como instrumento de democratizao

dos procedimentos de avaliao de impacto

de projetos de desenvolvimento

FASE Solidariedade e Educao

ETTERN - Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza do
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ)

Relatrio Sntese

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verso do papel e ento encadernado.
Faa sua parte e evite desperdcios!

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como instrumento de democratizao
dos procedimentos de avaliao de impacto
de projetos de desenvolvimento

FASE Solidariedade e Educao e

ETTERN - Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza do
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ)

FASE Solidariedade e Educao e

ETTERN - Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza do
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ)
Coordenao do projeto:
Primeira etapa: Jean-Pierre Leroy (FASE) e Henri Acselrad (IPPUR/UFRJ)
Segunda etapa: Ceclia Campello do A. Mello (IPPUR/UFRJ) e Julianna Malerba (FASE)
Pesquisadores:
Ana Paula Santos Souza
(Estudo de caso: Usina Hidreltrica de Belo Monte - PA)
Ceclia Campello do A. Mello
(Estudo de caso: Carcinicultura em Caravelas BA)
Julianna Malerba
(Estudo de caso: Eucalipto e Celulose ES e BA)
Klemens Laschefski
(Estudo de caso: UHE Irap e UHE Murta - MG)
Luis Fernando Novoa Garzon
(Estudo de caso: Complexo do Rio Madeira - RO)
Apresentao:
Jean-Pierre Leroy (FASE) e Henri Acselrad (IPPUR/UFRJ)
Introduo:
Henri Acselrad
Edio e sumrio executivo:
Ceclia Campello do A. Mello
Traduo do Sumrio Executivo:
Nicolas Viotti
Reviso:
Jean-Pierre Leroy
Julianna Malerba
Reviso Tcnica:
Gustavo Antonio das Neves Bezerra
Projeto grfico e diagramao
Martha Werneck

Apoio:
NOVIB
Fundao Heinrich Boll
Fundao Ford
FAPERJ
Rio de Janeiro, julho de 2011

Relatrio-Sntese Projeto Avaliao

de Equidade Ambiental como instrumento
de democratizao dos procedimentos de
avaliao de impacto de projetos
de desenvolvimento

memria de Roberto Barata

e Padre Jos Koopmans
memria de Glenn Switkes
Em defesa dos povos dos rios, dos mangues
e de uma terra viva e saudvel para todos.

6237",#
Apresentao por Jean-Pierre Leroy e Henri Acselrad ............................ 13

Sumrio executivo ..........................................................................................19

Introduo por Henri Acselrad ......................................................................41

I. Princpios terico-metodolgicos ................................................46
II. Definies ......................................................................................47
III. Justia ambiental e modelos de desenvolvimento ......................49
IV. O Projeto Avaliao de Equidade Ambiental como instrumento
de democratizao dos procedimentos de avaliao de impacto de
projetos de desenvolvimento ...........................................................51
V. Os estudos de caso .........................................................................55

Nota preliminar: algumas noes sobre licenciamento ambiental ..........71

1. Os mltiplos sentidos da categoria atingidos.........................................75

2. Envolvimento pblico dos grupos potencialmente atingidos

2.1 Acesso a informaes sobre o empreendimento .......................85
2.2 Participao nas audincias pblicas .......................................92
2.3 Exerccio do poder de barganha e negociao .........................97
2.4 Possibilidade efetiva de tomada de deciso ............................101

3. Atuao do rgo ambiental responsvel pelo licenciamento

3.1 O rgo ambiental garante a participao pblica
ativa e propositiva? .........................................................................105
3.2 Como a relao entre o rgo ambiental
e o empreendedor? ..........................................................................109
3.3 Como os rgos pblicos se relacionam com os grupos
potencialmente atingidos? ..........................................................112
3.4 Como funcionam as instncias de
controle social (conselhos)? ............................................................114
3.5 H monitoramentos, auditorias independentes ou prestaes
de conta sobre o processo de avaliao ambiental? ...................117

4. Problemas observados nos EIA-RIMAs

4.1 H explicitao das dimenses referentes incerteza,
incompletude dos dados e imprevisibilidade dos
impactos em cadeia? ...................................................................... 121
4.2 H incorporao do parecer dos grupos potencialmente
atingidos no processo de avaliao ambiental? ...........................124
4.3 Quais os elementos centrais sub-avaliados ou desconsiderados pelos EIA-RIMA .........................................................................127

5. Inovaes poltico-discursivas engendradas pelas tticas de mobilizao dos grupos sociais locais
5.1 Como se organizaram as entidades da sociedade civil? .........135
5.2 Como se deu a resistncia no plano tcnico-cientfico? .........142
5.3 Como se deu a resistncia no plano da comunicao? ...........147

6. Concluses e Recomendaes ................................................................. 151

7. Referncias Bibliogrficas ........................................................................165

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os ltimos anos temos assistido a uma

ofensiva permanente de setores do governo federal e de um fortssimo lobby
de empreiteiras e demais empresas interessadas em favor da f lexibilizao
das normas de licenciamento ambiental.
Esta campanha soma-se aos esforos de desconstruo da legislao ambiental empreendidos por uma articulao de foras situadas dentro e
fora de nossos corpos legislativos. Sem entrar no mrito da necessria
melhoria no aparelhamento do IBAMA para dar conta das suas misses,
estimamos que sofremos no de um excesso de avaliaes, mas de um
dficit de avaliaes scio-ambientais dos empreendimentos pblicos e privados em curso no pas. Denunciamos em particular o pouco
caso feito das populaes atingidas e advogamos que seja criado um
instrumento de avaliao complementar ao EIA /Rima, que chamamos
de Avaliao de Equidade Ambiental AEA.
Em diferentes ocasies, setores do governo federal expressaram o
entendimento da legislao ambiental como um entrave para o desenvolvimento. Incumbidos pelo presidente Lula da rpida implementao
do PAC, os ento ministros de Minas e Energia Edison Lobo e da Casa
Civil, Dilma Rousseff, uniram esforos para questionar particularmente

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a atuao do setor de licenciamento do IBAMA, rgo responsvel pela

anlise dos estudos de impacto ambiental requisitados no caso de empreendimentos de grande porte e grande impacto ambiental potencial.
De fato, o nmero recorde de licenas ambientais expedidas em
2008 (467 licenas, cem a mais que em 2007), 70% das quais expedidas
aps a entrada de Carlos Minc no MMA, revela que o governo Lula e o
atual governo Dilma tm buscado uma acelerao da liberao de licenas das obras do PAC a qualquer custo. Embora o MMA afirme que o
aumento do nmero de licenas no representa maior permissividade
do governo com relao s exigncias ambientais, empreendimentos
polmicos e altamente impactantes, cujos estudos vm sendo questionados pela justia, receberam licenas do IBAMA, como as hidreltricas
de Santo Antnio e Jirau no rio Madeira (RO) e a Usina Nuclear de Angra
3 e a Usina Hidreltrica de Belo monte, todas questionadas na justia.
Em maio de 2007, o presidente Lula afirmava: Ou fazemos as hidreltricas que temos que fazer, ou ns vamos entrar na era da energia

14

nuclear. Seguindo a lgica das alternativas infernais - aquelas que

supem necessariamente a escolha entre duas solues ruins - que caracterizaram a poltica ambiental do governo Lula, o ento Ministro das
Minas e Energia Edison Lobo, afirmou, em relao batalha jurdica
em torno do rio Madeira: Os ecologistas podiam dar uma trgua ao
governo e ao Pas no que se refere s hidreltricas, seno teremos de
recorrer s trmicas, essas sim poluidoras (Leonardo Goy, Estado online, 5/12/08).
Essas ameaas trazem em seu bojo a marca da impossibilidade, da
no-negociao, do constrangimento inexorvel. a sentena de morte
da poltica. Junto com a morte da poltica, declara-se a sentena de
morte social de centenas de milhares de pessoas atingidas por obras no
pas. O diretor de Engenharia da Eletrobrs, Valter Cardeal, na audincia que representantes da rea atingida pelo projeto de hidreltrica de
Belo Monte tiveram com o Presidente Lula dia 22 de julho de 2009, expressou bem a atitude que em geral caracteriza a posio dos responsveis pelos grandes projetos frente s populaes atingidas: Quinze
ou vinte mil pessoas no podem impedir o progresso de 185 milhes de
brasileiros.
recorrente nos meios empresariais e em certos setores governamentais a idia que o licenciamento ambiental prejudica o desen-

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volvimento. Esta afirmao repete, sob outra forma, a velha retrica

segundo a qual os cuidados para com o meio ambiente impediriam o
crescimento e a gerao de empregos. A incorporao apropriada de
uma dimenso scio-ambiental s avaliaes de impacto ambiental dos
empreendimentos mostraria que est em jogo nos empreendimentos
no somente a preservao do meio ambiente, mas a manuteno de
certo nmero de grupos sociais no seu quadro de vida, trabalho e reproduo scio-cultural. Portanto, esto em jogo trabalho, emprego e
atividades econmicas que, apesar de no serem freqentemente consideradas, tm grande importncia para muitos grupos sociais cuja
destituio das bases de subsistncia os lanar na pobreza e no rol das
populaes a serem atendidas por programas assistenciais.
Esses grupos sociais esto sendo vtimas, em nome do progresso,
de uma grave injustia ambiental. Considera-se que no justo que
os altos lucros das grandes empresas se faam s custas da misria
da maioria, pois o desenvolvimento com justia ambiental requer uma
combinao de atividades no espao de modo a que a prosperidade de
uns no provenha da expropriao dos demais. Mais do que isto, os
propsitos da justia ambiental no podem admitir que a prosperidade
dos ricos se d atravs da expropriao dos que j so pobres. Pois este
tem sido o mecanismo pelo qual o Brasil tem ganho os recordes em
desigualdade social no mundo: concentra-se a renda e concentram-se
tambm os espaos e recursos ambientais nas mos dos poderosos.
Os mtodos convencionais de avaliao de impacto das atividades
produtivas e projetos de desenvolvimento tm sido fortemente criticados por separarem o meio ambiente de suas dimenses sciopolticas
e culturais. Produzem com freqncia uma separao indevida entre
os processos biofsicos e a diversidade de implicaes que os mesmos
tm quando referenciados aos modos de uso e significao prprios aos
distintos g r upos sociais que compartilham o terr itr io. Os diversos
elementos do meio, vistos normalmente como biticos ou abiticos,
lnticos ou pedolgicos etc. no so, via de regra, associados diversidade sociocultural dos que dele dependem, seja em termos de renda,
gnero ou etnia.
Nesta medida, os mtodos convencionais de avaliao de impacto
adotados correntemente nos EIA /RIMAs tm sido incapazes de retratar
a injustia ambiental contida em determinados projetos, servindo, im-

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plicitamente, legitimao de aes e impactos inaceitveis se consideradas apropriadamente as dimenses socioculturais. Com mais razo
ainda no permitem uma avaliao que possa levar, eventualmente,
suspenso de determinados empreendimentos, por redundar, caso fossem executados, em custos incalculveis para o meio ambiente e para
a populao ou a aes compensatrias e mitigadoras devidamente
discutidas e negociadas. Aqueles mtodos tm sido, em consequncia,
mais facilmente apropriados pelos interesses econmicos envolvidos
no projeto e na prpria elaborao repetida de estudos de impacto formalmente padronizados e socialmente vazios.
Diante desse quadro, propomos um novo inst r umento de
aval iao, complementar aos EIA /RIMA, que chamamos de Avaliao
de Equidade Ambiental (AEA), como instrumento de modernizao e
democratizao dos procedimentos de avaliao de impacto de projetos
de desenvolvimento. Urge, pois, desenvolver propostas de tomada de
deciso democrticas e elementos de metodologia que contribuam para
alterar a correlao de foras no debate sobre o impacto dos projetos de

16

desenvolvimento, fazendo valer a perspectiva diferenciada dos grupos

sociais atingidos e/ou correntemente menos capazes de se fazer ouvir
na esfera decisria.
A proposta de AEA ainda est em construo. Numa primeira etapa de trabalho, entre 2005 e 2009, foram produzidos relatrios de pesquisa em que se analisou detalhadamente e com foco em casos exemplares, o processo que visava ou visa ao licenciamento e/ou execuo
de quatro projetos de grande impacto social e ambiental. So eles: (i)
O licenciamento da carcinicultura no extremo sul da Bahia; (ii) o licenciamento da barragem hidroeltrica de Irap em comparao com
a barragem de Murta, no Vale do Jequitinhonha (MG), este ltimo empreendimento no implementado; (iii) o licenciamento da monocultura
do eucalipto no norte do Esprito Santo e sul da Bahia e (iv) a barragem
hidroeltrica de Belo Monte (PA). A esses estudos de casos, somou-se
ulteriormente um estudo sobre as barragens de Santo Antnio e Jirau,
no rio Madeira (RO e AM).
Esses relatrios confirmam o que j est sendo denunciado em
permanncia por atingidos e organizaes envolvidas1 . Eles nos per1
Em particular a Rede Brasileira de Justia Ambiental, o Frum Carajs, o MAB,
o Projeto Relatores em Direitos Humanos Sociais, Econmicos, Culturais e Ambientais
da plataforma DHESCAs e a CPT.

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mitem afirmar que a funo dos EIA /RIMA tem sido meramente burocrtica e figurativa, incapaz de deter qualquer empreendimento impactante dos pontos de vista ambiental e social. Funcionam muito mais
para angariar legitimidade social e poltica do que como instrumentos
srios de avaliao ambiental dos impactos.
Nessa lgica, se ainda consegue-se salvar tesouros arqueolgicos e algo da biodiversidade vegetal e animal ameaados de desaparecimento pelos empreendimentos, procura-se via de regra manter a
populao local afastada do processo. Se ela luta por ser reconhecida,
lhe reservado um tratamento digno daquele que os senhores de escravos ou os coronis do serto dispensavam aos seus sditos. Tal como
definido pelos setores dominantes poltica e economicamente, os direitos humanos reconhecidos pela Constituio e pela adeso do pas s
Convenes Internacionais so submetidos e subordinados ao iderio
do desenvolvimento.
Sem esperar que tenhamos uma proposta acabada, impe-se
neste momento juntar a nossa voz aos numerosos e fortes, apesar de
ignorados, questionamentos ao caminho de desenvolvimento at aqui
trilhado. Nenhum desenvolvimento pode se construir ao custo do sacrifcio de grupos sociais, sempre apresentados como minorias, sob
pretexto de satisfazer as necessidades do progresso.

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Relatrio Sntese

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O projeto Avaliao de Equidade
Ambiental (AEA) tem como objetivo a
criao de instrumentos para a democratizao dos procedimentos de avaliao
de impacto de projetos de desenvolvimento no Brasil. Para tanto, prope-se, em
primeiro lugar, a desenvolver estudos e
a monitorar o processo de licenciamento
ambiental de projetos de grande impacto ambiental em escala estadual ou nacional. Em um segundo momento e a
partir da demanda de grupos sociais potencialmente atingidos por projetos a
AEA visa a elaborao de novas formas
de avaliao scio-ambiental, pautadas
por critrios de equidade, isto , que garantam uma igual proteo em relao
s conseqncias ambientais negativas a
todos os grupos sociais concernidos e/ou
impactados pelos assim chamados projetos de desenvolvimento.
Este projeto fruto de uma parceria entre a FASE e o Laboratrio Estado,
Trabalho, Territrio e Natureza (ETTERN)

El proyecto de Avaliao de Equidade Ambiental (AEA)1 tiene como objetivo la creacin de instrumentos para la
democratizacin de los procedimientos
de evaluacin de impacto de proyectos de
desarrollo en Brasil. Para ello, se propone,
en primer lugar, desarrollar estudios y
monitorear el proceso de obtencin de licencias ambientales de proyectos de gran
impacto ambiental en cada estado o a
nivel nacional. En segundo lugar y a partir de la demanda de grupos sociales potencialmente alcanzados por los proyectos la AEA apunta a la elaboracin de
nuevas formas de evaluacin socio-ambiental, pautadas por criterios de equidad, esto es, que garanticen los mismos
niveles de proteccin en relacin con las
consecuencias ambientales negativas a
todos los grupos sociales implicados y/o
afectados por los as llamados proyectos
de desarrollo.
Este proyecto es fruto de un convenio entre la FASE y el Laboratorio Es1
del T.).

Evaluacin de Equidad Ambiental (N.

19

Relatrio Sntese

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do Instituto de Pesquisa e Planejamento

Urbano e Regional (IPPUR /UFRJ) e tem
como objetivo integrar a investigao
cientfica s lutas dos movimentos sociais e a agenda das entidades da sociedade civil. A meta final deste trabalho
a elaborao de uma proposta alternativa de avaliao scio-ambiental, respondendo a uma demanda dos movimentos
sociais e conjuntura poltica atual de
f lexibilizao dos processos de licenciamento ambiental. Este projeto pretende
desenvolver propostas de tomadas de
deciso democrticas e elementos de
uma metodologia que contribuam para
alterar a correlao de foras no debate
sobre projetos de desenvolvimento.
Os dois governos Lula da Silva tiveram no PAC Programa de Acelerao
do Crescimento o coroamento de um
projeto de crescimento econmico segundo uma lgica neo-desenvolvimentista, ancorado na expanso do crdito
para grandes empresas e na realizao
de grandes obras intensivas em uso dos
recursos naturais. O Brasil assume mais
uma vez o papel de fornecedor de matria-prima e energia para os pases do
Norte e novos mercados em expanso,
num processo definido por alguns como
de reprimarizao da economia. A incorporao de novas reas at ento no
exploradas espiral de acumulao capitalista - segundo a lgica da acumulao
primitiva descrita por Marx e retomada
por autores como David Har vey (2003) demarca um momento de investimento
na expanso da fronteira capitalista

tado, Trabalho, Territrio e Natureza

(ETTERN) del Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional (IPPUR /
UFRJ) y tiene como objetivo integrar la investigacin cientfica a las luchas de los
movimientos sociales y a la agenda de las
entidades de la sociedad civil. La meta final de este trabajo es la elaboracin de
una propuesta alternativa de evaluacin
socio-ambiental, respondiendo a una demanda de los movimientos sociales y a
la coyuntura poltica actual de f lexibilizacin de los procesos de obtencin de
licencias ambientales. Este proyecto pretende desarrollar propuestas de toma de
decisiones democrticas y elementos de
una metodologa que contribuya a alterar
la correlacin de fuerzas en el debate sobre los proyectos de desarrollo.
Lo dos gobiernos de Lula da Silva
tuvieron en el PAC Programa de Acelerao do Crescimento2 el momento lgido
de un proyecto de crecimiento econmico siguiendo una lgica neodesarrollista,
con base en la expansin del crdito para
grandes empresas y en la realizacin de
grandes obras que hace un uso intensivo
de los recursos naturales. Brasil asume
una vez ms el papel de proveedor de materia prima y energa para los pases del
norte y nuevos mercados en expansin, en
un proceso definido por algunos como de
reprimarizacin de la economa. La incorporacin de nuevas reas hasta entonces no explotadas a la espiral de la acumulacin capitalista segn la lgica de la
acumulacin primitiva descripta por Marx
y retomada por autores como David Har2
Programa de Aceleracin del Crecimiento (N. del T.).

20

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para reas at ento protegidas da captura e mercantilizao.

A incorporao de novos territrios
visando a gerao de dividendos econmicos para os setores de energia, infraestrutura, agronegcio ou produo de
papel e celulose, para citar alguns dos
eixos de investimento do PAC analisados
nos estudos de caso, no sem conseqncias scio-ambientais. Tal como a
acumulao primitiva original do perodo colonial, obser va-se hoje um processo violento de expropriao da produo familiar, artesanal, camponesa e
dos povos tradicionais e indgenas, que
tm sua base material de reproduo os
recursos naturais de uso comum - apropriados por este motor de crescimento
financiado pelo Estado e apropriado pela
iniciativa privada.
O que se obser va no campo, no Cerrado, na zona costeira, no Pantanal e na
Amaznia brasileira a expanso do capital sobre terras e territrios tradicionalmente ocupados por grupos sociais
que alguns mais, outros menos - logravam escapar da mercantilizao integral de seu modo de vida. A chegada
de grandes projetos nesses espaos vem
acompanhada de promessas de emprego,
melhoria da qualidade de vida e oferta de ser vios pblicos. Os projetos so
apresentados como uma deciso j tomada para a populao da regio e muito
de sua fora poltica provm justamente
da, do fato de projetarem-se fora da histria, como um fato, um dado, um estado
de coisas inelutvel, que preciso acei-

vey (2003) - retrata un momento de intensificacin de las acciones destinadas a la

expansin de la frontera capitalista hacia
reas hasta entonces protegidas de la captura y la mercantilizacin.
La incorporacin de nuevos territorios con el fin de generar dividendos
econmicos para los sectores energticos, de infraestructura, agronegocios o
produccin de papel y celulosa, para citar
algunos ejes de inversin del PAC analizados en los estudios de caso, tiene consecuencias socio-ambientales. Igual que
en la acumulacin primitiva original
del perodo colonial, se observa hoy un
proceso violento de expropiacin de la
produccin familiar, artesanal, campesina y de los pueblos tradicionales e indgenas. Su base de reproduccin material
los recursos naturales de uso comn es
digerida por este motor de crecimiento
financiado por el Estado y apropiada por
la iniciativa privada.
Lo que se observa en el campo, en el
Cerrado, la zona costera, el Pantanal y en
el rea Amaznica brasilera es la expansin del capital sobre tierras y territorios
tradicionalmente ocupados por grupos
sociales que algunos mas, otros menos
lograban escapar de la mercantilizacin
total de su modo de vida. La llegada de
grandes proyectos en esos espacios viene
acompaada de promesas de empleo, mejora de la calidad de vida y oferta de servicios pblicos. Los proyectos son presentados para la poblacin de la regin como
una decisin ya tomada de antemano y
mucha de su fuerza poltica proviene jus-

21

Relatrio Sntese

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tar sob pena de se estar negando a inexorabilidade do desenvolvimento.

Vale lembrar que o PAC composto por cinco blocos: medidas de infraestrutura, medidas para o estmulo do
crdito e dos financiamentos, desonerao tributria, medidas fiscais de longo
prazo e a assim chamada melhoria do
marco regulatrio na rea ambiental.
Em diferentes ocasies, o governo Lula
expressou o fato de que entende a legislao ambiental e os grupos sociais que
habitam os territrios visados para minerao, implantao de hidreltricas e
expanso do agronegcio como entraves para o desenvolvimento 1 . Segundo
a perspectiva deste governo, a soluo
para estes entraves seria a desregulao dos aparatos administrativo e legal responsveis pela gesto da questo
ambiental. Incumbidos pelo presidente
Lula da rpida implementao do PAC, os
ministros de Minas e Energia Edson Lobo e da Casa Civil - a atual presidente
Dilma Rousseff - uniram esforos para
questionar particularmente a atuao do
setor de licenciamento do IBAMA, rgo
responsvel pela anlise dos estudos de
impacto ambiental requisitados no caso
de empreendimentos de grande porte e
grande impacto ambiental potencial.

1
Discurso do presidente Lula realizado
durante a inaugurao de uma usina de biodiesel associado ao lcool em Barra do Bugres MT,
em 21 de novembro de 2006, ao qual se sucedeu
a nota de repdio Desenvolvimento sim, de
qualquer jeito, no, assinada por 51 organizaes da sociedade civil e movimentos sociais.

22

tamente de all, del hecho de proyectarse

fuera de la historia, como un hecho, un
dato, un estado de cosas ineludible, que
es necesario aceptar bajo pena de estar
negando la inminencia del desarrollo.
Resulta importante recordar que el
PAC est compuesto por cinco bloques:
medidas de infraestructura, medidas
para el estmulo del crdito y de los financiamientos, exoneracin tributaria,
medidas fiscales de largo plazo y la llamada mejora del marco regulatorio en el
rea ambiental. En diferentes ocasiones,
el gobierno de Lula expres el hecho de
que entiende la legislacin ambiental y
los grupos sociales que habitan los territorios previstos para la explotacin
minera, la implantacin de hidroelctricas y la expansin del agronegocio
como trabas para el desarrollo 3 . Segn
la perspectiva de este gobierno, la solucin para esas trabas sera la desregulacin de los aparatos administrativos y
legales responsables por la gestin de la
cuestin ambiental. Designados como responsables por el presidente Lula de la rpida implantacin del PAC, los ministros
de Minas y Energia - Edson Lobo - y de
la Casa Civil la actual presidente Dilma
Rousseff unieron esfuerzos para cuestionar en particular la actuacin del sector de otorgamiento de licencias del IBAMA, rgano responsable por el anlisis
de los estudios de impacto ambiental re3
Discurso del presidente Lula realizado
durante la inauguracin de una central de biodiesel asociado al alcohol en Barra do Bugres (Mato
Grosso) el da 21 de noviembre de 2006. Al mismo
sigui la nota de repudio Desarrollo si, de cualquier manera, no, firmada por 51 organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales.

6H I J 8 K=' 0 L0 MH : KN=' O ' 806HI09'0@0MH:KN=

O que se viu a partir de ento foi a

acelerao da liberao de licenas das
obras do PAC a qualquer custo, processo
que teve como conseqncia o descumprimento aberto da legislao ambiental
e a desmoralizao poltica dos tcnicos
do IBAMA que atuavam de modo a respeitar os procedimentos legais do licenciamento. A inveno da licena parcial no caso das usinas hidreltricas do
rio Madeira e a liberao da licena prvia da usina de Belo Monte, no rio Xingu,
revelia dos pareceres tcnicos do rgo
so a materializao mais pungente da
desqualificao da legislao e dos rgos ambientais no governo Lula.
Um meio ambiente saudvel um
direito bsico de toda pessoa, independente da raa, renda ou origem social.
Porm, a poluio oriunda das atividades industriais, os qumicos perigosos
empregados no agronegcio, a contaminao proveniente da minerao e o
deslocamento compulsrio imposto pelas hidreltricas, por exemplo, atingem
a populao de maneira diferenciada. Ao
contrrio de um certo senso comum
ambiental muito difundido nos meios de
comunicao hegemnicos, a poluio
no democrtica, no atinge a todos de
maneira uniforme e no submete todos
os grupos sociais aos mesmos riscos e
incertezas. O que se obser va nas atividades econmicas intensivas em uso dos
recursos naturais, em geral, e no caso
dos grandes projetos de desenvolvimento, em particular, que so desiguais as
condies de acesso dos diferentes setores da populao proteo ambiental.
Assim, so mais atingidos aqueles que

queridos en caso de emprendimientos de

gran envergadura y de un potencial gran
impacto ambiental.
Lo que se vio a partir de entonces
fue la aceleracin del otorgamiento de licencias de las obras del PAC a cualquier
costo, proceso que tuvo como consecuencia el abierto incumplimiento de la legislacin ambiental y la desmoralizacin
poltica de los tcnicos del IBAMA que actuaban de acuerdo con los procedimientos legales de otorgamiento de licencias.
La invencin de la licencia parcial en el
caso de la centrales hidroelctricas del
ro Madeira y el otorgamiento de la licencia previa de la central de Belo Monte,
en el ro Xingu, sin hacer caso de los informes tcnicos del rgano son la materializacin mas explcita del descrdito a
la legislacin y a los rganos ambientales
en el gobierno de Lula.
Un medio ambiente saludable es
un derecho bsico de toda persona, independientemente de raza, ingreso u origen
social. Por ello, la contaminacin proveniente de las actividades industriales, los
productos qumicos peligrosos empleados en el agronegocio y la explotacin
minera, as como el desplazamiento compulsivo que imponen las hidroelctricas,
por ejemplo, impactan en la poblacin
de manera diferente. Contrariamente
a un cierto sentido comn ambiental
muy difundido en los medios de comunicacin hegemnicos, la contaminacin no
es democrtica, no alcanza a todos uniformemente y no somete a todos los grupos sociales a los mismos riegos e incertidumbres. Lo que se observa en general,

23

Relatrio Sntese

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tm menos acesso aos processos de deciso poltica e aos mecanismos de regulao da localizao de atividades potencialmente danosas ao meio ambiente e
vida humana.
As demandas por equidade e justia
ambiental nascem da percepo de que
a proteo ambiental desigual e de que
h uma maior exposio de populaes
vulnerabilizadas aos riscos ambientais
embutidos nos chamados projetos de
desenvolvimento. Nesse sentido, a demanda dos movimentos por justia ambiental aponta para a busca de um tratamento justo que nenhum grupo seja ele
definido por raa, etnia ou classe scioeconmica ir arcar de maneira desproporcional com as conseqncias ambientais negativas de determinado projeto - e
um envolvimento efetivo em todas as
etapas pelas quais necessariamente passa um projeto - desde sua concepo no
planejamento at o processo de tomada
de deciso.
Os mov imentos por just ia ambiental sustentam ainda que os at uais mecanismos de avaliao ambiental ao
separarem o meio ambiente em meios
f sico, biolg ico e scio-econmico
desconsideram o ent relaamento empr ico ent re esses meios, bem como as
dinmicas scio-cult urais de apropr iao, uso e reproduo dos recursos ambientais. Assim, quando se fala de impactos ambientais de g randes projetos
necessr io ter em mente no apenas

24

en las actividades econmicas intensivas que utilizan los recursos naturales y,

en particular, en el caso de los grandes
proyectos de desarrollo, es que las condiciones de acceso de los diferentes sectores de la poblacin a la proteccin ambiental no son equitativas. De esa forma,
son mas vulnerables aquellos que tienen
menos acceso a los procesos de decisin
poltica y a los mecanismos de regulacin
de la localizacin de actividades potencialmente dainas al medio ambiente y a
la vida humana.
Las demandas por equidad y justicia ambiental nacen de la percepcin de
que la proteccin ambiental es desigual
y de que en los llamados proyectos de
desarrollo existe una mayor exposicin
de poblaciones vulnerables a los riesgos
ambientales. En ese sentido, la demanda
de los movimientos por justicia ambiental tiende a buscar un tratamiento justo
que ningn grupo, sea este definido
por raza, etnia o clase socio-econmica,
soporte desproporcionalmente las consecuencias ambientales negativas de determinado proyecto y una participacin
efectiva en todas las etapas por las cuales pasa necesariamente un proyecto,
desde su concepcin en la planificacin
hasta el proceso de toma de decisiones.
Los movimientos por justicia ambiental sostienen incluso que los mecanismos actuales de evaluacin ambiental
al separar el medio ambiente en el medio
fsico, biolgico y socioeconmico - des-

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que os impactos so maiores para deter minados g r upos, mas tambm que o
modo como os diversos g r upos so impactados tambm difere.
Com o intuito de compreender de
maneira mais aprofundada a dinmica
do licenciamento de determinados projetos ditos de desenvolvimento e seus
impactos na vida social de uma variada
gama de grupos sociais brasileiros na ltima dcada, o Projeto de Avaliao de
Equidade Ambiental realizou cinco estudos de caso entre 2005 e 2009. So eles:
as usinas hidreltricas de Irap e Murta
(MG), estudadas por Klemens Laschefski
(Universidade Federal de Viosa e Grupo de Estudos em Temticas Ambientais
- GESTA /UFMG), o projeto da Usina Hidreltrica de Belo Monte (PA), analisado
por Ana Paula Santos Souza (Fundao
Viver, Produzir e Preser var FVPP); um
projeto de carcinicultura na zona costeira da Bahia, estudados por Ceclia Mello
(Universidade Federal do Rio de Janeiro);
a expanso da monocultura do eucalipto no norte do Esprito Santo e no sul da
Bahia, estudada por Julianna Malerba
(FASE) e as usinas hidreltricas de Santo
Antonio e Jirau, no rio Madeira (RO), estudadas por Luis Fernando Novoa (Universidade Federal de Rondnia).
A partir de experincias sociais concretas, procurou-se identificar os problemas que os procedimentos e mtodos
convencionais de avaliao apresentam
ao no considerar apropriadamente a

cuidan el vnculo emprico entre ellos,

as como las dinmicas socioculturales
de apropiacin, uso y reproduccin de los
recursos ambientales. De esta manera,
cuando se habla de impactos ambientales
de grandes proyectos es necesario tener
en mente no slo que los impactos son
mayores para determinados grupos, sino
que tambin son distintas las modalidades de los mismos.
Con la intuicin de comprender ms
profundamente la dinmica de expedicin
de licencias de determinados proyectos
llamados de desarrollo y sus impactos
en la vida social de una variada gama de
grupos sociales brasileros en la ltima
dcada, el proyecto de Avaliao de Equidade Ambiental realizo cinco estudios de
caso entre 2005 y 2009. Ello son: las centrales hidroelctricas de Irap y Murta
(Minas Gerais), estudiadas por Klemens
Laschefski (Universidade Federal de Viosa y Grupo de Estudos em Temticas Ambientais GESTA/UFMG), el proyecto de la
central hidroelctrica Belo Monte (Par),
analizado por Ana Paula Santos Souza
(Fundao Viver, Produzir e Preservar
FVPP); un proyecto de carcinicultura en la
zona costera de Bahia, estudiado por Cecilia Mello (Universidade Federal do Rio de
Janeiro); la expansin de la monocultura
del eucalipto en el norte de Esprito Santo
y en el sur de Bahia, estudiada por Juliana
Malerba (FASE) y las centrales hidroelctricas de Santo Antonio e Jirau, en el ro
Madeira (Rondnia), estudiadas por Luis
Fernando Novoa (Universidade Federal de

25

Relatrio Sntese

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diversidade sociocultural das formas de

apropriao do meio. Os casos procuram
contemplar a diversidade regional, seja
do ponto de vista geofisiogrfico como
scio-cultural, as caractersticas tcnicas e econmico-produtivas dos diferentes projetos, assim como a presena de
organizaes da sociedade capazes de
subsidiar o balano crtico dos procedimentos convencionais.
Planejadores ou investidores nes-ses
projetos tendem a minimizar a presena
de determinadas populaes nas reas
onde pretendem se instalar. Esses grupos - via de regra desprovidos dos meios
de visibilizar suas de-mandas em termos polticos - so em geral compostos
por populaes indgenas, quilombolas,
ribeirinhas, pequenos agricultores, pescadores, marisqueiros, caiaras etc. cujo
modo de vida indissocivel da existncia de um meio ambiente adequado
e saudvel. So esses grupos que lutam
pelo princpio do tratamento justo durante o processo de licenciamento ambiental, isto , uma aplicao uniforme
da legislao vigente, que no os discrimine em funo de sua cor/raa, etnia ou
condio scio-econmica. Assim, a primeira questo enfrentada pelos estudos
de caso : quem so os atingidos?

Rondnia).
A partir de experiencias sociales
concretas, se busc identificar los problemas que presentan los procedimientos
y mtodos convencionales de evaluacin
al no considerar apropiadamente la diversidad sociocultural de las formas de
apropiacin del medio. Los casos buscan
contemplar la diversidad regional, sea
tanto desde el punto de vista geofisiogrfico como sociocultural, las caractersticas tcnicas y econmico-productivas de
los diferentes proyectos, tanto como la
presencia de organizaciones de la sociedad capaces de fomentar el balance crtico de los procedimientos convencionales.
Los planificadores o los inversores
de los proyectos tienden a minimizar la
presencia de determinadas poblaciones en
las reas donde pretenden instalarse. Esos
grupos habitualmente desprovistos de los
medios de hacer llegar sus demandas en
trminos polticos son en general conformados por poblaciones indgenas, quilombolas, costeras o de pequeos agricultores,
pescadores, marisqueros o caiaras cuyo
modo de vida es indisociable de la existencia de un medio ambiente adecuado y
saludable.4 Son esos grupos los que luchan
por el principio del tratamiento justo durante el proceso de gestin de licencias
ambientales, esto significa una ampliacin
4
En Brasil quilombola refiere a un tipo
de comunidad rural o costera de poblacin afrodescendiente conformada luego de la abolicin
de la esclavitud. El trmino caiara refiere a los
habitantes de zonas costeras o del litoral con un
estilo de vida organizado en torno a la pesca de
subsistencia (N. del T.).

