XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov.

2012

Aparticipaocidadalmdopoderlocal:embuscadediretrizeseprincpios
universaisparaumagestopblicaemancipadora
AragonEricoDassoJnior
Introduo
Odficitdegovernabilidadehistoricamenteumdosmaioresproblemasdagestodosetorpblicona
AmricaLatina,poisosagentespolticosnormalmentenopriorizamumaformaoadequadapara
lidar com a Administrao Pblica. Em funo disso, insistem em criticar o funcionamento da
mquinaeocorporativismodosservidorespblicos.Taisargumentoscondicionamsobremaneirao
modopeloqualaAdministraoPblicapercebidapelaopiniopblica.Essaperspectivalimitada
porqueassumequeosvalores,asatitudeseascrenasprevalecentesnoseiodaopiniopblicaemum
determinadomomentorefletemverdadesestabelecidas.Naverdade,esseselementosreproduzemto
somentepartedoprocessodeformaodeopinio,umconsensoqueresultadochoquedepontosde
vistaacercadequestescontroversas,delicadaseaindasuscetveisdediscusso.
Emfunodisso,estepaperresponderaalgumasperguntas,objetivandodemarcarasdiferenas
existentesentreomodelohegemnicodaNovaGestoPblica(visconservadoreneoliberal)eumde
modelodeGestoPblicaalternativoquetenhaaparticipaocomoseuelementocentral.
Participao:umaexpressoretricaouumvalordefato?
Paulo BONAVIDES (2001, p.51) afirma que no h democracia sem participao. Aceitar essa
premissaexige,damesmaformaquefoifeitocomademocraciaecomacidadania,quesedefinao
queseentendeporparticipao,namedidaemqueumtermoambguoeimpreciso.Emsentido
amplo,participarintervir,interferireinfluenciarumprocessodecisrio.Portanto,aparticipaono
realmenteefetivasenohmodificaoeampliaodasrelaesdepoder.
Participaovemdapalavraparte, fazerparte dealgumgrupo ouassociao,tomarpartenuma
determinadaatividadeounegcio,ter parte,fazerdiferena,contribuirparaconstruodeumfuturo
melhorparanseparaasfuturasgeraes(BORDENAVE,1995,p.22).ParaPauloMODESTO(2002,
p.02)todasasformasdeinterfernciadeterceirosnarealizaodafunoadministrativadoEstado
denominamseparticipaoadministrativaouparticipaonombitodaAdministraoPblica.
Porm,oconceitodeparticipaocidadbastantemaisrestrito.aintervenodoscidadosnas
atividadespblicas,masnoqualquertipodeinterveno.Ocontrolesocialdasaespblicas,por
exemplo,ummecanismoimportantedademocracia,masnoformadeparticipaopopular.No
mesmo sentido, Carlos AYRES BRITO (1992, p.114 e ss.) afirma que ocorre controle social da
AdministraoPblicaquandoumparticularbuscasimplesmentedesfrutardeumasituaojurdica
ativacontraaAdministraoPblica(reclamao,representao,denncia,aopopular,aocivil
pblica,mandadodeseguranacoletivo,aodeinconstitucionalidadedelei,etc.).

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J a participao cidad est relacionada ao exerccio direto do poder poltico, que se d pelo
compartilhamentodatomadadedecisoesocorrequandopossvelidentificlacomomanifestao
depoderpolticoenocomoumasimplesexpressodedireitopblicosubjetivo.SherryARNSTEIN
(2002,p.04)defineparticipaocidadcomopodercidado,comoaredistribuiodopoderque
permiteaoscidadossemnada,atualmenteexcludosdosprocessospolticoseeconmicos,aserem
ativamenteincludosnofuturo.
Ouseja,comobemexplicaChristianCAUBET(2004,p.118):
Participarmuitomaisdoqueestarpresenteedebater.Participarsupequeadecisofinalcontemple
asaspiraeseinteressesdosquedeliberaram,comaproteoefetivadosdireitosdasminorias.Seos
representantesdeumaminoriaestosemprepresentesnasdeliberaes,issonosignificaqueeles
participam. Eles podem estar perdendo todas as votaes democraticamente... Esto condenados a
coonestarsempreasdecisestomadaspelaspessoasmajoritriasnorecinto.
Emfunodoexpostoadotaseoseguinteconceitodeparticipaocidad:oprocessomedianteo
qual seintegra ocidado em forma individual ou em forma coletiva, na tomada dedecises dos
assuntospblicos.Comoresultadodesseconceitodeparticipaocidad,podeseatribuirumatripla
conotao jurdica ao mesmo: direito (faculdade de se envolver nos rumos da sociedade), dever
(responsabilidadedeparticiparnosassuntospblicos)emecanismo(instrumentomedianteoqualse
exercedireitosedeveres).
