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COMMUNICATION LA COMMISSION DES FINANCES

DE LASSEMBLEE NATIONALE
Article 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances

LES RELATIONS ENTRE


LTAT ET LES SOCITS
CONCESSIONNAIRES
DAUTOROUTES
Juillet 2013

Sommaire
AVERTISSEMENT ..................................................................................... 5
RESUME ...................................................................................................... 7
RECOMMANDATIONS ........................................................................... 13
INTRODUCTION ..................................................................................... 15
CHAPITRE I LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES
CONCESSIONNAIRES ............................................................................. 19
I - Le suivi annuel des socits concessionnaires dautoroutes ........................... 20
A - La mise en place dindicateurs de performance assortis de pnalits ...........20
B - Les autres instruments de suivi .......................................................................26
II - Les contrles de ralisation des investissements ........................................... 32
A - Le rle du ple lyonnais ..................................................................................32
B - Les contrles lis la prservation du patrimoine en service ........................32
C - Le suivi des oprations du Paquet vert autoroutier ..................................38

CHAPITRE II LINSUFFISANTE REGULATION DES HAUSSES DE


TARIFS....................................................................................................... 41
I - Des hausses de tarifs nettement suprieures linflation .............................. 41
A - Les modalits de fixation des pages .............................................................41
B - Les contrles effectus par ltat ....................................................................42
C - Des hausses suprieures linflation ..............................................................48
II - Le caractre contestable des hausses tarifaires issues des contrats de plan .. 54
A - Historique des contrats de plan ......................................................................54
B - Un mandat de ngociation peu contraignant .................................................56
C - Une ngociation difficile et aux dimensions multiples ...................................57
D - Une conomie des contrats lavantage du concessionnaire........................70
E - Lanticipation des contrats de plan prive le concdant dun important levier
de ngociation et limite les possibilits de recours des usagers .........................75

COUR DES COMPTES

III - La ncessit dun nouveau cadre rglementaire et contractuel .................... 82


A - Lindexation et lencadrement des tarifs ....................................................... 82
B - Labsence de cadre juridique pour les contrats de plan................................. 83

CONCLUSION ...........................................................................................85
ANNEXES ...................................................................................................87

Avertissement
Par lettre du 13 dcembre 2012, le prsident de la commission des
finances de lAssemble nationale a indiqu au Premier prsident de la Cour des
comptes les sujets sur lesquels la commission demandait la ralisation
denqutes en application du 2 de larticle 58 de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF). Parmi ces sujets figurait lvolution des pages
autoroutiers . Le Premier prsident a rpondu favorablement cette demande
par lettre du 14 janvier 2013.
Une runion a t organise le 13 fvrier 2013 avec les deux rapporteurs
spciaux de la commission des finances pour la mission cologie,
dveloppement et amnagement durables respectivement chargs des domaines
transports routiers, fluviaux et maritimes et infrastructures de transports
collectifs et ferroviaires . Au cours de cette runion, les magistrats de la Cour
ont prsent aux rapporteurs spciaux le primtre, les problmatiques et la
mthode des travaux conduits au cours du deuxime semestre 2012 dans le cadre
dune enqute sur les services chargs des relations avec les socits
concessionnaires dautoroutes . Il est apparu que lapproche retenue par la Cour
correspondait aux questions que les rapporteurs de la commission des finances
souhaitaient voir traites.
Le Premier prsident a inform le prsident de la commission des
finances, par lettre en date du 21 fvrier 2013, quun rapport pourrait lui tre
transmis pour le 14 juillet 2013.
Le contenu du prsent rapport a fait lobjet dune procdure
contradictoire conduite entre dcembre 2012 et mars 2013. Des auditions ont t
organises, leur demande, avec les socits des groupes VINCI
(COFIROUTE, ASF et ESCOTA) et SANEF (SANEF et SAPN) les 27 fvrier
et 1er mars 2013. Le directeur gnral des infrastructures de transports et de la
mer (DGITM) a t entendu le 1er mars 2013.
Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de lenqute
effectue, a t dlibr, le 3 avril 2013, par la septime chambre, prside par
Mme Ratte, prsidente de chambre, et compose de Mme Darragon,
MM. Ravier, Gudon, Le Mer et Ortiz, conseillers matres, ainsi que, en tant que
rapporteurs, Mmes Bigas-Reboul, conseillre rfrendaire, Aldig, rapporteure,
et, en tant que contre-rapporteur, M. Cazala, conseiller matre.
Il a ensuite t examin et approuv le 25 juin 2013 par le comit du
rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de
MM. Migaud, Premier prsident, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit,
Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas et Briet et Mme Ratte,
prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur gnral entendu en ses avis.

Rsum
Le secteur autoroutier concd, qui reprsente les trois quarts du rseau
autoroutier, compte dix-huit socits concessionnaires dont deux seulement sont
restes publiques (Autoroutes et Tunnel du Mont-Blanc- ATMB- et la Socit
Franaise du Tunnel Routier du Frjus- SFTRF). Il se caractrise par une forte
htrognit. Lenqute a port en priorit sur le suivi des sept concessions
historiques prives : ASF1, ESCOTA2 et COFIROUTE, APRR3 et AREA4,
SANEF5 et SAPN6. Ces socits concessionnaires exploitent un rseau mature et
dense et leur chiffre daffaires reprsente 95 % du chiffre daffaires du secteur.
1- Le ministre charg des transports ne ngocie pas avec les socits
concessionnaires dautoroutes dans un cadre lui permettant de disposer dun
rapport de force favorable. Au sein de la direction gnrale des infrastructures,
des transports et de la mer (DGITM), la sous-direction de la gestion du rseau
autoroutier concd est charge de mener les ngociations sectorielles avec les
socits concessionnaires dautoroutes (laboration des contrats de plan, paquet
vert autoroutier, compensation de la taxe damnagement du territoire) et de
vrifier le respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles et
rglementaires.
La sous-direction comptente de la DGITM ngocie quasiment seule,
dans un cadre peu formalis (faiblesse du substrat rglementaire, mandat de
ngociation non systmatique, suivi interministriel et validation sporadiques
des tapes de ngociation). Le ministre de lconomie et des finances nest
gnralement pas associ aux ngociations. Or, la DGITM doit traiter avec des
socits puissantes, adosses de grands groupes, de BTP en particulier, pour
lesquels les ngociations concernant le secteur autoroutier sinscrivent dans un
cadre plus large avec de forts enjeux. Le rapport de force apparait plus favorable
aux socits concessionnaires, et ne retrouve un certain quilibre que lorsque le
ministre des finances est associ aux ngociations.
En outre, les deux seuls organes consultatifs que sont le comit des
usagers du rseau routier national et la commission nationale des marchs des
socits concessionnaires dautoroutes et douvrages dart ne jouent pas
pleinement leur rle. En particulier, la commission des marchs ne fait, en
pratique, pas usage des rels pouvoirs dinvestigation et de publication qui sont
les siens.
1

Autoroutes du Sud de la France.


Socit des autoroutes Esterel Provence Alpes Cte dAzur.
3
Autoroutes Paris-Rhin-Rhne.
4
Socit des Autoroutes Rhne-Alpes.
5
Socit des autoroutes du Nord et de lEst de la France.
6
Socit des autoroutes Paris-Normandie.
2

COUR DES COMPTES

2- Le ministre charg des transports assure ainsi le suivi des obligations


des socits concessionnaires mais sans toujours tirer les consquences du nonrespect des obligations de ces dernires.
La sous-direction bnficie dune expertise reconnue, renforce par le
rseau scientifique et technique du ministre, qui lui permet de sassurer du
respect du suivi des obligations des concessionnaires en matire de prservation
du patrimoine et de qualit de service. Elle a labor des indicateurs de
performance, assortis de pnalits financires, lesquelles demeurent cependant
encore dun niveau modeste. Alors que les contrles du rseau effectus aprs
mise en service ainsi que ceux portant sur les ouvrages dart sont
rigoureusement et rgulirement mens et documents, ceux portant sur les
infrastructures, chausses, ouvrages en terre, btiments ncessiteraient dtre
plus formaliss et renforcs, notamment dans la perspective de la fin des
concessions. Il est en effet essentiel que ltat sassure dune reprise du rseau
dans les meilleures conditions.
Surtout, ltat ne se montre pas assez exigeant en cas de non-respect de
leurs obligations par les concessionnaires, quil sagisse de prserver le
patrimoine, de respecter les engagements pris dans les contrats de plan ou de
transmettre les donnes demandes par le concdant. Il met rarement en uvre
les instruments contractuels dont il dispose (possibilit de mise en demeure et de
pnalits) et ne subordonne pas la ngociation des contrats de plan au respect
par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles de base .
3- Les contrles de ladministration sur les tarifs sont en revanche plus
approfondis et mieux documents. La sous-direction de la gestion du rseau
autoroutier concd sattache vrifier la conformit des grilles annuelles de
tarifs avec la loi tarifaire en vigueur ainsi que labsence de foisonnement et la
diminution des distorsions tarifaires . La pratique du "foisonnement"
(cf. glossaire) aurait disparu depuis 2011. Toutefois, la rcupration par ltat,
des produits du foisonnement de 2006, envisage pour 2008, na t mise en
uvre que tardivement et trs partiellement. Dans le cas de COFIROUTE, la
suppression du foisonnement a t accepte par la socit uniquement pour les
annes 2011-2014 en contrepartie dune hausse tarifaire reprsentant 234 M
HT sur la dure totale de la concession.
4- Le cadre juridique relatif aux tarifs noffre pas aujourdhui une
protection suffisante aux intrts du concdant et des usagers.
En labsence de contrat de plan, le dcret de 1995 relatif aux pages
autoroutiers garantit aux socits concessionnaires une hausse annuelle
minimale des tarifs de 70 % de linflation mesure par lindice des prix la
consommation (hors tabac).
Les hausses observes sont nettement suprieures ce seuil. Pendant la
priode 2009-2012, pour la classe 1 (vhicules lgers), la progression des tarifs a

RSUM

t importante chez SAPN, ASF et ESCOTA (+ 2,2 % par an), COFIROUTE


(+ 1,9 % par an), APRR et AREA (+ 1,8 %), alors que lindice des prix la
consommation hors tabac na augment que de 1,6 % par an. La progression
pour SANEF a t moindre (+ 1,5 %).
Ces hausses ont t accrues par la neutralisation de linflation ngative en
2010 et par la compensation de laugmentation de la taxe damnagement du
territoire, mais elles refltent principalement limpact des contrats de plan signs
depuis 2009. En effet, les contrats de plan 2009-2012 dAPRR et dAREA, les
contrats de plan 2010-2014 de COFIROUTE et SANEF, ainsi que les contrats
de plan 2012-2016 dESCOTA et ASF prvoient des hausses tarifaires
supplmentaires destines financer en contrepartie un montant brut
dinvestissements supplmentaires des concessionnaires denviron 1,2 Md.
Or, en raison de la maturit du rseau, ltat a accept de compenser par
des hausses de tarifs un grand nombre dinvestissements de faible ampleur, dont
lutilit pour lusager ntait pas toujours avre, ou qui relevaient des
obligations normales des concessionnaires. Ltat a par ailleurs trs peu mis en
uvre le dispositif lui permettant de rcuprer lavantage financier dcoulant
des hausses de page dj perues, lorsque les investissements concerns sont
retards (article 7-4 ou 7-5).
5- Le modle financier du ministre charg des transports calcule les
hausses tarifaires de base sur des hypothses macroconomiques qui sont
souvent lavantage des concessionnaires, notamment celles relatives aux
perspectives dvolution du trafic ou des charges de personnel. En particulier, il
ne prend pas encore en compte le report de trafic vers le rseau autoroutier que
devrait produire la mise en uvre, en juillet 2013, de lcotaxe poids lourds sur
le rseau non concd, mesure qui devrait se traduire par une augmentation du
chiffre daffaires des socits concessionnaires dautoroutes estime par l'tat
450 M HT brut.
Enfin, les taux de rentabilit retenus lors de la ngociation tarifaire
rcente sont nettement plus levs que ceux ngocis dans le cadre du Paquet
vert et que ceux proposs par les services du ministre charg des transports. Ils
sont suprieurs 8 % pour COFIROUTE, ESCOTA, ASF, APRR, de 8,08 %
pour APRR, comparer au taux de 6,7 % avanc par les administrations en
dbut de ngociation.
6- Les hausses tarifaires prvues dans les contrats de plan ont t mises en
place de faon anticipe ds la signature du contrat par la socit
concessionnaire, parfois deux ans avant lapprobation par dcret en Conseil
dtat et la signature de ltat. Cette anticipation cre une inscurit juridique et
rduit les marges de ngociation de ltat pour finaliser les clauses non tarifaires
du contrat de plan.

10

COUR DES COMPTES

En dfinitive, une volution du cadre juridique et financier, ainsi que des


modalits de ngociations formalises devraient permettre de mieux prendre en
compte les intrts de ltat et des usagers, tout en respectant les contraintes
dexploitation des socits concessionnaires.
Au-del, lopportunit de conclure lavenir des contrats de plan, alors
que le rseau est mature, ncessiterait dtre rvalue. En effet, ces contrats
avaient un sens lorsquil sagissait de financer de lourdes oprations comme des
largissements ou des sections nouvelles.
Un demi-sicle aprs les choix qui avaient prsid la construction du
rseau dautoroutes appele par le dveloppement du pays, le rseau est
prsent constitu pour lessentiel. Une allocation judicieuse des ressources
devrait conduire freiner linvestissement dans ce secteur, dont les socits
concessionnaires cherchent au contraire amplifier le besoin.

RSUM

11

GLOSSAIRE ET PRINCIPALES RFRENCES


Classes de vhicules : il existe 5 classes de vhicules en fonction de leur
gabarit. La classe 1 rassemble les vhicules lgers, la classe 2 les vhicules
intermdiaires, la classe 3 les poids lourds et autocars deux essieux, la classe 4
les poids lourds et autocars trois essieux ou plus, la classe 5 les motos. Les
vhicules des classes 1 et 4 sont les plus nombreux.
Contrat de concession : un contrat de dlgation de service public, par lequel
ltat, autorit concdante, confie pour une dure dfinie un oprateur
conomique (le concessionnaire) la construction, lentretien, lexploitation dune
infrastructure autoroutire ou dun ouvrage dart, en contrepartie de la
perception dun droit dutilisation de cette infrastructure (le page) acquitt par
les usagers. Les contrats de concession autoroutiers comprennent en annexe un
cahier des charges.
Dcret n 95-81 du 24 janvier 1995 relatif aux pages autoroutiers : ce
dcret prvoit notamment que, en labsence de contrat de plan, la hausse
annuelle des tarifs minimale est gale 70 % de linflation mesure par lindice
des prix la consommation hors tabac. Toutefois, les tarifs peuvent galement
tre dtermins par les contrats de plan.
Contrat de plan : un contrat de plan, conclu entre ltat et une socit
concessionnaire et ngoci pour cinq ans, permet aux socits concessionnaires
de raliser des investissements supplmentaires et des oprations damlioration
du rseau, non prvus lorigine dans le contrat de concession ou hors de ses
obligations normales.
Foisonnement : cette pratique consiste, pour le concessionnaire, tout en
respectant le taux moyen daugmentation annuel des tarifs des pages, moduler
cette augmentation afin dappliquer des hausses de tarif plus leves sur les
sections les plus empruntes. Cette pratique permet de faire crotre le chiffre
daffaires annuel au-del de ce qui rsulterait dune application uniforme de la
hausse annuelle des tarifs approuve par ltat.
Paquet vert autoroutier : avenants aux contrats de concession dASF,
ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN signs en janvier 2010 et prvoyant,
dans le cadre du Plan de relance , la ralisation dun ensemble de travaux
pour un montant denviron 1 Md compenss par un allongement de la dure
des concessions.
ICAS : investissement complmentaire sur autoroute en service (oprations de
construction et de conservation du patrimoine : sections nouvelles,
largissements, etc.).
IEAS : investissement dexploitation sur autoroute en service (oprations
damlioration du rseau).

12

COUR DES COMPTES

Article 7-5 (ou 7-4) du cahier des charges : clause permettant ltat de
rcuprer lavantage financier dcoulant du retard dune opration dj
compense par des hausses de tarifs dans le cadre dun contrat de plan antrieur.

Recommandations
La Cour formule lintention du ministre charg des transports et du
ministre charg de lconomie et des finances les recommandations suivantes :

1. dfinir et formaliser, pour les contrats de plan et les autres avenants aux
contrats de concession, une procdure interministrielle de conduite des
ngociations et de dcision comportant notamment un mandat de
ngociation interministriel, un suivi interministriel rgulier de lavance
des ngociations et obtenir la fin de ces dernires lapprobation formelle
par le Premier ministre des contrats ngocis et des hypothses sur
lesquelles ils sappuient ;
2. mettre en uvre les dispositions contraignantes prvues par les cahiers des
charges en cas de non-respect par les concessionnaires de leurs obligations
contractuelles, en particulier de celles relatives la prservation du
patrimoine ou de transmission de donnes. Au besoin, subordonner
louverture des ngociations relatives au contrat de plan au respect de ces
obligations ;
3. raliser systmatiquement une contre-expertise, formalise et documente,
de tous les cots prvisionnels des investissements ainsi que le bilan des
contrats de plan prcdents (bilan financier de larticle 7-5 et des surcots
ventuels), les surcots dexploitation et les cots de renouvellement ;
4. revoir le dcret de 1995 afin de dfinir un plafond dvolution des hausses
de tarifs, qui sappliquerait galement aux contrats de plan ;
5. laborer une doctrine sur le champ des oprations compensables, dfinir
avec plus de prcision le bon tat du patrimoine, et prciser les attentes du
concdant relatives aux biens de retour et aux biens de reprise ;
6. inclure toutes les oprations compenses dans le champ de larticle 7-5 (ou
7-4) et les documenter dans des fiches descriptives dtailles et prcises
annexes aux contrats de plan ;
7. formaliser la mthodologie des contrles relatifs au patrimoine et accrotre
la frquence des contrles, notamment pour vrifier ltat des chausses, des
ouvrages en terre et amnagements environnementaux ;
8. raliser une analyse ex post des modles financiers des contrats de plan et
du Paquet vert et obtenir des concessionnaires le montant des cots raliss
des investissements prvus aux contrats de plan et dans le Paquet vert.

Introduction
La concession autoroutire est un contrat de dlgation de service public,
par lequel ltat, autorit concdante, confie pour une dure dfinie un
oprateur conomique (le concessionnaire) la construction, lentretien,
lexploitation dune infrastructure autoroutire ou dun ouvrage dart, en
contrepartie de la perception dun droit dutilisation de cette infrastructure (le
page) acquitt par les usagers.
Les premiers contrats de concession autoroutire ont t conclus dans les
annes 50. Dsormais, le rseau autoroutier concd reprsente 9 081 km (dont
8 798 km en service fin 2011), soit les trois quarts du rseau autoroutier.
Le secteur autoroutier concd compte au 31 dcembre 2011, dix-huit
socits concessionnaires dont seulement deux demeurent majoritairement
publiques. Le dtail du rseau, du chiffre daffaires pages et des dures de
concession figure lannexe 5. Ces socits sont trs htrognes. On distingue
notamment :
deux socits restes publiques : les socits tunnelires ATMB (Socit
des autoroutes et tunnel du Mont-Blanc) et SFTRF (Socit Franaise du
Tunnel Routier du Frjus) ;
les nouveaux concessionnaires, qui nexistent que depuis les annes 2000 et
qui exploitent un rseau beaucoup moins tendu et, pour certains axes,
moins profitable ;
sept concessionnaires historiques privs, qui exploitent un rseau mature
et dense et dont le chiffre daffaires total reprsente 95 % du chiffre
daffaires du secteur. Leurs recettes de pages se sont leves 7,6 Md en
2011. Ces concessionnaires appartiennent trois grands groupes : le groupe
VINCI (ASF, ESCOTA, COFIROUTE) avec 4,3 Md de recettes de page
en 2011, le groupe APRR (APRR et AREA) avec prs de 2 Md de recettes
de page et le groupe SANEF7 (SANEF et SAPN) avec 1,4 Md de recettes
de page. lexception de COFIROUTE qui a toujours t dtenue par des
capitaux privs, les autres socits concessionnaires ont t privatises en
2006. Cette situation explique en partie le caractre souvent drogatoire des
clauses contractuelles dont bnficie COFIROUTE.
Les nouvelles conventions de concession protgent les intrts du
concdant avec une clause de partage des rsultats de la concession et/ou de fin
anticipe si le chiffre daffaires est plus important que ne le prvoyaient les
parties au contrat. Les subventions verses par ltat font lobjet de ngociations
et de contre valuations plus approfondies de la part du ministre charg des
7

Le groupe SANEF appartient au groupe ABERTIS.

16

COUR DES COMPTES

transports que ce qui a pu tre observ dans le cadre des contrats de plan. La
participation de la direction du budget aux ngociations et la validation du
rsultat de la ngociation en runion interministrielle contribuent quilibrer le
rapport de force avec les socits concessionnaires, et les expertises du ministre
charg des transports semblent mieux prises en compte.
Quant la direction gnrale de la concurrence, de la consommation et
de la rpression des fraudes (DGCCRF), qui cosigne les arrts tarifaires pris en
labsence de contrat de plan, son intervention en matire de tarifs est limite.
Avec un seul agent temps partiel charg du suivi des autoroutes, elle valide les
contrles effectus par la direction des infrastructures de transports (DIT). Elle
nest pas associe aux ngociations des contrats de plan et nest informe du
contenu de ces contrats quau moment de prparer les arrts tarifaires. De fait,
elle a valid les hausses de tarifs prvues dans le cadre des contrats de plan,
alors mme que les dispositions tarifaires de ces contrats navaient pas encore
t approuves par dcret en Conseil dtat.
Par ailleurs, la ngociation de la dernire gnration des contrats de plan,
commence en 2008 et relance lt 2009, est intervenue en parallle de
plusieurs autres ngociations importantes pour la DGITM, et relatives
notamment dautres infrastructures de transport (liaison Paris-Roissy,
partenariats publics privs ferroviaires par exemple) et impliquant en partie les
mmes groupes que ceux dont relvent les concessionnaires autoroutiers. Les
socits concessionnaires tant adosses de grands groupes, de BTP
notamment (VINCI et Eiffage), les ngociations des contrats de plan sinscrivent
dans un ensemble plus large de sujets qui les mettent en relation avec la
puissance publique. Le ministre charg des transports ngocie sur plusieurs
fronts diffrents projets, dont les implications sont chaque fois sensibles :
ngociations du Paquet vert, des partenariats publics privs ferroviaires, de la
liaison Paris-Roissy. Le ministre charg des transports doit aussi tenir compte
des demandes des lus qui sinscrivent dans une logique damnagement du
territoire. Il est donc confront plusieurs parties prenantes dans des
ngociations multiples avec de forts enjeux, ce qui ne renforce pas forcment sa
position de ngociateur.
Enfin, les deux seuls organes consultatifs que sont le comit des usagers
du rseau routier national et la commission nationale des marchs des socits
concessionnaires dautoroutes et douvrages dart ne jouent pas pleinement leur
rle. La commission nationale des marchs (CNM), charge notamment
d'exercer un contrle a posteriori des marchs passs par ces socits8, ne fait en
pratique, pas usage des rels pouvoirs dinvestigation et de publication qui sont
les siens. Or, le rle de la CNM est essentiel pour assurer que les socits
8

La CNM est comptente pour les anciennes socits dconomie mixte concessionnaires
dautoroutes. COFIROUTE nest donc pas concerne.

INTRODUCTION

17

concessionnaires respectent effectivement les rgles de mise en concurrence


auxquelles elles sont soumises pour leurs investissements qui atteignent des
montants considrables (1 Md au titre du Paquet vert, 1,2 Md au titre des six
derniers contrats de plan).
Quant au comit des usagers, cr suite une recommandation de la Cour
des comptes de 2008, il nest pas en mesure de mettre en uvre au mieux les
fonctions, pourtant limites, qui lui sont confres par son dcret constitutif. Il
est une instance de concertation et de communication essentiellement consacre
aux services lusager, et non comme une instance dexpertise et de rgulation.
*
*

Dans ce cadre marqu par un certain dsquilibre, le contrle de la Cour a


port sur le respect par les concessionnaires de leurs obligations contractuelles,
sur lvolution de ces obligations (avenants au contrat de concession, contrats de
plan) et sur les moyens dont dispose ltat pour sassurer du respect de ces
obligations.
Le prsent rapport sefforce den analyser plus en dtail la nature et le
contenu travers deux axes principaux :
une premire partie expose la faon dont ltat sassure du respect, par
les socits concessionnaires, de leurs obligations contractuelles,
notamment en ce qui concerne lentretien du rseau et des ouvrages
dart ;
une deuxime partie souligne linsuffisante rgulation des hausses de
pages, notamment lorsquelles sont issues des contrats de plan.

18

COUR DES COMPTES

Source : direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)/socit


dtudes sur les transports, les routes et leurs amnagements (SETRA)

Chapitre I
Le suivi des obligations des
concessionnaires
La grande qualit des infrastructures du rseau concd et la scurit
quelles assurent aux usagers sont unanimement reconnues. Ltat doit
nanmoins, en sa qualit de concdant, sassurer du respect par les
concessionnaires de leurs obligations contractuelles, notamment en matire
dentretien du rseau.
Par ailleurs, la nature du contrat de concession, qui diffre de celle du
march public en ce quelle transfre au concessionnaire le risque, notamment le
risque li aux travaux et trafic, ne devrait pas empcher ladministration
dobtenir la transmission de donnes sur le cot effectif des travaux compenss,
sur lesquels les socits concessionnaires se sont engages en contrepartie dune
augmentation des tarifs de page.

20

COUR DES COMPTES

I - Le suivi annuel des socits concessionnaires


dautoroutes
A - La mise en place dindicateurs de performance assortis
de pnalits
1 - Historique
a) Les indicateurs LOLF
Au sein du programme 203 Infrastructures et services de transport, trois
indicateurs LOLF (loi organique relative aux lois de finances) concernent le
rseau routier concd : un indicateur sur ltat des chausses ; un indicateur sur
ltat des ouvrages dart ; un indicateur de qualit de service des rseaux de
transports (aires de repos et viabilit hivernale).
Les indicateurs sont similaires entre les rseaux routiers concds et non
concds. Le rseau routier concd obtient de meilleurs rsultats que le rseau
non concd, le systme des pages permettant de procurer des ressources
stables pour lentretien du rseau. Ces indicateurs ont t repris dans les contrats
de performance avec les socits concessionnaires, selon la mme mthodologie
dvaluation que celle retenue par la LOLF.

b) Les indicateurs suivis dans les contrats de plan et les rapports annuels
Les anciens contrats de plan imposaient un suivi dindicateurs et de
statistiques transmis par les socits concessionnaires dans leur compte-rendu de
bilan annuel.
Depuis 2010, les rapports produits par la direction des infrastructures de
transport (DIT) permettent de formaliser de faon synthtique le suivi global des
contrats de plan en cours, de leurs indicateurs et de leurs statistiques. Des
diffrences marginales existent entre les socits concessionnaires, soit sur les
indicateurs suivis, soit sur les objectifs poursuivis. Concernant les objectifs,
cette diffrenciation sexplique car les indicateurs sont adapts chaque
entreprise, et prennent en compte leur spcificit (taille du rseau, niveau dj
atteint).

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

21

c) Un suivi htrogne selon les socits concessionnaires : lexemple de


lanne 20109
Lanalyse des indicateurs et statistiques transmis permet de cerner les
diffrentes cultures dentreprise et la propension plus ou moins grande des
socits transmettre ces indicateurs.
Concernant COFIROUTE, la sous-direction de la gestion du rseau
concd notait, sagissant de lexploitation, quil restait difficile d'obtenir des
lments d'information factuels et chiffrs hors des indicateurs strictement
indiqus dans les contrats et que, dans certains cas, l'information demande
n'existait pas de manire centralise et analyse par COFIROUTE . En ce qui
concerne le volet patrimoine, elle notait que les donnes taient inexistantes .
Sagissant de SAPN, le mme service relevait, propos de lexploitation,
que pour la deuxime anne conscutive, aucune donne statistique n'tait
fournie sur les interventions sur rseau, ni sur la gestion de trafic . En labsence
de contrat de plan, SAPN se contentait de fournir strictement les donnes
prvues par la circulaire de 1981, alors mme que la socit disposait de ces
lments, puisqu'ils taient mesurs dans le contrat de plan prcdent. Ces
lments ont finalement t fournis le 3 fvrier 2012 suite de multiples
relances. Sur le suivi de la politique patrimoniale, la sous-direction constatait
que le dossier bilan de SAPN ne donnait aucune information sur le sujet si ce
n'est des faits gnraux . Pourtant, le suivi de la qualit de lexploitation est
inscrit larticle 13 du contrat de concession10 et SAPN ne pouvait se prvaloir
de labsence de contrat de plan, pour refuser de transmettre ces lments.
Les autres concessionnaires ne prsentaient pas des difficults
particulires.

Rapports danalyse annuels de la gestion du rseau routier (GRA), COFIROUTE : rapport


du 6 dcembre 2011 ; SAPN : rapport du 10 fvrier 2012 ; SANEF : rapport du 10 fvrier
2012 ; APRR : rapport du 10 fvrier 2012.
10
Dcret n 2007-816 du 11 mai 2007 approuvant le septime avenant, art.13 : des objectifs
particuliers de qualit dexploitation sont dfinis dun commun accord, et par crit, entre le
concdant et la socit concessionnaire, notamment en matire de maintien de la viabilit, de
gestion du trafic et daide au dplacement. En labsence daccord, des objectifs sont fixs par
le ministre charg de la voirie nationale .