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Do ponto de vista dos promo-tores

dos projetos ditos de desen-volvimento, a definio de atingido nasce de um
clculo do custo-benefcio da obra, em
que os custos com compensaes no
devem ultrapassar os ganhos econmicos gerados com a implementao do
projeto. Consi-derando-se, portanto, que
os atingidos so definidos em funo do
menor custo possvel, obser va-se uma
tendncia a minimizar a dimenso dos
impactos e conseqentemente o nmero
de pessoas atingidas. Em todos os casos
analisados, o empreende-dor buscou minimizar em termos quantitativos o contingente atingido e, ao mesmo tempo,
maximizar os grupos supostamente beneficiados.
A lgica do empreendedor e consultorias contratadas restringe a definio
de atingido propriedade privada associada a uma famlia nuclear. Assim,
por exemplo, no caso dos reassentamentos compulsrios, prope-se a troca de
terra por terra. Desconsidera-se toda a
histria da relao daqueles grupos com
o territrio, seus aspectos simblicos,
morais e afetivos. Dimenses incomensurveis da existncia so reduzidas a
um valor numrico que contabiliza apenas o valor da terra, omitindo-se quanto
responsabilidade pela total desestruturao dos modos de viver, produzir e
ser engendrada pelos projetos. Outro
aspecto negligenciado na definio de
grupos atingidos so as populaes urbanas vizinhas do empreendimento, que
recebem os impactos do xodo dos grupos sociais rurais que perdem sua fonte
de recursos com a instalao do proje-

uniforme de la legislacin vigente, que no

los discrimine en funcin de su color/raza,
etnia o condicin socioeconmica. De esta
manera, la primera pregunta enfrentada
por los estudios de caso es: Quines son
los afectados?
Desde el punto de vista de los promotores de los llamados proyectos de
desarrollo, la definicin de afectado
nace de un clculo de costo beneficio de
la obra, en que los costos con compensaciones no deben sobrepasar las ventajas
econmicas generadas con la implementacin del proyecto. Si se considera, por
tanto, que los afectados son definidos en
funcin del menor costo posible, se observa una tendencia a minimizar la dimensin de los impactos y, en consecuencia,
el nmero de personas afectadas. En todos los casos analizados, el emprendedor
busco minimizar el contingente afectado
en trminos cuantitativos y, al mismo
tiempo, maximizar los grupos supuestamente beneficiados.
La lgica del emprendedor y las consultoras contratadas restringen la definicin de afectado a la propiedad privada
vinculada a una familia nuclear. De esta
manera, por ejemplo, en el caso de las relocalizaciones compulsivas, se propone
un cambio de tierra por tierra, pero no
se tiene en cuenta toda la historia de la
relacin de aquellos grupos con el territorio, sus aspectos simblicos, morales
y afectivos. Dimensiones inconmensurables de la existencia son reducidas a un
valor numrico que contabiliza apenas el
valor de la tierra, omitiendo toda la responsabilidad que los proyectos tienen

27

Relatrio Sntese

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to, alm da populao f lutuante que se

concentra em torno do empreendimento
quando do perodo de obras e a permanece posteriormente sem ser absor vida.
O princpio do envolvimento efetivo
um dos elementos-chave para a realizao de uma avaliao ambiental comprometida com critrios de equidade.
Deste modo, uma dimenso crucial para
que uma participao poltica efetiva dos
atingidos seja possvel diz respeito ao
acesso a informaes sobre o projeto. Os
casos estudados demonstram que um inter valo de tempo considervel transcorre entre o incio do projeto na burocracia
estatal e seu aparecimento pblico no local a ser implementado. Obser va-se, em
geral, todo um cuidado das empresas e
consrcios em no divulgar sua existncia at o momento em que obrigado a
vir a pblico para a realizao da audincia pblica. Esta estratgia produz uma
espcie de desconhecimento ativo nos
grupos atingidos em relao aos impactos dos projetos em licenciamento. Para
os grupos locais potencialmente mais
atingidos, os empreendimentos tendem
a aparecer de forma repentina, normalmente quando o Estudo e o Relatrio de
Impacto Ambiental j esto prontos e o
pedido de licenciamento, tramitando silenciosamente nos rgos da burocracia
estatal.
Alm disso, o modo como veicula-se
a informao muitas vezes enviesado,
seja sob a forma de compndios escritos
em linguagem incompatvel com a dos

28

en la destruccin de las formas de vida,

produccin y existencia. Otro aspecto
descuidado en la definicin de grupos
afectados son las poblaciones urbanas
vecinas al emprendimiento, que reciben
los impactos del xodo de los grupos sociales rurales que pierden su fuente de
recursos con la instalacin del proyecto,
adems de la poblacin f luctuante que se
concentra en torno del emprendimiento
durante el perodo de las obras y all permanece sin ser absorbida.
El principio de participacin efectiva es uno de los elementos clave para la
realizacin de una evaluacin ambiental
comprometida con criterios de equidad.
De esta manera, una dimensin crucial
para que sea posible la efectiva participacin poltica de los afectados tiene
que ver con el acceso a informacin sobre el proyecto. Los casos estudiados
demuestran que un intervalo de tiempo
considerable transcurre entre el inicio
del proyecto en la burocracia estatal y su
aparicin pblica en el lugar a ser implementado. Se observa, en general, todo un
cuidado de las empresas y consorcios en
no difundir su existencia hasta el momento en que, debido de la realizacin de
la audiencia pblica, se hacen pblicos
obligadamente. Esta estrategia produce
una especie de desconocimiento activo
de los grupos afectados sobre el impacto
de los proyectos en vas de obtener una
licencia. Para los grupos locales potencialmente mas afectados, los emprendimientos tienden a aparecer de manera
repentina, habitualmente cuando el estu-

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grupos locais, seja sob a forma de chamadas publicitrias nas rdios e demais
meios de comunicao, que apresentam
o empreendimento como necessariamente benfico para os grupos locais,
obliterando seus aspectos negativos. Moradores e lideranas locais muitas vezes
so contratados pelas empresas no para
informar, mas para divulgar promessas
de emprego relacionadas ao empreendimento. Boatos e rumores funcionam
como modos poderosos de disseminao
de informao e, ao surgirem de modo
intermitente, produzem uma situao de
incerteza e presso psicolgica sobre os
moradores.
O princpio do envolvimento efetivo traduz-se ainda nos proce-dimentos
e mecanismos que garantem a participao dos grupos sociais atingidos e/ou
concernidos durante o processo de licenciamento em curso. De um modo geral,
as principais decises polticas j foram
tomadas quando se desencadeia o licenciamento de determinado projeto, o que
limita o potencial democratizante das esferas participativas. Nesse sentido, Audincias Pblicas, anlises independentes
dos EIA-RIMAs e pareceres de conselhos
e do aparato tcnico dos rgos ambientais en-volvidos tm possibilidades limitadas de interferncia no processo de tomada de deciso sobre empreendimentos
de grande impacto ambiental.
As Audincias Pblicas repre-sentam
o nico momento de escrutnio social
previsto em lei de projetos com grande

dio o el informe de impacto ambiental ya

estn terminados y el pedido de licencia,
tramitado sigilosamente en los rganos
de la burocracia estatal.
Adems, la manera en que circula
la informacin es muchas veces sesgada,
ya sea bajo la forma de sinopsis escritas
en un lenguaje incompatible con el de los
grupos locales, o bien bajo la forma de
avisos publicitarios en las radios y otros
medios de comunicacin que, obturando sus aspectos negativos, presentan el
emprendimiento como necesariamente
benfico para los grupos locales. Residentes y referentes locales muchas veces son contratados por las empresas no
para informar, sino para difundir promesas de empleo relacionadas al emprendimiento. Historias y rumores funcionan
como poderosos modos de difusin de informacin y, al aparecer de manera ocasional, producen una situacin de incertidumbre y presin psicolgica sobre los
residentes.
El principio de la participacin efectiva se traduce as en los procedimientos
y mecanismos que garantizan la participacin de los grupos sociales afectados
y/o involucrados durante el proceso de
obtencin de licencias en curso. En trminos generales, las principales decisiones
polticas ya fueron tomadas cuando se
desencadena el proceso de otorgamiento
de la licencia de determinado proyecto,
hecho que limita el potencial democratizador de las esferas de participacin. En
ese sentido, audiencias pblicas, anli-

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Relatrio Sntese

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impacto socioambiental. Seriam, portanto, instncias polticas estratgicas para

a participao da populao local, para
a obteno de informaes e a formulao de questionamentos sobre o projeto,
os quais subsidiariam sua aprovao ou
recusa. No entanto, depreende-se dos
casos estudados que as audincias pblicas funcionam muitas vezes como
dispositivos formais para a divulgao
de informaes sobre os benefcios econmicos dos empreendimentos, em detrimento do debate amplo e transparente
sobre seus impactos scio-ambientais.
Os conselhos ambientais estaduais
so a instncia de tomada de deciso
sobre os pedidos de licenas ambientais
de projetos de grande impacto ambiental
em nvel estadual. O IBAMA que regula
os casos de licenciamento de empreendimentos com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional
- no possui um conselho para deliberaes sobre licenas, que cabem nica e
exclusivamente ao seu presidente. Este
um problema para aqueles que defendem
uma maior democratizao do processo
de deciso, dado que esto concentradas
nas mos de uma s pessoa deliberaes
cruciais para regies inteiras do pas.
No entanto, os casos estudados que
envolveram decises tomadas por conselhos indicam que embora estes sejam
importantes instncias de participao
e exerccio do controle social, eles esto
muitas vezes sujeitos a mudanas arbi-

sis independientes de los EIA-RIMA (Estudo de Impacto Ambiental - Relatrio

de Impacto Ambiental 5 ) y evaluaciones
de consejos y del aparato tcnico de los
rganos ambientales involucrados tienen
posibilidades limitadas de interferencia
en el proceso de toma de decisiones sobre
emprendimientos de gran impacto ambiental.
Las audiencias pblicas representan el nico momento, previsto por la ley,
de participacin social en proyectos con
gran impacto ambiental. Seran, portanto, instancias polticas estratgicas para
la participacin de la poblacin local,
para obtener informacin y para formular
interrogantes al proyecto, que auxiliaran
su rechazo o aprobacin. Sin embargo, se
desprende de los casos estudiados que las
audiencias pblicas muchas veces funcionan como dispositivos formales para
la difusin de informacin sobre los beneficios econmicos de los emprendimientos, en detrimento del debate amplio y
transparente sobre sus impactos socioambientales.
Los consejos ambientales de los estados son una instancia de toma de decisiones sobre los pedidos de licencias de
proyectos de gran impacto ambiental a
nivel de cada estado. El IBAMA que regula los casos de obtencin de licencias
de emprendimientos con significativo impacto ambiental en el mbito nacional o
regional no tiene un consejo para deliberaciones sobre licencias, stas dependen
5
Estudio de Impacto Ambiental e Informe de Impacto Ambiental respectivamente (N.
del T.).

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trrias nas suas regras de composio e

funcionamento e/ou cooptao de seus
membros. Obser va-se, ainda, uma grande distncia e desconhecimento dos conselheiros em relao aos problemas concretos sobre os quais devem deliberar,
assim como sua onipresente subordinao lgica do crescimento econmico a
qualquer custo.
Raramente os conselheiros analisam
o EIA (Estudo de Impacto Ambiental)
para informar seu processo de tomada
de deciso, sendo mais comum seguirem
o parecer tcnico do rgo ambiental estadual, que muitas vezes faz uma leitura e uma traduo do EIA marcada pelos
interesses hegemnicos na aprovao do
projeto, os quais envolvem no apenas
os prprios empreendedores, mas muito
frequentemente as administraes estaduais.
comum que essas esferas participativas dem visibilidade a uma srie
de questionamento ao projeto, ao EIA
e conduo mesma do licenciamento,
na forma de protestos pblicos, pareceres independentes e aes judiciais. Os
conselhos e audincias pblicas so um
mnimo de abertura democrtica do processo de licenciamento crtica da sociedade. Essa abertura, porm, no garante que a contribuio dos atores que
se sentem concernidos pelo projeto seja
devidamente incorporada ao processo
de tomada de deciso. A participao da
populao engendra o nascimento ou a
expresso de uma srie de controvrsias
que no haviam sido detectadas ou levadas em conta pelos consultores contra-

nica y exclusivamente de su presidente.

Este es un problema para aquellos que
defienden una mayor democratizacin
del proceso de decisin, dado que debates
cruciales para regiones enteras del pas
estn concentrados en manos de una sola
persona.
De cualquier manera, los casos estudiados que incluyeron decisiones tomadas por consejos indican que aunque
estos sean instancias importantes de
participacin y ejercicio de control social, muchas veces se encuentran sujetos a cambios arbitrarios en sus reglas
de funcionamiento, composicin y/o de
cooptacin de sus miembros. Se observa,
incluso, una gran distancia y desconocimiento de los consejeros en relacin a
los problemas concretos sobre los cuales
deben deliberar, as como una omnipresente subordinacin a la lgica del crecimiento econmico a cualquier costo.
Raramente los consejeros analizan
el EIA en el proceso de toma de decisiones, habitualmente siguen el informe tcnico del rgano ambiental de cada estado,
que muchas veces hace una lectura y una
traduccin del EIA sesgada por los intereses hegemnicos en la aprobacin del
proyecto, intereses que incluyen no solo
a los propios emprendedores, sino - con
mucha frecuencia - a las administraciones de los respectivos estados.
Es habitual que esas esferas participativas proporcionen visibilidad a una
serie de cuestionamientos del proyecto,
el EIA y a la conduccin misma del proceso de otorgamiento de licencias por
medio de protestas pblicas, evaluacio-

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tados pelas empresas para a elaborao

dos estudos de impacto. Essas controvrsias so artificialmente resolvidas atravs de dispositivos de postergao dos
conf litos: os chamados estudos complementares e medidas condicionantes.
Eles permitem que se aprove a licena e
se defina uma srie de condies a serem cumpridas at a liberao da licena
seguinte. Decises cruciais sobre a obra
so automaticamente lanadas para fases posteriores obteno das licenas,
atravs destes procedimentos que tornaram-se quase uma regra durante todo o
licenciamento ambiental.
Outro dispositivo que vem sendo
amplamente empregado na regulao de
conf litos ambientais engendrados por
grandes projetos so os TACs (Termos
de Ajustamento de Conduta), mecanismo
extrajudicial que busca adaptar normativa vigente a conduta de empreendedores que no estejam obedecendo a legislao. Os TACs muitas vezes permitem
que um empreendimento continue causando danos ambientais sem que os responsveis sejam submetidos s punies
previstas em lei, uma vez que garante
ao empreendedor infrator adequar-se
normativa ambiental atravs de condicionantes e compensaes. Assim, abrese um espao de negociao em que
possvel estabelecer acordos para a mitigao dos danos de um empreendimento. Porm, novas formas participativas
como esta e outras centradas nas idias
de acordo, negociao e consenso, tm
como efeito a retirada da possibilidade

nes independientes y acciones judiciales.

Los consejos y audiencias pblicas representan una mnima apertura democrtica a la crtica de la sociedad en el proceso
de expedicin de licencias. Esa apertura,
sin embargo, no garantiza que la contribucin de los actores que se sienten implicados por el proyecto sea debidamente
incorporada al proceso de toma de decisiones. La participacin de la poblacin
permite que nazcan o se expresen una
serie de controversias que no haban sido
percibidas o tenidas en cuenta por los
consultores contratados por las empresas
para elaborar los estudios de impacto.
Esas controversias son artificialmente
resueltas a travs de dispositivos de
postergacin de conf lictos: los llamados
estudios complementarios y las medidas condicionantes. Estos permiten que
se apruebe la licencia definiendo una serie de condiciones a ser cumplidas hasta
la aprobacin de la siguiente. A travs de
estos procedimientos, que se convierten
casi en una regla durante todo el proceso
de otorgamiento de licencias ambientales, decisiones cruciales sobre la obra son
automticamente postergadas para fases
posteriores a la obtencin de la licencia.
Otro dispositivo que viene siendo
ampliamente empleado en la regulacin
de conf lictos ambientales producidos por
grandes proyectos son los TACs (Termos
de Ajustamento de Conduta 6 ), mecanismo
extrajudicial que busca adaptar la conducta de emprendedores que no estn
obedeciendo la legislacin o la normativa vigente. Los TACs muchas veces per6
Trminos de Ajustamiento de Conducta
(N. del T.).

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efetiva de participao dos atingidos nos

processos de tomada de deciso.
Frente reduo dos espaos possveis de atuao da sociedade civil no
planejamento e definio dos chamados
projetos de desen-volvimento, os estudos de caso obser varam uma srie de estratgias de ao de grupos locais, ONGs
e movimentos sociais que apontam para
a construo de alianas ines-peradas
e novas formas de articulao poltica,
como as redes e coalizes. Nas aes em
rede, obser va-se a construo de alianas entre gru-pos heterogneos (pesquisadores, ONGs, associaes de moradores, comisses paroquiais, movimentos
sociais e culturais) em que cada elo desempenha um papel especfico e complementar, num encontro que fortalece
cada parte envolvida em sua busca pelo
bem comum. Alianas inesperadas e, no
entanto, slidas e eficazes foram constitudas ao longo dos processos de luta
estudados, permitindo que os territrios da ao poltica se ampliassem para
alm do local. Sua projeo para escalas
nacionais e internacionais muitas vezes
provocou um fortalecimento imprevisto das lutas locais, como foi o caso dos
projetos de implementao da carcinicultura em Caravelas (BA) e da usina hidreltrica de Murta (MG), exemplos bem
sucedidos deste tipo de ao poltica inovadora que conseguiu impedir a instalao destes projetos altamente impactantes que levariam desestruturao de
territrios de uso comum de populaes
tradicionais.

miten que un emprendimiento contine

causando daos ambientales sin que los
responsables sean sometidos a las penas
previstas por la ley, en tanto le permite
al emprendedor infractor adecuarse a la
normativa ambiental a travs de factores condicionantes y compensaciones. De
esta manera se abre un espacio de negociacin en que resulta posible establecer
acuerdos para mitigar los daos de un
emprendimiento. Por ello, nuevas formas
de participacin de este tipo, y otras centradas en las ideas de acuerdo, negociacin y consenso, tienen como resultado
la reduccin efectiva de la posibilidad de
participacin de los afectados en los procesos de toma de decisin.
Frente a la reduccin de los espacios de actuacin posibles de la sociedad
civil en la planificacin y definicin de
los llamados proyectos de desarrollo, los
estudios de caso observaron una serie de
estrategias de accin de grupos locales,
ONGs y movimientos sociales que apuntan a la construccin de alianzas inesperadas y nuevas formas de articulacin
poltica, como redes y coaliciones. En las
acciones en red, se observa la construccin de alianzas entre grupos heterogneos (investigadores, ONGs, asociaciones
de residentes, comisiones parroquiales,
movimientos sociales y culturales) en los
que cada uno desempea un papel especfico y complementar, en un encuentro
que fortalece cada parte comprometida
en su bsqueda del bien comn. Alianzas
inesperadas, aunque no menos slidas
y eficaces, fueron construidas a lo largo

33

Relatrio Sntese

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A dimenso da comunicao como

estratgia de resistncia tambm no
pode ser negligenciada. Em alguns dos
casos analisados obser vou-se o surgimento de uma srie de veculos para a
disseminao de informaes e denncias como vdeos, jornais comunitrios
e campanhas pela internet instrumentos fundamentais para uma estratgia
de comunicao que permitiu a circulao de informaes de forma equnime e
democrtica, como alternativa ao monoplio da grande imprensa e sua subser vincia aos interesses privados.
Ademais, a atuao em consu-ltorias
independentes e pro bono, por parte de
setores comprometidos e progressistas das universidades brasileiras apresentou-se, nos casos analisados, como
uma estratgia importante em pelo menos trs dimenses. Em primeiro lugar,
numa dimenso propriamente poltica, estudos e relatrios inde-pendentes
cumpriram a funo de reforar a legitimidade social em torno das demandas
dos gru-pos potencialmente atingidos.
Em segundo lugar, colocaram em questo os critrios de cientificidade utilizados nos EIA-RIMA, que muitas vezes so
f lexibilizados em nome do imperativo da
aprovao do projeto. Por fim, o debate
no plano tcnico-cientfico teve como
efeito poltico imediato a desestabilizao das supostas certezas defendidas
pelo empreendedor e o questionamento
da inexorabilidade da implementao
do projeto. Assim, estudos e relatrios
independentes tiveram a funo de fornecer um novo instrumento de luta s
organizaes de atingidos e abriram um

34

de los procesos de lucha estudiados, permitiendo que los territorios de accin

poltica se ampliasen ms all de lo local.
Su proyeccin hacia escalas nacionales
e internacionales muchas veces produjo
el fortalecimiento imprevisto de luchas
locales, como fue el caso de los proyectos de implementacin de la carcinicultura en Caravelas (Bahia) y de la central
hidroelctrica de Murta (Minas Gerais),
ejemplos exitosos de un tipo de accin
poltica innovadora que consigui impedir la instalacin de proyectos de alto
impacto que tendran como consecuencia
la desestructuracin de territorios de uso
comn de poblaciones tradicionales.
La dimensin de la comunicacin
como estrategia de resistencia no puede
ser tampoco descuidada. En algunos de
los casos analizados se observ el surgimiento de una serie de medios para la
difusin de informaciones y denuncias
como videos, peridicos comunitarios
y campaas por Internet instrumentos
fundamentales para una estrategia de
comunicacin que permiti la circulacin
de informacin de forma ecunime y
democrtica, como alternativa al monopolio de los medios de comunicacin y su
subordinacin a los intereses privados.
Adems, la actuacin en consultoras independientes y pro bono, por
parte de sectores comprometidos y progresistas de las universidades brasileras,
se present como una estrategia importante en, por lo menos, tres dimensiones
de los casos analizados. En primer lugar,
en una dimensin propiamente poltica,
estudios e informes independientes cum-

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novo campo de disputas entre os peritos. H certamente o risco do debate se

restringir ao plano cientfico e excluir-se
aqueles que no tm acesso linguagem
da cincia. Porm, nos casos analisados,
a incluso de pesquisadores teve como
efeito a ampliao do debate pblico em
torno do projeto e, consequentemente, o
reconhecimento de que, em ltima anlise, so escolhas polticas que esto em
jogo.
As recomendaes dos autores propem a criao de mecanismos e procedimentos que assegurem princpios
de equidade (tratamento justo e envolvimento efetivo da populao) em trs
nveis: na esfera do planejamento e elaborao de polticas pblicas; na esfera
do processo de tomada de deciso sobre
projetos ditos de desenvolvimento e no
gerenciamento dos efeitos nocivos dos
danos ambientais j existentes.
Em resumo, so elas:
1. Recomendamos que a participao da populao dever ser prevista na
fase da concepo do projeto. Prope-se
o desenvolvimento de metodologias de
planejamento regional que garantam
que possveis definies sobre o plano
de desenvolvimento da regio nasam
de um debate amplo sobre os projetos,
respeitando as realidades socioculturais
locais;
2. As Audincias Pblicas devem
inaugurar o processo de licenciamento com uma audincia prvia, que deve
ocorrer antes da realizao do EIA-RIMA.
Nela, o projeto dever ser publicamente

plieron la funcin de reforzar la legitimidad social en torno de las demandas de

los grupos potencialmente afectados. En
segundo lugar, cuestionaron los criterios
de cientificidad utilizados en los EIA-RIMA, que muchas veces son f lexibilizados
en nombre de la obligacin de aprobar
el proyecto. Finalmente, el debate en el
plano tcnico-cientfico tuvo como efecto
poltico inmediato la desestabilizacin
de las supuestas certezas defendidas por
el emprendedor y el cuestionamiento de
la inexorabilidad de la implementacin
del proyecto. De sta manera, los estudios e informes independientes tuvieron
la funcin de proporcionar un nuevo instrumento de lucha a las organizaciones
de afectados y abrieron un nuevo campo
de disputas entre los peritos. Evidentemente existe el riesgo de que el debate
quede restringido al plano cientfico y se
deje de lado a aquellos que no tienen acceso al lenguaje cientfico. De cualquier
manera, en los casos analizados la insercin de investigadores tuvo como resultado la ampliacin del debate pblico en
torno del proyecto y, en consecuencia, el
reconocimiento de que, en ltima instancia, son decisiones polticas las que estn
en juego.
Las recomendaciones de los autores
proponen la creacin de mecanismos y
procedimientos que aseguren principios
de equidad (tratamiento justo y participacin efectiva de la poblacin) en tres
niveles: en la esfera del diseo y elaboracin de polticas pblicas; en la esfera
del proceso de toma de decisiones sobre
proyectos llamados de desarrollo y en
la gestin de los efectos nocivos de los

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Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

apresentado e devero ser colhidos dos

grupos potencialmente atingidos os critrios/tpicos que iro compor os Termos de Referncia do EIA-RIMA. A realizao obrigatria da Audincia Prvia
permitiria o acesso aos projetos logo no
incio do licenciamento e permitiria a
formulao de critrios de eqidade para
o EIA-RIMA em conjunto com os grupos
potencialmente atingidos;
3. A elaborao dos estudos ambientais dever considerar racionalidades
distintas. O desafio maior da avaliao
da eqidade ambiental no mbito do
EIA /RIMA a considerao dos distintos
modos de vida e lgicas scio-culturais
dos diversos segmentos sociais envolvidos no processo de licenciamento;
4. No poder haver relao de dependncia econmica entre consultores
contratados para elaborar o EIA-RIMA e
empreendedores. O empreendedor dever disponibilizar os recursos necessrios
para a realizao dos Estudos e Relatrios previstos em lei e as empresas responsveis pela elaborao de estudos devero ser diretamente contratadas pelo
Estado, em processo de seleo pblica, e
manter-se absolutamente independentes
do empreendedor;
5. A participao no poder implicar
a negociao entendida como processo de barganha de direitos dos grupos
potencialmente atingidos. O objetivo
da participao deve ser o envolvimento dos atingidos nos processos decisrios para garantir, conforme Artigo 5 da

36

daos ambientales ya existentes.

En resumen, ellas son:
1. La participacin de la poblacin
deber estar prevista en la fase de la concepcin del proyecto. Se propone el impulso de metodologas de planificacin
regional que garanticen que posibles
definiciones sobre el plan de desarrollo
de la regin surjan de un debate amplio
sobre los proyectos, respetando las realidades socioculturales locales;
2. Las audiencias pblicas deben
inaugurar el proceso de otorgamiento de
licencias con una audiencia previa, que
debe tener lugar antes de la realizacin
del EIA-RIMA. En ella, el proyecto deber
ser presentado pblicamente y, asimismo, debern ser recogidos los criterios
y temas propios de los grupos potencialmente afectados que van a componer los
Trminos de Referencia del EIA-RIMA;
3. La elaboracin de los estudios
ambientales deber considerar racionalidades distintas. El desafo mayor de la
evaluacin de equidad ambiental en el
mbito del EIA-RIMA es la consideracin
de los distintos modos de vida y lgicas
socioculturales de los diversos segmentos sociales involucrados en el proceso de
otorgamiento de licencias;
4. No podr haber relacin de dependencia econmica entre consultores
contratados y emprendedores para elaborar el EIA-RIMA. El emprendedor deber
disponibilizar los recursos necesarios
para la realizacin de estudios e informes
previstos en la ley. Las empresas respon-

6H I J 8 K=' 0 L0 MH : KN=' O ' 806HI09'0@0MH:KN=

Constituio brasileira de 1988, a inviolabilidade do direito vida, igualdade,

liberdade, propriedade e o direito a
justa e prvia indenizao, no caso da
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social;
6. A participao dever se referir a
todas as etapas do planejamento e no
ser permitida a negociao efetuada
diretamente com o empreendedor, sem
a mediao do rgo ambiental e do Ministrio Pblico. O empreendedor no
dever estar presente em reunies com
os atingidos para discutir questes de
indenizao ou de reassentamento, papel que dever ser assumido pelo Estado;
7. O acesso e a apresentao das informaes devero ser realizados numa
forma adequada para os atingidos. recomendvel, para a produo e divulgao da informao, a utilizao de outros
modos de comunicao que no a escrita, sobretudo, as tcnicas audiovisuais.
Os documentos dos processos devem ser
disponibilizados de forma desburocratizada e gratuita, garantindo a publicizao e o acesso s informaes;
8. Devero ser criados mecanismos
que garantam a paridade e a independncia dos conselhos para que eles voltem a funcionar como instncias de controle social;
9. Deve-se focar a discusso no produto que se deseja obter (por exemplo,
energia eltrica) e no na obra (usina hidreltrica). Deve-se abrir o debate pbli-

sables por la elaboracin de estudios debern ser directamente contratadas por el

Estado, por procesos de seleccin pblica,
y mantenerse absolutamente independientes del emprendedor;
5. La participacin no podr implicar la negociacin entendida como
proceso donde exista un cambio desventajoso de derechos de los grupos potencialmente afectados. El objetivo de
la participacin debe ser la inclusin de
los afectados en los procesos de decisin
para garantizar, segn el Artculo 5 de la
Constitucin brasilera de 1988, la inviolabilidad del derecho a la vida, la igualdad, la libertad, la propiedad y el derecho
a la indemnizacin justa y previa, en caso
de expropiacin por necesidad o utilidad
pblica, o por inters social;
6. La participacin deber referirse
a todas las etapas de la planificacin y no
ser permitida la negociacin efectuada
directamente con el emprendedor, sin
la mediacin del rgano ambiental y del
Ministerio Pblico. El emprendedor no
deber estar presente en reuniones con
los afectados para discutir cuestiones de
indemnizacin o de relocalizacin, papel
que deber ser asumido por el Estado;
7. El acceso y la presentacin de la
informacin deber ser realizado de forma adecuada para los afectados. Es recomendable, para la produccin y divulgacin de la informacin, la utilizacin de
estrategias de comunicacin que no sean
escritas, sobretodo las tcnicas audiovisuales. Los documentos de los procesos

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Relatrio Sntese

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co sobre quais setores so responsveis

pelo aumento da demanda por energia,
se esta demanda legtima e justifica os
impactos sociais e ambientais, qual tipo
de energia o mais adequado para cada
regio e quais as formas social e ambientalmente seguras de obt-la. Todas
as alternativas tcnicas devem ser explicitadas;

deben estar disponibles de forma desburocratizada y gratuita, garantizando la

publicitacin y el acceso a la informacin;

10. Devem ser revistas, suspensas e

eventualmente cassadas as licenas ambientais j aprovadas relativas a projetos
ditos de desenvolvimento que comprovadamente venham expondo populaes
vulnerabilizadas do seu entorno a impactos scio-ambientais negativos desproporcionais.

9. La discusin debe focalizarse

en el producto que se desea obtener (por
ejemplo, energa elctrica) y no en la obra
(central hidroelctrica). Se debe abrir el
debate pblico sobre cules sectores son
responsables por el aumento de la demanda de energa, si esta demanda es
legtima y justifica los impactos sociales y ambientales, cul tipo de energa es
mas adecuado para cada regin y cules
son las formas social y ambientalmente
seguras de obtenerla. Todas las alternativas tcnicas deben ser explicitadas;

8. Debern ser creados mecanismos

que garanticen la prioridad y la independencia de los consejos para que estos
vuelvan a funcionar como instancias de
control social;

10. Deben ser revisadas, suspendidas y eventualmente recusadas las licencias ambientales ya aprobadas relativas a
proyectos llamados de desarrollo en los
que se haya comprobado que estuvieran
exponiendo poblaciones vulnerabilizadas
de su entorno a impactos socio-ambientales negativos de forma desproporcional.

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6H I J 8 K=' 0 L0 MH : KN=' O ' 806HI09'0@0MH:KN=

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>?#"'D%5",'(EF%+"*/'A''K!!H8OHQ8@G

s procedimentos convencionais de avaliao

ambiental tendem a ser prisioneiros de
concepes tecnicistas sobre a gesto do
ambiente. Este discurso gestionrio considera um meio ambiente abstrato e passvel de simples aplicao de dispositivos
de racionalizao. Sua adoo prevalece
em todos os pases onde a experincia dos
movimentos sociais no foi devidamente considerada e incorporada
pelo Estado. Tais tipos de avaliao preocupam-se com a efetividade
dos instrumentos, a modernizao da gesto, a sensibilizao para
mudana de atitudes e o fortalecimento institucional para a melhoria da qualidade ambiental do pas, sendo a sociedade, segundo esta
perspectiva, vista como una e desprovida de contradies. Esta concepo funcional a planos macroestruturais, nos quais o meio ambiente no foi considerado em suas dimenses sociolgicas ou culturais
diferenciadas, mas sim como composto de pura matria e energia a ser
inserida racionalmente no mercado global. Entretanto, pases onde as
polticas ambientais j foram inf luenciadas pela ao coletiva da sociedade organizada como os prprios EUA, entre outros tenderam
a superar as avaliaes de cunho tecnicista, introduzindo em todas as
instncias de planejamento a considerao da desigualdade social na
distribuio dos danos e benefcios ambientais dos programas e proje-

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

tos de desenvolvimento, perspectiva que orienta a chamada Avaliao

de Equidade Ambiental.
A Avaliao de Equidade Ambiental (AEA) poderia ser defi-nida
como um instrumento de promoo da justia ambiental que visa fortalecer os movimentos e grupos sociais atingidos nos processos de
participao e tomada de deciso sobre empreendimentos que podem
afetar seu modo de vida de forma direta ou indireta. A AEA procura
construir um quadro abrangente para a avaliao de impacto, incorporando questes de participao pblica, institucional e poltica. Inclui a
considerao dos efeitos sociais, culturais, econmicos e institucionais
vivenciados pelos grupos atingidos, assim como os efeitos nos modos de
subjetivao e na sade fsica e mental de indivduos e grupos. A Avaliao de Equidade Ambiental busca centrar seu foco nas consequncias
sociais e culturais de qualquer atividade pblica ou privada que altere
de maneira indesejada a forma pela qual as pessoas moram, trabalham,
se relacionam umas com as outras, elaboram sua expresso coletiva
e seus modos prprios de subjetivao. Ela evidencia que a dimenso

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ambiental no pode ser avaliada de modo separado da dimenso social

e cultural, uma vez que esta diviso disciplinar no capaz de dar inteligibilidade aos efeitos recprocos e inextrincveis desses domnios
formalmente separados, porm empiricamente integrados. Portanto,
ela somente pode ser feita incorporando integralmente a percepo dos
grupos sociais potencialmente atingidos.
Segundo o discurso ambientalista hegemnico, a poluio
democrtica, a degradao do meio ambiente afetaria a todos, no importando de que maneira ou onde as pessoas vivem. Igualmente, um
certo discurso cientfico sustenta que a ecotoxicidade afeta potencialmente a todos, produzindo uma contaminao genrica, por substncias qumicas que atingem indiretamente o meio ambiente por meio
de reas de despejo de detritos, esgotos e por outros canais 2 . Ao contrrio, na perspectiva do pensamento crtico que funda os instrumentos
mais democrticos de avaliao ambiental, a exposio de grupos sociais aos riscos ambientais no equitativa. So desiguais as condies
de acesso dos diferentes setores da populao proteo ambiental.

cf. Giddens, 1996, p.256.

K9 :8=PH ; <=

So mais atingidos aqueles que tm menos acesso aos processos de deciso poltica e aos mecanismos de regulao da localizao
de atividades potencialmente danosas ao meio ambiente. Tendem a ser
penalizados aqueles que habitam as reas desvalorizadas e degradadas,
em moradias precrias, com acesso restrito ao fornecimento de gua e
esgoto, transportes, infra-estrutura urbana e segurana. Nesta tica, as
causas das injustias sociais so as mesmas da degradao ambiental,
sendo impossvel separar os problemas ambientais das questes sociais. Formas simultneas de opresso so responsveis por injustias
decorrentes da natureza inseparvel das opresses de classe, raa e
gnero. Aos mais pobres correspondem condies ambientais de existncia mais degradadas devido ao de um duplo mecanismo:
1) as populaes de menor renda so pressionadas a se localizar
em reas de maior risco e menos atendidas por infraestrutura,
2) as fontes de risco e de grande impacto ecolgico tendem a se
concentrar em reas habitadas por grupos sociais menos capazes de se
fazer ouvir no espao pblico e de se deslocar para fora do circuito de
risco (Cf. Acselrad , Herculano , Pdua , 2004.).
recorrente nos meios empresariais e em certos setores pblicos a idia de que o licenciamento ambiental prejudica o desenvolvimento. Esta afirmao repete sob outra forma a retrica segundo a qual
os cuidados para com o meio ambiente impediriam o crescimento e a
gerao de empregos. Na conjuntura brasileira recente, o Ministrio do
Meio Ambiente estabeleceu portarias (Portarias 204, 205 e 206, de 17 de
julho de 2008) que visam ace-lerar o licenciamento ambiental, reduzindo pela metade os prazos para a concesso de licenas. Processos que
levavam entre 26 e 37 meses para serem concludos devero ser reduzidos para o prazo legal mximo de 13 meses. Embora esteja prevista a
contratao de pessoal especializado, o conjunto das propostas aponta
para a desregulao do processo de licenciamento. Prope-se sua descentralizao, rumo s superintendncias estaduais, que tambm seriam responsveis pela vistoria dos empreendimentos. Por outro lado,
a criao de uma Cmara Federal de Compensao Ambiental pretende
revisar o processo de compensao ambiental. Esta no seria mais calculada sobre o custo global do empreendimento, mas sim sobre uma suposta parcela que impacta o meio ambiente supostamente separvel
do empreendimento como um todo.

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Os mtodos convencionais de avaliao de impacto das atividades

produtivas e projetos de desenvolvimento tm sido fortemente criticados acima de tudo por separarem o meio ambiente de suas dimenses
sociopolticas e culturais. Produzem com frequncia uma separao indevida entre os processos biofsicos e a diversidade de implicaes que
os mesmos tm quando referenciados aos modos de uso e significao
prprios aos distintos grupos sociais que compartilham o territrio.
Os diversos elementos do meio, vistos normalmente como biticos ou
abiticos, lnticos ou pedolgicos etc. no so, via de regra, associados
diversidade sociocultural dos que dele dependem, seja em termos de
renda, raa, gnero ou etnia.
Nesta medida, os mtodos convencionais de avaliao de impacto
(Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto no Meio Ambiente
EIA-RIMA) tm sido incapazes de retratar a injustia ambiental contida em determinados projetos, servindo, implicitamente, legitimao
de aes e impactos inaceitveis se consideradas apropriadamente as
dimenses socioculturais. A fortiori, no permitem uma avaliao que

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possa levar a aes compensatrias e mitigadoras devidamente discutidas e negociadas ou, eventualmente, suspenso de determinados
empreendimentos, por redundar, caso executados, em custos exorbitantes para o meio ambiente e para a populao. Aqueles mtodos tm
sido consequentemente mais facilmente apropriados pelos interesses
econmicos envolvidos no projeto e na prpria elaborao repetida de
estudos de impacto formalmente padronizados e socialmente vazios.
Por outro lado, como veremos, os EIA /RIMA so apresentados em
audincias pblicas que geralmente mostram uma grande precariedade: insuficiente publicidade, dificuldade de acesso documentao,
manipulao das audincias pblicas pelos interessados pelo empreendimento, etc. Os mecanismos aparentemente democrticos que suporiam uma participao ativa das populaes potencialmente atingidas
vm resultando mais na confirmao dos empreendimentos do que sua
submisso a crticas, correes e, eventualmente, deciso de no realizar o empreendimento ou realiz-lo em outro lugar, e, nesse sentido,
pouco efeito tm no processo efetivo de tomada de deciso.
A incorporao apropriada da dimenso da desigualdade na distribuio dos recursos ambientais e da diversidade de perspectivas sobre o meio ambiente s avaliaes de impacto ambiental mostraria que

K9 :8=PH ; <=

est em jogo nos empreendimentos no somente a preservao do meio

ambiente mas o respeito aos direitos humanos, econmicos, sociais,
culturais e ambientais e dignidade dos grupos sociais diferenciados.
Portanto, esto em jogo variveis que, apesar de freqentemente no
mensuradas, possuem grande importncia no que diz respeito ao seu
quadro de vida, trabalho e reproduo scio-cultural.

