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1. O problema
A literatura das Relaes Internacionais em geral, bem como a que versa sobre a
temtica dos Estados falhados em particular, aponta diversos indicadores, ou critrios,
segundo os quais possvel aferir se um Estado falhado ou se encontra em colapso.1
Todavia, mais do que discutir o mrito intrnseco de cada um dos indicadores,
interessante constatar que, algo paradoxalmente, a presena de um nmero elevado
desses mesmos critrios num determinado Estado no leva, automaticamente,
qualificao deste como sendo falhado ou colapsado. O oposto igualmente verdade:
certos Estados podem-se considerar falhados ou colapsados mesmo quando o nmero de
indicadores identificados pelos especialistas , nesses mesmos Estados, relativamente
reduzido.
Isto significa que os indicadores no so, por um lado, nem cumulativos, nem,
por outro lado, suficientes, por si ss, para qualificar um Estado como falhado. Com
efeito, se fossem cumulativos, virtualmente nenhum dos Estados hoje existentes se
poderia considerar falhado. Existem dezenas de indicadores avanados pelos
especialistas, sendo que muito dificilmente se encontrar um Estado onde todos se
verifiquem simultaneamente. A posio contrria, contudo, levaria constatao
absurda de que todos os Estados contemporneos so falhados, visto que em todos, sem
excepo, verificvel a presena de alguns dos indicadores avanados para a
identificao de Estados falhados. De facto, vrias das denominadas "super-potncias"
mundiais tm, por exemplo, uma dvida externa insustentvel. Considerar que a
presena deste critrio seria, por si s, suficiente para qualificar um Estado como
falhado implicaria afirmar que os Estados Unidos da Amrica, por exemplo, so um
Estado falhado.
Os autores reconhecem, de uma forma geral, que os critrios por si avanados
so, de facto, meros indicadores, no sentido de que apenas indiciam que um Estado
Caracterizar Estados falhados assim uma tarefa importante e relevante, especialmente porque o
fenmeno dos Estados falhados est sub-investigado, com a literatura at ento criada marcada por
definies imprecisas e uma escassez de casos habilmente arguidos, instrutivos e bem delineados. 3
(Rotberg, 2004: 1-2)
2. A soberania
2.1 Competncias externas e internas
importante esclarecer o que entendemos por "soberania", na medida em que diversos
autores, em ocasies distintas, utilizam o termo sem que, contudo, lhe atribuam
exactamente o mesmo significado. Assim, por "soberania"entendemos a capacidade que
um Estado detm para tomar livremente opes polticas e implement-las. Esta
definio, por um lado, aglutina a tradicional diviso entre "soberania externa" e
"soberania interna", e, por outro lado, afasta a concepo bodiniana de que "[a]
soberania o poder absoluto e perptuo de uma Repblica".4 (Bodin, 1993: 111) Nesta
subseco, tratamos a questo da "diviso", sendo que abordamos o aspecto do
"absolutismo" na subseco seguinte.
Assim, Adriano Moreira nota que a tradicional diviso entre "soberania externa"
e "soberania interna" encontra-se ultrapassada:
O Estado assume a totalidade das prerrogativas que a comunidade internacional lhe atribui, a maior parte
delas consagrada no direito internacional. A sntese desse conjunto de prerrogativas foi tradicionalmente
chamada a soberania. Este conceito significava a total liberdade do Estado no sentido de que nenhuma
obrigao lhe podia ser imposta, j que nenhum poder superior e exterior era reconhecido.
Characterizing failed states is thus an important and relevant endeavor, especially because the
phenomenon of state failure is underresearched, with the literature hitherto marked by imprecise
definitions and a paucity of sharply argued, instructive, and well-delineated cases.