22

COUR DES COMPTES

2 - Une mise en uvre plus formalise dindicateurs de performance


assortis de pnalits dans le cadre des nouveaux contrats de plan
a) Le passage dun suivi statistique la mise en place dindicateurs de
performance
Alors que pour les socits concessionnaires rcentes, des indicateurs
exigeants ont, ds le dpart, t intgrs dans le cahier des charges, la mise en
place de leurs quivalents avec les concessions historiques a t difficile. La
DIT a russi faire accepter dans les contrats de plan rcents la rdaction dun
volet dtaill sur des indicateurs de performance, en loccurrence les contrats de
plan COFIROUTE 2010-2014, APRR et AREA 2009-2013 et les avenants du
19/03/2012, ASF 2012-2016, SANEF 2010-2014. Cette dmarche a permis
duniformiser les indicateurs tant pour le choix des sujets mesurs quen ce qui
concerne leur mthodologie dvaluation. Elle a surtout permis den faire un
vecteur de performance et non un simple relev statistique.
Les indicateurs sont regroups par thmes. Ils font lobjet dune fiche
descriptive prcise et complte, dtaillant les objectifs et enjeux, le phnomne
mesur, la mthode, le mcanisme de pnalit, la slection du primtre mesur,
le responsable de la mesure, la transmission des donnes et les modalits de
contrle. Ces lments sont prsents dans le tableau n 1 suivant.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

23

Tableau n 1 : synthse des indicateurs de performance


Libell

Phnomne mesur
Conservation du patrimoine

Mthode

tat structurel de la
chausse IQRA
structure

tat structurel des chausses

Proportion des chausses en tat structurel


dgrad, ayant une note patrimoine <14

IQRA Surface

tat de surface des


chausses

Calcul dun indicateur surface sur une


chelle de 0 4

tat structurel des


ouvrages dart

tat individuel de chacun


des ouvrages dart

Cotation IQOA sur une chelle de 0 3 3U

Fonctionnalit des
ouvrages dart

Portance et hauteur libre


dgage

Scurit sur ouvrage

Cotation scurit de lIQOA

Calcul d'un seuil de fonctionnalit en % au


regard des obligations contractuelles et
rglementaires
Moins de 2 % des OA classs S restant
classs S par rapport au nombre total
douvrages

Exploitation / scurit des usagers


Qualit des aires de repos

Dlais intervention sur


vnement

Dlais entre vnement


grave et message radio

Dlais entre vnement


grave et PMV
Gne au page
Gestion de la viabilit
hivernale
Dlai de rponse aux
sollicitations des usagers
Dlai de dpannage

Surveillance du rseau

Prestations et entretien des


quipements
vnement : accident,
vhicule en feu ou arrt
Dlai : temps rception info
temps arrive sur place
vnement significatif
(accident, contresens, etc.)
Rception info et
transmission radio
vnement significatif
(accident, contresens, etc.)
Rception info et
transmission PMV
Temps de gne moyen au
page sur certaines barrires
Retour des conditions
normales en priode
hivernale
Ractivit aux sollicitations
crites
Ractivit entre dlai appel
et arrive sur lieu de la
panne

Propret du trac

Taux de surveillance
Avis des usagers sur la
propret du trac et ses
abords

Consommation de
produits phytosanitaires

Consommation de produits
phytosanitaires

Source : contrats de plan rcents

tablissement d'une note sur une chelle de


0 20
Dlais dfinis par seuils de niveau en
distinguant jour et nuit

Dfinition de seuils

Dfinition de seuils

Evaluation d'un temps d'attente


Calcul d'un dlai de retour des conditions
de circulation de type C1
Temps de rponse aux sollicitations crites
(mails et courriers)
valuation d'un temps d'attente
Taux dfinis selon le type de type de
sections (nombre de voies,
vidosurveillance ou non)
Enqute annuelle sur la satisfaction des
usages, note sur chelle de 0 10
valuation en kg/km

24

COUR DES COMPTES

b) Des indicateurs et des objectifs diffrencis par socit


Les indicateurs et les objectifs associs ne sont pas tous exactement
identiques entre les socits concessionnaires car ils nont pas t construits et
ngocis en mme temps. La DIT a souhait mettre en place des indicateurs
ralistes, progressifs (par la dfinition de seuils pour certains par exemple) et
atteignables (en prenant en compte la taille du rseau pour moduler des valeurs
exprimes en pourcentage).
Pour COFIROUTE, lindicateur sur les aires de repos ne devrait tre mis
en place quau prochain contrat de plan. Par ailleurs, le contrat de plan de
COFIROUTE ne comprend pas dindicateur de performance sur les dlais
dintervention sur vnements et les dlais de dpannage. En revanche, des
suivis statistiques comme la surveillance du rseau (frquence des patrouilles),
la propret du trac et la consommation de produits phytosanitaires, qui sont
transmis annuellement, ont t inscrits comme indicateurs de performance.

c) Des indicateurs avec des pnalits associes


Les ngociations ont port pour chaque indicateur sur leur soumission ou
non une pnalit ; les seuils dclenchant la pnalit et les montants associs ;
lventuel montant maximal de pnalits par indicateur et au niveau global.
COFIROUTE a prfr un systme de type forfaitaire un systme progressif et
a fait prciser que le versement de pnalits ne pouvait sappliquer que pour
des faits imputables au concessionnaire , cette restriction tant aussi inscrite
dans le contrat de plan dASF.
Le systme de pnalits est novateur mais ses effets financiers sont trs
modestes, car non seulement les objectifs de performance ne sont pas
significativement suprieurs aux rsultats dj atteints, mais, en outre, les
montants sont symboliques, notamment grce au jeu du plafond global.
Tableau n 2 : plafond des pnalits par rapport au chiffre daffaires
pages (en M)

Chiffre daffaire
pages 2011
Plafond des pnalits
%

APRR

AREA

COFIROUTE

SANEF

ASF

1 479,1

482,7

1 180,2

1 043,1

2 455,4

0,8

0,2

0,5

0,57

0,7

0,054 %

0,041 %

0,042 %

0,055 %

0,029 %

Source : chiffres direction des infrastructures de transports (DIT) et contrats de plan

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

25

3 - Un systme ncessitant un contrle soutenu de la part de la DIT


a) Lvaluation des indicateurs repose quasiment exclusivement sur les
socits concessionnaires
Les socits concessionnaires procdent elles-mmes aux valuations de
leurs indicateurs sauf pour lindicateur sur les aires de repos, qui est valu par
le ple lyonnais de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd.
Les indicateurs sont transmis le 30 juin de chaque anne avec le bilan
dinformation annuel.

b) Certains indicateurs dpendent fortement des technologies mises en place


Certains aspects techniques sont toujours en cours de dfinition et
dexprimentation. Les indicateurs mesurant des dlais imposent la mise en
place de systme dhorodatage entre et sortie, de systme de type
golocalisation et horodatage dans les vhicules dintervention ou de dpannage.
Lindicateur de congestion au page nest pas stabilis dans toutes les
concessions, il est en cours de mise au point technique et fonctionnelle avec
SANEF et AREA, il est stabilis avec APRR.

c) Les indicateurs concernant le patrimoine font pour partie lobjet dune


contre-vrification par les CETE
Les indicateurs sur le patrimoine, comme lindicateur IQOA mesurant
ltat des ouvrages dart, font lobjet dune contre-expertise par sondage par les
centres dtudes techniques de lquipement (CETE). Les socits
concessionnaires font, elles, souvent appel des bureaux dtudes en raison du
nombre douvrages dart inspecter.

d) La DIT met au point une mthodologie de contre-expertise


Dans la rdaction des contrats de plan, lautorit concdante a conserv la
possibilit deffectuer des contrles des niveaux de performance tout moment.
En outre, dans les contrats de plan dAPRR et dAREA, la DIT a prvu des
sanctions en cas de transmission de donnes errones. Cette clause nest pas
inscrite dans les contrats de plan de COFIROUTE, SANEF et ASF.
Un charg dexploitation, rcemment recrut par la sous-direction de la
gestion du rseau autoroutier concd, aura pour mission de mettre en place des
grilles daudit permettant de vrifier les indicateurs qui sont transmis par les
socits concessionnaires.

26

COUR DES COMPTES

B - Les autres instruments de suivi


1 - Principes
Au plus tard le 1er juillet de chaque anne, les socits concessionnaires
doivent remettre lautorit concdante le compte rendu d'excution de la
concession pour l'anne chue, qui comporte notamment le bilan des
investissements raliss, les donnes d'exploitation, y compris sur la qualit du
service, et les oprations de maintenance et d'entretien par opration 11.
La DIT tablit partir des documents et comptes rendus qui lui sont
transmis, un rapport synthtique annuel par socit, qui sarticule autour du suivi
des oprations dinvestissement et de politique patrimoniale, des actions en
faveur du dveloppement durable et de lenvironnement, du volet exploitation et
des services aux usagers, de la politique tarifaire et commerciale, de la politique
financire et de lvolution de la socit.

2 - Le suivi des actions en faveur du dveloppement durable et de


lenvironnement
Dans ses rapports annuels, la DIT recense les actions menes par les
socits concessionnaires dans ce domaine : suivi des points noirs, bruit traiter,
de la protection des zones de captage (pourcentage de linaire sensible trait), du
stock de sel, des actions en faveur de la biodiversit.
Ces indicateurs sont suivis pour toutes les socits concessionnaires,
quelles aient sign ou non le Paquet vert 12.
En 2010, AREA a t certifie ISO14001, norme qui concerne la gestion
environnementale. Toutefois, la DIT notait que la politique de tri slectif sur les
aires de repos nexistait pas et que le bilan ne donnait pas dinformation relle
sur la politique de la socit. Sagissant dAPRR, la DIT se flicitait des actions
conduites, qui mritaient toutefois dtre dveloppes. ESCOTA est certifie
ISO 14001 pour ses activits de construction, conception, amnagement,
entretien et exploitation de son rseau et a mis en uvre son deuxime plan
daction dveloppement durable. La DIT notait que sa politique
environnementale tait tablie et que tous les indicateurs taient positifs. De
mme, la DIT considrait quASF avait une relle politique en termes de
dveloppement durable et de protection de lenvironnement, et quelle sest
engage dans une dmarche de certification ISO 14001. COFIROUTE est
certifie ISO 14001 sur lensemble du primtre exploitation. Concernant
SAPN, la DIT dplorait labsence de donnes transmises, qui lui taient pourtant
11
12

Article 35 des contrats de concession.


Celles qui ont sign le paquet vert sont ASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

27

fournies les annes prcdentes, notamment la consommation de produits


phytosanitaires et le cumul des bouchons. Enfin, SANEF navait transmis en
2010 ni le nombre daires disposant de tri slectif, ni la consommation de
produits phytosanitaires.
Il est regrettable que des socits, engages dans le Paquet vert, ne
transmettent pas les indicateurs demands par ltat concdant, en invoquant un
contrat de plan non sign.

3 - Suivi du volet exploitation et services aux usagers


a) Scurit routire
Les statistiques daccidentologie suivies par les services de ltat sont
trs compltes, ce qui permet de connatre la situation dtaille pour chaque
socit en prenant en compte non seulement les aspects quantitatifs du nombre
daccidents, mais aussi la gravit de ceux-ci. Une analyse multicritre montre
quaucune socit ne se dgage comme tant excellente ou dans une situation
particulirement critique dans tous les domaines mesurs. Dun point de vue
tendanciel, seule AREA enregistre une dgradation de tous ses indicateurs entre
2009 et 2010.
La DIT vrifie aussi que, depuis 2009, les socits concessionnaires
ralisent leur programme dinspections de scurit routire par itinraire (ISRI).
Les rapports 2010 et 2011 quelle a raliss pour SAPN et SANEF indiquaient
quaucun lment navait t communiqu sur le bilan des inspections de
scurit routire.
Par ailleurs, la DIT a d effectuer plusieurs rappels la rglementation
sur la signalisation. Certaines socits, notamment celles du groupe Vinci,
apposaient des lments de communication commerciale sur des panneaux de
signalisation routire, qui obissent une rglementation stricte, linverse des
panneaux vocation uniquement signaltiques.
La DIT vrifie les mesures mises en uvre par les socits
concessionnaires pour amliorer la scurit sur leur rseau. Les conclusions
pour lanne 2010 sont assez htrognes. Concernant les zones daccumulation
daccidents (ZAAC), APRR et AREA en tenaient un suivi prcis avec des
analyses qui se dclinaient en un plan dactions ; ESCOTA avait entrepris un
suivi des ZAAC mais navait pas transmis de plan dactions associ la DIT ;
tandis que COFIROUTE nassurait pas un suivi des ZAAC selon la
mthodologie de la DIT.
En 2010, SANEF a ralis un audit sur les contresens. COFIROUTE
navait pas souhait communiquer le dtail des actions menes pour lutter contre

28

COUR DES COMPTES

les contresens ; elle a indiqu avoir transmis au SETRA, en novembre 2012,


lanalyse des zones risque.

b) Service aux usagers


Mesure de la satisfaction
Depuis plus de 15 ans, lassociation des socits franaises d'autoroutes
(ASFA) ralise une enqute de satisfaction auprs des clients des autoroutes. Les
rsultats des enqutes 2010 et 2011 donnaient une note de satisfaction globale
constante de 7,7/10.
En 2010, les taux de satisfaction les plus levs taient observs chez
ASF et COFIROUTE et les plus faibles chez ESCOTA et SAPN. Depuis 2006,
le taux de satisfaction des usagers a fortement chut sur le rseau ESCOTA.

Graphique n 1 : volution de la satisfaction des usagers par socit 2004-2010

Source : direction des infrastructures de transports (DIT)

Concernant la qualit des aires, seule ASF obtenait une note suprieure
8. Cette qualit tait en forte hausse chez COFIROUTE, en raison des travaux
de rnovation des aires lis au Paquet vert. linverse, elle chutait chez SAPN
et AREA qui obtenaient de trs mauvais rsultats confirms par les audits
raliss par le ple lyonnais de la DIT en 2011.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

29

Suivi des rclamations


Le nombre total de rclamations est pass de 29 493 pour un rseau de
7897 km (soit un taux de 3,73 rclamations par kilomtre) en 2003
157 707 rclamations pour un rseau de 8 789 km en 2010, soit un taux de
17,94 rclamations par kilomtre. Le taux de rclamations par million de
kilomtre parcouru, sil reste faible, a t multipli par 5 entre 2004 et 2010,
passant de 0,37 en 2004 1,87. Pour SANEF, il a t multipli par 9 (0,31
2,95). En 2010, ce taux tait le plus lev chez SANEF (2,95), suivi dESCOTA
(2,21), dAREA (2,19) et de COFIROUTE (2,12). Ce taux est plus faible chez
ASF (1,12) et SAPN (1,51).Cette hausse sexplique en partie par la mise en
place doutils nombreux de recueil des rclamations par les socits.
La grande majorit des rclamations concerne la facturation du tlpage,
en raison derreurs lies la classification automatique. Le rapport 2011 de la
DIT prcisait que les rclamations relatives au page sont, en effet, en hausse
dun rapport de 1 9,5 en dix ans ; mais les socits concessionnaires mettent en
place des processus qualit pour les corriger.
Les dlais de rponse ne soulevaient aucune difficult particulire, ils
taient en gnral infrieurs dix jours, et mme infrieurs cinq jours pour
COFIROUTE.
Les usagers, quand ils ne sont pas interrogs sur la tarification des
autoroutes, sont globalement satisfaits de la qualit de service et le seul point
noir en termes de rclamations concerne les erreurs de facturation automatique
lies aux tlpages.

c) Suivi de la politique tarifaire et commerciale


Dans les rapports synthtiques annuels rdigs par la DIT, le suivi de la
politique tarifaire et commerciale rappelle les lois tarifaires et le respect des
coefficients inter classes. Dans le rapport consacr ESCOTA, des indications
(type dabonnement, et nombre dabonns au tlpage) sont donnes.

4 - Suivi de la politique dinvestissements et de lvolution financire de


la socit
a) Le suivi des oprations dinvestissements et de la politique patrimoniale
Selon larticle 35 des contrats de concession la socit concessionnaire
communique [] au ministre charg de l'conomie, au ministre charg du
budget et au ministre charg de la voirie nationale un rapport, ralis la date la
plus proche possible de sa communication, comprenant l'tat d'avancement des
liaisons nouvelles et des oprations d'largissement et indiquant le calendrier
d'excution et l'chancier financier de chaque opration en projet et en

30

COUR DES COMPTES

construction ; [] le programme des investissements raliser sur les cinq


annes ultrieures dtaill par opration 13.
Les rapports annuels de la DIT montrent que les donnes mentionnes par
larticle 35 sont bien transmises par les socits. Toutefois elles ne permettent
pas ltat dassurer un suivi financier des oprations dinvestissements et de la
politique patrimoniale (budget grosses rparations notamment). Ainsi, les
rapports de la DIT donnent un suivi davancement physique des travaux par
opration, mais le suivi financier est quasiment inexistant. Pour AREA et
APRR, la DIT ne peut que constater, dans ses bilans portant sur lanne 2010,
labsence de donnes attendues et importantes comme les grosses rparations
ralises au cours des cinq annes prcdentes, les prvisions pour les cinq
annes venir et le bilan de lentretien pour les cinq annes prcdentes. Pour
APRR, elle note que la socit ne donne que trop peu dlments au travers de
son bilan sur la politique patrimoniale. Concernant ASF, COFIROUTE, SANEF
et SAPN, il ny a aucun lment chiffr dans les rapports concernant lanne
2010. Pourtant, en 2009, ASF avait transmis un bilan chiffr, ce qui avait permis
au ple lyonnais de la DIT de constater que le concessionnaire avait investi
1 M de moins que sa prvision fin 2008. La DIT considrait que mme si la
valeur moyenne des dpenses de maintenance consacres aux ouvrages dart
tait croissante, elle tait insuffisante en raison du vieillissement et de la
dgradation du patrimoine.
Les contrats de plan ne comprennent pas de clause permettant ltat de
connatre le cot rel de tous les investissements compenss ni le budget
consacr lentretien du patrimoine. Or, si la nature du contrat de concession,
qui fait peser le risque sur le concessionnaire, ne peut permettre au concdant de
rcuprer la diffrence entre le cot prvisionnel et le cot rel des
investissements, il nen demeure pas moins que la connaissance des cots rels
est indispensable afin de donner ltat la possibilit de ngocier dans de
bonnes conditions des investissements ultrieurs.

b) Le suivi financier des socits concessionnaires


Larticle 35 des contrats de concession prcise les documents que les
socits concessionnaires doivent remettre lautorit concdante au plus tard le
1er juillet de chaque anne. La DIT vrifie lexhaustivit des documents transmis
et le respect des dlais, ce qui ne soulve pas de difficult particulire.
Alors que les donnes transmettre sont nombreuses et dtailles, que les
rapports financiers sont en ligne, les analyses faites par la DIT dans les rapports
synthtiques sont limites au rsultat de lexercice, au rsultat net, au montant
des emprunts raliss ou des investissements. Il ny a pas de suivi pluriannuel, ni
13

La rdaction de cet article est diffrente pour COFIROUTE.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

31

mme de cadre danalyse commun entre les socits concessionnaires. Le


rapport sur COFIROUTE indique seulement un poste grosses rparations en
2009, celui de SAPN indique uniquement le chiffre daffaires en 2010, celui
dESCOTA donne le chiffre daffaires, le rsultat net et le montant des
emprunts, ceux sur APRR et sur AREA se contentent de dcrire un litige
survenu cette anne-l.
La DIT ne fait pas danalyse taye de la situation financire des socits
concessionnaires. Au motif que les socits concessionnaires assument les
risques travaux et trafic, elle sinterdit dtablir un bilan ou un suivi financier
des contrats de plan. La DIT considre que le bilan financier dexcution du
contrat de plan porte dune part sur les dispositions des articles 7.4 et 7.5 du
contrat, dautre part sur les surcots dopration constats et potentiellement
compensables et que ni les dispositions contractuelles, ni le cadre
rglementaire (ne lautorise) demander aux socits des informations
permettant de raliser dautres types de bilans financiers ex post. La DIT ne tient
pas de bilan rcapitulatif par contrat de plan des hypothses prvues et ralises.
En effet, lvaluation du contexte conomique, qui permet de fixer les diffrents
paramtres denvironnement, est actualise pralablement chaque cycle de
ngociation . Le bilan quelle effectue est un bilan qualitatif de lexcution du
contrat de plan prcdent (indicateurs, qualit de service) . De mme, le suivi
du Paquet vert ne prvoit pas de rel suivi financier des dpenses ralises. La
Cour considre que la DIT sinterdit tort dexploiter les donnes financires
dont elle dispose.
Outre les documents dj cits, les contrats de concession prvoient que
le concdant peut demander la socit concessionnaire toute information
complmentaire sur le compte rendu de l'excution de la concession ; [] un
commissaire du Gouvernement, reprsentant du concdant, assiste sans voix
dlibrative aux sances du conseil d'administration et aux assembles gnrales
de la socit14 ; [] la socit concessionnaire lui communique tous les dossiers
transmis ou remis aux administrateurs ainsi que ceux transmis ou remis aux
membres des comits du conseil d'administration ; [] la socit
concessionnaire communique au commissaire du gouvernement les documents
transmis aux actionnaires l'occasion des assembles gnrales ; tous les
documents lui sont transmis dans les mmes conditions qu'aux administrateurs,
membres des comits du conseil d'administration ou actionnaires . En outre, la
14

La DIT a indiqu bien recevoir les documents prparatoires aux diffrents conseils
d'administration et assembles gnrales, ainsi que les invitations participer ces conseils
d'administration et ces assembles gnrales. Le sous-directeur de la gestion du rseau
autoroutier concd reprsente le concdant, sans prise de parole. Toutefois, la DIT a prcis
que compte tenu des propos parfois "orients" de certains administrateurs sur certains sujets
(ngociations des contrats de plan par exemple), et de l'incapacit pour le commissaire du
gouvernement d'y rpondre en sance, nous nous abstenons d'y participer depuis deux ans,
l'exception des conseils dadministration des socits ATMB et SFTRF .

32

COUR DES COMPTES

tenue de la comptabilit en respect des normes comptables, telle lIFRIC 12,


permet dobtenir des donnes concernant uniquement la partie concde,
notamment les immobilisations incorporelles et corporelles du domaine
concd. De mme, les travaux devant tre provisionns, lvolution du montant
des provisions pourrait tre un lment intressant analyser.
Des bilans chiffrs de la ralisation dun contrat de plan, validant ou non
les hypothses retenues par la DIT lui permettraient au moins davoir un retour
dexprience tay, des lments factuels et chiffrs permettant de bien prparer
les ngociations futures et dajuster son modle.

II - Les contrles de ralisation des investissements


Ltat, autorit concdante, a vocation vrifier la bonne excution des
obligations contractuelles prvues par les contrats de concession et les contrats
de plan, notamment en ce qui concerne lentretien du patrimoine (chausses,
ouvrages dart, etc.).

A - Le rle du ple lyonnais


Au sein de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd,
le ple lyonnais est cha
oprations nouvelles et d'amnagement du rseau et de l'valuation de la mise en
uvre par les dlgataires de la politique d'entretien et de prservation des
chausses et des ouvrages d'art permettant d'assurer le respect de leurs
obligations.
Les contrles avant mise en service dun quipement (instruction des
dossiers techniques, opration de contrle des travaux de construction, dcisions
de mise en service, etc.) sont contraints par le calendrier des mises en service.
Les contrles aprs mise en service, destins vrifier le respect par les
concessionnaires de leurs engagements, sont raliss en fonction du temps laiss
disponible par les contrles avant mise en service. Or, les risques pour lusager
sont naturellement plus importants aprs quavant mise en service.

B - Les contrles lis la prservation du patrimoine en


service
Aprs mise en service, le concdant doit vrifier que la socit
concessionnaire continue de respecter ses obligations rglementaires ou
contractuelles.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

33

Les cahiers des charges imposent notamment :


la mise en uvre de tous les moyens de nature assurer, quelles que
soient les circonstances, la continuit de la circulation dans de bonnes
conditions de scurit et de commodit (art. 13-1) ;
lentretien et le maintien des ouvrages de la concession en bon tat, de
faon toujours convenir parfaitement lusage auquel ils sont
destins (art. 13-1) ;
lentretien de lensemble des dpendances et des ouvrages de la
concession dans un souci permanent de prservation des espces et
des milieux, des ressources naturelles, du cadre de vie des riverains et
dintgration de lautoroute dans les paysages traverss (sauf pour
COFIROUTE).
La rdaction de larticle 13-1 est identique pour toutes les socits
concessionnaires historiques prives lexception dASF, qui nest pas soumise
lobligation de mise en conformit avec les rglements et instructions en
vigueur , hormis pour la signalisation de police et de COFIROUTE, qui
bnficie de contraintes moindres suite des rdactions moins prcises, et
labsence de mention de certains objectifs15.
En cas de manquement une obligation du cahier des charges, le
concdant peut exiger, aprs mise en demeure reste infructueuse, le versement
dune pnalit dans les conditions fixes par larticle 39.1. Le montant de la
pnalit est fix 10 000 par jour de retard, sauf pour COFIROUTE pour
laquelle elle est fixe 5 000 par jour de retard.
Par ailleurs, au titre de larticle 40 du cahier des charges, la dchance du
concessionnaire peut tre prononce par dcret en Conseil dtat si le
concessionnaire, sauf cas de force majeure, interrompt durablement ou de
manire rpte lexploitation dune autoroute, sans autorisation et en violation
des articles 14 et 15 et/ou manque gravement ses obligations contractuelles.
Dautres obligations sont prcises dans les annexes techniques au cahier
des charges relatives aux diffrents tronons, dans les procs-verbaux des
inspections des travaux pralables la mise en service, dans les dcisions
notifies par le concdant au cours de la vie de la concession, et dans le contrat
de plan, qui, notamment, dfinit des objectifs relatifs lentretien du rseau
(rduction des ouvrages en mauvais tat, budget de grosses rparations).
15

Absence de la mention sans dlai sagissant de la mise en uvre des moyens de


nature assurer la continuit de la circulation , absence dobligation permanente et gnrale
mis part pour la signalisation de police - de mise en conformit des ouvrages avec les
rglements et instructions en vigueur , absence dobjectif de prservation des espces, des
milieux et des ressources naturelles, pnalit plus faible en cas de manquement une
obligation du cahier des charges, etc.

34

COUR DES COMPTES

Les contrles prennent la forme de visites de chantiers et daudits.

1 - Les visites de chantiers


Les visites de chantiers servent prparer l inspection travaux , qui
permet de vrifier la conformit des ralisations (par rapport une dcision
ministrielle, aux rgles techniques, la scurit).
En 2011, 503 visites de chantiers ont t effectues, dont 315 sur le
rseau dj en service, ce qui correspond une forte progression (353 visites en
2010).

2 - Contrles des tunnels


Dans le domaine des tunnels, la sous-direction contrle lavancement des
mises niveau des tunnels en service. Ce contrle seffectue de manire
continue lors des dplacements, par rception des fiches incidents CETU ,
lors des visites thmatiques (accessibilit, signalisation) qui permettent de
contrler de manire inopine et par chantillon les quipements du tunnel, lors
des exercices.
Des visites spcifiques ont lieu lors ou la fin des travaux de mise en
conformit des tunnels ou lors de la mise en service de nouveaux tunnels. Elles
ont pour objectifs de vrifier le respect du cahier des charges, et le bon
fonctionnement des quipements par ralisation de tests.
Lanne 2011 a, en particulier, t marque par le contrle de la mise en
conformit des tunnels de lautoroute A8. Fin 2011, les principaux travaux
effectuer portaient sur quatre tunnels de lA8 de Nice la frontire italienne sur
la section Turbie-Coupire et sur le tunnel du Puymorens (mise en service de
lalternat rgulation pour les poids lourds, ventilation).

3 - Contrles des ouvrages dart


Les cahiers des charges imposent aux socits concessionnaires
dentretenir et de maintenir les ouvrages de la concession en bon tat, de faon
toujours convenir parfaitement lusage auquel ils sont destins. lexception
de COFIROUTE et dASF, ils obligent galement les concessionnaires les
mettre en conformit avec les rglements et les instructions en vigueur
(art. 13-1).
Le contrle exerc par le ple lyonnais sur ltat dentretien des ouvrages
dart se pratique selon quatre modalits :
un contrle continu lors de visites non formalises du rseau, lors des
dplacements ;

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

35

lexamen annuel de lindicateur LOLF relatif aux surfaces douvrages


qui ne sont pas en bon tat (classs 316 ou 3U17 lorsque la rparation
est urgente);
lors daudits biennaux raliss sur documents et procdures avec
chaque socit en vue de sassurer des remises des ouvrages, de ltat
du patrimoine, du respect des obligations contractuelles en matire de
patrimoine ;
lors daudits de terrain destins examiner les conditions
dapplication par les socits de leur cahier des charges en matire
douvrages dart, auditer la politique de la socit, observer in situ
ltat objectif du patrimoine, examiner les grosses rparations
prvues moyen et long terme (classe 3- 3U), et enfin, comparer les
diffrents rseaux entre eux (concd et non concd).
Lanalyse des campagnes daudit menes en 2010 et 2011 conduit aux
constats suivants.
les socits APRR et SANEF nont pas fait lobjet daudit biennal sur
la priode ( lexception du tunnel Maurice Lemaire sur le rseau
dAPRR) ;
parmi les constats formuls dans les audits biennaux figurent, pour
plusieurs socits (SAPN et surtout ASF), le mauvais tat des
ouvrages et la faiblesse du budget consacr leur mise niveau18 ;
laudit biennal de juin 2010 portant sur les ouvrages dart de
COFIROUTE a mis en vidence linsuffisance des donnes transmises
par le concessionnaire. Aucune information nest donne concernant
16

Appartient la classe 3 un ouvrage dont la structure est altre et qui ncessite des travaux de
rparation mais sans caractre durgence.
17
Appartient la classe 3U un ouvrage dont la structure est gravement altre et qui ncessite des travaux
de rparation urgents lis linsuffisance de capacit portante de louvrage ou la rapidit dvolution
des dsordres pouvant y conduite brve chance.
18
SAPN : la lettre adresse au PDG en juin 2011 indiquait : leffort consenti par la socit pour mettre
niveau ses ouvrages aprs une longue priode de latence doit tre poursuivi. Le budget actuellement
consacr aux ouvrages dart parat faible . Laudit indiquait que compte tenu de lge du patrimoine, il
faudrait y consacrer un budget 2 2,5 fois suprieur.
ASF : la lettre du 6 avril 2011 soulignait le grand nombre douvrages en surcharge pondrale et la
stabilit, lchelle de la socit, du nombre douvrages en mauvais tat ainsi que la faiblesse du budget
de grosses rparations, tant en comparaison de ce qui tait prvu au contrat de plan quen regard des
pratiques constates dans les autres socits . Le nombre douvrages en mauvais tat est stable au
cours des ans; () en 3 ans, seuls 64 ouvrages de la liste 2006 ont t traits, soit un puisement du stock
des ouvrages de 2006 sur 8 ans ; le pourcentage de surface douvrages classs en 3-3U dans le cadre de la
LOLF est lun des plus faibles [en fait, lun des plus importants : 90 % en 2009] de toutes les socits et
nvolue pratiquement pas (contrairement aux autres socits). Dans ses performances actuelles, le
systme narrive pas rduire le stock douvrages en mauvais tat. ce rgime, en supposant que la
vitesse de dgradation des ouvrages nvolue pas (hypothse optimiste) il resterait 160 ouvrages en
mauvais tat en fin de concession . Cet audit soulignait aussi que le budget ralis de grosses rparation
tait infrieur celui prvu au contrat de plan 2007-2011 : 11,8 M en 2006, 5 M en 2007, 6,5 M en
2008, 7 M en 2009 et 9 M en 2010, alors que le contrat de plan prvoyait environ 12 M par an.

