EFICCIA DO PROGRAMA DE AQUISIO DE ALIMENTOS PAA

JUNTO AOS AGRICULTORES FAMILIARES DE MINAS GERAIS EM 20111

SIMO, GUSTAVO LEONARDO(1); SILVA, EDSON ARLINDO (2); SILVEIRA, SUELY DE

FTIMA R.(3)
1. Universidade Federal de Viosa. Departamento de Administrao e Contabilidade
Av. P.H Rolfs, s/n Campus Universitrio Viosa/MG
gustavo.simao@ufv.br
2. Universidade Federal de Viosa. Departamento de Administrao e Contabilidade
Av. P.H Rolfs, s/n Campus Universitrio Viosa/MG
edsonsilva@ufv.br
3. Universidade Federal de Viosa. Departamento de Administrao e Contabilidade
Av. P.H Rolfs, s/n Campus Universitrio Viosa/MG
sramos@ufv.br
RESUMO
cada vez mais presente na administrao pblica brasileira a formulao de polticas e programas
voltados aos aspectos sociais. Assim, os indicadores tornam-se uteis no escopo da gesto pblica, haja
vista, sua capacidade de mensurao da eficcia dessas aes governamentais. Objetivou-se elaborar um
indicador cuja ambio principal fosse mensurar o nvel de propenso a execuo do Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) nos municpios do estado brasileiro de Minas Gerais em 2011, tanto numa
perspectiva que refletisse a propenso de insegurana alimentar da populao local, quanto da necessidade
de acesso a mercado por parte da agricultura familiar local. O indicador foi denominado de ndice de
Propenso a Execuo do PAA (IPE-PAA), e foi elaborado sob uma perspectiva quantitativa com a
utilizao de duas proxys compostas por cinco variveis. Os resultados demonstram que a maioria dos
recursos tem sido repassados a agricultores situados em municpios classificados como de maior demanda
das aes do programa, o nvel de cobertura total do programa ainda se mostra incipiente frente s
necessidades das regies apontadas como demandantes. H tambm uma taxa de cobertura mesorregional
desigual das aes do programa, indicando que algumas regies tm sido preteridas, com destaque para a
Zona da Mata do estado.
Palavras-chave: Eficcia. Indicadores. PAA.

Os autores agradecem o suporte financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

(CNPq).

II CONINTER Congresso Internacional Interdisciplinar em Sociais e Humanidades

Belo Horizonte, de 8 a 11 de outubro de 2013

1. INTRODUO
A segurana e a soberania alimentar so temas cada vez mais presentes na agenda
pblica. Por isso estar diretamente relacionado produo de alimentos, a agricultura familiar
vem adquirindo espao nas discusses inerentes ao seu papel estratgico no fornecimento de
alimentos para os brasileiros. Consoante a esses fatos, inmeras aes governamentais foram
implementadas nas ltimas dcadas visando, de um lado ao combate da misria e da pobreza
extrema e, de outro, visando incentivar a produo dos pequenos produtores contribuindo para a
consolidao de melhores condies da sua permanncia no campo.
O Programa Fome Zero do Governo Federal brasileiro foi, na concepo de Yasbek
(2004), o marco emblemtico do novo contexto de polticas pblicas sociais no Brasil. A
proposio do referido programa tinha por objetivo, num cenrio de grandes mudanas societais,
colocar em voga discusses inerentes aos segmentos populacionais em vulnerabilidade social e
alimentar.
Concomitantemente a esse contexto foram criadas instituies nas instncias
deliberativas da mquina governamental destinadas exclusivamente ao enfoque dos problemas
relativos queles pequenos agricultores, cujo destaque maior se evidencia

na criao do

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) no final da dcada de 1990. Diante disso, alguns
pesquisadores ressaltam que a criao de aes governamentais voltadas promoo da
pequena agricultura imprescindvel, haja vista, sua importncia no contexto do fornecimento de
alimentos e, sensivelmente, nos aspectos relacionados ao desenvolvimento sustentvel do meio
rural, a oferta de alimentos com qualidade e a baixo custo. Outra inovao institucional ao nvel
governamental foi a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
no ano de 2004. O MDS passou a integrar as polticas de proteo e incluso social cujas aes
so pautadas em trs reas principais, quais sejam: segurana alimentar e nutricional,
transferncia de renda para famlias em vulnerabilidade e a assistncia social.
Por outro lado, na contramo da crescente implementao dessas polticas pblicas,
ainda so incipientes as iniciativas relacionadas ao processo de avaliao das mesmas. Tal fato
resultante da ausncia de uma sistematizao no contexto da gesto pblica brasileira da
mensurao dos resultados que as aes governamentais desempenham localmente. Nesse
sentido, Ala-Harja e Helgason (2000) j alertavam que a avaliao contnua da eficcia nas aes
desempenhadas pelo setor pblico seria uma das prioridades adotadas pela OCDE junto s
discusses empreendidas no tocante as reformas do setor pblico.
Considerando as polticas pblicas voltadas para os pequenos produtores rurais e a
produo de alimentos, este trabalho visa analisar a eficcia do Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA) quanto ao seu grau de cobertura e ao nvel de propenso sua execuo nos
municpios de Minas Gerais no ano de 2011. Para isso elaborou-se um indicador denominado de