4
La souverainet est la puissance absolue et perptuelle d'une Rpublique.
tm relao com o estatuto internacional dos Estados, embora a regra seja a da liberdade de aco no
interior do Estado (...), que se manifesta por exemplo na organizao constitucional, na forma do regime
poltico, ou nos modelos de vida jurdica privada. (Moreira, 1999: 295-296)
2.2 O absolutismo
Por outro lado, a nossa definio afasta a ligao tradicionalmente feita entre
"soberania" e "absolutismo"; com efeito, a liberdade que um Estado impreterivelmente
goza na tomada e implementao de opes polticas, cuja existncia condio
necessria para que possa ser considerado soberano, no implica, de modo nenhum, que
o Estado seja absolutista, entendendo-se por "absolutismo"
4
A teoria e prtica de governo absoluto, i.e. governo que no limitado por nenhuma agncia interna a si
mesmo. (...) [O] governo pode ser absoluto mesmo que no possua poder absoluto. Tal acontece quando
no existem freios e contrapesos constitucionais, de forma a que nenhum exerccio de governo possa ser
criticado ou lhe possa ser feita oposio em nome do governo. A principal limitao do governo o
Direito. Defensores do absolutismo, como Bodin e Hobbes, foram frequentemente motivados pela ideia
de que todo o governo requer soberania - entendendo-se por tal um conjunto de decises que no podem
ser postas em causa. Visto que a soberania tem que ser exercida atravs do Direito, o soberano no pode
ser criticado pelo Direito, que mais no do que o seu prprio comando. A partir deste ponto de vista, o
Direito tem autoridade simplesmente em virtude do estatuto do agente que o ordena, e no em virtude do
seu contedo, da sua moral ou das suas credenciais intelectuais.5 (Scruton, 2007: 2)
Internamente, a soberania justifica que o rei refute a partilha do poder com os estados do reino. Os sinais
da soberania exprimem-se atravs dos direitos reais, cuja enumerao se apresenta hierarquizada para
sublinhar a sua distinta natureza: o primeiro dos direitos reais o poder legislativo. Logo depois
encontramos o poder de fazer a paz e de declarar a guerra, o poder judicial supremo, e o poder de concluir
tratados e o de enviar embaixadores. (Barbas Homem, 2003: 103)
The theory and practice of absolute government, i.e. government which is not limited by any agency
internal to itself. (...) [G]overnment can be absolute even without possessing absolute power. It is so
whenever there are no constitutional checks and balances, so that no exercise of government can be
criticized or opposed in the name of government. The principal limitation of government is the law.
Defenders of absolutism, such as Bodin and Hobbes, have often been motivated by the thought that all
government requires sovereignty meaning a body of decisions which cannot be questioned. Since
sovereignty must be exercised through law, the sovereign himself cannot be criticized by the law, which
is no more than his own command. On this view law is authoritative simply by virtue of the status of the
agent who commands it, and not by virtue of its content or of its moral or intellectual credentials.
[A construo jurdica do poder] claudicante do ponto de vista da existncia de uma sano jurdica para
os actos dos reis que possam considerar-se exorbitantes dos seus fins e limites, precisamente porque o rei
no pode ser julgado, nem pelo povo nem pelos tribunais. (Barbas Homem, 2003: 102)
Desta forma, citando novamente Roger Scruton, "o soberano no pode ser
criticado pelo Direito, que mais no do que o seu prprio comando." O soberano
"absoluto" porque, na prtica, no encontra, no plano interno, quaisquer obstculos
jurdicos.
Todavia, do ponto de vista das denominadas "competncias externas",
Sem embargo de, "no domnio das relaes internacionais", os Estados terem
o"direito de dirigir as relaes internacionais sem dependncia ou subordinao a outro
Estado", no se pode definir esta situao como sendo uma de "absolutismo", visto que
o que se verifica precisamente o contrrio: no domnio das relaes internacionais, a
soberania igualiza o poder de todos os Estados uns em relao aos outros; ligar a noo
de "absolutismo" ao conceito de "soberania" na sua "vertente externa" implicaria
argumentar que os Estados, ao relacionarem-se entre si, bem como com os demais
sujeitos de Direito Internacional, no estariam sujeitos a quaisquer limites jurdicos.
Contudo, os sujeitos de Direito Internacional em geral, bem como os Estados em
particular, encontram-se limitados pelo jus cogens, um termo que designa os
princpios que esto para alm da vontade ou do acordo de vontades dos sujeitos de Direito Internacional;
que desempenham uma funo eminente no confronto de todos os outros princpios e regras; e que tm
uma fora jurdica prpria, com os inerentes efeitos na subsistncia de normas e actos contrrios.