Edamesmaforma,podeseconcluiroquenoparticipaocidad(emboravriosdessesdireitos
contribuamparaoaperfeioamentodademocracia):
odireitoinformao:direitodocidadoserinformadosobreassuntospblicosnumalinguagem
acessvelatodos.Estcontemplado,porexemplo,naformadoacessoinformaooudodireitoa
receberdosrgospblicosinformaesdeseuinteresseparticular,oudeinteressecoletivoougeral.
Sherry ARNSTEIN (2002, p.07), explicando porque considera a informao como um nvel de
concesso mnima de poder, afirma que muito freqentemente a nfase est na mo nica da
informaodostcnicosparaocidado,semquehajaumcanaldecomunicaoquepermitao
retorno,emenosaindaquehajapoderdenegociao.
odireitoaserconsultado:odireitodocidadoaserconsultado,novinculando,entretanto,sua
manifestaodecisofinal.AConsultaPblicaumbomexemplo.Porm,quandoostomadoresde
decisorestringemascontribuiesdoscidadosapenasconsulta,aparticipaopermanecesendo
apenasumafachada.
direitoaocontrole:odireitodocidadoaexerceraesdecontrolesocialsobreagestopblica.
Porexemplo,quandoexisteadeterminaoquehajapublicidadedosatosprocessuais,comoformade
transparncia,permitindoummonitoramentomaisatentodasmotivaesprivadasepolticasque,por
vezes,interferemcomasdecisestcnicas.Seosinteressesdifusosnasociedadeconhecemmelhoros
dadosadministradospeloEstado,tornammaisdifceisoabusodepodereaprticadoclientelismo
poltico.
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Evidentemente,mencionardireitosedeveresconstitucionaisnosuficienteparainduzirosagentes
pblicosaseremmaistransparentes.Seuconvencimentodependedaadoodepolticasespecficas
voltadas para a abertura de informaes, o que inclui capacitao, aparelhamento tcnico,
reorganizaoadministrativae,principalmente,vontadepoltica.
Essadiscussofundamental,poissepercebeumusomeramenteretricodaparticipaopordiversos
governos,caracterizandoumaevidentedisputadesignificado.NocasodareformadoEstadonoBrasil
essadisputafoitravadadeformavelada.Paraosdefensoresdopensamentoultraliberalaparticipao
cidadexclusivamentesinnimodecontrolesocial.Essefenmenofacilmenteobservadonopapel
quecumpremosorganismosinternacionaisquandofinanciamprojetosdeinfraestruturanospases
latinoamericanos.Exigemclusulasquecontemplemaparticipaocidadnafasedaexecuodas
obras,ouseja,exigemapenasocontrolesocial.Algicaultraliberalnobuscaemanciparocidado,
busca apenas cooptlo na tentativa de diminuir a corrupo. Subvertese, portanto, o significado
originaldaparticipaocidad.Nestebojo,oconceitodecidadotambmesvaziadoepassaa
predominaroconceitodecliente,usurioouconsumidor.Eareboquedessastransformaeshuma
ausnciadedireitos.
Vriosargumentospodemserlevantadosemnomedaparticipaocidadnatomadadedecises:no
possvel construir democracia sem participao cidad; a presena exclusiva de mecanismos de
representaoinsuficienteparaqueademocraciasejarealizada;aparticipaocidadumdireito
universal de todo cidado que vive numa verdadeira democracia; um nico iluminado ou um
pequenogrupodeiluminadosnosocapazesdeadivinharosanseiosdetodaumasociedade,etc.
Afragilidadedademocraciarepresentativa,quandoexclusiva,estjustamenteassentadanapremissa
dequeocidadomdiodelegapoderparatodososatosdegoverno,acadaeleio.Essaigualdade
jurdicaconseqnciadeumjuzomoral:nenhumcidadopodeserconsideradosuperioraoutro.Este
princpioaparececonsagradonamaioriadasconstituiesdosEstadosocidentais.
Existedemocraciasemparticipao?
Estapergunta,aparentementedespretensiosa,nomenor,poisparademocratizaraGestoPblica
necessrioincidirsobreocontroledopoder.Oexercciodemocrticossedpelaparticipaocidad.
Comisso,restaevidentequeaconcepoliberalehegemnicadedemocracianosatisfazaesteautor.