IPE-PAA. Especificamente, intentar-se- verificar at que ponto o programa est conseguindo

focalizar suas atividades naqueles municpios mais tendentes a sua aplicao, quais
mesorregies tem sido privilegiadas, e em que medida estas regies demandam suas aes.
Nesse intuito inicialmente faz-se uma breve discusso a respeito do processo e das
compreenses quanto s abordagens de avaliao de polticas pblicas seguida de uma
externao conquanto aos procedimentos de sua institucionalizao. Em seguida so
evidenciados os passos metodolgicos que compuseram a pesquisa e a elaborao do indicador
utilizado na mensurao da eficcia do programa. Por fim, discorre-se sobre os resultados
encontrados, finalizando com a exposio das consideraes finais.

2. A AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS SOCIAIS

As

polticas

pblicas

emanam

da

representao

das

relaes

entre

Estado/Sociedade, e estas tm progressivamente se convertido em objetos de anlises das mais

diversas reas de estudo (SERAFIM e DIAS, 2012). Nesse sentido, Souza (2002) acrescenta que
as intervenes governamentais, via polticas pblicas, seriam o processo atravs do qual os
governos traduzem seus propsitos em programas e aes que produziro resultados ou
mudanas desejadas no mundo real. Viso esta corroborada por Secchi (2011) que afirma ser ela,
a poltica pblica, uma diretriz elaborada para enfrentar um problema entendido como
coletivamente relevante.
Diante dessas aes, cada vez mais pertinente que os stakeholders envolvidos no
mbito da gesto pblica busquem informaes sobre os resultados que determinadas aes
implementadas via polticas pblicas tem alcanado. So instrumentos para obteno dessas
informaes

o monitoramento e a

avaliao das polticas e programas governamentais. A

avaliao tem se tornado uma atividade poltica e administrativa importante nos pases
desenvolvidos, fazendo com que significantes informaes sejam colocadas a disposio no
complexo mosaico das quais emergem decises polticas e recursos para iniciar, ampliar, adaptar,
ou sustentar programas para uma melhor condio humana, tanto para atender os interesses dos
cidados, como dos policy makers e das agncias financiadoras (ROSSI et al., 2004; WHOLEY et
al., 2010).
Perante a efetuao de um processo da avaliao, na opinio de Ala-Harja e
Helgason (2000), que sero tomadas as medidas para os ajustes necessrios e
consequentemente uma redefinio do problema, dando assim, continuidade ao ciclo das polticas
pblicas2.
Por meio da avaliao de um programa pode-se identificar se h uma relao de
causa e efeito entre uma determinada modalidade de poltica pblica e sua eficcia, eficincia e
efetividade quanto ao alcance de seus propsitos. Assim, a avaliao a fase do ciclo de polticas
2

O ciclo de polticas pblicas composto por quatro etapas, segundo Fischer et al. (2007), quais sejam: formao de
agenda, tomada de deciso e formulao da poltica, implementao e avaliao.

pblicas em que o processo de implementao e o desempenho da poltica pblica so

examinados com o intuito de se conhecer melhor o estado da poltica, o nvel e a contribuio
para a soluo do problema que a originou (SECCHI, 2011; ARRETCHE, 1998).
As discusses inerentes ao processo de avaliao das polticas pblicas so
abordadas,
[...] em funo do seu timing (antes, durante ou depois da implementao da poltica ou
programa), da posio do avaliador em relao ao objeto avaliado (interna, externa ou semiindependente) e da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos e resultados)
(COTTA, 2001: 91).
O processo de avaliao de determinada poltica pblica perpassar, segundo
Narajan e Vanheukelen (1997), pelas seguintes questes-chave:
Relevncia: em que medida os objetivos da poltica so pertinentes em relao

evoluo das necessidades e prioridades de seu pblico-alvo;

Eficincia: como economicamente os inputs tm sido convertidos em produtos e

resultados;
Efetividade: como os impactos do programa comparam-se com as necessidades da

populao-alvo;
Utilidade e Sustentabilidade: em que medida as mudanas positivas podem ser

esperadas para durar posteriormente ao encerramento do programa.

