l

evaluation des politiques publiques, avatar de la

planification
Vincent Spenlehauer

To cite this version:

Vincent Spenlehauer. levaluation des politiques publiques, avatar de la planification. Humanities and Social Sciences. Universite Pierre Mend`es-France - Grenoble II, 1998. French.
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publics ou prives.

UNIVERSITE GRENOBLE II PIERRE MENDES-FRANCE

INSTITUT DETUDES POLITIQUES DE GRENOBLE

Lvaluation des politiques publiques,

avatar de la planification

Thse pour lobtention du doctorat de science politique de lUniversit

Pierre Mends-France de Grenoble,
prsente et soutenue publiquement par :
Vincent SPENLEHAUER
le 8 dcembre 1998

Directeur de thse :
Membres du jury :

Franois dArcy (Directeur)

Gilles Pollet (Prsident)
Alain Desrosires
Pierre Grmion
Pierre Muller (Rapporteur)
Jean-Claude Thoenig (Rapporteur)

(Aprs soutenance et dlibrations, cette thse a obtenu les flicitations du jury

lunanimit)

Cette thse a t ralise au sein du laboratoire RIVES

de lEcole Nationale des Travaux Publics de lEtat.
2, rue Maurice Audin, 69518 Vaulx en Velin cedex.

I keep six honest serving men.

They taught me all I Knew :
Their names are What and Why and When
And How and Where and Who.
R. Kipling

Remerciements

Si pour le pote la Solitude seule est la source des inspirations (Vigny), il nen va pas de
mme pour le chercheur en sciences sociales. Aussi cest pour moi un plaisir autant quun
devoir de remercier tous ceux qui mont aid mener bien ce travail.
Je voudrais dabord exprimer toute ma gratitude aux nombreuses personnes qui se sont
prtes de bonne grce aux entretiens approfondis requis par ma mthode denqute. En
particulier, Andr Bruston, Bernard Cazes, Alain Desrosires, Paul Dubois, Pierre Grmion,
Jean-Pierre Nioche et Jean-Claude Thoenig nont jamais compt leur temps pour me guider
dans mon exploration des arcanes de lintelligence tatique. Merci aussi eux pour les
perspectives quils mont ouvertes sur les divers sujets abords dans ma thse.
Mes remerciements vont galement Franois dArcy, mon directeur de thse, Pierre
Muller, mon co-directeur officieux de thse, Didier Renard, mon ancien directeur de thse,
et Gilles Pollet, mon mentor lyonnais , pour leur aide claire, leurs prcieux conseils et
lintrt motivant quils ont port ce travail tout au long de sa ralisation.
Pour lingnieur des travaux publics que je suis, la rdaction de la thse ne sest pas faite
sans peine. Anak Purenne, Nadge Bouquin, Jean Spenlehauer et Didier Chabanet, qui ont
corrig les premires versions du texte, en savent quelque chose. Je leur dois une fire
chandelle.
Je remercie enfin mes collgues de laxe 3 du laboratoire RIVES, et en particulier Xavier
Piechaczyk, Florence Dejoux et Chantal Salson, pour leur soutien moral et logistique.
Remercier lensemble institutionnel auquel jappartiens sonne bizarrement mon oreille
sociologique. Que soient en tout cas remercies les personnes qui rendent ou ont rendu
possible la fabrication dune thse de science politique dans une des coles dingnieurs du
ministre de lEquipement.

Rsum

Cette thse retrace lhistoire du thme de l'valuation des politiques publiques au sein de
lEtat central franais. La priode tudie stend de 1946 nos jours. Lobjectif du travail
est dapporter des lments de comprhension et dexplication lchec de la politique
nationale de dveloppement de l'valuation lance officiellement en 1990 linitiative du
Premier Ministre Michel Rocard. Ce travail nonce et valide lhypothse descriptive
suivante. Le thme de l'valuation, import des Etats-Unis par les planificateurs centraux
franais ds les annes 1960, a t faonn et reste fortement marqu par les diverses formes
de mythification de la planification nationale performes par les acteurs de lEtat central
franais. Le caractre aujourdhui globalement ngatif que prennent ces entreprises centrales
de mythification est lorigine de lchec de la politique nationale d'valuation voque cidessus. Cette thse fonde finalement lhypothse interprtative suivante. En matire de
technologies franaises de rationalisation de la conduite des affaires publiques, linfluence
amricaine a t grande ds la fin de la seconde guerre mondiale. Cependant, cette
spcificit politico-administrative franaise que constitue lexistence des grands corps de
lEtat a opr un filtrage de plus en plus fin des techno-sciences gouvernementales
amricaines, au point quaujourdhui les sciences sociales franaises contribuent peu
lvolution des cadres rationnels de laction publique.

Table des Matires

Chapitre zro Introduction _________________________________________________ 13
1.

Les raisons et les significations de lchec de la politique nationale dvaluation ____ 13

2.

Du faible pragmatisme de l'valuation limportance gntique de la planification

15

3.

Elments de mthodologie et de mthode_____________________________________ 22

4.

Mouvement gnral de la thse _____________________________________________ 26

Chapitre un la prise en compte des politiques gouvernementales et de leurs

consquences dans la planification des annes 1960 ____________________________ 29
1.

Laffirmation du Commissariat Gnral du Plan comme acteur collectif __________ 29

a.
Rappel historique sur les dbuts de la planification____________________________________ 29
b.
Discussion sur le statut despace social sans me gnralement attribu au Commissariat Gnral
du Plan __________________________________________________________________________ 32
c.
Une capacit dauto-fonctionnalisation gouvernementale au Commissariat Gnral du Plan____ 34
d.
La politique des revenus , un exemple daction hors-Plan du Commissariat Gnral du Plan_ 37
e.
Le groupe 1985 , tentative de dgagement du carcan de lexpertise macro-conomique du SEEF
et de lINSEE _____________________________________________________________________ 38

2.

Mutations intellectuelles au Commissariat Gnral du Plan _____________________ 40

a.
Claude Gruson : la science macro-conomique keynsienne rige en morale transcendantale pour
la politique conomique franaise______________________________________________________ 41
b.
Pierre Mass : composer avec le politique___________________________________________ 45
c.
Passage dune planification macro-conomique nationale une planification des politiques
publiques prenant modle sur la Caisse des Dpts et Consignations __________________________ 50
d.
Des planificateurs des politiques publiques soucieux de lier lefficacit des actions publiques leur
lgitimit _________________________________________________________________________ 55
e.
La prospective et la modlisation macro-conomtrique _______________________________ 58
f.
La prospective, premire brche dans le monopole intellectuel de la science conomique______ 61

3.

Difficile rencontre entre planification et sciences sociales franaises ______________ 65

a.
b.

Des hommes dtudes rticents par rapport une approche pragmatique des politiques publiques 67
Une exception : Pierre Bourdieu et les rformateurs sociaux de lINSEE __________________ 70

Chapitre deux
France
1.

La technologie valuative amricaine et ses tentatives dimportation en

83

Introduction ____________________________________________________________ 83

2.

Bernard Cazes, importateur du modle amricain _____________________________ 85

a.
b.

3.

Itinraire ____________________________________________________________________ 85
Premire prise de contact directe avec la recherche amricaine __________________________ 89

Les ides et pratiques amricaines de rationalisation de laction publique _________ 94

a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.

Les limites institutionnelles du PPBS ______________________________________________ 94

Lide des indicateurs sociaux____________________________________________________ 95
Dbats sur linstitutionnalisation des indicateurs sociaux _______________________________ 98
Le rapport toward a social report ______________________________________________ 99
Avortement et rebondissements du projet dinstitutionnalisation des indicateurs sociaux _____ 104
Lmergence dun compromis entre scientisme et servitude____________________________ 107
Lvaluation : la fin des grands systmes dexpertise _________________________________ 108

4. Le dbat franais sur les indicateurs sociaux et son ouverture sur lvaluation des
politiques publiques__________________________________________________________ 111
a.
Les contraintes et les opportunits lies limportation en France de la controverse amricaine sur
les indicateurs sociaux______________________________________________________________ 112

b.
Un vnement-cl : le sminaire indicateurs sociaux anim par Jacques Delors lEcole
Nationale dAdministration__________________________________________________________ 118

5.

Les grands sociologues franais et lide dun systme de comptes sociaux _____124
a.

Limportance de Claude Gruson, emblmatique dune planification tendancieusement totalitaire

124
b.
Le cas Michel Crozier ______________________________________________________ 131
c.
Le cas Raymond Boudon ____________________________________________________ 132
d.
Conclusion sur la dsaffection des sociologues par rapport la perspective dune comptabilit
sociale en indicateurs ______________________________________________________________ 137

6.

Mai 68 casse en deux lissue network des indicateurs sociaux ____________________138

a.
b.

Les gauchistes du SAS et le divorce entre Bernard Cazes et Jacques Delors. ____________ 138
Jacques Delors et les vertus valuatives attachables aux indicateurs sociaux _______________ 141

7. Le premier programme de dveloppement de lvaluation des politiques publiques en

France _____________________________________________________________________144
a.
Le tremplin des groupes dtudes prospectives du Commissariat Gnral du Plan________ 146
b.
Un projet dinstitutionnalisation de lvaluation _____________________________________ 147
c.
Le centre danalyse et de prvision du ministre des Affaires trangres : abrupte tombe de
rideau pour Bernard Cazes __________________________________________________________ 155

Chapitre trois Un projet avort dvaluation des politiques publiques lINSEE ____ 157
1.

Introduction ____________________________________________________________157

2.

Mtamorphose de la question sociale lINSEE dans les annes 1960 ____________159

a.
b.
c.

Remises en cause de la subordination du social lconomique_________________________ 159

Une nouvelle approche de la question sociale lINSEE : le colloque de Paris de 1967 ______ 161
Les implications institutionnelles du colloque de Paris pour lINSEE ____________________ 165

3. Le modus vivendi lINSEE entre comptables nationaux, statisticiens neutralistes et

rformateurs institutionnels ___________________________________________________169
a.
Premier branlement du modus vivendi : la question de lusage gouvernemental des statistiques
sociales _________________________________________________________________________ 169
b.
Second branlement du modus vivendi : la demande du CGP en statistiques sociales ________ 176

4.

Lvaluation des politiques publiques pour la premire et la dernire fois lINSEE181

a.
b.
c.

5.

Le groupe statistiques sociales de lINSEE ______________________________________ 181

Le projet valuatif contenu dans le n14c des collections de lINSEE davril 1972 __________ 184
Le n14c : lettre morte ou presque________________________________________________ 188

Les administrateurs de lINSEE, au del de la neutralit de leur administration ___193

a.
En disgrce gouvernementale, le CGP ne peut plus pousser lINSEE lvaluation _________ 193
b.
La rforme de la politique nationale du logement, rendez-vous valuatif manqu du couple CGPINSEE __________________________________________________________________________ 195
c.
litement de la planification et balkanisation drgule de lexpertise ____________________ 199

Chapitre quatre De la RCB lvaluation des politiques publiques________________ 203

1.

Introduction ____________________________________________________________203

2.

Dclin du keynsiannisme au ministre des Finances __________________________205

a.
b.
c.
d.
e.

3.

Historique de linstitutionnalisation de lexpertise conomique aux Finances ______________

Partage de la ligne du temps entre le SEEF et lINSEE, reprise en main du SEEF ___________
La direction de la Prvision tire vers la micro-conomie publique ______________________
Alliance entre Direction de la Prvision et Direction du Budget_________________________
La dcision dimporter le PPBS en France _________________________________________

205
208
211
214
217

Conception et mise en oeuvre de la RCB_____________________________________219

a.
b.
c.
d.
e.

La RCB : un moyen pour le ministre des Finances de combler ses retards ________________ 219
Le montage grand frais dune pseudo-corporation pluri-ministrielle rcbiste _____________ 223
Mai 68, un tournant contextuel peu favorable la RCB _______________________________ 226
Des problmes de pilotage de la RCB entre la Direction de la Prvision et la Direction du Budget
227
Nouvel accord DP-DB pour contrler le dispositif RCB_______________________________ 230

10

f.
g.

4.

La cration de deux instances de gestion et dunification du mouvement RCB _____________ 232

De la rationalit en abondance, mais pas systmatique ________________________________ 238

Dcomposition du systme RCB ___________________________________________ 241

a.
Opposition entre rationalisme ex ante de la SDRCB et apprciation ex post des dcisions publiques
de la DB ________________________________________________________________________ 241
b.
La DB se dsolidarise stratgiquement de la SDRCB _________________________________ 243
c.
Le management public et la sociologie des organisations discrditent les techniques traditionnelles
de la RCB _______________________________________________________________________ 245
d.
1974, le dclin inexorable de la RCB _____________________________________________ 248
e.
Pragmatisme ex post et pragmatisme dcisionnel ____________________________________ 253
f.
La politique institutionnelle de lINSEE visant rcuprer le rseau pluriministriel RCB ____ 255
g.
Lide dvaluation ex post pour les derniers rcbistes : un mode de relgitimation et un effet de
nostalgie _______________________________________________________________________ 258

5.

Mort de la RCB et naissance de lvaluation des politiques publiques ____________ 261

a.
La tentative de la Direction de la Prvision de remplacer la RCB par lvaluation des politiques
publiques ________________________________________________________________________ 261
b.
Le colloque O va la gestion publique ? , un tournant ______________________________ 263
c.
Derniers enttements rcbistes ___________________________________________________ 267
d.
De guerre lasse, lvaluation des politiques publiques ________________________________ 270
e.
Le premier colloque sur lvaluation des politiques publiques en dcembre 1983.___________ 276
f.
La DP quitte dfinitivement la scne______________________________________________ 283

Chapitre cinq Linstitutionnalisation de lvaluation (pilogue) __________________ 291

1.

Introduction ___________________________________________________________ 291

2.

Le thme de lvaluation hors dune ambition planificatrice dlgitime__________ 291

a.
Lassociation Services Publics et lvaluation____________________________________ 292
b.
Le Club Cambon pour une Cour des Comptes valuative ______________________________ 293
c.
Une conception souple et dcentralise du dveloppement de lvaluation dans ladministration
franaise ________________________________________________________________________ 295

3.

Lvaluation redevient une affaire dlite administrative_______________________ 299

a.
b.
c.

4.

Transformer lessai en dcret dinstitutionnalisation __________________________ 310

a.
b.
c.

5.

Le Commissariat Gnral du Plan face ladversit corporatiste ________________________ 310

Rupture prvisible des digues ___________________________________________________ 313
Une dernire joute avec la DP et le dcret est prt ___________________________________ 315

La mise en oeuvre du dcret du 22 janvier 1990 ______________________________ 318

a.
b.
c.

6.

Patrick Viveret : de lautogestion libertaire lEtat de droit en action ____________________ 299

La fabrication du rapport Viveret au Commissariat Gnral du Plan _____________________ 302
Le rapport Viveret ou la fin des illusions anti-technocratiques __________________________ 307

Une prennisation en demi-teinte du dispositif ______________________________________ 318

La formation du Conseil scientifique de lvaluation _________________________________ 319
L inauguration du CSE par le Prsident de la Rpublique _____________________________ 322

Quelques raisons circonstancielles dune dshrence __________________________ 323

Conclusion_____________________________________________________________ 327
Liste des personnes interroges ____________________________________________ 337
Bibliographie ___________________________________________________________ 343
1.

Ouvrages ______________________________________________________________ 343

2.

Articles de revue ou douvrages ___________________________________________ 347

3.

Thses et mmoire de DEA _______________________________________________ 352

4.

Rapports ______________________________________________________________ 352

5.

Littrature dite grise ____________________________________________________ 353

Liste des sigles __________________________________________________________ 355

11

12

Chapitre zro
Introduction
1. Les raisons et les significations de lchec de la politique nationale
dvaluation
"Evaluer les politiques publiques consiste mesurer les effets qu'elles engendrent et
chercher si les moyens juridiques, administratifs et financiers mis en oeuvre produisent les
effets qu'on en attend." Telle est la dfinition donne par le texte du dcret n90-82 du 22
janvier 1990 relatif l'valuation des politiques publiques sign par le Prsident de la
Rpublique Franois Mitterrand, et contresign par le Premier Ministre Michel Rocard, le
ministre de l'Economie et des Finances Pierre Brgovoy, le ministre de la Fonction
Publique et des rformes administratives Michel Durafour, le ministre de l'Intrieur Pierre
Joxe, le ministre du Budget Michel Charasse, et le secrtaire d'Etat auprs du Premier
Ministre charg du Plan, Lionel Stolru.
Ce dcret constitue lacte de naissance en France de la premire politique publique nationale
de dveloppement de la pratique de l'valuation des politiques publiques. Celle-ci est
prsente comme se situant au coeur dune double modernisation, rpublicaine et librale, de
lart de gouverner la France. Dune part, l'valuation rpond en effet une exigence de la
dmocratie en ce quelle permet de donner aux citoyens des informations et des
apprciations objectives qui leur permettent de mieux fonder leur jugement sur la marche
des services publics . Dautre part, elle constitue aussi un lment de modernisation de
lEtat, car une meilleure connaissance de lefficacit relle de laction de ladministration
exerce sur cette dernire une pression analogue celle que le march fait peser sur les
entreprises .
La politique dcrte en 1990 ne cherche pas uniquement produire un effet dannonce, pas
plus quelle ne se fonde seulement sur lnonciation dun voeu pieux. Elle affiche certes
clairement une forme de messianisme quant linstitutionnalisation de la pratique valuative
: [...] le Gouvernement [...] souhaite que la politique d'valuation puisse stendre aux
autres instances ayant concevoir ou mettre en oeuvre les politiques publiques, quil
sagisse du Parlement ou des collectivits locales . Mais elle porte galement cration
dune procdure et dun dispositif interministriels d'valuation articuls autour dun Comit
interministriel d'valuation (CIME) qui suscite, enregistre et arrte les projets d'valuation
raliser ; dun Fonds national de dveloppement de l'valuation (FNDE) dot de plusieurs
millions de francs et par rapport auquel le Conseil conomique et social dispose dun droit
de tirage consquent ; et dun Conseil scientifique de l'valuation (CSE) qui veille la
qualit mthodologique et dontologique des valuations conduites, et promeut cette
pratique dans ladministration dEtat voire dans lensemble du systme politique et
administratif franais. En stipulant dans le dcret que les "oprateurs publics ou privs
chargs de l'valuation [...] peuvent tre retenus l'intrieur d'une gamme trs large : corps
d'inspection, services d'tudes et de recherche des ministres, universits, cabinets d'audits,
etc.", les concepteurs de la politique nationale d'valuation affichent galement leur volont
dtablir une rgulation technique et scientifique de lactivit valuative.
Aujourdhui, la cause semble entendue : cette politique publique a essuy un chec. Les
symptmes de cette faillite sont en effet manifestes. Le dispositif interministriel na produit
quune douzaine d'valuations, le CIME ne sest pas runi depuis plusieurs annes, le
13

renouvellement des membres du CSE ne seffectue plus, etc. Le Parlement ne sest pas
quip en procdures ou dispositifs d'valuation.1 Quant aux collectivits locales, si un petit
nombre de Conseils Rgionaux ont institutionnalis la pratique de l'valuation en leur sein,
le bilan reste maigre.2 Si lon examine la partie immerge de liceberg gouvernemental,
cest--dire ladministration dEtat, la situation de la pratique valuative na gure volu,
cette pratique ne sy tant pas banalise .3 Hormis quelques changements de ltiquette
appose sur les rapports produits, les pratiques dexpertise des inspections, des services
dtudes ou de financement de la recherche sont restes sensiblement les mmes dans leur
ampleur et leurs modalits.
A lorientation rsolument valuative de la Direction de lanimation de la recherche, des
tudes et des statistiques (DARES, cre en 1993) du ministre du Travail rpond le
dmantlement en 1997 de la Direction de l'valuation et de la prospective (DEP) du
ministre de lEducation nationale, sur demande expresse du ministre. Il est vraisemblable
que lactuelle "judiciarisation" des affaires publiques ait donn le coup de grce aux projets
de professionnalisation valuative nourris par quelques magistrats de la Cour des Comptes,
inspecteurs des Finances, ou matres de requtes au Conseil dEtat lgard de leurs
institutions respectives. En effet, cette judiciarisation, de par le volume de travail quelle
implique et le potentiel de lgitimation institutionnelle quelle comporte, dtourne de
l'valuation ces trois grands corps dEtat globalement rticents du fait de leur fidlit
dancestrales traditions. Par ailleurs, si nombre de discours incantatoires dorigine centrale
sur la pratique valuative sont parvenus aux oreilles des agents de la plupart des services
dconcentrs de lEtat, les moyens (quels quils soient) nont pas suivi, empchant les
passages lacte. Faute dun volume de commandes suffisant, aucun march de l'valuation
des politiques publiques ne sest dvelopp et, malgr quelques initiatives parses et de plus
en plus rares, on na pas assist lavnement dune profession de l'valuation dans les
universits, les laboratoires du CNRS ou les cabinets privs de conseil.
Finalement, aucun des deux objectifs globaux de la politique nationale d'valuation na t
atteint. Dune part, cette politique na gure fait progresser chez les lecteurs et les lus un
dbat objectivant le rle et la fonction des politiques publiques dans la vie de la cit (polity).
Dautre part, elle na gure fait progresser le pragmatisme public , ou en dautres termes,
le souci des dcideurs publics lgard des consquences des actions quils investissent de
leur autorit.
Lobjectif gnral du prsent travail est dclairer les raisons de cet chec et sa signification
politico-administrative, et non de continuer le dcrire. En cela la brve description
effectue ci-dessus tient lieu de postulat empirique. Elle passe dlibrment sous silence un
ensemble de discours allant de lchec valuatif comme preuve supplmentaire de
lincomptence tatique la difficile mais relle monte en puissance de l'valuation des
politiques publiques .4 La teneur de ces discours tient davantage aux circonstances de leur
nonciation et litinraire socio-positionnel et socio-situationnel spcifique de leurs auteurs
qu un effort danalyse distancie du phnomne valuatif en France.
1

En raison du dsintrt global des parlementaires son endroit, lOffice parlementaire d'valuation des choix
scientifiques et technologiques (OPECST), cr en 1983, a vu sa dotation budgtaire baisser dun tiers en 1994.
Sur lOPECST, on pourra se rfrer Gorgeault (V.), Le Parlement franais et l'valuation des politiques
publiques (1981-1989), mmoire pour le DEA dtudes politiques de lIEP de Paris, septembre 1989.
2 Cest ce qui ressort de la recherche mene actuellement par Philippe Warin, Henri Comte et nous-mme sur
l'valuation dans les rgions franaises (recherche pour le compte de lAgence Rhne-Alpes des sciences de
lhomme et de la socit dans le cadre de son appel doffres de 1996).
3 Commentaire de Jean-Claude Thoenig, Que peut-on apprendre sagissant de la France, de la rencontre
franco-britannique ? , in CSE, 1998, Lvaluation en dveloppement 1997, Paris, La Documentation
Franaise, pp. 47-50.
4

Cf. Lettre du Management Public (PMP), n12, novembre-dcembre 1997, p. 1.

14

Comprendre lchec de la politique nationale de dveloppement de la pratique de

l'valuation des politiques publiques cest, pour nous, contribuer dune manire particulire
lanalyse des politiques publiques. Lvaluation des politiques publiques est ici considre
moins comme lobjet dune politique publique que comme un projet technologique visant
organiser, sur un plan institutionnel et mthodologique, un systme darticulation dun
savoir (lexpertise en politiques publiques dont les analystes des politiques publiques
ressortissent) et dun pouvoir (les autorits publiques nationales). Il sagit donc de chercher
savoir pourquoi les porteurs sociaux dun tel projet ne sont pas parvenus imposer
durablement ce mode particulier dexpertise en tant que lgitime raison pratique de la
gouvernementalit.

2. Du faible pragmatisme de l'valuation limportance gntique de

la planification
Avant de problmatiser linterrogation prcdente, il convient dexpliquer pourquoi nous la
posons au sommet de ldifice de la thse. En effet, lorsque nous nous sommes inscrit en
doctorat en dcembre 1992, la faillite de la politique nationale d'valuation tait loin davoir
le caractre dvidence quelle a aujourdhui. Une premire explication rside dans le fait
que lessentiel du propos de la thse dcoule de recherches menes partir de lt 1995. A
cette poque-ci, la fivre de l'valuation en France tait dj largement retombe, ce qui
laissait entrevoir sans dtour lindigence dans laquelle la pratique de l'valuation navait
gure cess de demeurer. Toutefois, la question au centre de la thse a commenc germer
la fin de lanne 1993. En tant que membre dun laboratoire de recherche spcialis en
valuation des politiques publiques (CEOPS-ENTPE), dirig par une personnalit sigeant
au Conseil scientifique de lEvaluation, et situ dans un ministre de lEquipement rput
pour son modernisme gestionnaire, nous pouvions clairement pressentir ds 1992 la faillite
de la politique nationale en question. Cependant, il est vrai que lorganisation de multiples
sminaires, colloques, stages de formation, publications communes, etc., consacrs
lvaluation jetait un voile pudique sur la ralit de sa pratique. Elle dissuadait les proslytes
de lvaluation (dont nous faisions partie) denvisager lexistence dun hiatus entre, dun
ct, le champ national5 de controverses sur le thme de l'valuation des politiques
publiques - champ dans lequel les concepteurs de la politique d'valuation ont puis leurs
conceptions de l'valuation -, et de lautre, le champ de la pratique valuative.
Faire lhypothse de lexistence dun tel hiatus et de lide travailler la recherche de ses
origines nous est venue lesprit la fin de lanne 1993, grce en particulier aux
discussions que nous avions alors avec Pierre Muller. Directeur de la collection Logiques
Politiques des ditions LHarmattan, ce dernier nous a pass commande dun ouvrage6
portant sur la sociologie de la pratique (relle) de l'valuation des politiques publiques, sur la
base empirique de notre mmoire de DEA.7 Le passage de ltude du rle des techniques
d'valuation dans les processus d'valuation ltude sociologique de ces mmes processus
5

Ainsi que nous le mentionnions plus haut, des champs rgionaux de controverses valuatives se sont
constitus au dbut des annes 1990, mais ils ont fait plus qucho au champ national, au sens ils en ont
reproduit le caractre thr et peu pragmatique ; si bien que lon peut tudier le champ national de controverse
valuative sans se soucier de ses avatars infra-nationaux. Cf. sur ce point Spenlehauer (V.), Quel
dveloppement, quelle professionnalisation de l'valuation ? , Pouvoirs Locaux, n38, III, septembre 1998,
pp.46-52.
6 Spenlehauer (V.), 1995, Evaluation de politique. Usages sociaux, Paris, LHarmattan, Coll. Logiques
Politiques.
7 Spenlehauer (V.), Des outils et des hommes. Les usages sociaux et politiques des outils formaliss
d'valuation des politiques publiques, mmoire de DEA de lIEP de Grenoble, septembre 1992.

15

nous a oblig nous lancer dans une analyse historiographique de la controverse valuative
franaise, dans lespoir de trouver de prcieux lments mthodologiques de sociologie de la
pratique valuative. De ce point de vue mthodologique, notre qute a t vaine8. Il en est
all tout autrement du point de vue de notre rflexion problmatique.
Quavons-nous en effet observ en nous faisant historiographe de l'valuation des politiques
publiques en France ? Lhistoriographe a constat dans un premier temps que l'observation
des pratiques d'valuation n'occupait qu'une place extrmement marginale dans la littrature
valuative. Le centre de gravit problmatique de l'ensemble de cette littrature semble se
situer assez clairement mi-chemin entre une interrogation macro-fonctionnaliste aempirique sur les conditions d'un possible dveloppement global de l'valuation en France et
une srie de questions-rponses oprationnelles sur les manires de dvelopper l'valuation
(par dcret, par le design institutionnel, par des actions pdagogiques, par la cration d'un
corps d'valuateurs, ...)9. Par ailleurs, la lecture des crits dorigine exclusivement
administrative consacrs l'valuation, le centre de gravit se dplace sensiblement vers ce
dernier ple de dfinition de l'valuation des politiques publiques, ce qui na rien dtonnant.
Dans un second temps lhistoriographe sest concentr sur les rares crits valuatifs existants
ayant trait des cas concrets d'valuation.10 Cette littrature peut tre dcompose en trois
catgories. La premire dentre elles regroupe les crits par lesquels des chercheurs ou
hommes dtudes affichent une expertise dans tel ou tel domaine de laction publique ; ils
ont valu ou peuvent valuer telle ou telle politique publique.11 Sous-tendue par une
volont dauto-lgitimation, cette catgorie littraire ne comporte aucune information sur la
substance sociologique et politologique des processus concrets d'valuation. Elle se
caractrise implicitement par une confusion entre analyse et valuation des politiques
publiques, et tient donc pour ngligeable le fait que lanalyse relve de la sphre scientifique
et que lvaluation quant elle renvoie au problme de linteraction entre sphre scientifique
8

Ds lors, nous avons d nous reporter sur dautres sources mthodologiques : sociologie gnrale, analyse
des politiques publiques, et aussi littrature amricaine sur la program evaluation, notamment Palumbo (D.J.)
(Ed.), 1987, The politics of program evaluation, Beverly Hills, Sage Publications. En juillet 1991, un
colloque de lInstitut international des sciences administratives Copenhague, nous avons rencontr Dennis
Palumbo. Nous intervenions la mme table ronde. Dans le dbat qui a suivi les interventions, nous nous
sommes peu peu coaliss contre un autre intervenant, Ray Rist, alors lvaluateur en second du General
Accounting Office amricain, qui, en conformit avec lethos collectif de son institution, dfendait haut et
fort un modle d'valuation la hussarde, mlant notamment valuation et contrle administrativo-financier. A
la leve de la sance, Palumbo sempresse de venir bavarder avec nous, son fortuit alli. Aprs quelques
minutes de discussions, Palumbo, qui commenait cerner qui nous tions, nous dclare : You may practice
evaluation in order to strengthen your argumentation , autrement dit Vous devriez faire de lvaluation, cela
renforcerait votre argumentation . Cest plus de deux annes plus tard que nous avons vraiment compris ce
quil voulait dire. Ce ntait pourtant gure compliqu, mais nous tions alors mentalement inapte recevoir ce
genre de conseils. Aux Etats-Unis, la plupart de ceux qui ont voix au chapitre en matire d'valuation des
politiques publiques ont une exprience de l'valuation ou de ltude de la pratique valuative. Cest la norme
sociale dominante dans le champ. En France, cest tout le contraire, les protagonistes de la controverse
valuative nont en gnral aucune exprience valuative.
9 On a donc affaire deux types d'activit de chercheur, deux types distincts mais aussi assez proches : le
pronostic scientifique et la prescription d'expert au sujet du dveloppement de l'valuation de politique en
France.
10 Cette analyse a t effectue en 1994 et na pas t ractualise. Cela ne nous a pas sembl ncessaire
compte tenu du fait que lengouement pour l'valuation avait dj suffisamment flchi pour exclure toute
relance de la politique nationale de l'valuation sur des bases plus pragmatiques. On notera nanmoins la
publication par le Commissariat Gnral du Plan du rapport Lascoumes (P.), Setbon (M.), Lvaluation
pluraliste des politiques publiques, janvier 1996, dont nous partageons largement les points de vue. Voir
galement Fontaine (J.), Evaluation des politiques publiques et sciences sociales utiles , Politix, n36, 19964, pp. 51-72.
11 Illustrations bibliographiques possibles : Le Pen (C.), "Une valuation du cot des politiques de cration
d'emplois publics", Politiques et Management Public, vol. n1, 1983 ; Terny (G.), "Un essai d'valuation de
quelques effets conomiques des politiques sociales", Politiques et Management Public, vol. n3, 1983.

16

et sphre politico-administrative. Une seconde catgorie de travaux traitant de la pratique de

l'valuation rassemble des textes dans lesquels les auteurs exposent leur savoir et savoirfaire en matire de pratique valuative, en marquant clairement la diffrence entre analyse et
valuation.12 Bien que fournissant des informations socio-politiques sur des cas concrets
d'valuation, cette catgorie littraire est pauvre en lments danalyse sociologique et
politologique de ces mmes cas, les auteurs qui lincarnent souhaitant par-dessus tout se
poser en tant quvaluateurs positifs en puissance. On trouve enfin une troisime
catgorie regroupant un nombre extrmement limit dcrits qui rompent avec leuphorie de
type dcouverte de loeuf de Colomb du reste de la littrature valuative, et proposent
dintressantes analyses de ce qui se joue dans les processus rels d'valuation.13
Au cours de notre exercice historiographique, il nous est donc apparu que la littrature
valuative prsentait la pratique de lvaluation comme un livre crire et non comme un
livre dj partiellement crit, quil aurait par consquent t utile de lire - muni dune grille
danalyse sociologique et politologique - avant den poursuivre la rdaction.
Dans un troisime et dernier temps, nous nous sommes demand (toujours en 1993-94) si la
grande indiffrence dans laquelle la controverse valuative nationale tenait la pratique mme
de l'valuation tait synonyme de mconnaissance de cette pratique.14 Rpondre cette
question revient valider ou invalider le paradoxe suivant : la logique de renforcement du
pragmatisme public dans laquelle sinscrit la politique nationale de dveloppement de la
pratique valuative nest pas pragmatique, si lon entend par ce terme quelle se serait
caractrise par une non-prise en considration des conditions sociales, politiques et
administratives de sa mise en oeuvre. Cest prcisment ce manque de pragmatisme qui
aurait obr sa faisabilit et expliquerait son chec. Pour rpondre cette question, notre
dmarche a t dabord de faire la sociologie comprhensive (au sens wberien du terme) de
quelques processus rels d'valuation15, puis dtudier si les thories de la pratique de
l'valuation qui se dgagent de sa controverse forment des modles pertinents de la pratique
de l'valuation et de ses enjeux politico-administratifs.
Daprs la recherche mene en vue de la rdaction de notre livre, la rponse est oui.
Indiffrence signifierait souvent mconnaissance. Pour rsumer, dans la controverse
valuative, deux thories daction distinctes mais non-exclusives lune de lautre staient
esquisses.
La premire de ces thories est scientiste : cest de sa scientificit que la pratique de
l'valuation tire lessentiel de son influence sur les politiques publiques et, plus
gnralement, sur les modalits et le contenu du dbat public. Selon une logique de
dmonstration par labsurde, deux conditions fondamentales doivent tre remplies pour que
cette thorie soit oprante. Premirement, il faudrait une rvolution des pouvoirs publics en
12 Illustration possible : Milet (H.), "Contribution de l'valuation aux ajustements institutionnels dans le cadre
des programmes de dveloppement social des quartiers (DSQ)", Actes du sminaire "valuation et dcision" de
septembre 1990, Plan Urbain/CEOPS, 1991 ; Simos (J.), 1990, Evaluer l'impact sur l'environnement : une
approche originale par l'analyse multicritre et la ngociation, Lausanne, Presses Polytechniques et
Universitaires Romandes. ; voire mme Barouch, (G.), "Ecologie et action publique", Politiques et
Management Public, vol.6, n4, dc. 1988, pp. 118-32) qui dcrit l'impossible comprhension entre acteurs
dans le cadre des incendies de fort en Corse. G. Barouch conclut qu'une dmarche d'audit valuatif de type
pluraliste est nanmoins possible.
13 On lira avec intrt Duran (P.), "L'environnement, une affaire d'Etat ? Le Parc National des Pyrnes
Occidentales ou les difficults de la ngociation institutionnalise", Annuaire des collectivits locales,
Librairies Techniques, 1993, pp. 5-32, et la monte en gnralit critique qui sensuit de la part du mme
auteur : Duran (P.), "Les ambiguts politiques de l'valuation", revue Pouvoirs, n67, 1993, pp. 137-49.
14 Aprs tout, une controverse donne nexprime pas la totalit des connaissances de ses acteurs.
15 Notre approche ntait pas monographique stricto sensu dans la mesure o il sagissait de faire plusieurs
monographies au moyen dun mme protocole denqute et dune mme problmatique, ce qui permettait la
comparaison des diffrents cas tudis.

17

France : ceux-ci devraient consensuellement accepter de sen remettre aux sciences sociales
empiriques. De telles rvolutions ou dbuts de rvolution ont exist16, mais aujourdhui la
configuration politico-administrative nationale est loin dtre propice. Deuximement, il
faudrait une rvolution fusionnelle des sciences sociales. Un valuateur peut prouver
scientifiquement que telle politique publique produit tel type deffets, mais il y aura toujours
un autre scientifique qui tablira scientifiquement, sans ncessairement contester le srieux
de son collgue, que cette mme politique produit dautres effets. Lacte dagencement de
ces deux valuations, le fait den rejeter une pour garder lautre ou den commander une
troisime, ne relve pas uniquement de la sphre scientifique. En dfinitive, cest parce
quelle repose sur trois ngations du rel que cette thorie daction est voue lchec
pratique : elle nie la polyarchie de la dcision politico-administrative, la diffrenciation des
sciences sociales, ainsi que la complexit de linterpntration du politique et du scientifique
dans lacte dexpertise en politiques publiques. Or, lobservation de la pratique de
l'valuation atteste quelle est fortement conditionne par ces trois phnomnes. Ainsi, ne
sappuyant sur aucune stratgie pour extirper l'valuation de ce conditionnement, la thorie
daction dcrite succinctement ci-dessus ne peut tre autre chose quune utopie faiblement
mobilisatrice ( lheure actuelle tout au moins).
La deuxime thorie daction de l'valuation apparat nettement moins utopique que la
premire. Dj elle carte ou remet plus tard lide dune rforme du dbat public par
l'valuation des politiques publiques. Dune part, lefficace de l'valuation des politiques
publiques ne porte ici que sur les politiques publiques. Dautre part, cette thorie
conditionne la capacit rformatrice de l'valuation lorganisation systmatique de
processus dapprentissage collectif dans les systmes daction des politiques values. Ces
processus seraient nourris par les interactions entre auteurs scientifiques dvaluations et
dcideurs politico-administratifs en charge de la commandite dvaluation. Ainsi, sur le
principe, cette thorie se distingue fortement de la premire parce que, prcisment, plutt
que de nier les trois ralits sus-mentionnes, elle les place au coeur du problme de lusage
politico-administratif de l'valuation. Lorsque lon examine non plus le principe mais le
mode dorganisation de lapprentissage collectif sur lequel sappuie cette seconde thorie
daction, on saperoit quelle est moins loigne quon ne le pense a priori de la premire.
Le procd sur lequel cette seconde thorie daction repose consiste crer, pour chaque
politique valuer, une instance pluraliste d'valuation , cest--dire un petit groupe de
personnes, gnralement haut places dans la hirarchie politico-administrative, se
runissant pour dbattre et dcider des actions valuatives mener, et pour dbattre et
dcider des suites pratiques donner aux rsultats des valuations menes (et videmment
pour dbattre et dcider de la publication dun rapport d'valuation). Ainsi, ce procd ne nie
certes pas les trois ralits voques plus haut, mais les rduit grandement. Cette
organisation de lapprentissage collectif par l'valuation - qui institutionnalise dune certaine
manire le modle de la poubelle dcisionnelle propos par J. March et J. Olsen17 sadresse principalement des hauts dcideurs. Or, la recherche que nous avons mene sur
la pratique valuative montre clairement que les poubelles valuatives centrales sont
sources de peu de changement dans les politiques publiques. En effet, les hirarques de la
politique value, qui ont le droit lgitime de fouille et contrlent lalimentation scientifique
de la poubelle, reprsentent, et sont donc tenus, par des structures dintrts tellement
lourdes et complexes quils sont enclins considrer l'valuation comme un risque. Leur
participation un processus d'valuation constitue alors une manire de limiter ce risque.
16 Cf. Dulong (D.), 1997, Moderniser la politique. Aux origines de la V Rpublique, Paris, LHarmattan, coll.
Logiques Politiques.
17 March (J.), Olsen (J.), "Garbage can models of decision making in organizations", in March (J.) et al.,
(Eds.), 1987, Ambiguity and command : organizational perspectives on military decision making, Cambridge
(Mass.), Ballinger, pp.11-35.

18

Eu gard lobjectif dun large dveloppement de la pratique de l'valuation des politiques

publiques, linvestissement de forme 18 institutionnel (la constitution dinstances
pluralistes centrales d'valuation) sur lequel la thorie daction fonde sa stratgie de
ralisation ne semble gure pertinent. Par ailleurs, il existe un autre fondement conceptuel de
cette thorie qui amoindrit galement sa porte pratique. Cest lide a priori indiscutable
que lorsque lon value une politique publique, on value effectivement cette politique
publique ! Ltude de la pratique concrte de lvaluation montre que les ressorts de
linvestissement des acteurs rsident souvent hors du cadre mthodologique tabli pour
rguler cette pratique et hors du cadre de la politique value. Par exemple, aucun cadre
mthodologique nempchera un valuateur dagir en prvision de laprs-valuation. En
gnral, sil y a incompatibilit entre le respect de normes mthodologiques et
ltablissement dune fructueuse relation de confiance avec ses clients (et sa future clientle,
par rputation), il choisira le second terme de lalternative. Par ailleurs, la pratique de
lvaluation est autant faonne par la spcificit de la politique value que par des
comportements sociaux qui nont quun rapport lointain avec cette politique publique. En
guise dillustration, nous avons rencontr lors de nos enqutes un fonctionnaire de
lAssemble Nationale portant bout de bras le processus dvaluation parlementaire dune
politique nationale, avec le double objectif de faire en sorte que son institution puisse non
seulement faire pice au gouvernement sur cette politique spcifique, mais galement faire
pice au gouvernement pour la conduite des affaires publiques en gnral, en habituant
ses dputs faire banalement appel des experts en politiques publiques.
Parce quelle vhicule une norme daction faisant des politiques values les thtres clos o
sexprimeront les capacits rformatrices de leurs processus respectifs dvaluation, la
controverse valuative nationale nglige toute une clientle potentielle de la pratique de
lvaluation. A quelque niveau hirarchique que ce soit, un acteur dune politique publique
valuer est loin de se vivre seulement comme acteur de cette politique. Il a une ou des
stratgies de carrire, il a des rapports affectifs avec ses collgues, il est syndiqu, il a des
convictions politiques,... Autant dlments sociologiques qui nont pas toujours grand lien
avec lacte de se positionner raisonnablement comme un maillon efficace de la politique
value et conceptuellement circonscrite par dautres. Cest pourtant cet acte qui, selon la
controverse valuative nationale, devrait rsumer le comportement de tout acteur politicoadministratif dans une valuation de politique le concernant.
Par exemple, au cours de nos recherches empiriques, nous avons observ comment un
valuateur amorait des processus de changement dans la politique quil valuait parce que,
indpendamment de cette politique, il prenait le temps19 dinteragir avec un certain nombre
dagents intermdiaires de la politique. Lvaluateur leur parlait des diffrentes mthodes
d'valuation envisageables (lies diffrenciation des sciences sociales) pour nimporte
quelle politique publique, des systmes de collecte dinformation facilement installables
dans leurs services,... Rciproquement, les agents intermdiaires de la politique lui parlaient
dautres politiques publiques dans lesquelles ils taient engags, de la vie interne de leurs
services ou dautres services avec lesquels ils taient en partenariat . Bref, ils participaient
sans le savoir la professionnalisation de lvaluateur.
Un grande partie de linterpntration complexe entre savoir et pouvoir par et pour le
dveloppement de la pratique de l'valuation passe par ce genre dactivits dchanges non
cadrs. Or, la controverse valuative nationale, bien quelle vante les vertus de
lapprentissage collectif par l'valuation, ne tient aucunement compte de ce type dactivits
qui confrent la pratique valuative un intrt certain pour ceux qui elle sadresse.
18 Thvenot (L.), "Les investissements de formes", in Thvenot (L.) (dir.), 1991, Conventions conomiques,
Cahiers du CEE, Paris, PUF, pp. 21-71.
19 ... ce qui, sur le court terme, lui cotait cher car ce temps ntait pas dcompt dans le cadre du contrat
d'valuation sign.

19

Lexamen sociologique de la pratique de l'valuation permet donc de fonder une distinction

analytique entre la controverse valuative nationale et la pratique de l'valuation des
politiques publiques en France. Si lon admet que cette controverse constitue le terreau
conceptuel de la politique nationale d'valuation dicte en 1990, on comprend mieux
dsormais que cette dernire, en endossant un cadre stratgique de mise en oeuvre faisant fi
des intrts banals des acteurs dans les processus rels d'valuation, nait pas pu fdrer,
tendre et systmatiser les pratiques valuatives qui lui pr-existaient par bribes dans le
systme politico-administratif franais. Pour autant, il ne sagit l que dune explication
superficielle de lchec.
Aprs avoir donn quelques fondements lide que lchec provient dun dfaut de
conception de la politique d'valuation, reste maintenant comprendre et expliquer la
construction sociale de ce dfaut de conception et sa signification en termes de raison
gouvernementale. Le dveloppement de la controverse nationale d'valuation est en effet
une nigme, que cette thse tente de rsoudre. En premire analyse, on peut dire que cette
controverse a dbut en dcembre 1983 lors de la tenue dans les locaux de lENA dun
grand colloque sur le thme de l'valuation des politiques publique sous lgide de la
Direction de la Prvision du ministre des Finances. Conceptuellement et concrtement
organis par un professeur de gestion dHEC, Jean-Pierre Nioche, et par un charg de
mission de la Direction de la Prvision, Robert Poinsard, ce colloque a runi pas moins de
500 participants, refusant mme beaucoup de monde. Nul besoin deffectuer de pointilleuses
enqutes, bibliomtriques notamment, pour certifier qu partir de cette date on assiste une
brutale inflation des discours crits et oraux - rapports, articles de revue, circulaires
administratives, communications des sminaires, interventions orales lors de runions de
travail, etc. - ayant trait lide d'valuation des politiques publiques. Autrement dit, on
assiste partir de l la naissance de la controverse valuative.
Sur la priode 1984-1990, une brve analyse du contexte de la controverse pointe les
lments potentiellement structurants suivants : 1) la crise de lEtat-Providence, la crise
budgtaire, lexplosion de la dette publique, la politique daustrit conomique et
budgtaire, etc., autant dobjets qui ont d presser les dcideurs publics se mettre sur la
voie dune recherche defficacit accrue dans leurs actions ; 2) la sophistication et la monte
en puissance de la pense no-librale, la rconciliation de la Gauche avec lentreprise , le
dveloppement du pantouflage dans la haute fonction publique franaise, etc., toutes
choses qui signalent un mouvement de rnovation technologique de la gestion publique par
importation de mthodes prouves dans le secteur dit concurrentiel ; 3) la promulgation des
lois de dcentralisation, le renforcement du niveau europen de gouvernement (politiques de
rgulation, politiques structurelles), larrive maturit de lanalyse des politiques publiques
la Franaise, etc., autant de phnomnes qui viennent donner corps lide dune
consolidation dun mode de gestion inluctablement polycentrique, voire miett, des
politiques publiques.20
Or, ce qui caractrise la politique nationale dvaluation et la controverse qui la prcde,
cest son fort tropisme centralisateur. Le dsintrt global pour les pratiques de lvaluation
pr-existantes la politique nationale sous-entend lendossement par une partie importante
des acteurs de la controverse valuative dune croyance en - ou dune allgeance nolens
volens, mais de toute faon intresse , - la capacit de lEtat central inventer un
modle centralis dvaluation qui peut marcher . Le dispositif interministriel
dvaluation institu en 1990, avec un bien-nomm CIME et un CSE compos pour moiti
de reprsentants des grands corps de lEtat, incarne sans partage lvaluation ct Etat. Bien
que la souverainet de ce dernier sarrte aux portes du Parlement et des collectivits

20 Duran (P.), Thoenig (J.-C.), LEtat et la gestion publique territoriale , Revue franaise de science
politique, n46, vol. 4, 1996, pp. 580-623.

20

locales, le chef de lEtat et le gouvernement, dans le texte du dcret du 22 janvier 1990, nen
conseillent pas moins ces institutions politiques souveraines de suivre lexemple de lEtat.
Tout ceci dtonne plutt par rapport au contexte que nous venons de rappeler. On ne peut
donc pas considrer simplement la controverse valuative des annes 1980 comme une
activit dnonciation dun nouveau mode dexpertise publique fonctionnellement adapt
cette nouvelle donne contextuelle et apte contribuer une adaptation fonctionnelle des
politiques publiques cette mme donne. Par consquent, sans nier limportance de grands
facteurs contextuels dans le processus plus ou moins accident qui mne du dbut de la
controverse lvnement valuatif de 1990, ce nest quen pntrant lintrieur du
droulement et du portage social de la controverse que lon pourra comprendre pourquoi la
construction controverse dune politique21 nationale d'valuation des politiques publiques22
a tourn court ou a pris la tournure inadquatement centralisatrice et finalement inefficace
que lon sait.
Cela veut dire aussi que lon ne peut pas approcher la politique nationale d'valuation en
appliquant tel quel le modle franais des politiques publiques dessin par Bruno Jobert et
Pierre Muller.23 On peut certes identifier un rfrentiel pour cette politique, avec sa
dimension cognitive (lEtat est un march de politiques publiques), sa dimension normative
(lEtat central rgule ce march par l'valuation), et sa dimension instrumentale (constitution
du dispositif national d'valuation, mise en place sous lgide du dispositif dinstances
pluralistes d'valuation dans les politiques values). Pour autant, ce rfrentiel ne peut tre
envisag comme le rsultat de mdiations (opres par des mdiateurs que seraient les
acteurs de la controverse valuative) sattachant produire un nouveau rapport globalsectoriel viable organisant ladaptation dun secteur (lexpertise en politiques publiques)
un rfrentiel global (le march 24).
En fait, eu gard ce modle danalyse, la politique nationale d'valuation est un cas limite,
et ce deux niveaux.
Dun ct, on voit que, dune part, il y a adaptation un rfrentiel global dans la mesure o
l'valuation est prsente comme un pseudo-mcanisme de march propre amliorer
lefficacit et lefficience des politiques publiques dans un contexte de raret budgtaire et
de lgitimation croissante de menaants projets de privatisation de fonctions collectives
institutionnalises et assures par lEtat. Et, dautre part, il ny a pas adaptation au sens o la
polycentralisation avre des modes daction publique nest incorpore dans la politique
nationale d'valuation quen termes extrmement rducteurs de polyarchie centrale.
Dun autre ct, le caractre inadapt du rfrentiel spcifique de la politique nationale
d'valuation ninfirme pas le modle des politiques publiques de Bruno Jobert et Pierre
Muller. Il signale seulement que cette politique ne doit pas tre approche comme une
politique sectorielle normale , ce qui na de facto rien dtonnant puisquelle sest
affiche comme une politique de rationalisation scientifique par lEtat central de toutes
les politiques sectorielles franaises. Or, prcisment, Bruno Jobert et Pierre Muller
affirment que le pendant de la sectorisation trs pousse de lorganisation franaise des
21 Sur la question de savoir si linstitutionnalisation de l'valuation peut tre considre comme une politique
institutionnelle , on pourra se rfrer utilement la longue note de bas de page quy consacre Luc Rouban
dans Rouban (L.), 1988, LEtat et la science : la politique publique de la science et de la technologie, Paris,
Editions du CNRS, pp. 167-168.
22 ... cest--dire, selon une perspective macro-fonctionnaliste, dune fonction dadaptation modernisatrice des
politiques publiques.
23 Jobert (B.), Muller (P.), 1987, LEtat en action, Paris, PUF.
24 Cest--dire un ensemble de reprsentations [dominantes] de la socit en tant quelle est un objet
dintervention publique , intervention devant tre rforme par lintroduction en son sein de mcanismes de
march et par labandon au profit du secteur concurrentiel de certaines de ses missions. (Cf. Muller (P.),
Les politiques publiques comme construction dun rapport au monde , in Faure (A.), Pollet (G.), Warin
(Ph.), 1995, La construction du sens dans les politiques publiques, Paris, LHarmattan, pp. 153-179).

21

politiques publiques, sectorisation combine une forte fragmentation des groupes dintrt
organiss, rside dans le constat de linexistence dune scne globale de ngociation 25
collective.
Cest cela qui nous a amen choisir dtudier le droulement et le portage social de la
controverse valuative comme un ensemble de processus sociaux structur par lenjeu
dominant suivant : lorganisation rationnelle, scientifiquement et politiquement lgitime,
dune gouvernementalit intersectorielle centrale.26 La question globale sous-tendant notre
tude est donc : pourquoi cette tentative dorganisation rationnelle sest-elle finalement
fourvoye dans une sorte dhyper-centralisme, alors que, stratgiquement parlant, le partage
dcentralis du pouvoir d'valuation par le centre aurait terme renforc ce dernier ? Au
regard de cette question, lhypothse gnrale que la prsente thse tente de valider et de
prciser tout la fois se formule comme suit.
Lhypothse gnrale de la thse
Pour de multiples raisons quil nous faudra donc lucider, lide et la pratique de l'valuation
ont depuis longtemps eu partie lie avec lide et la pratique de la planification nationale de
laction gouvernementale. Linoprante politique nationale d'valuation des annes 1990 est
le rsultat du dernier baroud dhonneur en date des tenants centraux de ce qui tait devenu
depuis plusieurs annes le mythe dune organisation rationnelle dune gouvernementalit
intersectorielle, baroud dhonneur men contre des acteurs politico-administratifs centraux
indiffrents ou opposs la ralisation de ce mythe. En dautre termes, cest parce que le
thtre de la bataille sest confin au niveau de lEtat central quelle a accouch dune
politique nationale d'valuation hyper-centraliste et inoprante.

3. Elments de mthodologie et de mthode

En apparence, lhypothse nonce ci-dessus semble procder de la conjugaison dune
recherche sociologique sur la pratique de l'valuation des politiques publiques, dune
recherche historiographique sur le statut de la pratique valuative dans la littrature de la
controverse valuative des annes 1980, et enfin dune premire rflexion thorique sur la
signification politico-administrative que pourrait revtir lchec de la politique nationale
d'valuation. Pourtant, tel nest pas tout fait le cas. En effet, lhypothse gnrale a t en
partie tablie en cours de thse et non pas seulement avant la thse. Il convient ici de mettre

25 Muller (P.), 1990, Les politiques publiques, Paris, PUF, coll. Que sais-je ?, p. 101.
26 Le terme de gouvernementalit est ici emprunt Michel Foucault. Sans endosser lessentiel du complexe
conceptuel et mthodologique construit par ce dernier, nous considrons que la dfinition quil donne de la
gouvernementalit peut tre convenablement adapte notre objet. La gouvernementalit cest lensemble
constitu par les institutions, les procdures, analyses et rflexions, les calculs et les tactiques qui permettent
dexercer cette forme bien spcifique de pouvoir, qui a pour cible principale la population, pour forme
majeure de savoir lconomie politique, et pour instrument technique essentiel les dispositifs de scurit (Cf.
Foucault (M.), La gouvernementalit (1978), reproduit dans Foucault (M.), 1994, Dits et crits 1954-1988,
tome 3, Paris, Gallimard, p.655). Cette dfinition a t adapte notre objet de la manire suivante : 1) la cible
de notre gouvernementalit nest pas la population toute entire, mais la population des agents de la
Puissance Publique ; 2) linstrument de notre gouvernementalit ne renvoie pas des dispositifs de scurit,
mais aux politiques publiques, considres ainsi par nous comme des disciplines intellectuelles, juridiques
et pratiques simposant avec plus ou moins defficacit aux agents de la Puissance Publique ; 3) pour notre
objet, lconomie politique comme forme majeure de savoir convient relativement bien, mais on pourrait en
moderniser lacception et la remplacer par sciences sociales ayant une valeur dusage pour les acteurs
politico-administratifs de la gouvernementalit .