As prticas advindas dessa concepo apostam tudo na representao e utilizam a delegao, via
processoeleitoral,comocritriosupremodeorganizaodosindivduos(GOHN,2001,p.17).Tal
estratgiaelitistaeconcentradoradepoder.
A sua origem foi resultado de um processo lento, impulsionado principalmente por ideais do
Iluminismo ematerializado pelosurgimentoderegimes constitucionais. Estes,apsdiversaslutas,
foram aperfeioados e receberam novas configuraes, denominadas de regimes democrticos
constitucionais. Hoje, o Ocidente tem na democracia constitucional o seu marco ideolgico e
institucionaldominante,aindaquefrgil.Aaceitaodasregraseprocedimentosdojogodemocrtico
constitucionaloquefazcomqueelefuncione.

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Desdeumaperspectivaderesultados,aindanosepodeafirmarcomseguranaqueademocraciaseja
asoluodefinitiva.Porm,aparecenocenrioocidentalcomoaformadegovernoadotadaporquase
todasassociedades.AlbertoODRA(1997,p.308)confirmaestaideiaaoconstatarquehoysepuede
decirque,enelMundooccidental,elnicocriteriolegitimadorqueseaceptaparalaostentacindel
poderyparalaconduccindeunasociedadeselcriteriodemocrtico(enlassociedadesorientalesla
teocracasigueteniendounrolenlaorganizacinpolticadealgunasnaciones).
Levandoemconsideraoahistriadospaseslatinoamericanos,otermodemocraciaconverteuseem
umaexpressovalorizadaemsimesma,quasequeindependentedoseucontedo.Essetalvezsejao
maiorriscoqueenfrentampasescomooBrasilparaconsolidaremassuasdemocracias.Sobreisso,
CAUBET(2004,p.104e107)alertaparaduastendncias:
excluirdeterminadascategoriasou,aocontrrio,exigirrigorosamenteaoportunidadedeparticipao
paratodos.Dafalarseemdemocraciademassaouedemocraciaelitista.(...)Osquetmessetipode
interpretaosentemsefendidosquandoseusargumentossotaxadosdeelitistasoutecnocrticos.
Masesteumdebateessencialequecontinuaincipiente,tantopelofatodeolinguajartecnocrtico(ou
compretensoatalcaracterstica)jpermeartodaaestruturadopoderpoltico,comopelofatodeser
praticamente impossvel coordenar a ao dos que pretendem falar em nome da sociedade civil
organizada.
No h como negar que ainda vivem milhes de pessoas sob regimes no democrticos. Porm,
tambmnohcomonegarqueademocraciaavanoucomrapidezeadquiriuquasequeumperfil
normativo, um habitus, inimaginvel no sculo XIX. Na atualidade so poucos os pases no
democrticosondenoexisteumfortemovimentoemfavordademocracia.
Deveserafirmado,ademais,emtodososatosdegestopblica,noapenaspelatransparncia,mas
identicamentepelageraodaconfiananumconjuntonormativoestabilizado.Afirmaoestaque
tambmnopodeserrelativizadanaGestoPblica,cujaagendaimpequesedconseqncias
profundasnoesdademocraciaparticipativa,comcarterinclusivodasociedadecivil,dosservidores
pblicosepelaadoodeinstrumentosdegestoqueconsolidemummodelocapazdesolidificaro
princpiodegovernaratravsdadiscussodemocrtica.Oidealdemocrticoaindapermanecesendo
umautopia,poisosentidodaradicalizaonademocracianocomportaambigidadenadefesado
EstadoDemocrticodeDireito.
Todoequalquerprincpiodevesertraduzvel,ouseja,nohnenhumamatriadeinteressedagesto
pblicaquenopossaserdecididapelacidadania,poiselaanicatitulardasoberania,elemento
caracterstico do Estadonao. Enfim, democracia sinnimo de participao, democracia
substantivo e no deveria ser adjetivada de participativa. Do contrrio, imaginaremos que exista
algumapossibilidadededemocraciaquenosejaparticipativa.Chegaderetrica,ouademocraciatem
naparticipaooseuelementocentralouelanadamais doqueesteautorpreferedenominarde
democraciaburguesa(aquelaqueestaserviodaelitedominante).

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Podeseafirmarqueoprincpiodaparticipaopopularaindacarecedefatodeexperimentao,apesar
de algumas escassas experincias, normalmente limitadas ao poder local, como o Oramento
Participativo(OP),ConselhosGestores,FrunsRegionaiseConselhosComunitrios.Entretanto,no
porfaltadeprevisolegalqueaparticipaopopularnosed.Asconstituies,mesmofundadasna
lgica liberal da democracia representativa, normalmente possuem mecanismos que poderiam
aproximaropovodatomadadedecises.