No tocante a eficincia, deveras complicado sua anlise em programas sociais,
visto a existncia de questes relacionadas s dificuldades de se converterem todos os benefcios
do programa em unidades monetrias (MARINHO e FAANHA, 2000). Alm do fato de que na
gesto pblica nem sempre a otimizao dos resultados financeiros deva ser priorizada. No
tocante a efetividade, alguns pesquisadores reconhecem que sua avaliao igualmente
complexa, complicada e difcil, haja vista, as dificuldades inerentes a demonstrao de
causalidade entre os resultados encontrados e sua relao com as aes empreendidas pelo
programa (ARRETCH, 1998; MARTINEZ et al., 2011).
Outro conceito relativo ao processo de avaliao das polticas pblicas, no
mencionados por Nagaranjan e Vanheukelen (1997), e que vem cada vez mais ganhando espao
no processo de avaliao das polticas pblicas, diz respeito a eficcia. Segundo Figueiredo e
Figueiredo (1986), a eficcia visa analisar, luz do que foi concebido para a execuo de
determinado programa, se ele est atingindo suas metas.

Essa modalidade de avaliao,

segundo Arretch (1998) certamente a mais aplicada, pelo simples fato de ser mais factvel e
menos custosa de ser realizada. A eficcia intenta, pois, levantar a forma, por exemplo, como os
programas sociais se situam no tocante ao grau de cobertura de seu pblico-alvo.

Nesse contexto, um bom medidor da eficcia das aes governamentais no mbito

das polticas pblicas encontra-se no uso de indicadores. Conforme ressalta Jannuzzi (2005), as
maiores dificuldades atuais na avaliao de programas e polticas pblicas o acesso as
informaes necessrias para o acompanhamento dos resultados e do impacto social que tais
aes desempenham junto aos segmentos sociodemogrficos ou nas comunidades por eles
focalizadas. Os indicadores so uteis na medida em que permitem a identificao e mensurao
de aspectos relacionados aos resultados de uma dada interveno queles grupos focos de sua
atuao. Nas palavras de Bonnefoy e Armijo (2005), os indicadores de desempenho so medidas
que descrevem quo bem esto sendo desenvolvidos os objetivos de um programa, projeto e
polticas de uma instituio.

3. O PROGRAMA DE AQUISIO DE ALIMENTOS (PAA)

O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) foi criado em 2003 pela Lei Federal
10.696 de julho de 2003 a partir de uma articulao do Conselho Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (CONSEA) com o Governo Federal brasileiro no mbito das discusses
pertinentes ao Programa Fome Zero.
Com relao aos seus objetivos, o PAA almeja: garantir renda e sustentar preos
justos para agricultores familiares, incentivar a formao de associaes e cooperativas, promover
a segurana alimentar e nutricional, promover a formao de estoques de alimentos, melhorar a
qualidade dos produtos do pequeno agricultor, dentre outros. No entanto, suas principais linhas de
atuao esto situadas em dois pilares, quais sejam: fortalecer a agricultura familiar oferecendo
uma oportunidade de acesso a mercado e garantir alimentos a regies com riscos de insegurana
alimentar (ABREU, 2012).
Sendo assim, o programa adquire alimentos dos produtores rurais familiares, sem a
existncia do procedimento licitatrio, e os repassa a outros programas pblicos (merenda
escolar, alimentao hospitalar, etc.) e tambm a organizaes sociais (ONGs, asilos, etc.).
Quanto a sua gesto possvel perceber que o programa engloba atores
governamentais de distintas esferas, nveis e autarquias conforme resumido pela Figura 1.

MDA

MDS

MAPA

Esfera Federal
CONSE
A

Conab

EMATER

Esfera Estadual

CONSEA

CONSEA

Organizaes
Beneficiadas

Associao de
produtores

Esfera Municipal

Figura 1 Nveis governamentais dos atores diretamente envolvidos na execuo do PAA.

Fonte: elaborao prpria.

Conforme se percebe pela Figura 1, O MDA e o MDS so as unidades gestoras do

PAA, cabendo a eles gerenciar todas as aes do programa, inclusive atuar como fonte dos
recursos oramentrios destinados ao programa. A Companhia Nacional de Abastecimento
(CONAB), que ligada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), bem
como os demais rgos ou entidades da administrao pblica estadual ou municipal, direta e
indireta e consrcios pblicos so as unidades executoras do PAA. No mbito do estado de
Minas Gerais, a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural do Estado de Minas Gerais
(EMATER) figuraria como uma unidade executora indireta, uma vez que ela a responsvel pela
emisso da Declarao de Aptido ao PRONAF DAP, pr-requisito de acesso ao programa por
parte dos agricultores beneficirios. Por fim, no contexto do PAA so tidos como beneficirios
tanto os fornecedores, quanto os consumidores dos alimentos, que se encontram na esfera
municipal. Alm disso, h a prerrogativa da existncia de instncias de controle e participao
social do PAA que so os Conselhos de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEAs) nas
esferas nacional, estadual e municipal.
De forma esquemtica a Tabela 1 evidencia as modalidades do programa.