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A injustia ambiental o processo pelo qual a implementao de
polticas ambientais, ou a omisso de tais polticas ante a ao seletiva das foras de mercado, cria impactos socialmente desproporcionais, intencionais ou no intencionais, concentrando os riscos ambientais sobre os mais pobres e os benefcios para os mais ricos. Estes
efeitos desiguais ocorrem atravs de mltiplos processos privados de
deciso, de programas governamentais e de aes regulatrias de agncias pblicas. Processos no-democrticos de elaborao e aplicao de
polticas sob a forma de normas discriminatrias, prioridades no discutidas e vieses tecnocrticos via de regra produzem conseqncias
desproporcionais sobre os distintos grupos sociais.
So consideradas causas da desigualdade ambiental:
1. Mercado: As elites socioeconmicas so mais capazes de assegurar que seus interesses sejam satisfeitos em primeiro lugar nos
conf litos de localizao. Os mais ricos tendem a escapar dos riscos am-

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bientais residindo em reas mais protegidas, cujo solo tem maior valor.
2. Polticas: a omisso governamental deixa agir livremente a
desigualdade de foras econmicas no mercado distribuindo os pobres
nos solos menos valorizados e os ricos nos de maior valor.
3. Desinformao: os responsveis pela produo de riscos evitam tornar pblicos os perigos que criam. Com a desinformao, tornase incerta a percepo da relao de causalidade entre a ao dos empreendimentos sobre o meio e os riscos produzidos para as populaes.
4. Cooptao: As empresas conhecedoras dos perigos que causam
desenvolvem polticas de conquista das simpatias das populaes vizinhas aos empreendimentos de modo a evitar mobilizaes que questionem as condies de funcionamento dos mesmos. Instalam-se em
reas de residncia de baixa renda desprovidas de servios pblicos essenciais onde conseguem, dada a omisso do poder pblico, obscurecer
a viso crtica dos moradores, instalando postos de sade, creches, hortas comunitrias etc.

K9 :8=PH ; <=

KKR'P%V,5,-W%F'
Por Justia Ambiental entende-se a condio de existncia social em que se verifica igual proteo aos distintos grupos sociais com
relao aos danos ambientais, por intermdio de leis e regulaes democraticamente concebidas, que impeam ao mercado impor decises
discriminatrias com base em raa, cor, nacionalidade ou status socioeconmico. Ela resulta de um tratamento justo e de um envolvimento
efetivo de todos os grupos sociais, no desenvolvimento, implementao
e respeito a leis, normas e polticas ambientais. Por tratamento justo,
define-se que nenhum grupo de pessoas, seja ele definido por raa,
etnia ou classe scio-econmica, deve arcar de forma concentrada e
desigualmente distribuda com as consequncias ambientais negativas
resultantes de operaes industriais, agrcolas, comerciais, de obras de
infra-estrutura ou da implementao de programas e polticas federais,
estaduais, municipais e locais.
Caber, pois, dar-se ateno particular aos grupos que so correntemente vulnerabilizados por processos atravs dos quais sua capacidade de autodefesa contra agravos lhes subtrada. Aqui inclumos (1) populaes cujo modo de vida indissocivel do meio ambiente
em que vivem, tais como grupos indgenas, quilombolas, pescadores
tradicionais, posseiros e demais grupos extrativistas que dependem do
livre acesso a um meio ambiente saudvel para sua subsistncia e reproduo e (2) populaes urbanas deslocadas de suas reas de origem
por projetos de desenvolvimento dos quais foram excludas. Em outras palavras, nos meios rurais as populaes sem terra, quilombolas,
indgenas, afro-indgenas e agricultores familiares e, nos meios urbanos, os imigrantes e ocupantes dos piores solos, que esto mais sujeitos
a sofrer com os deslizamentos, enchentes, doenas, violncia urbana e
com poucos e precrios servios urbanos de saneamento, sade, transporte e educao.
Os movimentos de luta pela Justia Ambiental defendem o envolvimento efetivo dos grupos potencialmente atingidos nas decises
locacionais dos empreendimentos. Por envolvimento efetivo entendese aquele em que:
(1) as comunidades afetadas recebem - em formato acessvel aos
seus modos prprios de produo de conhecimento - todas as informa-

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es necessrias para avaliar os impactos que os projetos de desenvolvimento podero produzir sobre elas;
(2) as comunidades afetadas tm participao assegurada nas decises acerca das atividades propostas que viro a afetar seu meio ambiente e/ou sade;
(3) as decises oriundas da participao pblica so levadas em
conta pelas agncias regulatrias responsveis;
(4) os diversos modos de vida, prticas sociais a eles correlatos e
interesses especficos dos grupos sociais potencialmente atingidos so
levados em considerao no processo de tomada de decises e
(5) o envolvimento dos grupos potencialmente atingidos assegurado, viabilizado e facilitado pelas instncias responsveis pela tomada
de deciso.
A meta da justia ambiental pressupe que as polticas pblicas
sejam baseadas no respeito mtuo e na justia para todos, livres de
qualquer forma de discriminao ou tratamento diferenciado. A justia
ambiental configura assim o direito a um meio ambiente seguro, sa-

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dio, produtivo e sustentvel para todos, onde o meio ambiente considerado em suas dimenses ecolgicas, fsicas construdas, sociais,
polticas e econmicas. Justia ambiental refere-se s condies em que
tal direito pode ser livremente exercido, preservando, respeitando e realizando plenamente as identidades individuais e coletivas, a dignidade
e a autonomia das comunidades nos seus ambientes de vida. A justia
ambiental s alcanada quando todos os grupos sociais atentandose em particular aos mais vulnerveis tm acesso garantido e igualitrio aos processos de tomada de deciso, assim como a um grau de
proteo igual com relao aos potenciais danos ambientais e sade.

K9 :8=PH ; <=

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/%'/%F%5)#+),3%5&#
O que aqui se denomina ambiental diz respeito ao impacto
recproco entre diferentes prticas sociais dispostas no espao. Em certas combinaes de atividades, o meio ambiente transmite impactos
indesejveis que podem fazer com que o desenvolvimento de uma atividade comprometa a possibilidade de outras prticas se manterem. Na
maior parte dos casos, as vtimas dos impactos ambientais indesejados
pertencem a setores populares, de menor renda, com menor acesso aos
processos decisrios, com menores possibilidades de se deslocar para
fugir aos efeitos danosos da ao dos empreendimentos de grande impacto. No caso das monoculturas do eucalipto, por exemplo, a expanso
das reas cultivadas associa-se a inviabilizao da pequena agricultura familiar, da reproduo dos grupos indgenas, da pesca artesanal
e do abastecimento de gua para as comunidades urbanas. Ao erodir e
compactar os solos, reduzindo seus nutrientes, alterando microclimas
e diminuindo a gua disponvel, comprometendo sua qualidade e afetando negativamente a biodiversidade animal e vegetal, os efeitos da
monocultura do eucalipto atingem em particular os grupos sociais mais
vulnerabilizados, de menor renda e racialmente discriminados.
O mesmo podemos dizer da implantao indiscutida de grandes
projetos de minerao ou hidroeletricidade, da construo de hidrovias
e rodovias, de oleodutos e linhas de transmisso de eletricidade, onde
com freqncia as escolhas de localizao e traado dos empreendimentos d preferncia aos espaos ocupados por populaes de baixa
renda. Nestes casos, no h como chamar de progresso e desenvolvimento o processo de empobrecimento de populaes que, embora mantenham uma relao de baixa intensidade com os circuitos mercantis,
possuem formas relativamente af luentes de relao com o meio ambiente, dependendo justamente da manuteno da biodiversidade e da
liberdade de acesso e uso dos recursos ambientais.
Considera-se que no justo que os altos lucros das grandes empresas se faam s custas de processos de miserabilizao da maioria,
pois o desenvolvimento com justia ambiental requer uma combinao de atividades no espao de modo a que a prosperidade de uns no
provenha da expropriao dos demais. Mais do que isto, os propsitos da justia ambiental no podem admitir que a prosperidade dos

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ricos se d atravs da expropriao dos que j possuem baixo nvel de

renda. Pois este tem sido o mecanismo pelo qual o Brasil tem ganho
os recordes em desigualdade social no mundo: concentra-se a renda e
concentram-se tambm os espaos e recursos ambientais nas mos de
poucos privilegiados.

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?"#$%&#F'/%'/%F%5)#+),3%5&#
Este projeto fruto de uma parceria entre a FASE e o Instituto
de Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional da UFRJ e tem como
objetivo integrar a investigao cientfica com as lutas dos movimentos sociais e a agenda das entidades da sociedade civil. A meta final
deste trabalho a elaborao de uma proposta alternativa de avaliao scio-ambiental, respondendo a uma demanda dos movimentos
sociais e conjuntura poltica atual de f lexibilizao dos processos de
licenciamento ambiental. Este projeto pretende desenvolver propostas
de tomadas de deciso democrticas e elementos de metodologia que
contribuam para alterar a correlao de foras no debate sobre projetos de desenvolvimento, fazendo valer a perspectiva diferenciada dos
grupos sociais atingidos, seja incorporando dados estatsticos georeferenciados da objetividade da desigualdade ambiental, seja evidenciando
as prprias percepes subjetivas diferenciadas dos atores sociais que
evocam seu saber local para tornar visveis as relaes complexas que
entrelaam sociedade e ambiente.
Atravs de estudos de caso realizados entre 2005 e 2009 em diferentes regies do pas, o projeto aponta criticamente os problemas que
os procedimentos e mtodos convencionais de avaliao apresentaram,
ao no considerar apropriadamente a diversidade sociocultural das formas de apropriao do meio. Os estudos de caso ora apresentados so
a primeira etapa e o ponto de partida necessrio da construo de um
modelo alternativo de avaliao ambiental. Atravs dos estudos apresentados, possvel visualizar de forma clara os limites do atual modelo de licenciamento, que privilegia a perspectiva das instncias estatais e/ou da iniciativa privada, em detrimento dos grupos sociais locais
e seus modos de vida, que so tratados como entraves minoritrios ao
crescimento econmico da nao.
A idia de que o bem-estar social dependeria do crescimento
econmico e de que este seria alavancado pelos chamados projetos de
desenvolvimento poderia ser descrita como um dos mitos mais difundidos e consolidados no imaginrio poltico dos pases do Sul a partir da
segunda metade do sculo XX. antiga tambm a constatao emprica

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de que tais projetos so responsveis pelo deslocamento compulsrio

de grandes contingentes populacionais, pelo aniquilamento de grupos
indgenas e por impactos irreversveis dos ecossistemas nos quais vivem e se reproduzem uma ampla diversidade de grupos e formaes
scio-culturais. O exemplo da Mata Atlntica - de cuja cobertura original restam apenas 7% de forma fragmentada e dispersa cintila a olhos
vistos. sabido que seu processo acelerado de devastao deu-se especialmente nos ltimos 50 anos com o crescimento urbano, a industrializao, a expanso das fronteiras agropastoris, a abertura de estradas,
a extrao mineral e a gerao e transmisso de energia. Em outras
palavras, o desaparecimento da mata atlntica e o deslocamento compulsrio dos grupos sociais que viviam direta ou indiretamente deste
bioma esto diretamente correlacionados instalao de projetos de
desenvolvimento de forte impacto social e ambiental. Se o modelo de
desenvolvimento atualmente proposto no for reavaliado com urgncia,
este parece ser o destino trgico para o qual se encaminham a regio
amaznica e o cerrado, que j vm sofrendo com a devastao progressiva e incontida h dcadas.

52

Este relatrio traz a pblico uma sntese de cinco estudos de caso

nos quais se observa o modus operandi dos modelos correntes de licenciamento. A partir de experincias sociais concretas, procurou-se identificar os problemas que os procedimentos e mtodos convencionais de
avaliao apresentam ao no considerar apropriadamente a diversidade
sociocultural das formas de apropriao do meio. Os casos em questo
so : os projetos das hidreltricas de Belo Monte (Par), de Santo Antonio e Jirau no rio Madeira (Rondnia), de Irap e Murta (Minas Gerais),
a expanso da monocultura do eucalipto (Esprito Santo e no sul da
Bahia) e a expanso da carcinicultura (fazendas de camaro) na Bahia.
Os casos procuram contemplar a diversidade regional, seja do ponto de
vista geofisiogrfico como scio-cultural, as caractersticas tcnicas e
econmico-produtivas dos diferentes projetos, assim como a presena
de organizaes da sociedade capazes de subsidiar o balano crtico dos
procedimentos convencionais.
Para cada um dos respectivos casos fez-se uma aplicao dos elementos da avaliao de equidade ambiental, com foco em quatro dimenses centrais, a saber:
1. Histrico sinttico do empreendimento (sua origem, estratgias que o justificaram, grupos de interesse e embates que demarcaram

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suas diferentes conjunturas e correlaes de fora correspondentes).

2. Caracterizao do processo na perspectiva dos diferentes
atores, com nfase no modo como tem se dado a relao entre o governo (planejadores do empreendimento) e a sociedade local e regional
3. Anlise dos EIA /RIMAs como produto e processo. Buscou-se
apontar reas desconsideradas, impactos desconsiderados, territorialidades desconsideradas, grupos sociais desconsiderados, prticas
sociais desconsideradas, dimenses da vida social desconsideradas, a
desconsiderao de racionalidades distintas da racionalidade econmica que preside o projeto etc., assim como os procedimentos adotados
para a realizao do estudo, para a informao da populao e linguagem adotada, para o debate pblico, para a considerao dos questionamentos da populao, no respeito livre manifestao da populao,
para a aplicao de recursos, para o monitoramento e mitigao, procedimentos ante a incerteza e a imprevisibilidade etc.
4. Identificao das territorialidades especficas dos grupos scio-culturais afetados, evidenciando dados que revelem a diversidade
de formas de apropriao social do territrio. Alm disso, foi observada
a vigncia eventual de pluralismo jurdico nas formas locais de acesso
aos recursos do territrio. Tais elementos puderam mostrar concepes
diferenciais acerca de quais seriam as populaes atingidas (dependendo se o ponto de vista o do empreendedor, das ONGs, dos movimentos
sociais).
O estudo aprofundado de cada uma dessas realidades permitiu
o acesso a uma dimenso raramente levada em conta nos estudos e
relatrios de impacto ambiental encomendados pelas empresas: a perspectiva diferenciada dos grupos sociais atingidos. este olhar de dentro sobre as relaes complexas que entrelaam sociedade e ambiente
que privilegiamos neste relatrio. As perspectivas das chamadas minorias, longe de constiturem entraves ao desenvolvimento, so justamente os vetores atravs dos quais se indicam os paradoxos e sadas
dos graves impasses que o modelo econmico desenvolvimentista vem
demonstrando h pelo menos cinco dcadas.
A evidenciao dos conf litos e das injustias ambientais favorece,
por um lado, a elaborao de polticas de combate desigualdade ambiental: atacando a concentrao dos riscos sobre populaes vulnerabilizadas se estar criando resistncia degradao ambiental em geral,
posto que os impactos negativos do modelo produo e consumo no

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Relatrio Sntese

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mais podero ser transferidos, como de praxe, para os mais pobres. A

propenso de todos os atores sociais a identificar e eliminar as fontes
do dano ambiental tender, consequentemente, a se intensificar. Por
outro lado, ao se dar visibilidade s injustias ambientais, se estar
favorecendo o envolvimento das populaes mais pobres na defesa de
seus ambientes, desfazendo o preconceito segundo o qual a causa ambiental exclusiva das classes mdias urbanas desejosas de efeitos estticos ou de idealizao da natureza.
Uma Avaliao de Equidade Ambiental deve focar-se acima de
tudo no plano das controvrsias, que no devem ser combatidas ou obscurecidas; ao contrrio, a Avaliao de Equidade assume as controvrsias sociais e polticas como o seu motor e da permite que os diversos
grupos sociais envolvidos participem de forma equnime, participativa
e democrtica. A evidenciao dos conf litos serve, portanto, para municiar tanto a prtica de governos democrticos como as dinmicas de
organizao da sociedade no combate s desigualdades sociais e ambientais.

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Projeto

Usinas Hidroeltricas de Santo Antonio e Jirau

Localizao
Rio Madeira Rondnia (sudoeste amaznico)
Caractersticas
O objetivo do projeto Complexo Madeira o aproveitamento total
do maior af luente do Amazonas para fins hidroeltricos e hidrovirios
(FURNAS CENTRAIS ELTRICAS, 2003). As usinas de Santo Antnio e
Jirau colocariam mais 6.450 MW no mercado e, com a construo de
linhas de transmisso para o Acre, Amazonas e Norte do Mato Grosso, seria feita a conexo com o Sistema Interligado Brasileiro. O consrcio Madeira Energia S.A (MESA) foi constitudo com a participao
acionria de FURNAS (39%), CEMIG (10%), Odebrecht Investimento em
Infra-Estrutura (17,6%), Andrade Gutierrez (12,4%) e Fundo de Investimentos em Participaes do BNDES(20%). FURNAS ficar responsvel
pela engenharia do projeto, a gesto ambiental e fundiria do projeto,
alm da operao e manuteno da usina de Santo Antnio. Santo Antnio teria a capacidade de gerar 3.150 mil megawatts (MW) e o investimento previsto de R$ 9,5 bilhes, em valores de 2006. Afirma-se que
as turbinas utilizadas em Santo Antnio sero as maiores em potncia
nominal no mundo: cada uma com a capacidade de gerar 72 megawatts.
O Consrcio Energia Sustentvel do Brasil Cesb foi o vencedor do leilo
de concesso e venda de energia da usina hidreltrica de Jirau. O Cesb
formado por Suez Energy South Amrica Participaes Ltda. (50,1%);
Camargo Corra Investimentos em Infra-Estrutura S/A (9,9%); Eletrosul
Centrais Eltricas S/A (20%) e Companhia Hidro Eltrica do So Francisco Chesf (20%). O custo do investimento para construo da usina
ser de cerca de R$ 8,7 bilhes. Eclusas para controlar o f luxo de gua
pelas usinas e dragagem na cabeceira do rio tambm expandiriam o
transporte da soja, madeira e minerais ao longo do rio Madeira, integrando uma hidrovia que se estende dos Andes peruanos e bolivianos
para o porto atlntico de Belm. O setor agropecurio e eletro-intensivo
do Brasil seriam os principais beneficirios dos projetos.

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Relatrio Sntese

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Breve histrico
O projeto que impulsionou os investimentos econmicos para a

Amaznia ocidental ganhou um formato final no encontro de cpula

dos 12 pases sul-americanos convocado pelo BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) pela CAF (Corporao Andina de Fomento)
e pelo FONPLATA (Fundo de Desenvolvimento da Bacia do Prata) ocorrido em Braslia em agosto de 2000. Conhecida como IIRSA, a Iniciativa
de Integrao da Infraestrutura Sul-americana um plano voltado
constituio de um sistema integrado de logstica na Amrica do Sul,
atravs da integrao da infra-estrutura dos setores de transportes,
energia e comunicao, dedicados a aumentar a eficincia dos f luxos
internacionais de comrcio. Alm dos projetos no rio Madeira esto
previstos, em estgios diferenciados de planejamento, licenciamento
ou operao, o Gasoduto Urucu-Porto Velho, o asfaltamento da BR 319
(Porto Velho Manaus), a hidrovia industrial no rio Madeira e a Rodovia Interocenica entre Rio Branco e os portos peruanos do Pacfico e a
Rodovia La Paz-Guayaramerin (Bolvia), includa a ponte binacional at
Guajar-Mirim(Brasil).

56

O Plano Decenal de Expanso de Energia Eltrica (2006-2015)

definiu que a via prioritria para a expanso da gerao de energia o
aproveitamento mximo do potencial hidreltrico da Bacia Amaznica,
a comear pelo rio Madeira.

Situao atual
Em agosto de 2008, o presidente do IBAMA assinou a licena de
instalao da Usina de Santo Antnio, logo aps receber parecer contrrio sua concesso. A Casa Civil convocou todos os Ministrios a
defender o processo de licenciamento das usinas. As hidreltricas do
Madeira foram julgadas e condenadas no Tribunal Latino-americano da
gua em setembro de 2008 na Guatemala. A petio responsabilizou o
Governo do Brasil e a Iniciativa para Integrao da Infra-estrutura Sulamericana (IIRSA) por violaes do princpio da participao popular
no processo de licenciamento ambiental, pelos indcios de graves danos
ambientais nacionais e transfronteirios e pela ameaa integridade
fsica e territorial de povos indgenas e de grupos indgenas isolados
sem contato com a civilizao ptria. A Plataforma BNDES (integrada por 20 entidades e organizaes da sociedade civil) afirma que a
aprovao de financiamentos do BNDES para os projetos de construo
das duas hidreltricas no Rio Madeira poder trazer uma srie de riscos
financeiros, legais e polticos. O governo de Rondnia, apesar de no

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questionar o licenciamento de Santo Antnio, admitiu ter reservas sobre o fato que no foram estudados os impactos sociais aps a obra, prevendo o que chamou de ressaca depois da atrao de 40 mil empregos
diretos. Em 22 de abril de 2009, o governo do estado de Rondnia enviou ofcio ao IBAMA denunciando graves irregularidades no processo
de licenciamento de Jirau, cobrando tambm que o rgo suspendesse
imediatamente a licena de instalao concedida hidreltrica. Entre
as irregularidades, estaria a mudana no eixo da UHE Jirau sem estudos complementares, resultando na inundao da Floresta Estadual de
Rendimento Sustentado do Rio Vermelho, sem que os bens sociais e ambientais impactados fossem mensurados. O ofcio tambm relatou que
os empreendedores teriam ameaado o governo com a paralisao das
obras em Santo Antonio (obra que o governo estadual defendia) caso
as exigncias de novos estudos em Jirau no fossem retiradas. Aps a
Justia Federal indeferir trs processos que o Ministrio Pblico Federal
havia ajuizado contra o IBAMA, ambas as usinas foram licenciadas. Em
maro de 2011, uma revolta de grandes propores tomou os canteiros
de obra da usina de Jirau, em funo das pssimas condies de trabalho a verificadas. Precedida de uma greve em que as reivindicaes
dos trabalhadores no foram atendidas, a revolta resultou na queima de
54 nibus e de 70% do alojamento dos trabalhadores, com paralisao
das obras de Santo Antonio e Jirau por um ms. O Ministrio Pblico
do Trabalho ajuizou ao contra a obra de Hidreltrica de Santo Antnio, alegando situao de extrema gravidade e acentuado estado
de negligncia em relao s condies de trabalho. Cada uma das obras j recebeu 1000 autuaes da Superintendncia Regional do Trabalho por violaes da legislao trabalhista. Alm da precariedade das
condies de trabalho, as populaes obrigadas a se deslocar e reassentadas em funo das obras sofreram uma piora generalizada em suas
condies de vida, que incluem moradias precrias, dificuldades para
acessar transportes e escolas para as crianas e inviabilizao de atividades que antes geravam trabalho e renda. Em Porto Velho, a migrao
foi 22% superior ao previsto pelo Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental e a violncia atinge nveis altssimos: entre 2008 e 2010 o nmero
de homicdios dolosos aumentou 44% e, entre 2007 e 2010 o nmero de
estupros registrados cresceu 208%.

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Relatrio Sntese

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Projeto

Complexo Hidreltrico de Belo Monte

Localizao
Bacia do Rio Xingu (Par)
Caractersticas
A mega usina hidroeltrica de Belo Monte foi leiloada pelo governo
federal em meio a uma batalha judicial e manifestaes em nvel nacional e internacional no dia 20 de abril de 2010 e teve seu custo avaliado
entre 16 e 30 bilhes de reais. Trata-se de uma remodelao do antigo
projeto da Usina de Karara apresentado Eletrobrs pela Eletronorte.
De acordo com o novo projeto, o reservatrio da usina, principal item
modificado no projeto, seria reduzido de 1.225 km2 para 500 km2 e, ao
invs de alagar terras indgenas, o projeto prev a reduo drstica da
oferta hdrica na Volta Grande do Xingu, onde h duas terras indgenas,
alm de uma srie de assentamentos e populaes ribeirinhas. Redimensionada para gerar 5,5 mil megawatts numa primeira etapa e 11 mil
megawatts quando estivesse em plena carga (embora de acordo com es-

58

pecialistas esta gerao de energia s seja vivel durante 3-4 meses por
ano), o projeto da hidreltrica de Belo Monte abrange quatro municpios
do sudoeste do Par: Vitria do Xingu, Altamira, Senador Jos Porfrio e
Anapu e ter impactos em dezenas de municpios da regio.

Breve histrico
Em 1980 foi concludo o relatrio dos Estudos de Inventrio Hidreltrico da Bacia Hidrogrfica do Rio Xingu, prevendo o aproveitamento integral da Bacia atravs de sete barramentos, que gerariam 19
mil megawatts (MW), metade da capacidade instalada nas hidreltricas
brasileiras poca. Essas usinas representariam o alagamento de mais
de 18 mil km2 (ou 1.800.000 de hectares de f loresta) e atingiriam sete
mil ndios, de 12 Terras Indgenas, alm dos grupos isolados da regio.
A partir das recomendaes do relatrio final do estudo, a Eletronorte
iniciou os estudos de viabilidade tcnica e econmica do chamado Complexo Hidreltrico de Altamira, que reunia as Usinas de Babaquara (6,6
mil MW) e Karara (11 mil mW). O Governo Figueredo pretendia construir este complexo de sete barragens no Rio Xingu, iniciando pela
Usina de Karara. A parte mais importante seria o barramento do Juru,
que formaria um lago artificial de aproximadamente 1.150 km2, num
ponto entre a foz do Rio Bacaj e a vila de Belo Monte, a 250 km da foz

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do Rio Xingu, no Rio Amazonas. Em dezembro de 2000, a Eletronorte e a

Eletrobrs firmaram acordo de Cooperao Tcnica para concluso dos
Estudos de Viabilidade Tcnica, Econmica e Socioambiental da UHE
Belo Monte, nova denominao do antigo projeto da Usina de Karara.

Situao atual
Trata-se da terceira tentativa do governo brasileiros de construir
barragens no Rio Xingu. O projeto atual prev a inundao de 516 quilmetros quadrados de Floresta Amaznica, impactando populaoes indgenas com terras demarcadas e no demarcadas e assentamentos rurais localizados nos travesses da Transamaznica. O Tribunal Regional
Federal da 1 Regio suspendeu a liminar da Justia Federal de Altamira, Par, que impedia a participao das empreiteiras Camargo Corra,
Norberto Odebrecht e Andrade Gutierrez nos estudos de impacto ambiental da usina hidreltrica de Belo Monte. O Ministrio Pblico Federal
(MPF) no Par havia conseguido a liminar, argumentando ilegalidades
no processo, que permitia a contratao das empreiteiras sem licitao
e permitia que os estudos fossem mantidos em sigilo, o que contrrio
legislao brasileira. O fato dos estudos de impacto ambiental terem
sido feitos pelas mesmas empresas que pretendiam concorrer na licitao para construir a usina tambm irregular, j que elas teriam acesso
a informaes privilegiadas. Alm disso, o MP questionava o fato de o
estudo ter sido iniciado antes de o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) emitir o termo de referncia do EIA-RIMA. O MPF tentou fazer com que houvesse licitao para a
realizao dos estudos de impacto ambiental, sem sucesso. O processo
de licenciamento terminou em 1 de fevereiro de 2010, com a publicao no Dirio Oficial da Licena Prvia, concedida pela presidncia do
IBAMA, revelia dos tcnicos do rgos, que um dia antes lanaram
parecer destacando a inviabilidade ambiental do projeto e a impossibilidade de anlise de um projeto desta envergadura e complexidade no
curto perodo de tempo estipulado pelo governo. Dois chefes do setor de
licenciamento pediram demisso de seus cargos, por discordarem das
presses de setores do governo federal no sentido da aprovao de Belo
Monte a qualquer custo. A Usina foi leiloada em abril de 2010, revelia
de deciso judicial que acolhia liminar em contrrio, e acabou sendo arrematada pelo consrcio Norte Energia liderado pela CHESF (subsidiria
da Eletrobrs) em parceria com construtoras privadas como a Queiroz
Galvo e a Mendes Jr. Em agosto de 2010, o contrato da concesso para
a explorao da energia eltrica de Belo Monte foi assinado. A Eletro-

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Relatrio Sntese

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brs e suas subsidirias CHESF e Eletronorte somam 49,98% da composio acionria do consrcio, que inclui ainda uma srie de empresas
privadas (Vale, Bolzano, OAS, Queiroz Galvo, Mendes Jr), alm de fundos de penso da Caixa, Petrobras e Banco do Brasil.
Em abril de 2011, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos
(CIDH) da Organizao dos Estados Americanos (OEA) solicitou oficialmente que o governo brasileiro suspenda o processo de licenciamento e
construo do Complexo Hidreltrico de Belo Monte, no Par, citando o
potencial prejuzo da construo da obra aos direitos das comunidades
tradicionais da bacia do rio Xingu. De acordo com a CIDH, o governo
deveria cumprir a obrigao de realizar processos de consulta prvia,
livre, informada, de boa-f e culturalmente adequada, com cada uma
das comunidades indgenas afetadas antes da construo da usina, que
no foram consultadas de forma apropriada sobre o projeto. O governo
brasileiro reagiu deciso da OEA com ameaas de que deixar o rgo
a partir de 2012 e com a suspenso do repasse de verba anual entidade, de 800 mil dlares. Em junho de 2011, revelia da deciso da OEA,
o IBAMA concedeu a Licena de Instalao da UHE Belo Monte. Apesar

60

de nenhuma das 40 medidas condicionantes previstas da Licena Prvia

ter sido devidamente cumprida e o projeto estar sendo contestado na
justia por 10 aes judiciais, o maquinrio pesado para a construo
da Usina j se encontra em Vitria do Xingu.

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Projeto

Monocultivo do eucalipto
Localizao
Norte do Esprito Santo e Sul da Bahia.
Caractersticas
O Complexo industrial que corresponde Suzano Bahia Sul Celulose possui uma fbrica de celulose, uma de papel e uma unidade geradora de energia com capacidade total de 93 mil KW. Quando inaugurado
em 1992, apresentava uma capacidade instalada de 500 mil tonelada/
ano de celulose, sendo que 290 mil eram comercializadas como celulose
e 210 mil transformadas em 250 mil tonelada/ano de papel. Aproximadamente 80% da celulose e 40% do papel so exportados. A gua utilizada
para gerao de 540 tonelada/dia de vapor captada no Rio Mucuri, que
tambm recebe os ef luentes do processo industrial. Quando a Suzano
Bahia Sul celulose foi inaugurada, os 35 mil hectares de eucaliptos que
foram plantados pela Companhia Vale do Rio Doce (antiga proprietria
da empresa) at 1978, haviam praticamente duplicado, abrangendo seis
municpios do extremo sul baiano e mais um municpio do norte do
Esprito Santo. A emisso de licena, concedida em 1989, para instalao desse complexo industrial no contou com audincias pblicas,
que passaram a ser consideradas como etapa obrigatria do processo
de licenciamento somente em 1990 a partir da regulamentao da lei
federal 6938/81.
A Veracel Celulose outro projeto agro-industrial, iniciado em
meados da dcada de 2000, que abrange todas as fases da produo de
celulose - do plantio do eucalipto at a pasta de celulose. O plantio do
eucalipto comeou mais de uma dcada antes da construo da fbrica
e j vinha impactando a regio.
A celulose produzida absorvida pelos dois acionistas: a Aracruz
Celulose (hoje chamada Fibria) vende o produto junto com seus volumes
de produo e a Stora Enso leva a celulose at suas unidades produtoras
de papel ao redor do mundo. Inaugurada em setembro de 2005, a fbrica
da Veracel tem capacidade para produzir, anualmente, 900 mil toneladas de celulose branqueada de eucalipto. A unidade possui um terminal
martimo, responsvel pelo escoamento da produo para o porto da
Portocel, de onde a celulose segue para o mercado internacional, especialmente a Europa, Estados Unidos e sia.

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Relatrio Sntese

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Breve histrico
Durante o governo Geisel, em 1974, foi elaborado o I Plano Na-

cional de Papel e Celulose (PNPC), cujo objetivo era tornar o Brasil auto-suficiente na produo de papel e gerar excedentes em escala para
exportao. O Plano pretendia ref lorestar uma rea de 4 milhes de
hectares. Este Plano destacava a importncia estratgica da aquisio
de terras por parte das empresas, dando inicio a um processo de desapropriao de posses tradicionais de comunidades locais.

O Plano

previa a atuao do Estado no sentido da desapropriao das terras de

posseiros e pequenos produtores familiares e a ocupao de suas terras pelas empresas de celulose. A partir de ento, deu-se inicio a um
processo de plantio extensivo de eucalipto na regio visando abastecer uma fabrica de produo de celulose planejada para ser instalada
no municio de Aracruz, no ES, e a estimular o desenvolvimento de um
complexo industrial no sul da Bahia. O processo de instalao mais efetiva dos monocultivos de eucalipto no extremo sul baiano data de finais
da dcada de 70 e incio dos anos 80, a partir, sobretudo, de um projeto
de plantio extensivo, que recebeu o nome de Flonibra, sob a responsabi-

62

lidade da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). Em 1992, foi inaugurada

a primeira fbrica de celulose da regio (a Bahia Sul celulose, no municpio de Mucuri) e em 2005, uma segunda fbrica (a Veracel celulose)
comea a operar no municpio de Eunpolis.

Situao atual
Em 2005, a Veracel Celulose instalou sua planta fabril no Municpio
de Eunpolis. No mesmo ano em que foi inaugurada a fbrica da Veracel
Celulose, tiveram incio as obras de ampliao da fbrica da Bahia Sul
Celulose, em Mucuri, que garantiriam a essa empresa um acrscimo
de 1.000.000 tonelada/ano sua atual produo de 640.000t/ano. Um
grupo de pesquisadores da Universidade Federal da Bahia que participava da elaborao do EIA se desengajou do projeto por discordar das
interferncias do empreendedor nos estudos. A licena para a ampliao foi dada sem a exigncia de novos estudos de impacto ambiental.
Em julho de 2008, cerca de 15 anos aps ter sido denunciada em ao
civil no extremo sul do Estado da Bahia por conta de seus monocultivos, a empresa Veracel Celulose S.A (Veracruz Florestal Ltda., na origem
do processo) foi condenada pela Justia Federal a pagar uma multa estipulada em R$ 20 milhes por crimes ambientais nos municpios de
Eunpolis, Belmonte e Santa Cruz Cabrlia. Alm da multa, a empresa
multinacional ter de ref lorestar a rea desmatada com vegetao na-

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tiva do bioma da mata atlntica, em prazos que vo de trs meses a

um ano a depender da regio , sob ameaa de pagar R$ 10 mil por
dia em caso de no-cumprimento. O Instituto Brasileiro de Recursos
Naturais Renovveis (Ibama) e o ento Centro de Recursos Ambientais
(CRA, hoje chamado de IMA Instituto de Meio Ambiente do Estado da
Bahia) tambm figuravam como rus no processo, por terem concedido
autorizaes ento Veracruz Florestal no comeo dos anos 1990 nas
quais foram constatadas irreg ular idades diversas , mas apenas o
Ibama foi condenado no mrito: ter de licenciar o empreendimento da
Veracel, objeto desta lide e exigir (obrigao de fazer) a apresentao de
EIA /Rima, documentos obrigatrios, que no haviam sido elaborados
no incio da instalao dos plantios extensivos de eucaliptos.
Em 2005, a Veracel Celulose instalou sua planta fabril no Municpio de Eunpolis. No mesmo ano em que foi inaugurada a fbrica
da Veracel Celulose, tiveram incio as obras de ampliao da fbrica
da Bahia Sul Celulose, em Mucuri, que garantiriam a essa empresa um
acrscimo de 1.000.000 tonelada/ano sua atual produo de 640.000t/
ano. Um grupo de pesquisadores da Universidade Federal da Bahia que
participava da elaborao do EIA se desengajou do projeto por discordar das interferncias do empreendedor nos estudos. A licena para
a ampliao foi dada sem a exigncia de novos estudos de impacto
ambiental. Em julho de 2008, cerca de 15 anos aps ter sido denunciada
em Ao Civil Pblica no extremo sul do Estado da Bahia por conta de
seus monocultivos, a empresa Veracel Celulose S.A (Veracruz Florestal Ltda., na origem do processo) foi condenada pela Justia Federal a
pagar uma multa estipulada em R$ 20 milhes por crimes ambientais
nos municpios de Eunpolis, Belmonte e Santa Cruz Cabrlia. A empresa atualmente recorre da multa. O Instituto Brasileiro de Recursos
Naturais Renovveis (Ibama) e o ento Centro de Recursos Ambientais
(CRA, hoje chamado de IMA Instituto de Meio Ambiente do Estado
da Bahia) tambm figuravam como rus no processo, por terem concedido autorizaes ento Veracruz Florestal no comeo dos anos 1990
nas quais foram constatadas irregularidades diversas , mas apenas o
Ibama foi condenado no mrito: foi obrigado a licenciar o empreendimento da Veracel e exigir a apresentao do EIA e do RIMA. Em junho de
2011 o EIA-RIMA da segunda fbrica de produo de celulose da Veracel
em Eunpolis veio a pblico com diversas irregularidades e est sendo
contestado judicialmente por organizaes ambientalistas da regio e
pelo Ministrio Pblico. Caso seja construda, a rea plantada da empresa ir quase duplicar: dos atuais 100 mil hectares, ir passar a 190

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Relatrio Sntese

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mil hectares. Um diagnstico sobre a produo de eucalipto elaborado

pelo IMA em 2009 aponta que, entre as reas declaradas pelas empresas
e as efetivamente plantadas no estado da Bahia, h uma diferena de 37
mil hectares. So reas que esto fora de todo e qualquer controle pblico. Alm disso, dos contratos de fomento f lorestal (em que particulares vendem a produo empresa e assumem os riscos), 70% esto com
a licena ambiental vencida e 60% no possuem reserva legal.

