Encontro Internacional Participao, Democracia e Polticas

Pblicas: aproximando agendas e agentes

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)

A Participao dos Movimentos Sociais nas Polticas Ambientais Urbanas:

conquista ou utopia?

Luciana Antonini
Consultora autnoma

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A Participao dos Movimentos Sociais nas Polticas Ambientais Urbanas:

conquista ou utopia?

Resumo

Este artigo realiza um estudo preliminar do processo de reviso do Plano Diretor no

municpio de Embu das Artes (situado na Regio Metropolitana de So Paulo,
Brasil), seus mecanismos de participao social e seu resultado, procurando
identificar os avanos e as dificuldades de sua implementao. Prope-se a realizar
um breve relato e a refletir acerca da democracia participativa, do processo de
planejamento pblico e dos instrumentos legais existentes. Mais especificamente,
enfoca a participao de movimentos sociais e ambientais nas questes das
polticas pblicas urbanas. A indagao que norteou o estudo foi: qual tem sido a
contribuio e a efetividade dos processos participativos para a formulao e a
implementao das polticas pblicas? Baseou-se, teoricamente, na vertente da
Cincia Poltica, em que o conflito determinante para as linhas de conduta
coletivas (policies). O escopo terico baseou-se tambm nas recentes reflexes
acerca das inovaes em experincias de democracia participativa em distintos
pases. Metodologicamente, a obteno de informaes envolveu a reviso
bibliogrfica e documental (mdia impressa e virtual), bem como a observao
participante (quando o observador partilha as circunstncias), analisando a prtica
da participao dos diversos atores/agentes envolvidos. Nesta fase preliminar, o
artigo aponta para as conquistas, obstculos e desafios do processo analisado.
Espera-se que contribua para enriquecer os debates atuais acerca da democracia
participativa e de suas prticas.

Palavras-chave: Conflitos socioambientais. Participao cidad. Plano diretor

municipal participativo.

Seminrio Temtico: ST01 Participao em Polticas Pblicas I: Movimentos,

Polticas

Educacionais,

Poltica

Urbana

Habitacional.

Sesso:

Participao e Poltica Urbana e Habitacional

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Polticas Pblicas versus Deciso Poltica?

Simploriamente, SCHMITTER define poltica como a resoluo pacfica de
conflitosi. No entanto, necessrio considerar os procedimentos formais e informais
que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos
conflitos quanto a bens pblicosii. As polticas pblicas (policies) so consideradas
outputs, resultantes das atividades polticas (politics): compreendem o conjunto das
decises e aes relativas alocao imperativa de valoresiii. E aqui cabe frisar,
conforme salienta RUA, a diferenciao entre poltica pblica e deciso poltica. A
poltica pblica requer, para alm da deciso poltica, aes que objetivem sua
consecuo.
Uma deciso poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas,
conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando - em
maior ou menor grau - uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios
disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda
deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo encontra-se na
emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se de uma deciso, mas no
de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma agrria so
iv
polticas pblicas.

Como observaremos a seguir, a reviso do Plano Diretor de Embu das Artes

foi uma deciso poltica e uma estratgia de poltica pblica.

Polticas Pblicas: reviso do Plano Diretor por qu?

Para SILVA (2012, p. 2), polticas pblicas so o conjunto de aes coletivas
voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso pblico
que visa dar conta de determinada demanda, em diversas reas. Expressa a
transformao daquilo que do mbito privado em aes coletivas no espao
pblicov. E ter a legitimidade da participao cidad em todo o processo de
administrao e consolidao dos direitos fundamentais sociais e da democracia.

As equipes de governo, a burocracia, os governos sub-regionais e o Poder

Judicirio, de acordo com BID (2007), possuem funes que lhes so formalmente
atribudas na formulao das polticas pblicas. Considerando que vivemos num
pas onde o Estado Democrtico e de Direito, Federalista e Presidencialista, de
acordo com a referida obra, h grande ambiguidade no sistema. O funcionamento
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das equipes de governo e a natureza privada das reunies nos pases latinoamericanos possuem carter informal. Pouco se conhece a respeito da forma como
as decises so efetivamente tomadas, ou mesmo quem so os participantes e qual
a frequncia com que a equipe realiza reunies colegiadas.