Tabela 1 Modalidades do Programa de Aquisio de Alimentos

Modalidades
Compra
Direta da
Agricultura
Familiar
Formao
de Estoque
pela
Agricultura
Familiar
Compra
com
Doao
Simultnea
Incentivo
Produo e
ao
Consumo
de Leite

Compra
Institucional

Aquisio de produtos especficos para

distribuio ou para formao de
estoques pblicos.
Disponibiliza recursos para que a
organizao adquira a produo de
agricultores familiares, beneficie e
forme estoque de produtos para serem
comercializados ou distribudos para
populaes
em
situao
de
insegurana alimentar.
Compra de alimentos produzidos por
agricultores
familiares
e
sua
disponibilizao
para
doao
a
entidades da rede de promoo e
proteo social.
Adquire leite de famlias que se
encontram em situao de insegurana
alimentar e os doa a entidades em
risco de insegurana alimentar.
Adquire alimentos da agricultura
familiar
para
atendimento
s
demandas regulares de consumo de
alimentos de entidades pblicas
(presdios, restaurantes universitrios,
etc.).

Fonte de
Recursos

rgo
Executor

Valor
mximo
a ser
pago

MDS/MDA

Conab

At R$
8.000,00
por ano

MDS/MDA

Conab

At R$
8.000,00
por ano

MDS

Conab,
Estados e
Municpios

At R$
4.500,00
por ano

MDS

Estados da
Regio
Nordeste e
Norte de
Minas
Gerais

At R$
4.000,00
por
semestr
e

Governo
Federal,
Estados e
Municpios

Governo
Federal,
Estados e
Municpios

At R$
8.000,00
por ano

Fonte: BRASIL/MDS, 2013.

O PAA advm de uma tendncia recente de programas e polticas pblicas no Brasil

com ntido recorte social. Por outro lado, acredita-se que possa estar havendo limitaes com
relao a implementao dessa poltica pblica, conforme j ressaltavam Grisa et al. (2011),
sobretudo, quanto a falta de divulgao, a forma de funcionamento e o atraso na liberao dos
recursos.
Por seu turno, Delgado et al. (2005) j alertava quanto a possveis descompassos na
implementao do programa, haja vista, que as aes governamentais concentravam a aplicao
do recurso estritamente na questo da insegurana alimentar e deixavam de lado a proviso do
fomento produtivo agricultura familiar.
Conforme se percebe, diante dessas evidenciaes o PAA, ao mesmo tempo em
que apresenta inovaes institucionais ao nvel das polticas pblicas, de igual forma, parece
evidenciar inconformidades relativas s suas atribuies iniciais. Assim sendo, estudos com vistas
avaliao do nvel de eficcia do programa junto as suas ambies (soberania alimentar e
acesso a mercado a pequenos produtores) so pertinentes no sentido de subsidiar futuras

decises por parte dos gestores pblicos, alm de evidenciar novos caminhos a outras pesquisas.
Alm disso, pode demonstrar a outros pases interessados na elaborao de programas similares
uma forma de avaliao e acompanhamento dessas aes3.

4. METODOLOGIA
O presente trabalho pautou-se por uma abordagem quantitativa. Os principais dados
utilizados (valores operacionalizados pelo programa, nmero de agricultores envolvidos e
municpios que operacionalizaram com o PAA) foram obtidos atravs de dados secundrios, por
meio da plataforma PAA Data da Secretaria de Informao e Gesto (SAGI) do MDS do Governo
Federal.
Como unidade de anlise optou-se por centrar as discusses no estado de Minas
Gerais

pelo fato de ser uma das unidades da federao com maior representatividade nas

operaes do PAA em 2011 (Tabela 2).

Tabela 2 Participao de Minas Gerais nos repasses do PAA por modalidades analisadas

Modalidade
PAA CONAB/M
DS
PAA CONAB/M
DA
PAA - Municpio

Repasse Total no
Brasil

Repasse em Minas Gerais (em

R$)

Participao MG/Brasil
(%)

R$
385.097.0
44,66

R$ 41.110.261,62

10,7

R$ 33.799.118,15

R$ 1.030.236,00

3,05

R$ 41.532.321,72

R$ 8.396.739,37

20,2

Fonte: Brasil, 2013.

Alm disso, Minas Gerais apresenta uma agricultura basicamente composta por
pequenas propriedades rurais, segundo dados do Censo Agropecurio de 2006, 79% dos mais de
500 mil estabelecimentos rurais do estado concentram-se na classe de agricultores familiares
(IBGE, 2006).
Inicialmente foram identificados todos os municpios da referida unidade da
federao que comercializaram com o PAA entre janeiro e dezembro de 2011, em termos de
volumes financeiros repassados aos agricultores. Quanto as modalidades analisadas foram as
seguintes: aquelas de atribuio da CONAB (Compra Direta da Agricultura Familiar, Formao de
3

Em 2012 houve o lanamento do PAA-frica fruto de uma parceria entre o governo brasileiro, o Reino Unido e a
Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO) com vistas a reforar as polticas de
segurana alimentar e nutricional e de desenvolvimento rural em cinco pases daquele continente, so eles: Etipia,
Malau, Moambique, Nger e Senegal.