22

en relief la serendipity 27 de notre dmarche de recherche. Lide de placer lexprience

mythique de la planification au coeur de notre problmatique sest impose au fur et
mesure que nos recherches empiriques avanaient, ce qui a fait considrablement volu
lobjet empirique de la thse.
Notre objectif initial consistait effectuer une sociologie du champ social spcifique
regroupant les acteurs de la controverse valuative des annes 1980. Cette sociologie aurait
mis en rapport les rsultats de trois niveaux danalyse : une topologie des positions sociales
des acteurs (par la mthode dite prosopographique 28) ; une topologie des prises de
positions discursives des acteurs ; une analyse de lvolution dans le temps de ces deux
topologies. Notre hypothse de travail tait que lon pouvait envisager la controverse
valuative nationale comme un processus complexe d'valuation dune politique publique
termine qui avait t conduite de la fin des annes 1960 jusquen 1983 sous lintitul
officielle de Rationalisation des Choix Budgtaires (RCB). La controverse valuative
fourmille en effet de rfrences essentiellement ngatives vis--vis de la RCB, et la
Direction de la Prvision (DP) du ministre des Finances, qui ft le centre techniconvralgique de la RCB, a t, comme on la vu plus haut, lorigine du lancement de la
controverse valuative en France la fin de lanne 1983.
Cest en essayant de mieux comprendre ce quavait t la RCB - en allant donc au-del de
son vocation dans la controverse valuative - que nous avons fait la premire entorse
notre plan de travail initial. Aprs quelques entretiens avec les acteurs anciennement
impliqus dans la RCB, nous avons appris deux choses essentielles : quelques mois aprs
avoir lanc la controverse valuative nationale, premirement, la hirarchie de la DP a
demand ses valuologues de se retirer de toute rflexion collective sur l'valuation des
politiques publiques, au motif que cette dernire ne cadrait pas avec le positionnement que
devait avoir la DP au sein du ministre des Finances ; deuximement, la hirarchie de la DP
a intim lordre ses valuologues de passer au seul Commissariat Gnral du Plan le
flambeau de lorganisation de la controverse valuative nationale, qui nen tait dj plus
ses premiers balbutiements.
A partir de ces informations, il nous a sembl de plus en plus indispensable de laisser de
ct une dmarche sociologique de champ , pour nous orienter vers une sociologie
focalise sur les phnomnes intra-institutionnels et inter-institutionnels ayant structur la
controverse valuative. Nous avons donc progressivement choisi dtudier, dans la
perspective du no-institutionnalisme sociologique29, le rle dinstitutions administratives
telles que la Direction de la Prvision, le Commissariat Gnral du Plan, lINSEE, la
Direction du Budget, la Cour des Comptes, lInspection gnrale des Finances, lInspection

27 Le concept pistmologique de serendipity dsigne linfluence de donnes inattendues, aberrantes et

capitales sur llaboration dune thorie. [...] Ce mot est form sur le radical Serendip, ancien nom de lle de
Ceylan [aujourdhui Sri Lanka]. Horace Walpole le forgea daprs le titre dun conte de fe, The three princes
of Serendip, dont les hros were always making discoveries by accidents and sagacity, of things they were
not in quest of . in Merton (R.), 1965, Elments de thorie et de mthode sociologiques, Paris, Librairie
Plon, p. 47.
28 Analyse des profils sociaux des individus formant un groupe social.
29 March (J.), Olsen (J.), "The new institutionalism : organizational factors in political life", American
Political Science Review, vol 78, 1984, pp.734-49. Comme lexemplifie cet article, lorigine du vocable noinstitutionnalisme est amricaine. Aux Etats-Unis, ce terme constitue la bannire dun courant de pense n
la fin des annes 1970 et militant en faveur dun regain dintrt des sciences sociales pour lanalyse des
institutions. En France, ces dernires nont jamais t oublies, loin sen faut. Aussi pourrait-on traduire en
franais les termes new institutionalism en nemployant pas le suffixe no , ce qui donnerait
institutionnalisme tout court. Cela dit, cette traduction nous semble par trop minimiser les innovantes
contributions dauteurs comme James March ou Mary Douglas lanalyse sociologique des institutions..

23

gnrale des Affaires Sociales, le Secrtariat permanent du Plan Urbain et la Direction du

personnel du ministre de lEquipement30, dans la controverse valuative nationale.
A lvidence et avec le recul, nos ambitions taient dmesures mais, dune certaine
manire, elles se sont delles-mmes rvises la baisse, et ce en deux tapes.
Dabord sest affirme la ncessit dassumer mthodologiquement la dimension sociohistorique de notre objet. A ce titre, la vulgate anti-RCB de la controverse valuative est tout
fait loquente. Elle dnote lexistence dune mmoire collective slective (ou dune
amnsie partielle) par rapport un thme de lorganisation rationnelle dune
gouvernementalit intersectorielle centrale , dont nous devions donc reconnatre
limportance dans la controverse valuative et lpaisseur historique. Il apparaissait donc
ncessaire de faire lhistoire du thme de lorganisation rationnelle [...] dont la dernire
grande manifestation en France a t la politique nationale d'valuation. Plus nous avancions
dans lexploration du mouvement RCB, plus il devenait clair que la vulgate valuative antiRCB relevait de la lgende31 ou du mythe fondateur. En termes de diffusion dune rationalit
micro-conomiste modifiant le comportement administratif de nombreux agents des services
public32, lopration RCB navait pas dmrit. Ainsi, le fait quelle ait t consensuellement
prsente comme un chec nous est progressivement apparu comme tenant moins la
qualit des acteurs de la controverse valuative (par exemple, les tenants des sciences
sociales non-conomiques sont socialement enclins critiquer lconomisme de la RCB)
qu la dure exprience de lchec ressenti par le ministre des Finances dans le cadre du
projet dorganisation rationnelle [...] pr-valuatif que constitua en son temps la RCB.
Ceci nous a au passage confort dans notre hypothse de travail selon laquelle il fallait
chercher dcrypter la facult de certaines entits institutionnelles structurer la
controverse valuative nationale.
Cest en creusant le sillon historique de la RCB et de la configuration politico-administrative
dans laquelle elle avait t institutionnalise que nous avons dcouvert que la question de
lvaluation des politiques publiques stait pose au Commissariat Gnral du Plan et
lINSEE au tournant des annes 1960-1970, et que des projets dinstitutionnalisation de
lvaluation y avaient t explicitement caresss. Les enqutes que nous menions en
parallle sur des institutions hors triangle planificateur (CGP-DP-INSEE), si intressantes
fussent-elles, ne remontaient jamais aussi loin dans le temps. La formulation dune
hypothse gnrale sur le lien fondamental existant entre le thme de lvaluation et le
mythe de la planification sest ainsi impose. Plus prcisment, rappelons-le, notre
hypothse est que la politique nationale dvaluation des annes 1990 a chou parce quelle
a t globalement conue par ses porteurs et ses dtracteurs centraux comme une
rminiscence du mythe de la planification, ce qui la enferme dans une sorte dautisme
centraliste la privant ainsi defficacit au vu des objectifs qui lui taient officiellement
assigns.
Les enqutes empiriques conduites dans le cadre de la thse ont donc vis tablir une
socio-histoire du thme de l'valuation des politiques publiques lintrieur de lespace
socio-institutionnel de la planification nationale.
Lexpression mythe de la planification doit donc tre compris la fois dans un sens
anthropologique - lgende rgissant dans certaines situations la conduite des individus qui
souscrivent au mythe, en loccurrence les porteurs politico-administratifs centraux de la
planification - et dans un sens commun, cest--dire pjoratif - comme provoquant chez
30 Nous nexpliciterons pas ici les raisons de tels choix : le lecteur les comprendra en lisant le reste de la thse.
Nous ne dcrivons prsentement que la logique principale de lchafaudage problmatique, et donc
mthodologique, du travail.
31 Ce qui doit tre lu , Cf. Dictionnaire Petit Robert .
32 Chevallier (J.), Loschak (D.), "Rationalit juridique et rationalit managriale dans l'administration
franaise", in Revue Franaise d'Administration Publique, n24, 1982, pp. 679-720.

24

certains individus des ractions de rejet et de stigmatisation du mythe en tant que chimre ou
utopie irralisable. Bien entendu, entre ces deux figures du mythe existe un continuum
fluctuant, le positionnement des individus par rapport lide et la pratique de la
planification dpendant de leur position sociale (X appartient tel grand corps de lEtat, par
exemple), de leur situation sociale (X est charg dun certain type de travail dans telle
administration, par exemple) et de leur itinraire personnel (X a particip la
dconfessionnalisation de la CFTC, par exemple), toutes caractristiques sociales qui
doivent absolument tre considres comme variables dans le temps.
La thse tente de retracer et de comprendre les processus sociaux de mythification de la
planification qui ont objectiv et faonn le thme de l'valuation des politiques publiques
en France. Notre travail de collecte dinformation a ainsi t men sur trois fronts
empiriques la fois.
Premirement, le front contextuel. Il sagissait dacqurir une connaissance satisfaisante de
la priode au cours de laquelle se sont drouls ces processus, cest--dire 1945-1990. Bien
que cette priode soit relativement courte et surtout rcente, ce qui vite bien des
anachronismes (par exemple, le rpertoire smantique des hauts fonctionnaires de 1950 est
peu prs le mme quaujourdhui), il nous a sembl indispensable de dresser une toile de
fond des vnements de grande et moyenne porte ayant marqu lactualit sociale,
politique, conomique, internationale... de lpoque o sinsre notre objet. Ce dernier, eu
gard lconomie de notre travail de cadrage historique, prsente un avantage certain. En
effet, beaucoup des acteurs de notre objet sont ce que lon appelle de grands acteurs .
Ainsi, la manire dont ils conoivent leur place et leur rle dans lHistoire de la France
daprs-guerre, recoupe assez largement les nombreux travaux dhistoriens gnralistes
ayant trait cette mme priode. Cela nous a pargn une bonne part du fastidieux travail
drudition pointilleuse auquel doivent se livrer les socio-historiens dobjets plus
vernaculaires que le ntre.
Deuximement, notre enqute sest dploye sur un front institutionnel. Il sagissait de
comprendre les volutions de lordre institutionnel ternaire (CGP-DP-INSEE) qui
structurent la communaut des planificateurs franais, puisque, selon notre hypothse, les
processus dobjectivation par les acteurs politico-administratifs centraux du bon ou
mauvais fonctionnement de cet ordre sont au fondement du mythe dune organisation
rationnelle de la gouvernementalit. Ceci a impliqu lexamen de cet ordre selon plusieurs
perspectives. Nous avons en premier lieu isol chacun des trois composants principaux du
triangle planificateur, afin de rassembler le maximum dlments de monographie sociohistorique (cration de linstitution, anctres reconnus, volution des effectifs, volution des
origines socio-professionnelles du personnel, volution des missions officielles imparties
linstitution, volutions des organigrammes, etc.). Nous avons ensuite mis en rapport ces
trois sries dlments monographiques, ce qui a permis de problmatiser la question de la
constitution et de lintgration fonctionnelle de lordre ternaire en question. Par exemple,
pourquoi lINSEE ne rejoint-il que dans la seconde moiti des annes 1950 ce qui ntait
alors quun diple institutionnel ? Pourquoi le SEEF (Service des tudes conomiques et
financires), anctre de la DP, est-il en 1965 dtach de la Direction du Trsor pour devenir
Direction de la Prvision ? Cette dernire question renvoie celle, plus large, de
linscription de la DP au sein du ministre des Finances, et finalement la perspective interinstitutionnaliste hors triangle quil nous a fallu galement adopter. Ltude du triangle
planificateur passe ncessairement par une macro-histologie33 institutionnelle. Ainsi
peut-on faire par exemple lhypothse que lintgration fonctionnelle du triangle
planificateur est en partie conditionne par la stratgie du corps des administrateurs de

33 Histologie institutionnelle au sens dtude des tissus des tres institutionnels vivants .

25

lINSEE visant ouvrir des antennes statisticiennes au sein des ministres. Reste apprcier
limportance, la nature et limpact de ce conditionnement.
Troisimement, nous avons ouvert un front biographique. Louverture de ce front danalyse
na eu de vises quempiriques. Elle na pas t envisage comme entrant dans le cadre
dune discussion opposant, par exemple, les tenants du quasi-dterminisme sociologique aux
gardiens de lindividualisme mthodologique. Cette discussion relve notre avis dun
dbat dpistmologie des sciences sociales, dbat prsentant une forte dimension politique
(clivages politiques) et sectaire (constitution dcoles, de chapelles ) que nous avons
choisi dignorer dans le cadre de llaboration de notre dmarche mthodologique. Nous
avons donc prfr insister sur la complmentarit et/ou ladquation locale des outils
conceptuels des sciences sociales selon les configurations sociales spcifiques que nos
enqutes nous faisaient aborder. A notre niveau, lclectisme sociologique ne nous a pas
pos problme. Ainsi, concernant notre objet, recourir la notion d habitus ne sest pas
rvl incompatible avec lusage de concepts issus du choix rationnel .34 Par front
biographique, il faut donc simplement entendre une focalisation analytique dlibre sur
litinraire social des protagonistes - acteurs ou agents - de notre histoire. Son
ouverture trouve sa justification dans une des caractristiques principales de notre objet : sa
taille rduite. Jusquaux annes 1980, les porteurs et les dtracteurs de projets
dinstitutionnalisation de l'valuation des politiques publiques sont peu nombreux, ce qui
exige lusage dun filet mailles serres si lon veut comprendre leurs actions
respectives, leurs interactions ou leurs non-interactions. En outre, et au-del de cette
exigence, lemphase biographique de notre mthodologie permet de restituer la complexit
et la dimension parfois passionnelle des processus sociaux tudis ou, dit autrement, de
produire des lments de comprhension dune ralit qui ne peut pas tre totalement
explique en termes de liens de causalit.35
Le contenu de la thse se fonde sur une combinaison interprtative des donnes empiriques
collectes sur ces trois fronts denqute. Ces donnes sont de deux types : matriau crit
(ouvrages, articles, archives, rapports, textes officiels, etc.) et matriau oral (des entretiens,
essentiellement). Dans notre recherche, le croisement permanent de ces deux types de
matriau a t essentiel. Dans un sens, le matriau crit a permis de cadrer les entretiens
(questionnaire) et dempcher, si besoin est, la personne interroge de refaire
(ngligemment) lhistoire . Dans lautre sens, ces entretiens nous ont orient vers de
nouvelles pistes empiriques crites, et nous en ont fait abandonner certaines ou explorer plus
profondment dautres.

4. Mouvement gnral de la thse

Le corps de la thse se divise en cinq chapitres.
Le premier est consacr la proto-histoire de lvaluation des politiques publiques en
France. Il sagit plus prcisment didentifier et danalyser les conditions de possibilit de
lmergence de projets dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques
lintrieur de lespace politico-administratif de la planification franaise dans les annes
1960. Dans ce premier chapitre, nous tentons de donner corps lhypothse spcifique
suivante. Cest au Commissariat Gnral au Plan que se dveloppe dans les annes 1960 le
sens pratique dune ncessaire prise en compte - par la planification - des politiques
34 Pour une discussion constructive sur la manire de combiner ces deux approches sociologiques gnrales,
se rfrer Elias (N.), 1991, Quest-ce que la sociologie ?, La Tour dAigues, Editions de lAube.
35 Cest dailleurs pourquoi, selon une perspective comprhensive dexplicitation des sources empiriques, le
travail comporte de nombreuses et parfois longues citations issues dentretiens ou de documents divers. Est
ainsi donne au lecteur une libert interprtative permettant le cas chant de mettre lpreuve nos propres
interprtations et, partant, de nourrir un dbat empiriquement fond.

26

gouvernementales et de leurs consquences sociales, conomiques et politiques. Le

dveloppement de cette ide et de cette pratique prfigurent lmergence dun projet
valuatif dans cet organisme. Dans une premire tape, nous tayons la plausibilit de
lhypothse en montrant que le Commissariat Gnral au Plan peut tre envisag comme un
acteur collectif capable de re-fonctionnaliser la planification, cest--dire en
loccurrence, dadjoindre une dimension pr-valuative la planification. Au cours dune
seconde tape, est prcis ce que certains agents du CGP entendent pratiquement par prise
en compte des politiques gouvernementales et de leurs consquences . La troisime tape a
trait la question dune possible contribution des sciences sociales franaises la
formalisation institutionnelle et mthodologique de cette prise en compte.
Les sciences sociales vont effectivement contribuer cette formalisation, mais cest en fait
plus prcisment des sciences sociales amricaines dont il sagit. Le second chapitre de la
thse analyse comment et pourquoi un charg de mission du Commissariat Gnral au Plan
devient importateur de techno-sciences gouvernementales amricaines. Aprs avoir dcrit le
contenu de cette activit dimport-export, nous en tudions la rception au sein et dans la
sphre dinfluence du Commissariat Gnral au Plan. De cette phase de rception rsulte la
formulation dun projet dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques au
dbut des annes 1970.
Ce projet lui-mme ne se concrtise pas dans limmdiat. Il marque seulement la mmoire
slective de la planification. Dans le troisime chapitre est retrac le processus par lequel, au
dbut des annes 1970 galement, limportation de techno-sciences gouvernementales
amricaines enclenche, dans un autre ple du triangle planificateur, lINSEE, la formulation
dun second projet dinstitutionnalisation de lvaluation. Ce projet connatra un sort
analogue celui issu du Commissariat Gnral au Plan. Ltude de cet avortement permet
entre autres choses de comprendre le positionnement particulier des administrateurs de
lINSEE par rapport la perspective dune gouvernementalit centrale rationnelle dont, de
tous les grands corps dEtat, ils pourraient tre les principaux techniciens et experts. Les
raisons pour lesquelles les projets de lINSEE et du CGP ne se sont pas imbriqus, malgr
leur proximit institutionnelle et leur concomitance, sont explicites en divers endroits des
deuxime et troisime chapitres.
Il faut attendre dix ans, cest--dire le debut des annes 1980, pour que le thme de
l'valuation soit nouveau mis lagenda au sein du triangle planificateur. Cette rsurgence
a lieu la Direction de la Prvision du ministre des Finances, alors que les derniers tenants
dune Rationalisation des Choix Budgtaires en dcomposition envisagent un
aggiornamento technologique en direction dune institutionnalisation de la pratique de
l'valuation. Le quatrime chapitre de la thse est ainsi largement consacr au processus par
lequel sopre au sein de la Direction de la Prvision une tentative de relance de la RCB,
sous la forme de lvaluation des politiques publiques. Cette tentative atteint son paroxysme
avec lorganisation du colloque Nioche-Poinsard de dcembre 1983, colloque dont les
significations et implications politico-administratives sont analyses en fin de chapitre. En
1984, larrive aux commandes de la DP de hauts fonctionnaires nolibraux va provoquer
un dsinvestissement brutal de cette administration du thme de l'valuation des politiques
publiques. Lorchestration de la controverse sur ce thme change alors de mains et tombe,
en loccurrence, dans le giron du Commissariat Gnral du Plan la tte duquel vient dtre
plac un ancien charg dtudes RCB.
Le Commissariat Gnral du Plan ne pourra pourtant gure faire fructifier lhritage
valuatif que lui a lgu la DP. En effet, le premier gouvernement de cohabitation de la
Cinquime Rpublique met en veilleuse institutionnelle cet organisme dorigine gaullienne.
Aussi considrons-nous quen 1986 la configuration politico-administrative centrale relative
au thme de l'valuation se fige jusqu sa ractivation en 1988 par le Premier Ministre
Michel Rocard. Le cinquime et dernier chapitre de la thse analyse brivement ce que
27

devient le thme de l'valuation entre 1986 et 1988, hors du magistre mthodologique et

institutionnel du triangle planificateur qui sest fortement tiol. Le reste du chapitre est
entirement consacr la priode 1988-1990, cest--dire la remise en ordre hypercentraliste du thme par les acteurs politico-administratifs centraux de cette priode.

28

Chapitre un
la prise en compte des politiques gouvernementales et de
leurs consquences dans la planification des annes 1960
1. Laffirmation du Commissariat Gnral du Plan comme acteur collectif
a. Rappel historique sur les dbuts de la planification
A sa cration en dcembre 1945, le Commissariat Gnral du Plan et de la Productivit
reprsente avant lheure ce qui sera appel une administration dite de mission36 par
opposition une administration dite de gestion. La mission du CGP est alors de faire en
sorte que six branches industrielles de base37 forment un systme auto-reproductif de taille
croissante, mais aussi le socle du systme conomique national, la base de dpart tant
ainsi cre pour entreprendre dans une seconde tape les transformations des conditions de
vie, et notamment du logement 38. Afin de mener cette mission bien, le CGP procde de la
manire suivante : il runit les diffrents acteurs du systme et les convainc que sils se
coordonnent chacun doit y gagner.
Bien entendu, il existe des tensions dans le systme, notamment son dmarrage. La
dmission du Gnral De Gaulle en janvier 1946 et le retrait, lanne suivante, des
communistes et de la CGT du processus de planification, ainsi que les grandes grves qui
sensuivent dans la plupart des secteurs industriels de base mentionns plus haut, font peser
une lourde hypothque sur la ralisation des objectifs du premier Plan (1947-1953). Mais la
toute jeune IVme Rpublique tient bon. On fait intervenir la troupe, on aide la division de
la CGT (cration du syndicat Force Ouvrire), mais on achte galement la paix sociale en
concdant nombre davantages sociaux aux mineurs et aux travailleurs de la mtallurgie
(retraite, assurance-maladie, logement, etc.).
Cela dit, cest surtout lorsquune dlgation franaise, compose de chargs de mission du
Commissariat au Plan et de la direction du Trsor (alors dirige par Franois Bloch-Lain,
inspecteur des Finances, ancien trsorier de la Rsistance ), revient de Washington en
octobre 1947 avec un budget dinvestissement pour lEtat franais, que le Plan et les
planificateurs voient leur action lgitime plus ou moins explicitement par lensemble des
acteurs conomiques et politiques du pays. Nous parlons bien sr ici de laide accorde la
France par ladministration Truman - environ 8 milliards de dollars soit 2000 milliards de
francs de cette poque - dans le cadre du Plan dit Marshall39 du nom du gnral amricain,

36 Pisani (E.), "Administration de gestion, administration de mission", Revue Franaise de Science Politique,
avril-juin 1956.
37 Le charbon, l'acier, l'lectricit, le ciment, les transports, les machines agricoles.
38 Document retranscrivant la deuxime session du Plan en 1946.
39 Sans le Plan Marshall, le premier Plan n'aurait jamais t solvable donc ralisable. Sur ce point, voir
Margairaz (M.), 1991, LEtat, les finances et lconomie. Histoire dune conversion, Paris, Comit dhistoire
conomique et financire de la France. Voir aussi, malgr son caractre autobiographique donc sujet caution,
Bloch-Lain (F.), 1976, Profession : fonctionnaire, Paris, Editions du Seuil, en particulier le chapitre n4

29

devenu State Secretary of State (ministre des affaires trangres), connaissant bien et
estimant grandement Jean Monnet, le commissaire au Plan. Ce dernier avait t en effet un
des hauts responsables, en 1942, de la mise en place aux Etats-Unis du Victory Program40 et
avait rempli parfaitement sa mission.
La lgitimation du Plan par le Plan Marshall saccompagne institutionnellement dun
accroissement du pouvoir conomique concret du Commissariat du Plan et de la direction du
Trsor. En guise dillustration, on dira quil est effectivement plus facile aux planificateurs
de convaincre tel magnat malthusien de la sidrurgie dinvestir dans telle ou telle sous
branche dactivit lorsquune confortable incitation financire lui est accorde en change de
son obissance. En ce temps-l, le Bureau des statistiques conomiques et financires
(BSEF) de la direction du Trsor, mis en place linitiative de F. Bloch-Lain, tient lieu
dantichambre comptable et technique du Commissariat Gnral du Plan.
Le miracle conomique franais advient en 1948. Cette anne-l, la situation politique,
conomique et sociale se stabilise aprs trois ans de turbulences diverses. Les conditions
climatiques, trs favorables, permettent de superbes rcoltes, allgeant ainsi les privations
imposes aux Franais depuis 1940. Malgr la scheresse au cours de lt 1949, le Haut
Commissariat au Ravitaillement est supprim en novembre 1949, confirmant le
frmissement positif de lanne prcdente. La croissance du PNB dpasse 7%. Dans
lindustrie, les Franais travaillent dur, en moyenne quarante-cinq heures par semaine au
lieu des quarante heures lgales. Les salaires augmentent, tous les Franais senrichissent.
Au printemps 1949, les automobiles sont mises en vente libre et la demande est tellement
forte que les dlais de livraison dpassent une anne. Lesprit productiviste et dentreprise
qua voulu ds le dpart insuffler le CGP se traduit dans les faits et en bon ordre41.
Dans lesprit de Jean Monnet, le CGP doit exister sous la forme dune quipe lgre,
compose de prfrence de personnes nappartenant pas la fonction publique. Ce pari
institutionnel anti-bureaucratique a t tenu jusquau dpart de Jean Monnet pour la
prsidence de la Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA) en 1953, date
qui concide par ailleurs avec la clture du premier Plan. Aprs cette priode fondatrice, le
CGP a d sadapter aux contraintes du succs politique, administratif et conomique de son
orchestration, cest--dire du processus de planification.
Plusieurs vnements vont converger pour largir et densifier lespace de mdiation politicoadministrative que constitue le commissariat, et finalement transformer celui-ci en une
administration publique - trs particulire certes, mais une administration publique tout de
mme - capable de gnrer en interne des projets dauto-contrle de son historicit
fonctionnelle au sein de ladministration publique.
Le premier de ces vnements est larrive de Claude Gruson la tte du Service des tudes
conomiques et financires (SEEF ; ancien BSEF), couple avec la cration de la
Commission des Comptes de la Nation dont le premier prsident est Pierre MendsFrance. Lapparition dun appareil statistique cohrent de comptabilit nationale va
permettre au Commissariat Gnral du Plan dtendre le processus de planification
lensemble des grands secteurs conomiques du pays, comme il tait prvu dans le premier
Plan. Le second Plan fut donc conu pour couvrir toutes les activits productives, y
compris lagriculture, les industries de transformation en gnral, la construction de

intitul "Un trsor pour le Plan". Le Plan Marshall permit l'Etat franais de raliser entre 1947 et 1955 plus de
la moiti de l'investissement total en France (point culminant en 1949 : 61,8%).
40 Schma dorganisation de l'industrie de guerre amricaine. C'est cette occasion que J. Monnet inventa la
clbre expression "L'Amrique, arsenal des dmocraties".
41 Rmond (R.), 1988, Notre sicle, 1918-1988, Fayard, Paris.

30

logements et les investissements ltranger42 . Ce mouvement planificateur de conqute

pan-sectorielle sera facilit par la dcision de Pierre Mends-France (Prsident du Conseil),
en 1954, de faire passer le CGP sous tutelle du ministre de lEconomie et des Finances, car
cela aura pour effet de cimenter le dispositif planificateur CGP-SEEF-INSEE (on reviendra
plus tard sur cette question capitale de lintgration du dispositif).
Par ailleurs, la mme anne, la signature des accords de Genve qui mettent fin la guerre
dIndochine induit une budgtisabilit de nouveaux champs (civils) dintervention
publique. Certains ministres comme celui de lIndustrie ou celui des Transports
entreprennent dinvestir les commissions du CGP avec un double dessein : dune part, ne
pas laisser le CGP seul matre du processus de planification et, dautre part, utiliser le CGP
comme dfenseur de leurs intrts budgtaires auprs du ministre des Finances. Alors que
J. Monnet souhaitait un CGP la charnire du priv et du public, la pression des
administrations aprs le premier Plan est telle que le CGP devient principalement un lieu o
se gre la mdiation entre secteurs administratifs. Par exemple, dans le domaine sensible du
logement43 et de lamnagement urbain, le CGP tirera parti de sa position darbitre
institutionnel entre le holding de la Caisse des Dpt et Consignations44 - mis en place et
prsid par F. Bloch-Lain qui a quitt le Trsor la suite dun dsaccord avec A. Pinay,
ministre des Finances - et le ministre de la Reconstruction pour sadjuger un rle central
dans la planification du dveloppement rgional45.
Le nombre de participants aux diffrentes commissions du Plan augmente fortement partir
du second Plan. Les effectifs progressent rgulirement de 1000 personnes sigeant dans les
commissions du premier Plan au point culminant de 3000 personnes lors du sixime Plan.
Ce chiffre retombe brutalement environ 1500 avec le septime Plan (1976-1980). Cette
croissance profite largement aux membres de la haute fonction publique. Sans que lon
dispose de chiffres trs prcis, on sait nanmoins que Jean Monnet souhaitait voir attribuer
la prsidence des commissions en majeure partie des chefs dentreprise : ces derniers
occupent 13 % de ces positions dans le premier Plan, ce chiffre tombant aux alentours de 6
% entre le second et le quatrime Plan, puis environ 4% aprs. Le comptage du nombre de
commissions suivant les Plans fournit aussi quelques lments de comprhension du
processus de planification. Il y a 24 commissions pour le premier Plan, 23 pour le second
Plan, 23 pour le troisime Plan, 28 pour le quatrime Plan, 33 pour le cinquime Plan, 28
pour le sixime Plan, 15 pour le septime Plan46. On constate ainsi un saut de palier avec le
quatrime Plan qui correspond la conqute du social par le CGP dirig alors par Pierre
Mass, Jacques Delors tant chef du service des affaires sociales. Lavnement de la
Cinquime Rpublique et le ferme soutien que le Gnral de Gaulle, Michel Debr et, dans
une moindre mesure, Georges Pompidou ont apport au processus de planification peut
galement expliquer son gonflement dmographique.
42 Mac Arthur (J.), Scott (B.), 1970, L'industrie franaise face aux plans, Paris, Les Editions d'Organisation, p.
43. Voir aussi Hayward (J.), Watson (M.), 1975, Planning, politics and public policy : the British, French and
Italian experience, London, Cambridge University Press.
43 Appel de l'Abb Pierre en fvrier 54.
44 La Socit centrale immobilire de la Caisse est cre en 1953 et la Socit centrale d'quipement du
territoire en 1954. La SCIC et la SCET (et son rseau territorial de socits d'conomie mixte) seront l'origine
de la construction des premiers grands ensembles, et, plus gnralement, d'un grand nombre d'quipements
urbains et autoroutiers.
45 La cration de la DATAR en 1963 stoppera toutefois le CGP dans son envol rgionaliste. La division
rgionale et urbaine du CGP (devenue service en 1965) ne disparatra pas pour autant. En fait, la multiplication
d'organismes de mission ou d'tude devant inscrire leurs travaux dans le cadre du Plan oblige le CGP se doter
d'un interlocuteur pour chacun de ces organismes.
46 Les chiffres prcdents ont pour la plupart t emprunts Margairaz (M.), Rousso (H.), "Le Plan, une
affaire d'Etat ? Les responsables des commissions du Ier au IX Plan", in Rousso (H.)(sld.), 1987, La
Planification en crise, 1965-1985, Paris, Editions du CNRS.

31

Une triple volution socio-institutionnelle peut tre constate lendroit du Commissariat du

Plan. Tout dabord, on constate une augmentation de son personnel dencadrement. A
nouveau, sans que lon dispose de donnes prcises ce propos, les dires danciens du CGP
ainsi que la lecture de quelques ouvrages corroborent lhypothse de cette augmentation,
particulirement visible durant le mandat de Pierre Mass (1959-1966) : le nombre de cadres
du CGP serait pass denviron 35 dans les annes 1950 environ 50 dans les annes 1960.
Ensuite, on assiste une professionnalisation de son personnel. Enfin, une perte
dautonomie du CGP par rapport au champ bureaucratique peut tre mentionne. Cette perte
se traduit, dune part, par une fonctionnarisation accrue de son personnel et par une
segmentation de son organisation, reprenant celle du reste de ladministration franaise.
Cela nous amne formuler une hypothse globale relative la question suivante : pourquoi
et comment certains chargs de mission du Commissariat Gnral du Plan ont-il pu tre
amens imaginer pour leur institution une fonction autre que celle de la planification :
lvaluation des politiques publiques ?
b. Discussion sur le statut despace social sans me gnralement attribu au Commissariat
Gnral du Plan
Les chercheurs qui ont adopt une approche sociologique de la planification sont en
dfinitive peu nombreux, et parmi ceux-ci aucun ne sest vritablement pos la question
dune fonction autre que planificatrice pour cet ensemble humain que constitue le
Commissariat Gnral du Plan47. En fait, nous voudrions ici tayer lide selon laquelle
lacte scientifique de poser la communaut des planificateurs 48 - comprenant les trois
ples institutionnels que sont le CGP, lINSEE et la Direction de la Prvision (nouvelle
version du SEEF partir de 1965) - comme acteur collectif central de la planification ne
permet pas de rendre compte de lensemble des fonctions politico-administratives du CGP et
de leur volution.
Les travaux sociologiques ou politologiques consacrs la planification traitent
gnralement du CGP comme dun lieu o se rencontrent, dbattent et ngocient les
segments litaires nationaux - notamment les hauts fonctionnaires - qui pensent et agissent
comme si la planification tait une action politique et administrative structurante.
Dans cette optique, le Commissariat prend lallure dune construction sociale et politique
essentiellement exogne. Le CGP nest pas abord en tant quensemble social, organis et
central de la planification. On prfre parler dune communaut des planificateurs qui
englobe, en partie seulement, le personnel du CGP ; on prfre analyser les multiples
commissions du Plan, composes en majeure partie de personnes ne travaillant pas au
Commissariat Gnral du Plan, etc. Il est vrai que, techniquement, le CGP est trs dpendant
de lINSEE, de la Direction de la Prvision et dautres organismes dtudes comme le CERC
(aujourdhui disparu ou profondment remodel) ou le CEPREMAP. A ce titre, le libell de
quelques lignes prsentant le troisime Plan, dans le premier annuaire du Plan dit par le
CGP en 1987, est trs rvlateur : III Plan (1958-1961). Le champ ouvert par le Plan
slargit grce dune part lutilisation du tableau dchanges interindustriels et
ltablissement de tableaux conomiques densemble, et dautre part lintgration des
dpenses dquipement collectif (en particulier quipements urbains et scolaires) 49.
Prsent ainsi, le CGP occupe un rle secondaire dans la planification : celui de salle de
47 Quelles soient trangres (amricaines et britanniques, pour lessentiel) ou franaises, les recherches sur la
planification franaise se sont focalises sur lefficacit politique et conomique du Plan et du processus
dlaboration du Plan.
48 Nizard (L.), 1974, Rapport introductif au colloque planification et socit, Grenoble, Presses Universitaires
de Grenoble.
49 CGP, Annuaire du Plan, dition 1987-88, p. 45.

32

classe o les techniciens clairs du Services des Etudes Economiques et Financires de la

direction du Trsor (ministre des Finances) viennent dispenser une parole de vrit macroconomique au sujet des volutions prvisibles et souhaitables des structures conomiques
franaises. Cette dpendance du CGP par rapport ses antennes techniques peut tre
comprise comme lhritage de Jean Monnet qui voulait que le CGP semploie davantage
faire faire qu faire lui-mme .
Il est galement exact que le turn-over des chargs de mission du CGP est lev : on y
restait en moyenne pendant plus de 8 ans dans les annes 1950, moins de 6 ans dans les
annes 1960, et moins de 5 ans dans les annes 197050.
Ainsi, la pense classique de la planification suggre que sil existe une spcificit
sociologique du Commissariat ou, plus prcisment, une spcificit comportementale des
individus que le CGP emploie, celle-ci consiste principalement en une libert de parole,
dchange et dapprentissage (de linterministriel pour parler vite) dont ces derniers
peuvent jouir. L encore, le CGP est prsent sous la forme dune zone franche idologique
et discursive. Cependant, le statut dacteur collectif, aussi fragile soit-il, lui est refus par les
analystes de la planification. Michel Margairaz et Henry Rousso formulent assez clairement
ce refus : Au fil des ans, et surtout avec le Vme Plan, est apparu un dcalage. La
technicit croissante, la spcialisation et la professionnalisation de la planification (comme
le souligne la prsence de plus en plus marque du CGP [dans les commissions du Plan51])
nont pas signifi, bien au contraire, un surcrot de puissance. Les reprsentants de
ladministration placs la tte de commissions sont de moins en moins ceux qui ont en
charge la gestion quotidienne ou, a fortiori, la dcision. Si la planification bnficie de
moyens et de comptences de plus en plus sophistiqus, elle semble, de ce fait, relgue dans
des travaux dexpertise prospective, lcart des administrations techniques ou
stratgiques . Ce nest pas le moindre des paradoxes de lhistoire du Plan que davoir
atteint son ge dor lorsque la technicit des personnels et des moyens du commissariat
taient encore balbutiants, preuve supplmentaire que limpact du Plan ne dpend pas de
seuls facteurs endognes 52. Ainsi, plus le CGP se pose en acteur de la planification, moins
il est intressant de ltudier car son actorisation correspond lessoufflement critique de
la planification.
Dans son livre Le social en Plan 53, Bruno Jobert est encore plus clair quant au statut
dacteur politico-administratif dont serait dpourvu le Commissariat du Plan. Il dcrit celuici comme modle rduit de ladministration franaise (p. 24) et affirme quil nest pas
intgr dans la structure bureaucratique (p. 22). Le CGP ne serait donc quune bote
ides place par le pouvoir gouvernemental au milieu des administrations centrales. Ds
que cette bote commence avoir une me et exprime quelques vellits dautonomie
politique par rapport au pouvoir politique ou ladministration, il y a rappel lordre qui
dissipe cette me : Il nest pas rare que des hauts fonctionnaires appartenant des milieux
dopposition soient tents par un stage au CGP. Mais cest souvent pour apprendre leurs
dpens les limites prcises assignes leur action. [...] On conoit ds lors le bnfice
politique que peut tirer le gouvernement de ces oprations dviantes, dans la mesure o
elles permettent dexplorer les contours des compromis possibles avec des organisations
gnralement opposes son action. [...] La trs forte mobilit qui caractrise le personnel
du CGP permet au commissaire de contrler largement la composition du personnel
50 Kahn (M.), 1978, Le personnel du Commissariat Gnral du Plan, 1946-1975, mmoire de DEA de
sociologie politique et administrative de Paris I.
51 Pour le premier Plan, aucun agent du Commissariat du Plan ne sige dans les commissions. Du second au
quatrime Plan, les commissions comprennent environ 6 % de chargs de mission du CGP. Du cinquime au
neuvime Plan, ce pourcentage grimpe jusqu' environ 14 %.
52 Margairaz (M.), Rousso (H.), op. cit., p. 49.
53 Jobert (B.), 1981, Le social en plan, Paris, Les Editions Ouvires.

33

travaillant sous ses ordres et par l mme les risques de dissidences politiques. Il reste que
ces risques extrmement limits ont t jugs suffisamment graves par Valry Giscard
dEstaing pour quil place le commissariat du Plan sous la tutelle dun comit
interministriel, dit Conseil central de planification, cr en octobre 197454. [...] Certains
planificateurs peuvent rver dexercer une sorte de magistrature morale dans le domaine de
la politique conomique et sociale. Le CGP est effectivement un des rares lieux o il est le
plus ais de faire apparatre des contradictions et des difficults des politiques pratiques.
Mais cette autonomie, ncessaire pour mettre en oeuvre la concertation sociale, sera
justement mine par des gouvernements qui hsitent de plus en plus sengager dans une
concertation globale (pp. 23-24).
On ne peut dnier toute validit au point de vue classique que nous venons de rsumer.
Bien au contraire, pour qui veut comprendre ce quest la planification la franaise, ses
volutions, sa monte en puissance et son dclin, une approche qui se garde de tout
substantialisme lgard du CGP est sans doute la plus judicieuse. Pour notre propos, le
problme de cette approche rside dans le biais tlologique qui lui est sous-jacent. Le CGP
ny est en effet analys quen fonction de sa finalit officielle, la planification. Les limites de
cette approche apparaissent donc lorsque lon veut explorer la face non directement
planificatrice du Commissariat Gnral au Plan. Or, non seulement cette face existe comme en tmoigne par exemple la cration en 1969 du Comit dorganisation des
recherches appliques sur le dveloppement conomique et social (CORDES), comit qui
institutionnalise le volet financement de la recherche en sciences sociales dans le cadre
de lactivit du CGP - mais lvaluation des politiques publiques semble en faire partie ds
la fin des annes 1960.
Comment expliquer cette prsence de lvaluation dans les registres fonctionnels potentiels
du CGP ds les annes 1960 ? Un premier lment de rponse concernant lhistoire sociale
de la communaut des planificateurs peut tre avanc. Il semble quau dbut des annes
1960, cette communaut ait commenc montrer des signes de dsintgration. Cette
tendance est alle de pair avec une autonomisation et une spcialisation fonctionnelle des
diffrentes sous-communauts institutionnalises de cette communaut.
c. Une capacit dauto-fonctionnalisation gouvernementale au Commissariat Gnral du
Plan
A la lecture douvrages tels que celui de Franois Fourquet ( Les comptes de la
puissance ) ou ceux dits sous la direction dHenry Rousso, on ne peut qutre frapp de
la connivence communautaire qui lie tous ces hauts et moins hauts planificateurs - C.
Gruson, P. Mass, Simon Nora, F. Bloch-Lain, Pierre Uri, etc. - tous anims dun mme
idal de rationalisation conomique et sociale de la course du navire France. Cependant,
54 On notera au passage que l'hypothse de B. Jobert concernant la volont de contention politique du CGP qui
sous-tendrait la cration du Conseil central de planification n'est assurment pas la seule plausible. Dans le
livre de Franois Fourquet, Les comptes de la puissance, (1981, Paris, Editions Recherches), Jean Sris
(ancien du SEEF, directeur de cabinet de Valry Giscard d'Estaing ministre des Finances 1969-70, directeur de
la Prvision 1968-70, charg de mission de Valry Giscard d'Estaing ministre des finances puis Prsident de la
Rpublique 1970-75) suggre que le Conseil central de planification a t institu dans le but de runir en une
seule instance les trois tutelles effectives du CGP savoir les Finances, Matignon et l'Elyse (pp. 293-295). On
peut galement envisager que, politiquement, V. Giscard d'Estaing n'ait pas souhait que l'interministrialit du
Plan soit la mme que celle du Premier Ministre, Jacques Chirac. Ainsi, la cration du Conseil correspondrait
plus une manoeuvre de contention de Jacques Chirac qu' une stratgie de muselage du CGP. Il convient de
mentionner galement que ce Conseil n'a rien d'une premire politico-administrative : la cration quasi
simultane en juillet 1961 d'un comit interministriel de Plan et d'un conseil suprieur du Plan annonce le
dtachement du CGP des Finances et son rattachement au Premier Ministre une anne plus tard. Quoiqu'il en
soit, il n'existe notre connaissance aucune tude approfondie portant sur cette affaire du Conseil central de
planification cr en 1974.

34

force est galement de constater le caractre parfois peu fusionnel de leurs actions
institutionnelles respectives. Par exemple, dans louvrage de F. Fourquet, Claude Gruson
dclare sans ambages avoir quitt par simple souci de carrire la direction du SEEF pour
prendre celle de lINSEE, dont il fera doubler les effectifs en quelques annes (en proposant
sa dmission chaque fois que le Budget faisait obstacle ses exigences expansionnistes55).
Dans son livre, Programmer lesprance (Stock, 1976), C. Gruson affirme que ds son
entre lINSEE, il vise le poste de Commissaire au Plan, ce qui expliquerait en partie le
soutien pour le moins ambigu quil apporte en 1963 au projet de politique des revenus
que Pierre Mass proposait au Premier Ministre Georges Pompidou.
Le dveloppement dun systme-communaut de planification tait sans doute un objectif
important pour chacun des principaux acteurs individuels impliqus, mais ceux-ci avaient
tous par ailleurs des prdispositions diffrentes et donc des positions et des dispositions
stratgiques par forcment convergentes. Ainsi, Pierre Mass, qui se trouve la tte du
Commissariat Gnral du Plan en 1959, venait dEDF et tait nettement moins attir par la
macro-conomie keynsienne que par la micro-conomie (applique aux entreprises
publiques), ce qui na pas manqu de susciter des tensions entre Claude Gruson et lui.
Le livre de Franois Fourquet contient une retranscription darchives du SEEF (anonyme,
dat du 18/12/1957) qui montre bien en quoi la notion de communaut des planificateurs
constitue certains gards une vue de lesprit : Dune manire gnrale, lobjectif du
SEEF consiste introduire plus de rationalit dans lensemble des dcisions conomiques.
Le service [...] est conduit miser surtout sur son avance technique et la qualit de son
travail pour prendre la place de premier plan qui devrait normalement lui correspondre au
milieu des administrations traditionnelles. En consquence, le SEEF doit effectuer les
investissements intellectuels ncessaires pour maintenir le caractre original de ses travaux
et ne pas perdre son avance technique. Par ailleurs, pour trouver audience auprs des
principales forces susceptibles de faciliter son action (cabinets ministriels clairs, grosses
entreprises
dynamiques,
syndicats,
bourgeoisie
intellectuelle,
organisations
internationales), il doit fournir tout instant et sous une forme intelligible, un minimum de
rsultats rpondants leurs proccupations. La tactique suivre pourrait tre la suivante :
ct entreprise, on assiste un dveloppement rapide des centres de recherche
oprationnelle et dtudes conomiques. Si nous sommes tenus lcart de ces centres, nous
serons toujours rduits un rle administratif mdiocre... (p. 193).
Curieusement, Franois Fourquet ne semble pas avoir cherch savoir qui tait lauteur de
ce plan de bataille. A notre avis, Claude Gruson a commis cette note stratgique, ou alors un
de ses hommes-lige ; mais cest probablement Claude Gruson en personne car qui dautre
que le responsable du SEEF aurait pu formuler dans un style aussi dtermin la marche
suivre pour lensemble du service ? Franois Fourquet interprte le contenu de cette note
comme lexpression dune inquitude des fonctionnaires du SEEF quant lavenir
administratif de leur structure. Ils la sentent fragile et susceptible dtre supprime, victime
du climat dltre de la fin de la Quatrime Rpublique. Nous pensons toutefois quil faut
complter cette analyse par trop conjoncturelle.
Que rvle cette note pas vraiment anonyme, hormis un instinct de conservation de la part
dun service qui se sent menac ? En premier lieu, le SEEF se considre comme le centre
lgitime de la planification : il dispose dune avance technique certaine, il veut et peut
diffuser des informations pertinentes aux vritables dcideurs de la vie conomique
franaise parmi lesquels on remarque que le commissariat du plan ne figure pas (est-ce une
omission anodine ?). En second lieu, le SEEF arbore une conception de la planification
radicalement diffrente de celle qui prvaut au Commissariat Gnral du Plan. La
planification doit se faire lintrieur de rseaux litaires trs slectifs quil sagit dinfiltrer
55 Entretiens avec des proches de C. Gruson.

35

et de soumettre lempire intellectuel du SEEF. Il ny a pas coordination des acteurs par le

truchement dun quelconque rituel de concertation comme cest le cas pour les commissions
du Plan. Cest la qualit de linformation et de son ciblage vers des acteurs stratgiques tris
sur le volet qui permet une bonne coordination du systme conomique.
On comprend ds lors que les relations entre Pierre Mass et Claude Gruson puissent tre
entaches (daccs) de mfiance et de concurrence institutionnelles56 rciproques, au dbut
des annes 1960. Pierre Mass veut une programmation conomique formalise par
laquelle la faisabilit conomique des grands choix collectifs explicites - car politiquement
dbattus au sein des commissions du Plan mais galement avec le gouvernement et
lAssemble Nationale qui vote la loi de finances chaque anne - est teste via lusage de
modles optimisants , doffre ou dquilibre gnral calcul . Dans la pense
planificatrice de Mass, il y a clairement subordination des techniques et des techniciens de
lanalyse conomique au dbat proprement politique sur les choix de socit. Cest pourquoi
Pierre Mass est frquemment irrit par la longueur des temps de raction du SEEF et de
lINSEE lorsquil leur est demand de tester telle ou telle orientation possible du Plan.
Claude Gruson, quant lui, est favorable une programmation discrtionnaire par
laquelle le SEEF, qui est au centre du ministre des Finances (lui-mme au centre de lEtat
keynsien), informe et duque les acteurs conomiques de manire ce quils ne puissent
pas mettre en danger la croissance, quils ne fabriquent pas trop de chmeurs et quils
rpondent peu prs dcemment aux demandes basiques supposes du consommateur
franais. La science et la technique conomiques dEtat encadrent le politique.
Si, dans un souci de cadrage de lobjet planification, il est probablement ncessaire de
postuler lexistence dune communaut des planificateurs, on ne doit donc pas pour autant
ignorer la question du degr dintgration de cette communaut.
Une diffrenciation centrifuge a accompagn le grossissement de la communaut en
question au cours des annes 1960. Processus centrifuge car si le Commissariat du Plan que lon peut considrer comme le centre nvralgique de la communaut - a vu ses effectifs
propres augmenter sensiblement, ses partenaires ou, plus prcisment, les investisseurs
de son espace de mdiation se sont, eux aussi, largement toffs. Au ministre des Finances,
le SEEF est atteint dun tel gonflement au dbut des annes 1960, quaprs le retrait du CGP
de la tutelle des Finances, Valry Giscard dEstaing le soustrait de la direction du Trsor
pour linstituer direction administrative part entire. La direction de la Prvision ainsi
cre en 1965 sengage en 1968, avec lappui intress de la direction du Budget, dans la
mise en place du dispositif de Rationalisation des Choix budgtaires , entreprise dont le
Commissariat sera largement exclu. Par ailleurs, comme on la voqu plus haut, lINSEE
enfle sous la houlette de Claude Gruson et, fort de ses nouvelles capacits, refuse de
rpondre docilement aux commandes de modlisation macro-conomtrique du CGP, qui
ragit alors en favorisant lmergence ses cts du CEPREMAP. En 1963, la cration de la
DATAR, qui empche le CGP de grer lui-mme la rgionalisation du Plan, constitue un
vnement politico-administratif qui participe aussi du processus de diffrenciation
aboutissant craqueler la communaut des planificateurs. Enfin, il ne faut pas oublier les
services dtudes et de planification qui naissent dans de nombreux ministres et sur lesquels
les cabinets ministriels - de plus en plus plthoriques depuis lavnement de la Cinquime
Rpublique - sappuient pour planifier leurs secteurs respectifs parfois sans le truchement du
CGP et en ngociation directe avec le Budget.
Nous faisons lhypothse que la dsintgration progressive de la communaut des
planificateurs amne Pierre Mass imaginer pour lorganisme dont il a la charge une
fonction autre que celle non-administrative et non-gouvernementale de salle de concert
des planificateurs de France. Lhistoire du projet de politique des revenus illustre
56 Ce qui n'empche pas une bonne entente sur le plan personnel.

36

parfaitement cette volont du commissaire au Plan de faire du CGP un acteur

gouvernemental part entire disposant dune capacit et dune stratgie daction
autonomes.
d. La politique des revenus , un exemple daction hors-Plan du Commissariat Gnral du
Plan
Tout commence avec la grve des mineurs de charbon en fvrier 1963. La profession
minire a compris que le ptrole se substitue peu peu au charbon dans la fourniture
nergtique du pays et quil sagit dune politique de rcession dlibre du gouvernement et
des responsables de la CECA qua prside Jean Monnet57. La grve des mineurs, motive
en premier lieu par une tendance conomique structurelle, trouve une raison dtre
supplmentaire dans la mise en oeuvre par le gouvernement, ds janvier 196358, dun plan
exceptionnel de stabilisation qui vise, entre autres choses, limiter les augmentations de
salaires notamment dans le secteur public.
A lpoque, le Gnral de Gaulle savoure encore sa victoire sur les parlementaristes au sujet
de la modification constitutionnelle relative llection au suffrage universel du Prsident
de la Rpublique (rfrendum du 28 octobre 1962). Le Prsident croit quil peut balayer
dun revers de main lgitime la grogne des houillres et ordonne au gouvernement de
nengager aucune ngociation. Il signe le 2 mars 1963 un dcret de rquisition des mineurs.
Mais ceux-ci refusent de se soumettre et de reprendre le travail. Ils ont lappui des Franais,
tandis que la cote de popularit du Gnral chute soudainement de prs de 20 points par
rapport au rfrendum doctobre 1962. Pierre Mass propose alors ses services afin doprer
une mdiation et de mettre un terme la crise. Georges Pompidou, Premier Ministre, le
nomme prsident dun comit de sages auquel participent MM. Bloch-Lain et Masselin. Le
comit russit rapidement rgler le conflit. En change principalement de garanties sur le
maintien de leur pouvoir dachat et sur les modalits de reconversion de lactivit minire,
les mineurs reprennent le travail le 5 avril 1963.
A loccasion de lintercession du comit quil prside, Mass dcouvre que, chez les
mineurs, et les ouvriers en gnral, laspiration la justice prend la forme lmentaire de
la parit ; que lopinion nadmet pas que les mineurs, dont le dur mtier attire la
sympathie, soient pnaliss parce que les charbonnages sont en crise ; mais quil nest pas
possible non plus de gnraliser la parit, car elle introduirait dans lconomie une
rigidit insupportable . [...] Faire adhrer lopinion la notion de disparits
acceptables 59 en en compensant les dsagrments par une politique sociale adapte, tel
est le projet que nourrissent Pierre Mass et la nouvelle recrue du CGP, Jacques Delors, pour
renouveler la planification partir du Commissariat Gnral du Plan. Ils obtiennent de
Georges Pompidou louverture dune confrence des revenus en octobre 1963 et en
57 Cf. par exemple, Spenlehauer (V.), Evaluation des politiques, usages sociaux, op. cit., chapitre IV
Lvaluation de la politique charbonnire franaise , pp. 155-218.
58 L'officialisation du Plan de stabilisation survient en septembre 1963. La facture de ce Plan est gnralement
attribue Valry Giscard d'Estaing. Entre autres choses, l'appartenance de ce dernier au Club de Rome a
permis nombre d'analystes d'asseoir une fois pour toute l'hypothse de la responsabilit entire de V. Giscard
d'Estaing quant la promulgation de ce plan de stabilisation. En ralit, le Gnral de Gaulle, Georges
Pompidou ainsi que la majeure partie de la sphre gouvernementale ont souhait ds le dbut de l'anne 1963
qu'un plan de stabilisation soit labor pour viter une trop importante surchauffe de l'conomie. Que, par la
suite, la direction du Budget ait profit de ce plan pour faire du zle et dbudgtiser un certain nombre
d'orientations inscrites dans le Vme Plan, avec l'aval de V. Giscard d'Estaing, est une autre histoire. On peut
d'ailleurs affirmer que c'est ce moment-l qu'une alliance commence se nouer entre la direction du Budget
et le SEEF (qui peu de temps aprs deviendra direction de la Prvision), ce qui aboutira quelques annes plus
tard au lancement de la Rationalisation des Choix Budgtaires.
59 Fourquet F., 1981, op. cit., p. 278. Les passages souligns indiquent des citations prises par Fourquet dans
le livre de Pierre Mass, 1973, La crise du dveloppement, Paris, Gallimard.