36

COUR DES COMPTES

le budget consacr aux grosses rparations. Les services navaient pas


obtenu communication du fichier lectronique des ouvrages dart
(localisation, date de construction, type de structure, caractristiques).
Ce ficher a t transmis en avril 2012. Plusieurs points nont pas t
traits en runion : ouvrages en zone sismique, en zone de tassement
ou de glissement, ou de gel svre ; tat des buses mtalliques ;
ouvrages sous surveillance renforce ; rectification des carts
constats lors des prcdents audits. COFIROUTE a indiqu que
certains de ces points avaient t tudis ultrieurement en 2012 (zone
sismique, buses mtalliques).
Ces constats particulirement dfavorables nont pourtant pas conduit
mettre en uvre les moyens contraignants prvus dans les cahiers des charges
(mise en demeure, pnalits prvues larticle 39-1.). Le ministre charg des
transports aurait galement pu mettre comme condition la signature des
contrats de plan, qui prvoient des hausses de tarifs supplmentaires pour
financer des investissements supplmentaires, le respect par les concessionnaires
de leurs obligations de base, notamment dentretien du rseau. Or, les contrats
de plan ont t ngocis et signs alors mme que certaines socits ne
respectaient pas leurs obligations dentretien du rseau (application ds 2012 du
contrat de plan 2012-2016 dASF).

4 - Contrles des chausses et ouvrages en terre


Les cahiers des charges imposent aux socits concessionnaires de mettre
en uvre tous les moyens de nature assurer, quelles que soient les
circonstances, la continuit de la circulation dans de bonnes conditions de
scurit et de commodit (art. 13-1).
Chaque anne, la DIT assure le recueil et larchivage des diffrents
travaux dentretien des chausses sur la base des donnes fournies par les
socits concessionnaires.
Comme pour les ouvrages dart, le contrle de lentretien du patrimoine
chausses se fait de manire continue et de faon ponctuelle et
approfondie lors daudits de terrain. Toutefois, la diffrence des audits relatifs
aux ouvrages dart, ces audits sont peu frquents et leur mthodologie est en
cours dlaboration.
En 2010 et 2011, seuls deux audits ont t raliss sur les chausses. En
janvier 2010, laudit relatif APRR a permis de constater dimportantes
dgradations de ltat des chausses (dcollement de revtement) sur des
sections tendues du rseau. Ces constats ont justifi, en janvier 2010, une mise
en demeure dAPRR, qui a procd aux rfections durgence requises.

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

37

Un audit a t ralis en 2011 pour SANEF aux rsultats dans lensemble


satisfaisants, malgr de nombreuses dgradations constates sur une des deux
sections (A4).

5 - Le contrle des obligations environnementales et de lentretien des


btiments
A lexception de COFIROUTE, les socits concessionnaires ont
lobligation dentretenir lensemble des dpendances et des ouvrages de la
concession dans un souci permanent de prservation des espces et des milieux,
des ressources naturelles, du cadre de vie des riverains et dintgration de
lautoroute dans les paysages traverss (art. 13-1 du cahier des charges). Cette
obligation ne fait pas lobjet dun contrle rgulier de la part de ltat aprs mise
en service.
En 2010 et 2011, seuls deux contrles, confis aux centres dtudes
techniques de lquipement (CETE), ont t raliss, en loccurrence concernant
la section Pau-Langon de lA 65 et la section Saint-Julien en Genevois de
lA 41. Des bilans un an ont t faits au printemps 2012 pour les sections
dA88 Falaise Ses et A4 Contournement de Reims.
La faiblesse des contrles dans le domaine environnemental conduit ce
que certains investissements financs dans le cadre du Paquet vert ou des
contrats de plans deviennent rapidement inutilisables aprs leur mise en service
(passages pour la faune obstrus ou inonds, dprissement de la vgtation,
protection des eaux insuffisante). Sagissant des passages faune, la DIT
indique avoir demand aux socits un meilleur suivi. De plus, ltat peut
sappuyer sur ses services dconcentrs, qui disposent dun pouvoir de police
dans le domaine de lenvironnement.
En ce qui concerne les btiments des concessions, qui font partie des
ouvrages et des biens de la concession, ltat a lanc une action en 2011 afin
denvisager les moyens de vrifier leur maintien en bon tat tout du long de la
concession. Selon la DGITM les deux premiers des trois axes identifis
(inventaire du patrimoine autoroutier concd ; connaissance, contrle et suivi
de ltat fonctionnel du patrimoine ; dfinition dun bon tat cible du
patrimoine en vue de la prparation de la fin de concession) sont dores et dj
engags.

38

COUR DES COMPTES

C - Le suivi des oprations du Paquet vert autoroutier


Ltat a sign en janvier 2010 avec les socits ASF, COFIROUTE,
ESCOTA, SANEF et SAPN des avenants comportant la ralisation dun
ensemble de travaux, dun montant denviron 1 Md lis notamment la
requalification environnementale du rseau autoroutier.
La mise en uvre du Paquet vert autoroutier a pris du retard. Alors que
l'article 25 de la loi n 2009-179 du 17 fvrier 2009 prvoyait que les contrats de
concessions pourraient tre prorogs pour un an, par dcret simple approuvant
un avenant sign dans les six mois suivant la publication de ladite loi, la version
finale des avenants n'a pu tre signe au cours de la priode des six mois
compter de la promulgation de la loi.
Aussi, un nouvel article de loi a-t-il t rintroduit dans la loi de finances
rectificative pour 2009 (art. 117) afin de prolonger de six mois le dlai de
publication des dcrets. Sur cette nouvelle base lgale, le dcret n 2010-328 du
22 mars 2010 a approuv les avenants aux contrats de concessions des socits
ASF, ESCOTA, COFIROUTE, SANEF et SAPN, qui ont jusqu'au 26 mars 2013
pour raliser leur programme de travaux.
Le suivi du programme par la DIT seffectue partir de lanalyse des
rapports trimestriels davancement fournis par les socits, la tenue de runions
trimestrielles et des contrles sur le terrain raliss par les CETE. En mars 2012,
seule la moiti des travaux avait t ralise.
Laide dtat que constituait lallongement dun an de la dure des
concessions dans le cadre du Paquet vert avait t juge compatible avec le
march commun par la Commission europenne sous rserve du respect de
plusieurs conditions. Parmi celles-ci figurait lengagement pris par la France de
transmettre la Commission, au plus tard le 30 avril 2012, un rapport dtaill
qui vrifiera notamment labsence de surcompensation par la ralisation des
travaux imposs et prcisera, le cas chant, les pnalits associes aux nonralisations qui seront identifies . Ce rapport navait toujours pas t transmis
en fvrier 2013.
Par ailleurs, le suivi des oprations porte uniquement sur lavancement
physique des oprations19. Les ralisations financires ne sont pas connues.

19

Larticle 9 bis 2 des avenants prvoit en effet que tous les trois mois compter de lentre
en vigueur du dispositif, chaque socit concessionnaire adresse un rapport dtaill
dexcution des travaux prvus comprenant un tat davancement physique, un chancier
prvisionnel ainsi que la quote-part valorise correspondante des oprations telles que dfinies
par dcision ministrielle () .

LE SUIVI DES OBLIGATIONS DES CONCESSIONNAIRES

39

_________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _______________


La DIT a russi mettre en place un systme novateur dindicateurs de
performance assortis de pnalits sur les contrats de plan rcents des
concessions historiques. Sils peuvent encore paratre modestes par leur niveau
dexigence ou leur ventuelle incidence financire, leur mise en place conforte
toutefois les attributions de contrle de la DIT. La DIT devra nanmoins veiller
les prenniser lors des contrats de plan suivants.
Les contrats de concession et les contrats de plan dfinissent un cadre
prcis et dtaill, permettant la DIT de dresser un bilan annuel complet de
lactivit des socits concessionnaires. Il est toutefois regrettable que les
derniers contrats de plan ne comprennent pas de clause permettant ltat de
connatre le cot rel de tous les investissements compenss alors mme que de
telles clauses existaient dans les contrats de plan prcdents.
Lanalyse des rapports annuels produits par la DIT pour les annes 2009
et 2010 montre les difficults que celle-ci rencontre pour que les socits
concessionnaires transmettent des donnes chiffres plus prcises concernant
les travaux ou les dpenses consacres lentretien du patrimoine. En outre, la
DIT se refuse adresser un bilan dexcution des contrats de plan.
Les contrles effectus aprs mise en service afin de vrifier le respect
par les socits concessionnaires de leurs obligations contractuelles sont de
natures diverses et, lorsquils sont formaliss, approfondis. Lexpertise des
services de ltat est reconnue. Toutefois, seuls les ouvrages dart font lobjet de
contrles peu prs rguliers. La mthodologie du contrle des autres
infrastructures, chausses, ouvrages en terre, btiments ncessiterait dtre
formalise et les contrles renforcs.
Par ailleurs, en dpit de constats dfavorables figurant dans les audits,
les dispositions contraignantes susceptibles dtre mises en uvre lencontre
des socits concessionnaires (mise en demeure, pnalits) ne sont
quexceptionnellement utilises, ce qui pourrait engager la responsabilit du
concdant en cas daccident. Ltat na pas non plus jug utile de subordonner
louverture des ngociations relatives aux contrats de plan au respect par les
concessionnaires de leurs obligations de base en matire dentretien du rseau.
Enfin, le champ des biens de retours 20 et les objectifs des socits
concessionnaires relatifs au bon tat des infrastructures ncessitent dtre
prciss, en particulier dans la perspective de la fin des concessions.
Quant aux engagements du Paquet vert , ils taient non seulement des
engagements lis lenvironnement dans le cadre du Grenelle de
lenvironnement, mais aussi des engagements avec des contreparties financires
20

Aux termes du cahier des charges, les biens de retour sont les biens restitus ltat la fin
de la concession. Ils doivent tre restitus en bon tat dentretien.

40

COUR DES COMPTES

sinscrivant dans le plan de relance et justifiant lallongement dun an de la


dure des concessions. Or, le seul suivi ralis est un suivi physique de la
ralisation des travaux, et non un suivi financier. Ce suivi ne permet pas de
garantir labsence de surcompensation de ces investissements, qui tait pourtant
lune des conditions de lacceptation de cette aide dtat par la Commission21.

La Cour formule en consquence les recommandations suivantes :


1. formaliser la mthodologie des contrles relatifs au patrimoine et accrotre
la frquence des contrles, notamment pour vrifier ltat des chausses,
des ouvrages en terre et amnagements environnementaux ;
2. mettre en uvre les dispositions contraignantes prvues par les cahiers des
charges en cas de non-respect par les concessionnaires de leurs obligations
contractuelles, en particulier de celles relatives la prservation du
patrimoine ou de transmission de donnes. Au besoin, subordonner
louverture des ngociations relatives au contrat de plan au respect de ces
obligations.

21

Certes, la Commission prenait acte, dans sa dcision du 17 aot 2009, de lengagement pris
par la France de procder un suivi physique des oprations destin vrifier que les socits
ne retireront aucun gain de la non-ralisation des travaux ou de retards de ralisation. Mais
elle se rfrait galement un autre engagement de la France, qui tait de sassurer
rgulirement, et ce jusqu chance de chacun des contrats de concession, de la validit
des prvisions sur lesquelles se fondent leurs calculs en application de la mthodologie
dfinie et vrifieront dans ce cadre que le taux de rentabilit pour chaque socit
concessionnaire demeure proche de la prvision initiale.

Chapitre II
Linsuffisante rgulation des hausses de
tarifs
Les hausses de tarifs sont rgies par un dcret de 1995 et par les contrats
de concession ou, lorsquils existent, par des contrats de plan. Ltat est charg
de sassurer du respect par les concessionnaires de leurs obligations telles
quissues de ce cadre rglementaire et contractuel. Mais il est galement charg
de ngocier les contrats de plan avec les socits concessionnaires. Les hausses
de tarifs tant la plupart de temps rgies par les contrats de plan, il est crucial
que ltat puisse les ngocier dans de bonnes conditions, ce qui nest pas
toujours le cas.

I - Des hausses de tarifs nettement suprieures


linflation
A - Les modalits de fixation des pages
Larticle 1 du dcret n 95-81 du 24 janvier 1995 relatif aux pages
autoroutiers indique que le cahier des charges de la socit concessionnaire
() dfinit les rgles de fixation des tarifs des pages, notamment les modalits
de calcul dun tarif kilomtrique moyen servant de base aux tarifs de pages et
qui tient compte de la structure du rseau, des charges dexploitation et des
charges financires de la socit, ainsi que les possibilits de modulation de ce
tarif kilomtrique moyen .

42

COUR DES COMPTES

Conformment larticle 3 de ce dcret, la hausse minimale laquelle le


concessionnaire a droit au titre du contrat de concession, est de 70 % de
linflation, mesure par lindice des prix la consommation (hors tabac). En
pratique, les tarifs fixs en fvrier de lanne N sont dtermins en fonction de
linflation observe entre octobre N-2 et octobre N-1. La hausse minimale des
tarifs en labsence de contrat de plan couvre les charges normales des socits
concessionnaires dautoroutes : exploitation, entretien et renouvellement ainsi
que lvolution normale du service public autoroutier.
Le cadre rglementaire qui rgit les relations entre le concdant et le
concessionnaire autoroutier prvoit la possibilit (et non lobligation) de
conclure des contrats de plan.
Les rgles relatives aux contrats de plan ne sont pas dfinies par les
textes. Larticle 1 du dcret de 1995 susmentionn se contente dindiquer que
le contrat de plan, conclu pour une dure maximale de cinq annes
renouvelables entre ltat et la socit concessionnaire, fixe les modalits
dvolution des tarifs de pages pendant la priode considre.
En pratique, le contrat de plan est un accord quinquennal entre ltat et la
socit concessionnaire qui permet, en contrepartie dune loi tarifaire plus
avantageuse (80 ou 85 % de linflation quoi sajoute une constante) dfinie
pour cinq ans, de faire raliser des investissements supplmentaires, non prvus
lorigine dans le contrat de concession. Les investissements pouvant faire
lobjet dune compensation, cest--dire dune hausse supplmentaire de tarifs et
les modalits de cette compensation ne sont pas dfinis a priori.
En labsence de contrat de plan, les tarifs des pages sont fixs par arrt
conjoint du ministre charg de lconomie (DGCCRF) et du ministre charg de
lquipement, aprs consultation de la socit concessionnaire (art. 3). Cette
situation est toutefois assez rare car les contrats de plan senchanent
gnralement sans discontinuit.
Les hausses de tarifs interviennent au 1er fvrier, ce qui na pas t
toujours le cas pour les groupes APRR et SANEF.

B - Les contrles effectus par ltat


Les tarifs dtaills proposs par les concessionnaires ladministration
concdante avant chaque hausse annuelle sont soumis au contrle pralable de la
DIT et de la DGCCRF, qui consiste vrifier que la proposition de hausse
tarifaire est strictement conforme aux dispositions du cahier des charges et du
contrat de plan lorsquil en existe un.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

43

En particulier, les points suivants sont vrifis :


la hausse du taux kilomtrique moyen conforme la hausse maximale
contractualise ;
labsence de foisonnement (cf. glossaire),
le respect des hausses de tarifs rsultant de lapplication au tarif
kilomtrique moyen (TKM) de la classe 1 des coefficients
interclasses ;
lampleur ou la diminution du nombre de distorsions tarifaires .
Si les tarifs proposs ne sont pas conformes aux rgles dfinies par les
contrats, la socit est mise en demeure de les modifier ou dapporter la preuve
de leur rgularit. Sagissant de la fixation des tarifs 2012, la procdure de mise
en demeure a concern la socit ASF au motif que la grille propose conduisait
une volution du TKM suprieure celle autorise et un foisonnement
estim 0,1 %.
Dans le cas o, en dpit des modifications proposes par le concdant, les
tarifs proposs ne respectent pas ces rgles, les tarifs sont fixs par arrt
conjoint des ministres chargs de la voirie nationale et de lconomie. Dans ce
cas, ltat a la possibilit de dfinir lui-mme les grilles tarifaires.
Le contrle des grilles tarifaires est effectu par la DIT, qui transmet une
synthse de ses contrles la DGCCRF. Celle-ci ne refait pas les vrifications.
Depuis 2011, les changes entre les socits concessionnaires et la DIT sont
documents et retracs en annexe du rapport dactivit de direction.

1 - Le foisonnement
a) La rcupration du foisonnement de 2006
Dans son rapport public annuel de 2008, la Cour des comptes avait
recommand la rcupration du produit du foisonnement observ au cours de la
priode prcdente. Cette rcupration, en dpit de la rponse alors apporte par
le ministre la Cour, na pas t intgrale. Le ministre charg des transports
avait estim les excs de recettes dus au foisonnement sur les hausses de fin
2006 - dbut 2007 0,19 % du chiffre daffaires pages pour SAPN, 0,71 %
pour ESCOTA, 0,81 % pour ASF, 0,94 % pour AREA, 1,12 % pour SANEF et
1,35 % pour APRR, tous vhicules confondus.
Sagissant dAPRR, AREA et SANEF, le ministre charg des transports
avait indiqu, dans sa rponse cite dans le rapport public annuel 2008 de la
Cour, que les recettes supplmentaires dues aux modulations tarifaires
pratiques lors de la hausse intervenue en 2006 ont () t neutralises par la
combinaison d'une baisse de la hausse tarifaire contractuellement accorde pour

44

COUR DES COMPTES

2007 de 0,84 % pour APRR, 0,22 % pour AREA et 0,40 % pour SANEF et d'un
report pour les prochaines hausses d'une baisse respectivement de 0,51 %,
0,72 % et 0,72 % toutes classes confondues .
Le suivi de la recommandation de la Cour a confirm cette rfaction
tale sur deux ans. Dans sa rponse, mentionne dans le rapport public annuel
2009 de la Cour des comptes, le ministre la confirme galement : comme le
rappelle la Cour, le foisonnement mis en uvre lors des hausses prcdentes (fin
2006 et dbut 2007) a t estim par l'autorit concdante et rendu l'usager par
l'application de rfactions sur les hausses contractuelles suivantes, et ce pour les
socits APRR, AREA et SANEF .
Or, la rfaction prvue en 2008 nest intervenue que tardivement et
partiellement :
pour APRR, la rfaction de 0,51 % nest intervenue que dans le cadre
du contrat de plan 2009-2013, dont la ngociation sest acheve en
dcembre 2009 et dont les dispositions tarifaires ont t appliques
compter de 2010 ;
pour AREA, la rfaction de 0,72 % nest intervenue que dans le cadre
du contrat de plan 2009-2013, dont la ngociation sest acheve en
dcembre 2009 et dont les dispositions tarifaires ont t appliques
compter de 2010 ;
pour SANEF, la rfaction de 0,72 % na t que partiellement
applique. Au moment de fixer les tarifs 2010, la SAPN, qui aurait pu
prtendre une hausse des tarifs de + 0,6 %, a accept une hausse
nulle en contrepartie de la baisse de la rfaction de 0,72 % due par la
SANEF. Or, les recettes de pages de SAPN tant trs infrieures
celles de SANEF (325 M en 2010 contre 1 Md pour SANEF),
appliquer une rfaction en pourcentage na videmment pas le mme
impact. Cette mesure a conduit rcuprer 0,24 % de lindu de
foisonnement et le report juin plutt que fvrier de la hausse tarifaire
de 2009 a permis de rcuprer 0,06 %, soit une rcupration totale
value 0,30 %. Au total, 0,42 % de foisonnement de SANEF nont
donc pas t rcuprs22.
En ce qui concerne SAPN, ASF, ESCOTA et COFIROUTE, aucune
rfaction na t effectue pour rcuprer le foisonnement de 2006. Or, si le

22

SANEF considre que le solde a t rcupr dans le cadre de la fixation des tarifs du
contournement sud de Reims. Les lments transmis nont pas permis la Cour de retenir cet
argument.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

45

foisonnement tait autoris par le cahier des charges de COFIROUTE, tel nest
pas le cas dASF23, ESCOTA et de SAPN.
Enfin, daprs les donnes communiques par le ministre charg des
transports, le foisonnement a persist jusquen 2007 pour ASF et 2008 pour
ESCOTA, malgr les engagements pris le ministre charg des transports de
mettre fin cette pratique, et sans donner lieu une rcupration.

b) La disparation progressive du foisonnement


Selon le ministre charg des transports, le foisonnement aurait
progressivement disparu depuis 2007 pour APRR, AREA, SANEF et SAPN,
2008 pour ASF, 2009 pour ESCOTA et 2011 pour COFIROUTE.

Tableau n 3 : volution du foisonnement (en pourcentage des recettes de


page)
2007

2008

2009

2010

2011

2012

ASF

0,71 %

0%

0%

0%

0%

0%

COFIROUTE

0,83 %

0%

0,18 %

0,15 %

0%

0%

ESCOTA

0,81 %

0,17 %

0%

0%

0%

0%

APRR

0%

0%

0%

0%

0%

0%

AREA

0%

0%

0%

0%

0%

0%

SANEF

0%

0%

0%

0%

0%

0%

SAPN

0%

0%

0%

0%

0%

0%

Source : ministre, rapport annuel 2011


Note : en 2007, les chiffres relatifs ESCOTA et ASF semblent avoir t inverss.

23

Art. 25-3 : [] la socit concessionnaire peut appliquer des taux kilomtriques diffrents
selon les trajets et les priodes. Ces modulations doivent trouver leur justification la fois
dans certaines diffrences de situation apprciables faites aux usagers et dans des
considrations dintrt gnral en rapport avec les conditions dexploitation du service public
autoroutier. Les objectifs de ces modulations sont prciss dans le contrat dentreprise. Sous
rserve des dispositions du paragraphe 25.4 ci-aprs, les taux kilomtriques appliqus aux
vhicules dune mme catgorie ne peuvent, sur aucun parcours, scarter de plus de 50 % du
taux kilomtrique moyen de cette catgorie, sauf accord conjoint du ministre charg de
lconomie et du ministre charg de la voirie nationale. La mise en uvre de ces modulations
tarifaires se fait dans le cadre de lvolution moyenne globale des tarifs kilomtriques de la
socit telle que fixe par le contrat dentreprise. En particulier, elle ne doit pas avoir
dimpact sur les recettes de la socit .

46

COUR DES COMPTES

Dans le cas de COFIROUTE, lintroduction dans le contrat de plan 20102014 dune clause interdisant le foisonnement sest accompagne dune
compensation tarifaire spcifique, entranant un surplus de recettes gal
234 M HT24 sur la dure de la concession, destine compenser le manque
gagner par la socit . Ce manque gagner, et donc la compensation tarifaire, a
t valoris 0,8 %, alors que ce taux na t observ quen 2007 au cours de la
priode rcente.
Par ailleurs, la clause anti-foisonnement ne vaut que pour les annes
2011 2014. Elle ne figure pas dans le 16me avenant au contrat de concession
approuv par le dcret n 2011-1963 du 23 dcembre 2011, alors mme que les
dcrets relatifs aux contrats de plan sont supposs approuver leurs dispositions
tarifaires, quand bien mme celles-ci concernent une dure limite.

2 - Les distorsions tarifaires


a) Une ampleur limite de la distorsion tarifaire impose par les cahiers des
charges
Les contrats de concession dAPRR, AREA, SANEF, SAPN, ASF et
ESCOTA comprennent une clause limitant lampleur de la modulation des tarifs
kilomtriques par rapport au taux kilomtrique moyen du rseau : les taux
kilomtriques appliqus aux vhicules d'une mme catgorie ne peuvent, sur
aucun parcours, s'carter de plus de 50 % du taux kilomtrique moyen de cette
catgorie, sauf accord conjoint du ministre charg de l'conomie et du ministre
charg de la voirie nationale (art. 25-3).
Le cahier des charges de COFIROUTE comprend une clause limitant la
dispersion, non pas des tarifs, mais des taux kilomtriques moyens des sections
de rfrence : le TKM de chaque section de rfrence pourra tre modul
condition de ne pas scarter de plus de 20 % du tarif kilomtrique moyen
interurbain. (art. 25-2 f).

b) Un objectif non respect


Daprs les services du ministre, COFIROUTE respecte la rgle de
dispersion des tarifs kilomtriques moyens des sections de rfrence inscrite
dans son cahier des charges.
En revanche, la rgle inscrite dans les cahiers des charges dAPRR,
AREA, SANEF, SAPN, ASF et ESCOTA nest pas respecte. Daprs les
donnes communiques par le ministre, en 2012, pour ces socits, 212 trajets
24

Ce surplus a t calcul par la Cour daprs le modle financier de la DIT, COFIROUTE a


indiqu dans sa rponse ne pas connatre cette estimation.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

47

scartaient de plus de 50 % du tarif kilomtrique moyen de la classe considre,


dont 38 pour la classe 1 (vhicules lgers) et 44 pour la classe 4 (poids-lourds).
La moiti de ces trajets concerne APRR et 20 % SANEF. Ces carts sont
justifis par des problmatiques locales (cot de la section concerne, page
ouvert avec trajet de faible longueur).
Devant la difficult de faire respecter les clauses des cahiers des charges,
le ministre a cherch rduire ou stabiliser le nombre de trajets en anomalie
dans le cadre des contrats de plan.
Les derniers contrats dAPRR (2009-2013) et AREA (2009-2013)
comprennent une clause ainsi rdige : La socit sefforcera de faire
converger progressivement les tarifs kilomtriques extrmes au sein de chaque
section de rfrence pour chaque classe de vhicule vers le taux kilomtrique
moyen du rseau et de la classe de vhicule concerne. Cette clause
particulirement vague est dpourvue dobjectif chiffr ou de calendrier. Elle a
t entendue comme une rduction du nombre de trajets dont le TKM est
suprieur de 50 % au TKM moyen de la section.
En ce qui concerne SANEF, la socit sengage uniquement ne pas
augmenter les tarifs qui scartent de plus de 50 % du TKM (art. 4-5 du contrat
de plan : Par ailleurs, chaque hausse annuelle, SANEF veille ce que chaque
tarif qui scarte du taux kilomtrique moyen de plus de 50 % la hausse ne soit
pas augment. ).
Ces dispositions nont t que trs partiellement appliques. Certes, le
nombre de trajets en anomalie a diminu de 16 % depuis 2009 et de 22 % pour
APRR25. Toutefois, cette baisse a t particulirement modeste sagissant de la
classe 4 ( 6 %). En ralit, seule APRR a diminu les distorsions tarifaires pour
la classe 4. Enfin, le nombre de trajets en anomalie a progress chez ASF, en
2010 pour les classes 1, 2 et 4 et en 2012 pour la classe 5.
Pour SAPN, en labsence de contrat de plan, le nombre de trajets en
anomalie na pas diminu.
En outre, seul le nombre des distorsions tarifaires a t communiqu la
Cour. Lampleur de ces distorsions ne lui a pas t communique, ce qui ne
fournit aucune assurance sur lampleur, accrue ou non, de celles-ci au cours de
la priode.

25

24 % daprs APRR.

48

COUR DES COMPTES

C - Des hausses suprieures linflation


1 - Pour les socits concessionnaires historiques , des hausses
tarifaires leves en application des contrats de plan
La tendance la forte progression des hausses de tarifs, releve en 2008
par la Cour, sest poursuivie et sest mme amplifie. Au cours de la priode
2009-2012, pour la classe 1 (vhicules lgers), la progression des tarifs a t
particulirement importante chez SAPN, ASF et ESCOTA (+ 2,2 % par an),
COFIROUTE (+ 1,9 % par an), APRR et AREA (+1,8 %), alors que lindice des
prix la consommation hors tabac na augment que de 1,6 % par an. La
progression pour SANEF a t moindre (+ 1,5 %)26.
Tableau n 4 : taux de hausse moyen par socit (classe 1) en %
APRR
AREA
ASF
ESCOTA
COFIROUTE
SANEF
SAPN
ATMB
SFTRF
Indice des prix
la consommation hors
tabac (oct. N-2
oct. N-1)

2004
2,37
1,53
2,65
2,15
1,61
1,89
2,53
3,45
1,79

2005
2,56
1,44
2,04
2,04
1,42
1,77
2,39
1,56
1,54

2006
2,47
1,64
2,25
2,24
1,61
2,05
2,74
1,96
1,73

2007
0,91
0,75
2,00
1,81
0,91
0,96
1,68
1,21
1,07

2008
2,47
1,64
2,45
2,53
1,94
3,32
4,32
1,82
1,89

2009
1,89
1,89
3,12
3,19
2,71
1,90
3,30
2,28
2,68

2010
0,50
0,50
0,83
0,89
0,41
0
0
0,4
0,60

2011
2,12
2,08
2,47
2,49
2,07
1,89
2,48
1,92
2,52

2012
2,58
2,55
2,42
2,05
2,53
2,31
3,03
2,60
3,75

1,79

1,67

1,91

1,07

1,92

2,70

- 0,22

1,52

2,25

Source : ministre, rapport annuel 2011

Sagissant des vhicules de la classe 4 (poids lourds), les hausses


tarifaires rsultent de lapplication dun coefficient interclasse aux tarifs de la
classe 1. Les coefficients sont encadrs dans les contrats de plan et dans les
cahiers des charges par des coefficients plafonds.
Au cours de la priode prcdente, les tarifs de la classe 4 ont progress
plus vite que les tarifs de la classe 1. Dsormais, lexception dATMB et de
celle, notable, de COFIROUTE, lvolution des tarifs de classe 4 est identique
celle des tarifs de la classe 1 (depuis 2009 pour APRR, AREA, SANEF et
SAPN, 2012 pour ASF et ESCOTA).
Il sensuit que les hausses tarifaires de la classe 4 ont t particulirement
leves depuis 2009 au sein du groupe VINCI (+ 3,7 % par an chez
26

Ces chiffres sont les taux de croissance annuels moyens (TCAM).