(Miranda, 2006: 123)
O jus cogens impe, assim, limites jurdicos actuao dos Estados, que j eram
reconhecidos pelos contemporneos de Bodin:
Por certo, alguns grandes princpios jurdicos foram reconhecidos em todas as pocas como prevalecendo
nas relaes entre os Estados. E outros foram considerados pela doutrina (com relevo para Vitoria e
Grcio) como devendo ser respeitados de forma incondicionada, fossem ou no tidos como decorrentes
do Direito natural. (Miranda, 2006: 124)
O jus cogens fornece, portanto, uma moldura jurdica qual todos os actos dos
sujeitos de Direito Internacional se devero conformar. Exemplos de tal conformao
podem ser encontrados quer na regulao do contedo permissvel dos acordos e
tratados internacionais atravs dos quais os Estados se auto-vinculam entre si, quer na
exigncia do seu cumprimento atravs do princpio pacta sunt servanda. O desrespeito
pelo jus cogens em geral, bem como pelo princpio pacta sunt servanda em particular,
que faz parte do jus cogens, constitui o Estado infractor em responsabilidade
internacional, o que poder levar os lesados a imporem sanes com o intuito de o
obrigar a cessar a sua conduta ilcita. Tal demonstra que no existe "absolutismo" nas
relaes internacionais, o que no afasta, de todo, a concepo de que h Estados
soberanos que fazem parte da comunidade internacional.
Cf. Calafate, 2012: 153-180, onde o argumento a favor do surgimento de um direito de resistncia activo
na esfera do povo feito contra o poder absoluto, dado que nem o Autor, nem os autores por si citados,
distinguem entre "absolutismo" e "totalitarismo". Os argumentos apoiados no Direito natural so, por
maioria de razo, aplicveis s relaes entre os Estados.
As competncias chamadas internas tm relao com o estatuto internacional dos Estados, embora a regra
seja a da liberdade de aco no interior do Estado. (...) recente a afirmao de uma competncia crtica
da comunidade internacional em relao conformidade da vida interna com padres internacionalmente
3. Estados falhados
Um Estado falhado um Estado que perdeu a sua soberania, nos termos acima
descritos. Esta ideia implica o reconhecimento de que a presena de indicadores de
ruptura irrelevante para caracterizar o Estado como sendo falhado. Os indicadores
apenas so susceptveis de designar o Estado como sendo "forte" ou "fraco". Quanto
mais forte o Estado, mais distante o mesmo se encontrar de cair numa situao de
falhano. Um Estado fraco, por conseguinte, estar mais perto da ruptura do que um
Estado forte. Indicadores como a existncia, ou ausncia, da regra do Estado de Direito,
de violncia interna em grande escala, de proteco fsica e jurdica aos cidados, de
fornecimento de cuidados bsicos (e.g. sade, alimentao), de uma dvida externa
insustentvel, etc., apenas so susceptveis de caracterizar o Estado como sendo "forte"
ou "fraco", mas no como "falhado". Um Estado falhado um Estado que no
soberano.
9
Por definio ilegtimos e no-reconhecidos, os senhores da guerra assumem as vestes de um novo quaseestado, como a no-reconhecida internacionalmente Somaliland no norte velho da Somlia.7 (Rotberg,
2004: 10)
By definition illegitimate and unrecognized, warlords can assume the trappings of a new quasi-state,
such as the internationally unrecognized Somaliland in the old north of Somalia.
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numa questo, no mximo, de meses, no se pode dizer que o Estado caia numa
situao de ruptura e que, portanto, se deva considerar como falhado. Com efeito, o
conceito chave o de "controlo". A perda da soberania leva a uma situao de Estado
falhado naquelas situaes em que, tal como na Somlia, existe um poder de facto no
reconhecido, nem interna, nem internacionalmente, que, apesar de tudo, impede o
exerccio de jurisdio por parte do Poder central do Estado em questo. Aqui, no h
controlo por parte do Poder central porque no previsvel que este possa vir, num
futuro relativamente prximo, a conquistar novamente a capacidade de implementar
opes polticas na parcela do territrio que deixou de estar sob a sua jurisdio. Assim,
em situaes de perda da soberania que se possam considerar momentneas no se
verifica uma situao de Estado falhado. Da mesma forma, se um Estado perder
definitivamente o controlo de uma parcela do territrio, em casos onde a cesso
territorial equivalha fundao de um novo Estado ou juno, a ttulo definitivo, a um
Estado terceiro, esta perda de soberania no equivale a uma situao de Estado falhado.
