedade da configurao espacial quanto pelo segmento

da populao que os habita. A tudo excluso. Habitaes
precariamente construdas pelo prprio morador, em suas
horas de descanso, sem infra-estrutura adequada: isto , sem
coleta de esgoto que corre a cu aberto poluindo crregos e
1

A composio do dficit habitacional contempla os seguintes componentes: a coabitao familiar,

nus excessivo com aluguel, habitao precria e reposio por depreciao da moradia.

gerando problemas de insalubridade; sem guias e sarjetas,

sem pavimentao; com vias internas que mal permitem a
circulao de veculos, impedindo o acesso de caminhes
coletores

de

lixo

ou

ambulncias.

Sem

nenhum

dos

equipamentos que caracterizam a vida urbana. Enfim, a no

existe cidade nem cidado. (2001, p.01).

Diante do quadro descrito acima, refletir sobre o ordenamento

dessas

reas

urbanas2

exige

simultaneamente

exerccio

de

compreenso das diversas realidades e das necessidades da cidade e do

cidado. Para isso, o urbanismo a cincia e tambm o instrumental. O
urbanismo objetiva a organizao dos espaos habitveis visando
realizao da qualidade de vida humana3, a partir de um conjunto de
normativas, de medidas de planejamento e de execuo de obras pblicas
que garantam o desempenho das funes urbanas, aquelas estabelecidas
na Carta de Atenas.
Para Meireles (1997, p. 369), o urbanismo o conjunto de medidas
estatais destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar
melhores condies de vida ao homem e a comunidade. Portanto, o
urbanismo inerente a qualquer ao de interveno que vise o
(re)ordenamento urbano ou a melhorias das condies de vida dos
moradores de assentamentos precrios e informais.
O presente trabalho tem como objetivo central examinar os limites e
possibilidades do instrumento jurdico de cunho urbanstico denominado de
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Ele foi recentemente
introduzido pelo Plano Diretor Estratgico (PDE) de So Paulo, como
estratgia de poltica urbana. A ZEIS permite duas abordagens: aes de
regularizao fundiria e urbanstica junto aos assentamentos informais e
como fomentador da produo de novas unidades habitacionais destinadas
populao de baixa renda e do mercado popular.

reas urbanas: onde se desempenham funes urbanas elementares, como habitar, trabalhar,
circular e lazer. Essas funes foram definidas nos Congressos Internacionais de Arquitetura
Moderna (CIAM) e consolidadas na Carta de Atenas.
3
Cf. SILVA, Jos Afonso da. So Paulo: Malheiros Editores, (1997, p.31).

O instituto ZEIS tem como marco referencial a experincia de

Braslia Teimosa, realizada no municpio de Recife entre 1979 e 1980
(Botler; Marinho, 1997; e Mourad, 2000). Foi com a proposta e a
implementao do Projeto Teimosinho que surgiram as primeiras
discusses e conceituaes sobre a concepo de um instrumento jurdico
de cunho urbanstico idealizado para atender as peculiaridades de
ambientes originrios da informalidade, que permitisse a adoo de
parmetros urbansticos distintos do existente zoneamento de uso do solo.
Portanto, almejava-se a aplicao de um zoneamento que propiciasse a
incluso dos assentamentos informais malha urbana. A metodologia
implementada no Projeto Teimosinho serviu como subsdio conceitual para
a construo do arcabouo normativo denominado posteriormente de
Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social
(PREZEIS).
O PREZEIS prev a implementao de um plano urbanstico
especfico para cada rea demarcada como ZEIS e objeto de interveno
pblica, estabelecendo parmetros especiais para o parcelamento, uso e
ocupao do solo, visando a regularizao urbanstica e fundiria dos
ncleos informais de Recife. Destaca-se que a possibilidade da utilizao
de padro diferenciado de urbanizao destinado ao interesse social
uma prerrogativa da Lei Federal de Parcelamento do Solo de 1979 (LF n.
6.766/79).
Em 2001, com a aprovao do Estatuto da Cidade (EC)4, se
estabelece um novo marco nacional para poltica urbana. introduzido um
conjunto de novos instrumentos cujo enfoque a regularizao de
assentamentos precrios e informais como: a Zona Especial de Interesse
Social (ZEIS), a Concesso de Direito Real de Uso (CDRU), a Usucapio
Urbana Individual ou Coletiva.
Certamente a ZEIS um instrumento que trata de questes
complexas que envolvem conflitos de interesses e embates sociais de
difcil encaminhamento, como a ao integrada em reas informais. H de
se verificar se o poder pblico vem se estruturando do ponto de vista da

Lei Federal 10.257/2001, que estabelece diretrizes para Poltica Urbana Nacional.

gesto pblica a fim de cumprir as diretrizes do EC atravs de seu Plano

Diretor e das formas de operacionalizao que o implemente. Isso
demanda a articulao de um amplo leque de instrumentos jurdicos de
finalidades distintas, como o financiamento da poltica urbana, a
regularizao jurdica5 dos assentamentos informais, a democratizao da
gesto urbana e de novas prticas urbansticas.
A cidade de So Paulo possui uma rea territorial de 1.509 km. o
municpio sede da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP),
concentrando

os

efeitos

positivos

negativos

da

aglomerao

metropolitana. A RMSP composta por 39 municpios, ocupando 8.051

km, com uma populao estimada de 17,4 milhes de habitantes. Cabe
destacar que So Paulo concentra 59,77% da populao metropolitana,
com cerca de 10,4 milhes de habitantes (2000), sendo responsvel por
cerca de 16% do Produto Interno Bruto Nacional (PIB), de acordo com os
dados do censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
(2000).
Portanto, planejar uma cidade com a escala territorial e as
demandas socioeconmicas de So Paulo constitui, para o poder pblico
municipal, um grande desafio de planejamento e de gesto pblica, fruto
da diversidade e da complexidade dos problemas e disputas existentes.
Dentre as complexidades dos problemas urbanos de So Paulo
destacam-se a questo da produo da habitao popular, associada a
dois aspectos: o da precariedade habitacional e o da informalidade dos
assentamentos de baixa renda, sejam esses espaos produzidos pelo
poder pblico (Caldas, 2004; Cardoso, 2002; Silva, 2004) ou pela
populao de baixa renda, atravs do processo de autoconstruo
(Maricato, 1979, 1997; Grostein, 1987, 2001; Bonduki, 1998, 2000).
Esta pesquisa aborda o encaminhamento proposto pelo municpio
de So Paulo para o enfrentamento dessa questo luz do EC e da
aprovao do PDE, que inseriu o instrumento jurdico-urbanstico ZEIS em
seu escopo. A finalidade da ZEIS implementar melhorias urbanas e
5

Definimos como regularidade jurdica aquela que atende aos trs universos a que se refere
CENEVIVA (1994, p. 52): fundirio, urbanstico e administrativo.

promover a regularizao fundiria de assentamentos informais, bem como

incentivar a produo de novas unidades habitacionais de interesse social.
Para o caso especfico de So Paulo, moradias destinadas populao de
baixa renda e ao mercado popular.
Do ponto de vista da regularizao fundiria e urbanstica:
O objetivo especfico do captulo 3 examinar de que forma o
instrumental da ZEIS est contribuindo para a construo da legalidade
dos

assentamentos

informais.

Para

tanto,

entrevistamos

tcnicos

municipais responsveis pela implementao das aes de regularizao

fundiria e urbanstica com a finalidade de averiguar os programas, aes,
procedimentos e rotinas relativas regularizao. Consultamos o Sistema
de Informaes para Habitao Social na cidade de So Paulo (HABISP),
com o objetivo de levantar dados sobre as aes de regularizao de
favelas. Excluiu-se da anlise os Programas de Atuao em Cortios
(PACCDHU e PMSP), uma vez que no est associado ao instrumento
ZEIS, e a regularizao de loteamentos informais, pois o processo de
regularizao at o momento analisado luz das normativas federal e
municipal (LF 6.766/79, LM 11.775/95 e LM 13.428/2002).
Aps a anlise dos programas verifica-se que a qualidade e a
efetividade da ZEIS dependero fundamentalmente do compromisso
poltico e tcnico, de uma gesto urbana eficiente, da participao popular
e da dotao de recursos pblicos, destinados a adoo de medidas
corretivas e integrativas para efetivao da requalificao dessas reas.
Reiteramos nossa preocupao quanto incorporao, na prtica, de uma
poltica reducionista, de modo a garantir apenas a posse da terra com base
na MP 2220/2001, por meio da adoo da CDRU e da Concesso de Uso
Especial para Fins de Moradia (CUEM).
Em

contraposio,

as

novas

normativas

ambientais6

tm

incorporado o instituto ZEIS, como elemento de viabilidade para o

encaminhamento das questes relativas regularizao de assentamentos
inseridos em reas de mananciais e de preservao permanente,
6

Cf. Lei Especfica da Bacia do Guarapiranga (LE 12.233/2006) e a Resoluo do Conselho

Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) 369/2006.

demonstrando o avano do instrumento ZEIS para a soluo de problemas

de regularizao urbanstica e fundiria.
Do ponto de vista da produo habitacional:
At meados de 1994, os benefcios e incentivos resultantes da aplicao
da legislao para Habitao de Interesse Social (HIS) eram facultados
apenas a empresas de carter pblico ou conveniadas. Somente em 1995
essa condio estendida s entidades privadas, sinalizando para uma
nova dinmica na poltica habitacional consolidada no PDE (2002).
Portanto, a atuao do mercado imobilirio como promotor de HIS, assim
como em ZEIS, relativamente recente.
A abertura do mercado de HIS s entidades privadas significou
novas perspectivas para o mercado imobilirio, constituindo-se em um
desafio promissor envolvendo, porm, riscos financeiros.
A hiptese de trabalho que conduz a pesquisa que a
implementao

das

ZEIS

no

municpio

de

So

Paulo

depende

fundamentalmente da capacidade de gesto do poder pblico e da relao

que se estabelea com o empreendedor privado.
Na perspectiva de fundamentao da hiptese de trabalho o desafio
consistiu na identificao de fontes que possibilitassem a consulta de
dados relativos produo de novas unidades habitacionais enquadradas
como habitao de interesse social e inseridas em ZEIS, por ao pblica
ou privada. Alm da anlise das diretrizes traadas no novo arcabouo
normativo implementado a partir do PDE, buscou-se a obteno de dados
concretos sobre a materialidade da produo habitacional existente no
municpio.
Partimos do pressuposto de que toda obra de reforma, alterao ou
construo nova obtm o licenciamento prvio no Departamento de
Aprovao de Edificaes (APROV)7. Definiu-se, desse modo, o ponto
inicial da pesquisa. Atravs do sistema de informao digital do municpio

APROV o rgo responsvel pelo licenciamento geral de edificaes do municpio de So Paulo.

denominado de Plantas On Line8 acessamos os relatrios mensais sobre

os licenciamentos de APROV, entre o perodo de 2002 a 2007.
Inicialmente, os dados do relatrio de APROV demonstraram ser
suficientes para a constituio do universo emprico da pesquisa,
contemplando o recorte temporal definido entre janeiro de 2003 a
dezembro de 2007. Ao longo do desenvolvimento da pesquisa houve a
necessidade de identificao de

outros elementos essenciais para a

caracterizao do objeto da anlise, como: tipo de empreendimento (HIS,

HMP9, HIS+HMP e HIS e outros); tipo de produo (pblica ou privada);
zona de uso e tipo de ZEIS.
Os dados primrios obtidos no sistema informacional da prefeitura
apresentaram algumas imprecises, necessitando de complementaes e
confrontaes com outras bases de informaes, evitando-se assim
possveis distores na construo da base de dados da pesquisa.
Examinou-se a base de informaes do Sindicato das Empresas de
Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Comerciais e
Residenciais de So Paulo (SECOVI), que dispe de um Sistema
Informacional de Geoprocessamento do SECOVI (GEOSECOVI)10, que
possibilita a consulta de dados que permite a elaborao de anlises
sobre o mercado imobilirio. Para complementao foram consultados
ainda o GEOMAPAS11 e o De Olho na Obra12.
Realizamos a atualizao e complementao dos dados referente
aos 352 licenciamentos enquadrados como HIS, resultando em 242
empreendimentos licenciados como HIS, implantados em reas distintas a
ZEIS, e 110 empreendimentos que se encontram inseridos em ZEIS.
8

Plantas on Line um sistema de informao digital, implantado em meados de 2001, pela PMSP,
onde o usurio pode obter diversas informaes sobre procedimentos, normativas, processos em
andamento e orientaes diversas sobre o licenciamento das edificaes. Alm disso, o sistema
emite um relatrio com informaes sobre os alvars emitidos mensalmente.
9
Sigla para Habitao de Mercado Popular (cf. glossrio).
10
O Banco de dados do GEOSECOVI rene um conjunto de informaes sobre: lanamentos
imobilirios (EMBRAESP); favelas (CEM, 2000); escolas (CEM, 2001); setores censitrios
(IBGE); dados sobre zoneamento antigo e atual, entre outros.
11
Sistema de informaes sobre o zoneamento do municpio de So Paulo criado a partir da
vigncia da LUOS.
12
De Olho na Obra um sistema de informao digital da municipalidade, que informa sobre a
situao de regularidade dos empreendimentos que esto sendo produzidos no municpio.

Desse modo, o universo emprico da pesquisa no que se refere produo

de novas moradias, est constitudo pelos 110 empreendimentos
enquadrados como HIS, propostos em ZEIS.
A efetividade dos incentivos destinados produo de HIS e HMP,
em reas demarcadas como ZEIS, depender da instituio de uma
poltica de regulao do setor imobilirio e da capacidade de gesto
pblica da municipalidade, inclusive para influir sobre o mercado
imobilirio.
No intuito de averiguar o alcance do instrumento e at mesmo de
avaliar de que maneira essas mudanas comprometem a aplicao e
atratividade do instituto, o trabalho pontua discordncias existentes entre a
legislao da ZEIS originria do PDE e as sucessivas alteraes quanto
aplicao do instrumento nas legislaes complementares, tanto para o
eixo de regularizao fundiria quanto para a produo de novas unidades
habitacionais.
Dessa forma esta tese visa, mediante as anlises desenvolvidas e
os levantamentos das experincias em ZEIS ocorridas no municpio de
So Paulo, contribuir com reflexes sobre o instrumento quanto sua
efetividade,

limites,

potencialidades

desafios,

distinguindo-se

regularizao fundiria e as formas de incentivo produo de novas

unidades habitacionais de interesse social.
Nesse sentido, a discusso estruturada da seguinte forma:
O Captulo 1 Perspectivas de renovao dos instrumentos
urbansticos. Balano e retrospecto histrico da origem das ZEIS trata do
resgate histrico das experincias de interveno em assentamentos
informais, iniciada no final dos anos de 1970 e incio dos anos de 1980, a
partir de experincias disseminadas em mbito nacional, como os
programas alternativos pelo Banco Nacional da Habitao (BNH) e outras
solues de carter local. Destaca-se a experincia de Recife, em funo
do estabelecimento do instrumento ZEIS e de sua evoluo para o
PREZEIS. Analisa-se a base conceitual que conduziu formatao do
instrumento ZEIS, e as divergncias existentes entre os eixos da
regularizao at a insero do instituto no Estatuto da Cidade.

No Captulo 2 A introduo da ZEIS na legislao urbanstica de

So Paulo: uma leitura crtica examina-se em que condies a ZEIS foi
introduzida no PDE e seus desdobramentos e interfaces com outros
instrumentos urbansticos e demais normativas, especialmente as de
carter regulatrio. A anlise da ZEIS contempla as abordagens quanto
promoo de aes de regularizao fundiria e urbanstica e de produo
habitacional.
O Captulo 3 A ZEIS

como instrumento de Regularizao

Fundiria: balano e perspectivas

trata dos programas e aes

municipais relativas a regularizao fundiria e urbanstica utilizando-se do

instrumento ZEIS. Tendo como finalidade verificar de que forma a adoo
do instituto tem propiciado para as reas informais o acesso a formalidade,
bem como agilizar e facilitar o processo de regularizao para a
municipalidade.
No Captulo 4 Experincias de promoo de habitao de
interesse social pela iniciativa privada em ZEIS busca-se, a partir da
sistematizao de dados sobre o licenciamento de empreendimentos
enquadrados como HIS em APROV, examinar a relao estabelecida entre
o poder pblico e o setor privado, promotor de HIS. Alm disso, tentou-se
traar um panorama geral da proviso de HIS em ZEIS, fundamentado em
informaes normativas e da construo de novas unidades residenciais. A
anlise crtica estabelecida a partir de quatro eixos: da produo de HIS;
da demarcao dos permetros como ZEIS; da regulamentao e gesto;
da anlise dos dados sobre o licenciamento de HIS em ZEIS e dos estudos
de casos selecionados de modo a identificar a efetividade, alcance e
limites do instrumento ZEIS.
Nas Consideraes finais apresento uma sntese das principais
concluses obtidas ao longo do processo de construo da tese,
embasada nos estudos de caso e nos levantamentos dos dados. As
reflexes apresentadas tem por objetivo examinar a potencialidade, tanto
quanto os limites e avanos, da aplicao do instrumento ZEIS.

Captulo

Perspectivas

de

renovao

dos

instrumentos

urbansticos. Balano e retrospecto histrico da origem das ZEIS

1.1 Antecedentes da ZEIS e o reconhecimento da Cidade Informal

Do ponto de vista do parcelamento do uso e ocupao do solo
urbano o processo de urbanizao brasileira gerou duas ordens
urbansticas: uma legal regular, garantida pelas normas jurdicas e
urbansticas e outra ilegal irregular ou clandestina , tolerada pelo
Estado e pela sociedade, que tem predominado nos processos de
produo dos assentamentos populares de baixa renda.
Grostein (2001, p. 15-16) nos apresenta um diagnstico preciso do
que vem ocorrendo nas cidades brasileiras:
A significativa concentrao da pobreza nas metrpoles
brasileiras tem como expresso um espao dual: de um lado, a
cidade formal, que concentra os investimentos pblicos e, de
outro, o seu contraponto absoluto, a cidade informal, relegada
dos benefcios equivalentes e que cresce exponencialmente na
ilegalidade urbana que a constitui, exacerbando as diferenas
socioambientais. A precariedade e a ilegalidade so seus
componentes genticos e contribuem para a formao de
espaos urbanos sem atributos de urbanidade.

No final da dcada de 1970 e incio dos anos 1980, os movimentos

sociais e a Igreja Catlica retomaram as discusses sobre a reforma
urbana13. O momento poltico brasileiro era de redemocratizao,
favorecendo os debates e as reivindicaes do povo, que se mobilizou e se
organizou contra a falta de moradias adequadas.
O que resultou na introduo, por parte do poder pblico, de novas
pautas e prticas de polticas de regularizao em massa de: loteamentos
irregulares e clandestinos e intervenes urbansticas em favelas de modo
a assegurar a habitao. Houve o reconhecimento do direito moradia e a
segurana jurdica da posse dos assentamentos informais e precrios;
diversificou-se a natureza dos investimentos pblicos destinados
habitao para a populao de baixa renda, ampliando-se a ao nos

13

A reforma urbana teve incio nos anos 1960, no governo de Joo Goulart, que tinha como
proposta a democratizao das relaes scio-econmicas no pas, atravs das Reformas de Base.
No entanto, com o Golpe Militar de 1964 o projeto no teve prosseguimento.

bairros populares e a promoo de melhorias urbanas desses espaos

precrios e informais.
De acordo com Mourad (2000, p. 38), o processo de ocupao de
reas urbanas pela populao de baixa renda se intensificou nos anos
1980. A constatao da irreversibilidade desse processo, por parte do
poder pblico, conduziu ampliao de alternativas oferecidas nesse
perodo, priorizando a urbanizao e a regularizao fundiria dos
assentamentos precrios.
A introduo de novas prticas responde a um conjunto de fatores,
entre os quais se destacam as presses dos movimentos sociais e da
Igreja Catlica, como mencionado, que apoiavam e organizavam a
populao nos movimentos de reivindicao pela posse da terra nos
assentamentos informais; as presses dos movimentos de luta pela
moradia, mediante as aes de ocupao de reas urbanas nas grandes
cidades brasileiras. Por outro lado, os debates internacionais a respeito da
pobreza urbana e do habitat ganham espao no Brasil, com incentivo das
agncias multilaterais.
Diversos estudos apontam tambm para a ineficincia e o carter
excludente da poltica habitacional produtiva, enquanto o prprio BNH
reconhecia que suas aes de intervenes contribuam para a valorizao
imobiliria das reas urbanas. Constatava-se a crescente dificuldade de
acesso da populao de baixa renda terra urbana e habitao
(Miranda; Moraes, 2007, p. 415 e IPEA, 2002, p. 186).
As novas prticas mencionadas se apoiaram nos Programas
Habitacionais Alternativos14, criados pelo BNH, tendo como agente
promotor e financeiro o governo federal e como seus executores os
governos estadual e municipal. O BNH inverte seu posicionamento inicial
de erradicao e remoo da favela e passa a considerar estas como uma
alternativa habitacional. Para isso, so formulados trs programas, com o
novo enfoque de parcelar, assegurar a posse da terra e a dotao de

14
Programas Habitacionais Alternativos so solues diferenciadas dos tradicionais programas de
promoo de novas unidades habitacionais em conjuntos de interesse social, intervindo direta ou
indiretamente atravs de programas de melhorias urbanas ou regularizao urbanstica nos espaos
informais de moradias de mais baixa renda.

infraestrutura. So considerados, portanto, inovadores: o Programa de

Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB), 1975; o Programa de
Financiamento da Construo, Concluso, Ampliao ou Melhoria da
Habitao de Interesse Social (FICAM), 1977; e o Programa de
Erradicao

da

Sub-habitao

(PROMORAR),

1979.

Buscava-se,

tardiamente, reverter o quadro da crescente informalidade verificada nos

assentamentos populares e ampliar os benefcios urbanos populao
excluda at ento dos programas habitacionais.
O PROFILURB, criado em 1975, no mbito do Plano Nacional de
Habitao (PLANHAB)15, tinha como objetivo ofertar lotes urbanizados
dotados de infraestrutura bsica luz eltrica, gua encanada e
instalaes de esgoto sanitrio aos trabalhadores com rendimentos de
at cinco salrios mnimos. O objetivo era o atendimento prioritrio das
famlias de baixos rendimentos que no tinham condies financeiras de
adquirir um imvel produzido atravs das Companhias de Habitao
(COHAB).

O programa consistia no acesso terra urbanizada,

demarcao do lote e a dotao de obras de infraestrutura bsica,

deixando a edificao por conta dos futuros moradores. O PROFILURB
oferecia ao muturio o lote urbanizado e regularizado.
Apesar da importncia do programa, seus resultados foram
considerados modestos, tendo sido viabilizados a partir da articulao de
outros dois sistemas, FICAM e PROMORAR.
O PROMORAR foi institudo em 1979 e tinha como objetivo a
erradicao das favelas por meio da substituio dos barracos de madeira
por casas de alvenaria com 25 m iniciais, com previso de ampliao, em
lotes de 75 m. Oferecia, ainda, a regularizao da posse da terra de forma
a assegurar a permanncia da populao no mesmo local (Tascher, 1997,
p.50-51; Fernandes, 2004, p.12). Alm de estimular o desenvolvimento
comunitrio e promover a melhoria da infraestrutura urbana (FINEP, 1985,
p. 94) e o desenvolvimento social e urbano do local.
A distino entre as propostas do PROFILURB e do PROMORAR
foram assim resumidas por Rossetto (1993, p. 118):

15

Cf. Resoluo Normativa n. 18/75 do BNH.

Enquanto o Profilurb buscava prevenir o crescimento de favelas,

por atender mesma faixa de renda, o Promorar reconhecia a
existncia e a impossibilidade de realocao dos favelados,
tornando-se o nico programa (federal), que financiou projetos
baseados na permanncia dos favelados na mesma rea
anteriormente ocupada.

Os programas habitacionais alternativos trazem uma abordagem

inovadora no tratamento do problema habitacional de interesse social no
Brasil, pois

substituem o financiamento da unidade pronta pelo

financiamento do lote urbanizado com ou sem a unidade mnima embrio

, incluindo os materiais de construo, para edificao pelo muturio.
Portanto, o produto final entregue deixa de ser uma habitao pronta,
possibilitando diversos arranjos. (Cardoso; Abiko, 2006, p. 6-9).
A execuo do programa PROMORAR, no municpio de So Paulo,
foi gerida pelas empresas municipais Companhia Metropolitana de
Habitao (COHAB-SP) e a Empresa Municipal de Urbanizao (EMURB),
o que resultou na construo de 5 mil unidades-embries.
De acordo, ainda, com a anlise de Rossetto (op.cit., p. 124):
Os programas alternativos, na poltica de habitao popular do
BNH,

tiveram

representatividade

um

significado

quantitativa

maior

enquanto

do
soluo

que

sua

adotada.

Representaram a incorporao de uma clientela que havia sido

marginalizada pela poltica oficial at ento.

Em meados dos anos 1980, com a extino do BNH, a crise do

Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e a escassez de recursos
financeiros para investimentos no setor habitacional e de infraestrutura,
conduziram as administraes pblicas estadual e municipal a buscar
caminhos alternativos ao SFH. Disso resultou uma nova abordagem para a
questo da habitao de interesse social: o municpio de So Paulo cria o
Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao Subnormal
(FUNAPS), 1979, que promoveu e financiou programas prprios da cidade,
como Programa de Urbanizao em Favelas (PROFAVELA), 1979,
PROGUA (1979) e Programa de Ligaes de Unidades Subnormais
(PROLUZ), 1981, alm do Programa de Construo, Ampliao e Melhoria

de Habitaes Populares e Complementao Urbana de Loteamentos da

Periferia (PROPERIFERIA),1980. Belo Horizonte instituiu o

Programa

Municipal de Regularizao de Favelas (PROFAVELA), 1983 e Recife a

Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) e o Plano de Regularizao das
Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS), entre outros.
Esse perodo foi marcado pela implementao e proliferao dos
chamados Programas de Urbanizao de Favelas, que objetivavam a
adoo de medidas corretivas, como a implementao de obras de
infraestrutura gua encanada, luz eltrica, esgoto sanitrio, drenagem e
pavimentao nas reas informais e financiamento de materiais de
construo para produo ou ampliao da habitao atravs do processo
de autoconstruo.
Essas vrias experincias surgiram localmente, incorporando ou
contrapondo-se

diretrizes

dos

programas

PROMORAR

do

PROFILURB, demonstrando a importncia dos programas habitacionais

alternativos, enquanto aes precursoras, uma vez que romperam
resistncias no setor pblico e porque no dizer, da sociedade (Rossetto,
op. cit., p. 124).
O IPEA (2002, p. 186), destaca a importncia da atuao do
movimento popular das dcadas 70 e 80 como principais responsveis
pela transformao da posio dos governos locais em relao questo
habitacional popular.
Entretanto, h que se considerar que a partir do incio dos anos 80,
o Brasil retornava progressiva realizao de eleies diretas e
pluripartidrias, momento crucial de abertura poltica. Retomado o sistema
de eleio de seus dirigentes pelo voto direto, em 1982, ocorre a primeira
eleio para os cargos de governadores e senadores, reacendendo o
interesse

compromisso

da

classe

poltica

no

atendimento

reivindicaes da sociedade e em especial dos movimentos populares;

assim sendo, as mudanas intencionavam o abrandamento das relaes
polticas entre o governo e a populao.

1.2 A Experincia de Recife: da ZEIS ao PREZEIS

Na perspectiva do resgate histrico da origem das ZEIS, temos
como marco referencial a experincia de Braslia Teimosa16, no municpio
de Recife, entre 1979 e 1980. Foi com a proposta e implementao do
Projeto Teimosinho17, em 1979, que surgiram as primeiras conceituaes e
discusses sobre a delimitao de reas especiais definidas pelos
territrios ocupados por assentamentos populares no zoneamento
municipal, denominados de ZEIS. A metodologia de interveno urbana
proposta no Projeto Teimosinho subsidiou a conceituao e a construo
do arcabouo normativo denominado de PREZEIS (Mourad, 2000, p.41;
Botler, M.; Marinho, G. 1994, p.34)
A formatao do instrumento ZEIS baseou-se nas experincias
desenvolvidas no mbito municipal do programa PROMORAR, formulado
pelo BNH e cujo objetivo era, conforme vimos anteriormente, garantir a
melhoria das condies de vida da comunidade atravs da dotao de
infraestrutura bsica e melhorias nas unidades habitacionais; era
fundamental, sobretudo, assegurar aos moradores a permanncia no local
ocupado, por meio da aplicao do instrumento jurdico da CDRU,
embasada no Decreto Lei 271/67, para fins de regularizao fundiria e
urbanstica.
16

Braslia Teimosa um assentamento de origem espontnea e marco referencial da mobilizao

social urbana. Em Recife, ao falarem sobre a histria do local, as pessoas contam o seguinte: nos
anos 30, o local era conhecido como Barreta das Jangadas, ocupado por uma colnia de pescadores;
posteriormente, o Governo do Estado deu incio s obras de um aeroclube no local. A comunidade,
porm, resistiu sua implantao. Em virtude da localizao e por se tratar de uma invaso, os
moradores viviam na iminncia da expulso. Em 1956, aps uma forte seca no Nordeste, cinco
pescadores da comunidade foram de jangada capital (Rio de Janeiro), para ver a posse do
presidente Juscelino Kubitschek e pedir sua interveno no caso. A viagem durou uns 35 dias, e os
pescadores s conseguiram uma audincia com a primeira dama Sara Kubitschek, que se
comprometeu a ajud-los. As terras eram da Unio e houve um acordo para a manuteno dos
moradores no local. Em homenagem nova Capital, foi dado o nome de Braslia Teimosa, pois
simboliza a luta e a persistncia dos ocupantes em resistir a diversos processos de reintegrao de
posse. Hoje, Braslia Teimosa est revitalizada, as palafitas foram transformadas em uma avenida
litornea e acesso ao parque de esculturas Brennand. H grande diversidade de usos, como bares,
quiosques, restaurantes, lojas de artesanatos e parques, alm das habitaes de interesse social.
17
O Projeto Teimosinho, de acordo com Botler e Marinho (1997, p.34), propunha uma soluo
negociada: primeiro, a regularizao da posse da terra em favor dos ocupantes, o que evitaria a
expulso compulsria. Em seguida, a urbanizao da rea, com programa de saneamento e
habitao, o que, no entanto, no evitaria a expulso branca, pressionada pela prpria valorizao
imobiliria.

Nesse momento, as aes de regularizao fundiria e urbanstica

tinham por objetivo o reconhecimento da legitimidade do parcelamento do
solo existente a partir do uso e ocupao, isto , dos assentamentos
informais e precrios. Mas, somente com a instituio do instrumento da
ZEIS, inserido no contexto do zoneamento municipal que essa
legitimidade consolidada.
Com a criao do instituto ZEIS, novas perspectivas so
estabelecidas para as reas informais. Uma vez demarcada, como ZEIS
est assegurado a permanncia

do assentamento no local, o

reconhecimento do direito moradia e da posse da terra, a adoo de

medidas de melhorias urbanas atravs de aes de regularizao fundiria
e urbanstica, facultando a municipalidade a flexibilizao das exigncias
tcnicas relativas ao processo de regularizao jurdica do parcelamento
do solo desses ncleos gravados como ZEIS.
Conclui-se que a incluso de permetros demarcados como ZEIS na
normativa municipal constitui um marco oficial do reconhecimento pelo
poder local do direito da populao de baixa renda a residente de
permanecer na rea ocupada de forma ilegal, possibilitando-se a dotao
dos benefcios urbanos necessrios para qualificao do espao.
A ZEIS introduz uma nova abordagem, alterando a ordem dos
procedimentos relativos regularizao, admitindo-se que as medidas
iniciais a serem adotadas fossem as aes fundirias posse, domnio e
propriedade da rea permitindo que as medidas urbansticas ocorressem
em um segundo momento. Na regularizao jurdica, o processo inicia-se
na regularidade urbanstica e posteriormente fundiria titulao e registro
imobilirio e a administrativa oficializao de ruas e lanamento do
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), entre outros.
No caso do Recife, a Lei de Uso e Ocupao do Solo (LUOS)18
instituiu a figura jurdica da ZEIS, em 1983, garantindo espaos para os
menos favorecidos. Essa lei reforou, em tese, a base legal para a
interveno do poder pblico, reconhecendo o direito moradia das
famlias de baixa renda, ocupantes das reas informais. Entretanto, a

18

LUOS - Lei de Uso e Ocupao do Solo de Recife (LM 14.511/83).

delimitao se deu sem o estabelecimento de parmetros jurdicos,

urbansticos e ambientais que orientassem a interveno pblica para fins
de regularizao. De acordo com Mourad (2000, p. 44), conforme anlise
da Dra. Pinho, o grande problema da ZEIS [...] foi que a Lei de Uso e
Ocupao do Solo no criou mecanismo de auto-aplicao. [...] precisava
ser regulamentada.
Portanto, alm da LUOS de 1983, necessitou-se da adoo de
outras

medidas,

aes

normativas

especficas,

visando

regulamentao e avano do processo de operacionalizao dos atos e

procedimentos relativos regularizao urbanstica e fundiria dos
assentamentos gravados como ZEIS. Esta regulamentao s ocorreu em
1987, marcado por um longo processo de negociaes e articulaes
envolvendo conflitos de interesses e embates sociais de difceis
encaminhamentos, alm de negociaes com os ncleos organizados,
apoiados pela Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e
Recife.
Desse processo resultou a apresentao de um projeto de lei para a
regulamentao

das

ZEIS,

que

inclura

mecanismos

de

gesto

democrtica e participativa. A lei do Plano de Regularizao das ZEIS

estabeleceu novas possibilidades para que outras reas pudessem ser
incorporadas como ZEIS, alm de introduzir mecanismos de coibio
contra as aes especulativas do mercado. Desta forma, o PREZEIS
aprovado em 1987 demarcou 27 reas como ZEIS, de um universo
estimado de 200 favelas cerca de 13,50 % , existentes no Recife
naquela ocasio. Segundo Mourad (2000, p. 44), o critrio de escolha das
reas se deu em funo do reconhecimento do nvel de articulao e
representatividade dos movimentos sociais de pr-moradia.
Cabe considerar que a instituio de permetros definidos como
ZEIS surtem efeito imediato na populao beneficiada, decorrendo na
diminuio da presso social sobre o poder pblico. Nesse sentido, a
circunscrio de territrios ocupados por assentamentos precrios de baixa
renda, gravados como ZEIS no zoneamento municipal, representa a
incluso e o reconhecimento de uma clientela at ento excluda dos
programas habitacionais e das aes municipais.

Em reas demarcadas como ZEIS e, portanto, beneficiadas pelos

programas

de

regularizao

fundiria,

adotaram-se

mecanismos

objetivando coibir aes especulativas do mercado imobilirio, como o

estabelecimento de lotes mnimos e a proibio de remembramento.
Outras cidades brasileiras incorporaram esses mecanismos com a mesma
finalidade.
Veja-se o comentrio de Miranda e Moraes (2007, p. 418):
O efeito imediato a diminuio da presso que estes agentes
poderiam exercer sobre as famlias de baixa renda, moradoras
destes

assentamentos,

para

transformao

no

ambiente

construdo com novos objetos imobilirios, com a conseqente

apropriao por segmentos diferentes dos ocupantes originais,
acarretando na substituio desta populao.

Entretanto, h que se considerar que, para o mercado imobilirio

formal, a qualidade do ttulo de propriedade imprescindvel, pois a
operao imobiliria s efetivada quando qualificado o direito de
propriedade do imvel. Nos casos de regularizao fundiria de reas
municipais, a garantia de segurana da posse efetivada por meio da
emisso das concesses, CDRU ou CUEM. Caso o morador necessite
realizar uma operao imobiliria de venda ou transferncia nesse
segmento social, estar condicionado a realiz-la fora do mercado formal.
Em 1995, o PREZEIS reformulado e aprova-se uma nova verso,
ampliando

nmero

de

permetros

de

ZEIS

para

66

reas,

correspondendo a 85% do territrio informal do Recife. Entretanto, cerca

de 334 ncleos favelados encontram-se excludos de qualquer proposta de
interveno do poder pblico, seja ela de urbanizao ou de regularizao
fundiria19.
O PREZEIS tratou, sobretudo, de institucionalizar os canais de gesto
urbana e da participao popular. Criaram-se as Comisses de
19

Cf. MIRANDA, Lvia; MORAES, Demstenes. O Plano de Regularizao das Zonas Especiais
de Interesse Social (PREZEIS) do Recife: democratizao da gesto e planejamento participativo.
In: CARDOSO, Adauto Luis (Coord.). Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras: uma
avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de
Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Porto Alegre: IPPUR, 2007. Coleo Habitare. p. 414 436.

Urbanizao

Legalizao

da

Posse

da

Terra

(COMUL),

que

institucionalizaram as prticas das antigas comisses de bairro, com o

objetivo de tratar dos problemas especficos de cada rea em ZEIS. E
tambm o conselho do frum do PREZEIS, destinado a deliberar e discutir
questes e conflitos do conjunto das ZEIS.
A essncia do PREZEIS estava pautada em questes relativas
regularizao urbanstica e/ou fundiria dos assentamentos informais,
visando minimizar os conflitos fundirios e embates sociais, mediante a
garantia da segurana da posse.
Para Grostein (2001), foi a partir da promulgao do PREZEIS que
se definiu uma ao efetiva e integrada sobre as reas informais, tendo
como objetivo promover a regularizao urbanstica, registrria e
administrativa.
Consequentemente, os instrumentos da ZEIS e do PREZEIS
reforaram a base legal para a interveno do poder pblico nos espaos
informais, que ocupam tanto reas pblicas como privadas e, no Recife, s
se obteve uma ao efetiva quando implantado o Plano de Regularizao
da ZEIS estratgia da ao , o PREZEIS (Grostein, 2007).
Segundo Miranda e Moraes (2007, p. 420), o PREZEIS um
importante instrumento de planejamento e gesto, dependendo para sua
efetividade das definies de prioridades, estratgias e forma de atuao
do executivo municipal. Os autores ressaltam ainda que em nenhuma
gesto o PREZEIS se constituiu em um instrumento fundamental da
poltica habitacional o que significa, de algum modo, um descaso por
uma conquista dos movimentos populares, pela legislao e pelo sistema
institudo de planejamento e interveno em favelas.
Ao analisarmos a experincia de Recife verificamos que seus
problemas de irregularidade fundiria so similares aos de outras cidades
brasileiras. Mas de acordo com Freitas (2005, p. 34-35), a cidade de Recife
destaca-se

por

duas

caractersticas

peculiares:

sua

configurao

geogrfica de cidade costeira resulta em srios problemas ambientais; e

grande parte de seu territrio se constitui em terras ocupadas
informalmente, pois so pertencentes ao Patrimnio da Unio. O municpio
possui uma populao de 1.422.905 habitantes com aproximadamente 400

assentamentos informais: 241 encontram-se em plancies, 145 em morros

e 35 em alagados, de acordo com o censo IBGE (2000).
No que se refere demarcao efetiva de permetros, no Recife
existem 66 reas mapeadas como ZEIS, e mais cerca de 40 comunidades
de baixa renda reivindicam a sua incluso como ZEIS. Isso ocorre porque,
a partir da alterao do zoneamento da rea para ZEIS, fica assegurado o
uso ao interesse social; conseqentemente, em territrios ocupados, isso
significa a garantia da posse e do direito moradia, pactuados atravs da
adoo do instrumento pelo poder local. Do total de reas gravadas como
ZEIS, apenas 35 assentamentos foram objeto de interveno pblica e
receberam obras de urbanizao. Existem cerca de 24 reas em processo
de regularizao fundiria; 22 ZEIS adotaram a CDRU como instrumento
de regularizao e apenas quatro reas o instrumento

adotado foi o

usucapio, totalizando 19.296 domiclios20.

Quanto aos processos de regularizao fundiria em reas pblicas,
o instrumento aplicado a CDRU. Em reas privadas o instituto que vem
sendo adotado a usucapio urbana individual ou coletiva, entretanto, com
baixa efetividade quanto aos nmeros de titulaes concretizadas.
Nota-se que a experincia do PREZEIS representou uma mudana
expressiva nas prticas de planejamento e intervenes urbansticas nos
assentamentos informais de baixa renda a partir de um plano urbanstico
especfico21; constata-se, no entanto, uma dificuldade em beneficiar o
conjunto de reas demarcadas no municpio e conseqentemente atender
s necessidades da populao.
O plano urbanstico um instrumento de carter urbanstico,
essencial para o estabelecimento de diretrizes e aes de intervenes
urbansticas, socioeconmicas e ambientais, de orientao a qualificao
do espao urbano.
Considere-se a avaliao de Miranda e Moraes (2007, p. 433)
quanto s deficincias do PREZEIS:
O PREZEIS, contudo, no vem obtendo resultados expressivos
no campo da regularizao urbanstica; alguns fatores merecem
20

Cf. Miranda e Moraes (op.cit., p. 427-429).

O Plano Urbanstico estuda o assentamento informal para uma interveno integral propondo,
atravs de uma estratgia de ao, medidas corretivas de cunho urbanstico e fundirio.

21

ser destacados: a execuo incompleta dos planos urbansticos,

decorrente da falta de recursos e sua m gesto; a ausncia de
projetos executivos; a falta de aes coordenadas entre o
processo de implantao de infra-estrutura, relocao de
famlias e a disponibilidade de terrenos; a precariedade do
acompanhamento tcnico das obras e a falta de controle e
fiscalizao sobre os padres urbansticos nas reas; a
implementao de aes pontuais, que, em muitos casos, ignora
a ordem mais racional de implementao de infra-estrutura entre
outros.

H que se destacar, todavia, o pioneirismo da cidade de Recife no

modo de atuar em parcelas da cidade produzidas na ilegalidade,
estabelecendo

canais

de

participao

popular,

promovendo

regularizao fundiria fundamentada no princpio da funo social da

propriedade (conforme prev a Constituio Federal de 1988) e no
instrumento jurdico da CDRU. Esta atuao ampliou o debate sobre a
questo da informalidade, trazendo maior visibilidade ao problema e
criando novas solues para a regularizao fundiria do espao urbano
informal, em perodo anterior aprovao do EC.
1.3 Outras Experincias de Regularizao nas Cidades Brasileiras
Conforme j mencionado, a regularizao urbanstica e fundiria de
assentamentos precrios surge no final da dcada de 1970 e meados dos
anos 1980, como resultado da presso dos movimentos populares com o
objetivo de conquistar a segurana na posse e a melhoria nas condies
urbanas dos loteamentos (Grostein, 1987). E essa presso retomada em
nova escala.
Nesse cenrio, se intensificaram os debates sobre os aspectos
urbansticos e jurdico-fundirios vinculados questo da regularizao
dos ncleos favelados, loteamentos informais irregulares e clandestinos
e das invases diversas. E se multiplicaram as iniciativas do poder
pblico no sentido de promover aes de urbanizao com propsito de
melhorar a qualidade de vida e solucionar as questes relativas

regularizao

fundiria

posse,

domnio

propriedade

dos

assentamentos informais de mais baixa renda. Tais iniciativas atingem

vrias cidades brasileiras22, impulsionadas pela crescente articulao dos
movimentos populares pr-moradia, que reivindicavam o reconhecimento
do direito moradia e segurana da posse da terra, como tambm a
melhoria das condies de vida atravs da implementao de programas
de urbanizao das favelas.
Diante das presses populares e das demandas resultantes, teve
precedncia a regularizao fundiria, aspectos concernentes posse,
domnio e propriedade das reas urbanas ocupadas, pois as medidas de
correo tcnica do parcelamento do solo informal demandam tempo e
apresentam elevados custos financeiros em projetos e obras, alm de
envolver um nmero elevado de profissionais e tcnicos municipais para
cada etapa do processo e para cada loteamento ou assentamento.
Ao iniciar o processo de regularizao pelos procedimentos jurdicos
relacionados titulao da rea ocupada, o municpio apresenta maior
dinmica e aparente eficincia, uma vez que o processo de regularizao
fundiria desenvolvido basicamente pela equipe tcnica municipal,
demandando menores investimentos financeiros e recursos humanos e
materiais.
Em ltima anlise, o processo de regularizao fundiria preserva a
permanncia dos ocupantes das reas, minimizando os riscos de
remoes; atende, portanto, s expectativas e reivindicaes dos
moradores locais, resultando na diminuio da presso e embates sociais.
Em linhas gerais, as principais experincias de regularizao de
assentamentos informais anteriores instituio do EC, diferenciam-se
pelo foco adotado, ora privilegiando a regularizao fundiria para garantir
a segurana da posse e, em menor escala, os programas de urbanizao,
que propiciam melhorias urbanas.
Portanto, sob a gide da regularizao, so executadas polticas
pblicas de diferentes caractersticas, abarcando desde a implementao
de obras de infraestrutura bsica luz eltrica, gua encanada,

22

Recife, Diadema, Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo, entre outras.

esgotamento sanitrio, pavimentao, caladas, etc. at a efetiva

regularizao da posse da terra ou mesmo de propriedade junto aos
rgos competentes.
Para Fernandes (2003, p. 144), os primeiros programas de
regularizao de favelas com objetivo de assegurar a posse, domnio ou
propriedade foram formulados em Belo Horizonte (1976 e 1983) e em
Recife (1979 e 1983), fundamentados nos preceitos da Lei Federal
6.766/79, que regula o parcelamento do solo urbano em todo o territrio
nacional. Essa lei federal institui o conceito de urbanizao especfica,
admitindo tratamento diferenciado em reas definidas como habitao de
interesse social (art. 4, inciso II, da LF 6.766/79)
Em 1976, a lei de zoneamento de Belo Horizonte constituiu-se em
um instrumento pioneiro para controle do parcelamento, do uso

e da

ocupao do solo, uma vez que a prefeitura admitia formas especiais de

urbanizao reas de interesse pblico, reas a serem preservadas,
reas reservadas a equipamentos comunitrios entre outros que foram
classificadas como Setores Especiais 1, 2 e 3. Com a aprovao da lei
federal 6.766/79, essas reas, por apresentarem caractersticas especiais,
foram denominadas reas de urbanizao especfica. Em 1980, os
ncleos favelados foram equiparados condio de loteamentos,
justificando a sua classificao como reas de urbanizao especfica.
Ainda seguindo a explicao de Fernandes (id., ibid.):
A lei que criou o Pr-favela de Belo Horizonte, de 1983, foi
pioneira no pas, ao propor um programa urbanstico e social de
regularizao das favelas, tendo introduzindo uma frmula
original: a combinao entre a identificao e a demarcao de
favelas como reas residenciais para fins de moradia social
inicialmente denominadas setores especiais no contexto do
zoneamento

municipal

[...].

Essa

frmula

tornou-se

um

paradigma seguido por diversas outras cidades como Recife,

Salvador e Porto Alegre, nas quais tambm foram/esto sendo
criadas zonas/reas especiais de interesse social, com
padres urbansticos prprios, submetidas a um processo
participativo de gesto institucional. Desde a promulgao da

Constituio Federal de 1988, muitos outros municpios tm

copiado e ampliado essa frmula.

Alfonsin (1997, p. 196) destaca que, em 1983, no programa

PROFAVELA de Belo Horizonte, havia uma desvinculao entre os
procedimentos de urbanizao e regularizao fundiria e um respeito
estrito tipicidade da favela, conduzindo a equvocos como a titulao de
lotes sem condies fsicas mnimas de bem estar e segurana.
Como mencionado anteriormente, outros municpios brasileiros
adotaram programas semelhantes ao PROFAVELA de Belo Horizonte,
como o caso de Recife, com as ZEIS e PREZEIS; Diadema, com as
reas Especiais de Interesse Social (AEIS); Rio de Janeiro com as
AEIS/ZEIS e o Programa Favela Bairro; e Salvador, tambm com as
AEIS/ZEIS, entre outros municpios.
Nestes programas a regularizao fundiria, objetivou garantir
segurana jurdica da posse da terra atravs da adoo de instrumentos
jurdicos como a CDRU, a Usucapio individual e coletiva e a CUEM,
instituto regulamentado a partir da MP 2.220/2001.
Como j mencionado, no municpio de So Paulo,
pblica

a atuao

objetivou implementao de melhorias urbanas, atravs do

FUNAPS, criado em 1979. Os recursos deste fundo apoiaram diversos

programas prprios do municpio como: PROFAVELA (1979), PROGUA
(1979), PROLUZ (1981) e o PROPERIFERIA (1980). Entretanto, esses
programas de urbanizao no avanaram no sentido de garantir a
regularizao fundiria nas favelas, apenas em alguns loteamentos.
Em meados de 1981, a Coordenadoria Geral de Planejamento
(COGEP) identificou cerca de 3.567 loteamentos irregulares23, o que
representava um tero da mancha urbana do municpio de So Paulo.
Os programas PROFAVELA e o PROMORAR beneficiavam
especialmente as favelas; entretanto, o programa PROPERIFERIA era
destinado a atender populao carente da periferia, tendo um alcance
mais amplo. De acordo com Sampaio (1990), O PROPERIFERIA
23

Sobre o processo de irregularidade do parcelamento do uso e ocupao do solo, cf. GROSTEIN,

M. D. A cidade clandestina: os ritos e os mitos. So Paulo: FAUUSP, 1987.

pretendia que as favelas existentes nos loteamentos do programa fossem

beneficiadas pelo PROFAVELA, tanto em sua linha de melhorias como de
urbanizao.
Grostein (1987) comenta a importncia desse programa:
A grande inovao do trabalho do Properiferia foi tentar
desmanchar o n que existia, a mistificao em torno da
clandestinidade, da irregularidade da periferia e tentar solucionar
o problema. No adiantaria simplesmente abordar a questo da
precariedade da instalao urbana, sem resolver os problemas
mais urgentes da populao, como os de titulao do
loteamento, falta de documentao e irregularidade desses
loteamentos.