PlebiscitoereferendosomecanismosquetmprevisoconstitucionalnaAmricaLatina.Entretanto,
raramentesoutilizados(Uruguai,historicamente,eVenezuela,BolviaeEquador,recentemente,so
excees),oquedenotaquearealidadeestaindamuitodistantedameraprevisonoordenamento
jurdico. Por exemplo, no caso brasileiro, desde 1988, quando da promulgao do atual texto
constitucional,houveapenasumplebiscitoemmbitonacional,em1993,paradecisodaformae
sistemadegoverno,eumnicoreferendo,em2005,paradecidirsobreacomercializaodearmas.
Comcerteza,essessoinstrumentosvaliososecomplementaresaosistemarepresentativo,masdenada
serve se no so utilizados frequentemente. Por exemplo, privatizar ou no determinada empresa
pblica,prticacorriqueiranamaioriadospaseslatinoamericanosnasduasltimasdcadas,poderia
(edeveria)serobjetodedecisoplebiscitria.
Cidadaniaeparticipaopopulartmumaexistnciamuitontima.Portanto,lgicopensarque,tendo
emvistaaescassarespostainstitucionalsdemandasbsicasdapopulao,oagravamentodacrise
social(identificadaclaramentenocrescimentoassustadordosexcludos)eacrisenosistemapoltico,
cabesociedadeatarefaderepensarsevivemosdefatoemdemocracias.Sendoassim,pareceser
evidentequeconstruodeumverdadeiroprocessodemocrticoarticuladonecessitadaparticipao
popularcomoelementocentralnocontextodaGestoPblica.
PorqueaNovaGestoPblicaadquiriuostatusdemodelohegemnico?
DepoisdaSegundaGuerraMundial,comaadoodomodelodebemestarsocialemmuitospases
europeus,houveofortalecimentodoEstado,quetransformouseemagentepolticoeeconmicode
primeira ordem, assumindo um papel diretor na planificao da economia, a fim de regular os
mercados,neutralizarasdistoresecorrigiramdistribuio.Contudo,desdefinsdosanos1970foi
sendo divulgada, principalmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, uma corrente ambgua,
heterogneaeprofundamenteideologizadachamadahojecomumenteneoliberalismo.Seusmentores
soessencialmenteMiltonFriedmaneFriedrichvonHayek,ambosvinculadoschamada"Escolade
Chicago".
Essetermoneoliberalismo,quediariamenteaparecenosjornaiserevistas,tem,pelomenosnaAmrica
Latina, um sentido bastante pejorativo: sinnimo e um programa econmico insensvel, de
capitalismoselvagem.Porisso,nodeseestranharquemuitospresidenteslatinoamericanos,que
aplicaramoprogramaneoliberalcomfervorquasereligioso,tenhamvergonhadequalificarsecomo
neoliberais. Devido ao desmoronamento do "socialismo real" que determinou o fim do sistema
econmicocentralmenteplanificado,eoimpulsoquelhederamosgovernosdeMargaretThatcher,
RonaldReaganeosorganismosinternacionaiscomooFMIeoBancoMundialamarneoliberal
expandiuseservindodemodeloaquasetodososgovernos.
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Seria,portanto,ingenuidadepensarqueomodelodeEstadoneoliberalnotivesseforjadoumateoria
deGestoPblicaadequadassuasnecessidades:elaaNovaGestoPblica.
Oneoliberalismocontraademocracia
Podehaverdemocracianumasociedademovidaporprincpiosneoliberais,portantonumasociedade
capitalista,emquepredominaalgicadomercado(competitividade,produtividade,eficincia,entre
outros)? Assim como Arthur MAC EWAN (2001), Atilio BORON (2001; 2003), Ellen Meiksins
WOOD(2003),EmirSADER(2003),GabrielVITULLO(2005),MarcosRoitmanROSENMANN
(2003),entre alguns outros poucos,e,contrariamente aopensamento dominante, entendeseque a
respostanegativa.
Humacontradioinsolvelentreoneoliberalismo(leiasecapitalismo)eademocracia,namedida
emquenopodehaverigualdadeparatodos,conformeexpeAtilioBORON(2001,p.180.181):
No mercado prevalece uma lgica completamente diferente. No existe nele uma dinmica
inclusionistanem,menosainda,umdesejodepotencializaraparticipaodetodos.Pelocontrrio,a
competio,asegmentaoeaseletividadesoascaractersticasqueodefinem.Emresumo,enquanto
a democracia se orienta tendencialmente para a integrao de todos, conferindo aos membros da
sociedadeostatusdecidado,omercadooperasobreabasedacompetioedasobrevivnciados
maisaptos,enoestemseusplanospromoveroacessouniversaldapopulaoatodososseusbens.