De

igual

maneira,

as

caractersticas

das

equipes

de

governo

e,

consequentemente, da formulao de polticas repercutem em sua estabilidade, sua

capacidade de coordenao e na formao da prpria equipe de governo, refletindo
efeitos importantes nos traos essenciais das polticas pblicas adotadas. E como
ressalta o referido texto, nas burocracias dos pases latino-americanos no so
atores homogneos. Na verdade, so um conjunto de organizaes complexas e
interdependentes com autonomia e capacidade variveis.vi

Em Embu das Artes, no processo de reviso do Plano Diretor, quem foram os

protagonistas?
A Prefeitura (Poder Executivo) antecipou o processo de revisovii, que
formalmente poderia ocorrer at 2013, conforme previsto no art. 40, 3, do Estatuto
da Cidade. Aqui temos a burocracia presente. Oficialmente, a justificativa se deve ao
fato de 2013 ser o ano do incio de um novo mandato municipal. Ento, considerouse oportuno realizar a reviso do PD na legislatura anterior situao em que, numa
terceira gesto do mesmo grupo poltico e com maioria na Cmara Municipal, o
processo teria maior governabilidade.

Situado na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), cerca de 30 km da

capital, Embu das Artes possui 240.230 habitantes. O municpio tem uma rea de 70
km, dos quais aproximadamente 60% fazem parte da rea de Proteo aos
Mananciais (APRM-Guarapiranga), abastecendo a RMSP, destinada a prover
aproximadamente trs milhes de habitantes .

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Figura 1 - Localizao do Municpio de Embu das Artes Estado de So Paulo

Brasil

Fonte: Fundao SEADE.viii

Atores: quem somos?

Nos dizeres de ARSTEIN,
Existe uma diferena fundamental entre passar pelo ritual vazio da participao e
dispor de poder real para influenciar os resultados do processo. Esta diferena foi
resumida de forma brilhante em um pster impresso na ltima primavera por
estudantes franceses para explicar as rebelies de estudantes e trabalhadores. O
pster explicita o ponto fundamental de que participao sem redistribuio de poder
ix
um processo vazio e frustrante para os grupos desprovidos de poder.

A participao sem redistribuio de poder permite queles que tm poder de deciso

argumentar que todos os lados foram ouvidos, mas beneficiar apenas a alguns. A
x
participao vazia mantm o status quo.

Participantes do Governo
O Partido dos Trabalhadores (PT) governa Embu das Artes h trs gestes,
desde 2000, reelegendo-se para o quarto mandato a partir deste ano. Ao longo
dessas gestes administrativas, foram criados diversos mecanismos e instncias,
objetivando a descentralizao administrativa e a participao da sociedade, o que
culminou com a criao da Secretaria de Participao Cidad, em 2009.
A atual administrao elegeu-se atravs da coligao partidria com PRB /
PDT / PT / PMDB / PTN / PSC / PPS / PTC / PRP / PC do B, estabelecendo aps a
posse alianas com alguns dos partidos polticos derrotados.

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Participantes do Empresariado
Enquanto rea de expanso industrial de So Paulo, o municpio incentivou e
beneficiou vrias indstrias para se instalarem em seu territrio, desde os anos 70,
em funo de isenes fiscais e da facilidade de acesso ao Sul do Pas e ao
MERCOSUL. Ultimamente, o fluxo tem crescido vertiginosamente devido ao
Rodoanel, ligando o interior capital e a regio ao Porto de Santos. Contribui com
aproximadamente 36% do Valor Adicionado.xi
Mas enquanto estncia turstica, a economia centra-se nos servios e no
comrcio, que contribuem com 64% do Valor Adicionado. Esses segmentos
participam constante e ativamente dos espaos de discusso e deciso dos rumos
do municpio.
Articulam-se atravs da Associao Comercial e Industrial de Embu (ACISE)
e da Associao Comercial e Empresarial de Embu e Regio (ACEER).

Participantes da Sociedade Civil Organizada

Existem inmeras instituies atuando na esfera pblica no estatal em Embu
das Artes, nas mais diversificadas reas, como sade, meio ambiente, cultura,
criana e adolescente etc., coadunando-se com a tendncia mundial para o setor.
Algumas de carter precipuamente assistencialista; outras, que apesar de atividades
assistenciais, tambm exercem papel de articulao e liderana; e algumas so
ativistas.
No cabe aqui uma anlise mais detalhada, mas vale ressaltar que se
destacam pela expressiva participao e pela atuao, tanto com relao s suas
reas especficas como relao s diversas iniciativas e atividades relativas vida
da

cidade.

Possuem

representantes

e/ou

forte

ligao

com

renomadas

universidades da capital (mormente, Universidade de So Paulo - USP, Fundao

Getlio Vargas - FGV e Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE) e rgos
de imprensa, obtendo assim grande visibilidade para suas causas e aes.