Dito por outras palavras, o Estado falhado o Estado que no consegue impor a sua
vontade, i.e. implementar as suas opes polticas num territrio legitimamente seu. Nos
casos de cesso acima apontados, o Estado deixa, com efeito, de ser o legtimo soberano
dessa parcela de territrio, cuja soberania transita quer para os seus habitantes, no caso
da fundao de um Estado novo, quer para o Estado terceiro ao qual o territrio em
causa se junte. O Estado falhado , por conseguinte, apenas e s o Estado que vive na
indefinio acerca de quem detm o poder, visto que, nestes casos, no se vislumbra
nem um retomar da soberania at ento exercida pelo Poder central, nem o nascimento
de uma nova soberania (necessariamente de iure) sobre o territrio que pretende
separar-se do Poder central.
das medidas que os prprios criaram. Assim, um Estado reconquista a sua soberania,
deixando de ser falhado, quando possa decidir, por si mesmo, se deseja, ou no, manter
as estruturas constitucionais criadas por terceiros; no caso de decidir manter estas
estruturas constitucionais, o Estado tem, igualmente, que ter a capacidade de mant-las
na prtica. Enquanto o Estado precise de ajuda externa no poder ser considerado
soberano, dado que lhe falta a capacidade de implementao das suas opes polticas,
no caso, a opo poltica de no revogar a organizao constitucional gizada por
terceiros.
Ainda que possa haver debate legtimo quanto caracterizao destas funes, mantemos que o consenso
acerca de um grupo especfico de funes fornece o ingrediente vital para que haja concordncia
internacional acerca da melhor forma de delinear respostas criativas ao desafio da construo do Estado,
em parceria com agentes nacionais e locais. As funes estaduais mudam ao longo do tempo, sendo que o
alcance das que so consideradas necessrias em dada altura est sujeito ao consenso existente num
momento especfico. A lista que propomos tem o intuito de gerar o tipo de discusso que construir este
mesmo consenso. Por conseguinte, estas sugestes no so definitivas, embora esperemos que possam
fornecer uma base de entendimento comum acerca da questo da funcionalidade do Estado, entendimento
esse que permite improvisao.8 (Ghani e Lockhart, 2008: 124)
For while there can be legitimate debate as to the characterization of these functions, we maintain that
consensus on a specific set of functions provides the vital ingredient for international agreement on the
best way to design creative responses to the challenge of state building, in partnership with national and
local players. State functions change over time, and the range of those considered necessary at a particular
point is subject to the consensus at a specific moment. Our proposed list is designed to generate the kind
of discussion that will build such a consensus. Therefore, these suggestions are not written in stone, but
we hope they will provide a basis for a common understanding of state functionality, one that also allows
for improvisation.
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4. Concluso
Em suma, um Estado falhado um Estado que perdeu a sua soberania; as razes pelas
quais tal pode acontecer enquadram-se numa das situaes prevista na seco 3.
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Referncias:
BARBAS HOMEM, Antnio Pedro, 2003, Histria das Relaes Internacionais - O
Direito e as Concepes Polticas na Idade Moderna, 2. reimp. (2010), Almedina,
Coimbra.
BODIN, Jean, 1993, Les six livres de la Rpublique, ed. Grard Mairet, Librairie
gnrale franaise, Paris.
CALAFATE, Pedro, 2012, Da origem popular do poder ao direito de resistncia:
Doutrinas polticas no sculo XVII em Portugal, Esfera do Caos Editores, Lisboa.
GHANI, Ashraf e LOCKHART, Clare, 2008, Fixing Failed States - A Framework for
Rebuilding a Fractured World, Oxford University Press.
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MIRANDA, Jorge, 2006, Curso de Direito Internacional Pblico, 3. ed., reimp. 2008,
Princpia, Cascais.
MOREIRA, Adriano, 1999, Teoria das Relaes Internacionais, 3. ed., Almedina,
Coimbra.
ROTBERG, Robert I., 2004, "The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown,
Prevention and Repair", in When States Fail: Causes and Consequences, ed. Robert
Rotberg, Princeton University Press, 1-50.
SCHMITT, Carl, 1934, Politische Theologie - Vier Kapitel zur Lehre von der
Souvernitt, 2. ed., Verlag von Duncker & Humblot, Mnchen e Leipzig.
SCRUTON, Roger, 2007, The Palgrave Macmillan Dictionary of Political Thought, 3.
ed., Palgrave Macmillan, New York.
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