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Projeto

Usinas Hidreltricas de Irap e de Murta

Localizao
Vale do rio Jequitinhonha, nordeste de Minas Gerais.
Caractersticas
UHE Irap
A Usina de Irap (tambm conhecida como UHE Presidente Juscelino Kubitscheck) foi construda nas guas do rio Jequitinhonha, entre os municpios de Berilo e Gro Mogol e possui potncia instalada de
360 MW, a ser ampliada para 390 MW. A hidreltrica de Irap teve um
custo de cerca de US$ 544 milhes, dos quais 89,4% advieram de recursos prprios da Companhia Energtica de Minas Gerais - CEMIG e 10,6%
de investimentos do Governo do Estado de Minas Gerais. A CEMIG
atualmente uma empresa de economia mista que tem como principais
acionistas o Governo de Minas Gerais (50,96%) e a Southern Electric
Brasil Participaes Ltda (32,96%) que pertence ao grupo americano AES
(Allied Energy Systems Corporation). Com relao ao valor de mercado,
em 31 de dezembro de 2005, a CEMIG atingiu US$ 6,8 bilhes, tornandose a segunda maior empresa do setor eltrico brasileiro e a quarta da
Amrica Latina.
Para realizao da UHE Irap foram inundados aproximadamente
137 km, dos quais 90 km de vegetao nativa e o restante de terras frteis utilizadas para reproduo econmico-social de agricultores familiares. O reservatrio atingiu um trecho de 101 km do rio Jequitinhonha
e 47 km do rio Itacambiruu e seu enchimento provocou o deslocamento
compulsrio de cerca de 1.200 famlias de trabalhadores rurais pequenos proprietrios e herdeiros, posseiros e meeiros - de 51 comunidades.
Ao todo, o reservatrio abrange sete municpios que tiveram parte de
seus territrios cobertos pela gua: Berilo, Botumirim, Cristlia, Gro
Mogol, Jos Gonalves de Minas, Leme do Prado e Turmalina. A comunidade negra rural de Porto Cors, primeiro remanescente quilombola
de Minas Gerais, tambm foi deslocada em decorrncia da construo
da hidreltrica.
UHE Murta
Com potncia instalada de 120 megawatts, a um custo de R$ 300
milhes, a hidreltrica de Murta foi estudada pela CEMIG e a Promon
Engenharia na dcada de 90. As duas empresas fizeram os estudos de
viabilidade econmica e o de impacto ambiental (EIA-RIMA), contrat-

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Relatrio Sntese

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ados da empresa de consultoria DAlessandro Associados. O leilo da

concesso para o aproveitamento do potencial hidrulico pela ANEEL,
sucessor da extinta DNAEE desde 1997, aconteceu em setembro de 2000,
vencido pelo consrcio Murta Energtica S.A., formado pelas empresas Logos Participaes Ltda, Lder, EPTISA, EIT. Pelo contrato assinado
com a Aneel, a Murta Energtica iria iniciar a produo de eletricidade
em fevereiro de 2006, mas a concessionria no obteve a primeira das
autorizaes do rgo ambiental mineiro, a licena prvia. O licenciamento ambiental da hidreltrica de Murta se arrasta h mais de sete
anos e, legalmente, est encerrado por decurso de prazo.

Breve histrico
O Vale do Jequitinhonha era considerado, no sculo XVIII, uma das
regies mais ricas do Brasil em funo da extrao de diamantes, outras
pedras preciosas e ouro combinado com investimentos, principalmente
na pecuria baseada em latifndios. Contudo, com o avano da industrializao em outras regies brasileiras o Vale do Jequitinhonha perdeu significncia econmica. A partir do sculo XIX, a economia base-

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ada na minerao entrou em estagnao, dando origem a identificao

da regio do Jequitinhonha como Vale da Misria. Vrios programas
de desenvolvimento foram criados para enfrentar a suposta estagnao econmica da regio, entre eles a Comisso de Desenvolvimento do
Vale do Jequitinhonha CODEVALE, criada em 1964, que atuou, a partir
de 1974, seguindo as linhas gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento e o Plano Mineiro de Desenvolvimento Econmico e Social, ambos
visando o estmulo produo pecuria, cafeicultura, ao plantio de
monoculturas de eucalipto e pinus para a produo de carvo vegetal
como fonte de energia para a siderurgia e a implementao de hidreltricas para o fornecimento de energia para as indstrias nos centros
urbanos. Desta forma, observam-se processos oriundos dos modos de
produo do espao urbano-industrial que tornaram o Vale do Jequitinhonha uma regio destinada a fornecer matria-prima, alimentos e energia necessrios para a reproduo dos centros urbanos emergentes e
eucalipto para carvo vegetal destinado siderurgia. Similar Amaznia, o Vale do Jequitinhonha foi visto como um vazio demogrfico com
terras improdutivas (no sentido comercial) em abundncia. Neste contexto devem ser entendidos os projetos das barragens de Irap e Murta,
ambas idealizadas j nos anos 60, no mbito das polticas de consolidao territorial e incluso econmica das reas remotas do Brasil.

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Situao atual
A construo da barragem de Irap foi concluda no ano de 2005,
mas ainda h pendncias em relao aos reassentamentos dos atingidos. A UHE Murta no obteve a licena prvia em funo da grande
mobilizao social promovida pelos atingidos, em aliana com movimentos sociais, universidades e redes de entidades da sociedade civil.

67

Relatrio Sntese

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Projeto

Carcinicultura no extremo sul da Bahia

Localizao
Manguezais dos municpios de Caravelas e Nova Viosa
Caractersticas
A carcinicultura ou produo de camaro em cativeiro um sistema de produo intensivo em capital e em recursos ambientais, vendido
sob a forma de pacotes tecnolgicos. De um modo geral, as fazendas de
camaro se instalam sobre manguezais, criando um ambiente artificial no qual os recursos hdricos encontrados nesses ecossistemas so
um fator essencial da produo. A gua dos mananciais que banham o
manguezal bombeada continuamente para dentro de tanques, preenchidos com larvas de camaro de uma espcie asitica desenvolvida em
laboratrio (Litopenaeus vannamei). Em seguida, os tanques so preenchidos com grandes quantidades de rao e hormnios para a engorda,
alm de antibiticos e outros aditivos qumicos indispensveis para im-

68

pedir o alastramento de epidemias virais comuns em populaes densas e geneticamente indiferenciadas. Este sistema permite at trs ciclos produtivos de 90 dias/ano, garantindo uma produo praticamente
ininterrupta s fazendas. Este sistema intensivo em capital envolve o
fornecimento de insumos de grandes empresas para todas as fases da
produo e vem drenando nas ltimas dcadas investimentos macios
de governos e rgos multilaterais.
Caravelas, pequena cidade do extremo sul baiano, foi escolhida
pela Bahia Pesca, rgo de desenvolvimento da pesca do governo do estado da Bahia, como local com vocao natural para a implementao
de fazendas de camaro, em funo da grande disponibilidade de recursos hdricos e manguezais. A Coopex Cooperativa dos Produtores de
Camaro do Extremo Sul da Bahia props o projeto da maior fazenda
de carcinicultura do Brasil, abrangendo 1500 hectares, a ser construda
sobre os manguezais do municpio de Caravelas, Bahia.

Breve histrico
A agroindstria do camaro se expandiu do Sudeste asitico para
a costa do Pacfico da Amrica do Sul, Amrica Central e desde a dcada
de 90 aportou no Brasil e se expandiu pelo Nordeste, notadamente no

K9 :8=PH ; <=

Cear, no Rio Grande do Norte, em Pernambuco e, mais recentemente,

na Bahia. Este setor necessita de disponibilidade de recursos hdricos
limpos e em abundncia, os quais so explorados at o esgotamento.
Segue-se seu deslocamento para outros locais ainda preservados, onde
reinicia-se o ciclo de explorao. Todo este processo sofre baixssima
regulao por parte das agncias ambientais estatais. Caravelas uma
cidade cuja renda provm basicamente do extrativismo (pesca e mariscagem), da seguridade social e da prefeitura. Aps a proibio da
pesca da baleia, a extino da ferrovia Bahia-Minas em 1966, o esgotamento da extrao de madeira, o declnio da produo cafeeira e agropecuria, a ausncia de reservas significativas de petrleo e o apelo
restrito do turismo na cidade, a carcinicultura surgiu como alternativa
de desenvolvimento econmico para a regio. Entretanto, alertados
por pescadores e marisqueiras do estado do Cear que visitaram a
regio com o objetivo de trocar experincias os extrativistas locais se
organizaram, construram alianas com ONGs, pesquisadores e movimentos e conseguiram impedir a construo da fazenda.

Situao atual
O projeto da COOPEX foi objeto de inmeras aes judiciais e teve
a outorga de gua suspensa pela Superintendncia de Recursos Hdricos do estado da Bahia. Foram concludos todos os estudos e consultas
pblicas para transformar esta rea de manguezais entre Caravelas e
Nova Viosa em uma Reserva Extrativista de Uso Sustentvel (RESEX
Cassurub), decretada pelo governo federal em junho de 2009.

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endo em vista que o leitor deste relatrio

poder no estar familiarizado com o processo de licenciamento ambiental, apresentamos a seguir de forma simplificada algumas noes bsicas sobre o tema, assim
como uma breve descrio das etapas a serem seguidas para a obteno das licenas.
Segundo a Resoluo CONAMA 237/97 (art. 1., I), a licena ambiental o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao
de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva e potencialmente poluidoras ou daqueles que, sob
qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as
disposies legais e regulamentares e as norma aplicveis ao caso.
O licenciamento ambiental est regulado pelo Decreto no
99.274/90, que d competncia aos rgos estaduais de meio ambiente
para expedio e controle das seguintes licenas:

Relatrio Sntese

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1. Licena prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planeja-

mento da atividade contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas

fases de localizao, instalao e operao, observados os planos municipais, estaduais ou federais de usos do solo.
2. Licena de instalao (LI) - concedida para autorizar o incio
da implantao do empreendimento, de acordo com as especificaes
constantes do Plano de Controle Ambiental aprovado.
3. Licena de operao (LO) autoriza, aps as verificaes necessrias, o incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus
equipamentos e instalaes de controle de poluio, de acordo com o
previsto nas Licenas Prvia e de Instalao.
AIA (Avaliao de Impacto Ambiental) um instrumento de
poltica ambiental, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o incio do programa, que se faa um exame
sistemtico dos impactos ambientais de uma ao proposta (projeto,

72

programa, plano ou poltica) e de suas alternativas, e que os resultados

sejam apresentados ao pblico e aos responsveis pela tomada de deciso, e por eles considerados (Milar, 2000, p. 650).
EIA (Estudo de Impacto Ambiental) um dos elementos do processo de avaliao de impacto ambiental. Trata-se de execuo, por
equipe multidisciplinar, das tarefas tcnicas e cientficas destinadas
a analisar, sistematicamente, as conseqncias da implantao de um
projeto no meio ambiente, por meio de mtodos de AIA e tcnicas de
previso dos impactos ambientais(Milar, 2000, p. 668).
RIMA (Relatrio de Impacto Ambiental) o documento que
apresenta os resultados dos estudo tcnicos e cientficos de avaliao
de impacto ambiental (Milar, 2000: 682), constituindo-se como documento pblico do processo de avaliao de impacto ambiental, devendo
esclarecer todos os elementos da proposta e ser amplamente divulgado.
Assim, um empreendimento a ser licenciado precisa necessariamente seguir as seguintes etapas: 1. Requerimento da licena e seu
anncio pblico; 2. Elaborao do EIA-RIMA, sua divulgao e conclamao pblica para a audincia pblica; 3. Realizao da(s) Audincia(s)
Pblica(s) previstas; 4. elaborao, por parte do rgo ambiental, do pa-

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recer conclusivo sobre o estudo que lhe foi submetido; 5. deliberao,

por parte do conselho de meio ambiente ou do rgo ambiental competente, indicando ou no a liberao da licena.
Esses requisitos devem observar as normas, os critrios e os padres fixados nas diretrizes gerais para licenciamento ambiental emitidas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).
Alm destes, devem tambm ser observados os critrios e padres estabelecidos pelo rgo estadual de meio ambiente, na esfera de
sua competncia e na rea de sua jurisdio, desde que no conf litem
com os do nvel federal. Em casos de empreendimentos com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a competncia
para efetuar o licenciamento ambiental do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Renovveis (IBAMA), rgo federal vinculado ao
Ministrio do Meio Ambiente.

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duas maneiras de se entender

quem so os atingidos: a definio
hegemnica, isto , aquela utilizada
pela burocracia estatal, pelos empreendedores

consultorias

definio minoritria dos grupos sociais que se autodenominam atingidos. A primeira tende a restringir o
contingente da populao atingida ao menor nmero possvel de pessoas, valor definido em funo dos assim chamados impactos diretos.
A segunda definio inclui via de regra um nmero significativamente
maior do que a primeira, uma vez que engloba os grupos sociais atingidos por impactos que foram ignorados pelos tcnicos responsveis
pelo EIA-RIMA; aqueles que sofrem impactos no contabilizados pelo
empreendimento e aqueles que sofrem impactos cumulativos e imprevistos no projeto (como a contaminao a jusante de um rio ou o contingente populacional desempregado na cidade aps a concluso das
obras).
A partir dos estudos de caso, pudemos concluir que a definio de
atingidos dos empreendedores no coerente com a realidade emprica
observada. Ela nasce, antes, de um clculo do custo-benefcio da obra,

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

em que os custos com compensaes no devem ultrapassar os ganhos

econmicos gerados com a implementao do projeto. Como em ltima
anlise os EIA-RIMA funcionam como documentos do empreendedor
no sentido de referendar legalmente a realizao da obra, os atingidos
so definidos em funo do menor custo possvel. Segundo este clculo
econmico que deveria ser feito aps extensiva investigao sobre
quem so os atingidos do ponto de vista dos prprios os atingidos so
definidos como uma varivel-custo definida a priori. Reduz-se, assim, a
complexidade da realidade social e restringem-se os direitos humanos,
sociais, econmicos e ambientais dos grupos atingidos mera compensao pela perda do direito propriedade.
Nos casos analisados, buscamos apresentar, sempre que possvel, a definio de atingido segundo duas perspectivas em disputa:
aquela do empreendedor e aquela dos grupos sociais e comunidades
locais. No Rio Madeira, segundo o EIA-RIMA apresentado ao IBAMA, a
construo das usinas atingiriam 1.087 pessoas, no entorno de Jirau,
sendo 700 pessoas na rea urbana e 1.762 pessoas no entorno de San-

76

to Antnio (400 na rea urbana), num total estimado de 3949 pessoas

(Leme Engenharia, 2006). Porm, do ponto de vista dos grupos locais,
esse nmero significativamente maior, variando as estimativas entre
10 a 15 mil pessoas compulsoriamente deslocadas de seus espaos de
moradia, trabalho e identidade (MAB, 2007) e um nmero ainda maior
de pessoas indiretamente atingidas pelas mudanas na hidrodinmica
do rio e dificuldades reproduo das espcies de peixe consumidas
pelas populao.
No caso do Complexo de Belo Monte, durante a pesquisa o EIARIMA estava embargado pelo MPF e, portanto, no se encontrava disponvel para consulta pblica. As comunidades ribeirinhas e populaes indgenas da Volta Grande do Xingu seriam as mais duramente
atingidas, uma vez que grande parte do f luxo do rio Xingu seria desviado, diminuindo drasticamente a oferta hdrica e inviabilizando a
manuteno dos ecossistemas da regio, que fornecem os meios de
subsistncia da populao. Alm disso, algumas terras indgenas e
vrios assentamentos rurais ainda no tm demarcao definitiva, o
que cria um quadro de insegurana fundiria para os grupos que a
vivem. Seriam diretamente atingidos os moradores da Terra Indgena
do Paquissamba (da etnia Juruna), e Terra Indgena dos Arara, alm de
toda a populao ribeirinha e parte da cidade de Altamira e povoados.

]R '=6'I _B: K!B=6' 60 9 :KP=6' P( ' M(: 0 Z=8 K( ' (:K9 ZKP=6

No clculo da CRACOHX (Comisso Regional dos Atingidos pelo Complexo do Xingu), 40 mil pessoas seriam diretamente atingidas apenas
pela primeira hidreltrica do complexo. Por outro lado, as cidades de
Vitria do Xingu, Senador Jos Porfrio, dentre outras, poderiam ser
consideradas atingidas, uma vez que receberiam grandes contingentes
populacionais durante a construo da usina sem dispor de infraestrutura urbana para tanto.
No caso da monocultura do eucalipto, os grupos atingidos so comunidades rurais que esto literalmente cercadas por extensas plantaes de eucaliptos. Antes dos plantios, apesar de todas as dificuldades, os moradores dessas reas tinham uma certa liberdade no que
tange as decises econmicas sobre sua prpria vida, com restries
distintas daquelas vividas por trabalhadores assalariados das cidades.
A abundncia de terras, o pouco controle por parte do governo ou de
terceiros sobre as terras apropriadas pelas unidades familiares, bem
como o uso coletivo das reas de f loresta, rios e mares, garantiam uma
situao de segurana alimentar para essas comunidades. Hoje, esses
grupos sociais, descendentes de negros e ndios que ocupavam a regio,
encontram-se em situao de insegurana alimentar provocada pela diminuio das reas de lavoura em funo da compra extensiva de terras
pelas empresas produtoras de celulose para plantio de eucalipto e, mais
recentemente, pela implementao de uma poltica de fomento f lorestal que visa estimular o plantio em terras sob propriedade de terceiros.
Alguns dos municpios atingidos, como Caravelas, chegam a ter 70%
de suas reas agricultveis ocupadas pela monocultura do eucalipto.
Em duas comunidades da regio os eucaliptais invadiram reas comuns
consideradas sagradas, como os cemitrios 3 . O xodo rural tem sido
crescente, como indicam os dados do IBGE para o municpio de Eunpolis: em 1996, 11,9% da populao vivia no campo; em 2000, esse percentual caiu para 5,9%. Alm disso, medida que os eucaliptais avanam, ocorre um processo de desestruturao na vida das comunidades
locais: progressivamente as pequenas e mdias propriedades rurais so
vendidas, diminuem-se os recursos extrativistas, perdem-se as relaes de vizinhana, esvaziam-se os espaos de encontro e sociabilidade
e lazer, como as igrejas e o samba de roda. Aqueles que insistem em
permanecer vo ficando isolados, escasseiam-se os servios de trans3
Em Ponto Central, comunidade rural pertencente ao municpio de Eunpolis
o cemitrio dista apenas 20 metros dos eucaliptais; em Helvcia, as plantaes j invadiram o cemitrio, sendo possvel avistar as lapides em meio ao eucaliptal.

77

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

porte, dificultando a comercializao na cidade dos produtos cultivados

e impedindo as crianas e jovens de se deslocarem at as escolas.
No caso das usinas de Irap e Murta, os principais impactos dos
dois projetos so a inundao de terras agricultveis e a realocao, no
caso de Irap, de mais de 1.260 famlias, somando, aproximadamente,
5.000 pessoas. No caso da UHE Murta, os empreendedores alegam a existncia de 347 famlias rurais a serem atingidas, ou seja, cerca 1.400
pessoas, enquanto a Comisso de Atingidos contabiliza um total de 900
famlias, algo prximo de 3.600 pessoas. Um agravante neste caso
que foram primordialmente considerados os municpios a montante da
barragem, excluindo, assim, aqueles que sofrem as conseqncias da
mudana do regime f luvial a jusante do empreendimento. A fonte de
rendimento dessas famlias baseada na agricultura familiar, sobretudo culturas de vazante e no garimpo artesanal, atividades estas que
sero suprimidas ou comprometidas com a construo da hidreltrica.
Os impactos sociais abrangem a degradao da qualidade da gua utilizada pelos moradores locais para fins domsticos, de agricultura e

78

lazer, alm da perda das atividades de garimpo. Nos ncleos urbanos

a migrao de trabalhadores provocada pela implantao do empreendimento tem ocasionado ainda o aumento da demanda por servios
de sade e habitao em reas urbanas com precariedade de servios
sociais bsicos, alm do aumento da prostituio, da degradao das
condies sanitrias e proliferao de doenas j endmicas na regio.
No caso da carcinicultura no extremo sul baiano, foi possvel verificar o significado da categoria atingido tanto do ponto de vista do empreendedor quanto dos grupos locais. No EIA-RIMA se destaca que os
impactos ambientais e sociais da fazenda de 1.500 hectares seriam sentidos apenas na assim chamada rea de inf luncia do projeto. A rea
de inf luncia definida como a rea geogrfica que ser direta e indiretamente afetada pelo impactos do empreendimento. No estudo de impacto, a consultoria contratada delimitou a rea de inf luncia direta
prpria fazenda a um raio de 2 km do seu entorno. Segundo a definio
do empreendedor, portanto, o grupo atingido se restringiria a apenas
15 famlias que vivem na vizinhana imediata da fazenda e teriam suas
atividades de subsistncia, (criao de pequenos animais, pesca e mariscagem e roa ) diretamente afetados. Porm, do ponto de vista dos
grupos atingidos, a rea de inf luncia das fazendas de camaro consideravelmente mais abrangente do que aquela definida pelo EIA-RIMA.

]R '=6'I _B: K!B=6' 60 9 :KP=6' P( ' M(: 0 Z=8 K( ' (:K9 ZKP=6

Isso porque, por um lado, o estudo subestima as dinmicas fsicas e

biolgicas que caracterizam um ecossistema como o manguezal e negligencia os efeitos em cadeia da advindos. Considerando que a fazenda
se localizaria em uma rea com inmeras nascentes e fortes variaes
de mar, que um grande volume de guas seria captado e que ef luentes contaminados seriam liberados no meio ambiente, os impactos evidentemente se espalhariam por toda a bacia hidrogrfica e manguezais
correlatos da regio. Portanto, completamente sem fundamento lgico
ou cientfico a restrio dos grupos sociais atingidos diminuta populao do entorno imediato do empreendimento.
considervel o contingente populacional que no vive no entorno imediato do manguezal, mas o acessa de forma permanente. Uma
parte considervel da populao ribeirinha possui casas na cidade e
acessa regularmente as reas de mangue com o fim de obter peixes,
crustceos e moluscos, cuja venda constitui a base de sua renda e subsistncia. Alm disso, muitos moradores das reas perifricas da cidade
so antigos habitantes da zona ribeirinha que, no obstante, praticam
atividades extrativistas de forma constante, tendo o mangue como
principal meio de trabalho e renda. Portanto, a rea de inf luncia direta
do empreendimento no pode incluir apenas o rio dos Macacos e as 15
famlias que moram na rea de possvel instalao dos tanques. Mais de
cinco mil famlias habitantes da zona ribeirinha e da cidade que h geraes acessam livremente o rio de Caravelas e seus af luentes e retiram
do manguezal a base do seu sustento econmico seriam diretamente
afetadas pelo empreendimento. A fronteira rural-urbano, portanto, no
segue um padro linear, mas move-se segundo um princpio polimorfo,
contrtil e f luido das divises scio-espaciais (Cf. Browder and Godfrey,
1997). O critrio, portanto, para se definir a populao potencialmente
afetada no simplesmente a proximidade ou contiguidade da moradia
aos criatrios de camaro. O critrio para se definir os impactos deve
necessariamente incluir o significativo nmero de pessoas que vive dos
recursos do manguezal, mesmo que seu local de moradia seja na cidade.
Se considerarmos, ainda, os impactos em cadeia que poderiam afetar
a zona costeira como um todo j que os manguezais so os locais de
reproduo de grande parte das espcies de pescado comerciais - o contingente populacional atingido cresceria de forma dramtica.
Em todos os casos analisados, o empreendedor buscou minimizar
em termos quantitativos o contingente atingido e, ao mesmo tempo,

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Relatrio Sntese

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maximizar os grupos supostamente beneficiados. Os sujeitos beneficiados pelos empreendimentos no so a populao brasileira como um
todo, como d a entender a retrica que busca opor minorias sociedade nacional. Aqueles que lucram com a expanso de projetos de desenvolvimentos - sejam eles hidreltricas, estabelecimentos industriais ou projetos de agronegcio vivem nos centros urbano-industriais,
longe dos impactos causados por tais obras. O modelo de desenvolvimento norteador do investimento pblico nestes empreendimentos
caracterizado por uma profunda desigualdade ambiental, impondo custos altssimos, porm sub-dimensionados a parcelas significativas da
populao.
Observa-se em todos os casos que as categorias adotadas nos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) no fazem justia complexidade da
apropriao social do espao pelos atingidos. No caso de Irap, este fato
se ref lete, por exemplo, na discrepncia entre os clculos da extenso
da rea Diretamente Afetada (ADA) baseados nas unidades produtivas
identificadas pelos consultores e o total da rea utilizada declarada pe-

80

los prprios moradores nos questionrios, que ultrapassou a rea da

ADA em 2,72 vezes. Isto porque o sistema produtivo local supe a rotatividade das reas de lavoura, compondo conjuntos territoriais por
onde circula a populao atingida ao desempenhar suas atividades de
lavoura e extrativismo. Afirma Santos (2001): Mesmo a ADA e a AE
(rea de Entorno), em conjunto, no so suficientes para a caracterizao das territorialidades das comunidades, pois negligenciam os mltiplos usos das chapadas a partir da extrao ordenada, chamada recursagem, de uma variedade de produtos (frutas, ervas, lenha, madeira de
construo, entre outros) e a criao do gado.
Assim, a categoria unidade produtiva tal como definida pelos
EIA-RIMA limitada, uma vez que se concentra no investimento na agricultura, vinculado a determinados domiclios, enquanto o uso coletivo do territrio no pode ser encaixado em limites espaciais relacionados a um determinado produtor ou um grupo de usufruturios.
O modelo corrente de avaliao ambiental (EIA-RIMA) no abre
espao para a considerao de diversidades constitudas e afirmadas
no plano coletivo, em termos da construo diferenciada dos cdigos
que regulamentam o uso dos recursos ambientais e da terra. Tambm
no considera diferenas decorrentes de processos distintos de ocupa-

]R '=6'I _B: K!B=6' 60 9 :KP=6' P( ' M(: 0 Z=8 K( ' (:K9 ZKP=6

o territorial. A abordagem empregada pelos elaboradores do EIA se

concentra em famlias nucleares e no princpio da propriedade privada,
sem considerar os grupos sociais mais amplos e as suas condies de
reproduo. Desta forma, so analisadas apenas, alm da produo agropastoril, aquelas atividades geradoras de renda (o garimpo e o trabalho assalariado), enquanto a significncia das reas do uso comum e
outros sistemas de produo (como a recursagem, o garimpo e o extrativismo intermitentes) no so contemplados. -se atingido no apenas
na perda da sua propriedade, mas tambm para se ater to-somente
valorao dos recursos econmicos - nos outros mltiplos usos que se
faz de parcelas de terra de uso comum.
A lgica do empreendedor e consultorias contratadas restringe a
definio do atingido propriedade privada associada a uma famlia
nuclear. Assim, por exemplo, no caso dos reassentamentos compulsrios, troca-se terra por terra. Desconsidera-se toda a histria da relao daqueles grupos com o territrio, seus aspectos simblicos, morais
e afetivos. Dimenses incomensurveis da existncia so reduzidas a
um valor numrico que contabiliza apenas o valor da terra, omitindose quanto responsabilidade pela total desestruturao dos modos de
viver, produzir e ser engendrada pelos projetos.
Outro aspecto negligenciado na definio de grupos atingidos
so as populaes urbanas vizinhas do empreendimento, que recebem
os impactos do xodo dos grupos sociais rurais que perdem sua fonte de
recursos com a instalao do projeto, alm da populao f lutuante que
se concentra em torno do empreendimento quando do perodo de obras
e a permanece posteriormente sem ser absorvida.
A reduo simblica dos grupos sociais atingidos a custos financeiros de uma obra o que funda a difuso da idia por parte dos
empreendedores e governos que financiam as obras - de que os grupos
sociais atingidos seriam entraves ou gargalos ao desenvolvimento.
Este clculo nunca internaliza de fato os custos sociais reais das obras, que so sistematicamente negligenciados pelas empresas. As lutas
de resistncia dos movimentos que se opem socializao dos custos e muitas vezes obrigam as empresas a incorporarem suas demandas
legtimas so re-significadas como entraves pelos grupos econmicos interessados nas obras.

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Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'
Ao mesmo tempo, a mensurao dos territrios dos grupos tradi-

cionais em funo de uma lgica mercantil que regula o valor de mercado da propriedade a ser desapropriada representa um critrio de
mensurao completamente estranho s prticas scio-culturais observadas, que avaliam o valor da terra em funo de outras variveis,
como fertilidade, proximidade de recursos hdricos, vizinhana, parentesco, disponibilidade de outras fontes de recursos etc. Segundo a lgica estritamente mercantil que orienta os projetos analisados, as reas
destinadas implementao dos empreendimentos so via de regra
consideradas como reas de baixa produtividade ou produtividade
zero. Os grupos socais locais, porm, quando munidos dos recursos
que os permitem participar minimamente dos processos de consulta
(como as audincias pblicas) demonstram que suas terras possuem
no apenas uma ampla variedade de usos e recursos econmicos omitidos dos EIA-RIMA, mas tambm uma memria histrica de intrincados
sentidos sociais que no pode ser negligenciada.

82

]R '=6'I _B: K!B=6' 60 9 :KP=6' P( ' M(: 0 Z=8 K( ' (:K9 ZKP=6

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`R]'(E%FF#'*',5V#"3*-W%F'F#4"%'#'%3?"%%5/,3%5&#
Uma dimenso crucial para a participao poltica dos atingidos diz respeito ao acesso a informaes sobre o processo de licenciamento do projeto. Os casos estudados demonstram que, muitas vezes,
a existncia de um projeto em licenciamento na burocracia do estado
desconhecida dos moradores da localidade onde se prev sua instalao at o momento da audincia pblica. Em outras palavras, um intervalo de tempo considervel transcorre entre o incio da vida pblica
do projeto na esfera estatal e seu aparecimento pblico no local a ser
implementado. O modo como a informao veiculada muitas vezes
enviesada, seja sob a forma de compndios escritos em linguagem incompatvel com a dos grupos locais, seja sob a forma de chamadas publicitrias nas rdios e demais meios de comunicao, que apresentam
o empreendimento como necessariamente benfico para os grupos locais, obliterando seus aspectos negativos. Moradores e lideranas locais
muitas vezes so contratados pelas empresas no para informar, mas
para divulgar promessas de emprego relacionadas ao empreendimento.
Boatos e rumores funcionam como modos poderosos de disseminao
de informao e, ao surgirem de modo intermitente, produzem uma
situao de incerteza e angstia para os moradores.

Relatrio Sntese

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No caso de Belo Monte, a primeira vez que os atingidos ouviram

falar na hidreltrica foi quando o Consrcio Nacional de Engenheiros

Consultores (CNEC), uma empresa contratada pela Eletronorte para fazer o inventrio do potencial do Rio Xingu, chegou a Altamira em 1975. A
CNEC era conhecida como uma grande empresa que gerava empregos,
mas ningum sabia exatamente o que eles faziam na regio. Em maro
de 2002, a Fundao Viver, Produzir e Preservar (FVPP), o Movimento
pelo Desenvolvimento da Transamaznica e Xingu (MDTX), o Grupo de
Trabalho Amaznico (GTA), a Federao dos Trabalhadores na Agricultura (FETAGRI - Regional) e o Conselho Indigenista Missionrio - CIMI
Norte II, preocupados com a campanha feita pelos polticos da regio
e pela imprensa quanto a urgente retomada de Belo Monte, enviaram
uma carta ao Presidente Fernando Henrique Cardoso pedindo a suspenso de todas as obras de grande impacto na Amaznia, at que houvesse uma discusso exemplar e democrtica com a sociedade local.
Cpias dos Estudos sobre a Viabilidade de Implantao do Complexo Hidreltrico Belo Monte foram colocadas disposio dos interes-

86

sados na sede da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) apenas

em junho de 2002. Porm, a disponibilizao de informaes tcnicas
por escrito incua como estratgia de comunicao com os grupos
atingidos, uma vez que estes possuem pouca ou nenhuma escolaridade
e sua forma de comunicao tradicional se alicera na oralidade. A
parte do estudo a que as populaes potencialmente atingidas tiveram
acesso efetivo faz parte da estratgia de Comunicao e Interao Social do consrcio que hoje se encontra em franca atividade na regio
de Altamira. O objetivo prioritrio desta dimenso do estudo focada
nas relaes comunitrias no informar as populaes atingidas sobre os impactos do empreendimento, mas, antes, angariar apoio das
populaes, atravs do que denominam promoo do dilogo permanente com as organizaes sociais, para se obter um consenso prvio
em torno da obra, por eles denominada de convergncia de interesses
comuns. Por outro lado, a imprensa local e regional, quase sempre de
propriedades das prefeituras e do empresariado, divulga o Complexo
de Belo Monte a partir do ponto de vista do empreendedor, ignorando a
opinio das populaes mais vulnerveis.
As populaes indgenas da bacia do rio Xingu tiveram violado
seu direito informao sobre as caractersticas, os riscos e os impactos da usina, uma vez que no foram realizadas as Oitivas Indgenas,

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obrigatrias pela legislao brasileira e pela Conveno 169 da OIT, ratificada pelo Brasil em 2002, que garante aos indgenas o direito de serem
informados de maneira objetiva sobre os impactos da obra e de terem
sua opinio ouvida e respeitada.
Apesar dos milhares de indgenas e 24 grupos tnicos da Bacia do
Xingu afirmarem publicamente que no foram, em nenhum momento,
ouvidos durante o licenciamento de Belo Monte, a FUNAI atestou previamente a viabilidade da usina hidreltrica mesmo havendo necessidade
de estudos complementares, que poderiam vir a concluir o contrrio
e contradiz os prprios indgenas, afirmando que estes grupos teriam
sido ouvidos.
No caso da expanso do eucalipto, a despeito de terem testemunhado a expanso dos monocultivos que teve inicio nos anos 80, os moradores das comunidades atingidas entrevistados foram unnimes em
declarar jamais terem sido procurados pela empresa ou pelo governo
para conhecerem e opinarem sobre os propsitos do projeto e suas possibilidades de expanso, evidenciando o desconhecimento de grande
parte da populao local sobre o processo decisrio que levou implementao de extensos monocultivos de eucalipto e, posteriormente,
instalao de duas plantas fabris na regio. Os plantios faziam parte
do Projeto Flonibra (Companhia Vale do Rio Doce) desde a dcada de
70 e previam desde ento a instalao de duas fabricas de produo
de celulose: uma no norte do Esprito Santo e outra no sul da Bahia.
O destino dado aos crescentes plantios de eucalipto no estado foi informado populao sobretudo atravs da imprensa, que anunciava
investimentos econmicos na regio. Militantes de ONGs ambientalistas e de direitos humanos de Eunpolis e Teixeira de Freitas, tomaram
conhecimento do projeto de implementao das fabricas por meio de
um estudo feito pelo Instituto Miguel Calmon (vinculado Federao
das Industrias da Bahia), divulgado na imprensa, que citava a regio
como apta a receber 1,5 milhes de hectares de eucalipto e seis plantas
de celulose4 .
As informaes sobre a instalao da primeira unidade fabril (Bahia Sul Celulose), foram obtidas pelo jornal A Tarde, em 30 de junho de
1989, que anunciava a entrega do licenciamento aprovado pelo Consel-

4
Trecho de entrevista realizada com membro do movimento ambientalista de
Eunpolis em setembro de 2006.

87

Relatrio Sntese

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ho Estadual de Meio Ambiente (CEPRAM), dando destaque declarao

do ento governador sobre a importncia em termos de arrecadao
de impostos e gerao de emprego que o lanamento de um plo de
celulose na regio representaria para desenvolvimento e progresso do
estado da Bahia 5.
Os plantios feitos pelas empresas, ao longo das dcadas de 70 e 80
no foram precedidos de nenhum processo de mapeamento de impactos e de consulta que se aproxime do que hoje prescrito pelo artigo
225 da Constituio Federal, que prev que toda obra ou atividade potencialmente causadora de degradao do meio ambiente dever contar
com estudo prvio de impacto ambiental, o qual, nos termos da mesma
lei, tem de ser tornado pblico.
Uma discusso efetivamente democrtica acerca das opes sobre a apropriao e uso dos territrios na regio vem sendo dificultada
em funo da definio estratgica dada pelo governo federal ao setor,
seja na dcada de 70 atravs da elaborao do I Plano Nacional de Papel

88

e Celulose (parte do II Plano Nacional de Desenvolvimento), seja atualmente, com os recursos pblicos que so maciamente investidos no
setor por meio do BNDES 6 . importante ressaltar que, tanto na dcada
de 70 como nos dias de hoje, por ser considerado um setor estratgico,
as polticas e aes governamentais seguem beneficiando o setor, apesar das aes de denncia e reivindicao de direitos realizadas pelos
movimentos e organizaes locais afetados pelos impactos negativos
do plantio extensivo de eucalipto e da instalao das fabricas.
No caso das Usinas de Minas Gerais, a primeira meno da possvel construo da UHE Irap e da UHE Murta apareceu no estudo sobre
o Aproveitamento do Potencial Energtico da Bacia do Jequitinhonha,
realizado pelo consrcio Canambra Consulting Engineers Limited, no
incio da dcada de 60. Contudo, a concretizao dos projetos aconteceu aps o lanamento do Programa Novo Jequitinhonha, pelo governo do Estado de Minas Gerais, que promoveu a construo de infraestrutura (estradas), a introduo da agricultura irrigada e, finalmente,
a produo de energia eltrica em larga escala no rio Jequitinhonha
e seus af luentes. Em decorrncia deste programa, em 1990, a CEMIG
5
Cf. Koopmans, 2005. p. 61-62.
6
Entre os anos de 1986 a 1990, 11,2% de todos os financiamentos do BNDES
foram aplicados no setor de papel e celulose (Cf. Jose Koopmans, 2006, p. 71). Apenas
entre 2006 e 2009 o setor de celulose e eucalipto recebeu 7,3 bilhes de reais em emprstimos do BNDES.