37

rdigent le rapport final quil remettent au Premier Ministre en janvier 1964. Dans ce
rapport, Pierre Mass suggre la constitution dun collge dtudes et dapprciation des
revenus charg de dfinir les normes compatibles avec lexigence de stabilit des prix et de
juger de la conformit ces normes des dcisions de prix ou de salaires 60. Le dessein
implicite de Pierre Mass consiste nantir le Commissariat du Plan dune nouvelle annexe
dtudes et de discussion indpendante de lINSEE ou du SEEF. Le Comit dtudes des
revenus et des cots (CERC) sera finalement cr fin 1964 mais naura quune modeste
dimension et pour cause, la mission laquelle il devait oeuvrer (llaboration concerte
dune politique des revenus) ne lui sera finalement pas confie.
Lexplication de ce phnomne de montagne qui accouche dune souris tient ce que
Georges Pompidou fait appel trois conomistes de renom, MM. Barre (no-classique de
droite), Gruson (keynsien de gauche), et Mathey, pour prciser lorganisation et les rgles
de la structure crer. Ce groupe de spcialistes prsente le projet de politique des revenus
de telle sorte que le gouvernement en place ne peut que lenterrer : Quand on rflchit aux
exigences logiques dune telle politique des revenus, on voit vite quelle nest pas
compatible avec lconomie de march. Linflation se manifeste par des mouvements de prix
et de revenus trs divers quil faut comparer aux normes fixes, faute de quoi elle stend
par contagion. Linstitution charge de cette comparaison est ncessairement lourde et ne
peut fonctionner en labsence de consensus politique. Cest pour cette raison quune
politique des revenus implique une mutation politique profonde, quasi-rvolutionnaire 61.
Or Georges Pompidou, comme on peut sen douter, ne veut pas dune rvolution antilibrale.
e. Le groupe 1985 , tentative de dgagement du carcan de lexpertise macro-conomique
du SEEF et de lINSEE
A travers ce projet avort de politique des revenus, on observe bien la correspondance qui
stablit entre une stratgie politique douverture dun nouveau champ daction publique
planifie et une stratgie institutionnelle dautonomisation du CGP, ces deux stratgies tant
endosses par Pierre Mass et Jacques Delors avec un rsultat certes dcevant, mais
nanmoins effectif62. Pierre Mass avait expriment cette dmarche stratgique double
niveau en oeuvrant petit petit, partir de 1963, au montage du groupe 1985 , dans le
cadre de la prparation du Cinquime Plan (1966-1970). Install au CGP, prsid par Pierre
Guillaumat, ce groupe dexperts, dont le secrtariat est assur par Robert Fraisse, est cr
linitiative de Pierre Mass la suite de laffaire du canal Rhin-Rhne. Au dbut des annes
1960, partisans et adversaires de la liaison entre les deux fleuves saffrontent tous les
niveaux : administratif, gouvernemental, parlementaire.
L encore, Pierre Mass monte au crneau afin de montrer sa capacit faire merger un
compromis entre des protagonistes trs divers : Mes relations avec le gouvernement
taient devenues suffisamment confiantes pour quil me demande de monter la tribune du
Snat ou de lAssemble, ce que jai fait 7 fois ! Jai t autoris ngocier un amendement
directement avec certains parlementaires sur la liaison Rhin-Rhne 63. Pierre Mass
devient de plus en plus convaincu quil existe des problmes de choix gouvernementaux
extrmement importants, qui sont toutefois trop spcifiques pour tre abords
convenablement dans un cadre macro-conomique par les comptables nationaux du SEEF et
de lINSEE. Avec davantage de prudence et de discrtion que pour la politique des revenus,
60 Gruson (C.), Programmer l'esprance, op. cit., p. 115.
61 Gruson (C.), op. cit., p. 116-117.
62 Sans pouvoir l'tayer ici, nous faisons l'hypothse que le CERC, de par la qualit de son personnel et de ses
rapports d'tude, a rayonn de manire non ngligeable dans le champ de l'action sociale.
63 Fourquet F., 1981, op. cit., p. 281.

38

Pierre Mass envisage ds 1963 de former, pour sa propre gouverne, un comit dexperts qui
puisse laider faire preuve dune certaine hauteur de vue prospective au sujet du
dveloppement conomique et social du pays.
Le choix des membres du groupe 1985 mrite quelques commentaires, car il dvoile certains
lments de la stratgie institutionnelle de Pierre Mass. Le Prsident, Pierre Guillaumat, est
polytechnicien comme le commissaire au Plan et ingnieur des Mines de Paris64, mais il a
surtout t le premier ministre des Armes de la Vme Rpublique et jouit dun accs direct
au Gnral de Gaulle. Le rformiste Georges Levard, prsident de la CFTC, fait galement
partie du Groupe. Il doit sa nomination au jeune chef de la division des affaires sociales,
Jacques Delors et au Commissaire adjoint de lpoque, Jean Ripert, tous deux impliqus
dans le processus de dconfessionnalisation de la CFTC. Quant Jean Fourasti et Bertrand
de Jouvenel, ils sont nomms en raison de leur rputation de pionniers de la prospective.
Lancien ministre de la Reconstruction et de lUrbanisme, Eugne Claudius-Petit, le
responsable des tudes gnrales du District de Paris, Michel Piquard, et Jrme Monod65,
doivent normalement permettre au commissaire de ne pas tre court darguments face la
toute rcente mais ambitieuse DATAR sur laquelle il doit officiellement exercer une tutelle
orientative.
Claude Gruson, dj directeur gnral de lINSEE, est le seul reprsentant de la sphre
Finances au sein du groupe. Les questions dintendance budgtaire nationale ne doivent
en effet pas entraver les rflexions du groupe. Claude Gruson est galement considr alors
comme un prospectiviste de premier ordre, mais lon peut supposer que sa nomination dans
le groupe 1985 relve dune volont de maintien dun contact professionnel sincre et
chaleureux de la part de Pierre Mass (entretien avec un proche de Mass). Lenjeu du
groupe 1985 consiste faire de la prospective. Aussi les antagonismes institutionnels entre
les deux hommes sont-ils mis de ct lintrieur du groupe, et, effectivement, aucune
hostilit ouverte ne se manifestera entre eux dans les annes suivantes66. Daprs certaines
personnes, le choix de Robert Fraisse comme secrtaire-rapporteur du groupe, ainsi que son
recrutement par le CGP cette occasion, rpondent aux critres suivants. Primo, cest un
homme jeune, tout juste libr de ses obligations militaires (en Algrie),
professionnellement vierge. Secundo, cest un polytechnicien dsirant vivement travailler
dans le secteur public un poste de rflexion, mais qui nappartient aucun grand corps de
lEtat. Il fait donc partie de llite scolaire franaise - ce qui lui permet de participer
pleinement aux rflexions du groupe - mais non de llite administrative - on ne peut donc le
souponner dtre la solde ou sous influence dun quelconque lobby administratif.
Hormis sa constitution a-finances et une sur-reprsentation de polytechniciens (un tiers des
membres), le think-tank non permanent mais rgulier quest le groupe 1985 se caractrise
par une certaine compltude sociologique : des jeunes hommes dynamiques ctoient de
vieux sages expriments, des personnalits ouvertement de gauche discutent avec leurs
homologues de droite, des hommes de terrain interagissent avec des hommes de sciences
dures et/ou molles, etc67. Selon nos informateurs, durant sa courte vie (1964-1966), le
groupe 1985 ntablit ni contact ni collaboration avec le reste du CGP (commissions,
64 Pierre Mass est ingnieur des Ponts et Chausses.
65 Jrme Monod est alors auditeur la Cour des Comptes mais il tait de 1961 1962 conseiller technique
auprs de Maurice Schumann, ministre dlgu l'amnagement du territoire. J. Monod deviendra dlgu
l'amnagement du territoire et l'action rgionale en 1968.
66 Entretien avec Claude Gruson.
67 Fait rarissime cette poque, on trouve mme une femme dans ce groupe de dix-huit personnes. Il s'agit du
professeur d'conomie Jane Krier, pouse dHenri Krier, lui aussi professeur dconomie la facult de droit
de Rennes et co-fondateur au dbut des annes 1950 du Comit dtudes et de liaison des intrts bretons
(CELIB), forum politico-administratif rgional qui a initi en France la premire exprience damnagement
planifi dun territoire infra-national et supra-dpartemental.

39

services, chargs de mission). Sa quasi-clandestinit dnote un souci de personnification du

CGP par Pierre Mass ; travers la cration du groupe 1985, ce dernier soffre un pseudocabinet fantme. Mais cela va de pair avec une standardisation administrative du CGP,
tendant vers une intgration accrue de lorganisme dans le reste de ladministration
franaise. Cest en effet en 1965 que Pierre Mass obtient du cabinet du Premier Ministre
que les divisions sectorielles du CGP accdent au rang de services. Dune part, cette monte
en grade administrative permet de justifier une augmentation du personnel du CGP. Dautre
part, dans la carrire dun fonctionnaire, le passage au CGP se fait ds lors un niveau
hirarchique plus lev, ce qui augmente la capacit de rayonnement administratif du CGP.
A partir du milieu des annes 1960, il devient administrativement concevable quun chef de
service au Plan puisse postuler la fonction de directeur dadministration.

2. Mutations intellectuelles au Commissariat Gnral du Plan

Contrairement la thse gnralement admise, le Commissariat Gnral du Plan montre
ainsi ds le dbut des annes 1960 des signes dauto-constitution en acteur collectif
gouvernemental organis, capable de dfinir pour lui-mme des fonctions sortant du cadre
strict de la fabrication du Plan.
Afin dexpliquer cela globalement, on peut supposer que lavnement de la Cinquime
Rpublique, faisant la part belle au pouvoir excutif et marque par la personnalit du
Gnral de Gaulle - dont le style gouvernemental sera constitutionnalis par llection au
suffrage universel dun Prsident de la Rpublique en 1962 -, modifie la balance entre
politics et policy de la gouvernementalit franaise en faveur du second terme. Il en rsulte
une politisation de la planification promue au rang dardente obligation
gouvernementale. Logiquement, cette variation de contexte politico-institutionnel a
bnfici lensemble de lappareil planificateur, et en particulier son lment le plus
politique et le moins technique : le Commissariat Gnral du Plan, qui, logiquement encore,
sera rattach au Premier Ministre en 1961. La stratgie daffaiblissement du ple
parlementaire mise en oeuvre par le Gnral de Gaulle68 a comme pendant ncessaire la
constitution dun systme politique non-lectif parallle dont le CGP et ses commissions
constituent le sommet. Cest l que le pouvoir en place [effectue] le reprage des tensions
et conflits menaant la cohsion sociale et la mise au point de normes de traitements des
conflits [...], explore ses possibilits daction, vrifie la cohrence de ses orientations, et
labore des normes moyen terme pour ses diffrentes politiques 69. Ds lors, les liens se
distendent entre, dune part, les comptables nationaux du SEEF et de lINSEE et, dautre
part, un CGP se situant au coeur de laction gouvernementale. Cette distanciation fait le lit
de linstitutionnalisation de la pense de Pierre Mass et de la constitution du CGP en tant
quacteur collectif disposant dune certaine marge de manoeuvre pour se doter dune
capacit mthodologique et humaine autonome permettant de grer et dorienter la
politisation de la planification.
Nous cherchons ici savoir si le Commissariat Gnral du Plan des annes 1960 offre un
terrain favorable lmergence dun projet de fonction spcifiquement valuative son
endroit. Le poste de Commissaire au Plan a t durant cette dcennie occup par Pierre
Mass jusquen 1966, puis par Franois-Xavier Ortoli pendant une anne et demi, et enfin
par Robert Montjoie de juillet 1967 jusquen 1974. F.-X. Ortoli, appel de plus hautes
fonctions, na gure eu le temps de marquer son passage au CGP. Quant R. Montjoie,
affaibli par une grave maladie, il na fait que grer cet organisme sans y changer quoique ce
68 ... ainsi que par Michel Debr, lartisan officiel de la constitution, et de Georges Pompidou qui, avant d'tre
nomm Premier Ministre n'avait pas occup de fonctions lectives.
69 Jobert (B.), op. cit., p. 16.

40

soit. Comme on peut le deviner au regard de ce qui a dj t dit, on ne peut tenir semblable
propos au sujet de Pierre Mass. Cest en effet lui qui a fait du CGP un acteur collectif
vritablement gouvernemental. La conception de la planification de Pierre Mass
comportait-elle les prmisses de lmergence dun projet de prise en charge dune fonction
dvaluation des politiques publiques par le Commissariat du Plan ?
Un dbut de rponse cette question peut tre trouv dans une comparaison des conceptions
de la planification portes par Pierre Mass et Claude Gruson. Lexamen de la philosophie
daction de ce dernier permettra de mieux faire ressortir les caractristiques de la
philosophie du premier. Dun point de vue philosophique, force est de constater que les deux
grandes figures de la pense planificatrice de lpoque, Claude Gruson et Pierre Mass, se
distinguent lune de lautre dans la mesure o la premire semble guide par une morale
scientifique kantienne et la seconde par un pragmatisme et un empirisme trs anglo-saxon
(mtins de doute cartsien). Notre hypothse est bien entendu que lorientation
politiquement pragmatique imprime et reprsente par Pierre Mass dans les activits du
Commissariat Gnral du Plan dnote au sein de cet organisme un climat idologique
favorable limportation et la culture de lide dvaluation des politiques publiques par
certains de ses chargs de mission.
a. Claude Gruson : la science macro-conomique keynsienne rige en morale
transcendantale pour la politique conomique franaise
Claude Gruson, polytechnicien et inspecteur des Finances, n Paris en 1910, devient
charg de mission auprs de Paul Reynaud (ministre des Finances) du dbut de lanne 1939
jusqu la dfaite en 1940. Il devient alors charg de mission auprs de Jean Bichelonne,
secrtaire gnral la production industrielle, technocrate vichyssois et pro-nazi notoire70.
Claude Gruson noccupe ce poste que quelques mois (jusquen avril 1941) car, malade de la
tuberculose, il sen va passer prs de six ans en sanatorium. La paix revenue, il est dautant
plus profondment branl par lampleur et lhorreur du gnocide juif que, durant son
passage au cabinet de Jean Bichelonne, il avait t fascin par le dynamisme et la puissance
desprit extraordinaires de ce dernier (Major de lX, promo 23). Cest ainsi que Claude
Gruson arrive la conclusion premire que la foi en un Dieu omnipotent et lthique
personnelle quil sest forges travers la pratique de la religion protestante, ne peuvent
suffire lutter contre les forces du Mal : Parmi les hommes qui ont introduit dans la
civilisation allemande les germes de la violence panouis dans lhitlrisme et finalement
Treblinka, beaucoup avaient entendu lenseignement dthique personnelle de Luther 71.
Claude Gruson dcide donc de changer doption thologique : La ncessit dune thique
politique est donc devenue pour moi imprieuse ; et imprieuse la ncessit de scruter les
liberts que nous pouvons saisir dans le monde actuel, pour y exprimer ce qui est au centre
de la foi : ce monde nest pas entran par les dterminations de violence et de dsespoir ; il
est au contraire promis un avenir de fraternit, de justice et damour (p. 48).

70 Alfred Sauvy, dans son livre De Paul Reynaud Charles de Gaulle. Scnes, tableaux, souvenirs (1974,
Paris, Casterman), raconte comment J. Bichelonne se met en qute du "fichier individuel des Franais" tabli
mcanographiquement par R. Carmille (responsable de la Statistique Gnrale de la France) dans le but d'en
extraire le fameux "fichier des juifs" et peut-tre galement afin dorganiser le Service du Travail Obligatoire.
71 Gruson (C.), Programmer l'esprance, op. cit. p. 48. On peut supposer galement que C. Gruson a pens
que s'il n'avait pas t tuberculeux, il aurait peut-tre continu travailler consciencieusement pour J.
Bichelonne. Parlant de ce dernier, Gruson crit "A force d'apolitisme, il s'est associ la pire des politiques.
[...] Au fur et mesure qu'il essayait de rsoudre les problmes, il devenait l'homme du STO, l'homme du
Commissariat aux Affaires Juives..." (p. 42). On lira galement avec intrt Bloch-Lain (F.), Gruson (C.),
1996, Hauts fonctionnaires sous lOccupation, Paris, Editions Odile Jacob, et plus particulirement le chapitre
2 consacr J. Bichelonne.

41

Scruter les liberts pour pouvoir en jouir collectivement, cest la mission que Claude Gruson
pense pouvoir assigner au dveloppement conjoint de la science macro-conomique et de la
comptabilit nationale, sil en est le chef dorchestre. En quoi peut-on dire quil sagit dune
profession de morale kantienne ? Dabord parce quelle procde dune critique de la raison
pure qui spare ce qui relve du domaine de la mtaphysique dogmatique (en loccurrence,
la foi protestante traditionnelle) de ce qui relve de la connaissance positive des ncessits
universelles (bornant ou dfinissant les liberts collectivement saisissables), savoir la
science macro-conomique et la comptabilit nationale72. Ensuite, parce que le dispositif de
la comptabilit nationale est conu par Claude Gruson comme support institutionnel la
science macro-conomique, elle-mme envisage comme une philosophie transcendantale73
dun dveloppement social pacifique, harmonieux et juste : La connaissance profonde
[non immdiate, non superficielle, non spontane] des mcanismes de lvolution, dont on
sapproche maintenant sans lavoir acquise, pourquoi nexistait-elle pas avant-guerre ?
Cette naissance tardive dune vritable science conomique tient au fait que pour obtenir
des schmas de reprsentation de la ralit qui ne soient pas grossirement imaginaires, il
faut un travail trs lourd dobservation systmatique qui ne peut tre artisanal. [...] Nous
navons gure le choix : il est absolument ncessaire de rendre plus clair ce monde
intelligible. Dans ce dessein, vue limportance des dcisions qui sont prendre et
intressent les structures les plus lourdes, la seule mthode envisageable consiste placer
la planification au coeur de la politique conomique 74. La rflexion et laction de Claude
Gruson sont orientes par un raisonnement et une thique kantiens dans la mesure o il lie le
dveloppement de la science et de la scientifisation des affaires publiques la constitution
dun trs lourd et systmatique corpus intellectuel aliment par lobservation de la ralit
(connaissance a posteriori, issue dun type de perception de lexprience) mais organis
selon des connaissances a priori dtaches des expriences perues75. A cet gard, le
frquent usage de lexpression exigences logiques par Claude Gruson dans son livre
Programmer lesprance est frappant. Les exigences logiques de la mise en place
ventuelle dune politique des revenus font dire Claude Gruson que celle-ci ne serait
possible que si lconomie de march tait abolie en France (p. 116). Autre exemple : A
cette priode de dmarrage du March Commun [dbut des annes 1960], les entreprises
franaises constataient quelles ne jouaient pas mal leur jeu dans la comptition
72 "Mais bien que la naissance de cette prtendue reine [la Mtaphysique] ait t drive (par Locke
[philosophe empiriste]) de la vulgaire exprience commune et quon et d pour cela, bon droit, mpriser
son usurpation [par les dogmatiques ou les conservateurs religieux], il arriva, cependant parce que cette
gnalogie quon lui avait fabrique tait fausse en ralit, quelle continua affirmer ses prtentions. Cest
pourquoi, de nouveau, tout retomba dans le vieux dogmatisme vermoulu et, par suite, dans le mpris o on
avait voulu soustraire la science. Aujourd'hui que l'on a (comme on le croit) tent en vain toutes les voies,
rgnent le dgot et l'entire indiffrence qui engendrent le chaos et les tnbres dans les sciences, mais qui
sont en mme temps la source, ou du moins le prlude, d'une transformation prochaine de ces mmes
sciences", in Kant (E.), Critique de la Raison pure, prface de la premire dition, 1993, Paris, PUF
Quadrige.
73 "J'appelle transcendentale toute connaissance qui, en gnral, s'occupe moins des objets que nos concepts
a priori des objets. Un systme de concepts de ce genre s'appellerait philosophie transcendentale." in Kant
(E.), op. cit., p.46.
74 Gruson (C.), Programmer l'esprance, op. cit., p. 51.
75 "Ainsi, chronologiquement, aucune connaissance ne prcde en nous lexprience et cest avec elle que tout
commence. Mais si toute notre connaissance dbute AVEC l'exprience, cela ne prouve pas qu'elle drive toute
DE l'exprience, car il se pourrait bien que mme notre connaissance par exprience ft un compos de ce que
nous recevons des impressions sensibles et de ce que notre propre pouvoir de connatre (simplement excit par
des impressions sensibles) produit lui-mme : addition que nous ne distinguons pas de la matire premire
jusqu' ce que notre attention y ait t porte par un long exercice [pour ce qui nous intresse, le
dveloppement simultan de la macro-conomie et de la comptabilit nationale] qui nous ait appris l'en
sparer." in Kant (E.), op. cit., pp. 31-32.

42

internationale. Une gnration nouvelle de chefs dentreprises arrivait, assez confiante dans
ses propres capacits. Elle navait pas entirement tort ; et lide que le management tait
la panace sest rpandue chez les jeunes-Turcs, qui lapprenaient de leurs homologues
amricains ou de leurs collaborateurs sortis de la Harvard Business School. Ils ne savaient
pas encore que le management moderne exigeait un dispositif central, un systme destin
laborer une image globale de lenvironnement des entreprises, quelque chose qui
sapparentait au dispositif franais de planification. Seulement, aux Etats-Unis, ce dispositif
prenait dautres formes quen France, moins visibles, moins concentres, de telle sorte quil
fallait connatre les exigences logiques auxquelles il rpondait pour lapercevoir (p. 92).
Claude Gruson, au fil de sa carrire daprs-guerre qui la amen dvelopper
institutionnellement, techniquement et scientifiquement le dispositif planificateur de la
comptabilit nationale, conoit ce dispositif comme de plus en plus transcendantal. Pour lui,
la forte croissance de lconomie franaise et laugmentation leve du niveau de vie des
Franais entre 1945 et 1960 sont en grande partie dues lentreprise de planification dont il
a t un des principaux moteurs partir de 1953 (date laquelle il devient chef du SEEF).
Pour Claude Gruson, lHistoire prouve concrtement quil avait raison. Le dispositif quil a
largement contribu construire est foncirement bon. Certes, la ralit lui envoie souvent
des signaux de dtresse humaine : non rduction des carts de revenus, grandes disparits
des conditions de vie entre classes bourgeoises et classes proltaires, mouvements de rvolte
de catgories de travailleurs prouvant un lgitime sentiment dinjustice, etc. Mais cela
nbranle pas le directeur gnral de lINSEE dans ses convictions planificatrices profondes.
Au contraire, la solution ces problmes socio-conomiques rside dune part dans un
dveloppement et un affinement du systme central dinformation usage planificateur et,
dautre part, dans un intrt plus grand port par les autorits politiques aux prconisations
de politique conomique produites par ce mme systme.
Dans son projet (relativement bien avanc) de constitution dun dispositif transcendantal de
planification, Claude Gruson est donc convaincu quil faut garder le cap, quitte doter son
navire dinstruments de navigation supplmentaires, plus prcis. Il fait ainsi sien le principe
de base de la morale kantienne. Au dbut de sa carrire de planificateur, Claude Gruson tait
guid par ce quE. Kant appelle des impratifs hypothtiques - [qui] reprsentent la
ncessit pratique dune action possible, en tant quelle constitue un moyen de parvenir un
quelque chose dautre que lon veut (ou en tout cas quil est possible que lon veuille)76 - :
Est-ce que le dveloppement de la comptabilit nationale et de la science macroconomique keynsienne peut permettre un dveloppement conomique et social de la
France ? . Cette hypothse ayant t, selon Claude Gruson, valide par lHistoire, le
dveloppement et le perfectionnement du dispositif de planification devient ce que Kant
appelle un impratif catgorique - qui reprsente une action comme ncessaire pour ellemme, et sans rapport un autre but, comme ncessaire objectivement (Kant (E.), ibid).
Claude Gruson agit comme lhomme moral kantien : Limpratif universel pourrait aussi
snoncer ainsi : Agis comme si la maxime de ton action devait tre rige par ta volont en
loi universelle de la nature 77.
Ainsi, cest pour peaufiner le dispositif scientifique central de la planification que Claude
Gruson lance, en fvrier 1964, un appel aux sociologues en sadressant aux plus minents
dentre eux lpoque (Raymond Aron, Michel Crozier, Pierre-Henri Chombart de Lauwe,
etc.). Il sagirait pour les sciences humaines daider les conomistes planificateurs mieux
saisir les attentes aussi bien que les rsistances au changement de la socit franaise, dans
le but de rendre compatibles et dharmoniser dveloppement social et croissance
conomique. Daprs le directeur gnral de lINSEE, seule une alliance transdisciplinaire
76 Kant (E.), Mtaphysique des Moeurs I (fondation et introduction), Paris, Garnier-Flammarion, 1994, p.88.
77 ibid. p.98.

43

entre chercheurs en sciences sociales (science conomique comprise) peut guider la France
vers la flicit. Dans cette perspective, le politique ordinaire nest pas digne de confiance :
On peut naturellement demander au Conseil conomique et social ou au Parlement de
trancher la question. Mais lorsque les dcisions auront t prises sur ce point, mme avec
ladhsion des leaders syndicaux, il nest pas bien sr quelles seront ratifies par les
comportements spontans [des Franais] 78. En rpondant Claude Gruson, Raymond Aron
rvle le scandale totalitaire que constituent les hypothses plus ou moins explicites du
planificateur quil a devant lui : Dans ltat actuel des choses, il me parat impossible de
dire que le taux de croissance possible de lconomie franaise dans les annes qui viennent
dpend du degr de connaissance que nous avons de lconomie franaise (p. 442). [...] Ce
que vous appelez dcision mtaphysique, je me demande si ce ne sont pas des choix
essentiellement politiques, et si ce que vous appelez liberts collectives, ce ne sont pas des
dcisions prises par la collectivit. Or, en cette matire, je ne crois pas que le sociologue
[sous-entendu : lconomiste est la mme enseigne] ait plus de comptence que tout autre
citoyen (p. 443).
Comme si Raymond Aron prouvait quelque peine faire descendre Claude Gruson de son
conomisme planificateur transcendantal, Paul-Henri Chombart de Lauwe avance lide
quil existe un foss entre la socit telle quelle est (et dont les sociologues sont en train de
sarroger le monopole de la description et de ltude, bref de la reprsentation scientifique de
la socit des fins qui peuvent tre politises) et la socit telle que les planificateurs
voudraient quelle soit : Ce qui nous gne actuellement, cest que le planificateur, la
plupart du temps, ne sintresse quau sujet quil a dfini lui-mme (p. 446). Toutefois,
contrairement R. Aron, P.-H. Chombart de Lauwe pense que la planification a des effets
rels indniables sur la socit79 mais que les planificateurs ne veulent pas les comprendre
en dehors de leur volont de pouvoir80 : Je pose alors la question des rapports entre le
sociologue et le pouvoir. Le sociologue doit tre l pour dire au pouvoir : il y a telle
recherche faire dans tel sens parce que si vous prenez telle dcision, il va se produire telle
ou telle consquence . Si, au contraire, le pouvoir veut diriger les sociologues et leur
imposer leur sujet de recherche, le sociologue fera un mauvais travail. [...][Entre le
sociologue et le pouvoir] il faut instaurer un dialogue, et non simplement passer
commande (p. 446). Par la suite, un dialogue sinstaurera mais il sagira pour lessentiel
dun dialogue de sourds, du moins avec Claude Gruson81. Celui-ci identifie la planification
au lourd dispositif technico-scientifique quil a fortement contribu construire au SEEF
puis lINSEE. Ce dispositif capte, trie et traite de linformation et lagrge sous la forme
dune politique conomique souhaitable. Lapport des sciences humaines dans le processus

78 Gruson (C.), 1964, "Planification conomique et recherches sociologiques", Revue Franaise de Sociologie,
V, p. 440. On notera qu'en ne distinguant pas le Conseil Economique et Social du Parlement, Claude Gruson
fait preuve d'un faible pragmatisme politique.
79 Il en a fait l'exprience lorsqu'il travaillait sur les grands ensembles d'habitation et les plans d'urbanisation
pour le compte du ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme et de la Caisse des Dpts et Consignations
dans les annes 1950 (Cf. Chombart de Lauwe (P.-H.), 1975, 25 ans de sociologie urbaine , Urbanisme).
80 Comme le note juste titre J. Leca, le pouvoir a gnralement comme corollaire le "pouvoir de ne pas
savoir" (Cf. Leca (J.), "Sur le rle de la connaissance dans la modernisation de lEtat et le statut de
l'valuation", Revue Franaise d'Administration Publique, n66, avril-juin 1993, pp. 185-196).
81 A une exception prs qui mrite d'tre souligne. Claude Gruson contribuera la prennisation de liens de
travail entre Pierre Bourdieu et toute une ligne de jeunes administrateurs de l'INSEE qui va dAlain Darbel et
Claude Seibel (directeur actuel de la DARES du ministre du Travail, et ancien membre du Conseil
Scientifique de l'Evaluation) Laurent Thvenot, en passant par Alain Desrosires. Pierre Bourdieu "plantera
son drapeau" l'INSEE en devenant charg d'un enseignement en sociologie l'ENSAE (dirig alors par
Edmond Malinvaud) de 1964 1967. Est-ce dire qu'il a pris part au processus de planification ou sa
sociologisation ? C'est trs discutable. Nous reviendrons sur cette question par la suite.

44

de planification se borne complter la marge et affiner le rseau de synapses du

dispositif de la comptabilit nationale.
On comprend ds lors que la conception de la planification que soutient Claude Gruson
constitue un cadre thorico-pratique peu propice lmergence dun projet dvaluation des
politiques publiques. Les effets sociaux de la politique conomique ou des interventions de
la Puissance Publique en gnral nintressent pas Claude Gruson, qui sest peu peu forg
la trs ferme conviction que le perfectionnement de lappareil de planification peut assurer la
bonne marche du systme conomique et social franais. Par exemple, le dbut des annes
1960 se caractrise par le passage dune socit de producteurs une socit de
consommateurs ; qu cela ne tienne ( !), les planificateurs sappuieront sur des sociologues
afin que lappareil de planification puisse coordonner la consommation, comme il est
parvenu coordonner la production dans les annes 1950.
Claude Gruson pense que les planificateurs, par le simple fait de leur comptence
scientifique et de la performance synthtique et analytique de leur appareil comptable, vont
bientt pouvoir faire triompher la raison et lharmonie sociale en France. Sans doute, le
double fait quil ait entran dans son sillage des dizaines de jeunes fonctionnaires et
contractuels de lEtat, et que le pouvoir politique et gouvernemental lui a, somme toute,
permis de mettre en branle ce formidable mouvement socio-administratif, nest pas tranger
cette ambitieuse croyance. Plus la tour divoire de Claude Gruson srigeait sur un plan
institutionnel et technologique, moins il avait de chance de la considrer comme une tour
divoire (vis--vis du social et surtout du politique).
b. Pierre Mass : composer avec le politique
Compar Claude Gruson, Pierre Mass apparat comme un empiriste pragmatique. Il est
dabord un homme de terrain. N en 1898, il devient ingnieur des Ponts et Chausses (XPonts) en plein milieu de la premire guerre mondiale laquelle il participe et sera bless.
Entre les deux guerres, il travaille dans lindustrie lectrique et se taille une solide rputation
dans le domaine de la construction dusines lectriques. Tout en tant moins en vue, il fait
partie de cette gnration trs particulire de grands ingnieurs tels que Louis Armand,
Marcel Boiteux, Raoul Dautry, Pierre Guillaumat ou Andr Giraud, Louis Loucheur, etc.,
dont certains accderont des fonctions politiques ou gouvernementales aprs la seconde
guerre mondiale et qui, ds les annes 1930, prfigurent la technicisation de la gestion des
affaires publiques. Pendant la seconde guerre mondiale, Pierre Mass participe avec son
collgue lectricien Cgtiste et communiste - mais non encart au PCF - Pierre Le Brun
des actions de rsistance intrieure (dans ldition clandestine82). Ayant pris part de manire
modeste mais relle une certaine victoire sur les forces du Mal, Pierre Mass nenvisage
pas, contrairement Claude Gruson, de consacrer le restant de ses jours les pourfendre. Il
ne sen fait pas une mystique.
Pour Claude Gruson, la guerre a t la priode au cours de laquelle il na rien fait de Bien,
o il a failli mal faire et a, en tout cas, laiss faire le Mal. Pierre Mass a fait, pendant la
guerre, ce quil lui semblait juste de faire et la victoire sur lOccupant ne peut pas provoquer
un aggiornamento moral en lui. En 1946, aprs la nationalisation des units de production
lectrique, il devient assez logiquement directeur de lEquipement dElectricit de France.
Cest sous sa houlette quun vaste rseau de barrages hydrauliques est construit et permet en
1955 la France de disposer dune capacit de production lectrique double de celle de
1939. Ce faisant, Pierre Mass gre un budget dinvestissement denviron 300 milliards de
francs, inscrit dans le cadre du premier Plan. En fait, avant de devenir commissaire au Plan
en 1959, Pierre Mass connat et participe principalement la planification franaise par le
82 Ce sont les dbuts des Editions de Minuit . Mass (P.), 1982, Alas et progrs. Entre Candide et
Cassandre, Paris, Editions Economica.

45

biais de lorganisme CGP. Cest travers un travail de planification sous-sectorielle et

inter-sous-sectorielle - en loccurrence la production dnergie lectrique lintrieur du
secteur de lnergie - que Pierre Mass aborde la planification.
De surcrot, la diffrence qui existe entre lactivit planificatrice sectorielle de Pierre Mass
et celle, pan-sectorielle, de Claude Gruson est redouble par le monde qui spare leurs
modes danalyse conomique respectifs. Dans la plus pure tradition des ingnieurs
intellectuels du corps des Ponts et Chausses83, le premier mne depuis le dbut de sa
carrire des recherches sur le calcul conomique (micro-conomie) appliques aux grandes
dcisions dinvestissement84 prises concrtement par des entreprises publiques ou prives.
Quant au second, il sattache construire un cadre indicatif macro-conomique susceptible
de guider un systme suppos structurellement stable dagrgats dcisionnels - cest--dire,
non pas des entreprises prises une une, mais des branches dactivits - vers une croissance
soutenue et quilibre.
Ces deux modes danalyse conomique ne concident que trs partiellement. Certes, force
est de constater que durant les trois premiers Plans, ils sarticulent au Commissariat gnral
du Plan dans un esprit qui relve davantage de la coopration que du rejet mutuel85. Dans
leurs crits, ni Claude Gruson ni Pierre Mass ne font tat de quelconques heurts de
doctrines dans les travaux du Plan. Il est clair que, pour une entreprise publique comme
EDF, il peut tre trs clairant dapprendre des gens du SEEF que lon peut tabler un
horizon de quatre ou cinq ans sur un taux de croissance de tant, de taux dintrt de tant, etc.
Ainsi que le note Pierre Mass : Jamais par exemple lElectricit de France, o jexerais
lpoque les fonctions de directeur de lEquipement, naurait dcid, en 1946, de prendre
pour objectif une production presque double de la meilleure anne davant-guerre sans une
perspective de dveloppement correspondante des autres branches dactivit 86.
Rciproquement, le SEEF ne peut que se rjouir que ses indications macro-conomiques
soient utilises par une importante entreprise publique telle quEDF. Mais, il faut souligner
que cette dernire ne peut absolument pas se contenter des informations que lui dispense le
systme global de la planification. Cest sur plus de vingt ans quelle doit penser ses
investissements et leur amortissement, ses choix technologiques, son systme de tarification,
etc. Elle doit galement grer un personnel fortement syndicalis et syndicalement fort du
fait de la pnurie de main-doeuvre qualifie qui caractrise lpoque dont nous parlons,
etc. : tout cela entrane bien videmment des cots quil faut prendre en compte.
La planification macro-conomique la mode Gruson ne couvre que trs partiellement les
besoins de planification dEDF. Est-ce dire que le calcul conomique est plus pragmatique
que la macroconomie keynsienne ? Ontologiquement, la rponse est ngative. Dune part,
comme la macroconomie keynsienne, le calcul conomique se fonde sur un ensemble de
connaissances a priori, dhypothses que lexprimentation a transformes petit petit en
postulats considrs comme acquis87. Comme elle, il fait appel au formalisme mathmatique
83 Pour des lments de cadrage de cette tradition, Cf. Etner (F.),1987, Histoire du calcul conomique en
France, Paris, Editions Economica.
84 En 1946, P. Mass publie aux ditions Hermann un ouvrage en deux tomes intitul : Les rserves et la
rgulation de l'avenir dans la vie conomique.
85 Il convient de noter tout de mme que Pierre Mass reprsentait EDF dans les commissions du Plan non pas
seulement pour prendre connaissance de projections macro-conomiques moyen terme tablies par le SEEF,
mais galement pour ngocier et signer une sorte de contrat de dveloppement planifi de l'entreprise, en
change de quoi celle-ci se voyait attribuer les moyens de sa politique de dveloppement (dans les annes
1950, EDF ne pouvait pas encore s'auto-financer).
86 Prface de Pierre Mass in Mac Arthur (J.), Scott (B.), op. cit., p. XXII.
87 Ces postulats ne cessent pas pour autant d'tre explicits formellement et se prtent des preuves de
falsification, ce qui les rend scientifiques au sens popperien du terme. Nanmoins, il convient de constater qu'il
existe une diffrence entre falsifiabilit et falsification effective. Parce que la thorie du calcul conomique est
pratique dans le cadre d'organisations sociales - EDF, SNCF, ministre des Transports - hirarchises et en

46

pour se doter dune cohrence interne objective. Le calcul conomique nest donc pas moins
thorique que la macroconomie keynsienne. Dautre part, si lon dfinit le pragmatisme
comme tant une doctrine qui pose la valeur pratique dune ide comme critre de sa
vracit, la construction du dispositif de la comptabilit nationale permet aux planificateurs
macro-conomiques tels que Claude Gruson de revendiquer juste titre une certaine forme
de pragmatisme. En consquence, la comparaison en eux-mmes des modes danalyse
conomique respectifs de Pierre Mass et Claude Gruson ne dnote pas une diffrence de
rapport au monde de lexprience et au monde de la pratique (action sur le monde de
lexprience) entre les deux hommes.
En revanche, on remarque que cest lchelle politique dapplication ou dusage de ces deux
modes danalyse par ces deux personnages au cours de leur vie professionnelle qui fait que
la planification la Mass est sous-tendue par un pragmatisme autre que celui de la
planification la Gruson. Ce dernier conoit la planification comme un processus
transcendantal et supra-politicien par lequel des hommes de science(s) indiquent la marche
suivre aux dcideurs. Ceux-ci peuvent ne pas tenir compte de ces injonctions mais Claude
Gruson suppose qutant donn les bienfaits globaux avrs de la planification, les dcideurs
finiront bien par se ranger du ct de la raison planificatrice : il prend le politique de haut.
Claude Gruson veut croire que la lgitimit et lefficacit de son projet politique de socit
damour et de libert peut reposer sur le pragmatisme cognitif - pragmatisme fond sur le
couple synergique [compatibilit nationale / macroconomie keynsienne] - de sa
conception de la planification, ce en quoi lHistoire des trente annes suivantes lui donnera
tort. Bref, Claude Gruson ne pense pas devoir faire de la politics pour imposer sa
policy car faire de la politique cest compromettre, cest perdre sa politique.
Pierre Mass, quant lui, na jamais envisag son action en dehors ou au-dessus du jeu
politique et des relations de pouvoir qui existent entre les hommes. Meneur dhommes,
matre doeuvre de grands projets industriels, ancien rsistant, les relations de pouvoir ont
toujours t son lot quotidien. Il est galement bien plac pour savoir quEDF, son champ
daction davant le CGP, doit son existence une dcision politique (les nationalisations). Il
utilise le calcul conomique parce quil croit en ses vertus rationalisantes, tout en
considrant que cet exercice doit tre imprativement accompagn de moments de
ngociation ou dchanges politiques si lon veut pouvoir le mettre en pratique : Je
connaissais le Commissariat gnral du Plan, o javais sig la toute premire
Commission de modernisation de llectricit, puis la Commission de lEnergie. Jy
assumais en outre, depuis lorigine, la prsentation et la dfense des dossiers dquipement
dElectricit de France. Ctaient de bons dossiers, o limagination technique tait
tempre par laspect conomique que javais cherch introduire chez les ingnieurs.
Javais en outre pris pour rgle de ne jamais rclamer autrui ce que, me mettant sa
place par la pense, jaurais refus daccorder. Il y avait eu quelques moments de tension,
quelques sances aigres-douces au Conseil dEDF88, mais le dveloppement des chantiers
na jamais t compromis 89.
En dfinitive, le pragmatisme de Claude Gruson est socital et peut se formuler ainsi : Il
faut approfondir notre connaissance du fonctionnement conomique de la socit franaise
pour prconiser des dcisions conomiques qui puissent tre ratifies par le comportement
prise avec des enjeux politico-conomiques concrets vidents, elle en pouse la structure, ce qui fait que
certains de ses lments sont falsifiables dans le principe mais peu falsifis dans la ralit car attachs des
schmes de lgitimit difficilement contestables. Ce sont ces lments, qui constituent ce que Imre Lakatos
appelle le "noyau dur" des programmes scientifiques, que nous considrons comme des postulats acquis.
88 A la fin de 1948, Pierre Mass devient directeur gnral adjoint d'EDF, tout en maintenant un droit de
regard et de dcision sur les programmes de modernisation et de construction du systme de production d'EDF.
89 In Cazes (B.), Mioche (Ph.), (sld.), 1990, Modernisation ou dcadence. Contribution l'histoire du Plan
Monnet et de la planification en France, Aix-en-Provence, Publications de l'Universit de Provence, p. 151.

47

des Franais . Claude Gruson raisonne comme si la prconisation de dcisions

scientifiquement fondes allait automatiquement se traduire par une prise de dcision fidle
cette prconisation. La dimension politique du processus de dcision, indpendante de sa
dimension scientifique, est nglige. Cest pourquoi le pragmatisme socital de Claude
Gruson est impossible ou, de faon plus nuance, politiquement contingent : il peut ne pas
tre selon les circonstances politiques que Claude Gruson ne veut pas prendre en
considration.
En revanche, Pierre Mass agit de faon claire sous lempire dune grande sensibilit la
dimension politique de la dcision publique et de la planification. On en trouve un exemple
travers le rcit quil fait de son arrive au poste de commissaire au Plan : En 1959,
jaffirmai sans dtour la continuit avec le pass [...] Dans la mme pense, javais
maintenu aux comptables nationaux [alors sous la houlette dynamique de C. Gruson] la
mission dtablir les projections associes au Plan. Cependant, lenvironnement du Plan
venait de subir des modifications profondes, dans la forme et dans le fond. La tragdie
algrienne avait ramen le gnral de Gaulle au pouvoir, la constitution de la Vme
Rpublique avait t approuve par le suffrage populaire [...] Cest laffaire personnelle du
Commissaire gnral de sy adapter, den tirer parti, et ventuellement de linflchir . A
mots couverts, Pierre Mass affirme que la perspective planificatrice de Claude Gruson est
inadapte la nouvelle donne politique, voire irrmdiablement ferme au nouvel
environnement politique de la planification. Il dit de Claude Gruson que ltre anglique,
quand il entre en contact avec la ralit, souffre et risque de dvier 90. Pour Pierre Mass,
les planificateurs ne peuvent rationaliser le politique ou la gestion des affaires collectives
que sils sy engagent volontairement et stratgiquement, cest--dire quils composent avec
le politique en sachant que les critres de choix des planificateurs ne reprsentent quune
partie de lensemble des critres prsidant la dcision collective.
Pierre Mass et Claude Gruson interprtent diffremment lavnement de la Vme
Rpublique. Le second pense que la faveur dont jouit la planification auprs du nouveau
pouvoir signale quun Etat fort et dtermin va finalement relayer vers la socit franaise la
politique conomique esquisse par les conomistes planificateurs. Tout ce que ceux-ci ont
faire consiste parfaire leur travail de rationalisation, et donc demander que davantage de
moyens soient mis leur disposition pour perfectionner leur quasi91 deus ex machina. Les
tmoignages des anciens du SEEF contenus dans le livre de Franois Fourquet expriment
bien ce mlange despoir et de soulagement dune part - tre enfin reconnus
institutionnellement et durablement - et de nostalgie par rapport aux temps fusionnels de la
petite quipe du SEEF davant 1958, dautre part.
A linverse de Claude Gruson, Pierre Mass relativise la puissance de lEtat et du Plan par
rapport la socit franaise : En marge de lactivit quotidienne se dveloppa un grand
dbat qui cherchait dfinir la nature et la signification du Plan. Les deux tendances
extrmes ne pouvaient tre retenues. Un plan indicatif eut t un document sans porte
[contrairement ce que pense C. Gruson]. Un plan impratif aurait t insupportable aux
Franais, sil avait t possible de le formuler. Suivant la boutade dOskar Lange, on ne
planifie pas le nombre de concombres au sel produire ni le nombre de livres tirer par
les chasseurs. Le dbat fut tranch par la formule de lardente obligation, dont la
connotation thique avait une force dentranement. Comme une audience en tte--tte le
confirma, De Gaulle ne prtendait pas (ou ne prtendait plus) diriger lconomie, mais la
conduire, lui tracer la voie vers de grands desseins. Au service de laction ainsi comprise, il
engagea son autorit .

90 Fourquet, op. cit., p. 282.

91 Le prfixe quasi marque la diffrence entre ce qui est transcendant et ce qui est transcendental.

48

Charles De Gaulle, nous dit Pierre Mass, a perdu une bonne part de ses illusions quant
lomnipotence de lEtat sur la course de lconomie franaise. Il ne les a pas toutes perdues
comme en tmoigne lpisode de la grve des mineurs de charbon en 1963. Mais, somme
toute, selon Pierre Mass, le Prsident de la Rpublique est sur la bonne voie, celle dun Etat
qui va accomplir des choses dans un certain nombre de domaines socio-conomiques
cruciaux (les grands desseins ), plutt que vouloir rgenter lconomie dans son
ensemble. L rside la principale diffrence entre Pierre Mass et Claude Gruson. Le
pragmatisme de Pierre Mass est politico-administratif avant dtre socital : Il faut
dabord bien connatre le fonctionnement conomique et politique dun champ
dintervention de la puissance publique pour prconiser des dcisions susceptibles dtre
prises et appliques dans un but de dveloppement conomique et social global . Lapport
de Pierre Mass la planification participe donc en premier lieu dun dsenchantement de
lEtat. Un des corollaires de ce dsenchantement peut se formuler ainsi : il est inutile
dorienter davantage le Commissariat du Plan vers le rle secondaire et formel de passeur de
consignes macro-conomiques que les planificateurs du type de Gruson veulent donner aux
acteurs conomiques nationaux. Pierre Mass valorise son exprience et ses comptences
technico-conomiques de planificateur mono-sectoriel pour que le CGP devienne la figure
de proue dun Etat fabricateur de politiques et de projets publics spcifiques, rationnels,
coordonns et efficaces pour la collectivit.
Avec larrive de Pierre Mass au poste de Commissaire au Plan, le CGP ne se contente plus
dtre le lieu de rencontre des planificateurs et des planifis, il se lance dans linvention,
linitiation, ou la coordination de programmes dintervention de la puissance publique
encadrs par la politique conomique de lEtat, mais ne sy fondant pas. Il y a l beaucoup
plus quune nuance. Lpisode malheureux de la politique des revenus , voqu plus haut
dans le texte, fournit une bonne illustration de la radicalit du changement dorientation
institutionnelle que Pierre Mass veut imprimer au Commissariat du Plan. Claude Gruson
voit la politique des revenus comme une extension rvolutionnaire mais logique et
ncessaire de la politique conomique de la France. Il sagit simplement de dduire de la
politique conomique des directives donner une ferme et souveraine police [nationale]
des salaires 92, et cest ce quil propose au Premier Ministre, Georges Pompidou, qui, bien
entendu, sempresse de classer le projet sans suite . Claude Gruson affirme avoir t trs
marqu par cet chec mais, ainsi que le note Pierre Mass, il est difficile de comprendre
que Gruson ait t affect par un chec quil aurait d prvoir [...] En sexprimant comme il
la fait, Gruson avait beaucoup diminu ses chances daccder au Commissariat du Plan.
Cest tout son honneur, et cest dune grande noblesse. Mais pour tre commissaire au
Plan, il faut un minimum de ralisme, dont Gruson parat avoir manqu en la
circonstance 93.
Pour Pierre Mass, la politique des revenus constituerait bien sr un instrument de la
politique conomique, mais pas uniquement. Son laboration ne peut pas seulement soprer
par prolongement logique de la politique conomique. Il ne suffit pas de dire que, le
fonctionnement de lconomie franaise tant ce quil est, la fixation dun objectif de
croissance raisonnable et quilibre implique que certaines branches dactivits doivent
accepter une faible augmentation des salaires par rapport dautres branches dactivits94.
Pierre Mass a en tte cet acte fondateur de lide de politique des revenus quest la grve
des mineurs de 1963. Il sait quune politique des revenus ne peut exister que si des
ngociations sont engages avec les partenaires sociaux, pied pied, branche par branche,
92 Nous citons ici un lapsus que Claude Gruson faisait, dit-on, lorsquil parlait dune politique des revenus.
93 Ibid, p. 279.
94 A plusieurs reprises, dans le cadre des activits du Club Jean-Moulin (dont il n'tait pas membre notre
connaissance), C. Gruson est all prcher la parole des exigences logiques de la politique des revenus devant
les cadres de la CFDT.

49

entreprise par entreprise, et quil ne suffit pas dinculquer aux partenaires sociaux les
exigences logiques et scientifiquement tablies du bon fonctionnement du systme
conomique national : La Confrence [des revenus] tint neuf sances de travail du 24
octobre 1963 au 14 janvier 1964. Les attitudes des participants allrent de lindiffrence
polie lhostilit dclare. Le rapport sur la Confrence proposa quelques amliorations
dordre statistique et suggra sans illusion un essai de programmation indicative en valeur
[P. Mass a une conscience pratique des limites de la stratgie ducative et/ou pseudomessianique de Claude Gruson]. [Le rapport de la Confrence] attachait plus dimportance
linstitution dun Collge dtude et dapprciation des revenus qui serait saisi, dans un
premier temps, des cas isols prsentant lapparence dabus manifestes, et dgagerait peu
peu par sa jurisprudence ces fameux lments de politique des revenus qui tardaient se
manifester spontanment. Cette proposition fut compromise tout autant par le zle de ses
partisans [C. Gruson] que par les attaques de ses adversaires. Les mots de collge et
dapprciation avaient un parfum de magistrature conomique qui ne plaisait pas tout le
monde. Ds lors le Commissaire du Plan jugea expdient de se replier sur un Centre
dtudes des revenus et des cots, plus modeste, mais en dfinitive plus efficace. 95.
Dans lesprit de Pierre Mass, une politique des revenus pourrait exister si lon en dgageait
les lments au gr dune stratgie politico-administrative la fois exprimentale et
incrmentale, et donc, eu gard ses moyens, relativement indpendante de la politique
conomique globale.
c. Passage dune planification macro-conomique nationale une planification des
politiques publiques prenant modle sur la Caisse des Dpts et Consignations
Larrive de Pierre Mass la tte du Commissariat Gnral du Plan annonce une adaptation
de la planification une mutation de lEtat de plus en plus perceptible travers des
politiques publiques dont la coordination et la mise en cohrence les unes par rapport aux
autres ne saurait faire oublier le problme stratgique et mthodologique de leur laboration,
de leur mise en oeuvre et de leur efficacit respective.
En raison de lintellectualisme et du centralisme qui caractrisent son exprience
administrative, mais galement parce que la socit franaise a toujours t lhorizon vers
lequel il a voulu dlibrment orienter sa rflexion et son action, Claude Gruson envisage,
de manire assez floue, lEtat comme un instrument monolithique, quasi-rgalien, et
socialement dsincarn de rgulation de lconomie nationale. Telle nest pas lide que sen
fait Pierre Mass. LEtat, selon le commissaire au Plan des dbuts de la Vme Rpublique,
est dabord un ensemble dadministrations, dorganismes parapublics, dentreprises
publiques dont il faut planifier les actions une une (tablissement de la liaison Rhin-Rhne,
par exemple) et/ou de manire coordonne (par exemple, laborer une politique
dquipements collectifs articulant, au niveau des villes, une politique de logements sociaux,
une politique de construction dinfrastructures de transports et une politique dquipements
scolaires).
Techniquement, il ne sagit pas vritablement dune invention. Les trois premiers Plans, les
matrices de Lontieff et les tableaux dchanges inter-industriels qui en constituaient le
socle formel, tenaient dj lieu de procdure de coordination inter-sectorielle. Mais ils
mettaient laccent sur la fixation dobjectifs quantitatifs rationnellement tablis comme
possibles ou ralisables, afin de faire souffler dans lconomie franaise un vent de
productivisme synonyme de croissance et de puissance nationale. Au tournant des annes
1950-1960, ce mode de coordination globale perd de sa raison dtre. Lconomie franaise
est florissante, plus de cinq points de croissance par an. Economiquement, la France se
porte trs bien, et mme trop bien. Dimportantes tensions inflationnistes se dclarent du fait
95 Tmoignage de Pierre Mass in Cazes (B.), Mioche (Ph.),(1990), op. cit., p. 163.

50

dune demande excessive par rapport loffre existante. Le patronat a acquis une autonomie
certaine par rapport lEtat. Les syndicats sont en position de force, compte tenu de la
pnurie de main-doeuvre qualifie ou non. En consquence, lexode rural et limmigration
sacclrent. La socit franaise se transfigure une vitesse dautant plus inquitante que
les sciences sociales non conomiques, qui dessinent avec prcision les contours du
phnomne, sont en train de dpasser un certain seuil de lgitimit institutionnelle ou
daudience attentive chez les dcideurs.
LEtat et ses fonctionnaires planificateurs se trouvent confronts un grave dilemme :
rviser drastiquement la baisse les objectifs de croissance pour mieux matriser le
changement socital, ou maintenir des objectifs de forte croissance en hypothquant
largement lavenir socio-structurel du pays. La solution ce dilemme va venir de ceux qui
proposent de rationaliser la gestion micro-conomique et laffectation qualitative des
moyens ou des ressources budgtaires et institutionnelles dont dispose lEtat.
Un haut fonctionnaire avait montr la voie ds le dbut des annes 1950. Il sagit de
Franois Bloch-Lain, qui devient directeur gnral de la Caisse des Dpts et
Consignations (CDC) en 1952. Il met profit la relative indpendance de la CDC par
rapport au gouvernement et les gigantesques moyens financiers dont elle dispose
(notamment lpargne populaire) pour btir une sorte de ministre du dveloppement
conomique et social sans ministre, un Etat interventionniste dans un Etat qui lest encore
peu. Avant de montrer la valeur de modle dEtat moyens-centr et interventionniste que
va acqurir la Caisse des Dpt sous la houlette de F. Bloch-Lain, il convient de rappeler
que son mergence a t facilite par un double phnomne de dpolitisation de la
planification et de monte en puissance des techniciens non-conomistes des Finances dans
les annes 1950.
Avec le premier Plan, la planification commence dans une perspective clairement dirigiste et
productiviste. Il faut relancer lconomie et, partant, dynamiser cote que cote les
industries dites de base y compris, si besoin est, par la force. On lit dans le rapport du
premier Plan que lexcution devra faire lobjet daccords contractuels entre les pouvoirs
publics et lindustrie intresse, lindustrie sengageant raliser le Plan et les pouvoirs
publics lui fournir les moyens ncessaires (crdits, matires,...) ou lui en faciliter
lobtention. [...] A dfaut daccords suffisants, il pourra tre fait application de la loi du 26
avril 1946 sur les programmes de production [le gouvernement donne aux industries des
ordres de production] 96. Les problmes de financement du Plan nentrent alors pas en ligne
de compte. Charles De Gaulle a plac Jean Monnet et la soutenu dans son entreprise. Mais,
dbut 1946, lauteur de lappel de Londres quitte le pouvoir. Heureusement pour le CGP, les
ministres communistes, dont celui de lIndustrie, sont l pour veiller la promulgation du
premier Plan. Mais ils sen vont leur tour en 1947 et le Plan, quil sagit maintenant
dexcuter, nest toujours pas solvable.
Alors que les appuis politiques la planification se font rares et alatoires - ce qui
caractrisera toute la IVme Rpublique -, Jean Monnet sauve finalement la mise en
obtenant laide financire du Plan Marshall. Le premier Plan peut commencer tre mis en
oeuvre sans rvision des objectifs de production quil comporte. Mais llan ne dure que
deux ou trois ans : entre 1947 et 1949. En effet, laide Marshall nest pas un chque en blanc
pour lconomie franaise. Il est au contraire limit. Cest dailleurs en vain quen 1953 le
Prsident du Conseil, Ren Mayer, et son ministre des Finances, M. Bourgs Maunoury,
entreprendront un voyage aux Etats-Unis pour tenter dobtenir une rallonge97.
96 Cit dans Andrieu (C.), "Le financement des investissements entre 1947 et 1974 : trois clairages sur les
relations entre le ministre des Finances, l'institut d'mission et le Plan", in Rousso (H.)(dir.), De Monnet
Mass, op. cit..
97 On peut faire lhypothse que les Etats-Unis ont dj dcid de prendre le relais de la France en Indochine,
aprs s'tre tout dabord limits l'envoi de matriel et de conseillers militaires pour l'Arme franaise dans

51

Au dbut des annes 1950, avec le tarissement de la source Marshall, sengage une lutte
doctrinaire ouverte entre les tenants de lquilibre budgtaire (Direction du Budget, Banque
de France, secteur bancaire, etc.) et ceux du dveloppement conomique via une forte dose
dinvestissement public (essentiellement le CGP et le SEEF). Les premiers ne veulent pas
dun Etat qui, par lalourdissement de la fiscalit, budgtise linvestissement dans le secteur
de lentreprise (prive ou publique) afin de compenser la terminaison du Plan Marshall. Pour
eux, il incombe au secteur bancaire, aux marchs financiers et aux organismes spcialiss de
crdit de rguler linvestissement et, en consquence, de contribuer principalement au
financement du Plan.
Les tenants du dveloppement conomique planifi veulent le contraire. Vous ne pensez
qu augmenter les impts et dvaluer le franc. Vous ne faites pas confiance aux
pargnants, aux mnagres. Mais cest eux qui nont pas confiance en vous, fonctionnaires
fiscalo-dirigistes. Je stopperai malgr vous la hausse des prix. Jmettrai les emprunts que
vous ne voulez pas ou ne pouvez pas placer. Je ferai rentrer les capitaux migrs ou
thsauriss que vous avez fait fuir... 98 : ainsi Franois Bloch-Lain retranscrit-il de
mmoire le discours libral dorthodoxie budgtaire quadresse Antoine Pinay - Prsident du
Conseil et ministre de lEconomie et des Finances de mars 1952 janvier 1953 - aux
planificateurs tatistes dont le directeur du Trsor fait, ses yeux, partie.
Par la voix dAntoine Pinay, les gardiens de lquilibre budgtaire suggrent un
positionnement de lEtat en retrait par rapport au financement de la planification. Pendant la
priode du Plan Marshall, soit entre 1947 et 1952, les fonds publics couvrent en moyenne
50% des investissements, tandis que les banques et les organismes spcialiss de crdit ny
participent qu hauteur de 10%. A la fin du Plan Marshall, la part des fonds publics tombe
brutalement 30% et finit par se stabiliser aux alentours de 20% dans les annes 1960. A
partir de 1952, la part des banques et des organismes spcialiss de crdit crot pour
plafonner environ 17%99. Ainsi, ds 1952, le quasi-monopole des macro-conomistes
planificateurs sur le financement de la planification de lconomie nationale par le budget de
lEtat stiole sensiblement, les financiers de la rue de Rivoli et du secteur bancaire
reprenant un avantage doctrinaire certain. Le fait que Claude Gruson, en prenant
officiellement les rnes du SEEF en 1952, se fasse fort dintgrer la dimension financire
dans sa problmatique macro-conomique100 ne modifie pas le pli financiro-libral qui
affaiblit la planification cette poque. Par rapport aux annes du Plan Marshall, le CGP et
le SEEF ont perdu une grande part des moyens budgtaires qui leur permettaient dexercer
un certain dirigisme conomique.
En 1953, Franois Bloch-Lain fait personnellement, en apparence, les frais de cette
atrophie budgtaire et structurelle de la planification de lconomie franaise. Considr par
son ministre, Antoine Pinay, comme un directeur du Trsor trop favorable au dirigisme
planificateur dEtat, il est oblig de quitter son poste pour devenir directeur gnral de la
Caisse des Dpts et Consignations. Sans doute le ministre espre-t-il ainsi se dbarrasser
dun homme qui entrave dlibrment le muselage des planificateurs de la premire heure.
Cet espoir ne sera pas du puisque la dbudgtisation du Plan va pouvoir se poursuivre.
Cela dit, Franois Bloch-Lain, sil nest plus en position de freiner laffaiblissement
budgtaire de la planification pan-conomique matrise par le couple CGP-SEEF, trouve
entre ses mains un outil qui, mis en valeur, va lui ouvrir les portes de la planification dun
cette zone du continent asiatique. Aussi, accorder un second Plan Marshall au gouvernement franais aurait
sans doute permis celui-ci d'envisager de se lancer dans la reconqute de ses positions coloniales ou
protectorales en Asie du Sud-Est, ce que les Etats-Unis ne souhaitaient en aucun manire.
98 Profession fonctionnaire, op. cit., p. 119-120.
99 Ces donnes chiffres sont issues de Andrieu (C.), op. cit. pp. 56-58.
100 Dans le langage de la ComptaNat , incorporation d'un tableau des oprations financires (TOF) dans le
tableau conomique densemble (TEE).