Participantes do Poder Judicirio, Legislativo e Ministrio Pblico

Veremos o papel fundamental desempenhado pela Justia e pela Cmara

Municipal a seguir.
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A questo ambiental e a reviso participativa do Plano Diretor em Embu das

Artes

Amplamente anunciado, acompanhado e divulgado pela imprensa, por

movimentos sociais/ambientais e outras instituies, o processo de reviso em
Embu das Artes ocasionou diversos desconfortos em seus participantes. Como
exemplo, destacamos abaixo algumas das manchetes veiculadas durante o perodo
da reviso do Plano Diretor, evidenciando as distintas vises dos diferentes atores,
muitas vezes conflitantes.
Prefeito Chico Brito inicia reviso do Plano Diretor. (Daniela Karin - PMET de Embu
das Artes 14/03/2011).xii
Plano Diretor: Plenria Geral refora participao e diversidade. (Maria Regina
Teixeira - PMET de Embu das Artes 29/03/2011).xiii
Judicirio impede audincia pblica do Plano Diretor de Embu. (Alexandre Oliveira
e Mrcio Amendola Fato Expresso 28/06/2011).xiv
A ACEER tem posio de apoio reviso do plano diretor! (ACEER- Associao
Comercial e Empresarial de Embu e Regio, independente e apartidria 06/2011).
xv

Reviso do Plano Diretor tem a marca da participao democrtica. (Maria Regina

Teixeira - PMET de Embu das Artes 01/07/2011).xvi
Prefeito repudia participao da Sociedade Civil Organizada. (Assessoria de
Imprensa de Embu 2020 A Cidade que Ns Queremos 01/07/2011).xvii
Reviso do Plano Diretor de Embu das Artes vai Justia: Ativistas condenam aval
para indstrias em reas de preservao; prefeito diz que mudana vai gerar receita
e empregos. (Felipe Frazo - O Estado de So Paulo 11/07/2011).xviii
7/20

Pela segunda vez audincia pblica em Embu das Artes derrubada pelo
judicirio. (Assessoria de Imprensa de Embu 2020 A Cidade que Ns Queremos
19/07/2011).xix
Reviso do Plano Diretor Embu das Artes: nota de esclarecimento..(PMET de
Embu das Artes 19/07/2011).xx
Onde se l:
Por deciso judicial, a Audincia Pblica de apresentao e debate do Projeto de Lei
Complementar de Reviso do Plano Diretor Municipal no foi realizada em 18/7. As
entidades ambientalistas Ibioca Nossa Casa na Terra e Sociedade Ecolgica Amigos de
Embu (SEAE) ingressaram com medida cautelar, deferida pela justia, sob alegao da
falta de tempo hbil para analisar os documentos juntados pela Prefeitura na ao civil
pblica. A deciso foi acatada pelo Governo da Cidade de Embu das Artes e pela Cmara
Municipal, que realizariam a audincia pblica. Um dos questionamentos apresentados
pela Seae e pela Ibioca a implantao de um Corredor Empresarial na regio da rea de
Proteo Ambiental (APA).

Conselho Gestor da APA Embu Verde aprova Plano Diretor. (Elke Lopes Muniz PMET de Embu das Artes 21/07/2011).xxi
Plano Diretor: um projeto de todos. (Elke Lopes Muniz - PMET de Embu das Artes
21/07/2011).xxii
Embu das Artes: Justia autoriza processo de reviso do Plano Diretor. (Nicolau
Soares - Rede Brasil Atual 07/02/2012).xxiii
Juza libera reviso do Plano Diretor de Embu das Artes: Presidente da Sociedade
Ecolgica Amigos de Embu, Leandro David Dolenc, diz que ir recorrer da deciso.
(Alexandre Oliveira e Mrcio Amendola Fato Expresso 09/02/2012).xxiv
Embu das Artes: navegando na contramo da preservao e da sustentabilidade.
(Indaia Emlia SEAE - Sociedade Ecolgica Amigos de Embu /EcoAgncia
19/03/2012).xxv

8/20

Desenvolvimento predatrio marca do Plano Diretor de Embu das Artes. (Indaia

Emlia SEAE - Sociedade Ecolgica Amigos de Embu /EcoAgncia
20/03/2012).xxvi

Embu das Artes: Moradores denunciam ameaa ao cinturo verde de So Paulo.