Comorezaoultraliberalismo,omercadoumespaoparticulareparaingressarneleprecisocomprar
umaentrada,ouseja,terodinheiroparacomprarosbensquesequerdesfrutar,e,nocasodaqueleque
estvendendosuaforadetrabalho,deveesperarserconvidadoaingressarquealgumlhed
trabalho(...)Algicadademocraciaadeumjogodesomaspositivas.Ademercadoadeumjogo
desomasqueseanulam:olucrodocapitalistaainsuficinciadosalrio.Logo,nomercado,paraque
algumganhe,outrotemqueperder.
Arthur MAC EWAN (2001, p.3536) afirma que as iniciativas democrticas devem desafiar as
relaesdepodereautoridadesexistentes(...)devemrepresentarumaameaasestruturassociaise
econmicasexistentes.Ouseja,amanutenodo statuquo dependedaexclusodapopulaoda
participaonasdeciseseconmicasqueafetamassuasvidas.
Marcos Roitman ROSENMANN (2003, p.59) tambm defende uma mudana no conceito de
democracianomomentoemqueassinalaqueosgrandesproblemasdapobreza,amarginalidade,a
fomeeaexploraonoterosoluodentrodeumavisoprocedimentaldademocracia.
EllenMeiksinsWOOD(2003,184)agregaque:
asrelaesdeclasseentrecapitaletrabalhopodemsobreviveratmesmoigualdadejurdicaeao
sufrgiouniversal.Nestesentidoaigualdadepolticanademocraciacapitalistanosomentecoexiste
comadesigualdadesocioeconmica,masadeixafundamentalmenteintacta.

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EmirSADER(2003,p.175),aotratardoneoliberalismo,afirmaqueomesmoumgraveperigopara
a democracia e no apenas de um ponto de vista poltico. (...) Revelar a incompatibilidade do
neoliberalismocomademocraciasociale,finalmente,comademocraciapoltica,umdosnossos
grandesdesafios.
Oneoliberalismospermitedemocraciasabsolutamenterestritas,emqueaigualdadejurdicasejao
seunicorequisitocentral.Nocapitalismodemocrtico,comopreferechamarAtilioBORON(2003,
p.69),osubstantivoocapitalismoeademocraciaoadjetivo.Porisso,nohdvidaemafirmarque
oconceitoquehojemelhordefineasituaodademocracianoBrasilaplutocracia,entendida
comoadominaodaclassecapitalista,detentoradosmeiosdeproduo,circulaoedistribuiode
riquezas,sobreamassaproletria,medianteumsistemapolticoejurdico,queasseguraquelaclasse,
ocontrolesocialeeconmico"(AurlioBuarquedeHolandaFERREIRA,1997,p.1349).
Aparticipaocidadnagestopblica
Quantoscidadosparticipamdasdecisesdegoverno?Hdecisesimportantesquenopodemser
tomadas pela cidadania? Como justificar que alguma deciso importante deva ser tomada
exclusivamenteporumagentepolticoouporumtcnico?Seguramente,umtcnicopodeedeveser
consultado,mas adecisodevesersempredacidadania. MesmoRobertDAHL(1999,p.87),um
defensordademocraciarepresentativa,postula(idealmente)queentreadultos,nenhumapessoaest
todefinitivamentemelhorqualificadaqueoutrasparagovernarcomoparadotaraqualquerdelasde
autoridadecompletaefinalsobreogovernodoEstado.Ouseja,quandoseaceitaqueosadultostmo
direitodetomardecisespessoais,porqumotivonotmodireitodeparticipar(etomardecises)na
gestopblica?
A gesto pblica o momento crtico da realizao da democracia que, para ser efetivamente
democrtica,deveserexercidaerealizadapelaviadaparticipaocidad,poisocentrotericoda
noodeparticipaoedosseusinstitutosresidenocidado.NoamCHOMSKY(2003,p.19)reforaa
crenanaparticipaocidadaoafirmarqueumasociedadedemocrticanamedidaemqueseus
cidadosdesempenhamumpapelsignificativonagestodosassuntospblicos.