As aes municipais

desenvolvidas ao longo dos anos 80 no

foram suficientes para conter o crescimento do movimento pr-moradia

que reivindicava acesso a terra urbana e habitao. Com o agravamento
da crise habitacional, cresce a ocupao organizada de glebas e de
imveis vazios.
Segundo Bonduki (1996, p.181)
Ante a falta de respostas adequadas do poder pblico, ao longo
dos anos 80 cresceu a luta por terra e habitao em So Paulo
por meio dos movimentos de moradia. A ocupao organizada
de glebas e terrenos ociosos marcou a segunda metade da
dcada, com destaque para a regio leste onde, no carnaval de
1987, cerca de 20 mil famlias se mobilizaram para resolver o
problema na marra o dramtico problema da moradia.

Em 1989, a cidade de So Paulo passa a ser administrada por um

governo democrtico-popular comprometido com as reivindicaes
movimentos

populares.

Entre

as

propostas

da

gesto

est

dos
a

implementao do Plano de Habitao de Interesse Social.

O plano estabeleceu uma estratgia

de atuao municipal para

solucionar o problema habitacional de So Paulo fundamentado: na

diversidade de programas e projetos; na garantia do direito moradia
atravs de aes de regularizao fundiria e urbanstica; acesso terra
urbana a partir de uma poltica de desapropriao de vazios urbanos;

direito de morar com dignidade no centro urbano e em

consolidadas,

reas

de modo a romper com a lgica da segregao scio-

espacial que destina reas da periferia para habitao de baixa renda; na

gesto participativa; na parceria com os movimentos organizados para
produo de unidades habitacionais autogeridas ou co-geridas, entre
outros. Bonduki, (1996, p.182).
Para o enfrentamento dos problemas habitacionais existentes no
municpio foram criados os seguintes programas: de Desapropriao de
Terras, de Urbanizao e Regularizao Fundiria em Favelas, de
Verticalizao de Favelas, de Interveno em Habitaes Coletivas, de
Preveno Moradia em rea de Risco e de Mutiro e Autogesto.
Destaca-se que todos esses programas foram desenvolvidos com recursos
prprios municipais concentrados no FUNAPS.
luz do EC, do PDE e da MP 2.220/2001, o municpio de So Paulo
adota quatro programas distintos, para promover a regularizao jurdica
ou tcnica: o Programa de Regularizao Fundiria, que tem por objetivo a
titulao das reas municipais embasada na MP 2.220/2001; o Programa
de Regularizao Urbanstica de Favelas, que tem como foco a
urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos precrios e
informais, visando qualificao das favelas e loteamentos irregulares em
bairros inseridos na cidade; o Programa de Regularizao de Loteamentos
do Departamento de Regularizao do Parcelamento do Solo (RESOLO),
que tem como fim a regularizao jurdica dos loteamentos irregulares e
clandestinos; e o atual Programa Mananciais, cujo objetivo garantir a
qualidade da gua das represas Guarapiranga e Billings, por meio da
adoo de medidas sociais, urbansticas e ambientais.
Ainda que estejamos tratando de um universo com situaes
diferenciadas, que exigem solues individualizadas para cada caso e,
mesmo que a troca de experincias tenha sido intensa no meio
institucional e acadmico, observa-se a necessidade de que se estabelea
uma agenda mnima para o tratamento do problema. Isso se justifica em
face da complexidade e da multidisciplinaridade envolvida no processo,

destacando-se a escassez de profissionais experientes para tratamento do

tema (Silva; Caldas, 2005).
O processo de regularizao implica necessariamente na adoo de
uma nova postura tcnica e urbanstica, uma vez que a atuao dos
profissionais envolvidos se dar em realidades j consolidadas e com
direitos constitudos, de forma a se observar a tipicidade do assentamento.
fundamental, porm, que se estabelea uma agenda mnima ou mesmo
um cdigo de posturas mnimas estabelecendo parmetros e padres
urbansticos mnimos a serem observados na elaborao dos planos de
urbanizao.
Via de regra os programas de regularizao fundiria vem se
valendo de instrumentos como a usucapio individual e coletiva para obter
o ttulo de propriedade da rea de natureza particular. Para as reas
pblicas, os instrumentos previstos atravs da MP 2.220/2001 so a CDRU
e a CUEM, que oferecem a segurana da posse e do domnio.
De acordo com Ferraz (2005, p.17) as aplicaes da CDRU e da
CUEM, do ponto de vista econmico, restringem as possibilidades do
imvel e do morador, pois criam guetos sociais, impedem a arrecadao
de tributos e produzem subproprietrios, e porque no dizer, subcidados;
promovem, entretanto, benefcios amplos s populaes que as recebem,
como: acesso a servios pblicos essenciais e a financiamentos
habitacionais para melhoria dos imveis existentes; integrao cidade
atravs de endereamento oficial; transferir ttulo para terceiros e deixar o
imvel de herana.
Ferraz (ibid., p. 36) defende enfaticamente esses mecanismos,
conforme vemos a seguir:
Ao facilitar o acesso o direito propriedade imobiliria
regularizada (e no apenas moradia) precisa deixar de ser
objeto de preconceito dos administradores pblicos e ser vista
com toda a sua magnitude: um poderoso instrumento de
fomento do desenvolvimento econmico, de combate pobreza
e de difuso da cidadania.

Embora a legislao tenha evoludo muito, necessrio continuar

aprimorando o cumprimento da funo social da propriedade, que por

princpio est condicionada ao bem comum, especialmente da propriedade

pblica.
O caminho da constituio da formalidade complexo, contnuo e
multidisciplinar, exigindo a adoo de uma srie de aes corretivas do
ponto de vista urbano-ambiental e jurdico-administrativo. Demandando,
portanto, uma combinao de medidas urbansticas, ambientais, jurdicas e
administrativas, alm das respectivas licenas, registros cartorrios e
anuncias (dependendo da natureza da rea), podendo envolver as trs
esferas de governo.
1.4 A regularizao fundiria e urbanstica a partir da insero da
ZEIS no Estatuto da Cidade
O EC o marco regulatrio da poltica urbana nacional e tem como
um dos pilares para a regularizao fundiria; a instituio do instrumento
ZEIS. As ZEIS tm por finalidade a concretizao da funo social da
propriedade, ou seja, dar uma destinao social a uma parcela de terrenos
urbanos vazios, subutilizados ou informais destinada a programas
habitacionais de interesse social. Isto significa que as reas circunscritas
como ZEIS so prioritariamente reservadas proviso de novas unidades
habitacionais de interesse social e manuteno da populao moradora
em reas ocupadas ilegalmente.
Ao demarcar as zonas especiais nos Planos Diretores municipais
reconhece-se a necessidade de incorporao da cidade informal favelas,
loteamentos clandestinos e irregulares, cortios malha urbana. Alm da
ZEIS, outros instrumentos de regularizao fundiria esto previstos no
EC: a Usucapio Especial de Imvel Urbano, a CDRU e a CUEM. As ZEIS
se destacam como instrumento de regularizao fundiria de cunho
urbanstico, que tem o potencial de legitimar a atuao do poder pblico de
forma

mais

efetiva

integrada

sobre

os

espaos

produzidos

informalmente.
Cabe observar que a atuao em ZEIS difere das prticas existentes
no escopo das aes pblicas das ltimas dcadas relativas
regularizao de loteamentos ou de urbanizao de favelas. Ela pressupe

a adoo de um plano de urbanizao, entendido como um instrumento

de cunho urbanstico, onde se define a estratgia da regularizao a ser
adotada para implementao das intervenes necessrias para o
(re)estabelecimento da ordem urbanstica e integrao do ncleo malha
urbana. na consolidao do plano de urbanizao (PU) que so definidos
os padres e parmetros urbansticos especficos ao local, observando-se
a tipicidade do assentamento de modo a garantir a efetivao do processo
de regularizao.
Para que se efetivem as possibilidades mencionadas acima
necessria

instituio

de

novos

arranjos

institucionais

pela

municipalidade e prticas urbansticas visando o cumprimento dos

objetivos estabelecidos no EC.
De acordo com Grostein (2001) a organizao da mquina pblica
em relao ao parcelamento de uso e ocupao do solo se estrutura
historicamente para proceder aprovao e regulamentao da abertura
de novos loteamentos. Com as caractersticas que assumiu a expanso
urbana nas periferias metropolitanas ocorre uma inverso do esquema
tradicional e a atuao pblica nos processos de regularizao se d sobre
realidades construdas.
Nesse sentido, a municipalidade
[...] passa a atuar sobre realidades construdas, que no se
enquadram nas normas de parcelamento do solo e exigem,
portanto, novo respaldo jurdico e legal. Os embates ocorrem
pelos conflitos que emergem entre as estruturas tradicionais e a
mentalidade que as sustentam, com a instalao de novas
prticas (Grostein, 2001, p.17).

O tema vem sendo examinado e debatido pelas disciplinas do direito

urbanstico e pblico, bem como pelas especialidades da arquitetura e
urbanismo, visando concretizao e aprimoramento dos programas
pblicos de interveno em reas informais, da base conceitual e a
integrao de normativas especficas ambiental e habitacional .
Examina-se mais adiante alguns conceitos sobre regularizao que foram
surgindo

ao

longo

consensualidade.

do

tempo,

pode-se

observar

que

no

A falta de consenso sobre o tema da regularizao indica um processo em

progresso. Uma vez que as normativas no qualificaram o tipo de direito
posse da terra ou moradia digna do morador do assentamento informal
e no mencionou quais so os compromissos a serem cumpridos pela
municipalidade, bem como a forma de concretizao do direito constitudo
gratuito ou oneroso , obriga ao poder local realizar consultas junto ao
poder judicirio de modo a embasar sua atuao. Esse processo por vezes
tem impedido ou retardado a ao municipal.
fato que a ZEIS surge da necessidade de regularizar e intervir
nos espaos informais e precrios. De acordo com Fernandes (2003, p.
144), a lei de zoneamento de Belo Horizonte estabeleceu permetros
denominados

de

setores

especiais,

utilizando-se

do

conceito

de

urbanizao especfica, embasado na LF 6.766/79. Essa lei faculta ao

municpio a tarefa de regularizao dos espaos informais e a adoo de
medidas e de parmetros urbansticos especiais, para fins de interesse
social, o que futuramente possibilitou a instituio da ZEIS.
Logo, de acordo com a normativa federal, o ato de regularizar
consiste em ordenar, segundo a lei ou pr na ordem determinada por lei
(Plcido e Silva, apud Gasparini, 1998, p. 144). O autor complementa a
explicao

jurdica

afirmando

que

Sendo

assim,

regularizar

parcelamento h de ser entendido como toda a atuao necessria para

p-lo em conformidade com a legislao pertinente e com o ato de
aprovao. Sero vlidas todas as medidas tomadas pelo Municpio para
tal fim (id., ibid.). E conclui, citando Toshio Mukai: A regularizao tanto
pode abranger a aprovao do plano e a execuo, como o registro (id.,
ibid.).
As bases legais da regularizao esto estabelecidas no direito
urbanstico, ambiental, pblico e administrativo; logo, uma ao
multidisciplinar, de grande complexidade e, at o presente, de competncia
concorrente entre os agentes pblicos, Estado e Municpio.
Cabe destacar que o EC especifica que o tipo de regularizao a ser
promovida a fundiria, cujo conceito difere do retro citado. De acordo
com Alfonsin (1997, p. 24) a regularizao fundiria definida como:

[...] o processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdico,

fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de
populaes

moradoras

de

reas

urbanas

ocupadas

em

desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando

acessoriamente

melhorias

no

ambiente

urbano

do

assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida

da populao beneficiria.24

Segundo a autora, o conceito de regularizao fundiria est

fundado na necessidade de se preservar a posse da terra dos moradores
no prprio local onde fixaram residncia. Este deve ser o princpio das
intervenes, exceo das reas de risco.
Entre as definies mencionadas relativas regularizao, vimos
que, enquanto a primeira visa garantir a ordem urbanstica fixada pela lei, a
seguinte destaca a permanncia dos moradores no local, fundamentada na
promoo da justia social. Entretanto, no h como promover justia
social sem a devida qualificao do espao urbano e habitacional, pois a
premissa para integrao cidade assegurar os atributos de urbanidade,
existentes no meio urbano.
Destaca-se que neste trabalho a regularizao entendida como o
equacionamento de todas as realidades ou universos de acordo com a
seguinte definio:
A realidade consubstanciada no universo fsico aquela da
materialidade do terreno, da geometria do parcelamento, das
vias de circulao, dos lotes, dos dispositivos de drenagem, da
estabilidade, acessibilidade e assim por diante. A realidade,
consubstanciada

no

universo

registrrio

aquela

do

assentamento da rea no Cartrio de Registro de Imveis, o

qual habilita ao exerccio do direito de propriedade, na forma
com que ele foi transmitido de quem anteriormente o detinha.
Assim, o direito, para existir, se prende a um imvel que tem
origem,

localizao,

forma,

garantias,

etc.

realidade

consubstanciada no universo administrativo aquela dos

cadastros e registros municipais, que habilitam ao lanamento
do IPTU, oficializao de logradouros, extenso de servios
24

Cf. Direito moradia: Instrumentos e experincias de Regularizao Fundiria nas Cidades

Brasileiras. Rio de Janeiro: FASE-GTZ-IPPUR/UFRJ Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto
Municipal, 1997, p. 24.

pblicos, ao controle do sistema virio, ao controle do uso e

ocupao do solo, entre outros mecanismos de controle do
Poder Pblico. (Ceneviva, 1994, p. 52).

Constitui-se, portanto, na regularidade jurdica ou tcnica que

considera

os

aspectos

fundirios,

administrativos,

urbansticos

ambientais conjuntamente e no como processos independentes e

individualizados. Porm, admiti-se como ponto inicial do processo a
regularizao fundiria ou medida, para garantir a posse da terra ou da
propriedade; a ao, no entanto, dever assegurar essencialmente o
(re)ordenamento urbanstico da rea objeto da ao.
No raro verificarmos programas de regularizao estabelecendo
uma ciso absoluta entre as distintas etapas de regularizao urbanstica
e fundiria. Para exemplificar pode-se mencionar a primeira fase do
Programa de Regularizao Fundiria do municpio de So Paulo, que
promoveu a desafetao e titulao de 160 assentamentos informais
ocupantes de reas pblicas municipais consolidadas h mais de 20 anos;
apresentavam estgios de urbanizao diversos, porm fundamentados na
MP 2.220/2001 e na LM 13.514/2003, obtiveram a CDRU ou CUEM. Desse
conjunto, h ncleos que no possuem infraestrutura bsica, outros esto
localizados em reas imprprias para ocupao mesmo assim foram
titulados.
Na segunda fase do programa, a municipalidade realizou correes
no processo de seleo, de forma a priorizar reas que atendessem s
condies mnimas do ponto de vista urbanstico e ambiental. Portanto,
foram escolhidas reas gravadas como ZEIS e com atributos mnimos de
urbanizao, o que resultou na escolha de 106 assentamentos.
Essa dissociao verificada na prpria legislao federal,
especificamente na MP 2.220/2001, que faculta ao municpio a fornecer a
titulao de reas municipais, desde que utilizadas para fins de moradia;
no h nenhuma exigncia de atendimento a padres mnimos
urbansticos como dotao de infraestrutura bsica , bastando atender
s exigncias previstas na normativa, assegurando-se que a rea a ser
titulada no oferea risco vida ou sade. Outro aspecto importante

que a recomendao para encaminhamento de casos identificados como

reas de risco, tanto no EC como na MP 2.220/2001, de garantir aos
possuidores o exerccio do direito moradia em outro local, nesses casos
admitindo-se a remoo ou at mesmo a transferncia do assentamento.
Observa-se que na lei, MP 2.220/2001, est previsto os critrios para
aplicao da remoo ou transferncia, mas no esto definidos quais
direitos devem ser assegurados pela municipalidade. No se sabe ao certo
se o direito a ser garantido consiste apenas na terra (lote urbanizado ou
no) ou na moradia (unidade habitacional regular) e ainda se a forma de
acesso gratuita ou onerosa.

A ausncia da explicitao ou da

qualificao do direito a ser garantido tem suscitado discusses entre o

corpo tcnico municipal e o judicirio de modo a respaldar a

atuao

municipal. Nesses casos o municpio de So Paulo tem adotado como

procedimento a

emisso de um certificado reconhecendo o direito de

atendimento do morador, mas no h um programa especfico para

atendimento dessas situaes, pois aguardam deciso judicial.
Busca-se a seguir, examinar as conceituaes de expresses e
instrumentos que fundamentam a poltica urbana, como direito moradia,
moradia digna, segurana jurdica da posse, direito propriedade,
cumprimento da funo social da propriedade, ordem urbanstica, ZEIS,
regularizao fundiria e plano urbanstico.
O direito moradia est previsto na Declarao Universal dos
Direitos Humanos (art. XXV, inciso 1) e na Constituio Federal (1988),
caracterizado como um direito fundamental social prestacional. De acordo
com Ingo Sarle (apud Prestes, 2004, p. 205), [...] os direitos fundamentais
sociais prestacionais tm por objeto a prestao do Estado diretamente
vinculada destinao e redistribuio, bem como criao de bens
materiais.

Mesmo

tendo

forte

cunho

programtico,

como

direito

fundamental que , deve ser dotado de eficcia.

No entanto, a moradia consiste em um conceito mais amplo. Para
Turner (1976), a moradia a satisfao das necessidades do abrigo,
acessibilidade e ocupao, contrariando s diretrizes dos programas
habitacionais brasileiros, pois em geral contemplam apenas o abrigo.

Nesse sentido, deve-se aqui tentar traar a dimenso do conceito de

moradia digna. Moradia digna, no nosso entendimento, aquela que,
alm de satisfazer s necessidades a que se refere Turner, atende s
exigncias

aos

procedimentos

legais,

sendo

implantada

em

conformidade com o projeto de parcelamento do solo e arquitetnico; alm

disso, inclua-se a obteno do licenciamento das obras e servios
executados, a fim de assegurar as condies de salubridade, higiene,
segurana e habitabilidade, necessrias a qualquer cidado. Portanto, o
conceito de moradia digna alinha-se com a ordem urbanstica, logo cumpre
a funo social da propriedade urbana.
De acordo com o artigo 79 do PDE, o conceito de moradia digna
implica na dotao da infraestrutura de forma a garantir o acesso aos
servios essenciais, conforme exposto a seguir:
Entende-se por moradia digna aquela que dispe de instalaes
sanitrias

adequadas,

que

garanta

as

condies

de

habitabilidade, e que seja atendida por servios pblicos

essenciais, entre eles: gua, esgoto, energia eltrica, iluminao
pblica, coleta de lixo, pavimentao e transporte coletivo, com
acesso aos equipamentos sociais bsicos.

importante lembrar que nem sempre os programas

de

regularizao fundiria observam os aspectos mencionados acima, pois

objetivam assegurar o direito moradia, garantindo a posse direta,
independente das condies de habitao e de implantao da mesma.
Quanto segurana jurdica da posse o Cdigo Civil assim a
define, em seu artigo 1.196: Considera-se possuidor todo aquele que tem
de fato o exerccio, pleno, ou no, de algum dos poderes inerentes ao
domnio, ou propriedade (grifo do autor). Portanto, a posse ao mesmo
tempo um direito e um fato. Considerada em si mesma um fato,
considerada nos efeitos que gera, isto , a usucapio e outros institutos de
regularizao fundiria, ela se constitui como um direito. Para os autores
Cardoso e Oliveira (2007, p. 02) segurana jurdica da posse consiste em
ter confiana de que possui e de poder usufruir com tranqilidade e sem
perigo do direito de morar, do direito de abrigo e do acesso a este.

A segurana jurdica da posse relacionada ao direito moradia tem

sido atualmente considerada um elemento fundamental para a promoo
de polticas de desenvolvimento urbano e habitacional. Assim sendo, a
garantia da posse constitui uma importante soluo para as famlias de
mais baixa renda, que encontram na habitao informal a nica alternativa
de moradia. De outro lado, temos que considerar que para o poder pblico
um importante instrumento redutor de presso popular e gerador de
dividendos polticos.
O direito de propriedade tem seu regime jurdico embasado na
Constituio Federal e por ela garantido, desde que se atenda funo
social da propriedade. No artigo 5. , XXII e XXIII, ele conceituado
como o direito que a pessoa fsica ou jurdica tem, dentro dos limites
normativos, de usar, gozar e dispor de um bem corpreo ou incorpreo,
bem como de reivindic-lo de quem injustamente o detenha. Esse direito
apresenta os seguintes atributos: absoluto o titular pode desfrutar do
bem como quiser, sujeitando-se apenas s limitaes impostas em razo
de interesse pblico ou da coexistncia do direito de propriedade de outros
titulares; exclusivo - em razo do princpio de que a mesma coisa no
pode pertencer com exclusividade e simultaneamente a duas ou mais
pessoas; perptuo - o domnio subsiste independentemente de exerccio,
enquanto no sobrevier causa extintiva legal ou oriunda da prpria vontade
do titular; elstico - a propriedade pode ser distendida ou contrada no seu
exerccio,

conforme

se

lhe

adicionem

ou

subtraiam

poderes

25

descartveis .
Na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (1789) o direito
de propriedade apresentava um carter absoluto, ou seja, a propriedade
era entendida como um direito inviolvel e sagrado. No entanto, com a
evoluo dos direitos, isso foi suplantado, resultando em uma nova
conceituao da propriedade sobre um bem, cuja caracterstica a
faculdade de usufruir, gozar, dispor da coisa e ter o direito de reav-la
(Cdigo Civil, art. 1.228); usar e servir-se dela da maneira como entender
mais conveniente; gozar e aproveitar economicamente os seus produtos;

25

Cf. Silva (2003, p.1).

dispor, transferir ou alien-la a outrem a qualquer ttulo; reaver e reivindicla das mos de quem injustamente a possua ou detenha.
Se compararmos as caractersticas relativas posse e
propriedade verifica-se que a posse limitada a uso e a usufruto; j a
propriedade tem carter abrangente, de acordo com o Cdigo Civil: usar,
gozar, dispor e reaver. Desse modo, h que se considerar que a segurana
jurdica da posse no contempla em sentido pleno a formalizao da
propriedade.
Defendemos a tese de que, sempre que possvel, deve-se garantir o
caminho que leve constituio da propriedade individualizada do imvel e
no apenas segurana jurdica da posse de uma frao ideal, embora
seja o caminho mais fcil e gil. Ainda que a segurana jurdica da posse
seja de suma importncia para os moradores de reas informais, sujeita a
condies de insegurana de permanncia, a propriedade garante ao
indivduo o acesso a condies especiais de incluso social e econmica.
A configurao da propriedade potencializa o desenvolvimento
econmico e pode ser um instrumento valioso de combate pobreza, de
carter redistributivo, pois permite a tomada de emprstimos em
instituies de crdito privadas ou pblicas, com juros mais baixos, onde a
propriedade se constitui em um importante instrumento de garantia real
para estmulo de gerao de renda e trabalho. Segundo Ferraz (2005), os
encargos financeiros de emprstimos pessoais so elevados em relao
aos contratos com garantia real, alm das formas de execuo contratual
fugirem s regras legalmente estabelecidas e aceitveis. O autor
acrescenta: No s. Essa irregularidade enclausura os cidados em
uma cela de insegurana jurdica quanto s transaes que tm por objeto
esses bens imveis (op.cit., p. 5).
De acordo com Fernandes (2002), a titulao da rea s solicitada
pela populao quando existem ameaas de expulso. Lembrando que a
titulao permite aos moradores a transferncia do ttulo a terceiros, deixar
o imvel em herana ou obter financiamento para reformas. Entretanto, h
situaes de vulnerabilidade, como possveis conflitos entre as partes
interessadas ou quando um terceiro se apossa do imvel. A transferncia

somente ser efetuada por determinao judicial, aps a concluso do

processo.
Devem ser considerados ainda os adquirentes de lotes resultantes
de loteamentos irregulares e clandestinos, que j pagaram por seus lotes
e tero que arcar com eventuais despesas do processo de regularizao,
ou ainda, receber como titulao um instrumento de garantia de posse da
terra e no de propriedade.
Vejamos como o problema se apresenta, em Silva e Caldas (2006,
p. 10):
Devemos

ainda

considerar

que

se

os

processos

de

regularizao no se pautarem, na medida do possvel, pela

concesso do direito de propriedade, teremos uma sociedade
com duas classes de cidados: aqueles que tm acesso
propriedade particular e o direito de exercerem como bem lhes
convier o direito a essa propriedade e aqueles que exercem a
posse e sempre tero os seus direitos tutelados pelo Estado
cedente e senhor do direito de propriedade do imvel [...] .Outro
aspecto a ser perseguido, tanto na posse como na propriedade,
a caracterizao individualizada da rea, objeto da cesso ou
transmisso de propriedade. A coletivizao da propriedade,
embora seja um conceito compatvel com uma viso ideal de
uma sociedade justa e democrtica, esbarra em problemas
concretos de gesto de conflitos.

A funo social da propriedade tratada no artigo 182 da

Constituio

Federal

(1988),

como

atendimento

exigncias

fundamentais de ordenao da cidade, estabelecidas no conjunto de

normas urbansticas, administrativas e fundirias. Aqui no se trata, porm,
apenas de um controle ao mero ordenamento urbano, mas visa assegurar
a sustentabilidade das intervenes urbanas. (Silva, 2004)
A ordenao da cidade ou ordem urbanstica significa pr em
ordem, dispor da melhor maneira os espaos e funes da polis (moradia,
trabalho, lazer, comrcio etc.), de forma a viabilizar o conforto da
comunidade, mantendo uma equao de equilbrio entre populao e
ambiente.
De acordo com Freitas (2004, p. 267-268):

A ordem urbanstica a expresso cunhada pelo Estatuto da

Cidade (Lei n. 10.257/01, arts. 53 e 54), que agregou ao rol dos
interesses difusos e coletivos tutelados pela Lei n. 7.347/85
Lei da Ao Civil Pblica - uma nova tipologia de direitos
metaindividuais. Trata-se de um conceito jurdico de ampla
latitude, que abrange planejamento, a poltica do solo, a
urbanizao, a ordenao das edificaes (tamanho em suas
projees horizontal e vertical, recuos e

volumetria), a

racionalizao do traado urbano, o bom funcionamento dos

servios pblicos, a correta distribuio da concentrao
demogrfica, a criteriosa utilizao das reas pblicas urbanas e
a localizao das atividades humanas pelo territrio da plis
(moradia, trabalho, comrcio, indstria, prestao de servios,
lazer), tudo para viabilizar o conforto da coletividade, mantendo
a equao de equilbrio entre populao e ambiente, assim
como entre rea, habitantes e equipamentos urbanos, enfim, as
relaes entre Administrao e administrados e o conjunto de
medidas estatais tcnicas, administrativas, econmicas e
sociais, que visam organizar os espaos habitveis e propiciar
melhores condies de vida ao homem no meio ambiente
artificial ou construdo.

Paradoxalmente, temos intervenes realizadas pelo poder pblico

nos assentamentos informais que garantem apenas a regularizao
fundiria fundamentada na MP 2.220/2001 independente das
condies urbansticas e ambientais do stio e mesmo questes relativas
integrao ao tecido urbano.
Cabe refletir se esses assentamentos precrios que receberam
intervenes do poder pblico de forma a assegurar a posse MP
2.220/2001 atendem conceitualmente ordem urbanstica, de forma a
cumprir com a funo social da propriedade, assegurando uma moradia
digna, de acordo com os ditames da justia social. Certamente no, se
concordarmos com Grostein (2001, p. 18): Construir cidade tarefa
social complexa, que requer investimentos pblicos e privados, projetos e
programas de interveno e justia na distribuio dos benefcios urbanos.
A mera distribuio de ttulos de posse no garante a ordem
urbanstica e nem o cumprimento da funo social da propriedade, pois

esses espaos de vida sem atributos de cidade permanecem intactos,

conseqentemente aprofundando as diferenas socioambientais.
O instrumento ZEIS deve ser previsto em lei especfica ou no plano
diretor do municpio como uma categoria de zona de uso especial,
constituindo-se em um conjunto de reas heterogneas de acordo com a
especificidade e tipicidade dos assentamentos quanto aos aspectos fsico,
fundirio,

urbanstico,

social,

ambiental,

econmico

etc.

reas

homogeneizadas, no entanto, a partir do estabelecimento do interesse

pblico em promover a regularizao jurdica (fundiria, urbanstica e
administrativa) ou a regularizao fundiria (MP 2.220/2001) ou, ainda, a
constituio de reservas de reas destinadas proviso de novas
unidades habitacionais de interesse social.
A origem do instituto relaciona-se a necessidade da aplicao de
medidas corretivas para configurao da base fundiria (registros)
situao fsica do assentamento e quando for o caso, aos condicionantes
definidos pelo plano de urbanizao ou de regularizao (projetos). O
objetivo

assegurar

ordem

urbanstica

atravs

do

pleno

desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana,

sendo assim garantindo o direito moradia aos moradores do local. O
Plano Diretor ao definir permetros de ZEIS

propicia adoo de duas

abordagens: promover a regularizao de assentamentos informais e

fomentar a produo de novas unidades habitacionais destinadas a
famlias de baixa renda.
Conclui-se que a aplicao do instrumento ZEIS objetivava
inicialmente assegurar o direito moradia e a ordem urbanstica26 a partir
da regularizao fundiria e urbanstica, ao longo do tempo agrega-se a
esse zoneamento atributos como forma de incentivo para promoo de
novas unidades habitacionais de interesse social.
A ZEIS , como vimos, o caminho para a obteno da ordem
urbanstica. Freitas (id., ibid.), ao definir ordem urbanstica, aponta
aspectos que contribuem para esclarecer a natureza do instrumento ZEIS:
26

Cf. ALFONSIN, Betnia de Moraes; FERNANDES, Edsio (org.). Direito moradia e

Segurana da Posse no Estatuto da Cidade: Diretrizes, Instrumentos e Processos de Gesto. Belo
Horizonte: Editora Frum, 2004, p. 267 e 268.

[...]

ordem

urbanstica

tem

contedo

genrico,

intencionalmente vago para colher as mutaes histricas dos

fatos e valores dinmicos da sociedade, como so as relaes
afetas seara urbanstica. Como nos ensina a doutrina
especializada,

Na

fixao

de

conceitos

juridicamente

indeterminados, abre-se ao aplicador da norma, como intuitivo,

certa margem de liberdade. Algo de subjetivo sempre haver
nessa operao concretizadora, sobretudo quando ela envolva,
conforme ocorre com freqncia, a formulao de juzos de
valor.

De onde se conclui que o instituto ZEIS ser essencialmente

genrico, irresoluto e subjetivo, propositadamente indefinido, de forma a
abarcar a complexidade e os desafios que a questo coloca.
Nesse sentido, ao analisar as caractersticas da ZEIS, pode-se
afirmar que os resultados obtidos a partir da aplicao do instrumento,
dependero basicamente de compromisso poltico, equipe tcnica
qualificada, gesto urbana eficiente, participao popular e dotao de
recursos pblicos e privados, destinados prioritariamente a aes
corretivas e integrativas. Desse modo, haver uma tendncia a que os
resultados obtidos atravs da aplicao do instrumento sejam peculiares a
cada municpio, dependendo fundamentalmente do padro urbanstico,
social e jurdico estabelecido por cada municipalidade.
importante considerar que, para o cumprimento dos objetivos
citados anteriormente por Freitas, necessrio que o poder municipal
adote uma nova postura no que se refere prtica urbanstica, tendo como
ponto de partida a capacitao institucional, a implementao de
ferramentas de anlise, operacionalizao, informao e controle nos
processos de planejamento, monitoramento, fiscalizao e gesto
territorial, bem como o desenvolvimento contnuo de instrumentos de
participao e informao junto comunidade.
Essa nova postura dever, portanto, observar aspectos essenciais,
por vezes negligenciados nos processos e projetos de regularizao, como
a ordenao do sistema virio, lotes e quadras; a acessibilidade s redes
tcnicas de infraestrutura; a diversidade de usos e, principalmente, o

respeito as restries ambientais. Esses aspectos devem orientar o plano

urbanstico das ZEIS ou mesmo o plano de regularizao. Como afirma
Grostein (2001, p. 18):
A grande dificuldade nos processos de integrao da cidade
informal

na

cidade

propriamente dita

est no

fato

da

regularizao fundiria e urbanstica no ser suficiente para a

integrao social e econmica destas reas. Os programas
devem promover a possibilidade de combinao de aes
econmicas,

sociais,

urbansticas

ambientais,

principalmente, deslocar a tica pblica: de um loteamento ou

favela, para a reconstruo de bairros precrios; do proprietrio
do lote, para a comunidade beneficiada. Enfim, atender os
interesses dos moradores e a necessidade dos bairros,
condicionada pelos interesses difusos da populao e da cidade.

O Plano de Urbanizao um instrumento estabelecido e

executado pela municipalidade que orienta as aes corretivas e
integrativas a serem implementadas em permetros demarcados como
ZEIS. Na definio do Instituto Plis (2002, p. 95-96);
O plano de urbanizao dever definir as formas de gesto,
implementao e manuteno das ZEIS, assegurando a
participao da populao, da iniciativa privada, dos promotores
imobilirios, das associaes e das cooperativas de moradores.
Esse instrumento deve definir os padres especficos de
parcelamento, edificao, uso e ocupao do solo e a fixar
preos e forma de financiamento, de transferncia ou da
aquisio das unidades habitacionais a serem produzidas.O
plano de urbanizao pode definir os critrios para o municpio
promover na ZEIS a transferncia do direito de construir ou a
outorga gratuita deste direito, para construo de rea superior
do coeficiente de aproveitamento, viabilizando assim a oferta de
Habitao de Interesse Social.

Portanto, o desenvolvimento do plano urbanstico das etapas

mais importantes do processo de regularizao jurdica, na medida em que
define mudanas qualitativas nos espaos informais, ao incorporar
atributos de urbanidade promove-se a qualificao do espao urbano e do
cidado.

Em ltima anlise, a ZEIS um instrumento de cunho urbanstico

associado ao chamado zoneamento de prioridades e includente27, no
se limita s especificidades fundirias dos assentamento informais.
Concretamente

instituto

potencializa

articulao

de

medidas

urbansticas, jurdicas e administrativas, independentemente do ponto de

partida do processo de regularizao. No entanto, necessrio que se
cumpram todas as etapas do processo de regularizao jurdica ou tcnica,
pois somente assim se efetiva as diretrizes previstas no EC.
1.5 Principais instrumentos do Estatuto da Cidade aplicados na
regulamentao da ZEIS
O EC prev a propositura de aes jurdicas e fsicas objetivando
regularizao fundiria como meio de conceder aos habitantes de
assentamentos informais de baixa renda a possibilidade da construo da
cidadania a partir da concretizao do direito moradia, a partir da
obteno da posse e da (re) ordenao urbana.
Nesse contexto, como j mencionado, se introduz o instituto ZEIS,
que tem entre suas finalidades reforar a base legal para a interveno do
poder pblico, facultando-lhe a admisso de um conjunto de novos
instrumentos

como os seguintes: ZEIS, CDRU, CUEM, Usucapio

Individual e Coletiva, Direito de Preempo, Desapropriao, Transferncia

de Potencial Construtivo entre outros.
A seguir ser apresentado um resumo conceitual e tcnico de cada
um dos instrumentos que possibilitam a regularizao fundiria e a
promoo de habitao de interesse social em ZEIS.
Usucapio Especial de Imvel Urbano - A usucapio um instituto
introduzido pela Constituio Federal (1988) no ordenamento jurdico, que
reconhece a aquisio da propriedade em terras particulares, conduzindo
aquisio do domnio pleno, desde que respeitada sua funo social, em
decorrncia do lapso temporal (prescrio aquisitiva). O instituto pode ser

27

Cf. SOUZA, 2004 e RIBEIRO e CARDOSO, 1990.

fornecido de forma individual ou coletiva (aplicado quando no for possvel

a identificao dos terrenos ocupados por cada possuidor).
A usucapio coletiva destina-se a garantir o direito fundamental do
indivduo moradia e tambm viabilizar a interveno pblica em reas
urbanas degradadas e ocupadas por assentamentos precrios de baixa
renda. O ideal que a urbanizao da rea e a identificao
individualizada dos lotes antecedessem regularizao fundiria, a fim de
minimizar os casos de usucapio coletivos, que geralmente se configuram
como condomnios comuns28. A elaborao dos projetos de urbanizao,
das plantas cadastrais e do ordenamento fsico so elementos essenciais
para individualizar a propriedade e permite caracterizar um parcelamento
do solo ao invs de um condomnio comum. O parcelamento do solo por
sua vez resulta em quadras, lotes, ruas, reas pblicas e redes de
infraestrutura que so doadas municipalidade, cabendo a ela e s
concessionrias sua manuteno.
No caso dos condomnios especiais (LF 4.591/64), a rea do terreno
dividida entre vrios co-proprietrios que possuem uma frao ideal do
terreno; sendo as redes de infraestruturas, ruas e equipamentos exclusivos
dos

condminos,

pertencente

rea

comum

condominial,

responsabilidade quanto sua manuteno do condomnio. Esse

pequeno detalhe faz muita diferena no que se refere organizao das
comunidades de baixa renda, intensifica os conflitos entre a vizinhana e o
aumento dos custos advindos da manuteno das redes e equipamentos.
Para a aquisio do ttulo de usucapio urbano necessrio o
cumprimento dos requisitos constitucionais, que so: a rea deve ser igual
ou inferior a 250 m; exercer a posse por cinco anos ininterruptamente e
sem oposio a ela; no ser proprietrio ou concessionrio de outro
imvel; o objeto da ao deve ser utilizado como moradia. Esses requisitos
so vlidos tanto para pleitos coletivos quanto individuais. A emisso do
ttulo poder ser conferida ao homem ou mulher, ou mesmo a ambos,
independentemente do estado civil, sendo concedido apenas uma vez.
28

Denomina-se de condomnio comum quando mais uma pessoa detm a propriedade sobre o
mesmo imvel, porm no h conformao de registros individuais ou ainda a delimitao da parte
que cabe a cada proprietrio.

Ao final do processo de usucapio declara-se o domnio individual

ou coletivo sobre o imvel objeto da ao. A partir desse reconhecimento
leva-se a registro no Cartrio de Registro de Imveis. Assim, a sentena
que reconhece o domnio equivale ao ttulo de propriedade.
Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) - A concesso de direito real de
uso um instituto criado em 1967, pelo Decreto-Lei n. 271. Para o
Instituto Plis (2001, p.186) a CDRU direito real, pelo qual se transfere o
domnio til, submetendo-se as normas gerais daquele direito. Assim,
transfervel por ato inter vivos ou causa mortis.
A CDRU um instituto mais amplo do que a CUEM, na medida em
que o uso do imvel no est vinculado exclusivamente moradia, ou
melhor, pode ser aplicvel rea destinada urbanizao, edificao,
industrializao ou utilizao de interesse social. Para isso so
estabelecidas condies expressas, por intermdio de contrato celebrado
entre as partes, o concedente (proprietrio/municpio) e o concessionrio
(possuidor). Outra diferena entre os instrumentos que, ao contrrio da
CUEM, a CDRU pode ser concedida pelo proprietrio de origem pblica ou
privada, a ttulo oneroso ou gratuito; j a CUEM s se confere de forma
gratuita.
Os contratos de CDRU de imvel pblico so levados a registro no
Cartrio

de

Registro

de

Imveis,

concedendo-se

uma

matrcula

individualizada a cada posseiro. Cabe lembrar que a aplicao do instituto

prescinde de autorizao legislativa.
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) - A concesso
de uso especial para fins de moradia (CUEM) um instituto jurdico
previsto no EC, a fim de promover a regularizao fundiria de reas
pblicas ocupadas para fins urbanos uso habitacional. Essa concesso
est embasada no artigo 183, pargrafo 1, da Constituio Federal de
1988, sendo regulamentada pela Medida Provisria n. 2.220/2001. Ferraz
(2005, p. 14) assim interpreta a criao dessa concesso: A CEUM
decorre de uma postura curiosa do legislador constituinte que por um lado,
querendo proteger as terras pblicas, as excluiu da possibilidade de serem
objeto de usucapio.

No entendimento desse autor (loc. cit.), esse mesmo legislador, de

forma implcita, admite a existncia de um grande cabedal de terras
pblicas, cuja fiscalizao precria (em alguns casos h evidncias
quanto omisso do Estado e dos agentes fiscalizadores). Um percentual
expressivo da populao de baixa renda no tem acesso moradia, so
pessoas sem condies de adquirir uma habitao no mercado imobilirio
formal. A falta de alternativas habitacionais para a populao de menor
renda e a ineficincia das aes pblicas no campo habitacional tem como
conseqncia os processos de ocupao de reas pblicas e privadas,
que assumem propores sempre crescentes.
Em resposta a essa situao, reconhece-se o direito real de uso a
ser outorgado aos moradores ocupantes de reas pblicas, desde que
atendidos os seguintes requisitos: a utilizao do imvel para fins de
moradia; a rea ocupada deve ser limitada a 250 m; a comprovao da
posse exercida por mais de cinco anos ininterruptos e sem oposio a ela;
no ser proprietrio ou concessionrio de outro imvel urbano ou rural at
a data limite 30 de junho de 2001.
De acordo com o Instituto Plis (2001, p. 175-176), este direito ser
outorgado de forma gratuita e reconhecido ao homem, mulher ou a
ambos, independentemente de seu estado civil.
Entretanto, conforme Cardoso e Oliveira (2007, p. 8) existe uma
contradio em curso, pois h municpios29 que esto realizando
programas de regularizao fundiria, prevendo o retorno aos cofres
pblicos

dos

recursos

financeiros

empregados

no

processo

de

30

regularizao , independente da titulao obtida. Nos contratos firmados

29

O texto relata a experincia do estado de Santa Catarina, no ano 2000, a partir de contrato
firmado com o Programa Habitar Brasil BID (do Governo Federal, atravs da Secretaria de
Desenvolvimento Urbano, Ministrio das Cidades e Banco Interamericano de Desenvolvimento). O
contrato prev a interveno em assentamentos subnormais atravs da implantao de obras de
infraestrutura, recuperao ambiental, construes de melhorias habitacionais, equipamentos
comunitrios, gerao de trabalho e renda, educao ambiental, alm da regularizao fundiria.
Esse conjunto de aes sociais, urbano-ambientais e jurdicas denominado como Projeto Integrado
de Urbanizao e est sendo implementado nos municpios de Cricima, Biguau, Itaja, Jaragu do
Sul, Palhoa, Joinville, Florianpolis e So Jos. Cf. CARDOSO, B. K.; OLIVEIRA, R. A
regularizao fundiria pode aumentar a insegurana na posse? So Paulo, LARES, 2007, p.
03.
30
Os investimentos nesses programas no devem ser encarados como investimentos especficos
em habitao social, mas sim como benefcios cidade e, portanto, a todos os cidados que nela
vivem e sero beneficiados com a promoo da urbanizao e mitigao dos danos ambientais;

com as famlias beneficiadas constam medidas punitivas aos casos de

descumprimento do acordo contratual ou por inadimplncia, resultando no
rompimento do

contrato com

reais

possibilidades

de despejo e

reintegrao da posse. Conseqentemente, permanece a insegurana com

relao posse, cessada somente aps a quitao do dbito, cujo prazo
varia em mdia de vinte anos.
Cardoso e Oliveira (ibid., p. 9) tornam explcito o problema e
recomendam solues:
Por outro lado, a segurana na posse ainda no garantida, j
que os beneficirios no usufruem com tranqilidade de sua
moradia, pois lhes resta uma dvida com a municipalidade que
os deixa inseguros. Isto acontece principalmente quando os
projetos no contemplam aes de gerao de renda que dem
oportunidade s famlias de suportarem com tranqilidade o
novo encargo, ou quando as aes do municpio so executadas
sem o devido esclarecimento populao. Este impasse indica
a necessidade de serem repensadas as estratgias de titulao
das famlias, os instrumentos a serem utilizados e as condies
contratuais, bem como devem ser aprofundados os estudos e
debates no sentido de avaliar a pertinncia de se estabelecer a
cobrana pelos benefcios concedidos.

Ressalva-se que a Concesso de Uso Especial para Fins de

Moradia inclui o reconhecimento e legitimao do direito moradia; obtmse, no entanto, apenas a segurana da posse da terra, podendo cessar
caso haja descumprimento do contrato firmado. fundamental que se
estabelea um debate sobre a legalidade de eventuais cobranas como a
taxa de benfeitorias ou melhoramentos. E Ferraz (2005, p. 15)
complementa: A CEUM, ademais, um ttulo que no circula no mercado
formal, porque na verdade um mero reconhecimento de exerccio de
posse do particular em terra pblica.

tratamos assim dos interesses difusos de toda a sociedade, que so contemplados no processo de
urbanizao de cada ncleo. Cf. SILVA, M. G .P.; CALDAS, N. M. P. Ter ou Ser: a trajetria
da prancheta ao cartrio nos programas de regularizao de assentamentos informais. So
Paulo, IBDU, 2005.

Desapropriao para fins de Reforma Urbana (art. 8) - No entendimento de

Gasparini, a desapropriao um procedimento administrativo, pelo qual
o Estado, compulsoriamente, retira de algum certo bem, por necessidade
ou utilidade pblica ou por interesse social e o adquire, originariamente,
para si ou para outrem, mediante prvia e justa indenizao [...]. (1995, p.
435).
A CF (1988) distingue trs tipos de desapropriao: ordinria (artigo
5, XXIV); para fins de reforma urbana (artigo 182, 4); e para fins de
reforma agrria (artigos 184 e 185). Trataremos especificamente da
desapropriao para fins de reforma urbana que, de acordo com sua
descrio no texto constitucional, um instrumento jurdico de forte cunho
urbanstico, uma vez que possibilita ao poder pblico a aplicao de
limitaes e sanes ao direito de propriedade sobre um imvel urbano
que apresente inadequao quanto ao uso e ocupao do solo, ou melhor,
por no respeitar o princpio da funo social da propriedade, embasado
no plano diretor ou plano urbanstico local, entre outros instrumentos.
Cabe ressalvar que os imveis urbanos cumprem sua funo social
quando esto em conformidade com a ordem urbanstica estabelecida, ou
seja, quando atendem integralmente as exigncias do conjunto de
normativas urbansticas e ambientais plano diretor, lei de uso e ocupao
do solo, cdigo de obras, sanitrio, florestal, entre outros; quando
encontram-se, portanto, devidamente licenciadas em funo da utilizao
do imvel.
Segundo o Instituto Plis (2001, p. 104), a desapropriao para fins
urbanos um instrumento que visa assegurar o cumprimento da funo
social da propriedade; podemos caracterizar que essa desapropriao
destinada a promover a reforma urbana, isto , promover transformaes
na cidade e, portanto, merece tratamento especial.
A municipalidade s proceder desapropriao para fins de
reforma urbana aps a aplicao da cobrana do IPTU progressivo por
cinco anos consecutivos, perodo pelo qual facultado ao proprietrio o
atendimento s exigncias estabelecidas pelo poder pblico quanto ao
parcelamento, edificaes ou utilizao. Caso o proprietrio do imvel no
cumpra com as exigncias da municipalidade, e findado o perodo de cinco

anos de cobrana do IPTU progressivo, encaminha-se o processo para

efetivao da desapropriao, como sano pelo descumprimento da
funo social da propriedade. Nesses casos, o pagamento da indenizao
ser realizado mediante ttulos da dvida pblica, com a aprovao do
Senado. O prazo mximo de resgate de at dez anos, em parcelas
anuais e sucessivas sendo garantido o valor real da indenizao e os juros
legais.
Direito de Preempo - O direito de preempo um instituto jurdico,
regulamentado nos artigos 25 a 27 do EC com a finalidade de garantir ao
poder pblico municipal a preferncia na aquisio de imvel urbano,
objeto de alienao onerosa entre particulares, em razo das diretrizes
estabelecidas na poltica urbana e habitacional constituda pelo municpio,
que sejam consideradas fundamentais para o cumprimento de funes
sociais da cidade, como a implantao de equipamentos pblicos praas,
escolas, hospitais e parques, entre outros e melhorias urbanas.
O objetivo dessa imposio disponibilidade do imvel urbano pelo
proprietrio

fundamenta-se

no

cumprimento

da

funo

social

da

propriedade e na atribuio da municipalidade de limitar o direito individual,

submetendo-o s diretrizes pr-estabelecidas na poltica urbana municipal.
Logo, o direito de preempo garante a preferncia ao poder pblico
municipal na aquisio de determinado imvel urbano, objeto de alienao
onerosa, desde que inserido em permetros gravados por lei municipal
especfica, baseada em diretrizes e objetivos do Plano Diretor.
A lei municipal deve especificar, para cada permetro onde incidir o
direito de preempo, as finalidades quanto ao uso permitido, assim como
fixar o tempo determinado de vigncia para o exerccio deste direito,
limitado ao prazo mximo de cinco anos. No entanto, a lei poder
estabelecer mais de uma finalidade para a rea, como melhorias urbanas,
regularizao fundiria, execuo de programas e projetos habitacionais
de interesse social, entre outros.
Consideramos que o direito de preempo associado ao instituto
ZEIS pode ser um importante instrumento, propcio regulao do
mercado imobilirio. O apelo a esse direito tambm pode ser adotado

como estratgia pelo poder pblico, com o objetivo de viabilizar

intervenes urbanas em reas centrais (degradadas, subutilizadas ou de
vazios urbanos) ou mesmo para o estabelecimento de um estoque de
imveis urbanos para proviso de novas habitaes de interesse social.