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planejou a construo de 16 hidreltricas, sendo 11 localizados no rio

Jequitinhonha, entre elas as UHE Irap e Murta e cinco no rio Araua.
Ainda no mesmo ano ambas as usinas foram includas no Plano 2010 da
Eletrobrs.
Ao contrrio do que normalmente se observa, a mobilizao dos
atingidos contra a UHE Irap aconteceu j no incio dos anos 1990, antes
da divulgao da notcia por iniciativa do empreendedor. Isso se deu
em f uno de uma conjunt ura pol t ica espec f ica na poca, em que
a CEM IG estava envolvida em vrios escndalos sobre corrupo, desvio de verbas, irregularidades nos processos licitatrios e o no cumprimento da legislao ambiental em torno das barragens de perenizao at ento construdas no mbito do Programa Novo Jequitinhonha.
Uma CPI (Comisso Parlamentar de Inqurito) na Assemblia Legislativa
do Estado concluiu pela veracidade das denncias (Lemos, 1999, p.145).
Em resposta, a CEMIG comeou a investir numa campanha publicitria
para corrigir a sua imagem negativa na imprensa e, por isso, houve uma
ampla divulgao sobre as atividades da CEMIG na regio, fato que alertou os movimentos sociais, que anteriormente7 j haviam se organizado
contra vrias barragens previstas no programa Novo Jequitinhonha.
Assim, o II Encontro de Atingidos do Jequitinhonha, realizado em 1990,
em Salinas, j contava com a presena dos potencialmente atingidos de
Irap, embora a CEMIG, poca, ainda no tivesse comeado os estudos
de viabilidade da obra. A divulgao da informao sobre a UHE Irap
pelo empreendedor aconteceu somente em 1991, durante o I Encontro
de Atingidos pela UHE Irap no municpio de Cristlia. Tal como se observa atualmente no caso de Belo Monte, a divulgao da informao
sobre a UHE de Irap foi concebida como uma campanha de publicidade
no apenas em relao aos atingidos, mas tambm junto s prefeituras
e instituies pblicas e associaes comerciais.
No caso da Usina de Murta, os moradores tomaram conhecimento da existncia do projeto de forma informal, atravs de membros
religiosos da Parquia Nossa Senhora Auxiliadora de Coronel Murta,
que tambm estabeleceram contato com o Movimento de Atingidos por
Barragens (MAB). As primeiras manifestaes da populao atingida
datam de fevereiro de 1999 e so assinadas pela Irm Mary Tiernan e
pela Associao Comunitria do Povoado de Barra do Salinas, um dos
7
A histria do surgimento de vrios movimentos sociais a partir das lutas dos
sem terras, os atingidos por barragens, o papel dos sindicatos e da Igreja foi analisada
por Ribeiro (1993).

89

Relatrio Sntese

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22 povoados atingidos pelo projeto. Em maro daquele ano foram repassadas cpias do RIMA para as prefeituras dos municpios afetados
e a Associao Comunitria de Barra do Salinas (Oliveira, 2005, p. 51).
A FEAM (rgo ambiental do estado de Minas Gerais) solicitou ao empreendedor, j em agosto de 1999, a elaborao de Informaes Complementares ao EIA /RIMA. As primeiras campanhas de negociao na
regio foram realizadas nesta poca. Contudo, o empreendedor reconheceu como interlocutores legtimos somente as Comisses Municipais,
criadas por decretos municipais e compostos pelos prefeitos e outros
atores do poder pblico, assim como por pessoas inf luentes residentes
nas sedes urbanas dos municpios atingidos. A ento recm-formada
Comisso de Atingidos pela Barragem de Murta, autonomamente organizada pelos atingidos das 22 comunidades afetadas, localizadas em
cinco municpios, foi ignorada pelo empreendedor como interlocutora
legtima dos grupos locais.
No caso do empreendimento de carcinicultura em Caravelas (BA),
do ponto de vista dos grupos potencialmente atingidos, a percepo so-

90

bre a chegada do empreendimento foi experimentada pelos moradores

de modo intermitente atravs de boatos sobre a possibilidade de instalao de fazendas de camaro. Para os moradores do municpio muito
difcil identificar o momento preciso em que teriam ouvido falar pela
primeira vez no empreendimento. Os participantes do principal movimento poltico-cultural da cidade ouviram falar em carcinicultura pela
primeira vez em agosto de 2002, quando um funcionrio do IBAMA foi
sede do movimento mostrar uma matria do jornal Correio da Bahia,
que indicava a cidade de Caravelas como alvo do investimento de um
grupo de empresrio em fazendas de camaro. Porm, aps este primeiro alerta, nenhuma notcia foi obtida ou divulgada. Por outro lado, os
grupos extrativistas que habitam e/ou acessam o manguezal para sua
subsistncia e reproduo e, portanto, os principais atingidos com o
empreendimento - s souberam do licenciamento a apenas cinco dias
da audincia pblica, quando a notcia foi divulgada na rdio da cidade
e se intensificaram as atividades de mobilizao realizadas pelas ONGs
ambientalistas em conjunto com os grupos atingidos do Cear que se
deslocaram para a Bahia para apoiar as manifestaes contrrias s
fazendas.

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Em suma, nos casos estudados, a compreenso sobre o empreendimento construda a partir das informaes disponibilizadas tardiamente pelo empreendedor. Observa-se em geral todo um cuidado das
empresas e consrcios em no divulgar sua existncia at o momento
em que obrigado a vir a pblico para a realizao da audincia pblica. Esta estratgia produz uma espcie de desconhecimento ativo nos
grupos atingidos em relao aos impactos dos projetos em licenciamento.
Neste caso, a atuao das organizaes sociais locais no sentido
de obter informaes atravs de outras instncias, como na imprensa
e dentro dos rgos oficiais, se revela fundamental para a construo
de uma resistncia social informada. Em todos os casos analisados, o
acesso mesmo que muitas vezes precrio - a informaes sobre os
projetos foi crucial para permitir a elaborao de Pareceres Independentes e estudos cientficos que apresentassem anlises autnomas em
relao quelas trazidas pelos EIA-RIMA patrocinados pelas empresas.
Alianas com pesquisadores, universidades e entidades preocupados
com os danos aos grupos sociais locais e ao meio ambiente se revelaram de fundamental importncia para a disseminao de informao
consistente, o fortalecimento dos grupos potencialmente atingidos, assim como para subsidiar aes judiciais que em certos casos (hidreltrica de Murta e carcinicultura em Caravelas) conseguiram interromper
e/ou suspender o processo de licenciamento.
Para os grupos locais potencialmente mais atingidos, os empreendimentos tendem a aparecer de forma repentina, normalmente quando
o relatrio de impacto ambiental j est pronto e o pedido de licenciamento, tramitando silenciosamente nos rgos da burocracia estatal.
Em outras palavras, para os sujeitos envolvidos negado o acesso s
informaes. O empreendimento nasce eterno, surge de um dia para
o outro no horizonte dos grupos sociais locais, terrivelmente presente
e inf luente. Muito da fora poltica do empreendimento provm justamente da, do fato dele omitir sua origem, isto , colocar-se fora da
histria, projetando-se como um fato, um dado, um estado de coisas
inelutvel, quase natural ou at mesmo sobrenatural, na medida em
que o empreendimento no precisa existir para produzir efeitos sociais
concretos.

91

Relatrio Sntese

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`R`'!*"&,E,?*-.#'5*F'(2/,a5E,*F'!^4+,E*F
As Audincias Pblicas representam o nico momento de escrutnio social previsto em lei de projetos de construo com grande
impacto socioambiental. Seriam, portanto, instncias polticas estratgicas para a participao da populao, para a obteno de informaes e a formulao de questionamentos sobre o projeto, os quais
subsidiariam sua aprovao ou recusa. No entanto, depreende-se dos
casos estudados que as audincias pblicas funcionam muitas vezes
como dispositivos formais para a divulgao de informaes sobre os
benefcios econmicos dos empreendimentos, em detrimento do debate
amplo e transparente sobre seus impactos scio-ambientais. Observese ainda que, entre a posse da informao sobre o licenciamento do
empreendimento, o entendimento dos moradores sobre seus impactos
e a organizao de questionamentos h um tempo necessrio que no
respeitado pelas agncias ambientais responsveis pela conduo do
licenciamento.

92

No caso das usinas do rio Madeira, as quatro audincias convocadas para avaliao dos estudos de impacto do projeto das usinas no
Rio Madeira (Porto Velho, Jacy-Paran, Mutum-Paran e Abun) se revelaram insuficientes em sua abrangncia geogrfica tendo em vista a
verdadeira rea de impacto. Por outro lado, deu-se pouca publicidade
(e/ou no foi facilitado o acesso) ao Relatrio de Impacto Ambiental
que deveria estar disponvel previamente ao pblico na sede de cada
municpio e nos respectivos distritos. E, alm disso, os dados, diagnsticos e previses apresentados no EIA-RIMA eram de tal forma desprovidos de embasamento tico-cientfico, que as Audincias foram
prejudicadas pela falta de fidedignidade e confiabilidade dos estudos.
Por conta disso, o Ministrio Pblico Federal-RO ingressou com uma
Ao Civil Pblica especificamente para suspender a realizao destas
Audincias, seja pelos prazos inadequados para a anlise dos estudos
como pelo contedo duvidoso destes documentos. Essa ACP obteve liminar prvia, logo aps cassada por ao cautelar interposta pelo prprio
IBAMA (MPF-R0, 2006). Dados e projees sob contestao tcnica no
permitiram a realizao de uma avaliao pblica ponderada e sensata. O que se verificou nessas Audincias foi um esforo recorrente
do Consrcio Furnas/Odebrecht em apresentar somente os benefcios
econmicos do empreendimento, sem que os danos scio-ambientais
potenciaisfossem assumidos claramente.

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No caso de Belo Monte, em 2001, os movimentos sociais tomaram a frente no esclarecimento da populao a respeito dos impactos
ambientais do complexo de barragens. De um lado, o Movimento pelo
Desenvolvimento da Transamaznica e Xingu (MDTX) 8 reuniu 113 organizaes sociais e elaborou um documento intitulado SOS Xingu: um
chamamento ao bom senso sobre o represamento de rios na Amaznia, que foi transformado em cartilha e difundido para toda regio. De
outro, o Governo Federal, prefeitos, vereadores e deputados da regio
da Transamaznica, alm do empresariado, especialmente de Altamira,
defensores das barragens no Xingu, desencadearam uma campanha
contra a ao do MDTX, acusando-o de contrrio ao desenvolvimento.
Em abril 2002, a Comisso de Minas e Energia da Cmara Federal realizou uma audincia pblica sobre a construo de Belo Monte, convidando apenas os atores sociais reconhecidamente favorveis obra.
Os demais eventos promovidos pela Eletronorte sobre Belo Monte na
regio da Transamaznica tiveram sempre o claro objetivo de ressaltar
a importncia da obra para o desenvolvimento da regio e desqualificar
a ao dos movimentos sociais. Para isso contava quase sempre com
apoio dos polticos, imprensa e o empresariado local.
Nas quatro audincias pblicas realizadas sobre o projeto de Belo
Monte - entre os dias 9 e 15 de setembro de 2009 - no houve condies
para a efetiva participao da populao e dos grupos diretamente afetados. Em nenhum momento deste processo a sociedade civil nacional
teve seus questionamentos ouvidos e levados em considerao pelas instncias do governo responsveis pelo licenciamento e implementao
da obra. Todas as audincias foram realizadas nas sedes dos municpios
citados, sem que tivessem sido disponibilizado transporte e hospedagem para as populaes ribeirinhas, com exceo de cerca de 150 representantes das populaes indgenas que foram levados audincia
pblica de Altamira pela FUNAI. Em nenhuma das audincias pblicas ocorreu traduo das apresentaes para os idiomas dos indgenas
presentes. Especificamente na audincia pblica de Altamira, somente
aps 4 horas do incio da Audincia Pblica foi disponibilizada cpia do
EIA /RIMA para consulta da populao presente.

8
O MDTX foi formado pelas mais diversas organizaes, dentre essas destacam as mais representativas existentes em todos os municpios da rea de atuao
do movimento: Sindicatos de Trabalhadores Rurais (STR), Movimentos de mulheres,
associaes e cooperativas de agricultores, Associaes de pais da Casa Familiar Rural,
Associao de Rdios Comunitrias, pastorais religiosas, movimentos jovens e organizao de estudantes.

93

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Todas as audincias pblicas foram realizadas sob forte aparato

de segurana. Na audincia pblica de Altamira estavam presentes mais

de 300 integrantes da Polcia Federal, da Polcia Rodoviria Federal e da
Fora Nacional de Segurana, causando intimidao em parte da populao presente nas audincias pblica. Na audincia pblica de Belm,
o Ministrio Pblico Federal e parcela significativa das entidades da
sociedade civil retiraram-se do local devido mudana de ltima hora
para o auditrio do IBAMA, espao inadequado para comportar o pblico presente audincia.
No caso da indstria da celulose na Bahia, no houve audincia
pblica durante o processo de emisso das licenas para a Bahia Sul
Celulose, concedidas em 1989, para instalao do complexo industrial
no municpio de Mucuri, pois somente em 1990, a partir da regulamentao da lei federal 6938/81, as audincias pblicas passaram a ser consideradas etapa obrigatria do processo de licenciamento. Isso explica,
de certa maneira, a percepo dos moradores da regio de que a Bahia
Sul foi um projeto feito em silncio 9. No caso da instalao da fbrica

94

da Veracel em Eunpolis, as datas escolhidas pelo CRA (rgo ambiental

do estado da Bahia) para realizao das audincias foram entre os dias
25 e 31 de dezembro de 1994, entre as festas de final de ano. Diante dos
protestos das entidades ambientalistas, as audincias foram remarcadas para os dias 08 e 09 de janeiro de 1995.
Durante a audincia pblica no municpio de Cabrlia sobre a localizao da planta industrial, o diretor do CRA, admitiu publicamente
que o estado no possua estudos suficientes de planejamento e zoneamento socioeconmico e ecolgico que permitissem a aprovao de um
empreendimento prximo a zona turstica com a rapidez necessria 10.
Essa afirmao no apenas revela a ausncia de estudos de
planejamento sobre o territrio que pudessem orientar de maneira mais
segura a deciso do Estado, quanto a prpria fora do empreendimento,
cuja aprovao considerada como imprescindvel pelo rgo ambiental estatal. O parecer conclusivo dos especialistas mobilizados pelos
movimentos para avaliarem os EIA-RIMA apontou tantas falhas no estudo que possibilitou aos movimentos solicitar que fossem realizados
novos estudos, alegando que o relatrio no cumpria com seu papel de
9
Entrevista realizada com uma liderana ambientalista em setembro de 2006.
10
Afirmao feita pelo diretor do CRA durante audincia realizada em Cabralia.
Cf. Transcrio da audincia pblica, realizada em Cabrlia, em 09/01/1995 (mimeo).

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subsidiar a sociedade na tomada de posio sobre o projeto. No sendo

capaz de contrapor os argumentos expostos, o CRA, na busca de uma
soluo que no inviabilizasse o empreendimento, decidiu contratar
um assim chamado grupo de consultores de qualidade para elaborar
pareceres sobre o EIA /RIMA do projeto, demonstrando, dessa maneira,
a predisposio governamental para liberar a licena para o projeto.
No caso dos licenciamentos de Irap e Murta, as empresas disponibilizaram o RIMA e o EIA para as comisses dos atingidos e a FEAM
(rgo ambiental mineiro) considerou uma grande parte das observaes dos atingidos entregues por escrito a seus assessores nas suas
solicitaes de estudos complementares e nos pareceres tcnicos. Contudo, o agendamento das datas das audincias pblicas aconteceu inicialmente sob presso poltica do consrcio construtor. Os atingidos
foram obrigados a negociar junto FEAM a prorrogao dos referidos
prazos para preparao da populao para a ocasio. Contudo, em ambos os casos a FEAM marcou as audincias antecipadamente s datas
propostas pelas associaes dos atingidos.
No caso da carcinicultura no extremo sul baiano, a notcia da
existncia de um processo de licenciamento da maior fazenda de camaro do Brasil chegou cidade de Caravelas em outubro de 2005, juntamente com a notcia da realizao da audincia pblica, que deveria
ocorrer dali a 10 dias. Poucos dias antes, o escritrio local de uma ONG
ambientalista tivera acesso ao EIA completo da empresa, encaminhado
pelo representante da sociedade civil no CEPRAM (Conselho Estadual
de Meio Ambiente). Organizaes locais contrrias ao empreendimento
se organizaram e conseguiram o adiamento da audincia pblica junto
ao CRA, o que permitiu a elaborao de um parecer independente sobre o EIA, feito por pesquisadores de diversas universidades pblicas
brasileiras, articulados pela ONG.
Ambientalistas, pesquisadores em cincias naturais e humanas
com projetos de pesquisa na cidade, pescadores da associao

dos

marisqueiros, participantes do movimento cultural afro-indgena e pescadores e marisqueiras atingidos pela carcinicultura no Cear uniram
esforos para divulgar a notcia do licenciamento do empreendimento
e informar a populao local sobre os impactos sociais e ambientais
da fazenda. As reunies de preparao para a audincia se concentraram na formulao de perguntas a serem feitas ao CRA e consultoria

95

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contratada para fazer o EIA-RIMA. Grupos de trabalho foram formadas,

normalmente juntando um pescador e uma marisqueira a um pesquisador, que formulavam as perguntas de modo a ajustar sua linguagem
a um denominador comum, compreensvel para os dois grupos. Esta
aliana estratgica, que ento passou a se denominar Coalizo SOS
Abrolhos, cresceu e ganhou a adeso de educadores e participantes do
movimento cultural da cidade. Durante a Audincia Pblica, mediada
pelo CRA, o empreendedor e a consultoria contratada tiveram duas
horas para apresentar o projeto, mas o CRA negou apesar de protestos de representantes do MPF e MPE presentes - qualquer tempo para
que os movimentos locais pudessem apresentar o material audiovisual
que haviam preparado para esclarecer a populao local a respeito dos
danos potenciais das fazendas de camaro aos manguezais. A Coalizo
ps em marcha uma estratgia de realizar inscries em massa para
perguntas e, ininterruptamente, produziu questionamentos que tornavam evidentes as inmeras contradies, omisses, falcias e erros tcnicos do projeto. O pblico se manifestou majoritariamente contrrio
ao empreendimento.

96

As audincias pblicas tm, entretanto, um carter consultivo e

no deliberativo. Sua funo primordial informar e esclarecer a populao sobre o projeto e auscultar os questionamentos dos grupos sociais
locais. Esta escuta sobre as questes locais a serem enfrentadas pelos
grupos potencialmente atingidos supostamente deveria informar o processo de tomada de deciso por parte do rgo ambiental e/ou seu conselho. Nos casos estudados, porm, as audincias pblicas tenderam a
ser utilizadas pelos empreendedores e rgos estaduais como instncias de transmisso de informaes no sentindo do convencimento do
pblico sobre os supostos benefcios do projeto, prtica que impe limites claros ao seu papel efetivamente democratizante.
Dois exemplos revelam o sentido atribudo pelos grupos sociais
locais participao nas audincias pblicas. No caso da carcinicultura em Caravelas, difundiu-se na cidade a percepo de que as ONGs,
pescadores e marisqueiras haviam vencido a Audincia Pblica. Esta
concepo de audincia pblica a compreende enquanto espao efetivamente democrtico onde as decises se conformariam a partir do livre
confronto de opinies. A deciso final sobre a instalao das fazendas
cabe ao Conselho Estadual de Meio Ambiente e apenas dois represent-

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antes do CEPRAM a estiveram presentes. Um morador resumiu sua perplexidade indagando: se no final so eles que decidem, por que ento
fazem uma audincia?
Indignao semelhante em relao inocuidade das Audincias
Pblicas tomou os atingidos pelas barragens de Irap quando estes se
deram conta de que os conselheiros que deliberam muitas vezes no
participam das audincias: Isso era muito difcil, esses momentos
quando a FEAM promovia audincia pblica e ningum do COPAM ia.
Quer dizer, as pessoas que decidiam as coisas no ouviam. Era uma
audincia pra ouvir! E era um imenso teatro em que ningum ouvia
nada!11

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4*"U*5d*'%'5%U#E,*-.#
A concepo de que o processo de licenciamento de um projeto
nada mais do que uma etapa burocrtica que garante a obteno das
licenas previstas em lei reduz o espectro de ao dos grupos potencialmente atingidos mera negociao e barganha sobre um projeto entendido como dado e necessrio. Os casos analisados demonstram que as
instncias normalmente abertas para a negociao no compreendem
a possibilidade da no implantao do projeto.
No caso do rio Madeira, antes mesmo da emisso da Licena
Prvia, o BNDES anunciou a disponibilidade de financiamento para
cerca de 75%do empreendimento e depois da emisso da Licena apresentou-se como potencial scio dos consrcios habilitados nos leiles
de Santo Antonio e Jirau. Este tipo de manifestao do banco pblico,
antes mesmo de ter acesso aos dados que comprovassem ou refutassem
a viabilidade social e ambiental do projeto, teve como efeito a difuso
da idia de que o projeto seria realizado de qualquer forma (como de
fato foi), um expediente que reduziu a capacidade de interferncia dos
grupos sociais potencialmente atingidos pelo projeto. As possveis contestaes ao projeto foram em parte neutralizadas com a promessa de

11

Entrevista com Ricardo Ribeiro, realizada por Andra Zhouri 02/02/2005.

97

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J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

vultosos investimentos pblicos para a cidade de Porto Velho, a 8 km

da barragem, que j est sendo profundamente afetada com o aumento
populacional. Dados do Departamento de Vigilncia Epidemiolgica e
Ambiental de Rondnia apontaram em 2009 um aumento de 63% dos
casos de malria na regio em funo da construo da UHE de Jirau.
No decorrer do processo de licenciamento prvio do Projeto pelo
IBAMA foi criado um Comit Pr-Usinas formado pelo empresariado da
regio (Fiero, Fecomrcio) pelo Governo do Estado, pela Prefeitura de
Porto Velho e todas as foras polticas respectivamente vinculadas. O
mote da campanha pr-Usinas foi o de Usinas J!, como se equivalessem automaticamente a desenvolvimento e empregos. Abuso de poder
econmico e uso da mquina pblica foram expedientes recorrentes
durante essa campanha (Ojeda e Brasilino, 2007). Alm disso, em junho
de 2006 celebrou-se um TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) entre
o Consrcio Furnas/Odebrecht e o Ministrio Pblico Estadual com o
objetivo declarado de viabilizar o empreendimento a partir de metas
e parmetros de compensao social e ambiental (Ministrio Pblico

98

Estadual, 2006).
De modo semelhante, no caso da barragem de Belo Monte, em
2002, foi elaborado um Plano de Insero Regional pela Eletronorte,
para ser implementado ao longo de 20 anos na assim chamada rea
de inf luncia direta da hidreltrica. O objetivo declarado do PIR responder como a hidreltrica pode contribuir para consolidar a ocupao
e alavancar o desenvolvimento em bases sustentveis (Plano de Insero Regional, Eletronorte, 2002). A estratgia declarada a negociao
e a interao com a sociedade impactada, reduzindo as externalidades
negativas da hidreltrica e potencializando as positivas para, deste
modo, garantir a aceitao do empreendimento por parte da populao
local.
De acordo com o organograma do PIR, a sociedade seria informada
do que estava sendo planejado e o passo seguinte seria a negociao,
tudo isso antes que os estudos de viabilidade fossem concludos. Porm,
a divulgao da realizao dos estudos se deu pela imprensa e a participao dos grupos potencialmente atingidos foi reduzida recepo de
um plano j previamente definido. Em reunio convocada em agosto de
2007 pela Eletronorte e a Eletrobrs a justificativa apresentada populao e s entidades da sociedade civil como um todo para a construo

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da hidreltrica foi a de que Brasil precisa de energia. Ao perceberem

que a reunio no pretendia debater a pertinncia de Belo Monte, mas
apenas informar a sociedade sobre os fatos que aconteceriam inexoravelmente, muitas lideranas se retiraram da reunio ou se recusaram a
assinar a lista de frequncia.
No caso da expanso do eucalipto, a estratgia que anulou o poder
de negociao dos pequenos agricultores foi o no-reconhecimento das
posses como propriedades e a disseminao da grilagem de terras, operada por cartrios que se multiplicaram pelo extremo sul da Bahia nas
dcadas de 70 e 80. Os cartrios foram instrumentos fundamentais para
a captura de terras de comunidades rurais ocupadas por essas populaes h muitos anos e passadas de gerao para gerao. Por no serem
registradas, o Estado no reconhecia essas terras como propriedades,
destituindo seus ocupantes do direito de reivindicar a posse na esfera
jurdica. Deste modo, dificultou-se a contestao, barganha ou negociao por parte dos grupos que viviam na regio, como foi o caso dos grupos indgenas Tupiniquim e Guarani, que tiveram suas terras tomadas
pelas plantaes de eucalipto.
No caso de Irap/Murta, as decises sobre a realizao da obra
j haviam sido tomadas durante o macroplanejamento conduzido de
forma centralizada pelas instituies do governo (Zhouri, Laschefski,
Paiva, 2005), atravs da elaborao dos estudos sobre o aproveitamento
hidrulico da bacia do Jequitinhonha nos anos 60 e da apresentao do
programa Novo Jequitinhonha no incio dos anos 80. Este procedimento
inviabilizou a discusso pblica sobre a pertinncia do empreendimento, assim como a formulao de propostas alternativas no nvel poltico.
Observou-se tambm a tentativa por parte da CEMIG de deslegitimar
os atingidos frente aos rgos licenciadores, acusando-os de procurar o enfrentamento pblico e no a negociao. O questionamento da
Comisso de Atingidos pela Barragem de Irap (CABI) durante a audincia pblica de Acau, ocorrida em junho de 1997, sintetiza o comportamento e a falta de esprito democrtico dos rgos ambientais estaduais, durante o processo de negociao:
Para ns negociar implica em poder discordar e manifestar
publicamente nossas crticas. Negociar implica em reagir a presses
e contrapresses (...). Negociar para ns no apenas se fechar entre
quatro paredes para tomar decises conjuntas, mas parte do processo

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Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

democrtico chamar a ateno da opinio pblica sobre os passos que

esto sendo dados, principalmente quando um dos lados uma empresa pblica, que tem o dever de zelar pela qualidade de vida de todos
os cidados. Negociar garantir a manifestao livre destes cidados
envolvidos principalmente quando sentem seus direitos ameaados. A
CEMIG considera enfrentamento manifestar publicamente suas crticas
e protestar contra a insuficincia das propostas apresentadas? Negociar
para a CEMIG s concordar, estar restrito a participao limitada
nos termos que ela define? Nas lutas sociais em regimes democrticos,
os trabalhadores e os cidados em geral negociam com as empresas e o
governo em meio a greves e manifestaes de protesto, isto parte do
exerccio da cidadania. (CABI, Acau, 22/06/1997).
A CABI e as entidades de apoio adotaram uma estratgia de negociao com todas as partes ao invs da confrontao. Neste ponto, o
movimento dos atingidos da UHE Irap se distinguiu de outros movimentos, como por exemplo, alguns grupos vinculados ao Movimento
dos Atingidos por Barragens (MAB), que rejeitam qualquer participao

100

no processo de licenciamento, alegando que, ao se mostrarem aberto ao

dilogo, os atingidos acabam, em princpio, concordando com a realizao da obra.
Nos dois casos analisados das hidreltricas em Minas Gerais, os
atingidos adotaram duas estratgias diferentes em relao participao: no caso da UHE Irap, eles se mostraram abertos ao dilogo com todas as partes envolvidas, inclusive o empreendedor. J no caso da UHE
Murta, os atingidos optaram por no negociar com o empreendedor, que
por sua vez, procurou marginaliz-los ao contatar apenas pessoas previamente favorveis obra. Contudo, atravs da assessoria pelo GESTA /
UFMG, os atingidos de Murta procuraram inf luenciar o processo de licenciamento nos rgos ambientais em Belo Horizonte. Desta forma, os
atingidos da UHE Murta buscaram a participao no processo de licenciamento, mas rejeitaram uma negociao com o empreendedor.
Embora se apresente como uma dinmica prpria da disputa
democrtica, a negociao com o empreendedor se revela como um momento particularmente arriscado para os grupos sociais locais. Estes
muitas vezes se vem participando de um jogo cujas regras j esto
previamente definidas em funo das relaes de poder assimtricas
que demarcam as posies destes dois sujeitos. O caso da Usina de Ira-

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p demonstra que a negociao no garante que as reivindicaes dos

atingidos sero aceitas, assim como o caso de Murta (no-construda)
revela que a recusa negociao com a empresa, aliada a uma atuao
consistente junto s esferas de participao pode se revelar como uma
estratgia importante para os grupos locais. Saliente-se a importncia
da atuao das entidades de mediao, como o GESTA /UFMG, cuja atuao fortaleceu os grupos potencialmente atingidos na construo de
argumentos que subsidiaram a articulao poltica e jurdica responsvel pelo indeferimento do licenciamento. O licenciamento ambiental da hidreltrica de Murta iniciou-se h sete anos e, legalmente, est
encerrado por decurso de prazo.

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As nicas instituies que podem, por lei, conduzir no processo de
licenciamento so os rgos ambientais: o IBAMA, no caso de empreendimentos cuja aprovao depende da Unio e/ou o rgo ambiental do
Estado onde se pretende implantar o projeto. No melhor dos casos, na
prtica, sua interveno levar exigncia de condicionantes que sero
ou no incorporadas ao projeto conforme o poder de presso - em favor
ou contra o empreendimento - por parte da sociedade civil. S excepcionalmente o IBAMA recomenda a no realizao do empreendimento.
Em todos os casos aqui analisados, o processo de licenciamento ambiental funcionou como uma linha de produo da aceitao pblica dos
empreendimentos. As crticas levantadas sobre a viabilidade do projeto
e seus impactos so respondidas sob a forma de condicionantes, que se
supe passveis de compensar o dano causado.
No caso do rio Madeira, por exemplo, o projeto das Usinas no tem o
respaldo dos estudos de Bacia, que deveriam envolver, obrigatoriamente,
a Bolvia e o Peru. O Governo omite que essas usinas fazem parte de um
projeto de um corredor hidrovirio e rodovirio que pretende interconectar a Amaznia Ocidental aos portos do Pacfico. Assim, impede que
esses pases participem do processo de tomada de deciso de um projeto
que necessariamente lhes afetar (Procuradoria Geral, 2007). Paralelamente, a populao a jusante da barragem no est sendo considerada.
O governo federal recentemente alardeou que o licenciamento das usinas hidreltricas do rio Madeira estava sendo prejudicado pela existn-

101

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J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

cia de alguns bagres cuja piracema seria impedida ou enormemente

dificultada pelas barragens. Em nenhum momento, mencionava-se que
milhares de pescadores, ao longo da calha do Amazonas, seriam diretamente atingidos por dependerem da pesca desta e de outras espcies.
No caso de Belo Monte, uma deciso poltica de cima para baixo
- tomada antes da concluso dos estudos de viabilidade tcnica e ambiental - destituiu os grupos sociais potencialmente atingidos de todo
poder de negociao e de tomada de deciso: em julho de 2005, o Decreto
Legislativo n. 788/2005 do Congresso Nacional aprovou a construo da
hidreltrica no Rio Xingu. Em agosto desse mesmo ano, a Eletrobrs, a
Andrade Gutierrez, a Camargo Correa e a Norberto Odebrecht assinaram um Acordo de Cooperao Tcnica visando a concluso dos Estudos
de Viabilidade Tcnica, Econmica e Socioambiental do Aproveitamento
Hidreltrico Belo Monte. H ainda o agravante de que os mais diretamente atingidos pelas usinas seriam povos indgenas, que no tiveram
respeitado seu direito de ser corretamente informados sobre os impactos
da obra em seu modo de vida. Apesar da legislao ser muito clara em

102

relao aos direitos dos povos indgenas e tradicionais, os rgos pblicos com interesse na obra atuaram de modo a ignorar ou invisibilizar
estes impactos, como o caso da FUNAI, que atestou a viabilidade da
obra para os grupos indgenas que vivem na regio da Volta Grande do
Xingu. Nesta rea prev-se o chamado Trecho de Vazo Reduzida, que
ir desviar as guas do rio Xingu e diminuir drasticamente a oferta hdrica na Volta Grande do Xingu, trecho que banha as Terras Indgenas dos
Arara e do Paquissamba (Juruna), inviabilizando a pesca, o transporte e
seu uso para consumo humano.
Nos casos de Irap/Murta, na mesma medida em que foram criados espaos para a participao dos atingidos, as partes interessadas na
obra os utilizaram para tramar estratgias de f lexibilizao do sistema
de regulao ambiental, em que o papel e as tarefas dos atores nos diversos rgos ambientais e no Ministrio Pblico se tornaram cada vez mais
difusos. Um exemplo disso so os Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental, tambm conhecidos como Termos de Ajustamento de
Conduta (TACs), mecanismo extrajudicial que busca adaptar a conduta
dos interessados s exigncias legais12. Os TACs deveriam ser aplicados
12
Este recurso possui duas fontes de respaldo jurdico: o artigo 79-a da Lei de
Crimes Ambientais (9605/98) e o sexto pargrafo da Lei Federal 7347/85 (Cf. Walcacer,
Moreira, Diz e Totti, 2002).

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visando a recuperao de um meio ambiente degradado ou como condicionamento de situao de risco potencial integridade ambiental, por
meio de obrigaes a serem cumpridas por quem se encontra em desconformidade com a legislao ambiental.
Porm, os TACs tm sido capturados pelo iderio da resoluo
negociada de conf litos, o qual difunde modelos de anlise e ao que
pressupem que a falta de instituies estaria na origem dos conf litos
ambientais, e que a paz e a harmonia deveria provir de um processo de
despolitizao dos conf litos atravs de tticas de negociao direta capazes de prover ganhos mtuos. Assim, muitas vezes permitem que um
empreendimento continue causando danos ambientais sem que os responsveis sejam submetidos s punies previstas em lei, uma vez que
permite ao empreendedor infrator adequar-se normativa ambiental
atravs de condicionantes e compensaes. Essas novas formas participativas como esta e outras centradas nas idias de acordo, negociao
e consenso, tm como efeito a retirada da possibilidade efetiva de participao dos atingidos nos processos de tomada de deciso. Portanto, os
Termos de Ajuste ressignificados nesta chave da mitigao de conf litos,
acabam por dissolver a esfera da discusso sobre direitos para reintroduzir a varivel fora nos conf litos particulares: o encaminhamento
do conf lito no se d pela discusso sobre aquilo que justo, mas pela
maior ou menor capacidade dos agentes de barganharem no sentido de
atingirem seus interesses tidos como de foro particular (Acselrad, Bezerra, 2007, p. 24). O TAC de Irap (que alguns consideraram muito bom
por ter estabelecido diversas condicionantes) nunca foi executado e acabou por ser um mecanismo de f lexibilizao da normativa legal, que levou os empreendedores a escaparem das penalidades previstas em lei.
Uma estratgia do empreendedor observada em todos os estudos
de caso foi a postergao de decises cruciais sobre a obra para fases
posteriores obteno das licenas, atravs dos chamados estudos
complementares. Atravs deste dispositivo, o empreendedor apenas garante a manuteno do dilogo para a prxima etapa do planejamento e,
deste modo, garante as licenas necessrias. Este procedimento tornouse quase uma regra durante todo o licenciamento ambiental. No caso
de Irap, a licena de operao foi concedida ainda com pendncias que
surgiram j na etapa de avaliao da viabilidade ambiental e at hoje no
foram resolvidas.

103

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Em todos os casos estudados, os rgos ambientais tenderam a
considerar o licenciamento como uma formalidade necessria para
aprovao do projeto e a participao pblica foi por este motivo limitada ao mnimo obrigatrio por lei (basicamente as Audincias Pblicas de carter meramente consultivo). Em todos os casos, etapas preliminares porm fundamentais - do processo de licenciamento foram
desconsideradas. A Licena Prvia, por exemplo, autoriza a localizao
e tambm a concepo e o formato das obras, ou seja, a viabilidade da
implantao do empreendimento num determinado local. O processo
de licenciamento ambiental prvio serve para que se identifiquem os
riscos capazes de interferir no meio ambiente e na vida das populaes
do entorno e demonstrar cientfica e tecnicamente que os eventuais
benefcios das obras superam suas seqelas sociais e ambientais. Trata-se, portanto, de uma etapa crucial do licenciamento, uma vez que
representa um atestado de viabilidade da obra. Nesta etapa seria fundamental a garantia de uma participao pblica ativa e propositiva.
Porm, no isso que se observou nos estudos de caso, em que invariavelmente esta etapa estratgica foi esvaziada.