Jhalgumtempoqueainsuficinciadomodelorepresentativovemfreqentandoasanlisesdaqueles
quesepreocupamcomofenmenodademocraciaemaisrecentementedaquelesqueestudamagesto
pblica.OEstadobrasileirotemumahistriaprivatista,demisturapromscuaentreopblicoeo
privado,umahistriaautoritriaqueexcluiusistematicamenteacidadania.Porexemplo,areformado
Estado,implementadaapartirdosanos1990,transformouoEstadobrasileiro,privatizando,criando
agncias reguladoras, terceirizando a execuo das polticas pblicas, etc. Esse Estado nunca
incorporouaparticipaocidadcomoelementocondutordareformaetampoucocomoobjetoda
mesma.
Participardagestodosinteressescoletivospassaentoasignificartambmparticipardogovernoda
sociedade,disputarespaonoEstado,nosespaosdedefiniodaspolticaspblicas.

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Normalmente,assoluesencontradasparaasuperaodomodelorepresentativoestoassociadas
ampliao do controle social. Ocorre que este no o elemento central da democracia, embora
evidentemente contribua para o aperfeioamento da democracia. H uma distncia abissal entre o
processodeescolherobjetivoseaquelequedeterminaaformadealcanloerealizlo.Aestaltima
dimensodagestoqueosinstitutosaindanorespondemdemodoconcreto:necessidadedeuma
instituiogenuinamentedemocrticaeparticipativa.
Ademocraciaconsistenacapacidadedacidadaniadecidirseusdestinosatravsdaescolhadepropostas
degoverno,institudasatravsdelideranaspolticassingularmenteexplicitadasporindivduos.Os
instrumentos bsicos da realizao dessa capacidade, via geral o voto(secreto) universal e, sob
formasderivadas,aconsulta,oplebiscitoeaseleiesgeraisnainstituiodeassembliaconstituinte
de Cartas Constitucionais. Tanto as regras introdutrias do modelo, quanto suas conseqncias
organizativasdasociedadeso:a)momentoinstitudopelovoto;b)oeleitoaplicaaregraquesustenta
(acreditaoudelafazumpostulado)terrecebidonomandato;c)todasasconseqnciassotidaspor
conclusesinevitveisdomandatoconcedido,viaalienaoconscientedopoderderealizar.
Porm, necessrio ir alm desses institutos, inscrevendo outros que dem conta de processos
delegadosintermedirios.Tornasenecessrioinstitulosparaquepossamsesobreporshierarquias
tradicionais,quefalseiamacomplexidadedemocrticaqueomodeloparticipativoexige.Omodelo
participativopossuicomoregraintrodutriabsicaahorizontalidademxima.Eexatamenteeste
princpioquevaipermitiralegitimaocrescentedasaesdegoverno.
Devese valorizar a participao cidad pelo seu alcance inovador, eis que aprofunda o carter
democrtico do Estado e aperfeioa a eficincia da gesto pblica. A gesto pblica participativa
compartilha deciseseresponsabilidades induzindoremoodoautoritarismo presenteaindanas
instituiesmaisprogressistas.Implicanocompartilhamentodeobjetivosestratgicosenosmeiosde
alcanlos.
Reconhecesequeaparticipaocidadnoocorreunicamenteemespaosinstitucionaisderelao
com o Estado, assim como tambm participar da gesto da coisa pblica no se restringe a
democratizaroEstado,mastambmaprpriasociedade.Entretanto,nestetrabalho,oobjetodeanlise
centraloEstado,materializadofrentecidadanianaformadaAdministraoPblica.
Cabe ento questionar quais so as formas realmente existentes de participao cidad na gesto
pblica.Parafazlonecessriosuperaraquestojurdica,reconhecendoqueotema,sobretudo,um
temapolticoequecomotaldefineademocraciarealmenteexistentenaAmricaLatina.Oprimeiro
passodescreverossupostosinstrumentosdeparticipaopopularexistentes,demonstrandoassuas
insuficincias:
a)consultapblica:aberturadeprazoparamanifestaoporescritodeterceiros,antesdedeciso,em
matriadeinteressegeral.
b)audinciapblica:sessodediscusso,abertaaopblico,sobretemaaindapassveldedeciso.

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c)conselhosgestoresdepolticaspblicas(reasdasade,meioambiente,educao,assistnciasocial,
da criana e do adolescente, desenvolvimento rural, direitos humanos, etc.): reconhecimento a
cidados,ouaentidadesrepresentativas,dodireitodeintegrarrgodedeliberaonaAdministrao
Pblica.
Os mtodos desenhados para obter a opinio dos cidados (ouvidorias, reclamaes, sugestes,
pesquisasdesatisfao,pesquisasdeavaliao,portaisinterativos,etc.)excluemainteraoeodebate
e,portanto,nopodemserconsideradoselementosdeparticipaocidad,emboracontribuamparaa
qualidadedademocracia.