Estoque pela Agricultura Familiar e Compra com Doao Simultnea) e municpios (Compra com
Doao Simultnea). Resta destacar que a linha PAA Leite e PAA Estadual no foram includas
nas anlises, haja vista, que a primeira j tem rea de atuao em regies especficas, e a
segunda no obteve participao de Minas Gerais.
Como os objetivos do PAA concentram-se basicamente em duas linhas principais
(propiciar acesso a mercado e diminuir a vulnerabilidade alimentar) optou-se pela elaborao de
um indicador, ao qual denominou-se Indicador de Propenso a Execuo do PAA (IPE-PAA).
O IPE-PAA tem por objetivo elencar os municpios com maior propenso a execuo
do programa, sendo capaz de evidenciar quais cidades tem maiores demandas no tocante aos
seus dois principais objetivos.
Segundo Hair et al. (2005) nas pesquisas em administrao, e por consequncia em
administrao pblica, examina-se conceitos de diversos graus de complexidade, e esses
descrevem fenmenos que se deve compreender com a finalidade de explicar a realidade,
precipuamente para o auxilio tomada de decises. Para isso, preciso identificar as variveis
mensurveis que podem representar as contrapartidas das variveis tericas, para que
intencionalmente por meio de um marco terico se construa o significado almejado (MARTINS,
2010).
O IPE-PAA foi composto por dois subindicadores, ou proxys, um que representaria o
Risco de Insegurana Alimentar da populao local e o outro a Necessidade de Acesso ao
Mercado por parte dos agricultores locais. Os subindicadores foram elaborados tomando-se por
base os dados de todos os municpios de Minas Gerais.
A proxy relativa ao Risco de Insegurana Alimentar foi elaborada a partir de trs
variveis, quais sejam: ndice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal (IFDM) Edio 2010/Ano
base 2007, ndice de Desenvolvimento da Famlia IDF (especificamente em sua dimenso de
Disponibilidade de Recursos) - 2010 e o Rendimento Domiciliar per capita 2010. J a proxy
denominada de Necessidade de Acesso ao Mercado foi composta por duas variveis, Quantidade
Municipal de Estabelecimentos Agropecurios da Agricultura Familiar 2006 e o Total de
Moradores de Domiclios Particulares Permanentes Rurais em Situao de Extrema Pobreza
2010.
O Estado como garantidor dos direitos essenciais vida tem a obrigao de
promover aes relativas promoo da segurana alimentar e nutricional. Assim, Pinheiro e
Carvalho (2010:126) ressaltam que essa obrigao se concretiza por meio da elaborao e
implementao de polticas, programas e aes que buscam melhorar o acesso das pessoas aos
recursos para a produo ou aquisio, seleo e consumo de alimentos.
No entanto, no somente a questo econmica deve ser levada em conta no
atendimento dessa problemtica, j que Sen (2000) alertava para a deficincia de indicadores
voltados ao desenvolvimento de determinada localidade que utilizavam-se apenas da questo
financeira, renegando questes relativas a pobreza, carncia de oportunidades, distines sociais,

e a negligncia de servios pblicos. Diante disso, e levando-se em conta que o IDH apresenta
seus resultados decenalmente, optou-se pelo uso do IFDM. O IFDM foi criado pela Federao das
Indstrias do Estado do Rio de Janeiro - FIRJAN, objetivando suprir a ausncia de ndices,
notavelmente de abrangncia anual a nvel municipal. O ndice leva em conta trs reas do
desenvolvimento humano, quais sejam: emprego e renda, educao e sade (FIRJAN, 2008).
Especificamente, com relao aos objetivos dessa pesquisa, ainda era notvel a
ausncia de uma varivel que representasse o dispndio mdio das famlias de baixa renda com
alimentao. Diante disso, empregou-se, o IDF, que um ndice que mensura o grau de
desenvolvimento das famlias, possibilitando averiguar o nvel de vulnerabilidade de cada famlia
inscrita no Cadastro nico do Governo Federal4 e, possibilitando tambm o computo total das
famlias do municpio em situao de vulnerabilidade (BRASIL/MDS, 2013). Para fins da
construo da proxy de Necessidade de Acesso ao Mercado, desagregou-se o IDF e utilizou-se
apenas um de seus subndices, o de Disponibilidade de Recursos, que conforme Barros et al.
(2009) evidencia a renda e a despesa familiar per capita e as despesas relativas a alimentao
daquelas famlias inscritas no Cadastro nico do Governo Federal. O IDF- Disponibilidade de
Recursos, portanto, adequado, haja vista, sua especificidade na questo das despesas relativas
alimentao das famlias de menor renda.
Quanto ao subindicador relativo a Necessidade de Acesso ao Mercado por parte dos
agricultores, este foi obtido a partir de duas variveis, so elas: Total de Moradores de Domiclios
Particulares Permanentes Rurais em Situao de Extrema Pobreza (MDS/DATA SOCIAL, 2010) e
Quantidade de Estabelecimentos Municipais de Agricultura Familiar 2006 (IBGE, 2006).