52

certain nombre de secteurs qui deviendront plus tard dintervention publique et que lon
peut regrouper sous le label amnagement du territoire . Tandis que lEtat dirige de
moins en moins lconomie travers le Plan, il sy investit de plus en plus travers la Caisse
des Dpts et Consignations et sa politique damnagement du territoire. Laction passe
de Jean Tannery [ancien directeur gnral de la Caisse des Dpts] me servait dexemple.
Pendant les annes trente, o lon ne faisait plus grand-chose en France, o
ladministration laissait des entreprises indolentes tout le soin dentreprendre, la Caisse,
anime par cet homme imaginatif, avait orient les fonds des caisses dpargne vers
dautres emplois que les rentes et les obligations bien garanties. Tannery donna aux prts
aux communes une extension quils navaient jamais eue. Il poussa lEtat et les collectivits
secondaires faire des grands travaux. Jai trouv dans ses archives une correspondance
avec linventif Andr Citron sur des projets dautoroutes, extraordinaires pour
lpoque 101.
F. Bloch-Lain sort ainsi des oubliettes et revendique lhritage interventionniste des
annes folles de la CDC dirige par Jean Tannery. Il faut lier ce stratgique et revigorant
retour aux sources lactivit intellectuelle que dploie le ministre de la Reconstruction et
de lUrbanisme (MRU) ds la fin des annes 1940 et laquelle F. Bloch-Lain participe :
A lorigine, il y a eu Eugne Claudius-Petit et la petite quipe quil runissait dans son
bureau, le jeudi soir, quand il tait ministre de la Reconstruction : Pierre Lefaucheux, Henri
Deroy, Robert Bordaz, Pierre Prothin. Jen tais. Le premier plan vert est sorti de l,
cependant que Jean-Franois Gravier crivait Paris et le dsert franais 102. A
lpoque, la tte du MRU103 prne lide que lindustrialisation et la planification
territorialise du logement et de lurbanisme sont la fois possibles et doublement rentables
macro-conomiquement - abaissement par conomies dchelle des cots de construction et
rehaussement des normes de confort induisant un gain de productivit chez les travailleurs.
Plus globalement, il faut mettre en place une politique nationale damnagement du territoire
pour dcongestionner la rgion parisienne et mettre en valeur les ressources de lensemble
du territoire national104.
Mais le MRU na pas les moyens de sa politique. La mission phmre, la reconstruction,
qui lui a t confie sa cration en 1944 le stigmatise institutionnellement105. Les grands
corps de lEtat ninvestissent pas le MRU, les ministres des Transports et des Travaux
Publics rechignent dautant plus cooprer avec lui que lurbain et les liaisons interurbaines
ne les intressent pas (encore). Les planificateurs du CGP et du SEEF font du logement et de
lurbanisme un objectif de second ordre et, de toute faon, les considrent comme un champ
dactivit implanifiable car socio-professionnellement trop clat et complexe. Quant aux
lus locaux, ils ne comprennent pas bien pourquoi lurbanisme et le logement deviendraient
101 Bloch-Lain (F.), op. cit., p. 128.
102 ibid p. 140.
103 Claude (V.), juin 1994, La fonction tude et ladministration de lurbanisme. Fonction centrale contre
fonction diffuse (1954-1969), rapport dtude pour le secrtariat permanent du Plan Construction et
Architecture du ministre de lEquipement.
104 Les penseurs du MRU ont eux-mmes adopt les ides du courant moderniste de la discipline
gographique de cette poque, celles de Jean-Franois Gravier tant considres comme un peu trop
ractionnaires (c'est--dire subversivement conservatrices) et donc ne cadrant que partiellement avec la volont
d'interventionnisme tatique qu'affichaient les intellectuels du MRU. Une des premires et principales
rfrences littraires des gographes modernistes est la suivante : Dessus (G.), Georges (P.), Weulerse (J.),
1949, Matriaux pour une gographie volontaire de l'industrie franaise (Cahier de la Fondation Nationale
des Sciences Politiques, n7). Ces gographes entrent en rsonance intellectuelle avec lconomiste Franois
Perroux qui prne la mise en place de ples de dveloppement conomique rgionaux (anctres des mtropoles
dquilibre de la DATAR des annes 1960).
105 Voldman (D.), 1997, La reconstruction des villes franaises de 1940 1954. Histoire dune politique,
Paris, Editions de lHarmattan.

53

une affaire dEtat central. Ils font la sourde oreille aux injonctions planificatrices de la
Direction de lamnagement foncier et de lurbanisme (DAFU) et de la Direction de
lhabitat de la construction (DHC) du MRU. Cette surdit politique locale bnficie souvent
de lappui tacite des architectes-urbanistes responsables des services dpartementaux du
MRU soucieux de leur paisible inclusion dans les rseaux notabiliaires locaux. Linstabilit
gouvernementale et le parlementarisme de la IVme Rpublique engendrent un climat
favorable ce type de relation centre-priphrie106.
En crant la Socit centrale immobilire de la CDC (la SCIC) en 1954, et la Socit
centrale dquipement du territoire (SCET) en 1955, Bloch-Lain va mettre en application,
tambour battant, les grandes lignes de la doctrine du MRU, sans que cela apparaisse trop
comme la mise en oeuvre dune ou de politiques publiques inities par lEtat central. Non
pas quil faille viter dtre accus de plagier le MRU. Il sagit de se donner les moyens de
ses objectifs avec lassentiment des univers politiques locaux et des secteurs administratifs
connexes ou concurrents. La technocratie est en train de renatre.
En apparence, le holding de la CDC na pas de politique, il mne simplement des projets l
o les conditions politiques et les moyens techniques et financiers le permettent. Mais si lon
prend un peu de recul, on saperoit quune logique interventionniste, intelligemment
mtine de procdures de concertation, rgit lensemble. Par exemple, la SCET, au conseil
dadministration de laquelle sigent intuitu personae le commissaire au Plan et le ministre
de la Reconstruction et de lUrbanisme, quadrille lensemble du territoire national au moyen
dantennes rgionales et de socits dconomie mixte (dpartementales, pour parler vite)
que prside le prfet, et au conseil dadministration desquelles participent des lus locaux et
des entrepreneurs privs. De mme, afin de faire bon voisinage, les socits dconomie
mixte de la SCET sous-traitent aux services dconcentrs du ministre des Travaux Publics
des travaux dtudes ou de construction dinfrastructures107.
En planifiant et en supervisant la construction des premiers grands ensembles dhabitation,
des premires autoroutes, des premiers grands rseaux dinfrastructures et de services
urbains, etc., le holding de la Caisse des Dpts et Consignations initie, en aiguisant un
certain dsir de puissance, lapptit de jeunes ingnieurs X-Ponts, de jeunes inspecteurs des
Finances, et en fait, dadministrations entires pour un modle dEtat et de service public
moderniste, entreprenant et pragmatique. On peut soutenir que ce modle tait dj prsent
dans certaines grandes entreprises publiques telles quEDF, la SNCF ou la RATP.
Cependant, il ntait pas diffusable en raison de la forte spcificit technologique,
administrative et corporative de ces trois entreprises. Le dispositif daction de la CDC, lui,
peut tre diffus car, travers une problmatique de lquipement collectif, il touche un
grand nombre de secteurs administratifs : logement, urbanisme, transports, travaux publics,
sant, ducation, Intrieur, industrie, agriculture, etc. Par raccourci, on dira quil est
intellectuellement plus acceptable, et donc socio-administrativement plus mobilisant, de
considrer lEtat comme un holding dadministrations plus ou moins spcialises, limage
du holding de la CDC, que comme une grosse entreprise spcialise.
Du fait de la diffusion administrative du modle de la CDC, lide dune planification par
laquelle lEtat fixe des objectifs de production lintention des acteurs conomiques publics
ou privs est complte par celle dune planification coordonnant et orientant lusage
polycentrique des ressources institutionnelles et budgtaires de lEtat. On commence donc
envisager lexistence de ce dernier sous la forme de politiques publiques prises en charge
par des ensembles circonscrits dentits administratives. Pierre Mass est lagent de cette
106 Claude (V.), op. cit..
107 Pour une analyse exhaustive du dispositif politico-administratif de la SCET et de ses rpercussions sur la
pratique de la dmocratie locale, on se rfrera Arcy (d')(F.), 1968, Structures administratives et
urbanisation. La socit centrale pour l'quipement du territoire (SCET), Paris, Editions Berger-Levrault,
1968.

54

transformation au niveau du Commissariat gnral du Plan. Au sein de la haute fonction

publique se dveloppe une raison pratique relative la conception et la mise en oeuvre des
politiques publiques. Dans de nombreux ministres producteurs de services, on assiste une
floraison de services dtudes conomiques chargs dune premire quantification des cots
et des avantages conomiques des actions publiques labores et proposes dotation
budgtaire. Car limagination politico-administrative va bon train. La cration en 1966 dun
grand ministre de lEquipement regroupant les deux ministres de la Reconstruction et
de lUrbanisme, des Transports et des Travaux Publics en est lexemple le plus connu.
Lampleur de cet vnement administratif est symptomatique de lavnement dun Etat
objectiv en action qui rend caducs, en les mlangeant, les concepts dadministration de
mission et dadministration de gestion. Modifier danciennes structures administratives pour
quelles puissent rpondre la ralisation dobjectifs collectifs est dsormais considr
comme possible. Bien entendu, comme la montr Jean-Claude Thoenig108, les lments
jeunes et modernistes du corps des Ponts et Chausses ne schinent pas restructurer tout
un ensemble de bureaucraties techniques dans le seul but de se mettre au service dune cause
collective dfinie par le gouvernement national. Ils prennent part la dfinition de cette
cause et leurs motivations ont une dimension corporatiste certaine. Nempche que ces hauts
fonctionnaires dveloppent et actent toute une rhtorique dorganisation de moyens
institutionnels et budgtaires au service de la mise en oeuvre de dcisions collectives.

d. Des planificateurs des politiques publiques soucieux de lier lefficacit des actions
publiques leur lgitimit
Dans la deuxime moiti des annes 1950, entre autres choses109, les interventions du
holding de la Caisse des Dpts et Consignations dans le domaine du logement et de
lurbanisme ou dans celui des infrastructures autoroutires ont peu peu donn corps et
lgitimit lide de dfaillance du march appelant lintervention de lEtat110. Le
secteur priv est en croissance rapide, la socit de consommation merge du fait de
laugmentation du revenu du plus grand nombre ; mais il subsiste des gisements defficacit
conomique inexploits par les acteurs du march. Et voil que des fonctionnaires
planificateurs montrent russite et adresse dans lexploitation de ces gisements, sans pour
autant remettre en cause les sacro-saints principes de la libert de commerce et dindustrie,
de lconomie de march et dune pression fiscale contenue. Avec le retour du Gnral de
Gaulle au pouvoir le premier juin 1958, cette ide spanouit et donne un second souffle la
planification. Certains partisans de cette dernire soutiennent quelle peut tre conue et
pratique non pas comme un dirigisme masqu mais comme un lment cl dun capitalisme
moderne, soucieux du dveloppement socio-conomique national long terme.

Pratique du capitalisme et esprit de la planification

108 Thoenig (J.-C.), 1973, L're des technocrates : le cas des Ponts et Chausses, Paris, Editions
d'Organisation.
109 La mise en service de l'avion commercial moyen courrier Caravelle en 1955, l'lectrification gnrale du
rseau SNCF et les records mondiaux des locomotives franaises, etc., participent aussi de cette image d'une
Puissance publique seule apte mener bien certains projets dans le secteur de la production et des services.
110 La notion de dfaillance du march avait dj connu, sous une autre appellation ( carence de linitiative
prive ), une concrtisation la fin du XIXme sicle avec la monte en puissance du socialisme municipal.

55

En 1959, Bernard Cazes rdige un article111 posant la question de la compatibilit du

capitalisme avec la planification. Il y rpond par laffirmative, sous rserve que certaines
conditions soient respectes. La principale est que lEtat accepte explicitement de jouer son
rle de rgulateur partiel du march en intervenant dans des domaines relevant de lintrt
gnral et non couverts par le secteur priv de lconomie : [...] la libert dentreprise rend
videmment trs malais le fonctionnement dune planification non autoritaire. Mais il faut
ajouter que ces difficults sont aggraves par la crise de lEtat, incapable de faire prvaloir
une certaine conception de lintrt gnral et notamment de rpartir les charges de la
croissance autrement que par linflation. Le Plan franais sest ainsi heurt au
particularisme de certaines administrations (Travaux Publics [peu coopratif en matire de
territorialisation du Plan], France dOutre Mer), et plus gnralement lincoordination des
diffrents instruments de politique conomique (crdit, secteur public industriel) (p. 143144). [...] la planification indicative [non-autoritaire] peut servir plusieurs fins :
rgulariser court terme la progression (cest le problme de ce que Franois Bloch-Lain
a appel la tour de contrle ) ; acclrer cette progression, objectif diffrent du
prcdent puisquil ne sagit plus ici daction anti-cyclique mais plutt de croissance
quilibre, par limination des goulots dtranglement tels que lnergie ou les devises ;
enfin elle peut servir orienter cette progression, cest--dire modifier la structure de la
demande finale et non plus seulement celle de la consommation intermdiaire. Cest la
faon dont la planification indicative transformera cette structure par linclusion
dinvestissements autonomes dont la productivit est calcule sur priodes longues, quelle
attestera que le capitalisme commence changer dessence. [En note de bas de page,
Bernard Cazes prcise que] la cration dun Centre International de Prospective en mai
1957, dont le but est dtudier les causes techniques, scientifiques, conomiques et
sociales qui acclrent lvolution du monde moderne et pour la prvision des situations qui
pourraient dcouler de leurs influences conjugues , rpond cette ncessit de voir
loin . (p. 157). En dautres termes, si lEtat faisait dj ce quil a faire dans les crneaux
dintervention laisss vacants par le capitalisme quotidien , il contribuerait de faon non
autoritaire mais nanmoins structurante la planification de lconomie nationale dans son
entier. Et la prospective constitue le cadre mthodologique pour assurer plus fermement le
pacte de quasi-non-ingrence rciproque entre forces conomiques prives et Puissance
publique.
Cest en partie sur la base de cette profession de foi no-planificatrice que Pierre Mass
recrute Bernard Cazes, administrateur civil du ministre des Finances, au Commissariat
Gnral du Plan en 1960. Leurs conceptions respectives de la planification concordent. Ds
son arrive au poste de Commissaire au Plan, Pierre Mass prend comme objectif de
stimuler linterventionnisme de lEtat ou, en dautres termes, de diffuser au sein de
ladministration et des entreprises publiques le modle daction dvelopp par le holding de
la Caisse des Dpts et Consignation de Franois Bloch-Lain. Il avait expriment ce
modle une chelle plus modeste dans le cadre de ses fonctions EDF ds la fin de la
seconde guerre mondiale. Ainsi dbute lpope de la politique nationale planifie de
construction dquipements collectifs. Dans les annes 1960, Mass avait critiqu la
comptabilit nationale qui, en focalisant lattention sur la production marchande, tait
daprs lui responsable des choix politiques accordant une importance excessive la
consommation marchande par rapport aux services et quipements collectifs 112.
111 Cazes (B), "Capitalisme et planification sont-ils compatibles ?", Cahiers de l'Institut de Science
Economiques Applique, srie "M" "Recherches et dialogues philosophiques et conomiques", avril 1959, n4,
pp. 113-160.
112 Tmoignage dAndr Vanoli dans Fourquet (F.), op. cit., p. 179.

56

Au dbut des annes 1960, le Commissariat Gnral du Plan peut satteler sans trop de
difficults sa nouvelle mission de coordination et de stimulation inter-administrative. Il a
lappui du gouvernement et celui de bon nombre de grands patrons qui considrent que
lEtat peut leur fournir une aide cruciale au dveloppement dune stratgie mondiale de
conqute pour leur entreprise. Il bnficie galement du soutien du ministre des Finances
dont il est encore un des services et qui, sous rserve que la fiscalit et la part des dpenses
publiques par rapport au PIB naugmentent pas, donne son assentiment lmergence dun
Etat interventionniste113.
Le Commissariat Gnral du Plan devient le lieu o slabore une thorie globale de la
construction dquipements collectifs par les diffrentes bureaucraties sectorielles.
Logements, infrastructures urbaines ou interurbaines, quipements culturels, sociaux,
scolaires, hospitaliers, etc., sont les lments dune seule et mme politique dont la thorie
daction peut tre rsume de la manire suivante.
La croissance conomique fonde sur le dveloppement industriel du pays saccompagne
dun phnomne durbanisation massive aussi anarchique quinquitante. Les grands
ensembles dhabitation permettent de nombreux nouveaux citadins de se loger mais non
pas de vivre heureux. Il est dit quil y a distension du lien social dans les nouveaux quartiers.
Les trajets logement-travail sont de plus en plus longs (embouteillage, saturation des
transports collectifs). Des bidonvilles prolifrent la priphrie de Paris. Le baby-boom qui a commenc en 1943 - oblige un dveloppement et une restructuration du systme
dducation. La constitution dune large classe moyenne saccompagne dune forte demande
en matire dactivits culturelles, etc. Construire des quipements collectifs de toute sorte,
notamment dans les villes, devient une urgence positive car permettant de faire dune pierre
trois coups. Tout dabord, il sagit dorganiser le phnomne durbanisation et donc de
faciliter une croissance quilibre de lconomie. En second lieu, les quipements collectifs
incarnent une redistribution populaire des fruits de la croissance, ce qui est politiquement
apprciable. Enfin, la construction dquipements collectifs donne corps au mythe dune
socit franaise qui se donne les moyens de rester culturellement unie, de demeurer une
civilisation tout en se modernisant (le Plan doit contribuer concrtiser une ide moins
partielle de lHomme ).
La dbudgtisation du Plan tout au long des annes 1950 avait largement mouss son
autorit vis--vis du monde de lentreprise prive. Contrairement Claude Gruson, Pierre
Mass pense que lamlioration de la qualit et de la finesse du socle informationnel macroconomique du Plan ninversera gure laffaiblissement politique de la planification par
rapport au secteur dit concurrentiel. Il a fait son deuil dune influence essentiellement directe
du Plan sur le comportement des grands acteurs de lconomie nationale. Plutt que de
tenter de recapitaliser le Plan, mieux vaut planifier le capitalisme dEtat, orienter la dpense
publique - dont le budget crot automatiquement en raison dune forte croissance
conomique - vers de grandes politiques publiques palliant certains manques du capitalisme
priv et visant un horizon socio-conomique se situant dans le long terme. Les planificateurs
doivent investir lEtat et son administration, et celle-ci ne doit pas empiter sur les platesbandes de la consommation individuelle et du profit court terme qui constituent le
territoire rserv de lentreprise prive.
En fin de printemps 1961, lElyse et Matignon prennent linitiative de conforter Pierre
Mass dans la nouvelle voie stato-centre quil a choisie pour la planification. Par exemple,
P. Mass rapporte cet entretien avec Michel Debr, Premier Ministre, en 1961 au cours
113 En outre, et c'est toujours vrai aujourd'hui, le ministre des Finances, et plus particulirement la direction
du Budget, sont davantage favorables la programmation pluriannuelle des dpenses d'quipement qu' celle
des dpenses de fonctionnement. Recruter un fonctionnaire quivaut un "investissement" de quarante ans,
tandis que la construction d'un collge ncessite un effort financier tal seulement sur une priode d'environ
trois ans.

57

dune promenade champtre : Maintenant le dernier obstacle est lev. Nous allons vers la
paix en Algrie [le putsch des gnraux a t mis en chec en mai 1961]. De Gaulle a t
jusquici tolr par le peuple qui lui a donn le mandat implicite de mettre fin la guerre
dAlgrie. Maintenant les oppositions vont devenir plus vives, et il ny aura rien pour
rassembler le peuple. Il faut trouver un objectif commun ; et cet objectif, il faudra le
construire autour du Plan, de lardente obligation 114.
Alors mme que souvre lre des technocrates quipementiers de la socit franaise, la
mission dvolue aux planificateurs par le gouvernement se voit encore revtue et ennoblie
dun sens nouveau. Avant dtre qualifie dardente obligation, lefficacit de la
planification relevait de critres de jugement principalement conomiques. Les
planificateurs sassignaient le devoir darraisonner conomiquement, autant que possible, le
bateau ivre de la politique politicienne et du grand patronat franais. En 1961, le Gnral de
Gaulle nexige pas des planificateurs quils cessent leur proslytisme conomiste, mais il
leur demande nanmoins de complter leur dontologie, leur morale professionnelle par des
critres defficacit socio-politique. Il ne sagit plus seulement de scruter froidement lavenir
macro-conomique du pays et de produire un Plan prconisant les objectifs et les moyens
dune croissance quilibre. Il importe aussi de formuler un projet de socit et de le
dcliner sous la forme de politiques publiques devant avoir des rsultats en termes de
cohsion nationale et de bien-tre social.
e. La prospective et la modlisation macro-conomtrique
La mise en oeuvre au CGP de la dmarche prospective par le biais de la cration du groupe
1985 reprsente une nouvelle procdure daide la planification des politiques publiques.
En 1961, Pierre Mass ragit en effet rapidement au souhait douverture socio-politique de
la planification quexpriment lElyse et Matignon. En automne de cette mme anne, il
crit une longue lettre au Premier Ministre pour lui faire part de ses doutes quant
lopportunit de la construction du canal Rhin-Rhne115. Il juge que ce formidable
(financirement) projet dinvestissement relve dun autre ge, le XIXme sicle, alors que
la France doit dj se prparer envisager rationnellement son entre dans le XXIme
sicle. Pierre Mass conclut habilement sa lettre en proposant de faire porter une rflexion
attentive sur un horizon qui pourrait tre 1985, lvolution ultrieure se dissolvant dans le
vague, et les chances plus rapproches ntant pas en rapport avec la dure des grands
investissements et la plnitude de leurs effets . Quelques mois plus tard, le groupe 1985,
voqu plus haut, sinstalle au Commissariat Gnral du Plan, et avec lui lide quune
rflexion prospective ouverte et comprhensive (au sens weberien du terme) peut contribuer
fortement mettre le bonheur de la collectivit nationale au coeur du processus de
planification.
La pense prospective na alors rien dune terra incognita pour Pierre Mass. Ds sa prise
de poste en tant que commissaire au Plan, il est approch par les membres du Centre
international de prospective, encore sous lautorit du pre de la prospective franaise,
Gaston-Berger. Pierre Mass entre au collge des directeurs du centre, au sein duquel
sigent des grands patrons (Saint-Gobain, Ciments Lafarge, etc.), des hommes de lettres et
114 Fourquet (F.), op. cit. p. 289.
115 De larges extraits de cette lettre sont retranscrits dans les pages 177-180 de Mass (P.), Alas et progrs,
op. cit.. On y trouve exprime la conception de la planification de Pierre Mass analyse plus haut : la
planification des politiques publiques une une est ncessaire car elle conditionne de fait la planification
macro-conomique (penser que cest linverse qui se produit est lillusion dont se berce Claude Gruson) : Une
dcision de principe, dissocie de tout calendrier dexcution, ne pourrait tre mon avis quun faux
semblant.[...] Cest parce que des mthodes de cet ordre ont t parfois pratiques dans le pass que les
ministres des Finances se trouvent devant des budgets obligs et que le commissaire au Plan ne peut
introduire dans ses programmes quune faible dose de volontarisme (p. 180).

58

des savants (Louis Armand, Andr Lallemand, Georges Balandier, etc.), et des hauts
fonctionnaires tels que Pierre Racine (auteur de la seule tentative dintroduction de
lconomie et des sciences humaines lENA au dbut des annes 1970), Franois BlochLain, ou Bertrand Schwartz (grand pionnier et missionnaire de la formation permanente, de
ladquation formation/emploi et des dispositifs locaux dinsertion professionnelle, jusqu
aujourdhui).
Avec la cration du groupe 1985116, Pierre Mass pose donc les premiers jalons de
linstitutionnalisation dans ladministration franaise dune dmarche intellectuelle quil
connat bien. La production du groupe, un rapport intitul Rflexions pour 1985 , est
intgre dans le document officiel du Vme Plan et recommande aux dpartements
ministriels dimiter le Commissariat Gnral du Plan, autrement dit de se doter de groupes
de rflexion prospective autonomes. Ainsi que lcrit Bernard Cazes dans son Histoire des
futurs 117, cette simple suggestion [...] nen fut pas moins efficace puisque entre 1964,
cration du Centre de Prospective et dEvaluation au ministre de la Dfense, et 1973, o
les Affaires trangres se dotent dun Centre dAnalyse et de Prvision, rares ont t les
ministres qui naient pas cherch disposer de moyens dexplorer lavenir long terme
(p. 349).
Il convient nanmoins de relativiser le rle de Pierre Mass et, plus gnralement, du groupe
1985, dans linstitutionnalisation administrative de la prospective dans les annes 1960. En
effet, la Caisse des Dpts et Consignations, la dlgation gnrale au district de Paris de
Paul Delouvrier, au Ministre de la Construction (nouvel intitul du MRU), etc., lexercice
prospectif avait dj commenc tre pratiqu avant la formation du groupe 1985. Dautre
part, la participation assidue de hauts fonctionnaires des groupes de rflexion tels que
lassociation Gaston-Berger ou le Club Jean-Moulin donne penser que le groupe 1985 ne
peut tre considr comme lunique point de dpart dun mouvement administrativointellectuel spcifique qui sappellerait la prospective planificatrice. Ainsi, la cration du
groupe 1985 et les recommandations institutionnelles qui en sont issues doivent tre
interprtes autant comme une totalisation ou systmatisation symbolique de la pratique
prospective dans ladministration que comme un des principaux actes fondateurs de cette
pratique.
En seconde analyse, il est possible dinfrer quen runissant le groupe 1985, Pierre Mass
rige la prospective en mthodologie centrale de la planification et, de ce fait, tente
dinstituer le Commissariat Gnral du Plan au rang de mthodologue possible de la
planification (au moins) au mme titre que le SEEF ou que lINSEE.
La cration du CEPREMAP comme unit de production de modles doptimisation macroconomique sinscrit galement dans cette volont de Pierre Mass de placer le
Commissariat la pointe mthodologique de la planification. Cest cette seconde nouvelle
procdure intellectuelle que les lignes qui suivent sont consacres.
Durant les premires annes de la planification, les macro-conomistes keynsiens avaient
rencontr peu de rsistance de la part du monde politique ou des milieux des affaires. Puis,
assez brutalement, les planificateurs sont dchus par les tenants de lorthodoxie budgtaire
allis aux libraux conomiques. On assiste une dbudgtisation du Plan et, du fait de
linstabilit gouvernementale de la IVme Rpublique, le politique se drobe largement aux
invectives rationnellement autorises des planificateurs. La configuration politico116 Sociologiquement, le groupe 1985 se distingue du collge des directeurs du Centre d'Etudes Prospectives
(appel galement "association Gaston-Berger" aprs la mort accidentelle de ce dernier en 1961) par une faible
reprsentation du grand patronat franais dans l'instance furtive du CGP, ce qui corrobore notre hypothse du
tournant "tatiste" que prend la planification avec l'arrive de Pierre Mass au poste de commande en 1959 et
avec l'lan planificateur du Prsident de Gaulle en 1961.
117 Cazes (B.), 1986, Histoire des futurs. Les figures de lavenir de Saint-Augustin au XXIme sicle, Paris,
Editions Seghers.

59

administrative propre la Vme Rpublique ainsi que le souhait de gouvernementalisation

du Plan exprim par le Gnral de Gaulle vont placer pour la premire fois les planificateurs
et le monde politique dans un face--face dont aucun des protagonistes ne peut schapper
facilement.
Dans le livre de Franois Fourquet (1980, op. cit.), Pierre Mass explique clairement
linconfort de sa fonction de Commissaire au Plan : Les experts ont eu du mal
comprendre laspect politique de ma fonction, qui me plaait dans un dilemme [...] Jtais
pris entre deux exigences contraires et amen chercher un compromis, et il me semble que
les comptables nationaux nont pas aperu la ncessit o jtais davoir des instruments
utilisables. Cest vrai pour la phase des options prcdant le Plan proprement dit :
malheureusement les experts mont prpar des options beaucoup trop dtailles (p. 286).
Jean Ripert, alors Commissaire adjoint, prcise utilement les propos de Pierre Mass :
Plusieurs choses ont impatient Mass [...] Chaque fois quon voulait tudier une variante,
on faisait venir un des comptables nationaux : Voil, nous voudrions avoir une ide de
telle variante , Bon, eh bien, je reviendrai dans 10 jours . Parce quils travaillaient la
main. Dix jours ctait long pour un homme press de discuter avec le ministre des Finances
ou le Premier Ministre (p. 287).
Pour Pierre Mass, disposer dinstruments utilisables consiste par exemple pouvoir tester
la pertinence macro-conomique de la politique dquipements collectifs : Pour rsoudre
le problme de la place des quipements collectifs et des prestations sociales dans
lquilibre gnral, jai recherch [...] ce que modestement on appellerait un compromis ou
une approximation, en utilisant la modlisation tendance optimisante. Mais [...] les experts
taient trs rticents. (p. 286). Disposer dinstruments utilisables signifie galement que
planificateurs scientifiques et planificateurs politiques puissent dialoguer sur les dcisions
prendre : Sur ma dcision de faire appel des modles, [...] javais t invit
comparatre devant la section des investissements et du Plan du Conseil Economique et
social, et javais demand un expert de maccompagner, je suis peu prs sr que ctait
Blanc [ lpoque directeur des synthses conomiques lINSEE]. Javais dit cet expert :
exposez votre esquisse. Aprs quoi un conseiller conomique lui avait dit : Je vois que
vous avez fait des calculs complexes, je ne les matrise pas. Aussi jaimerais que, sans
calculs, vous me rsumiez en 5 minutes les hypothses qui sont la base de votre travail.
Et Blanc lui avait rpondu : Je ne peux pas le faire. Il faudrait que je reprenne devant
vous tout mon calcul dapproximations successives, parce que jy ai introduit des retouches
chaque tape, et il aurait fallu que vous les notiez au fur et mesure. [...] Cela ne
mallait pas du tout. (p. 287).
En dfinitive, Pierre Mass souhaite que les techniciens de la planification assument
pleinement la dimension politique de leur travail et sadaptent technologiquement en
fonction de stratgies efficaces de conviction : Il ne sagissait pas de querelles subalternes
avec des hommes que jestimais, mais de problmes lis lvolution de lconomie, la
conception dun plan dmocratique, lapparition de lordinateur, une diffrence
dthique entre le chercheur et le dcideur 118.
Pierre Mass raconte en particulier comment la rvolution informatique quil se rjouit de
voir poindre lhorizon lui donne lide dune meilleure vulgarisation politique de la
planification : Avec le perfectionnement des ordinateurs, javais dj rsolu EDF des
programmes linaires de 300 variables et 300 inconnues, et avait t un avantage
considrable : on met les hypothses au dpart, on trouve des rsultats larrive, on ne
sinterroge pas sur le calcul intermdiaire [...][Ainsi] on peut faire la critique des
hypothses, ce qui oblige les experts les formuler avec prcision. [...] Mes fantaisies

118 Mass (P.), Alas et progrs, op. cit, p. 183.

60

mathmatiques avaient justement pour but de prsenter les problmes dune manire qui les
rende accessibles tout le monde (Fourquet, p. 287).
Parfois, ce souci de vulgarisation se teinte dun objectif conscient de manipulation des
dcideurs. Jean Ripert se souvient ainsi dune critique apparemment anodine - mais en fait
trs rvlatrice - que Pierre Mass adresse aux gestionnaires scientifiques de la comptabilit
nationale : Les comptes quon projetait taient toujours quilibrs. Mass souhaitait faire
apparatre des dsquilibres... (p. 287). Et Pierre Mass dexposer ses raisons : Jai t
accroch par le rcit qua fait Pierre Uri du bilan national [fabrication du Ier Plan]. Il le fait
avec beaucoup de verve et dintelligence. Mais au-del, il y a quelque chose de trs
important : Uri prsente un bilan de lanne 1948 qui se solde par un dsquilibre.
Lquilibre nest pas naturel ; ce qui est mobilisateur et justifie les mesures, cest le
dsquilibre. (p. 288).
f. La prospective, premire brche dans le monopole intellectuel de la science conomique
Lpisode de la prospective au Commissariat Gnral du Plan prsente une analogie avec la
dispute que suscite Pierre Mass au sein du triangle INSEE-SEEF-CGP propos des
modles variantiels. Ces modles reprsentent en effet une tentative dorientation de la
science macro-conomique vers une perspective de pragmatisme politique. Or, la
prospective du groupe 1985 constitue en partie une manire dinstrumentaliser les sciences
sociales non conomiques - qui sont tout juste en train de perdre dfinitivement la noble
mais peu crdible appellation dhumanits - des fins planificatrices au sens de Pierre
Mass (cest--dire politiquement pragmatique). Bien entendu, ce parallle entre
macroconomie et sciences sociales non conomiques trouve vite ses limites en raison des
diffrences de lgitimit institutionnelle et sociale qui plaait lconomie dans une position
dominante dans le champ des sciences sociales. Par ailleurs, Pierre Mass est enclin, du fait
mme de sa comptence originelle en micro-conomie mathmatique, instrumentaliser
bien davantage la science macro-conomique que les sciences sociales non conomiques
telles que la sociologie ou lanthropologie. Cest pourquoi la sophistication technique ou
mthodologique de la prospective pratique au sein du groupe 1985 na jamais atteint
celle loeuvre dans le cadre du CEPREMAP119. Il nen demeure pas moins quen faisant
intervenir dans son cercle des sommits intellectuelles telles que Claude Lvi-Strauss ou
Raymond Aron le groupe 1985 ouvre une brche pour les sciences sociales nonconomiques dans lexpertise planificatrice120.
Pierre Mass pose ainsi plus ou moins explicitement au Commissariat Gnral du Plan la
question de lusage des sciences sociales non conomiques des fins de planification, et y
apporte un dbut de rponse : la prospective peut constituer le cadre de production dun
discours savant permettant dclairer les actions publiques devant tre engages pour
conduire le changement social.
Les premiers mots exposant la raison sociale de lAssociation Gaston-Berger (autrement
appele Centre dtudes prospectives ), dont Pierre Mass est membre, sont les suivants :
Il est apparu un certain nombre de personnalits de milieux diffrents que la vue,
gnralement admise, de lvolution mondiale sinspirait trop de ltude du pass, comme si
119 Ainsi le terme d'utilisation ou d'usage spcifique (en l'occurrence, politiquement pragmatique) serait peuttre prfrable celui d'instrumentalisation en ce qui concerne le rapport existant entre prospective et science
sociales.
120 Les raisons de cette ouverture demeurent cependant mal connues et demanderaient tre tudies de faon
plus approfondie. La socialisation croissante des discours issus des sciences sociales non conomiques au
dbut des annes 1960 ne suffit pas notre sens expliquer que ceux-ci deviennent dans le mme temps
incontournables aux yeux des planificateurs.

61

celui-ci avait davance contenu et prfigur lavenir. Il leur a sembl quune autre attitude,
essentiellement proccupe du futur que les hommes participent construire, en effet, tous
les jours, serait plus efficace . Cest cette attitude que les planificateurs prospectivistes tels
que Pierre Mass voudraient que les hommes de sciences adoptent un peu plus souvent afin
de pouvoir leur venir en aide, eux, hommes daction publique, hauts fonctionnaires
faonneurs de la socit de demain. Observons, par exemple, avec quelle vhmence
Franois Bloch-Lain, un autre membre de lAssociation Gaston-Berger, parle en 1976 des
chercheurs en sciences sociales auxquels il a gracieusement permis dtudier ses productions
de planificateur la tte de la Caisse des Dpts et Consignations : Franoise Carrire
[linterviewer] : Vous venez dvoquer Sarcelles. Cest devenu un symbole . Franois
Bloch-Lain : Les sociologues, que jai toujours attendus au rendez-vous, seront-ils
meilleurs dans lexplication rtrospective quils ne lont t pour lobservation immdiate et
pour la prvention. En effet, on a fait de Sarcelles un symbole avec une lgret contre
laquelle les habitants de cette ville nouvelle sinsurgent maintenant de faon difiante. Il
nest pas question de nier les dfauts, vitables ou non, dune opration champignon. Ce
que je stigmatise, mon tour, ce sont les moeurs des observateurs pseudo-scientifiques, des
journalistes et des salonnards. [Mais, poursuit-il] Le temps nest plus loin o lon pourra,
avec les enfants qui ont grandi l et qui sont devenus des animateurs adultes, responsables
de leurs quartiers, crire un Vive Sarcelles trs instructif 121.
A linstar de Pierre Mass dans ses rapports avec les experts de la Comptabilit Nationale,
Franois Bloch-Lain regrette amrement que les sociologues se considrent comme des
penseurs non responsables et nassument pas les consquences de leurs actes discursifs, en
loccurrence, la caution scientifique quils apportent, pour lamplifier, la stigmatisation
journalistique et politicienne des grands ensembles dhabitation sarcellois. Toutefois, on
peut mettre lhypothse que Franois Bloch-Lain joue ici au naf quil nest videmment
pas. Extrmement politiss ( lpoque), les agents de ce champ scientifique particulier
communment appel recherche urbaine sont tout fait conscients de leurs actes
discursifs et ils les assument pleinement. Le problme de Franois Bloch-Lain est que ces
chercheurs sont financs au gr de dcisions manant de structures tatiques dont ils
critiquent et dconstruisent allgrement laction. Le directeur de la CDC aimerait que les
chercheurs fassent davantage montre de respect pour les commanditaires et leurs
questionnements oprationnels.
Dun autre ct, la recherche applique en sciences sociales est un service, issu dun
processus de co-production impliquant chercheurs et commanditaires122, et non un produit.
Ainsi est-il difficile pour les commanditaires de savoir ce quils achtent. La concidence
entre lapprciation du service rendu et le prix effectivement pratiqu na rien dvident. Ce
problme que pose la recherche aux commanditaires publics gagne en acuit lorsquil est
politis.
En stigmatisant lopration urbaine de Sarcelles, en dnonant la prtendue inconsquence
sociale et urbanistique des planificateurs de la Caisse des Dpts, la recherche urbaine
srige, entre autres choses, en porte-parole des masses laborieuses et silencieuses
considres comme commanditaires de fait (par le vote, par limpt...) du service public. Les
rles sen trouvent alors inverss et, partant, complexifis. Les chercheurs rendent service
des commanditaires publics qui sont eux-mmes au service de populations que les
chercheurs disent reprsenter scientifiquement. Sous cet angle, la prospective peut
logiquement constituer un arrangement rsolvant le paradoxe de la recherche applique en
sciences sociales. En devenant des militants de la dmarche prospective, Franois Bloch-

121 Bloch-Lain, (F.), op. cit. p. 137.

122 Gadrey (J.), "Le service n'est pas un produit : quelques implications pour l'analyse conomique et pour la
gestion", revue Politiques et Management Public, volume 9, n1, mars 1991.

62

Lain et Pierre Mass tentent en fait dimposer un compromis minimal, dpolitis et serein,
dans lequel planificateurs et chercheurs en sciences sociales pourraient collaborer pour le
bien commun : Ne nous disputons plus au sujet du prsent ou du pass, unissons-nous pour
envisager lavenir, pour envisager, rationaliser et, au bout du compte, bonifier linfluence de
laction publique sur la socit franaise , ainsi pourrait-on rsumer leur stratgie de
pacification de leurs liens avec les sciences sociales.
Au dbut des annes 1960, la prospective fait entrer la planification dans un champ de
questionnements relatifs aux effets conomiques, technologiques, sociaux et finalement
politiques des actions publiques menes par lEtat franais. Ces questionnements renvoient
donc in fine lefficacit sociale de ces dernires. Un document peut illustrer
convenablement cette rforme pistmologique dans les milieux planificateurs : le numro
11 de la revue (non priodique) Prospective 123 consacr la politique urbaine, publi au
printemps 1964124.
Le numro 11 de Prospective est le rsultat des travaux de lAssociation Gaston-Berger
sur le thme de lurbanisme. On remarquera tout dabord que ces travaux ont eu comme
point de dpart une recherche mene par le Professeur Jean Gottman (membre de
lassociation) sur Mgalopolis, cette vaste rgion urbaine qui stend de Boston
Washington . Or, Jean Gottman na rdig personnellement quune dizaine de pages de
cette parution de Prospective qui en compte prs de deux cents. La majorit des autres
textes composant le document a t rdigs par des personnalits non universitaires. En fait,
un tiers des pages du numro est consacr un expos gnral, crit plusieurs mains, et qui
fait la synthse des travaux de lassociation sur le thme de lurbanisme. Du ct des
dcideurs co-auteurs de cet expos gnral on trouve Pierre Mass, Paul Delouvrier,
Franois Bloch-Lain, Andr Laure (X-Ponts, spcialiste en titre de lurbanisme au
Commissariat du Plan), Paul Huvelin, pdg. de Klber-Colombes et futur prsident du CNPF,
etc. Du ct des savants on trouve bien videmment le Professeur de gographie J. Gottman,
mais galement Philippe Pinchemel, directeur de lInstitut de Gographie, Michel
Phliponneau125, lui-aussi professeur de gographie et grand militant de la cause rgionaliste
bretonne, et enfin Henri Lefebvre, seul sociologue et chercheur critique du lot126.
La co-production de cet expos gnral, lment central du numro 11 de la revue
Prospective , exprime le mode de collaboration police et non conflictuelle entre
chercheurs et dcideurs souhait de les hauts fonctionnaires prospectivistes tels que Pierre
Mass ou Franois Bloch-Lain.
123 "Prospective" est la revue de l'Association Gaston-Berger.
124 En revanche, Rflexions pour 1985 dit par le groupe 1985, paru lui aussi en 1964 la Documentation
Franaise, ne peut tre utilis pour alimenter notre propos. Ce rapport se prsente comme le rsultat dune
nouvelle procdure intellectuelle daide au processus de planification et contient trs peu de rflexions sur la
pertinence de cette procdure et de ses modalits pratiques. Autrement dit, il ne sagit aucunement dune
profession de foi prospectiviste argumente. Destin tre diffus trs largement, ce rapport prend bien soin de
ne pas empiter sur les prrogatives des dcideurs politiques et des planificateurs classiques (tourns vers un
horizon court terme). Il se contente didentifier certaines tendances lourdes dans le long terme, des faits
porteurs davenir qui devront bientt tre pris en compte dans la formulation des objectifs ainsi que dans
laffectation des moyens de certaines politiques publiques telles que lducation, la sant ou lagriculture.
Cest, pour parler vite, davantage la lecture dun Plan civilisationnel que dun Plan gouvernemental que
nous convient les rdacteurs de Rflexions pour 1985 . On y trouve cependant quelques lments de
proposition sur la rforme de la gestion publique comme par exemple : Les structures et les habitudes de
lAdministration devront de leur ct tre amnages pour quelle puisse, non seulement sadapter
lvolution rapide de son domaine daction, mais encore dans certains cas provoquer cette volution. Il faudra
pour cela quelle adopte certaines mthodes et structures du secteur priv, comportant notamment le sens de
linitiative, de la responsabilit, de lefficacit, du service du client (p. 20).
125 Fondateur avec le Pr. Krier voqu plus haut du Comit dtudes et de liaison des intrts bretons
(CELIB).
126 Initiateur de la sociologie urbaine marxiste.

63

Les sociologues127 font lobjet dun traitement particulier dans le discours des
prospectivistes sexprimant dans le numro en question. Ainsi, Andr Laure, dans un texte
intitul De lurbaniste lquipe pluridisciplinaire (pp. 163-170) dfinit le rle de
larchitecte, de lingnieur, de lconomiste, du gographe, du financier, et du sociologue
dans llaboration de politiques urbaines efficaces. Les sociologues ont droit quinze lignes
esquissant la place qui leur revient, contre deux ou trois lignes pour les autres. Sans doute
cette emphase discursive est-elle en partie due au fait que les sociologues sont considrs
comme les plus proches de la socit128 quil faut planifier et galement parce quils sont les
plus rticents collaborer avec les grands intendants de lEtat (contrairement aux
gographes et aux conomistes).
Mais la raison principale tient ce que le savoir sociologique apparat au dbut des annes
1960 comme le plus adapt la fondation dun pragmatisme socio-politique de laction
publique ou, en termes plus actuels, dun ralisme des politiques publiques : [le
sociologue] dtectera les lites dirigeantes, apprciera leur aptitude promouvoir un
certain dveloppement et examinera de quelle manire la population pourra suivre .
Grce une analyse du milieu et des forces sociales en prsence, le sociologue pourra
contribuer efficacement la dfinition dune politique de logement et dquipement public :
caractristiques de lhabitat, principes de restructuration des quartiers anciens, besoins en
quipements socio-ducatifs, culturels, etc. De mme, le sociologue pourra sattaquer
certains problmes particuliers [comprendre : trop ardus pour les autres professions de
lurbanisme (ingnieurs, gographes, etc.)] comme celui de la dlinquance juvnile, des
minorits ethniques, etc. (p. 165).
La pratique prospective rvle que les no-planificateurs qui sy adonnent cessent
denvisager llaboration des interventions de la Puissance Publique sous les seuls angles
technique, conomique et financier (les moyens tatiques de laction). Bien entendu, ils ne
se dparent pas du jour au lendemain de leur approche professionnelle spcifique, ainsi que
lexprime Pierre Mass dans son introduction : Lurbanisation comme la politique
implique une ide de lhomme. Un homme dont rien nest plus difficile que de connatre
les vritables intrts, quil ne faut pas confondre avec ses voeux (P. Valry) (p. 8). Mais
lvocation mme dune diffrence entre voeux et intrts ne revient-elle pas dune certaine
manire reconnatre les limites du rationalisme planificateur ? Prcisment, la conclusion
de lexpos gnral, Participation et responsabilit du citoyen , approfondit cette
question problmatique du mariage contre nature entre technocratie et dmocratie.
Y est dabord dfendue une conception technocratique de la participation du citoyen. Celuici, parce quil ne doit pas devenir un assist, un non-acteur conomique, doit participer au
financement des investissements collectifs (par exemple, les autoroutes pages) dautant
plus que la direction du Budget pose cette participation comme condition sine qua non de sa
bienveillance. Linterventionnisme public peut faire le bien de la collectivit en palliant les
dfaillances du march, mais les forces conservatrices du pays ainsi que les gardiens
127 Entendre : chercheurs en sciences sociales non conomiques. Sauf notice particulire, dans la suite du
texte, nous retenons cette acception extensive du terme de sociologue. La licence de sociologie n'a t
institue qu'en 1962 en France. Jusqu'au dbut des annes 1970, nombreux sont les chercheurs en sciences
sociales se revendiquant "sociologues" sans pouvoir en exhiber les diplmes. Les grandes figures de la
sociologie de l'poque (Aron, Bourdieu, Chombart de Lauwe, Crozier, Touraine, etc.) n'ont aucun diplme en
sociologie et institutionnalisent d'abord la discipline en recrutant autour d'eux des non-sociologues (historiens,
philosophes, etc.) qui veulent faire de la sociologie telle que leur recruteur la conoient. Il y a donc dans les
annes 1960, une premire professionnalisation sans diplme de la sociologie. Temoin de cette poque, JeanClaude Thoenig rsume bien la situation "Je suis arriv au CSO en 1964 par le hasard du march du travail et
il est important de souligner qu'au Centre de Sociologie des Organisations j'tais le seul sociologue [diplm
de l'Universit de Lausanne en Suisse]" (entretien).
128 Au sens o ils se font reconnatre socialement comme les spcialistes de la socit et o ils srigent
galement en porte-parole de celle-ci.

64

tatiques de lorthodoxie budgtaire ne le laisseront faire que sil ne tue pas compltement
lide de march. Grosso modo, une diffrence doit tre marque entre interventionnisme et
collectivisme : Il faudra que le citoyen accepte de balayer devant sa porte, cest--dire
nattende pas tout de la collectivit et en particulier quil consente payer les services dont
une partie du cot peut lui tre directement attribue en fonction de lusage quil en fait [...]
La vie sociale impose un ordre qui se traduit dabord pour chacun par des contraintes. Mais
cest lexistence de cet ordre qui permet daccder des liberts plus importantes un
niveau suprieur. Il faut savoir consentir de petits sacrifices pour procurer autrui de
grands avantages (pp. 71-72).
Les no-saint-simoniens tatiques voudraient se faire convaincants en direction des libraux
et surtout, en mme temps, vulgarisateurs de leur doctrine en direction du peuple. Mais cette
rhtorique est-elle coute de part et dautre ? Les politiques publiques mises en oeuvre
sont-elles suffisamment intelligibles pour que le citoyen y concoure positivement ?
Ralistes, les co-auteurs de lexpos gnral du numro 11 de Prospective rpondent
ces deux questions par la ngative : Il va sans dire que le citoyen ne consentira de bon gr
ces limitations et ces charges que sil prouve un vritable sentiment de participation.
Or il ne semble pas que cela soit le cas. Lurbanisation est en France subie plus quelle
nest comprise et souhaite. Le citadin souffre des troubles de la croissance urbaine,
proteste contre labsence de crdits, laction ou linaction des responsables, observe en
passant des chantiers dont il ne sait exactement ce quon y fait ou quel projet ils
correspondent, en bref ne se sent gure de possibilits dtre consult ou dexercer un
pouvoir (p. 72).
Il est dit un peu plus loin dans le texte que labsence de sentiment de participation chez le
citoyen met la fois la pratique actuelle de la technocratie et celle de la dmocratie en chec.
Alors que faire ? Un court passage du texte est consacr la piste dcentralisatrice et
associative exprimente de longue date aux Etats-Unis : [Ces derniers] offrent cet gard
un essai de solution. Dabord par une dcentralisation assez profonde, ils russissent
dmultiplier les problmes et les pouvoirs lchelle du quartier ou mme de lunit de
voisinage. La prolifration des associations de toute nature, conforme au temprament
anglo-saxon, offre dautre part des cadres spontans o les questions peuvent tre
largement et librement dbattues (p. 73). Toutefois, les rdacteurs reconnaissent que les
autorits publiques et les [grands] groupes privs [amricains] gardent la plupart du temps
linitiative des grands projets mme si leur dsir de mobilisation dmocratique et de
communication avec les masses semble sincre et mrite dtre salu comme un mode
relativement efficace de gestion des affaires urbaines129.
Le texte examin ici ne peut alors se conclure que par un retour la case dpart : Si la
solution idale reste inventer, cest que la socit moderne est prise entre deux ncessits
contradictoires : celle de donner plus de pouvoir aux masses et celle de possder des
connaissances spcialises qui sont par essence le fait dun petit nombre, pour exercer ce
pouvoir (p. 73). Dune certaine manire, la conclusion de lexpos gnral donne aux
technocrates prospectivistes qui lont rdige lopportunit de mettre en scne leurs tats
dme dmocratique, dexalter le non technocrate qui sommeille en eux, et donc de se
rapprocher, du moins par le discours, de lhumaine condition.

3. Difficile rencontre entre planification et sciences sociales franaises

129 Il convient de rappeler ici qu'en 1964, l'Amrique constitue pour nombre d'observateurs, tels que les
prospectivistes de l'Association Gaston-Berger, le futur la fois effrayant et presque inluctable - et donc
intellectuellement attirant - qui attend la France urbaine. L'assassinat de Malcom X et les meutes de Watts,
l'anne suivante en 1965, conforteront les prospectivistes franais dans ce sentiment mitig par rapport la
modernit amricaine.