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

49

COFIROUTE, + 3,6 % chez ESCOTA, + 3 % chez ASF). linverse, pour les


groupes APRR et SANEF, les hausses de tarifs pour les poids lourds sont
nettement moins importantes que par le pass (+ 1,8 % par an pour APRR et
AREA au lieu de + 3,1 % et + 2,5 % par an en 2004-2008 ; + 1,5 % par an pour
SANEF contre + 3 % par an en 2004-2008).
Tableau n 5 : taux de hausse moyen par socit (classe 4) en %
2004
2005
2006
APRR
3,50
3,22
3,47
AREA
3,29
0,00
3,38
ASF
3,76
3,13
2,61
ESCOTA
3,92
3,41
3,65
COFIROUTE
2,59
0,5
0,80
SANEF
2,96
2,83
3,10
SAPN
3,52
3,39
3,80
ATMB
7,20
2,64
2,97
SFTRF
2,79
2,75
1,47
Indice des prix
la
1,79
1,67
1,91
consommation
(hors tabac)
Source : ministre, rapport annuel 2011

2007
1,91
2,55
2,00
1,81
1,90
1,99
2,67
2,15
1,08

2008
3,46
3,43
2,81
2,81
3,44
4,23
5,32
2,85
1,97

2009
1,89
1,89
3,77
4,95
5,39
1,89
3,31
3,44
2,66

2010
0,50
0,50
1,79
2,94
1,90
0
0
1,68
0,61

2011
2,12
2,08
3,87
4,33
4,00
1,89
2,48
2,92
2,52

2012
2,58
2,55
2,42
2,05
3,51
2,31
3,03
3,60
3,75

1,07

1,92

2,70

- 0,22

1,52

2,25

Outre le caractre dterminant des contrats de plan (cf. infra), deux


lments ont contribu accrotre les tarifs depuis 2009 : la neutralisation de
linflation ngative dans le cadre de la fixation des tarifs 2010 et la
compensation de la hausse de la taxe damnagement du territoire due par les
socits concessionnaires dautoroutes.

a) La neutralisation de linflation ngative en 2010


Lvolution ngative de lindice des prix la consommation hors tabac
entre octobre 2008 et octobre 2009 (- 0,22 %), constate en novembre 2009, a
surpris les services du ministre au moment de fixer les tarifs 2010.
Lhypothse dune inflation ngative navait pas t prise en compte lors
de la rdaction des contrats de concession et des contrats de plan. De fait, la
rdaction du dcret n 95-81 relatif aux pages autoroutiers et aux contrats de
plan voque une majoration ou une hausse des tarifs, ce qui exclut toute ide de
baisse tarifaire.
Linflation ngative na finalement pas t intgre dans le calcul des
hausses tarifaires de 2010, qui sest effectu en considrant une inflation nulle.
Cette interprtation a toutefois souffert quelques exceptions :

50

COUR DES COMPTES

les socits publiques SFTRF et ATMB ont t les seules se voir


rpercuter linflation ngative dans le calcul de leurs tarifs 2010 ;
la neutralisation de linflation ngative aurait d conduire une hausse
de 0,6 % des tarifs de la SAPN. Mais le groupe SANEF a accept une
absence de hausse pour SAPN en 2010 en contrepartie dune
rduction de la rfaction tarifaire de 0,72 % laquelle stait engage
SANEF en 2007 afin de rembourser le foisonnement pratiqu et
critiqu par la Cour (cf. supra).
Tableau n 6 : calcul des hausses tarifaires intervenues en fvrier 2010
Socit
APRR (1)
AREA (1)
COFIROUTE
ASF
ESCOTA
SANEF
SAPN
ATMB
SFTRF

Loi tarifaire (2)


0,85i + 0,5
0,85i + 0,5
0,7i + 0,41
0,85i + 0,625 + 0,2
0,85i + 0,9
0,7i
I + 0,6
I + 0,62
I + 0,82

Hausse tarifaire finale


0,5
0,5
0,41
0,83
0,89
0
0
0,4
0,6

(1) La signature des contrats de plan 2009-2013 dAPRR et AREA par les concdants
la toute fin de lanne 2009 a finalement conduit appliquer ds 2010 la nouvelle
loi tarifaire : 0,85i + 0,5
(2) i est lvolution de lindice des prix la consommation hors tabac entre octobre N-2
et octobre N-1
Source : Sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

b) La compensation de la hausse de la taxe damnagement du territoire


Institue par la loi du 4 fvrier 1995, la taxe damnagement du
territoire (TAT) est due par les concessionnaires raison du nombre de
kilomtres parcourus par les usagers. Or, la loi du 4 fvrier 1995 dispose que
les consquences de la taxe institue par l'article 302 bis ZB du code gnral
des impts sur l'quilibre financier des socits concessionnaires sont prises en
compte par des dcrets en Conseil d'tat qui fixent notamment les dures des
concessions autoroutires . Sur la base de cette disposition, la cration puis les
augmentations successives de la TAT ont t compenses par des mesures
dallongement de la dure des concessions puis par des augmentations de tarifs.
Par ailleurs, les contrats de concessions protgent les socits concessionnaires
contre une hausse unilatrale de la TAT.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

51

Afin dviter un recours contentieux de la part des socits


concessionnaires, ltat a dcid, en dcembre 2010, de compenser pour ces
socits la hausse de la TAT prvue par la loi de finances pour 2011.
Pour les nouvelles concessions, cette compensation a pris la forme de
subventions.
Pour les socits concessionnaires historiques , elle sest effectue
par des hausses de tarif supplmentaires tales sur deux ans27 (2/3 en 2011, 1/3
en 2012).
En ce qui concerne les socits concessionnaires historiques, les hausses
additionnelles finalement accordes sont plus proches des estimations fournies
par les socits concessionnaires que des estimations de la DIT, except pour
SANEF et SAPN.
Tableau n 7 : hausse des tarifs additionnelle destine compenser la
hausse de la TAT pour les socits concessionnaires historiques
Socit

Compensation
2011

Compensation 2012

ASF
ESCOTA
APRR
AREA
SANEF
SAPN
SAPN A14
COFIROUTE
Interurbain

0,35 %
0,30 %
0,33 %
0,29 %
0,32 %
0,36 %
0,07 %

0,17 %
0,14 %
0,17 %
0,14 %
0,16 %
0,18 %
0,03 %

Taux de croissance
annuel moyen
supplmentaire
0,26 %
0,22 %
0,25 %
0,21 %
0,24 %
0,27 %
0,05 %

0,30 %

0,14 %

0,22 %

Source : Sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

27

Ltat avait propos un talement sur trois ans.

52

COUR DES COMPTES

Tableau n 8 : hypothse dune compensation sur deux ans ( en 2011,


en 2012) estimations de dcembre 2010
Taux daugmentation
supplmentaire en 2011
et 2012 (DIT)

Taux daugmentation
supplmentaire en 2011
et 2012 (socits)

ASF

0,24 %

0,27 %

ESCOTA

0,20 %

0,22 %

APRR

0,23 %

0,26 % - 0,25 %

AREA

0,20 %

0,22 %

SANEF

0,23 %

0,25 %

SAPN

0,26 %

0,29 %

SAPN A14

0,06 %

0,06 %

COFIROUTE Interurbain

0,21 %

0,22 %

Socit

Source : Sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

2 - Pour les nouvelles concessions, des hausses de tarifs trs leves dues
aux formules de fixation des tarifs inscrites dans le contrat de concession
Alors que les formules tarifaires inscrites larticle 25 du cahier des
charges annex aux contrats de concession historiques taient simples, ne
faisant intervenir que linflation, les formules tarifaires relatives aux concessions
autoroutires rcentes sont beaucoup plus complexes.
Pour les socits ARCOUR, ALIENOR et ALICORNE, les formules
tarifaires prennent en compte lvolution du cot des travaux au travers de
lindice TP 09 travaux denrobs avec fourniture dont lvolution a t
particulirement dynamique au cours des annes rcentes.
lexception dALICORNE, mise en service en 2010, les tarifs de page
de ces concessions ont progress en moyenne de 2,5 points au-dessus de
linflation depuis 2010. En 2012, les tarifs ont ainsi progress de 6,5 % pour
ARCOUR, 5 % pour ALIS, 3,5 % pour ADELAC et 4,7 % pour CEVM.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

53

Tableau n 9 : taux de hausse moyen par socit (classe 1) en %


2010
Progression
ARCOUR
ALIS
ADELAC

2,13
3,14
0,93
1,67 et 2,60
(t)
Mise en
service

CEVM
ALICORNE
Indice des prix
la consommation
(hors tabac)

- 0,22

2011
Ecart par
rapport
linflation
2,35
3,36
1,15
1,89 et 2,82

Progression
4,09
4,77
3,67
3,80 et 4,92
(t)

2012
Ecart par
rapport
linflation
2,57
3,25
2,15
2,28 et 6,44

Ecart par
rapport
linflation
4,25
2,75
1,29

Progression
6,50
5,00
3,54
4,69 et 4,88
(t)

2,44 et 7,13

-1,52

2,67

0,42

1,52

2,25

Source : Sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

______________________ CONCLUSION ___________________________


Les grilles tarifaires sont contrles par la DIT qui sattache notamment
vrifier leur conformit la loi tarifaire en vigueur ainsi que labsence de
foisonnement.
La rcupration de lindu de foisonnement de 2006, envisage pour 2008,
na t mise en uvre que tardivement et trs partiellement. Daprs les
informations transmises par le ministre, la pratique du foisonnement aurait
disparu depuis 2011. Dans le cas de COFIROUTE, lintroduction dans le
contrat de plan 2010-2014 dune clause interdisant le foisonnement sest
accompagne dune compensation tarifaire spcifique de 234 M HT sur toute
la dure de la concession, suppose compenser le manque gagner par la
socit mais dont les modalits de calcul sont favorables au concessionnaire.
Le cadre juridique de fixation des pages garantit aux socits
concessionnaires une hausse minimale des tarifs de 70 % de linflation mesure
par lindice des prix la consommation (hors tabac) en labsence de contrat de
plan. En pratique, les tarifs sont la plupart de temps issus des contrats de plan,
qui garantissent des hausses tarifaires supplmentaires en compensation de
travaux que les socits sengagent raliser.
Les hausses tarifaires prvues dans le cadre des contrats de plan
expliquent lessentiel des hausses de tarifs observes au cours des dernires
annes.
Ainsi, pendant la priode 2009-2012, pour la classe 1 (vhicules lgers),
la progression des tarifs a t particulirement importante chez SAPN, ASF et
ESCOTA (+ 2,2 % par an), COFIROUTE (+ 1,9 % par an), APRR et AREA

54

COUR DES COMPTES

(+1,8 %), alors que lindice des prix la consommation hors tabac na
augment que de 1,6 % par an. La progression pour SANEF a t moindre
(+ 1,5 %).
Les hausses tarifaires sont telles que leffet prix est suprieur leffet
trafic dans laugmentation des recettes des socits. Ainsi en 2012, ainsi alors
que le trafic a chut fortement, le chiffre daffaires pages sest lgrement
accru comparativement 2011 pour ASF, ESCOTA, APRR et AREA.

II - Le caractre contestable des hausses tarifaires


issues des contrats de plan
A - Historique des contrats de plan
Le contrat de plan comme prcdemment indiqu est un accord
quinquennal entre ltat et la socit concessionnaire qui permet, en contrepartie
dune loi tarifaire plus leve (80 ou 85 % de linflation auxquels sajoute une
constante) dfinie pour cinq ans, de faire raliser des investissements
supplmentaires, non prvus lorigine dans le contrat de concession :
des oprations de construction et de conservation du patrimoine
(sections nouvelles, largissements, autres investissements
complmentaires) rassembles sous le terme dinvestissements
complmentaires sur autoroutes en service (ICAS) ;
des oprations damlioration du rseau, thoriquement hors
obligations contractuelles normales du concessionnaire, touchant la
scurit et la qualit du service rendu aux usagers. Ces oprations
sont appeles investissements dexploitation sur autoroute en service
(IEAS).
Plusieurs sries de contrats de plan ont t conclus au cours de la dernire
dcennie, dont deux depuis la privatisation de 2005-2006 :
les contrats de plan 2004-2008 de SANEF, SAPN, COFIROUTE,
APRR et AREA ;
une premire vague compter de 2006, qui a abouti la signature des
contrats de plan 2007-2011 pour ASF et ESCOTA ;
une seconde vague compter de 2008, interrompue brivement par les
ngociations sur le Paquet vert, a conduit la signature des contrats de
plan 2009-2013 dAPRR et AREA, des contrats de plan 2010-2014 de

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

55

COFIROUTE et de SANEF et des contrats de plan 2012-2016


dESCOTA et dASF.
Sagissant de SAPN, son contrat de plan sest achev en 2008 mais elle
continue de bnficier dune loi tarifaire extrmement avantageuse jusquen
2013 (inflation + 0,6 % pour 2009-2013) 28, si bien que les ngociations relatives
au nouveau contrat de plan sont nettement moins avances.
Pour les six autres socits, les contrats de plan ngocis depuis 2009
financent des oprations dinvestissements pour un montant denviron
1,2 Md HT (hors charges de renouvellement et charges dexploitation).
Tableau n 10 : montants dinvestissements initiaux compenss dans le
cadre des contrats de plan (en M HT constants valeur janvier 2009 pour
APRR, AREA, COFIROUTE et SANEF, valeur juin 2010 pour ESCOTA,
valeur janvier 2011 pour ASF)
APRR

AREA

COFIROUTE

SANEF

ASF

ESCOTA

Constructions
neuves et ICAS

190,0

74,0

94,2

320,6

IEAS

135,2

57,1

118,4

125,3

30,0

108,0

Total

325,2

132,1

212,6

125,3

350,6

108,0

Note : Pour ASF, le montant des investissements compenss est gal 974,6 M HT (dont 30
M dIEAS), montant duquel sont dduites les oprations dj compenses dans le cadre du
prcdent contrat de plan (624 M), notamment le ddoublement de lA9.
Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Comme le montre le tableau ci-aprs, les formules tarifaires issues des


contrats de plans aboutissent des volutions substantiellement suprieures
linflation.

28

Dcret du 5 novembre 2004 approuvant le 6me avenant la convention de concession.

56

COUR DES COMPTES

Tableau n 11 : lois tarifaires (hors compensation de la taxe


damnagement du territoire) issues des contrats de plan

APRR

AREA

ASF

ESCOTA

SANEF

SAPN

COFIROUTE

Contrat de plan 1re priode


Contrat de plan 2004-2008
2,367 % pour 2004
85 %i + 0,845 % pour 2005-2008
Contrat de plan 2004-2008
1,542 % pour 2004
80 %i + 0,11 % pour 2005-2008
Contrat de plan 2007-2011 :
85 %i + 0,58 % (1) + 0,3125 % + 0,2 %
en 2007
85 %i + 0,625 % (1) +0,2 % pour 20082011
Contrat de plan 2007-2011 :
85 %i + 0,90 % 2007-2011
Contrat de plan 2004-2008 :
1,887 % pour 2004
80 %i + 0,455 % pour 2005-2008
Contrat de plan 2004-2008 :
2,53 % en 2004
I+ 0,74 % 2005-2008
I+ 0,60 % 2009-2013
Contrat de plan 2004-2008
Puis 13me avenant (2008) :
85 %*i + 0,41 pour 2009
70 %*i + 0,41 pour 2010
70 %i partir de 2011 et jusquen 2030

Contrat de plan 2me priode


Contrat de plan 2009-2013 :
85 %i + 0,50 % en 2009-2013
Contrat de plan 2009-2013 :
85 %i + 0,50 %
en 2009-2013
Contrat de plan 2012-2016 :
70 %i + 0,625 % (1) + 0,05 % pour 2012
85 %i + 0,625 % (1) +0,175 % pour 20132016
Contrat de plan 2012-2016 :
85 %i en 2012
85 %i + 0,30 % pour 2013-2016
Contrat de plan 2010-2014 :
80 %i + 0,35 % pour 2010-2014

Contrat de plan 2010-2014 :


70 %i + 0,41 % pour 2010
85 %i+0,48 % pour 2011-2014

(1) Cette hausse correspond la compensation de la section nouvelle Balbigny-La Tour de


Salvagny de lautoroute A89 (+ 0,58 % en 2007 et + 0,625 %/an de 2008 2017).

Source : Cour des comptes daprs les lments de la direction des infrastructures
de transports - sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

B - Un mandat de ngociation peu contraignant


Ce nest quen septembre 2009, alors que les ngociations taient trs
avances avec APRR et AREA, que la DGITM a sollicit du cabinet du Ministre
des transports un mandat de ngociation pour les contrats de plan dAPRR,
AREA, COFIROUTE, SANEF et SAPN. Le mandat sollicit concernait
lampleur des hausses tarifaires (proposition : loi tarifaire au rendement gal
linflation majore de 0,8 % comme limite haute de fin de ngociation), les
investissements et les indicateurs devant tre retenus dans les contrats de plan,

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

57

ceux-ci tant toutefois dcrits de manire trs gnrale. La DGITM proposait


enfin de faire valider ce mandat par le cabinet du Premier ministre.
Lors de la runion interministrielle du 3 novembre 2009, le cabinet du
Premier ministre a approuv la proposition de loi tarifaire du ministre charg
des transports pour lvolution des pages insrer aux contrats de plan des
socits concessionnaires dautoroutes pendant la priode 2010-2014 :
augmentation limite celle de linflation en 2010 et 2011, puis augmentation
pouvant conduire un rendement suprieur linflation, dans la limite de
+ 0,8 %. La loi tarifaire ngocie se situe finalement hors de ce mandat.
Par la suite, aucun arbitrage interministriel na t requis pour valider les
contrats de plan ngocis par le ministre charg des transports. Par ailleurs, les
arbitrages effectus par le cabinet du ministre charg des transports nont pas t
formaliss.
Aucun mandat de ngociation na t donn sagissant des contrats de
plans dASF et ESCOTA. La direction des infrastructures de transport, en juin
2011, avait demand au cabinet du ministre charg des transports une runion
interministrielle afin dobtenir un mandat de ngociation pour ces deux contrats
de plan mais cette demande na pas abouti.
Le ministre charg de lconomie (direction du budget, DGCCRF) na
t tenu inform des contrats de plan que bien aprs la fin des ngociations.
Lencadrement insuffisant des ngociations relatives aux contrats de plan
place le ministre charg des transports dans un rapport de ngociation qui ne lui
est pas favorable, faute de pouvoir se rfrer des instructions prcises et de
pouvoir obtenir un aval politique formel en cas dinflexion dans la mise en
uvre de ces dernires.

C - Une ngociation difficile et aux dimensions multiples


Les ngociations relatives aux six derniers contrats de plan conclus avec
les socits concessionnaires dautoroutes ont t longues et particulirement
difficiles mener. Celles relatives aux contrats de plan 2009-2013 dAPRR et
2010-2014 de COFIROUTE sont dveloppes plus en dtail lannexe 7.

1 - La valorisation de lquilibre hausses tarifaires-travaux sappuie sur


la mthode des cash-flows actualiss
Le modle utilis par la DIT pour la compensation des investissements
par des hausses tarifaires est trs proche de celui employ pour le chiffrage de
lallongement de la dure de concession dans le cadre du Paquet vert.

58

COUR DES COMPTES

Le chiffrage de la valeur de la hausse tarifaire envisage dans le cadre du


contrat de plan a t ralis par le ministre par la mthode des cash-flows
actualiss ou discounted cash-flows (DCF). Cette mthode consiste valuer
lensemble des flux financiers positifs et ngatifs induits par linvestissement
envisag et les ramener leur valeur actualise la date de 2009. Dans ce
modle, le taux dactualisation retenu est suppos tre le cot moyen pondr
du capital (CMPC ou WACC pour Weighted-Average Cost of Capital). Ce taux
a fait lobjet dapprciations diffrentes entre les services et les socits.
Parmi les flux financiers positifs figurent, pour lessentiel, les recettes de
pages et les recettes hors pages (notamment celles provenant des sousconcessions).
Les flux financiers ngatifs sont, dune part, les dcaissements lis la
ralisation des programmes de travaux, et, dautre part, lensemble des charges
dexploitation, notamment les charges de personnels et les taxes.
Le diffrentiel entre les recettes actualises et les dpenses actualises est
la Valeur Actualise Nette (VAN). Dans le cadre des concessions dautoroute, la
VAN initiale dun investissement est ngative, les recettes attendues lies cet
investissement ne compensant pas les dpenses induites. Le modle estime alors
la hausse globale de tarifs sur le rseau qui permettra de compenser les VAN
ngatives des diffrents investissements demands la socit concessionnaire.
Dans la construction du modle, les hausses tarifaires compensent strictement la
VAN, qui est donc nulle. Ainsi, dans ce modle, le taux dactualisation est gal
au taux de rentabilit interne.
Le modle conomique est construit de telle sorte que tout investissement
est compens par une hausse de tarifs. Les bnfices des socits
concessionnaires nont pas tre rinvestis dans des investissements nouveaux
ou dans des diminutions de tarifs. Par construction, ce modle ne peut quaboutir
une hausse constante et continue des tarifs.
La ngociation des contrats de plan sest avre dautant plus complexe
quil fallait :
ngocier les investissements susceptibles dtre inscrits dans le contrat
de plan, en distinguant ceux compenss par des hausses de tarifs
complmentaires29 ( investissements compensables ) et en valorisant
ces derniers ;
discuter les charges dexploitation et les charges de renouvellement
rsultant des investissements compenss, ainsi que leur volution sur

29

Une part non ngligeable des investissements inscrits dans les contrats de plan ne sont pas
compenss par des hausses de tarifs.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

59

la dure de la concession, ces charges tant intgralement compenses


dans le cadre du contrat de plan ;
ngocier les hypothses macroconomiques intgrer dans le modle
financier, pendant toute la dure des contrats de plan (inflation, cots
des travaux, volution des charges de personnel, volution du trafic) ;
ngocier un taux dactualisation (gal au taux de rentabilit interne de
lopration) ;
valuer les charges supplmentaires occasionnes sur les
investissements compenss dans le cadre du prcdent contrat de plan,
ces charges venant sajouter au montant des investissements devant
tre compenss dans le cadre du contrat de plan en cours de
ngociation ;
valuer limpact de larticle 7-5 (7-4 pour APRR et AREA) du cahier
des charges. Ces articles ont t introduits dans les cahiers des charges
afin dobliger les concessionnaires restituer lavantage financier
dcoulant du retard de ralisation dun investissement programm et
dj compens dans la loi tarifaire. Cette clause a pour objet dviter
que le concessionnaire ne ralise un gain indu du fait dun retard dans
la ralisation de son programme dinvestissements, quelles que soient
par ailleurs les causes de ce retard ;
ngocier la suppression du foisonnement ;
ngocier lintroduction dindicateurs de performance assortis de
pnalits.
Le rsultat de ces ngociations nest pas communiqu hors du ministre.
Mme les contrats de plan, qui ne sont pas publics, ne mentionnent que le cot
initial des investissements sans prciser les cots dexploitation et les cots de
renouvellement galement soumis compensation tarifaire. Ni la direction du
budget, ni le comit des usagers ne connaissent loutil de simulation utilis par
le ministre ainsi que les hypothses sous-tendant le calcul de la loi tarifaire. Ils
ne les ont au demeurant pas demands.

2 - Le choix des investissements compenss et leur valorisation


a) La rdaction des contrats de plan a gnralement gagn en prcision
La rdaction des contrats de plan a gagn en prcision au cours des
dernires annes. Les contrats de plan 2009-2013 dAPRR et AREA
comprennent ainsi en annexe le dtail des investissements prvus dans le cadre
du contrat de plan.
Toutefois de telles annexes ne figurent pas dans le contrat de plan de
COFIROUTE, ce qui restreint considrablement la capacit pour le concdant

60

COUR DES COMPTES

de suivre les engagements de la socit concessionnaire. En effet, du fait de


cette absence, les engagements pris par COFIROUTE sont trs vagues : les
engagements sont dcrits trs sommairement et ne font pas lobjet dune fiche
dtaille et documente.

b) La prdominance dinvestissements de faible ampleur


Les prcdents contrats de plan se caractrisaient par des investissements
complmentaires assez importants (nouvelles sections, largissements) justifiant
les hausses de tarifs associes.
Les grands projets autoroutiers tant devenus plus rares, la dernire
gnration de contrats de plan se caractrise par la juxtaposition
dinvestissements dampleur beaucoup plus limite (investissements
dexploitation sur autoroutes en service : tlpage, traitement du bruit,
protection des eaux, amlioration de loffre stationnement pour les poids lourds
etc.).
Ainsi dans le contrat de plan ESCOTA 2007-2011, la compensation
tarifaire sappliquait-elle uniquement deux oprations dlargissement
(181,6 M 2005, dont 152 M sur la dure du contrat de plan) et la mise en
scurit de tunnels (367,2 M 2005 dont 253 M sur la dure du contrat de
plan).
En revanche, le protocole daccord relatif au contrat de plan 2012-2016
dESCOTA, sign le 16 dcembre 2011, prvoit 108 M (valeur juin 2010)
dinvestissements compenss, qui se composent dune myriade doprations de
faible envergure, dont lintrt pour lusager est plus difficile tablir, et dont il
est plus complexe dexpertiser les cots prvisionnels et dfinitifs.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

61

Tableau n 12 : oprations dinvestissements devant tre compenses dans


le cadre du contrat de plan 2012-2016 dESCOTA (en M valeur juin 2010)
Valeur
A52 Chteauneuf-le-Rouge/pas de-Trets 2x3 voies tudes (DPP
inclus)
A8 Dnivellation du carrefour de St-Isidore (fonds de concours)
A8 Dnivellation de la sortie Antibes-Est (fonds de concours)
A8 Ddoublement sortie Villeneuve-Loubet (Cagnes-Ouest) tudes
seulement
A8 Ramnagement du diffuseur de Mougins
A8 Diffuseur de Menton : cration bretelle dinsertion vers Aix-enProvence
A8 Aire du Piccolaret : cration bretelle dinsertion vers lItalie tudes
A8 Diffuseur de Nice-Est : largissement de la bretelle de sortie

1
Si besoin avance par
ESCOTA des 2,3 M
ncessaires
7
2
7
2

A8 Diffuseur dAntibes Est : amnagement insertion Sophia

0,8

A51 Diffuseur de Meynargues (fonds de concours)


A8 Nud A8/A51 : amnagement du triple divergent
Fonds de concours bruit
Cration de 4 coponts
A51 Collecteurs sur viaducs
Bassins hors DPAC
Traitement des eaux de ruisslement des barrires et gares
Protection anti-dversement
Rseau : installation de 9 SPACI (traitements de lensemble des aires
soumises aux arrts DFCI)
Rseau : mise en uvre des cunettes et GBA
Risques sismiques viaducs- tudes
Risque sismiques viaducs - travaux
A52 Aire de services de Belcodne tudes + dmolition
A8 Murs antibruit sur 2km cumuls
A8 traitement de 300 nouveaux points noirs bruit
Digue (Ganagobie ou Manosque)
Installation pare-blocs
Total

0,7
3
3
18

Source : protocole daccord du 16 janvier 2011

2,3
3,5
5
5
5,2
3
5
1
20
108

62

COUR DES COMPTES

Le contrat de plan 2009-2013 dAPRR prvoit de compenser 325,2 M


dont 135 M dIEAS.
Tableau n 13 : oprations dinvestissements compenses dans le cadre du
contrat de plan 2009-2013 dAPRR (en M HT valeur janvier 2009)
Cot Total
Section nouvelle : liaison A6-A46
largissement A46 Anse-Genay (23 voies)
largissement A71 Clermont Barrire A75 (23
voies)
Total ICAS
Scurisation tunnels A40 : clairage Chamoise
Tlpage sans arrt
Modernisation scurit et trafic (A6 nord)
Modernisation scurit et trafic (A6 sud)
Rgulation de vitesse sur A40
Panneaux dinformation sur accs
Optimisation des interventions
Temps de parcours
Stations de pesage dynamique
Amlioration offre de stationnement poids-lourds
Traitement bruit
Protection des eaux
Biodiversit inventaire-Travaux
Total IEAS
Total ICAS + IEAS

Dont 2009-2013

76,0
41,0
73,0

38,0
30,7
54,5

190,0
3,9
40,8
6,2
4,6
0,5
2,5
1,0
3,0
0,5
20,0
14,0
37,2
1,0
135,2
325,2

123,2
3,9
40,8
6,2
4,6
0,5
2,5
1,0
3,0
0,5
20,0
14,0
37,2
1,0
135,2
258,4

Source : contrat de plan 2009-2013

c) Labsence de doctrine sur le champ des investissements compensables


Alors que la compensation tarifaire des investissements lourds
(largissements, sections nouvelles) ne pose pas de problme de principe, la
compensation tarifaire des investissements dexploitation ne peut se justifier
qu deux conditions :
si le rapport entre hausse de tarif et utilit de ces investissements pour
lusager est favorable ;
si ces investissements ne relvent pas des obligations contractuelles du
concessionnaire telles quelles sont dfinies notamment larticle
13-1 du cahier des charges.
Le champ des investissements compensables na pas t dfini a priori
par ladministration mais il est ngoci au cas par cas.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

63

Au cours des ngociations, ladministration est amene refuser


dintgrer dans le champ du caractre compensable certaines oprations relevant
manifestement des obligations normales du concessionnaire (accessibilit aux
personnes handicapes30, mise en scurit des ouvrages VIPP31)
Il nen demeure pas moins que la lgitimit de la compensation par les
contrats de plan de certains investissements est contestable :
le tlpage sans arrt reprsente une part substantielle des
investissements compenss (40 M sur 325 M chez APRR, 39 M
sur 212 M chez COFIROUTE, 74,5 M sur 165 M pour SANEF,
notamment). Le dveloppement du tlpage sans arrt, qui
reprsentait dj la moiti des investissements prvus dans le cadre du
Paquet vert, correspond une demande forte des socits. La DIT a
plusieurs fois fait part de ses rticences intgrer le tlpage sans
arrt dans le champ des oprations compenses. Linclusion du
tlpage sans arrt dans le champ des oprations compensables est
dautant plus problmatique que ltat ne matrise pas la politique
dabonnement des socits concessionnaires dautoroutes et que
celles-ci peuvent tre tentes, mme si elles sen dfendent, dinclure
dans le prix de labonnement une partie des frais relatifs au
dveloppement du tlpage. Larticle 3.5.2. des contrats de plan
2009-2013 dAPRR et AREA comprend certes une clause32 destine
viter quun abonn ne paie deux fois cette prestation (au titre du
page acquitt et des frais dabonnement) mais ltat na pas les
moyens den vrifier lapplication. En effet, mme si le tarif des
abonnements est connu, ltat ne connat pas la structure de ce cot.
Enfin, comme lavait soulign la Cour en 2010, le dveloppement du
tlpage sans arrt correspond lintrt du concessionnaire et aurait
probablement t dvelopp mme en labsence de compensation.
certaines oprations compenses font partie des obligations de base du
concessionnaire, comme par exemple, dans le contrat de plan de
COFIROUTE, lquipement du rseau en barrettes sonores (3 M), le
pr-squenage des chantiers (1 M), et une partie importante de
linformation routire (19,15 M). Le contrat de plan de SANEF
prvoit linstallation de points dinformations pour les clients
(0,8 M), la requalification paysagre des aires (2,4 M), la mise
30

En dfinitive, ces oprations nont pas t intgres dans le contrat de plan mais ont t
remplaces par un surplus de dpenses en faveur du tlpage sans arrt (74,5 M valeur
juin 2010 dans le contrat de plan contre 37,2 M valeur janvier 2010 dans les propositions
initiales de SANEF).
31
Viaduc indpendant en poutres prcontraintes
32
La socit sengage ne pas faire supporter lusager, au titre des cots de gestion du
tlpage, la part des investissements compenss dans le cadre du prsent contrat .