(Indaia Emlia SEAE - Sociedade Ecolgica Amigos de Embu /EcoAgncia
11/04/2012).xxvii
Plano Diretor de Embu tem debate acirrado na Cmara. (Alexandre Oliveira Fato
Expresso 17/04/2012).xxviii
Discusso entre defesa e rejeio de corredor e causa da moradia marcam
audincia. (Assessoria da CM Embu das Artes Cmara Municipal
17/04/2012).xxix
Vereadores aprovam Plano Diretor de Embu das Artes. (Karen Santiago - Jornal na
Net - 18/04/2012).xxx
IBAMA pede esclarecimentos Prefeitura e Cmara dos Vereadores. (admin. Movimento Salve Embu das Artes 19/04/2012).xxxi
Embu das Artes: reviso do Plano Diretor aprovada. (Marina Franco - Planeta
Sustentvel - 19/04/2012).xxxii
Vereadores aprovam alterao no Plano Diretor de Embu das Artes e colocam em
risco

rea de Preservao

Ambiental. (Vitae Civilis

Instituto

para o

Desenvolvimento, Meio Ambiente e Paz 26/04/2012). xxxiii

Resumidamente, conforme matria do jornal Estado (Estado de S. Paulo):

A reviso do Plano Diretor de Embu das Artes, na Grande So Paulo, virou uma disputa
entre ambientalistas e a prefeitura da cidade. O debate gira em torno da autorizao para
que indstrias de baixo impacto se instalem em um corredor empresarial dentro de duas
reas preservadas - a rea de Proteo Ambiental (APA) Embu Verde e a rea de
Proteo aos Mananciais (APM) da Represa da Guarapiranga. Hoje, nele esto

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condomnios fechados, chcaras e comrcios. A discusso ambiental foi parar no

Judicirio.
Uma representao feita ao Ministrio Pblico Estadual pelas entidades civis Ibioca/Nossa
Casa na Terra e Sociedade Ecolgica Amigos de Embu levou a Justia a suspender a
audincia pblica final de aprovao do projeto de lei complementar que modifica o Plano
Diretor, passa a reger a ocupao do solo no municpio e d permisso para indstrias
xxxiv
no poluentes.

Democracia participativa eis a questo: quo vadis?

Democracia participativa, atualmente uma determinao legal. E da? Os
processos, como diria ARNSTEIN, ainda precisam galgar muitos outros degraus.
Apresentam-se totalmente controlados e manipulados pelos AIEs (aparelhos
ideolgicos do estado, ALTHUSSER).
Fica evidenciado que os segmentos sociais no esto ainda preparados e so
inexperientes para as prticas cidads e democrticas, que pressupem equidade,
dilogo e respeito. Ser que esses segmentos se percebem confortveis com o
rduo aprendizado e longo caminho a ser percorrido? Na prtica, a participao
ativa e a cidadania deliberativa, na perspectiva de seus atores tm representado
avanos? Os embates ocorridos durante esse processo de reviso do Plano Diretor
suscitaram muitas discusses e muitos conflitos decorrentes dos interesses
divergentes na disputa pelo uso e pela ocupao dos recursos da cidade.
(...) Os conflitos que surgem a partir da disputa pelo acesso aos bens e servios
ambientais, ou seja, so conflitos que travados em torno dos problemas do uso e da
apropriao dos recursos naturais; confronto entre atores sociais que defendem diferentes
lgicas para a gesto dos bens coletivos de uso comum. O modelo de desenvolvimento
econmico vigente adota aes e prticas nas quais prevalece a lgica do uso privado dos
bens de uso comum, acarretando danos ao meio ambiente, afetando sua disponibilidade para
outros segmentos da sociedade, prejudicando o acesso e uso comum dos recursos
xxxv
naturais.

Sob a tica de uma postura crtica com relao prtica dos conselhos de
gesto das polticas pblicas, PONTUAL pergunta-se Valeu a pena todo
investimento poltico feito para fortalecer tais canais institucionais de participao?
Foi uma aposta correta? Como atingir a efetividade do controle social, a
democratizao e a necessria transparncia nas polticas pblicas?
Olhados em seu conjunto os diferentes estgios de desenvolvimento e graus de
consolidao dos conselhos parecem expressar tambm a trajetria poltica de construo
dos sistemas participativos das polticas que a eles correspondem, o grau de mobilizao e
organizao dos atores da sociedade civil, ali representados, como tambm, o modo de
xxxvi
atuao dos agentes governamentais envolvidos.