65

On vient de voir que du ct du Commissariat Gnral du Plan, la prospective recouvre un

projet de procdure intellectuelle organisant de manire spcifique le recours aux sciences
sociales. Plus globalement, le contexte dune France qui se modernise dsormais de faon
non planifie incite les grandes personnalits de la planification - lgitimement investies
dune mission gouvernementale - envisager un recours aux sciences sociales non
conomiques afin de relever le dfi que la socit franaise leur lance.
En ce dbut des annes 1960, les sciences sociales font preuve dune tonnante vigueur. Les
structures de dveloppement cres au sortir de la deuxime guerre mondiale (Centre
dtudes sociologiques du CNRS130, VIme section de lEcole Pratique des Hautes Etudes131,
chaires de sociologie dans les universits franaise, etc.) commencent porter leurs fruits.
Cependant ces derniers, malgr leur tat de maturit, apparaissent acides, amers ou
inaccessibles aux grands planificateurs.
Inaccessibles car la plupart des chercheurs en sciences sociales entendent prserver et
consolider une autonomie scientifique et institutionnelle quils ont eu tant de mal
construire.
Amer comme lest par exemple le sociologue rformiste chrtien Pierre-Henri Chombart de
Lauwe, auteur de ce volumineux ouvrage succs Paris et lagglomration parisienne
(1952, PUF, deux tomes), qui, au dbut des annes 1960, coupe les ponts avec les
planificateurs urbains qui finanaient ses recherches (notamment avec le holding de la
Caisse des Dpts et Consignations) : Le fait que jai ralis une tude sur la Cit
Radieuse [Marseille] a conduit nos dtracteurs dire que naturellement nous tions des
adeptes de Le Corbusier et que nous ne voyions lutilisation de la sociologie que pour
construire des grands ensembles, etc. Alors qu propos des Grands Ensembles, nous nous
sommes battus pour critiquer trs violemment ce qui avait t fait ailleurs. Les trois cits
que nous avions tudies avaient un intrt en dehors des Grands Ensembles parce que
chacune tait une exprience de recherche, on pouvait tre daccord ou pas mais il y avait
recherche, alors que les barres et les tours ont t ralises partout sans aucune
proccupation urbanistique relle. Cette prcipitation due au manque de logements a t
catastrophique. Il y a eu, l aussi, une dception de la sociologie urbaine. On na pas pu
enrayer ce mouvement parce que les gouvernements et les techniciens disaient quil fallait
de toute faon loger les gens et quil fallait mieux les loger mal que ne pas les loger du tout.
Nos tudes nont donc pas t trs coutes, et cest aussi une des raisons pour lesquelles
jai abandonn le Centre dEtudes des Groupes Sociaux [P.-H. Chombart de Lauwe avait
fond le CEGS pour abriter des contrats de recherche dtermine (on dirait tudes
aujourdhui) financs par la CDC, le MRU, le Centre Scientifique et Technique du Btiment
(CSTB), etc.] 132.

130 Drouard (A.), Rflexions sur une chronologie : le dveloppement des sciences sociales en France de
1945 la fin des annes 1960 , Revue Franaise de Sociologie, XXIII, 1982, pp. 55-85.
131 Mazon (B.), 1988, Aux origines de lEHESS. Le rle du mcnat amricain, Paris, Les Editions du CERF,
Paris. On y apprend notamment que Gaston Berger, le convertisseur de P. Mass la prospective, avait pris,
dans les annes 1950, en tant que directeur de lenseignement suprieur et de la recherche lEducation
nationale, une part dcisive au dveloppement de la VIme section de lEcole Pratique des Hautes Etudes
(attribution de locaux, dveloppement de la documentation, etc.).
132 Entretien ralis par Pierre Lassave (Cf. Lassave (P.), Le ministre urbain des sociologues. Approche
d'une configuration intellectuelle dans la France des annes 1980, Thse de doctorat de l'EHESS (sociologie)
sous la direction de J.-C. Chamboredon, soutenue publiquement le 9 juin 1995. Pourtant une des postures
thoriques principales d'H. Chombart de Lauwe a consist proposer une mesure de l'cart entre les aspirations
et les "besoins rels" des groupes sociaux, ce qui aurait d le rendre "intressant" pour les planificateurs
urbains (Cf. Pour une sociologie des aspirations, 1971). En fait, H. Chombart de Lauwe les a intresss une
dizaine d'annes, jusqu'au moment o le fracas technocratique des oprations d'urbanisme qui se multipliaient a
couvert les paroles de raison du pre de la sociologie urbaine d'aprs-guerre.

66

Mais les sciences sociales en pleine maturation restent galement acides, comme le sont les
courants intellectuels structuralistes, marxistes ou anarchistes (anti-institutionnels) qui
irriguent de plus en plus la pense de nombreux chercheurs en sciences sociales. En 1962, en
publiant Le totmisme aujourdhui et surtout La pense sauvage , Claude LviStrauss suggre que lon peut tendre certains principes de son mode danalyse ethnostructuraliste aux socits occidentales qui, la rflexion, ne sont pas moins sauvages que
celles dites primitives ; elles sont simplement plus ouvertes, plus chaudes . A la
mme poque, dbute le reflux dethnologues des anciennes colonies. Les populations
rcemment immigres en France deviennent logiquement leurs terrains de prdilection, et
leurs conditions de vie sont mises au grand jour par les nouveaux ethnologues des socits
modernes. En 1963, Michel Foucault achve sa Naissance de la clinique . La mme
anne, Pierre Bourdieu et Jean-Claude Passeron sattachent une minutieuse et mthodique
analyse du systme dducation franais, ce qui donnera Les hritiers (1964), ouvrage
critique dont les aspects constructifs seront occults par la nouveaut de ce type de travail et
par le verbe haut des auteurs. Dans la foule, Pierre Bourdieu sattelle la grande
synthse (Marx, Weber, Durkheim)133. Egalement en 1964, Jean-Paul Sartre dfie lordre
institutionnel capitaliste en refusant le Prix Nobel de littrature.
Ainsi, cest au moment o le gouvernement met institutionnellement les planificateurs en
position dexercer, presque sans partage, leur pouvoir de rationalisation du changement
socio-conomique national que le doute simmisce en eux quant la ralit effective de ce
pouvoir. Les nouvelles sciences sociales leur disent quils croient faire le bien du peuple
sans savoir ce qui est le bien pour le peuple. Elles leurs disent quils croient penser et agir
selon leur libre arbitre alors quils sont penss et agis par des enceintes mentales
intrioriss individuellement et institutionnalises collectivement, par une inconscience ou
une fausse conscience de classe , selon les intrts de structures sociales dominantes, etc.
Et lvolution en cours de la socit franaise semble ne pas donner totalement tort aux
thses de leurs censeurs intellectuels.
Ainsi, dun ct, on peut supposer que de par sa charge critique lgard de la
modernisation de la socit franaise et de ceux qui entendent planifier cette modernisation,
la monte en puissance des sciences sociales en France partir du dbut des annes 1960
instaure un climat favorable au dveloppement dune fonction valuative des politiques
publiques lintrieur du processus de planification. Dun autre ct, de par leur caractre
indpendantiste par rapport au pouvoir dEtat, les sciences sociales ont toute chance de
refuser dtre instrumentalises par ce pouvoir en tant que foyer dexpertise en valuation
des politiques publiques. La question est donc de savoir comment cette ambigut globale
rsidant la base des rapports entre planificateurs et chercheurs en sciences sociales se
concrtise dans les annes 1960 pour ce qui est de lmergence du thme de lvaluation des
politiques publiques en France.
a. Des hommes dtudes rticents par rapport une approche pragmatique des politiques
publiques
Les grandes figures de la planification ragissent de manire diffrencie aux critiques qui
leur sont adresses, car elles noccupent pas les mmes positions dans lappareil de
planification.
On a dj eu un aperu de la position de F. Bloch-Lain, grand planificateur oprationnel,
vis--vis des sociologues de mtier (cest--dire employs par le CNRS ou lUniversit). Il
sen dtournera autant que possible ou alors les recrutera dans des bureaux dtudes
spcialiss dpendant de la Caisse des Dpts. Entours par des ingnieurs, des micro133 En 1964, l'ouvrage de Max Weber "L'thique protestante et l'esprit du capitalisme" est traduit en franais.
La publication de "Les essais sur la thorie de la science" interviendra l'anne suivante.

67

conomistes, des architectes, les sociologues devenus hommes dtudes voient leur libert
nettement diminue. Une nouvelle fois, la Caisse des Dpts et Consignations montrera
lexemple dautres administrations oprationnelles quant au recrutement et la gestion de
sociologues spcialisables. Le pouvoir critique des sociologues chargs dtudes sera en
effet circonscrit, endigu en fonction de la division du travail administratif : sociologues des
transports urbains, sociologues du logement des vieillards, sociologues du droit du travail,
sociologues des jeunes agriculteurs, etc. Chaque bout dEtat ainsi la possibilit, si besoin
est, dopposer aux sociologues acadmiques ses sociologues organiques, le savoir expert des
seconds pouvant facilement submerger ou tenir en respect le savoir gnraliste des premiers.
On pourrait penser que cest de cette sociologie para-tatique en miettes qua merg lide
dvaluation des politiques publiques. Cette hypothse ne nous semble gure plausible.
Ces sociologues spcialiss dEtat sont davantage ports, en raison de leur pratique
professionnelle de sociologues mais galement du fait de leur hirarchie et de lmulation
avec leur collgues chargs dtudes issus dautres disciplines (conomie, finances,
ingnierie), tudier fond la parcelle de socit que les dcideurs administratifs offrent
leur regard, qu approcher ltat de cette parcelle de socit comme affect par des actions
administratives auxquelles ils participent et quil faudrait comprendre pour les valuer. Dans
la dcennie 1960 et jusqu la dmission du Premier Ministre Jacques Chaban-Delmas134, la
banalisation du cadre danalyse marxiste (production dune vulgate marxiste) a comme
corollaire lide, trs rpandue chez les jeunes sociologues, selon laquelle la fonction sociale
et le devoir du sociologue et de lconomiste seraient de dcrire comment les classes
conomiquement, politiquement et culturellement dominantes (la bourgeoisie) dominent les
classes sociales rellement productives et utiles (le proltariat, cest--dire les travailleurs
salaris). Cette nonciation va galement de pair avec une dnonciation globale dun Etat
occultant par lidologie (ou par la violence symbolique, concept par lequel P. Bourdieu
rconcilie Marx et Weber) des rapports sociaux de production globalement favorables aux
capitalistes. Etre un sociologue ou un conomiste marxisant employ par lEtat ou, tout
simplement, un charg dtudes voulant lutter en toute bonne foi contre lalination de sa
force de travail, cest tre au coeur dune machine de production idologique que lon peut
inflchir coup darguments empiriquement, scientifiquement fonds135. Ces actes de
sabotage idologique orienteraient alors lEtat vers le service des classes domines et
acclreraient ds lors la dialectique historique menant inluctablement leur prise de
pouvoir sur elles-mmes.
On entrevoit ds lors pourquoi les hommes dtudes recruts ou financs par
ladministration dans les annes 1960 nont pas t lorigine dune rflexion
mthodologique sur lvaluation des politiques publiques. Leur position dans un appareil
fonctionnellement et socialement cloisonn les empchait dtudier finement cet appareil

134 Destitution qui marque trs clairement que les droites au pouvoir ne font politiquement plus grand cas de
ce qu'ont pu signifier les rvoltes de mai 68, et ne prennent plus gure au srieux l'annonce d'une rvolution
proltarienne.
135 Rappel : K. Marx, la diffrence de Max Weber, rcuse toute sparation hermtique entre sciences
sociales et engagement politique : "Le question de lattribution la pense humaine dune vrit objective n'est
pas une question de thorie mais une question pratique. C'est dans la pratique que l'homme a faire la preuve
de la vrit, c'est--dire de la ralit, et de la puissance de sa pense, la preuve quelle est de ce monde. [...]
La doctrine matrialiste qui veut que les hommes soient des produits des circonstances et de l'ducation, que,
par consquent, des hommes transforms soient des produits de circonstances autres et d'une ducation
modifie, oublie que ce sont prcisment les hommes qui transforment les circonstances [...] et que l'ducateur
a lui-mme besoin d'tre duqu. [...] La concidence de la modification des circonstances et de l'activit
humaine ou autotransformation ne peut tre saisie et comprise rationnellement qu'en tant que pratique
rvolutionnaire. [...] Les philosophes n'ont fait qu'interprter diversement le monde de diffrentes manires,
mais ce qui importe, cest de le transformer". in Marx (K), Thses sur Feuerbach , in Marx (K), Engels (F.),
1992, Lidologie allemande, Paris, Editions sociales, pp. 49-54.

68

quils ne voulaient de toute faon pas tudier mais critiquer, influencer et orienter en bloc
par un discours concernant des ralits sociales considres comme la fois extrieures et
largement exognes lappareil. Or, valuer les politiques publiques consiste accepter de
dcouper ladministration en sous-ensembles organiss dont il faut analyser le
fonctionnement. On peut ainsi en identifier les productions et examiner leurs interactions
avec le corps social pour en dduire les effets propres. Cette algorithme analytique saccorde
mal avec un intellectualisme administratif marxisant se sentant dattaque pour drober lEtat
tout entier des mains de ses matres capitalistes. Pourquoi laborer un discours de la
mthode dvaluation des politiques publiques alors que lvaluation de la Politique
moderne (bourgeoisie, Etat, socit proltarienne) est dj effectue, fonde et argumente,
et que lEtat, en soffrant les services de nombreux intellectuels marxisants, semble valider
cette mga-valuation et tre dsireux de sen inspirer pour agir autrement ?
Il convient toutefois dapporter un lger bmol notre postulat dune incompatibilit entre
lvaluation des politiques publiques et cette vague de jeunes sociologuesrecruts par
ladministration ou financs sur fonds public. Un certain nombre dentre eux, gauchistes
dclars ou pas, apporteront, dans les annes 1980, un ferme soutien lide dune
valuation des politiques publiques en tant que procdure dmocratique ou
dmocratisante lgitime. Nous pensons par exemple Michel Rocard136 qui, en 1988,
rpondra positivement au souhait de son compagnon de route du PSU, Patrick Viveret, de
politiser et dinstitutionnaliser davantage la question de lvaluation telle quelle avait t
pose, quelques annes auparavant, au travers de louvrage de J.-P. Nioche et R. Poinsard.
Mais nous avons galement lesprit des gestionnaires de recherches tels que Lucien Brams,
Robert Fraisse ou Michel Conan. Par exemple, ce dernier, ingnieur civil des Ponts et
Chausses, grand lecteur de recherches sociologiques, commence en 1968 sa carrire au
Service technique central de lamnagement et de lurbanisme du ministre de
lEquipement. En 1973, il devient responsable de la Mission de la Recherche Urbaine de ce
ministre. En duo avec son homologue de la DGRST de lpoque, Loc Le Floch-Prigent, il
sera le grand financeur et animateur de la recherche urbaine marxiste, no-marxiste puis
foucaldienne. Michel Conan deviendra en 1979 chef du dpartement des sciences humaines
et sociales du Centre Scientifique et Technique du Btiment. Cest ce poste quil recrutera
Eric Monnier (ancien marxiste-maoste) et incitera ce dernier sinvestir sur le thme de

136 Le fait d'inclure Michel Rocard dans la population d'agents administratifs chargs d'tudes exige quelques
explications. Le futur Premier Ministre de Franois Mitterrand n'a pas t recrut en tant que charg d'tude par
l'Etat puisqu'il est inspecteur des Finances (admis dans le corps en 1962). Cela dit, Michel Rocard a fait en
1963 le choix dlibr de devenir un homme d'tudes en suivant les enseignements du Centre d'Etudes et de
Programmation Economique (CEPE) et en prenant un poste de charg d'tude au SEEF puis la Direction de
la Prvision. Par ailleurs, on pourrait penser que parce qu'il tait un des dirigeants du PSU et un assez fameux
chroniqueur politique (sous le pseudonyme de Georges Servet) dans les annes 1960, Michel Rocard n'avait
pas intrt se comporter "en plus" comme un infiltrateur rvolutionnaire de l'Etat, attitude que nous prtons
aux hommes d'tudes voqus plus haut. C'est peut-tre vrai ; en fait, tout est question de nuance. Il est en tout
cas certain que Michel Rocard a incarn cette culture d'opposition aux gouvernements de droite, culture qui a
caractris le SEEF et la DP depuis l're Gruson (1953-1961) jusque pendant l're Cortesse (19741982). Enfin, sur la question de savoir si le Michel Rocard des annes 1960 tait marxiste, plusieurs lments
doivent tre pris considration. Si le jeune dirigeant du PSU a idologiquement positionn son parti en rupture
avec le marxisme-lninisme, cette rupture doit tre nanmoins considre comme un essai d'ouverture du
marxisme d'autres types d'alination que celle essentiellement conomique analyse par Marx. Par exemple,
Michel Rocard, pour qui les livres de Michel Crozier, "Les employs de bureau" (1964) et "Le phnomne
bureaucratique" (1966), ont t des rvlations (entretien avec Michel Rocard), considre que la bureaucratie
est une forme d'alination politique qui touche tout autant les employs de bureau que la classe ouvrire
prisonnire des appareils bureaucratiques que sont le PC et la CGT. Il ne nous semble donc pas imprudent
d'envisager le Michel Rocard des annes 1960 comme un no-marxiste, mme s'il a principalement soutenu
cette ligne politique au sein de son parti et non au sein de la DP.

69

lvaluation des politiques publiques,137 avec un succs certain puisque Eric Monnier crira
en 1987 louvrage138 qui reste encore la plus cite des rfrences franaises en matire
dvaluation.
Nanmoins, pour lheure, considrons que le germe valuatif, qui peut tre envisag comme
un avatar de lintellectualisme marxien dun certain nombre de chargs dtudes travaillant
pour ou dans ladministration franaise, est lui-mme en gestation jusqu la fin des annes
1970.
Poursuivons notre analyse concernant les rapports des tnors de la planification aux sciences
sociales critiques dont le dveloppement marque la dcennie 1960, rapports qui pourraient
avoir jou un rle dans lmergence du thme de lvaluation des politiques publiques.

b. Une exception : Pierre Bourdieu et les rformateurs sociaux de lINSEE

Claude Gruson, solidement install la tte de lempire statistique national quil a
dvelopp au-del de toute esprance, ne se sent gure tenu par les exigences defficacit
sociale et politique formules par le pouvoir en place lendroit des planificateurs. Il
travaille pour lintrt gnral et non pour le maintien au pouvoir du gouvernement. Il
partage par ailleurs les valeurs rformistes de gauche sous-jacentes aux discours de certains
jeunes chercheurs en sciences sociales. Il accorde sans difficult ces derniers le statut
dhommes de science en les acceptant tels quels. En mars 1964, devant quelques membres
minents de la Socit franaise de sociologie139, il se dclare prt engager une
collaboration avec les sciences de la socit. Il essuie un premier refus de la part de ses
interlocuteurs.
Plusieurs raisons ont t avances pour expliquer ce refus140, elles oscillent entre
lindividualisme et lindpendantisme forcens des chercheurs en sciences sociales. Il en est
une qui semble avoir t oublie et nous parat importante : lincompatibilit technique entre
les conomistes statisticiens de lINSEE et la plupart des mandarins sociologues franais de
cette poque. Claude Gruson se trouve en effet confront la premire et dj vieillissante
garde des sociologues autonomistes, ceux qui ont bataill dans les annes 1950 pour faire
accepter la sociologie comme discipline universitaire part entire et indpendante de la
philosophie. Lobjectif de cette premire garde consiste ce que leurs jeunes suivants
labourent les lopins de terre si pniblement acquis et dfrichs. Rpondre positivement aux
avances de Claude Gruson reviendrait tenter un type de semis (la statistique) quils ne
matrisent pas bien, la diffrence des techniciens du chiffre formant les troupes, trs
fournies, de Claude Gruson. Ainsi, contrairement Michel Amiot, nous pensons que ce nest
pas seulement le Gruson planificateur qui offusque R. Aron, M. Crozier, etc., mais
galement le Gruson directeur gnral de lINSEE mme si, dans la dispute du 8 mars 1964,
seul le Gruson planificateur est explicitement mis en cause.
A lpoque, Pierre Bourdieu est lun des seuls comprendre tout le bnfice quil peut tirer
dune transformation de cette incompatibilit technique en complmentarit scientifique. A
la fin des annes 1950, en Algrie, cest--dire loin des mandarins de la mtropole, le jeune
137 Dans sa thse de doctorat en urbanisme soutenue en 1996 ( La coproduction des biens publics ,
Universit de Paris XII, avril 1996) Michel Conan sinterroge notamment sur la place et la fonction de
diffrents modles d'valuation des services publics urbains (aux Etats-Unis et en Scandinavie) dans une
possible coproduction (agents publics - usagers) de ces mmes services.
138 Monnier (E.), 1987, Lvaluation de laction des pouvoirs publics, Paris, Editions Economica.
139 Fonde en 1962. La Revue Franaise de Sociologie, Sociologie du Travail, et les Annales Europennes de
Sociologie sont lances en 1960. La mme anne, Raymond Aron fonde le Centre de Sociologie Europenne
lEPHE.
140 Amiot (M.), op.cit..

70

normalien agrg de philosophie a saisi, au contact de deux jeunes administrateurs de

lINSEE, le fort potentiel heuristique et lgitimant des techniques statistiques appliques aux
faits sociaux. Le deux jeunes statisticiens en question, Alain Darbel et Claude Seibel, jeunes
chrtiens sociaux, ont russi quelques annes plus tt le concours dentre lEcole
Polytechnique. Ils veulent faire partie dune lite qui se met au service des autres, et entrent
dans le service public en devenant administrateurs de lINSEE. Ils accomplissent leur
service national dans une Algrie ensanglante et socialement disloque. De par un mtier
quils ont encore peu expriment et des convictions politiques qui se prcisent la faveur
des vnements dramatiques quils vivent, ils se posent alors des questions sur la situation et
lvolution socio-conomique de la population indigne intgre de fait (et de force) dans la
destine de la France. Cest ainsi quils font appel notamment un jeune enseignant de la
facult de lettres dAlger, Pierre Bourdieu, pour aller mener des enqutes sociales dans les
rgions relativement recules de la Kabylie.
De cette rencontre va merger une pense hybride, la fois sociologique et conomique141,
qui dmythifie le miracle dune socit guide par des planificateurs-technocrates neutres et
justes, laquelle se dirigerait comme un seul homme vers des lendemains qui chantent. La
stratgie intellectuelle de Pierre Bourdieu prend alors un virage rsolument antiphilosophique. Dautre part, le futur sociologue dcouvre quil peut se servir de lappareil
statistique national plutt que dtre menac den devenir le serviteur. Cest pourquoi, en
mars 1964, il nest pas effarouch par lappel que Claude Gruson adresse aux sociologues. Il
considre son offre non pas comme une tentative dinstrumentalisation de la sociologie par
la planification, mais clairement comme une opportunit pour dvelopper son entreprise
scientifique comme il lentend.
A cette poque, la sociologie empirique amricaine traverse lAtlantique grce notamment
laction du sociologue Jean Stoetzel, fondateur de lIFOP en 1938. Pierre Bourdieu
considre quil sagit l dune sociologie capitaliste, au service des possdants142. Je veux
battre Lazarsfeld sur son propre terrain (entretien avec X) lentendait-on proclamer aux
futurs fonctionnaires de lINSEE, qui auront bientt choisir entre servir les structures
sociales de domination ou les inflchir. Il pense que Claude Gruson lui fournira les moyens
de son combat scientifique ; et il ne se trompe pas. Lt 1964, Claude Gruson donne sans
rserve son aval sa nomination comme responsable des enseignements en sociologie
lEcole Nationale de la Statistique et de lAdministration Economique (ENSAE). Claude
Gruson parraine linstitutionnalisation lINSEE de lalliance Bourdieu-Darbel-Seibel. Les
deux premiers organisent en juin 1965 Arras143, un colloque de deux jours prenant pour
thme les transformations qua connues la socit franaise depuis la deuxime guerre
mondiale .
Claude Seibel est lpoque largement accapar par lactivit de modlisation macroconomtrique que Pierre Mass a command lINSEE. Il laisse donc Alain Darbel le
soin dorganiser le colloque dArras avec Pierre Bourdieu. Il convient nanmoins de relever
que lengagement politique dAlain Darbel est alors nettement plus affirm que celui de
Claude Seibel. Ceci explique le fort investissement du premier dans un colloque qui donne
141 "une sociologie complexe de l'intrt" comme elle sera qualifie bien des annes plus tard dans Caill (A.),
La sociologie de l'intrt est-elle intressante ? , Sociologie du travail, n3, 1981.
142 Il souscrit l'analyse trs critique de la sociologie empirique dveloppe par C. Wright Mills dans
L'imagination sociologique, 1967 (publi en amricain en 1963) et pense comme C. Gruson que d'tre
"apolitique c'est tre de droite" (Programmer l'esprance, op. cit.).
143 Le maire d'Arras tait l'poque Guy Mollet, mais cet lment n'a aucun lien direct avec l'organisation de
ce colloque. En fait, celui-ci avait t commandit par le "Cercle Noroit", un club de rflexion actif dans la
rgion lilloise. Or, l'poque, Pierre Bourdieu tait encore matre assistant l'Universit de Lille et certains
membres du Cercle Noroit avaient eu vent de ses problmatiques sociologiques. Le colloque s'est tenu Arras
pour de simples raisons logistiques : l'existence d'un confortable chteau amnag pour de telles
manifestations.

71

un fondement empirique et scientifique la non-corrlation entre croissance conomique et

justice sociale. Participent ce colloque, du ct des sociologues, Pierre Bourdieu, JeanClaude Chamboredon, Jacques Lautman et Renaud Sainsaulieu et, du ct des conomistes
statisticiens, Alain Darbel (dcd accidentellement en 1975), Claude Seibel144, Paul
Dubois145, et Michel Praderie146.
Louvrage Le partage des bnfices 147 nest pas proprement parler une retranscription
des actes de ce colloque. Les actes en eux-mmes ont fait lobjet de nombreuses discussions
et de sensibles transformations au cours de quelques sances de travail aprs le colloque,
avant de figurer dans Le partage des bnfices . Cela indique la volont et le soin
apports par Pierre Bourdieu et Alain Darbel produire un ouvrage dans lequel chaque
texte, dune part, dploie une argumentation scientifique trs dense, laissant peu
dhypothses au hasard, et, dautre part, fait partie dun ensemble cohrent. Ce livre nest
donc pas quune juxtaposition de textes scientifiques, il dispense un message en quelque
sorte subliminal pour le planificateur des annes 1960. Le partage des bnfices tient
en effet lieu de manifeste scientifique interdisciplinaire contre leuphorie prospectiviste de la
premire moiti des annes soixante. Il dmontre avec force le potentiel cognitif dune
contribution anti-prospectiviste des sciences sociales au processus de planification.
Dj, le thme explicitement rtrospectif du colloque dArras, les transformations de la
socit franaise depuis... , sinscrit en porte--faux par rapport la dmarche prospective
que Pierre Mass, fort de lexcellente rception du rapport Rflexions pour 1985 par la
presse nationale, a intgre aux travaux des commissions du Vme Plan (1966-1970). Mais
au-del de la formulation du thme du colloque, Le partage des bnfices est jalonn
dattaques cinglantes prenant pour cible le principe mme de la prospective. Cest Pierre
Bourdieu qui, dans son introduction louvrage148, tire les premires salves : Sil est vrai
que la pratique des projections conomiques a contribu rpandre ladhsion une
philosophie du progrs domine par la vision eschatologique de la socit de labondance,
est-il certain que tous les groupes sociaux adhrent galement cette reprsentation de la
socit et de son avenir (p. 18). P. Bourdieu se fait ainsi fort daffirmer la prminence
absolue de lanalyse socio-conomique du prsent et du pass sur la prospective quil
considre comme une exploration essayiste et idologiquement oriente de lavenir : Sil
est vrai que notre socit oriente objectivement ses activits par rfrence deux fins,
144 Claude Seibel deviendra le "reprsentant" du corps de X-ENSAE au Conseil Scientifique de l'Evaluation
de 1990 1996.
145 Paul Dubois est pressenti en 1990, comme Claude Seibel, pour reprsenter les X-ENSAE au CSE,
responsable en 1989 de la mise en place d'un service d'inspection gnrale l'INSEE charg, entre autres
choses, d'valuer la pertinence et l'efficacit des dispositifs statistiques de l'INSEE. Il a t un membre actif du
Conseil Scientifique de l'Evalution du Conseil Rgional Rhne-Alpes de 1993 1998. Il a t le premier des
membres de ce conseil dmissionner la suite de llection de Charles Millon la prsident du Conseil
Rgional Rhne-Alpes avec lappui des voix des lus du Front National. Voir aussi son billet d'humeur antinolibral dans le supplment conomie du Monde du mardi 14/01/1997.
146 Michel Praderie est ingnieur des Mines de Paris, diplm de l'ENSAE, et devient administrateur de
l'INSEE en 1963 et spcialiste des questions de "main-d'oeuvre" l'INSEE. En 1966, il est dtach au
ministre de l'Education dont il devient, en 1969, le responsable du service de la programmation et des tudes
conomiques qu'il dveloppe la faveur du lancement de la Rationalisation des Choix Budgtaires. Il quitte
l'Education en 1973 et se roriente vers les problmes de l'emploi et de la formation pour l'Unesco, puis
l'OCDE, devient adjoint au chef du SAS du CGP (1977-80), puis directeur de cabinet du ministre du Travail
(1981-82). Il quitte en 1984 l'administration pour devenir directeur des ressources humaines la Rgie Renault.
147 La rfrence exacte de l'ouvrage est Darras, 1966, Le partage des bnfices, Les ditions de Minuit, Paris,
444 p.. "Darras" n'est videmment pas une personne physique mais dsigne les auteurs de l'ouvrage qui se sont
constitus en groupe l'issue du colloque d'Arras. Par ailleurs, notons que jusqu'au dbut des annes 1980,
Pierre Bourdieu a fait paratre la majeure partie de ses crits aux ditions de Minuit.
148 Lintroduction est en ralit anonyme mais on reconnat toutefois sans difficult le style inimitable de
Pierre Bourdieu.

72

laccroissement de la production et la rduction des ingalits, pourquoi la ralisation du

premier objectif nentrane-t-elle pas automatiquement la ralisation (au moins partielle) du
second ? Il faut donc examiner comment se transmettent dune gnration une autre les
privilges conomiques et sociaux qui font obstacle lgalisation des chances [...] De la
rponse cette question dpendent le jugement que lon peut porter sur la neutralit des
dispositifs institutionnels de rgulation conomique et aussi les prvisions que lon peut
faire sur lavenir de la socit franaise (p. 18).
Claude Gruson ne sy trompe pas. Il a fait partie du groupe 1985 et a donc tous les
lments en main pour comparer, dune part, la volont pragmatique caractrisant la pratique
prospective du Commissariat Gnral du Plan et, dautre part, la prudence interprtative
toute scientifique dont font preuve les auteurs de Le partage des bnfices lorsquil
savancent dans lexploration de lavenir. Dans sa prface louvrage en question, par
laquelle il rend hommage cette heureuse collaboration entre statisticiens-conomistes
planificateurs et sociologues quil avait appele de ses voeux en mars 1964, le directeur
gnral de lINSEE nen tente pas moins, sur prs de deux pages dune prface qui en
compte quatre, de convaincre les sociologues de donner leur approche des phnomnes de
socit une orientation un tant soit peu prospective : Par exemple, lexplication des
phnomnes qui sont la base de la croissance conomique doit faire apparatre, dans
chaque branche de la production, les innovations qui constituent le moteur du progrs
technique. [...] le progrs que mesure le comptable national et dont il dcrit les principales
implications est fait de lenchevtrement de mcanismes divers, parmi lesquels le
mcanisme initial, celui qui dtermine lensemble, est le plus souvent petit et difficile
mettre en lumire [...] Celui qui cherche expliquer et prvoir les phnomnes
conomiques et sociaux ne doit donc pas se contenter de tracer les lignes gnrales et de
mesurer les phnomnes densemble [...] il doit chercher aussi reprer les germes
microscopiques de lavenir. Cette rgle de conduite simpose lconomiste et au
dmographe [...] Elle simpose aussi au sociologue [...] Le risque que prsente lunion du
sociologue et de lconomiste, cest quelle se fasse dans une contemplation des phnomnes
globaux [...] Il faut se hter de dire que ce risque ne parat pas redoutable, la lumire des
pages qui suivent [...] Mais cest parce que le signataire de ces lignes croit la ncessit de
la multidisciplinarit dans les sciences humaines, parce quil en salue avec joie une
manifestation remarquable, quil croit devoir aussi en souligner une condition defficacit
(pp. III-V).
Le jugement que porte le directeur de lINSEE sur la production du groupe dArras pourrait
tre moins conciliant. Dun ct, on comprend que Claude Gruson puisse tre agrablement
surpris par lintelligence rigoureuse et empiriquement fonde qui se dgage de louvrage.
Mais, dun autre ct, les propos tenus dans ce dernier lui montrent combien les
planificateurs sont encore loin davoir franchi le Rubicon. Pour un planificateur, et Claude
Gruson en est un de tout premier ordre, les mots que prononce, non sans une certaine
arrogance scientiste, Pierre Bourdieu pour clore le colloque dArras sont dcourageants :
sans avoir rsolu autant de questions quils en avaient pos, ils avaient au moins substitu
aux questions simplistes qui flottent dans lre du temps des questions complexes qui, par l
mme, sont moins aises rsoudre . Ils frisent mme leffronterie et laccusation
ravageuse la fin de louvrage : Les conomistes qui, au terme dune comparaison des
mthodes et des rsultats conomiques de divers pays, concluent lquivalence des
systmes de rgulations, agissent en savants ou en experts : pour avoir cart au dpart la
politique et ses conflits, ils ne peuvent la retrouver au terme que sous la forme dune
inquitude morale. Et la tentation est grande pour eux de confondre lobjectivisme ou
lindiffrentisme avec lobjectivit et den faire le principe dune exhortation au consensus
social et politique qui se croit impartiale et se veut bienveillante. Lorsque le Fonds national
de lemploi parvient viter la mise pied collective dune centaine douvriers, est-ce assez
73

pour convaincre les dix dizaines dindividus, dbauchs en dix endroits diffrents, de
lexcellence de leur sort ? Pangloss conomtre nest peut-tre pas moins ridicule que
Pangloss mtaphysicien (p. 425).
Mais Claude Gruson ne prend pas ombrage des vigoureuses interpellations des sociologues.
Imprgn de morale kantienne, il admet loyalement la pertinence logique et empirique des
arguments dvelopps par les sociologues trouble-fte de la planification conomique
traditionnelle. Quimporte si les sociologues allis certains statisticiens-conomistes de
lINSEE dconstruisent les prsupposs pratiques des planificateurs et en lzardent les
certitudes. Si ce quils disent est vrai, il faut laccepter : Question : Quelles ont t vos
ractions louvrage Le partage des bnfices ? Rponse : Trs bonnes, jai trouv cela
trs intressant. Ctait lpoque o on sapercevait que la croissance ne signifiait pas
automatiquement davantage de justice ou dharmonie sociale (lpisode de la politique des
revenus par exemple), et que des sociologues srieux nous aident rflchir, je trouvais
cela trs bien. Il faut voir aussi que Darbel tait un de mes plus proches collaborateurs, il
ma prsent Bourdieu avec qui jai toujours t par la suite en trs bons termes. Question :
Pourtant il fait des remarques assez acides sur lidologie des planificateurs, la mystique du
progrs qui fonde la planification ? Rponse : La critique est le jeu normal de la discussion
scientifique, et il me semble que lhistoire a montr que ce qui t dit dans ce livre tait
dune grande justesse, non ? 149.
Il convient dajouter que Claude Gruson a par ailleurs quelques raisons circonstancielles de
se ranger rsolument du ct de la raison scientifique, fut-elle dorigine trangre comme la
sociologie. Sa prface Le partage des bnfices est date du 10 mars 1966. Or, la
nomination de Franois-Xavier Ortoli au poste de Commissaire au Plan est intervenue le 22
janvier 1966. Comme nous lvoquions plus haut, Claude Gruson avait nourri le projet de
terminer sa carrire la tte du Commissariat Gnral du Plan, organisme se situant au
sommet dune sorte de triangle de fer de la rationalit socio-conomique rige au rang de
mta-projet politique national. Au-del de lamertume personnelle, larrive de F.-X.
Ortoli150 aux commandes du CGP signifie pour C. Gruson une drationalisation, une
dscientifisation mais galement un appauvrissement politique de la planification, une
planification qui devient politicienne : Question : Que pouvez-vous me dire sur votre
dpart de lINSEE ? Rponse : Je nai pas t dmissionn. Je suis parti de moi-mme.
Quand Ortoli a t nomm Commissaire au Plan, jai pens que ctait une aberration.
Question : Pourquoi, parce quil manquait de comptences srieuses en conomie ou en
sociologie, bref en sciences sociales ? Rponse : Oui, oui, mais aussi parce que cest un
homme sans culture, trs courtois, intelligent, mais sans culture. Jai en tout cas compris
que je ne serais jamais Commissaire au Plan. Lorsque Ortoli a d partir lEquipement fin
66, je ntais dj plus candidat sa succession. Ctait vraiment devenu trop difficile de
continuer dvelopper lINSEE et le systme de planification comme avant. Les industriels,
le ministre de lIndustrie et dautres tranaient des pieds chaque fois que lon voulait faire

149 Entretien avec C. Gruson.

150 Franois-Xavier Ortoli a fait partie de la premire promotion de l'ENA (1947). Il en sort inspecteur des
Finances. Avant d'accder la direction du Plan, F.-X. Ortoli a t membre de nombreux cabinets ministriels,
puis directeur gnral la Commission des communauts europennes, et enfin directeur de cabinet de
Georges Pompidou. Etre commissaire au Plan reprsentait pour lui une position d'attente. Et il n'a pas
attendre longtemps : en avril 1967, le premier ministre de l'Equipement, Edgar Pisani, dmissionne avec fracas
du quatrime gouvernement Pompidou, et F.-X. Ortoli le remplace immdiatement. Il deviendra ds lors le
"ministrable par commodit en cas de crise" : ministre de l'Education nationale de mai juillet 1968, ministre
des Finances de juillet 1968 juin 1969, puis ministre du dveloppement industriel et scientifique jusqu' la
chute du gouvernement Chaban-Delmas en 1972. A partir de l, il ne sera plus jamais ministre, G. Pompidou,
Michel Debr et Pierre Messmer s'tant fatigus de son opportunisme ministriel, de mme que Valry Giscard
d'Estaing (voir Debr (M.), 1996, Entretiens avec Georges Pompidou 1971-1974, Paris, Albin Michel ).

74

quelque chose [...]. Bon, ds le dbut 1966, javais pris la dcision darrter et je me suis
attach grer mon dpart au mieux. (entretien avec C. Gruson).
Lconomie discursive de Le partage des bnfices est habilement organise. La
premire partie de louvrage, Prosprit et disparits , se veut assez descriptive et
gnrale. Elle pose le dcor pour les discussions analytiques davantage focalises sur des
objets sociaux spcifiques qui composent les parties suivantes de louvrage. La premire
partie souvre ainsi par un article de Paul Dubois au titre vocateur : La croissance en
question . Ce texte tait lorigine un document de travail produit au dbut de lanne
1964, dans le cadre de la prparation du Vme Plan en matire de projections macroconomiques long terme. Paul Dubois y dmontrait que lvolution de lconomie
franaise aprs-guerre laissait penser que la croissance allait se ralentir ds 1965. Ainsi, les
planificateurs de laction publique feraient bien de penser des rformes de structure
plutt que de compter uniquement sur lusage optimal des fruits de la croissance. Le
groupe 1985 avait fait venir Paul Dubois afin que ce dernier expose ses travaux devant la
sage assemble. Grande fut la dception et la surprise du jeune administrateur de lINSEE
lorsquil constata que le rapport Rflexion pour 1985 ne faisait aucune mention de son
travail, pourtant srieux sil en fut151. Le colloque dArras et ldition de Le partage des
bnfices constituent alors pour lui une opportunit de revenir la charge de lirrationnel
optimisme ambiant qui rgnait lpoque.
Toujours dans la premire partie de louvrage en question, on trouve, aprs la critique
chiffre, effectue par P. Dubois, de lide de croissance ternelle, un texte de J.-P. Pag qui
met mal un autre mythe de la planification : la politique dquipements collectifs comme
productrice du bonheur social : Il ne suffit pas de rendre la scolarit gratuite [...] Il ne
suffit pas de rendre les muses gratuits le dimanche pour que toutes les classes sociales
aient un gal accs au patrimoine culturel [...] Il sensuit quune politique qui se donne pour
seul objectif daccrotre la quantit et la qualit des biens et des services offerts la
consommation et qui ne saccompagne pas dun effort parallle pour produire les
utilisateurs adquats de ces biens et de ces services nest dmocratique quen apparence.
(p. 116).
Dans un texte qui suit celui de J.-P. Pag, P. Bourdieu renchrit en soutenant lide non
seulement quil existe un usage socialement diffrenci des produits de la croissance, mais
aussi que cet usage obit une logique de reproduction des ingalits sociales. Alors que
dans la conclusion du Phnomne bureaucratique (1963), Michel Crozier soutient quil
151 A l'poque, une anecdote circulait dans le milieu des comptables nationaux. V. Giscard dEstaing et P.
Mass se seraient disputs poliment propos du taux de croissance qu'il fallait afficher pour toute la dure du
Vme Plan. Giscard voulait que ce taux ne soit pas trop lev afin que l'quilibre budgtaire ne soit pas menac
et que l'inflation soit matrise. Grosso modo, Valry Giscard d'Estaing voulait prolonger les principes de son
plan de stabilisation, tandis que Mass souhaitait plutt leur assouplissement. Selon la rumeur, les deux
hommes auraient convenu d'un rendez-vous de type "marchandage" dans le bureau lambriss du ministre des
Finances. Ce dernier avait donc l'avantage du lieu mais Mass, en fin ngociateur, s'adjugea le choix des
armes. Il obtint que la ngociation porte non pas sur les taux de croissance des cinq premires annes mais sur
leurs effets cumuls exprim sous la forme d'un "indice de croissance base cent sur cinq ans" (par exemple,
5% de croissance sur cinq ans donne un indice 128, puisque 1.05 puissance 5 = 1.28). C'tait logique mais cela
prenait Giscard au dpourvu. Il n'existait pas l'poque de machines calculer de poche comme aujourd'hui.
Les collaborateurs de Giscard disposaient seulement de tables et de rgles calcul convertissant des taux de
croissance trois dcimales en indice de croissance, alors que Mass avait dj imagin diverses combinaisons
de taux de croissance annuels et avait apport avec lui des tables et une rgle calcul cinq dcimales. Furieux
contre lui-mme et contre ses collaborateurs sous-quips, Giscard abrgea la runion et laissa Pierre Mass
partir avec un indice de croissance sur cinq ans un tout petit peu moins lev que celui qu'il proposait.
Cette histoire nous a t raconte par plusieurs personnes dont Paul Dubois. En dmontrant la dsinvolture
des technocrates qui font de la politique , elle rvle le sentiment d'agacement et de frustration qu'un
comptable national comme Paul Dubois pouvait prouver lorsqu'il tentait de raisonner les membres du "Groupe
1985".

75

existe en France une culture gnrale de la stratification sociale, Pierre Bourdieu affirme que
les clivages sociaux sont le produit dun usage capitalistique des biens culturels et
symboliques coupl avec un usage capitalistique des biens conomiques.
Tout le reste de louvrage nest que dclinaison plus ou moins fidle de cette problmatique
sur des objets sociaux spcifiques. Les diffrentes contributions analysent en particulier
comment se construisent, se dplacent ou se transforment les clivages sociaux entre
coupes statistiques de la socit telles que les paysans, les femmes, les parents, les
jeunes, les employs, les tudiants, etc. Toutes ces catgories sont assujetties des actions
publiques spcifiques. Prcisment, le sens commun qui naturalise chacune de ces catgories
dans le jeu social est systmatiquement dconstruit et reproblmatis par les auteurs du
Partage des bnfices . Dune certaine manire, travers ce livre collectif, grce laide
de jeunes sociologues franais, de tout aussi jeunes statisticiens conomistes de lINSEE se
sentent en mesure de convaincre nimporte quelle administration de linconsquence sociale
de son action du fait de ses oeillres sectorielles et idologiques.
La plupart des jeunes administrateurs de lINSEE qui ont contribu ldition de Le
partage des bnfices sont des proches de Claude Gruson et pensent comme lui qu lEtat
choit la responsabilit du dveloppement conomique et de la rduction des ingalits
sociales. Nanmoins, la diffrence de Claude Gruson, ils ont surtout fait lexprience de la
multiplicit, de la diversit et de la force des rsistances politiques un tel projet de socit.
De 1953 o il prend la tte du SEEF 1966 o il quitte la direction de lINSEE, Claude
Gruson a fait la promotion immobilire dun imposant panoptikon conomique national.
Il a rencontr sur sa route quelques ornires et mme subi de gros revers tels que la mort-ne
politique des revenus. Mais le bilan est globalement positif. A. Darbel, C. macroconomie et
P. Dubois, tous entrs lINSEE-Paris au dbut des annes 1960, ne peuvent avoir le mme
point de vue. Ils nont pas pu tre griss par la majest administrativo-scientifique des
ralisations du directeur gnral de lINSEE. Bien au contraire, ils ont un avis plutt objectif
sur les effets socitaux conjugus de la Comptabilit Nationale et de la planification.
Lchec de la politique des revenus constitue pour eux une exprience idologiquement
fondatrice et ngative.
Par ailleurs, la cration dun CERC indpendant de lINSEE les a passablement choqus.
Quun CERC normatif - qui dicte des normes en matire de rgulation des niveaux de
salaires dans les branches de lconomie - soit sous tutelle du Commissariat Gnral du Plan
leur semble tout fait normal. Mais le CERC institu en 1964 nest quinformatif et aurait
donc d tre intgr la structure de lINSEE. Les statisticiens conomistes coauteurs de
Le partage des bnfices , bien que proches de C. Gruson, ne comprennent ou nacceptent
gure que celui-ci ne fasse rien pour rcuprer le CERC dans le giron de ladministration
statistique nationale, quand bien mme C. Gruson espre le rcuprer en devenant
Commissaire au Plan.
Pour ces jeunes administrateurs de lINSEE, le schma davantage de Comptabilit
Nationale permettant une meilleure planification permettant une socit plus heureuse
dfendu par Claude Gruson a perdu une grande part de ses facults mobilisatrices, en raison
de son simplisme rvl par lactualit sociale, politique et administrative de la premire
moiti des annes 1960. Jean Ripert, qui est alors commissaire adjoint au Plan et qui
succdera Claude Gruson au dbut de lanne 1967, rsume avec clart les fondements du
dsenchantement de la Comptabilit Nationale qui sopre dans lesprit des jeunes
comptables nationaux dont il est question ici : Le systme dinformation lourde dont parle
Gruson, cest un contresens qui est li une philosophie de la vie politique et du travail
dEtat. Et au ct missionnaire de Gruson, moi qui suis catholique, jai fortement tendance
lier a son origine protestante. Cest lide que si les gens sont bien informs, les choses
iront dans le bon sens. Peut-tre que jai une vue un peu pessimiste, mais les gens nont pas

76

toujours envie dtre bien informs. Et dautre part, linformation nest pas neutre 152. Le
doute qui sempare de la jeune garde entourant Claude Gruson nest pas non plus exempt de
critiques vis--vis de lappareil de planification quelle contribue faire fonctionner.
Dans Le partage des bnfices , ces critiques sont formules dans lintroduction
anonyme153 de louvrage. On trouve ainsi la page 16 de louvrage ici tudi lesquisse
dun projet dvaluation sociologique et politologique des politiques publiques : De tous
les systmes dagents, les institutions publiques ont laction la plus visible : pour mesurer
lefficacit propre des dcisions administratives et en particulier de la planification, il
faudrait dcrire mthodiquement les instruments dont disposent les administrations dEtat,
tant en matire dinformation (statistiques, Comptabilit Nationale, instruments de
prvision) quen matire daction (investissements, crdits, fiscalit et incitations), les
thories et les idologies qui les animent, les relations quelles entretiennent avec les
groupes de pression, syndicats de salaris et groupements professionnels. . Nanmoins, on
saperoit rapidement que cette surprenante pousse valuative nest que prtexte
llaboration dun discours critique lencontre du rle global de lEtat dans la socit :
Les progrs de la connaissance conomique et le perfectionnement des techniques
dintervention ont-ils confr aux responsables de la politique conomique une position
darbitre qui, par des dcisions mesures une ralit scientifiquement apprhende,
orienteraient toute la socit vers ce qui constituerait indiscutablement son intrt ? Les
conflits de forces feront-ils place la juste pondration des raisons et la rationalisation
des choix ? Autrement dit, les luttes politiques entre groupes de pression ne sont-elles
quune apparence trompeuse ou un stade historique dpass et doivent-elles laisser la place
la fusion harmonieuse des contraires que le technocrate, la faon du royal tisserand
dont parlait Platon dans Le Politique , oprerait par les techniques rigoureuses de
loptimalisation ? Ou bien le savoir conomique et ceux qui sen rclament restent-ils
objectivement au service dun ordre social et de ceux qui tiennent ou se tiennent la
perptuation de cet ordre ? .
Si les jeunes administrateurs de lINSEE ayant commis Le partage des bnfices
endossent la charge critique chafaude ci-dessus, celle-ci ne peut former pour eux un cadre
oprationnel de travail. Ils sont sans doute extrmement bien placs pour dcrire
mthodiquement les instruments... , mais cela quivaudrait un suicide professionnel que
de sattacher professionnellement un tel projet dvaluation des politiques publiques et,
notamment, de la politique publique reine quest le processus de planification.
Principalement, il sagit pour eux dun cadre intellectuel auquel ils prtent discrtement
serment. Cela dit, dans la conclusion de louvrage, Pierre Bourdieu incite implicitement ses
amis de lINSEE remodeler le dispositif concret de fabrication de statistiques sociales au
sein de linstitut. Ce dispositif doit certes produire de linformation statistique relevant de
domaines sociaux circonscrits par les actions publiques, mais il doit tre aussi rflchi par un
effort de thorisation globalisante du systme social : Si lon passe dun exemple
particulier [la lutte contre linflation] la croissance conomique dans son ensemble, les
questions sappellent comme linfini. Quelle part la diffusion de linformation conomique
a-t-elle dans les processus sociaux qui rendent possible la croissance ? Comment rendre
compte du fait que la rpartition des revenus dans la population active selon les catgories
socioprofessionnelles reste pratiquement stable durant toute la priode considre ?
Comment se composent, dans lexode agricole, mutation professionnelle et migration de la
campagne vers la ville ? Comment expliquer les contradictions du march du logement ?
[...] [Mais la] sociologie empirique doit-elle se limiter dlibrment ltablissement de

152 Fourquet, op. cit., p. 283.

153 Pierre Bourdieu accepte en fait la responsabilit floue de dire tout haut ce que les statisticiens conomistes
de l'INSEE pensent tout bas tout en souhaitant tre entendus.

77

propositions prcises, valables dans un champ fix et pour une priode dfinie, et refuser
daborder [...] les problmes relatifs la socit globale ? Ce serait renoncer chercher
des points de passage entre lexplication conomique qui est celle des ingalits comptables,
[...], des tendances statistiquement dcelables, des modles macro-conomiques, et
lexplication sociologique pour qui le phnomne social est dabord loeuvre des groupes
qui doivent leur unit leur situation dans la socit globale. La sociologie des petits faits
vrais et la philosophie sociale [...] ont en commun de [...] dissimuler labsence comme
lurgence dune thorie du systme social. 154 (p. 422).
En fait, il est ais de dceler, dans Le partage des bnfices , sous la plume de jeunes
administrateurs de lINSEE, une volont de sociologisation holiste de lappareil de
production de statistiques sociales lINSEE. Il importe, par ailleurs, de noter quen
filigrane de cette volont se trouve une discrte ambition de produire des donnes objectives
et des schmas dintelligibilit empiriquement fonds propres rationaliser la dimension
sociale de laction publique. Il ne sagit pas den dduire demble lexistence dune
pratique masque de lvaluation des politiques publiques, mais dy reconnatre les
prodromes de son avnement. Saisissons-nous par exemple du texte Changement demploi
et changements dans lemploi crit par Michel Praderie, administrateur de lINSEE alors
en poste la division enqutes de consommation, comptes des mnages de lINSEE. A
grand renfort de chiffres et de schmas, M. Praderie dcortique le phnomne de mobilit
professionnelle, de louvrier non qualifi au cadre suprieur. Le texte se conclut sur une
demi-litote valuative : Il est bien vident que toutes les modifications qui interviennent
dans la vie professionnelle sont dimportance ingale ; toutes ne ncessitent pas un effort
dadaptation considrable au nouvel emploi. Cependant, si on limine les individus qui
nont fait que changer dtablissement employeur, on constate que seuls 30% dentre eux
ont bnfici dune formation postscolaire qui, de prs ou de loin, a pu faciliter cette
reconversion. On peut donc lgitimement se demander quelle aurait t lampleur de cette
mobilit si elle avait t vritablement organise (p. 253). En lespce, ce quvalue et
fustige en mme temps M. Praderie, cest un systme denseignement qui, en ne
dveloppant aucune politique de formation professionnelle, ignore et minore trs largement
son rle potentiellement positif en termes la fois de flexibilit (facteur de modernisation de
lappareil productif) et de promotion socioprofessionnelle reposant, si possible, sur un
principe de mritocratie (pour parler vite).
Nous formulons ici lhypothse155 qu loccasion du colloque dArras, un certain nombre
de jeunes administrateurs de lINSEE, convaincus de la non-quivalence entre
dveloppement conomique et dveloppement social, commencent nourrir le projet
citoyen que lon peut dcrire de la manire suivante : produire des statistiques sociales
qui, dune part, aident au dveloppement de la recherche en sciences sociales et, dautre part,
contribuent la rationalisation de laction publique. Cest au dbut des annes 1970, que le
second volet du projet citoyen voqu comprendra furtivement une dimension
valuative. Mais nous nen sommes pas encore l. Au milieu des annes 1960, le principal
obstacle156 socio-administratif au dveloppement institutionnel de ce projet rside dans le
fait que le plus important ple de production de statistiques sociales lINSEE se situe
cette poque (milieu des annes 1960) dans le dpartement population et mnages
154 Quelques annes plus tard, Raymond Boudon et Jean-Gustave Padioleau formuleront, de manire plus
explicite et plus prcise (le Commissariat du Plan et l'INSEE ayant dj bien avanc dans leurs travaux
respectifs de remodelage de la production de statistiques sociales), la mme demande l'adresse des
statisticiens et dmographes, Cf. "Une macro-sociologie est-elle possible ?", in Boudon (R.), 1971, La crise de
la sociologie, Paris, Droz, pp. 49-74.
155 Cette hypothse sera prcise et valide dans le chapitre 3 de la thse.
156 Obstacle qu'il faut galement considrer comme la source d'une fconde frustration pour les conomistes
statisticiens dont nous venons de parler.