Captulo 2 - As Zonas Especiais de Interesse Social no municpio de

So Paulo

2.1 A conceituao de ZEIS no PDE (2002)

A ZEIS introduzida no municpio de So Paulo a partir da
aprovao da Lei Municipal n. 13.430/2002, que instituiu o PDE,
regulamentado pela Lei Municipal n. 13.885/2004, esta ltima sendo
conhecida como LUOS, e dos Planos Regionais Estratgicos (PREs).
A aplicao do instrumento ZEIS est prevista nos captulos que
tratam da poltica de desenvolvimento urbano e habitacional, cuja
finalidade estimular a oferta de novas moradias destinadas ao interesse
social, assegurar o direito moradia da populao residente em
aglomerados informais,

promovendo tambm a urbanizao e a

regularizao fundiria, de maneira a garantir a manuteno dessas

famlias no local.
Como reas urbanas especficas, as ZEIS so institudas de modo
que sua interposio no zoneamento municipal considere os seguintes
aspectos: o reconhecimento das diferenas do padro urbanstico,
ambiental e socioeconmico; a dualidade existente entre os espaos da
cidade real; a necessidade de incorporao dos territrios informais
(atravs da adoo de medidas que propem a requalificao e integrao
dessas reas malha urbana), alm de garantir espaos urbanos
destinados produo de novas unidades de habitao para o
atendimento da populao com o perfil de HIS e HMP.
Em sntese, a ZEIS revela no mapa do zoneamento municipal a
delimitao de espaos destinados ao uso habitacional de interesse social,
facultando-se a a aplicao de parmetros e padres urbansticos
especficos para estabelecer uma ordem urbanstica prpria e adequada s
caractersticas do local.
Para Rolnik (2000, p. 117) a possibilidade legal de se estabelecer
um plano prprio, adequado s especificidades locais, refora a idia de
que as ZEIS compem um universo diversificado de assentamentos
urbanos, passveis de tratamentos diferenciados.
A conceituao do instituto ZEIS constante no art. 171 do PDE a
seguinte:

[...] so pores do territrio destinadas, prioritariamente,

recuperao urbanstica, regularizao fundiria e produo
de Habitaes de Interesse Social - HIS ou do Mercado Popular
- HMP definidos nos incisos XIII e XIV do art. 146 desta lei,
incluindo a recuperao de imveis degradados, a proviso de
equipamentos sociais e culturais, espaos pblicos, servio e
comrcio de carter local.

O PDE estabeleceu que alguns territrios, caracterizados pela

precariedade dos atributos habitacional e urbano, em processo de
deteriorao da ocupao existente e pelos vazios urbanos, fossem
demarcados

como

ZEIS.

So

determinantes

dessa

precariedade:

dimenses mnimas de lote e edificao, baixa qualidade construtiva e de

conforto interno, carncia de infraestrutura urbana, altas densidades, baixa
acessibilidade, mobilidade e insero urbana.
Essa demarcao ocorre em quatro categorias distintas, embasada
no critrio da especificidade do local, considerando os aspectos sociais,
urbanos, ambientais e culturais.
So elas (na transcrio exata do artigo 171 da LM 13.430/2002):
ZEIS 1 - reas ocupadas por populaes de baixa renda, abrangendo favelas,
loteamentos precrios e empreendimentos habitacionais de interesse social ou do
mercado popular, em que haja interesse pblico, expresso por meio desta lei, dos
planos regionais ou de lei especifica, em promover a recuperao urbanstica, a
regularizao fundiria, a produo e manuteno de Habitaes de Interesse
Social - HIS, incluindo equipamentos sociais e culturais, espaos pblicos, servio
e comrcio de carter local;
ZEIS 2 - reas com predominncia de glebas ou terrenos no edificados ou
subutilizados, conforme estabelecido nesta lei, adequados urbanizao, onde
haja interesse pblico para a promoo de Habitao de Interesse Social - HIS ou
do Mercado Popular - HMP, incluindo equipamentos sociais e culturais, espaos
pblicos, servios e comrcio de carter local;
ZEIS 3 - reas com predominncia de terrenos ou edificaes subutilizados,
situados em reas dotadas de infraestrutura, servios urbanos e oferta de
empregos, ou que estejam recebendo investimentos desta natureza, onde haja
interesse pblico em promover ou ampliar o uso por Habitao de Interesse Social

- HIS ou do Mercado Popular - HMP, e melhorar as condies habitacionais da

populao moradora;
ZEIS 4 - glebas ou terrenos no edificados e adequados urbanizao,
localizados em reas de proteo aos mananciais, ou de proteo ambiental,
localizados na Macrorea de Conservao e Recuperao, destinados a projetos
de Habitao de Interesse Social promovidos pelo Poder Pblico, com controle
ambiental, para o atendimento habitacional de famlias removidas de reas de
risco e de preservao permanente, ou ao desadensamento de assentamentos
populares definidos como ZEIS 1 por meio desta lei, dos planos regionais ou de
lei, e situados na mesma sub-bacia hidrogrfica, objeto de Lei de Proteo e
Recuperao dos Mananciais.

A ZEIS, por ser uma zona de uso especial, pode estar conjugada a
qualquer macrozona definida no PDE, seja ela de proteo ambiental ou
de estruturao e qualificao urbana. Entretanto, deve-se considerar que
a proposta de interveno, quer seja para proviso habitacional ou para
regularizao fundiria e urbanstica, deve observar a especificidade do
macrozoneamento31, na qual est inserida a ZEIS. Portanto, mesmo
pertencendo mesma categoria - ZEIS 1, 2, 3 ou 4 inseridas em
macrozonas distintas -, os resultados urbansticos do parcelamento do
solo ou da produo de HIS sero distintos, em funo dos condicionantes
do projeto, do plano urbanstico ou de regularizao

que atendero a

parmetros (urbansticos e/ou ambientais) especficos de cada regio

como condies

morfolgicas, urbansticas e socioambientais dos

espaos urbanos precrios e informais. (cf. mapa 01 ZEIS ).

31

No municpio de So Paulo o macrozoneamento estabelecido em duas parcelas de territrio,

cujas funes so complementares, denominadas como: Macrozona de Proteo Ambiental,
correspondente s reas de proteo ao meio ambiente natural; e de Estruturao e Qualificao
Urbana, equivalente s reas de ordenao do ambiente edificado. Cf. LM 13.430/2002 (Captulo
III, seo I, artigo 147).

MAPA 01 ZEIS

2.2 Critrios adotados para o mapeamento das reas em ZEIS

Os permetros grafados como ZEIS, foram estabelecidos tanto no
PDE quanto na escala regional de cada Subprefeitura, quando foram
elaborados e aprovados os 31 PREs. Tanto no PDE quanto nos PREs, a
espacializao dos territrios (glebas, quadras e lotes) que seriam
gravados como ZEIS foram realizados com base em fotos areas
desatualizadas (2000) e uma cartografia de baixa preciso. Esse processo
resultou em um mapeamento impreciso, de baixa confiabilidade, gerando
insegurana para execuo dos trabalhos tcnicos.
A

Secretaria Municipal da Habitao (SEHAB), atravs do

Programa de Reabilitao da rea Central da Cidade (PROCENTRO), da

Superintendncia de Habitao Popular (HABI) e da COHAB-SP, mapeou
os permetros de ZEIS includas no PDE, baseando-se no cadastro
existente de reas urbanas de interesse municipal e nos dados referentes
s reas urbanas informais.
O PROCENTRO, que h algum tempo j selecionava reas
destinadas ao Programa Morar no Centro, por meio do estabelecimento
dos Permetros de Reabilitao Integrada do Habitat (PRHI), 2001,
apresentou um conjunto de reas (mapeadas como subutilizadas, no
edificadas e vazios urbanos) destinado interveno pblica ou privada,
resultando nos permetros gravados como ZEIS 3.
As ZEIS 1 foram demarcadas pela COHAB-SP/HABI/SEHAB com
base em cadastro pr-existente de favelas, loteamentos informais e
conjuntos habitacionais, com o propsito de regularizao urbanstica,
fundiria e administrativa e de requalificao desses espaos urbanos.
Quanto ao mapeamento das reas destinadas regularizao,
foram demarcadas quase que a totalidade de favelas e conjuntos
habitacionais da COHAB/SP e da Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). De acordo com
Ana Lcia Ancona32, estabeleceu-se um recorte do universo dos
32

Arquiteta e coordenadora do Programa de Mananciais e do Grupo de Trabalho responsvel pela

demarcao dos permetros de ZEIS por ocasio da elaborao do PDE (2002). Entrevista
concedida em 17/04/2008.

loteamentos

informais,

sendo

mapeados

apenas

os

loteamentos

caracterizados como de baixa renda, ou melhor, onde a renda

predominante fosse de zero a seis s.m. Observa-se que favelas ocupantes
de reas de risco, contaminadas, com restries urbanstica e ambiental,
foram selecionadas e gravadas como ZEIS.
Para elaborao do mapeamento das favelas grafadas como ZEIS
no PDE, a HABI se valeu de duas referncias bsicas: o censo de favelas,
realizado pela Prefeitura em 1987, com a incluso de atualizaes
registradas por tcnicos municipais e os dados do censo IBGE de 2000.
Em meados de 2002, a HABI firmou convnio com o Centro de Estudos da
Metrpole (CEM), para a construo e atualizao da base cartogrfica
digital das favelas (2003), fundamentada nos levantamentos realizados
anteriormente, identificando novos ncleos habitacionais. Esse material foi
utilizado como base para a preparao dos 31 PREs, elaborados pelas
subprefeituras.
Cabe destacar que as favelas localizam-se muitas vezes no interior
de loteamentos informais e de conjuntos habitacionais; nas reas
destinadas ao uso comunitrio, rea verde e institucional (doadas
municipalidade); e em reas imprprias ao uso habitacional encostas e
beiras de crregos e rios oferecendo risco sade e vida (cf. mapa 02
ZEIS e Favelas).
Os

cortios

foram

mapeados

pelo

Departamento

da

Superintendncia da Habitao Popular Centro (HABICENTRO) em

parceria com o PROCENTRO, valendo-se das informaes existentes no
banco de dados do Programa de Atuao em Cortios (PAC-PMSP) e do
Programa de Atuao em Cortios (PAC-CDHU), municipal e estadual. As
subprefeituras e as assessorias tcnicas elaboraram levantamentos de
campo e leitura comunitria para o embasamento dos PREs.
No entanto, ao confrontarmos o mapeamento dos imveis
encortiados apontados pelo PAC-CDHU (2004) e a demarcao das ZEIS
3, notamos que as informaes no tm correspondncia, o que
certamente dificultar a interveno do poder pblico em reas
encortiadas. A preciso da informao importante para garantir a

reabilitao de cortios e conseqentemente, a requalificao desses

setores urbanos centrais.
Os cortios no foram gravados com o mesmo rigor adotado em
torno dos loteamentos informais, favelas e conjuntos habitacionais. Por
essa razo a populao moradora de cortios no tem assegurado o direto
moradia e menos ainda sua permanncia no local.
A condio dos cortios distinta dos demais casos de moradia
informal, pois se trata de imveis alugados, implantados em desacordo
com a legislao urbanstica. Existe uma relao comercial estabelecida
atravs de um contrato de locao, firmado de forma verbal ou escrita,
onde o locatrio se compromete a pagar mensalmente pelo uso da
moradia. Essa prtica, ao longo do tempo, vem sendo tolerada pela
municipalidade. Mas, certamente caberia ao poder local intervir nessas
situaes de ilegalidade, uma vez que o uso desconforme as categorias
de habitaes previstas em lei.
O cortio origina-se no final do sculo XIX33 como uma alternativa
de moradia coletiva, precria, insalubre e ilegal, constitudo revelia das
diversas legislaes urbansticas e habitacionais Cdigo de Posturas
Municipais (1886) e suas sucessoras somente esse fato seria suficiente
para o mapeamento desses imveis como ZEIS. Ademais, so imveis
inseridos em reas centrais; congregam um nmero expressivo de imveis
de interesse histrico e cultural, classificados como Zonas Especiais de
Preservao Cultural (ZEPEC).
Esses elementos bastariam para justificar uma ao de interveno
fundado no cumprimento da funo social da propriedade e da cidade,
centrado para acolher a demanda existente nos cortios. Com base no
mapeamento da ZEIS 3, examina-se que o instrumento no contribuir
diretamente para transformao dos cortios e seus ncleos, pois no h
imposio legal prevista para atendimento do pleito desses moradores.
Os cortios, de modo geral, encontram-se dispersos em meio de
quadras, apresentando baixa concentrao de imveis, geralmente
pulverizados nos seguintes bairros: Brs, Liberdade, Campos Elseos,
33

Cf. BLAY (1978) e BONDUKI (1998) entre outros.

Barra Funda, Bom Retiro e Mooca. O bairro da Bela Vista exceo, pois
apresenta as maiores concentraes de imveis encortiados (cf. mapa 03
ZEIS e Cortios e 04 Cortio e Ncleos de Cortios no Bairro de Santa
Ceclia).
A demarcao das ZEIS 3 se orientou por amplos recortes do
territrio, ou seja, o permetro conformado pela somatria de quadras
inteiras demarcadas como ZEIS. Esse procedimento pode ser justificado
pelas caractersticas fsicas dos lotes e imveis. Por pertencerem a bairros
populares, configuram-se como lotes de pouca profundidade e testada
estreita (exceto Campos Elseos), inviabilizando a implantao de novas
unidades habitacionais. O conceito norteador da demarcao de ZEIS 3
no tem como objetivo a regularizao fundiria e urbanstica, mas sim a
proviso de novas unidades habitacionais.
Mapa 04 - Cortios e Ncleos de Cortios no Bairro de Santa Ceclia

ZEIS

Fonte: Dados Extrados do PAC-CDHU 2004, Silva e Caldas (2005)

Observa-se que a ZEIS 3, com a atual configurao, no contribui

para

viabilizar

e incrementar os programas de interveno em reas

encortiadas (PAC-CDHU e o PAC-PMSP).

A ZEIS 3 congrega reas atrativas ao mercado imobilirio. Diante de

um contexto favorvel venda do imvel, a populao encortiada ser
expulsa de sua moradia, pois no h qualquer instrumento que vincule o
atendimento dessa demanda de modo a garantir sua permanncia no local.
As questes aqui apresentadas apontam para a insuficincia do tratamento
dado pelo PDE s questes que envolvem os cortios, cujas condies de
moradia so insalubres, precrias e inseguras34, comparativamente s
demais categorias de habitaes informais, demandando uma anlise mais
aprofundada da municipalidade e a definio de uma ao estratgica para
o encaminhamento de uma soluo.
Figura 01 Condies de Moradia - Cortios

PAC-CDHU Santa Ceclia

Insalubridade e Instabilidade
Ncleo com 66 famlias
Rua Baro de Tatu,
467/475/483/487/493/495

Fonte: PAC-CDHU 2004, Silva e Caldas (2005)

Os conjuntos habitacionais produzidos pela COHAB-SP e pela

CDHU foram mapeados como ZEIS, independente da sua situao de

34

Afirmao baseia-se em experincia profissional, adquirida aps vistoria realizada em mais de

600 cortios inseridos no permetro do PAC-Bela Vista, Barra Funda/Bom Retiro e Santa Ceclia,
em 2004.

regularidade, assim como o estoque de terras de propriedade das

companhias habitacionais e as reas potenciais para futuras aquisies.
Os dados referentes aos loteamentos informais foram mapeados
pelo RESOLO, baseados no mapa de loteamentos do municpio de So
Paulo, importante instrumento que permite aos agentes municipais a
implementao de aes de monitoramento e fiscalizao dessas reas.
Os

loteamentos

informais

caracterizam-se

por

apresentar

alguma

deficincia ou ausncia parcial ou total das redes de infraestrutura bsica e

equipamentos pblicos.
Como j citado, eles foram mapeados considerando-se a situao
socioeconmica e o padro urbanstico de cada rea, excluindo-se os
loteamentos que no se enquadravam como de baixa renda (zero a seis
s.m.). Se conceitualmente a ZEIS responde necessidade de abordagens
que considerem a informalidade da cidade como dado de planejamento ou
elemento de anlise e interveno, paradoxal a excluso de parte dos
loteamentos irregulares apenas pelo critrio socioeconmico, sem
examinar a origem da informalidade. Essa excluso nos parece incoerente
com a proposta do Plano Diretor, influenciado pelo conceito de
planejamento includente ou zoneamento de prioridades 35.
Conclui-se, portanto, que os critrios adotados para mapear as
reas definidas como ZEIS esto relacionados ao tipo de problema que
conduziu essa demarcao, isto regularizao ou proviso de HIS.
Mas a busca de soluo ao problema detectado pode se dar em novas
situaes de localizao, no necessria e exclusivamente no permetro de
ZEIS, conforme apontado por Meyer e Grostein (2007, p. 58):
A soluo ao problema especfico que determinou a delimitao
de uma ZEIS no PDE 2002 pode estar fora do permetro a
registrado, pois ao fixar o permetro das diferentes ZEIS, adotouse como critrio mapear loteamentos ilegais, favelas e reas
ocupadas por cortios ou subutilizadas. Assim o PDE 2002 se
prestou a identificar um problema existente no territrio, naquela
localizao, e no a analisar esse problema e a propor uma
soluo adequada do ponto de vista urbanstico e scio-

35

Cf. SOUSA, M. L. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbana.
Rio de Janeiro, 2004, p. 262.

ambiental, avaliando, inclusive, a dimenso econmica ou

jurdica do permetro registrado em lei. Essa afirmao valida
para todos os tipos de ZEIS (1, 2, 3 e 4).

No que se refere delimitao de reas destinadas a novos

empreendimentos habitacionais de interesse social, os critrios adotados
no mapeamento consideraram os previstos no EC, relativos a imveis no
edificados, subutilizados e vazios. O imvel considerado subutilizado,
quando o coeficiente de aproveitamento inferior ao mnimo estabelecido
para a zona de uso em reas superiores a 250 m.

J o imvel

denominado como no utilizado, quando se encontra vazio por mais de

cinco anos, ou quando a ocupao for igual ou inferior a 20% da rea total
do imvel36.
Para esses casos, o PDE prev a aplicao de instrumentos
indutores do uso social da propriedade que correspondem, basicamente:
ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, ao IPTU
progressivo no tempo e desapropriao com pagamento mediante ttulos
da dvida pblica. Entretanto, esses instrumentos no esto sendo
aplicados porque carece de regulamentao.
A organizao, sistematizao e coordenao do banco de dados
resultante desse mapeamento ficaram a cargo da Secretaria Municipal de
Planejamento de So Paulo (SEMPLA), mas a coordenao do
mapeamento dos permetros destinados a ZEIS coube SEHAB. Tarefa
que foi realizada conjuntamente pelo Grupo de Habitao, onde
participaram representantes da SEHAB (HABI, RESOLO, COHAB-SP e
PROCENTRO) e tcnicos da CDHU.
No segundo momento, as ZEIS propostas pelo PDE foram
reavaliadas pelas subprefeituras e assessorias tcnicas responsveis pela
elaborao dos PREs mas, sobretudo, pelos interessados em geral, como
a sociedade civil, os movimentos sociais organizados, entre outros,
resultando na excluso e incluso de reas, bem como na adequao de
permetros propostos anteriormente pelo PDE. De acordo com Villaa
(2005, p. 52):
36

Cf. LM 13.430/2002, art. 201 e LM 13.885/2004, art.18.

Informaes colhidas no gabinete do vereador Nabil Bonduki do

conta de que para ali convergiam muitas reivindicaes,
sugestes e presses, oriundas dos mais diversos setores
sociais. As provenientes das camadas populares versaram
majoritariamente sobre ZEIS Zonas Especiais de Interesse
Social.

A adoo de canais participativos e democrticos so fundamentais

para uma cidade que vislumbre a ordem urbanstica e a justia social.
Entretanto, deve-se refletir sobre a priorizao do atendimento aos
movimentos populares organizados em detrimento a outros com menor
grau de organizao e possivelmente, com maior vulnerabilidade social. A
priorizao do atendimento de demandas organizadas estabelece um
contrassenso democracia, cometendo-se uma violao ao princpio da
igualdade e da universalidade, no se diferenciando, portanto, de prticas
clientelistas, to combatidas no passado. A cidade, aps o EC, deve
garantir canais de participao a todos de forma indiscriminada, em que os
diversos atores sociais possam exercer livremente a cidadania e a prtica
poltica.

MAPA 02 ZEIS e FAVELAS

2.3 Dimenses das ZEIS no Municpio de So Paulo

A SEHAB, no intuito de traar um panorama da cidade existente,
atualizou dados dos loteamentos irregulares (2002), do cadastro de favelas
(2003) e dos cortios (2004). Esses dados foram compilados e
apresentados na tabela 01, revelando que os loteamentos informais
constituem o principal incremento da informalidade no municpio de So
Paulo.
Tabela 01 - Estimativa de Assentamentos Informais no municpio de
So Paulo
Tipo

Favelas (*)

Loteamentos (**)

Cortios (***)

N. de Habitantes

1.160.597

1.597.986

500.000

N. de Domiclios

291.983

439.412

14.617

Fontes: (*) Cadastro de favelas HABI/CEM, 2003.

(**) Relatrio Diagnstico dos Loteamentos Irregulares RESOLO/SEHAB, 2002.
(***) SAS/PMSP, 2004.

A tabela 02 reporta-se aos dados quantitativos por tipo de ZEIS,

referentes aos dois momentos da sua demarcao: no PDE as ZEIS
correspondiam a 8,23% do territrio municipal e nos PREs a 9,23 % do
total. Excetuando-se as ZEIS 1, as demais foram demarcadas para a
produo de novas unidades habitacionais, correspondendo a um estoque
de terras de 1,13% da rea municipal destinada habitao popular.
Tabela 02 ZEIS no PDE (2002) e PRE (2004)

CATEGORIA
ZEIS 1
ZEIS 2
ZEIS 3
ZEIS-4 em APRM
Total (m)

Fonte: SEMPLA/PMSP.

PDE (2002)
m

PRE(2004)
m

(%) ZEIS PDE(2002)

(%) ZEIS PREs(2004)

109.203.072,90
6.665.700,50
5.195.164,40
3.463.758,20
124.527.696,00

122.239.451,58
7.730.135,86
5.915.788,67
3.566.142,84
139.451.518,95

7,23
0,44
0,34
0,22
8,23

8,10
0,51
0,39
0,23
9,23

A predominncia de ZEIS-1, reas ocupadas destinadas

regularizao e requalificao urbana, incluiu um percentual de reas
remanescentes destinadas remoo e relocao das reas objeto de
interveno, revelando em tese o compromisso da municipalidade de
enfrentar, a partir de uma poltica de regularizao, o passivo
socioambiental associado ao processo perifrico de urbanizao.
A somatria de reas classificadas como ZEIS 1, destinadas
prioritariamente regularizao e requalificao urbana, totalizam
87,80% das reas gravadas como ZEIS e correspondem reas ocupadas
por favelas e loteamentos ilegais e reas remanescentes. As reas
remanescentes tem por objetivo propiciar aplicao de medidas corretivas
necessrias para a reordenao do assentamento, isto a relocao e
transferncia

dos

ocupantes

de

reas

de

risco,

imprprias,

desadensamento da rea, entre outras situaes. Conceitualmente, a ZEIS

1

no foi concebida para promover a produo de novas habitaes,

apenas possibilitar as aes de intervenes previstas no plano de

urbanizao ou de regularizao. Os restantes 12,20 % correspondem s
demais ZEIS 2, 3 e 4 , destinadas a proviso de novas unidades
habitacionais de interesse social e equipamentos urbanos.
Vale destacar o ineditismo e a relevncia do gravame de permetros
destinados ao perfil de HIS e HMP na rea central e no centro expandido
do municpio de So Paulo. Essas reas

definidas como ZEIS 3,

apresentam maior atratividade ao mercado imobilirio. A tabela 03

relaciona os distritos que mapearam as ZEIS do tipo 3.
A primeira etapa da demarcao dos permetros de ZEIS resultou
em 710 gravames como ZEIS37, correspondendo a uma extenso de
12.452,77 ha. (8,23%) do territrio municipal. Na segunda fase, foram
aprovados 964 permetros como ZEIS, com uma rea de 13.945,51ha.
(9,23%).
37

Dado obtido no livro Plano Diretor Estratgico do municpio de So Paulo, Lei 13.430/02.
Produo editorial: Gabinete do vereador Nabil Bonduki. Apoio: Cmara Municipal de So Paulo e
CREA/SP.

No momento encontra-se em andamento a reviso do PDE, LUOS e

PREs. A reviso dos permetros de ZEIS est a cargo da SEHAB que
atualizou a base cartogrfica, redefinindo alguns permetros e propondo a
supresso de reas e a incluso de outras. Essa alterao resultou na
proposta de 1.277 permetros de ZEIS, totalizando uma rea de 14.395,31
ha., equivalente a 9,53% da cidade. Esse incremento deve-se incluso
de loteamentos irregulares e de favelas inseridas em rea de Proteo e
Recuperao dos Mananciais APRM, que no foram objeto de demarcao
nos momentos anteriores. (cf. quadro 01 Quantidade de ZEIS (reviso) e
ZEIS (vigente) e tabela 03 ZEIS 3 distribudas por Subprefeituras (ha.) ).

Tabela 03 ZEIS 3 distribudas por Subprefeituras (ha.)

SUBPREFEITURA

ZEIS 1(ha.)

ZEIS 2(ha.)

ZEIS 3(ha.)

ZEIS 4(ha.)

TOTAL (ha.)

PDE

PRE

PDE

PRE

PDE

PRE

PDE

PRE

PDE

PRE

Butant

222,74

237,43

2,00

32,57

1,21

0,00

0,00

0,00

225,95

270,00

Campo Limpo

821,33

991,37

46,96

50,57

31,35

17,92

0,00

0,00

899,64

1.059,86

Ipiranga

172,52

167,33

15,33

27,41

17,43

42,07

0,00

0,00

205,28

236,81

Jabaquara

72,89

81,74

0,00

0,00

23,99

40,56

0,00

0,00

96,88

122,30

Lapa

22,11

21,61

0,00

0,00

16,63

30,67

0,00

0,00

38,74

52,28

Mooca

2,76

2,83

0,00

0,00

239,35

206,50

0,00

0,00

242,11

209,33

Santana / Tucuruvi

7,14

9,01

13,80

7,48

0,00

6,29

0,00

0,00

20,93

22,77

Santo Amaro

8,57

11,33

0,00

0,00

10,55

18,70

0,00

0,00

19,12

30,03

0,00

0,00

0,00

0,00

179,00

221,36

0,00

0,00

179,00

221,36

Fonte: SEMPLA/PMSP

Quadro 01 Quantidade de ZEIS (reviso) e ZEIS (vigente)

Tipo
ZEIS

Reviso

Quantidade

MANTIDO E EDITADO

203

MANTIDO

387

NOVO

263

REMOVIDO

50

MANTIDO E EDITADO

11

MANTIDO

105

NOVO

132

REMOVIDO

31

MANTIDO E EDITADO

11

MANTIDO

115

NOVO

13

REMOVIDO

19

MANTIDO E EDITADO

16

MANTIDO

10

NOVO

11

REMOVIDO
TOTAL
Fonte: SEHAB/PMSP 2008

Quantidade
de ZEIS
reviso

Quantidade de
ZEISVigente

853

640

248

147

139

145

37

32

1277

964

2.4 Regulamentao e operacionalizao das ZEIS a partir do PDE

A regulamentao da ZEIS est prevista no PDE, de acordo com o
tipo de abordagem de aplicao do instrumento. A ZEIS um instrumento
de zoneamento, de regularizao fundiria e fomentador da produo de
novas unidades destinadas populao de baixa renda (at seis s.m.) e do
mercado popular (at 16 s.m.).
Para cada especificidade de ZEIS, o PDE estabeleceu parmetros
urbansticos, instrumentos especficos definidos no EC e mecanismos
gerais:

ZEIS como instrumento de zoneamento

O PDE instituiu a ZEIS e demarcou 710 permetros como ZEIS tipo

1, 2, 3 e 4. Esses permetros encontram-se descritos no Quadro 14, anexo

includo no texto da LM 13.430/2002.
Por ocasio da aprovao da LUOS so estabelecidos parmetros e
ndices especficos para aplicao em ZEIS. Portando, a zona especial
perde sua especificidade e a possibilidade de adoo de normas prprias
de uso e ocupao do solo e edilcia, passando a ser tratada como uma
zona de uso, com parmetros e ndices estabelecidos. No que se refere
ao gravame, por ocasio da aprovao dos PREs foram estabelecidos 964
permetros como ZEIS.
Examinou-se que APROV realiza suas analises enquadrando a
ZEIS como uma zona de uso, aplicando os parmetros e ndices
compilados no quadro 02 Sntese dos parmetros urbansticos vigentes.

ZEIS como instrumento de regularizao

No que se refere s diretrizes para intervenes em reas

demarcadas para efeito de regularizao, o PDE estabeleceu que cada

permetro de ZEIS fosse objeto de um plano de urbanizao, independente
do grau de urbanizao, complexidade, da extenso e densidade da
ocupao, da escala, entre outras variveis. A principal alterao

observada com a aprovao da LUOS que os planos de urbanizao

tornam-se facultativos.
Como as aes relativas regularizao so adotadas por
normativas especficas foram necessrias pesquisas no banco de dados
da municipalidade para verificao dos atos do executivo relacionadas a
tarefa. Examinou-se que a partir da instituio do PDE diversas medidas
foram adotadas no sentido de estruturar, regulamentar e operacionalizar as
medidas para realizao da regularizao. As diversas normativas foram
organizadas no quadro 03 Levantamento da legislao municipal
referente ZEIS.
A

sistematizao

dos

dados

normativos

indica

que

os

procedimentos relativos regularizao vem sendo adotados ao longo do

tempo pela municipalidade. Deve-se destacar o estabelecimento dos PU
das favelas de Paraispolis (Comunidade Porto Seguro, Jardim Colombo e
Paraispolis), Helipolis gleba K e M, da gleba da Fazenda da Juta e Jova
Rural 2. Alm dessas medidas observa-se a constituio dos Conselhos
Gestores, aes de desafetao e outros instrumentos jurdicos que
propiciam avanos no processo de regularizao da posse da terra dos
assentamentos informais em reas particulares.

ZEIS como instrumento de produo habitacional

Um dos principais objetivos da poltica de desenvolvimento urbano e

habitacional formulado no PDE intensificar a participao do mercado

imobilirio como promotor da produo de habitao de interesse social
em ZEIS. Para isso, foram estabelecidos incentivos e mecanismos de
subsdios cruzados, propostos atravs da combinao da diversidade de
produtos e de demandas (HIS, HMP e outros usos).
O PDE definiu que para as novas edificaes em ZEIS deveria ser
observada a proporo de um percentual mnimo de rea construda total a
ser destinada a HIS; em contrapartida, a municipalidade daria iseno ou
reduo da cobrana referente a outorga, dependendo do uso.
As alteraes desse parmetro foram registradas no quadro 04
Alteraes dos parmetros de exigibilidade de HIS. Esse registro revela

uma incerteza do poder municipal quanto contrapartida a ser oferecida

como forma de incentivo e de subsdio produo de HIS. Acredita-se que
esse panorama de incertezas municipais influiu negativamente no mercado
imobilirio, retraindo os potenciais investidores.
Destaca-se

que,

nas

ZEIS

localizadas

na

macrozona

de

urbanizao consolidada38, a construo de HIS no obrigatria.

Portanto, nas ZEIS 3 demarcadas em bairros como Alto de Pinheiros,
Butant, Campo Belo, Consolao, Itaim Bibi, Jardim Paulista, Lapa,
Moema, Morumbi, Perdizes, Pinheiros, Santo Amaro, Tatuap, Vila
Andrade e Vila Mariana facultada a destinao de habitaes para baixa
renda (HIS).
Nesse

sentido

observa-se

que,

apesar

dos

propsitos

de

democratizao dos territrios, os bairros que oferecem melhores

condies de urbanizao permanecem inacessveis populao de
menor renda.
O PDE previa que, para a iniciativa privada atuar em ZEIS, era
necessrio o estabelecimento de convnios ou consrcios firmados com a
municipalidade. Esse mecanismo

apresentou baixa efetividade, pela

dificuldade de operacionalizao e formalizao dos convnios entre os

agentes participantes. Com a edio do DM 44.667/2004 incorporam-se ao
rol dos agentes promotores entidades ou empresas vinculadas Caixa
Econmica Federal (CEF). evidente que essa medida pretendeu facilitar
a relao entre o setor pblico e o privado.
Buscou-se pontuar os tpicos principais da leitura da normativa
regulatria, que aponta para existncia de discordncias entre a ZEIS
originria do PDE e as sucessivas modificaes que surgiram ao longo da
aplicao do instrumento nas legislaes complementares, tanto para o
eixo de regularizao fundiria quanto para a produo de novas unidades,
e mesmo no que tange ao zoneamento. Essas incongruncias foram
38

A Macrorea de Urbanizao Consolidada (art.156 do PDE) corresponde aos bairros estritamente

residenciais, com forte processo de verticalizao e adensamento construtivo, alta taxa de emprego,
populao de renda alta e mdia alta; embora contem com um padro elevado de urbanizao,
apresentam esvaziamento populacional e saturao do sistema virio. Nessa macrorea objetivam-se
promover transformaes urbansticas a fim de controlar a saturao do sistema virio, a
verticalizao e o adensamento construtivo.

compiladas nos seguintes quadros: 02 - Parmetros urbansticos vigentes,

03 Levantamento da legislao municipal referente ZEIS e no 04
Alteraes dos parmetros de exigibilidade de HIS em ZEIS.
No

quadro

02

apresenta

compilao

dos

parmetros

urbansticos39 a serem observados pelos empreendimentos propostos em

ZEIS. O quadro 03 resultante da pesquisa de dados sobre os atos do
executivo objetivando o processo de regularizao dos assentamentos
informais em ZEIS.
O quadro 04 aponta as alteraes relativas aos parmetros de
exigibilidade de HIS em ZEIS, observa-se que num curto espao de tempo
(dois anos) a legislao foi alterada em quatro vezes, o que corresponde a
uma modificao a cada seis meses. Essas aes, certamente
conturbaram o mercado imobilirio que concentraram seus investimentos
em zonas distintas da ZEIS.

39

Foram analisadas as seguintes normativas: PDE 13.430/2002, LUOS E PRE 13.884/2004, DM.
44.667/2004, 45.127/2004 E 47.702/2006.

Quadro 02 Sntese dos parmetros urbansticos vigentes

PDE 13.430/2002, LUOS E PRE 13.884/2004, DM. 44.667/2004, 45.127/2004 E 47.702/2006

ZE

USO

ZEIS 1
ZEIS 2

HIS
HMP

ZEIS 3

HIS
HMP

ZEIS 4

Unifamiliar
EHIS/MP Horizontal
EHIS/MP Vertical
OUTROS USOS
Unifamiliar
E
EHIS/MP Horizontal
EHIS/MP Vertical
OUTROS USOS
Unifamiliar
E
EHIS/MP Horizontal
EHIS/MP Vertical
OUTROS USOS
Unifamiliar
E
EHIS/MP Horizontal
EHIS/MP Vertical
OUTROS USOS

HIS E
HMP

HIS
HMP

C.A.

LOTE

% USO
(*)

MIN.

BS.

MAX.

50% HIS
30 % HMP

0,20

1,0

40% HIS
40 % HMP

0,20

N
Mx.
U.H.

Recuo de
Frente

H da
edif. = a

Alt.
Da
edif. >
a

MIN.

MAX.

Gabarito
Mximo

0,15

125
m

15.000 m

300

5,00 (d)

No
exigido
(e)

(e/f )

0,50
(a)

0,15

125
m

15.000 m

300

5,00 (d)

No
exigido
(e)

(e/f )

4,0

0,70

0,15

125
m

10.000 m

300

5,00 (d)

No
exigido
(e)

(e/f )

1,0

0,50

0,30

125
m

15.000 m
=
Zeis 1e 2

9,00 m

300

5,00 (d)

No
exigido
(e)

(e/f )

T.O.

T.P.

2,5

0,50
(a)

1,0

2,5

0,30

1,0

0,10

1,0

20 %

20 %
40% HIS
40 % HMP
20 %
70% HIS
30 %

Fonte: PDE(2002) , LUOS (2004) e DM.(44.667/2004, 45.127/2004 E 47.702/2006).

a quando altura da edificao, no exceder 12m, a T.O. mx. = 0,70.

b cf. art. 193, parte III da LM.13.885/2004.
c na Macrozona de Proteo Ambiental a aprovao de novas edificaes dever observar o c.a. mx. de 1,00.
d no ser exigido recuo mnimo de frente nos casos especificados no art.185 da parte III, LM.13.885/2004.
e cf. nico do art.186 da parte III, LM.13.885/2004.
f cf. art. 186, parte III, LM.13.885/2004.
g em reas de APRM, APP e APA observar a Legislao Estadual Pertinente.
(*) De acordo com os artigos 17 e 18 do DM 45.127/2004 os percentuais complementares destinados rea construda computvel para HIS dependero de anlise de
SEHAB/PMSP.

2004

2003

2002

Ano

Quadro 03 - Levantamento da legislao municipal referente ZEIS

Normativa

Legislao Municipal
Assunto

Decreto
Municipal
no.41.864/02

Institui a CAIEPS e d outras provincias

Lei Municipal
no. 13.430/02

Plano Diretor Estratgico institui a ZEIS, estabelecendo parmetros e mecanismos de

regulamentao

Lei Municipal
no. 13.433/02
Decreto
Municipal
no.42.871/03
Decreto
Municipal
no.43.232/03
Decreto
Municipal
no.43.383/03
Decreto
Municipal
no.43.592/03

Dispe sobre o Servio de Assessoria Tcnica em HIS, autoriza o Executivo a celebrar convnios e
termos de parceria e d outras providncias.

Lei Municipal
no. 13.514/03

Dispe sobre desafetao de reas pblicas municipais, ocupadas por baixa renda, a fim de promover
programa de regularizao e autoriza a outorgar a CUE pra fins de moradia /CDRU

Lei Municipal
no. 13.558/03

Dispe sobre a Regularizao de edificaes e d outras providncias

Lei Municipal
no. 13.677/03
Decreto
Municipal
no.44.667/04
Decreto
Municipal
no.45.047/04
Decreto
Municipal
no.45.324/05
Decreto
Municipal
no.45.888/04

Desincorpora da classe de bens de uso comum do povo a rea municipal situada no BT, destinado a
implantao do PROVER/CINGAPURA e autoriza a alienar as u.h.nela edificadas.

Lei Municipal
no.13.736/04

Cria incentivos para a aquisio de imveis destinados a Programas Habitacionais do municpio de

So Paulo

Lei Municipal
no.13.876/04

Altera disposies da LM 13.558/03 que dispe sobre a regularizao de edificaes e revoga a LM

13.740/04

Lei Municipal
no.13.885/04

Estabelece normas complementares ao PDE, institui os PREs das Subprefeituras.Dispe sobre o

parcelamento, disciplina e ordena o uso e a ocupao do solo do municpio de So Paulo.

Lei Municipal
no.13.940/04

Autoriza a doao de reas municipais , situadas na Av. Zaki Narchi e na AV. Otaviano Alves de Lima,
a COHAB/SP

Atribui a SEHAB, por intermdio de HABI, a elaborao e implementao do Plano de Urbanizao do

Complexo Paraispolis, relativo as ZEIS1-131a 133 e ZEIS 3 -001 e 002.
Define a Macrorea conforme os arts. 154 a 158 da Lei n.13.430/02 e os correspondentes fatores de
planejamento urbano (Fp).
Regulamenta a LM 13.558/03,que dispe sobre a regularizao de edificaes e d outras
providncias
Regulamenta a LM 13.433/02 que dispe sobre o Servio de Assessoria Tcnica em HIS, autoriza o
Executivo a celebrar convnios e termos de parceria

Regulamenta as disposies da Lei 13.430/02, que institui o PDE, relativas as ZEIS e aos respectivos
PU, e dispe normas especficas para produo de EHIS, HIS e HMP.
Aprova o Plano de Urbanizao da Gleba Fazenda da Juta , inserida na ZEIS1- 406

Regulamenta a LM 13.558/03,alterada pela LM 13.876/04 que dispe sobre a regularizao de

edificaes.
Aprova o Plano de Urbanizao do Parcelamento denominado Gleba "K e M do Complexo Helipolis,
inserido na ZEIS1- 193

Ano
2004
2005
2006

Legislao Municipal
Assunto

Normativa
Decreto
Municipal
no.45.127/04
Portaria no.
670/04 SEHAB
Portaria no.
730/04 SEHAB
Portaria no.
731/04 SEHAB
Portaria no.
732/04 SEHAB
Lei Municipal
no.14.062/05
Decreto
Municipal
no.46.018/05
Decreto
Municipal
no.46.117/05
Decreto
Municipal
no.46.345/05
Decreto
Municipal
no.46.424/05
Decreto
Municipal
no.46.910/06
Decreto
Municipal
no.47.144/06
Decreto
Municipal
no.47.272/06
Decreto
Municipal
no.47.702/06
Decreto
Municipal
no.48.023/06
Decreto
Municipal
no.48.379/07

Altera o nmero mximo de unidades de EHIS, altera o preo de comercializao de HIS e estabelece
parmetros para dispensa de reas verdes e de HMP.
Constitui Conselho Gestor para o PU da rea definida ZEIS denominada Helipolis/Gleba K _
Subdistrito do Ipiranga
Constitui Conselho Gestor para o PU da rea definida ZEIS denominada Complexo Paraispolis/
Comunidade Porto Seguro
Constitui Conselho Gestor para o PU da rea definida ZEIS denominada Complexo
Paraispolis/Comunidade Paraispolis
Constitui Conselho Gestor para o PU da rea definida ZEIS denominada Complexo
Paraispolis/Comunidade Jd. Colombo
Autoriza o Executivo a receber em doao imveis destinados ao programa de Regularizao e
Urbanizao de Paraispolis, e conceder remisso de crditos tributrios e anistia de multas
incidentes.
Aprova o PU do Complexo Paraispolis - inserido ZEIS1 (W050CL) e na ZEIS3 (W001CL)
Aprova o PU do Complexo Paraispolis - Comunidade Jd. Colombo- inserido ZEIS1 (W045-BT)
Aprova o PU do Complexo Paraispolis - Comunidade Porto Seguro- inserido ZEIS1 (W046, 47 e 48 BT)
Oficializa logradouros pblicos integrantes do Plano de Urbanizao do Complexo Paraispolis,
situados no distrito do Morumbi e Vila Sonia
Altera a redao do art.1 do DM 45.888/04 que aprovou o Plano de Urbanizao do Parcelamento
denominado Gleba "K e M do Complexo Helipolis, inserido na ZEIS1- 193
Regulamenta a aplicao da LM 14.062/05 que autoriza o Executivo a receber os imveis destinados
ao Programa de Regularizao e Urbanizao do Complexo Paraispolis
Dispe sobre a aplicao da Transferncia do Direito de Construir na Hiptese de doao de imveis
destinados ao Programa de Regularizao e Urbanizao do Complexo Helipolis
D nova redao aos arts. 31 e 52 do DM 44.667/04, bem como dispes sobre as edificaes de HIS
e HMP implantadas nos permetros das ZEIS
Aprova o Plano de Urbanizao do Parcelamento e assentamento do solo do ncleo denominado
"Jova Rural 2", inserido na ZEIS1 - N133.
Dispe sobre as transferncias de parte das competncias da SEHAB para as Subprefeituras , em
face da LM 13.885/04, conforme especifica.

Fonte:PMSP/SEHAB/Plantas online - Jul/07

2.5 Atributos de atratividade da ZEIS

O PDE alterou as relaes e regras de uso e ocupao do solo, uma
vez que desvinculou a concesso do direito de propriedade do solo do
direito de construir e introduziu o instrumento de solo criado ou outorga de
concesso do direito de construir. Como observa Eros Grau (apud Silva,
2000, p. 250):
A noo de solo criado desenvolveu-se inicialmente a partir da
observao da possibilidade de criao artificial de rea
horizontal, mediante a sua construo sobre ou sob o solo
natural. Compreendia-se assim o solo criado como o resultado
da criao de reas adicionais utilizveis, no apoiadas
diretamente sobre o solo natural.

Em So Paulo, as discusses e proposies sobre a adoo do

instrumento do solo criado remontam ao final da dcada de 70, na gesto
do prefeito Olavo Setbal. Mas sua concretizao ocorre na gesto do
prefeito Jnio Quadros, associada ao estabelecimento das operaes
urbanas. O objetivo do solo criado o de arrecadar recursos financeiros
para o municpio, atravs da concesso de excepcionalidades relativas s
normas urbansticas.
O mecanismo do solo criado ou outorga onerosa do direito de
construir no municpio, at o momento da aplicao do PDE, em 2002, era
um instrumento urbanstico restrito s reas destinadas operao
urbana. Em 2002 sua extenso ampliada e praticada em todo o territrio
municipal, desde que a rea seja passvel de adensamento.
Em tese, o solo criado pode ser um importante instrumento
equalizador dos preos dos terrenos, evitando situaes de especulao
imobiliria resultantes da variao nos ndices urbansticos dos terrenos,
decorrente da supervalorizao de reas adensveis e da desvalorizao
de outras, menos adensveis ou no adensveis. O direito de construir
gratuitamente passa a ser limitado pelo coeficiente de aproveitamento
bsico e o que exceder o coeficiente mximo permitido poder ser
adquirido, produzindo-se, teoricamente, uma tendncia de reduo dos
preos da terra.

Alm disso, os recursos financeiros gerados pela cobrana da

outorga onerosa, ou contrapartida financeira, so destinados ao Fundo de
Desenvolvimento Urbano (FUNDURB)40. Esses recursos financeiros sero
redistribudos na cidade e sua destinao a recuperao e requalificao
de espaos urbanos precrios.
De acordo com a LUOS (2004, artigo 2, inciso XVII)
o coeficiente de aproveitamento bsico, a relao entre a rea
construda computvel de uma edificao, rea total do lote ou
gleba, podendo ser: a) bsico, que resulta do potencial
construtivo gratuito inerente aos lotes urbanos;b) mximo, que
no pode ser ultrapassado; c) mnimo, abaixo do qual o imvel
poder ser considerado subutilizado.

A figura 02 abaixo ilustra esquematicamente o funcionamento do

instrumento do solo criado ou outorga do direito de construir e os
coeficientes de aproveitamento bsico e mximo.
Figura 02 Coeficiente de Aproveitamento bsico e adicional

Fonte: Esquema de Renato T. Saboya no site: www.urbanidades.arq.br

40

Cf. o art. 238 da LM 13.430/2002.

O PDE estabelece a aplicao do solo criado em toda a rea

integrante da macrozona de estruturao e qualificao41, alm de instituir
a figura jurdico-urbanstica da outorga onerosa (cf. glossrio) do direito de
construir para todas as modalidades de empreendimentos que ultrapassem
o coeficiente de aproveitamento (c.a.) bsico, fixado por lei (1 e 2).
O fundamento do instituto da outorga onerosa concernente
recuperao de parte dos investimentos pblicos consolidados em
infraestrutura pela municipalidade, objetivando redistribuio desses
recursos financeiros como benfeitorias urbanas para a comunidade.
Curiosamente, o EC veda a utilizao dos recursos financeiros
arrecadados com a outorga onerosa em implantao de infraestrutura.
Portanto,

os

valores

aferidos

podem

ser

utilizados

para

regularizao fundiria, desenvolvimento de programas e projetos

habitacionais de interesse social, ordenamento e direcionamento da
expanso urbana, implantao de equipamentos urbanos e coletivos,
criao de espaos pblicos de lazer ou reas verdes, entre outros (LF
10.257/2001 art. 31 e incisos I a IX do art. 26).
O PDE opta pelo princpio do solo criado e o incorpora em trs
instrumentos distintos, sendo eles: outorga onerosa do direito de construir;
operao urbana consorciada; e transferncia do direito de construir ou de
potencial construtivo.
A Outorga Onerosa do Direito de Construir

um instrumento

urbanstico que faculta ao poder pblico disponibilizar, a ttulo oneroso,

concesses de excepcionalidades, como: potencial construtivo adicional
acima do c.a. bsico, limitado ao c.a. mximo e alterao de uso e
parmetros urbansticos relativos zona de uso, mediante pagamento de
contrapartida financeira. Como j citado, os recursos financeiros oriundo da
contrapartida so revertidos ao FUNDURB, sendo depositado em conta
41

A Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana (arts. 154 a 158 do PDE) corresponde s

reas de ordenao do ambiente construdo e distinguiu-se por apresentar graus diversos de
consolidao e qualificao. Obedecendo delimitao distrital, foi subdividida em quatro
macroreas: Macrorea de Reestruturao e Requalificao Urbana, Macrorea de Urbanizao
Consolidada, Macrorea de Urbanizao e Consolidao e Macrorea de Urbanizao e
Qualificao.

individualizada, aberta para essa finalidade e administrada por uma

instituio financeira independente.
Esses recursos sero aplicados na execuo de programas e
projetos habitacionais de proviso e de regularizao fundiria e a
aquisio de imveis para constituio de banco de terras; no transporte
coletivo pblico urbano; na implantao de equipamentos urbanos e
comunitrios; nos espaos pblicos de lazer e reas verdes; na dotao de
infraestrutura, drenagem e saneamento bsico; e na criao de unidades
de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental42.
A Operao Urbana Consorciada visa estimular a realizao de um
conjunto de aes integradas, em permetro definido, objetivando promover
a transformao e recuperao urbanstica e ambiental. um instrumento
urbanstico que permite ao poder pblico conceder, a ttulo oneroso, a
utilizao de potencial construtivo adicional acima do coeficiente de
aproveitamento bsico, limitado pelo coeficiente de aproveitamento
mximo, estabelecido de acordo com a Operao Urbana Consorciada
(OUC).
As contrapartidas financeiras, denominadas Certificado de Potencial
Adicional de Construo (CEPAC), sero aplicadas dentro do permetro de
interveno da OUC e centralizadas em fundos especficos de cada
operao, devendo priorizar o atendimento a famlias moradoras em
assentamentos informais.
Cabe ressaltar que as ZEIS inseridas no permetro das OUC
devero observar o coeficiente de aproveitamento mximo definido para
OUC, mas, quanto aos parmetros urbansticos, devero ser aplicados os
concernentes s ZEIS.
A outorga onerosa do direito de construir e a operao urbana
consorciada so instrumentos urbansticos similares, diferenciando-se na
forma de gesto e aplicao dos recursos financeiros aferidos. Os recursos
financeiros, gerados atravs da arrecadao da contrapartida financeira da
outorga onerosa, so revertidos ao FUNDURB para aplicao no territrio
municipal, enquanto os valores levantados pela venda dos CEPACs so

42

De acordo com o estabelecido no art. 238 da LM 13.430/2002.

depositados em uma conta prpria da operao urbana e sero utilizados

exclusivamente no permetro da operao urbana.
A Transferncia do Direito de Construir ou de Potencial Construtivo
um instrumento jurdico que prev a possibilidade de negociao de
potencial adicional de construir entre particulares, visando indenizao
aos proprietrios pela limitao ao direito de propriedade, ou seja, por
restries normativas, impostas em funo do interesse pblico.
O PDE prev a utilizao desse instrumento para os casos de
preservao do patrimnio histrico, cultural e ambiental de imveis
privados. Tambm est prevista a aplicao do instrumento para imveis
inseridos em ZEIS, desde que o proprietrio doe o imvel para a
municipalidade, para a implantao de programas habitacionais de
interesse social (cf. PDE, artigo 174).
A figura 03 ilustra de modo esquemtico o funcionamento do
instrumento de transferncia de potencial construtivo ou
construir.