10/20

Atualmente, inegvel
que a participao uma condio necessria para que uma populao melhore a sua sade
e sua qualidade de vida. Apesar das boas intenes e de alguns louvveis esforos
empreendidos, a participao ainda demora a entrar na prxis dos servios. Muitos
estudiosos tm evidenciado a existncia de uma contradio entre o discurso poltico (e, s
vezes, at a retrica) sobre participao dos cidados e a prtica das instituies de sade
xxxvii
ainda pouco sensvel s contribuies do ambiente social.

Ento, vejamos alguns destaques para aspectos positivos das experincias

realizadas ou em curso, e quais desses so passveis de melhoria.

Conquistas
Consolidao de canais institucionais de representao social
Grande visibilidade social dos movimentos sociais, bem como dos atos
governamentais
Presena em quase todo o territrio nacionalxxxviii
Reconhecimento como rgo consultivo ou deliberativo em vrios sistemas
setoriais de polticas pblicasxxxix
Obstculosxl
Grande vinculao e subordinao de lideranas e/ou movimentos sociais
aos partidos polticos/parlamentares
Relao dos movimentos sociais com o poder executivo, transformando os
movimentos em prestadores de servios e executores de diversos
programas sociais dos governos, com a consequente perda da autonomia
poltica
Alguns conselhos com poder deliberativo no conseguem exerc-lo
efetivamente
Cultura privatista de apropriao da res publica pelos segmentos privados

Desafios
Efetiva e continuada capacitao dos conselheiros
Articulao das aes entre os diversos conselhos e administrao pblica
Garantia de condies materiais de funcionamento dos conselhos
Cumprimento das deliberaes
Comunicao isenta das aes e das decises
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 Autonomia das representaes visando a interesses coletivos

Efetivo controle social

Evidentemente, esses so somente alguns aspectos destacados. A riqueza e

a complexidade dos processos, nas diferentes localidades, possuem mltiplas e
variadas peculiaridades. Sendo assim, qual seria o caminho para a pactuao
poltica em busca de um novo modelo de gesto? Qual a possibilidade de os
movimentos e os cidados/cidads serem realmente protagonistas, participando
crtica e ativamente da construo e da ampliao de seus direitos, considerando
uma imensa tradio calcada no autoritarismo, no escravismo e no clientelismo?
Para que esse processo de democratizao avance mais, em meu precrio
entendimento, faz-se necessrio que esse segmento qualifique slida e fortemente
sua interveno nesses espaos. Para tal, os representantes da sociedade civil
"precisam ter a capacidade de influir, o que significa ter informaes, ter opinies,
condies e instrumentos para se constiturem em sujeitos da ao e no meros
complementos dela (OLIVEIRA, 1999, p. 47)xli.
E assim se faz obrigatria, se de fato o que almejamos, uma
reforma poltica que possa aperfeioar os mecanismos da democracia direta e
participativa, mas tambm introduzir profundas mudanas no sistema polticopartidrio e eleitoral capazes de remodelar o exerccio da democracia representativa
na direo de prticas republicanas e voltadas no sentido de responder aos legtimos
interesses da sociedade fundados nos princpios da equidade e justia social e no
aprofundamento da construo democrtica. A democratizao da informao e dos
meios de comunicao condio indispensvel para avanarmos em aes de
formao para cidadania, que possam ir incorporando contingentes cada vez maiores
xlii
de pessoas no exerccio de uma cidadania ativa em relao coisa pblica.

12/20

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18/20

Apud RUA, 2009, p.17.

Idem.
iii
Ibdem.
iv
Ibdem.
v
GUARESCHI et al., 2004, p. 180.
vi
BID, 2007, p. 69.
vii
Conforme o Estatuto da Cidade (LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001), lei que institui o Plano Diretor,
este dever ser revisto, pelo menos, a cada 10 anos.
viii
Disponvel em: <http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfilMunEstado.php >. Acesso em: 09 jan. 2013.
ix
Pster [Cartaz onde se l a conjugao de verbos:
Je participe {Eu Participo}
Tu participes {Tu Participas}
Il participe {Ele Participa}
Nous participons { Ns Participamos}
Vous participez {Vs Participeis}
Ils PROFITENT! {Eles APROVEITAM!}]
x
ARNSTEIN, 2002, p. 2.
xi
Dados de 2010, fonte: Fundao SEADE. Disponvel em:
<http://www.seade.gov.br/produtos/perfil/perfilMunEstado.php >. Acesso em: 09 jan. 2013.
xii
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xxxix
Idem.
xl
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xli
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xlii
PONTUAL, 2010, p. 20.

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