78

(DPM) - dont la division enqutes de consommation, comptes des mnages o travaillait

Michel Praderie - au fonctionnement de laquelle prsidait une logique darsenal . Questce dire ?
Ds le dbut des annes 1950, ce dpartement de lINSEE (qui ntait alors quune division)
stait illustr dans la formalisation, la technicisation et le dveloppement systmatique des
enqutes sociales par sondage : mettre en statistiques les bourgeois autant que les
ouvriers, dfinir des chantillons reprsentatifs, laborer des questionnaires, tablir un
rseau denquteurs bien forms, mathmatiser et mcaniser le dpouillement des enqutes,
etc. Limmense effort de rationalisation des techniques de description de la socit dploy
par le dpartement la dtourn dun investissement plus substantiel en matire danalyse et
dinterprtation des donnes produites. Les chercheurs du CREDOC157 se plaisaient
dailleurs jouer le rle dexploiteurs intelligents des donnes sociales fabriques par
lINSEE.
Lorsquen 1962, Jacques Delors prend la tte de la division des affaires sociales du Plan
(DAS qui deviendra Service des Affaires Sociales en 1965), il sappuie logiquement sur le
dpartement population et mnages (DPM) de lINSEE et sur le CREDOC, afin de
socialiser le Plan158. Cest partir de ce moment que le DPM et le CREDOC sloignent
irrmdiablement lun de lautre. Le CREDOC opre un tournant sociologique, qui cadre
bien avec le contexte de monte en puissance de la sociologie caractristique des annes
1960. De son ct, le DPM, dans un nouvel lan, sengage dans le dveloppement de son
arsenal de description de la socit, en rcuprant notamment une des quipes du
CREDOC spcialise dans ltablissement des sries de consommations des mnages 159,
qui devient la division tableaux et conjoncture de la consommation du DPM. Les
budgets de famille sont approfondis au moyen de grandes enqutes portant
spcifiquement sur lhabillement, lquipement mnager, les vacances, le logement, les
transports, etc. Lutilisation des premiers ordinateurs a videmment facilit cette course
laffinement du quadrillage statistique de la socit franaise, dont daucuns au CGP disent
quelle a loign jamais lINSEE de toute ide de synthse (on verra que cest plus
complexe que cela).
Un homme incarne parfaitement la logique darsenal dans laquelle le dpartement
population et mnages se lance corps perdu dans les annes 1960. Il sagit du chef et
fondateur du dpartement, Jacques Desabie. Cest un homme de la droite assez
conservatrice160, qui pense que le rsultat de son travail ne peut tre utilis que par un petit
nombre de spcialistes tels que les comptables nationaux ou les techniciens de la
planification nationale : Un jour, vers 1970 [alors que Jean Ripert sengage dans une
politique douverture tous azimuts de lINSEE], il ma dit un truc qui ma marqu : Tout
ces chiffres que vous voulez balancer dans la nature, dans le grand public, cest comme si
vous donniez des lames de rasoir des enfants pour quils jouent avec. (entretien avec X).
157 Centre de recherche pour l'tude et l'observation des conditions de vie, cr en 1953 l'initiative du
Commissariat Gnral du Plan.
158 Pour des cadrages sociaux trs globaux, le CGP fait parfois appel aux deux instituts de sondage d'opinions
que sont la SOFRES et l'IFOP.
159 Les sries de consommations des mnages sont chronologiques. Chaque srie correspond un bien de
consommation dont on tudie les variations physiques et montaires de consommation au cours du temps. C'est
approximativement 300 sries qui sont alimentes. Leur mise en rapport avec les statistiques concernant le
budget des mnages permet entre autres choses la dfinition du fameux "panier de la mnagre" et de l'indice
des prix. La rcupration par l'INSEE du groupe de chercheurs du CREDOC charg d'instruire ces sries est
bien entendu lie au vif apptit de Claude Gruson lorsque celui-ci prend la tte de l'INSEE en 1961.
160 Anecdote rvlatrice : "Il avait t incroyablement outr par les vnements de mai 68. Le jour de la
manifestation des tudiants sur les Champs-Elyses, il y a eu une assemble gnrale l'INSEE, Desabie est
arriv avec quelques collgues du mme bord que lui, et ils ont entonn la Marseillaise tue-tte, ctait un
grand moment [rires]" (entretien X).

79

Jacques Desabie considre galement quil faut se mfier des sociologues empiriques qui
dduisent des statistiques des choses qui peuvent tre abracadabrantes (entretien avec Y).
Ainsi, le mouvement dides relatif aux statistiques sociales qui prend forme au sein dun
petit groupe de jeunes administrateurs de lINSEE la suite du colloque dArras ne peut
gure trouver dcho au sein du dpartement population et mnages de lINSEE. Ce
dpartement est organis et dirig de telle sorte que son outil de production de statistiques
sociales ne puisse servir analyser le fonctionnement social et clairer le rle de laction
publique dans lvolution de ce fonctionnement. Cest par ailleurs une des raisons pour
lesquelles Michel Praderie, qui fait partie de ce dpartement, le quitte en 1966 pour devenir
chef adjoint du service de la programmation et des tudes conomiques du ministre de
lEducation Nationale. Peu de temps aprs, Alain Darbel quitte galement lINSEE pour
lEducation Nationale afin doeuvrer la mise en place de ce qui deviendra en 1971 le
CEREQ (centre dtudes et de recherches sur les qualifications161).
Claude Gruson na pas cherch empcher ltouffement - temporaire, puisquil y aura
rsurgence - du mouvement dides n loccasion de ldition de Le partage des
bnfices . Malgr la bienveillance quil accorde au principe de lintroduction dune
intelligence sociologique empirique dans le processus de planification, il a tout intrt ce
que le dpartement de Jacques Desabie shabitue alimenter en donnes brutes lappareil de
Comptabilit Nationale. Il faut en effet revenir brivement la configuration politique et
institutionnelle de la seconde moiti des annes 1960.
Au dbut de lanne 1966, le gouvernement en place stoppe Claude Gruson dans sa course
lintgration mthodologico-politique du triangle planificateur CGP-DP-INSEE, en ne le
nommant pas Commissaire au Plan. C. Gruson considre que la nomination de F.-X. Ortoli
quivaut une avance ennemie. Il riposte et tente de la stopper son tour en plaant pour
lui succder une personne qui connat parfaitement le fonctionnement du CGP et qui pourra
donc contenir, voire renverser, le processus de drationalisation du Plan. Afin de
verrouiller davantage le systme, il impose intelligemment aux cts du Commissaire au
Plan celui de ses collaborateurs lINSEE qui est le plus conforme lide quil se fait de la
planification et de son rle dans la socit162 ( clairer des actions qui ne sont jamais
purement techniques, qui sont sociales et politiques ). Ainsi, ds que Georges Pompidou
choisit de remplacer Pierre Mass par F.-X. Ortoli, Claude Gruson consacre le plus clair de
son temps sauver ce qui lui tient le plus coeur : le maintien de relations organiques entre
les comptables nationaux de lINSEE et le service conomique du Commissariat du Plan, et
la constitution dun vaste systme de statistiques industrielles gr de faon centralise
lINSEE. Ldification dune comptabilit sociale aux fondements thoriques distincts de
ceux de la Comptabilit Nationale passe au second plan dans lagenda de Claude Gruson,
qui sait la fin de son rgne arrive. La question de savoir quelles suites planificatrices il
convient de donner lheureuse collaboration entre jeunes sociologues et jeunes statisticiens
conomistes nest plus lordre du jour dans son esprit.
Cest en ralit avec larrive de Jean Ripert la tte de lINSEE en janvier 1967 que les
ides exposes dans Le partage des bnfices vont peu peu tre dveloppes
institutionnellement au sein de lINSEE. Le nouveau directeur gnral de lINSEE entend
limiter sensiblement le tropisme planificateur et macro-conomique que son prdcesseur
avait imprim linstitut. Ainsi que sen ouvre Jean Ripert Franois Fourquet : La vision
de Gruson est une espce de sur-exaltation de la Comptabilit Nationale (enfin, je simplifie,
car la pense de Gruson est plus complexe que a) ; mais cette vision grandiose dun Plan
utilisant la Comptabilit Nationale et servant de cadre de rfrence lintrieur duquel
161 Etablissement public sous tutelle du ministre de l'Education Nationale, tutelle partage avec le ministre
du Travail partir de 1989.
162 On se souvient du "grusonnisme" de Louis-Pierre Blanc relev par Pierre Mass lorsqu'il le fait intervenir
au Conseil Economique et Social.

80

sopre un arbitrage entre les Franais, cette vision, lexprience la montr, rencontre les
limites du dialogue politique et de la concertation (p. 284).
Au milieu des annes 1960, lenvironnement politico-administratif de la planification est
parvenu un tournant de son histoire. Lardente obligation, dj vieille de cinq ans, se fait
moins pressante. F.-X Ortoli na gure entretenu le feu et il est remplac en juin 67 par un
homme qui se rvle tre tout sauf un entrepreneur. La croissance sest ralentie, rabaissant
quelque peu les espoirs de ceux qui voulaient planifier la distribution de ses fruits. Le
gaullisme a indniablement perdu de sa superbe. Le Gnral De Gaulle na obtenu que 55%
des suffrages au second tour de llection prsidentielle du 19 dcembre 1965. Son
adversaire, Franois Mitterrand, sil nest pas un inconnu, na pourtant pas cinquante ans et
na dispos que de 3 mois pour conqurir 45% de llectorat franais (il a annonc sa
candidature le 9 septembre 1966). Au surplus, le proche entourage du Prsident de la
Rpublique veut trouver en Valry Giscard dEstaing le bouc missaire de la perte de vitesse
politique qui touche le mouvement gaulliste. La responsabilit du plan de stabilisation et de
linflchissement de la croissance conomique est attribue sa seule personne, et il nest
pas reconduit dans ses fonctions de ministre des Finances dans le nouveau gouvernement de
Georges Pompidou. Lorsque ce dernier propose V. Giscard dEstaing de prendre la tte
dun grand ministre de lEquipement qui nexiste encore pas et quil pourra donc
faonner sa guise, il considre que lon joint lhumiliation au blme. Les gaullistes se sont
un peu maladroitement construit un adversaire qui leur fera payer extrmement cher sa mise
lcart.
Plus globalement, lanne 1966 est celle o la page de laprs-guerre semble tre
dfinitivement tourne. En 1965, les premires cohortes du baby-boom (amorc ds 1943)
arrivent en nombre sur le march du travail, imprgnes dune autre culture, formulant des
aspirations et des besoins diffrents. LUnion des tudiants communistes rompt avec le parti
pre. La direction des jeunesses chrtiennes franaises se saborde. En termes de statistiques
sociales, trois phnomnes marquent lanne 1966 : la baisse de la natalit jusqualors
constamment en hausse depuis 1943, la hausse du travail fminin, la hausse
conomiquement inexplicable du taux de suicide.
Cest dans ce contexte de nouvelle donne sociale, conomique et politique qui relativise
limportance du Plan conomiste dans la conduite de la Nation, que Jean Ripert dcide de
repositionner lINSEE. En 1968, la cration du dpartement de la recherche (avec Edmond
Malinvaud comme premier responsable) et celle concomitante du dpartement de
linformatique tmoignent de la monte en puissance scientifique et technique de linstitut
ainsi que de son autonomisation par rapport au Commissariat Gnral du Plan. Ce dernier ne
doit plus tre le seul client de lINSEE. En 1967, la DATAR finance la mise en place sous
lgide de lINSEE dobservatoires conomiques rgionaux censs satisfaire les besoins en
informations statistiques des acteurs conomiques locaux.
Mais avant de nous atteler ltude dtaille de cette acclration historique (chapitre 3), il
nous faut revenir au Commissariat Gnral du Plan ; cest en effet dans cet organisme que
les principaux agents de prcipitation se situent. Notons donc que nous abandonnons, le
temps dun chapitre, la piste de la construction dun systme de comptes sociaux au sein de
lINSEE, pour mieux y revenir. Cette piste revt une grande importance dans notre propos
puisque, en ce dbut des annes 1970, llaboration institutionnelle de statistiques sociales
couple avec lappareil de la Comptabilit Nationale peut techniquement permettre
lmergence dune pratique codifie de lvaluation des politiques publiques en France.
Autrement dit, partir de cette poque, la Puissance Publique peut dj trouver sa
disposition des outils et des agents de maintenance et de perfectionnement de ces outils lINSEE - capables de linformer de ltat du corps social ainsi que des effets produits par
ses politiques publiques sur ce mme corps social.

81

Au moment o, sur le plan politique, les gaullistes au pouvoir perdent du terrain et craignent
dtre dmocratiquement dsavous, ces outils et ces techniciens peuvent tre mobiliss afin
de former le socle technique dune technologie gouvernementale, appele valuation des
politiques publiques , capable darticuler de manire rationnelle les deux grandes
dimensions de laction politique que sont son efficacit et sa lgitimit.
Prcisment, au mme moment, un petit nombre de chargs de mission du Commissariat
Gnral du Plan travaillent sur les mmes ides que les nouveaux statisticiens sociaux de
lINSEE. On peut donc dire quau dbut des annes 1970 la configuration politicoadministrative runit un certain nombre de conditions propres enclencher un processus
dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques en tant que nouvel outil de la
planification de lintervention des pouvoirs publics sur la socit franaise.
Pourtant, rien de cela ne se produit. Globalement la raison tient au processus de dlitement
qui touche le triangle planificateur CGP-DP-INSEE. Nous expliquons les dtails de ce
dlitement dans la suite du texte.

82

Chapitre deux
La technologie valuative amricaine et ses tentatives
dimportation en France
1. Introduction
Tout dabord, rcapitulons, car notre histoire est complique du fait que le rcit de son
objet, la socio-gense institutionnelle du thme de lvaluation des politiques publiques,
ne peut tre fait de faon linaire.
Rcapitulation
 Notre objectif est de raconter et dexpliquer en termes sociologiques lmergence de
lide dune fonction valuative au sein du milieu de la planification, et en particulier
lintrieur du Commissariat Gnral du Plan et de lINSEE au dbut des annes 1970.
 Pour ce faire, nous avons montr que le Commissariat Gnral du Plan pouvait tre
considr comme un acteur collectif au sens o des gens comme Pierre Mass ou Jacques
Delors (pour ne parler que des plus connus) sinvestissent dans cet organisme pour le
constituer en acteur collectif disposant dune certaine autonomie pour dfinir sa fonction
dans la sphre gouvernementale franaise. Ainsi, la dfinition par un ou plusieurs agents du
CGP dune fonction valuative dlibrment attache au CGP se situe dans le domaine du
possible ds les annes 1960.
 Prcisment, nous avons ensuite avanc lide que cette priode-l est marque, en ce qui
concerne le CGP, par lendossement dun modle dEtat en actions publiques , distinct
dun Etat en structures administratives dabord pas ou peu pris en considration par les
planificateurs. Dans les annes 1950, au fur et mesure que samenuisent les moyens
idologiques, politiques, et budgtaires dont disposent les planificateurs pour diriger
lconomie franaise, ces derniers objectivent les structures administratives publiques
comme des moyens daction (indirecte) sur le systme conomique et sengagent
progressivement dans une planification et une rationalisation de lusage de ces moyens. En
1962, le Gnral de Gaulle et son quipe gouvernementale, dchargs du problme algrien,
placeront cette nouvelle stratgie de planification nationale sur les fonts baptismaux. Le Plan
continue certes indiquer une vitesse idale pour le dveloppement conomique dun certain
nombre de branches de lconomie nationale. Mais il se charge galement de coordonner
llaboration et la mise en oeuvre de politiques damnagement du territoire, dquipement
urbains, dducation, daction sociale, etc.
 Lobjectivation et la mobilisation par les planificateurs dun Etat pouvant et devant
tre socialement et politiquement efficace va de pair avec lobjectivation des espaces-temps
sociaux et politiques rceptionnant les actions publiques. La planification des annes 1950
sadressait aux producteurs conomiques organiss sous forme de grandes entreprises, de
grands syndicats, de grands secteurs, etc., auxquels on intimait lordre conomique
national . Celle des annes 1960 prend acte dun phnomne de consommation de masse
trs diffrencie quelle na jusqu lors planifie que de faon trs indirecte (par les
producteurs) et grossire (agrgats de produits consomms). La planification des annes
1960 complte son rgime daction en sorientant vers un monde de consommateurs dont
lordonnancement socio-conomique la dpasse et dont elle tente dsormais de prvoir les
volutions plus ou moins long terme afin de pouvoir le planifier un tant soit peu (par
83

exemple : la planification de la construction et de la localisation des centres hospitaliers

quivaut faire en sorte que la sant en tant que fonction collective cote moins cher et soit
conomiquement plus performante que si elle ntait quun bien de consommation
strictement individuelle). Pour rsumer, on dira donc que la planification premire
manire suscitait directement le changement conomique dans un petit nombre de secteurs
fondamentaux de production. La planification deuxime manire veut anticiper le
changement socio-conomique pour pouvoir le planifier indirectement tout au plus. Cest
pourquoi Pierre Mass introduit notamment la pratique de la prospective dans la prparation
du Plan. La production dun discours prospectif constitue galement une manire de
responsabiliser les participants au processus de planification quant aux consquences
possibles de leurs choix sur lavenir de la collectivit. Ce discours suggre la ncessit dune
valuation ex ante des dcisions publiques. Faire de la prospective dans le cadre de la
planification, cest sobliger re-connatre les limites de laction publique en termes de
contribution planifie au changement socio-conomique.
 Enfin, nous avons vu que la dcouverte par les planificateurs dun Etat
potentiellement multi-interventionniste et rationnel, et de la difficult de prvoir et de
planifier au moyen de la science macro-conomique son impact sur la ralit socioconomique nationale, est galement lie au dveloppement rapide des sciences sociales non
conomiques partir du dbut des annes 1960. Nous avons alors choisi de laisser de ct
pour un temps le Commissariat Gnral du Plan et de nous intresser la rencontre qui
sopre, se consolide et finalement sinstitutionnalise entre un petit groupe de jeunes
administrateurs de lINSEE et un sociologue comme Pierre Bourdieu. Nous voudrions
prsent retourner au Commissariat Gnral du Plan pour faire le rcit circonstanci de
lmergence de lide dvaluation des politiques publiques dans cette institution.
Au Commissariat Gnral du Plan comme lINSEE, il est beaucoup plus facile de raconter
que dexpliquer pourquoi un ou des fonctionnaires vont chercher des ides en dehors du
cadre strict de leur travail, les traduisent et les diffusent dans leur institution dappartenance
et parviennent, partir dun certain moment, formuler lide dune technologie
darticulation du savoir et du pouvoir, telle que lvaluation ex post des politiques publiques.
De plus, le Commissariat Gnral du Plan est un organisme trs extraverti, ce qui donne lieu
un important brassage intellectuel en son sein. La question est ds lors de comprendre
pourquoi un maelstrm permanent dides cohabite avec, voire alimente un processus
parallle de stabilisation et de culture institutionnelle de certaines ides lintrieur de la
mme institution. On a brivement vu qu lINSEE, ce type de processus tait port par des
acteurs rpondant plusieurs caractristiques sociales acquises au gr des circonstances de
leurs parcours personnels. Si lon cherche un vnement fondateur on ne peut quindiquer le
coup de foudre professionnel et idologique qui sest produit, en Algrie et en pleine
guerre dAlgrie, entre, dune part, Pierre Bourdieu et, dautre part, Alain Darbel et Claude
macroconomie Ces derniers introduiront alors dans le milieu des statisticiens publics lide
dune nouvelle statistique sociale, ide qui rallie dautres jeunes administrateurs de lINSEE,
MM. Dubois et Praderie notamment. On assiste ensuite un phnomne de rsonance entre,
dune part, MM. Dubois et macroconomie qui restent lINSEE et assurent en quelque
sorte la promotion de cette nouvelle statistique sociale linstitut, et, dautre part, la
politique douverture porte par Jean Ripert. Nous dcrirons et analyserons dans le dtail,
dans le prochain chapitre, comment de cette rsonance va merger un repositionnement de
lINSEE par rapport la question de linstitutionnalisation de lvaluation des politiques
publiques.
Au sujet du Commissariat Gnral du Plan, nous proposons de fonder notre rcit sur
litinraire intellectuel et administratif dun acteur qui nous est apparu, au terme de nos
travaux denqute et de reprage prliminaires, occuper une place tout fait centrale dans le
84

processus dmergence du thme de lvaluation. Il sagit de Bernard Cazes, lpoque

jeune charg de mission au Commissariat Gnral du Plan. Bernard Cazes nous intresse car
il est historiquement lorigine de la constitution dun rseau socio-technologique,
intellectuellement intgr et institutionnellement dsintgr, portant lide dvaluation des
politiques publiques, dans un contexte plus ou moins propice au dveloppement de ce rseau
(dlitement progressif de la communaut des planificateurs , entre en scne des sciences
sociales critiques et/ou indpendantistes, avnement dun Etat interventionniste en politiques
publiques, etc.).
Le prsent chapitre comporte deux grandes sections. La premire expose pourquoi et
comment Bernard Cazes est devenu limportateur de cette technologie gouvernementale
amricaine quest lvaluation des politiques publiques. La seconde traite de la rception au
Commissariat Gnral au Plan de ce que Bernard Cazes a import des Etats-Unis.

2. Bernard Cazes, importateur du modle amricain

a. Itinraire
Bernard Cazes est recrut au Commissariat Gnral du Plan par Pierre Mass en 1960, en
raison notamment de larticle que ce jeune narque du ministre des Finances a crit en
1959 : Capitalisme et planification sont-ils compatibles 163. Tout rcemment arriv au
CGP, Pierre Mass est plutt la recherche de quelquun qui puisse travailler
loptimisation macro-conomtrique du Plan, cest--dire quelquun runissant de solides
comptences en mathmatiques, en micro-conomie et en macroconomie Lionel Stolru
(X-Mines, licence dconomie applique) correspond bien au profil recherch, mais Pierre
Mass ne russit pas le dissuader de sinscrire en doctorat dconomie lUniversit de
Stanford (Californie)164. A dfaut de trouver lhomme dont il a besoin sur un plan technique,
le commissaire au Plan a devant lui la candidature extrmement motive dun gnraliste
de la planification, qui peut lui tre de bon conseil sur un plan politique ou stratgique. Or,
les temps sont troubles pour le CGP, qui subit les incertitudes de la situation nationale et
internationale.
Charles de Gaulle exprime sa volont dtendre davantage la raison dEtat dans le domaine
conomique, ne cesse de prendre ses distances avec le gouvernement amricain, sengage
avec rticence dans la construction dune Europe librale qui lui semble trop rduire la
souverainet nationale, et lance lide de coexistence pacifique avec le bloc sovitique.
Claude Gruson, Alfred Sauvy (directeur de lINED), Robert Bordaz dclarent frquemment
que lconomie sovitique pourrait bientt atteindre les niveaux defficacit de celles du
bloc occidental. La fin des annes 1950 se caractrise en partie par leffet rapport
Kroutchev qui fait opter de larges segments de llite politico-administrative pour une
position neutraliste entre lEst et lOuest, position dont on ne sait si elle est stable ou
instable.
Dans son article en forme de double profession de foi, Bernard Cazes soutient avec moult
arguments que le Gosplan nest pas lavenir inluctable du Plan franais, et quau contraire
ce dernier devrait permettre lavnement dun capitalisme clair, juste et efficace, le
capitalisme sans Plan tant qualifi de palolithique . Cela ne peut que ravir Pierre
Mass, qui pense que trop dambiguts politiques psent sur un Plan franais quil veut
concevoir comme la rsultante, rationnellement instruite et procduralement construite, des
163 Paru dans les "cahiers de l'Institut de science conomique applique" dirigs (les cahiers et l'institut) par
Franois Perroux, proche ami de Claude Gruson et grand pourvoyeur de jeunes conomistes pour le SEEF de
la direction du Trsor du temps de Claude Gruson.
164 L. Stoleru ne revient des Etats-Unis qu'en 1962 et intgrera le CGP en 1965.

85

forces conomiques et politiques en prsence dans le cadre dun systme conomique

fondamentalement capitaliste et dun systme politique foncirement pluraliste, bref dans le
cadre dun systme conomique et politique plus proche de celui des Etats-Unis que de celui
de lURSS. Aussi est-ce principalement pour sa ligne politique que Bernard Cazes est
embauch au CGP.
Par ailleurs, son arrive au poste de Premier Ministre en 1958, Michel Debr supprime, par
souci de simplification administrative et galement par anti-amricanisme gaullien, le
Commissariat la Productivit. Cette instance grait les missions de productivit , grce
auxquelles hauts fonctionnaires, chefs dentreprise et syndicalistes non-communistes
effectuaient des voyages dtudes de quelques semaines aux Etats-Unis. Bien que certaines
personnes qui travaillaient dans cette structure soient, aprs sa disparition, intgres au
Commissariat Gnral du Plan, le dernier lien qui unissait le Plan franais avec le nouveau
monde disparat de fait. Or, Bernard Cazes parle parfaitement langlais - chose plutt rare
lpoque, mme chez les hauts fonctionnaires franais. Il porte galement un grand intrt
lactualit planificatrice internationale et, en particulier, anglo-saxonne. En consquence,
Pierre Mass engage aussi Bernard Cazes afin quil assure une fonction de veille
technologique en matire de planification lchelle internationale. Il est officiellement
affect la commission du commerce du Plan qui dpend du service industriel du CGP.
Prcisment, la trs relative importance de cette commission dans llaboration du Plan lui
laisse grand loisir pour sacquitter avec ferveur des deux missions officieuses que lon vient
de mentionner.
Moins dun an aprs larrive de Bernard Cazes au Commissariat Gnral du Plan, Claude
Gruson prend la tte de lINSEE et cultive de plus en plus ouvertement ses divergences
conceptuelles et institutionnelles avec Pierre Mass. Bernard Cazes dcouvre alors le
directeur de lINSEE sous un jour nouveau. Jusquen 1961, la jeune recrue du CGP tait
reste trs favorablement impressionne par un article de Claude Gruson paru en 1957 dans
les cahiers de lISEA : La prvision conomique aux Etats-Unis (srie K, n2). Dune
part, celui qui tait alors chef du SEEF y dfinissait lconomie planifie comme une
conomie dont le dveloppement serait assur et rgularis, non par la contrainte comme
dans une planification autoritaire, mais par ladhsion libre une conception commune des
modalits prvisibles du dveloppement . Dautre part, Claude Gruson y dclarait que
lconomie amricaine prsentait la fois les traits dune conomie de march et ceux dune
conomie planifie dans la mesure o existait aux Etats-Unis toute une activit, certes
dcentralise mais nanmoins cohrente et significative, de production dhypothses
globales, admissibles et utilisables pratiquement par tous les grands acteurs conomiques,
concernant le dveloppement court et moyen terme de lconomie. Bernard Cazes en avait
donc conclu que le futur directeur gnral de lINSEE rendait hommage, travers ce texte,
au systme conomique amricain et, par l mme, se dclarait favorable un modle
franais de cohabitation synergique entre une planification concerte dite dmocratique et
une conomie de march.
A partir de 1961, Bernard Cazes saperoit progressivement quil sest tromp sur la
philosophie politique de C. Gruson. Ce dernier prend les profanes, ceux qui nentendent rien
la macroconomie keynsienne, pour des brebis gares auxquelles les planificateurs vont
montrer la voie. Est-ce cela ladhsion libre une conception commune des modalits
prvisibles du dveloppement ? sinterroge B. Cazes ; non, rpond-il, ladhsion
libre... cest plutt la planification formalise, variancielle, ouverte vers les acteurs
sociaux, conomiques et politiques de la nation que Pierre Mass propose, et laquelle
Claude Gruson soppose assez ouvertement ds son arrive la tte de lINSEE.
En outre, si jusque-l Bernard Cazes ne connaissait Claude Gruson que par ses crits, aprs
1961, il commence le connatre en tant que partenaire oblig du Commissariat Gnral du
Plan. Bernard Cazes stonne ainsi dapprendre que le pre de la comptabilit nationale
86

franaise voue une haine farouche aux banquiers et tous les hommes dargent en gnral,
considre le Gosplan comme une belle russite conomique et lAllemagne de lEst comme
un pays o il fait bon vivre parce que les gens ny sont pas corrompus par largent. Bernard
Cazes tait, linstar de Pierre Mass, dj embarrass par le nationalisme conomique
amricanophobe du Prsident De Gaulle, qui lui semblait compltement dpass. Lorsquil
dcouvre que cette grande figure de la planification franaise quest Claude Gruson est
coupable dindulgence lendroit des systmes sovitique et est-allemand - et ce, bien aprs
que les vnements de Hongrie aient montr que lesprit peut-tre sincrement rformateur
du rapport Khrouchtchev tait une chose, mais que lArme Rouge et le KGB en taient une
autre - il se met dlibrment en position de produire une contre-propagande donnant la
rplique Claude Gruson.
Au dbut de la dcennie 1950, Bernard Cazes avait russi le concours dentre lENA
aprs un chec une licence dhistoire. Passionn par les questions dconomie politique, il
stait fortement investi dans la connaissance des dispositifs de planification conomique
des pays de lEst. Il tait alors en effet proche de Paul Vignaux165 - lui mme proche de
Jacques Delors -, animateur du groupe Reconstruction qui oeuvrait depuis la fin de la
deuxime guerre mondiale la dconfessionnalisation de la CFTC166.
A la fois anti-communiste et anti-amricain, le groupe Reconstruction reprsentait une
certaine gauche chrtienne que la doctrine sociale de lEglise ne satisfaisait pas du tout. La
ligne politique esquisse par ce qui ntait alors quune minorit de la CFTC consistait
proposer le modle dune conomie de march planifie, puisque soucieuse de lquit de la
redistribution des revenus de la croissance167. Cest en grande partie pourquoi, au dbut des
annes 1950, Bernard Cazes tait si fru de planification dans le bloc sovitique. Il se posait
la question de la greffe dun Plan conomique archtypique dans le bloc de lEst sur une
conomie de march nationale comme celle de la France ou de la Grande-Bretagne.
Toutefois, survinrent en 1956 la divulgation par la CIA du rapport Khrouchtchev168 ainsi que
la rbellion hongroise et sa sanglante rpression par les sovitiques. Bernard Cazes est alors
devenu davantage rceptif aux analyses dveloppes par Bertrand de Jouvenel, Daniel Bell,
ou encore Raymond Bauer - tout trois impliqus dans la mouvance du Congrs pour la
Libert de la Culture 169 (CLC) - sur les systmes socio-conomiques capitalistes et
communistes. De manire significative, la dimension anti-amricaine de la pense de B.
Cazes a de fait commenc sestomper, et, de faon inattendue, la lecture de larticle prcit
de Claude Gruson dans les Cahiers de lISEA en 1957 a confort le jeune haut fonctionnaire
dans son volution politico-intellectuelle. Celle-ci se confirme encore avec llection de J.F.

165 B. Cazes a par exemple suivi et beaucoup apprci le cours que donnait celui-ci l'ENA sur "La
participation ouvrire la gestion de l'entreprise en France et l'tranger [principalement en Pologne avec
les "comits d'ouvriers"]".
166 Projet qui aboutira en 1964 la cration de la CFDT. Par ailleurs, rappelons que Jean XXIII, en grand
rformateur, convoque le Concile de Vatican II en octobre 1962 qui s'achvera, sous Paul VI, rformateur
modr, en dcembre 1965.
167 Parmi les hommes politiques d'envergure nationale, Pierre Mends-France est celui dont la mouvance de
Reconstruction se sent la plus proche.
168 Larticle du New York Times qui rvle laffaire affirme que la CIA a achet le rapport Khrouchtchev pour
300 dollars sur le march noir de Varsovie !
169 Le congrs pour la libert de la culture ou "congress for cultural freedom" a t fond en RFA, en Suisse,
en Italie et en France en 1950, en pleine guerre froide et l'apoge crpusculaire du stalinisme. Bien
quinitialement financ et soutenu par la CIA, via de grandes fondations amricaines, le CLC n'est pas un
repre d'ultra-libraux de droite. Comme le montre Pierre Grmion dans Intelligence de l'anticommunisme. Le
Congrs pour la libert de la culture Paris 1950-75, Paris, Fayard, 1995, la ligne politique et la composition
sociologique du CLC en font une mouvance anti-totalitaire oppose au confortable neutralisme vis--vis de la
nature rpressive du rgime sovitique, mais rejetant galement le maccarthysme.

87

Kennedy, qui laisse penser quune fentre dopportunit se rouvre aux Etats-Unis pour la
planification.
En effet, en 1960, le Prsident des Etats-Unis, Dwight Eisenhower, entame la dernire anne
de son mandat en lanant lide de Great Society et constitue la Commission of national
goals charge de faire le bilan global des atouts et faiblesses de la socit amricaine. Cette
commission publie un rapport - Goals for Americans - dont la teneur sera largement
endosse par le jeune snateur dmocrate, John Fitzgerald Kennedy, candidat llection
prsidentielle de novembre 1960. Le premier prsident catholique de lhistoire des EtatsUnis sera en fait lu sur un programme conu dans ses grandes lignes par des membres de
lAmericans for Democratic Action, une des ttes de pont amricaines du rseau du Congrs
pour la libert de la Culture170. Humaniste, ce programme est galement progressiste. Il
prne ainsi le redploiement par le gouvernement du Council of Economic Advisers, des
Offices of Price Administration and Production Management et des tudes macroconomiques long terme.
Lorsquil entre au CGP en 1960, Bernard Cazes nest donc plus sous lempire conceptuel du
dispositif de planification sovitique. Il a nou des liens avec les reprsentants parisiens du
Congrs pour la libert de la culture (CLC) qui ouvrent pour lui une fentre sur
lAmrique. Il est ainsi de ceux qui aident Bertrand de Jouvenel fonder la socit de
recherches prospectives Futuribles (et la revue du mme nom, au comit de rdaction de
laquelle il sige encore aujourdhui) grce des fonds de la Ford Fundation qui est devenue,
partir de la fin des annes 1950, le grant central du CLC. Bernard Cazes commence
galement publier quelques textes dans la revue Preuves lie au CLC. Il deviendra
membre de son comit de rdaction en 1965. Il ny restera cependant que quelques mois,
jusqu ce que le scandale du financement du CLC par la Central Intelligence Agency
amricaine soit rvl dans le New York Times en avril 1966 et branle le dispositif de
production littraire li au CLC.
La dception quprouve Bernard Cazes lgard de Claude Gruson au cours de lanne
1961, achve de le dtourner de ltude de la planification dans les pays de lEst et de la
fascination que ce modle de planification exerait sur lui. En effet, il retrouve en Claude
Gruson cette sorte mysticisme conomiciste que lui-mme nourrissait, une demi-douzaine
dannes plus tt, vis--vis dun Plan sovitique quil avait intellectuellement abstrait du
systme social et politique rpressif dont ce Plan faisait pourtant partie intgrante. En se
plongeant dans la lecture des travaux des intellectuels du CLC comme Daniel Bell,
Raymond Bauer, Bertrand de Jouvenel171, etc., le tout rcent charg de mission du
Commissariat Gnral du Plan a conceptuellement intgr dune part, les dangers dune
irresponsable spculation philosophico-politique dont Jean-Paul Sartre est lpoque
lexemple incarn et dautre part, la pertinence pratique des sciences sociales empiriques.
Dans les dbats qui se sont engags dans les pays occidentaux depuis la fin de la guerre sur
la question de savoir vers quel type de socit un peuple choisit de sorienter, les sciences
sociales amricaines ont t les seules proposer des modles danalyse permettant de
comparer pratiquement, par exemple, les conditions de vie en Union Sovitique et aux EtatsUnis, de faire des hypothses sur les transformations des systmes sociaux, et, en
consquence, dorienter, en connaissance non mtaphysique de cause, lvolution des
socits nationales. En effet, au dbut des annes 1950, ont t jetes les premires bases des
policy sciences modernes, reposant sur une articulation rationnelle des deux dimensions
administrative (les moyens) et dmocratiquement eschatologique (les fins) des choix

170 Notamment lide de la maximum feasible participation .

171 Bell (D.), 1966, The end of ideology, The Free Press of Glencoe, NewYork ; Bauer (R.A.), Inkeles (A.),
Kluckhohn (C.), 1956, How the soviet system works, Harvard University Press, Cambridge (Mass) ; Jouvenel
(de)(B.), 1951, The ethics of redistribution, Cambridge University Press.

88

collectifs dans les rgimes politiques pluralistes : The policy sciences approach calls forth
a very considerable clarification of the value goals involved in policy 172.
Cette science applique (dsidologise) des choix de socit qui merge aux EtatsUnis la faveur de la Guerre Froide et qui se diffuse hors Amrique notamment par les
canaux du Congrs pour la libert de la culture , Bernard Cazes, le veilleur technologique
du CGP, sy intresse et voudrait mieux la connatre.
b. Premire prise de contact directe avec la recherche amricaine
Lopportunit dapprhender cette nouvelle science sociale de plus prs se prsente
Bernard Cazes en 1963. Il sest en effet fait connatre sous un jour extrmement favorable
par un des attachs culturels de lAmbassade amricaine Paris173, qui lui propose de faire
acte de candidature pour la Leaders grant174 , programme du State Department amricain
(ministre des Affaires Etrangres) destin financer les voyages dtudes aux Etats-Unis de
dignitaires trangers amricanophiles. Laurat de la Leaders grant, Bernard Cazes choisira
de passer un mois tous frais pays la Rand Corporation. En 1944, [une des initiatives du]
gnral Arnold, de larme de lAir amricaine, [...], consista mettre sur pied un
organisme permanent charg danalyser et de comparer des choix alternatifs en matire de
politique de dfense. En 1946, il confia la firme aronautique Douglas Aircraft la
responsabilit dun projet de recherche-dveloppement, appel projet Rand (acronyme de
Research and Development), qui porterait sur les aspects non terrestres des conflits
internationaux. En 1948, lassociation avec Douglas fut interrompue, pour donner
naissance la Rand Corporation, qui sinstalla [...] Santa Monica [commune-enclave de
Los Angeles en Californie], avec un financement initial de la Fondation Ford,[...][et dont la
mission] tait de favoriser et de promouvoir des objectifs scientifiques, ducatifs et
philanthropiques, en vue du bien-tre et de la scurit collective des Etats-Unis 175.
Lors du sjour professionnel de Bernard Cazes Santa Monica, la Rand est en train de
dvelopper la policy analysis, en oprant un mlange de calcul conomique et danalyse de
systme applique au Defense Department de Robert Mac Namara. Cette hybridation
servira, deux ans plus tard, de fondement au Program, Planning, and Budgeting System
(PPBS)176 tendu lensemble de ladministration fdrale. Plus globalement, le premier
haut fonctionnaire franais avoir arpent les bureaux de la Rand apprend se reprer dans
le vaste et polycentrique champ de la recherche en sciences sociales et conomiques des
Etats-Unis. Entre autres choses, Bernard Cazes r-entend parler de Raymond Bauer, ce
professeur de sociologie de la Harvard Graduate School of Business Administration qui, en
172 Lasswell (H.D.), The policy orientation , in Lerner (D.), Laswell (H.D.), 1951, The policy sciences :
recent dvelopments in scopes and methods, Stanford University Press (California), pp. 3-15. Lautre rfrence
fondatrice se trouve dans Lasswell (H.D.), Kaplan (A.), 1950, Power and society : a framework for political
analysis, Yale University Press, New Haven (Connecticut). Il est important de noter que jusquau tournant des
annes 1950-60, lnonciation de ce nouveau paradigme (explicitement pluri-disciplinaire) des policy sciences
servit principalement de ressource lgitimante aux consultants micro-conomistes et/ou spcialistes en
recherche oprationnelle travaillant pour et/ou dans les administrations publiques amricaines depuis la fin
de la deuxime guerre mondiale. Cest dailleurs, comme on va le voir, la porte dun de ces cabinets de
consultants que Bernard Cazes est all frapper en 1963. Jusqu la fin des annes 1950, quelques exceptions
prs telles que R. Bauer ou D. Bell, la plupart des sociologues et politistes amricains ont boud ce paradigme,
soit parce quils le considraient comme irrmdiablement utopique ou inapplicable, soit parce que ses vises
normatives leur semblaient diamtralement opposes lide quils se faisaient de la science.
173 Notons que le secrtariat international du CLC est install Paris.
174 Grant signifie ici "subvention" ou "enveloppe budgtaire flche".
175 Cazes (B.), 1986, Histoire des futurs. Les figures de l'avenir de Saint-Augustin au XXIme sicle, Editions
Seghers, Paris, p. 325-26. Pour une histoire de la Rand, on peut se rfrer Smith (B.L.R.), 1966, The Rand
corporation, Cambridge (Mass.), Harvard University Press.
176 Hitch (Ch.J.), McKean (R.N.), 1965, The economics of defense in the nuclear age, Atheneum, New York.

89

1956, avec deux collgues, avait men une gigantesque enqute sur lUnion Sovitique,
interrogeant plusieurs centaines de personnes ayant fui ce pays, ce qui avait donn le livre
How the soviet system works . En 1962, la NASA, soucieuse de la lgitimit de ses
onreux programmes de recherche et dexploration spatiale, a demand R. Bauer de mener
une vaste tude sur limpact social et culturel de son activit sur la socit amricaine ; une
valuation dun bout de la politique technologique fdrale, en quelque sorte.
Pour comprendre pourquoi la NASA fait appel Raymond Bauer, il faut revenir ce quil y
a de commun entre ce chercheur et cet organisme, cest--dire leur adversaire commun :
lUnion Sovitique. Il faut en effet se souvenir du grand choc culturel quavait provoqu aux
Etats-Unis le lancement, par les sovitiques, du premier satellite artificiel autour de la terre,
en 1957.
A notre connaissance, tous les ouvrages amricains consacrs lvaluation de politiques
publiques177 font de la mise sur orbite de Spoutnik lvnement fondateur de la pratique de
lvaluation grande chelle en terre amricaine. Auparavant, est-il consign dans ces
ouvrages, les grands principes mthodologiques de lvaluation existaient mais les
administrations publiques amricaines ne les avaient pas mis en application. Quelques mois
aprs le dfi technologico-scientifique lanc par les Sovitiques aux Amricains, la National
Science Fondation sengageait dans une ambitieuse politique de renouvellement et de
dveloppement des programmes denseignement public en mathmatiques, physique et
biologie, et intgrait dans cette politique un volet valuatif dans le cadre duquel lefficacit
des nouveaux programmes ducatifs serait mesur.
Curieusement (en apparence), cette lgende amricaine178 de lvaluation ne fait jamais
mention de la NASA, fonde en 1958, consquence directe du lancement de Spoutnik, et de
lvaluation quelle commande Raymond Bauer en 1962. Pourtant, cest partir de cette
commande, honore par lAcademy of Art and Science sous la direction de R. Bauer, que
sera dit, toujours sous la direction de R. Bauer, louvrage cl Social indicators
(Massaschusset Institut of Technology Press, 1966). Cest ce livre qui ouvre au plus haut
niveau de lEtat amricain la controverse sur lvaluation socio-politique des politiques
publiques, controverse dans laquelle simpliqueront la fin des annes 1960 certaines
grandes figures actuelles de lvaluation outre-Atlantique telles que Howard E. Freeman et
Carol H. Weiss179.
Comment les valuateurs crivent leur histoire (hypothses)
Dun point de vue trs global, on peut expliquer le fait que dans la littrature scientifique
amricaine le rcit du processus dobjectivation de lvaluation aux Etats-Unis seffectue
sans dtour, right to the point , sans passer par ltude du phnomne scientifique et
177 Par exemple, Cronbach (L.J.) and al., 1985, Toward reform of program evaluation. Aims, methods and
institutional arrangements, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, ou Guba (E.G.), Lincoln(Y.S.), 1981,
Effective evaluation : improving the usefulness of evaluation results through responsive and naturalistic
approaches, Jossey-Bass Publishers, San Francisco.
178 Reprise fidlement dans Monnier (E.), 1992, Evaluations de l'action des pouvoirs publics, Paris, Editions
Economica. Ainsi se crent les lgendes. Le chercheur en sciences sociales effectue des recherches sur un objet
particulier qu'il cadre socio-historiquement au moyen d'"axiomes de cadrage" (lgendes) qu'il a choisi de ne
pas questionner, faute de temps et galement parce que le discours issus des sommets de l'institution
scientifique veut nous faire croire que la science doit fonctionner davantage par capitalisation (confiance dans
les lgendes qui dpassent le commun des chercheurs) que par critique, mme si, est-il admis, certains grands
progrs de la science sont imputables des rvolutions.
179 Cf. Sheldon (E.), Freeman (H.E.), "Notes on social indicators", Policy Sciences, 1971, n1 et Freeman
(H.E.), Sherwood (C.C.), Social research and social policy, Englewood Cliffs (New Jersey), Prentice-Hall,
1970, Weiss (C.H.), Evaluation research : methods for assessing program effectiveness, Englewood Cliffs
(New Jersey), Prentice-Hall, 1972.

90

politique des indicateurs sociaux , par le fait qu notre connaissance aucune histoire
socio-politique de lvaluation aux Etats-Unis na t crite ce jour. A quelques exceptions
prs (ex : Carol Hirshon Weiss), la littrature amricaine sur lvaluation est produite par
des valuateurs dont les principales disciplines de rattachement sont la socio-psychologie et
la sociologie empiriques (parfois mtines de micro-conomie de type analyse cotavantage, avatar du PPBS), trs loin de toute considration historique. La plupart des livres
existant sur le sujet contiennent bien une partie dvolue lnonciation de rappels
historiques, mais ceux-ci ne servent qu souligner les progrs mthodologiques ou
paradigmatiques que chaque ouvrage propose. Donner limpression que le savoir valuatif
est positivement cumulatif peut se comprendre comme une dmarche dauto-lgitimation
scientifique comprhensible de la part de chercheurs se situant, voire se dfinissant euxmmes, comme ayant un pied de part et dautre de la frontire sparant la science de
laction. Par ailleurs, au cours de nos recherches bibliographiques, nous navons jamais
rencontr de travaux dhistoriens des sciences sociales consacrs lvaluation des
politiques publiques. Peut-tre ces travaux existent-t-ils, mais ils doivent sans doute faire
partie du rayon touffu et difficilement tl-explorable ( partir de la France) que lon
appelle littrature grise . Quoi quil en soit, la position marginale de lvaluation de
politiques dans le champ des sciences sociales amricaines explique sans doute la faiblesse
de linvestissement scientifique de chercheurs non-valuateurs dans lobjet valuation des
politiques publiques et, plus prcisment, sur linfluence de lvnement mouvement
social des indicateurs sociaux sur le dveloppement du thme et de la pratique de
lvaluation aux Etats-Unis. Quon nous permette une dernire remarque corroborant notre
thse de lhistoire trop sommaire et gocentrique que les chercheurs-valuateurs amricains
font deux-mmes en prenant le parti dignorer dautres mouvements socio-administratifs
des sciences sociales comme celui des indicateurs sociaux : lvnement institutionnel
du PPBS est certes mentionn dans lhistoire de lvaluation mais de manire trs succincte,
alors quil a permis dancrer pan-institutionnellement la notion et la pratique systmatique
de lvaluation de programmes dans ladministration fdrale amricaine.
Lexistence de ce point aveugle (les indicateurs sociaux) dans lhistoire que le champ
valuatif amricain construit de lui-mme peut tre explique de plusieurs faons. Primo,
dans son livre, R. Bauer relate une exprience valuative dans le domaine des politiques
technologiques (et militaro-stratgiques) fdrales, alors que le gros de lexprience
valuative amricaine sest dabord constitu lintrieur du domaine des politiques sociales
inities par le Department of Health, Education and Welfare (HEW); et on conviendra que
la NASA (sous tutelle du dpartement de la Dfense) et le DHEW forment deux champs
socio-administratifs distincts et distants. Secundo, louvrage Social indicators formule
davantage un projet de constitution dune infrastructure informationnelle la fois
polycentrique et intgre, utilisable par des administrateurs-valuateurs des politiques
publiques quune dmarche balisant mthodologiquement lvaluation. Tertio, R. Bauer
envisage un mouvement de policy analysis selon un modle de type conseiller
scientifiquement clair du Prince , relevant dune macro-sociologie politique systmicofonctionnaliste . A linverse, les premiers chercheurs-valuateurs amricains ont commenc
par techniciser la program evaluation selon le modle trs scientiste et bhavioriste de
lexprimentation sociale labor dans le champ de la psycho-sociologie180 et trs ax sur la
180 Incontestablement, Donald T. Campbell aura t le personnage-rfrence de ce courant valuatif aux EtatsUnis. Cf. par exemple : "Factors relevant to the validity of experiments in social settings", Psychological
Bulletin, 1957, n54 ; "From description to experimentation : interpreting trends as quasi-experiments" in
Harris (C.W.), 1963, Problems in measuring change, Madison (Wis.), Wisconsin University Press ( travers ce
texte, Campbell assouplit sa position et accepte de mener des quasi-exprimentations pour le compte du
DHEW qui ne veut pas financer des exprimentations sociales pures) ; Theory of social experimentation

91

mesure des effets de laction, value indpendamment des autres actions publiques
connexes.
La distinction entre ces deux courants de pense valuative est historiquement cruciale. En
premier lieu, et pour anticiper quelque peu sur la suite de notre analyse, il importe de noter
quelle a t importe en France au cours de la seconde moiti des annes 1970, non sans
quelques transformations dues la fois lvolution des conjectures amricaines en matire
dexpertise sur laction publique et au contexte franais dimportation de ces conjectures.
Dans leur livre Politiques Publiques (Presses Universitaires de France, 1989), Yves
Mny et Jean-Claude Thoenig font rfrence cette distinction : En matire dvaluation
des politiques publiques, les sciences sociales oscillent entre deux attitudes. Lune est
dtudier sil existe dans un systme politique des organismes, des milieux, qui assument une
activit dvaluateur : la presse, les corps de contrle au sein du secteur public, des groupes
de pression, des associations de consommateurs, etc. En dautres termes, des acteurs
sociaux et politiques consacrent-ils des efforts reprer et expliquer les contenus des
rsultats gnrs par des politiques publiques ? . Or, cest exactement la question que
posent R. Bauer et ses co-rdacteurs de Social indicators (1966). En effet, au dbut de
louvrage, R. Bauer raconte que lorsque son quipe sest lance dans ltude de limpact
social et culturel des programmes de la NASA, ils ont commenc par faire linventaire des
statistiques sociales pouvant leur servir tablir des hypothses de cadrage pour leur tude.
Force leur a alors t de constater quexception faite dinformations statistiques sur
lvolution de lemploi dans certains secteurs de la haute technologie, aucune donne sociale
disponible ne pouvaient les aider dans leur recherche. Ainsi est ne la problmatique de
ladjonction dun systme de comptes sociaux celui de la comptabilit nationale
amricaine. Lautre attitude, [crivent MM. Mny et Thoenig] tout fait diffrente de la
premire, consiste pour lanalyste btir des concepts et des mthodes qui permettent
prcisment de dcrire, dexpliquer et de juger de faon scientifique les rsultats de laction
gouvernementale [...] Cette orientation instrumentale voire gestionnaire suscite beaucoup
dattentes, notamment chez les praticiens du management public... .
Des chercheurs tels que Jean-Claude Thoenig, Jean-Gustave Padioleau, ou Patrick Gibert
privilgient la premire posture intellectuelle181. Ils considrent que lvaluation constitue
davantage un problme politique quune solution mthodologique, et quen consquence
leur contribution en la matire doit tre dclairer ce problme travers le prisme
scientifique de lanalyse des politiques publiques (meso- ou macro-sociologie politique de
lEtat en action ou de lEtat au concret, pour se rfrer deux titres bien connus). Lautre
attitude est quant elle reprsente par des chercheurs tels que Jean-Pierre Nioche ou
Michel Conan. Dans la premire moiti des annes 1980 principalement, le premier182
comme le second183 ont milit pour la formalisation et la diffusion dans ladministration
franaise des mthodologies dvaluation exprimentes aux Etats-Unis.
Reprenons le cours de notre histoire. Bernard Cazes, de retour en France, va
progressivement importer des Etats-Unis lide de social indicators que lon peut considrer
measurement, and program evaluation, Research Proposal to the National Science Foundation, 1976 (avec ce
texte, D. T. Campbell achve ldification intellectuelle de son utopie politique - the Experimentating Society faute de la voir un jour se raliser).
181 Padioleau (J.G.), La mise en oeuvre des politiques publiques , Analyses de la SEDEIS, mars 1978, n3,
pp. 31-34 ; Gibert (P.), Andrault (M.), Contrler ou valuer les politiques publiques ? , Politiques et
Management Public, mars 1984, n2.
182 Jean-Pierre Nioche a t impliqu dans une tentative de sauvetage institutionnel de la RCB la fin des
annes 1970, et tudiant de Reinard Angelmar, lui-mme disciple de D.T. Campbell.
183 Michel Conan a t le gestionnaire incontest de la recherche en sciences sociales mise au service du
ministre de l'Equipement dans les annes 1970, et a t contraint la fin de cette dcennie de mettre laccent
sur l'utilit managriale des sciences sociales dans ladministration de lEquipement, menace d'explosion pour
cause de "climat" dcentralisateur et de crise budgtaire.

92

comme lcrin contenant lide de policy analysis, elle-mme comportant en filigrane un

questionnement sur la possibilit dune policy evaluation. Ce choix de fait quopre Bernard
Cazes na rien de dlibr et apparat plutt conjoncturel. Sans doute, celui-ci aurait
historiquement pu emprunter au courant de la program evaluation-experimentation sil avait
effectu un sjour aux Etats-Unis aux alentours de 1965, car la fivre de lvaluation de
programmes publics exprimentaux se dclare aprs llection de Lyndon Johnson et le
lancement des grands programmes sociaux fdraux qui en rsulte184. Mais le choix de
Bernard Cazes est galement imputable son profil socio-professionnel. Le double fait que
la Rand Corporation soit lie au Defense Department, lui-mme autorit tutlaire de la
NASA, et que Raymond Bauer soit inscrit dans la mouvance du Congrs pour la libert de la
culture, incite ainsi Bernard Cazes sintresser la policy analysis plutt qu la program
evaluation. Cette disposition est renforce par la position professionnelle de limportateur en
question : Bernard Cazes, gnraliste du Commissariat Gnral du Plan, est davantage port
penser laction publique de manire surplombante, en termes de grandes politiques, plutt
quen termes de petits programmes exprimentaux quil sagit de grer dans le dtail par le
biais dvaluations-exprimentations.
De retour en France, Bernard Cazes, devenu le correspondant franais de la Rand
Corporation, crit de courts comptes-rendus de son voyage amricain et les communique
aux diffrents services du Commissariat Gnral du Plan, en fonction de leurs champs
dintrt respectifs. Lcho est plutt faible, pour ne pas dire nul, dans limmdiat tout au
moins. Le Service des Affaires Sociales est accapar par llaboration de la politique des
revenus, le Service Economique par lergonomie politique de modles macro-conomtrique
varianciels, le Service Rgional et Urbain par lentre en scne de la DATAR, le Service
Industriel par la politique de concentration des grandes entreprises industrielles franaises.
Sur le plan des nouvelles mthodologies de planification, Pierre Mass se satisfait de
lactivit du groupe 1985 185 et consacre une grande partie de son temps sassurer que le
Vme Plan soit ratifi par un maximum dacteurs sociaux, conomiques et politiques et, en
particulier, par le gouvernement et les assembles lues. Eloign des ples dcisionnels
importants du Plan, Bernard Cazes devient essentiellement homme de rflexion, commis
voyageur attitr du CGP, et, partant, importateur dides en provenance du monde anglosaxon. Il rdige des notes de lecture sur des livres trangers non traduits en France, quil
publie dans diffrentes revues. Seule exception cette rgle, Bernard Cazes fait paratre en
1964 dans Preuves , la revue du CLC, une note sur louvrage de Michel Crozier186 Le
phnomne bureaucratique (1963). Il sattelle aussi la rdaction dun livre, La vie
conomique , qui parat aux ditions Armand Colin en 1965.
Ce nest qu partir de 1966 que le commerce des pistm de B. Cazes entre les EtatsUnis et la France va rencontrer un certain succs au Commissariat Gnral du Plan et plus
particulirement au sein du Service des Affaires Sociales dirig par Jacques Delors. Cela
184 J.F. Kennedy est assassin Dallas en novembre 1963.
185 Entre Bernard Cazes et Robert Fraisse, le rapporteur du groupe "1985", de tendance plutt marxisante
cette poque, aucune relation de travail ne s'instaure, et ne sest finalement jamais instaure.
186 Il existe quelques similarits entre les parcours idologiques respectifs de B. Cazes et M. Crozier, avec un
lger dcalage dans le temps. Michel Crozier, n en 1922, trotskiste la fin des annes 1940, membre du
comit de rdaction de la Tribune du Peuple (ligne politique athe et davantage anti-amricaine que
Reconstruction) dans la premire moiti des annes 1950, est approch en 1958 par Daniel Bell, sociologue,
membre minent et influent du CLC via l'Americans for Democratic Action, qui lui propose de poursuivre ses
recherches sociologiques sur le fonctionnement social des hommes au travail en allant passer un an au Center
for Advanced Studies in Behavioral Sciences de l'Universit de Stanford (Californie), ce qu'il accepte. Il en
revient rconcili avec l'Amrique et en est rcompens par Raymond Aron, un des principaux sinon le plus
important reprsentant du CLC en France. R. Aron vient en effet de fonder le Centre de Sociologie
Europenne, au sein de l'Ecole Pratique des Hautes Etudes, avec la dcisive aide financire de la fondation
Ford, et y recrute Michel Crozier en 1960.