Figura 3 Instrumentos de Outorga e Transferncia de potencial

construtivo

Imvel A

Imvel B

Fonte: Esquema de Renato T. Saboya no site: www.urbanidades.arq.br

direito de

Podemos citar ainda outros instrumentos fiscais e tributrios que

visam incentivar a produo de HIS, quais sejam:

A LM 13.259/2002 e o DM 42.095/2002, que criam a

possibilidade de negociar o prprio imvel como forma de
pagamento dos crditos tributrios ou pagamento de IPTU.
Importante instrumento para aquisio de imveis pelo poder
pblico municipal, objetivando a quitao de dbitos dos
proprietrios;

A LM 13.402/2002, que isenta do pagamento do Imposto

sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI) as transaes
imobilirias relativas HIS;

A LM 13.476/2002, que estabelece a iseno do Imposto

Sobre Servios, para a atividade de construes definidas
como HIS;

A LM 13.657/2003, que isenta os projetos destinados a HIS e

HMP do pagamento das taxas referentes ao processo de
aprovao do empreendimento;

A LM 13.736/2004, que trata da remisso de dvida para

aquisio de imveis com dvida tributria, desde que sejam
destinados produo ou a programas de HIS.

Trata-se, portanto, de novas estratgias de gerao de recursos

financeiros para os cofres municipais atravs da comercializao do
potencial construtivo e do CEPAC. Mas h tambm adoo de medidas de
estmulo iniciativa privada por meio de mecanismos de renncia fiscal e
tributria, atravs da iseno de taxas, impostos e tributos, a fim de
incrementar e viabilizar a poltica municipal de habitao e de
desenvolvimento urbano de So Paulo. So medidas para estimular a
produo de novas habitaes de interesse social, pela iniciativa privada,
bem como promover a poltica de regularizao jurdica dos espaos
precrios e informais.
Portanto, a estratgia escolhida para incentivar o mercado
habitacional destinado ao atendimento da demanda de baixa e mdia

renda pela iniciativa privada se faz atravs da concesso da outorga

gratuita do direito de construir em ZEIS. Visa estimular, atravs da
utilizao de potencial construtivo no oneroso43, a promoo de novas
unidades habitacionais destinadas ao HIS e HMP. Em ZEIS, desde que o
empreendimento proposto seja enquadrado ou aprovado como HIS, a
outorga ser gratuita. Retornaremos a esse assunto no Captulo 4.
O PDE traz como diretriz promover a atuao do setor privado como
agente promotor de HIS, desde que firmado convnio ou consrcio com o
poder pblico municipal, ou haja comprovao de financiamento junto
CEF. Dessa forma, facultada a adoo das medidas de estmulo e de
normas especficas estabelecidas para promoo de HIS, por ocasio da
emisso do alvar de aprovao por APROV.
Portanto, a observncia das regras estabelecidas a partir do PDE
permite ao agente promotor privado de HIS

usufruir a gratuidade da

outorga do direito de construir, obtendo a permisso para valores acima do

coeficiente bsico, sem custo adicional para os casos de HIS e parcial para
os empreendimentos destinados ao HMP. Nesses casos, o coeficiente
mximo permitido, de acordo com o tipo da ZEIS, est estabelecido entre a
faixa mxima de 2,5 at 4,0.
O PDE reconhece que vrios estratos sociais no atendem s
exigncias do mercado imobilirio formal e por isso os incentivos

so

ampliado para os empreendimentos habitacionais denominado de HMP,

destinado populao de renda entre 6 e 16 salrios mnimos. Entretanto,
examina-se que o incentivo no se destina promoo de HMP, mas a
contrapartida financeira dada pelo municpio para recompensar o promotor
pelo atendimento do percentual da rea construda para HIS.
Com a Poltica Nacional de Habitao (PNH) vigente at o final dos
anos 1980, a produo de habitao de interesse social era promovida
essencialmente pelo setor pblico. Aps a constatao de que as esferas
pblicas no dariam conta de atender o crescente dficit habitacional, a
Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP) entre 1994 e 1995 inicia-se a
reverso desse quadro.
43

Cf. art.177 e Quadro 16 da Lei n 13.430/2002 Plano Diretor Estratgico do Municpio de So

Paulo.

A partir do estabelecimento de parcerias com empresas do ramo da

construo civil cujo objetivo era estimular a proviso de novas unidades
habitacionais destinadas a baixa renda. Ao facultar a iniciativa privada
atuar como agente promotor e apropriar-se dos incentivos dados ao HIS,
antes permitidos apenas as empresas pblicas, a municipalidade resgata a
importncia da participao do empreendedor privado para o setor
habitacional popular, em

perodos anteriores, Sampaio (2002, p.26).

Voltaremos a esse assunto no captulo 4.

O clculo do potencial construtivo do terreno definido a partir do
coeficiente de aproveitamento, determinado para cada zona de uso (tipo de
ZEIS). Os ndices de coeficiente de aproveitamento das ZEIS mnimo,
bsico e mximo , definidos no PDE, foram alterados tornando-se mais
exigente com relao a ZEIS tipo 1,2 e 4, por ocasio da aprovao da LM
13.885/2004 ou LUOS, conforme apontado na tabela 04 abaixo.
Tabela 04 Coeficientes de Aproveitamento no PDE e no LUOS

ZONA
DE
USO

COEFICIENTE DE

COEFICIENTE DE

APROVEITAMENTO

APROVEITAMENTO

PDE (2002)

LUOS (2004)

MNIMO

BSICO

MXIMO

MNIMO

BSICO

MXIMO

0,10(a)

1,00

2,50

0,20

1,00

2,50 (a)

ZEIS 2

0,10

1,00

2,50

0,20

1,00

2,50 (a)

ZEIS 3

0,30

1,00

4,00

0,30

1,00

4,00 (a)

0,10(a)

1,00

1,00

0,10

1,00

1,00

ZEIS
1(b)

ZEIS
4(b)
Notas:

(a) Na Macrozona de Proteo Ambiental, novas edificaes dever observar o c.a. mx.de 1,00
(b) Em reas de Proteo aos Mananciais, observar a legislao estadual pertinente.
Fonte: Lei 13430/2002 e Lei 13.885/2004, (Quadro n.2/j

Outra diretriz adotada pelo PDE o estimulo execuo de

empreendimentos combinados, ou melhor, empreendimentos que, uma vez
garantido o percentual mnimo de construo de novas unidades de HIS
imposto pela norma, o restante pode ser utilizado como melhor aprouver
ao empreendedor. O empreendimento combinado pode resultar em vrios
arranjos tipolgicos e urbansticos, com diversidade de demanda, entre a

habitao de interesse social e de mercado popular; e a diversidade de

usos, comrcio, servios, institucional e habitao. Desde que o uso seja
conforme os edifcios podem atender mais de um programa. (cf. Quadro 05
- Comparativo entre ndices propostos para Fator de Interesse Social (FS)
do PDE e LUOS e valor de referncia em R$/m por rea adicional,
(SECOVI)).
O empreendimento combinado definido como um mecanismo de
subsdio cruzado, que consiste em um arranjo tipolgico visando viabilizar
economicamente

os

empreendimentos

propostos,

mas,

sobretudo,

subsidiar a implantao de unidades habitacionais destinadas ao segmento

de HIS no mesmo local. Esse mecanismo tem por objetivo garantir o
equilbrio

econmico

financeiro

da

obra,

uma

vez

que

os

empreendimentos destinados populao de baixa renda apresentam

baixa rentabilidade, nada atrativa ao mercado privado.
Nessa perspectiva, a municipalidade, ao adotar o mecanismo de
subsdio cruzado, garante a execuo de percentuais mnimos de
construo

destinados HIS, em contrapartida assegura iniciativa

privada ser recompensada pela iseno ou reduo dos valores de outorga

onerosa de potencial construtivo adicional.
Por outro lado, o empreendimento combinado tem por objetivo
propiciar a diversidade de uso e de demanda, embasado no conceito do
zoneamento includente ou de prioridades, de forma a priorizar a promoo
social, alm de um importante fundamento de integrao ao tecido urbano.
Essa soluo foi muito utilizada no perodo de 1930 a 1964, conforme
aponta os estudos de Sampaio (2002, p.107):
Grande parte dos edifcios identificada neste estudo, porm
apresenta setores residencial, comercial e de servios bem
definidos em um nico empreendimento. Em geral, a frmula
adotada a de dispor o trreo para salas comerciais, isolando o
ingresso para a rea residencial. Em edifcios de maior porte,
algumas vezes, tambm os primeiros andares apresentam usos
no-residenciais, todavia, por meio de elementos estruturais como
marquises ou diferente modulao da fachada, a multiplicidade de
usos fica claramente demarcada e identificada.

Observa-se que apesar das diretrizes e incentivos

municipais o

mercado imobilirio no demonstrou interesse, at o momento,

em

resgatar as solues que privilegiam a diversidade e complexidade de

programas. Baseado no levantamento de dados do captulo 04, examinase que o setor privado concretizou alguns empreendimentos mesclando as
demandas de HIS e HMP.
Quadro 05 Comparativo entre ndices propostos para Fator de Interesse Social do
PDE e LUOS e valor de referncia em R$/m por rea adicional, (SECOVI).
TIPO DE USO

VALOR R$/m
VALORES DE FS

VALORES DE FS

Contruda

Fator de Interesse

Fator de Interesse Social

Adicional (c)

Social

PDE(b)

Fonte

PDE (a)

LM 13.885/04

SECOVI/SP

LM13430/02
USO HABITACIONAL:
HIS Habitao de Interesse Social

0,0

0,0

0,00

HMP - Habitao do Mercado Popular at 50 m

0,0

0,5

138,40

HMP - Habitao do Mercado Popular at 70 m

0,7

0,9

249,12

Habitao com rea superior 70 m

1,0

1,0

276,81

Hospitais Pblicos

0,0

0,0

0,00

Escolas Pblicas

0,0

0,0

0,00

Postos Pblicos de Sade e Creches

0,0

0,0

0,00

Unidades Administrativas

0,0

0,0

0,00

Instituies de Cultura, Esporte e Lazer

0,0

0,0

0,00

USO INSTITUCIONAL:

ENTIDADES SEM FINS LUCRATIVOS:

0,0

0,0

0,00

Templos Religiosos

0,0

0,3

138,40

Hospitais e Clnicas

0,0

0,3

138,40

Universidades

0,0

0,3

138,40

Escolas e Creches

0,0

0,3

138,40

Hospitais

0,5

0,7

322,94

Universidades

0,5

0,7

322,94

Equipamentos Culturais e Afins

0,5

0,7

322,94

1,0

1,0

461,34

Equipamentos Culturais e Afins

OUTRAS ENTIDADES MANTENEDORAS DE:

OUTRAS ATIVIDADES:
Outras Atividades
Notas:
(a) ndices previstos para casos de Urbanizao e Qualificao, Reestruturao, Requalificao e Urbanizao
em Consolidao, conforme definido no inciso I dos arts. 158,155 e 157 da Lei 13.430/2002;
(b) ndices previstos para os casos de Urbanizao Consolidada, conforme art. 156 da Lei 13.430/2002 e
mantido na Lei 13.885/2004;
(c) Valores correspondentes ao Quadro 16, da Lei 13.885/2004.
(d) FS Fator de interesse Social

2.6 A ZEIS em relao a outros instrumentos definidos no PDE

O PDE, embora tenha prescindido de um diagnstico mais
detalhado sobre as condies de moradias encortiadas, respeitou as
diretrizes de atuao nas reas centrais propostas em planos diretores
anteriores, embora no tivessem sido aprovados, isto , os planos de 1985
e 1991, das gestes Mario Covas e Luiza Erundina, respectivamente.
As ZEIS demarcadas na poro central do municpio constituem o
principal instrumento de estmulo proviso de habitao de interesse
social e da poltica de repovoamento do centro, destacando-se que a
experincia de So Paulo nesse sentido pioneira.

As ZEIS 3 so

conceituadas no PDE como:

[...] reas com predominncia de terrenos ou edificaes
subutilizados situados em reas dotadas de infra-estrutura,
servios urbanos e oferta de empregos, ou que estejam
recebendo investimentos desta natureza, onde haja interesse
pblico, em promover ou ampliar o uso por Habitao de
Interesse Social HIS ou do Mercado Popular - HMP, e
melhorar as condies habitacionais da populao moradora.
(LM 13.430/02, art.171).

No que se refere aos instrumentos de preservao de imveis ou

reas urbanas especficas, o PDE estabeleceu as Zonas Especiais de
Preservao Cultural (ZEPEC), que

so definidas como pores do

territrio destinadas preservao, recuperao e manuteno do

patrimnio histrico, artstico e arqueolgico, podendo se configurar como
stios, edifcios ou conjuntos urbanos44.
No caso da rea central, temos por um lado as ZEIS 3, permetros
que apresentam possibilidades de edificar uma rea construda superior ao
limite permitido na lei de zoneamento, como forma de estmulo produo
de HIS atravs da outorga gratuita do direito de construir. Por outro lado,
a ZEPEC cujo objetivo garantir a integridade do imvel tombado ou em
44

Cf. art. 167 do PDE. No pargrafo primeiro desse artigo, h referncia expressa aos imveis
tombados em qualquer esfera de governo, alm da Z8-200 (cf. glossrio).

processo de tombamento, atravs do mecanismo de transferncia de

potencial construtivo, o mesmo instituto proposto pela Operao Urbana
Centro. Nesses casos, a municipalidade busca minimizar o impacto das
limitaes

impostas

pelo

tombamento

ao

direito

de

propriedade,

possibilitando a transferncia do potencial do imvel preservado para

outras reas do municpio45.
Os dados indicam que, para a efetivao das diretrizes da poltica
habitacional de interesse social e da poltica de preservao cultural, o
principal instrumento utilizado foi o zoneamento de usos (cf. Silva, Caldas
& Grostein, 2008). A ZEIS e a ZEPEC comungam do status de Zona
Especial (cf. glossrio) com diretrizes independentes e distintas. Porm, a
espacializao dos limites estabelecidos para algumas ZEIS e ZEPEC na
rea central demonstra que, em alguns casos, esses permetros se
sobrepem, isto , so reas onde ocorrem simultaneamente destinao
para produo habitacional de interesse social e edificaes de interesse
histrico, configurando um conflito de difcil encaminhamento, do ponto de
vista da gesto pblica.
A ocorrncia da sobreposio dos instrumentos ZEIS e ZEPEC
observada, especialmente, nas subprefeituras da S e Mooca.

A S

possui 42 permetros demarcados como ZEIS 3; desse montante, cinco

permetros (12%) so casos de sobreposio de instrumentos e dois (5%)
esto sob influncia do raio envoltrio do bem tombado. Na subprefeitura
da Mooca foram mapeados 26 reas como ZEIS 3, sendo que

duas

destas (8%) so casos de sobreposio e seis (23%) referem-se ao raio

envoltrio. O mapa 05 ZEPEC, Bens Tombados e ZEIS rea Central
de So Paulo,

ilustram como esses casos de incongruncias e

incoerncias so visveis em bairros como: Liberdade, Santa Ifignia, Brs,

Bela Vista e Campos Elseos, inclusive no permetro do Projeto Nova
Luz46.

45

O benefcio da transferncia do potencial construtivo no se aplica ao caso de bairros tombados.

O Projeto Nova Luz consiste em uma proposta de requalificao urbana em uma rea de 362 mil
m na
regio central de So Paulo.

46

Diante da desvalorizao imobiliria, imveis tombados ou em

processo

de tombamento

acabam

sendo

ocupados

por

cortios,

apresentando altas densidades, reformas improvisadas, precariedade nas

instalaes

fsicas,

insalubridade

falta

de

manuteno,

descaracterizando-os completamente estabelecendo-se, portanto, uma

situao de conflito social a partir do uso e ocupao do imvel tombado.
Em menor escala, o mesmo ocorre em reas delimitadas como ZEIS
e reas de restries ambientais na poro perifrica do municpio. O
conflito, porm, instaurado a partir das incoerncias estabelecidas entre
a legislao ambiental e habitacional.

Portanto, essas situaes

conflitantes, existentes entre as diretrizes das polticas de preservao do

patrimnio histrico, artstico e cultural, de habitao e meio ambiente, so
anteriores aprovao do PDE.
As discusses aqui apresentadas reforam a tese da necessidade
de articulao entre as polticas pblicas setoriais e a elaborao de
diagnsticos integrados, que revelem conflitos presentes no espao
intraurbano. Importante tambm seria o aprimoramento de mecanismos de
gesto que dem suporte ao desenvolvimento de projetos que considerem
o universo de questes presentes nos programas de revitalizao e
requalificao. Mas, sobretudo, busca-se demonstrar como o instrumento
ZEIS est inserido nesse contexto e quais so seus alcances e suas
limitaes.
Nota-se a ausncia de sinergia entre as diretrizes das polticas
pblicas municipais e estaduais que, atuando sobre o mesmo territrio de
forma desarticulada, acabam por produzir entraves que paralisam as reais
possibilidades de interveno no local.

Situaes de sobreposio entre instrumentos do PDE

A partir dos anos 1980 e 1990, em decorrncia do esvaziamento

populacional dos bairros centrais, verifica-se a atuao de diversas
polticas pblicas no sentido de preservar e recuperar o patrimnio
histrico e cultural, por um lado; e, por outro, tentativas de reabilitao da
rea central, por meio de programas habitacionais, conforme aponta o
quadro 06 abaixo:
Quadro 06 - Programas na rea Central de So Paulo

Programa

Monumenta
BID

Nova Luz

Iniciativa

Objetivo

Observaes

Federal

Recuperao do Patrimnio

Subsidia a reforma e recuperao dos

Estadual

Cultural da rea central de

imveis inseridos no permetro do

Municipal

So Paulo.

projeto.

Revitalizao do centro

Lei e regulamentao de incentivos

Permetro da Cracolndia,

fiscais,

Santa Efignia e parte dos

desapropriadas

Campos Elseos.

parmetros urbansticos especficos.

Municipal

Melhorar as condies de
PAC BID

Estadual

moradia dos encortiados

dos bairros centrais de So
Paulo.
Requalificao de edifcios

Programa
Morar no

Federal e

e produo de unidades de

Centro

Municipal

HIS (3 a 6 s.m.) na rea

(FMH e CEF)

DUP

para
e

reas

definio

de

Oferta de crdito e subsdio para

aquisio ou a obteno de concesso
onerosa de uso.
Para atender s famlias excludas do
PAR criou-se o programa de Locao.

central de So Paulo.

Fontes: Legislao Especfica e Relatrio PAC-CDHU,2004

Embora esses programas apresentem objetivos especficos, atuam

sobre a mesma realidade, interferindo na dinmica urbana do mesmo
territrio, resultando em situaes conflitantes entre as aes que visam o
repovoamento do centro e as aes de preservao e recuperao dos
imveis em tombamento ou em processo de tombamento.

Como j mencionado, a delimitao das reas como ZEPEC e ZEIS

3, na regio central, se sobrepe; portanto, qualquer atuao est sujeita a
normativas e procedimentos administrativos, especficos a cada caso.
Estes so de difcil encaminhamento do ponto de vista da gesto
pblica, uma vez que a anlise dever ser no mnimo realizada pela
SEMPLA, SEHAB e DPH, em funo da complexidade apresentada pelo
projeto, mas principalmente pela ausncia de um organismo institucional
de deliberao.
Um dos casos emblemticos dessa situao no equacionada e
conflitante o caso do bairro da Bela Vista, localizado entre o centro da
cidade e a regio privilegiada da Avenida Paulista. Trata-se de um bairro
tombado, historicamente constitudo por imveis encortiados, que no
sofreu grandes transformaes, em decorrncia das restries normativas
quanto ao uso e ocupao do solo e em virtude do seu processo de
tombamento.
Entretanto, o programa de atuao em cortios promovido pela
CDHU, em 2005, registrou a existncia de 308 domiclios encortiados no
bairro, ocupados por cerca de 2.610 famlias (Silva, Caldas & Grostein,
2008). Certamente, seria um dos setores prioritrios de interveno do
PAC-CDHU; entretanto, pelos entraves decorrentes das normas de
preservao e conservao do bairro e dos imveis, a CDHU no
conseguiu atingir a meta estabelecida para o setor, apesar do gravame de
ZEIS.
Recentemente, a empresa concretizou a desapropriao de duas
reas nas ruas So Vicente e Condessa de So Joaquim, para execuo
de 116 unidades habitacionais, inseridas em ZEIS.

Figura 04 - Empreendimentos CDHU no bairro Bela Vista

Empreendimento PAC-CDHU, 59 u.h.

Empreendimento PAC-CDHU, 57 u.h.

Rua Conde de So Joaquim, 159

Rua So Vicente, 248,250,256 e 258

ZEIS 3 e ZEPEC

ZEIS 3 e ZEPEC

Fonte: CDHU e GEOSECOVI.

Na figura 04 observa-se que grande parte do bairro est delimitada

como ZEPEC. De acordo com a normativa, no se aplica o instrumento de
transferncia de potencial construtivo, por se tratar de bairro tombado,
retraindo os investimentos privados na regio. Observa-se que no
permetro do bairro existem duas reas delimitadas simultaneamente como
ZEIS 3 e ZEPECs, caracterizando-se um duplo zoneamento, com diretrizes
e medidas de incentivos distintas.
A forma de incentivar a produo de novas unidades em ZEIS 3 est
embasada no adensamento e na verticalizao, ou seja, na concesso do
direito de construir gratuitamente at quatro vezes acima do c.a. bsico. O
que

demonstra

a incompatibilidade e

incoerncia

entre os dois

zoneamentos estabelecidos na rea.

Este caso especfico agravado pela impossibilidade de aplicao
do instrumento de transferncia do potencial construtivo de ZEIS para
outros bairros, em funo do enquadramento dessas reas como ZEPECs,
comprometendo a possibilidade de requalificao do local.
Devemos considerar que o mesmo conflito que acontece entre a
ZEPEC e a ZEIS 3 ocorre em relao a outro instrumento, denominado
Operao Urbana Centro que, assim como a ZEIS, potencializa

concesso do direito de construir at seis vezes acima do c.a. bsico, mas

facultando a transferncia desse potencial para as demais reas.
Cabe ainda destacar que os casos de projetos arquitetnicos
inseridos em permetros de ZEPEC ou em reas envoltrias esto sujeitos
a restries quanto a alteraes de atributos dos bens tombados, como:
padro arquitetnico dos edifcios, ocupao de lotes e traado virio,
gabaritos, recuos e alinhamentos e supresso da vegetao existente em
reas pblicas ou privadas, entre outros.
Em meados de 2007, a Cmara Municipal de So Paulo aprovou um
polmico projeto de lei (PL 495/07) concedendo aos vereadores poderes
para deliberar sobre os processos e procedimentos relativos ao patrimnio
histrico. Atribuiu-se a eles autonomia para estabelecer e limitar o gabarito
dos edifcios a serem construdos no entorno dos bens tombados ou em
processo de tombamento, atribuio antes exclusiva do Conselho
Municipal de Preservao do Patrimnio Histrico, Cultural e Ambiental da
cidade de So Paulo (CONPRESP) e do Conselho de Defesa do
Patrimnio Histrico, Artstico, Arqueolgico e Turstico do Estado de So
Paulo (CONDEPHAAT)47.
Ressaltamos que o CONPRESP formado por representantes do
poder pblico municipal e da sociedade civil organizada. Sua formao
conta com representantes da Secretaria de Cultura (SMC), Departamento
do Patrimnio Histrico (DPH), Secretaria Municipal dos Negcios
Jurdicos, SEMPLA,SEHAB, Cmara Municipal de So Paulo, Ordem dos
Advogados do Brasil-So Paulo (OAB-SP), Instituto dos Arquitetos do
Brasil -So Paulo (IAB-SP) e o Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia de So Paulo (CREA-SP).
Esse processo foi deflagrado aps o CONPRESP anunciar uma
srie de tombamentos de reas valorizadas pelo mercado imobilirio, como
o tombamento do Moinho Santo Antonio e de outros cinco galpes na
Mooca; anteriormente promoveu-se o tombamento do entorno do Parque
da Independncia e do Parque da Aclimao. Nesses locais o gabarito fica
limitado a 25 andares, a fim de no descaracterizar a paisagem.

47

Cf. o site: http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/cultura/imprensa/0446.

Na regio central o CONPRESP tambm realizou o tombamento de

149 edifcios, seis praas, quatro viadutos e 20 obras de arte da S, todos
situados na rea central, entre as Ruas 25 de Maro, So Bento,
Tabatinguera, Avenidas do Estado e Brigadeiro Luis Antnio. Essa regio
j sofre influncia de reas envoltrias, conforme se pode observar no
mapa 05, elaborado antes dos recentes tombamentos. O conflito de uso e
ocupao no se constituiria se a proximidade ou mesmo a sobreposio
no territrio no ocorresse.
No PDE, verifica-se que a principal diretriz da ZEPEC assegurar a
integridade do imvel tombado ou em processo de tombamento, a ser
viabilizado por intermdio do instrumento de Transferncia do Potencial
Construtivo, que busca minimizar o impacto da limitao no direito de
construir. Outrossim, atravs da troca do potencial para outras reas do
municpio, busca-se incentivar o proprietrio a preservar o imvel tombado
ou em processo de tombamento. O municpio conta com uma srie de
instrumentos aplicveis na rea central, com o fim de promover e
assegurar a preservao do patrimnio, como a Lei Rouanet, Lei
Mendona, Lei das Fachadas, Programa Monumenta, promovido pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Operao Urbana
Centro, ZEPEC e a Transferncia do Potencial Construtivo ou Direito de
Construir.
Ressaltamos que outras normativas, de diversas esferas de
governo, j se firmaram anteriormente na restrio da ocupao e uso do
solo das reas de interesse histrico e cultural. Na prtica, as restries
existentes no apresentam regras claras para o mercado imobilirio,
exigindo que, para qualquer interveno reforma, adequao, mudana
de uso etc. se faa necessria a anuncia de diversos rgos. Da podese avaliar o grau de dificuldade quanto aprovao de projetos e emisso
de alvars de funcionamento, tendo por conseqncia a retrao de
investimentos, pblicos e privados, favorecendo situaes de degradao
urbana.

Essas dificuldades conduziram um nmero considervel de imveis

para a informalidade. As autoras Silva e Caldas48 informam que cerca de
35% dos imveis integrantes no processo de tombamento n 24.506/86 do
CONDEPHAAT, nvel de preservao 2, encontram-se
cortios,

apresentando

estado

de

conservao

ocupados por

comprometido

deteriorado. Portanto, h que se compreender e investigar o que conduz

transformao de imveis tombados em imveis encortiados; e como os
instrumentos previstos no PDE e no EC podem contribuir para a
requalificao desses espaos precrios, insalubres e informais, ao mesmo
tempo em que se mantm a preservao e conservao dos bens
histricos e culturais, de forma a assegurar a memria da cidade.
O instrumento de Transferncia do Potencial Construtivo est
previsto para reas em que haja sobreposio da ZEPEC com outros
instrumentos, como as ZEIS ou as Operaes Urbanas Consorciadas. A
OUC um instrumento que potencializa o direito de construir em at seis
vezes acima do c.a. bsico, da mesma forma que as ZEIS nos parece um
instrumento incompatvel com a diretriz da poltica de preservao do
municpio, incluindo-se

as restries quanto rea envoltria do bem

tombado de 300 m, exigncia da lei estadual.

Observa-se que o PDE no contempla propostas de controle e de
gesto dos bens tombados, constatando-se a omisso em relao s
situaes de conflitos de uso e ocupao do solo entre a ZEPEC, a ZEIS e
demais instrumentos.
Entende-se que, para os casos de sobreposio das zonas, a ZEIS
deve prevalecer, pois alm de ser um instituto da poltica urbana e
habitacional um instrumento do cumprimento da funo social da
propriedade. Mas, na prtica, o que se verifica que tanto o mercado
imobilirio quanto os agentes promotores habitacionais buscam reas
desembaraadas.
Portanto, essas reas esto predestinadas degradao urbana e
ambiental, comprometendo tanto as diretrizes das polticas setoriais,

48

Cf. SILVA, M.G.P.; CALDAS, N.M.P. Conflitos na poltica de interveno nas reas centrais
de So Paulo: o caso de Campos Elseos. So Paulo: LARES, 2006.

habitacionais e de preservao e conservao e, sobretudo, da poltica de

desenvolvimento urbano estabelecida no PDE.
A inovao introduzida pelo PDE quanto habitao de interesse
social incentivar a diversidade da demanda de HIS e HMP e do uso e
ocupao do solo, possibilitando a implantao de empreendimentos de
usos mistos, facultando a promoo do empreendimento iniciativa
privada.
Portanto, a poltica habitacional a ser implementada atravs das
ZEIS est pautada na transformao urbana, orientada para um
adensamento e verticalizao das unidades habitacionais, a serem
promovidas pela iniciativa privada, necessitando, desse modo, de regras
claras para que o mercado imobilirio possa realizar os investimentos
necessrios.
Entendemos que essa diretriz ir transformar a paisagem das reas
centrais onde esto localizadas as ZEIS-3 e tambm as ZEPECs. Haver
certamente uma alterao das caractersticas urbansticas padro de
ocupao dos lotes, arquitetnico dos edifcios e quadras, gabaritos,
alinhamentos, recuos, entre outros atributos e ambientais dos bairros
centrais, com a implantao dos empreendimentos HIS.
A ausncia de polticas setoriais articuladas em propsitos comuns
acaba gerando impasses, embates e entraves, que inibem provveis aes
de interveno da forma como est prevista no PDE.
Conclumos com alguns questionamentos para futuras discusses
mais aprofundadas sobre a aplicao dos instrumentos. Nos casos de
sobreposio entre a ZEIS e ZEPEC, qual regulamentao ir prevalecer?
Acreditamos que depender da anlise de cada caso, principalmente
porque a ZEIS um instrumento que extrapola o conceito de zona de uso
especial. A ZEIS, de acordo com o EC, um instrumento jurdicourbanstico que objetiva o cumprimento da funo social da propriedade e
da cidade, alm da (re) ordenao urbanstica.
Os imveis tombados ou em processo de tombamento, degradados,
insalubres, oferecendo risco sade e vida, de uso no conforme,
informal, ocupados por cortios, encontram-se em desacordo com a ordem
urbanstica, certamente no cumprindo com a funo social da propriedade

e da cidade. Nesse sentido, entendemos que a aplicao da ZEIS como

instrumento de (re)ordenao urbanstica e cumprimento da funo social
poder conduzir esses imveis legalidade, embora existam outras
abordagens jurdicas possveis.
Outro desafio que cabe municipalidade a preservao da
memria do bairro, com imveis tombados e em processo de tombamento
junto s reas de transformao urbana requalificao ou recuperao
desmarcadas como ZEIS 3, destinadas produo de novas unidades.
Torna-se imprescindvel a gesto dessas reas, de forma a desenvolver
estudos territorializados especficos, valendo-se do conceito do plano
urbanstico, conforme a sugesto dos autores abaixo:
As questes aqui abordadas apontam por um lado para a
insuficincia do tratamento dado pelo PDE (2004) s questes
que envolvem a relao entre a preservao do patrimnio
histrico e cultural e moradia na rea central, dada a existncia
de cortios em inmeras reas definidas simultaneamente como
ZEIS 3 e ZEPEC, fato gerador de incertezas no que se refere a
qualquer interveno urbana nessas reas. E por outro
confirmam

necessidade

de

estudos

territorializados

especficos s inmeras ZEIS 3 definidas pelo PDE, e pelos

Planos Regionais Estratgicos que o sucederam, avaliando sua
pertinncia. (Silva; Caldas; Grostein, 2008, p.10)

Situaes de sobreposio das ZEIS a leis de restries

ambientais

Embates histricos, como o conflito ambiental versus social,

parecem atuam de modo sutil na elaborao do PDE; decorre disso a
sobreposio de ZEIS inseridas em reas definidas pelo estado como
APRM, reas de preservao permanente (APP) e reas de proteo
ambiental (APA).
Foram duas dcadas debatendo-se sobre as alternativas e
possibilidades de interveno no territrio ocupado, inserido em reas
protegidas ou com restrio ao uso, destinadas preservao ambiental.
Cogitou-se at a adoo de medidas judiciais como a reintegrao de
posse das reas ocupadas, medida considerada inexequvel diante da

dimenso

do

problema

do

ponto

de

vista

socioeconmico,

desconsiderando-se o nus poltico dessa ao. (Martins, 2006; Silva,

Caldas e Grostein, 2008).
Por outro lado, ao longo do tempo foram sendo construdas
prerrogativas de interveno nos espaos informais (o estabelecimento da
ZEIS) at chegarmos s disposies do EC e da MP 2.220/2001. Estes
introduzem

diretrizes

para

estabelecimento

de

polticas

de

desenvolvimento urbano, cujo enfoque o reconhecimento da dualidade

da cidade existente, a irreversibilidade e a legitimidade do processo de
ocupao, logo admitindo-se o direito moradia dos residentes nesses
assentamentos.
No que se refere s normativas ambientais, a situao oposta: em
decorrncia da crescente destruio e degradao do meio ambiente, as
legislaes tornaram-se cada vez mais restritivas, colidindo com as
normativas urbansticas e habitacionais.
Nossos autores nos apresentam a questo de modo sucinto:
Em linhas gerais, os principais bices da legislao ambiental,
no que se refere regularizao de assentamentos produzidos
informalmente, referem-se ocupao de reas ambientalmente
protegidas, como o caso dos mananciais e das reas de
Preservao Permanente APPs, bem como a utilizao de
reas imprprias ao uso habitacional que, como vimos
anteriormente, constituem-se em restries ao parcelamento do
solo nos termos da legislao federal (Silva, Caldas & Grostein,
2008, p.4 ).

O PDE apresenta-se como um instrumento estratgico e articulador

da poltica de desenvolvimento urbano e do meio ambiente. A problemtica
ambiental

adquire

relevncia

como

aspecto

fundamental

para

desenvolvimento da poltica urbana. Para o enfrentamento da questo, o

PDE constitui o zoneamento ambiental para a totalidade do municpio,
dividindo-o em duas macrozonas distintas e complementares, onde se
adota parmetros urbansticos adequados e peculiares a cada situao.

De acordo como os dados extrados do Plano Municipal de

Habitao (PMH), de 2003, cerca de 968.231 habitantes49 de So Paulo
moram em reas delimitadas como APRM. Parte dessa populao
encontra-se distribuda entre os 254 loteamentos irregulares que abrigam
56.862 domiclios e onde residem cerca de 216.588 pessoas; j as favelas
so formadas por cerca de 51.825 domiclios, abrigando uma populao de
204.435 pessoas. Totalizando, portanto, 108.687 domiclios informais, com
uma populao de 421.023 habitantes, o que significa que cerca de
43,48% das unidades habitacionais implantadas em APRM encontra-se em
condies inadequadas e demandando a regularizao urbanstica e
fundiria.
Quadro 07 - Infraestrutura em favelas APRM e fora de APRM
Indicadores

Populao
Domiclios
Com gua
Com Esgoto
Com Lixo

Favela em APRM
Guarapiranga e Billings
Ns. Absolutos
Ns. Relativos (%)
204.435
51.825
48.865
94,29
21.568
41,62
41.843
80,74

Favelas no municpio
de So Paulo
Ns. Absolutos
Ns. Relativos (%)
1.160.597
291.983
280.270
95,99
143.585
49,18
239.335
81,97

Fontes: PMH (2003), CEM/CEBRAP, elaborado a partir dos dados do Censo IBGE (2000) e cartografia
digitalizada pela PMSP (mananciais) e CEM/PMSP (favelas).

Ao examinar a base de dados do HABISP verifica-se que favelas em

APRM totalizam 246; desse universo, 236 esto totalmente em APRM e 10
favelas esto parcialmente em APRM. Desse montante, 147 (60%) foram
mapeadas como ZEIS e as 99 (40%) favelas restantes no foram
mapeadas como ZEIS. Dois fatores contribuem para a alterao desse
quadro: a aprovao da Lei especfica da Bacia do Guarapiranga, que
exige o gravame de ZEIS para fim de regularizao, e a possibilidade
dessas reas serem inseridas como ZEIS na reviso do PDE, que est em
andamento.
Esses espaos urbanos foram demarcados no PDE e na LM
13.885/2004 como ZEIS 1, com o objetivo de se promover a recuperao
urbanstica, a regularizao fundiria, a produo e manuteno de

49

De acordo com o Censo do IBGE (2000).

Habitaes de Interesse Social - HIS, incluindo equipamentos sociais e

culturais, espaos pblicos, servio e comrcio de carter local. (PDE,
artigo 171).
Paradoxalmente, o PDE, ao definir diretrizes bsicas para
elaborao de planos de urbanizao, estabeleceu que, em ZEIS 1 e 4,
desde que inseridas em reas de proteo e recuperao dos mananciais,
para efeito de regularizao e aprovao do parcelamento uso e ocupao
do solo, devero atender aos parmetros admissveis para o no
comprometimento da qualidade ambiental e das guas dos mananciais.
Isto significa que os planos de urbanizao e de regularizao
devero atender aos condicionantes legais para fins de concesso da
licena para implantao e regularizao de assentamentos habitacionais
de interesse social, de acordo com o estabelecido na lei especfica da
Bacia de Guarapiranga e futuramente a da Billings.
Cabe citar que os condicionantes dizem respeito dotao de
infraestrutura bsica sistema completo de abastecimento de gua; coleta,
tratamento e disposio final ou exportao de esgoto; sistema de
drenagem, incluindo mecanismos capazes de controlar o carregamento de
cargas difusas aos corpos dgua; sistema de coleta de resduos slidos,
incluindo reciclagem; redes de energia eltrica; pavimentao; tratamento
paisagstico e arborizao de reas verdes e permeveis; incluso de
programa de reciclagem e reuso de resduos; medidas que garantam a
estabilidade dos taludes; plano de trabalho de aes sociais e de educao
ambiental, entre outros. Portanto, o licenciamento fica condicionado ao
atendimento dos parmetros tcnicos e urbansticos previstos em lei,
conseqentemente a regularizao depende da licena ambiental.
Na perspectiva de Silva (2004, p. 107-108):
A exigncia da aprovao estadual tem fulcro na problemtica
envolvida na implantao das redes de infraestrutura urbana em
reas metropolitanas e das questes ambientais reguladas
atravs do Estado, como, por exemplo, as reas de proteo
aos mananciais, o zoneamento industrial, alm das reas de
proteo

ambiental

etc.Cabe

ao

Estado,

portanto,

estabelecimento, atravs de decreto, das normas a que devero

submeter os projetos de loteamentos e desmembramentos que

ensejam tal anuncia.

oportuno lembrar que os processos de regularizao devem obter

a anuncia do Estado. Nesse sentido, o governo de So Paulo vem se
estruturando

recentemente

instituiu

Programa

Estadual

de

Regularizao de Ncleos Habitacionais Cidade Legal, atravs do DE

52.052/2007, alm de propor a reestruturao do Grupo de Anlise e
Aprovao

de

Projetos

Habitacionais

do

Estado

de

So

Paulo

(GRAPROHAB), atravs do DE 52.053/2007. Essas aes sinalizam para

a possibilidade de reformulao dos procedimentos da regularizao
fundiria, urbanstica e administrativa, bem como o estabelecimento de
critrios e parmetros urbansticos mnimos aceitveis para fins de
regularizao e anuncia do Estado.
O estado de So Paulo conta com o apoio tcnico do GRAPROHAB,
criado em 1991 atravs do DE 33.499/91, que tem por finalidade
centralizar e agilizar o tramite dos processos de aprovao e regularizao
dos empreendimentos habitacionais. Logo, a efetivao da regularizao
jurdica urbanstica, fundiria e administrativa s ocorre com a anuncia
expedida pelo GRAPROHAB.
Os projetos habitacionais destinados produo de novas unidades
e mesmo de regularizao em reas de proteo ambiental (APA, APRM e
APP), devem, obrigatoriamente, ser encaminhados para anuncia prvia
do Estado, no caso do Estado de So Paulo, emitida pelo GRAPROHAB,
atendendo aos parmetros previstos na legislao urbanstica e ambiental.
Caso contrrio a aprovao do empreendimento no ser efetivada.
Nota-se nesse cenrio o surgimento de um novo conceito, a partir
da edio da resoluo CONAMA 369/2006, introduzido o conceito de
regularizao fundiria sustentvel da rea urbana. De acordo com
Ascerald (1999), sustentabilidade uma noo a que se pode recorrer
para tornar objetivas diferentes representaes de idias. Portanto,
fundamental que se estabeleam debates sobre quais so os atributos e
indicadores necessrios para a classificao de uma regularizao como
sustentvel.

Em outro extremo verificamos que, caso haja interesse municipal em

promover a regularizao fundiria dessas reas, sem a adoo das
medidas corretivas para a sustentabilidade dos assentamentos, possvel
realizar a distribuio de ttulos fundamentada na MP 2.220/2001,
independente das restries ambientais.
Concluindo,

regularizao

de

assentamentos

informais

demarcados como ZEIS e inseridos em reas de proteo ou restrio

ambiental esto condicionados ao atendimento das exigncias previstas na
lei especfica das Bacias. Nesse sentido, cabe salientar que, apesar do
interesse social caracterizado pela ZEIS, a questo ambiental atende ao
interesse difuso, ou seja, de todos.

Captulo 3 - A ZEIS como instrumento de Regularizao Fundiria:

Balano e Perspectivas

O objetivo deste captulo examinar de que forma a utilizao do

instrumento ZEIS est contribuindo para a efetivao da legalidade dos
assentamentos informais no municpio de So Paulo.
Alcanar o universo da formalidade significa para os habitantes
desses espaos precrios e informais terem acesso s benfeitorias
urbanas e ambientais, aos registros pblicos e incluso do imvel nos
cadastros municipais. A meta introduzir melhoria nas condies de vida e
ampliar o exerccio da cidadania nas reas beneficiadas.
Para o enfrentamento do problema da regularizao das reas
informais existentes na cidade, a prefeitura adotou dois eixos de
abordagens: a regularizao tcnica-jurdica, cujo gestor o RESOLO, e a
regularizao fundiria, urbanstica ou administrativa, promovida pelos
departamentos da HABI.
A

regularizao

tcnica-jurdica,

promovida

pelo

RESOLO,

corresponde ao conjunto de loteamentos irregulares e clandestinos

implantados at 2.000, so analisados e enquadrados nos termos das leis
federal e municipal50. O procedimento complexo, oneroso e moroso, por
vezes conflituoso, demandando desde o desenvolvimento e adequao do
traado fsico do parcelamento do solo, de forma a representar a realidade
construda a ser legalizada; a execuo ou complementao das obras de
infraestrutura;

encaminhamento

equacionamento

de

entraves

fundirios; a incluso do assentamento nos cadastros municipais e at o

registro da rea junto ao cartrio de imveis.
No entanto, cabe ao poder pblico, promotor da regularizao
jurdica, obter os alvars e o licenciamento do parcelamento do solo, das
edificaes a serem regularizadas, bem como das obras a serem
executadas.

Quando for o caso, tambm a obteno da anuncia do

GRAPROHAB, especialmente no tocante ao licenciamento ambiental.

Destaca-se que a prefeitura tem obtido, atravs da justia, dispensa do
GRAPROHAB para inmeros processos de regularizao realizados por
RESOLO, HABI e COHAB-SP. Somente aps a concluso das obras e de
posse dos respectivos licenciamentos urbansticos que se realiza o
cadastro municipal, finalizando no registro imobilirio.
50

Cf. LF 6.766/79, LM 11.775/95 e LM 13.428/2002.

Nesses casos a regularizao jurdica apresenta o seguinte fluxo:

inicia-se

com

obteno

da

regularidade

tcnica-urbanstica,

compreendendo as aes de natureza fsica dotao de infraestrutura

bsica, drenagem, pavimentao, instalao de equipamentos pblicos
etc.; concomitantemente, encaminha-se a regularizao fundiria. De
posse dos projetos aprovados e das licenas obtidas, esses documentos
so encaminhados ao registro no Cartrio de Registro de Imveis (CRI);
quando da efetiva incluso do imvel nos cadastros municipais adquire-se
o nmero para os lanamentos fiscal e tributrio.
A ordem dos procedimentos da regularizao promovida por HABI
realizada de forma distinta daquela acima citada. Inicialmente o objeto de
interveno so as favelas ocupantes de reas pblicas e particulares.
Esses assentamentos so analisados luz do EC e da MP 2.220/2001,
sendo observados os dispositivos legais previstos no PDE e na LUOS.
Para incluso no programa de regularizao, a ocupao deve ser anterior
a 30 de junho 1996, para os casos de favelas ocupantes de reas pblicas;
ou quando a rea estiver circunscrita como ZEIS, para os casos anteriores
a 30 de junho de 2001.
O programa de regularizao apresenta uma abordagem peculiar s
reas ocupadas, pois o processo de regularizao pode ter inicio pela
etapa tcnico-urbanstica ou pela fundiria, variando de acordo com a
especificidade do local e o grau de urbanizao da favela.
O programa compreende quatro etapas distintas, para consolidao
da

regularidade,

sendo

elas:

aes

de

interveno

fsica,

que

correspondem etapa de elaborao do plano de urbanizao e

concretizao das aes por ele indicado; aes para titulao dos imveis
em conformidade ao plano de urbanizao; caso a ocupao j tenha sido
objeto de urbanizao, na ausncia deste, HABI elabora o plano de
regularizao (PR) que, na ocasio da urbanizao da rea, ser integrado
s diretrizes do PU, de modo que no se perca o trabalho; aes
administrativas, que correspondem oficializao do sistema virio e
vielas internas aos ncleos, resultando na incluso dos lotes nos cadastros
da prefeitura; e aes de registro imobilirio junto ao Cartrio de Registro

de Imveis (CRI), que consistem na abertura da matrcula da rea pblica

e o registro do ttulo pelos moradores nas matrculas correspondentes.
Atualmente, a diretriz municipal que os assentamentos informais,
mesmo que por caminhos diferentes, concluam todas as etapas descritas
acima e possam usufruir a formalidade, integrando-se ao tecido urbano.
A base de dados HABISP51, consultado em novembro de 2008,
informa que o universo da informalidade no municpio de So Paulo
constitudo por cerca de 1.587 favelas, 234 ncleos urbanizados e 1.802
loteamentos informais. Do montante dos loteamentos, 1.152 so informais
de baixa renda e 261 encontram-se inseridos em reas de mananciais; os
demais possuem renda superior a seis s.m. e cerca de 1.885 imveis nos
distritos da S e Mooca so cortios. Salientamos que esses dados sofrem
alteraes peridicas; os dados acima referem-se ao ms de maro de
2008.
Desse universo, como j mencionado, as favelas, ncleos
urbanizados e loteamentos informais foram demarcados como ZEIS 1,
parcialmente; os cortios, quando demarcados, so integrantes da ZEIS 3.
Neste trabalho, examinaremos os dados referentes s aes de
regularizao de favelas, excluindo-se da anlise os loteamentos informais
e cortios. A escolha do programa de regularizao de favelas justifica-se
pela

aplicao dos

instrumentos de regularizao fundiria, cujo

enquadramento legal fundamenta-se no EC e na MP 2.220/2001.

3.1 A atuao do municpio de So Paulo
Os programas que esto em execuo no municpio, cujo enfoque
a regularizao, so os seguintes programas: de regularizao fundiria,
de urbanizao de favelas, de mananciais, de regularizao de
loteamentos do RESOLO e o de cortios. Alguns desses programas
tiveram origem em meados da dcada de 1980, sendo modificados ao
longo do tempo.

51

O HABISP uma ferramenta informacional que permite consultar e alterar dados sobre habitao
de interesse social Favelas, Loteamentos Irregulares e Clandestinos, Cortios e Conjuntos
Habitacionais.