64

COUR DES COMPTES

disposition dinstallations sanitaires annexes sur les grandes aires


(2,2 M), la rnovation de lclairage, de nouvelles installations de
dtente (tables de pique-nique et espaces ludiques hauteur de
1,4 M).

d) La valorisation des cots dinvestissements se heurte linsuffisance des


donnes de cots
La valorisation des investissements inscrits dans le contrat de plan fait
lobjet de propositions souvent divergentes entre ltat et les socits
concessionnaires.
Les services du ministre se heurtent toutefois la faiblesse des donnes
relatives au cot des investissements autoroutiers :
la base de donnes infra-cots, gre par le service dtudes sur les
transports, les routes et leurs amnagements (SETRA), dtaille les
composantes du cot des diffrents investissements sur le seul rseau
autoroutier non concd. De fait, les donnes relatives des
amnagements spcifiques au rseau concd (aires, barrires de
page) ne sont pas renseignes ;
le ple lyonnais de la DIT alimente une base de donnes sur le cot
prvisionnel des investissements autoroutiers sur le rseau concd.
Mais cette base est loin dtre exhaustive. Elle contient
essentiellement des oprations d'largissement mais pas de manire
systmatique ;
les socits concessionnaires sont trs rticentes communiquer le
cot rel des investissements raliss, quand bien mme ces derniers
sont compenss par des hausses tarifaires dans le cadre dun contrat de
plan. Le bilan financier dexcution du contrat de plan se limite aux
dispositions des articles 7.4 et 7.5 du contrat et des surcots
dopration constats. Or, seule une part restreinte des oprations
compenses par des hausses de tarifs sont soumises ces articles (cf.
infra). Pour les oprations non soumises aux articles 7-4 et 7-5, la DIT
ne dispose daucune donne de cot rel.

e) La valorisation des cots dexploitation et des cots de renouvellement


repose sur les donnes transmises par les socits concessionnaires
Les cots dexploitation induits par les investissements compenss dans
le cadre du contrat de plan, de mme que les cots de renouvellement de ces
investissements, sont galement intgralement compenss par une hausse de
tarif.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

65

Lexamen des archives relatives aux contrats de plan dAPRR et de


COFIROUTE montre que les cots dexploitation et les cots de renouvellement
intgrs dans les modles financiers des contrats de plan correspondent aux
chiffres communiqus par les socits concessionnaires, sans quil soit possible
dtablir si ces chiffrages ont t expertiss par les services de ltat.

3 - Un modle trs sensible aux hypothses macroconomiques et


financires retenues
Par construction, le modle financier appliqu par la DIT pour la
ngociation tarifaire est trs sensible aux hypothses macro-conomiques et
financires retenues, notamment aux perspectives dvolution du trafic et au
taux dactualisation.
Sagissant des perspectives de trafic, les hypothses retenues sont
favorables aux concessionnaires (cf. annexe 7).
Par ailleurs, on notera que le report de trafic sur le rseau autoroutier
attendu la suite de la mise en uvre, en juillet 2013, de lcotaxe poids lourds
sur le rseau non concd na pas t pris en compte dans les contrats de plan.
Or, ltat estime que la mise en uvre de lcotaxe poids lourds devrait se
traduire par une augmentation du chiffre daffaires des socits concessionnaires
dautoroutes de 450 M HT brut (165 M pour ASF, 103 M pour APRR,
76 M pour COFIROUTE, 71 M pour SANEF, 8 M pour SAPN, 6 M pour
AREA et 5 M pour ESCOTA). Les socits concessionnaires ont indiqu que
ces chiffres leur paraissaient surestims.
Les hypothses relatives aux charges de personnel sont galement
contestables. Ainsi, dans le contrat de plan 2009-2013 dAPRR, lvolution des
charges de personnel a t estime + 3,6 % par an pendant la dure de la
concession. Or, ce taux repose notamment sur lhypothse dun emploi constant,
alors que les effectifs du groupe APRR sont en diminution (3 870 salaris en
CDI en 2011 contre 4 008 en 2009, baisse de 45 % des intrimaires en 5 ans) du
fait notamment du dveloppement du tlpage33. De fait, les charges de
personnel constates sont globalement en diminution depuis 2009, diminution
particulirement marque au cours du premier semestre 2012 (- 5,6 % par
rapport juin 2011).
33

Rapport dactivit 2011 : La finalisation du programme dautomatisation des gares de


page 132 gares sur 150 sont dsormais partiellement ou totalement tl exploites a
soutenu la monte en puissance des transactions ralises sur un mode automatique. En 2011,
elles ont reprsent 84,8 % des transactions contre 77,5 % en 2010. Dans ce domaine, le
tlpage a confirm son succs croissant auprs des clients. 47 % des transactions ont t
ralises via les formules dabonnement. La diminution des effectifs en page perception est
du mme ordre : - 42 % sur 5 ans alors que les effectifs de la filire viabilit / scurit ou
maintenance / atelier sont stables sur la mme priode.

66

COUR DES COMPTES

4 - Linsuffisante prise en compte du bilan du prcdent contrat de plan


Larticle 7-5 (7-4 pour APRR et AREA) a t introduit afin dobliger le
concessionnaire restituer lavantage financier dcoulant du retard de
ralisation dun investissement programm et dj compens dans la loi
tarifaire. La restitution du gain ventuel se fait, le cas chant, par la ralisation
de travaux en lien avec la concession selon des modalits dfinies par le
concdant et le concessionnaire ou par diminution, due concurrence, des
hausses de tarifs prvues dans le contrat de plan suivant.
Ce dispositif nest pas un dispositif de sanction, mais un mcanisme
financier de neutralisation . Il ne prjuge pas des pnalits qui peuvent tre
ventuellement appliques indpendamment de sa mise en uvre.

a) Un champ dapplication variable


Historiquement, les contrats de concessions ne prvoyaient lapplication
de larticle 7-5 (ou 7-4) quaux oprations dlargissement et aux sections
nouvelles. Cette situation tait justifie par le fait que les contrats de plans
limitaient la compensation tarifaire ces oprations lourdes.
Pour autant, toutes les oprations lourdes nont pas systmatiquement t
soumises larticle 7-5. Ainsi, dans le contrat de plan 2007-2011 dASF, la DIT
indiquait que deux oprations dlargissements navaient pas t introduites
parmi celles relevant du 7-5 : llargissement de lA63 Biarritz/Bayonne sud et
Biriatou/Biarritz (258,9 MHT valeur 2006) et llargissement relatif
Borderouge (15,5 M HT valeur 2006). Lavantage financier dcoulant de ces
oprations est important, comme le montrent ci-dessous les chanciers
prvisionnels transmis par ASF la DIT en mars 2012.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

67

Tableau n 14 : tableau des oprations raliser au titre du prcdent


contrat de plan et ne relevant pas de larticle 7-5 du cahier des charges

largissements
A63 BiarritzBayonne sud et
Birriatou Biarritz
largissement
RET Croixdaurade / Les
Izards

Avancement prvisionnel indicatif (en % de ralisation physique)


Montant de
Cumul
2012
2013
2014
2015
2016
rfrence
fin 2011
258,9 M HT
valeur 2006
20 %
3%
4%
10 %
20 %
20 %

15,5 M HT
valeur 2006

1%

1%

1%

4%

40 %

50 %

Source : sous-direction du rseau autoroutier concd, mars 2012

En outre, daprs la DIT, lopration A87 Sorges/Murs-Erign (60,3 M


valeur 2006) aurait d faire lobjet de lapplication de larticle 7-5 la fin du
contrat de plan 2007-2011 mais cela na pas t le cas.
Par ailleurs, la compensation tarifaire, dans la dernire gnration de
contrats de plans, dun montant significatif dinvestissements dexploitation (cf.
ci-dessus) ne sest pas accompagne dune extension similaire du primtre des
oprations soumises larticle 7-5 (ou 7-4) du cahier des charges :
dans le contrat de plan 2009-2013 dAPPR, le champ des oprations
dinvestissements compensables relevant de larticle 7.4 a certes t
tendu deux investissements dexploitation sur autoroutes en service
(IEAS) : scurisation des tunnels de lA40 (clairage Chamoise) et
tlpage sans arrt (44,7 M) en plus des liaisons nouvelles et des
largissements (190 M). Pour autant, 90 M dIEAS compenss, soit
plus du quart (28 %) du total des investissements compenss, ne sont
pas soumis larticle 7-4 ;
dans le contrat de plan 2010-2014 de COFIROUTE, seules trois
oprations compenses (soit 92 M HT sur 213 M HT) sont
soumises larticle 7-5 : deux oprations dlargissement et la
construction dun changeur. Plus de la moiti (57 %) des oprations
compenses ne sont donc pas soumises larticle 7-5 ;
dans le projet de contrat de plan 2012-2016 dASF, larticle 7-5 ne
sapplique qu lopration de dplacement/ddoublement de lA9
Montpellier (dj inscrite dans le contrat de plan 2007-2011), ce qui
correspond certes un volume de 780 M HT sur 974,6 M. Dautres
amnagements complmentaires sur autoroutes en services (ICAS)
auraient probablement d relever du 7-5, notamment la requalification

2017 et
+

23 %

3%

68

COUR DES COMPTES

environnementale de lA9 Montpellier (34 M), lamnagement du


diffuseur de Piolenc (15 M), lamnagement des bifurcations
A61/A9 et A7/A54 (53 M). On notera que le protocole daccord
conclu le 12 janvier 2012 ne prcise pas les oprations relevant de
larticle 7-5 ;
le protocole daccord relatif au contrat de plan 2012-2016 dESCOTA,
en labsence dinvestissements lourds, a tendu le champ de larticle
7-5 aux deux oprations compenses les plus onreuses : la cration
de 4 coponts (18 M valeur juin 2010) et linstallation de pare-blocs
(20 M valeur juin 2010). Pour autant, ces oprations ne reprsentent
quun tiers des oprations compenses (108 M) : les deux tiers des
investissements compenss ne sont pas soumis larticle 7-5.

b) Une rdaction spcifique pour COFIROUTE


La rdaction de larticle 7-5 est plus ou moins contraignante selon les
socits concessionnaires. Elle est particulirement favorable dans le cas de
COFIROUTE. Ainsi le 16me avenant au contrat de concession de cette socit
prvoit que :
le retard dans la ralisation des investissements est calcul opration
par opration la date de la mise en service effective de lopration
concerne34. Dans les autres contrats de plan, le retard est calcul
section par section tous les cinq ans, en fonction des investissements
effectivement raliss et des dernires prvisions dinvestissements
jusqu la date de mise en service de chacune des oprations
(SANEF, SAPN, ASF35, ESCOTA). Ce mode de calcul permet
COFIROUTE de retarder la rcupration ventuelle du surplus de
trsorerie, laquelle nest donc pas ncessairement ralise dans le
cadre du contrat de plan suivant. Par ailleurs, cette rdaction implique
quen cas dabandon de lopration, COFIROUTE conserve le
bnfice de lavantage financier ;
le paragraphe 7-5 ne comprend pas la mention quelle quen soit la
cause prsente dans les autres cahiers des charges : en cas de
34

Larticle 9-6 du cahier des charges indique que la mise en service des largissements doit
intervenir au plus tard deux ans aprs la DUP pour la section A71 bifurcation A71/A85
bifurcation A71/A20 et quatre ans aprs la DUP pour la section A10 Chambray bifurcation
A10/A85.
35
Chez ASF, une nouvelle clause indiquant quen cas de retard dans le droulement des
procdures, tudes et travaux, pour une cause extrieure la socit concessionnaire et
totalement hors de son contrle, les dates de mise en services seront susceptibles dtre
reportes, a t insre en 2007. Par ailleurs, une annexe au cahier des charges prcisant les
chroniques annuelles des dpenses dinvestissements concernes par lapplication de ces
dispositions a t introduite : lannexe Z.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

69

retard, quelle quen soit la cause, [] la socit concessionnaire sera


redevable ltat dune compensation au titre de lavantage financier
ventuel dcoulant de ces retards. (SANEF, SAPN) ;
le mode calcul de lavantage financier est galement diffrent.

c) Une mise en uvre ngocie


Le chiffrage des sommes devant tre restitues par les concessionnaires
en application de larticle 7-5 fait lobjet de ngociations dont lissue est
gnralement favorable ces derniers.
Pour ASF, une note du DGITM adresse au cabinet du ministre le
28 dcembre 2011 indiquait que lestimation faite par les services de ltat des
sommes dues par ASF au titre du prcdent contrat de plan slevait 384 M,
contre 114 M estim par ASF. La proposition finalement retenue dans le
protocole daccord sign le 5 janvier 2012, tait de valoriser cette somme
135 M36, soit un cart de 250 M par rapport aux estimations de la DIT. La
DGITM a justifi cet cart de chiffrage par lopration antenne de SaintBauzire.

36

La DGITM a prcis que lcart entre la proposition initiale et le montant retenu


correspondait au financement dune opration (antenne de Saint-Bauzire), pour laquelle aucun
document contractuel ne permettait de dterminer de manire indubitable, si elle avait t ou
non finance (opration inscrite au contrat de concession antrieurement 2004). Cest
pourquoi, en labsence de certitude, cette opration avait t sortie du primtre de
ngociation du contrat de plan 2012-2016.

70

COUR DES COMPTES

D - Une conomie des contrats lavantage du


concessionnaire
1 - Un taux de rentabilit lev
Les taux dactualisation, et donc les taux de rentabilit, ngocis dans le
cadre des contrats de plans sont substantiellement plus levs que ceux ngocis
lors du deuxime cycle de ngociations du Paquet vert. lexception de
SANEF, ils sont galement plus levs que les taux calculs lissue du premier
cycle de ngociation des contrats, sur la base duquel la Commission europenne
avait donn son accord laide dtat constitue par lallongement de la dure
des concessions37, mais au terme duquel le cabinet du Premier ministre avait
demand larrt des ngociations.
Ils sont galement substantiellement suprieurs au taux propos par les
services, qui tait de 6,7 % pour APRR et 6,5 % pour COFIROUTE. Or,
lestimation de ladministration tait justifie plusieurs titres :
le cot moyen pondr du capital (CMPC) a t estim 6,0738 puis 6,1 %
0,7 %39 par les experts mandats par la DIT pour lui fournir des
hypothses conomiques et financires dans le cadre de la ngociation des
contrats de plan;
le taux de 6,7 % correspond au taux de rfrence du secteur retenu lors des
ngociations (post privatisation) des contrats de plan ASF et ESCOTA en
2007 et lors de la ngociation du 12me avenant de COFIROUTE ;
dans la note dinformation vise par lAutorit des marchs financiers en
septembre 2010 dans le cadre de loffre publique de retrait suivie dun
retrait obligatoire faite par Eiffarie aux actionnaires dAPRR, la valeur du
CMPC fixe pour le groupe APRR est estime 6,8 % par Socit Gnrale
Corporate & Investment Banking40 et 6,59 % par lexpert indpendant
mandat par APRR. Il est prcis dans ce document que le plan daffaires

37

Dcision du 17 aot 2009, 72 : Selon cette mthode, les autorits franaises sassurent
que la somme actualise de tous les flux de recettes et de dpenses gnres par les impacts
comptables est nulle, tout en tenant compte dun bnfice raisonnable (taux de rentabilit)
peru par les concessionnaires. Les autorits prcisent cet gard, que les taux de rentabilit
dfinis, compris entre [], sont raisonnables dans la mesure o ils se situent soit tout proche,
soit en de des taux de financement bancaires accords des socits similaires dans le
contexte financier actuel .
38
Bryden, Mallaroni, Annexe 2 du rapport de mission coRedevance et effet report de trafic
pour les rseaux autoroutiers concds franais, janvier 2010.
39
BCG, Assistance la sous-direction GRA, 15 avril 2010, CMPC calcul avec les donnes
de march fin fvrier 2010.
40
SGCIB est ltablissement prsentateur de loffre pour le compte de la socit Eiffarie.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

71

inclut les effets du contrat de plan ngoci avec ltat pour la priode 20092013 ;
cest un taux suprieur celui qui avait t ngoci dans le cadre du
deuxime cycle de ngociations du Paquet vert (6,44 % pour Vinci et
6,39 % pour le groupe SANEF concessions).
Le taux de 8,08 % retenu pour APRR, a exerc un effet de contagion sur
la ngociation des autres contrats de plan. Les notes de la DIT soulignaient ce
risque. Finalement, le taux de rentabilit du contrat de plan de COFIROUTE,
ngoci juste aprs celui dAPRR et AREA, est strictement gal celui ngoci
pour APRR (8,08 %). Les socits appartenant au mme groupe que
COFIROUTE ont un taux lgrement suprieur : 8,25 % pour ESCOTA et
8,22 % pour ASF.
Tableau n 15 : rentabilit du Paquet vert pour les socits
concessionnaires au moment des premier et deuxime cycles
(rounds) de ngociation et rentabilit des contrats de plan
COFIROUTE
Tri
calcul
au
moment
du
round 1
Tri
calcul
au
moment
du
round 2
Tri
calcul
lissue
des
ngociations
contrat
de plan

ESCOTA

ASF

TOTAL
VINCI

SANEF

SAPN

TOTAL
SANEF
Concessions

AREA

APRR

TOTAL
EIFFAGE

7,19 %

8,14 %

6,76 %

7,06 %

7,58 %

6,23 %

7,18 %

6,29 %

6,35 %

6,33 %

6,61 %

7,27 %

6,18 %

6,44 %

6,72 %

5,42 %

6,39 %

8,08 %

8,25 %

8,22 %

7,21 %

7,05 %

8,08 %

7,74 %

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

2 - Des compensations tarifaires importantes


Lquilibre du contrat de plan consiste galiser, sur la dure de la
concession, la somme de la valeur actualise nette des travaux inscrits dans le
contrat de plan, majore le cas chant des sommes dues au titre du bilan du
prcdent contrat de plan, et le surplus de cash-flows libres rsultant de la
hausse de tarif.

72

COUR DES COMPTES

Les derniers contrats de plan ont fait bnficier les socits signataires
dun surplus de cash-flows libres dun montant total suprieur 1 Md en
compensation des investissements devant tre raliss.
Les deux principales socits bnficiaires sont APRR (prs de 300 M)
et ASF (263 M). Au niveau des groupes, ces compensations ont reprsent
environ 500 M (valeur juin 2010) pour VINCI AUTOROUTES et 415 M
(valeur juin 2009) pour le groupe APRR.
Tableau n 16 : montants compenss dans le cadre des contrats de plan
(en M HT actualiss 30 juin 2009 pour APRR et AREA, 30 juin 2010 pour
COFIROUTE et SANEF)
APRR

AREA

Total VAN constructions neuves et


ICAS (A)

142,4

66,0

VAN IAES (B)

117,1

VAN des travaux contrats de plan


(A+B)

COFIROUTE

SANEF

ASF

ESCOTA

67,3

NC

49,8

91,3

101,9

NC

NC

259,5

115,8

158,6

101,9

731,7

NC

Surcots lis au prcdent contrat de


plan (C)

40,6

40,1

NC

NC

Application de larticle 7-4 ou 7-5 du


prcdent contrat (D)

- 3,9

NC

-8

Bilan du prcdent contrat de plan


(C+D)

36,7

40,1

- 468,5

NC

Effet report de la hausse 2009 du 1er


fvrier au 1er avril pour APRR et
AREA et au 1er juin pour SANEF (E)

3,9

2,7

298,8

116,8

158,6

146

263,2

85,69

Total compens (A+B+C+D+E)

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

3 - Des recettes de pages en nette augmentation


Le chiffre daffaires des sept socits concessionnaires historiques a
augment en moyenne de 4 % par an entre 2006 et 2011.
Leurs recettes de pages ont progress de plus de 10 % entre 2008 et
2011.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

73

Tableau n 17 : volution des recettes de page (en M)


2008

2009

En M

En M

2010
En M

% vol 0809

2011
En M

% vol 0910

% vol 10-11

APRR

1350,20

1360,60

0,8 %

1422,20

4,5 %

1479,10

4,0 %

AREA

431,80

443,80

2,8 %

460,70

3,8 %

482,70

4,8 %

Escota

581,50

600,20

3,2 %

623,20

3,8 %

647,70

3,9 %

ASF

2241,50

2299,30

2,6 %

2382,80

3,6 %

2455,40

3,0 %

Sanef

962,46

974,59

1,3 %

1006,04

3,2 %

1043,08

3,7 %

SAPN

296,62

315,11

6,2 %

326,09

3,5 %

339,53

4,1 %

COFIROUTE

1055,15

1087,20

3,0 %

1128,90

3,8 %

1180,20

4,5 %

Sous-total

6919,23

7080,80

2,3 %

7349,93

3,8 %

7627,72

3,8 %

ATMB

145,16

140,55

-3,2 %

151,69

7,9 %

161,74

6,6 %

SFTRF

100,93

89,75

-11,1 %

98,57

9,8 %

102,56

4,0 %

49,28

11,5 %

52,74

7,0 %

Alis A28

44,21

Alicorne

1,16

3,45

198,7 %

6,21

79,7 %

11,13

79,3 %

Adelac

0,43

25,55

5825,0 %

27,54

7,8 %

32,52

18,1 %

CEVM

31,45

33,09

5,2 %

33,80

2,1 %

ND

Alinor

SO

SO

2,01

ND

SO

17,52

34,54

97,1 %

36,85

6,7 %

Arcour

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Par ailleurs, la croissance de la profitabilit des socits concessionnaires


dautoroutes a t beaucoup plus marque et constante que la profitabilit de
lensemble de lconomie franaise (hors secteur financier) entre 2001 et 2010.
Le dcrochage est particulirement notable depuis 2008.

74

COUR DES COMPTES

Graphique n 2 : volution de lexcdent brut dexploitation des


socits concessionnaires dautoroutes et des socits non-financires (indice
base 100 en 2001)
180
170
160
150
140
130
120
110
100
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
volution EBE des SCA*
volution EBE socits non-financires**

* Source : compte des transports


** Source : INSEE

Lexcdent brut dexploitation (EBE) des socits concessionnaires


historiques a progress en moyenne de 5,1 % par an entre 2006 et 2011. Il a
augment de 4,2 % en 2010 et 4,1 % en 2011. Entre 2006 et 2011, lEBE a
davantage progress que les recettes de pages (+ 3,8 %) et, plus largement, que
le chiffre daffaires (+ 4 % par an), les socits ayant pu matriser leurs charges
dexploitation.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

75

Tableau n 18 : volution de lexcdent brut dexploitation des socits


concessionnaires historiques (en M)

Socit

2006

2007

2008

2009

2010

2011

vol.
09/10

vol.
10/11

TCAM
20062011

APRR

807,8

909,1

941,6

957,3

1 005,1

1 056,8

5,0 %

5,1 %

5,5 %

AREA

273,5

303,7

308,7

331,0

333,2

350,1

0,7 %

5,1 %

5,1 %

SANEF

624,0

677,8

685,2

690,9

728,6

752,6

5,5 %

3,3 %

3,8 %

SAPN

183,3

204,3

214,4

227,0

237,1

241,4

4,4 %

1,8%

5,7 %

1 348,2

1 455,0

1 508,1

1 602,9

1 666,9

1 733,0

4,0 %

4,0 %

5,1 %

ESCOTA

340,1

375,0

392,1

415,9

438,3

456,7

5,4 %

4,2 %

6,1 %

Cofiroute

664,2

740,6

764,5

794,8

819,9

850,6

3,2 %

3,7 %

5,1 %

4 241,1

4 665,5

4 814,6

5 019,8

5 229,1

5 441,2

4,2 %

4,1 %

5,1 %

ASF

Total

Note : TCAM = taux de croissance annuel moyen


Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd partir des bilans
sociaux. Les chiffres relatifs ASF sont contests par cette socit.

En moyenne, le rsultat net de ces socits a progress de 6,2 % par an


entre 2006 et 2011. Le rsultat dexploitation et le rsultat net des entreprises
sont prsents lannexe n 6.

E - Lanticipation des contrats de plan prive le concdant


dun important levier de ngociation et limite les possibilits
de recours des usagers
Seule une partie des clauses des contrats de plans, signs par la socit
concessionnaire et par ltat, fait lobjet dun avenant au contrat de concession,
dont lentre en vigueur est subordonne son approbation par dcret en Conseil
dtat. Cest notamment le cas des dispositions tarifaires ainsi que des
investissements raliser dans le cadre du contrat de plan.
Dans les faits, les dispositions tarifaires des contrats de plan ont t
appliques par arrt interministriel plusieurs annes avant la publication du
dcret en Conseil dtat, et avant mme que le contrat ne soit sign par ltat,
celui-ci attendant la publication du dcret en Conseil dtat pour ce faire :
les hausses tarifaires prvues par les contrats de plan 2009-2013
dAPRR et AREA ont t appliques ds fvrier 2010 alors que les
dcrets en Conseil dtat approuvant les avenants aux contrats de plan

76

COUR DES COMPTES

datent de janvier 2011. Dans lintervalle, les contrats de plans


ntaient pas signs par ltat ;
les hausses tarifaires prvues par les contrats de plan 2010-2014 de
COFIROUTE et SANEF ont t appliques ds fvrier 2011 alors que
les dcrets en Conseil dtat approuvant les avenants aux contrats de
plan datent respectivement de dcembre 2011 et de septembre 2012.
L encore, dans lintervalle, les contrats de plans ntaient pas signs
par ltat ;
les hausses tarifaires prvues par les contrats de plan 2012-2016
dASF et ESCOTA ont t appliques ds fvrier 2012 alors que les
dcrets en Conseil dtat approuvant les avenants aux contrats de plan
ne sont parus que le 2 juillet 2013. Dans lintervalle, les contrats de
plan navaient pas t signs par le ministre. La DGITM avait
toutefois sign fin 2011 et dbut 2012 des protocoles daccord
dtaillant les investissements compenss et la loi tarifaire
correspondante.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

77

Tableau n 19 : tat des ngociations et de la situation juridique des


derniers contrats de plan
Date de
signature de
lavenant

Date du
dcret en
Conseil
dtat

Premire anne
dapplication des
dispositions
tarifaires

APRR
2009-2013

Sign mais non dat


(autorisation de signature
par CA le 28 janvier 2010,
signature par ltat aprs la
publication du dcret en
Conseil dtat)

16/12/2010

5/01/2011

Fvrier 2010

AREA
2009-2013

Sign mais non dat


(autorisation de signature
par CA le 28 janvier 2010,
signature par ltat aprs la
publication du dcret en
Conseil dtat)

16/12/2010

5/01/2011

Fvrier 2010

14/12/2011

23/12/2011

Fvrier 2011

31/07/2012

17/09/2012

Fvrier 2011

Non connue

29/05/2013

2/07/2013

Fvrier 2012

Non connue

29/05/2013

2/07/2013

Fvrier 2012

Date de
signature du
protocole

Sign mais non dat


(signature par ltat aprs la
publication du dcret en
Conseil dtat)
Sign par SANEF, date de
signature par ltat non
connue au moment de
linstruction

COFIROUTE
2010-2014

SANEF
2010-2014
ASF
2012-2016
ESCOTA
2012-2016

Date de signature du contrat


de plan

12/01/2012
16/12/2011
mais date
non indique
sur le
protocole

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Sur le plan juridique, les services du ministre justifient lanticipation des


contrats de plan par le fait quen labsence de contrat de plan, la fixation des
tarifs relve dun arrt interministriel, aux termes de larticle 3 du dcret de
1995 susvis. Ce mme article prvoit que cette hausse ne peut tre infrieure
70 % de lvolution des prix la consommation (hors tabac) constate depuis
la fixation, lanne prcdente, des tarifs applicables sur le rseau concd la
socit .