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tient aux configurations socio-administratives favorables qui caractrisent les deux

extrmits de la route transatlantique. Mais que peut donc importer Bernard Cazes ?

3. Les ides et pratiques amricaines de rationalisation de laction

publique
a. Les limites institutionnelles du PPBS
Aux Etats-Unis, le mouvement scientifico-administratif prnant la mise sur pied dune
comptabilit sociale nationale prend de lampleur la faveur du lancement en 1965, par
ladministration Johnson, du Program, Planning, and Budgeting System (PPBS).
Linstallation de ce nouveau dispositif daide la dcision publique pose de redoutables
problmes dadaptation au Department of Health, Education and Welfare (DHEW), et pour
cause : le PPBS a t conu au ministre de la Dfense pour coordonner leffort de guerre
amricain au Vit-nam. Cette aventure militaire cote trs cher, mais sa ncessit nest gure
remise en cause dans la priode qui nous intresse ; cest lapoge de ce que certains
commentateurs critiques, alors peu entendus (ou traits de tratres), appellent the Iron
Triangle form par le Defense Department, des hommes politiques dmocrates ou
rpublicains, et lindustrie de larmement. En outre, lvaluation ex post ou concomitante de
lefficacit militaire amricaine au Vit-nam est en grande partie marque au sceau du
secret, du fait de la nature mme de cette politique publique un peu particulire et de
lloignement du thtre des oprations. Dans ce contexte, le PPBS apparat comme une
garantie de bon usage de largent public, aux yeux dune large partie de llite politique,
administrative et conomique de toute faon peu regardante la dpense pour cette cause
dintrt national prioritaire187.
Il nen va pas de mme en ce qui concerne lautre guerre dans laquelle le gouvernement
fdral sest engag : the war on poverty . Dans le domaine social, il nexiste pas de
triangle de fer, pas de complexe administrativo-industriel, et surtout pas dalliance sacre
entre Rpublicains et Dmocrates sur la pertinence des grands programmes sociaux lancs
par ladministration de Lyndon Johnson. Dans ce domaine, le PPBS narrive pas en terrain
conquis. Qui plus est, une ou deux annes avant que le PPBS soit sorti de son giron militaire
et tendu lensemble des administrations publiques amricaines, les gestionnaires des
programmes sociaux ainsi que les chercheurs en sciences sociales chargs de les aider
avaient commenc comprendre quun monde sparait la thorie sociologique de la
pratique de lingnierie sociale188. Avant le lancement de la guerre contre la pauvret, on
savait quil existait des mcanismes globaux de reproduction, de sgrgation et de
transformation sociale. Aprs le lancement de la guerre, la policy community de laction
sociale amricaine comprend que les connaissances dans ce domaine doivent tre affines
sur le plan conomique, politologique, et sociologique.
Eu gard ce dernier aspect, une recherche marque alors son temps. Il sagit de ltude
ralise en 1964 par le sociologue James Coleman, pour le compte du Congrs, propos de
lefficacit du systme ducatif amricain en ce qui concerne la rduction des ingalits
187 Pour une petite mais pertinente synthse des rapports entre le PPBS et la guerre du Vit-Nam on se
rfrera DeLeon (P.), "Political events and the policy sciences" in Wagner (P.), et al., 1991, Social sciences
and moder states, Cambridge University Press, Cambridge (G.-B.), pp. 86-109. Pour un travail journalistique
trs approfondi sur la question, voir Sheehan (N.), Kenworthy (E.W.), 1971, The pentagon papers, Bantam and
the New York Times, New York.
188 Effroi que relate sur un mode un brin sarcastique Daniel Moynihan dans 1969, Maximum feasible
misunderstanding : community action in the war on poverty, The Free Press, New York.

94

sociales entre Blancs et Noirs189. Sappuyant sur de vastes enqutes portant sur plus de 30
000 lves et plus de 1000 enseignants, J. Coleman montre que cest dans lenvironnement
culturel dun lve (dans sa famille et en classe ) que rside lexplication des diffrences
de performances scolaires entre lves blancs et lves noirs190. Les aspects budgtaires,
logistiques ou programmatiques du systme ducatif - ces aspects qui sont les seuls que les
analystes fdraux du PPBS puissent prendre en considration - passent au second plan du
point de vue de lobjectif socital de rduction des ingalits.
b. Lide des indicateurs sociaux
Aux Etats-Unis, le mouvement scientifico-administratif des indicateurs sociaux se
dveloppe en tant que courant de pense proposant une solution au problme de lincapacit
partielle du PPBS fournir une justification rationnelle et un cadre normatif lgitime la
politique sociale amricaine. Bien que le socle technique lmentaire du PPBS repose sur la
micro-conomie de loptimum partien, le PPBS constitue une forme de macro-technologie
gouvernementale conue pour comparer et hirarchiser tous les programmes publics quels
quils soient. Toutefois, les programmes sociaux ont t considrs comme cadrant mal avec
le PPBS. Quel compromis se dessine alors entre les partisans du tout PPBS et ses dtracteurs
(le Congrs, les chercheurs en sciences sociales non conomiques, et une partie des
responsables du DHEW) ?
En fait, le PPBS en tant que modle de gouvernement scientifiquement clair nest pas
systmatiquement remis en cause ; cest sa technicit conomiste qui est fortement dnonce
comme rductrice et devant tre complte par une technicit sociologique. Ainsi,
paralllement au dveloppement sans prcdent de la recherche en sciences sociales
applique aux programmes sociaux mis en oeuvre, des sociologues et des hauts responsables
du DHEW recommandent la mise en place dun dispositif cognitif dencadrement global de
ces recherches. Un tel dispositif devrait remplir la mme fonction dencadrement que le
PPBS lgard des analyses cots-avantages systmiques effectues par les conomistes sur
nimporte quel programme public.

189 Cette tude sera publie en 1966 sous la rfrence Coleman (J.), et al., Equality of educational
opportunity, Washington D.C. (Office of Education), 1966, mais avait t dcline en de nombreux articles ds
1965. C'est en partie la volont du snateur dmocrate Robert Kennedy (frre de JFK, assassin Los
Angeles en 1968 en pleine campagne prsidentielle) que l'on doit le lancement de cette anthologique
valuation. Celui-ci voyait dans l'valuation des programmes d'ducation un moyen de rendre compte aux
usagers du systme scolaire (parents d'lves notamment) des progrs raliss ou non dans son fonctionnement
et son efficacit, ce qui aurait pu susciter une "maximum feasible participation" (MFP) chez les citoyens en
matire d'ducation. Le MFP tait le principal slogan du Prsident Kennedy ; on se rappelle du clbre chiasme
de JFK vulgarisant la MFP : "Ne te demande pas ce que ton pays peut faire pour toi mais ce que tu peux faire
pour ton pays"). Nanmoins, cette valuation n'aurait pu se faire dans de bonnes conditions si l'Assistant
secretary for planning and evaluation du DHEW (William Gorham) ne l'avait pas souhait, afin de raffirmer
le pouvoir de l'administration fdrale sur ce que faisaient les fonctionnaires locaux des coles primaires et
secondaires amricaines (sur ce paradoxe de l'valuation Coleman, se rfrer McLaughlin (M.W.), 1975,
Evaluation and reform : the Elementary and Secundary Education Act of 1965, Balinger, Cambridge (Mass.).
190 J. Coleman rvle par exemple que les niveaux culturels respectifs des parents, des camarades de classes,
et des professeurs expliquent plus de soixante-dix pour-cent de la performance d'un lve. Remarque
subsidiaire : il est difficile de ne pas faire le rapprochement entre cette tude amricaine et celle - certes
nettement moins imposante - ralise simultanment en France par MM. Bourdieu et Passeron ("Les
hritiers"). Il existe aussi des similarits entre les politisations respectives de ces deux tudes (diction du
principe de laffirmative action dans le premier cas, et de celui de lattnuation des processus de distinctionslection scolaire dans le second, tous deux aprs 1968). Bien que les rfrents proprement politiques de James
S. Coleman (cole du public choice) et de MM. Bourdieu et Passeron diffrent sensiblement, nous avons
entendu Pierre Bourdieu, lors dune confrence donne par lui Lyon en 1997, rendre hommage lvaluation
de J. Coleman.

95

La transposition du mode de gouvernementalit conomique la gouvernementalit sociale

seffectue en 1966. Cette anne-l, R. Bauer dite donc son livre Social indicators qui
fait grand bruit ds sa parution. Une des raisons de limportante publicit faite ce livre tient
videmment la notorit de son auteur principal. Mais ce nest pas la seule raison. Parmi
les co-auteurs de louvrage se trouve Bertram Gross, un professeur dconomie. Ce dernier
est une des figures de proue de la planification conomique aux Etats-Unis. Alors qu la fin
de la seconde guerre mondiale, lAmrique tait confronte au difficile problme de la
conversion de son conomie de guerre en une conomie de paix, Bertram Gross a t un des
principaux concepteurs du Full Employment Act. Une des retombes institutionnelles de
cette loi du plein emploi avait t la cration du Council of economic advisers auprs du
Prsident des Etats-Unis, quivalent amricain de la Commission des Comptes de la
Nation couple avec la Direction de la Prvision, mme si toute comparaison est en
loccurrence quelque peu hasardeuse. Son secrtaire excutif jusquen 1951 ntait autre que
Bertram Gross.
Durant les annes 1950, cet entreprenant professeur dconomie a parcouru les pays du SudEst asiatique de la zone dinfluence amricaine afin daider leurs gouvernements construire
leur comptabilit nationale et leurs politiques conomiques. Il en revient avec lide que les
planificateurs conomiques sont par trop ignorants des conditions sociales et politiques dans
lesquelles prennent place les politiques conomiques quils laborent. Cette critique gnrale
de la science conomique applique du monde capitaliste va gagner en vigueur dans le
discours de Bertram Gross lorsque celui-ci revient de son long priple oriental pour prendre
la tte du dpartement de science politique de lUniversit de Syracuse (Etat de New York)
au dbut des annes 1960. Il constate en effet avec un certain effroi que les calculateurs
conomiques de la Rand Corporation et du ministre amricain de la Dfense sont en passe
dinstaurer une sorte de dictature de lefficience conomtrique sur lensemble de
ladministration fdrale amricaine. Lorsquil avait quitt ses fonctions au sein du Council
of Economic Advisers au dbut des annes 1950, la policy analysis venait dtre fonde par
des politologues ouverts la fois lconomie et la sociologie et semblait promise un bel
avenir191. Une dcennie a pass et, de lavis de Bertram Gross, la policy analysis ne sest pas
dveloppe dans le sens attendu.. La dimension sociologique, quelle soit franchement
quantitative (sociologie empirique) ou qualitative (sociologie macro-systmique par
exemple), de lanalyse des politiques publiques a disparu dans ce que proposent les
promoteurs du PPBS.
Les positions critiques de Bertram Gross, repenti de la planification exclusivement
conomique, intressent au premier chef les trois personnalits du Congrs pour la Libert
de la Culture que sont Raymond Bauer, Daniel Bell, et Bertrand de Jouvenel192. Dans leur
esprit, le PPBS constitue un systme cognitif au lger mais tenace parfum de totalitarisme.
Bien entendu, une accusation aussi grave ne peut tre prononce telle quelle par les trois
membres du CLC. Elle entranerait une disqualification sociale immdiate de ses auteurs
auprs des nombreux gouvernants occidentaux qui leur prtent depuis longtemps une oreille
attentive, et leur interdirait toute perspective de rforme de lintrieur 193. La dnonciation
du totalitarisme conomico-quantitativiste - que le dveloppement de linformatique va
srement favoriser - ne seffectue pas frontalement mais de manire police, dtourne,
voire allgorique. On peut trouver par exemple, ds 1963, dans un ouvrage de B. de

191 Se rfrer notamment Merton (R.K.), Lerner (D.), "Social scientists and research policy" in Lerner (D.),
Laswell (H.D.), The policy sciences : recent developments in scopes and methods, op. cit.
192 Ces trois individus sont toutefois en passe de quitter la mouvance du CLC, pour des raisons trs diverses.
193 En outre MM. Bell et Bauer ne veulent pas se faire eux-mmes accuser de faire des amalgames trop htifs,
alors que dans les annes 1950 ils avaient patiemment lutt pour se faire accepter ouvertement comme anticommunistes non-maccarthystes.

96

Jouvenel dit en anglais The pure theory of politics 194, tout un discours antitechnocratique construit par exemple sur le constat quil existe des diffrences essentielles
entre un problme de gomtrie et un problme social ainsi quentre leurs modes de
rsolution.
Bertram Gross peut apporter MM. Bauer, Bell et Jouvenel ce qui leur manque : la caution
et lexprience dun comptable national de renom, jouissant dune autorit certaine dans la
communaut des conseillers conomiques du Prsident. Bertram Gross reprend dailleurs
volontiers son compte la cause des trois sentinelles anti-totalitaires. Il accepte, par
exemple, la proposition de Raymond Bauer dintgrer au livre social indicators la quasi
totalit de louvrage quil est lui-mme en train dachever sur le mme sujet : The state of
the nation : Social systems accounting 195. Dans ce livre qui sort quelques mois aprs les
trs violentes meutes raciales de Watts196, Bertram Gross soutient lide fondamentale
que le dveloppement des calculateurs lectroniques miniaturiss (ordinateurs) va entraner
une hypertrophie des systmes nationaux de comptabilit conomique. Une telle
hypertrophie empcherait ainsi la prise en considration de donnes difficilement
quantifiables et montarisables, ou considres comme non conomiques dans le court terme
(par exemple : la sant, le dveloppement des mass media, la salubrit des logements, la
mobilit sociale et la spcialisation professionnelle des populations immigres, etc.). Plus
prcisment, Bertram Gross pense que linformatique gnre dans lesprit des comptables
nationaux lillusion quun jour ils pourront rguler lconomie et finalement la socit toute
entire, bref que leur systme dinformation conomique se confondra avec le systme
social. Aprs avoir fustig ce new philistinism gouvernemental, Bertram Gross propose
dlaborer un modle systmatique gnral permettant dune part de dcrire la
structure changeante et les rsultats dun systme social et dautre part de comprendre ses
relations internes et externes , [tout un ensemble de connaissances qui seront mises] la
disposition des personnes responsables du choix de la valeur donner aux diffrents
lments du systme 197.
On remarquera bien videmment que le modle systmatique gnral du Professeur Gross
fournit lvaluation des politiques publiques un cadre trs propice. Il est galement ais de
comprendre pourquoi un tel discours sduit MM. Bauer, Bell et de Jouvenel. Bertram Gross
naccable les nouveaux croiss du chiffre conomique daucun blme moral ou idologique.
Il annonce leur chec pour cause dirralisme social et administratif. Qui plus est, il les
enjoint participer la fabrication dun modle systmatique gnral, par lequel ils
reprendront got aux joies de la description et de lexplication et cesseront de poursuivre
leurs chimres de prvision et de contrle du fonctionnement de la socit.
Dans la mme veine, en 1965, Bertram Gross pse de tout son poids de vtran de la
planification amricaine pour aider Daniel Bell198 convaincre le PPBSiste fervent, William
Gorham199 et ses allis que le rapport de ladite commission doit comporter un chapitre sur
194 Jouvenel (de)(B.), 1963, The pure theory of politics, Cambridge University Press, Cambridge (England).
195 Gross (B.M.), 1966, The state of the nation. Social systems accounting, Tavistock Publications, London.
196 Watts tait et est encore un des quartiers les plus dshrits de Los Angeles. Les meutes qui s'y sont
droules en aot 1965 ont dmontr aux "classes dirigeantes" amricaines que l'assassinat de Malcom X
(21/02/1965) et la rpression des Black Panthers n'ont en rien clos le dossier de lindigence des populations
noires que la doctrine progressiste et pacifiste du Pasteur Martin Luther King ne parvient pas contenir
politiquement.
197 Gross (B.M.), "L'avenir de l'analyse systmatique des modles sociaux", Analyse et Prvision, n1, fvrier
1967, pp. 129-140.
198 Daniel Bell est alors co-prsident de la National Commission on Technology, Automation and Economic
Progress dont Gross fait galement partie.
199 William Gorham est lautre co-prsident de la National Commission on Technology... et, comme on l'a vu
plus haut, assistant secretary for planning and evaluation au DHEW.

97

les faiblesses des instruments de mesure du changement social aux mains du

gouvernement200. Cest la suite de ce rapport que le Prsident Lyndon Johnson, dans son
message annuel au Congrs, annonce quil va demander ladministration fdrale
amricaine de se lancer dans la production de statistiques sociales et dindicateurs sociaux
synthtiques. Le problme de la pertinence et du suivi des ambitieux programmes sociaux de
ladministration Johnson est ainsi officialis et mis lagenda public.
c. Dbats sur linstitutionnalisation des indicateurs sociaux
En mars 1966, en raison dune part, des rsistances du Council of Economic Advisers et du
Bureau of Labor Statistics qui se sont lancs corps perdu dans laventure du PPBS , et
dautre part, des clivages administratifs insurmontables entre ces deux entits fdrales,
Lyndon Johnson pare au plus press. Il dcide en effet de confier pour linstant la tte du
Department of Health, Education and Welfare201 le soin dlaborer un tableau de bord
quantitatif pouvant assurer le suivi des programmes sociaux et de lvolution des situations
sociales quils sont censs amliorer202. Lobjectif est de donner carte blanche au DHEW
pour btir sa propre version du PPBS.
Les responsables du DHEW se trouvent donc installs dans la situation confortable de juge
et de partie. Cest nanmoins sans compter sur la vigilance du Congrs. Lindpendantisme
intellectuel et administratif du ministre des Affaires Sociales trouve en effet en la personne
du snateur dmocrate de lEtat du Wisconsin, Walter Mondale203, un adversaire farouche.
Comme la plupart de ses collgues du Congrs, ce dernier accrdite lide selon laquelle les
mthodes danalyse micro-conomtrique du PPBS faon Mac Namara ne sont gure
adaptes aux programmes sociaux fdraux. Mais Walter Mondale pense galement que le
DHEW ne doit pas profiter de cette inadquation mthodologique pour se soustraire au
principe de lvaluation objective et indpendante des programmes et des activits du
gouvernement, principe contenu dans le PPBS. A cette poque, le Congrs hsite encore se
doter de sa propre structure dvaluation de programmes204. Aussi Walter Mondale proposet-il dinstitutionnaliser hors du DHEW, mais lintrieur de ladministration fdrale,
lvaluation spcifique des programmes sociaux labors et mis en oeuvre par le DHEW. En
juin 1967, il met en dbat la U.S. Senate commission of government operations une
proposition de loi - le Full opportunity205 and social accounting act - stipulant la mise sur
pied dun Council of Social Advisers (copie institutionnelle du Council of Economic
Advisers) auprs du Prsident, dune U.S. Congress commission of Social Affairs

200 Cf. Chapter 9 "Improvement of public decision-making", in Report of the National Commission on
Technology, Automation and Economic Progress, Government Printing Office, Washington D.C., January
1966. Daniel Bell et Bertram Gross sont les deux rdacteurs de ce chapitre.
201 Le ministre en charge du DHEW est John W. Gardner.
202 Cf. notamment la prface de U.S. DHEW, Toward a social report, Washington D.C., January 1969 et
Gross (B.M.)(ed.), 1969, Social intelligence for American future, Allyn and Bacon, Boston (Mass.).
203 Walter Mondale sera, on s'en souvient, l'adversaire malheureux de Ronald Reagan aux lections
prsidentielles de 1980.
204 C'est travers le Legislative Reorganization Act de 1970 et le Congress Budget Act de 1974 que le GAO
devient lorgane attitr d'valuation de programmes du Congrs. L'ambition affiche est simple et claire : pour
chaque programme fdral valu, le GAO devra en expliciter les objectifs, en examiner et interprter les effets
ex post et tayer son apprciation avec des faits objectifs et incontestables. Sur ce point voir Marvin (K.E.),
Hedrick (J.L.), "GAO helps Congress evaluate programs", Public Administration Review, N34, 1974, pp. 327333. Voir galement la thse de Rouban (Luc), Le General Accounting Office. Recherche sur l'valuation des
politiques publiques aux Etats-Unis, Thse pour le doctorat d'Etat en droit public, Universit de Paris I Panthon - Sorbonne, 1983.
205 Par full opportunity comprendre "galit des chances".

98

(commission parlementaire mixte), ainsi que la publication annuelle dun rapport sur le
dveloppement social de la nation.
Aucune des trois dispositions institutionnelles que comporte cette proposition de loi nest
finalement mise en oeuvre. Plusieurs faits peuvent expliquer comment le DHEW aura raison
du projet de vigilance que le snateur du Wisconsin nourrit son gard.
Au fur et mesure quapprochent les lections prsidentielles de novembre 1968, le snateur
Mondale met moins dardeur dfendre son projet de loi dirig contre le DHEW, mais aussi
indirectement contre le Prsident Johnson, son collgue du parti dmocrate. Il importe, en
second lieu, de faire mention dun vnement qui a srieusement fissur le pidestal du
rationalisme de laction publique efficiente que constitue lextension du PPBS aux
administrations sociales amricaines206. Il sagit de loffensive du Tt (Nouvel An
vietnamien) en janvier 1968 qui ridiculise 1) larme amricaine attaque par surprise
jusquau coeur de Sagon ; 2) la CIA qui navait rien prvu ; 3) et surtout le ministre de la
Dfense Mac Namara, linstallateur du PPBS dans son ministre et dans les autres
administrations fdrales. Il faut enfin observer quen mars 1967, trois mois avant la
proposition de loi de Mondale, le DHEW forme, avec laccord officiel du Prsident Johnson,
un groupe de travail au sein de son Office of Planning and Evaluation. Ce groupe de travail
est compos dune quarantaine de chercheurs en sciences sociales et anim par un
conomiste qualitativiste qui sest fait remarquer quelques annes plutt dans la
communaut scientifique, Mancur Olson. Ce dernier est lauteur dun ouvrage situ
lintersection de plusieurs disciplines (sociologie, science politique et conomie) et rnovant
de fond en comble lanalyse de laction collective207. Ce groupe de travail va trs rapidement
tenter de mobiliser de nombreux membres de la communaut sociologique, politiste et
conomiste amricaine sur la question de llaboration dun systme panoptique de
statistiques sociales.
Lenjeu est de taille. Dun point de vue thique et scientifique tout dabord, de nombreux
chercheurs en sciences sociales pensent que la cration dun Council of Social Advisers
reviendrait confier un petit nombre de fonctionnaires la production de la connaissance
scientifique sur la socit amricaine et sur les capacits de la Puissance Publique fdrale
influencer dans le bon sens le fonctionnement de cette socit208. Mais lenjeu est galement
social et conomique. La recherche en sciences sociales amricaine nest pas
fonctionnarise. Ses deux sources principales de lgitimit et de financement sont
lenseignement et la passation de contrats de recherche plus ou moins applique avec les
administrations publiques, les grandes fondations para-publiques ou prives et certaines
grandes entreprises. La constitution dun Council of Social Advisers, par effet de
centralisation, ne pourrait que mettre mal le pluralisme et la relative ouverture
intellectuelle du systme de financement de la recherche en sciences sociales.
d. Le rapport toward a social report
Compte-tenu de ses enjeux, le groupe de travail prsid par Mancur Olson au sein du
Department of Health, Education and Welfare adopte une dmarche extrmement
206 Si le DHEW est la principale administration sociale, il ne faut pas oublier le Department of Housing
(logements sociaux) et le Department of Justice (lutte contre la criminalit "urbaine" et la dlinquance
juvnile).
207 Olson (M.), 1965, The logic of collective action : public goods and the theory of groups, Harvard
University Press, Cambridge (Mass.).
208 Les articles dAlbert Biderman ( Information, intelligence, enlightened public policy : functions and
organization of societal feedback , Policy Sciences, n1, 1970, pp. 217-230) et dAaron Wildavsky
("Rescuing policy analysis from PPBS", Public Administration review, 1969, n29) illustrent cette position
critique d'un grand nombre de chercheurs amricains vis--vis de la PPBSisation de la connaissance en
matire de dcisions collectives.

99

pdagogique - ferme sur le fond et conciliante dans la forme - en direction de la proposition

de loi de Walter Mondale. Afin dillustrer cet lment, nous convoquons ici un texte de
Mancur Olson, Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux , paru en fvrier
1969 dans Analyse et Prvision (VII, pp. 97-114), texte qui est en fait la traduction209 de
lintroduction de Mancur Olson au document officiel dit par le DHEW en janvier 1969 :
Toward a social report . Dans ce texte, Mancur Olson se livre un exercice de
funambule dont le brio profitera finalement tous les chercheurs en sciences sociales qui
veulent en finir avec le rductionnisme valuatif du PPBS et dvelopper diffrents types
dvaluation des politiques publiques : exprimentation sociale, quasi-exprimentation
sociale, valuation participative (advocacy planning, stakeholders evaluation), analyse des
politiques publiques (reconstitution des thories daction, analyse de mise en oeuvre, etc.).
Dans Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux , lauteur de The logic of
collective action commence son numro dquilibriste en suggrant que llaboration
scientifique dun rapport social synoptique devant tre prsent annuellement au Congrs
par le Prsident des Etats-Unis ne doit pas tre interprte comme le rsultat dune alliance
de type technocratique entre les scientifiques et les gouvernants. Bien au contraire, les
scientifiques partisans dun rapport social veulent faire oeuvre dmocratique en proposant de
construire un systme exhaustif public de dtection, de mesure et de mise en rapport des
problmes sociaux : Le gouvernement des Etats-Unis souhaite que lessai de rapport
social quil est en train dlaborer ne soit ni plus ni moins quun rapport sur la condition de
la socit amricaine. Ce rapport tchera de faire savoir la Nation o elle en est et o elle
en tait, pour quelle puisse prendre des dcisions plus avises en ce qui concerne son
avenir. Mais il nessaiera pas dindiquer la Nation les mesures particulires quelle
devrait prendre ou mme la politique gnrale quelle devrait suivre .
Afin de justifier ce mode dintervention la fois extrmement entreprenant et politiquement
neutre des sciences sociales dans les affaires publiques, Mancur Olson nhsite pas
devancer les critiques potentielles de ses dtracteurs : La condition de la socit
amricaine et la gravit relative de ses diffrents problmes ne sont-ils pas des phnomnes
que chaque individu doit juger en fonction de ses gots et de ses valeurs propres - toutes
choses qui, dans une dmocratie, peuvent exiger dtre reconnues au mme titre que les
prfrences des sociologues chargs dtablir un Rapport social ? . La rponse quapporte
lauteur est tout aussi abrupte que la question quil se pose : [Non car] lattention publique
est mal partage entre les problmes 210. Par exemple, les problmes de criminalit et de
sexualit sont nettement plus mdiatiss par la presse et la tlvision que celui de la
mortalit infantile et sans information statistique approprie (par exemple le fait que, dans
plus dune douzaine dautres pays, le taux de mortalit infantile est infrieur celui des
209 Traduction prcisment effectue par Bernard Cazes.
210 Il n'est gure ais d'tablir un lien direct entre "The logic of collective action" et le texte de Mancur Olson
que nous commentons prsentement. Brivement, la thse du livre de 1965 consiste tablir une diffrence de
nature entre, d'une part, les intrts particuliers des individus appartenant un groupe d'intrt, et d'autre part,
l'intrt collectif de ce mme groupe d'intrt, cette diffrence s'accroissant d'autant plus que le groupe est
important (politiquement, conomiquement ou socialement). Ainsi, Mancur Olson invalide la fois l'approche
marxiste fonde sur des "intrts objectifs de classes" et l'approche pluraliste labore par Robert Dahl ("Who
governs"). C'est surtout par rapport cette seconde approche que les consquences de la thse dOlson sont
importantes : l'intrt gnral ne peut tre conu simplement comme la rsultante des intrts particuliers
capts et agrgs par des groupes d'intrt. Si l'Etat et son gouvernement ne se conoivent que comme des
organisateurs mme impartiaux de la confrontation entre groupes d'intrt, alors ils ne garantissent pas la mise
en oeuvre de l'intrt gnral (en cela, Olson appartient l'cole du public choice). Compte tenu de ce qui
prcde, on peut mettre l'hypothse - qui mriterait videmment une analyse plus approfondie - qu'en crivant
"Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux" Mancur Olson ne se contredit pas, puisqu'il propose
que l'Etat prenne en charge la mise en systme neutre (car scientifique) d'une reprsentation (cognitive)
gnrale des intrts sociaux particuliers, ce qui revient construire par la connaissance un intrt gnral
indpendamment des groupes d'intrts existants dans la socit amricaine.

100

Etats-Unis) personne ne peut porter un jugement valable sur cet aspect de la socit
amricaine . Autre illustration : Les rglements durbanisme et la sgrgation raciale
veillent ce que celui-l [lhabitant des taudis] soit entass dans des quartiers o personne
ne tient se rendre, et que le citoyen ais peut souvent viter en prenant lautoroute de
dgagement. Cela signifie que les difficults des plus pauvres napparaissent pas toujours
ostensiblement au reste de la socit. .
De plus, la slectivit et la hirarchisation subjectives dont font preuve les acteurs sociaux
par rapport aux problmes objectifs de la socit amricaine, remarque Mancur Olson, nest
pas lapanage distinctif des profanes : [Ainsi] le PPBS maintenant appliqu par le
gouvernement amricain, et les autres mthodes modernes utilises pour rsoudre les
problmes (mthodes qui mettent laccent sur lintrt dune quantification rigoureuse)
[donnent] trop dimportance aux grandeurs mesures au dtriment de celles qui ne le sont
pas. . Tout cela implique logiquement quune meilleure valuation de la condition de la
socit, une dtermination plus quilibre des priorits sociales exigent de disposer
dinstruments de mesure plus complets et de rendre les donnes statistiques rsultant de ces
mesures plus aisment accessibles au public [car] il y a tout lieu de penser que si un
phnomne peut tre mesur, la socit en prend plus vite conscience, et quelle agira plus
vite lorsque les affaires prendront mauvaise tournure. .
Aprs avoir longuement argu de la pertinence politique gnrale du projet dun social
report, Mancur Olson sadresse aux membres du Congrs pour leur dmontrer quil est de
leur intrt de soutenir llaboration dun rapport social priodique. Il sagit l dune
manire de dconflictualiser la dispute entre le DHEW et le Congrs qui sest amorce avec
la proposition de loi du snateur Mondale. Dun ct, le DHEW, par lintermdiaire de
Mancur Olson, fait amende honorable en posant la question-titre Le gouvernement fait-il
bien ce quil fait ? et en reconnaissant qu au cours de la seule priode 1963-1966, le
Congrs a adopt plus de 200 programmes sociaux du seul type aide par voie de
subvention [et que] cette spcialisation troite [...] a pour rsultat un nombre
extraordinaire de directions, services, bureaux et autres subdivisions administratives,
spars les unes des autres [sous-entendu difficiles coordonner] . Dun autre ct,
Mancur Olson porte habilement lattention du Congrs le fait que ce problme de
coordination ne peut tre seulement considr comme un dfaut de commandement et de
gestion de moyens, ainsi que voudraient le faire croire les chargs dtudes du PPBS, et ce
pour une raison fort simple. Le Congrs doit prendre acte du fait que les programmes
sociaux labors au niveau fdral abondent des programmes labors, mis en oeuvre, et cofinancs par les niveaux gouvernementaux infrieurs (Etats, comts, municipalits).
En rsum, il est dit quil existe sans doute des dfauts de commandement et dallocation
des moyens mais que le Congrs, sauf entamer une rvision de la Constitution de lUnion,
nest pas lgitime pour les rectifier sa guise : Les programmes fdraux relatifs
lducation, par exemple, ne constituent quune infime partie dun effort beaucoup plus
vaste, contrl et financ essentiellement par les Etats et les autorits locales. Les
programmes fdraux relatifs la sant publique ne permettent pas de se faire une ide
correcte des problmes de sant de la Nation car la plupart des actions entreprises dans ce
domaine relvent du secteur priv. . En fait, seule la dimension informationnelle de la
coordination administrative est prsente comme susceptible dtre aborde de faon
pragmatique. Pour Mancur Olson, un premier pas vers la rsorption des problmes de
coordination administrative consisterait mettre la disposition de tous les protagonistes
des programmes sociaux, usagers inclus, un systme unifi de comptes sociaux
synthtisables en une vingtaine dindicateurs sociaux et examins de manire analytique et
scientifique dans le cadre dun Rapport social. Seule une telle dmarche peut permettre
lensemble des acteurs publics de se dmarquer de la tendance prendre des dcisions ou

101

 choisir une politique en commenant par rflchir aux ressources et aux mthodes
utiliser, plutt quaux buts atteindre .
Mancur Olson dcrit ensuite les deux formes de coordination administrative que lon peut
envisager pour un tel un systme de comptes sociaux : une forme socio-synoptique et
une forme valuative.
Ce systme peut en premier lieu contribuer cerner et identifier les interdpendances
sociales hors march , et donc venir en aide aux dcideurs publics pour dfinir des
objectifs pertinents. La puissance publique est en effet dfinie comme la gestion cohrente,
en fonction dobjectifs gnraux, du bien que des personnes peuvent faire aux autres, mais
quelles ne peuvent vendre, et du mal quelles peuvent infliger aux autres sans que cela leur
cote quoi que ce soit . De lavis de Mancur Olson, la recherche defficacit dans la gestion
des interdpendances hors march ne rpond pas seulement une exigence morale, mais
galement une exigence de prennit de la civilisation. Certes, des socits ont pendant
longtemps survcu, sinon prospr, alors que des couches entires de leur population
enduraient les plus grandes privations (la cit dAthnes [...] en est un exemple
particulirement connu) . Mais la socit amricaine a dpass ce stade. Elle se situe un
niveau de dveloppement dans lequel seuls lobjectivation scientifique des interdpendances
ainsi que les choix collectifs qui en dcoulent peuvent la faire progresser. Inversement, leur
non-objectivation peut en signifier le dclin : [dsormais] nous en arrivons [par exemple]
profiter autant de linstruction dispense aux autres enfants que de celle donne aux
ntres. [Et inversement], laffaiblissement diplomatique ou militaire qui apparat lorsque
des jeunes gens ont une instruction insuffisante [...] nest quun des cas les plus simples o
les maux dont souffrent une partie risquent de contaminer lensemble . Une connaissance
synoptique, si possible quantifie et synthtisable, de ces interdpendances devrait permettre
aux gouvernants dlaborer des programmes publics mieux adapts la situation sociale du
pays.
Dans une partie du texte intitule Incidences rciproques des programmes , est explicite
la seconde vertu coordinatrice dun systme synoptique de statistiques sociales. Des comptes
sociaux holographiques peuvent faire davantage quorienter les dcideurs publics vers la
fixation dobjectifs daction socitalement pertinents. Ils pourraient les aider savoir
dans quelle mesure les programmes sociaux mis en oeuvre produisent les effets quon en
attend : Outre llaboration dinstruments de mesure des conditions sociales qui nous
intressent, nous avons galement besoin de voir comment ces mesures changent sous leffet
des pouvoirs publics. Si nous lanons un important programme pour fournir des soins
mdicaux aux femmes enceintes, est-ce que la mortalit infantile diminue ? . Toutefois,
probablement parce que lvaluation des effets rels dune action publique nest pas un volet
totalement nglig par le PPBS211 quil ne veut dfendre en aucune manire, Mancur Olson
prcise que bien quune tude point par point [programme par programme ; sous-entendu,
comme le PPBS le stipule] soit videmment tout fait souhaitable, elle est par elle-mme
insuffisante. Une socit a des problmes qui ne peuvent tre compris quen considrant la
socit dans son ensemble. Le besoin de complter par une optique plus large les
conclusions obtenues grce des tudes plus restreintes prend sa source dans
linterdpendance non coordonne de nombreux phnomnes importants [...] [Par exemple]
les programmes de lutte contre la toxicomanie, lalcoolisme, le suicide, les maladies
mentales, la prostitution, le jeu, le crime et peut-tre mme les efforts entrepris pour
combattre certaines pathologies politiques ou religieuses peuvent prsenter des
interdpendances. [...] Il y a des raisons de penser que lorsque lon dtourne les alcooliques
de la boisson, le nombre de suicides augmente parmi eux.

211 Contrairement la Rationalisation des Choix Bugtaires franaise que l'on considre trop htivement
comme une copie fidle du PPBS, soit dit en passant (sur la RCB, voir chapitre 5).

102

Mancur Olson conclut la premire moiti de son texte, vritable plaidoyer en faveur dun
projet ddification dun tableau systmatique de ltat social , en faisant vibrer la fibre
patriotique des dcideurs publics. Il exhorte en effet ces derniers se rendre compte dune
chose dont ils devraient sans doute avoir honte : Primo, la mise en valeur du potentiel
humain , pour reprendre lexpression de Daniel Bell, [cest--dire, lexistence] de la
possibilit de promotion sociale, reprsente pour nos concitoyens un objectif qui fait
pratiquement lunanimit de tous, et se rattache aux idaux dmocratiques fondamentaux
sur lesquels la Nation a t fonde.[...] [Secundo], les Etats-Unis, tant la plus riche des
nations industrialises, devraient arriver naturellement premiers dans la ralisation des
objectifs fondamentaux de lhumanit. [In fine], nous savons, par exemple, que la mdecine
est fort avance aux Etats-Unis [...] Pourtant dans dix pays, lesprance de vie est plus
longue quaux Etats-Unis. Mme si lon en exclut les Noirs, dont lesprance de vie dans le
contexte amricain est plus courte que celle des Blancs, la Nation est encore loin de la
premire place. Ce fait justifie une enqute qui sinquiterait de savoir si le pays a attribu
assez dimportance lobjectif visant satisfaire les besoins indispensables la vie mme
de chaque Amricain. .
La seconde moiti de Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux constitue le
pendant technique de la premire et, de ce fait, souffre de certaines redondances. Mancur
Olson y explique ple-mle pourquoi les statistiques sociales amricaines sont dune
pauvret effarante , comment dun autre ct un nouveau systme de comptes sociaux
devra prendre garde ne pas provoquer lindigestion des dcideurs politiques et
administratifs se considrant comme dj submergs dinformations statistiques, comment
on peut construire un indicateur synthtique de qualit de la vie (le Bonheur National
Brut diront les esprits railleurs, de lINSEE notamment), pourquoi lvaluation de limpact
des dcisions publiques pose le redoutable problme de limputation des effets quune
grille grossire dindicateurs sociaux nest probablement pas mme de rsoudre
techniquement, etc.
Un lment mrite nanmoins dtre soulign dans la conclusion du texte. On se souvient
que les premires lignes clbraient la neutralit dcisionnelle du social report que Mancur
Olson et, derrire lui, la hirarchie du DHEW212 appellent de leurs voeux. Dans la
conclusion, cette ligne discursive seuphmise sensiblement, ainsi quen tmoigne par
exemple lexpression de statistiques dinspiration normative . Il est probable que la
stratgie rhtorique de lauteur consiste dabord donner des gages de respect lgard de la
lgitimit dmocratique de ses interlocuteurs gouvernementaux ou parlementaires ; il sagit
ensuite daiguiser progressivement leur apptit de connaissances rationnelles en matire de
dcisions publiques ; il leur est enfin propos dinstaurer un systme de comptes sociaux qui
rationaliserait non pas seulement les dcisions, mais les dcideurs eux-mmes. Bref, il sagit
dhabituer les dcideurs politico-administratifs lide dune participation institutionnalise
des sociologues la gestion des affaires publiques nationales.
Toutefois, si lassentiment des dcideurs est ncessaire, il nest pas suffisant. Encore faut-il
quils prennent effectivement la dcision dinstaurer un systme de comptes sociaux. Or
cette dcision pose un problme aux promoteurs de ce systme ; les administrateurs du
DHEW, ainsi que les chercheurs en sciences sociales que Mancur Olson imagine pouvoir
reprsenter lgitimement, ne veulent pas tre dpossds de la mise en chantier du systme.
On peut en effet imaginer que celle-ci seffectuerait au profit dun ventuel Council of
Social Advisers surveillant le DHEW et instrumentalisant la recherche en sciences sociales
concernant les programmes sociaux fdraux. La dcision doit donc tre prise, mais son
excution doit rester contrlable par la coalition DHEW-sciences sociales. La tactique
212 Mme l'agent PPBS du DHEW, William Gorham, responsable de l'office du planning et de l'valuation du
DHEW, s'est dclar ds 1968 en faveur d'une comptabilit sociale, Cf. Gorham (W.), "Deux annes
d'exprience dans l'application du PPBS", Analyse et Prvision, juin 1968 (article traduit par Bernard Cazes).

103

rhtorique de Mancur Olson consiste alors proposer finalement aux dcideurs de

commencer par le volet le plus trivial et le plus normatif : les indicateurs sociaux. Bien
quun ensemble impressionnant dindicateurs sociaux puisse tre labor peu de frais, une
srie complte de comptes sociaux est actuellement un objectif utopique ; ce qui ne signifie
pas que lon doit diffrer de sy attaquer. Jamais en effet nous ne ferons de progrs si nous
ne commenons pas rflchir aux statistiques dont nous avons besoin pour prendre des
dcisions rationnelles. [...] Nous concluons ici que les changements introduits en ordre
dispers dans lensemble incohrent des statistiques sociales dont nous disposons
actuellement, ne suffisent pas et quun systme de statistiques sociales est ncessaire. Ce
systme commencerait par un ensemble dindicateurs sociaux, ou mesures synthtiques de
variables dintrt directement normatif. Ces indicateurs sociaux sintgreraient
ultrieurement dans un ensemble de comptes sociaux, qui contiendraient des informations
relatives aux cots aussi bien quaux consquences des politiques gouvernementales et
faciliteraient la prise de dcisions rationnelles concernant laffectation des ressources .
Avant dexaminer comment certains lments du dbat amricain sur les indicateurs sociaux
se sont trouvs transposs et transforms dans le contexte franais de la fin des annes 1960,
voyons brivement ce qui sest pass aux Etats-Unis aprs la publication du rapport
Toward a social report , dont le texte dOlson est le prambule gnral.
e. Avortement et rebondissements du projet dinstitutionnalisation des indicateurs sociaux
Le rapport Toward a social report est habilement rendu public en janvier 1969, quelques
jours avant la prise de fonction effective du Prsident Richard Nixon. Le vainqueur des
lections de novembre 1968213 y ragit en crant ses cts, en juin 1969, un National Goals
Research Staff, form essentiellement de sociologues et dconomistes. Une des principales
missions officielles de ce think-tank prsidentiel consiste elaborate and implement social
indicators capable of reflecting the actual quality of life in USA, its perspectives and its
changing pace . En ralit, Richard Nixon a probablement dj pris la dcision de ne rien
institutionnaliser du tout en matire de statistiques sociales. Les motifs de ce choix sont
multiples.
En premier lieu, le Congrs, qui a dfinitivement cess de croire en la ncessit du PPBS214,
soppose la mise en place dun PPBS social - comme on la not plus haut, loffensive
du Tt a marqu un tournant dans la guerre du Vit-nam et a fortement dcrdibilis le
PPBS qui en tait prtendument le principal instrument de gestion - mais redemande la
cration dun Council of Social Advisers215. Mancur Olson et Toward a social report
nont donc pas convaincu, du moins en ce qui concerne le projet de construction dun grand
systme de comptes sociaux principalement gr par le DHEW.

213 La date du 4 novembre est inscrite dans la constitution amricaine pour ce qui est de l'lection du
Prsident, et celle du 21 janvier suivant en ce qui concerne le serment du nouveau Prsident, acte qui marque
son entre en fonction la tte du pays.
214 L'article d'Aaron Wildavsky "Rescuing policy..." (op. cit.) est en fait le dveloppement d'une
communication sur l'utilit gouvernementale du PPBS, communication que le professeur Wildavsky a
effectue au cours des hearings (auditions) organiss au Congrs lorsque Walter Mondale re-propose son Full
Opportunity Act au printemps 1969. Rappelons qu'avant de devenir un des piliers de la policy analysis
amricaine, Wildavsky s'est d'abord fait connatre dans les annes 1960 pour ses analyses sociologicoinstitutionnelles sur le processus de fabrication du budget fdral et des budgets nationaux des pays
industrialiss, Cf. le trs novateur ouvrage The politics of budgetary process, Little Brown, Boston (Mass.),
1964 ; voir galement : Budgeting : a comparative theory of the budgeting process, Little Brown, Boston
(Mass.), 1965.
215 Il est intressant de remarquer que lorsque Walter Mondale ritre sa proposition de loi en 1969, celle-ci
s'intitule Full opportunity act , alors qu'en 1967 sa formulation tait "Full opportunity and social accounting
act" (bref, les termes "social accounting" ont disparu).

104

En second lieu, en raison des rticences du Congrs, nombreux sont les minents chercheurs
en sciences sociales (par exemple, Bertram Gross216, Daniel Bell217, Otis D. Duncan218, etc.)
qui se sont mobiliss pour rclamer des pouvoirs publics quils financent pour le moins des
recherches sur la mesure du changement social et des effets sociaux que lon peut attribuer
en propre aux programmes sociaux mis en oeuvre. En 1969, cette demande est officialise
dans un des chapitres du rapport annuel de la National Academy of Science rdig par le
Social Science Research Council, conseil qui sy dclare par ailleurs fermement oppos la
constitution dun Council of Social Advisers.
Le Prsident Nixon institue ainsi un National Goals Research Staff (NGRS) pour noyer le
poisson . Dun ct, pour les spcialistes des questions sociales du Congrs, le NGRS est
un substitut extrmement ple au Council of Social Advisers dont ils souhaitaient la cration.
Dun autre ct, le NGRS est compos de scientifiques renomms qui produiront en juillet
1970 un premier rapport, certes peu quantitatif et trs gnral, mais dune grande
intelligence ( Toward balanced growth : quantity with quality ). Qui peut alors dire si le
NGRS ne stoffera pas et ne sinstitutionnalisera pas terme sous la forme dun vritable
Council of Social Advisors ?
Dun point de vue gnral, llection de Richard Nixon marque la fin dune poque et le
dbut dune nouvelle re dans les rapports quentretiennent sciences sociales et dcideurs
publics aux Etats-Unis219. Cest en effet et dabord la fin de lutopie progressiste attache
de grands systmes scientifico-administratifs bonifiant le gouvernement des hommes, dont
le PPBS et le social accounting system constituent respectivement lincarnation la plus
aboutie et lenfant mort-n220. Lanantissement de lillusion crypto-platonicienne -
laquelle certains scientifiques, comme Mancur Olson, ont voulu souscrire afin de faire acte
de civisme au plus haut niveau de la hirarchie gouvernementale -, cet anantissement nest
pas sans dplaire un certain nombre de sociologues et conomistes spcialistes du
changement socio-conomique, qui pensent dceler un fantasme de puissance derrire cette
illusion. A leur avis, Mancur Olson est de toute faon all trop loin dans son projet
dinstrumentalisation systmatique de la sociologie au service de lappareil gouvernemental
fdral (Congrs, gouvernement, administrations sociales221). Pour eux, le risque est grand
216 Social intelligence for America's future, op. cit.
217 "The idea of a social report", The public Interest, 1969, n15, pp. 72-84.
218 "Inheritance of poverty or inheritance of race ?" in Moynihan (D.P.), On understanding poverty, Basic
Book, New York (N.Y.), 1969. D.P. Moynihan fera partie du National Goals Research Staff cr par R. Nixon.
219 Pour un excellent condens de l'histoire des rapports entre les conomistes et les dcideurs, se rfrer
Nelson (R.H.), "The economic profession and the making of public policy", Journal of Economic Literature,
vol XXV, March 1987, pp. 49-91.
220 Schick (A.) "A death in the bureaucracy : the demise of federal PPB", Public Administration Review,
March/April 1973, 33 (2), pp. 146-56.
221 En 1968, soit un an aprs que le groupe de travail de Mancur Olson ait t mis sur pied, ces chercheurs en
sciences sociales ont publi un ouvrage collectif (Sheldon (E.B.), Moore (W.E.), (Eds), 1968, Indicators of
social change : concepts and measurements, Russel Sage Foundation, New York) qui tient lieu de rapport
social "srieux" par rapport au rapport social trs rducteur que propose d'laborer le groupe de Mancur Olson.
Cet ouvrage extrmement volumineux (825 pages), auquel ont contribu des sociologues, des conomistes et
des statisticiens de l'administration fdrale, montre que dans tous les domaines abords, la constitution
d'indicateurs sociaux et mme d'indicateurs conomiques (comme le PNB par exemple) posent de redoutables
problmes mthodologiques qui devraient incliner tout chercheur digne de cette appellation faire preuve
d'une grande prudence quant l'utilisation politique des indicateurs. En premire analyse, on peut comparer cet
ouvrage "Le partage des bnfices" du groupe d'Arras, puisque ce dernier livre est le rsultat lui aussi d'une
collaboration entre statisticiens-conomistes et sociologues, et entend dfendre un certain idal de rigueur
scientifique dans une priode o les planificateurs franais se proposent d'instrumentaliser les sciences
sociales. Ceci tant, "Indicators of social change : concepts and measurements" est dnu de toute connotation
socio-rformiste, ce qui n'est pas le cas de "Le partage des bnfices". En fait, "Indicators of..." se situe
quelque part entre "Le partage des..." et les manuels de sociologie crits par Raymond Boudon dans la seconde

105

de voir les dcideurs manipuler outrageusement, afin de lgitimer des dcisions quils ont
dj prises, des indicateurs sociaux grossirement labors par des scientifiques trop serviles
et peu prcautionneux. La science et ses mthodes dabord , tel pourrait tre leur
message : The indicators explored in this volume are not designed for program evaluation,
although various authors, at our invitation, have noted some practical or policy-oriented
implications of the trends discerned and dissected 222.
Dans une tude ralise en 1969 pour la Russel Sage Foundation ( On social reporting, the
next step 223), Otis D. Duncan, professeur de sociologie lUniversit du Michigan et lun
des contributeurs louvrage Indicators of social change 224, quitte le strict cadre de la
discussion mthodologique qui caractrise ce dernier livre pour se livrer une attaque en
rgle lencontre de la ligne stratgique de Toward a social report . En dsignant les
promoteurs scientifiques des indicateurs sociaux, O.D. Duncan ne mche point ses mots :
Dans la gense dun mouvement social [en loccurrence celui des indicateurs sociaux] la
reconnaissance dun besoin de changement est plus nette que la dfinition du changement
propre amliorer ce qui cre le malaise. Cest ainsi que, sans y avoir beaucoup rflchi,
de nombreuses personnes sont en train de se persuader que nous avons besoin dun rapport
social, simplement parce que nous ne lavons pas actuellement et que cela serait une bonne
chose de lavoir. Sur la base de cet enthousiasme aussi vif que vague, il est facile
limagination de concevoir des engagements impossibles tenir. Endosser certaines des
propositions courantes pour la cration dun systme de rapport social, cest presque tirer
un chque en blanc sur lavoir, un peu maigre, actuellement dpos au compte des sciences
sociales. Tout en reconnaissant que lenthousiasme joue un rle essentiel dans le dpart
dun mouvement, il importe de ne pas confondre la rhtorique qui sert propager cet
enthousiasme et les termes dun contrat entre les sciences sociales et le public . Or, O.D.
Duncan constate que les sciences sociales ne sont pas encore assez prpares la passation
dun contrat avec le public sur la fabrication dun rapport social : La condition
ncessaire de tout rapport social effectif est que la profession sociologique sengage plus
fermement entreprendre ce qui suit : largissement des tudes macro-sociologiques,
perfectionnement des catgories conceptuelles, vrification des donnes quantitatives et
entranement des tudiants lanalyse sociale .
Ceci pos, notre chercheur, devenu polmiste le temps dun texte, se propose dinvalider
point par point largumentaire des partisans dun Rapport social. Premirement, O.D.
Duncan affirme que vouloir imiter dans le domaine du social ce qui a t fait en matire de
comptabilit conomique nationale nest pas faisable, dabord parce que le social est
beaucoup plus rfractaire la quantification que lconomique, et ensuite parce que la
systmatisation de la comptabilit nationale conomique est le fruit dun effort constant
pluri-dcennal ; aussi conclut-il sur ce premier lment : Ou bien lide dun systme de
moiti des annes 1960. On reprendra ce point lorsque l'on reviendra sur le sol franais poursuivre notre
analyse.
222 Sheldon (E.B.), Moore (W.E.), (Eds), Indicators of social change : concepts and measurements, op. cit., p.
4. (Ce n'est pas nous qui soulignons le "not"). Par ailleurs, dans un article crit en collaboration avec un futur
grand nom de l'valuation aux Etats-Unis, le professeur de sociologie Howard E. Freeman, Eleanor Sheldon
s'expliquera de faon plus dveloppe sur les liens qu'elle envisage entre indicateurs sociaux et valuation de
programme (Cf. "Notes on social indicators : promises and potential", Policy Sciences, n1, 1970, pp. 97-111.
223 Le rapport de cette tude a t traduit en franais par B. Cazes dans Analyse et Prvision, XI, fvrier 1971,
pp. 27-80.
224 "Social stratification and mobility : problem in the measurement of trend" in Indicators of social change,
1968, op. cit. L'un des indices du scientisme d'Otis Duncan, minent spcialiste du "problme noir" amricain,
est l'usage frquent qu'il fait du terme "negroes" pour dsigner les noirs, alors que dans les annes 1960 ce
vocable - qui constitue bien videmment une commmoration linguistique permanente de la condition passe
des noirs amricains - fait l'objet de vifs dbats moraux qui se solderont progressivement par son bannissement
du langage.

106

comptes sociaux est prmature, ou bien le choix du paradigme est mauvais .