juno dessas duas variveis d-se pelo fato de que, diante do modelo de desenvolvimento
adotado no pas, os pequenos produtores rurais foram relegados, por muito tempo, a um segundo
plano, em detrimento de uma agricultura modernizada. Tais fatos ocasionaram uma concorrncia
desleal com a produo em larga escala, o que invariavelmente dificultou o acesso e escoamento
de sua produo, lanando-os, cada vez mais, em uma situao de pobreza (GUANZIROLI et al.,
2001). Destarte, grande parte da agricultura familiar no Brasil marcada por dificuldades de
acesso ao mercado, notavelmente nas questes inerentes ao escoamento de sua produo.
De maneira ilustrativa as proxys e suas respectivas variveis podem ser visualizadas
pela Figura 2.

O Cadastro nico um sistema do Governo Federal do Brasil, coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social
que identifica e caracteriza as famlias de baixa renda.

IPEPAA

Rendimento per capita

IDF - Disponibilidade de
Insegurana
Alimentar
recursos
IFDM

Total de moradores de
domiclios particulares
rurais em extrema
pobreza
Acesso a mercados
Nmero de
estabelecimentos da
agriculta familiar

Figura 2 Composio esquemtica do IPE-PAA, suas proxys e variveis componentes

Fonte: elaborao prpria, 2013.

Conforme se percebe tentou-se elaborar um indicador que representasse de maneira

fiel os objetivos almejados pelo PAA, de forma que fosse possvel retratar a real situao de
desempenho do programa no contexto a ser analisado.

4.1 Procedimentos analticos

Segundo Hair et al. (2005) a confiabilidade interna de um dado constructo5 obtido a
partir do alfa de Cronbach, cujo resultado varia de 0 a 1. Um alfa de Cronbach de 0,7 ou superior
profere uma confiabilidade adequada das variveis que compem uma determinada proxy. A isso
exposto, cabe externar que a confiabilidade do IPE-PAA, bem como de suas proxys foram obtidas
mediante o teste alfa de Cronbach realizado por meio do software estatstico Statistical Package
for the Social Sciences SPSS verso 20.
Quanto confiabilidade do constructo Risco de Insegurana Alimentar obteve-se um
alfa de 0,717, o que considerado bom pela literatura. J o constructo Necessidade de Acesso ao
Mercado obteve um alfa de Conbrach de 0,753, tambm adequado aos objetivos. A confiabilidade
final do IPE-PAA, ou seja, a anlise do alfa de Cronbach para os resultados finais das duas
proxys que o compem apontou para um resultado de 0,939, sendo, portanto, excelente na
opinio de Hair et al. (2005).

Constructo possui um significado construdo intencionalmente a partir de um determinado marco terico, devendo ser
definido de tal forma que permita ser delimitado e traduzido em proposies particulares, observveis e mensurveis
(MARTINS, 2005: 33).

Cabe esclarecer que posteriormente a escolha das variveis de cada uma das
proxys estas foram padronizadas numa mesma escala atravs do software SPSS. Efetuada essa
padronizao as variveis foram somadas de forma que compusessem um nico score. Este
score final foi subdividido em 5 percentis, o que bastante usual em estudos relativos s cincias
sociais aplicadas, conforme se pode observar Pinto et al. (2006) e Andrade (2004).
Posteriormente a diviso dos percentis os respectivos valores contidos em cada um dos
segmentos foram classificados de 1 (um) a 5 (cinco). Como forma da obteno do IPE-PAA os
valores finais das duas proxys foram somados e novamente realocados em quatro percentis.
Esses quatro segmentos foram classificados em quatro categorias ascendentes aos valores finais,
quais sejam: Nada demandantes, Pouco demandantes, Demandantes e Muito demandantes.
De forma esquemtica a elaborao do IPE-PAA pode ser representada pela Figura
3.