Relatrio Sntese

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No caso das usinas do rio Madeira, a Licena Prvia foi aprovada

com condicionantes que procuram substituir o vazio de informao e

de monitoramento, o que significa que os empreendedores tm autonomia para definir os prprios parmetros da instalao e operao. As
condicionantes anexadas Licena Prvia transferem salvaguardas e
garantias prvias para a fase de instalao, descaracterizando esta fase
do licenciamento e colocando em risco a segurana da populao e do
meio ambiente.
Em outros casos, como no licenciamento das fazendas de camaro na Bahia, h na legislao estadual a possibilidade de realizao
de uma audincia prvia nas localidades potencialmente afetadas. A
funo da audincia prvia no apenas a de informar a populao
sobre o projeto, mas tambm a de colher subsdios apresentados pelo
pblico, que comporiam os parmetros centrais do Termo de Referncia da consultoria contratada para fazer o EIA-RIMA. H, portanto, na
figura da audincia prvia, uma brecha legal para a atuao dos grupos
sociais locais no sentido da definio dos critrios scio-ambientais a

106

serem levados em conta na avaliao. A legislao baiana, porm, prev

a realizao de audincia prvia, somente nos casos em que o rgo
ambiental julga necessrio13. No caso da carcinicultura no extremo sul
baiano, a despeito do seu grande potencial impactante, o CRA descartou a necessidade da realizao de uma Audincia Prvia e deste modo
impediu a concretizao deste dispositivo democratizante presente na
legislao.
No caso de Belo Monte, o Governo Federal empreendeu amplos
esforos para fazer avanar a concretizao das obras. Em 31 de janeiro
de 2006 foi solicitada pela Eletrobrs a abertura do processo de licenciamento junto ao IBAMA. Enquanto isso o MPF, com a ajuda das lideranas do MDTX, conseguiu, em 28 de maro do mesmo ano, atravs
de liminar, a suspenso dos estudos. Entre os argumentos levantados
pela Ao Civil Pblica acolhida, esto a ausncia de licitao para escolha da consultoria que elaborou o EIA /RIMA e o fato de outros estudos
elaborados pela consultoria escolhida (como as Hidrovia Araguaia-Tocantins e a Teles-Tapajs) apresentarem uma metodologia questionvel
13
Audincia Prvia: Reunio prvia com a comunidade na rea de inf luncia do empreendimento, tendo como finalidade apresentar o escopo bsico do projeto,
metodologia a ser adotada no desenvolvimento dos estudos, bem como colher subsdios para a elaborao do termo de referncia do estudo de impacto ambiental e/ou
estudos ambientais. Cf. Norma Tcnica n 001/02. Resoluo n 2929 de 18 de Janeiro
de 2002. Conselho Estadual de Meio Ambiente CEPRAM.

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sob o ponto de vista cientfico e tcnico. Outro argumento levantado

pelo MPF que a obra deveria ser licenciada pelo Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) e no pelo
governo do Par, j que o Xingu um rio da Unio. Em 13 de dezembro
de 2006, uma Deciso do Supremo Tribunal Federal permitiu a realizao do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do laudo antropolgico. Em
fevereiro de 2007 foi retomado o processo de licenciamento junto ao
IBAMA. As Decises do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Juiz Titular
de Altamira permitiram a continuao do processo de licenciamento.
Aps a realizao das audincias pblicas, a concesso da licena
prvia de Belo Monte teve sua data anunciada diversas vezes na imprensa pelos Ministros do Meio Ambiente e das Minas e Energia, que
exerceram forte presso sobre o IBAMA para a concesso da licena.
Nenhuma dessas manifestaes dos membros do Executivo cogitou da
possibilidade de que o rgo ambiental viesse concluir pela inviabilidade da concesso da licena. No mesmo perodo, autoridades do setor
energtico (EPE e ANEEL) anunciaram que poderiam realizar o leilo do
empreendimento, sem aguardar a deciso do IBAMA sobre a viabilidade ambiental do empreendimento.
A anlise tcnica do Estudo de Impacto Ambiental (de 23 de novembro de 2009, parecer tcnico 114/09) realizada por tcnicos do IBAMA, apontou para a dificuldade de se realizar uma anlise detalhada
do EIA no prazo estipulado e concluiu que o hidrograma proposto no
EIA no apresenta garantias de que a biodiversidade, navegabilidade
e condies de vida da populao no trecho de vazo reduzida seriam
mantidas, alm de destacar o grau de incerteza elevado quanto ao
prognstico da qualidade da gua dos reservatrios. Fruto das presses
intensas que sofreram os tcnicos do IBAMA para emitir a licena do
AHE Belo Monte a qualquer custo e sem o devido cuidado tcnico, no dia
1 de dezembro de 2009 foi anunciada a demisso no Ibama do diretor de
Licenciamento e do coordenador de Infraestrutura de Energia, responsveis pelo processo de liberao das obras.
Em seu parecer final (de 26 de janeiro de 2010), o IBAMA reconheceu que os elementos apresentados no EIA no oferecem condies para
uma avaliao aprofundada dos impactos. Este parecer afirmava que a
anlise da viabilidade do empreendimento ficou prejudicada. Em suas
concluses, o referido parecer destaca:

107

Relatrio Sntese

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A falta de critrios tcnicos e legais que expressem a viabilidade ambiental, e
os diversos interesses, legtimos, mas muitas vezes antagnicos, que encontram
no mbito do licenciamento ambiental um espao de discusso poltica, no
propiciam equipe tcnica uma tomada de deciso segura sobre a viabilidade
de empreendimentos de tamanha complexidade. (parecer 06/2010, de 26 de
janeiro de 2010, p.21)

A mesma equipe do COHID/CGENE/DILIC/IBAMA que elaborou

este parecer, emitiu nota tcnica em 29/01/2010 (nota tcnica 04/2010),
em que afirmou:
Considerando que os Pareceres n 114/2009 e n 06/2010 apontam
pendncias para a avaliao da viabilidade ambiental do empreendimento,
no foram elencadas condicionantes naqueles documentos. A equipe mantm
o entendimento de que no h elementos suficientes para atestar a viabilidade
ambiental do empreendimento, at que sejam equacionadas as pendncias
apontadas nas concluses do Parecer n 06/2010 (p.1).

Dois dias depois dos tcnicos do IBAMA afirmarem no haver

condies para a adequada avaliao da viabilidade ambiental de Belo
Monte, o presidente do IBAMA concedeu licena ambiental para o pro-

108

jeto do Xingu.
No setor eltrico como um todo, observa-se um claro movimento
do governo federal (tanto o governo FHC quanto o antigo e atual governo)
no sentido da abreviao do licenciamento ambiental, amparado no argumento de que a ampliao do sistema eltrico seria uma medida urgente num contexto em que a demanda por energia se amplia, enquanto
a oferta se mantm inalterada. Esta atuao do governo federal com
vistas simplificao do processo de licenciamento se tornou explcita
a partir da Medida Provisria (MP 2152-2), decretada em junho de 2001,
conhecida como MP do Apago. Entre outras medidas, esta MP determinou que o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) estabelea o licenciamento simplificado de empreendimentos do setor eltrico definidos como de baixo impacto ambiental. Estabelece tambm
a realizao do chamado Relatrio Ambiental Simplificado, aplicvel em
obras em que no se exigiria o Estudo de Impacto Ambiental. Todas essas
medidas visam restringir ao mximo a participao dos grupos sociais
locais no processo de licenciamento e tornam-se, deste modo, dispositivos
propriamente anti-democrticos de silenciamento dos atingidos e de promoo de um consenso forado em torno dos projetos.

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Nos casos analisados, as aes dos rgos ambientais responsveis pelo licenciamento indicam que eles esto invariavelmente tensionados entre a presso governamental para a rpida aprovao do
empreendimento e o cumprimento de seu mandato constitucional enquanto agncias pblicas destinadas a salvaguardar as populaes e o
meio ambiente de possveis danos e degradaes ambientais provocadas por projetos potencialmente poluidores.
Nos estudos de caso analisados, os rgos ambientais estaduais
so as instncias muitas vezes fragilizadas, pouco equipadas em termos de pessoal, com estruturas hierrquicas rgidas, sem fora poltica
frente a outras instncias de governo e, em alguns casos, submetidas
aos interesses econmicos dos empreendimentos. No caso do licenciamento das fbricas de celulose, o grupo da sociedade civil que realizara
um estudo crtico sobre o EIA-RIMA jamais recebeu qualquer retorno
do rgo ambiental estadual (CRA) a respeito das crticas apresentadas,
sendo completamente alijado do processo de licenciamento.
No caso da carcinicultura em Caravelas, a relao de proximidade entre governo estadual, empreendedor e rgo ambiental se evidenciou como em nenhum outro lugar. Eles atuaram em rede e cada elo
desta rede cumpriu uma funo complementar, sempre no sentido de
garantir a implementao do empreendimento: a Bahia Pesca (rgo estadual de fomento pesca) apresentou uma proposta de planejamento
territorial que liberou a entrada de f luxos de capital em reas da zona
costeira at ento pouco exploradas; o empreendedor entrou com o investimento financeiro; a prefeitura de Caravelas f lexibilizou as normas
ambientais e coagiu politicamente seus opositores; a consultoria PLAMA produziu um parecer precrio e falacioso e apresentou-o como evidncia cientfica e, finalmente, o CRA trabalhou no sentido de aprovar
as licenas ambientais necessrias.
Os exemplos da sobreposio de interesses pblicos e privados se
multiplicam: no caso do rio Madeira, um rgo pblico (Furnas) scio do projeto da barragem de Santo Antnio; no caso das empresas de
celulose, o BNDES acionista junto Aracruz e Suzano no complexo
Veracel) e a hidreltrica de Belo Monte tem a Eletrobrs e suas sub-

109

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sidirias num Consrcio em parceria com empresas privadas de mais

baixo poder de investimento. A partir desses exemplos, pode-se indagar se, por uma questo de coerncia classificatria, no dever-se-ia
incluir dentro da categoria empreendedor este conjunto das instituies que, juntos e sincronicamente, realizam aes visando garantir a
implementao dos projetos. Neste caso, o empreendedor poderia ser
descrito como um conjunto em que coexistem de maneira articulada o
investidor privado, rgos da burocracia estatal, os governos municipais, estaduais e federal e as consultorias especializadas na comercializao de laudos cientficos.
Apesar de normalmente o empreendedor se apresentar como
um bloco unvoco de interesses convergentes, h situaes em que h
conf litos entre empreendedores e elaboradores de estudo de impacto.
No caso das empresas de celulose e eucalipto, um grupo de professores
da Universidade Federal da Bahia, que elaborou parte do EIA da Bahia Sul, se demitiu durante a execuo dos trabalhos, em funo da
tentativa de interferncia da empresa nos resultados do trabalho14 . H

110

tambm relatos de conf litos de interesse entre os empreendedores e os

elaboradores dos estudos, como o relatado a seguir:
A instituio responsvel pela anlise do meio antrpico do EIA foi
a Fundao Jose Silveira, cuja vice-presidncia era exercida pelo Sr. Noberto
Odebrecht, dono da empresa responsvel pelo empreendimento que estava
sendo licenciado. Isso, de cara, j comprometia a independncia dos estudos.
Como se no bastasse, a empresa Jaako Poyry Engenharia, responsvel pelo
estudo de impacto como um todo, presta servio as empresas de celulose no
Brasil implementando tecnologia do tipo kraft para branqueamento sem
cloro. Proposta tecnolgica que ela faz no prprio EIA. Fica assim evidenciada
a relao de dependncia entre a empresa contratada e o empreendedor do
projeto. Ilegalidades que deveriam invalidar imediatamente esses estudos15
A exceo atuao fraca e/ou condescendente do rgo ambiental
estadual com o empreendedor a atuao da FEAM (rgo ambiental mineiro)
no caso da UHE de Murta. Com base nos resultados da audincia pblica e
nos estudos tcnicos entregues aos rgos ambientais pela assessoria dos
movimentos, a FEAM solicitou empresa, em maio de 2003, novas informaes
complementares, as quais deveriam ser apresentadas num prazo de quatro
meses. Porm, a empresa no apresentou os estudos mesmo depois de duas
prorrogaes dos prazos. Como conseqncia, a FEAM emitiu pareceres tcnico
e jurdico16 recomendando o indeferimento da Licena Prvia e o arquivamento
do processo administrativo (OLIVEIRA, 2005, p. 49). Quando finalmente os
14
Koopmans, J., 2005 p. 104
15
Entrevista realizada com uma liderana de uma das organizaes ambientalistas criticas ao projeto em maro de 2006.
16
Parecer Tcnico DIENI 006/2004 e Parecer Jurdico de 19/03/2004.

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pareceres tcnico e jurdico da Feam foram levados votao numa reunio

do Copam (Conselho Estadual de Poltica Ambiental), em fevereiro de 2004, o
secretrio de Estado de Meio Ambiente e do Desenvolvimento Sustentvel, Jos
Carlos Carvalho, usou a prerrogativa do cargo e retirou o processo da pauta.

No caso do licenciamento da Hidreltrica de Irap, observou-se

uma dinmica em que os interesses do empreendedor prevaleceram.
O dispositivo do TAC foi introduzido justamente para deslegitimar a
opinio dos tcnicos ambientais, que haviam feito um parecer contrrio
Licena de Instalao (L.I.) do empreendimento. Quando a Cmara de
Infra-Estrutura do Conselho de Poltica Ambiental de Minas Gerais (CIF/
COPAM) declarou no recomendar a Licena de Instalao da barragem
em funo das pendncias ento existentes quanto ao reassentamento
dos atingidos pela construo, o governo estadual induziu o Ministrio
Pblico Federal a propor um TAC para que o licenciamento no parasse.
O prprio CIF/COPAM, que havia se oposto inicialmente licena, acabou assumindo deliberadamente o discurso da busca por um ponto
de equilbrio (Zucarelli, 2006, p. 11), a partir da firmao do referido
Termo de Ajuste de Conduta. Este permitiu que a Licena de Instalao fosse concedida, mediante o comprometimento do empreendedor
de atender s 47 condicionantes impostas pelo documento firmado
entre as partes. Posteriormente, a presidncia do CIF/COPAM acabou
por declarar que a sua funo seria a de dirimir o conf lito antes que o
mesmo chegasse ao judicirio. Ou seja, a legitimidade de sua atuao
no se daria pela obedincia letra fria das leis e dos regulamentos,
mas da capacidade de executar a poltica estipulada pelo governo do
Estado, que estabelecera a necessidade de licenciar o empreendimento de qualquer forma (Ibidem, p. 7). Pode-se afirmar, portanto, que
os prprios peritos mediadores (rgos ambientais do Estado e MPF)
foram responsveis por desqualificar as normas tcnicas, prescritas na
legislao sobre licenciamento, consideradas idealistas, para agir politicamente em torno do bem maior do desenvolvimento (Acselrad,
Bezerra, 2007, p. 17).

111

Relatrio Sntese

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Em Belo Monte, verifica-se uma ttica governamental de buscar
evitar todo e qualquer confronto com o movimento social. Para tanto,
a Eletronorte investiu desde o inicio num grande aparato de marketing, na tentativa de envolver os povos indgenas do Xingu, as lideranas do MDTX (Movimento pelo Desenvolvimento da Transamaznica e
Xingu)e da CRACOHX (Comisso Regional dos Atingidos pelo Complexo
do Xingu) e conquistar sua adeso ao discurso da crise energtica e
da importncia de Belo Monte nessa conjuntura. As tenses embutidas
no suposto dilogo dos rgos pblicos com os grupos sociais potencialmente atingidos tornaram-se publicamente visveis e poderiam ser
resumidas em duas fortes imagens que revelam dois momentos deste
embate: em 1989, quando a indgena Tuir Kayap encostou a lmina de
seu faco no rosto do presidente da Eletronorte num gesto de advertncia e, em 2008, quando um representante da Eletrobrs foi ferido no brao aps defender o projeto de construo da hidreltrica de Belo Monte.

112

No primeiro caso, a ao incisiva dos povos indgenas e dos movimentos sociais resultou na reestruturao do Projeto, tornado mais palatvel para ambientalistas e investidores estrangeiros dcadas depois.
Na segunda fase (atual), de forma mais silenciosa, o relacionamento da
Eletronorte/MME vem sendo tecido junto a outros setores interessados
na obra - da a construo do novo Plano de Insero Regional, que
inclui o asfaltamento da Transamaznica sob o comando da Secretaria
de Integrao Regional do Governo do Estado do Par. Todavia seguindo
os moldes anteriores evita-se o dilogo com os movimentos sociais.
No caso da carcinicultura na Bahia, a ambiguidade da atuao
do rgo ambiental estadual em relao aos atingidos poderia ser resumida em dois episdios. No primeiro deles, houve clara tentativa de
persuaso do movimento social por parte de tcnicos do rgo, que defenderam o empreendimento da carcinicultura como seguro e incapaz
de causar danos ambientais. Em outubro de 2005, um tcnico do CRA
se dirigiu pessoalmente sede do movimento cultural afro-indgena
para indagar a seus coordenadores sobre as razes do pedido de adiamento da Audincia. Sobre o cap do carro oficial do rgo estadual, o
tcnico desdobrou um grande mapa da rea de manguezal onde o empreendimento desejaria se instalar, buscando persuadir os integrantes
do movimento de que a carcinicultura no traria impactos ambientais.

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A inusitada situao um tcnico do rgo estatal que se supe garantir a licitude do processo de licenciamento tentando pessoalmente
convencer moradores sobre os supostos benefcios do empreendimento
provocou indignao e aumentou a desconfiana dos moradores. O segundo episdio, j relatado, foi a negativa do rgo ambiental estadual
a que as entidades da sociedade civil do municpio apresentassem na
audincia pblica um material audiovisual de 15 minutos de durao,
que ajudaria a esclarecer a populao sobre os impactos das fazendas
de camaro no manguezal.
O caso de Irap traz uma outra forma de relao da agncia ambiental estadual com os grupos atingidos. Entre 1993 e 1996, na poca
em que o projeto de Irap ficou parado, a CABI (Comisso de Atingidos da Barragem de Irap) e seus assessores conseguiram estabelecer
uma forte articulao com a FEAM, que reconheceu a legitimidade da
Comisso como representante dos atingidos. Foi atravs da FEAM que
a CABI recebeu o RIMA e teve acesso a todos os documentos integrantes do processo administrativo. Alm disso, os atingidos conseguiram,
atravs da mediao da FEAM junto ao empreendedor, uma cpia do
EIA, cuja disponibilizao no era obrigatria. Como o EIA foi considerado insuficiente do ponto de vista dos atingidos, a CABI articulou
parcerias com a PUC Minas, a ONG Campo Vale e outras entidades, para
elaborar um Parecer Independente, que foi apresentado FEAM em fevereiro de 1996. Este Parecer foi considerado pelos tcnicos da FEAM
em sua solicitao de informaes complementares CEMIG, em abril
de 1996.
Contudo, a relao entre os atingidos e os tcnicos da FEAM se
desgastou durante o perodo da concretizao da audincia. Em novembro de 1996, em resposta aos questionamentos do rgo em relao aos
estudos complementares ao EIA /RIMA, a CEMIG comunicou FEAM
que, do seu ponto de vista, os estudos at ento entregues formariam
uma base satisfatria para ceder a Licena Prvia (LP). A FEAM, pressionada pela CEMIG que alegava a aproximao da data da licitao da
concesso que estava condicionada aprovao da Licena Prvia, sugeriu a realizao da Audincia Pblica em janeiro de 1997. Os atingidos
rejeitaram essa data por no haver tempo suficiente para analisar os
estudos complementares e a organizao logstica da audincia numa
forma em que todas as comunidades atingidas pudessem participar.
Agravante seria o fato de que a data proposta coincidia com a poca da

113

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

chuva e do cultivo da terra, dificultando assim a participao dos lavradores. Contudo, a FEAM continuou cobrando a definio da data, o que
levou os atingidos a organizar o ato pblico contra a presso da FEAM e
da CEMIG, solicitando propostas concretas que pudessem garantir-lhes
um futuro digno.
Dos estudos de caso podemos concluir que as relaes entre os
rgos pblicos e os grupos atingidos so a todo tempo tensionadas
pela proeminncia dada a priori ao interesse do empreendedor. No caso
dos empreendimentos sob a responsabilidade estadual, onde a relao
de proximidade maior, verificamos que a relao oscila entre a extrema proximidade com o empreendedor (Bahia) e a tentativa ainda
que sob presso - de respeito legislao (Minas Gerais). J os empreendimentos submetidos legislao federal, talvez pelo fato de ser maior
a autonomia dos rgos ambientais em relao aos interesses econmicos, verifica-se, por parte do IBAMA, uma atuao mais cuidadosa e
consistente no que se refere ao respeito legislao, aos direitos dos
grupos potencialmente atingidos e ao princpio da precauo. No entan-

114

to, como atestam os exemplos do rio Madeira e da UHE de Belo Monte,

a atuao deste rgo vem sendo atropelada por decises do governo
federal que passam por cima dos laudos tcnicos independentes elaborados pelo IBAMA ou a pedido deste, buscando desqualific-los e/ou
apress-los, em f lagrante desrespeito no s normativa ambiental e a
seu corpo tcnico, mas sobretudo aos diversos modos de vida ameaados de desaparecer em funo do potencial destrutivo destes projetos.

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Na Bahia antiga e notria a interveno do governo do estado
nas instncias destinadas participao da sociedade civil. No caso
da expanso das empresas de eucalipto, o ento governador da Bahia,
Antonio Carlos Magalhes, durante o processo de licenciamento modificou as regras que regulavam o funcionamento do CEPRAM, excluindo
a participao das entidades ambientalistas do Conselho. A Ordem dos
Advogados do Brasil denunciou a inconstitucionalidade dessa medida
que ignorava o preceito constitucional da paridade tripartida desses

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conselhos, e isto obrigou o governo a recuar. Entretanto, enquanto a

disputa judicial se desenrolava, o licenciamento foi aprovado pelo CEPRAM. Em 2006, no mesmo ano em que foi inaugurada a fbrica da Veracel Celulose, as obras de ampliao da fbrica da Bahia Sul Celulose
tiveram incio em Mucuri. Os movimentos alertaram sobre a necessidade de estudos sobre os impactos da ampliao, porm a licena para
a ampliao foi concedida sem a exigncia de novos estudos.
Em Caravelas, o governo municipal, atuou de forma igualmente
arbitrria no sentido de destituir as entidades da sociedade civil do direito de participar dos processos de tomadas de deciso sobre questes
que afetariam seus territrios de uso comum. Em fevereiro de 2004, em
funo das informaes divulgadas pela imprensa sobre fazendas de
camaro que pretendiam se instalar nos manguezais do municpio, os
ambientalistas se adiantaram chegada de possveis empreendimentos e conseguiram salvaguardar legalmente o manguezal e os grupos
extrativistas, atravs da proibio da atividade de carcinicultura nos
manguezais do municpio. Assim, foi apresentada aos conselheiros a
proposta de Resoluo COMDEMA que dispe sobre limites de reas de
Preservao Permanente. O COMDEMA aprovou por unanimidade a Resoluo Normativa n 12/2004, em consonncia com a Resoluo CONAMA n.303 de 20 de maro de 2002, definindo o manguezal em toda sua
extenso como rea de Preservao Permanente, onde estaria vetada a
atividade de carcinicultura.
Porm, em outubro de 2005, o prefeito Neovaldo David de Oliveira presidiu extraordinariamente uma reunio do COMDEMA com o intuito de revogar a Resoluo Normativa COMDEMA n12/2004, dando
viabilidade legal ao empreendimento da COOPEX. Antes da votao, alegou que duas das instituies ambientalistas presentes no poderiam
votar, sob o argumento de que sua participao, embora aprovada e legitimada pelo conselho, no havia sido publicada oficialmente por ele.
Desta forma, a prefeitura passou a ter maioria absoluta neste frum e
revogou a Resoluo.
No caso de Irap, observa-se o papel ambguo da CEMIG na poltica ambiental mineira, que, como empresa, por um lado, ocupa o papel
de parte interessada no processo de licenciamento e, por outro lado,
com uma funo neutra de representante do DNAEE (Departamento
Nacional de guas e Energia Eltrica, substitudo em 1997 pela ANEEL),

115

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

participa no COPAM (Conselho Estadual de Poltica Ambiental de Minas

Gerais) 17 das votaes sobre os seus prprios empreendimentos.
O parecer tcnico apresentado pela FEAM ao COPAM para subsidiar a deciso dos conselheiros sobre a LP no incluiu as questes
levantadas pelos movimentos de atingidos nas audincias pblicas. A
FEAM optou por considerar um contraparecer encomendado pela CEMIG
e elaborado por um professor da UFMG, que questionava a identidade
quilombola dos moradores da comunidade de Porto Cors - a primeira
comunidade em Minas Gerais considerada oficialmente pela Fundao
Cultural Palmares como Remanescente de Quilombo. Fosse a lei respeitada, o tombamento de uma comunidade remanescente de quilombo
para a preservao da cultura e do modo de vida de seus moradores
seria um argumento suficiente para a inviabilizao do empreendimento (Constituio Federal, Artigo 68 e Artigo 216 5.). Desta forma, o
Parecer Tcnico apresentado pela FEAM ao COPAM, embora reconhecesse que o maior impacto do empreendimento se referia ao meio scioeconmico, recomendou a aprovao da LP com a restrio do cum-

116

primento de uma lista de 46 condicionantes. Com base neste parecer a

Licena Prvia Ambiental foi aprovada pelo COPAM por unanimidade no
dia 10 de dezembro de 1997. Observa-se aqui, mais uma vez, a estratgia
do rgo ambiental de f lexibilizar o processo do licenciamento atravs
da formulao de condicionantes ou os chamados estudos complementares.
Os casos estudados revelam que os conselhos embora importantes instncias de participao e exerccio do controle social esto
muitas vezes sujeitos a mudanas arbitrrias nas suas regras de composio e funcionamento e expulso e/ou cooptao de seus membros.
Por outro lado, observa-se uma grande distncia e desconhecimento
dos conselheiros em relao aos problemas concretos sobre os quais
devem deliberar, assim como sua onipresente subordinao lgica do
crescimento econmico a qualquer custo. Por esses motivos, os conselhos - importante conquista da sociedade civil na Constituio de 1988
vm sendo esvaziados em seu papel de promotores de uma maior democratizao das decises polticas.

17

O rgo deliberativo para as licenas ambientais.

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Em nenhum dos casos estudados houve monitoramento ou auditorias independentes acompanhando os processos de avaliao ambiental. As tentativas ensejadas pelas agncias ambientais no sentido de
elaborar pareceres independentes sobre os licenciamentos foram anuladas por intervenes do governo.
No caso das usinas no Rio Madeira, em maro de 2007 um parecer tcnico do IBAMA defendeu a inviabilidade do projeto por insuficincia de informaes sobre os reais riscos e por falta de capacidade
de resguardar os direitos da populao em sua rea de inf luncia. A
recusa desse parecer por parte do governo custou uma interveno no
rgo e uma srie de despachos que reabilitaram os estudos, desagregando os impactos por setor. O IBAMA nesse caso foi obrigado a ignorar
seus prprios critrios e exignciaspara transformar aquilo que deveria ser prvio e condicionante em concesso a posteriori (IBAMA, maio
de 2007).
A informao tcnica 017/2007, que sucede o Parecer Tcnico do
rgo, requereu estudos complementares, a contratao de especialista com notrio saber e a realizao de um painel desse especialista
com pares da rea, a fim de que se resolvessem as lacunas apontadas.
A contratao foi feita na figura do consultor Sultan Alan e um painel
de especialistas foi realizado, resultando na nota tcnica Sedimentos, Modelos e Nveis dgua, assinada por Jos G. Tundisi, Newton O.
Carvalho e Sultan Alan. Os consultores suprimiram a necessidade de
estudos de bacia na fase prvia de licenciamento no que se refere
dinmica dos sedimentos, embora afirmassem claramente nos estudos
que o rio sofreria variaes de nveis devido ao efeito do assoreamento
(Tundisi, Carvalho, Alan, 2007).
No caso da UHE Belo Monte, o processo de licenciamento foi cuidadosamente monitorado pelo MPE e MPF do Estado do Par, que identificou uma srie de falhas graves na conduo do licenciamento. A 4
e a 6 Cmaras do Ministrio Pblico Federal convocaram audincias
pblicas para solicitar esclarecimentos por parte do governo federal e

117

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

da Eletrobrs sobre as irregularidades e ilegalidades observadas durante o licenciamento, mas estes no estiveram presentes. A Comisso de
Direitos Humanos do Senado Federal tambm realizou uma audincia
para apurar as denncias de violaes aos direitos das populaes indgenas e tradicionais. Em ao sem precedentes na histria da instituio, a Advocacia Geral da Unio ameaou processar promotores e procuradores que acompanharam o caso do licenciamento de Belo Monte,
acusados pela AGU de inviabilizar a construo da Usina. Esta ameaa
foi repudiada com todo o vigor no s pelo prprio MPF do Par, mas
tambm pelo MPF.
Observa-se forte f lexibilizao das regulamentaes ambientais
e o requerimento de que as licenas prvias se subordinem ao timing
dos investidores. Novamente observamos a estratgia de usar as condicionantes anexadas Licena Prvia para transferir salvaguardas e garantias para a fase de instalao, o que descaracteriza por completo o
processo de licenciamento e qualquer perspectiva baseada no princpio
da precauo.

118

As organizaes locais, alguns setores das universidades pblicas e o Ministrio Pblico so as instncias que, em todos os casos, se
revelaram sempre atentas e realizaram monitoramentos independentes dos processos de licenciamento e avaliao ambiental. No caso de
Belo Monte, o MPF se mostrou particularmente atuante e conseguiu a
anulao do primeiro estudo de impacto ambiental, eivado de irregularidades. No caso da hidreltrica de Irap e do projeto de Murta, assim
como da carcinicultura em Caravelas, como j observado, a articulao entre as organizaes sociais locais e pesquisadores independentes
permitiu a realizao de laudos, pareceres e monitoramentos que subsidiaram uma srie de aes judiciais e conquistas por parte dos grupos
sociais locais.

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119

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No caso do rio Madeira, o licenciamento por partes do Complexo
deixa de fora a linha de transmisso e a hidrovia, o que acaba por ser
uma estratgia de ocultao dos efeitos conjuntos e transfronteirios
do projeto. Como no existem informaes acumuladas sobre a Bacia
do Madeira por falta de estudos aprofundados e integrados, a aprovao tcnica do Projeto se deu com base em estimativas positivas de
consultores contratados pelos prprios interessados. A nota tcnica
dos especialistas contratados afirma que as tcnicas atualmente existentes de mensurao apontam para um cenrio de incerteza. Quanto
interrupo das rotas migratrias das espcies de reoflicas (peixes
de guas correntes), os consultores afirmam que a obra poder levar
diminuio dos estoques de espcies de grande interesse comercial
no somente na regio como em toda bacia Amaznica, porm pouco
enfatizando um impacto em cadeia grave para os grupos sociais extrativistas (Agostinho, 2007 e Zuanon, 2007). Numa espcie de princpio da
precauo ao contrrio, os tcnicos destacam que as incertezas estruturais do projeto s podero ser sanadas durante a instalao e operao
das Usinas.

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'
Por outro lado, o aproveitamento hidroeltrico de uma bacia in-

ternacional como a do rio Madeira de maneira alguma poderia ter sido

autorizado sem a consulta e envolvimento da Bolvia e do Peru em estudos conjuntos, uma vez que h impactos em cadeia que no podem ser
subestimados. Ainda que as usinas se localizem na poro brasileira do
rio Madeira, seus impactos so transfronteirios, especialmente a usina
de Jirau, situada apenas a 80 km da fronteira da Bolvia. No h impacto que seja um efeito isolado ou esttico em apenas um determinado trecho da bacia; no h impacto pontualque no se estenda, direta
ou cumulativamente, ao conjunto da bacia, ainda mais em se tratando
de dois barramentos no mesmo rio. As grandes barragens provocam a
destruio de f lorestas e locais selvagens, o desaparecimento de espcies e a destruio das reas de captao montante devido inundao da rea do reservatrio (Ibama, maro de 2007 e Fobomade, 2007).
No caso de Belo Monte, o anncio da construo da usina j causou
impactos sociais significativos, atraindo para a regio centenas de famlias a procura de trabalho. A interveno do Ministrio Pblico Federal

122

paralisou o projeto de Belo Monte e uma parte dessas pessoas foi viver
nas periferias das cidades, especialmente Altamira; outros se tornaram
pees das fazendas e madeireiras e a grande maioria ocupou reas de
terras pblicas da regio. Em Anap, onde ocorreu o assassinato da
missionria Dorothy Stang em 2005, a populao praticamente dobrou
em dois anos e muitos conf litos envolvendo posseiros, fazendeiros e
madeireiros se intensificaram. Exemplos como este demonstram que os
impactos sociais comeam a ser sentidos de forma dramtica j a partir
do seu simples anncio pblico, muito antes do projeto ser executado.
Muitas vezes observamos uma estratgia de fracionamento da
obra (ou do plantio, no caso do eucalipto) por parte do empreendedor,
visando a obteno de licenas simplificadas, que no requerem estudos de impacto. No caso das plantaes de eucalipto no Esprito Santo
e Bahia, o chamado fomento f lorestal uma estratgia das empresas
para enquadrarem seus plantios em licenciamentos simplificados e assim escaparem necessidade de apresentar um EIA ao rgo ambiental.
O fomento f lorestal nada mais do que o arrendamento da terra de
pequenos, mdios e grandes produtores rurais para o plantio de eucalipto. O fomento tem por efeito a transferncia dos riscos econmicos
e ambientais da produo de eucalipto das empresas para o pequeno e
mdio agricultor. Ao fragmentar o plantio em diversas pequenas parce-

eR' !8=\B 0 I ( 6' =\60 8N( P=6' 9 =6' 0 K( A 8 KI ( 6

las de terra, mascaram-se os possveis impactos em cadeia ocasionados

pelo plantio contnuo de eucalipto e o uso intensivo de agrotxicos em
amplas extenses de terra. Observa-se na regio a extino de vrios
pequenos crregos e riachos em reas onde h o plantio de verdadeiros
macios de eucalipto, assim como casos de intoxicao por contato com
os agrotxicos usados nas plantaes. Outro impacto imprevisto diz respeito produo de carvo a partir dos refugos de eucalipto, que se
tornou opo para muitas famlias quando as formas de viver e produzir comumente adotadas pela populao foram destrudas pela instalao dos plantios em larga escala, responsvel pelo fim da agricultura
familiar na regio.
No caso da carcinicultura em Caravelas, o EIA-RIMA limita
a rea de inf luncia indireta da fazenda a um raio de apenas 2 km e
afirma que os tanques de engorda do camaro no iria afetar o Parque
Nacional Marinho dos Abrolhos e no contaminaria o esturio (apesar
do mesmo documento afirmar que apenas 20% dos ef luentes seriam
tratados). Os pesquisadores independentes demonstraram, porm, que
a rea de inf luncia do empreendimento muito maior do que 2 km.
Em primeiro lugar, porque a introduo de uma espcie no-nativa no
meio ambiente de manguezal poderia levar competio por alimento
e diminuio do estoque de pescado da regio, do qual vive a maior
parcela da populao. Alm disso, as bombas de suco de gua do esturio iriam destruir larvas das muitas espcies que se reproduzem no
manguezal e vivem sua vida adulta nos recifes marinhos. Ademais, por
se tratar de uma rea sujeita a grandes variaes de mar, os impactos em cadeia podem se multiplicar de modo imprevisto, gerando uma
situao de extrema incerteza para os grupos sociais potencialmente
impactados. No s neste, mas em outros casos que envolvem recursos hdricos e bacias, meios necessariamente dinmicos, no possvel
reduzir um impacto a um efeito isolado ou esttico, restrito a determinado trecho. No caso de Irap, por exemplo, no se previu nos estudos
de impacto que a populao residente jusante da barragem seria diretamente afetada, mas hoje ela sofre com a perda da qualidade da gua
do rio Jequitinhonha.
Os alertas dos pareceristas independentes e de setores srios dos
rgos ambientais sobre os riscos previsveis dos projetos estudados
que j so graves na maior parte dos casos vm sendo sistematicamente ignorados pelos tomadores de deciso. Por outro lado, a di-

123

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

menso de imprevisibilidade e incerteza dos impactos em cadeia no

est sendo levada suficientemente a srio pelos setores responsveis
pelo licenciamento. Em muitos casos (como o do rio Madeira e da UHE
de Belo Monte so exemplares), a ausncia de conhecimento relevante
acumulado sobre a dinmica do ecossistema potencialmente impactado
no entendida como um obstculo para a liberao das licenas. Pelo
contrrio, segundo a perspectiva dos governos e empreendedores, um
cenrio de incerteza no pode inviabilizar o cronograma dos investidores privados. Temos, assim, o princpio da precauo aplicado ao contrrio: o futuro que se busca zelar no o das populaes que vivem direta ou indiretamente dos recursos, mas o futuro do retorno financeiro
dos investidores.