Nocasobrasileiro,oOramentoParticipativo(OP)passouaintegrar,apartirdofinaldosanos1980,
a forma de tomada de decises em alguns Municpios governados por coalizes partidrias
progressistas.OcasomaisemblemticodeOPodePortoAlegre,surgidoem1989e,athoje,a
principalrefernciamundialsobreomodelo.OOP,emboranosejaummecanismoacabado(um
processoquesemprecarecerdeaperfeioamento),umvaliosoinstrumentodeparticipaocidadna
gestopblicabrasileiraquepodeedeveseraplicadosesferasestadualefederal.Democraciano
umaquestodeescala!
Podese concluir que: a ordem jurdica prev alguns mecanismos de participao popular na
Administrao Pblica, mas aparticipao cidad permanece escassa,ouseja,aprevisolegalde
muitosespaosdeparticipaonosuficienteparagarantirumEstadodemocrtico.fundamental
utilizaressesdiversosinstitutosoumecanismosdeparticipaocidad.Ademais,humaevidente
necessidadederompercomaconcentraodessesmesmosinstrumentos,quasequeexclusivamenteno
Executivo.Falta,tambm,umaclarapercepodesuasdimensesnonormativaseaexploraomais
atentadasnormasexistentes.
Apesardavisibilidadeconferidaaoconceitodeparticipao,aoperacionalizaodomesmocontinua
bastantelimitada.Ajustificativamaiscomumparaissoestassociada,muitasvezes,aonmerode
habitantes.muitodifcilsecontentareacreditarqueparticipaoumaquestodeescala.Sefor
umvalordefato,deveobrigatoriamentesertraduzidaemummtodo.impossvelacreditarquehaja
topoucacriatividadeparasuperaraexclusividadedarepresentao.
Ouseja,aquestodefundonoomtodoemsi,massimadefesa doelitismoclssico,otipode
teoriadademocracialiberalequefoiaperfeioadaporSchumpeter,entendendoqueaparticipao
cidadconstanteeefetivanonemfactvelenemnecessariamentedesejvel.
Portanto, para realizar uma avaliao crtica dos instrumentos e mecanismos de participao,
necessrio:revisarasidiasqueenvolvemoconceitodeparticipao;democratizarapolticaedividir
opoderbuscandoumacombinaoentrerepresentaoeparticipao;democratizaraeconomiacomo
condiodeacessoaosdireitossociais,comomododeenfrentamentodosmecanismosqueproduzem
desigualdade;eampliaraeficinciaeaeficciadosespaosdegestoparticipativa,rompendocoma
burocraciaestatal,quefazdosabertcnicoumobstculointransponveldepoder.

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Concluses
Oobjetivodesteartigonofoitantodesvelarinteressesquantodestacarcertasquestesobscurecidas
pela bruma que envolve o discurso sobre a crise do Estado. O endividamento do Estado e a
complexidade dademandadosserviospblicos acabaramsendoeclipsados pelosargumentos que
culpamaAdministraoPblicabrasileiraporser"irracional"oudetercrescido"semcritrio".
AlgunsprincpiosdevemseguirdeorientaoparaqualquertentativatericaalternativaNovaGesto
Pblica,taiscomo:
ademocracianovaloruniversalparaaglobalizaoeoneoliberalismo.
oprocessodeconstruodacidadaniatemavercomarelaodaspessoascomoEstado,poissentir
secidadodeumEstadodependedograudeparticipaonavidapoltica.
areduodopoderdoEstadoafetaoconceitodecidadania,poisalteraespecialmenteanaturezados
direitospolticosesociais.
osdireitossociais,comasreformasadministrativas,sofrerammaiorprejuzonaAmricaLatinado
quenaEuropa.
aglobalizao,produtodasgrandescorporaes,noumfenmenonaturaleinevitvel.
humaincapacidadedosistemarepresentativonoBrasildereduziradesigualdadesocial.
ofundamentotericodaglobalizaooneoliberalismo,quepregadomnioirrestritodomercado.
oneoliberalismoumasuperestruturaideolgicaepolticadocapitalismoatual.
a reforma do aparelho do Estado, implantada no Brasil durante o governo Fernando Henrique
Cardoso, foi de corte excludente, pois correspondeu s necessidades do processo de globalizao
viabilizadopelomodelodeEstadoditoneoliberal.
oBrasilnuncaexperimentouumEstadodebemestarsocial.