Conjunto
de
variveis
Conjunto
de
variveis

Padroniza
o das
variveis
Padroniza
o das
variveis

Soma das
variveis
padronizadas
Soma das
variveis
padronizadas

Diviso dos
valores obtidos
para cada
municpio e
atribuio de
valores de 1 a 5
de acordo com
os percentis
Diviso dos
valores obtidos
para cada
municpio e
atribuio de
valores de 1 a 5
de acordo com
os percentis

Valor
mdio
resultante
da soma
dos
escores
relativos
as duas
proxys
para cada
um dos
municpio
s de
Minas
Gerais

Alocao
dos
valores
mdios
nos 4
nveis de
propens
o
execuo
do PAA

IPEPAA

Figura 3 Esquema analtico da elaborao do IPE-PAA

Fonte: elaborao prpria, 2013.

Diante da elaborao do IPE-PAA todos os municpios de Minas Gerais foram

classificados quanto ao seu nvel de propenso a execuo do programa, notavelmente, para fins
de comparao da taxa total de cobertura das aes do programa em cada um dos scores do
indicador.

5. RESULTADOS E DISCUSSO
Inicialmente verificou-se que dos 853 municpios do estado de Minas Gerais cerca de
27% (228) participaram do programa no ano de 2011, nas modalidades analisadas. Desses
municpios, o IPE-PAA aponta para uma taxa de focalizao de

69,2% (158 cidades), ou seja,

grande parte dos beneficirios do PAA se encontram em regies que apresentam uma demanda
real de suas aes (Figura 4).

8,3%
34,6%

22,4%

Nada Demandante
Pouco Demandante
Demandante

34,6%

Muito Demandante

Figura 4 Percentual de cobertura das aes do PAA por nvel de IPE-PAA

Fonte: dados da pesquisa, 2013.

Dos 228 municpios que estavam operacionalizando com o PAA em 2011, a maioria
dos agricultores operacionaliza pelas linhas daquelas modalidades gestionadas pela CONAB/MDS
(Tabela 3). O que no causa estranhamentos, uma vez que Grisa et al.(2011: 4) ressaltavam que
a predominncia da concentrao dos valores sob responsabilidade do MDS se deve ao fato de
que esse ministrio o principal agente fomentador da poltica desde sua criao. Diante disso, a
participao do MDA, bem como as parcerias com estados e municpios s foram possveis a
partir de 2006, por alteraes na legislao correlata ao programa.
Tabela 3 Distribuio dos pagamentos efetuados pelo PAA em Minas Gerais em 2011 por
modalidade

Municpios
Nmero de Agricultores
Valor Total Repassado

PAA CONAB
/ MDS
163
9744
R$
41.177.221,62

PAA CONAB /
MDA
13
208
R$ 1.030.236,00

PAA
MUNICIPAL
76
2564
R$
8.396.739,21

(*) A soma total foi superior a 228, uma vez que alguns municpios apresentaram-se presentes em mais de
uma linha do PAA.
Fonte: dados da pesquisa, 2013.

No tocante a eficcia das operacionalizaes do PAA no estado de Minas Gerais

junto s regies foco, percebe-se pela observao da Tabela 5, que o maior grau de cobertura,
proporcional as categorias elencadas pelo IPE-PAA, se concentra nas regies cuja demanda de
execuo maior. As constataes evidenciadas na Tabela 4 foram obtidas atravs da

comparao percentual entre os municpios que participaram do programa e o percentual no

participante em cada categoria do IPE-PAA para todas as cidades de Minas Gerais.
Tabela 4 Taxa percentual de cobertura municipal do PAA em Minas Gerais por categorias do IPEPAA
IPE-PAA
Nada demandante

Pouco demandante

Demandante

Muito demandante

Total de municpios

No
comercializou
Comercializou
Total
No
comercializou
Comercializou
Total
No
comercializou
Comercializou
Total
No
comercializou
Comercializou
Total

Municpios
95

%
83,3

19
114
217

16,7
100,0
81

51
268
156

19
100,0
66,4

79
235
157

33,1
100,0
66,5

79
236
853

33,5
100,0

Fonte: dados da pesquisa, 2013.

Os resultados parecem favorveis eficcia do programa, uma vez que a maior

concentrao de cobertura se encontra naqueles municpios cuja demanda mais propcia a sua
execuo. Porm, quando a varivel geogrfica inserida nas anlises, e o foco de anlise se
concentra naqueles municpios cuja categoria no IPE-PAA aponta para uma situao demandante
e muito demandante evidencia-se uma discrepncia. possvel perceber, nesse sentido, que
algumas mesorregies tem uma taxa de cobertura do programa muito baixa quando comparadas
as demais, com destaque para a Zona da Mata do estado (Tabela 5).