O programa de regularizao fundiria tem como objetivo garantir a

posse da terra populao residente em reas pblicas municipais, cujo
objetivo integrar na cidade ocupaes antigas e consolidadas. Contempla
a adoo de medidas corretivas relativas titulao da rea. Esta tarefa
compreende trs etapas: estabelecimento da base tcnica planta
cadastral e planta de arruamento e urbanizao (AU) para espacializao
do ttulo; a regularizao administrativa; e o registro imobilirio junto ao
CRI.
A realizao desse programa apia-se no EC e na MP 2.220/2001,
que facultam ao municpio a concesso da titulao da rea, tendo em
vista garantir a segurana jurdica da posse de reas pblicas ocupadas.
Segundo Ana Paula Bruno, coordenadora do programa de regularizao
fundiria da HABI (cf. lista de entrevistas), a demarcao da rea como
ZEIS um fator condicionante para o ingresso do assentamento em
programa de regularizao fundiria.
Os tipos de ttulos previstos no programa de regularizao fundiria
variam de acordo com a natureza do uso do imvel para imveis com
uso residencial ou misto, utiliza-se a CUEM ou a CDRU; para imveis de
uso no residencial, de acordo com a MP 2.220/2001, a municipalidade
pode emitir uma autorizao de uso para fins diversos como comrcio,
servio ou institucional. Esse documento assemelha-se aos termos de
permisso de uso (TPU) fornecidos pelos agentes pblicos, sendo similar a
um contrato, onde se qualifica o exerccio da posse e o domnio municipal,
alm do estabelecimento de regras e condies para o uso (gratuito ou
oneroso).
Como j mencionado, nem todas as reas so passveis de
regularizao: as unidades habitacionais ocupantes de locais que
oferecem risco vida no so passveis de regularizao. Essas reas so
identificadas e mapeadas no plano de regularizao52 ou no plano de
urbanizao.
52

Nesses

casos,

municipalidade

emite

documento

O Plano de Regularizao um procedimento tcnico adotado pela HABI no contexto do Programa de

Regularizao Fundiria. Esse instrumento foi criado para dinamizar o processo de titulaes de reas que
apresentassem estgios de urbanizao distintos, de forma a instruir futuras aes. Esse produto consiste em
uma anlise tcnica sobre as condies urbansticas da rea, incluindo, quando for o caso, avaliaes
geolgicas, de risco, das redes de infra-estrutura, do sistema virio, levantamento planialtimtrico cadastral,
complementadas pelo cadastro socioeconmico da comunidade. O plano de regularizao uma das etapas do
plano de urbanizao.

declaratrio reconhecendo o direito moradia dos ocupantes das reas

demarcadas para remoo. Cabe prefeitura apresentar alternativas para
a relocao.
De acordo com os tcnicos da HABI, no h um programa
especfico e nem diretrizes para o atendimento dessas remoes. Por
enquanto, o municpio tem distribudo a declarao que objetiva garantir s
famlias a prioridade no atendimento. Todavia, no h consenso sobre qual
produto deve ser oferecido, se um lote urbanizado ou uma unidade
habitacional pronta e em que condies (gratuita ou onerosa). O tema tem
suscitado debates entre os tcnicos municipais e procuradores, mas at o
momento no h diretrizes para o atendimento dessas famlias.
Antes da efetiva distribuio da titulao das reas, a HABI realiza
uma avaliao das condies urbansticas da rea ocupada. Isso porque o
programa prev que no seja emitido ttulo definitivo em situaes que
necessitem de futuras intervenes, cuidando para que no seja efetivado
o direito moradia sem a garantia das condies mnimas previstas em lei.
Portanto, quando parte da ocupao no pode ser titulada, so
demarcadas

no

plano

de

regularizao/urbanizao

como

reas

reservadas, destinadas a futuras aes para qualificao das mesmas.

Estas reas geralmente so espaos onde existe conflito, como
reas de risco de eroses, reas prximas aos rios e crregos (APP);
reas que esto obstruindo o acesso a reas particulares; reas
contaminadas; imveis implantados sobre leitos de vias a serem
construdas; reas destinadas recuperao urbanstica e ambiental; ou
mesmo reas para dotao de infraestrutura, entre outras situaes.
A seleo dessas reas para posterior urbanizao, segundo a
SEHAB, feita considerando os seguintes critrios:
O processo de seleo de reas envolve vistorias tcnicas,
pesquisas e anlises documentais, com o intuito de verificar se
os assentamentos atendem a condies e critrios tcnicos e
legais necessrios regularizao fundiria. [...] Do ponto de
vista tcnico, considera-se a situao urbana da ocupao, ou
seja, se a localizao prpria finalidade habitacional, e seu
grau de consolidao, quanto infra-estrutura instalada, s

caractersticas dos imveis e ausncia de situaes de risco.

(SEHAB/PMSP, 2008, p. 101).

Na

primeira

fase

do

programa

foram

selecionados

160

assentamentos informais ocupantes de reas pblicas municipais,

pertencentes classe dos bens comuns, de acordo com critrios que
consideraram tanto suas condies fsicas como fundiria. As reas foram
selecionadas sob a coordenao da HABI 3 e com o apoio da HABI 1. Os
critrios estabelecidos para a incluso no programa foram: reas sem risco
eminente; rea objeto de interveno pblica; rea integralmente
municipal; reas ocupadas h mais de 20 anos; reas gravadas como
ZEIS no PDE; rea pertencente ao PL 51/90; e reas inseridas na malha
urbana, dotadas de infraestrutura e servios (Instituto Plis, 2004).
De

acordo

com

os

tcnicos

municipais,

mesmo

com

estabelecimento de critrios, foram tituladas reas imprprias para o uso

habitacional. Essa experincia resultou em um rigor maior na elaborao
da segunda fase.
O PL 01-0385/2002 resultou na LM 13.514/2004 que determinou a
desafetao de 160 assentamentos precrios, correspondente a uma rea
de 240 ha., ou a 0,5% das reas verdes do municpio, com a finalidade de
promover a regularizao fundiria. O nmero de famlias beneficiadas
nessa primeira fase foi de 45.856, o que corresponde a 16,4% da
populao que vive em favelas no municpio de So Paulo (SEHAB, 2004).
Na segunda fase, iniciada em meados de 2008 (LM 14.665/2008),
aprovou-se a concesso de titulao a mais 108 reas municipais
ocupadas por famlias de baixa renda, em ocupaes anteriores a 30 de
junho de 2001, condicionando-se a que a rea estivesse delimitada como
ZEIS. A principal inovao dessa lei foi delegar ao executivo municipal a
desafetao de reas destinadas ao programa, visando agilizar o processo
de regularizao fundiria; com isso, economizou-se tempo e recursos
materiais e humanos, dispensando a necessidade de elaborar e aprovar
uma lei especfica pelo legislativo municipal.
De acordo com a coordenadora do programa de regularizao
fundiria, Ana Paula Bruno, o fato das reas selecionadas estarem

demarcadas como ZEIS 1 foi argumento suficiente para a caracterizao

da desafetao de 108 ocupaes, pelo executivo municipal, abreviando
as etapas e todo o procedimento de elaborao e aprovao da lei.
Segundo Mrcia Maria Fartos Terlizzi, diretora de planejamento de
HABI, os processos de desafetao duravam, em mdia, de um a dois
anos; atualmente, a desafetao pode ser obtida em trs dias. Como
exemplo, ela aponta a rea denominada como Jordanpolis, na zona Sul: o
decreto de desafetao foi publicado no dirio oficial municipal em
15/01/2008 e os ttulos foram entregues em 17/01/2008 para 748 famlias
beneficiadas.

De fato, a rea estar gravada como ZEIS, encurta o

procedimento e os prazos para a efetivao da regularizao.

O programa de urbanizao de favelas tem como objetivo a
superao da precariedade e a degradao das reas ocupadas
informalmente, atravs da dotao de infraestrutura bsica, equipamentos
sociais, visando universalizao dos servios pblicos, incluindo, quando
necessrio, a remoo e a substituio de moradias consideradas
insalubres, com a propositura de novas unidades habitacionais.
Observa-se que o programa de urbanizao quase sempre est
associado ao programa de regularizao, talvez porque este apresente
uma capacidade maior de atendimento que o programa de urbanizao.
No entanto, observa-se que o trabalho iniciado pelo programa de
urbanizao acatado pela equipe de regularizao e vice-versa, no
importando muito a via de entrada. A equipe de urbanizao inicia sua
tarefa com a elaborao do plano de urbanizao e a de regularizao
com o plano de regularizao que uma das etapas do plano de
urbanizao; ento, o que se altera so os produtos elaborados.
O processo, quando iniciado pelo programa de urbanizao,
consiste,

em

linhas

gerais,

nas

seguintes

aes:

diagnstico

socioeconmico da rea, contratao do levantamento planialtimtrico

cadastral da rea e das redes de infraestrutura existentes, selagem dos
domiclios, elaborao do plano de urbanizao onde se estabelece o
plano de obras e servios, aprovao de projetos, contratao e
implementao das obras e servios, canal de participao da populao
(com aes sociais como a criao de oficinas) e acompanhamento da

ps-urbanizao. Observa-se que os projetos e planos de regularizao e

urbansticos so apresentados, discutidos e aprovados pelos moradores e
posteriormente pela Comisso de Avaliao de Empreendimentos
Habitacionais de Interesse Social (CAEHIS).
No que se refere ao andamento das aes de regularizao,
compilamos os dados disponveis no HABISP, resultando no quadro 08
Aes de regularizao. O levantamento indica que 22% do universo das
favelas demarcadas como ZEIS esto sendo contempladas com alguma
ao de regularizao (fundiria ou urbanstica) e que 78% ainda esto
sem atendimento.
A atuao municipal encontra-se compilada no quadro 08 Aes
de regularizao onde se verifica que apesar dos esforos municipais os
ndices de atendimento ainda so relativamente baixos.
O programa de mananciais foi institudo no final dos anos 80, sendo
uma ao conjunta entre o governo do estado de So Paulo e a
administrao municipal. Realizado com recursos financeiros do Banco
Mundial, tem a finalidade de intervir em assentamentos informais e
precrios, em reas de proteo aos mananciais, com o objetivo central de
implementao de saneamento ambiental na bacia da Guarapiranga.
Um dos principais componentes do programa trata da recuperao
dessas reas informais degradadas e precrias, instaladas em desacordo
com a legislao ambiental. Segundo a SEHAB/SP, o Programa de
Urbanizao de Favelas passa a responder por parcela expressiva do
plano de recuperao da bacia do Guarapiranga, uma vez que o resultado
das intervenes concorria para a soluo de problemas de saneamento
ambiental (SEHAB/PMSP, 2008, p. 18). Sendo considerado o primeiro
programa de urbanizao de favelas em larga escala do municpio,
resultou na interveno em quase uma centena de favelas.
Martins (2006, p. 111) ressalta o pioneirismo dessas aes pblicas:
O Programa Guarapiranga foi parte de uma Poltica Pblica que
buscou, pela primeira vez, atravs da ao integrada de
diferentes setores do poder pblico, sanar os problemas
ambientais e qualificar as reas j ocupadas da Bacia do

Guarapiranga, visando a recuperao do manancial para

abastecimento pblico.
.

O programa foi dividido em cinco subprogramas, a fim de atender

duas estratgias: obteno da melhoria das condies de vida dos
moradores desses ncleos urbanos com infra-estrutura urbana insuficiente
e aes de gesto, fiscalizao e monitoramento da Bacia do
Guarapiranga.
O subprograma 3, responsvel pela promoo da recuperao
urbana e ambiental, teve inicio com a implementao de

obras de

infraestrutura bsica em sete favelas. Essa primeira experincia resultou

na reavaliao do programa e na ampliao do escopo dos projetos e
obras subseqentes, baseando-se na permanncia da populao e na
qualificao urbana, a partir de investimentos em equipamentos pblicos
escolas, creches, praas e reas de lazer, entre outros.
Os resultados benficos dessa experincia de urbanizao de
favelas so relatados no texto da SEHAB:
[...] foi possvel aprender, como resultado das sete primeiras
intervenes, o quanto era importante a implantao de espaos
pblicos que permitissem aos bairros sua integrao ao conjunto
da vizinhana; poca, foi possvel observar que as
intervenes nas favelas ilustravam o quanto era possvel
reestruturar seu espao fsico, integrando-as cidade e
mantendo os investimentos j realizados pelos moradores na
produo

de

suas

moradias,

de

forma

sustentvel

ambientalmente equilibrada.[...] A partir dessa orientao,

entenderam-se as aes de urbanizao de favelas como um
componente das estratgias de combate pobreza no
municpio, medida que os investimentos realizados em infraestrutura bsica e servios contribuem para a reduo das
desigualdades enfrentadas pelos domiclios situados nos
assentamentos

informais.

Constatou-se,

ainda,

que

tais

investimentos exerciam um impacto significativo sobre o bemestar e a qualidade de vida das famlias moradoras nas reas
especficas(SEHAB/PMSP, 2008, p. 18).

O programa, conceituado a partir de uma atuao diversificada abordando aspectos social, urbanstico e ambiental - apresentou impacto

significativo sobre a melhoria da qualidade de vida das famlias nas reas

de interveno. Desde ento a urbanizao de favelas passou a ser um
dos eixos norteadores da poltica habitacional do municpio de So Paulo.
A municipalidade reconhece o direito moradia dos ocupantes
dessas reas, mas as aes de regularizao dependem do atendimento
das exigncias tcnicas e urbansticas. Com a aprovao da lei especfica
da Bacia do Guarapiranga abre-se uma nova perspectiva para os
assentamentos informais inseridos em APRM, desde que demarcadas
como ZEIS.
A demarcao dessas reas como ZEIS essencial para o
estabelecimento dos Programas de Recuperao de Interesse Social
(PRIS), instrumento previsto na lei especfica da Bacia do Guarapiranga
para obteno da licena ambiental, conseqentemente da regularizao
jurdica do assentamento (LE 12.233/2006). De acordo com o banco de
dados HABISP, existem 246 favelas inseridas em APRM; deste montante
147 so ZEIS, as restantes no foram demarcadas por ocasio do PRE.
Segundo informao de Mrcia Maria Terlizzi, diretora da Habi 1 e
representante da SEHAB (responsvel pelos trabalhos de reviso da
normativa municipal), essa alterao est sendo contemplada na proposta
de reviso do PDE, o que justifica o acrscimo de reas em ZEIS 1.
Atualmente existem 640 permetros definidos como ZEIS 1 e a proposta
que se altere para 853 permetros, o que corresponde a um acrscimo de
33,28% de ZEIS 1 (cf. quadro 01 no Captulo 2).
Segundo dados divulgados pelo municpio, de 1996 at maro de
2006, o programa de mananciais atendeu cerca de 38.371 famlias das
subprefeituras de Capela do Socorro, MBoi Mirim e Parelheiros; destas,
16.283 so moradoras de favelas e 22.088 de loteamentos irregulares de
baixa renda, com oramento estimado em U$ 293 milhes.
O programa de regularizao de loteamentos irregulares do
RESOLO, de So Paulo, visa obteno da regularizao urbanstica e
fundiria dos loteamentos irregulares e clandestinos implantados no
municpio53.

53

O Programa do RESOLO apia-se nas leis LF 6.766/79, LM 11.775/95 e da LM 13.428/2002.

Em 1982, com a volta da eleio direta para prefeitos, a questo da

regularizao de loteamentos alcana nova escala no municpio, dado o
potencial que esta ao pblica tem, junto aos eleitores das periferias do
municpio (Grostein, 1987).
O processo de regularizao de loteamentos54 na gesto do prefeito
Reinaldo de Barros, adquire uma nova escala. Em 1979 criada a
Superviso Especial de Regularizao de Loteamentos e Arruamentos
(SERLA), cuja finalidade foi a promoo da regularizao em massa dos
loteamentos irregulares existentes at 197255.
Entre

1980

1985

foram

averbados

2.360

loteamentos

clandestinos, incluindo 278.345 lotes, perfazendo uma rea de 12.763,00

ha., o que corresponde a 9,4% da rea municipal. De acordo com SILVA
(1997, p. 186), esse processo resultou, at 1982, na averbao de 50%
dos loteamentos e numa reduo de 28% da rea de irregularidade,
identificada em 1981 pela COGEP.
Foi em meados de 1995 que a administrao pblica municipal
aprovou a LM 11.775/95, autorizando o RESOLO a realizar aes tendo
em vista regularizao urbanstica e jurdica de parcelamentos do solo
para fins urbanos, abertos irregularmente no municpio, entre novembro de
1972 e o ano de 1994, consolidando o programa de regularizao dos
loteamentos irregulares. Posteriormente, essa lei foi alterada pela LM
13.428/2002, que prorrogou o prazo de regularizao de loteamentos
implantados at o ano 2000.
O programa prev basicamente a dotao ou complementao de
obras de infraestrutura como pavimentao, implantao de redes de
gua, esgoto e drenagem, criao de reas verdes e de lazer, praas e
quadras

poliesportivas,

alm

de

espaos

para

implantao

de

equipamentos pblicos, tais como creche, posto de sade e escolas.

At o estabelecimento das ZEIS no PDE o enquadramento legal dos
parcelamentos do solo informais era realizado com base nos parmetros
previstos na LF 6.766/79, LM 11.775/95 e LM 13.428/2002. O advento da
54

O prefeito Olavo Setbal, em 1979, cria a SERLA e concede a anistia a loteamentos clandestinos
atravs do DM 15.764/79.
55
Cf. GROSTEIN, Marta Dora. A cidade clandestina: ritos e mitos: o papel da irregularidade na
estruturao do espao urbano no municpio de So Paulo. Tese de Doutorado, FAUUSP, 1987.

ZEIS significou uma oportunidade de regularizao urbanstica de

loteamentos consolidados
disponveis

(federal

e que no se enquadravam nas normativas

municipal),

possibilitando

ampliao

de

atendimentos dentro do programa. Portanto, se o loteamento estiver

circunscrito como ZEIS, se estabelece o PU, instrumento que respalda o
RESOLO a emitir o auto de regularizao.
O procedimento relatado pelos tcnicos municipais que se busca
sempre o enquadramento legal. Entretanto, se no h alternativa, adota-se
o PU a fim de finalizar o processo de regularizao urbanstica e dar
continuidade aos procedimentos exigidos. Nota-se, portanto, que nesses
casos o PU assemelha-se mais a um projeto de as built, cuja finalidade
dar sustentao aos licenciamentos relativos regularizao, de modo a
viabilizar a continuidade do processo.
O RESOLO o rgo responsvel por licenciar, orientar e indicar os
procedimentos de correo e soluo dos problemas para a efetivao da
regularidade do loteamento irregular e clandestino. Entretanto, os
investimentos e obras so realizados pela municipalidade e cobrados
posteriormente por via judicial do loteador original. O encaminhamento do
processo de regularizao jurdica s ocorre com o aceite da urbanizao
e a emisso do auto de regularidade do loteamento.
Segundo dados da RESOLO/SEHAB, foram regularizados 7.250
lotes em 29 loteamentos, no perodo de 2005 a 2006. Em 2008, encontrase em processo de licitao de obras e servios destinados regularizao
mais 20.107 lotes, em 59 loteamentos, o que beneficiar mais de 30 mil
famlias. O valor estimado do investimento de R$ 120 milhes, dos quais
R$ 40 milhes sero disponibilizados pelo FUNDURB.
O programa de cortios um programa desenvolvido pelo municpio
em parceria com a CDHU e as subprefeituras da Mooca e da S. O
objetivo do programa obrigar os proprietrios de imveis encortiados,
independente da zona de uso, a realizar melhorias na edificao visando o
atendimento das condies mnimas estabelecidas na Lei Moura, LM
10.928/9156. A subprefeitura atravs de vistorias, notifica o proprietrio do
56

A Lei Moura (LM 10.928/91) tem como objetivo melhorar as condies de habitao dos
cortios, adequando-os aos padres mnimos de segurana.

imvel quanto as irregularidades verificadas, estabelece prazo para a

execuo das melhorias, bem como disponibiliza orientaes tcnicas.
Aps o vencimento desse prazo ocorre uma nova vistoria para a
certificao das obras e do cortio. Caso o proprietrio se recuse a realizar
as obras exigidas pela prefeitura o cortio lacrado.
Apesar de objetivar a melhoria das condies de vida e moradia dos
encortiados, trata-se de um programa polmico - o padro estabelecido
pela lei basicamente restringe-se melhoria da instalao sanitria e das
condies de segurana e salubridade. Esse programa identificou na
subprefeitura da Mooca 574 cortios, com 4.666 famlias moradoras, dos
quais 158 foram reformados, beneficiando cerca de 829 famlias; 10
cortios tiveram mudana de uso, beneficiando 22 famlias; 55 foram
adaptados,

conseqentemente

desadensados,

resultando

no

encaminhamento de 678 famlias para atendimento pela CDHU.

Na subprefeitura da S o programa identificou 1.138 cortios, com
15.823 famlias; 18 destes esto em reforma e beneficiaro 99 famlias; 12
tiveram mudana de uso e iro beneficiar 140 famlias; 33 foram adaptados
e desadensados e 601 famlias obtiveram encaminhamento para
empreendimentos da CDHU na regio central.
Em sntese, excetuando-se o programa de cortios, os demais
programas so preexistentes delimitao dos permetros como ZEIS.
Observa-se que a diretriz municipal de priorizar a atuao em
reas demarcadas como ZEIS. Os programas de atendimento vm
adotando a instituio da ZEIS como premissas para atuao. Contudo,
verificou-se que os programas possuem metodologia prpria e visam,
sempre que possvel, o enquadramento legal do assentamento para
fundamentar a regularizao.

Quanto aos instrumentos jurdicos e

urbansticos utilizados so os indicados no PDE, no EC e na MP

2.220/2001. Entretanto, h uma preocupao entre o corpo tcnico sobre
possveis questionamentos por parte do Ministrio Pblico quanto ao
contedo e ao formato dos planos de urbanizao e formao dos
Conselhos Gestores, entre outras situaes. Como j citado, os tcnicos
municipais esto discutindo a possibilidade do estabelecimento de um

cdigo de posturas contendo padres mnimos e parmetros urbansticos

admissveis.

3.2 Estratgia e Procedimentos Previstos para Regularizao a partir

do PDE
O PDE define que todas as ZEIS destinadas regularizao
devero ser objeto de um plano de urbanizao57 a ser proposto pelo
executivo

regulamentado

por

decreto

municipal.

Como

aes

subseqentes viro a desafetao de reas municipais, objeto de

regularizao fundiria, instituio e constituio do Conselho Gestor da
ZEIS, oficializao de logradouros, entre tantas outras que tambm sero
estabelecidas por ato similar.
Observa-se que as intervenes realizadas nas favelas de Helipolis
e Paraispolis seguiram o percurso estabelecido pelo PDE: a contratao
de um plano de urbanizao; desafetaes das reas; e a constituio do
Conselho Gestor da ZEIS, entre outras medidas. Nos dois casos citados,
as regularizaes fundirias e urbansticas esto sendo tratadas como um
nico processo.
Aps a concluso das obras e dos procedimentos de regularizao
ser fundamental a realizao de uma anlise comparativa entre os
resultados: aqueles obtidos atravs do percurso proposto no PDE e o
adotado posteriormente pela HABI, a fim de avaliar os efeitos negativos e
positivos da alterao. O formato do trabalho adotado pelas equipes da
HABI tem proporcionado aos programas maior agilidade, a declarao da
rea como ZEIS tem permitido a abreviao de etapas.
Essa alterao do procedimento estabelecido inicialmente pelo PDE
visa dinamizar o processo de interveno de modo a acelerar o
atendimento da escala da demanda do municpio de So Paulo. Foram
demarcados 640 permetros de ZEIS 1, ou seja, permetros de reas
ocupadas por favelas ou loteamentos irregulares que sero objeto de
interveno pblica, com uma extenso aproximada de 12.223,94 ha58.
Segundo os dados do HABISP, so 1587 favelas com 384.386
domiclios; desse montante, 1073 favelas (68%) o equivalente a 340.482
57

Plano de Urbanizao um instrumento urbanstico previsto no PDE (2002), artigo. 175, LM

13.430/2002.
58
Dados extrados do documento municipal Reviso do Plano Diretor Estratgico 2006/2010,
HABI - SEHAB e PMSP, agosto de 2007.

domiclios foram demarcadas como ZEIS 1. As restantes 514 favelas

(32%) correspondentes a 43.901 domiclios ainda no foram beneficiadas
pelo gravame da ZEIS e aguardam atendimento.
Em Recife a ZEIS, em pouco mais de 20 anos, conseguiu atender
22 favelas das 66 mapeadas como ZEIS. Ainda que pese a morosidade,
evidente o mrito das aes tcnicas municipais em agilizar o processo de
regularizao fundiria e urbanstica para o atendimento em massa dessa
populao.
O desenvolvimento do plano de urbanizao a etapa mais
importante do processo de regularizao, pois define as transformaes
qualitativas nos assentamentos, agregando elementos urbanos que
asseguram a sua insero cidade. no momento da elaborao do PU
que

sero

estabelecidas

as

medidas

corretiva

integrativa

de

transformao da rea, bem como as aes necessrias e prioritrias para

qualificao do assentamento, cujo objetivo deve ser assegurar a
permanncia do maior nmero de moradores no local.

Por outro lado,

Meyer e Grostein nos do conta de aspectos que devem ser observados

na elaborao do PU para que se efetive a integrao do assentamento
informal ao tecido urbano:
O Plano de Urbanizao e os projetos a ele associados e no o
fato de a rea ser delimitada como ZEIS 1, 2, 3 ou 4 no PDE, o
fator que propiciar a efetiva transformao e urbanificao
dessas reas e a sua articulao ao conjunto da Cidade,
visando o objetivo maior, isto , formar bairros equipados com
habitao, comrcio e servios. Portanto, no se trata apenas de
prover e adequar moradias, mas de associar habitao as
diversidades de usos que caracterizam a vida urbana e a cidade.
Do ponto de vista da regularizao jurdica, os Planos de
Urbanizao devem, sempre que possvel, contemplar a
propriedade individualizada do imvel (2007, p. 52).

O PU deve ser aprovado pela CAEHIS, rgo da SEHAB e subscrito

pelo Conselho Gestor da respectiva ZEIS. Outra medida estratgica na
forma de gesto das intervenes nos assentamentos precrios e
informais, pois prevem a constituio de Conselhos Gestores das ZEIS.
Esses Conselhos devero ser compostos por representantes atuais e

futuros moradores das ZEIS e agentes municipais (representantes da

Subprefeitura, HABI ou COHAB-SP) e representantes dos proprietrios de
imveis localizados nas ZEIS. Essas pessoas

devero acompanhar e

participar de todas as etapas, da elaborao emisso do auto de

regularizao e tambm do registro dos imveis junto ao CRI.
Figura 05 Sntese da estruturao do PU

PLANO DE
URBANIZAAO

Ato do
Executivo
(DECRETO)

APROVAO
CAEHIS

Composio mnima de
quatro representantes, dos
seguintes grupos;
Populao moradora em
ZEIS;
Proprietrios de Imveis
em ZEIS;
Representantes do Poder
Pblico.

Conselho
Gestor

Fonte: PDE (2002)

Para a implementao dos PU das ZEIS, o poder executivo poder

disponibilizar assessoria tcnica, jurdica e social, gratuitamente, a
movimentos populares, associao de moradores, cooperativas ou a
outras formas de organizao e representao social59.
Os servios de assessoria tcnica sero desenvolvidos vinculados
aos programas e projetos do executivo municipal. A coordenao e
fiscalizao desses servios cabero SEHAB ou ao agente municipal por
ela determinado.
Em sntese, o PU, conforme estabelecido no PDE, procura
concatenar aes estratgias para qualificar os espaos urbanos e alterar
as

condies

atuais

de

habitabilidade,

envolvendo

medidas

de

(re)qualificao e recuperao fsica, ambiental e social de reas cujos

principais atributos so a informalidade e a precariedade (Grostein, 1987,
2001 e 2004), a fim de inseri-las a trechos da cidade.
59

Para Meyer &

A LM 13.433/2002 e o DM 43.592/2003 tratam da regulamentao dessa prestao de servios

destinada HIS, nas reas de projeto arquitetnico, parcelamento do solo ou de infraestrutura,
urbanizao e meio ambiente, jurdica, social, entre outros.

Grostein o plano de urbanizao o instrumento de direcionamento e

objetivos das intervenes propostas:
O Plano de Urbanizao o instrumento definido no PDE 2002
para equacionar o programa de interveno e as aes
necessrias que visem realizar os objetivos determinados para
cada uma das tipologias de ZEIS. A formulao do Plano exige
anlises complexas que considerem: a questo fundiria, a
urbano-ambiental, a administrativa, a scio-econmica e a
financeira, relativas aos assentamentos envolvidos, sejam
loteamentos irregulares e/ou clandestinos, favelas, cortios ou
conjuntos habitacionais de interesse social (2007, p. 54).

Os artigos 175 e 176 do PDE definem critrios, diretrizes, ndices e

parmetros que contemplam o parcelamento, uso e ocupao do solo, a
definio do escopo de infraestrutura mnimo e mecanismos de gesto
entre outros. A seguir relacionamos o contedo mnimo previsto para a
elaborao do PU: estabelecimento de diretrizes, ndices e parmetros
urbansticos para o parcelamento, uso e ocupao do solo e instalao de
infraestrutura; diagnstico da ZEIS contendo no mnimo: anlise fsicoambiental, anlise urbanstica e fundiria e caracterizao socioeconmica
da populao moradora no local; projetos e intervenes urbansticas
necessrias recuperao fsica e definio de fontes de recursos
financeiros; previso ou definio dos instrumentos de regularizao
fundiria a serem aplicados; formas de integrao das aes dos diversos
setores pblicos que interferem na ZEIS objeto do Plano, incluindo
atividades de gerao de emprego e renda; plano de ao social.
Posteriormente, com a aprovao da LUOS, foram definidas
orientaes relativas adoo de parmetros urbansticos a serem
aplicados em zonas de uso definidas como ZEIS, vlidas para aprovao
de novas habitaes e para os planos de urbanizao. Alguns anexos da
LUOS (quadros 2i e 2j) referem-se basicamente s caractersticas de
aproveitamento, dimensionamento e ocupao dos lotes nas ZEIS, alm
de tratar das instalaes de atividades no residenciais em tais zonas de
uso.

3.3 A efetividade da ZEIS como instrumento de Regularizao

Os programas de regularizao fundiria e urbanstica de favelas e
intervenes em rea de mananciais so precedentes instituio das
ZEIS no municpio de So Paulo. Agora a circunscrio de assentamentos
informais como ZEIS um procedimento recente, que refora a base legal
de interveno municipal na regularizao de assentamentos informais
mas, sobretudo, no que se refere s aes de usucapio individuais ou
coletivas, cuja natureza da propriedade privada.
Examinou-se que a municipalidade no dispe de programas ou convnios
para interposio de aes de usucapio. Quando h interesse da
comunidade, a HABI est estruturada para produzir e fornecer os
elementos tcnicos necessrios ao ingresso da ao de usucapio, como a
planta de regularizao ou cadastral; mas, para isso, imprescindvel que
a rea esteja inserida em ZEIS.
Na prtica, a delimitao dos assentamentos informais como ZEIS
garantem aos moradores o direito moradia e a manuteno da posse
direta das reas ocupadas. Mas, no regra. Em regies de crescentes
conflitos de interesses e embates sociais o processo mais complexo.
Vejamos os casos, da favela Real Parque, localizada no bairro do
Morumbi, inserida no permetro da Operao Urbana guas Espraiadas; e
o da favela do Moinho, em Santa Ceclia, ambas demarcadas como ZEIS
1. Apesar deste gravame e por se tratar de propriedade privada, em 2007,
foram objeto de ao de reintegrao de posse, porm com desfechos
distintos.
As aes de despejo de mais de 80 famlias, ocorridas na favela do
Real Parque, no foram revertidas pela defensoria pblica, pois se tratava
de uma ocupao recente; o caso, no entanto, permanece em tramitao.
J para a favela do Moinho, apesar da similaridade, foi concedida a tutela
antecipada na ao de usucapio coletiva, pela Justia Federal de So
Paulo, em meados de abril de 2008. Na deciso, o juiz reconhece o direito
moradia como uma das vertentes do princpio da dignidade humana,
baseando-se no artigo 11 do EC.

Essa ltima deciso de suma importncia, marco referencial para

o encaminhamento de novas aes de usucapio coletivo ou individual.
Estes casos ilustram que a delimitao da rea ocupada gravada como
ZEIS, no garantir por si s a regularizao fundiria, dependendo de
outros fatores especficos a cada situao, como: a natureza da rea
pblica,

privada

ou

hbrida;

os

condicionantes

prazos

legais

estabelecidos no EC e na MP 2.220/2001; e a qualidade fsica e ambiental

da rea, entre outras situaes peculiares ao local.
Como exemplo, temos a j mencionada favela do Moinho: uma
ocupao de 1999, em rea particular, incrustada entre duas linhas
frreas, de acesso precrio. Estima-se uma ocupao superior a 375
domiclios, em uma rea de 3 ha., demarcada como ZEIS 1, com instruo
para ao de usucapio coletiva, entretanto, a rea est contaminada. A
normativa municipal e estadual veta a ocupao de reas contaminadas
para fins habitacionais de interesse social.
Para serem (re)integradas ao mercado imobilirio essas reas
necessitam de altos investimentos em aes de remedio e obras de
recuperao do terreno. Portanto, um procedimento duradouro, complexo
e oneroso, demandando tempo para a consolidao das aes de
descontaminao.
Advertimos que as ZEIS 1 ou 3, demarcadas sobre reas
remanescentes ao uso industrial, cujo zoneamento anterior era Z6 ou
ZUPI, constituem um conjunto de

provveis reas com potencial de

contaminao60 e contaminadas, portanto imprprias

para

o uso

habitacional.
Provavelmente, a populao da Favela do Moinho ter seu direito
moradia reconhecido pela justia, porm em outro lugar. Cabe considerar
que as caractersticas do local j prenunciavam a inadequao da rea ao
uso habitacional. Alm da possvel potencialidade de contaminao, o local
apresenta ndices de rudos e de poluio do ar inadequados ao uso
habitacional, decorrente da localizao.
60

reas Potencialmente Contaminadas so aquelas onde esto sendo ou foram desenvolvidas

atividades potencialmente contaminadoras, isto , onde ocorre ou ocorreu o manejo de substncias
cujas caractersticas fsico-qumicas, biolgicas e toxicolgicas podem causar danos e/ou riscos aos
bens a proteger (CETESB, 2008).

A prefeitura no possui um programa de regularizao fundiria para

favelas ocupantes de rea particular. Nesses casos, a soluo fundiria
depender

fundamentalmente

do

interesse

disponibilidade

da

municipalidade em atender a comunidade ou da adoo de medidas

jurdicas, a serem requeridas pelos moradores. Para a solicitao de ao
de usucapio o assentamento deve atender integralmente os requisitos
previstos em lei, conforme exposto no captulo 1.
O gravame de reas particulares como ZEIS, no significa apenas o
reconhecimento do direito moradia e a imposio de um zoneamento
especial. um indicador municipal de que se deve restabelecer ordem e
controle urbano para o cumprimento da funo social da propriedade,
atravs da adoo de medidas de regularizao. Nesses casos, os
interesses sociais associados ao interesses coletivos (difusos) sobrepemse ao direito de propriedade (individual).
Das ocupaes inseridas em ZEIS, 672 favelas esto em reas
municipais, 132 ocupam reas particulares e 150 esto parte em rea
pblica e parte em particular (situao hbrida). De acordo com os dados
do HABISP, 38% das favelas demarcadas como ZEIS ocupam reas
particulares ou em situao hbrida. Nesses casos, a demarcao do
assentamento como ZEIS 1 um atributo essencial de acesso aos
programas de atendimento municipal, alm de reforar a base legal para o
encaminhamento das aes de usucapio (cf. quadro 08 Aes de
Regularizao de Favelas em ZEIS).
Das 514 favelas que no esto demarcadas como ZEIS, 291 situamse em rea municipal, 99 ocupam reas partculas e 124 apresentam
condio hbrida (pblico e privado). Certamente as reas que conjugam
naturezas distintas tendem a apresentar maior complexidade jurdica.
Espera-se que, com a reviso do plano diretor, esses assentamentos
sejam definidos como ZEIS e que o municpio estabelea um programa de
atendimento a essa populao.
importante atentar que ao longo do tempo revises normativas
ocorreram, de forma que o instrumento ZEIS foi sendo integrado a essas
alteraes, especialmente na legislao ambiental e nas diversas esferas
de governo municipal, estadual e federal.

No que se refere lei especifica da bacia Guarapiranga, que tem

por finalidade a recuperao e a preservao dos mananciais (APRM), a
ZEIS tornouse pr-requisito para o estabelecimento dos PRIS. Esse
instrumento permitir o licenciamento ambiental e conseqentemente a
regularizao jurdica urbanstica e fundiria dos assentamentos
existentes em reas de mananciais.
possvel afirmar que, ao longo dos sete anos de vigncia do PDE,
a adoo do instrumento ZEIS estabeleceu novas perspectivas alm da
escala local. Tornou-se primordial para a aplicao da legislao ambiental
estadual, que possibilita a articulao de solues de escala regional.
Outros conceitos surgiram, como a regularizao fundiria sustentvel da
rea urbana, incorporados legislao ambiental federal61, embasados na
declarao das reas como ZEIS e no instrumento do plano de
urbanizao.
Apesar desse cenrio favorvel de novas perspectivas, reitera-se
que o instrumento ZEIS oferece amparo ao, mas no a ao efetiva,
cabendo ao poder pblico municipal providenciar as medidas necessrias
para a regularizao jurdica, observando os ditames da legislao
ambiental.
A pesquisa revelou a importncia do gravame ZEIS para o
assentamento informal, constituindo-se em uma ao inicial, no entanto,
insuficiente para alcanar os propsitos estabelecidos no EC. Verifica-se
que a efetividade do instituto depende fundamentalmente da capacidade
de gesto do poder pblico e da relao que se estabelea com os
diversos agentes institucionais e sociais, confirmando a hiptese
norteadora desta tese.

61

Cf. a Resoluo CONAMA 369/2006, que refora o procedimento da aprovao dos Planos de
Regularizao Fundiria para o mbito dos agentes ambientais municipais e estaduais. A rea em
questo deve estar demarcada no plano diretor ou em lei especfica como ZEIS. Cabe comentar que
os assentamentos informais gravados como ZEIS, em reas ambientalmente protegidas, desde que
atendam os pressupostos da MP 2.220/2001, podem requerer apenas a posse da terra por meio dos
instrumentos da Concesso de Direito Real de Uso e da Concesso de Uso Especial para Fins de
Moradia.

3.4 Casos de implementao do Plano de Urbanizao de acordo com

o PDE
No que se refere elaborao de PU observa-se que foram
propostos seis planos estabelecidos atravs de decretos. So eles: Plano
de Urbanizao da Gleba Fazenda da Juta RESOLO; Plano de
Urbanizao da Gleba K e M do complexo Helipolis COHAB/SP e HABI;
Plano de Urbanizao de Paraispolis HABI; e Plano de Urbanizao do
Jova Rural 2.
Somente os projetos das reas de Helipolis e Paraispolis
destacam-se por integrarem os programas de urbanizao de favelas e
regularizao fundiria; portanto, as aes previstas visam a requalificao
desses espaos urbanos. Tratam-se das duas maiores favelas do
municpio, ocupantes de rea particular. Ambas receberam tratamento
diferenciado, foram contratados planos de urbanizao, atendendo s
diretrizes previstas no PDE e contam com recursos financeiros oriundos
das trs esferas de governo.
Nos casos mencionados h interesse pblico em realizar as
intervenes de qualificao do espao, uma vez que se trata das duas
maiores favelas do municpio com localizao privilegiada.
Destaca-se que o municpio dispe de instrumentos jurdicos
(citados no captulo 2) que propiciam a interveno municipal em reas
particulares.

So

eles:

transferncia

de

potencial

construtivo;

desapropriao; lei dao em pagamento62; e remisso de dvida

63

, entre

outros.
A favela de Paraispolis resultado de uma ocupao de um
loteamento de 1921 com 2.200 lotes. Em funo da sua complexidade,
tanto fsica quanto jurdica, Paraispolis tornou-se um projeto de
urbanizao diferenciado. Na ocasio da elaborao do PU, quando da
anlise das condies fundirias, avaliou-se que a melhor alternativa seria
integrar essa rea ao patrimnio municipal, atravs da aplicao dos
62

A lei de dao LM 13.259/2002 cria a possibilidade de negociar o imvel como forma de

quitao da dvida tributria.
63
A lei de remisso de dvida LM 13.736/2004 permite a aquisio de imveis com dvidas
tributrias, que sejam destinados especificamente ao uso habitacional de interesse social.

instrumentos da transferncia de potencial construtivo e da remisso de

dvida.
Isso significa que, para os casos em que haja dvidas de IPTU64 ou
outras multas e pendncias com a prefeitura, os proprietrios originais
possam doar seus lotes em troca da quitao das dvidas municipais. Para
os casos de doao de terrenos, sem dvidas, a municipalidade est
oferecendo

como

contrapartida

CEPAC65

que

podem

ser

comercializados com construtoras que desejam construir acima do c.a.

bsico at o mximo permitido pela LUOS, sem a necessidade de
pagamento de outorga.
Os tcnicos destacam que uma experincia indita, uma vez que o
instrumento transferncia de potencial construtivo no havia sido
regulamentado no municpio.
Como a rea de Paraispolis est sendo integrada ao patrimnio
municipal, tornando-se rea de domnio pblico, ser desafetada (cf.
glossrio), para prosseguimento das aes de regularizao fundiria. Os
moradores de Paraispolis recebero a titulao da posse do imvel
(CDRU), porm o domnio permanece com a municipalidade.
Helipolis a maior favela do municpio, tambm ocupante de rea
particular. composta por 14 glebas, com uma populao estimada de 100
mil habitantes, em uma rea de quase um milho de metros quadrados.
Pertencente originalmente ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS,
antigo IAPI), foi adquirida pela COHAB-SP.
Por ocasio da elaborao do PU optou-se pela distribuio de
ttulos de propriedade (matrculas) para os moradores, a serem distribudos
pela COHAB-SP. Conclui-se que, apesar da similaridade entre as
ocupaes, o desafio est em traar solues que dem conta da
especificidade fsica e jurdica de cada assentamento. Nesse sentido, o
plano urbanstico tem se mostrado um instrumento adequado e eficaz na
adoo de medidas corretivas, mas h que se avaliar quanto a integrao
do ncleo a malha urbana e a cidade.

64
65

Cf. DM 47.144/2006.
Cf. DM 47.272/2006.

Os tcnicos municipais avaliam que tanto os PU contratados quanto

aqueles elaborados pela HABI no contemplam na ntegra as diretrizes
para eles estabelecidas no PDE. Por se tratar de um instrumento
relativamente novo, o PU tem suscitado diversas discusses conceituais
quanto a sua finalidade. Portanto, no h consenso entre os tcnicos
quanto aplicao e o contedo mnimo do PU, o que tem dificultado a
sua aplicao.
Ana Paula Bruno menciona que, em consulta realizada Vara de
Registros Pblicos, o juiz corregedor considerou que o programa de
regularizao fundiria no trata de problemas relativos ao parcelamento
do solo do campo urbanstico , mas sim do reconhecimento do direto
moradia

sua

espacializao,

diferentemente

da

regularizao

convencional. Por no se tratar de um ato de parcelamento do solo em

reas pblicas o instrumento indicado para a regularizao a CDRU e,
portanto, no seria necessria a elaborao do plano de urbanizao.
Nesse sentido, criou-se o plano de regularizao como sendo um
instrumento a ser considerado pelo PU no momento de sua elaborao.
Em situaes que a tarefa de regularizao fundiria implicar na
construo de novas unidades que sero alienadas, pressupondo-se um
(re)ordenamento urbanstico do assentamento, mesmo que parcial, para o
atendimento das famlias a serem removidas de reas imprprias e no
passveis de titulao, nesses casos caracteriza-se o ato de parcelamento
do solo, cabendo a elaborao do PU.
Nesses casos, a regularizao fundiria ter que elaborar e aprovar
o plano de urbanizao para esse novo parcelamento do solo na escala
de

quadra

ou

de

lote.

partir

dessa

aprovao,

oficializa-se

automaticamente o sistema virio, o novo parcelamento do solo e as novas

edificaes licenciadas

pela CAEHIS, resultando no encurtamento dos

prazos e etapas do processo, propiciado pela adoo do instrumento do

PU, conseqentemente da ZEIS.

3.5 Desafios e Obstculos da ZEIS quanto a Regularizao

O EC estabelece um arcabouo de instrumentos jurdicos e
urbansticos que possibilitam a concretizao de bases efetivas de acesso
dos moradores de assentamentos precrios e informais ao direito
moradia, por intermdio do cumprimento da funo social da propriedade e
da cidade. No entanto, ao longo deste trabalho argumentamos que a real
garantia desses direitos transcende a mera titulao da segurana da
posse da terra e se realiza efetivamente com aes de (re)qualificao
urbanstica e recuperao ambiental desses espaos urbanos. Essas
medidas so essenciais para a adoo de uma poltica urbana
comprometida com a incluso social, a redistribuio de renda, a
sustentabilidade, mas, essencialmente com a justia social.
Portanto, o principal desafio estabelecido para a ZEIS alcanar a
combinao

das

dimenses

urbansticas,

sociais

jurdicas

da

regularizao, na perspectiva da integrao desses assentamentos

cidade formal, e especialmente, promover os moradores qualidade de
cidados, com direitos e deveres.
Aps examinar os instrumentos de regularizao propostos pelo EC
verifica-se que a ZEIS o nico instituto que possibilita o equacionamento
das dimenses urbansticas e jurdicas, pelo seu carter genrico,
irresoluto, subjetivo e indefinido, decorrendo em efeitos positivos e
negativos.
Na prtica, a qualidade e efetividade da ZEIS dependero
fundamentalmente do compromisso poltico e tcnico, de uma gesto
urbana eficiente, da participao popular e da dotao de recursos
pblicos destinados adoo de medidas corretivas e integrativas.
Reiteramos nossa preocupao quanto incorporao, na prtica, de uma
poltica reducionista, de modo a garantir apenas a posse da terra com base
na MP 2.220/2001, atravs da adoo da CDRU e da CUEM.
necessrio esclarecer que o processo de regularizao fundiria
no pode ser concebido como um processo de anistia, mas como um
reconhecimento de direitos, o que demanda necessariamente a adoo de

medidas de (re)qualificao urbana e ambiental, de forma a assegurar a

reverso do processo de excluso scio-territorial e de deteriorao da
qualidade urbano-ambiental dos espaos da cidade.
No se deve compreender o processo de regularizao apenas
como uma simples conquista de direitos dos menos favorecidos mas como
uma vitria da sociedade e da cidade pois se trata do interesse de todos
(difusos). Uma vez que as aes municipais resultaro na reverso do
passivo urbano-ambiental gerado pela informalidade, conseqentemente,
todos ganham.
Nesse sentido, examinamos que o municpio de So Paulo vem
adotando uma poltica que vislumbra o atendimento das dimenses
urbansticas, sociais e jurdicas a todas as reas demarcadas como ZEIS,
respeitando os critrios de priorizao de atendimento estabelecido no
HABISP.
A HABI

vem realizando diversas consultas Vara de Registros

Pblicos e, com base no entendimento dos juzes corregedores, formatou o

programa de regularizao fundamentado nas orientaes jurdicas e nas
diretrizes do PDE. A HABI, com base no instrumento ZEIS, vem obtendo a
otimizao de etapas e prazos, dinamizando os procedimentos relativos
regularizao

fundiria

administrativa

(como

exemplificado

anteriormente, no caso do bairro de Jordanpolis). Certamente, um

ganho de tempo e economia de recursos humanos e materiais,
demonstrando o empenho municipal em melhorar sua forma de gesto
pblica.
Observamos o comprometimento e empenho da equipe tcnica66
responsvel pela regularizao, que tem se empenhado em romper
resistncias dentro do prprio setor pblico, principalmente na CAEHIS,
rgo responsvel pela aprovao dos produtos gerados pelas aes da
regularizao, como o plano de urbanizao e da planta AU, por vezes
exigindo-se enquadramento legal das favelas, apesar do gravame de ZEIS.

66

Foram entrevistados profissionais envolvidos com o trabalho de regularizao fundiria e

urbanstica do municpio de So Paulo (cf. lista de entrevistas).