78

COUR DES COMPTES

Le ministre a interprt cette clause comme lui permettant dappliquer


les hausses tarifaires consenties dans le cadre des contrats de plan, (85 %i + 0,5
pour APRR et AREA, 85 %i + 0,48 pour COFIROUTE, 85 %i + 0,3 pour
ESCOTA, en particulier) dans la mesure o les socits concessionnaires
avaient dj commenc les travaux prvus dans le contrat de plan.
Cette analyse ne parat pas recevable en ce qui concerne COFIROUTE.
En effet, larrt interministriel du 28 janvier 2011 fixant les tarifs 2011, par
anticipation des dispositions tarifaires prvues dans le contrat de plan, fait
rfrence larticle 25 du cahier des charges du contrat de concession. Or, la
date de larrt, la rdaction de larticle 25 du cahier des charges tait issue du
13me avenant au contrat de concession, approuv par dcret en Conseil dtat,
qui prvoyait une hausse tarifaire gale 70 % de linflation partir de 2011.
Or, la hausse de tarif accorde par larrt interministriel a t de 85 %i
+ 0,48. Cet arrt tait donc illgal lorsquil a t pris.
Au-del, lanticipation des contrats de plan apparat contestable :
elle a pour consquence de rduire la porte de lintervention du
Conseil dtat, puisque celui-ci est appel se prononcer sur des
dispositions tarifaires dj appliques ;
elle cre une inscurit juridique puisquil nest pas exclu que le
Conseil dtat invalide les dispositions de lavenant au contrat de
concession, dispositions appliques en labsence de signature de la
part de ltat alors mme que les travaux ont commenc ;
elle est peu transparente et limite les possibilits de recours : alors
quun dcret en Conseil dtat est publi au Journal officiel, les
contrats de plan ne sont pas rendus publics et les arrts
interministriels se contentent de mentionner les hausses tarifaires
sans quil soit possible de comprendre comment ces hausses ont t
obtenues ;
elle rduit les marges de ngociation de ltat : une fois que les
hausses tarifaires ont t accordes, il est beaucoup plus difficile pour
les services de finaliser les ngociations sur les autres clauses du
contrat de plan, comme par exemple, pour ASF, le primtre des
investissements soumis larticle 7-5 du cahier des charges, non
prcis dans le protocole daccord de fin de ngociation relatif au
contrat de plan 2012-2016 dASF ou, pour ESCOTA, linformation
financire devant tre communique par le concessionnaire.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

79

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ______________


Les derniers contrats de plan ngocis avec six socits concessionnaires
prvoient de compenser 1,2 Md dinvestissements par des hausses tarifaires
suprieures linflation.
Or, malgr ces enjeux financiers levs, le ministre charg des
transports mne ces ngociations dans un cadre peu contraignant. Il a reu un
mandat tardif du Premier ministre, en novembre 2009, pour les contrats de plan
dAPRR, AREA, COFIROUTE, SANEF et SAPN. Ce mandat tait limit aux
seules hausses de tarifs, qui ne devaient pas excder l'inflation en 2010 et 2011
puis tre limites l'inflation plus 0,8 %. Les lois tarifaires ngocies se situent
hors de ce mandat. Aucun mandat na t donn au ministre charg des
transports pour les contrats de plan 2012-2016 dASF et dESCOTA.
La direction du budget et la DGCCRF, informes des contrats de plan
bien aprs la fin des ngociations, ne sont pas en mesure dintervenir pendant
les ngociations.
La ngociation des contrats de plan prend en compte de trs nombreuses
donnes, notamment le choix des investissements compenss et de leur
valuation financire, leur ligibilit larticle 7.5 ; le bilan positif ou ngatif
du contrat de plan prcdent ; les hypothses de loutil de simulation financier
et le taux de rentabilit des oprations.
Le ministre na pas une doctrine tablie dfinissant le champ des
investissements compensables mais ngocie au cas par cas. En raison de la
maturit du rseau, les contrats de plan rcents se caractrisent par une
prdominance dinvestissements de faible ampleur et dexploitation, sans une
extension similaire du champ de larticle 7.5 (ou 7-4) du cahier des charges.
En outre, le ministre ne dispose pas dune base de donnes actualise
concernant les cots, et les socits sont de plus en plus rticentes transmettre
toute information relative aux cots raliss. Les valuations des montants
compenser restent ainsi fragiles.
Enfin, le modle de simulation financier est trs sensible aux hypothses
retenues, qui sont souvent lavantage des socits concessionnaires. Ce
modle na pas pris en compte le report de trafic li lcotaxe poids lourd.
En dfinitive, les contrats de plan signs sont trs favorables aux
concessionnaires. Les taux de rentabilit ngocis, suprieurs 8 % pour
COFIROUTE, ESCOTA, ASF, APRR, sont substantiellement plus levs que
ceux ngocis lors du deuxime cycle de ngociations du Paquet vert.
lexception de SANEF, ils sont galement plus levs que les taux calculs
lissue du premier cycle de ngociations, sur la base duquel la Commission
europenne avait donn son accord laide dtat constitue par lallongement
de la dure des concessions mais au terme duquel le cabinet du Premier

80

COUR DES COMPTES

ministre avait demand larrt des ngociations. Lacceptation dun taux de


8,08 % pour APRR, contre lavis des services, a exerc un effet de contagion
sur la ngociation des autres contrats de plan.
Les socits concessionnaires ont bnfici dun surplus de cash-flow
libres de plus d1Md en compensation des investissements raliser. Leurs
recettes de pages ont connu entre 2008 et 2011 une progression de plus de
10 %, nettement suprieure celle qui tait prvue dans les outils de simulation
financiers du ministre. Leur profitabilit est plus marque et constante que
celle de lensemble de lconomie franaise (hors secteur financier).
Le taux de rentabilit des contrats de plans pourrait savrer encore
suprieur au taux ngoci, compte tenu de certaines hypothses favorables aux
socits (volution du trafic et des charges des personnels) et de la marge
susceptible dtre dgage sur le cot des investissements.
Les hausses tarifaires des contrats de plan ont t appliques de faon
anticipe ds la signature du contrat par la socit concessionnaire, avant
lapprobation par dcret en Conseil dtat et la signature de ltat. Cette
anticipation cre une inscurit juridique et rduit les marges de ngociation de
ltat pour finaliser les clauses non tarifaires du contrat de plan.
Dans le cas de COFIROUTE, larrt interministriel fixant les tarifs
2011 en anticipation du contrat de plan 2010-2014, non encore sign et
approuv par dcret en Conseil dtat, tait illgal, au moment de sa signature,
car non conforme au 13me avenant au contrat de concession, approuv par
dcret en Conseil dtat.

La Cour formule en consquence les recommandations suivantes :


3. dfinir et formaliser, pour les contrats de plan et les autres avenants aux
contrats de concession, une procdure interministrielle de conduite des
ngociations et de dcision comportant notamment un mandat de
ngociation interministriel, un suivi interministriel rgulier de lavance
des ngociations, et obtenir la fin de ces dernires lapprobation formelle
par le Premier ministre des contrats ngocis et des hypothses sur
lesquelles ils sappuient ;
4. raliser systmatiquement une contre-expertise, formalise et documente,
de tous les cots prvisionnels des investissements ainsi que le bilan des
contrats de plan prcdents (bilan financier de larticle 7-5 et des surcots
ventuels), les surcots dexploitation et les cots de renouvellement ;
5. laborer une doctrine sur le champ des oprations compensables, dfinir
avec plus de prcision le bon tat du patrimoine, et prciser les attentes du
concdant relatives aux biens de retour et aux biens de reprise.

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

81

6. inclure toutes les oprations compenses dans le champ de larticle


7-5 (ou 7-4) et les documenter dans des fiches descriptives dtailles et
prcises annexes aux contrats de plan ;
7. raliser une analyse ex post des modles financiers des contrats de plan et
du Paquet vert et obtenir des concessionnaires le montant des cots raliss
des investissements prvus aux contrats de plan et dans le Paquet vert.

82

COUR DES COMPTES

III - La ncessit dun nouveau cadre rglementaire et


contractuel
Lexamen des ngociations relatives aux contrats de plan et de leurs
rsultats met en vidence linsuffisance du cadre rglementaire et contractuel
actuel, largement hrit de lhistoire.

A - Lindexation et lencadrement des tarifs


Tant le dcret de 1995 que les contrats de plan font dpendre les hausses
de tarifs de lvolution de lindice des prix la consommation.
Plusieurs fois, et notamment dans le rapport annuel de 2008, la Cour a
contest le bien-fond de cette indexation, indiquant que cette garantie
constitue une exception surprenante la politique de dsindexation des prix. Elle
est dautant plus critiquable que, pour les socits concessionnaires dautoroutes
anciennes, lachvement des programmes de construction et la fin de
ladossement41 font quils nont plus de nouvelles sections importantes
financer, que les anciennes autoroutes sont elles-mmes progressivement
amorties et que lautomatisation des pages procure des gains de productivit
significatifs. Les taux de 70 % ou 85 % excdent en outre la part des charges
rcurrentes personnel, frais de fonctionnement, etc.- plus proches de 30 % des
cots totaux dune concession, tandis que les remboursements demprunts nont
pas de raison dtre indexs sur les prix la consommation.
Daprs les informations dlivres par la DGITM, le Conseil dEtat sest
rcemment interrog sur la lgalit de ces clauses dindexation au regard de
larticle L. 112-2 du code montaire et financier, qui interdit lindexation
automatique des prix de biens ou de services sauf exceptions dtermines par la
loi.
La DGITM a, dans une commande un cabinet de conseil de janvier
2012, indiqu que lors de lexamen du projet de dcret portant approbation du
16me avenant au cahier des charges du contrat de concession de COFIROUTE,
la section des travaux publics du Conseil dtat a suivi lopinion du rapporteur
qui considre que lindexation des tarifs de page linflation contrevient aux
dispositions du code montaire et financier. Le prsident de la section a indiqu

Ladossement consistait financer de nouvelles sections d'autoroutes par les


pages prlevs sur les sections dj en service du mme concessionnaire et/ou par
un allongement de la dure de son contrat de concession. Le rgime de l'adossement
a pris fin en 2001 en raison de sa nature considre comme incompatible avec le
principe de la concurrence quitable.
41

LINSUFFISANTE RGULATION DES HAUSSES DE TARIFS

83

que lavenant COFIROUTE serait le dernier tre accept comme tel, et quil
revenait au Gouvernement de faire la preuve de la rgularit de la mesure .
En dpit des mises en garde exprimes par le Conseil dtat loccasion
de lexamen du dcret validant le contrat de plan de COFIROUTE, le dcret
portant approbation du 11me avenant au cahier des charges du contrat de
concession de SANEF a t publi en septembre 2012.
Afin de scuriser juridiquement cette indexation, la loi n 2013-431 du
28 mai 2013 a intgr les hausses de tarifs de page dans la liste des exceptions
larticle L. 112-2 du code montaire et financier.

B - Labsence de cadre juridique pour les contrats de plan


Labsence dencadrement rglementaire et contractuel des contrats de
plan, conjugu labsence dun mandat de ngociation donn ladministration,
conduit ce que tout puisse tre ngoci, non seulement les oprations
dinvestissements faisant lobjet dune compensation tarifaire, mais aussi les
hypothses macroconomiques et les taux dactualisation (cot moyen pondr
du capital - CMPC ), dans des conditions qui ne sont connues qu la DGITM.
Ce contexte place le ministre charg des transports dans une situation
dfavorable lorsquil sagit de ngocier les contrats de plan et ne permet pas de
garantir que les intrts des usagers soient suffisamment pris en compte.
Les experts chargs par la DGITM dune mission dassistance la
ngociation des contrats de plan avaient, dans leur rapport de janvier 2010,
soulign le manque de transparence du dispositif de fixation des pages et
concluaient la ncessit de prciser les textes rgissant les pages autoroutiers,
de mieux formaliser les rendez-vous quinquennaux et de crer une fonction de
rgulation pour les infrastructures routires concdes (cf. annexe 8). Ils
prconisaient :
la mise en place dun systme de pnalits en cas de non-respect des
engagements reposant sur un conditionnement des hausses tarifaires
ou une mise sous squestre ;
la cration dune autorit de rgulation indpendante ;
une publicit des choix des cots moyens pondrs du capital sous
tendant les lois tarifaires afin de respecter la transparence ncessaire
vis--vis des usagers.
A ce jour, seuls les indicateurs de performance assortis de pnalits ont
t mis en place, mais avec une porte trs modeste, et loin des ambitions
prconises dans ces rapports.

84

COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ______________


La quasi-totalit des hausses tarifaires des pages autoroutiers sont
issues des contrats de plan. Or, le dcret de 1995 nencadre pas les hausses
tarifaires issues des contrats de plan. Labsence de cadre juridique place le
ministre charg des transports dans un rapport de force dfavorable lorsquil
sagit de ngocier les contrats de plan et ne permet pas de garantir que les
intrts des usagers soient suffisamment pris en compte.
La Cour formule en consquence la recommandation suivante :
8. revoir le dcret de 1995 afin de dfinir un plafond dvolution des hausses
de tarifs, qui sappliquerait galement aux contrats de plan, ventuellement
avec un plafond diffrenci.

Conclusion
La privatisation des socits concessionnaires dautoroutes a fait voluer
durablement les relations entre ces socits et ltat sans que le cadre juridique
du suivi des concessions ni lorganisation de ltat pour assurer ce suivi
nvoluent en consquence.
En ce qui concerne les socits concessionnaires prives historiques ,
les conditions actuelles ne permettent pas de garantir que les intrts des usagers
et de ltat sont suffisamment pris en compte.
En ce qui concerne le contrle des obligations des concessionnaires en
matire de prservation du patrimoine en service et de qualit du service rendu
aux usagers, la DIT a engag des chantiers importants, notamment linsertion
dindicateurs de performance assortis de pnalits dans les contrats de plan, le
renforcement de ses quipes pour commencer prendre en compte la dimension
patrimoniale des btiments. Elle bnficie dune expertise reconnue, renforce
par le rseau scientifique et technique du ministre. Pour autant, les contrles
relatifs la prservation du patrimoine sont trop peu frquents, notamment en ce
qui concerne les chausses, les ouvrages en terre et les amnagements
environnementaux et leur mthodologie insuffisamment formalise.
Ltat se montre insuffisamment exigeant en cas de non-respect des
obligations par les concessionnaires, quil sagisse de prserver le patrimoine, de
respecter tous les engagements pris dans les contrats de plan ou de transmettre
les donnes physico-financires demandes par le concdant : outre les
instruments contractuels dont dispose ltat et qui ne sont pratiquement jamais
mis en uvre (possibilit de mise en demeure et de pnalits), la ngociation des
contrats de plan na pas t subordonne au respect par les concessionnaires de
leurs obligations contractuelles de base .
En ce qui concerne les volutions tarifaires, il apparat que le cadre
juridique actuel nest plus mme de protger les intrts du concdant et des
usagers. Les hausses de tarifs annuelles dont bnficient les concessionnaires
historiques ne sont pas suffisamment rgules.
En effet, en labsence des contrats de plan, le dcret de 1995 fait
rfrence une hausse minimale des tarifs indexe sur linflation. Or, en fixant
un plancher et non un plafond, ce texte offre en pratique toute latitude ltat
pour fixer les tarifs. Surtout, ce texte nencadre pas les hausses de tarifs issues
des contrats de plan, qui sont les plus frquentes, et les plus avantageuses.
Labsence de cadre juridique pour les contrats de plan se conjugue une
organisation insatisfaisante de la ngociation : au sein de ladministration, la
DGITM ngocie seule les contrats de plan, sur la base dun mandat de

CONCLUSION

86

ngociation vague voire inexistant et applique (sur la base dun arrt


interministriel) les hausses tarifaires des contrats de plan avant mme que
celles-ci ne soient approuves par dcret en Conseil dtat et que les contrats de
plan ne soient eux-mmes signs par ltat. Lquilibre conomique des contrats
de plan (contre-expertise des cots proposs par les concessionnaires,
hypothses macroconomiques retenues, taux de rentabilit ngoci des
investissements) nest connu qu la DGITM. Quant lquilibre financier
ex post, il nest pas suivi.
Le cadre juridique relatif aux pages autoroutiers et lorganisation des
ngociations des contrats de plan doivent donc tre revus en profondeur.
Au-del, lopportunit de conclure lavenir des contrats de plan, alors
que le rseau est mature, ncessiterait dtre rvalue. En effet, ces contrats
avaient un sens lorsquil sagissait de financer de lourdes oprations comme des
largissements ou des sections nouvelles. Ces oprations tant devenues
beaucoup moins nombreuses, il est dsormais indispensable de ninclure dans le
champ des contrats de plan que les investissements ayant fait lobjet dune
analyse dtaille de leur utilit au regard de leur surcot pour lusager.
En effet, un demi-sicle aprs les choix qui avaient prsid la
construction du rseau dautoroutes appele par le dveloppement du pays, le
rseau est prsent constitu pour lessentiel. Une allocation judicieuse des
ressources devrait conduire freiner linvestissement dans ce secteur, dont les
socits concessionnaires cherchent au contraire amplifier le besoin.
Le moment semble donc venu de rflchir la place que le dispositif
alors mis en place prend dans les choix dvolution venir.
Loutil autoroutier trouve sa finalit dans loptimisation des flux de
transport qui animent le pays, en concurrence avec dautres modes de transport,
et les socits qui concourent le mettre en uvre nont pas dautre vocation
que de servir cette finalit.
La politique tarifaire qui rgit leurs relations avec ltat concdant doit
donc tre pense en ce sens, prsent quil sagit moins dtoffer un rseau
dsormais proche de sa pleine suffisance, que dallouer les ressources aux
emplois les plus pertinents.
Cela peut appeler des rvisions progressives dans le partage des bnfices
rsultant de ces concessions, entre lintrt gnral et les intrts lgitimes des
socits concessionnaires.

Annexes
Annexe n 1 : Lettre du prsident de la commission des finances de
lassemble nationale du 13 dcembre 2012
Annexe n 2 : Lettre du Premier prsident de la Cour des comptes du 14
janvier 2013
Annexe n 3 : Lettre du Premier prsident de la Cour des comptes du 21
fvrier 2013
Annexe n 4 : Liste des personnes rencontres
Annexe n 5 : Rseau et recettes de pages des socits concessionnaires
dautoroutes
Annexe n 6 : Rsultat dexploitation et rsultat net des socits
concessionnaires prives historiques (comptes sociaux)
Annexe n 7 : Les contrats de plan 2009-2013 dAPRR et 2010-2014 de
COFIROUTE
Annexe n 8 : Conclusions du rapport relatif la mise en uvre de
lcotaxe poids lourds (janvier 2010)

ANNEXES

89

Annexe n 1 : lettre du prsident de la commission des finances


de lAssemble nationale en date du 13 dcembre 2012

90

COUR DES COMPTES

Annexe n 2 : lettre du Premier prsident au prsident de la


commission des finances de lAssemble nationale en date du
14 janvier 2013

ANNEXES

91

92

COUR DES COMPTES

Annexe n 3 : lettre du Premier prsident au prsident de la


commission des finances de lAssemble nationale en date du
21 fvrier 2013

ANNEXES

93

Annexe n 4 : liste des personnes rencontres

Nom
Daniel BURSAUX
Christophe SAINTILLAN
Yves SCHENFEIGEL
Jean ZULBERTI
Jean SCHAWANDER
Annick BAILLE
Paul BEAUVALLET
Sophie DUPAS
Elizabeth WATTEBLED

Fonction
DGITM
Directeur des infrastructures de
transport
Sous-directeur de la gestion du
rseau autoroutier concd
Adjoint au sous-directeur,
responsable du ple de Lyon
Adjoint du responsable du ple
de Lyon
Adjointe au sous-directeur
Chef du bureau
Chef de la division
Construction et Patrimoine
Chef de la division Usagers et
Exploitation

Franois BORDRY

Prsident du comit

Daniel DECHAUX

40 Millions dautomobilistes

Antoine SEILLAN

Ancien dlgu gnral de 40


millions dautomobilistes
Sous-directeur du budget, du
contrle de gestion et des
services
Chef du bureau des transports

Pierre-Yves RICHARD

Prsident

Pierre MURETLABARTHE

Ancien Prsident

Laurent HECQUET
Pascal MOULET

Structure
MEDE/DGITM
MEDE/DGITM/DIT
DGITM/DIT/GRA
DGITMDIT/GRA
DGITM/DIT/GRA
DGITM/DIT/GRA
DGITM/DIT/GRA1
DGITM/DIT/GRA3
DGITM/DIT/GRA4
Comit des usagers du rseau routier
national
Comit des usagers du rseau routier
national
Comit des usagers du rseau routier
national
DGITM
DB
Commission nationale des marchs
des socits concessionnaires
dautoroutes et douvrages dart
Commission nationale des marchs
des socits concessionnaires
dautoroutes et douvrages dart

94

COUR DES COMPTES

Annexe n 5 : rseau et recettes de pages des socits


concessionnaires dautoroutes
Groupe

Socit

Rseau au 01/01/2012
(en km)

Recettes pages 2011


(en M)

ASF

2734

2 455,40

2033

COFIROUTE

1101

1 180,20

2031

460

647,70

2027

Total VINCI

4295

4 283,30

APRR

1854

1 479,10

2032

AREA

391

482,70

2032

Total APRR

2245

1 961,80

SANEF

1399

1 043,08

2029
2028

VINCI
ESCOTA

APRR

SANEF

SAPN

372

339,53

1771

1 382,61

8311

7627,71

ATMB

131,8

161,74

2050

SFTRF

74,4

102,56

2050

206,2

264,3

ALIENOR

150

NC

2061

ALIS

125

52,74

2067

ARCOUR

100

36,85

2070

ALICORNE

45

11,13

2063

ADELAC

19

32,52

2063

Total SANEF
Total socits historiques prives

Total socits publiques


65 % EIFFAGE, 35 % SANEF

VINCI

Capital dtenu 49,9 % par AREA

CEVM

NC

2079

ATLANDES (A63)

104

Page en 2013

2051

ALBEA (A 150)

17,8

Mise en service en 2015

2066

563,8

133,24

NC

NC

9081

8 025,25

Total nouveaux concessionnaires


Chambre de
commerce et
dindustrie du
Havre (CCIH)

Autres

Total socits concessionnaires

Fin de la
concession

Source : direction gnrale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

2027

ANNEXES

95

Annexe n 6 : rsultat dexploitation et rsultat net des


socits concessionnaires historiques (comptes
sociaux)
Rsultat dexploitation (en M)
Socit

2006

2007

2008

2009

2010

Evol.
09/10

2011

TCAM
20062011

Evol.
10/11

APRR

535,5

629,9

613,8

681,5

711,8

731,9

4,4%

2,8%

6,4%

AREA

213,3

234,4

230,7

255,9

250,7

268,6

-2,0%

7,1%

4,7%

SANEF

423,2

481,4

479,0

479,0

513,6

397,5

7,2%

-22,6%

-1,2%

SAPN

96,2

116,5

127,7

135,1

144,3

127,0

6,8%

-12,0%

5,7%

ASF

918,8

1 003,2

1 057,3

1 147,4

1 239,6

1 292,0

8,0%

4,2%

7,1%

ESCOT
A

243,4

261,4

276,5

303,1

324,5

336,2

7,1%

3,6%

6,7%

Cofirout
e

516,3

565,7

416,5

586,9

584,2

597,7

-0,5%

2,3%

3,0%

2 946,7

3 292,5

3 201,5

3 588,9

3 768,7

3 750,9

5,0%

- 0,5%

4,9%

Total

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Rsultat net (en M)

APRR

435,8

333,4

237,0

362,8

441,3

321,2

21,6%

-27,2%

TCAM
20062011
-5,9%

AREA

97,7

108,3

98,6

133,4

129,2

126,7

-3,1%

-1,9%

5,3%

SANEF

197,0

217,3

228,0

255,2

280,0

197,8

9,7%

-29,4%

0,1%

SAPN

12,2

21,2

30,6

27,9

37,6

29,7

34,8%

-21,0%

19,5%

ASF

374,5

452,2

341,6

610,5

718,2

914,0

17,6%

27,3%

19,5%

ESCOTA

106,9

124,5

124,5

162,0

179,9

184,8

11,0%

2,7%

11,6%

Cofiroute

300,7

347,8

231,5

315,0

315,5

290,4

0,2%

-8,0%

-0,7%

1 524,8

1 604,7

1 291,8

1 866,8

2 101,7

2 064,6

12,6%

- 1,8%

6,2%

Socit

Total

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Evol.
09/10

Evol.
10/11

96

COUR DES COMPTES

Annexe n 7 : deux exemples : les contrats de plan


dAPRR et COFIROUTE
LE CONTRAT DE PLAN 2009-2013 DAPRR
1 - Un calendrier bouscul par le Paquet vert
a) Les premiers changes
AREA tant une filiale 99,82 % du groupe APRR, les contrats de plan
2009-2013 dAPRR et AREA ont fait lobjet dune ngociation commune, qui
sest droule pendant prs de deux ans.
Les prcdents contrats de plan dAPRR et AREA expirant fin 2008, les
premiers changes entre le ministre et APRR relatifs la prparation du contrat
de plan ont commenc dbut 2008.
Le 4 aot 2008, le ministre a adress une lettre de cadrage au directeur
gnral dlgu du groupe APRR rcapitulant les principaux investissements
arbitrs. Cette liste initiale dinvestissements comprenait, outre des sections
nouvelles et des largissements, lextension de lassiette de la concession des
sections isoles du rseau routier national ainsi que la ralisation daudits
environnementaux, destins identifier les actions ncessaires pour une mise
aux normes environnementales du rseau ( Plan Spcial Dveloppement
Durable ).
Le ministre demandait galement communication pour la mi-septembre
dun ensemble dinformation sur les oprations de constructions nouvelles, les
ICAS, les aspects environnementaux ainsi que, sur le plan financier :
des propositions dhypothses ncessaires llaboration du modle
financier servant de base la compensation tarifaire, notamment les
hypothses de trafic, dinflation, dactualisation ;
une analyse financire des ventuels reports au titre des oprations
compenses dans le cadre du contrat dentreprise prcdent conformment
larticle 7-4 du contrat de concession.
Il tait prcis que les simulations financires dAPRR devaient tre
tablies sur la base dune hypothse de loi tarifaire dont la rsultante devra
tre proche de linflation.
Ces lments ont t fournis par APRR le 13 octobre 2008. Au vu du
programme dinvestissements proposs et des hypothses conomiques prises en
compte, APRR proposait une hausse tarifaire pour la priode 2009-2013, hors
Plan Spcial Dveloppement Durable, gale 0,85i + 0,58 %.

ANNEXES

97

Hypothses conomiques et financires proposes par APRR en octobre


2008
2008

2009

2010

2011

2012

2013

Inflation
3%
2%
1,6 %
1,6 %
1,6 %
1,6 %
Cots des travaux*
Inflation + 3%
Croissance du trafic
-1%
- 1,5 %
- 0,75 %
0%
0,5 %
1%
Taux dactualisation
8,7 %
(CMPC)
Indexation du cot
dexploitation (hors
1,5croissance de linflation + 0,5croissance du trafic
personnel)
Indexation du cot
3,6 %
du personnel
* Ce cot est obtenu par pondration de deux indices de travaux : 75% TP01 + 25% TP09
Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

b) Une quasi-interruption des ngociations du contrat de plan du fait du


Paquet vert autoroutier
La fin de lanne 2008 a t marque par le lancement du Paquet vert
autoroutier . Au cours du premier semestre 2009, le groupe APRR-AREA a
particip au premier cycle de ngociations relatives au Paquet vert.
Corrlativement, les ngociations relatives au contrat de plan ont marqu le pas.
Cependant, aprs que le cabinet du Premier ministre a mis fin au premier
cycle de ngociations relatives au Paquet vert (runion interministrielle du
23 juin 2009), les socits APRR et AREA ont dcid de ne pas participer au
deuxime cycle de ngociations, lanc en septembre 2009.
Les ngociations sur le Paquet vert ayant achopp, celles relatives au
contrat de plan se sont alors acclres partir de septembre 2009. La
ngociation a dabord port sur la nature et le montant des investissements
compenss, sur lesquels un accord a t trouv en octobre 2010. En revanche,
les ngociations ont t plus difficiles sagissant de la hausse des tarifs
accorder en contrepartie.

c) La ngociation sur le nature et les montants des investissements


complmentaires (ICAS) intgrer au contrat de plan 2009-2013
Par rapport aux investissements arbitrs en aot 2008, il ne restait plus, en
mai 2009, que les projets de sections nouvelles (A6-A89 et A6-A46) et
dlargissements (A46 Anse-Genay et A71 Riom/AA75).

2014
2032
1,6 %
1%

98

COUR DES COMPTES

Le projet A6-A89 (estim 137 M par APRR) na pas t intgr dans


le contrat de plan en raison de divergences sur son trac.
Les lments recueillis par la Cour nont pas permis de documenter
prcisment la faon dont les propositions de cots formules par APRR avaient
t expertises par les services. Il a t difficile de reconstituer les propositions
dAPRR pour les deux oprations dlargissement et aucune information na t
donne concernant la liaison nouvelle entre lA6 et lA46.
Sagissant de cette liaison nouvelle, lavant-projet sommaire approuv par
dcision ministrielle du 20 avril 2007 estimait son cot 66 M HT valeur
2009 tandis que le montant retenu dans le contrat de plan est de 76 M HT
valeur janvier 2009.
Il semblerait finalement que le montant des ICAS compens dans le
contrat de plan (190 M) soit intermdiaire entre les propositions dAPRR
(196 M) et celles de la DIT (186 M).
Les cots dexploitation de ces investissements, galement compenss
dans le cadre du contrat de plan, ont t fixs 2,3 M HT valeur 2009 par an
(1,4 M pour la liaison A6-A46, 0,4 M pour llargissement de lA46 et
0,5 M pour lA71), soit lestimation dAPRR en octobre 2009. Ces charges
comprennent des charges de personnel, des charges dentretien courant et
dautres charges (taxes locales, frais gnraux). Les cots de renouvellement de
ces investissements, galement compenss, ont t fixs 19,5 M HT dans le
contrat de plan sur la dure de concession.
Les lments transmis la Cour ne permettent pas de savoir si les cots
dexploitation et les cots de renouvellement ont t expertiss par les services
de ltat.

d) La ngociation sur la nature et les montants des investissements


dexploitation (IAES) intgrer au contrat de plan 2009-2013
En mai 2009, alors que les ngociations sur le Paquet vert taient toujours
en cours, il tait envisag un volume dinvestissements de 254,4 M, dont
77 M dans le cadre du contrat de plan et 177 M dans le cadre du plan de
relance.
En septembre 2009, aprs que le groupe APRR a renonc au Paquet vert,
certains investissements prvus dans le cadre du Paquet vert ont t recycls
dans le contrat de plan : lintgralit du cot relatif au tlpage sans arrt42
(40 M dans le contrat de plan), au traitement des nuisances sonores (14 M) et

42

En mai, il tait prvu de financer la moiti de cet investissement par le contrat de plan et
lautre moiti par le paquet vert.

ANNEXES

99

la protection des eaux (37,2 M). Linclusion de certaines oprations dans le


champ des investissements compensables est contestable :
certains investissements relatifs la scurit des usagers relvent a priori
des obligations normales du concessionnaire prvues dans le cahier des
charges. Cest le cas de loptimisation des interventions (mise en place de
terminaux de golocalisation bord des vhicules dentretien, de scurit et
de service et dun logiciel permettant dexploiter ces donnes43 - 1 M HT) ;
de lamnagement de deux zones sur lautoroute A6 pour rguler la vitesse
avec lajout de stations de comptage, la rnovation de panneaux message
variable, lajout de camras de surveillance, le prolongement des glissires
de scurit 10,8 M HT) ; ou encore de la mise en uvre dun systme de
rgulation de vitesse dans la zone de tunnels de lA40 avec lajout de
4 panneaux dynamiques de rgulation de vitesse et dun biseau de
rattachement automatique sur la voie rserve aux vhicules lents (0,5 M
HT) ;
il en est de mme de certains investissements relatifs linformation des
usagers : mise en place de panneaux dinformation sur accs ou de
panneaux message variable sur 25 diffuseurs afin dinformer les usagers
sur les conditions de trafic (2,5 M HT) ; installation de stations de
comptage complmentaires et amlioration du logiciel de calcul des temps
de parcours afin dapporter aux usagers une information sur les temps de
parcours (3 M HT).
le tlpage sans arrt aurait probablement t dvelopp mme sans
compensation, par ailleurs ltat nest pas en mesure de vrifier que les
cots ne vont pas tre compenss deux fois (par les hausses de tarifs et par
les abonnements au tlpage).