Tabela 5 Taxa percentual de cobertura do PAA junto aos municpios cujo IPE-PAA apresentou-se
como muito demandantes e demandantes em 2011

Mesorregio
Metropolitana de Belo
Horizonte
Vale do Rio Doce
Norte de Minas
Oeste de Minas
Tringulo Mineiro/Alto
Paranaba
Zona da Mata
Noroeste de Minas
Jequitinhonha
Sul/Sudeste de Minas
Vale do Mucuri
Campo das Vertentes
Central Mineira
TOTAL

Municpios
de
demanda
do
programa*

Municpios
de atuao
do programa

Taxa
percentual
de cobertura

50

22

44,0

55
76
26

20
37
9

36,4
47,7
34,6

26

23,1

71
10
34
87
16
12
8
471

13
6
11
20
6
3
5
158

18,3
60,0
32,4
23,0
37,5
25,0
62,5
33,5

(*) Foram consideradas as categorias Demandantes e Muito Demandantes.

Fonte: dados da pesquisa, 2013.

Diante disso, apesar da maioria dos recursos do programa ser alocada junto s
regies de sua demanda, algumas regies tem sido preteridas em detrimentos de outras. O que
preocupante na medida em que a mesorregio da Zona da Mata, por exemplo, no alcanou um
quinto de sua real demanda no tocante a taxa ideal de cobertura do PAA (Tabela 5).
A Zona da Mata, segundo Netto e Diniz (2005), concentra municpios em franco
processo de estagnao econmica, decrscimo populacional no meio rural e elevado grau de
urbanizao nas cidades. Alm disso, o expressivo xodo rural dessa mesorregio advm
principalmente de agricultores rurais classificados como tradicionais, cuja produo se foca
basicamente no atendimento das demandas locais. Ou seja, se a regio j encontra-se
classificada como uma regio de risco a insegurana alimentar, aliada ao fato da crescente
emigrao de seus produtores rurais, tudo leva a crer que as questes relativas a soberania
alimentar e quelas inerentes a permanncia do pequeno agricultor no campo merecem ateno
especial dos gestores pblicos nessa localidade, especificamente.

6. CONCLUSES
A ttulo de concluso, percebe-se, conforme evidenciado pelo IPE-PAA, que a
elaborao de indicadores mostra-se pertinente avaliao da eficcia de programas e polticas
governamentais. Tal importncia se deve ao fato de que

os indicadores externam como a

interveno tem sido realizada, se tem cumpridos seus objetivos e em que medidas eles so
cumpridos.
Especificamente quanto ao Programa de Aquisio de Alimentos, pelos resultados
obtidos, pode-se inferir que ele tem sido eficaz na medida em que sua maior taxa de cobertura se
concentra naqueles municpios de maior propenso a sua execuo. A boa gesto das polticas
pblicas est diretamente ligada ao fato de otimizar a alocao dos recursos pblicos, que so
cada vez mais escassos diante de um ambiente social ainda marcado por grandes desigualdades
(SANTOS, 1998; SOUZA, 2001).
Apesar da maioria dos recursos pblicos destinados ao PAA em 2011 estarem
focalizados junto ao pblico demandante de suas aes, sua taxa de cobertura nessas regies
ainda muito incipiente, dada as necessidades locais dos municpios. Tal fato demonstra que as
aes do programa podem ser ampliadas no estado de Minas Gerais.
Dentre os aspectos geogrficos da focalizao possvel verificar que os nveis de
cobertura de reas propensas so dispares o que evidncia a necessidade de uma alocao
regionalizada das aes do PAA.
Por fim, no se pode deixar de mencionar que as polticas pblicas e programas
governamentais com exigncias de novos arranjos institucionais no mbito local de sua atuao,
tm inmeras variveis que podem comprometer seus nveis de eficcia, o que no foi
considerado nesse estudo. Tais variveis podem estar ligadas tanto aos aspectos socioculturais
como, por exemplo, ao capital social da comunidade local, s questes estruturais da comunidade
(infraestrutura e conhecimento tcnico dos rgos de extenso rural, apoio do poder pblico
municipal, nmero de entidades dispostas a receber produtos agrcolas, etc.). Todos esses fatores
so questes locais que tambm devem ser levadas em considerao, tanto aos gestores
pblicos, que devem elencar mecanismos a fim de inclu-los no escopo do marco lgico da
poltica, e tambm a futuras pesquisas cientficas.
Resta destacar que o presente estudo apresenta algumas limitaes, notavelmente
pelo tipo de delineamento utilizado e pelo fato de ser unidirecional, ou seja, partiu-se da
concepo de que apenas a ao governamental vlida a influenciar a eficcia de uma poltica
pblica. A seo cruzada, segundo Giolo (2012) no traz ao pesquisador os fatos ocorridos antes
e depois do ponto de analise, pelo fato da coleta e anlise dos dados serem realizados num nico
ponto no tempo. Tais fatos abrem novas perspectivas de pesquisa, notavelmente para
delineamentos em painel e para investidas que levem em conta os aspectos tanto da parte
governamental, quanto relativas ao aspecto da comunidade local.

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