Cabe destacar que o processo de regularizao consiste em uma

inverso da atuao do poder pblico municipal, o qual passa a atuar
sobre situaes consolidadas, que no possuem enquadramento legal. A
partir da instituio da ZEIS que se abrem perspectivas para a
incorporao de uma ordem urbanstica especfica ao local, possibilitando
o processo de regularizao urbanstico e jurdico.
A ausncia de ordenamento legal especfico para os casos de
regularizao fundiria e urbanstica67 por vezes se constitui em um
entrave a ser suplantado pelo plano de urbanizao e pela ZEIS.
Entretanto, no h consenso entre os tcnicos sobre essa questo. Alguns
tcnicos argumentam sobre a necessidade de um instrumento especfico
que fixe parmetros mnimos ou aes efetivas para facilitar a expedio
dos alvars de regularizao, seja por RESOLO ou pela CAEHIS. Essa
situao tem resultado em discusses sobre a possibilidade do
estabelecimento de um cdigo de posturas a ser aplicado em
assentamentos informais, incluindo o problema da aprovao edilcia.
O assentamento informal declarado como ZEIS, independente de
sua configurao fsica, tem seu acesso garantido legalidade atravs da
elaborao do plano de urbanizao. Na sua maioria, os processos de
regularizao promovidos pela HABI e RESOLO esto sendo dispensados
da obteno da anuncia do GRAPROHAB68, pois h entendimento de que
os processos de regularizao jurdica so de competncia do municpio.
Porm, no h consenso para as situaes de regularizao que
envolve a realizao do licenciamento ambiental para os casos de reas
contaminadas, de risco, ambientalmente frgeis e protegidas, ou de
impacto regional. Com a consolidao do Programa Cidade Legal69 e a

67

De acordo com os moldes dos instrumentos utilizados por RESOLO: a LM 11.775/95 e a LM

13.428/2002.
68
de competncia do GRAPROHAB a anuncia aos projetos de parcelamento do solo urbano,
localizados nas regies metropolitanas de So Paulo, reas limtrofes entre municpios, glebas com
mais 1.000.000 m; reas ambientalmente protegidas como: APA, APRM, patrimnio cultural,
histrico, paisagstico, artstico e arqueolgico. A partir da proposta de reestruturao das
atribuies do GRAPROHAB, estuda-se a excluso dos projetos de regularizao do escopo de
anlise.
69
O Programa Cidade Legal destinado a implementar auxlio a municpios, mediante orientao e
apoio tcnicos nas aes municipais relativas regularizao de parcelamentos do solo e de ncleos

reformulao do GRAPROHAB, acredita-se essas questes avancem no

sentido de dinamizar os procedimentos relativos ao licenciamento
ambiental.
De acordo com Ana Paula Bruno, nenhum PRIS foi constitudo, pois
a municipalidade aguarda diretrizes do Departamento de Uso do Solo
Metropolitano (DUSM) para iniciar o processo de licenciamento ambiental
das reas inseridas no Programa Mananciais com obras concludas, bem
como a licena para a execuo de novas intervenes. Mas fato que a
rea objeto de interveno deve estar gravada como ZEIS, atributo
essencial para viabilizar os PRIS e, conseqentemente, a obteno da
licena. Com a consolidao do Programa Cidade Legal e a reformulao
do GRAPROHAB essas questes se equacionem de forma a dinamizar os
procedimentos.
O principal desafio do municpio de So Paulo converge para a
dimenso da escala de atendimentos a serem concretizados, associado
complexidade fsica e jurdica peculiares aos assentamentos informais.
Certamente a interveno em reas particulares exigir do poder pblico a
adoo de medidas firmes e ousadas, a exemplo do que vem ocorrendo
em Paraispolis.

habitacionais, pblicos ou privados, localizadas em rea urbana ou de expanso urbana, assim

definidas por legislao municipal.

Captulo 4 Experincias de Promoo de Habitao de Interesse

Social pela Iniciativa Privada em ZEIS

O objetivo deste captulo averiguar se esto sendo implementados

empreendimentos destinados produo de unidades de HIS e HMP,
promovidos pela iniciativa privada, em permetros definidos como ZEIS
(PDE, LUOS e PRE).
A pesquisa se centra basicamente na sistematizao de dados
sobre o licenciamento de empreendimentos

enquadrados e aprovados

como HIS70 em APROV-SEHAB, de forma a examinar a relao

estabelecida entre o poder pblico e o setor privado enquanto agente
promotor de HIS, e o papel desempenhado pelos incentivos e
condicionantes legais, no processo de produo novas moradias. O
objetivo geral identificar a efetividade, o alcance e o limite do instituto
ZEIS.
A compilao das informaes obtidas em APROV foi realizada a
partir da comparao e complementao com as informaes adquiridas
no GEOSECOVI, na GEOMAPAS e no De Olho na Obra. Esse
procedimento visou complementar e harmonizar as informaes da coleta
de dados efetivos com os objetivos desta pesquisa, destacando-se as
informaes sobre o zoneamento, o nmero de unidades, e a origem da
produo, entre outros aspectos.
O recorte temporal da pesquisa considerou que o PDE foi aprovado
em 13/09/2002, marco introdutrio da ZEIS. A LUOS e os PREs foram
aprovados em 26/08/2004, introduzindo algumas alteraes e ajustes de
permetros demarcados inicialmente como ZEIS pelo PDE. Entretanto, o
PDE estabeleceu um perodo transitrio entre a vigncia das normativas,
visando adequao dos procedimentos, findado em fevereiro de 2005.
Nesse sentido, a escolha do intervalo para anlise da base de dados dos
licenciamentos de HIS pretendeu abarcar um maior nmero de
experincias. Dessa forma, definimos um perodo de apreciao entre
2003 e 2007. Desconsideramos o primeiro trimestre de aprovao do PDE,
levando em conta as dificuldades pertinentes fase de transio.
Ressalvamos que esta pesquisa tem por fim mensurar o
desempenho da iniciativa privada em relao promoo de HIS, a partir
70

Trata-se aqui do enquadramento do empreendimento quanto o licenciamento junto a

APROV/PMSP.

da introduo da ZEIS no PDE como instrumento regulador e fomentador

da atuao do setor imobilirio. Aqui no se est tratando de uma anlise
relativa ao mercado imobilirio, questo ampla que foge do escopo dessa
tese.
O trabalho busca traar um panorama geral da produo de HIS no
municpio, embasado em informaes normativas e relativas produo
de novas moradias. A leitura crtica est apoiada em quatro eixos: no
estudo das diretrizes normativas para as ZEIS (PDE, LUOS e decretos
municipais), no exame da demarcao das ZEIS, no levantamento da
produo de HIS e na anlise de cinco estudos de casos.
Do ponto de vista da produo de HIS os principais parmetros
analisados so: n. de alvars de HIS; n. de alvars de HIS em ZEIS; n.
de alvars de HIS em zona distinta a ZEIS; n. de unidades produzidas
como HIS; n. de unidades produzidas em ZEIS; n. de unidades
produzidas em zona distinta a ZEIS; percentagem de empreendimentos
realizados pelo setor pblico e privado em ZEIS e nas demais zonas de
uso; n. de licenciamentos de HIS por regio administrativa, tipo de
empreendimento e agente promotor; n. de unidades de HIS por regio
administrativa, agente promotor, tipo de empreendimento e de ZEIS; n. de
unidades produzidas por tipo de ZEIS, de empreendimento e agente
promotor; percentagem de investimento pblico e privado por tipo de ZEIS;
percentual da distribuio da oferta de u.h. por tipo de ZEIS e distribuio
da oferta de u.h. em ZEIS por regio.
Do ponto de vista da demarcao das ZEIS os principais parmetros
analisados so: porcentagem de ZEIS demarcadas por regio de ZEIS por
subprefeitura, n. de u.h. produzidas e percentual do distrito demarcado
como ZEIS e rea do distrito.
Do ponto de vista das diretrizes normativas para as ZEIS os
principais parmetros analisados so: estoque de reas em ZEIS e
percentual utilizado; percentagem de verticalizao em ZEIS; distribuio
do coeficiente de aproveitamento adotado. Conclui-se com a anlise de
cinco estudos de casos, selecionados a partir do banco de dados de
APROV.

4.1 Levantamento da Promoo de HIS no municpio

O objetivo desta etapa de trabalho identificar as aes efetivas dos
agentes pblicos e privados no que se refere produo de novas
unidades habitacionais destinadas populao de baixa renda e ao
mercado popular. Salienta-se que esta tese investiga a aplicao do
instrumento ZEIS em relao ao estmulo da proviso de novas unidades
habitacionais de HIS, portanto, no trataremos da oferta existente de HIS
em rea distinta a ZEIS.
A anlise dos dados disponveis APROV71, SEHAB, rgo
responsvel pela emisso de alvars de aprovao, dos modificativos at
os autos de concluses , indicou 352 empreendimentos enquadrados e
aprovados como HIS, entre 2003 e 2007. Este departamento tem como
atribuio efetivar o licenciamento geral de edifcios do municpio de So
Paulo. A investigao considerou os aspectos legais de aprovao de
HIS72, a partir das seguintes variveis: tipo do empreendimento HIS,
HMP, HIS + HMP e outros; origem do agente promotor pblico ou
privado; e aspecto fsico-territorial zoneamento de uso do solo.
Destaca-se que, na pesquisa ao banco de dados de APROV, a
anlise se restringiu aos empreendimentos regulares ou em regularizao,
com aprovao junto ao APROV e a PARSOLO (plano integrado) e
empreendimentos que obtiveram a aprovao como HIS. Podero surgir,
portanto,

algumas

distores

com

relao

aos

dados

dos

empreendimentos pblicos. De acordo com (Silva, 2004), comum o

processo de licenciamento da produo

pblica de habitao

ocorrer

concomitante a execuo da obra ou mesmo a posterior.

Para melhor compreenso, os dados foram sistematizados nas
tabelas abaixo de forma que a primeira delas, a tabela 05 (organizada por
ano, categoria de empreendedor e tipo de empreendimento, com 352 HIS)
e as demais, se referem, respectivamente, ao nmero de HIS aprovados
em ZEIS e em outras zonas do municpio, em zona distinta a ZEIS.
71

Partimos do pressuposto que toda construo, reforma ou alterao da edificao, deve obter
previamente a anuncia da municipalidade, de forma a observar as normas pertinentes e atender aos
trmites do processo de licenciamento, ou seja, do deferimento do projeto at a emisso do habitese.
72
PDE (2002), LUOS (2004) e legislao complementar de HIS.

Tabela 05 Alvars de HIS entre 2003 e 2007

TIPO

2003

2004

2005

2006

2007

PU PRI Total PU PRI Total PU PRI Total PU PRI Total PU PRI Total

HIS

39

16

55

26

16

42

11

16

12

24

36

23

30

HMP

24

24

52

52

73

73

HIS+HMP

Outros

Subtotal

60

53

40

92

107

TOTAL
352
Fonte: Relatrio 2003 a 2007 de APROV/PMSP. PU Pblico; PRI Privado.

Dos 352 empreendimentos apontados na tabela acima, observa-se

que a produo de empreendimentos destinados demanda de HIS
contnua sofrendo variaes ao longo do perodo. Por outro lado, aqueles
de HMP e HIS + HMP empreendimentos combinados entre demandas
apresentam uma evoluo crescente. J os empreendimentos combinados
com outros usos apresentam um desempenho inexpressivo. Entre os 352
alvars emitidos para HIS, 242 em zona distinta a ZEIS e 110 encontramse inseridos em ZEIS . (cf. mapas 06, 07 e 08).
Tabela 06 - Alvars de HIS em ZEIS entre 2003 e 2007

2003

TIPO

2004

2005

2006

2007

PU PRI Total PU PRI Total PU PRI Total PU PRI Total PU PRI Total

HIS

29

31

23

28

10

12

17

12

HMP

HIS+HMP

Outros

Subtotal

31

29

10

23

17

TOTAL
110
Fonte: Relatrio 2003 a 2007 de APROV/PMSP. PU Pblico; PRI Privado.

Tabela 07 - Alvars de HIS em Zona Distinta a ZEIS entre 2003 e 2007

TIPO

2003

2004

2005

2006

2007

PU PRI TOT PU PRI TOT PU PRI TOT PU PRI TOT PU PRI TOT

HIS

10

14

24

11

14

19

19

15

18

HMP

24

24

50

50

70

70

HIS+HMP

Outros

Subtotal

29

24

30

69

TOTAL
242
Fonte: Relatrio 2003 a 2007 de APROV/PMSP. PU Pblico; PRI Privado.

90

MAPA 06 Empreendimentos de HIS licenciados entre 2003 e 2007

MAPA 07 Empreendimentos de HIS licenciados entre 2003 e 2007

fora de ZEIS

MAPA 08 Empreendimentos de HIS licenciados entre 2003 e 2007

em ZEIS

Ao compararmos os dados das tabelas 05, 06 e 07

e respectivos

mapas constata-se que a produo de habitao de interesse social no se

restringe aos permetros demarcados como ZEIS. Os empreendimentos
destinados a HIS, produzidos pelo setor pblico e privado, encontram-se
dispersos pelo municpio.
Essa constatao nos obriga a investigar as condies de
aprovao desses empreendimentos e a responder s seguintes questes:
os condicionantes legais e incentivos financeiros aplicveis s ZEIS,
quando da produo de HIS, so vlidos para as demais zonas de uso do
municpio? Em caso afirmativo, quais so as vantagens para o
empreendedor em construir em ZEIS?
At 2006, os empreendimentos produzidos como HIS, localizados
em ZEIS ou fora delas, obedeciam aos mesmos parmetros estabelecidos
nos decretos que regulamentavam a HIS. O decreto municipal DM
47.702/2006 corrigiu essa situao ao estabelecer que o licenciamento de
HIS em zona distinta a ZEIS deve atender aos parmetros especficos
zona de uso73 onde se localiza o empreendimento. E determina que a
unidade habitacional resultante do licenciamento deve ser comercializada
em condies de pagamento acessveis populao com renda de at
seis salrios mnimos, inclusive pelo sistema de arrendamento no regime
de locao social. A partir da aplicao desse decreto, a municipalidade
eliminou a exigncia anterior de teto mximo para a venda dos imveis
aprovados como HIS.
No que se refere aos incentivos financeiros, verificou-se que a
gratuidade e a reduo da outorga do direito de construir so vlidas para
o uso habitacional, licenciado como de interesse social HIS em
qualquer zona da cidade. Isso se deve ao fato de que a concesso do
benefcio est condicionada definio do tipo de empreendimento e no
zona de uso. O mesmo ocorre com os incentivos tributrios que

73

O artigo 3 estabelece que as edificaes de Habitao de Interesse Social - HIS e de Habitao de

Mercado Popular - HMP, definidas nos incisos XXVI e XXVII do artigo 2 da Lei n 13.885, de 25
de agosto de 2004, quando forem implantadas fora dos permetros das ZEIS, devero observar os
parmetros urbansticos exigidos para a respectiva zona de uso. DM 47.702/2006.

oferecem iseno tanto aos projetos destinados a HIS quanto queles que
combinam HIS e HMP.
Ento, qual a vantagem de fato para o empreendedor em construir
nas ZEIS? De fato, so todas aquelas mencionadas acima, isto vlidas
para os empreendimentos licenciados como HIS, sendo facultado ao
empreendedor a adoo de parmetros especiais previstos nos Decretos
Municipais nos. 44.667/2004, 45.127/2004 e 47.702/2006 e nos quadros 2j
e 2i da LM 13.885/2004, alm da utilizao do c.a. mximo correspondente
ao tipo de ZEIS. (cf. quadro 02 Sntese dos parmetros urbansticos
vigentes, captulo 2).
No geral, os benefcios previstos na legislao relativos a
aprovao da edificao restringe-se a supresso ou reduo: da rea de
estacionamento de veculos; do p direito mnimo de 2,30 m para
banheiros, cozinha e rea de servio e 2,40 m para os demais
compartimentos; da rea til mxima de 50 m com um sanitrio e uma
vaga para HIS e 70 m com dois sanitrios e uma vaga para HMP; de um
elevador, no mnimo, quando o prdio possuir at dez pisos acima do
trreo e dois elevadores para edificaes acima de onze andares; entre
outros.
Em contrapartida o empreendedor deve observar os percentuais
mnimos indicados para HIS e HMP; verificar se rea de implantao do
empreendimento est desobrigada

da elaborao do plano de

urbanizao para a respectiva ZEIS; estabelecer convnio com HABI ou

apresentar contrato firmado com a CEF ou outra forma de crdito como o
FUNDURB; indicar o tipo de financiamento ou outro modo de aquisio
da habitao que ser ofertada s famlias beneficirias; declarao de
compromisso do empreendedor, que as moradias ou lotes sero
comercializados para famlias de renda at 6 s.m. (HIS) e/ou at 16
s.m.(HMP); indicao prvia do pblico alvo.
Conclui-se que as vantagens para o setor privado resumem-se na
aplicao de um c.a superior as demais zonas da cidade, mas em
contrapartida o processo mais complexo, o que demanda maior tempo
para concretizao do empreendimento.

A pesquisa em APROV indicou que apenas a construtora Engelux,

aprovou o projeto utilizando-se de parmetros especiais a supresso de
vagas de garagem e a utilizao do limite mximo de c.a. permitido. Os
demais aprovam o projeto com base nos decretos municipais 44.667/2004,
45.127/2004 e 47.702/2006, com a finalidade do enquadramento como
HIS, valendo-se, dessa forma, dos incentivos fiscais e financeiros previstos
para tal.
Diante do exposto e dos dados apresentados no decorrer deste
captulo, avalia-se que para o empreendedor construir fora dos permetros
de ZEIS tem sido mais atrativo, com menor complexidade. Essa afirmao
baseia-se nas informaes das tabelas 5 e 7, apresentadas anteriormente.
A tabela 07 mostra que, entre o perodo de 2003 a 2007, foram licenciados
242 empreendimentos enquadrados como HIS. Desse montante, a
iniciativa privada licenciou 62 HIS; 157 HMP; 03 HIS+HMP e nenhum
HIS+outros usos. Portanto, dos 242 (100%) HIS licenciados fora de ZEIS,
212 (88%) foram produzidos pela iniciativa privada e 30 (12%) pelo setor
pblico.
Comparando-se os dados das tabelas 06 e 07, nota-se que o
nmero de alvars de aprovao de HIS e HMP, promovidos pela iniciativa
privada em zona de uso distinto a ZEIS superior produo inserida em
ZEIS. Esboamos aqui algumas hipteses para explicar essa ocorrncia.
O mercado empreendedor avalia que a ZEIS apresenta baixa atratividade
para a produo de novas unidades habitacionais. Para o mercado
imobilirio a produo de HIS apresenta baixa rentabilidade, pela limitao
das linhas de financiamento para a faixa de renda definida pela
municipalidade. Tambm h receio em produzir para uma demanda
habitualmente atendida pelo poder pblico, a fundo perdido ou subsidiada.
Alm disso, existe a desconfiana de atuar mesclando faixas de renda
distintas HIS + HMP74 e usos diversos temendo o contgio de
mercado, de forma a prejudicar a venda dos imveis de maior valor75.

74

Identificou-se no discurso dos empreendedores certa resistncia quanto a combinao de

demanda e uso.
75
Cf. ROTTMANN, Eduardo. Relatrio de Viabilidade Tcnico-Econmica de
Empreendimentos em ZEIS. SEHAB/PMSP, So Paulo, setembro de 2007.

Deve-se considerar a falta de know-how para o atendimento dessa

demanda. Verifica-se que uma parcela de incorporadoras e construtoras
no detm conhecimento quanto ao formato do produto e do programa a
ser oferecido e quanto sua aceitao no mercado de HIS. Esse know-how
vem sendo adquirido ao longo da concretizao de experincias como as
da construtora Engelux, Tenda Engenharia e da incorporadora Bueno
Netto76.
O aparato normativo regulamenta a forma de atuao do setor
privado em ZEIS ao impor a combinao entre empreendimentos de HIS,
HMP e outros usos77, assegurando percentuais mnimos de HIS em funo
do tipo de ZEIS, de modo a garantir a adoo do mecanismo de subsdio
cruzado. O subsdio cruzado um instrumento estabelecido no PDE na
tentativa de promover um zoneamento includente78, propiciando a
diversidade entre as demanda de HIS e HMP, associados ou no a outros
usos.
Quanto ao aspecto econmico, a destinao de percentuais
mnimos ao HIS, como previsto na lei, tende a limitar a atratividade da
produo imobiliria em ZEIS, podendo inviabilizar os empreendimentos.
Estudos recentes realizados pelo SECOVI e outro contratado pela PMSP
tm apontado para a necessidade de reviso dos percentuais mnimos de
HIS, de forma a garantir um reequilbrio de interesses pblico e privado.
A diversidade da demanda e de uso e ocupao do solo, apesar da
resistncia do mercado imobilirio, pretende atender a diretriz de um
zoneamento includente, que priorize a promoo social, evitando assim a

76

A Bueno Neto prev para meados de 2010, a implantao de um grande empreendimento

combinado de EHMP e HIS em ZEIS 3, nas imediaes da Av. Marqus de So Vicente, regio da
Barra Funda.
77
Segundo Brbara, a ZEIS ficou micada depois que se estabeleceu obrigatoriedade de HIS e
HMP o mercado no quer misturar usos. (Cf. SILVA, 2006, p. 172).
78
O zoneamento includente, tecnicamente chamado de zoneamento de prioridades, assume o
princpio que, entre setores da esquerda brasileira, tornou-se conhecido como de inverso de
prioridades: ou seja, no que se refere aos investimentos pblicos em infraestrutura, o Estado, em
vez de beneficiar os bairros j privilegiados, deveria pr nfase na satisfao das necessidades
bsicas dos mais pobres, em matria de equipamentos urbanos. Foi na virada dos anos 80 para os 90
que um zoneamento de tipo diferente, explcita e prioritariamente voltado para a promoo social
em reas pobres, fez a sua apario, inspirado no iderio da reforma urbana. Mesmo sem ser
utilizada a expresso zoneamento de prioridades, ora sugerida, foi isso que propuseram RIBEIRO
e CARDOSO (1990) e, de maneira ainda mais refinada, os autores da proposta de plano diretor para
o municpio de So Paulo elaborada durante a gesto de Luisa Erundina. (Cf. SOUSA, 2001, p.
262).

segregao scio-espacial79 peculiar produo habitacional dos grandes

conjuntos habitacionais (COHAB-SP e CDHU) promovidos pela poltica
nacional, implementada pelo BNH (Comas, 1986) e posterior a ele.
Essas alternativas no so novidade para o mercado imobilirio
paulistano. Experincias similares foram empregadas pela iniciativa
privada para proviso de habitao econmica, entre 1930 e 1964. De
acordo com os estudos de Sampaio (2002, p. 107):
A importncia de edifcios como o Copan em So Paulo, o JK em
Belo Horizonte e o Holiday em Recife no tanto pelo fato de
abrigarem centenas de unidades residenciais, mas por se
imporem cidade por sua dimenso e complexidade. Neles
possvel encontrar cinemas, restaurantes, agncia de automveis
que se tornou igreja, reparties pblicas que do lugar a
terminais tursticos, espaos que se transformam medida que a
cidade adquire novas feies. complexidade de funes somase a diversidade de propostas habitacionais que permitem
satisfazer diversos programas de necessidades e gerar, portanto,
um fluxo de diversidade de interesses e objetivos. So as
experincias mais inovadoras

encontradas,

que

buscavam

enfrentar as necessidades de moradia de forma concentrada, em

um nico local, todas as facilidades da cidade grande. Sampaio,
(2002, p.107).

Ao resgatar essas solues, pretende-se estimular projetos

entendidos como estratgicos80, pelo efeito irradiador, dinamizador ou
regenerador do tecido urbano, de forma a influir sobre reas em
desenvolvimento ou degradadas, vazias ou subutilizadas, s quais se
podem agregar outros usos, como equipamentos de consumo coletivo,
escolas, hospitais, centro mdico, comrcio e servios, entre outros, a fim
de garantir a diversidade de uso e de demanda, de forma a interligar a
malha urbana privilegiada e a deficitria. Porm, examina-se que esse

79

Cf. o artigo de LAGO, Luciana. Os instrumentos da Reforma Urbana e o ideal de cidadania:

as contradies em curso. XIENA, Salvador, 2005.
80
Considerado aqui o conceito utilizado por Nuno Portas, extrado da traduo do texto
Lemergenza del progetto urbano.: Pode dizer-se que a infraestrutura urbana de nova construo
ou de modernizao da existente o suporte bsico para viabilizar outros objetivos de regenerao
dos tecidos, bem como de ligao vital com o exterior da zona de interveno. Por isso uma famlia
significativa de projetos urbanos se reduz, por estratgia calculada ou por ttica (re)construo da
infraestrutura e do espao pblico, que cruze reas de desenvolvimento ou regenerao e ligue entre
si reas privilegiadas e reas deficitrias. (In: Revista Urbanstica n. 110. Roma, giugno, 1998).

conjuntos de possibilidades propostos no PDE at o momento no

entusiasmaram o setor privado.
No que se refere regulao e controle da ZEIS, o seu principal
instrumento o licenciamento, implicando no estabelecimento de convnio
firmado entre as partes - no qual a iniciativa privada assume o
compromisso de comercializar as unidades habitacionais entre as faixas de
renda estabelecidas pela normativa municipal - ou na apresentao da
aprovao do financiamento com a CEF, compatvel ao tipo de demanda
do empreendimento. Entretanto, o procedimento e a rotina administrativa
devem ser mais bem equacionadas, tanto no que se refere aprovao de
projetos, sobretudo os que so submetidos a CAEHIS, quanto ao
estabelecimento dos convnios. Na prtica as empresas tm se valido dos
financiamentos firmados com a CEF, desse modo evitando a constituio
de convnios.
Quanto ao aspecto fsico territorial dos empreendimentos destinados
ao

interesse

social,

os

mapas

06,

07

08

correspondem

Empreendimentos de HIS licenciados entre 2003 e 2007 - apresenta uma

melhor visualizao da localizao dos referidos empreendimentos no
tecido urbano.
Por conseguinte, os dados da tabela 06 demonstram que o setor
pblico atua predominantemente em reas demarcadas como ZEIS; j o
setor privado concentra sua ao em reas distintas a ZEIS (consultar
tabela 08). Retornando tabela 06, observa-se uma tendncia positiva
quanto atuao em ZEIS, pelos agentes privados.
Lembrando que at meados de 1994 os benefcios e incentivos
resultantes da aplicao da legislao de HIS eram facultados apenas a
empresas de carter pblico ou conveniadas. Somente em 1995, essa
condio estendida s entidades privadas, sinalizando para uma nova
dinmica na poltica habitacional,

consolidada no PDE. Portanto, a

atuao do mercado imobilirio como promotor de HIS, assim como em

ZEIS, relativamente recente.
A abertura do mercado de HIS s entidades privadas significou
novas perspectivas para o mercado imobilirio, constituindo-se em um

desafio. Implicando na prospeco de informaes quanto demanda

desconhecida at ento de adquirir conhecimentos relativos oferta de
tipologias, programas adequados capacidade de endividamento, as
linhas de crdito e de financiamento disponveis ao pblico-alvo.

No

tocante s ZEIS, devem ser examinados ainda os dispositivos e regras

especficas ao tipo de ZEIS, o que resulta em arranjos urbansticos e de
viabilidade econmica distintas.
As exigncias para a produo de HIS em reas distintas s ZEIS
so menores, visto que no h imposio quanto ao modelo combinado
(HIS + HMP); no h obrigatoriedade quanto destinao do percentual
mnimo de produo de HIS; no h necessidade de estabelecimento de
convnios com empresas de carter pblico ou comprovao de vnculo
com agentes financeiros (CEF e FUNDURB).
Outro fator que interfere na atratividade da ZEIS so os artigos 165
e 166 do PDE, que admite-se a adoo de ndices diferenciados de c.a. em
zonas mistas at a reviso da legislao de uso e ocupao do solo. No
caso do artigo 166, o empreendedor para se beneficiar do acrscimo de
c.a, limitado ao acrscimo de mais um, com iseno total da outorga
(independente da modalidade do empreendimento), dever garantir
apenas a reduo da taxa de ocupao, conforme clculo estabelecido no
prprio artigo.
Embora o PDE tenha introduzido o instrumento do solo criado ou
outorga de concesso do direito de construir, o que se verifica uma
contradio em curso, pois at o momento, no cessaram as concesso de
excepcionalidades atravs da adoo de c.a. adicional e gratuito,
comprometendo a efetividade da ZEIS e o recolhimento dos recursos para
o FUNDURB.
O

quadro 09 aponta quais so as zonas de uso, c.a bsico e

mximo permitido para esses setores.

Quadro 09 Casos de c.a. adicional previsto no PDE (2002)

PDE(2002)
Artigo 165

Artigo 166

ZONA MISTA (ZM)

c.a.bsico
1

c.a.bsico
2

Z2

c.a.mximo
1

c.a.mximo
2

c.a.mximo
2,5

c.a.mximo
4

c.a. bsico
1+1=2

Z3

Z3

Z2

Z8-060

Z4

Z4

Z11

Z9

Z5

Z5

Z13

Z11

Z8-007

Z13

Z11
Z9

Z13

Z2

Z8-007

Z17

Z10

Z17

Z8-060 1 e 3

Z10

Z18

Z17

Z12

Z18

Z12

Corredores

Z18

Z19

Z19

Uso Especial

Z19
Z8-CR3
Fonte: LM 13.430/2002, PDE.

Z8 - CR3

Na tabela 05, verifica-se que os HIS destinados populao de

baixa renda at seis s.m. totalizam 179 empreendimentos, sendo 98
(55%) promovidos em ZEIS e 81 (45%) fora delas. Constata-se que existe
certa equivalncia entre o nmero de aprovao de empreendimentos em
ZEIS e em zonas de uso distintas a ela.
No que se refere ao agente promotor, 95 (53%) HIS so de
promoo pblica e 84 (47%) HIS de iniciativa privada, demonstrando
igualmente uniformidade de desempenho quanto aos licenciamentos.
A oferta de HMP, destinadas s famlias com renda acima de seis e
inferior a 16 s.m., formada pela ao exclusiva do setor privado,
independente da localizao, sendo 157 empreendimentos aprovados
como HMP situados em zonas de uso distintas a ZEIS e apenas 06 HMP
em ZEIS, totalizando 163 empreendimentos destinados ao perfil de HMP.
Nesse sentido, cabe considerar que uma parcela das unidades
habitacionais ofertadas pela COHAB-SP e CDHU, est destinada a
famlias com renda mdia superior a seis s.m.; no entanto, esses mesmos
empreendimentos so aprovados como HIS.

Outra constatao refere-se aos empreendimentos combinados

HIS+HMP. Dos nove empreendimentos aprovados, oito so resultantes da
atuao privada e apenas um resultante da ao pblica, situado em rea
distinta a ZEIS. Cinco empreendimentos ofertados esto

inseridos em

ZEIS e quatro encontram-se fora do permetro demarcado como ZEIS.

Ao traarmos um comparativo entre total de alvars expedidos como
HIS no municpio, observamos que em ZEIS concentram-se cerca de 31%
dos alvars aprovados como HIS e 69% nas demais zonas de uso. Ao
verificarmos a origem do agente promotor, constata-se que 69% dos HIS
implantados em ZEIS correspondem ao setor pblico e 31% iniciativa
privada.

No entanto, nas demais zonas de uso constata-se a

predominncia do setor privado, com 91% da oferta e 9% ao pblico. (cf.

grfico 01 Percentual de empreendimentos do pblico e privado em ZEIS
e demais zonas de uso).
Grfico 01 - Percentual de empreendimento pblico e privado em ZEIS e
demais Zonas de Uso.

100
80
91%

60
40

69%
9%

20
0

31%

ZEIS

FORA DE ZEIS

%PU

%PRI

Entretanto, se em vez do nmero de licenciamentos tivssemos

comparado o nmero de unidades habitacionais produzidas, a relao
acima poderia ser diferente?
Visando mensurar essa diferena, levantamos os dados relativos ao
nmero de unidades dos 352 HIS. Desse montante, apenas em 313 HIS foi

possvel

obter

clculo

do

nmero

de

unidades

habitacionais,

correspondendo a 89% do campo da amostra; conclumos, no entanto, que

o resultado seria representativo. Assim sendo, dos 313 alvars aprovados
como HIS entre 2003 e 2007 pela iniciativa pblica e privada, resultou no
licenciamento de 45.702 u.h.;desse montante, 32.258 u.h. (71%), esto
inseridas em zonas de usos diversos a ZEIS e 13.444 (29%), em
permetros demarcados como ZEIS.
A anlise relativa ao nmero de oferta de unidades habitacionais
apresenta, comparativamente, uma variao de 2% em relao ao nmero
de licenciamentos; entretanto, as realizaes em ZEIS correspondem a
quase um tero da oferta de unidades habitacionais destinadas ao HIS.
Considerando os cinco anos da anlise, pode-se afirmar que as
realizaes obtidas so, contudo, modestas, se relacionadas s metas
estabelecidas para a proviso, no Plano Municipal de Habitao (PMH)81,
ao desenvolvimento da cidade; mas, sobretudo, s necessidades da
populao de baixa renda e ao dficit habitacional do municpio, que de
203.40482 unidades habitacionais. Logo, comparando-se a produo de
HIS (2003 -2007), verifica-se que a produo aferida corresponde a 22,5%
de atendimento do dficit habitacional. A oferta de HIS em ZEIS
corresponde a 6,6% do dficit habitacional.
Segundo Sachs (1990, p. 98), a COHAB-SP produziu em vinte
anos, de 1965 a 1985, 90.570 unidades [...], o que certamente constitui um
resultado importante. O que corresponderia, por quinqunio, oferta de
22.642 novos domiclios. Em ZEIS a produo foi de 13.444 unidades
residenciais, portanto inferior s realizaes da COHAB-SP. Cabe a
reflexo sobre o fato de que a operao da COHAB-SP genuinamente
pblica e em ZEIS somam-se as operaes pblicas e da iniciativa privada.
Se retrocedermos um pouco mais na histria da produo
habitacional, verificaremos que a realizao da ZEIS de fato reduzida. De
acordo com Sampaio (2002, p.25) entre 1939 e 1946 foram produzidas
79.100 habitaes, em pleno perodo da guerra e no auge da crise de
habitao paulistana.
81
82

De acordo com o PMH (2003) a meta para 2012 99.050 novos domiclios.
Fundao Joo Pinheiro, 2005.

Ao analisar a atuao dos provedores de HIS por regies

administrativas, verificamos que as regies Centro, Leste, Norte e Sul
recebem de alguma forma investimentos pblicos e no pblicos para os
diversos produtos habitacionais de HIS. Esse dado pode ser constatado
nas tabelas 08 e 11, apresentadas a seguir.
A regio Oeste Lapa, Pinheiros, Itaim Bibi e Butant destaca-se
por apresentar um comportamento atpico aos demais, uma vez que os
investimentos

em

proviso de novas unidades habitacionais so

exclusivamente originrios do setor privado, predominando o segmento de

HMP.
Em contrapartida, no podemos deixar de citar que na regio do
Morumbi localiza-se a segunda maior favela de So Paulo, Paraispolis,
objeto de interveno do Programa de Urbanizao de Favelas,
concentrando recursos oriundos da municipalidade, do Estado e da Unio.
O grfico 02 permite observar a distribuio espacial dos HIS,
organizados por regies administrativas. Observa-se que o maior volume
de licenciamentos de HIS encontra-se na zona leste da cidade, com 164
alvars expedidos, 74 inseridos em ZEIS e 90 em zonas distintas a ZEIS.
Nota-se que o nmero de alvars expedidos na regio Leste
bastante expressivo, se considerarmos que a somatria entre a zona Sul,
Norte e Centro totaliza 162 licenciamentos. E sugere que no houve
alterao quanto ao eixo de crescimento da oferta habitacional de
interesse social, concentrando-se nas zonas Leste e Sul do municpio de
So Paulo. Pode-se, portanto, concluir que a existncia das ZEIS no
alterou as dinmicas urbanas da localizao da habitao de interesse
social do municpio. Ao contrrio, os critrios adotados para a demarcao
das ZEIS podem ter reforado ainda mais a ocupao da zona Leste com
HIS, na medida em que 17% do territrio da regio foram mapeados como
ZEIS, convergindo 58% da produo de HIS da cidade de So Paulo, cujo
maior promotor o poder pblico.

Grfico 02 Total de alvars em ZEIS e demais zonas de uso, por regies

180
160
140

No. de
Alvars

120
100
80
60
40
20
0
Centro

Leste

Norte

Oeste

Regio
GERAL

EHIS-ZEIS

EHIS- FORA

Sul

Tabela 08 Licenciamentos de HIS por regies e Agente Promotor

SUBPREFEITURA

ZONA

Centro 14

CENTRO
ARICANDUVA / VILA FORMOSA

ALVAR %

14
Leste

4,00

HIS

HMP

HIS+HMP OUTROS

PU PRI PU PRI PU

PRI PU

PRI

CIDADE TIRADENTES

Leste

ERMELINO MATARAZZO

Leste

GUAIANAZES

Leste

21

ITAIM PAULISTA

Leste

17

12

ITAQUERA

Leste

48

26

14

MOOCA

Leste

19

11

PENHA

Leste

12

SO MATEUS

Leste

SO MIGUEL PAULISTA

Leste

VILA PRUDENTE

Leste

20

10

10

42

53

LESTE

164

46,86 63

CASA VERDE

Norte

FREGUESIA DO

Norte

JAANA / TREMEMB

Norte

PERUS

Norte

PIRITUBA / JARAGU

Norte

42

31

SANTANA / TUCURUVI

Norte

VILA MARIA/VILA GUILHERME

Norte

69

19,71 7

13

49

BUTANT

Oeste

19

13

LAPA

Oeste

PINHEIROS / ITAIM BIBI

Oeste

18

NORTE

OESTE

26

7,43

CAMPO LIMPO

Sul

37

17

13

CAPELA DO SOCORRO

Sul

CIDADE ADEMAR

Sul

IPIRANGA

Sul

19

11

JABAQUARA

Sul

M BOI MIRIM

Sul

PARELHEIROS

Sul

SANTO AMARO

Sul

VILA MARIANA

Sul

22,57 21

17

39

95

85

161 1

SUL

79

TOTAL

352

Fonte: APROV/SEHAB/PMSP

4.2 Levantamento da promoo de HIS em ZEIS

A partir da seleo dos 110 HIS identificados em permetros de ZEIS
(Tabela 06), realizamos novas pesquisas nos sites de APROV, De olho na
Obra e no GEOSECOVI, no sentido de complementar e confirmar os dados
sobre o nmero de unidades habitacionais produzidas. Aps a obteno
do nmero de domiclios, realizamos uma triagem por tipo de ZEIS, agente
promotor e empreendimento, resultando na Tabela 10. Do montante
analisado, foram complementados e confirmados os dados relativos ao
nmero de unidades de 104 licenciamentos de HIS, perfazendo um total de
13.444 u.h., ofertadas por promotores pblicos e privados. O nmero de
unidades habitacionais dos empreendimentos faltantes no foi localizado
nas bases de dados pesquisadas.
A partir da obteno do nmero de unidades residenciais, os dados
foram selecionados e agrupados de acordo com os seguintes parmetros:
por agente promotor, modalidade do empreendimento (HIS e/ou HMP) e
tipo de ZEIS, resultando na Tabela 09.
Tabela 09 Produo de U.H. por tipo de Agente e ZEIS
ANO
TIPO

2003

2004

HIS
PU

2005

HMP HIS
PRI PRI

PU

2006

HMP HIS
PRI PRI

PU

2007
PRI PRI

PU

PRI

TOTAL
EM
HMP U.H.
ZEIS
PRI

838

HMP HIS
PRI PRI

PU

HMP HIS

ZEIS 1

2773 108 0

904

477 8

830 242 0

1679 368 486

20

117

8850

ZEIS 2

98

691

198 0

264 320

1571

ZEIS 3

524

499

300 0

104 0

395

288

3023

Subtotal
3297 206 0
Subtotal
Pblico
Subtotal
Privado
Totais HIS
Privado
Totais HMP
Privado

2094 777 8

830 346 0

787

126

2074 566 1273 284 1284 405

TOTAL
Fonte: APROV, De Olho na Obra (PMSP) e GEOSECOVI

A produo de HIS pblica foi de 8.579 u.h., o que corresponde a

64% do total produzido em ZEIS. A iniciativa privada produziu 4.865 u.h.
entre HIS e HMP, o que corresponde a 36% do total da oferta em ZEIS;

8579
4865
2563
2302
13444

2.302 u.h. 47% foram destinadas ao mercado popular e 2.563 u.h.

53% ao interesse social.
As 13.444 u.h. produzidas em ZEIS encontram-se distribudas da
seguinte forma: 66% das novas unidades residenciais foram implantadas
em ZEIS 1, 12% em ZEIS 2, 22% em ZEIS 3 e 0% em ZEIS 4 - conforme
aponta o Grfico 03.
Grfico 03 Distribuio da Oferta por tipo de ZEIS

ZEIS 3
3023
22%

ZEIS 4
0
0%

ZEIS 2
1571
12%

ZEIS 1
8850
66%

A fim de verificar a atuao dos agentes e sua relao com o

zoneamento, analisando-se os dados relativos oferta de unidades de HIS
constata-se que em ZEIS 1 est a maior oferta de unidades habitacionais
(8.850 u.h.), resultante de ao pblica e privada; mas, em ZEIS 3, a
oferta de unidades de moradias produzidas pela iniciativa privada supera a
oferta pblica (3.0231 u.h.).
O levantamento de dados revelou que em ZEIS 1 a ao pblica
produziu 6.206 u.h., e o setor privado 2.644 u.h.; em ZEIS 2 construiu-se
955 u.h. pblicas e 616 u.h. privadas, diferentemente da ZEIS 3, onde a
produo privada de 1.605 u.h. e a pblica de 1.418 u.h.. Pode-se
afirmar que de fato a ZEIS 3 apresenta maior atratividade para o mercado
imobilirio, que concentra (53%) da produo habitacional nessa zona.
Este fato pode estar associado localizao central das reas, onde a
oferta de infraestrutura urbana um atributo (cf. tabela 10).

Outro fator a ser observado que conceitualmente a ZEIS 1 no

tem por finalidade contribuir com a produo de novas residncias, no
entanto a ZEIS que apresentou maior produtividade. Esse fenmeno
pode estar associado a demarcao de reas remanescentes dos
conjuntos habitacionais da COHAB-SP e CDHU, no entanto a produo
privada tambm maior nessa ZEIS.
De acordo com o setor de planejamento de HABI, as reas
remanescentes da ZEIS 1, destinam-se a apoiar as aes corretivas
estabelecidas nos planos de urbanizao (desadensamentos, remoo e
relocao das famlias), mas observa-se que no h nenhum mecanismo
de coibio para utilizao dessas reas ou mesmo reserva desses
permetros para futuras intervenes municipais.
Apesar da ZEIS 3 apresentar maior atratividade para o mercado
imobilirio (53%, com 1.605 u.h.), observa-se que o melhor desempenho
do setor privado est consolidado na ZEIS 1, com 2.644 u.h. Este caso
pode estar diretamente associado ao baixo custo dos terrenos e a maior
oferta de reas nos bairros perifricos.
Tabela 10 - Produo por Agente e ZEIS

TIPO
ZEIS
ZEIS 1
ZEIS 2
ZEIS 3

HIS PU
No. U.H.
6.206
955
1.418

PU
70%
60%
47%

HIS PRI
No. U.H.
2.644
616
1.605

PRI
30%
40%
53%

Fonte: APROV, De Olho na Obra e GEOSECOVI

O grfico 04 permite observar a distribuio da oferta anual de

unidades habitacionais em ZEIS. Nessa perspectiva, destacam-se os
seguintes aspectos: volume expressivo de unidades produzidas em ZEIS
1, combinado com investimentos pblicos. A partir de 2006 nota-se o
crescimento do segmento de HMP em ZEIS, constatando-se que at o
momento um produto exclusivo do mercado imobilirio.

Grfico 04 - Oferta anual de U.H. em ZEIS

3000
2500
2000
No. de
U.H. 1500
1000
500
0
PU PRI PRI PU PRI PRI PU PRI PRI PU PRI PRI PU PRI PRI
HIS

HMP

2003

HIS

HMP

2004

ZEIS 1

HIS

HMP

2005

ZEIS 2

HIS

HMP

2006

HIS

HMP

2007

ZEIS 3

Considere-se a advertncia no relatrio j mencionado:

No entanto, se o mercado de mdia renda se desenvolver,
aumentaro as dificuldades de HIS, ou seja, o poder pblico ter
dificuldade de intervir se tiver que competir pelos mesmos
terrenos. Por este motivo, os instrumentos direcionados
diretamente reduo de custos de terrenos para HIS, so
fundamentais nesta estratgia. Mais do que isso, se a habitao
social (ou os imveis necessrios para sua produo), no for
viabilizada antes que a regio seja valorizada, muito dificilmente
o ser posteriormente. Isso coloca a questo da utilizao gil
dos instrumentos da Dao, da Remisso, da Preempo. (Cf.
Silva, Helena M.M.B., 2006, p. 26).

O quadro descrito acima j uma realidade consolidada. Verifica-se

que, no advento da construo e consolidao do PDE, alguns imveis
classificados como ZEIS 3 foram comercializados e obtiveram seus
licenciamentos fundamentados nas disposies transitrias, previsto no
PDE e na LUOS. Entendemos que a ausncia de uma articulao prvia
entre instrumentos que objetivem o resguardo estratgico da ZEIS 3 ao
setor pblico poder comprometer a diretriz de repovoamento do centro e

aquisio de

imveis

situados na coroa central pelas empresas

pblicas.
Para facilitar a visualizao elaboramos o Grfico 05, visando
demonstrar a distribuio das unidades habitacionais por regies, no qual
se constata que a zona Leste apresenta um volume expressivo, tanto na
quantidade de alvars aprovados como no nmero de ofertas de novos
domiclios. Comparando-se a produo da regio Leste em relao
segunda colocada, verifica-se que sua produo trs vezes maior que a
da regio Sul, sete vezes maior que o Centro e 15 vezes maior que a
regio Oeste. Reafirma-se a convergncia de investimentos pblicos e
privados destinados produo de HIS para a poro Leste do municpio,
pois 58% da oferta habitacional de HIS em ZEIS concentram-se nessa
regio.
A pesquisa revela ainda que em So Mateus, Cidade Tiradentes e
Vila Prudente a atuao est restrita ao poder pblico. J em Ermelino
Matarazzo, So Miguel Paulista e Itaim Paulista a atuao privada. Nas
subprefeituras de Itaquera, Guaianazes e Mooca observa-se que a atuao
compartilhada entre pblico e privado, predominando a pblica.
Grfico 05 Unidades Habitacionais (U.H.) por Regio Administrativa

8000

No.
de
U.H.

7000
6000
5000
4000

1353

3000
2000

2754

7795

510

1032

1000
0
CENTRO

LESTE

NORTE

OESTE

SUL

Tabela 11 U.H. em ZEIS por Regies, tipo de HIS e Agente Promotor

SUBPREFEITURA

ZONA

U.H.

Centro 1032

HIS

HMP

HIS+HMP OUTROS ZEIS

PU PRI PU PRI PU

PRI

PU

PRI

100,00

1032

7,68

Leste

0,00

CIDADE TIRADENTES

Leste

180

2,31

ERMELINO MATARAZZO

Leste

223

2,86

GUAIANAZES

Leste

976

12,52

ITAIM PAULISTA

Leste

140

1,80

ITAQUERA

Leste

2.825

36,24

24

25 2

MOOCA

Leste

1.421

18,23

11 0

PENHA

Leste

0,00

SO MATEUS

Leste

630

8,08

SO MIGUEL PAULISTA

Leste

460

5,90

VILA PRUDENTE

Leste

940

12,11

10

10 0

7795

57,98

56

14

59 4

11 0

CENTRO
ARICANDUVA / VILA FORMOSA

LESTE

CASA VERDE

Norte

264

19,51

FREGUESIA DO

Norte

0,00

JAANA / TREMEMB

Norte

0,00

PERUS

Norte

412

30,45

PIRITUBA / JARAGU

Norte

677

50,04

SANTANA / TUCURUVI

Norte

0,00

Norte

0,00

1353

10,06

VILA MARIA / VILA GUILHERME

NORTE
BUTANT

Oeste

510

100,00

LAPA

Oeste

PINHEIROS / ITAIM BIBI

Oeste

510

3,79

OESTE
CAMPO LIMPO

Sul

1026

37,25

CAPELA DO SOCORRO

Sul

144

5,23

CIDADE ADEMAR

Sul

0,00

IPIRANGA

Sul

776

28,18

JABAQUARA

Sul

570

20,70

M BOI MIRIM

Sul

238

1,77

PARELHEIROS

Sul

0,00

SANTO AMARO

Sul

0,00

VILA MARIANA

Sul

0,00

2754

20,48

12

13444 100
73 22 0
8
0
7
Fonte: Dados elaborado a partir dos relatrios de APROV (jan/03 a dez/07), SEHAB/PMSP.

76 15 19 0

SUL
TOTAL

Os empreendimentos promovidos pelo poder pblico na regio

central, resultantes das aes de repovoamento do Centro, foram
implementados em reas cujo zoneamento predominante distinto
daquele da ZEIS83. o caso dos empreendimentos Olarias, Maria Paula,
Santa Ceclia A e C, Labor, entre outros. No entanto, destaca-se que, nos
13 distritos da rea central, no perodo de 1996 a 2006, foram ofertadas
pelo poder pblico COHAB-SP/HABI e CDHU 4.395 u.h.; desse
montante, 567 u.h. encontram-se inseridas em ZEIS.
A oferta de unidades habitacionais destinadas a HIS em ZEIS 3
concentra-se, especialmente, nas subprefeituras da

Mooca84 e S, e

totalizam cerca de 2.453 u.h., o que corresponde a 18% do total da

produo de HIS em ZEIS. O que demonstra, sob o ponto de vista da
produo habitacional de interesse social, um avano.
As aes adotadas pelo poder pblico, visando promover habitao
de interesse social no Centro85, resultaram, ao longo de dez anos, na
produo de 4.395 u.h.86; destas, 567 encontram-se computadas no
montante relativo a ZEIS 3. Apesar da inovao quanto demarcao de
permetros de ZEIS em reas centrais e do avano significativo da oferta
de novas residncias para a populao de menor renda, os dados indicam
uma tendncia de manuteno do modelo histrico de produo de
unidades habitacionais na periferia, provavelmente em razo da oferta dos
terrenos e da equao financeira preo do terreno + construo da u.h.
para viabilizar os HIS.
A zona Leste possui o maior estoque de reas demarcadas como
ZEIS, 5.679,27 ha., seguido pela zona Sul com 4.887,06 ha., a zona Norte
com 2.468,88 ha., a zona Oeste com 325,13 ha. e a regio central com

83

Alguns empreendimentos so anteriores aprovao do PDE (2002) e da LUOS (2004).

Lembrando que a subprefeitura da Mooca pertence regio Leste do municpio de So Paulo.
85
Aes como: Programa de Atuao em Cortios (PAC BID), Programa Morar no Centro,
Programa de Arrendamento Residencial (PAR), entre outros.
86
Esses dados foram extrados do Quadro 12 Empreendimentos HIS, promovidos nos 13 distritos
da rea central (1996 - 2006) pg. 211 212. Cf. Observatrio do Uso do Solo e de Gesto
Fundiria do Centro de So Paulo. So Paulo: LABHAB, 2006 (relatrio de pesquisa).
84

221,36 ha. ver grfico 06 e tabela 12. Os dados sobre licenciamento

apontam que a maior oferta de reas em ZEIS est concentrada nas
regies Leste e Sul, da mesma forma que a oferta de novos domiclios
destinados ao HIS.
Grfico 06 - rea do distrito, rea total em ZEIS e n. de u.h. ofertadas por
regio.