43

Daprs le contrat de plan, lobjectif est damliorer la rapidit dintervention sur


vnements ; lefficacit des actions prventives et curatives de viabilit hivernale ; la
surveillance du trac.

100

COUR DES COMPTES

Ngociations relatives aux investissements dexploitation sur autoroutes en


service (IAES) en M HT valeur janvier 2009
Proposition
APRR
18/05/09
Scurisation tunnels A40 : clairage
Chamoise
Tlpage sans arrt
Modernisation scurit et trafic (A6
nord)
Modernisation scurit et trafic (A6
sud)
Gestion des contresens
Rgulation de vitesse sur A40
Panneaux dinformation sur accs
Optimisation des interventions
Temps de parcours
Stations de pesage dynamique
Amlioration offre de stationnement
poids-lourds
Traitement bruit
Protection des eaux
Biodiversit inventaire-Travaux
TOTAL IEAS COMPENSES DANS
LE CONTRAT DE PLAN
IAES non retenus

Proposition
APRR 15/09/09

Proposition DIT
7/10/09

Cot contrat
de plan

5,2

5,2

3,6

3,9

42,9

42,9

Moins de 42,9
30 si compensation 70%

40,8

6,5

6,5

5,3

6,2

6,8

4,9

4,6 ou 3

4,6

1,3
0,5
2,5
1,0
3,0
0,5

1,3
0,5
2,5
1,0
3,0
0,5

abandonn
0,5
Moins de 2,5
1,0
3,0
0,5

abandonn
0,5
2,5
1,0
3,0
0,5

20,0

20,0

20,0

20,0

13,2
37,0
9,3

14,0
38,8
1,0

14,0
Moins de 38,8
1

14,0
37,2
1,0

149,7

142,1

135,2

104,7

Dont : modernisation et scurit A36

5,4

Dont : Aire de Venoy


Dont : Aire de Beaune
Dont : Requalification
environnementale des aires
Dont : Requalification
environnementale A6 sud
TOTAL IAES ENVISAGES EN
DEBUT DE NEGOCIATION

5,0
2,0

39,0

53,3

254,4

NB : les oprations en gris sont celles dont le financement devait lorigine provenir
principalement du Paquet vert.
Source : Cour sur donnes de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

Les propositions de cots dAPRR ont volu la marge entre mai et


septembre 2009 avec notamment la diminution du cot de la modernisation
scurit de lA6 sud du fait de la partie rgulation de la vitesse .
Ces propositions ont t analyses par les services fin septembre.
Toutefois, le dtail de lanalyse des cots na pas t communiqu la Cour. Les
donnes de nature gnrale transmises la Cour ne permettent pas de
comprendre les estimations de cots de certains de ces investissements
(dcomposition du cot et cot unitaire), comme ceux relatifs loptimisation
des interventions, au temps de parcours, aux stations de pesage, la rgulation

135,2

ANNEXES

101

de vitesse sur lA40, au stationnement poids-lourds, aux protection phoniques.


Ces cots ont t accepts alors mme que les services avaient not que leur
estimation tait confortables et que les places poids-lourds taient trs
chres .
Les services ont demand APRR de diminuer le montant de certaines
oprations, le cas chant en diminuant la proportion de linvestissement
compens :
lclairage du tunnel de la Chamoise (installation de lampes LED), au motif
que ne devaient tre compenss que le diffrentiel de cot entre
linstallation du nouvel clairage et un renouvellement de base. Cette
demande a abouti ;
lamnagement de scurit de lA6 Nord. Cette demande na pas abouti ;
sagissant du tlpage sans arrt, les services ont envisag de ne compenser
que 70 % de son cot et de constituer, compte tenu de la difficult de
chiffrer ce programme, une provision qui serait dpense en enregistrant les
montants des oprations au fur et mesure du dploiement. Cette demande
na pas eu de suite : le cot du tlpage compens na t rduit qu la
marge tandis que le contrat de plan finalis ne fait plus rfrence la
provision ;
sagissant de la protection des eaux, les services semblent avoir eu gain de
cause.
En dfinitive, la rvision des cots des IEAS a t dampleur limite
puisquelle sest leve 7 M HT sur un total propos par APRR de 142 M et
primtre constant, compte tenu de labandon dune opration de prvention
des contresens, 5 M HT, soit 3 % des propositions initiales dAPRR.
Quant aux surcots dexploitation induits par les IEAS et compenss par
la loi tarifaire, ils ont t fixs 32 M HT, soit le montant propos par APRR.
Les lments transmis la Cour ne permettent pas de savoir si ces chiffrages ont
t expertiss par les services de ltat.

e) La prise en compte des dpenses au titre de surcots dinvestissement du


contrat de plan prcdent et de la mise en uvre de larticle 7-4
Le volume des investissements compenss dans le cadre des contrats de
plan est gal la somme des investissements inscrits dans le contrat de plan
(ICAS + IEAS) majore des surcots dinvestissements raliss dans le cadre du
contrat de plan prcdent et diminue des sommes dues par la socit
concessionnaire au titre de lapplication de larticle 7-5 (ou 7-4) du cahier des
charges.

102

COUR DES COMPTES

Le montant des dpenses compenser au titre de surcots


dinvestissements lis au contrat de plan antrieur (appels vintage dans les
documents de modlisation) a t fix 39 M HT valeur juin 2009, ce qui,
daprs la DGITM, constituait une large ouverture , puis 40,6 M HT
valeur juin 2009 dans la version finale du contrat de plan. Les donnes
transmises ne permettent pas de comprendre comment ces chiffres ont t
obtenus.
Deux oprations taient soumises larticle 7-4 dans le cadre du contrat
dentreprise 2004-2008 : lA719 et lA31. Le montant des dpenses dduire au
titre de la mise en uvre de larticle 7-4 a t fix 3,9 M dans le contrat de
plan 2009-2013. Un document transmis par APRR le 22 octobre 2009 estimait
que limpact de larticle 7-4 tait ngatif hauteur de 1,3 M, ce qui signifie
quil y aurait une perte de valeur due au dcalage des investissements relatifs
ces deux oprations (3,9 M pour lA719 et 5,2 M pour lA31). Dans les
modles financiers raliss par GRA fin octobre, sur la base des hypothses
dAPRR et des hypothses de la DIT (cf. tableau ci-dessous), limpact de
lapplication de larticle 7-4 a t suppos nul. Le chiffrage retenu dans le
contrat de plan correspond aux hypothses des services de ltat, mais les
documents transmis ne permettent pas de comprendre comment ce chiffrage a
t ralis.
Montants dinvestissements et de charges compenss sur le contrat de plan
2009-2013 (en M HT valeur 30 juin 2009)
Nature de linvestissement ou de la
charge compense
VAN des ICAS
VAN des IEAS
Surcots lis au contrat de plan antrieur
Application de larticle 7-4 du prcdent
contrat
Effet report de la hausse 2009 du 1er
fvrier au 1er avril
Total compenser

145,1
123,7
40,6

140,6
114,4
39

Montant
contrat de
plan
142,4
117,1
40,6

- 3,9

2,7

2,7

313,4

296,7

298,8

Modle
APPR

Modle
DIT

Source : sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd, bilan financier du


contrat de plan 2009-2013

ANNEXES

103

f) Des hypothses macro-conomiques favorables APRR


Lquilibre du modle financier hausse tarifaire/travaux dpend
fondamentalement des hypothses macroconomiques, qui lui sont intgres.
Les hypothses macroconomiques intgres dans le modle financier du
contrat de plan sont, lexception de celle relative lvolution de linflation,
globalement favorables APRR, notamment celles relatives au trafic et
lvolution des charges de personnel. Seules sont prsentes ci-aprs les
hypothses dinflation, de cot des travaux publics, de trafic et dvolution des
charges. Le dtail de ces hypothses figure la fin de cette annexe.
La variation des prix prise en compte pour 2009 est linflation
effectivement observe pendant la priode allant du 1er octobre 2008 au 1er
octobre 2009, soit 0,22 %. Pour les annes allant de 2010 la fin de la
concession, les hypothses dinflation sont les mmes que celles retenues par la
DIT dans le cadre des ngociations sur le Paquet vert : 1 % en 2010, 1,7 % en
2011 et 1,8 % ensuite. Ces hypothses ne sont pas trs diffrentes de celles du
programme de stabilit de la France pour 2010-2013, transmis la commission
en janvier 2010 (1,3 % en 2010, 1,6 % en 2011 puis 1,75 % en 2012 et 2013).
noter quen septembre 2009, APRR avait fait des hypothses dinflation
sensiblement plus faibles long terme (1,6 % entre 2012 et 2032). On notera
toutefois quen 2010 et 2011, linflation ralise a t suprieure aux hypothses
intgres dans le modle financier. Si leffet de linflation est faible dans le
modle, il nen demeure pas moins que le choix dhypothses infrieures la
ralit constate tend majorer, ex post, les recettes de pages effectivement
perues par la socit.
Lindexation du cot des travaux retenue dans le contrat de plan reprend
les estimations faites par APRR lautomne 2009, lexception de lanne
2011. Ces hypothses infrieures celles faites initialement par APRR
lautomne 2008 (inflation + 3 %, soit 4,6 % pour une prvision dinflation
1,6 %) et celles retenues par la DGITM la fin du premier cycle de
ngociation du Paquet vert (+ 4,8 % compter de 2012). Les hypothses
dindexation du cot des travaux se sont rvles infrieures la ralit entre
2009 et 2011, mais cet cart semble se combler en 2012 (+ 4,25 % entre mai
2011 et 2012, alors que lhypothse tait de + 4,5 % en 2012).
Les hypothses relatives aux charges de personnel et lvolution du
trafic sont plus discutables.
Sagissant des charges de personnel, leur volution est estime + 3,6 %
par an pendant la dure de la concession, taux qui avait t propos par APRR
ds 2008 et qui navait pas t retenu par la DGITM dans le cadre des
ngociations relatives au Paquet vert. Celle-ci avait prfr retenir un taux
uniforme de 2,55 % pour toutes les socits concessionnaires dautoroutes,

104

COUR DES COMPTES

obtenu en faisant la moyenne des taux proposs par les concessionnaires. APRR
et AREA, qui ngociaient la fois le Paquet vert et le contrat de plan, taient les
deux socits proposant les taux dvolution de charge de personnel les plus
importants (3,6 % contre 2,8 % pour ESCOTA, inflation + 1,8 % pour ASF et
inflation + 1,4 % pour SANEF et SAPN). Le taux de + 3,6 % repose notamment
sur lhypothse dun emploi constant, alors que les effectifs du groupe APRR
sont en diminution (3 870 salaris en CDI en 2011 contre 4008 en 2009, baisse
de 45 % des intrimaires en 5 ans) du fait notamment du dveloppement du
tlpage44. De fait, les charges de personnel constates sont globalement en
diminution depuis 2009, diminution particulirement marque au cours du
premier semestre 2012 (- 5,6 % par rapport juin 2011).
Sagissant des prvisions de trafic, elles ont t corriges par rapport ce
qui avait t pris en compte lissue du deuxime cycle de ngociations du
Paquet vert (automne 2009) dans un sens favorable APRR en ce qui
concerne les poids-lourds et sans prendre en compte toute linformation
disponible en novembre 2009. Or, ces hypothses taient dj trs pessimistes45.
Sagissant des prvisions de trafic retenues dans le contrat de plan APRR,
on note que :
pour les poids-lourds, les prvisions de trafic de long terme sont infrieures
celles proposes par APRR :
lvolution du trafic poids lourds est estime 16 % pour 2009, ce qui
correspond aux hypothses dAPRR de juin 2009, hypothse carte par la
DIT la fin de la ngociation du Paquet vert, puisquelle avait retenu un
taux identique pour toutes les socits concessionnaires de 15 %. Or,
finalement, le trafic poids lourds sur le rseau dAPRR a connu une baisse
limite 13 % en 2009 ;
pour 2011, lhypothse retenue dans le contrat de plan est identique celle
du Paquet vert, soit une baisse de 2 %. Cette hypothse sest rvle trs
pessimiste puisquen 2011, le trafic poids lourds a progress de 6 % sur le
rseau dAPRR ;

44

Rapport dactivit 2011 : La finalisation du programme dautomatisation des gares de


page 132 gares sur 150 sont dsormais partiellement ou totalement tl exploites a
soutenu la monte en puissance des transactions ralises sur un mode automatique. En 2011,
elles ont reprsent 84,8 % des transactions contre 77,5 % en 2010. Dans ce domaine, le
tlpage a confirm son succs croissant auprs des clients. 47 % des transactions ont t
ralises via les formules dabonnement. La diminution des effectifs en page perception
est du mme ordre : - 42 % sur 5 ans alors que les effectifs de la filire viabilit / scurit ou
maintenance / atelier sont stables sur la mme priode.
45
Cf. communication relative la mise en uvre du plan de relance, adresse par la Cour au
Parlement en juillet 2010.

ANNEXES

105

pour 2011 2032, le contrat de plan a retenu une hausse de trafic limite
1 %, taux infrieur au taux dvolution anticip par APRR dans le cadre de
la finalisation des discussions relatives au contrat de plan. En effet, dans le
document transmis au ministre en septembre 2009 rcapitulant les
principales hypothses conomiques et financires retenues par APRR, la
croissance du trafic poids lourds est estime + 2 % sur la priode 20112032, et non + 1 %. On peut aussi noter que dans le cadre de la ngociation
du Paquet vert, la DIT avait retenu une hausse de 3 % en 2012 et 2 % entre
2013 et 2015. Enfin, ce taux de 1 % ne prend pas en compte leffet report de
trafic qui rsultera de la mise en uvre de lcotaxe poids lourds au motif
que cet effet report devrait tre rcupr par des mesures fiscales.
linverse, pour les vhicules lgers (VL), les hypothses de trafic ont t
corriges la hausse pour 2009, 2010, 2012 et 2013 afin de prendre en
compte la reprise du trafic observe au second semestre 2009 :
le contrat de plan a retenu une volution du trafic VL de + 1,5 % en 2009
contre 2 % dans le Paquet vert, 0 % en 2010 contre 2 % dans le Paquet
vert, + 0,5 % en 2012 et 2013 contre 0% dans le Paquet vert ;
ces ajustements nont pourtant pas t la hauteur des tendances observes
en novembre 2009, date laquelle les donnes relatives linflation ont t
actualises. De fait, en dpit de ces ajustements, la ralisation a t
nettement suprieure entre 2009 et 2012 (+2,9 % en 2009, + 1,8 % en 2010,
+1 % en 2011) ;
pour 2012 et 2013, le contrat de plan a retenu des hypothses de trafic
infrieures celles proposes par APRR en septembre : + 0,5 % au lieu de
1 %.
Les hypothses de trafic retenues, dont limpact est majeur dans
lquilibre du modle, ont ainsi t fixes un niveau trs bas, plus bas encore
que ce qui avait t ngoci dans le cadre du Paquet vert. Ltat a retenu les
propositions dAPRR pour les vhicules lgers et a retenu des hypothses de
trafic, pour les poids-lourds, infrieures ce que proposait APRR pour les
annes 2011-2016.
Il sensuit que les recettes de page perues sont trs suprieures ce qui
avait t anticip dans le cadre du modle. On notera quen 2012, anne pour
laquelle lvolution du trafic constat au cours du premier semestre est
infrieure aux prvisions, le chiffre daffaires pages continue de crotre
(+ 0,5 % par rapport au premier semestre 2011) :

106

COUR DES COMPTES

Chiffre daffaires pages anticips et rellement perus (en M HT


courants)

2012

2009

2010

2011

CA pages inscrit dans


le contrat de plan

1 322,64

1 326,85

1 350,60

1 387.56

CA pages ralis

1 360,60

1 422,20

1 479,10

950.9 (1er
sem) (945,8 au
1er sem 2011)

37,96

95,35

128,50

+ 0.5%
+ 4.2

Diffrence

Source : sous-direction du rseau autoroutier concd, comptes sociaux

g) Un taux dactualisation, et donc un taux de rentabilit attendu, trs


suprieur aux propositions des services
Du fait du retard pris dans les ngociations, il a t accord que lanne
2009 serait rattrape, due concurrence des dpenses ralises, sur le cycle de
loi tarifaire 2010-2013. Ce rattrapage permettait, ex post, de neutraliser la faible
hausse des tarifs de 2009, limite 70 % de linflation en labsence de contrat de
plan.
Par ailleurs, il a t admis que serait dduit de la future loi tarifaire un
pourcentage fix 0,51 % du terme fixe correspondant lindu de foisonnement
restant appliquer. Toutefois, les ngociations ont achopp en novembre 2009
sur le niveau de la loi tarifaire permettant de compenser les investissements
prvus au contrat de plan.
En novembre, alors quAPRR demandait une loi tarifaire de 85 %i
+ 0,73 % brute (moins 0,51 % de rcupration de lindu de foisonnement), GRA
estimait cette loi tarifaire 85 %i + 0,56 brute. Lcart entre les deux positions
se valorisait environ 70 M en VAN en retenant un taux dactualisation de
6,7 %. Cet cart sexpliquait par les hypothses de taux dactualisation retenues
(35 M) et par des lments de modlisation (35 M).
Sagissant du taux dactualisation, qui par construction est gal au taux de
rentabilit du contrat de plan, APRR exigeait un taux de 8,6 % alors que les
services lestimaient 6,7 %.

ANNEXES

107

Lestimation 6,7 % tait justifie plusieurs titres :


le CMPC a t estim 6,0746 puis 6,1 % 0,7 %47 par les experts
mandats par la DIT pour lui fournir des hypothses conomiques et
financires dans le cadre de la ngociation du contrat de plan;
le taux de 6,7 % correspond au taux de rfrence du secteur retenu lors des
ngociations (post privatisation) des contrats de plan ASF et ESCOTA en
2007 et lors de la ngociation du 12me avenant de COFIROUTE ;
dans la note dinformation vise par lAutorit des marchs financiers en
septembre 2010 dans le cadre de loffre publique de retrait suivie dun
retrait obligatoire faite par Eiffarie aux actionnaires dAPRR, lestimation
du CMPC fixe pour le groupe APRR est estim 6,8 % par Socit
Gnrale Corporate & Investment Banking48 et 6,59 % par lexpert
indpendant missionn par APRR. Il est prcis dans ce document que le
plan daffaires inclut les effets du contrat de plan ngoci avec ltat pour la
priode 2009-2013 ;
cest un taux suprieur celui qui avait t ngoci dans le cadre du premier
cycle de ngociations du paquet vert (6,35 % pour APRR) ;
cest un taux suprieur celui qui avait t ngoci dans le cadre du
deuxime cycle de ngociations du Paquet vert (6,44 % pour Vinci et
6,39 % pour le groupe SANEF concessions).
De son ct, le taux propos par APRR (8,6 %, ramen 8 % dbut
dcembre) tait justifi par lajout dune prime de risque spcifique aux
investissements du contrat de plan. Cette prime de risque apparat toutefois
injustifie dans la mesure o les nouveaux investissements napparaissent pas
plus risqus que les prcdents. Lexistence dune prime de risque spcifique au
contrat de plan nest nullement mentionne dans la note prcite vise par
lAMF en septembre 2010.
Les services ont plusieurs fois indiqu le caractre inacceptable des
propositions formules par APRR, indiquant que celui-ci refltait davantage le
renchrissement dendettement massif des cots de financement du groupe sous
leffet de la stratgie financire mise en uvre depuis la privatisation par APRR
et son actionnaire majoritaire Eiffarie, que le niveau de risque intrinsque du
contrat de plan (recettes supplmentaires provenant dun rseau existant tendu
gographiquement et part importante de travaux peu risqus). Ils avaient
soulign que lacceptation dun taux lev revenait faire financer lusager la
structure financire choisie par les actionnaires dAPRR, alors que ces dernires
46

Bryden, Mallaroni, Annexe 2 du rapport de mission EcoRedevance et effet report de trafic


pour les rseaux autoroutiers concds franais, janvier 2010.
47
BCG, Assistance la sous-direction GRA, 15 avril 2010, CMPC calcul avec les donnes
de march fin fvrier 2010.
48
SGCIB est ltablissement prsentateur de loffre pour le compte de la socit Eiffarie.

108

COUR DES COMPTES

annes, les actionnaires avaient pu remonter des fonds propres massivement et


optimiser leurs structures financires sans retour pour lusager.
Aprs discussion, APRR a propos une offre finale avec un taux de
rentabilit de 7,5 %.
La DIT, sur la base de ses estimations corrobores par les taux pratiqus
dans dautres secteurs de dlgation de service public en France et en Europe, a
continu dfendre un taux de rentabilit de 6,7 %, correspondant au cot de
financement moyen des concessionnaires autoroutiers dans le contexte
conomique et financier actuel.
Cette diffrence dapprciation se traduisait par les lois tarifaires
suivantes, montant de travaux gale (VAN : 305,8 M) :

Proposition

APRR

AREA

APRR proposition
initiale
APRR proposition
finale
DIT
AREA Proposition
finale
AREA proposition
finale
DIT

CMPC

Loi tarifaire (sur 4 ans) hors


rfaction indu de foisonnement

8,0 % - 8,6 %

0,85 % i + 0,68 ou 0,73

7,5 %

0,85 % i + 0,65

6,7 %

0,85 % i + 0,56

8,6 %

0,85 % i + 0,88

7,5 %

0,85 % i + 0,78

6,7 %

0,85 % i + 0,69

Source : partir des donnes de la direction des infrastructures de transport

Cette diffrence sexpliquait par deux lments :


une diffrence dapprciation du taux de rentabilit acceptable ;
un cart technique de modle : la socit a opt pour une apprciation
macroconomique de la saisonnalit de la recette, contrairement
lanalyse plus fine pratique par ladministration.
Dans un projet de note destin au cabinet du ministre, dat du
11 dcembre 2009 le DIT confirmait le caractre inacceptable de la loi tarifaire
propose par la socit APRR pour les raisons suivantes :
le niveau de rentabilit influence dfavorablement la loi tarifaire des
contrats de plan APRR-AREA ; la loi tarifaire propose par la socit
se situe hors du mandat de ngociation arrt par le Premier ministre ;

ANNEXES

109

sur le plan des principes, accepter cette loi tarifaire revient faire
financer par lusager les risques imputables la stratgie financire
agressive mise en uvre par le groupe APRR-AREA depuis la
privatisation ; en outre, cette option constituerait un signal adress au
march qui pnaliserait les projets concds en cours dattribution ;
le taux induit servirait galement de rfrence pour les
concessionnaires historiques (SANEF, SAPN, COFIROUTE) dans le
cadre des ngociations de leur prochain contrat de plan. Ces
concessionnaires ont dj laiss entendre quils aligneraient leurs
conditions sur celles du contrat APRR.
Le DIT soulignait que loption modle DIT tait totalement fonde et
quelle devait tre retenue, car plus taye que le modle propos par APRR et
que le taux de rentabilit de 6,7 % tait crdible. Il estimait que signer 7,5 %
de taux reprsentait une survalorisation (APRR + AREA) de lordre de 30 M.
Deux options taient proposes :
rester sur une position de principe 6,7 % et la hausse
correspondante ;
accepter un taux de rentabilit de 7,5 % mais avec les hausses
tarifaires de la DIT :
APRR : 0,85i + 0,615 soit, aprs rcupration de lindu de foisonnement,
0,85i + 0,472
AREA : 0,85i + 0,742, soit, aprs rcupration de lindu de foisonnement
0,85i + 0,540.
La note qui a t finalement transmise au directeur de cabinet aprs un
contact avec le PDG dAPRR, signe par le DGITM en date du 11 dcembre
2009, a supprim les paragraphes en gras ci-dessus et a propos une troisime
option : 0,85i + 0,50 aprs rcupration de lindu de foisonnement, ce qui fait
un taux de rentabilit de lordre de 6,92% pour AREA et de 7,93 % pour APRR,
et qui, compte tenu du poids relatif des deux socits (1/3, 2/3), correspond un
taux moyen de rentabilit, et en premire approximation, de lordre de 7,6 %.
Cette proposition a la prfrence de Jean-Franois Roverato.
Cest cette option qui a t finalement retenue, qui se traduit in fine par
un taux de rentabilit interne de 8,08 % pour APRR et 7,05 % pour AREA.
En reprenant le calcul dun taux de groupe sur la base dune pondration
de 2/3 pour APRR et 1/3 pour AREA, on obtient un taux moyen denviron
7,7 %49. Ce taux est trs suprieur aux estimations pertinentes dfendues par les
49

En ralit, compte tenu des montants compenss, il faudrait retenir une pondration de
pour APRR et pour AREA, ce qui conduit un taux de groupe de 7,8 %.

110

COUR DES COMPTES

services (6,7 %), aux taux ngocis dans le cadre du Paquet vert et est mme
suprieur aux dernires propositions faites par APRR et AREA (7,5 %).
La loi tarifaire qui en rsultait se situait hors du mandat de ngociation
dfini par le Premier ministre.
Le fait davoir retenu un taux de 8,08 % pour APRR au lieu de 6,7 %
reprsente un surplus de cash-flows denviron 38 M, toutes choses gales par
ailleurs50 et en utilisant le modle de la DIT. Les craintes exprimes par la DIT
se sont par ailleurs rvles fondes : le taux de 8,08 % a servi de rfrence pour
la ngociation des autres contrats de plan.

h) Les clauses annexes


Le contrat de plan 2009-2013 dAPRR comprend un accord de principe
sur lintroduction dindicateurs de performance ( 6.1.2) et renvoie un avenant
au cahier des charges, devant tre approuv avant le 31 dcembre 2011, le soin
de dfinir les objectifs atteindre et les pnalits ventuellement associes.
Le contrat de plan prcise que les pnalits appliques naffectent pas la
loi tarifaire et limite 800 000 le montant cumul sur une anne dexploitation
des pnalits pour non atteinte des objectifs de performance.
A la place dun avenant au cahier des charges, cest un avenant au contrat
de plan 2009-2013 qui a finalement t sign le 19 mars 2012. Il fixe 2013 la
premire anne dapplication possible des pnalits, sur la base des rsultats
2012.
*
*

Le montant des investissements compenss est proche des estimations


faites par APRR. Le montant des ICAS (190 M) est intermdiaire entre les
propositions dAPRR (196 M) et celles de la DIT (186 M). La rvision des
cots des IEAS porte uniquement sur 3 % du montant propos par APRR. Quant
aux surcots dexploitation, le chiffrage retenu est celui dAPRR. De plus, il na
pas t possible de vrifier comment les surcots dexploitation transmis par
APRR ont t expertiss par les services de ltat.
Des investissements prvus dans le cadre du Paquet vert ont t
recycls dans le contrat de plan (tlpage sans arrt, traitement des
nuisances sonores, protection des eaux). Le caractre compensable de certaines
oprations nest pas avr, comme le tlpage sans arrt, la mise en uvre de
50

Sans prendre en compte les carts observs par rapport aux hypothses macroconomiques
entres dans le modle ni les conomies susceptibles dtre ralises par les socits par
rapport au montant estim des investissements.

ANNEXES

111

systmes de rgulation de vitesse, la mise en place de panneaux usage


variable, ou encore lamlioration du logiciel de calcul du temps de parcours.
Les hypothses macroconomiques du modle financier sont,
lexception de celles relatives linflation et au cot des travaux, globalement
favorables APRR, en particulier celles relatives au trafic et lvolution des
charges de personnels.