124

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*)*+,*-.#'*34,%5&*+f'
Em nenhum caso analisado o ponto de vista dos grupos potencialmente atingidos foi incorporado. Em todos os casos observa-se a
predominncia de um discurso em que as formas de apropriao dos
recursos naturais a partir de uma lgica mercantil so consideradas
mais legtimas que outros diversos usos dados ao meio ambiente pelas
populaes que dele dispem para sua reproduo material e simblica.
Suas vises de mundo, as formas como significam e utilizam os recursos so desconsideradas, alijando-os das decises sobre o uso de seu
prprio territrio. A tentativa de participao dos grupos sociais potencialmente atingidos durante o processo de licenciamento muitas
vezes esvaziada pelo prprio Estado, caracterizando a desigualdade de
poder sobre a qual vm se estabelecendo os atuais processos de licenciamento.
No caso do rio Madeira, as populaes ribeirinhas apontam que o
comprometimento dos ecossistemas e da biodiversidade regional ameaar a atividade pesqueira em toda a bacia do Madeira, que fonte
de renda de mais de 20 mil famlias, gerando impactos inestimveis
em todo o esturio do Amazonas. A dinmica migratria das principais
espcies de peixes Madeira acima (para procriao) e Madeira abaixo

eR' !8=\B 0 I ( 6' =\60 8N( P=6' 9 =6' 0 K( A 8 KI ( 6

(na descida de ovos e alevinos) ser afetada gravemente, mesmo com o

sistema de transposio de peixes que for criado, mesmo com a abertura peridica dos vertedouros programada nas estaes cheias. Assim,
os grupos atingidos questionam o conceito da energia de origem hidreltrica como sendo limpa e barata. Alertam que no mais barato
produzir energia em grande escala na Amaznia para depois construir
e manter dispendiosas linhas de transmisso com mais de 2.500 km de
extenso. E tampouco limpa uma energia que compromete o f luxo do
rio, a qualidade da gua, a cadeia alimentar dos peixes, que favorece
a proliferao da malria e a contaminao por mercrio, que produz
o deslocamento de milhares de pessoas e que desfecha um golpe fatal
sobre as culturas tradicionais.
No caso de Belo Monte, os grupos potencialmente atingidos destacam que a agricultura familiar e as atividades extrativistas artesanais, apesar de suas carncias e de serem vistas como sinnimo de
atraso, so as atividades que mais empregam na regio. Durante mais
de 30 anos, os movimentos sociais locais demandaram o asfaltamento
da Transamaznica, sem serem escutados. Agora, o asfaltamento est
sendo oferecido como contrapartida na barganha poltica e no porque
se reconhece o seu direito de viver e produzir, uma vez que, segundo
a lgica dos interesses da sociedade nacional, as atividades de subsistncia dos povos indgenas e tradicionais no so considerados relevantes do ponto de vista econmico, raciocnio que vem subjacente ao
dilapidamento dos direitos constitucionais desses povos.
No caso de Irap/Murta, a CEMIG alegou que, segundo a prpria
leitura da legislao, na etapa da Licena Prvia a avaliao da viabilidade se restringe a definio perante as partes envolvidas e os orgos
competentes, se o empreendimento viavel do ponto de vista ambiental (Cemig, 1996, apud. Lemos, 1999, p. 170, grifos nossos). Revela-se
nesta afirmao um entendimento do meio ambiente como categoria
separada do mundo social. O mesmo entendimento de meio ambiente
se observou por parte das ONGs ambientalistas tradicionais, que no
participaram do processo de licenciamento de Irap e Murta a despeito
da extenso dos dois reservatrios e dos impactos ambientais da advindos. A questo ambiental do ponto de vista dos atingidos entendida como fundamental para a continuao do seu modo de vida. Os depoimentos dos atingidos revelam isso claramente: No queremos essa
barragem e temos certeza de que este monte de gente que est aqui

125

Relatrio Sntese

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tambm no quer a barragem, porque o melhor lugar do mundo para

ns aqui. Plantamos roa, milho, feijo, engordamos porco... (Depoimento Sra. S., moradora atingida pela UHE Murta, durante a Audincia
Pblica, em 15/10/2002, cit. p. Zhouri e Oliveira, 2005, p. 59/60). Os moradores locais dependem do rio para a reproduo em inmeros sentidos:
alimentao, irrigao da produo agrcola na beira do rio, higiene corporal, lavagem de roupas, garimpo, lazer e outros diversos significados
culturais ou religiosas etc. e consideram os rios e suas margens como
reas comuns. O Estado, ao privilegiar - entre as diversas utilidades
pblicas dos rios - o potencial hidreltrico est impondo mais uma vez
um planejamento abstrato e autoritrio que ignora toda a dimenso
scio-cultural do espao vivido dos moradores.
A viso do meio ambiente das comunidades atingidas traz um
contraponto viso tcnica-cientfica apresentada acima, uma vez
que no permite uma separao do meio do social. Os grupos sociais
afetados pela barragem de Irap mantm sistemas de uso da terra, que
so em grande parte adaptados aos ritmos naturais, permitindo a re-

126

generao da fertilidade dos solos e dos produtos tirados dos ecossistemas como, por exemplo, atravs dos sistemas de rotao e do pousio.
Assim como h formas diferenciadas de percepo do meio ambiente, tambm existem contextualizaes diferentes para avaliar os
impactos sobre o mesmo. Tal problema surgiu de uma forma expressiva
e exemplar durante um conf lito sobre a qualidade da gua a jusante
da barragem de Irap, depois do fechamento das comportas. A populao local percebeu o impacto atravs do mau cheiro da gua, alergias
na pele,as manchas de ferrugem na roupa aps a lavagem e atravs do
comportamento do gado, que no quis mais beber essa gua. Os rgos
oficiais e a CEMIG,por sua vez, tambm perceberam o impacto atravs
das anlises qumicassobre a qualidade da gua e, para avaliar a gravidade do impacto, utilizaram uma classificao da gua supostamente
baseada em critrios tcnicos. Segundo esta, o rio Jequitinhonha estaria enquadrado na classe 2 (boa qualidade). Desta forma, na concluso
tcnica, o impacto no foi considerado grave e assim no seriam necessrios mtodos de tratamento alm das tcnicas convencionaisutilizadas pela COPASA. Desta forma, no admitiram a necessidade de
mitigar ou compensaro impacto. As queixas dos moradoresno so vistas como provas tcnicas e, nesta tica, no precisam ser consideradas
pelos rgos ambientais. Assim, o conf lito em torno da avaliao desse

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impacto ref lete no apenas as desigualdades sociais, mas tambm as

diferenas entre as concepes e percepes do mundo dos sujeitos
envolvidos.
No caso da carcinicultura em Caravelas, observa-se a mesma
tendncia a desconsiderar os mltiplos sentidos sociais e econmicos do manguezal para as populaes que acessam seus recursos. O
manguezal entendido como uma espcie de reserva de recursos de
uso comum que pode ser livremente acessado por todos. Para os moradores da cidade sejam eles extrativistas ou no - o manguezal funciona como uma espcie de amortecedor social ou seguridade social
natural a impedir que, em conjunturas econmicas particularmente
desfavorveis, os moradores da cidade resvalem para uma situao de
misria e insegurana alimentar. A instalao das fazendas de camaro
causaria danos diretos a toda esta reserva de recursos, afetando diretamente a principal alternativa de trabalho e renda da populao local.
Todos os casos analisados revelam que a ateno ao ponto de vista dos grupos atingidos traz aportes importantes que complexificam o
processo de avaliao ambiental ao revelar o profundo embricamento
entre meio ambiente e sociedade. Deste modo, uma avaliao ambiental
atenta dimenso da equidade no pode ignorar os diversos sentidos
sociais, culturais e econmicos que os recursos ambientais possuem
para os grupos e comunidades locais.

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Os EIA-RIMA referentes aos estudos de caso analisados apresentam uma srie de problemas que vo desde imprecises, simplificaes
e falsificaes evidentes, at a desconsiderao das territorialidades e
racionalidades especficas dos grupos sociais locais.
No caso do rio Madeira, o EIA-RIMA traz os seguintes problemas:
(1) minimizao das reas de impacto direto e indireto com a excluso
do territrio Bolvia e das reas a jusante; (2) anulao da necessidade
prvia dos estudos de bacia; (3) segmentao do licenciamento do Projeto do Complexo Madeira de forma que as duas usinas tornem, em um
momento seguinte, a hidrovia e a linha de transmisso fato consumado;

127

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(4) adoo de metodologias e critrios de certificao que minimizam

e mascaram os danos; (5) a definio arbitrria dos prprios critrios
de suficincia ou de insuficincia de estudos. Como no existem informaes acumuladas sobre a Bacia do Madeira por falta de estudos integrados, a aprovao tcnica do Projeto se deu com base em estimativas
positivas escoradas em estudos disponveis, considerados de antemo
suficientes pelos referidos consultores.
No caso de Belo Monte, o processo de licenciamento junto ao Ibama foi aberto em janeiro de 2006, para a realizao de um novo estudo de impacto ambiental (EIA /RIMA). Como o licenciamento comeou
quase s escondidas da populao, esta no sabia como os estudos do
EIA /RIMA estavam sendo feitos e menos ainda dos resultados que ele
conseguiu evidenciar depois do embargo pelo MPF. Mas o estudo de viabilidade, realizado em 2002 pela Eletronorte, demonstra claramente que
o foco central era identificar as demandas da populao para subsidiar a Eletronorte na confeco de um plano regional (PIR), cuja misso
era disseminar na sociedade a ideia de que os impactos negativos de

128

Belo Monte seriam mitigados com investimentos pblicos a serem feitos pelo empreendedor. Este estudo procurou sondar as resistncias e
as solues para combat-las, alm de medir a simpatia da Eletronorte
perante a populao. Dessa forma, o estudo cujo mtodo seria avaliar
a viabilidade do empreendimento, atua de fato como um instrumento
da construo de uma estratgia de convencimento da opinio pblica.
Todas as vezes que o projeto de Belo Monte apresentado em pblico, alm das informaes superficiais, revestido de um aparato de
marketing que inclui recursos tecnolgicos impactantes, mapas, termos tcnicos e outros elementos que, alm de no informarem, acabam
por intimidar e desencorajar as populaes locais a fazerem qualquer
interveno ou questionamento. Os tcnicos da Eletronorte apresentam
o projeto utilizando uma linguagem tcnica complexa que tem por efeito o silenciamento da maior parte populao.
No caso das empresas de celulose e eucalipto, as entidades ambientalistas e de direitos humanos do sul da Bahia destacam uma srie
de questes tratadas de maneira insuficiente nos EIA-RIMA como, por
exemplo, inexistncia de referncias aos grupos indgenas da regio;
ausncia de detalhes a respeito da composio dos fertilizantes usados nos plantios, assim como de dados sobre sua toxidade; incerteza

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na prpria formulao do plano de manejo e recuperao dos vales;

desconsiderao sobre a poluio que seria gerada com as possveis
carvoarias que seriam instaladas com o avano do projeto; ausncia de
plano de proteo dos manguezais, uma vez que a indicao dos estudos apontam a melhor localizao para a fbrica, rea prxima a bacia
dos rios Santo Antonio e Joo de Tiba, onde existem grandes reas de
mangue 18 . Alm disso, muitas comunidades relataram a perda no apenas de espao produtivo agrcola, mas tambm de atividades extrativistas, como a extrao da piaava, importante complemento na renda
dos trabalhadores rurais, que igualmente no foram consideradas nos
estudos.
No caso da carcinicultura em Caravelas, os atingidos discordam
do conceito de emprego apresentado no EIA-RIMA. Um morador da cidade sublinhou a diferena existente entre emprego e gerao de renda,
colocando em causa a idia de que a obteno de renda seja restrita
disponibilidade de emprego. Ao mesmo tempo, outros questionaram a
prpria necessidade ou desejabilidade de se ter um emprego e as conseqncias disso na vida de quem acostumado a trabalhar de forma
autnoma. O emprego associado falta de liberdade, fraqueza e submisso. Por outro lado, o EIA-RIMA falha ao no ponderar o nmero de
empregos criados pela fazenda com o desemprego que uma atividade
poluidora como esta poderia gerar entre os milhares de pescadores que
vivem das atividades extrativistas. H problemas tambm na definio
do que sejam uma unidade familiar. O EIA-RIMA entende que em cada
unidade habitacional h uma famlia, mas as dinmicas espaciais dos
grupos extrativistas so complexas: uma casa pode comportar muitas
famlias e uma mesma famlia se distribuiu por muitas casas. Esta desateno s dinmicas culturais locais poderia gerar graves problemas
caso a empresa tivesse que indenizar os moradores, por exemplo.
No caso das usinas de Irap e Murta, entre os principais problemas em relao qualidade dos EIA /RIMAs, para ambos os projetos,
destacam-se: (1) uma forte tendncia de utilizar mtodos estandardizados de interpretao de fotos areas, imagens de satlite, estatsticas
(IBGE) e modelos matemticos e/ou computadorizados em detrimento
de trabalhos de campo. Muitos desses dados se originam de fontes
secundrias j desatualizadas quando os estudos foram entregues aos
rgos ambientais e aos atingidos; (2) o uso de material cartogrfico
18

Cf. CEPEDES, 1994.

129

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incompleto e de pssima qualidade grfica, dificultando sua leitura e

compreenso; (3) h falta de uma avaliao de alternativas tcnicas e
locacionais para as hidreltricas; (4) a avaliao do meio bitico revelase extremamente deficiente j que as campanhas de campo se concentraram em apenas um perodo do ano - ou seja, elas no cobrem um
ciclo biolgico inteiro e os pontos de amostragem no so devidamente
caracterizados; (5) todos os programas para a mitigao dos impactos
somente apresentam metodologias genricas, sem especificao quantitativa e qualitativa dos efeitos para mitigar os impactos; (6) o diagnstico de aspectos scio-econmicos e culturais superficial, destacando atividades predatrias, sem uma anlise apropriada do modo de
vida da populao, particularmente na zona rural; (7) a metodologia
utilizada para investigar a presena indgena no vale do Rio Jequitinhonha demonstra um desconhecimento das atuais tcnicas e mtodos
antropolgicos, no se baseando em evidncias de carter cultural, mas
em aspectos genticos e fenotpicos da populao local e dos grupos
indgenas; (8) h ausncia de articulao institucional em relao a um
planejamento adequado das aes de sade, saneamento, reestrutu-

130

rao scio-econmica, qualificao e recrutamento de mo-de-obra

etc.; (9) no foram especificadas medidas voltadas adequao da infraestrutura de servios bsicos dos ncleos urbanos que devero receber contingente populacional exgeno atrado direta e indiretamente
pela expectativa de emprego nas prprias obras ou a partir de uma dinamizao do setor tercirio propiciada pela implantao das barragens,
(10) h falta de metodologias adequadas para conduzir as negociaes
junto aos atingidos e seus representantes.
Alm disso, no EIA-RIMA, os moradores do Vale do Jequitinhonha so rotulados com base em critrios desenvolvimentistas como
miserveis, a partir de critrios que avaliam a pobreza a partir da renda
monetria, a posse de bens industriais (geladeira, TV etc.), o acesso
aos servios de sade, entre outros. Nesta concepo abstrata, obras
como hidreltricas so entendidas como necessrias para a incluso
social no sistema urbano industrial, pois criam emprego remunerado e
trazem um melhoramento de infraestrutura para a regio, onde a obra
seria implementada. Embora, sem dvida, muitos moradores do Vale
do Jequitinhonha desejem um melhoramento neste sentido, o seu conceito de misria est ancorado em outros valores, tais como a perda de
independncia econmica atravs da prpria produo para satisfazer
as necessidades bsicas, a inibio da reciprocidade e da troca com os

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vizinhos. Sobretudo, associam pobreza alternativa de vida que teriam no caso de deslocamento compulsrio causado por um dos projetos
urbano-industriais: a pobreza para eles est associada cidade, porque
esta tem como condio bsica de sobrevivncia a disponibilidade de
dinheiro.
Embora a produo da populao rural no se ref lita nas estatsticas sobre a economia da regio, no raramente a qualidade de
vida desses moradores supera a dos trabalhadores assalariados nas indstrias, nas fazendas comerciais e nos empreendimentos f lorestais.
Meeiros, posseiros, quilombolas e lavradores tm uma viso distinta
sobre o Vale do Jequitinhonha, pois os seus indicadores de avaliao
referem-se s condies naturais que garantem uma vida tranquila
para as famlias:
Deus olha para o povo e tem em aberto uma porta para ns. Apesar da nossa
fraqueza, da nossa pobreza, temos aqui uma grande riqueza, que o acesso
aos rios, s lavras, os garimpos, diamante, ouro, verduras e muitas outras
coisas como vimos a... (Depoimento de um morador atingido pela UHE Murta
na Audincia Pblica realizada em 15/10/2002 ).

Em relao a planos de indenizao dos moradores importante

ressaltar que, segundo a dinmica social local, as terras no costumam
ser vendidas, isto , h mecanismos sociais que impedem que as terras
se tornem mercadorias e tenham um valor de mercado. O que negociado entre as famlias nucleares o direito de trabalhar a terra. O terreno continua sendo o patrimnio19 de todo o grupo, contrariando, assim, a idia hegemnica de propriedade. Destaca-se a forte identidade
dos moradores com o lugar, o que torna o conceito de reassentamento
nos EIA /RIMAs, na forma da disponibilizao de uma gleba, avaliada
em aspectos numricos e fsicos (tamanho, qualidade de solo, produtividade entre outros), como inadequado. Ao contrrio do que a avaliao tcnica sugere, os moradores percebem o lugar como nico, devido
s qualidades especficas que atribuem ao mesmo, as quais raramente
correspondem aos critrios da aptido agrcola, utilizados pelos especialistas contratados pelos empreendedores dos projetos, geralmente
agrnomos. Isto porque a avaliao atravs de atributos tcnicos negligencia a historicidade do lugar, que um resultado do processo da
identificao e construo do prprio territrio durante a permanncia
de vrias geraes das famlias na referida localidade:
19
2005.

Esta problemtica foi discutida em profundidade por ZHOURI e OLIVEIRA,

131

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Nossos tataravs, bisavs, avs, todos eles conviveram aqui na Mutuca em
um perodo de cento e trinta anos e nunca precisaram ir para lugar nenhum,
nunca precisaram de barragem e nem nunca ouviram falar. A minha me est
com noventa anos de idade, criou os filhos dela, meu pai morreu com setenta
e trs anos, viveu aqui tranqilamente sem nunca precisar sair para lugar
nenhum. E ns, que somos os caulas, eu estou com 49 anos de idade, estamos
tranqilos (Depoimento da Sra. M., moradora atingida pela UHE Murta, cit. p.
Zhouri e Oliveira, 2005, p. 60).

Em suma, podemos verificar nos casos estudados que a conduo

do processo do licenciamento, devido aos mtodos empregados para a
avaliao das terras e do que sejam as unidades familiares - mesmo
quando bem intencionados acabam por promover a imposio da territorialidade abstrata do Estado na rea em questo, causando conf litos
com os grupos sociais locais que desenvolveram as suas prprias territorialidades baseadas nas suas percepes e concepes do espao em
que vivem. Os EIA-RIMA referentes aos casos de licenciamento estudados mostram que o quadro institucional atual no consegue garantir a
equidade ambiental entre os grupos sociais envolvidos. Os mtodos de

132

avaliao dos impactos so baseados numa viso tecnicista, que separa

o meio ambiente de suas dimenses sociopolticas e culturais. Desta
forma, as propostas (tcnicas) de compensao e mitigao dos impactos se referem a problemas isolados, partindo da crena de que uma
grande parte da paisagem social e ambiental a ser destruda pode ser
reconstruda. Trata-se de uma forma abstrata de interpretar o meio ambiente, que visto como composto por mdulos ou elementos como rios,
f lorestas, espcies, etc., passveis de reconfigurao atravs de procedimentos tcnicos, para adequar o meio ambiente obra em questo 20.
Os EIA-RIMA acabam por ser uma espcie de retrato em negativo
da vida das comunidades, que se faz em funo de uma precariedade
metodolgica, uma assimetria de acesso informao e um desrespeito
prpria legislao. O mais grave e inusitado, porm, , como j vimos,
que o EIA-RIMA no o documento a partir do qual os conselheiros do
Conselho Estadual de Meio Ambiente tomam como base para o processo
de tomada de deciso sobre as licenas. O documento no qual os conselheiros fundamentam sua deciso um parecer sobre o EIA elaborado
pelo rgo ambiental estadual. Assim, mesmo que o EIA ref lita de for-

20
Sobre a noo de adequao ambiental ver ZHOURI, LASCHEFSKI, BARROS,
2005, p. 15.

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ma mais consistente as condies ambientais e sociais de uma determinada regio, h um filtro colocado pela agncia ambiental, que seleciona as informaes que sero disponibilizadas para os conselheiros,
omitindo muitas vezes aspectos fundamentais levantados nos estudos.

133

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No caso do rio Madeira, nasceu um movimento social unindo os
trs pases que compem a sua bacia. Desde fevereiro de 2007, movimentos integrantes da Via Campesina no Brasil e Bolvia, representantes de movimentos camponeses e mineiros do Peru, comunidades
ribeirinhas e camponesas ameaadas pelo projeto do Complexo do Madeira e redes e organizaes convidadas vm construindo uma articulao regional chamada Movimento Social em Defesa da Bacia do Rio
Madeira e da Regio Amaznica (MSDBRM). Os encontros internacionais
do movimento (realizados em Cobija, Porto Velho, Guajar-Mirim e Riberalta) serviram para planejar medidas de autodefesa e de auto-organizao do territrio comum do Madeira. Est sendo construda uma
agenda conjunta envolvendo formao, lutas e difuso de informaes
de modo a traar estratgias comuns de resistncia construo de um
complexo hidroeltrico e hidrovirio no Rio Madeira.
Na Bolvia, destaca-se a mobilizao das comunidades camponesas dos departamentos de Beni e Pando, com apoio do FOBOMADE (Foro
Boliviano de Medio Ambiente e Desarrollo), no sentido de que o governo Evo Morales continue recusando qualquer acordo com o governo

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brasileiro que comprometa a soberania do pas e a segurana da populao boliviana. Em Rondnia, os movimentos buscam intensificar o
processo de organizao independente das comunidades ribeirinhas,
com apoio do Movimento de Atingidos por Barragens (MAB) e seus aliados, para se contrapor cooptao de associaes e lideranas comunitrias por Furnas e por projetos paralelos do governo Federal.
No caso de Belo Monte, tanto a Prelazia do Xingu, quanto as organizaes dos agricultores incorporaram em sua estratgia poltica o
debate sobre a relao entre o desenvolvimento regional e as questes
ambientais. Esses atores trouxeram para seu cotidiano o desafio de
viver, produzir e preservar. Essa frase que surgiu como uma reao
ao discurso conservacionista de ambientalistas, por ocasio do Encontro dos Povos Indgenas do Xingu, tornou-se mais tarde, o nome oficial
da organizao que representaria esse movimento nascido a partir das
Comunidades Eclesiais de Base. A partir de 1987, a sociedade civil organizada - liderada pelos Sindicatos de Trabalhadores Rurais e a Igreja
Catlica construiu o Movimento Pela Sobrevivncia na Transamazni-

136

ca (MPST), uma proposta de organizao regional, com o objetivo de

buscar novos rumos para o projeto de Colonizao da Transamaznica
abandonado pelo governo militar. As organizaes rurais se aliaram
aos professores, uma vez que esta era categoria organizada mais expressiva na regio e com forte tradio de reivindicaes sociais na
capital do estado do Par e pelo fato de que a educao era um tema
prioritrio na pauta de reivindicao do MPST. No dia 25 de agosto de
1990, a Transamaznica completava 20 anos e o movimento social dos
agricultores realizou seu primeiro debate pblico regional, o seminrio:
O Futuro do Projeto de Colonizao Transamaznica 20 anos depois.
O seminrio contou com a participao de aproximadamente 1500
pessoas vindas das CEB de todos os municpios do Oeste Paraense, categorias profissionais, grupos de jovens, estudantes e mulheres, autoridades municipais, estaduais e federais ligadas sade, educao, agricultura, energia, transporte, infra-estrutura de forma geral, de rgos
financiadores, de polticos da regio, de lideranas nacionais assim
como o Presidente Nacional da CUT e coordenadores do MST. O seminrio dos 20 anos ficou conhecido como a reao dos agricultores abandonados na Transamaznica, deu visibilidade pblica ao MPST e aos
problemas da Transamaznica.

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Em novembro de 1988, lideranas Kayap se reuniram na aldeia

Gorotire para discutir as barragens projetadas para o Rio Xingu, ocasio
em que decidiram convidar autoridades brasileiras para um grande encontro com os povos indgenas que seriam afetados pelas usinas. Em fevereiro de 1989 realizou-se o 1 Encontro dos Povos Indgenas do Xingu,
em Altamira, no Par. Organizado pelos Kayap, o evento contou com
a assessoria da equipe do CEDI (Centro Ecumnico de Documentao e
Informao) e teve o objetivo de protestar contra as decises tomadas
na Amaznia sem a participao dos indgenas, que se manifestaram
contrrios construo do Complexo Hidreltrico do Xingu.
O encontro ganhou imprevista notoriedade, com a macia presena da mdia nacional e estrangeira, de movimentos ambientalistas
nacionais e internacionais, liderados por ONG como a National Wildlife
Federation e Environmental Defense, a SOPREM, o Centro Ecumnico de
Documentao e Informao (CEDI), alm desses um grande nmero de
artistas como o cantor Sting, que ocuparam os palanques e a questo
das barragens no rio Xingu ganhou forte visibilidade internacional.
O evento dos povos indgenas do Xingu deixou tambm outros
resultados no movimento social da regio, como a criao da Comisso
Regional dos Atingidos pelo Complexo do Xingu (CRACOHX). A comisso
foi criada em 18 de fevereiro de 1989 por ocasio do I Encontro estadual
dos Atingidos por Barragens, realizado na cidade de Altamira. Mesmo
sendo ligada ao Movimento Nacional dos Atingidos por Barragem (MAB),
na regio atuava em parceria com o MPST, o Sindicato de Trabalhadores
Rurais de Altamira e a Igreja Catlica. Apesar dos protestos das populaes indgenas, no ano seguinte, a Eletronorte enviou ao Departamento
Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) o Relatrio Final dos Estudos de Viabilidade do Aproveitamento Hidreltrico de Belo Monte, antiga Karara, solicitando sua aprovao e outorga de concesso. Pressionado pelas populaes indgenas, o governo federal de ento teve que
recuar e o projeto de Belo Monte saiu temporariamente da cena poltica
bem como da pauta dos movimentos sociais.
Em setembro de 2002, o MDTX (Movimento pelo Desenvolvimento
na Transamaznica e Xingu), a Fundao Viver, Produzir e Preservar,
Prelazia do Xingu, Comisso Pastoral da Terra (CPT) e Arikaf - Associao dos Povos Xipaya da Aldeia Tukam enviaram carta aos membros do Conselho Nacional de Poltica Energtica exigindo que o rgo

137

Relatrio Sntese

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garantisse que as posies de todas as partes envolvidas nesse projeto

- em especial os povos indgenas, que nunca tiveram suas proposies
consideradas pelo governo - seriam levadas em conta numa possvel
deciso sobre o Complexo de Belo Monte. Atualmente, o Movimento
Xingu Vivo para Sempre, formado por lideranas do MDTX, movimentos
populares de Altamira e as pastorais sociais da Prelazia do Xingu, tm
buscado o dilogo constante com essas populaes. Em maio de 2007,
realizou-se na cidade de Altamira, organizado pelo Frum e o CIMI, um
encontro com lideranas indgenas de todas as aldeias que esto fora
do Parque Indgena do Xingu. Todos os presentes reafirmaram seu protesto contra as barragens de Belo Monte e o encaminhamento final foi
a realizao do II Grande Encontro dos Povos Indgenas do Xingu, realizado em maio de 2008. O encontro analisou as consequncias sociais e
ambientais do aproveitamento hidreltrico do rio Xingu e obteve triste
notoriedade quando um representante da Eletrobrs foi ferido no brao
por um indgena, aps defender a construo da hidreltrica de Belo
Monte e afirmar que os habitantes daquela regio deveriam deixar de
ser egostas e aceitar a construo de uma usina que beneficiaria a

138

regio sudeste. O presidente do CIMI e Bispo da Prelazia do Xingu, Dom

Erwin Krautler, lamentou o incidente. Para ele, que est em Altamira h
mais de 30 anos e trabalha diretamente com povos indgenas, a reao
deles foi resultado de vrias experincias ruins com aproveitamentos
hidreltricos que afetam suas terras. Os ndios esto indignados e revoltados porque nunca foram consultados a respeito de hidreltricas no
Xingu, afirmou.
Em novembro de 2009 foi promovido o II Encontro dos Povos da
Volta Grande do Xingu, pelo Movimento Xingu Vivo em parceria com
uma srie de entidades nacionais e internacionais. Uma misso da Relatoria do Direito Humano ao Meio Ambiente da Plataforma DHESCA foi
realizada na regio, dando origem ao relatrio Violaes de Direitos
Humanos no Licenciamento da Usina Hidreltrica de Belo Monte, lanado em Braslia em abril de 2010. As mobilizaes contra a construo
da Usina aconteceram tambm em nvel internacional, com abaixo assinados e manifestaes de artistas, como o diretor James Cameron e a
atriz Sigourney Weaver.
Em relao aos movimentos nascidos da resistncia expanso
da monocultura do eucalipto, uma srie de organizaes da sociedade
civil e entidades ambientalistas se mobilizaram para denunciar os im-

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pactos socioambientais dos monocultivos do eucalipto, tendo ao longo

desse processo se articulado com a Rede Alerta contra o Deserto Verde,
criada no Esprito Santo, onde os plantios extensivos tambm afetam
diversas comunidades e populaes tradicionais.
As estratgias desenvolvidas pelos grupos na Bahia estiveram
muito ligadas a denncias junto ao Ministrio Pblico. Algumas comunidades tradicionais que construram uma relao identitria com o
territrio, como as populaes quilombolas e indgenas, tm sido mais
visadas pelas empresas na sua poltica de negociao com vistas a minimizar os conf litos.
Em 2006, a comunidade de Helvcia conquistou o reconhecimento
como Comunidade Remanescente de Quilombo 21 que lhes garante o direito ao territrio que tradicionalmente ocupa em condies que possibilitem a reproduo social do grupo. O reconhecimento como Remanescente de Quilombo possibilitou comunidade, que se via ameaada
pelo crescimento dos plantios, um meio de frear a expanso dos eucaliptais. Assim que a comunidade recebeu o ttulo, a Associao dos
Remanescentes de Quilombo de Helvcia foi procurada pela Veracel Celulose, que ofereceu projetos sociais comunidade. O dilogo foi tensionado no momento em que ficou claro que a comunidade queria que
parte das terras da empresa no municpio fossem devolvidas para que
ela pudesse retomar o cultivo das roas cada vez mais inexpressivo em
funo da expanso dos monocultivos.
O caso do licenciamento da hidreltrica de Irap emblemtico,
pois durante 18 anos de luta dos atingidos por seus direitos foram experimentadas diversas formas de resistncia, que envolveram aes
como a negao de acesso aos tcnicos contratados para a elaborao
dos estudos ambientais, a elaborao de contra-pareceres, uma forte
mobilizao para participar nas audincias pblicas e inmeras negociaes junto s instituies e o empreendedor, campanhas de ONGs
nos nveis nacional e internacional, o envolvimento dos ministrios
pblicos estadual e federal e mesmo a ocupao da sede do empreend21
Fruto da luta do movimento negro, a Constituio de 1988, com o objetivo de
garantir a reparao da dvida histrica da Republica para os que foram escravizados
e mantidos excludos do desenvolvimento do pas, reconheceu o direito terra s comunidades negras remanescentes de quilombo. Fundao Cultural Palmares coube a
funo de, com base em laudos antropolgicos, emitir certificado reconhecendo a comunidade como Remanescente de Quilombo, atestando, assim, seu direito ao territrio
que ocupa.

139

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

edor, a CEMIG. O caso tambm se destaca pelas estratgias inovadoras

de negociaes adotadas pelos institutos pblicos e pelo empreendedor
junto com os atingidos.
Tanto no caso da usina de Irap como no da usina de Murta, os
atingidos formaram associaes que mantiveram vnculos com entidades de apoio e/ou assessores tcnicos. No caso da UHE Irap, a entidade mais significativa foi a ONG Campo Vale, localizada em Minas
Novas, prxima s comunidades atingidas pela barragem. A Campo
Vale acompanhou o processo por vrios anos, o que resultou numa forte
relao e identificao com a CABI. Contudo, esta relao no aconteceu sem problemas, uma vez que os assessores, devido sua formao
tcnica e seus contatos com a empresa e os rgos pblicos, frequentemente eram vistos como lideranas do movimento. Do ponto de vista
dos rgos licenciadores (COPAM/FEAM) e da empresa, os atingidos no
possuem o capital social, ou seja, a linguagem, as posturas e a formao adequada para participar das negociaes tcnicas. Contudo, como
reconhecem os prprios atingidos, a atuao dos assessores foi funda-

140

mental na anlise e traduo do EIA /RIMA, na elaborao de estudos

prprios sobre a regio, assim como na articulao de outros parceiros
que poderiam apoiar a luta. Por outro lado, os assessores, em no sendo
atingidos, eram tratados pelos representantes da empresa e dos rgos
pblicos como suspeitos de no representarem os interesses dos atingidos, mas sim uma agenda poltica maior.
Do ponto de vista dos assessores do movimento, o fato da CEMIG
se abrir ao dilogo - fato considerado indito e um grande avano em
relao ao tratamento dos atingidos - foi resultado da luta para o cumprimento dos direitos dos atingidos em casos anteriores. No obstante,
para contextualizar melhor esse comportamento da CEMIG no mbito
da Avaliao da Equidade Ambiental, cabe destacar que essa ofensiva
do dilogo , tambm, resultado de uma estratgia do Setor Eltrico
em nvel nacional ao promover a administrao eficiente de conf litos,
na partio dos custos e benefcios, [que] deve no apenas mitigar esses conf litos, como tambm trazer benefcios adicionais para a populao diretamente afetada, sem maiores custos diretos para o setor eltrico (Eletrobrs , 1994, p. 7 e 8). Em outras palavras, o Setor Eltrico
abre, atravs das negociaes com os diversos setores e instituies,
oportunidades de transferir para outras instncias como municpios e
rgos governamentais, os problemas causados pelos projetos.

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No caso da resistncia carcinicultura em Caravelas, a estratgia

de ao dos movimentos locais foi a chamada poltica da conversa,
isto , o dilogo com pessoas determinadas, que detm o respeito de
muitos grupos locais e que muitas vezes estavam em vias de ser cooptadas pela empresa. Entendendo que a cooptao no algo inevitvel,
os participantes do movimento cultural defenderam que uma conversa
honesta, alertando sobre os riscos do empreendimento, poderia ser
uma forma eficaz de impedir a adeso de determinados grupos. Do ponto de vista dos movimentos sociais locais, a informao entendida
como, simplesmente, o contedo da conversa, esta sim fundamental.
Entende-se que a informao pura e simples sem nenhum tipo de relao prvia entre os sujeitos incua, incapaz de gerar laos sociais de
proximidade ou ruptura. A poltica da conversa proposta pelo movimento cultural indica que as relaes entre os sujeitos so primeiras e
mais fundamentais que a informao; a conversa capaz de provocar
a adeso do interlocutor, mas esta se d antes de tudo em funo das
relaes de parentesco, amizade e confiana que os ligam previamente.
O movimento de resistncia que ento se formou obteve informaes sobre os efeitos da carcinicultura com apoio do Instituto Terramar,
ONG cearense que possua grande acmulo no debate sobre manguezais
e carcinicultura, do MAP (Mangrove Action Project), organizao internacional que apia movimentos em defesa dos manguezais nos pases
do Sul e da Red Manglar, articulao latinoamericana de grupos em defesa do manguezal e grupos extrativistas. At ento a articulao dos
movimentos e entidades baianas com estas redes se resumia troca
de informaes sobre os impactos sociais e ambientais da carcinicultura. Com a iminncia da realizao da audincia pblica em Caravelas, realizou-se um intercmbio que promoveu o encontro indito entre
pescadores e marisqueiras de Caravelas com pescadores, marisqueiras
e professores do Cear, pessoas que tinham j uma longa experincia
de luta poltica em defesa dos manguezais em suas localidades. Esta
idia nasceu a partir do diagnstico feito pelo movimento cultural de
Caravelas de que havia claros limites na atuao das ONGs locais com
a comunidade. A chegada dos extrativistas cearenses Caravelas foi
fundamental no apenas para a disseminao das informaes sobre
os impactos da carcinicultura na cidade, mas tambm para solidificar
a atuao desta nascente Coalizo que uniu extrativistas, ONGs, pesquisadores e movimentos sociais no processo de resistncia ao empreendedor.

141

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'
Em todos os casos, a participao ativa da sociedade civil se rev-

elou um importante pilar na articulao da resistncia em conjunto com

os grupos sociais locais. Sociedade civil deve aqui ser entendida em
seu sentido mais amplo, incluindo associaes locais, pesquisadores
de universidades, ONGs, coalizes, pastorais, sindicatos e movimentos
sociais. Entendendo o direito ao meio ambiente como um direito difuso,
a parcela organizada da sociedade, atravs de sua atuao intensa e
articulada nos casos analisados, amplia os limites do conceito do que
seja atingido. Isso porque, segundo o ponto de vista desses grupos, o
meio ambiente no uma dimenso apartada da vida social e das escolhas polticas que regem seus possveis usos. As decises polticas sobre
as formas de uso e apropriao deste, que entendido como um bem
comum, dizem respeito no apenas queles que usufruem diretamente
de seus recursos, mas sociedade como um todo e ao modelo de desenvolvimento que se deseja para o pas.
A estratgia de ao da sociedade civil poderia ser caracterizada
como uma atuao em rede em que cada elo desempenha um papel es-

142

pecfico e complementar. Alianas inesperadas e, no entanto, slidas e

eficazes foram constitudas ao longo dos respectivos processos de luta
(como aquela entre pescadores no Cear e na Bahia e aquela entre indgenas, movimentos de trabalhadores rurais e ONGs internacionais).
Novos modos de articulao das lutas polticas foram construdos unindo sujeitos heterogneos e os territrios de ao poltica se ampliaram
para alm do local. Sua projeo para escalas nacionais e internacionais
muitas vezes provocaram um fortalecimento imprevisto das lutas locais, como o caso da carcinicultura em Caravelas e da UHE de Murta.

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Em todos os casos analisados, documentos e relatrios independentes produzidos por pesquisadores e tcnicos de universidades foram
instrumentos fundamentais para os grupos atingidos enfrentarem a
institucionalidade e ganharem respaldo para suas posies no plano
jurdico.