80000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0

Centro
rea

Leste

Norte

em ZEIS

Oeste

Sul

U.H. em ZEIS

Pode-se observar, no grfico 07, que a regio Leste possui mais do que o
dobro do percentual de reas demarcadas como ZEIS, quando comparada
s zonas Central, Norte e Sul.

Grfico 07 Demarcao de ZEIS por regio

Oeste
2,54

Norte
8,73

Sul
6,67

Centro
8,45

Leste
17,38

Tabela 12 reas demarcadas como ZEIS em ha., percentuais e reas do

distrito.

em ZEIS % ZEIS/ rea do

/ ha
Distrito
Distrito

1032

100,00

221,36

8,45

2.620,00

1032

7,68

221,36

8,45

2.620,00

SUBPREFEITURA

ZONA U.H.

S
CENTRO
ARICANDUVA / V.FORMOSA
CIDADE TIRADENTES
ERMELINO MATARAZZO
GUAIANAZES
ITAIM PAULISTA
ITAQUERA
MOOCA
PENHA
SO MATEUS
SO MIGUEL PAULISTA
VILA PRUDENTE
LESTE
CASA VERDE
FREGUESIA DO
JAANA / TREMEMB
PERUS
PIRITUBA / JARAGU
SANTANA / TUCURUVI
VILA
MARIA
/
VILA
GUILHERME
NORTE
BUTANT
LAPA
PINHEIROS / ITAIM BIBI
OESTE
CAMPO LIMPO
CAPELA DO SOCORRO
CIDADE ADEMAR
IPIRANGA
JABAQUARA
M BOI MIRIM
PARELHEIROS
SANTO AMARO
VILA MARIANA
SUL
TOTAL

Centro
Leste

0,00

32,32

1,50

2.150,00

Leste

180

2,31

991,08

66,07

1.500,00

Leste

223

2,86

124,71

8,26

1.510,00

Leste

976

12,52

582,34

32,72

1.780,00

Leste

140

1,80

730,20

33,65

2.170,00

Leste

2.825

36,24

811,01

14,94

5.430,00

Leste

1.421

18,23

209,34

5,95

3.520,00

Leste

0,00

230,25

5,38

4.280,00

Leste

630

8,08

1.075,52

23,48

4.580,00

Leste

460

5,90

453,04

18,64

2.430,00

Leste

940

12,11

439,46

13,20

3.330,00

7795

57,98

5.679,27

17,38

32.680,00

Norte

264

19,51

120,45

4,51

2.670,00

Norte

0,00

476,46

15,13

3.150,00

Norte

0,00

523,80

8,17

6.410,00

Norte

412

30,45

432,48

7,56

5.720,00

Norte

677

50,04

803,47

14,69

5.470,00

Norte

0,00

22,77

1,02

2.222,60

Norte

0,00

89,45

3,39

2.640,00

1353

10,06

2.468,88

8,73

28.282,60

Oeste

510

100,00

270,01

4,81

5.610,00

Oeste

52,27

1,30

4.010,00

Oeste

2,85

0,09

3.170,00

510

3,79

325,13

2,54

12.790,00

Sul

1026

37,25

1.059,86

28,88

3.670,00

Sul

144

5,23

1.278,37

9,53

13.420,00

Sul

0,00

615,75

8,67

3.070,00

Sul

776

28,18

236,81

6,31

3.750,00

Sul

570

20,70

122,30

8,67

1.410,00

Sul

238

1,77

1.445,84

23,28

6.210,00

Sul

0,00

95,14

0,27

35.350,00

Sul

0,00

30,03

0,80

3.750,00

Sul

0,00

2,96

0,11

2.650,00

2754

20,48

4.887,06

6,67

73.280,00

13444
100
Fonte: Dados elaborado a partir dos relatrios de APROV (jan/03 a dez/07), SEHAB/PMSP.

Entretanto, a regio Oeste encontra-se na contramo, pois nas

subprefeituras da Lapa e de Pinheiros o montante demarcado como ZEIS
insuficiente para promover a regularizao dos assentamentos informais
existentes nos distritos. A subprefeitura da Lapa demarcou 52,27 ha. como
ZEIS e

possui uma rea favelada de 89,88 ha.; a subprefeitura de

Pinheiros demarcou 2,85 ha. e 2,93 ha., respectivamente. (cf. tabela 13).
Tabela 13 Permetros e U.H. em ZEIS na Regio Oeste

DISTRITOS/ SUBPREFEITURA

ZEIS
(ha)

TOTAL

U.H.
ZEIS

%
ZEIS

Favela 2000
rea (ha)

Pop.

Dom.

Barra Funda

11,20

2,00

0,00

Lapa

0,85

0,09

0,38

250

65

Perdizes

0,00

0,00

0,00

Vila Leopoldina

8,74

1,21

2,20

267

66

Jaguar

31,48

4,77

19,26

12.784

3.341

Jaguara

0,00

LAPA

52,27

0,00

67,55

19.208

4.674

1,30

89,38

32.509

8.146

Butant

0,99

0,08

1,20

660

169

Morumbi

21,53

1,89

11,43

3.301

742

Raposo Tavares

147,83

11,73

20,02

8.542

2.206

Rio Pequeno

46,30

4,77

35,30

19.479

4.996

Vila Sonia

53,36

5,39

42,25

17.466

4.169

BUTANT

270,01

4,81

110,20

49.448

12.282

Pinheiros

0,00

0,00

0,00

Alto de Pinheiros

0,35

0,05

0,54

466

126

Itaim Bibi

2,50

0,25

2,39

86

23

J. Paulista

0,00

0,00

0,00

0,09

2,93

552

149

PINHEIROS
2,85
Fonte: PHM(2003), APROV/SEHAB/PMSP

510

O Butant destaca-se por apresentar uma rea superior de ZEIS

destinada regularizao fundiria e pela constatao da produo de 510
unidades habitacionais destinadas a HIS e HMP inseridas em ZEIS 1. Na
regio ver mapa 09 - Presso Imobiliria, Paraispolis/Morumbi existe
uma forte presso do mercado imobilirio e, com a demarcao das ZEIS,
possvel que esse instrumento assegure a execuo de novas unidades
destinadas populao de baixa renda e do mercado popular.

Legenda:
Lanamentos
Imobilirios
EMBRAESP
ZEIS

Fonte: GEOSECOVI

Mapa 09 - Presso Imobiliria Paraispolis / Morumbi

Empresa

Mapa

Quadro 10 - Presso Imobiliria em Paraispolis/Morumbi (ZEIS 1)

Valor

Data de

Endereo

Aprovao

Tipo

mdio de
Venda (R$)

MRV

Nov/06

R. Antonio Jlio dos Santos,

43,63

2 dorm.

100.428,00

MRV

Mar/03

R.Leandro Teixeira,

41,08

2 dorm.

82.237,00

MRV

Set/03

R. Dona Vitu Giorgi, 100

44,00

2 dorm.

112.373,00

Solimes

Jun/03

R. Manuel Antonio Pinto, 468

50,60

2 dorm.

116.024,00

Gafisa

Set/05

R. Itapaina, 1800

443,00

4 dorm.

631.988,00

MRV

Set/07

R. Dr. Laerte Setubal

(*)

4 dorm.

429.190,05

(*) Sem informao

Fonte: APROV/SEHAB/PMSP e GEOSECOVI

Com base nos dados de APROV, calculamos o consumo do banco

de terras em ZEIS e verificamos que o ndice mdio baixo (0,49%), com
grande estoque de rea remanescente.

A tabela 14 nos permite

estabelecer uma anlise comparativa entre o somatrio geral das reas

demarcadas como ZEIS pelo PRE (2004) e o total de reas utilizadas pelas
HIS implantados em ZEIS, a fim de avaliar os nveis dos estoques de
terras.
Em ZEIS 1 o percentual utilizado de 0,40%; no entanto, esse dado
deve ser desconsiderado, pois no corresponde realidade, uma vez que
o universo da ZEIS 1 formado por reas parcialmente ocupadas por
favelas e

loteamentos irregulares. Na ZEIS 2 o ndice de baixas do

estoque de terras corresponde a 1,63% e em ZEIS 3 a 1,07%. A mdia

percentual de baixa do estoque de 1,35%, desconsiderando-se a ZEIS 1.
Tabela 14 - Total de reas em ZEIS-HIS e percentual utilizado
ZONEAMENTO

ZEIS PRE (m)

121.138.256,10

Terreno HIS (m)

% Utilizado

ZEIS 1

486.337,61

0,40 (*)

ZEIS 2

7.491.444,20

121.812,64

1,63

ZEIS 3

64.393,73

1,07

ZEIS 4

5.990.007,90
3.244.132,2

0,00

0,00

Subtotal

137.863.840,40

672.543,98

1,35

FORA DE ZEIS

1.348.201,88

TOTAL

2.020.745,86

Fonte: Dado elaborado a partir dos relatrios de APROV de 2003 a 2007

(*) desconsiderando que as reas so parcialmente ocupadas.

A tabela 15 apresenta dados relativos implantao dos

empreendimentos; entretanto, o item mais significativo refere-se ao
coeficiente de aproveitamento mdio, obtido por tipo de ZEIS.
Tabela 15 Total de HIS em ZEIS e demais zonas

TIPO

U.H.

A.Construda (m)

A.Terreno (m)

c.a.. mdio

A.C.med./ U.H.

ZEIS 1

8612

502.470,35

486.337,61

1,03

58,35

ZEIS 2

1809

113.804,81

121.812,64

0,93

62,91

ZEIS 3

3023

200.589,88

64.393,73

3,12

66,35

ZEIS 4

0,00

0,00

0,00

0,00

Subtotal

13444

816.865,04

672.543,98

1,21

60,76

FORA DE ZEIS

32258

2.047.304,97

1.348.201,88

1,52

63,47

1,42

62,67

TOTAL
45702
2.864.170,01
2.020.745,86
Fonte - Dados elaborado a partir dos relatrios de APROV (jan/03 a dez/07

Apenas os HIS implantados em ZEIS 3 que correspondem s

reas localizadas na coroa central do municpio obtiveram c.a. mdio
superior ao c.a. bsico e prximo do c.a. mximo, igual a 4, previsto para

esse tipo de zona de uso. Esses dados podem ser examinados nos mapas
10 e 11 ( C.A. em HIS geral e em ZEIS) a partir do clculo do c.a dos 352
empreendimentos. Observa-se que independente do agente promotor
(pblico ou privado) o intervalo predominante de c.a. mdio 1,01 a 2 ,
exceto nas reas centrais onde predomina a faixa de c.a. entre 3,01 a 4,0.
Pode-se observar que nos HIS, implantados em ZEIS 1 e 2, o c.a.
mdio atingido praticamente igual ao valor do c.a. bsico, o que pode
demonstrar a baixa atratividade ao instrumento da concesso do direito de
construir acima do c.a. bsico. Mas pode sinalizar outro problema
intrnseco ao c.a., que a questo da verticalizao de edifcios destinados
baixa renda.
Visando elucidar essa questo, quantificamos os HIS em imveis
at cinco e superior a cinco pavimentos, em ZEIS e fora dela. O resultado
obtido que, em ZEIS, 65% dos HIS so inferiores e 35% so superiores a
cinco

andares,

prevalecendo

mesmo

raciocnio

para

os

empreendimentos implantados em zonas de uso distintas a ZEIS, porm

com percentuais distintos, como pode ser verificado na tabela 16. Esses
dados foram espacializados resultando nos mapas 12 e 13 Mdia de
no. de pavimentos em HIS geral e por tipo de agente promotor.
Tabela 16 Verticalizao dos HIS em ZEIS
ZONEAMENTO

% at 5 PAV

% > 5 PAV

65

35

ZEIS 1
ZEIS 2
ZEIS 3
ZEIS 4
42
ZONA DE USO DISTINTO A ZEIS 58
Fonte - Dados elaborado a partir dos Relatrios de APROV (jan/03 a dez/07)

Os edifcios promovidos pelo poder pblico destinados aos HIS

para pessoas com renda at seis s.m., geralmente so prdios de no
mximo cinco pisos, evitando-se a verticalizao, uma vez que demanda a
utilizao de elevadores.
A dificuldade no est na absoro do custo do elevador no
financiamento, mas em sua manuteno, aps a entrega das unidades.
Experincias anteriores feitas pela COHAB/SP e CDHU demonstram a

dificuldade quanto gesto condominial em edifcios com elevador pois,

para garantir a segurana e a operacionalidade dos equipamentos, se faz
necessrio contrato de manuteno permanente, encarecendo a taxa do
condomnio, elevando, conseqentemente, a inadimplncia. Nesses casos,
a interveno do agente promotor imprescindvel e inevitvel.
Eduardo Villela, Superintendente de Planejamento e Projeto da
COHAB/SP, ao ser questionado sobre a implantao de edifcios com
elevadores, reafirmou a situao descrita anteriormente, mencionando a
experincia do projeto Olarias, destinado a atender populao de rua ou
catadores de papel. Villela relata que a COHAB/SP teve que repor as
peas e as portas dos elevadores, que so sistematicamente retiradas
pelos prprios moradores para comercializao. A ltima empresa
contratada para prestar servios de manuteno nos elevadores
abandonou a obra, pela inviabilidade das condies de trabalho, uma vez
que o servio era executado e, quando a COHAB/SP ia medir o servio,
para fins de pagamento, as peas j tinham sido retiradas. Caso similar
ocorre com os extintores de incndio.
O grfico 08 demonstra os intervalos mdios entre os coeficientes
de aproveitamento praticados, podendo ser observada a equivalncia entre
os coeficientes de aproveitamento adotados em ZEIS 1 e 2.
Para a ZEIS 1 o c.a. 1 e o c.a. 2 correspondem a 47% cada.
Acima de 2, equivale a 6% do total dos HIS em ZEIS 1. J para a ZEIS 2,
o c.a. 1 corresponde a 54%, o c.a. 2 corresponde a 38%. Acima de 2,
a 8% dos casos analisados. Para a ZEIS 3 o c.a. 2 equivale a 7%, o c.a.
3 a 20%, o c.a. 4 corresponde a 53% e, acima de 5, a cerca de 19%
dos HIS aprovados.

Grfico 08 - Nmero de HIS e c.a. aplicado

40
35
30

No. de
25
EHIS

20
15
10
5
0

>0 a 1,00 1,01 a 2,00 2,01 a 3,00 3,01 a 4,00 4,01 a 5,00 5,01 a 6,00

Coeficiente de Aproveitamento (c.a)

ZEIS 1

ZEIS 2

ZEIS 3

ZEIS 4

Nota-se que os HIS implementados em ZEIS 3 apresentam c.a.

prximo do mximo permitido, demonstrando a atratividade desse tipo de
ZEIS.

MAPA 10 Coeficiente de aproveitamento em HIS

MAPA 11 Coeficiente de aproveitamento em HIS em ZEIS

MAPA 12 Mdia do no. de pavimentos em HIS geral

MAPA 13 Mdia de pavimentos em HIS por tipo de agente

4.3 Incentivos e Condicionantes: a relao entre o poder pblico e a

iniciativa privada, referente proviso de HIS
Um dos objetivos da poltica de desenvolvimento urbano e
habitacional formulada no PDE o de incrementar a participao da
iniciativa privada na produo de habitaes de interesse social em ZEIS,
atravs da combinao de produtos para atendimento de demandas
distintas de HIS e HMP. A combinao entre HIS e HMP funciona como um
mecanismo de estmulo para o mercado, pois sabido que a produo de
HIS opera com reduzidas taxas de retorno, em funo da baixa capacidade
de endividamento da populao alvo. Portanto, ao mesclar as faixas de
renda, visa-se obter uma mdia de lucro capaz de convencer os
empreendedores a atender em ZEIS a faixa de renda at seis s.m.,
historicamente excluda do mercado imobilirio formal.
Para um grupo de tcnicos e pesquisadores, a municipalidade
estabeleceu a habitao para o mercado popular no PDE para atender a
uma reivindicao da iniciativa privada ou mesmo como contrapartida de
aprovao das ZEIS87, resultando na ampliao do acesso para a
populao de renda entre seis e 16 s.m.
Nossa leitura difere da acima descrita, pois o empreendimento
combinado conforme proposto no PDE, consiste em uma parceria de
interesses comuns, onde a municipalidade impe ao empreendedor a
produo de um percentual mnimo de unidades habitacionais para o
atendimento da demanda de HIS e, como forma de pagamento ou
compensao (contrapartida), a prefeitura isenta o pagamento da outorga
onerosa para os HMP at 50m, alm de oferecer condies especiais para
os demais usos, conforme indicado no quadro 5 do Captulo 2.
Verificamos que a iseno da outorga funciona como um subsdio
direto a ser aplicado s novas unidades provisionadas para o HIS, visando
o equilbrio das taxas de retorno ou lucro, de forma a estimular a produo
pelo setor privado.

Acredita-se que esse retorno poderia ser mais

significativo caso o mercado imobilirio operasse com o cadastro da

87

Conforme Ana Lucia Ancona (informao verbal), coordenadora do Grupo de Habitao de

SEHAB, que tambm participou na formulao do PDE (2002).

COHAB-SP, economizando assim as taxas referentes corretagem e

publicidade, que oscilam entre 4% (HIS) a 7% (HMP) do valor do
empreendimento. Dessa forma, lucraria o setor privado, e a municipalidade
teria controle sobre os atendimentos realizados, diferentemente do que
vem ocorrendo.
As principais formas de incentivo promoo de novas unidades
habitacionais em reas demarcadas como ZEIS (j mencionadas no
Captulo 2) so, essencialmente: a iseno da outorga de concesses de
excepcionalidades, como o licenciamento para construir acima do
coeficiente bsico do municpio de 1 e 2, para o uso habitacional de
interesse social; a aplicao de parmetros urbansticos especficos
HIS88; e a aplicao de uma srie de instrumentos jurdicos, que garantem
a iseno tributria e fiscal a esses empreendimentos89.
O PDE prev a gratuidade da contrapartida financeira a ser aplicada
em ZEIS, desde que o uso licenciado seja HIS, com enquadramento para
HIS e HMP, com rea til de at 50 m 90. Para os demais usos a lei prev
a cobrana de um ndice (cf. quadro 5, captulo 2), desde que atendidos os
condicionantes legais. Para efeito de clculo do valor da contrapartida
financeira, do HMP e de outros usos, aplica-se o fator de interesse social
(fs), diferenciado em funo do tipo de uso91, obtendo-se o valor da
contrapartida a ser paga.
Verificamos que o fator de interesse social, gerador da iseno da
contrapartida

financeira,

no

um

instrumento

que

se

aplica

exclusivamente a ZEIS mas, sobretudo, ao uso habitacional de interesse

social

92

. A iseno est vinculada ao tipo de uso e no zona de uso,

ZEIS. Portanto, ao licenciar um empreendimento de HIS, desde que a zona

de uso93 admita a aplicao do instrumento da outorga de potencial

88

Cf. Decretos Municipais 44.667/2004, 45.127/2004 e 47.702/2006.

Cf. a LM 13.259/2002 e o DM 42.095/2002, LM 13.402/2002, LM 13.476/2002, LM
13.657/2003 e a LM 13.736/2004.
90
Por ocasio da aprovao da LUOS (2004), o fator de interesse social para HMP at 50 m foi
alterado de zero para 0,50.
91
Cf. o Quadro 16, anexo da Lei Municipal 13.430/2002 e Quadro 16 A, Parte I, anexo a Lei
Municipal 13.885/2004.
92
Para a conceituao de habitao de interesse social (HIS) cf. o glossrio.
93
Zonas de Uso como: ZER, ZEPEC, ZEPAM e ZEIS 4, entre outras, no admitem a aplicao do
instrumento da Outorga Onerosa.
89

construtivo adicional, a concesso realizada de forma gratuita, no

momento da expedio do alvar de aprovao, pela SEHAB.
A mesma lgica prevalece em relao aos demais instrumentos de
estmulo94, que asseguram a iseno tributria e fiscal da produo de
HIS. Portanto, fundamental destacar que as estratgias de incentivos
tributrios, fiscais e financeiros so vlidas para a produo de HIS,
independentemente do zoneamento; logo, no atributo

exclusivo da

ZEIS.
Os fatos mencionados acima reforam a tese de que a diretriz
municipal viabilizar a produo de HIS pelo setor privado, independente
da zona de uso. Das 45.702 u.h. produzidas no municpio 32.258 u.h.
(71%) esto inseridas em zona distinta a ZEIS e 13.444 (29%) esto em
ZEIS. Da constatao da inexistncia de uma base de incentivos
especficos produo de HIS aplicvel exclusivamente em ZEIS, decorre
o questionamento quanto sua efetividade na viabilizao de novas
unidades habitacionais.
Eventualmente pode ocorrer que, em ZEIS, o preo do m adicional
referente outorga da concesso do direito de construir, aplicvel
produo de HMP, seja menor do que nas demais zonas de uso da cidade,
fato que tornaria a atuao privada em ZEIS mais atrativa do que nas
demais zonas de uso.
Para elucidar a questo acima, consultamos a base de dados do
GEOSECOVI, com objetivo de aferir valores referentes contrapartida
financeira por m adicional, para os cinco estudos de casos inseridos em
ZEIS. A anlise resultou no quadro 11 Clculo de outorga onerosa de
potencial construtivo adicional por zona (uso habitacional em ZEIS) onde
foi registrado os valores relativos a contrapartida financeira, para parcela
destinada a HMP at 50 m e at 70 m, em ZEIS e zonas distintas a ela.
A primeira coluna refere-se zona de uso de implantao do
empreendimento analisado. As colunas posteriores referem-se ao
zoneamento das reas limtrofes, do entorno imediato.

94

Cf. LM 13.259/2002, LM 13.402/2002, LM 13.476/2002, LM 13.657/2003, LM 13.736/2004 e

DM 42.095/2002.

Constatamos,

de

fato,

gratuidade

da

outorga

para

empreendimentos licenciados como HIS, independente da zona de uso.

Entretanto, o quadro 11 revelam que o preo do m adicional referente
contrapartida financeira exigida produo de HMP praticado em ZEIS ,
comparativamente, superior s demais reas do entorno. Com o objetivo
de verificar a veracidade das informaes obtidas levantamos seis
empreendimentos entre HMP e HIS em zonas distinta a ZEIS, localizado
na mesma subprefeitura de origem dos estudos de casos (quadro 12), e
examinamos que comparativamente os valores de contrapartida de HMP
em ZEIS so equivalentes ou mais altos que em zonas distintas a ela. (cf.
quadro 12 - Clculo de outorga onerosa de potencial construtivo adicional
por zona (uso habitacional distinto a ZEIS).
Conclui-se que o levantamento revela um contrassenso, pois mais
caro produzir HMP em ZEIS do que em zonas distintas a ela, o que
certamente conduz o empreendedor a investir fora da ZEIS.
Nessa perspectiva, deve-se considerar a possibilidade de que o
elevado preo da outorga vise assegurar a produo de HIS. No entanto,
no nos parece coerente com as estratgias explicitadas no PDE, uma vez
que direcionou a ocupao das ZEIS de forma combinatria, de modo que
a iseno da contrapartida inclua, inclusive, a produo de HMP, desde
que a rea til no ultrapassasse os 50 m.
A diretriz do PDE clara e objetiva: estimular empreendimentos
combinados (HIS +HMP), mistos e diversificados (HIS e outros usos),
visando aplicao do mecanismo de subsdio cruzado, a fim de
viabilizar economicamente o HIS pela iniciativa privada. Essas diretrizes
so mantidas pelas normativas sucessrias, com variaes de parmetros.
Mas, foi com a aprovao da LUOS que ocorreu a alterao mais
significativa, elevando os ndices referentes ao FS, com conseqente
aumento do valor da cobrana de outorga para HMP e os demais usos,
exceto para HIS e uso institucional de natureza pblica.
A alta mais significativa foi aquela estabelecida para o HMP com at
50 m, que teve acrscimo de 50% do previsto inicialmente no PDE. Para
as entidades sem fins lucrativos foram 30%; para HMP com at 70 m e

outras entidades mantenedoras o incremento foi da ordem de 20%. Para

os demais usos no houve modificaes.
Para se ter uma idia da dimensionalidade do

incremento

95

realizamos um exerccio aleatrio , baseado em dados do SECOVI, com a

seguinte resultante: o valor da contrapartida adicional para HMP de R$
171,16 por m; se considerarmos os 50 m o acrscimo por unidade de
R$ 8.558,00. Para HMP com at 70 m, o valor da contrapartida adicional
de R$ 308,08 por m, totalizando R$ 21.565,60, o incremento por unidade
de R$ 4.313,12.
Observa-se um retrocesso na relao municipalidade e setor privado
no que se refere a promoo social de novas unidades habitacionais. Por
ocasio da aprovao da LUOS, modificaram-se os fatores de interesse
social, piorando as condies de estmulo e prejudicando produo
combinada de HIS e HMP em ZEIS. No entanto, os estmulos e benefcios
voltados produo habitacional do

mercado imobilirio no foram

alterados como veremos a seguir. O artigo 166 do PDE, estabelece

incentivos produo residencial vertical edifcios classificados como
R3-01/02 , equivalente ao HMP95, desde que haja reduo da taxa de
ocupao permitida, vlida at a reviso do PDE. Portanto, os
empreendedores de habitaes equivalentes ao HMP produzidas em
zonas mistas (distinta a ZEIS) podem construir o dobro do c.a. permitido
gratuitamente.
Essa situao um constrassenso na medida que os benefcios e
incentivos

esto promovendo uma produo e o atendimento de uma

demanda que so autossuficientes. A aplicao desse instrumento pode

justificar a oferta de unidades residenciais destinadas ao perfil de HMP em
zonas distintas a ZEIS, reduzindo o interesse do mercado imobilirio pela
ZEIS.
evidente que

alterao do fator de interesse social tambm

contribui para o comprometimento da efetividade do instrumento da ZEIS,

bem como a promoo de diversidade de demanda e de programas. Na
95

Quadra fiscal para base de clculo 027003; setor censitrio 355030810000020; codlsq
017833027003; valor venal 2008 R$ 538,22; zoneamento ZM-3a; endereo R. Cel. Antonio
Marcelo, Belenzinho.
95
Cf. CAEHIS 15/2004, que equipara o uso R3-01 e 02 ao HMP para fins de aplicao do art.166
da LM 13.430/2002.

tabela 05 deste captulo, pode-se observar a baixa efetividade inicial dos

empreendimentos combinados HIS + HMP e HIS + outros usos. Com
relao aos empreendimentos combinados HIS + HMP em ZEIS, dentro do
perodo analisado, foram produzidos seis empreendimentos e nenhum HIS
e outros usos, comprovando a baixa atratividade do mecanismo. Assim
sendo, cabe ao poder pblico municipal avaliar e melhorar as condies de
incentivo para que sejam cumpridas as metas e diretrizes propostas no
PDE para produo de habitaes populares.
Conclui-se que a modificao do fator de interesse social introduzido
pela LUOS, somada maior complexidade de operacionalizao em ZEIS
e a profuso de c.a. gratuito previsto para zona mista (cf. artigos 165 e 166
do

PDE),

implicando

na

diminuio

da

atratividade

da

ZEIS.

Essencialmente no que se refere ao empreendimento combinado,

mecanismo de atratividade para a iniciativa privada e importante
fundamento de integrao, de diversidade e complementaridade entre
diferentes usos e pblico alvo.
Ao analisarmos a forma de clculo da outorga onerosa de potencial
construtivo adicional96, observou-se que a varivel B, benefcio

96

De acordo com artigo 213 da LM 13.430/02. A contrapartida financeira, correspondente

Outorga Onerosa de Potencial Construtivo Adicional, calculada pela seguinte equao:
VT = Ct x (CAmax CAu) x At.
Sendo:
CAmax. = Coeficiente de aproveitamento mximo, cf. previsto em lei (art.108 da LUOS), no caso =
2,5;
CAu = Coeficiente de aproveitamento utilizado, calculado pela frmula de Adiron, vlida cf. art.
166 do PDE, nas antigas Z2, Z11 e Z13 at a reviso do PDE, LUOS e PREs. At este CAu h
iseno do pagamento da contrapartida, que dever ser paga somente sobre a diferena do CA que
exced-la, at o CAmax..
At = rea do terreno.
Ct = Fp x Fs x B
Onde:
Ct = contrapartida financeira relativa a cada m de rea construda adicional.
Fp = fator de planejamento, entre 0,5 e 1,4, dado pelo quadro 15 do PDE
Fs = fator de interesse social, entre 0 e 1,0, dado pelo quadro 16 do PDE e alterado pela LUOS
B = benefcio econmico agregado ao imvel, calculado segundo a seguinte equao: B= Vt /
CAu
Sendo:
Vt = valor do m do terreno fixado na Planta Genrica de Valores - PGV
Tem-se:
CAu= (TO/TOu) x e CAb
Sendo:
TO = taxa de ocupao mxima prevista em lei para zona de uso vigente
TOu = taxa de ocupao utilizada
CAb = conforme previsto em lei (art.108, V, a LUOS)

econmico agregado ao imvel, incorpora as atualizaes referentes

cobrana do IPTU, que so lanadas na planta genrica de valores do
municpio (PGV). Por conseqncia, reas dotadas de infraestrutura e
servios urbanos, reas subutilizadas, desocupadas, vazios urbanos e,
sobretudo, de uso distinto do habitacional, apresentam valores superiores
aos demais, em virtude do sistema de clculo e cobrana referente ao
IPTU, encarecendo o clculo da outorga.
Destaca-se que a base de clculo do IPTU para o uso habitacional
menor do que em relao a outros usos. Lembrando que o mapeamento
das reas demarcadas como ZEIS 3 privilegiou reas subutilizadas, vazios
urbanos, mas essencialmente reas de galpes e indstrias desocupadas,
onde o ndice de clculo para cobrana do IPTU maior, resultando na
elevao dos valores da outorga onerosa, justificando os maiores valores
apresentados em permetros de ZEIS.

Segundo o consultor imobilirio

Ricardo Brbara,a frmula de clculo do valor da outorga onerosa definida

pelo PDE resulta num valor mais caro do que o de terreno, j que no
Centro, os valores de mercado so menores que os valores venais97.
Portanto, considera-se de extrema importncia que a municipalidade
reavalie a forma de clculo da outorga onerosa, de modo a garantir
competitividade e atratividade a ZEIS. Caso contrrio, produzir em ZEIS e
em especial no tipo 3, ser mais caro que fora dela, comprometendo
produo de unidades habitacionais de interesse social e a revitalizao
das reas centrais.
Por fim, o DM 47.702/2006 estabeleceu que os parmetros
urbansticos especficos HIS estabelecido no DM 44.667/2004 so
aplicveis apenas em ZEIS. Do exposto, conclui-se que o nico atributo
aplicvel exclusivamente a ZEIS a concesso de parmetros urbansticos
especficos ao HIS em ZEIS, o que corresponde supresso de vagas de
garagens, supresso de reas verdes e institucionais, lote mnimo, entre
outros aspectos.

97

Cf. Relatrio da pesquisa Observatrio do Uso do Solo e da Gesto Fundiria do Centro de

So Paulo (op.cit, p.179).

Baseado na anlise dos estudos de casos apresentados a seguir,

verificamos que apenas o empreendimento proposto pela

Construtora

Engelux adotou os parmetros urbansticos previstos no DM 44.667/2004,

optando pela excluso integral das vagas de estacionamento do projeto de
HIS.

Mesmo

assim,

empreendimento

apresentou

alta

liquidez,

comprovando a potencialidade de atendimento para a demanda da faixa de

renda de quatro a seis s.m.. Entretanto, h que se considerar que o
empreendimento possui uma excelente localizao, nas proximidades de
equipamentos pblicos, alm de estar a duas quadras do metr Luz e nas
imediaes das estaes de trem da Luz e Jlio Prestes.
A concesso de parmetros especficos HIS e a iseno da
outorga s se concretizam no momento da emisso do alvar de
aprovao. Para os casos em que haja cobrana de outorga, o requerente
notificado atravs da SEHAB e o valor deve ser pago no ato da retirada
do alvar de aprovao, vista ou parcelado em at cinco vezes iguais e
consecutivas.
De acordo com o PDE, no que se refere a ZEIS, facultado ao setor
privado atuar como agente promotor, desde que as entidades ou empresas
desenvolvam os empreendimentos destinados ao interesse social, por
meio de convnios ou consrcios firmados com a municipalidade. E, ainda,
que atendam s prerrogativas urbansticas de cada tipo de ZEIS,
considerando os percentuais mnimos definidos para HIS. Segundo dados
da SEHAB, apenas 4 (quatro) convnios foram firmados, no perodo de
2002 a 2007. Entre os conveniados encontram-se: a Construtora Minerva
(1),

a Tenda (2) e a

Associao Pr-Moradia

de Vila Progresso e

Adjacncias (1).
Entretanto, uma alterao mais contundente foi estabelecida a partir
da aprovao do DM 44.667/2004, quando se incorpora ao rol dos agentes
promotores entidades ou empresas vinculadas CEF. evidente que essa
medida visou facilitar a relao entre o setor pblico e o privado, uma vez
que o estabelecimento de convnios de demanda no apresentaram
resultados98.
98

Vide o caso da ENGELUX, cujo convnio no foi concretizado com HABI/SEHAB/PMSP, mas
com a CEF.

Quando o agente promotor a iniciativa privada, APROV s emite o

alvar de execuo das unidades residenciais destinadas a HIS, aps a
comprovao da existncia de linhas de financiamentos compatveis a
demanda pela CEF ou outro agente; e a declarao da empresa que o
empreendimento destina-se a famlias com renda ate 6 s.m..
Caso o empreendimento habitacional de interesse social, objeto da
concesso da outorga, no cumpra a finalidade, ou melhor, caso a
comercializao da unidade habitacional no atenda famlias de perfil HIS
e HMP, conforme a licena de construir, cabe a SEHAB a cassao dos
respectivos alvars de aprovao e at mesmo o certificado de concluso
da obra, alm da aplicao de multa diria de 0,66% sobre o valor total do
m adicional.

4.4 Estudos de casos

Conforme vimos, entre os objetivos dos diversos instrumentos
urbansticos99 que tratam da poltica de desenvolvimento urbano e
habitacional, esto a garantia da diversidade de programas e de agentes
promotores da poltica de HIS, o incentivo produo de HMP e a meta de
atrair a participao da iniciativa privada na produo de HIS e HMP. O
foco seria mais nas reas centrais, nos vazios urbanos e nas reas
degradadas

do

municpio

que,

por

sua

vez,

corresponderiam

respectivamente s ZEIS 3 e 2 do municpio.

Como visto anteriormente, a iniciativa privada, a partir do PDE, tem
como prerrogativa atuar como agente promotor de HIS, podendo usufruir
dos mesmos incentivos financeiros, fiscais e tributrios, desde que
atendidos os condicionantes estabelecidos na normativa regulatria.
A seguir encontram-se relacionados os cinco estudos de casos
selecionados para anlise de HIS promovidos pelo setor privado, sendo
exemplificadas as situaes identificadas.
Quadro 11 - Estudos de casos

EC

USO

ZEIS BAIRRO

HIS
HMP

Guaianazes Construtora TENDA Ltda.

Paraispolis

Belm

RN Comrcio & Construtora

R. Padre Adelino,91
Ltda.

2
3

HIS
HMP
HMP

AGENTE PROMOTOR

ENDEREO

APROV.

R. Prof. Francisco Pinheiro, s / 11/11/05

n.
08/06/06

MRV Construes Ltda.

R. Leandro Teixeira, 240

29/03/03

MRV Construes Ltda.

R. Ernest Renan, 723 e 1225

17/10/06
20/11/04
25/04/07

HIS
HMP

Bom Retiro

R. Vinte e Cinco de Janeiro, 30/12/04

151
ENGELUX
Comrcio.& R. Vinte e Cinco de Janeiro,
16/04/05
180
Construtora Ltda.
R. Vinte e Cinco de Janeiro,
28/10/06
102

HMP

Vila
Paulista

ZKF Engenharia Ltda.

R. Manuel Cherem, 300

26/05/06
09/08/07

Fonte: APROV/ GEOSECOVI

99

Os instrumentos urbansticos citados so: PDE (2002), PMH (2003), LUOS (2004), DM
44.667/2004, DM 45.127/2004 e DM 47.702/2006.

Os estudos de casos foram selecionados a partir dos seguintes critrios:

ter convnio firmado com a PMSP, ser um empreendimento combinado e
apresentar inconformidades.
Estudo de Caso 1 Construtora Tenda Ltda.
A Construtora Tenda uma empresa de origem mineira que atua
exclusivamente no mercado imobilirio popular, desde 1969. Sua atuao
destaca-se por produzir unidades habitacionais padronizadas, em ritmo de
produo industrial. A partir de 2007, aps a comprovao de altos ndices
de desempenho, a empresa oficializou a negociao de suas aes na
Bolsa de Valores de So Paulo - Bovespa.
Destacamos a empresa por ser bastante ativa no estrato de renda
popular. Seus empreendimentos so viabilizados, sobretudo, para as
faixas de renda entre trs e 10 s.m. Mas, principalmente, porque foi a
primeira organizao a firmar convnio com HABI/SEHAB para a
comercializao de unidades produzidas em ZEIS.
A Tenda aprovou 03 empreendimentos, todos combinados HIS +
HMP , no perodo da anlise. O empreendimento combinado definido
como um mecanismo de subsdio cruzado, previsto para as ZEIS, que
consiste em um arranjo tipolgico, de forma a obter a melhor performance
econmica do empreendimento e, ao mesmo tempo, viabilizar a
construo de HIS no mesmo local.
Esse mecanismo visa garantir a viabilidade e o equilbrio econmico
e financeiro da obra, em risco devido baixa rentabilidade dos
empreendimentos HIS. Dessa forma, sua associao ao HMP possibilita
uma melhor performance econmico-financeira, de modo a atrair a
iniciativa privada. Entretanto, os percentuais limites para o estabelecimento
desses arranjos tipolgicos esto sujeitos aplicao da norma vigente.
Ao analisar a composio dos EZEIS propostos pela Tenda,
verificamos que os empreendimentos so similares, o projeto arquitetnico
adotado padro para os trs empreendimentos. As variveis identificadas
so relativas implantao dos edifcios e distribuio dos equipamentos
de lazer e reas comuns. Os HIS possuem, no mnimo, uma vaga de

estacionamento demarcada para cada apartamento, playground, espao

gourmet e espao gramado; dois deles possuem ainda quadra gramada,
salo de jogos e de festas. Outro diferencial observado em relao aos
empreendimentos pblicos que os condomnios so entregues murados,
com guarita e reas comuns gramadas.

Informaes sobre os Projetos

O quadro 13 apresenta a sistematizao das principais informaes

obtidas sobre a composio do empreendimento combinado. Nos trs

projetos analisados verificamos que a mdia do percentual destinado a HIS
de 45% e para HMP de 55%. Entretanto, o projeto utiliza quatro
tipologias, trs delas sendo HMP, destinadas ao pblico de maior renda.
De acordo com as simulaes realizadas na CEF, os valores de
venda dos empreendimentos propostos pela Tenda esto de acordo com
as faixas de renda estabelecida para HIS e HMP.
Quadro 12 Caractersticas dos Empreendimentos da Construtora Tenda

2 Dorm.
Local

2 Dorm. - Cobertura

U.H. til

Total

R$

U.H.

til

27

39,38

44,77

59.000

106

39,31

47,68

80.000

55

39,59

48,2

78.000

Total

3 Dorm.

3 Dorm.- Cobertura

R$

U.H.

til

Total

R$

U.H. til

Total

R$

82,29 90,85

82.000

21

49,29

56,08

69.000

92,21 102,1

92.000

24

82,33 95,93

98.000

84

49,23

59,72

88.000

24

92,25 107,98

110.000

12

82,32 95,85

105.000

41

49,2

59,91

88.000

12

92,25 102,9

118.000

Res. Monet
Jd.
Luis

So

Itaquera
Life

Fonte: APROV/ GEOSECOVI

A empreendedora oferece ao comprador linhas de crdito

alternativas a CEF, parcelando os recursos da entrada durante a execuo
da obra e ao longo do financiamento, atravs de parcelas semestrais e
anuais. No geral as famlias de menor renda apresentam maior dificuldade
para poupar recursos para dar como entrada. Acreditamos que esse seja o
diferencial de empreendimentos promovidos pelo poder pblico e pela
iniciativa privada.
Com relao ao valor dos empreendimentos apresentados na
tabela, cabe destacar que so preos de lanamento: o Residencial Monet

foi lanado em novembro de 2006, o Jardim So Luis em fevereiro de 2007

e o Itaquera Life em junho de 2007100.
O que nos chamou a ateno ao consultar os dados referentes aos
projetos implementados foi que a tipologia de trs dormitrios com
cobertura supera a rea til permitida para HMP101. Cabe destacar que,
apesar da aprovao constar como HIS, a empresa no suprimiu as vagas
de estacionamento, principal parmetro de impacto previsto no decreto de
interesse social. Os edifcios so prdios de cinco pavimentos, resultando
em um c.a. inferior a 2.

Tipologias
As plantas abaixo foram obtidas por meio da Internet, em diversas

consultas ao site: www.tenda.com.br, onde a empresa divulga dados sobre

os empreendimentos em lanamento, em construo e os que encontramse venda.

100
101

Informao obtida na base da EMBRAESP, no site: www.geosecovi.com.br

Cf. PDE (2002), art. 146, XIV.

Estudo de Caso 2 MRV Engenharia Ltda.

A MRV Engenharia est entre as maiores construtoras do pas e
seus empreendimentos encontram-se distribudos em mais de 60 cidades
brasileiras. A empresa centra-se na construo e incorporao de
empreendimentos habitacionais diversos, visando atender a distintos
estratos sociais.
A tarefa de atualizao do zoneamento revelou uma concentrao
de empreendimentos aprovados como de interesse social em ZEIS 1,
situados no bairro de Paraispolis. Verificamos que no permetro em
questo encontra-se a favela Paraispolis e os empreendimentos
pertenciam a MRV Engenharia (cf. mapa 09).
Selecionamos dois casos para anlise, sendo um de HIS, situado
Rua Leandro Teixeira, 240, ( Saint Peter) e um de HMP, situado Rua
Ernest Renan, 723 ( San Giorgio). Os dados referentes s obras foram
sintetizadas no quadro 14 abaixo:
Quadro 13 Construtora MRV em Paraispolis (HIS e HMP)

2 Dorm.- 1 vaga

2 Dorm.- Sute

U.H. til

R$

U.H. til

Saint Peter

54

41,08

70.549

San Giorgio

48

53,80

76.000

14

Local

58,80

2 Dorm.- Cobertura

3 Dorm - 1 vaga

3 Dorm.- Cobertura

R$

U.H.

til

R$

U.H. til

R$

U.H. til

R$

54

52,42

84.659

93.000

16

110,00

93.000

36

64,59

86.000

10

115.000

129,18

Fonte: APROV/ GEOSECOVI

a. Informaes sobre os Projetos

O empreendimento Saint Peter consiste em um condomnio fechado
de apartamentos com 2 e 3 dormitrios, uma vaga de estacionamento e
rea de lazer. Em consulta realizada municipalidade, observou-se que a
aprovao do alvar foi emitida como HIS; no entanto, entendemos que se
trata de um empreendimento combinado, pois a rea til de uma das
tipologias excede o permitido por lei.
Cabe destacar tambm que a aprovao ocorreu em meados de
2003, perodo de transio do zoneamento at fevereiro de 2005 e de

reviso do aparato normativo regulador. Apesar de o empreendimento

estar inserido em ZEIS, a MRV no firmou convnio com HABI/SEHAB e
nem utilizou parmetros especficos para o HIS, pois esses instrumentos
foram implementados posteriormente aprovao do empreendimento.
O empreendimento Saint Giorgio foi aprovado como HMP em
meados de 2005, utilizando-se do arranjo combinado entre diversas
tipologias, demonstrando que o empreendimento combinado de fato
oferece maior viabilidade econmica obra e uma prtica comum nos
empreendimentos privados, ao contrrio daqueles do setor pblico.
Apresenta apartamentos de cobertura que incorporam a rea da laje
de cobertura sua rea privativa, ampliando consideravelmente a rea til
sem alterar a rea construda, diferentemente da proposta apresentada
anteriormente pela Tenda. Destaca-se que os dois empreendimentos
consistem em condomnios fechados com cinco pavimentos e c.a. acima
de 1.
Observa-se que APROV, na emisso do alvar, no fez exigncias
quanto destinao de percentuais mnimos reservados para HIS e,
mesmo tratando-se de HMP, a MVR no firmou convnio com o municpio.
Ambos empreendimentos encontram-se inseridos em permetros de ZEIS
1, reas remanescentes para o atendimento da demanda da favela do
Paraispolis.

Estudo de Caso 3 RN Comrcio e Construtora Ltda.

Rua Padre Adelino, 91 Belm
A empresa RN atua em vrios ramos da construo civil, sobretudo
no segmento de incorporaes e construes corporativas, desde 1980.
No demonstra, em seu histrico institucional, nenhum vnculo com a
produo do setor habitacional de interesse social.
Este empreendimento foi selecionado por ser uma ZEIS 3, a uma
quadra dos empreendimentos promovidos pela CDHU, situados na Rua Dr.
Fromm.
Ao consultar o alvar de aprovao, observamos que APROV no
fez exigncia quanto ao atendimento da obrigatoriedade de percentagem
mnima de rea construda para HIS, certamente fundamentado no art. 18
do DM 45.127/2004102 e no art 140 7 da LUOS que faculta a destinao
de HIS em ZEIS 3 desde que inserida em permetros da macrorea de
urbanizao consolidada.
Este caso um tpico exemplo de como as leis complementares e
decretos regulamentadores, buscando equilbrio e consenso entre os
interessados, foram abrindo brechas quanto aos parmetros de exigncia
dos empreendimentos combinados de HIS e HMP, prejudicando o
propsito inicial do PDE.
Quadro 14 Empreendimento RN

Local

2 Dorm.- tipo 1
U.H. til Total R$

East Side

136

50

2 Dorm.- tipo 2
U.H. til Total R$

83,09 116.228 68

51,6 85,22 -

Fonte: APROV/ GEOSECOVI

O HMP denominado East Side um condomnio fechado de dois

edifcios de 18 pavimentos, sendo 136 unidades com 50 m e 68
residncias com 51,60 m, todos com uma vaga de garagem e, no andar
102

Art. 18. Os pedidos de aprovao de edificaes em imveis localizados em ZEIS devero ser
protocolados na SEHAB, que se manifestar quanto exigncia de destinao de porcentagem de
rea construda computvel para HIS, de acordo com o disposto no artigo 3 do Decreto n
44.667/2004. (DM 45.127/2004).

trreo, uma unidade de zeladoria. O empreendimento possui uma completa

rea de lazer com piscinas, sala de fitness, playground, salo de festas e
jogos. O valor do empreendimento, registrado na tabela acima, refere-se
data de lanamento, junho de 2007104.
Estudo de Caso 4 ENGELUX Comrcio e Construtora Ltda.
A empresa Engelux iniciou suas atividades em meados de 1974, no
ramo de incorporao e construo de empreendimentos habitacionais.
Entre seus clientes esto a CDHU, COHAB-SP, HABI e EMURB. A
empresa apresenta vnculo com a produo habitacional de interesse
social.
Os empreendimentos aprovados na regio da Luz pela Engelux
destacam-se por atender definio e aos parmetros urbansticos
previstos para o EZEIS. Cabe destacar que, do universo pesquisado, no
que se refere iniciativa privada, apenas a Engelux licenciou os projetos
atendendo s diretrizes urbansticas previstas no decreto de HIS. Os
edifcios variam entre 11, 12 e 16 pavimentos, portanto o c.a. alcanado
igual a 4, o mximo previsto para essa zona de uso. Os percentuais
aplicados foram da ordem de 60% destinados a HIS e 40% destinados a
HMP.
Os alvars foram expedidos prevendo trs fases, sendo: a primeira
para execuo de 300 u.h. para HIS, a segunda 104 u.h. para HIS e a
ltima com 270 u.h. destinadas ao HMP em condomnios independentes.
Embora a empresa tenha formatado o empreendimento de acordo
com as diretrizes estabelecidas para as ZEIS 3, a Engelux no firmou o
convnio com HABI/SEHAB, pois no aceitou a indicao quanto a
demanda. Comercializando as unidades atravs de convnio firmado com
a CEF. Sabe-se que o Parque da Luz e o Residencial 25 de Janeiro
encontram-se totalmente vendidos e apresentaram boa liquidez.
104

Informao obtida na base da EMBRAESP, no site: www.geosecovi.com.br

Quadro 15 Construtora Engelux na regio da Luz

Local

1 Dorm.- sem vaga

U.H. til Total R$

Parque da Luz

24

Residencial 25
70
de Janeiro
Central
Home
Club

2 Dorm. - sem vaga

U.H. til Total R$

33

47

56.320 80

44

64

71.500

33

42

47.300 230

45

55

56.650

2 Dorm.- 1 vaga
U.H. til Total R$

230

46

88

117.150

Fonte: APROV/ GEOSECOVI

J o empreendimento de HMP, lanado em meados de 2007,

apresenta uma rea privativa restrita, mas em contrapartida um amplo
espao de lazer, sendo o estacionamento no subsolo.
Observa-se que a tipologia adotada assemelha-se mais ao formato
do empreendimento pblico, uma vez que no h diversificao quanto
tipologia. importante citar que a Engelux, atravs de uma empresa
parceira, a SIAR, j licenciou mais dois empreendimentos combinados em
ZEIS 3, na rua Andrade Reis e na Rua Dom Bosco, nas imediaes da
Mooca. Confirmamos no site da construtora que esses empreendimentos
j se encontram em programao.