112

COUR DES COMPTES

Principales hypothses dvolution des paramtres retenues dans lquilibre financier du contrat de plan 2009-2013 dAPRR

2009

2010

2011

Inflation

- 0,22

1,00

1,70

Ralis

- 0,22

1,52

2,25

Cots des travaux (1)

1,00

3,00

Ralis TP01 (2)

2,59

Ralis TP09 (2)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018
2034

1,80

1,80

1,80

1,80

1,80

1,80

1,80

3,50

4,50

4,50

4,00

4,00

4,00

3,50

3,50

4,80

4,06

3,15 (mai)

12,20

4,11

9,34

6,71 (mai)

Cot des travaux ralis (1)

5,32

4,59

5,65

4,25 (mai)

Taux de croissance annuel du


trafic des VL

1,50

0,00

0,00

0,50

0,50

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

2,9

1,8

1,0

0,2 (mai)

- 16,00

- 2,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

- 13,1

6,4

3,2

-4,5 (mai)

Charges de personnel

3,60

3,60

3,60

3,60

3,60

3,60

3,60

3,60

3,60

3,60

Ralis (3)

+1,5

- 0,7

+1,8

-5,6 (juin)

- 0,60

1,15

2,04

2,28

2,28

2,41

2,42

2,42

2,42

2,42

- 0,33

2,17

3,55

2,70

2,70

2,70

2,70

2,70

2,70

2,70

1,00

3,00

3,50

4,50

4,50

4,00

4,00

4,00

3,50

3,50

Ralis
Taux de croissance annuel du
trafic des PL
Ralis

Charges dexploitation annuelles


hors redevance domaniale, TAT,
gros entretien et charges de
personnel
Charges dentretien courant des
infrastructures
Immobilisations dexploitation

(1) Lindice de rfrence, pour APRR et AREA, est une pondration des indices TP01 travaux gnraux (75 %) et TP09 Travaux denrobs avec fourniture (25 %)
(2) De dcembre dcembre.
(3) tude financire art. 35 (juin 2011) pour 2009 et 2010, rapports financiers annuels et semestriels du groupe APRR pour 2011 et 2012
Sources: Cour sur donnes de la sous-direction de la gestion du rseau autoroutier concd

ANNEXES

113

Hypothses compares dvolution des paramtres ayant un impact sur lquilibre hausse tarifaire travaux (APRR et MEEDDM)

Inflation 2009
Inflation 2010
Inflation 2011
Inflation 2012-2032
annuel Charges de personnel 2009-2032
indice Cots des travaux 2009
indice Cots des travaux 2010
indice Cots des travaux 2011
indice Cots des travaux 2012-2013
annuel indice Cots des travaux 2014-2015
annuel indice Cots des travaux 2016
annuel indice Cots des travaux 2017-2032
trafic VL 2009
trafic PL 2009
trafic VL 2010
trafic PL 2010
trafic VL 2011
trafic PL 2011
trafic VL 2012-2016

APRR
Juin 09 (Paquet vert)

DGITM
Et 09 (Paquet vert)

0,4 %
1%
1,5 %
1,5 %
+ 3,6 %
-3%
- 16 %
-2%
-2%
0%
3%
0 % 2012 - 2013
1 % 2014-2016

0,4 %
1%
1,7 %
1,8 %
+ 2,55 %
3,4 %
4%
4,7 %
4,8 %
4,8 %
4,8 %
4,8 %
-2%
- 15 %
-2%
-2%
0%
3%
0 % 2012 - 2013
1 % 2014-2016
3% en 2012
2% 2013-2015
2016 et s. : 1 %
1%
1%

trafic PL 2012-2016

3% en 2012-2014
2% en 2015-2016

trafic VL 2017-2032
trafic PL 2017-2032

1%
1%

Sources : Rapport 2010-307-0 pour les colonnes 2 et 3, Propositions APRR pour colonne 3, modle financier pour la colonne 4

APRR
Sept. 09
0,0 %
1%
1,5 %
1,6 %
+ 3,6 %
1%
3%
4,5 %
4,5 %
4%
4%
3,5 %
1,5 %
- 16 %
0%
-2%
0%
2%
1%

contrat de plan finalis

- 0,22%
1%
1,7 %
1,8 %
+ 3,6 %
1%
3%
3,5 %
4,5 %
4%
4%
3,5 %
1,5 %
- 16 %
0%
-2%
0%
1%
0,5 % en 2012-2013
1 % en 2014-2016

2%

1%

1%
1%

1%
1%

114

COUR DES COMPTES

LE CONTRAT DE PLAN 2010-2014 DE COFIROUTE


1 - La ngociation
a) Un contexte de dpart en dfaveur de COFIROUTE
Les ngociations pour le troisime contrat de plan ont dbut en
mars 2008 par une lettre douverture de ngociation du ministre charg
des transports la directrice gnrale de COFIROUTE, suivi dune
premire runion le 17 avril 2008.
Demble la direction gnrale des routes (DGR) signalait
COFIROUTE que compte tenu de la maturit du rseau, le volet
investissements du contrat serait ncessairement rduit et les mesures
doptimisation, dexploitation, dentretien et de maintenance du rseau
renforces. COFIROUTE reconnut le niveau lev de ses tarifs,
suprieurs de lordre de 20 % aux autres rseaux, et admettait quelle
allait bnficier dune forte hausse pour 2009 et 2010, suite la
signature du 13e avenant en 2008. Cet avenant entrinait, hors contrat de
plan, une hausse des tarifs de page de 0,85*I+0,41 % pour 2009 et de
0,7*I+0,41 % pour 2010. Puisquil validait des hausses hors contrat de
plan, suprieures lapplication stricte de larticle 3 du dcret de 1995,
COFIROUTE navait aucun besoin de ngocier un contrat de plan effectif
ds 2009. Ds le dbut des ngociations, COFIROUTE indiquait quelle
prfrerait une augmentation de la dure de la concession une hausse
des tarifs trop forte. Ce point reviendra rgulirement dans les
ngociations et sera finalement obtenu par COFIROUTE au titre du
Paquet vert.
Ces ngociations ont t interrompues de janvier octobre 2009,
par celles portant sur le Paquet vert.

b) Des donnes chiffres trs difficiles obtenir


COFIROUTE a transmis une premire proposition de contrat de
plan par courrier du 18 juillet 2008. Le contrat de plan propos tablissait
une liste dinvestissements mais ne comportait aucune indication de cots
ou de calendrier. COFIROUTE se proposait mme dengager des tudes
pour les contournements de Chartres, Nantes, Orlans et Tours, ce qui
sera refus par le ministre dans sa rponse du 1er aot 2008. Dans cette
rponse, le ministre charg des transports rclamait de nouveau que lui
soient transmises les propositions dhypothses ncessaire
llaboration du modle financier servant de base la compensation

ANNEXES

115

tarifaire, notamment les hypothses de trafic, dinflation, dactualisation


et demandait que les simulations financires soient tablies sur la base
dune hypothse de loi tarifaire dont la rsultante sera proche de
linflation . COFIROUTE a transmis le 27 octobre 2008 un document
qui dcrivait sommairement chaque IEAS et qui dressait une liste
htroclite dICAS non quantifis, liste correspondant celle de la
proposition prcdente, hormis les investissements qui avaient vocation
tre inclus dans le Paquet vert. Aucune valuation financire ntait
mentionne dans ce document.
COFIROUTE a donn ses premires estimations de cots aprs la
reprise des ngociations en novembre 2009 lors des runions consacres
aux ICAS et aux IEAS. Les documents transmis par la DIT nont pas
permis de documenter les estimations de COFIROUTE ni dtablir si la
DIT avait eu ou non connaissance des hypothses et des mthodes
dvaluation retenues par COFIROUTE.

2 - Les ngociations ont abouti une liste et un montant des


investissements en faveur de COFIROUTE
a) Le primtre des investissements compenss
Ds le dbut des ngociations COFIROUTE a tabli une liste
dinvestissements maximaliste et dpourvu de tout chiffrage.
En raction cette proposition, la DIT a inform COFIROUTE
dans un courrier du 1er aot 2008 quelle jugeait non recevable
llargissement 2*3 voies de la section A10 entre Chambray et Poitiers
Sud et quelle prfrait un largissement circonscrit la section Chambraycroisement A10/A85, quelle ne pouvait donner une suite aux tudes
relatives aux contournements de Chartres, Nantes, Orlans et Tours et que
les tudes pralables la DUP autorisant llargissement 2*3 voies de la
section A71 entre Olivet et Theillay taient prmatures et non justifies
par le trafic.
Dans sa contre-proposition du 27 octobre 2008, COFIROUTE
maintenait la liste des oprations dj proposes et rajoutait mme
dautres oprations : amnagement de la bifurcation A10/A71,
amnagement des accs aux ouvrages dart, information sur les places de
parking PL disponibles ; cration de places de parking VL
supplmentaires sur axes annexes.
Les mesures environnementales seront reprises en grande partie
dans le Paquet vert.

116

COUR DES COMPTES

Refus de raliser investissements relevant des obligations du


concessionnaire mais non compenss
Au fil des ngociations (fin 2009 et dbut 2010), COFIROUTE a
refus quasiment systmatiquement de raliser des investissements
ncessaires, relevant des obligations courantes du concessionnaire, si ils
ntaient pas compenss, comme les cltures grande faune, les barrettes
sonores, les glissires de scurit sur les zones repres moins sres ,
les tudes pour les largissements de la section Tours-Poitiers et de la
section Artenay-Allaines, lextension des gares de page de Poitiers et du
Mans Nord.
COFIROUTE bnficie ainsi dune rdaction de larticle 13 de sa
convention de concession bien moins prcise que celle des autres
socits.

Compensation dinvestissements dont le bnfice pour lusager


nest pas forcment avr au regard de leur cot.
COFIROUTE a russi faire compenser des investissements dont
lutilit marginale pour lusager est loin dtre certaine et que la DIT
considrait initialement quil ntait pas possible de les compenser.
En juillet 2010, la DIT estimait en effet que plusieurs oprations
pouvaient tre considres comme faisant partie des obligations de base
des concessionnaires et donc ne pas devoir faire lobjet dune
compensation par des hausses tarifaires (quipement du rseau en
barrettes sonores, pr squenage des chantiers, une partie importante de
litem information routire ) et que, pour dautres, le principe de
compensation pouvait faire lobjet dune discussion (tlpage sans arrt,
notamment la composante extension des gares de page , ralisation de
parkings poids-lourds).
Concernant le tlpage sans arrt, la DIT considrait quil pouvait
mme tre envisag de ne pas intgrer ce point dans le contrat de plan
final, le montant de linvestissement paraissant trs lev pour un
bnfice pour lusager qui paraissait modeste.
Litem information routire comprenait des investissements sur
des exprimentations sur iPhone, de la vido surveillance, des panneaux
messages variables, des informations sur les places de parking PL
disponibles, sur le temps de parcours, sur lextension de
lexprimentation trop vite, trop prs .
De plus, dans le tableau destimations des cots du 1er avril 2010,
la DIT mettait une position dfavorable aux investissements concernant
les zones darrt scuris.

ANNEXES

117

Ces investissements, dont la compensation est discutable,


reprsentent 71,15 M HT soit 33,4 % du montant total compens.
Du point de vue de la prsentation du contrat de plan, certains
travaux qui sinscrivaient dans la ligne du Paquet vert (tlpage sans
arrt, bornes de recharges lectriques) ont t classs sous litem
services aux usagers . Cest ainsi quau nom des services lusager
(contrat de plan) ou de lenvironnement (Paquet vert), COFIROUTE a
russi faire financer le tlpage sans arrt sur huit barrires pleine
voie51. Quant la ligne LGV Sud Europe Atlantique, qui sinscrivait elle
aussi dans la ligne du Paquet vert, elle a t classe sous litem ICAS.
Ces travaux auraient pu tre pris en compte au titre du Paquet vert.
Les ngociations portaient en effet plus sur un montant global
dinvestissements compenss atteindre que sur leur pertinence ou leur
utilit rellement avre pour lusager. Puisque le rseau est mature, le
nombre doprations dlargissements est de facto limit. Le montant
dinvestissements souhait par lentreprise a alors t atteint en admettant
des oprations qui navaient pas lieu dtre retenues, et en arbitrant trop
souvent en faveur des chiffrages de COFIROUTE.

b) Des chiffrages retenus qui reprennent trs souvent ceux de


COFIROUTE
Les chiffrages transmis par COFIROUTE et par la DIT sont
globaux, aucun document nest venu tayer leur calcul ou leur pertinence.
Par exemple en ce qui concerne la compensation des bornes de
recharges lectriques hauteur de 500 000 , le contrat de plan est vasif
COFIROUTE quipera [] en infrastructure de charge lectrique .
Daprs la DIT, la provision pour installation de bornes lectriques a t
calcule en vue de linstallation et du raccordement au rseau (y compris
volution des installations lectriques) dau minimum 5 bornes, ce qui
porte le cot estimatif initial de la borne 100 000 , mme si ce chiffre
pourra tre rvis et que le chiffrage final devra tre approuv par
dcision ministrielle, il semble anormalement lev52.

51

Rapport financier semestriel 2012 de Vinci/COFIROUTE : les travaux du contrat de plan sont
progressivement engags. Ils concernent [] la mise en place du tlpage sans arrt sur la totalit des
barrires du rseau.
52
titre de comparaison le site dEDF (http://entreprises.edf.com/le-mag-de-l-energie/actualites-dumarche/actualites-du-marche-en-france/bulletin-d-octobre-2009-47382.html) indique que le 1er octobre
2009, Jean-Louis Borloo a dvoil un vaste plan de dveloppement de la voiture lectrique en France, dot
dun budget de 1,5 Md pour les infrastructures publiques. Le gouvernement souhaite ce titre confier
Electricit Rseau Distribution France (ERDF) linstallation de 75 000 bornes , ce qui fait une estimation
approximative 20 000 la borne, dautres sites indiquent des prix entre 10 et 20 000 la borne.

118

COUR DES COMPTES

Le seul cas dtaill est celui concernant le tlpage sans arrt. Le


chiffrage initial de COFIROUTE (23,5 M HT) tait tellement exorbitant,
que la DIT a provoqu une runion pour confronter les valuations.
COFIROUTE a propos un deuxime chiffrage 16,7 M HT pour une
estimation haute de la DIT de 6,2 M HT (contre 5,2 M HT pour
lestimation basse). COFIROUTE avait une vision maximaliste du
nombre de voies quiper, alors mme que daprs la DIT la barrire
ntait pas en limite de capacit et que la construction de ce tlpage
sans arrt ntait donc pas une ncessit avre pour lusager et quil
pouvait au mieux tre limit aux poids lourds. La compensation finale
slvera 13 M HT soit deux fois plus que lestimation la plus haute de
la DIT.
En juin 2010, la ngociation aboutissait mme retenir un
chiffrage suprieur celui demand par COFIROUTE. Dans le tableau
des ngociations avant la runion du 19 mai 2010, le chiffrage de
COFIROUTE tait de 373,7 M HT, et ce mme tableau post runion
du 1er juin 2010 validait une enveloppe dinvestissements
complmentaires de 26 M HT, portant le chiffrage final, aprs
ngociations, 397,99 M HT.
Le chiffrage final du contrat de plan, sera moindre, uniquement
parce que les travaux de llargissement 2*4 voies de la section de
lautoroute A10 situe entre Artenay (A19/A10) et la bifurcation
A10/A71, pour un montant de 187 M HT, nauront pas t retenus. Une
grande partie de lenveloppe dinvestissements complmentaires sera
compense ; en outre, certains investissements auront mme un chiffrage
suprieur celui estim par COFIROUTE (le chiffrage de la provision de
limpact de la LGV Sud Europe Atlantique retenu sera de 14 M HT
contre 7 M HT estim par COFIROUTE, celui du regroupement de
services lusager sera de 19,15 M HT contre une estimation basse de
COFIROUTE 14,32 M HT).
A la fin des ngociations, le chiffrage retenu est suprieur de
55,5 M HT au chiffrage le plus haut fait par la DIT.

c) Un choix minimal dinvestissements mentionns larticle 7.5


La DIT souhaitait largir le champ des articles mentionns
larticle 7.5 en y intgrant notamment le complment de tlpage sans
arrt (11 M HT) et la provision pour la restauration des trames vertes et
bleues. Hormis pour les IEAS et le nouvel changeur, qui pouvaient
difficilement ne peut pas tre ligibles larticle 7.5, les arbitrages finals
nont pas suivi lavis de la DIT.

ANNEXES

119

Dun point de vue financier 92,3 M soit 43 % des investissements


sont mentionns au 7.5, et seule la moiti de ce qui tait propos par la
DIT a t retenue.

d) Le rachat de la clause anti-foisonnement


Bien que COFIROUTE prfrait un engagement oral et non crit
concernant une clause anti-foisonnement, les ngociations ont permis de
linscrire au titre de larticle 5.1.3 du contrat de plan, pour une dure
limite ce seul contrat de plan 2010-14. Comme indiqu plus haut, elle
nest pas mentionne dans le 16e avenant approuv par le dcret n 20111963 du 23 dcembre 2011, alors mme que les dcrets relatifs aux
contrats de plan sont supposs approuver leurs dispositions tarifaires,
quand bien mme celles-ci seraient limites dans le temps. Il ny a donc
pas eu de nouvelle rdaction de larticle 25 pour le mettre en cohrence
avec celui des autres socits dautoroutes, tel que le souhaitait le
ministre charg des transports.
Le rachat de cette clause se concrtise par lajout dun coefficient
fixe de 0,2 % aux lois tarifaires pour les annes 2011 2014. Ce rachat
est apparu par la DIT comme acceptable car les pratiques de
foisonnement de COFIROUTE pouvaient aller jusqu 0,8 %, cas qui na
toutefois t observ quen 2007 sur la priode 2007-2012. COFIROUTE,
dans son courrier du 20 janvier 2011, a bien prcis que cet effort avait
un caractre limit dans le temps , que sa reconduction ventuelle nest
pas acquise et devra elle aussi faire lobjet de ngociations. Dans ce
mme courrier, COFIROUTE proposait un rachat hauteur 0,15 %.
Pourtant, la valorisation finale sera de 0,20 %.
En pratique, le rachat de la clause anti-foisonnement conduit
accrotre le chiffres daffaires total des pages pendant toute la dure de
la concession de 234 M HT dont 23,20 M HT pour les annes 2011
2014 (cf. infra).

e) Au prix de quelques concessions mineures de COFIROUTE


Pour obtenir un tel contrat de plan, COFIROUTE a accept
quelques concessions mineures dans la rdaction du 16e avenant au
contrat de concession et dans le contrat de plan.

120

COUR DES COMPTES

Mise en place dindicateurs de performance assortis de pnalits


COFIROUTE a accept la mise en place dindicateurs de
performance similaires ceux des autres concessions autoroutires.
Nanmoins, le montant des pnalits est symbolique puisquil ne pourra
pas excder un plafond 500 000 par anne civile. De plus, ces
indicateurs nont pas t repris dans lavenant au contrat de concession et
leur prennit devra donc faire lobjet ngociations lors du prochain
contrat de plan.
Provisions
Certains investissements font lobjet dune provision. Laccord du
concdant est ncessaire lemploi de ces provisions, de mme que les
montants ventuellement non employs devront tre reports sur dautres
oprations. Ce systme de provisions permet au concdant de sassurer de
la ralit des travaux et de leurs cots.
ZAAC (zones daccumulation daccidents)
Le bilan scurit routire ntant pas bon, la DIT a obtenu de
COFIROUTE au moyen du contrat de plan, la production dun bilan de
scurit annuel et dune analyse des accidents et de lidentification des
zones daccumulation daccidents selon la mthodologie de la DIT. Ce
type de bilan est fourni avec moins de rticence par dautres socits. En
2009 et 2010, la sous-direction notait ainsi que SANEF, SAPN, ASF,
ESCOTA transmettaient ce suivi des ZAAC, qui de plus faisaient chez
APRR et AREA lobjet dun suivi rigoureux (analyse et programme
dactions). Concernant COFIROUTE, les tableaux ntaient pas
renseigns.
Stabilisation des coefficients interclasse
COFIROUTE navait pas utilis toutes les marges de manuvre
dont elle disposait notamment pour la classe 4, puisque les hausses 2010
taient limites 3,06 pour un plafond de 3,16. Daprs la DIT, cette
modration pourrait sexpliquer par le choix du concessionnaire de
temprer les effets de la disparition du systme dabonnement CAPLIS
qui accordait des rductions tarifaires nettement plus importantes que le
systme actuel TIS-PL. COFIROUTE a accept dans le contrat de plan de
reconduire ces plafonds.
f) Evolution de la loi tarifaire
La loi tarifaire a t calcule sans prendre en compte le rachat de la
clause anti-foisonnement ou la compensation de la TAT. La loi tarifaire

ANNEXES

121

retenue, celle qui compense les VAN ngatives lies aux investissements
nouveaux, est de 0,85*I+ 0,28 % pour 2011-2014.
Elle est inscrite au 16e avenant au cahier des charges, en prenant
en compte la majoration de 0,30 % en 2011 et de 0,14 % en 2012 en
compensation de la TAT, ainsi que de 0,20 % de 2011 2014 pour le
rachat de la clause anti-foisonnement :
- 2010 : 0,41 % ;
- 2011 : 0,85*I+ 0,78 % ;
- 2012 : 0,85*I+ 0,62 % ;
- 2013 : 0,85*I + 0,48 % ;
- 2014 : 0,85*I + 0,48 %.

Principales hypothses retenues :


Les hypothses dinflation retenues sont proches de celles de la
DIT et plus leves que dans le cadre du Paquet vert (1,5 % dans le
Paquet vert). Le taux de rentabilit est 8,08 % est nettement plus lev
que ce que la DIT prconisait (6,50 %) et que celui de 6,61 % retenu au
titre du Paquet vert. Il apparat comme trs favorable dans un contexte de
crise conomique. Ce taux de rentabilit produit un surcrot de 21,2 M
HT de compensation (toutes choses gales par ailleurs, par rapport une
simulation avec un taux de 6,5 % dans le modle de la DIT), quivalent
10 % du montant total compens. Le dtail des hypothses figure en
annexe 5.
Analyse des diffrents effets
Les effets de la TAT comme du rachat de la clause antifoisonnement ne sont pas uniquement conjoncturels en lien avec une
hausse annuelle limite dans le temps mais ils sont structurels sur toute la
dure de vie de la concession. Les hausses tarifaires se font dune anne
sur lautre, lanne prcdente tant lanne de rfrence pour le calcul de
la hausse. Tout coefficient supplmentaire a donc un impact sur les
annes suivantes.
En appliquant la clause du rachat anti-foisonnement dans le
modle de la DIT (0,85 %*I+0,48 % au lieu 0,85 %*I+0,28 %), le
chiffres daffaires total des pages pendant toute la dure de la concession
augmente de 233,97 M HT dont 23,20 M HT pour les annes 2011
2014.

122

COUR DES COMPTES

En appliquant la clause du rachat anti-foisonnement et la


compensation de la TAT dans le modle de la DIT (hausses valides par
le contrat de plan), le chiffre daffaires pages total sur toute la dure de
la concession augmente de 369,50 M HT.
La compensation de la TAT est 135,53 M HT pour toute la dure
de la concession dont 8,17 M HT pour les annes 2011-2012.
Aucune de ces diffrentes estimations na t explicitement donne
lors des arbitrages de la ngociation.
*
*

En dpit dun contexte peu favorable cette socit


concessionnaire, COFIROUTE a pu conclure un contrat de plan trs
avantageux, prennisant les hausses de recettes de page. Les arbitrages
nont pas t rendus en faveur des estimations et des prconisations de la
DIT.
Alors que les hausses de recettes ont un effet structurel et prenne,
la plupart des efforts mineurs consentis par COFIROUTE ont un
caractre limit dans le temps et ne sont inscrits quau contrat de plan.

ANNEXES

123

Principales hypothses retenues dans le contrat de plan 2010-2014 de COFIROUTE

2009

2010

2011

Rentabilit COFIROUTE
Rentabilit DIT
Rentabilit retenue
Inflation COFIROUTE
Inflation DIT
Inflation retenue

- 0,22
- 0,22
- 0,22

1,00
1,00
1,00

1,50
1,70
1,70

Inflation ralise
Cots des travaux COFIROUTE (inflation+3%)
Cots des travaux DIT
Cots des travaux retenus

- 0,22
- 1,33
- 1,33
- 1,33

1,52
4,00
3,00
3,00

Ralis TP01
Trafic VL COFIROUTE
Trafic VL DIT
Taux de croissance annuel du trafic des VL retenu

2,59

Ralis
(source rapport dactivit COFIROUTE)
Trafic PL COFIROUTE
Trafic PL DIT
Taux de croissance annuel du trafic des PL retenu
Ralis
(source rapport dactivit COFIROUTE)
Source : contrat de plan, rapports dactivit

2012

2013

2014

2015

2016

2017
2034

1,50
1,80
1,70

8,50
6,50
8,08
1,50
1,80
1,70

1,50
1,80
1,70

1,50
1,80
1,70

1,50
1,80
1,70

1,50
1,80
1,70

2,25
4,70
3,50
3,50

4,80
4,50
4,50

2,70
4,50
4,50

2,70
4,00
4,00

2,70
4,00
4,00

2,70
4,00
4,00

2,70
3,50
3,50

4,21

4,80
3,10
1,50
2,00

4,06
0
1,50
1,00

0
1,50
1,00

0
1,50
1,00

1,00
1,50
1,00

1,00
2,00
1,50

1,00
2,00
1,50

1,00
2,00
1,50

3,40

1,70

1,00

- 10,81

2,60
1,00
3,50

3,00
1,00
1,00

3,00
1,00
1,00

2,00
1,00
1,00

2,00
1,00
1,00

2 ,00
1,00
1,00

1,00
1,00
1,00

1,00
1,00
1,00

-11,50

3,30

-0,40

124

COUR DES COMPTES

Annexe n 8 : conclusion du rapport ralis par des


prestataires dans le cadre dune mission
dassistance la ngociation des contrats de plan
(janvier 2010)
La Mission, notamment dans sa partie assistance la
ngociation des contrats de plan a pu constater les limites du cadre
contractuel actuel en particulier pour les aspects financiers de ces
ngociations.
La rfrence aux hypothses de valorisation lors des privatisations
de 2005 deviendra un lment de moins en moins essentiel mesure que
de nouveaux lments exognes non prvus en 2005 apparaitront.
Lantriorit du cadre contractuel de COFIROUTE et la non
homognit des contrats pour les diffrents rseaux constituent une
difficult supplmentaire.
Enfin la non-concordance des dates de renouvellement des contrats
de plan entraine une disparit structurelle sur les cots moyens pondrs
du capital (CMPC) retenus pour lanalyse des lois tarifaires.
La Mission conclut sur la ncessit de conduire une rflexion sur
les 3 axes suivants :

Vers une plus grande prcision des textes rgissant la dtermination


des pages autoroutiers
Le gel du 0.7i ne parait pas tenable sans justification claire, de
mme que labsence daccord sur une mthodologie portant sur les
hypothses sous tendant le calcul du CMPC (pierre angulaire des lois
tarifaires) nest sans doute pas acceptable long terme.
Il apparait galement important dadapter avec mesure et
progressivement, le cadre contractuel afin de le rendre cohrent avec le
niveau de maturit atteint par les principaux rseaux, lenvironnement
conomique et financier actuel et le rendre oprable dans la plus grande
transparence au bnfice tant des concessionnaires et de ltat que de
celui des usagers.
Ainsi et sans remettre en cause le principe dquilibre conomique
de la concession dans la dtermination des pages, la Mission considre
quil devient urgent de dfinir clairement le concept de juste
rmunration du capital investi par le concessionnaire pour assurer

ANNEXES

125

lexploitation efficiente de la dlgation de service public qui lui a t


consentie
La Mission considre quune telle rflexion devrait porter sur la
dtermination des tarifs de pages partir des quatre lments composant
les cots oprationnels, savoir
lintgralit
des
fonctionnement ;

charges

dinvestissement

et

de

les amortissements ;
la rmunration du capital investi (paramtre R) ;
lamlioration de lefficience.
Lvolution des tarifs ainsi dtermine ne devrait pas dpasser un
indice K, qui ne serait plus alors une simple indexation sur lvolution des
prix.
Le paramtre R correspondrait la marge de retour sur
investissement. Le paramtre R serait donc dtermin par rfrence au
systme CMPC, destin apporter une plus grande flexibilit dans la
dtermination du paramtre de rmunration du capital investi.
Ce paramtre prend en compte la structure de financement retenue
et la part respective des fonds propres et de la dette. En fonction dune
pondration quil conviendra de dfinir, le nouveau systme de fixation
des tarifs permettrait dassurer un retour sur investissement conforme aux
attentes du march.
Un tel systme aurait lavantage, dassurer (au moins en principe)
la transparence du processus de dtermination du retour sur
investissement attendu par le dlgataire.
Ce paramtre R serait revu loccasion de chaque revue tarifaire
en fonction de lvolution des conditions du march.
Une rflexion supplmentaire semble tre galement ncessaire
quant lintrt dune dfinition dun CMPC normatif pour le secteur
autoroutier concd mature, reconnaissant ainsi chacune des socits
concessionnaires la libre capacit de surperformer par rapport cette
norme par la mise en uvre dune gestion financire approprie de son
bilan, tout excs tant par ailleurs contrl par lAutorit concdante via
en particulier la fixation dobjectifs qualitatifs de performance. En effet le
choix dune structure financire agressive peut avoir pour consquence de
limiter les investissements par le concessionnaire et donc daffecter la
performance. Un systme de Bonus/Malus trouverait ici parfaitement son
application.

126

COUR DES COMPTES

Lexemple de la non-signature du paquet vert par APRR


illustre les limites actuelles auxquelles est confronte lAutorit
concdante quant son influence sur les choix des structures financires
choisies par les concessionnaires car la non-signature peut sexpliquer par
la fragilit de la structure financire.
Enfin, il conviendra sans doute afin dapprcier la juste nature du
risque transfr aux concessionnaire, de faire une distinction entre rseau
existants bnficiant d un historique long et de programmes de travaux
largement maitriss et les nouveaux projets dont les risques sont dune
autre nature.

Vers des rendez-vous quinquennaux plus formaliss quant


leurs objectifs :
Les rseaux existants pourraient faire lobjet de rendez-vous
quinquennaux mme date pour tous (2015) durant lesquels les
programmes de travaux, les impacts exognes aux lments
macroconomiques, la stabilit de la structure financire du
concessionnaire, linstitution de bonus/malus, le choix du CMPC seraient
tudis pour fixer les lois tarifaires et les volutions de redevance
domaniale.
Les choix des CMPC sous tendant les lois tarifaires seraient rendus
public pour respecter la transparence ncessaire vis--vis des usagers.
Il sera ncessaire daffirmer que les concessionnaires doivent avoir
une capacit attirer les capitaux soit en dettes (pour faire face aux
chances de remboursement de la dette existante) soit en fonds propres
(pour consolider les structures financires si la conjoncture et notamment
les prteurs potentiels le ncessite)
Le renforcement du rendez-vous quinquennal ncessitera sans
doute de faire voluer certains textes qui rgissent les rapports entre
autorit concdante et concessionnaires (dcret de 1995 et
article L. 122-4).
Sil peut tre tabli des rgles transparentes quant la fixation de
la redevance domaniale dont lassiette doit tre audite et revue
rgulirement, si le principe dattractivit du secteur pour les Marches
financiers est confirme et si une politique de travaux amliorant le
service pour lusager continue dtre la norme, alors, une volution des
textes permettant de renforcer le rendez-vous quinquennal, notamment en
tablissant des rgles claires de calcul du CMPC retenu, peut tre
envisage.

ANNEXES

127

Vers la ncessit dune fonction de rgulation pour les


infrastructures routires concdes :
Le renforcement de la capacit danalyse de lAutorit concdante
dans un souci de transparence et dquit pour toutes les parties
prenantes, conduit sinterroger sur la cration dune Fonction autonome
habilite recommander aux Pouvoirs Publics les lois tarifaires les
modifications de redevance, les volutions du cadre contractuel tant pour
les rseaux existants que pour les rseaux en projet.
Sil tait envisag une volution du cadre contractuel, nous
recommanderions une approche consensuelle et quilibre o chacun peut
y trouver son compte :
les concessionnaires seraient assurs de travailler dans un cadre
clair et transparent o les amliorations de productivit seraient
reconnues de mme que la ncessit de maintenir des niveaux
de rentabilit permettant dattirer les capitaux ncessaires ;
les usagers qui auront communication des outils permettant
dvaluer les lois tarifaires et enfin ;
lautorit concdante qui disposerait dun cadre de travail clair.
Il est indispensable que cette volution se fasse dans la dure pour
habituer les marchs ces nouvelles rgles du jeu. Il conviendra
dassocier trs en amont les Agences de notation cette dmarche.