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No caso de Belo Monte, o MDTX (Movimento pelo Desenvolvimento na Transamaznica e Xingu), ambientalistas e pesquisadores
vm buscando aprofundar os debates sobre os projetos de hidreltricas
anunciadas pelo governo brasileiro para o rio Xingu. A primeira publicao a reunir especialistas em torno da anlise dos impactos potenciais da construo de hidreltricas no rio Xingu foi lanada em 1988:
As Hidreltricas do Xingu e os Povos Indgenas, publicao organizada
pela Comisso Pr-ndio de So Paulo.
Em 2005, uma coletnea de estudos inditos sobre os projetos foi
lanada, concluindo que Belo Monte no teria viabilidade energtica e
que provocaria impactos ambientais catastrficos, afetando comunidades indgenas e ribeirinhas, vrios bairros da cidade de Altamira e
reas rurais ao longo da rodovia transamaznica. As represas dos outros cinco projetos poderiam alagar quase 20.000 km2, quase totalmente
f lorestados, incluindo trechos de 10 terras indgenas homologadas e algumas demarcadas. Os estudos foram publicados no livro Tenot-M:
Alertas sobre as conseqncias dos projetos hidreltricos no rio Xingu,
produzido por iniciativa de um grupo de organizaes ambientalistas e
movimentos sociais: a International Rivers Network, o Movimento para
o Desenvolvimento da Transamaznica e Xingu, o Instituto Socioambiental (ISA), a Federao dos rgos Para Assistncia Social e Educacional (FASE) e a Comisso Pr-ndio de So Paulo. O livro foi lanado em
evento pblico em Altamira, PA, em julho de 2005, com a presena de
lideranas indgenas, religiosas, parlamentares, lideranas do MDTX,
estudantes, MPF dentre outros. O livro foi enviado a todos os rgos de
governo solicitando uma ref lexo sobre a anlise feita, mas ainda no
se obteve retorno.
Em 2009, o Estudo de Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto
Ambiental da UHE de Belo Monte entregues ao IBAMA apresentou deficincias de tal ordem que motivou a formao de um novo grupo independente de cientistas para avali-lo. O grupo, composto por 40 pesquisadores especialistas em suas reas realizou um meticuloso exame do
EIA-RIMA 22 , apontando as muitas lacunas e falhas metodolgicas que
levaram os autores do EIA a subestimar os graves impactos ambientais
e sociais do empreendimento.

22

MAGALHES e HERNANDEZ (2009).#

143

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'
No caso da expanso do eucalipto, as organizaes que com-

punham o pequeno grupo de entidades crticas 23 fizeram um detalhado escrutnio do EIA /RIMA da fbrica da Veracel, com a assessoria
de professores universitrios e pesquisadores especializados. O RIMA
foi cotejado com as exigncias previstas pela legislao ambiental por
um dos especialistas e seu parecer apontou uma srie de problemas,
entre eles: 1) a no compatibilidade do projeto com as polticas setoriais, planos e programas governamentais; 2) a ausncia de alternativas
tecnolgicas ao projeto, assim como alternativas locacionais; 3) ausncia de uma caracterizao da qualidade ambiental futura da rea de
inf luncia, comparando as diferentes situaes da adoo do projeto
e suas alternativas. Como em todos os casos analisados, o RIMA no
aborda a possibilidade do projeto no ser realizado. Sua implementao
apresentada como um pressuposto inquestionvel sujeito a pequenos
ajustes sob a forma das chamadas compensaes ambientais. 24
Os casos de Irap e de Murta se destacam pela organizao de
resistncia na fase inicial do projeto. As associaes de moradores ti-

144

veram a assessoria de ONGs e universitrios e a abertura de canais de

dilogo com os empreendedores e os rgos ambientais, aspectos que
no existiam anteriormente. Os moradores locais e as ONGs envolvidas
utilizaram o instrumento da publicidade dos seus discursos, inclusive
pela divulgao pela internet, como meios de exercer poder sobre as instncias responsveis pelo licenciamento. Isto se ref lete, sobretudo, na
atuao da equipe da FEAM, que incorporou em seus pareceres tcnicos
alguns dos problemas apontados pelos estudos realizados. Contudo,
atravs da aplicao de mecanismos f lexibilizantes e de suas relaes
ntimas com as escalas superiores do estado, o empreendedor obteve
todas as licenas sem resolver as pendncias apontadas pela FEAM e
pelo Ministrio Pblico (MP). Entre as conseqncias deste processo,
destaca-se a desestruturao da equipe tcnica da FEAM.
Uma pesquisa na regio com o objetivo de produzir um relatrio
independente sobre o EIA-RIMA foi conduzida entre maio e agosto de
1992 por equipes compostas por tcnicos da ONG Campo Vale e representantes da comisso dos atingidos. A metodologia foi desenvolvida
com a assessoria de professores da PUC-Minas e o produto final, uma
23
Uma das estratgias da empresa para enfraquecer os movimentos sociais
locais foi construir um frum socioambiental com ONGs que no eram crticas ao projeto, dando-lhes a funo de realizar projetos de educao ambiental junto as comunidades locais. Cf. Malerba e Schotz, 2004.
24
Cf. Agra Filho, 1995

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anlise crtica do EIA-RIMA, foi versificado e musicado por lavradores

que participaram da equipe de pesquisa:
Senhores que no conhecem a terra norte mineira, presta ateno nessa histria que ela toda verdadeira. tudo lugar sadio, onde
ns fomos criados, nascemos e crescemos e estamos desde o av mais
recuado. Se engana quem pensa que tudo igual, em cada banda do rio
cada um cada qual. Cada qual tem seu sistema de plantar e colher, os
jeitos so diferentes, no fcil de entender. Se engana quem pensa que
o povo todo um s. Eles [empreendedor] acabam com as diferenas,
juntam os ateus com os religiosos, juntam os fortes com os fracos, os
de dentes com os sem dentes (Cordel dos Atingidos, 1997 apud Assis,
Zucarelli, 2007).
Em ambos os casos revelou-se como extremamente importante a
apresentao das informaes por meio verbal ou por imagens, pois a
populao local, mesmo quando letrada em algum nvel, no est acostumada leitura. Revelou-se tambm essencial a mediao de moradores locais, com os quais foi discutido o contedo dos pareceres antes
das prprias reunies, para que eles pudessem traduzir determinados
aspectos de forma adequada em linguagem acessvel.
No caso da UHE Murta, a comisso de atingidos conseguiu, com
apoio dos assessores do GESTA-UFMG, mobilizar as comunidades atingidas em apenas poucas semanas para a Audincia Pblica realizada em
outubro de 2002. Nas reunies preparatrias foram apresentados os pareceres tcnicos do GESTA sobre os estudos ambientais e discutidas as
estratgias para a audincia, usando meios audiovisuais para ilustrar
o procedimento. Uma das causas da forte presena das comunidades
foi o sentimento de indignao frente s afirmaes do EIA que classificavam os solos da regio como de fertilidade e produtividade extremamente baixas. Na Audincia Pblica, os lavradores fizeram uma
banquinha com os produtos da terra para mostrar ao empreendedor e
ao rgo ambiental que o Vale do Jequitinhonha no o vale da misria,
mas um lugar onde se produz muitas riquezas.
No caso da carcinicultura em Caravelas, a construo de um parecer tcnico independente foi um instrumento que se mostrou fundamental para a disputa jurdica acionada. O Parecer Tcnico independente foi o instrumento tcnico a sustentar a formulao dos argumentos

145

Relatrio Sntese

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jurdicos que embasaram a Ao Civil Pblica proposta pelo Ministrio

Pblico Federal contra o Estado da Bahia, o CRA e o CEPRAM, com pedido de liminar para a suspenso do processo de licenciamento ambiental do empreendimento. A liminar, deferida por deciso do juiz da comarca de Caravelas, suspendeu o processo de licenciamento em maro
de 2006, mas, logo em seguida, foi cassada por deciso do Tribunal de
Justia do Estado da Bahia. Caravelas uma cidade que concentra pesquisadores da rea das cincias naturais (pelo seu manguezal exuberante e por estar prxima rea de maior biodiversidade marinha do
Atlntico Sul) e das cincias humanas e sociais (pela presena de importantes manifestaes culturais e polticas). Esses pesquisadores, um
quadro tcnico oriundo de diferentes universidades pblicas brasileiras
(USP, UFRJ, UERJ, UFRRJ, UFRGS, UFSC, UFBA, UESC etc.), assinaram um
parecer independente sobre o EIA-RIMA, que funcionou como um contra-discurso cientfico sobre as dinmicas naturais e sociais da regio.
O Parecer Independente foi importante no apenas enquanto produto
- instrumento valioso para subsidiar as aes jurdicas levadas a cabo mas tambm enquanto processo. A construo do Parecer Independente

146

foi um momento de encontro entre pesquisadores de diferentes reas

que atuavam em Caravelas muitas vezes isoladamente, sem trocar suas
experincias de pesquisa. A reunio deste grupo em torno de um objetivo comum contribuiu para a criao de laos de cooperao.
A resistncia no plano tcnico-cientfico apresentou-se, nos casos analisados, como uma estratgia importante em pelo menos trs
dimenses. Em primeiro lugar, numa dimenso propriamente poltica,
estudos e relatrios independentes cumprem a funo de reforar a legitimidade social em torno das demandas dos grupos potencialmente
atingidos. Em segundo lugar, colocam em questo os critrios de cientificidade utilizados nos EIA-RIMA, que so muitas vezes f lexibilizados
em nome do imperativo da aprovao do projeto. Por fim, o debate no
plano tcnico-cientfico tem como efeito poltico imediato a desestabilizao das supostas certezas defendidas pelo empreendedor e o questionamento da inexorabilidade da implementao do projeto. Assim,
estudos e relatrios independentes tm a funo de fornecer um novo
instrumento de luta s organizaes de atingidos e de abrir um novo
campo de disputas entre os peritos. H certamente o risco do debate se
restringir ao plano cientfico e excluir-se aqueles que no tm acesso
linguagem da cincia. Porm, nos casos analisados, a incluso de pesquisadores teve como efeito a ampliao do debate pblico em torno

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do projeto e, consequentemente, o reconhecimento de que, em ltima

anlise, so escolhas polticas que esto em jogo.

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Em todos os casos, observa-se uma grande dificuldade em se colocar os assuntos relativos aos grupos sociais atingidos na imprensa,
mesmo quando as entidades de apoio incluem os meios de comunicao
de forma estratgica nas suas aes. A maioria das notas imprensa
encaminhada pelos atingidos no so publicadas. A imprensa aparece
em situaes extremas, quando por exemplo, os atingidos fazem aes
diretas, como o caso de ocupaes dos prdios pblicos, ferrovias e
canteiros de obras. O quadro muda quando h envolvimento de polticos progressistas, particularmente de deputados apoiando os atingidos.
No caso da UHE de Murta, a viagem de trs deputados estaduais,
em 2003, para visitar as comunidades atingidas pelo projeto foi acompanhada por uma equipe da TV Assemblia, que elaborou uma reportagem esclarecedora sobre a situao dos atingidos. Outro meio de divulgao da situao dos atingidos pelas duas barragens e outros projetos
foi a realizao de uma audincia pblica com o ento relator Nacional
para o Direito Humano ao Meio Ambiente da Plataforma Brasileira de
Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma DHESCA Brasil), Jean Pierre Leroy, em agosto de 2004, na Assemblia Legislativa de Minas Gerais, evento que foi divulgado pela televiso e pela imprensa escrita do Estado de Minas Gerais.
Nos ltimos anos, foram divulgadas notcias e notas imprensa
das comisses dos atingidos e das entidades de apoio atravs da internet. Assim, tem sido possvel espalhar informaes diretamente
a pessoas e entidades interessadas no assunto, incluindo os prprios
rgos ambientais. Em 2004, foi lanada uma campanha internacional
de cartas, atravs do Food First Information and Action Network (FIAN),
destinada ao Governador do Estado, rgos ambientais e aos prefeitos,
solicitando o cumprimento dos direitos humanos, sobretudo o direito a
se alimentar, bem como a soluo dos problemas dos atingidos.

147

Relatrio Sntese

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No caso da carcinicultura em Caravelas, foi fundamental a ar-

ticulao com a assessoria de imprensa de grandes ONGs ambientalistas, que conseguiram muitas vezes furar o bloqueio da grande mdia
e inserir notcias sobre o conf lito com a maior fazenda de camaro do
Brasil. Contudo, em relao equidade ambiental, cabe destacar o desequilibro entre as possibilidades dos atingidos e os segmentos sociais
associados aos empreendedores em relao mdia. No caso do eucalipto, quase impossvel para os atingidos conseguirem alguma publicidade, uma vez que as empresas de celulose so grandes anunciantes
na imprensa escrita e na mdia eletrnica. Em outras palavras, o interesse econmico sobrepe-se inmeras vezes funo de disseminar
informao de forma independente de modo a defender o bem comum,
que caberia aos meios de comunicao numa sociedade efetivamente
democrtica.
Como alternativa ao monoplio da grande imprensa e sua subservincia aos interesses privados, uma srie de coletivos de articulao
entre movimentos e entidades - como fruns ou redes - cumprem a fun-

148

o de veicular informaes e denncias, implementando uma estratgia de comunicao que permite a circulao de informaes de forma
equnime e democrtica.

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149

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A definio de atingidos adotada correntemente pelos empreendedores no coerente com a realidade emprica observada. Ela nasce,
antes, de um clculo do custo-benefcio da obra, em que os custos com
compensaes no devem ultrapassar os ganhos econmicos gerados
com a implementao do projeto. Como em ltima anlise os EIA-RIMA
funcionam como documentos do empreendedor no sentido de referendar legalmente a realizao da obra, os atingidos so definidos em funo do menor custo possvel. Segundo este clculo econmico que
deveria ser feito aps extensiva investigao sobre quem so os atingidos do ponto de vista dos prprios sujeitos afetados os atingidos so
definidos como uma varivel-custo definida a priori. Em todos os casos
analisados, o empreendedor buscou minimizar em termos quantitativos o contingente atingido e, ao mesmo tempo, maximizar a estimativa
numrica dos grupos supostamente beneficiados.

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'
A abordagem empregada pelos elaboradores do EIA se concentra

em computar as famlias nucleares e remet-las ao princpio da propriedade privada, sem considerar os grupos sociais mais amplos e as suas
condies de reproduo. Assim, por exemplo, no caso dos reassentamentos compulsrios, troca-se supostamente terra por terra. Desconsidera-se toda a histria da relao daqueles grupos com o territrio,
seus aspectos simblicos, morais e afetivos. Dimenses incomensurveis da existncia so reduzidas a um valor numrico que contabiliza
apenas o tamanho da terra, omitindo-se quanto responsabilidade pela
total desestruturao dos modos de viver e produzir a ser desencadeada
pelos projetos.
Outro aspecto negligenciado na definio de grupos atingidos
so as populaes urbanas vizinhas do empreendimento, que recebem
os impactos do xodo dos grupos sociais rurais que perdem sua fonte de
recursos com a instalao do projeto, alm da populao f lutuante que
se concentra em torno do empreendimento quando do perodo de obras
e a permanece posteriormente sem ser absorvida.

152

A reduo dos grupos sociais atingidos a custos financeiros de

uma obra o que funda a difuso da idia por parte dos empreendedores e governos que financiam as obras de que os grupos sociais
atingidos seriam entraves ou gargalos ao desenvolvimento. Este clculo nunca internaliza, de fato, os custos sociais reais das obras, que
so sistematicamente negligenciados pelas empresas. Ademais, com
freqncia os empreendedores recusam-se a assumir os custos sociais
por considerar que estes resultam de problemas anteriores s obras.

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*FF,3'E#3#'/*',5E#3?+%&2/%'/#F'/*/#F
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No h impacto que seja um efeito isolado ou esttico em apenas
um determinado e restrito espao; por exemplo, num trecho de bacia; no h impacto pontual que no se estenda, direta ou cumulativamente, ao conjunto da bacia. Muitas vezes obser vamos uma estratgia
de fracionamento da obra (ou do plantio, no caso das monoculturas),
por parte do empreendedor, visando a obteno de licenas simplificadas, que no requerem estudos de impacto. No caso das plantaes de
eucalipto no Esprito Santo e Bahia, o chamado fomento f lorestal uma

rR ' M = 9 M BH 6 [ 0 6 ' 0 ' 8 0 M = I 0 9 P( ; [ 0 6'

estratgia das empresas para enquadrarem seus plantios em licenciamentos simplificados e assim escaparem necessidade de apresentar
um EIA ao rgo ambiental.
Os alertas dos pareceristas independentes e de setores mais
autnomos e responsveis dos rgos ambientais sobre os riscos previsveis dos projetos estudados que j so graves na maior parte dos
casos vm sendo sistematicamente ignorados pelos tomadores de
deciso. Por outro lado, a dimenso de imprevisibilidade e incerteza
dos impactos em cadeia no est sendo levada suficientemente a srio
pelas autoridades no licenciamento. Em muitos casos, a ausncia de
conhecimento relevante acumulado sobre a dinmica do ecossistema
potencialmente impactado no entendida como um obstculo para a
liberao das licenas. Pelo contrrio, segundo a perspectiva dos governos e empreendedores, um cenrio de incerteza no deveria inviabilizar o cronograma dos investidores privados. Temos, assim, o princpio
da precauo aplicado ao contrrio: o futuro que se busca zelar no o
das populaes que vivem direta ou indiretamente dos recursos, mas o
futuro do retorno financeiro dos investidores.

='*E%FF#'#4F&"2S/#'n',5V#"3*-.#
Os casos estudados demonstram que, muitas vezes, a existncia
de um projeto em licenciamento na burocracia do estado desconhecida dos moradores da localidade onde se prev sua instalao at o momento da audincia pblica. Em outras palavras, um intervalo de tempo
considervel transcorre entre o incio da vida pblica do projeto na
esfera estatal e seu aparecimento pblico no local a ser implementado.
O modo como a informao veiculada muitas vezes enviesado, sob
a forma seja de compndios escritos em linguagem incompatvel com a
dos grupos locais, seja de chamadas publicitrias nas rdios e demais
meios de comunicao, que apresentam o empreendimento como necessariamente benfico para os grupos locais, obscurecendo seus aspectos
negativos. Moradores e lideranas locais muitas vezes so contratados
pelas empresas no para informar sobre impactos, riscos e danos previstos, mas para divulgar promessas de benefcios e emprego relacionadas ao empreendimento. Boatos e rumores funcionam como modos
poderosos de disseminao de desinformao e, ao surgirem de modo
intermitente, produzem uma situao de incerteza e angstia para os
moradores.

153

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

Nos casos estudados, a compreenso sobre o empreendimento

construda a partir das informaes disponibilizadas tardiamente pelo
empreendedor. Observa-se em geral todo um cuidado das empresas e
consrcios em no divulgar sua existncia at o momento em que
obrigado a vir a pblico para a realizao da audincia pblica. Esta
estratgia produz uma espcie de desconhecimento ativo nos grupos
atingidos em relao aos impactos dos projetos em licenciamento.
Para os grupos locais potencialmente mais atingidos, os empreendimentos tendem a aparecer de forma repentina, normalmente quando
o relatrio de impacto ambiental j est pronto e o pedido de licenciamento est tramitando silenciosamente nos rgos da burocracia estatal. Em outras palavras, para os sujeitos envolvidos negado o acesso
s informaes. O empreendimento nasce inevitvel, surge de um dia
para o outro no horizonte dos grupos sociais locais, terrivelmente presente e inf luente. Muito da fora poltica do empreendimento provm
justamente da, do fato dele omitir sua origem, isto , colocar-se fora

154

da Histria, projetando-se como um fato, um dado, um estado de coisas

inelutvel, quase natural ou at mesmo sobrenatural, na medida em
que o empreendimento no precisa existir para produzir efeitos sociais
concretos e, para os mais desprotegidos, indesejveis e incontrolados.

(F'(2/,a5E,*F'!^4+,E*F'E#3#
?24+,E,/*/%'?*"*'%3?"%%5/,3%5&#F
As Audincias Pblicas representam o nico momento de escrutnio social previsto em lei de projetos de construo com grande
impacto socioambiental. Seriam, portanto, instncias polticas estratgicas para a participao da populao local, para a obteno de informaes e a formulao de questionamentos sobre o projeto, os quais
subsidiariam sua aprovao ou recusa. Esta escuta sobre as questes
locais a serem enfrentadas pelos grupos potencialmente atingidos deveriam, por sua vez, supostamente informar o processo de tomada de
deciso por parte do rgo ambiental e/ou seu conselho. Nos casos estudados, porm, as audincias pblicas foram usadas pelos empreendedores e rgos estaduais como instncias formais de transmisso
de informaes sobre os benefcios econmicos dos empreendimentos,
em detrimento do debate amplo e transparente sobre seus impactos

rR ' M = 9 M BH 6 [ 0 6 ' 0 ' 8 0 M = I 0 9 P( ; [ 0 6'

scio-ambientais, para um pblico que tido como mero receptor da

mensagem, atitude que impe limites claros ao seu papel efetivamente
democratizante. No raras vezes, exercem-se constrangimentos morais
sobre os interessados, presentes ou no nas audincias, para que estes
silenciem.
Observe-se ainda que, entre o momento do acesso a informaes
sobre o empreendimento e o entendimento dos moradores sobre seus
impactos e a organizao de questionamentos, h um tempo necessrio
que no respeitado pelas agncias ambientais responsveis pela conduo do licenciamento. Muitas vezes, assim que o RIMA disponibilizado, marca-se a audincia pblica, de modo que os grupos potencialmente atingidos no tm tempo suficiente para realizarem uma leitura
aprofundada do documento e formularem os questionamentos pertinentes.

'(',3?#FF,4,+,/*/%'/%'4*"U*5d*'%'5%U#E,*-.#
Em nenhum caso analisado houve incorporao, na avaliao ambiental, do ponto de vista dos grupos potencialmente atingidos. Em todos os casos observa-se a predominncia de um discurso em que as
formas de apropriao dos recursos naturais a partir de uma lgica
mercantil so consideradas mais legtimas que outros diversos usos dados ao meio ambiente pelas populaes que dele dependem para sua reproduo material e simblica. Suas vises de mundo, as formas como
significam e utilizam os recursos so desconsideradas, alijando-os das
decises sobre o uso de seu prprio territrio.
A concepo de que o processo de licenciamento de um projeto
nada mais do que uma etapa burocrtica que garante a obteno das
licenas previstas em lei reduz o espectro de ao dos grupos potencialmente atingidos mera negociao e barganha sobre um projeto entendido como dado e necessrio. Os casos analisados demonstram que as
instncias normalmente abertas para a negociao no compreendem a
possibilidade da no implantao do projeto. Embora se apresente como
uma dinmica prpria da disputa democrtica, a negociao com o empreendedor se revela como um momento particularmente arriscado
para os grupos sociais locais. Estes muitas vezes se vem participando de um jogo cujas regras j esto previamente definidas em funo

155

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

das relaes de poder assimtricas que demarcam as posies destes

dois sujeitos. A negociao no garante, pois, que as reivindicaes dos
atingidos sero aceitas.

'('V+%c,4,+,X*-.#'/*'5#"3*&,)*'*34,%5&*+
Uma estratgia do empreendedor observada em todos os estudos
de caso foi a postergao de decises cruciais sobre a obra para fases
posteriores obteno das licenas, atravs dos chamados estudos
complementares. Por intermdio deste dispositivo, o empreendedor
apenas garante a manuteno do dilogo para a etapa subsequente do
empreendimento e, deste modo, garante as licenas necessrias. Este
procedimento tornou-se quase uma regra durante todo o licenciamento
ambiental.
As nicas instituies que podem, por lei, intervir no processo de
licenciamento so os rgos ambientais: o IBAMA, no caso de empreendimentos cujo aprovao depende da Unio e/ou o rgo ambiental do
Estado onde se pretende implantar o projeto. No melhor dos casos, sua

156

interveno levar a exigir condicionantes que sero ou no incorporadas ao projeto conforme o poder das presses exercidas em favor ou
contra o empreendimento por parte da sociedade civil. S excepcionalmente, o IBAMA recomenda a no realizao do empreendimento. Em
todos os casos aqui analisados, o processo de licenciamento ambiental
funciona como uma linha de produo da aceitao pblica dos empreendimentos. As crticas levantadas sobre a viabilidade do projeto
e seus impactos so respondidas sob a forma de condicionantes, que
supe-se passveis de compensar o dano causado.
Um exemplo disso so os Termos de Ajustamento de Conduta
(TACs), mecanismo extrajudicial que busca adaptar a conduta dos interessados s exigncias legais. Em geral, aplicado visando a recuperao de um meio ambiente degradado, por meio de obrigaes a serem
cumpridas por quem se encontra em desconformidade com a legislao
ambiental.
Os TACs, porm, muitas vezes permitem que um empreendimento continue causando danos ambientais sem que os responsveis sejam submetidos s punies previstas em lei, uma vez que permite ao
empreendedor infrator adequar-se normativa ambiental atravs de
condicionantes e compensaes. Assim, abre-se um espao de negocia-

rR ' M = 9 M BH 6 [ 0 6 ' 0 ' 8 0 M = I 0 9 P( ; [ 0 6'

o em que possvel estabelecer acordos para a mitigao dos danos

de um empreendimento. Porm, novas formas participativas como
esta e outras centradas nas idias de acordo, negociao e consenso,
tm como efeito a retirada da possibilidade efetiva de participao dos
atingidos nos processos de tomada de deciso. H casos em que o TAC
considerado muito bom, mas no devidamente executado, tornandose um mecanismo de f lexibilizao da normativa legal e levando os
empreendedores a escapar das penalidades previstas em lei.

('*E%+%"*-.#'/*'+,4%"*-.#'/%
'+,E%5-*F'%'s12%,3*t'/%'%&*?*F
Em todos os casos estudados os rgos ambientais tenderam a
considerar o licenciamento como uma formalidade necessria para
a aprovao do projeto e a participao pblica foi por isso limitada
ao mnimo obrigatrio por lei (basicamente as Audincias Pblicas de
carter meramente consultivo). Etapas preliminares porm fundamentais - do processo de licenciamento foram desconsideradas. A Licena
Prvia, por exemplo, autoriza a localizao e tambm a concepo e o
formato das obras, ou seja, a viabilidade da implantao do empreendimento naquele local. O processo de licenciamento ambiental prvio
serve para que se identifiquem os riscos capazes de interferir no meio
ambiente e na vida das populaes do entorno e demonstrar cientfica
e tecnicamente que os eventuais benefcios das obras superam suas
seqelas sociais e ambientais. Trata-se, portanto, de uma etapa crucial
do licenciamento, uma vez que representa um atestado de viabilidade
da obra. Nesta etapa seria fundamental a garantia de uma participao
pblica ativa e propositiva, com a realizao de audincia j nesse momento. Porm, no isso que se observou nos estudos de caso, em que
invariavelmente esta etapa estratgica foi esvaziada.

(F'&%5FW%F'%5&"%'T"U.#F'?^4+,E#F
%'U"2?#F'?#&%5E,*+3%5&%'*&,5U,/#F
Dos estudos de caso podemos concluir que as relaes entre os
rgos pblicos e os grupos atingidos so a todo tempo tensionadas
pela proeminncia dada a priori ao interesse do empreendedor. No caso
dos empreendimentos sob a responsabilidade estadual, onde a relao
de proximidade maior, verificamos que a relao oscila entre a promiscuidade com o empreendedor e a tentativa ainda que sob presso
- de respeito legislao. J nos empreendimentos submetidos legislao federal, talvez pelo fato de ser maior a autonomia dos rgos am-

157

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

bientais em relao aos interesses econmicos, verifica-se, por parte do

IBAMA, uma atuao mais cuidadosa e consistente no que se refere ao
respeito legislao, aos direitos dos grupos potencialmente atingidos
e ao princpio da precauo. No entanto, como atestam os exemplos do
rio Madeira e da UHE de Belo Horizonte, a atuao deste rgo vem sendo atropelada por decises do governo federal que passam por cima
dos laudos tcnicos independentes elaborados pelo IBAMA ou a pedido
deste, buscando desqualific-los e/ou apress-los, em f lagrante desrespeito no s normativa ambiental e ao zelo tcnico, mas tambm aos
diversos modos de vida ameaados por estes projetos.

'='%F)*X,*3%5&#'/#'?*?%+
'/#F'M#5F%+d#F'/%'I%,#'(34,%5&%
Os casos estudados revelam que os conselhos embora importantes instncias de participao e exerccio do controle social esto
muitas vezes sujeitos a mudanas arbitrrias nas suas regras de composio e funcionamento e excluso e/ou cooptao de seus membros. Por outro lado, obser va-se uma grande distncia e desconheci-

158

mento dos conselheiros em relao aos problemas concretos sobre os

quais devem deliberar, assim como sua onipresente subordinao
lgica do crescimento econmico a qualquer custo. O EIA-RIMA no
o documento que os conselheiros do Conselho Estadual de Meio Ambiente tomam como base para o processo de tomada de deciso sobre
as licenas. O documento no qual os conselheiros fundamentam sua
deciso um parecer sobre o EIA elaborado pelo rgo ambiental estadual. Assim, mesmo que o EIA ref lita de forma mais consistente as
condies ambientais e sociais de uma determinada regio, h um filtro colocado pela agncia ambiental, que seleciona as informaes que
sero disponibilizadas para os conselheiros, omitindo muitas vezes
aspectos fundamentais. Por esses motivos, os conselhos importante
conquista da sociedade civil a partir da Constituio de 1988 vm
sendo esvaziados em seu papel de promotores de uma maior democratizao das decises polticas.

('*2Fa5E,*'/%'3#5,&#"*3%5&#'/#
?"#E%FF#'/%'*)*+,*-.#'*34,%5&*+
Em nenhum dos casos estudados houve monitoramento ou auditorias independentes acompanhando os processos de avaliao am-

rR ' M = 9 M BH 6 [ 0 6 ' 0 ' 8 0 M = I 0 9 P( ; [ 0 6'

biental. As tentativas ensejadas pelas agncias ambientais no sentido

de elaborar pareceres independentes sobre os licenciamentos foram
anuladas por intervenes do governo. As organizaes locais, alguns
setores das universidades pblicas e o Ministrio Pblico so as instncias que, em todos os casos, se revelaram sempre atentas e realizaram
monitoramentos independentes dos processos de licenciamento e avaliao ambiental.
Sem prejuzo da apresentao de uma proposta mais detalhada de
mtodo de Avaliao de Equidade Ambiental, conclumos e recomendamos:
1. A participao da sociedade civil deve comear na concepo do
planejamento. Programas nacionais e estaduais definem o papel estratgico dos projetos em relao s linhas gerais de planejamento. Recomendamos que a participao da populao dever ser prevista na fase
da concepo do projeto. Prope-se o desenvolvimento de metodologias
de planejamento regional que no apenas incluam todos os setores sociais e representantes de comunidades locais, como garantam que possveis definies sobre o plano de desenvolvimento da regio nasam
de um debate amplo sobre os projetos, respeitando as realidades socioculturais locais e tendo como condio primeira a promoo de bemestar e qualidade de vida para todos os moradores;
2. As Audincias Pblicas devem inaugurar o processo de licenciamento com uma audincia prvia, que deve ocorrer antes da realizao do EIA-RIMA, assim que o rgo ambiental iniciar os primeiros
trmites burocrticos do processo de licenciamento, de forma a tornar
o processo de licenciamento um instrumento forte de planejamento
participativo. A realizao obrigatria da Audincia Prvia permitiria o
acesso aos projetos logo no incio do licenciamento e permitiria a formulao de critrios de eqidade para o EIA-RIMA em conjunto com os
grupos atingidos. Nela o projeto dever ser publicamente apresentado
e devero ser colhidos dos grupos potencialmente atingidos os critrios/tpicos que iro compor os Termos de Referncia do EIA-RIMA para
garantir que um plano de trabalho detalhado incorpore as demandas
dessas comunidades de forma participativa e transparente. Tambm
deve ser possvel o constante monitoramento e auditoria dos relatrios

159

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

em funo do surgimento de novas questes no previstas pelo projeto.

O Ministrio Pblico dever participar da organizao e realizao das
Audincias Pblicas de modo a garantir o direito de participao e expresso aos atingidos e entidades de apoio.
3. A elaborao dos estudos ambientais dever considerar racionalidades distintas. O desafio maior da avaliao da eqidade ambiental
a considerao dos distintos modos de vida e lgicas scio-culturais
dos diversos segmentos sociais envolvidos no processo de licenciamento. Para tanto, deve ser realizado um levantamento participativo das
realidades culturais, sociais, polticas e econmicas de todos os grupos
presentes no territrio. Isto demanda, alm do trabalho interdisciplinar,
o treinamento de habilidades especficas das equipes de elaborao de
EIA /RIMAs para perceber, entender e interpretar tais racionalidades na
elaborao da base de discusso sobre uma variedade de propostas em
relao implementao de um empreendimento e suas alternativas,
contemplando, inclusive, a opo da sua no-realizao. Para garantir a eqidade ambiental devero ser estabelecidos cronogramas para a

160

discusso de resultados preliminares durante as pesquisas, conjuntamente com os segmentos sociais mais afetados pelo empreendimento.
4. No poder haver relao de dependncia econmica entre
consultores contratados para elaborar o EIA-RIMA e empreendedores.
O EIA-RIMA tornou-se uma mercadoria adquirida pelo empreendedor,
com o objetivo de ter seu projeto aprovado pelos rgos licenciadores.
fundamental que, de fato, haja independncia dos estudos em relao
empresa proponente do projeto. Para que isto se torne possvel, o empreendedor dever disponibilizar os recursos necessrios para a realizao dos Estudos e Relatrios previstos em lei e as empresas responsveis pela elaborao de estudos devero ser diretamente contratadas
pelo Estado e manter-se absolutamente independentes do empreendedor. O processo de realizao dos Estudos deve ser supervisionado pelo
Ministrio Pblico.
5. A participao no poder implicar a negociao - entendida
como processo de barganha de direitos dos grupos potencialmente
atingidos. O objetivo da participao deve ser o envolvimento dos
atingidos nos processos decisrios para garantir, conforme Artigo 5 da
Constituio brasileira de 1988, a inviolabilidade do direito vida,
igualdade, liberdade, propriedade e o direito a justa e prvia indeni-

rR ' M = 9 M BH 6 [ 0 6 ' 0 ' 8 0 M = I 0 9 P( ; [ 0 6'

zao, no caso da desapropriao por necessidade ou utilidade pblica,

ou por interesse social. Uma negociao sobre aspectos que prejudicam
os atingidos em relao ao seu modo de vida ou colocam mesmo em risco a sua continuao, inconstitucional e uma violao s convenes
e tratados internacionais sobre os direitos humanos, que fazem parte
da Constituio desde 2004.
6. A participao dever se referir a todas as etapas do planejamento e no ser permitida a negociao efetuada diretamente com
o empreendedor, sem a mediao do rgo ambiental e do Ministrio
Pblico. O empreendedor no dever estar presente em reunies com os
atingidos para discutir questes de indenizao ou de reassentamento,
papel que dever ser assumido por rgos pblicos competentes. Isto
recomendado por razes de proteo da privacidade dos indivduos
e para evitar a intimidao dos moradores pelo empreendedor ou pelo
poder local, particularmente em casos onde no h uma forte representao dos atingidos na forma de uma Comisso ou entidade de apoio.
7. O acesso e a apresentao das informaes devero ser realizados numa forma adequada para os atingidos. Na atualidade, a utilizao
da linguagem tcnica por parte dos empreendedores impe s comunidades atingidas um modelo exgeno de comunicao cujos significados
no so captados facilmente. recomendvel, para a produo e divulgao da informao, a utilizao de outros modos de comunicao
que no a escrita, sobretudo, as tcnicas audiovisuais. Deve-se tambm
levar em conta que a populao local tem certas restries em acessar
as informaes devido localidade da exposio e o formato da apresentao. Os documentos dos processos devem ser disponibilizados de
forma desburocratizada e gratuita, garantindo a publicizao e o acesso
s informaes.
8. Os conselhos devem ser reativados como instncias de efetivo
controle social. Os conselhos, fruns que contam com a participao
direta da sociedade civil so, em tese, mecanismos democratizantes, j
que so as instncias responsveis por proteger os cidados das conseqncias de decises tomadas na esfera poltica, muitas vezes caracterizadas pelo imediatismo e a inf luncia de determinados interesses
parcelares. Nos ltimos anos, porm, a atuao dos conselhos tem representado uma inverso dessa lgica: eles so, muitas vezes, fatores
f lexibilizantes da normativa ambiental. Assim, devero ser criados me-

161

Relatrio Sntese

J !"#$%&#'()*+,*-.#'/%'012,/*/%'(34,%5&*+'

canismos que garantam a paridade e a independncia dos conselhos

para que eles funcionem como instncias de controle social.
9. Deve-se focar o debate pblico no produto que se deseja obter
e no na obra. O atual processo de licenciamento est centrado na obra
(por exemplo, a hidreltrica), e no no produto (no caso, a energia eltrica). Deve-se abrir o debate pblico sobre quais setores so responsveis
pelo aumento da demanda por energia, se esta demanda legtima e
justifica os impactos sociais e ambientais, qual tipo de energia o mais
adequado para cada regio e quais as formas social e ambientalmente
seguras de obt-la. Um dos primeiros assuntos a ser tratado nos estudos ambientais a apresentao da finalidade do empreendimento e
deve ser comprovada a necessidade essencial da obra e identificado na
perspectiva de quem ela tida por essencial. Recomenda-se, j antes da
iniciao dos trabalhos no mbito dos estudos ambientais, uma ampla
consulta populao em geral e aos grupos potencialmente atingidos
em particular, que devero ter participao garantida na definio da
necessidade de um certo empreendimento e na formulao das alterna-

162

tivas tcnicas.
10. Devem ser revistas, suspensas e eventualmente cassadas as
licenas ambientais j aprovadas relativas a projetos ditos de desenvolvimento que comprovadamente venham expondo as populaes
vulnerabilizadas do seu entorno a impactos scio-ambientais negativos
desproporcionais, com danos sade, qualidade de vida e viabilidade da reproduo scio-cultural dos grupos sociais atingidos.

rR ' M = 9 M BH 6 [ 0 6 ' 0 ' 8 0 M = I 0 9 P( ; [ 0 6'

163

uR'8%V%"a5E,*F'\,4+,#U"7V,E*F

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Relatrio Sntese

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