areformadoaparelhodoEstadonoBrasil,implantadaduranteogovernoFHC,manteveadicotomia
entreapolticaeagestopblica,poisreproduziualgicacentralizadoradasrelaesdepodere
restringiuoacessodoscidadosaoprocessodecisrio.
aNovaGestoPblica(NewPublicManagement)omodelotericodeGestoPblicaadequado
paraoEstadoneoliberaleparaoprocessodeglobalizao.
aaoreguladoraamarcadadesconstruoprogressivadosserviospblicosuniversais,aliadaao
processodeprivatizao
os novos arranjos regulatrios no Brasil redundam no no fim do Estadonao, mas no seu
enfraquecimento(consolidaadependncia),emfunodaampliaododficitdemocrtico.
Seametadosocialismoa"igualdadetotalparatodos".Qualeraeainda adocapitalismo?A
bandeiradocapitalismooudoliberalismo,queasuaversoideolgicaolucro,disfaradode
igualdade, de liberdade individual e da prosperidade geral. Qual a meta do capitalismo para os
capitalistas?Simples:umnmerocadavemmaiordeoportunidadesparaumnmerocadavezmaiorde
pessoas.Entretanto,noabarcaenuncaabarcaratotalidade,deixandosemprecomorastromilhesde
excludos.

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SegundoWood(2003,p.8),ocapitalismoestruturalmenteantitticodemocracianosomentepela
razo bvia de que nunca houve uma sociedade capitalista em que a riqueza no tivesse acesso
privilegiadoaopoder,mastambm,eprincipalmente,porqueacondioinsuperveldeexistnciado
capitalismofatodeamaisbsicadascondiesdevida,asexignciasmaisbsicasdareproduo
social,terdesesubmeteraosditamesdaacumulaodecapitalesleisdomercado.Issoquerdizer
que o capitalismo coloca necessariamente mais e mais esferas da vida fora do alcance da
responsabilidadedemocrtica.
Osgovernosneoliberaisinventaram,inclusive,expressescomogovernanaegovernabilidadepara
aprovaremassuasreformas,poisdevemprestarcontasdeseustrabalhosaosorganismosfinanceiros
internacionais.Aspopulaesnuncaforamchamadasaemitiropiniosobreessasreformas,oque
denotaocarterautoritrioeantidemocrticodetaisgovernos.
Enfim,citandoBoaventuradeSousaSantos(2001,p.23)questionase:vivendonsnoinciodo
milnionummundoondehtantoparacriticarporquesetornoutodifcilproduzirumateoriacrtica
alternativadeGestoPblica?Atquando?Odesconforto,oinconformismoeaindignaodevem
servirdeimpulsoparateorizaresuperaromodeloneoliberaldeEstadoeaNovaGestoPblica. A
participaopolticaeademocraciasofenmenosintimamenteligados,ecujarelaocomplexae
delicada.Nemtodasasdemocraciasapresentamaltograudepolitizaoemsuavidasocial,assim
comonemtodasortedeativismorealmenteumalutapordireitos.
Vincularotemadaparticipaoedademocraciatemsidoumdosmaisdensosproblemasfilosficose
tericos.Nacinciapolticacomumoconfrontoentreosestudiososqueconsideramaparticipao
poltica comoperigosa paraademocracia, porque questionaindefinidamente as decises polticas.
Contemporaneamente, a Amrica Latina que parece estar na vanguarda desse processo de
incorporao daparticipao cidad nagestopblica, viaexperincias recentes naVenezuela, na
Bolvia e no Equador. Todas tm um ponto em comum: desafiam o sistema capitalista, pois
reconhecemqueomesmonocondizcomumaverdadeirademocracia.
TodomodelodeAdministraoPblicaderivadodeummodelodeEstado.oEstadoquedefinea
AdministraoPblicaenoocontrrio.AAdministraoPblicaumbraodogovernoeesteum
elemento que compe o Estado. Tal reflexo, bvia por certo, negada pelos pseudotericos da
AdministraoPblica.Aregrageralnegarapoltica,apartladaAdministraoPblica.Paraque
essatarefasejarealizada,fundamentaldissociaraAdministraoPblicadoEstado.Reconhecera
relaodedependnciaqueexistedaAdministraoPblicaparacomoEstado,seriaomesmoque
aceitarqueapoltica,portanto,elementointegrantedequalquerteoriadeAdministraoPblica.
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RESENHABIOGRFICA:
AragonricoDassoJnior
ProfessordeAdministraoPblica
EscoladeAdministrao(EA)
UniversidadeFederaldoRioGrandedoSul(UFRGS)
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