Estudo de Caso 5 ZKF Engenharia Ltda.

Rua Manuel Cherem, 300 Campo Belo
A ZKF engenharia atua no mercado imobilirio no ramo de
incorporao imobiliria e da construo civil h mais de 35 anos. Sua
atuao totaliza 155 empreendimentos, entre edifcios residenciais,
comerciais e industriais. No demonstra nenhum vnculo com o setor
popular.
No entanto, este empreendimento nos chamou a ateno por ser
uma ZEIS 3 e apresentar um c.a. superior a 5. No levantamento dos dados
do projeto, contatou-se que foi aprovado nos termos da Operao Urbana
Consorciada gua Espraiada. O c.a. mximo permitido o da operao
urbana, conforme previsto no PDE e na LUOS.
O empreendimento possui uma localizao privilegiada, pois se
encontra a duas quadras da Av. gua Espraiada, no entroncamento com a
Av. Pedro Bueno. Apesar de ser uma ZEIS 3 o que pressupe a
utilizao da rea como empreendimento combinado, parte HIS e parte
HMP observa-se que so aprovadas apenas unidades destinadas
moradia popular, ou seja, devero ser comercializadas com famlias de
renda igual ou inferior a 16 s.m..
No levantamento de dados junto ao SECOVI, verificamos que, na
realidade, trata-se de um empreendimento combinado, mas de HMP. Os
valores de referncia do empreendimento correspondem data de
lanamento de agosto de 2006105. Vejamos o quadro abaixo:
Quadro 16 HMP, Construtora ZKF

Local

OASIS

2 Dorm.

2 Dorm. - Cobertura

U.H.

til

Total

R$

U.H.

til

Total

R$

89

54,95

93,09

99.290

115,02

187.47

176.000

R$

3 Dorm.

3 Dorm. - Cobertura

U.H.

til

Total

U.H.

178

61,24

101,06 142.000 12

til

Total

R$

122,3

195,82

206.000

Fonte: APROV/ GEOSECOVI

105

Informao obtida na base da EMBRAESP, no site: www.geosecovi.com.br

De acordo com os dados levantados, as reas dos apartamentos de

cobertura superam os 70 m de rea til permitida ao HMP. No entanto,
no conseguimos detalhes do projeto de arquitetura e implantao, para
sabermos se corresponde incorporao do piso da cobertura como rea
privativa, conforme projeto da MVR, ou de construo, como o caso da
Tenda. De acordo com nosso levantamento no h convnio firmado com
a municipalidade para operao em ZEIS, no entanto lembramos que o
projeto foi aprovado nos termos da Operao Urbana Consorciada gua
Espraiada.

Sntese dos Estudos de casos

Os estudos de casos demonstram que, no que se refere ao sistema

de licenciamento de empreendimentos de HIS em ZEIS, no apresenta

ainda uniformidade quanto aos procedimentos administrativos e a
aplicao dos parmetros disciplinadores dos HIS. Segundo Keppke (2007,
p. 60), o sistema cadastral eletrnico ainda no reconhece as novas zonas
e nem mesmo os tcnicos municipais se sentem seguros para definir as
diretrizes construtivas dos lotes.
Observa-se que nenhum dos 110 empreendimentos de HIS
licenciados pelo municpio foi objeto de um plano de urbanizao,
conforme estabelece o PDE e a LUOS.

A disponibilidade de crdito

existente hoje no pas para financiamento imobilirio vem transformando

significativamente as condies de acesso da populao de baixa renda
aquisio da casa prpria, tanto pelas linhas de recursos oriundos do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), quanto pelo crdito
convencional atravs do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE).
Entretanto, as anlises revelam que os empreendimentos de HIS
promovidos pela iniciativa privada atendem rendas superiores a quatro
s.m.. Conseqentemente as faixas de renda entre zero a trs s.m. no
esto

sendo

atendidas

pelo

mercado

imobilirio,

dependendo

fundamentalmente da produo pblica de habitao, como historicamente

tem sido.
No que se refere aos valores de venda dos empreendimentos
aprovados como HIS, verificamos semelhanas entre os preos praticados
pelo mercado imobilirio e os preos comercializados pela CDHU na venda
de apartamentos. O Quadro 17 apresenta os dados comparativos entre os
estudos de casos e a CDHU.
Quadro 17 - Comparativo entre Empreendimentos HIS similares

Empresa

Local

A. til

R$/m

Preo Total

Ano/Ref. Observao

CDHU

Cambuci

41,62

1.357,07 56.481,43

2004

1/3 de vagas

CDHU

Brs L

41,62

1.299,50 54.085,00

2006

1/3 de vagas

CDHU

Belm

41,22

1.314,87 54.198,82

2006

1/3 de vagas

TENDA

Guaianazes

39,38

1.498,22 59.000,00

2006

TENDA

So Luiz

39,39

2.030,97 80.000,00

2007

TENDA

Itaquera

39,59

1.970,19 78.000,00

2007

ENGELUX

Luz

33,00

1.433,33 47.300,00

2006

Lazer sem Vaga

ENGELUX

Luz

45,00

1.258,89 56.650,00

2006

Lazer sem Vaga

ENGELUX

Luz

33,00

1.706,67 56.320,00

2007

Lazer sem Vaga

ENGELUX

Luz

44,00

1.625,00 71.500,00

2007

Lazer sem Vaga

Area de lazer +
Vaga
Area de lazer +
Vaga
Area de lazer +
Vaga

Fonte: APROV/ GEOSECOVI

Examina-se que os empreendimentos da Engelux e da CDHU

apresentam valores/m inferiores aos praticados pela Tenda. Entretanto, os
imveis propostos pela Tenda localizam-se na regio perifrica ZEIS 1 e
2 e garantem rea de lazer e uma vaga de garagem. Os demais se
situam na regio central ZEIS 3 onde os terrenos custam mais caro,
porm os projetos apresentam reduo ou supresso das vagas

destinadas a estacionamento. Portanto, alguns condicionantes merecem

uma anlise mais detalhada, como no caso da incidncia de vagas de
garagem necessrias nos HIS e o coeficiente de aproveitamento, entre
outros.
Nota-se que os empreendimentos da RN e da ZKF, apesar de
situados em ZEIS 3, foram desobrigados quanto a destinao de HIS, com
base no artigo 140 da LUOS, que faculta o atendimento dessa exigncia
para as reas definidas como macroreas de urbanizao consolidada,
conforme j foi mencionado. Constata-se que houve a cobrana de outorga
e que os apartamentos possuem metragem superior ao previsto em lei.
O preo do apartamento do ltimo andar diferente dos demais,
pois so integrados os espaos da laje cobertura, seja como espaos de
lazer privativo ou como rea construda, mas os alvars consultados no
descrevem essa tipologia. Nota-se que apenas a Engelux no se valeu
desse artifcio.
As indefinies e constantes alteraes ocorridas na legislao
municipal,

refletem

negativamente

no

mercado

que

retrai

seus

investimentos. Destaca-se a potencialidade do instrumento da ZEIS 3, que

tem atrado investimentos pblicos e privados para reas centrais,
refletindo positivamente para requalificao dessas reas e ampliando o
acesso a moradia no centro da cidade. No entanto, aps sete anos da
insero das ZEIS no PDE, a transio e a incerteza refletem-se nesta
anlise.
4.5 Efeitos das Disposies Transitrias
Ao mesmo tempo em que eram elaborados o PDE e a LUOS,
surgiram inseridos nos instrumentos as disposies gerais e
transitrias, cuja finalidade garantir a operacionalizao dos expedientes
administrativos, compatibilizando-os, de acordo com a legislao que entra
em vigor e a vigente anteriormente.
Esse perodo pode ser entendido como uma fase de ambigidade
legal, uma vez que a nova lei determina parmetros urbansticos para os
novos empreendimentos ao mesmo tempo em que os dispositivos

transitrios garantem licenas expedidas nos termos da legislao

anterior106.
Certamente, qualquer setor em que haja uma mudana no aparato
normativo necessita de um tempo para que ocorra a acomodao e a
apropriao do novo instrumento legal. Portanto, as incorporadoras e
construtoras se valeram das disposies e brechas legais para dar
continuidade s suas atividades.
Mas uma questo se coloca: dentre tantos instrumentos urbansticos
previstos no EC no havia uma alternativa de salvaguardar as ZEIS do
possvel pnico dos proprietrios de imveis e assdio das incorporadoras
e construtoras?
Segundo Ancona107, no dava para evitar que as incorporadoras se
aproveitassem da brecha legal para registrarem seus empreendimentos
antes da entrada em vigor da nova lei108.
Todavia, de acordo com o EC, o Direito de Preempo109 um
instituto jurdico cuja finalidade garantir municipalidade a preferncia
sobre a aquisio de imveis urbanos que estejam venda, fundamentado
nas diretrizes das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional,
expressas em seu plano diretor.
Nesse sentido, uma medida estratgica seria sobrepor o Direito de
Preempo aos permetros definidos como ZEIS 3, com objetivo de
garantir
habitao

reas consolidadas e dotadas de infraestrutura, destinadas

de

interesse

social,

consideradas

essenciais

para

concretizao e viabilizao da produo de moradia social em reas

centrais. Dessa forma, contribuindo com o repovoamento do centro e
conseqentemente para a poltica de controle e conteno da expanso
urbana e distribuio de infraestrutura e servios pblicos.
106

As disposies transitrias garantem que, aos expedientes administrativos ainda sem despacho
decisrio em ltima instncia, protocolados anteriormente data de entrada em vigor da lei, seja
assegurada a aplicao da legislao vigente, de acordo com a data do protocolo. Esto inclusos
projetos de edificaes em andamento, aprovao de projetos modificativos e complementaes
necessrias.
107
Ana Lcia Ancona arquiteta e coordenadora do processo de implantao das ZEIS pela
SEHAB,
juntamente com a SEMPLA.
108
ANCONA, A.L. ZEIS so desrespeitadas pelo governo demo/tucano e empresas
construram edifcios de luxo em zonas que deveriam ser ocupadas por moradias populares.
Disponvel em: http://saopauloempauta.wordpress.com/2008/06/19/. Acesso em 19 jun.2008.
109
Cf. arts. 25 a 27 da Lei Federal 10.257/2001(EC).

Relacionamos alguns projetos de edificao com licenas expedidas

nos termos da legislao em vigor, anteriormente data de vigncia da
LUOS, bem como projetos modificativos (Quadro 18).
Quadro 18 Cotejando empreendimentos licenciados anterior a LUOS

Empresa

Endereo

ZEIS Uso U.H. APROV. LAN. Valor

Setin Empreendimentos
R. Dr. Srgio Meira,230
Imobilirios

HAB

324

out-04

out-04

119.379,00

Setin Empreendimentos
R. Cesario Ramalho, 237
Imobilirios

HAB

114

set-04

out-04

165.051,00

Kallas Engenharia

R. Sousa Lima, 86

HAB

288

nov-07

mar-08

138.000,00

Kallas Engenharia

R. Capistrano de Abreu, 405

HAB

252

abr-05

abr-05

110.230,00

Gafisa S/A

R. Itapaina, 1800

HAB

14

ago-97

set-05

1.300.900,00

Fonte: APROV/ GEOSECOVI

O quadro 18 mostra alguns empreendimentos que, no geral,

destinam-se faixa do mercado popular, exceto o empreendimento da
Gafisa S/A, implantado em ZEIS 1. Cabe destacar a existncia de vrios
empreendimentos nessa situao; no entanto, exemplificamos alguns por
se tratar de uma situao legtima. Entretanto, os casos de maior destaque
na mdia so aqueles destinados classe mdia alta, ambos lanados na
Vila Leopoldina, nas proximidades da Cidade Universitria, zona Oeste da
cidade de So Paulo.

Consideraes Finais

Diante

do

exposto,

panorama

traado

ao

longo

do

desenvolvimento desta tese nos remete a um campo de incertezas e de

dvidas quanto efetividade do instituto ZEIS nas duas abordagens: tanto
na regularizao fundiria quanto na produo habitacional.
A municipalidade como agente promotor da regularizao fundiria e
urbanstica. Avanos e Limites da ZEIS
Do ponto de vista da regularizao, o reconhecimento atravs do
zoneamento e, por consequncia, a delimitao de permetros como ZEIS,
adquirem significados na cidade. Entretanto, constitui-se em uma ao
inicial,

mas

essencial,

que

exige

uma

combinao

de

medidas

urbansticas, ambientais, jurdicas, sociais e administrativas, a fim de

promover a efetivao dos propsitos preconizados pela poltica de
desenvolvimento urbano e habitacional, nas esferas de governo.
Nas aes de regularizao, o gravame dos assentamentos
informais como ZEIS limita-se a garantir aos moradores o direito moradia
e manuteno da posse direta das reas ocupadas, desde que elas
sejam municipais e atendam os condicionantes legais previstos. Essa regra
no vlida para reas particulares ou em situao em que a ocupao
ocorra em partes na rea pblica e particular, demandando do poder
pblico a adoo de estratgias especficas, incluindo articulaes
intersetoriais e de instrumentos jurdicos e urbansticos, entre outras
medidas.
Nas ocupaes em reas particulares ou em situaes em que a
favela ocupa tanto rea pblica quanto privada a demarcao da ZEIS
poder assegurar o direito moradia ou no. A garantia depender das
condies do processo de ocupao, qualificando ou no o direito
moradia, a posse da terra e o direito de propriedade. A qualificao
baseada no tempo de ocupao e na existncia ou inexistncia de aes
de reintegrao de posse da rea objeto do embate.
Nesses casos, tendo os moradores de reas particulares seu direito
moradia qualificado, podem ingressar com uma ao judicial para

garantir a posse da terra ou mesmo a propriedade, mas depender de

entendimento judicial para que esse direito se efetive. Portanto, para esses
casos essencial que a rea seja grafada como ZEIS, pois, como
mencionado ao longo do trabalho, h uma tendncia positiva da justia em
reconhecer o direito moradia, fundamentada no Estatuto da Cidade.
As

514

ocupaes

que

no

foram

gravadas

como

ZEIS

correspondem a 44.001 domiclios ou a 11% do montante de domiclios em

favelas sem previso de atendimento pela municipalidade. Certamente
essas reas que conjugam naturezas distintas tendem a apresentar maior
complexidade jurdica e, portanto, no foram gravadas como ZEIS, o que
um contrassenso. Espera-se que, com a reviso do Plano Diretor, esses
assentamentos sejam includos como ZEIS, assumindo-se o enfrentamento
dessa questo de forma universalista, ao contrrio do ocorrido na ocasio
na aprovao do PDE e dos PREs.
Sabe-se que o municpio dispe de um conjunto de normativas e de
instrumentos jurdicos e urbansticos que podero ser utilizados na
regularizao fundiria de reas particulares, a exemplo do que est sendo
realizado na favela de Paraispolis, de modo inovador. Mas, para isso, as
ocupaes informais devem estar gravadas como ZEIS.
A ZEIS a espacializao de territrios em que a municipalidade
reconhece excepcionalidades urbansticas, para parcelamentos do solo,
consolidados ou futuros, admitindo-se um padro de urbanizao
especfico ao local, fundamentado no interesse pblico. Portanto, o
municpio, ao demarcar esses permetros como ZEIS, estabelece um pacto
social que demandar a articulao de medidas de (re)qualificao e
recuperao urbano-ambiental, o

que reverter em benefcio dos

moradores locais e de toda a coletividade, condicionada pelos interesses

difusos da populao e da cidade (Grostein, 2002).
Ao longo do desenvolvimento deste trabalho demonstrou-se que a
real garantia desses direitos excede a mera regularidade fundiria a
manuteno da posse da terra , argumentando-se em prol da
regularizao jurdica. Tal regularizao consiste na combinao e
articulao entre diversas aes de naturezas distintas, visando ordem e
(re)qualificao urbansticas, recuperao ambiental, fundiria, social e

administrativa desses assentamentos precrios e informais. Sabe-se,

porm, que aes desse porte exigem elevadas somas de recursos
financeiros, materiais e humanos, alm de longos prazos, implicando no
desinteresse poltico. Nesse sentido, destaca-se que o programa de
regularizao fundiria, embasado na demarcao de permetros ZEIS,
reduziu o processo de desafetao de reas municipais, delegando-o ao
executivo municipal, o que resultou na agilizao dos prazos e abreviou
etapas relativas regularizao fundiria e administrativa.
A partir do processo de regularizao fundiria, novas perspectivas
se abrem para os moradores locais que utilizam seus imveis para gerao
de trabalho e renda, com comrcio e servios (bar, quitanda, mercearia,
locadora, bab, cabeleireira, costureira entre outros). Isso se torna possvel
porque, de

posse do ttulo do imvel com o respectivo nmero do

desdobro fiscal (IPTU), o morador (comerciante ou prestador de servios)

pode requerer junto a Rendas Imobilirias seu cadastramento, cuja
vantagem ter acesso a microcrdito, (emprstimos com taxas menores, a
exemplo do Banco do Povo) e poder realizar aquisies de bens no
mercado formal, possibilitando melhorias em suas condies de vida.
Os planos de urbanizao devem observar a importncia do setor
tercirio informal como gerador de atividade produtiva e de diversidade de
uso e na medida do possvel promover a sua regularizao mas,
essencialmente, a qualificao desses espaos, de forma que se obtenha
a regularidade edilcia para que esses negcios possam operar de forma
legal e formal.
Novas perspectivas se abrem para reas de problemticas
complexas como as ocupaes em reas de restries ambientais (APP,
APA e APRM), que excedem a competncia municipal, consequentemente
exigindo

articulaes

intersetoriais

arranjos

institucionais

para

implementao de aes pblicas especficas regularizao fundiria e

urbanstica.
Nesse sentido, as novas normativas ambientais tem incorporado o
instituto ZEIS como elemento de viabilidade para o encaminhamento das
questes relativas regularizao de assentamentos inseridos em reas
de mananciais e de preservao permanente. A partir da edio da

resoluo CONAMA 369/2006 introduzido o conceito de regularizao

fundiria sustentvel da rea urbana. Portanto, fundamental que se
estabeleam debates sobre quais seriam os atributos e indicadores para a
classificao de uma regularizao fundiria de modo sustentvel.
As questes apresentadas ao longo da tese revelam, na prtica, a
ausncia de um conjunto de leis, princpios, conceitos, normas,
procedimentos e rotinas que objetivem viabilizar os processos de
regularizao nas trs instncias de governo (Executivo, Legislativo e
Judicirio), o que vem dificultando a atuao dos tcnicos. Mas, como bem
observou Martins (2003), so leis, conceitos e direitos, um arcabouo que
se encontram em construo. No momento, os tcnicos municipais
responsveis pelas aes de regularizao discutem a pertinncia ou no
do estabelecimento de um cdigo de posturas para aplicao nos
assentamentos

informais,

definindo

condies

mnimas

serem

alcanadas pelas aes municipais.

Diante do quadro apresentado avalia-se que as condies de
efetividade

das

ZEIS,

destinadas

regularizao,

depender

fundamentalmente do compromisso poltico e tcnico, de uma gesto

urbana eficiente, da participao popular e da dotao de recursos
pblicos

destinados

adoo

de

medidas

necessrias

para

transformao das diferenas sociais, urbanas e ambientais, peculiares

aos espaos urbanos informais.
Concluindo, a ZEIS limita-se a ser um instrumento jurdico de forte
cunho urbanstico (Grostein, 2001 e 2007), potencialmente transformador
da realidade urbana desigual (Ferreira; Motisuke, 2007, p. 53). Se por um
lado se discute a necessidade do reconhecimento do tratamento desigual
aos desiguais, de outro lado vai se tornando cada vez mais presente a
necessidade de adoo de aes normativas e procedimentos que evitem
a simples perenizao de condies de vida subumanas, sob constante
ameaa da violncia, margem da regulao, privada de oportunidades de
natureza diversa, circunstncia indigna a qualquer criatura. Mas,
sobretudo, quele que se pretende avocar de cidado.

Municipalidade, ZEIS e Mercado Imobilirio

A abertura do mercado de HIS iniciativa privada relativamente
recente, indicando uma nova tendncia para o setor habitacional,
consolidada a partir do PDE. Para o mercado imobilirio estabeleceram-se
novas perspectivas e prsperos desafios que envolvem, porm, um alto
risco econmico-financeiro.
Estudo feito pelo Banco Santander em 2007 mostra que o mercado
imobilirio brasileiro carece de empreendimentos para o atendimento da
demanda das famlias de baixa renda. As famlias com rendimentos entre
seis e sete s.m. representam 36% da populao brasileira. Dados da
Fundao Joo Pinheiro tambm confirmam o dficit habitacional de 80%
para essa faixa de renda, estimado em 6,5 milhes de unidades.
De acordo com a EMBRAESP outros fatores conduzem o setor
privado a buscar novos rumos, a saber: esgotamento gradual dos
segmentos de renda mais alta; disponibilidades de recursos do SBPE e do
FGTS para financiamento de imveis populares; novo aparato normativo
que agiliza a retomada do imvel em casos de inadimplncia; o fato de que
o mercado popular apresenta estimativas de crescimento de 60% ao ano,
nos prximos dez anos.
Em contraposio, o risco elevado, pelos seguintes aspectos:
desconhecimento do segmento de baixa renda; o ndice de inadimplncia
estimado em 20%, o que representa o dobro do segmento de alta renda; e
a aquisio do imvel depender essencialmente da disponibilidade de
linhas de crdito e financiamento, suscetveis a modificaes e variaes.
Diante de um cenrio positivo para a produo de moradias
populares como explicar a baixa atratividade da ZEIS (31%) para a
iniciativa privada, em relao a outras zonas de uso do municpio (91%)?
Para Rottmann (2007), o segmento de baixa renda opera com margem de
rentabilidade estreita, limitada pela capacidade de endividamento da renda
familiar; h dificuldades de viabilizao das aprovaes diante das
exigncias das normativas (formalizao de convnio com a PMSP ou
apresentao de documentos comprovando o financiamento vinculado a
CEF) fatores desestimulantes para o mercado imobilirio. .

O estudo aqui apresentado aponta que outros fatores

influenciam direta e indiretamente a atratividade da ZEIS. As incertezas
demonstradas pelo

do poder pblico quanto exigibilidade dos

percentuais mnimos de HIS, indefinies quanto as condies de

atendimento, se ser realizado por regio, quadra, lote ou no mesmo
condomnio; entre outras exigncias. O que

implica em maior

complexidade e tempo para concretizao do empreendimento em ZEIS.

Alm desses aspectos, a leitura crtica dos instrumentos normativos
indicam para alguns fatores que contribuem para a reduo da efetividade
da ZEIS, so eles: o excesso de oferta de c.a. adicional, limitado a 1,0 (um)
em zona mista (ZM), com a iseno do pagamento da contrapartida
mediante a reduo da taxa de ocupao prevista em lei, para os
conjuntos residenciais equivalentes a HMP (de acordo com o art.166 do
PDE) com validade at a reviso da LUOS; a alterao do ndice do fator
de interesse social de HMP at 50 m de 0 (zero) para 0,50, o que
corresponde a um incremento de 50% no valor do m, conseqentemente
diminuindo a margem de atratividade para promoo do HIS; e a
constatao, atravs de simulaes, de que os preos do m adicional para
cobrana da contrapartida em ZEIS para HMP apresentam valores
superiores s demais zonas do entorno imediato. Este ltimo fato est
associado ao ndice de benefcio econmico, agregado ao imvel que
incorpora as atualizaes referentes cobrana do IPTU.
As constantes modificaes normativas relativas s ZEIS, em um
curto espao de tempo, resultaram inicialmente na retrao dos
investimentos privados destinados HIS em ZEIS. Uma vez que

no

houve tempo suficiente para avaliao e assimilao, pelo setor imobilirio

e pblico, da operacionalizao dos mecanismos de incentivos e o efeito
dos mesmos. Estima-se que esse fenmeno continue ocorrendo at que
haja a consolidao e a apropriao das regras referentes aplicao
desse instrumento que, espera-se, resulte da reviso de zoneamento do
municpio, hoje em andamento.
Para

mercado

imobilirio

a clareza

das

regras

dos

procedimentos, alm da segurana jurdica da operao, so elementos

essenciais para a tomada de deciso em relao ao investimento.

Examina-se que a municipalidade oferece incentivos a produo

regular do mercado imobilirio para promoo de uma parcela da
populao que no necessita de subsdio, pois possuem renda suficiente
para aquisio do imvel. E que essa produo, impede a prosperidade de
investimentos na proviso de habitaes de interesse social em ZEIS, pois
so concorrentes diretos. Com isso, a atividade que mais ressente a
construo de unidades destinadas a populao de baixa renda, cujo
principal mecanismo de estmulo o subsdio cruzado (HIS+HMP) que tem
por objetivo garantir maior lucratividade, melhorando a performance da
operao privada.
Embasado nas anlises aqui apresentadas, entende-se que caso o
empreendimento combinado no se concretize como atrativo para o setor
imobilirio, h uma tendncia de comprometimento da utilizao das ZEIS
3, pois so reas que apresentam valores superiores para a produo de
HIS, diferentemente das ZEIS 1 e 2 onde os terrenos apresentam menor
valor.
Os investimentos do setor privado para HIS e HMP foram
possivelmente incorporados em outras zonas de uso, fato comprovado
pelo levantamento da produo de 32.258 u.h. (71%) em zonas distintas a
ZEIS e 13.444 u.h. (29%) em ZEIS. Do montante da produo em ZEIS
constatou-se que o setor privado produziu 4.865 u.h. (36%) entre HIS e
HMP e o setor pblico 8.579 u.h. (64%) de HIS.
urgente que a municipalidade reavalie as formas de estmulo a
produo de habitaes de interesse social, tornando-as mais atrativas
propiciando

o desenvolvimento da atividade imobiliria, j que a ao

Estatal para o setor no deu conta do atendimento da demanda e

atualmente no dispe de recursos financeiros para maiores investimentos,
necessitando do estabelecimento de parcerias com o setor privado para a
continuidade desta tarefa.
Nesses termos, a implementao da ZEIS destinada proviso
habitacional depender fundamentalmente da capacidade de gesto do
poder pblico e da relao que se estabelea com o empreendedor
privado. Portanto, o conjunto de normativas, arranjos urbansticos e formas
de incentivo deve apresentar regras claras, objetivas e bem definidas, de

forma a garantir transparncia a ambos (pblico e privado), especialmente

sociedade.
A demarcao da ZEIS em reas subutilizadas, no edificadas ou
vazias, limita-se a garantir um estoque de terras urbanas para futuros
empreendimentos habitacionais de interesse social a ser promovido pela
iniciativa privada ou pblica. Entretanto, a circunscrio de espaos
destinados proviso de HIS, no zoneamento da cidade, constitui-se em
uma iniciativa, um ponto de partida, porm, insuficiente para alcanar os
propsitos estabelecidos no PDE e no PMH. evidente a necessidade da
articulao do instituto ZEIS a outros instrumentos, como IPTU progressivo
e direito de preempo, entre outros, a fim de potencializar as finalidades
pretendidas.
Quanto aos aspectos fsico-territoriais, o trabalho constatou que os
empreendimentos destinados habitao de interesse social produzidos
pelo setor pblico e privado encontram-se dispersos pelo municpio. Do
mesmo modo, que no houve modificao quanto ao eixo de crescimento
da oferta habitacional de interesse social, concentrando-se nas zonas
Leste e Sul da cidade.
Pode-se concluir, portanto, que a existncia das ZEIS no alterou a
dinmica urbana da localizao da moradia popular. Ao contrrio, os
critrios adotados para a demarcao de permetros das ZEIS reforaram
ainda mais para a zona Leste, na medida em que 17% do territrio
encontra-se demarcado como ZEIS, convergindo 58% da produo de HIS
da municipalidade. Mas o avano mais significativo percebido na oferta
de novas unidades habitacionais na regio central, que totalizam 2.453
u.h., correspondendo a 18% da produo de HIS em ZEIS.
A iseno da outorga onerosa um incentivo previsto na lei para
HIS independente do zoneamento, mas em ZEIS os ndices de c.a. so
superiores s demais zonas de uso, garantindo ZEIS, dessa maneira,
uma maior atratividade: em ZEIS 3 53% dos empreendimentos atingiram o
c.a. de 4 (quatro), o mximo permitido por lei. Do mesmo modo, a anlise
dos dados relativos verticalizao demonstrou que em ZEIS, 65% dos
empreendimentos so construdos at 5 pavimentos e em outras zonas
esse ndice corresponde a 58%.

Alm disso, os ndices aferidos permitem concluir que apesar dos

incentivos de acrscimo do c.a., os empreendimentos indicados
demanda de HIS, sejam pelo setor pblico ou privado, so prdios com
cinco pisos. Desse modo, o incentivo em iseno de potencial construtivo
adicional constitui-se em um equvoco por parte do poder pblico, uma vez
que a produo de HIS no se apropria desse benefcio. Mas se essa for a
nica contrapartida possvel para o poder pblico, estudos devem analisar
a possibilidade de utilizao da transferncia desse potencial construtivo
no utilizado para outros empreendimentos, de forma gratuita ou com
valores reduzidos, visando o incentivo produo de HIS.
A avaliao feita neste trabalho permite concluir que a gesto
pblica dos novos empreendimentos em ZEIS carece de aprimoramento no
sentido de oferecer um sistema de orientao e aprovao rpida, segura
e eficiente. Atualmente, as orientaes e procedimentos para qualquer tipo
de empreendimento podem ser obtidos por meio da internet no site
Plantas On Line, exceto habitao de interesse social. Apenas uma
ressalva: aps anos de alterao do zoneamento pelo PDE e LUOS, os
tcnicos municipais ainda emitem alvars de aprovao com base no
zoneamento de 1973, pois o mais recente, de 2004, no foi incorporado
aos sistemas informacionais da PMSP, dificultando especialmente a
consulta base de dados sobre as ZEIS.
No que tange ao aparato normativo de HIS em ZEIS, este est
embasado na prtica da produo pblica, que no a mesma da iniciativa
privada, pois no menciona diretrizes para

determinados

artifcios do

mercado imobilirio. A exemplo disso temos a utilizao da cobertura

incorporada rea til do apartamento, comercializado como apartamento
de cobertura ou a laje de cobertura sendo vendida como rea de lazer
privativo do apartamento do ltimo andar.
Essas tipologias so comercializadas por valores superiores, o que
garante uma melhor performance financeira ao empreendimento. Alm
disso, o problema dessa incorporao est no enquadramento da unidade,
pois as dimenses resultantes so superiores quela prevista em lei.
Ento, como proceder? No h diretrizes legais para esses casos, entre
outros, identificados a partir dos estudos de casos.

O principal incentivo urbanstico a supresso das vagas de

estacionamento, que vivel para empreendimentos da CDHU, cuja faixa
de atendimento at trs s.m.; em princpio, porm, isso nos parece
incompatvel para o mercado imobilirio, carecendo de estudos especficos
e pesquisa de opinio junto ao pblico-alvo. Para o mercado imobilirio
no

se

trata

de

baratear

ou

viabilizar

economicamente

empreendimento, o produto tem que apresentar boa liquidez. E para isso

deve atender s expectativas da demanda.
Com base na anlise dos alvars de aprovao observou-se que h
uma contradio em curso, pois a iniciativa privada, apoiada no aparato
normativo de HIS, tem aprovado seus projetos sem apropriar-se dos
benefcios previstos na lei, exceo do empreendimento da Engelux. Do
mesmo modo a elaborao da normativa de HIS ignorou a prtica da
iniciativa privada. Sups-se que se tratava de uma nica tipologia, mas os
estudos de casos revelam que no so e que o mercado busca
constantemente inovar ou reinventar padres de valorizao imobiliria.
A iniciativa privada, por princpio, tem que atender aos apelos e
desejos do consumidor, demonstrar que sua oferta superior s da
concorrncia; superadas essas duas etapas, a venda realizada.
Entretanto, essa no a lgica dos empreendimentos pblicos: o que a
CDHU e a COHAB/SP produz vende, independente da localizao, da
qualidade e da atratividade do empreendimento. Alis, a principal
atratividade do produto pblico a facilidade da aquisio, pois para ele
no exigida uma entrada, poupana prvia ou saldo de FGTS, prcondies de financiamento de uma obra privada.
A concluso que no d para conceber uma poltica de incentivos
produo habitacional concebida pela lgica da atividade pblica para
ser operacionalizada com base na lgica da produo do mercado
imobilirio. Nesses termos, reafirmamos a hiptese norteadora deste
trabalho. A plena efetividade das ZEIS no municpio de So Paulo
depender fundamentalmente da capacidade de gesto do poder pblico
relativa soluo das incongruncias indicadas por meio das nossas
anlises, no decorrer dessa pesquisa. Dificuldades que comearo a ser

superadas a partir de uma melhor definio das regras e incentivos nas

parcerias que se estabeleam com os empreendedores privados.

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SO PAULO (Municpio). Decreto n 42.871, de 19 de fevereiro de 2003.
Atribui a SEHAB, por intermdio de HABI, a elaborao e implementao
do Plano de Urbanizao do Complexo Paraispolis, relativo s ZEIS 1131 a 133 e ZEIS 3-001 e 002.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 43.232, de 23 de maio de 2003.
Regulamenta a Outorga Onerosa de Potencial Construtivo Adicional nos
termos dos artigos 209 a 216, da Lei n. 13.430, de 13 de setembro de
2002, que aprovou o Plano Diretor Estratgico do municpio de So Paulo.
Define a macro rea conforme os artigos 154 a 158 da Lei n 13.430/02 e
os correspondentes fatores de planejamento urbano (Fp).
SO PAULO (Municpio). Decreto n 43.383, de 26 de junho de 2003.
Regulamenta a LM 13.433/03, que dispe sobre a regularizao de
edificaes e d outras providncias.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 43.592, de 07 de agosto de 2003.
Dispe sobre a regulamentao da assessoria tcnica a HIS.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 44.667, de 27 de abril de 2004.
Dispe sobre as ZEIS e HIS.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 45.047, de 23 de julho de 2004.
Aprova o Plano de Urbanizao de Gleba Fazenda da Juta.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 45.127, de 14 de agosto de 2004.
Regulamenta alteraes do DM 44.667/04. Altera o nmero mximo de
unidades de HIS, altera o preo de comercializao de HIS e estabelece
parmetros para dispensa de reas verdes e de HMP.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 45.324, de 25 de setembro de 2004.
Regulamenta a LM 13.558/03, que dispe sobre a regularizao de
edificaes.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 45.888, de 11 de maio de 2005.
Aprova o Plano de Urbanizao do Parcelamento, denominado Gleba K e
M do Complexo Helipolis, inserido na ZEIS 1-193.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 46.018, de 02 de julho de 2005.
Aprova o PU do Complexo Paraispolis, inserido em ZEIS 1.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 46.117, de 26 de julho de 2005.
Aprova o PU do Complexo Paraispolis-Comunidade Jardim Colombo,
inserida em ZEIS 1.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 46.345, de 20 de setembro de 2005.
Aprova o PU do Complexo Paraispolis-Comunidade Porto Seguro inserido
em ZEIS 1.

SO PAULO (Municpio). Decreto n 46.424, de 05 de outubro de 2005.

Oficializa logradouros pblicos integrantes do Plano de Urbanizao do
Complexo Paraispolis, situados no distrito do Morumbi e Vila Snia.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 46.910, de 17 de janeiro de 2006.
Altera a redao do art. 1 do DM 45.888/04 que aprovou o Plano de
Urbanizao do Parcelamento denominado Gleba K e M do Complexo
Helipolis, inserido na ZEIS 1 193.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 47.144, de 30 de maro de 2006.
Regulamenta a aplicao da LM 14.062/05 que autoriza o Executivo a
receber os imveis destinados ao Programa de Regulamentao e
Urbanizao do Complexo Paraispolis.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 47.272, de 13 de maio de 2006.
Dispe sobre a aplicao de Transferncia do Direito de Construir na
hiptese de doao de imveis destinados ao Programa Regularizao e
Urbanizao do Complexo Paraispolis.
SO PAULO (Municpio). Decreto n 47.702, de 20 de setembro de 2006.
D nova redao aos artigos 31 e 52 do DM 44.667/04, bem como dispe
sobre as edificaes de HIS e HMP implantadas nos permetros das ZEIS.

Portarias Municipais
SO PAULO (Municpio). Portaria n 670, de 08 de dezembro de 2004.
Constitui o Conselho Gestor de Helipolis (gleba K).
SO PAULO (Municpio). Portaria n 730, de 24 de dezembro de 2004.
Constitui o Conselho Gestor de Paraispolis (Comunidade Porto Seguro).
SO PAULO (Municpio). Portaria n 731, de 24 de dezembro de 2004.
Constitui o Conselho Gestor de Paraispolis (Comunidade Paraispolis)
SO PAULO (Municpio). Portaria n 732, de 24 de dezembro de 2004.
Constitui o Conselho Gestor de Paraispolis (Comunidade Jardim
Colombo).
Observao:
Todos os documentos jurdicos municipais acima mencionados foram
consultados, em diversas datas, entre 2005 e 2008, no portal
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/negocios_juridicos/leis/0001. O
critrio usado para a informao das datas foi a data de publicao do
documento.

GLOSSRIO
Acesso: a interligao para veculos ou pedestres entre: logradouro
pblico e propriedade privada; propriedade privada e reas de uso comum
em condomnio; logradouro pblico e espaos de uso comum em
condomnio. (LM 9413/81).
Alinhamento: a linha divisria entre o terreno de propriedade particular
ou pblica e o logradouro pblico. (LM 9413/81).
rea Construda Computvel: a soma das reas cobertas de todos os
pavimentos de uma edificao, que so consideradas para o clculo do
coeficiente de aproveitamento. (LM 13.885/2004).
rea Construda Total: a soma das reas de todos os pavimentos de
uma edificao. (LM 13.885/2004).
rea til ou Privativa: a rea do imvel, coberta ou descoberta, da qual
um proprietrio tem total domnio, de uso privativo e exclusivo. (LM
13.885/2004).
reas de Interveno Urbana: so pores do territrio de especial
interesse para o desenvolvimento urbano, objeto de projetos urbansticos
especficos, nos quais podero ser aplicados instrumentos de interveno,
previstos no Estatuto da Cidade. Instrumentos usados para fins de
regularizao fundiria, execuo de programas e projetos habitacionais
de interesse social, constituio de reserva fundiria, ordenamento e
direcionamento da expanso urbana, implantao de equipamentos
urbanos e comunitrios, criao de espaos pblicos de lazer e reas
verdes, criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas
de interesse ambiental. (LM13885/2004).
reas Institucionais: so as reas destinadas instalao dos
equipamentos comunitrios. (LM 9413/81).
Certificado de Potencial Construtivo Adicional CEPAC): uma forma
de contrapartida financeira de outorga onerosa do potencial construtivo
adicional, da alterao do uso e de parmetros urbansticos, para uso
especfico nas Operaes Urbanas Consorciadas. De acordo com o art. 2,
XIII, da LM 13.430/2002.

Coeficiente de Aproveitamento: a relao entre a rea construda de

uma edificao e a rea total do lote ou gleba, podendo ser: a) bsico, que
resulta do potencial construtivo gratuito inerente aos lotes ou glebas
urbanos; b) mximo, que no pode ser ultrapassado; c) mnimo, abaixo do
qual o imvel poder ser considerado subutilizado. (LM 13.885/2004).
Comrcio Local: o comrcio varejista de mbito local (C1) estabelecimentos de venda direta ao consumidor de produtos que se
relacionam com o uso residencial, com rea construda mxima de 250,00
(duzentos e cinqenta) metros quadrados. (LM 8001/73).
Contrapartida Financeira: o valor econmico, correspondente outorga
onerosa de potencial construtivo, de alterao de uso ou de parmetros
urbansticos, a ser pago ao Poder Pblico pelo proprietrio de imvel, em
espcie ou em Certificado de Potencial Construtivo Adicional (CEPAC). De
acordo com o artigo 2, da LM 13.430/2002
Cortio: definio de cortio ou habitao precria de aluguel adotada
na Lei Municipal 10.928/91 (Lei Moura) e utilizada nesta tese: Define-se
cortio como a unidade usada como moradia coletiva multifamiliar,
apresentando,

total

ou

parcialmente,

as

seguintes

caractersticas:

constituda por uma ou mais edificaes construdas em lote urbano;

subdividida em vrios cmodos alugados, subalugados ou cedidos a
qualquer ttulo; vrias funes exercidas no mesmo cmodo; acesso e uso
comum dos espaos no edificados e instalaes sanitrias; circulao e
infraestrutura, no geral precrias e superlotao de pessoas.
Desafetao: Expresso usada no direito administrativo para denominar o
ato pelo qual o estado torna um bem pblico aproprivel. Um exemplo de
desafetao ocorre quando a administrao determina que um imvel
destinado a instalao de uma escola deixa de ter essa funo, passando
a

ser

um

bem

disponvel.

Via

Legal

(Fonte:

http://daleth.cjf.jus.br/vialegal/aprenderdireito)

Desdobro: o parcelamento de lote resultante de loteamento ou

desmembramento aprovado. (LM 9413/81).
Desmembramento: a subdiviso de gleba em lotes destinados
edificao, com aproveitamento do sistema virio existente, desde que no

implique na abertura de novas vias e logradouros pblicos, nem no

prolongamento, modificao ou ampliao dos j existentes. (LM 9413/81).
Empreendimento Habitacional de Interesse Social (HIS): aquele que
corresponde ao parcelamento do solo, uma edificao ou um conjunto de
edificaes, destinado total ou parcialmente habitao de interesse social
HIS, com ou sem usos complementares. (LM 13885/2004).
Empreendimento Habitacional de Mercado Popular HMP: aquele
que corresponde ao parcelamento do solo, uma edificao ou um conjunto
de edificaes, destinado total ou parcialmente habitao de mercado
popular HMP, com ou sem usos complementares. (LM 13885/2004).
Empreendimento Habitacional em Zonas Especiais de Interesse
Social EZEIS: o que contm destinao obrigatria de parte da rea
construda computvel para HIS e HMP.
Equipamentos Comunitrios: so as instalaes pblicas destinadas
educao, cultura, sade, lazer e similares. (LM 9413/81).
Equipamentos Urbanos: so as instalaes de infraestrutura urbana, tais
como: equipamentos de abastecimento de gua, servios de esgotos,
energia eltrica, coleta de guas pluviais, rede telefnica, gs canalizado,
transporte e outros de interesse pblico. (LM 9413/81).
Gabarito: gabarito de altura mxima de uma edificao a distncia entre
o piso do pavimento trreo e o ponto mais alto da cobertura, excludos o
tico e a caixa dgua. (LM 13885/2004).
Gleba: a rea de terra que no foi objeto de loteamento ou
desmembramento. (LM 9413/81)
Habitao de Interesse Social (HIS): aquela destinada a famlias com
renda igual ou inferior a seis salrios mnimos ou com capacidade de
pagamento a ser definida, de promoo pblica ou privada, com padro de
unidade habitacional com um sanitrio, at uma vaga de garagem e rea
til de, no mximo, 50 m2, com possibilidade de ampliao quando as
famlias beneficiadas estiverem envolvidas diretamente na produo das
moradias. (LM 13885/2004).
Habitao de Mercado Popular (HMP): aquela destinada a famlias
com renda igual ou inferior a 16 (dezesseis) salrios mnimos ou

capacidade de pagamento a ser definida em lei especfica, de promoo

pblica ou privada, com padro de unidade habitacional com at dois
sanitrios, at uma vaga de garagem e rea til de, no mximo, 70m2
(setenta metros quadrados). (LM 13885/2004).
Lote: a rea resultante de loteamento, desmembramento ou desdobro,
com pelo menos uma divisa lindeira via de circulao. (LM 9413/81).
Loteamento: a subdiviso de glebas em lotes destinados edificao,
com abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou
prolongamento, modificao ou ampliao das vias existentes. (LM
9413/81).
Macrozona de Estruturao e Qualificao Urbana: (artigos. 154 a 158
do PDE) corresponde s reas de ordenao do ambiente construdo e
distinguiu-se por apresentar graus diversos de consolidao e qualificao.
Obedecendo delimitao distrital, foi subdividida em quatro macroreas:
Macrorea de Reestruturao e Requalificao Urbana, Macrorea de
Urbanizao Consolidada, Macrorea de Urbanizao e Consolidao e
Macrorea de Urbanizao e Qualificao.
Outorga Onerosa: a concesso, pelo Poder Pblico, de potencial
construtivo adicional acima do resultante da aplicao do coeficiente de
aproveitamento bsico, at o limite estabelecido pelo coeficiente de
aproveitamento mximo, de alterao de uso e parmetros urbansticos,
mediante pagamento de contrapartida financeira. De acordo com o art. 2,
da (LM 13.430/2002).
Plano Integrado de Parcelamento e Edificaes: Quando a implantao
do EHIS em ZEIS implicar no parcelamento do solo e na edificao, dever
ser aprovado como plano integrado, implantado na totalidade da gleba ou
lote, na proporo estabelecida em lei para o atendimento da demanda de
HIS e/ou HMP.
Potencial Construtivo: de um lote ou gleba o produto resultante da
multiplicao de sua rea pelo coeficiente de aproveitamento, podendo ser:
bsico, que o produto resultante da multiplicao de sua rea pelo
coeficiente de aproveitamento bsico fixado para a zona onde est
localizado; mximo, que o produto resultante da multiplicao de sua
rea pelo coeficiente de aproveitamento mximo fixado para a zona onde

est localizado; mnimo, que o produto resultante da multiplicao de

sua rea pelo coeficiente de aproveitamento mnimo, fixado para a zona
onde est localizado; adicional, que corresponde diferena entre o
potencial construtivo igual ou inferior ao mximo e o potencial construtivo
bsico; utilizado de um lote, que corresponde rea construda
computvel; virtual, que o potencial construtivo dos imveis de
preservao cultural e ambiental, passvel de ser transferido para outras
reas conforme o disposto em lei. De acordo com o art. 2, inciso XXXIV, da
LM 13.430/2002.
Promotores

de

HIS:

so

as

seguintes

instituies:

rgos

da

administrao direta; empresas de controle acionrio pblico; entidades

representativas dos futuros moradores ou cooperativas; entidades ou
empresas

que

desenvolvam

empreendimentos

conveniados

ou

consorciados com o Poder Pblico para a execuo de empreendimentos

de Habitao de Interesse Social HIS. De acordo com o art. 2, inciso
XXXVII, da LM 13.430/2002.
Quadra: a rea resultante de loteamento, delimitada por vias de
circulao de veculos e podendo ter como limites as divisas desse mesmo
loteamento, quando proveniente de parcelamento aprovado. (Lei 9413/81).
Recuo: a distncia, medida em projeo horizontal, entre o limite externo
da edificao e a divisa do lote. Os recuos laterais so definidos por linhas
paralelas s divisas do lote, ressalvados o aproveitamento do subsolo e a
execuo de salincias em edificaes, nos casos previstos em lei; os
recuos de frente so medidos em relao aos alinhamentos; no caso de
lotes irregulares, os recuos so definidos em normas expedidas pelo
Executivo. (LM 9413/81).
Remembramento de Lotes ou Glebas: a soma das reas de duas ou
mais glebas ou lotes, para a formao de novas glebas ou lotes.
Salubridade: condio que uma edificao deve proporcionar a fim de
garantir a sade de seus ocupantes, por meios adequados de ventilao,
iluminao, conforto e manuteno. (LM 32329/92).
Servio Local: Servios de mbito local (S1) - estabelecimentos
destinados prestao de servios populao, que podem adequar-se

aos mesmos padres de usos residenciais, no que diz respeito s

caractersticas de ocupao dos lotes, de acesso, de trfego, de servios
urbanos e aos nveis de rudos, de vibraes e de poluio ambiental, com
rea construda mxima de 250,00 (duzentos e cinqenta) metros
quadrados. (LM 8001/73).
Uso Misto: a utilizao do mesmo lote ou da mesma edificao por mais
de uma categoria de uso. (LM 9413/81).
Via de Circulao: o espao destinado circulao de veculos ou
pedestres, sendo que: via oficial de circulao de veculos ou pedestres
aquela aceita, declarada ou reconhecida como oficial pela Prefeitura; via
particular de circulao de veculos ou pedestres aquela de propriedade
privada, mesmo quando aberta ao uso pblico. (LM 9413/81).
Zona de Uso Especial Z8 200: Zona Especial instituda pela LM 8.328/75.
Abrange os imveis de carter histrico ou excepcional valor artstico,
cultural ou paisagstico destinados preservao. As reas antes
demarcadas como Z8 200 correspondem hoje s ZEPECs, aps terem
sido alteradas algumas regras de uso pelo PDE e LUOS.
Zonas Especiais: so pores do territrio com diferentes caractersticas
ou destinao especfica e normas prprias de uso e ocupao do solo e
de edilcia, situadas em qualquer macrozona do municpio. (PDE, artigo
167).
Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS: so pores do territrio do
municpio delimitadas por lei e destinadas, prioritariamente, recuperao
urbanstica, regularizao fundiria e produo de Habitao de
Interesse Social - HIS e de Habitao de Mercado Popular HMP. De
acordo com o disposto nas normativas PDE(2002), LUOS(2004) e no
DM.44.667/2004.
ZEIS 3: a rea com predominncia de terrenos ou edificaes
subutilizadas, situada em rea dotada de infraestrutura, servios urbanos e
oferta de empregos, ou que esteja recebendo investimentos dessa
natureza. Est implcito o interesse pblico na promoo e manuteno de
HIS e HMP e na melhoria das condies habitacionais da populao
moradora, incluindo equipamentos sociais e culturais, espaos pblicos,
servio e comrcio de carter local. (DM. 44.667/2004).