Deuximement, sur le problme prcis de lagrgation des statistiques sociales en
indicateurs synthtiques, aucun moyen srieux de parvenir un tel rsultat nest pour
linstant envisageable. Troisimement, propos de la proposition de loi du Snateur
Mondale stipulant llaboration dun Rapport social sous la forme dun tableau de bord sur
une douzaine de grands objectifs de la politique sociale amricaine, O.D. Duncan considre
lintention noble et intressante, mais se demande pourquoi il serait ncessaire de figer ainsi
la structure du Rapport social alors que lon ne sait pas encore de quoi il pourra tre fait :
Il est plus important dapprendre faire des mesures que de dcider si elles ont leur place
dans le document . Quatrimement, au sujet de linstitution laquelle incombera la
confection du Rapport social, O.D. Duncan proscrit la proposition implicite de Toward a
social report de confier cette responsabilit un DHEW trop partial et trop partiel (le
DHEW na pas le monopole de la politique sociale amricaine). Il propose plutt
denvisager une formule polycentrique, tant donn quaucune institution ne serait capable
elle seule de collecter, dexploiter et danalyser les donnes sociales ncessaires la
fabrication dun Rapport social.
Pour rsumer son propos, le Professeur Duncan crit : Sil mest permis un instant de
recourir lexagration rhtorique, je dirais que la littrature rcente sur le Rapport social
montre que trois attitudes sont trs rpandues : a) le mcontentement par rapport la
situation prsente de lart de mesurer le changement social ; b) la conscience de lnormit
de la tche accomplir [...] ; 3)[sic] la paralysie de notre aptitude entreprendre une
action importante. La consquence de cette troisime attitude est quon soccupe plus (au
moins pour le moment) den parler que de la faire . En conclusion, O.D. Duncan propose
une politique de recherche en matire de comptes sociaux dont les grandes lignes sont les
suivantes : a) demander au Bureau of Census de lancer le recensement de 1970 sur des bases
qui permettent une comparaison fiable avec lanne 1960 (prcdent recensement) ; b)
faire de vives reprsentations auprs des organismes gouvernementaux appropris en vue
dobtenir la rplication des grandes tudes de base quils ont faites sur des territoires ou
des priodes pilotes ; c) dresser un inventaire systmatique de lopinion des spcialistes
sur les tudes de changement social quils souhaiteraient mener ; d) crer des groupes de
chercheurs susceptibles de prendre collectivement en charge des macro-recherches sur des
thmes sociaux prcis, et organiser des confrences nationales en vue de la cration dun
institut, dune socit, ou dun projet coopratif pour la mesure des changements sociaux
contemporains .
f. Lmergence dun compromis entre scientisme et servitude
La position dO. D. Duncan est avalise dune manire assez ambigu par le Social Science
Research Council (SSRC) de la National Academy of Science. En effet, dans le rapport 1969
du SSRC voqu plus haut, il est dit qutant donn ltat de lart en matire dindicateurs
sociaux, llaboration dun rapport social sous la responsabilit du gouvernement serait
chose prmature. Dun autre ct, le SSRC ne veut pas fermer la porte toute demande
visant instrumentaliser les sciences sociales dans le champ de la gestion des politiques
publiques. Les reprsentants de la communaut amricaine des chercheurs en sciences
sociales estiment probablement que le National Goals Resarch Staff du Prsident Nixon a
des chances de se rvler terme ntre que ce quil est, et non lembryon dune politique
fdrale incrmentale et avise dutilisation et de dynamisation de la recherche en sciences
sociales des fins de rationalisation des affaires publiques. Les caciques acadmiques des
sciences sociales amricaines se demandent si, en faisant montre de trop de frilosit quant
la fabrication dindicateurs sociaux utilisables par le politique, ils ne risquent pas tout

107

simplement de faire rater le coche de la lgitimit sociale et institutionnelle225 (et des

financements qui en dcoulent) eux-mmes et certains de leurs collgues qui pensent que
la policy research peut tre la fois scientifique et gouvernementalement utile.
Aussi dans son rapport de 1969, le SSRC dnonce-t-il en termes mesurs mais limpides le
culte litiste de linutilit sociale clbr dans le monde acadmique quil reprsente :
Many academic scientists value the prestige that their contributions to basic research and
theory give them in the eyes of their peers more than whatever rewards might be obtained
from clients who would find their work useful. [Et qui plus est, cet ordre se reproduit] It is no
wonder, either, that their value systems are passed on their students. Thus, much of the
applied works in disciplinary departments is done by those who for one reason or another
do not compete for the highest prizes in their disciplines (chapter 4, p. 193). Ainsi que le
commente Walter Williams226, This is a euphemistic way of saying that the important
social scientists who play for the highest stakes in the social science community particularly peer prestige - do not dirty their hands much with that which is relevant to
social policy-making .
Il importe galement de noter quen 1969 le SSRC et le monde acadmique amricain
croient pouvoir rpondre la demande sociale et institutionnelle en proposant, toujours
dans le rapport cit plus haut, que le gouvernement finance la mise en place de Graduate
schools of applied behavioral science dans les grandes universits amricaines (Berkeley,
Harvard, Stanford, Michigan, etc.). Mais la National Science Foundation (la fondation des
fondations ) surenchrit immdiatement sur cette timide offre de service du SSRC, en
suggrant au gouvernement de financer ltablissement de Social policy research
institutes indpendants des universits227. Ce nest quen 1972 quun compromis sera
finalement trouv entre les projets concurrents de la NSF et du SSRC. Sept grandes
universits amricaines (plus le Rand Institute) acceptent que la Ford Foundation se charge
financirement et administrativement de constituer en leur sein des Graduate schools of
Public Policy 228 principalement destines de young people aimed at public service et
dans lesquelles la program evaluation et la policy analysis seront enseignes dans leurs
dimensions tant sociologiques quconomiques.
g. Lvaluation : la fin des grands systmes dexpertise
Nous pouvons dsormais dresser le bilan de notre priple amricain. Le mouvement social
des indicateurs sociaux - pour reprendre lexpression de O. D. Duncan - a commenc au
dbut des annes 1960, avec le projet de favoriser la mise en place dun systme de
comptabilit sociale analogue au systme de comptabilit conomique qui stait peu peu
construit partir de la fin de la seconde guerre mondiale. Le contexte de la war on
poverty dclare par les administrations Kennedy et Johnson a indiscutablement permis la
225 Sur les questions de lgitimit dans le domaine des sciences sociales, on pourra se rfrer avec profit
Karady (V.), Stratgie et modes de faire-valoir de la sociologie chez les durkheimiens , Revue Franaise de
Sociologie, vol. XX, 1979, pp. 49-82.
226 Williams (W.), 1971, Social policy research and analysis, Elsevier Publishing Company, New York
(N.Y.). En 1972, W. Williams ditera avec Peter H. Rossi un livre fondateur de l'valuation des politiques
publiques : Evaluating social programs. Theory, practice and politics, Seminar Press, New York (N.Y.), livre
auquel contribuera James S. Coleman, auteur en 1965 de la premire grande valuation de la politique
amricaine d'ducation aborde plus haut dans le texte.
227 La dfiance de la NSF vis--vis de l'Universit tient ce que les dcideurs de la NSF pensent que si les
universits prenaient le contrle de ces instituts, elles y placeraient leurs plus mauvais lments,
compromettant ainsi l'avenir de ces instituts.
228 Par exemple, c'est dans l'une de ces nouvelles coles, l'Universit de Berkeley, que Jean-Claude Thoenig
passera une anne (1974) prendre "got" l'analyse des politiques publiques sous le magistre d'Aaron
Wildavsky. Jean Leca y a fait galement un passage de quelques semaines en 1972.

108

mise lagenda public de la question de la fabrication de statistiques sociales utiles

llaboration, la mise en oeuvre et lvaluation ex post des programmes sociaux. Malgr
ce contexte favorable, diffrents obstacles mlant aspects mthodologiques et aspects
institutionnels entravent le processus dinstitutionnalisation de comptes sociaux utiles au
niveau fdral. Tout dabord la promulgation du PPBS dans lensemble de ladministration
fdrale coupe, pendant un temps, lherbe sous les pieds de ceux qui plaident pour
ldification dune comptabilit sociale synthtisable en un petit nombre dindicateurs
sociaux. A la faveur de linsatisfaction croissante du Congrs lendroit du PPBS, MM.
Bauer, Bell, Gross, etc., reviennent la charge en dispensant la bonne parole de la science
macro-sociologique dans des instances officielles stratgiques. Le snateur Walter Mondale
et le Congrs se montrent galement intresss, et proposent une loi stipulant
linstitutionnalisation dune comptabilit sociale limage de la comptabilit conomique
dj existante, intgrant le principe de lvaluation systmatique des programmes sociaux
dans la liste des missions des comptables sociaux fdraux (projet de Council of Social
Advisors).
En 1967, le mouvement social des indicateurs sociaux est donc presque arriv ses fins.
Pourtant, si proche du but, il se heurte une leve de boucliers de la part du Department of
Health, Education and Welfare. Ce ministre social recrute ainsi des chercheursmercenaires , la tte desquels est plac Mancur Olson, et leur demande de proposer une
forme dinstitutionnalisation de comptes sociaux qui donne satisfaction au Congrs sans
pour autant permettre celui-ci de mettre le DHEW sur sa sellette valuative. Au terme de
prs de deux ans de travail (et probablement de tractations tous azimuts), le groupe de
Mancur Olson publie son rapport Toward a social report au tout dbut de lanne 1969.
Ce document, malgr sa publication juste avant la prestation de serment de Richard Nixon,
et en dpit du volontarisme qui sen dgage, trouve peu de dfenseurs. Entre 1967 et 1969,
le PPBS est progressivement tomb en disgrce politico-institutionnelle, entranant dans sa
chute toute ide de systme scientifico-administratif indiquant aux gouvernants ce quest
une bonne ou une mauvaise action publique. En outre, durant la mme priode, le
mouvement social des indicateurs sociaux a vu merger en son sein une sorte de
dissidence forme de chercheurs qui considrent que, dun point de vue thique, il faut
prendre garde ne pas se laisser prendre dans un double processus de d-scientifisation et de
politisation incontrles des statistiques sociales agrges sous forme dindicateurs
sociaux.229
Au tournant des annes 1960/70, le mouvement des indicateurs sociaux a dj perdu
beaucoup de sa capacit de mobilisation. La cration dun petit National Goals Research
Staff auprs du Prsident indique certes que les sciences sociales non conomiques sont
dsormais admises comme pertinentes et utiles dans les cercles du Pouvoir mais que,
contrairement la science conomique, elles ont peu de chances dtre administrativement
appareilles.
En fait, la diffrence de ladministration Johnson, ladministration Nixon a plutt essay
de sappuyer sur les services statistiques - la culture clairement conomiste - de
ladministration fdrale pour construire un systme de comptes sociaux, plutt que de
laisser des sociologues hors administration se charger den laborer le projet. Sur la priode
Johnson , Margo J. Anderson crit : When Stuart Rice retired in 1954, Raymond
Bowman replaced him as assistant director for statistical standards in the Bureau of

229 Daniel Bell a rejoint cette dissidence assez prcocement. Il a contribu au pamphlet scientifique que
constitue "Indicators of social change" (1968) et a sign dans The Public Interest, un article ("The idea of a
social repport", TPI, Spring 1969, n15, pp. 72-84) dans lequel il exprime un avis plus que circonspect vis-vis du rapport "Toward a social report". Celui-ci consacre selon lui lattitude dfensive du DHEW par rapport
aux consquences socitales de son action.

109

Budget230. Bowman, who served until 1969, advanced the idea of using the national
economic accounts as a guiding principle for the integration and coordination of economic
statistics. Social Statistics - and population statistics - were not considered problematic.231
[...] In the 1960s, government and private statisticians [entendre sociologues
quantitativistes nappartenant pas la fonction publique fdrale] began to work on the
development of social indicators to parallel the highly successful economic
indicators derived from the National Income and Products Accounts and related
prices. 232
Dans le livre de Joseph W. Duncan et William C. Shelton, Revolution in United States
government statistics, 1926-1976233, on apprend quen aot 1970, cest--dire un mois aprs
la sortie du rapport du National Goals Resarch Staff, le Prsident Nixon a constitu une
commission interministrielle charge de faire le point sur ltat des statistiques fdrales.
Lune des questions poses cette commission est formule ainsi : What are the present
and future requirements for quantitative information about our society ? (p. 172).
Finalement, ce nest quen janvier 1974 que la Statistical Policy Division de lOffice of
Statistical Standards publie un rapport intitul Social indicators 1973 qui, de lavis
mme dun de ses auteurs, nest quune modeste contribution la ralisation dun systme
de comptes sociaux (p. 207).
Les sciences sociales non-conomiques amricaines ne sont donc pas parvenues disposer
dun systme-enclave au sein de ladministration fdrale la faveur du mouvement des
indicateurs sociaux. Nanmoins, celui-ci a fait prendre en considration au plus haut niveau
de gouvernement lexistence, dune part, de lacunes dans le dispositif de rationalisation
conomiste de laction publique fdrale et, dautre part, de la pertinence des problmatiques
sociologiques. Grce au tapage de la controverse scientifico-gouvernementale propos
des indicateurs sociaux, la program evaluation - dont le principe a t institutionnalis dans
la foule du lancement du PPBS, cest--dire comme appartenant presque exclusivement au
domaine rserv des conomistes - a volu trs sensiblement. La notion defficacit sociale
ex post des programmes publics sest impose galit aux cts de la notion defficience
conomico-budgtaire pratique par les chargs dtudes PPBS dans une perspective tout de
mme largement axe sur lex ante234.
Une dernire remarque avant de quitter lAmrique. En supplment de lentreprenant
courant de promotion dun systme de comptes et dindicateurs sociaux, toute une ligne de
chercheurs empiristes travaillant sur le concept de dcision rationnelle a galement eu sa
part dans linstitutionnalisation de lvaluation de programme en tant que lieu de rencontre
fructueux entre chercheurs en sciences sociales et dcideurs publics (fonctionnaires ou
hommes politiques). Cette ligne, la composition multidisciplinaire, qui va dHerbert

230 L'Office of statistical Standards du Bureau of Budget est l'instance coordinatrice des ples fdraux de
production statistique dont le Bureau of Census est le plus important.
231 Soulign par nous ; peut-tre peut-on oser une analogie entre Raymond Bowman et Claude Gruson d'un
strict point de vue professionnel. Par ailleurs, il importe de noter que le prdcesseur de Bowman l'Office of
Statistical Standards, Stuart Rice, semblait quant lui davantage intress par les statistiques sociales. On en
veut pour indice l'article l'poque trs remarqu qu'il a crit en juin 1967 dans la Public Administration
Review : "Social accounting and statistics for the Great Society".
232 Anderson, (M.J.), 1988, The American census : a social history, Yale University Press, New Haven and
London, p. 220.
233 Duncan (J.W.), Shelton (W.C.), Revolution in United States government statistics, 1926-1976,
Government Printing Office, Washington D.C, October 1978.
234 Cest cet quilibrage conomie/sociologie qui, coupl avec le lancement en 1968 de l'valuation
exprimentale du New Jersey ngative income tax (sur quatre ans), fera croire D.T. Campbell que son
heure est arrive ; en automne 1970, au congrs de lAssociation amricaine de psychologie, il lance son
projet d experimenting society ( society au sens de la socit amricaine ).

110

Simon Aaron Wildavsky, en passant par Charles Lindblom235, a peu peu gagn en
audience et en lgitimit dans les milieux dcisionnels, mais surtout dans la communaut
scientifique236. Elle a en effet convaincu un nombre croissant de chercheurs du paradoxe
suivant : le formalisme scientifique et la posture neutraliste de leurs travaux empchent
ceux-ci de sincorporer dans les processus rels de dcision et donc den influencer le cours
normalement irrationnel. Bref, il ny a pas ncessairment concidence entre ltre rationnel
et ltre rationalisateur. Lexprience montre mme que dans certains cas ltre rationnel
empche la rationalisation laction publique237.
Cest en partie parce que cette ide a fait son chemin que lide que les sciences sociales
doivent sorganiser en blocs administratifs - le PPBS et la micro-conomie en est le cas
despce le plus abouti - pour influencer lautre bloc, celui irrationnel de la politique, a peu
peu perdu de son attrait. Par ailleurs, dautre voies dinteraction entre le scientifique et le
politique ont t imagines et institutionnalises. La formation dans des Graduate Schools
of Public Policy de futurs fonctionnaires ne refoulant pas le politique tel quil est a
reprsent une de ces nouvelles voies. La passation de contrats dvaluation de programme,
selon un protocole ngoci de gr gr loccasion de chaque programme, et non selon
une procdure globale comme ctait le cas pour le PPBS, en a constitu une autre238.

4. Le dbat franais sur les indicateurs sociaux et son ouverture sur

lvaluation des politiques publiques
Dans les pages prcdentes, nous avons articul notre rcit de voyage lintrieur du
complexe valuatif amricain autour du processus de mise lagenda public du projet
dinstitutionnalisation dune comptabilit sociale agrgeable sous la forme dindicateurs
sociaux. La focalisation sur ce processus rsulte du fait que cest en analysant et en suivant
pas pas lavancement de ce projet aux Etats-Unis que limportateur Bernard Cazes
proposera la mise en place en France dun dispositif national dvaluation des politiques
publiques.
Si rapide que soit lhistoire du mouvement social des indicateurs sociaux aux Etats-Unis que
nous venons de retracer, elle montre la complexit des recompositions administratives,

235 Lindblom (Ch.E.), "The science of muddling through", Public Administration Review, Spring 1959, 19
(2), pp. 79-88. Cet article fonde la notion d'incrmentalisme en politique publique, approche qui fut considre
par beaucoup comme "conservatrice" puisqu'elle tend montrer que plus on essaye de changer le monde,
moins on y parvient. Voir aussi The intelligence of democracy : decision making through mutual
adjustment , Free Press, New York (N.Y.), 1965, livre qui, par son optimisme politique (au sens voltairien du
terme) et son anti-bhavorisme systmique en avait choqu plus d'un, positivement ou ngativement, dans le
contexte deuphorie rationaliste de lpoque.
236 Il ne s'agit d'une ligne intellectuelle et non d'un groupe de chercheurs organiss en tant que tel.
237 Lvaluation pluraliste des politiques publiques (Monnier (E.), 1992, op. cit) ou stakeholder evaluation
(Patton (M.Q.), 1978, Utilization focused evaluation, Sage Publications, London) constitue une mthodologie
d'valuation qui prend cette hypothse no-rationaliste comme postulat fondateur. Lexamen des bibliographies
des diffrents ouvrages amricains sur l'valuation de politique laisse penser que ce courant mthodologique
prend sa source dinspiration premire dans le livre libertaire, no-pluraliste et anti-galitariste de Braybrooke
(D.), Lindblom (Ch.E.), 1962, A strategy of decision. Policy evaluation as a social process, The Free Press,
New York. Dans la prface de cet ouvrage, MM. Braybrooke et Lindblom remercient leurs collgues et
nanmoins amis John Rawls et Aaron Wildavsky pour leurs stimulants conseils et critiques.
238 Le mode d'valuation pluraliste - ou, en termes gnriques, "stakeholder evaluation" - peut tre considr
le paroxisme de cette imbrication dlibre du politique et du scientifique, Cf. Patton (M.Q.), et al., "In search
of impact : an analysis of the utilization of federal health evaluation research", in Weiss (C.H.), Using social
research in public policy-making, Lexington Books, Lexington (Mass.), 1977, pp. 141-63.

111

politiques et acadmiques auxquelles ce mouvement participe la fois en tant quenjeu

spcifique et rvlateur denjeux connexes.
Sans prendre la mesure de cette complexit, la tentation aurait t grande dapprocher le
processus dimportation transatlantique relative aux indicateurs sociaux comme un simple
transfert de mthodologie. Or ce nest pas une mthodologie qui va traverser lAtlantique
pour gagner la France dans la seconde moiti des annes 1960 ; cest tout un dbat
mthodologique, avec ses tenants et ses aboutissants institutionnels et politiques. Ainsi, on
nimporte pas seulement en France lide de copier la comptabilit nationale dans le
domaine du social et dlaborer des agrgats appels indicateurs sociaux ; on importe
galement lide que cette piste pourrait tre impraticable voire douteuse du point de vue
dune certaine thique scientifique.
Nous traitons ici des conditions sociales, politiques et institutionnelles dans lesquelles une
controverse franaise sur les indicateurs sociaux va sorganiser et tre alimente par
lactivit dimportation intellectuelle dploye par Bernard Cazes. On va voir pourquoi le
rseau socio-technologique qui va natre - rseau que lon peut envisager comme le substrat
social de cette controverse - ne parvient pas passer du stade dissue network celui
davantage intgr et cohrent de policy community239, et ce prcisment du fait des
conditions sociales, politiques et institutionnelles qui contraignent et/ou facilitent son
dveloppement. Au bout du compte, au dbut des annes 1970, deux projets indpendants de
dveloppement de lvaluation vont merger de lissue network constitu, lun faisant la part
belle au Commissariat Gnral du Plan, lautre reposant exclusivement sur lappareil
statistique de lINSEE. Le contenu des pages qui suivent vise expliquer les raisons de la
non-intersection de ces deux projets, non-intersection qui obre prcisment toute chance
dintgration de lissue network en policy community. Va tre galement analyse labsence
de soutien reu par Bernard Cazes dans son projet amricanisant de la part des chercheurs
franais en sciences sociales les plus amricanophiles.
a. Les contraintes et les opportunits lies limportation en France de la controverse
amricaine sur les indicateurs sociaux
Le statut et lactivit officielle dimportateur de Bernard Cazes reposent non seulement sur
des comptences intellectuelles personnelles (connaissance des dispositifs de planification
des pays capitalistes et des pays de lEst, connaissance de langlais, etc.) mais galement sur
des comptence sociales. Ainsi, cest principalement en raison de lestime que Bertrand de
Jouvenel porte Bernard Cazes que celui-ci peut disposer de la plate-forme de stockage et
de distribution intellectuels que constitue la revue Analyse et Prvision du rseau
Futuribles . De mme, les excellentes relations personnelles quentretient Bertrand de
Jouvenel avec Jacques Delors240 expliquent linvestissement de ce dernier dans le thme des
indicateurs sociaux. Par investissement on entend dabord que Jacques Delors se soumet la
lecture des notes dactualit internationale diffuses par Bernard Cazes au sein du
Commissariat Gnral du Plan, ainsi qu la lecture des textes amricains sur les indicateurs
sociaux traduits par Bernard Cazes et parus dans Analyse et Prvision partir de fvrier
1967.
Ce nest pas le moindre des paradoxes de constater que tous les chargs de mission du CGP
de lpoque que nous avons interrogs considrent Bernard Cazes, au pire, comme un
atlantiste doubl dun doux rveur dtach des dures ralits pratiques de la
planification , et au mieux, comme quelquun dclair mais sans pouvoir rel dans
239 Rhodes (R.), Marsh (D.), 1992, Policy networks in British governement, Oxford University Press, Oxford
(England).
240 Entretien avec Jacques Delors et entretien avec B. Cazes. Voir aussi les lments autobiographiques
relatifs aux annes 1960 dans le livre Delors (J.), 1994, L'unit d'un homme, Editions Odile Jacob, Paris.

112

linstitution . Rappelons en effet que, dans les annes 1960, Bernard Cazes stait
prcisment spcialis dans limportation du pragmatisme amricain, avec lambition de
rendre les planificateurs franais plus conscients et matres des consquences pratiques de
leur travail. Malgr sa position marginale dans le rseau socio-technologique des indicateurs
sociaux, Bernard Cazes est tout de mme lorigine de ce rseau, et va lensemencer en
permanence avec quelques ides pragmatiques amricaines, dont celle dvaluation des
politiques publiques. Bien entendu, le semis dide et la culture de de ces mmes ides au
sein dun rseau ne peuvent tre confondus. Les pages qui suivent distinguent ces deux types
daction.
Pourquoi Bernard Cazes sattache-t-il importer la controverse amricaine portant sur les
indicateurs sociaux ? Le caractre dlibr de ce choix est non seulement attest par le grand
nombre des textes traduits ou crits par lui de 1967 1973, mais galement par la diligence
(quelques mois seulement) avec laquelle il traduit les textes amricains portant sur le sujet
des indicateurs sociaux. Un change de lettres entre Bernard Cazes et Mancur Olson
propos de la traduction du texte Rapport social, indicateurs sociaux et comptes sociaux
montre bien le degr dinvestissement du jeune charg de mission du Commissariat Gnral
du Plan dans ce domaine. Le 12/09/1968, Bernard Cazes envoie Mancur Olson quatre
feuillets comportant une trentaine de demandes de prcisions sur son texte ; un mois aprs,
la collaboratrice de Mancur Olson, Mrs. P.H. Kacser, rpond en quelques lignes Bernard
Cazes, dans un franais approximatif. Tout en le remerciant de sa lettre soigneuse , elle
lui tient ce langage : je suis daccorde quil y a un peu de confusion avec nos indicateurs
sociaux [...] quils semblent tre plus synthtiques quest raisonnable [...] Avec un grand
degr de consensus on pouvait employer les indicateurs sociaux pour dterminer les priorit
et les moyens entre plusieurs programmes [sous-entendu, le caractre parfois confus du texte
de Mancur Olson est dlibr, il vise ne pas empcher linstauration dun consensus
politico-administratif sur le thme des indicateurs sociaux] [Nanmoins, en fin de lettre,
lassistante de Mancur Olson prcise que si une seule chose doit tre claire dans la
traduction du texte cela doit tre la critique du rductionnisme conomiste du PPBS : ] Nous
sommes tout a fait daccorde quil y a un vrai problme si on ignore ce qui est faire
politiquement, et si on ne pense que des choses conomiques. Nous croyons quau futur le
PPBS sentendra vers linclusion de matires politiques. . Se sentant probablement
coupable davoir t quelque peu cavalier avec le trs consciencieux Bernard Cazes, Mancur
Olson lui crit un petit mot dexcuses, le 22 novembre 1968 : Dear Mr. Cazes, I am
pleased and honored that you have translated [...] I am embarrased that the paper was
rather rough, and that the urgent deadline on our social report has kept me from improving
it. .
Si le fort intrt que porte Bernard Cazes aux indicateurs sociaux est incontestable, comment
lexpliquer ? Et surtout comment expliquer quil ne se soit pas davantage investi dans
limportation du PPBS, plutt que dans celle des indicateurs sociaux ? Aprs tout, Bernard
Cazes est davantage un spcialiste de la planification conomique que de la planification
sociale et, qui plus est, il a vcu sa premire exprience amricaine au sein de la Rand
Corporation, antre intellectuelle du PPBS. Pour rpondre ces questions, il faut se replonger
dans ltude de la configuration politico-administrative de la planification franaise au cours
de la seconde moiti des annes 1960.
Le processus dinstitutionnalisation du PPBS dans ladministration fdrale amricaine toute
entire se met en branle durant lanne 1965. Bernard Cazes, inform en temps rel et
fascin par lampleur et le caractre novateur de la chose ( a tremendous administrative
breakthrough ), a effectivement lide de convaincre le commissaire au Plan, Pierre Mass,
ainsi que le chef du service du financement du CGP, Gilles Brac de la Perrire, de sengager
dans limitation du PPBS amricain.

113

Pierre Mass, en sus de son incontestable lgitimit de chef de la planification, est

lpoque considr comme lun des meilleurs thoriciens et praticiens mondiaux du calcul
conomique appliqu aux projets dinvestissement public, comptence technique centrale
mise en oeuvre par le PPBS. Bernard Cazes mise donc sur le fait que Pierre Mass a les
moyens intellectuels de poursuivre la stratgie de renouvellement amorce, en compltant
lattirail technologique de la planification par une procdure dtude micro-conomique de
type PPBS ; seules lui manquent peut-tre la volont ou la conscience stratgique de
laubaine que reprsente lexemple amricain. Aucun chantier dinnovation dans ce domaine
ne sera nanmoins mis en place. Atteint dune certaine lassitude241, Pierre Mass prpare son
dpart du Commissariat Gnral du Plan (effectif au mois de dcembre 1965) et son retour
plus ou moins honorifique la tte du conseil dadministration dEDF, lentreprise de sa vie.
Il est galement probable que Pierre Mass, pour avoir fond sur le calcul conomique ses
arguments dans les ngociations avec le CGP et la direction du Budget lorsquil tait
responsable de lquipement dEDF, a la sagesse raliste de considrer comme nonintgrable et non-contrlable un dispositif national dtudes micro-conomiques
officiellement centralis242.
Ainsi, faute de pouvoir vendre le PPBS tel quel au seul acheteur potentiel du
Commissariat Gnral du Plan (Pierre Mass), Bernard Cazes est oblig de rviser ds la fin
de lannes 1965 sa stratgie dinvestissement dans limportation du PPBS. Son objectif
nest plus de proposer une transposition institutionnelle en bloc du PPBS dans lespace
bureaucratique franais, mais, plus modestement, de concourir la propagation dune
certaine conception de lEtat, incorpore dans le PPBS, la conception dun Etat producteur
de politiques publiques justifiables ou falsifiables ex post en fonction de lexprience243.
On a vu plus haut (chapitre 1) comment, dans les annes 1950, Franois Bloch-Lain, la
tte de la Caisse des Dpts et Consignations, avait concrtis le modle dun Etat organis
en actions publiques indpendantes les unes des autres ; il sagissait l dune premire
sparation objective entre, dune part, len-soi de ladministration publique (lEtat garant de
lordre public), et dautre part, le pour-soi moderne de ladministration publique (les
politiques publiques et les modifications progressistes et progressives quelles impriment
sur lordre public). Selon F. Bloch-Lain lui-mme, ce modle lui aurait t inspir par
lexprience administrative amricaine : Les amricains pratiquent beaucoup plus
naturellement ces autorits charges daccomplir, avec les moyens appropris, de grandes
tches lobjet prcis et limites dans le temps. Les administrations investies de fonctions
permanentes et gnrales nen prennent pas ombrage. Chacun de son ct joue le jeu
convenu. Et ce qui doit tre temporaire lest effectivement. Mon dsir tait de donner le
grand coup denvoi la construction de logements populaires ; puis de faciliter le
241 En 1965, Pierre Mass est g de 67 ans.
242 Et ce d'autant plus que la cration par le gouvernement en juillet 1965 d'un comit interministriel "charg
de suivre l'excution du Vme Plan dans le domaine des entreprises publiques a rvl l'obsolescence et
l'inefficacit conomique d'un exercice trop rapproch de la tutelle de la Puissance Publique sur les entreprises
publiques. Sur ce point se rfrer au rapport "Nora" (Simon Nora) sur les entreprises publiques d'avril 1967. La
lecture politique de la fabrication de ce rapport est que Georges Pompidou est oblig de temprer l'tatisme
centralisateur gaulliste s'il souhaite ne pas s'aliner des larges segments de l'lite administrative franaise au
profit du no-mendsisme dcentralisateur (deferrien le temps de la campagne lectorale prsidentielle de
1965) incarn notamment par certains membres minents du Club Jean-Moulin tels que Simon Nora, Jacques
Delors, Jean Saint-Geours (directeur de la direction de la Prvision), Franois Bloch-Lain, etc. C'est d'ailleurs
pour cette raison que lors du lancement de la Rationalisation des Choix Budgtaires en 1968, Michel Debr,
ministre des Finances initiateur officiel de la RCB, prend un soin extrme souligner que ce qui distingue la
RCB du PPBS est l'abandon du principe de l'autoritarisme centralis qui caractrise l'anctre amricain de la
RCB.
243 A cette poque, aux Etats-Unis, la norme pistmologique dominante permettant de sparer le scientifique
du non-scientifique est celle, positiviste, dicte par Karl Popper : la falsifiabilit au cours de mises lpreuve
empiriques.

114

dmarrage des oprations damnagement rural inscrites au Plan ; puis de [etc.] Mon
projet tait de seconder, plus que de conduire ; et il ne tendait pas institutionnaliser,
perptuer toutes ces interventions244 .
Bernard Cazes se propose dimporter lide de rationalisation de ce modle dEtat organis
en politiques publiques, sophistication contenue dans le PPBS : Un trait important de ces
politiques, la fois vident et parfois perdu de vue, est quelles ne sont pas ternelles.
Comme toutes choses, elles ont un cycle de vie o lon peut distinguer trois phases :
lintroduction, lacclration/ralentissement, et les changements par adoption dune
nouvelle politique. Chacune de ces phases est lie des considrations spcifiques, en ce
sens que lintroduction dune politique nouvelle tient lmergence de nouveaux problmes,
lacclration ou le ralentissement une modification des quilibres macro-conomiques ou
des paramtres particuliers dune politique ; quant au changement, il peut provenir soit
dune valuation faite de la politique en cours, soit dune transformation des buts de la
politique considre .
B. Cazes tient ce propos - stipulant entre autres choses lapplication du principe popperien
de la falsifiabilit aux politiques publiques - au cours dun des premiers stages
interministriels RCB organis en juillet 1969 lintention de futurs chargs dtudes RCB
de diffrents ministres dits dpensiers 245. Plusieurs tmoignages recueillis par nous prs
de trente ans aprs concordent pour affirmer quun tel discours provoque un moi certain
dans lassistance, tant chez les stagiaires que chez les organisateurs-animateurs attitrs du
stage, qui appartiennent soit la direction de la Prvision soit celle du Budget du ministre
des Finances. De faon bien comprhensible, les stagiaires nenvisagent pas favorablement
la perspective de servir ventuellement dexperts-terminator lencontre des actions
publiques de leurs administrations respectives. Quant aux organisateurs-animateurs, ils
reprochent Bernard Cazes de donner de la RCB une image trop dangereuse, ce qui peut
avoir comme consquence de ralentir ou de fragiliser son inscription dans le fonctionnement
routinier des administrations sectorielles.
Gardons en mmoire cet vnement en apparence anodin, car il est lourd de significations
quil nous faudra analyser dans le dtail. On voit en effet que le principe de lvaluation des
politiques publiques fait peur. Mais fait-il peur intrinsquement, ou fait-il peur parce quil a
t insidieusement inscrit dans la procdure des tudes RCB par les concepteurs de la RCB ?
Ou encore, fait-il peur parce que la procdure dtude RCB toute entire effraie ? La vie
administrative du principe de lvaluation sapparente-t-elle celle dun tabou que lon brise
de temps en temps au cours dun simulacre rituel de modernisation de lEtat ? Ou certaines
administrations, sans crainte car non impliques directement dans les politiques publiques
menes (le Commissariat Gnral du Plan, la Cour des Comptes, lINSEE), peuvent-elles
envisager de mettre en oeuvre des formes rassurantes dvaluation ? Autant de questions
auxquelles nous souhaitons apporter des lments de rponses empiriques.
244 Bloch-Lain (F.), Profession : fonctionnaire, op. cit, pp. 130-131. En faisant certainement rfrence la
tradition administrative fdrale amricaine allant de la Tenessee Valley Authority (cre en 1933 dans le cadre
du New Deal) au Port Authority of New York and New Jersey en passant par la NASA, le directeur de la CDC
idalise ou caricature - sans doute dessein - la gestion institutionnellement flexible et donc trs dynamique
des affaires publiques amricaines. Par exemple, dans son ouvrage "T.V.A. and the grass roots" (Berkeley,
University of California Press, 1949), Philip Selznick a montr que le style "missionnaire-commando" de la
TVA allait de pair avec la facilit certaine avec laquelle les pouvoirs locaux du Tenessee en avaient chang
radicalement la mission originellement conue et fixe par le pouvoir fdral. Par ailleurs, l'exprience a
montr que, malgr leur indniable flexibilit budgtaire et en personnel, les "autorits" amricaines institues
pour remplir une mission phmre ne sont gure plus phmres que des administrations de gestion classiques
(en fait elles se transforment la plupart du temps en administrations de gestion classiques).
245 On trouve la retranscription de l'expos RCB de Bernard Cazes dans la revue Analyse et Prvision, X,
juillet-aot 1970, pp. 427-431 sous le titre "Les rapports entre Rationalisation des Choix Budgtaires et
planification nationale".

115

Prcisment, revenons notre rcit descriptif et analytique du processus dimportation

technologique dans lequel Bernard Cazes sest engag dans la seconde moiti des annes
1960.
Ds la fin de lanne 1965, lentreprenant charg de mission du CGP abandonne
progressivement lobjectif dune imitation du PPBS au profit dune dmarche dimportationpropagation des principes gnraux qui en constituent larmature conceptuelle. Ce
glissement stratgique est, pour parler vite, provoqu par le dpart de Pierre Mass, mais
force est de constater que Bernard Cazes y est galement contraint en raison du dsintrt
total du successeur de Pierre Mass, Franois-Xavier Ortoli, lgard de toute ide de
rnovation technologique de la planification. De lavis unanime de toutes les personnes
interroges, ce dernier met profit le peu de temps quil passe la tte du Commissariat
Gnral du Plan pour transformer autant que faire se peut cette administration en bureau
dtudes au service du Premier Ministre Georges Pompidou.
Plusieurs raisons poussent en effet Georges Pompidou compter ses troupes et mme
tenter den augmenter le nombre. Premirment, en 1965, le ministre des Finances sest luimme dot dun important bureau dtudes (400 personnes), la direction de la Prvision ;
deuximement, en janvier 1966 est cr un grand ministre de lEquipement, lui-aussi dot
de deux services dtudes bien toffs en personnel, le Service technique central de
lamnagement et de lurbanisme (STCAU) et le Service des affaires conomiques et
internationales (SAEI) ; troisimemnt, enfin, en janvier 1966, les trois ministres du Travail,
de la Sant Publique et de la Population fusionnent en un grand ministre des Affaires
sociales, etc.A cette poque, la macro-sectorialisation de ladministration quivaut une
polycentralisation du niveau administratif central. Elle dloge le Commissariat Gnral du
Plan de sa situation de carrefour interministriel o lon fabrique un Plan conu pour tre
excut, pour une autre de carrefour interministriel o sajustent au fil de leau les Plans
de toutes les administrations ministrielles.
Cest au terme de cette volution, de courte dure mais dont on peut dire aujourdhui quelle
signale le dbut de lagonie irrmdiable du Plan246, que Robert Montjoie, Inspecteur des
Finances, remplace Franois-Xavier Ortoli. Grce au rseau damis amricains quil a tiss,
notamment la Rand Corporation et au Brooking Institute, Bernard Cazes a t inform
instantanment des missions que les hommes dtudes de la direction de la Prvision, du
ministre de lEquipement et du ministre de la Dfense ont effectues aux Etats-Unis ds
lt 1966 afin dimporter le PPBS sous une forme qui est en cours de dfinition. Le tout est
financ par une direction du Budget dont le directeur et quelques rares collaborateurs se
sentent en veine de rationalisme247. Le Commissariat Gnral du Plan, tenu lcart de
laffaire, ne sen est pas offusqu. Parce quils prouvent un profond mpris pour les
mthodes micro-conomiques du PPBS, la quasi-totalit des planificateurs macroconomiques du CGP, de la DP et de lINSEE ont considr comme inoffensifs le petit
nombre de leurs collgues qui, la DP et dans certains ministres en pointe, en assuraient
la promotion institutionnelle.
Au CGP, Bernard Cazes est peu prs le seul charg de mission qui prend au srieux le
courant des micro-conomistes modernistes des Finances, de lEquipement et de la Dfense.
Le commis voyageur et importateur du CGP est partag. Dun ct, les principes globaux
sur lesquels repose conceptuellement le PPBS lui plaisent normment : expliciter les
objectifs de chaque action publique, mesurer et mettre en cohrence lallocation des moyens
budgtaires, administratifs et rglementaires propres raliser ses objectifs, formuler des
hypothses sur le type et lampleur des effets escompts, mettre en place des instruments de

246 Entretien avec Jacques Delors.

247 Ce fait pour le moins incroyable sera analys dans le dtail dans le chapitre 4 consacr la mise en place
du dispositif de la Rationalisation des Choix Budgtaires.

116

mesure des effets permettant de tester ces hypothses, construire un vaste systme
dinformation rendant possible la hirarchisation et la coordination des actions publiques les
unes par rapport aux autres, voil toute une palette de dmarches pouvant faire souffler un
vent salvateur dans un dbat public franais qui nen finit pas, selon Bernard Cazes, dtre
surdtermin par des considrations idologiques sans vritables rfrences empiriques.
Dun autre ct, parce quil suit le dveloppement du PPBS aux Etats-Unis, Bernard Cazes a
une connaissance relativement prcise des critiques lgitimistes qui lui sont adresses. En
substance, les machinistes du PPBS, en petit nombre, sont accuss de confisquer la dcision
publique au dtriment de la dmocratie reprsentative incarne par le Congrs des EtatsUnis. Or, les institutionnalisateurs du PPBS en France importent prcisment son plus
important dfaut de fabrication, quand bien mme ils le corrigent lgrement en concevant
en apparence le dispositif RCB comme polycentrique et laissant chaque administration
sectorielle libre de se rationaliser. Ce principe de fonctionnement pseudo-dmocratique de
la RCB ne saurait avantageusement remplacer lavance dmocratique de la planification
telle que la concevait Pierre Mass. En outre, dun strict point de vue technique, les
institutionnalisateurs franais du PPBS sont certes nantis de trs hautes comptences en
calcul conomique, mais on ne peut en dire autant quant lautre volet technologique
principal du PPBS, savoir lanalyse de systme . Pour Bernard Cazes, il est prvoir
que, dune part, la rationalisation de lallocation des moyens budgtaires va constituer le
gros de lactivit du PPBS franais aux dpens dun effort dorganisation rationnelle des
moyens autres que budgtaires248, et que, dautre part, toute considration sur la pertinence
sociale des objectifs et des effets rels des actions publiques rationalises par les microconomistes sera nglige par ces derniers.
En consquence, au fur et mesure que se prcise partir de 1966, en dehors du
Commissariat Gnral du Plan, le projet de Rationalisation des Choix Budgtaires, Bernard
Cazes se pose la question de savoir comment il pourrait simmiscer dans ce projet en tant
que protagoniste critique et constructif, alors quil nen a absolument pas la lgitimit. La
solution tient prcisment au fait que Bernard Cazes nest pas tout fait isol. Il connat bien
Bertrand de Jouvenel qui connat bien Jacques Delors. Or, Bertrand de Jouvenel entend se
servir de Bernard Cazes pour orienter le dbat sur la comptabilit sociale.
Au-del de leurs divergences politiques, lentente entre Jacques Delors et Bertrand de
Jouvenel se fonde sur une mystique personnaliste qui leur est commune : pour eux,
lpanouissement de lindividu dans une socit nationale nest pas rductible au
dveloppement industriel de la nation et encore moins au mode de planification conomiste
du dveloppement industriel. La vision partage par ces deux hommes implique la mise sur
pied dune politique sociale249 faisant en sorte que chaque Franais puisse librement et
concrtement lier son panouissement personnel lvolution de la socit franaise. Les
performances conomiques de celle-ci, pour importantes quelles soient, ne sauraient faire
oublier quelles sont elles-mmes conditionnes par ladhsion et linvestissement
personnels de chaque individu dans la fabrication permanente et progressiste de lordre
social national.
Ses changes intellectuels avec Daniel Bell, Raymond Bauer et Bertram Gross ont persuad
Bertrand de Jouvenel que la comptabilit conomique doit tre complte par une
comptabilit sociale. Au sujet de la ncessit dune synthse priodique de cette futurible
comptabilit sociale sous forme dindicateurs sociaux, le fondateur du rseau Futuribles
sinscrit dans une logique de transposition de la situation amricaine : il faut en dbattre et
248 Prvision valide par l'avnement de l'expression "Rationalisation des Choix Budgtaires".
249 Bertrand de Jouvenel, libral et anti-technocrate notoire, envisage davantage cette politique sociale sous la
forme d'une politique constitutive que sous la forme d'une politique redistributive ; c'est plutt l'inverse en ce
qui concerne Jacques Delors. Nous empruntons cette typologie des politiques publiques l'article de Lowi
(Th.J.), "Four systems of policy, politics and choice", Public Administration Review, juillet-aot 1972.

117

lancer en France une controverse impliquant le milieu des planificateurs nationaux, les
chercheurs en sciences sociales, et quelques hommes politiques aviss. Le problme pour
Bertrand de Jouvenel est que, sil sent bien que cette controverse doit avoir Jacques Delors
et le SAS du CGP comme picentre et noeud central de propagation, Jacques Delors a des
ides beaucoup plus arrtes que lui sur linstrumentalisation dun systme de comptabilit
sociale.
Le chef du Service des affaires sociales du Commissariat Gnral du Plan a t recrut dans
cet organisme interministriel en 1962, au moment o Pierre Mass voulait vulgariser le
Plan en le synthtisant en quelques grands indicateurs conomiques (le PNB, la balance
commerciale, le taux dinvestissement, lpargne prive, etc.) caractrisant les grands choix
dorientation possibles de la politique conomique nationale. Jacques Delors pense alors
quil serait judicieux de procder de mme dans le domaine social et de produire un
douzaine de grands indicateurs sociaux (mesure de la bonne sant physique et mentale, du
bien-habiter , du bien-vieillir , du bien-se-cultiver , du bien-sduquer , etc.)
sans se poser trop de questions sur la faisabilit et la manire de mobiliser des nergies
scientifiques, administratives et politiques autour dun tel projet. Bertrand de Jouvenel
souhaite que cette comptabilit sociale participant de plain-pied lespace public ne reste
pas ltat de projet utopique dans la tte dun Jacques Delors encore traumatis la fois
par le dpart de Pierre Mass et par lchec de la politique des revenus.
Ainsi, une alliance objective se noue entre Bernard Cazes et Bertrand de Jouvenel. Le
second enjoint au premier dutiliser la revue Analyse et Prvision comme une tribunetremplin250 pour faire rgulirement tat des dbats engags outre-Atlantique sur les
statistiques sociales et leur instrumentalisation par et pour les policy-makers. En confiant la
charge de cette transposition du dbat amricain un charg de mission motiv du
Commissariat Gnral du Plan, Bertrand de Jouvenel espre ( juste titre) pouvoir mettre
la pression sur Jacques Delors, afin que celui-ci engage officiellement la controverse.
Bernard Cazes se saisit immdiatement de lopportunit qui lui est offerte par Bertrand de
Jouvenel. Comme nous lavons tabli en dbut de chapitre, le dbat amricain portant sur
llaboration dun Rapport social comporte une constante charge critique et constructive
lgard de la mise en place du PPBS. Ainsi, en devenant un des pionniers officiels (car
publi ) de la question du rapport social en France, Bernard Cazes peut prendre part
de manire indirecte au mouvement de la Rationalisation des Choix Budgtaires, en tant que
reprsentant du Commissariat Gnral du Plan251.
b. Un vnement-cl : le sminaire indicateurs sociaux anim par Jacques Delors
lEcole Nationale dAdministration
Le forcing intellectuel du couple Cazes/de Jouvenel sur Jacques Delors va rapidement
produire ses effets. Dans le dernier trimestre de 1967, le chef du SAS du CGP va rpondre
250 En fait, Bernard Cazes choisira de diversifier les ples de diffusion des produits intellectuels qu'il importe
des Etats-Unis (Sociologie du Travail, Chronique sociale de France, Economie et Humanisme, le Figaro, etc.).
251 Le succs d'une telle dmarche est attest par plusieurs faits. Comme on l'a vu, Bernard Cazes est invit
intervenir dans des stages de formation la RCB sur les relations entre RCB et planification. Toutefois, tant
donn la teneur libralo-subversive de son discours, B. Cazes sera rapidement exclu des plans de formation la
RCB. Pour autant, les prtres de la RCB prteront toujours une attention certaine aux ides et critiques mises
par Bernard Cazes. L'influence intellectuelle de Bernard Cazes dans ce milieu RCB se fera sentir court terme
(dbut des annes 1970), dans la mesure o Bernard Cazes prsente le projet d'laboration d'indicateurs
sociaux comme le seul projet RCB viable dans des administrations sociales rfractaires l'application des
techniques du calcul conomique en leur sein. A plus long terme (tournant des annes 1970-1980), on notera
que les derniers chargs d'tudes RCB de la direction de la Prvision sont partis de la dfinition de l'valuation
des politiques publiques propose par Bernard Cazes en 1974 (Cf. Cazes (B.), L'analyse stratgique,
Commissariat Gnral du Plan, Paris, 1974, (document non publi)), pour formuler leur projet de
dveloppement de lvaluation en remplacement de la RCB.

118

loffre qui lui est faite denseigner lEcole Nationale dAdministration pour animer pour
une vingtaine dtudiants un sminaire entirement consacr la question de llaboration
dindicateurs sociaux.
En t 1967, Pierre Racine, chef de la section sociale du Conseil dEtat252, prend linitiative
de demander Jacques Delors danimer un sminaire lEcole Nationale dAdministration
traitant des problmes sociaux de la nation franaise. Michel Debr, le fondateur de lENA,
grand partisan dun Etat fort (gaulliste) gr par une haute fonction publique incarnant
lintrt gnral, a fait part Pierre Racine de son inquitude vis--vis de la drive
excessivement parisianniste et bourgeoise du recrutement lENA. Lide dun systme
ducatif reproduisant un ordre social ingalitaire et injuste, expose dans Les hritiers
(1964) de Bourdieu et Passeron, a donn rflchir. Qui plus est, au dbut du mois
doctobre 1965, la Socit Franaise de Sociologie a organis un grand colloque intitul
Tendances et volonts de la socit franaise 253, auquel ont t convis et ont assist un
grand nombre de hauts fonctionnaires dont Franois Bloch-Lain, Claude Gruson, et Pierre
Mass. Durant ce colloque, Jean-Franois Kesler, ancien lve de lENA devenu chercheur
au CNRS, dmontre que lENA fabrique des hauts fonctionnaires qui, de par le mode de
slection conditionnant leur entre de lENA et la formation qui leur y dispense, sont de
plus en plus mal prpars encadrer les bouleversements socio-conomiques qui marquent
la socit franaise de cette poque. Cette communication meut dautant plus la
communaut (fragmente) des anciens lves de lENA que ceux qui contrlent alors les
grands corps qui recrutent lENA depuis sa cration ny sont eux-mmes pour la plupart
pas passs, compte tenu de leur ge. Se porteront-ils la dfense de lENA si celle-ci est
menace dans son existence mme, telle est la question que certains, comme Pierre Racine,
se posent en haut lieu. Enfin, pour couronner le tout, un ancien lve de lENA, Jean-Pierre
Chevnement, secrtaire gnral du Centre dtudes et de recherche sur lducation
socialiste (CERES), publie au printemps 1967 avec grand fracas et sous le pseudonyme de
Jacques Mandrin un livre iconoclaste intitul LEnarchie ou les mandarins de la socit
bourgeoise . Les risques de voir quelques hommes politiques et hauts fonctionnaires nonnarques exiger avec succs le sacrifice de lENA sur lautel du peuple souverain semblent
Michel Debr et Pierre Racine suffisamment srieux pour que des mesures de sauvegarde
soient tudies et mises en oeuvre.
La plus importante de ces mesures sera de placer Pierre Racine la tte de lEcole Nationale
dAdministration en 1969. Celui-ci va compltement rnover les enseignements : on assiste
ainsi la monte en puissance de lconomie et de la sociologie dans les enseignements, et
la dynamisation des prparations lENA dans les IEP de province. Une autre mesure
importante consiste galement sensibiliser les lves de lENA lapproche rationnelle - et
non plus seulement juridique ou comptable - des enjeux sociaux, et ce en faisant intervenir
Jacques Delors. Ce dernier se saisit donc de lopportunit qui lui est offerte denseigner
lENA en proposant de faire travailler une vingtaine dtudiants sur la question des
indicateurs sociaux.
Ces travaux scolaires sont retranscrits et publis en avril 1968 la Documentation
Franaise sous le titre de Contribution la recherche sur les indicateurs sociaux . Ils
seront retravaills et augments en 1971 par Jacques Delors et Jacques Baudot (un de ses
plus proches collaborateurs au SAS partir de 1964) et rdits dans la collection Futuribles
de Bertrand de Jouvenel, sous le titre de Les indicateurs sociaux . Ces deux documents
252 Pierre Racine a t directeur de cabinet de Michel Debr lorsque celui-ci tait le premier Premier Ministre
(1958-1960) de la Vme Rpublique. En 1967, M. Debr est ministre des Finances. C'est lui qui lance
officiellement la RCB en 1968. Il est galement important de rappeler ici que Michel Debr a t l'artisan
officiel de la cration de l'ENA en 1946.
253 Reynaud (J.-D.), (ds.), 1966, Tendances et volonts de la socit franaise, Editions de la S.E.D.E.I.S.,
collection Futuribles.

119

signalent la position officielle du CGP sur la question de linstrumentalisation des

statistiques sociales des fins de planification nationale. La faible volution dogmatique
entre ces deux documents que trois annes sparent est frappante. Ce fait sera analys plus
avant dans le texte.
On remarque, parmi les inscrits ce sminaire ENA de Jacques Delors, Francine Stolru
(lpouse de...), ainsi que Jean-Michel Blorgey. Ce dernier deviendra, entre autres
fonctions, charg de mission au comit interministriel sur la formation professionnelle et la
promotion sociale (1972), conseiller auprs du directeur de laction sociale du ministre de
la Sant (1976), dput et prsident de la commission des affaires sociales de lAssemble
Nationale (1988), prsident du comit dvaluation de la politique de la ville (de 1989
1993).
Jacques Delors et ses tudiants ont identifi 21 thmes dits de dveloppement social 254 :
lesprance de vie, la protection de la sant, lvolution de la famille, la participation de la
femme la vie conomique et sociale, la place faite aux personnes ges, le comportement
face aux marginaux, lvolution de lemploi, le rle de lducation, le dveloppement
culturel, ladaptation au changement, la mobilit sociale, louverture de la socit au monde
extrieur, la rpartition des richesses nationales, lutilisation du revenu, lvolution des
patrimoines, la part de la prvoyance, le dveloppement de la solidarit, lhabitat,
lorganisation de lespace rural, le dveloppement urbain, et lutilisation du temps.
Les critres de choix de ces thmes sont soit extrmement nombreux soit extrmement flous.
Dans cette catgorisation de fait des problmes de la socit franaise, lempreinte des
valeurs de compassion chrtienne vis--vis des faibles , valeurs propres Jacques Delors,
sexprime nanmoins assez clairement : les femmes, les marginaux et les personnes ges
sont ainsi en premire ligne. En revanche, la question des lites politiques, conomiques ou
culturelles de la nation ne figure dans aucun des thmes abords, ce qui trahit une forme
discrte dlitisme la fois chez lanimateur du sminaire et chez ses participants.
Lidentification des trois thmes de ladaptation au changement , de louverture de la
socit au monde extrieur , et de lutilisation du temps rvle lorientation
problmatique que voudrait donner le Service des affaires sociales du CGP la communaut
des chercheurs en sciences sociales franais, orientation laquelle correspondent alors
parfaitement les travaux de sociologues tels que Michel Crozier, Henri Mendras ou Edgar
Morin.
Le fait que les problmes sociaux de la population paysanne soient reformuls et intgrs
dans la vague rubrique organisation de lespace rural tmoigne de lattitude
propectiviste du chef du SAS. Celui-ci pense que la paysannerie sinscrit dans un double
processus de quasi-extinction et dhyper-modernisation. Pour lui, les problmes du monde
paysan, sils existent encore, sont en voie dtre rgls dfinitivement, contrairement aux
problmes de la femme, du troisime ge, etc. Par ailleurs, ce thme que lon pourrait
rebaptiser Que peut-on faire du rural sans les paysans est avec dautres thmes - par
exemple, la part de la prvoyance ou lutilisation du revenu (issu dune inquitude
relative lmergence dune socit de consommation lamricaine) - rvlateur de la
participation des tudes statistiques de lINSEE au dbat public national.
La plupart des thmes sont mis en relation avec des problmes sociaux spcifiques dj mis
lagenda public. Ces discussions donnent ensuite lieu une dclinaison dobjectifs
daction publique quantifiables laide dindices dobjectifs dj utiliss par les statisticiens
publics ou devant ltre lavenir. Des indices de moyens et de rsultats (la diffrence faite
entre ce dernier type dindices et celui dindices dobjectif ntant pas clairement tablie)
sont ensuite labors et organiss. On compte en moyenne une vingtaine dindices par
thme, toute agrgation dindices pour donner des indicateurs sociaux synthtiques se
254 Le choix des thmes est effectu "sans que l'on se prononce ds l'abord sur leur place exacte dans le
processus de dveloppement social".

120

rvlant alors impossible. Pour quelques thmes tels louverture de la socit au monde
extrieur et lutilisation du temps , toute tentative de problmatisation et de
quantification sous la forme dune politique publique cyberntique de type objectifsmoyens-rsultats (mme labore in vitro) est voue lchec. La dcision est donc prise par
J. Delors et ses tudiants de mettre laccent sur la clarification des enjeux sans pour autant
parler dobjectifs atteindre et de moyens allouer pour atteindre ces objectifs ; en
loccurrence, ce sont des indices subjectifs relevant du sondage dopinion ou de
lenqute sociale par entretien semi-directif qui sont proposs.
En rsum, le travail effectu par J. Delors et ses tudiants est assez droutant en raison de la
confusion qui sen dgage. Cette confusion rsulte dune part du nombre trop important de
thmes choisis, ce qui ne manque pas doccasionner un traitement superficiel255 et un
obscurcissant compartimentage intellectuel du dveloppement social. Une seconde source de
confusion provient de la prolifration des indices quantitatifs attachs chaque thme. La
course la quantification sopre aux dpens dune recherche sur la dfinition et la
cohrence interne et externe de chaque thme, et donc au dtriment dune thorisation
administrative de champs daction publique existants ou potentiels.
Ceci nous amne signaler un dernier facteur de confusion li, quant lui, labsence de
problmatique globale encadrant le travail des lves de lENA sur les indicateurs sociaux.
En substance, on peut aisment comprendre que Jacques Delors noriente pas ses tudiants
vers la recherche dune quantification et dune formalisation dune thorie gnrale du
changement social. LENA forme des administrateurs et non des chercheurs en sciences
sociales. Pour autant, le chef du SAS du CGP ninscrit pas davantage ses lves dans une
dmarche franchement empirique et inductive de type analyse des programmes sociaux ,
ainsi que Bertrand de Jouvenel et surtout Bernard Cazes linvitent le faire travers force
notes, articles et traductions de textes amricains. Si quelques thmes choisis pour tre
abords dans ce sminaire de lENA font bien rfrence des politiques publiques sociales
existantes, la plupart des thmes retenus expriment soit le souhait de voir la Puissance
Publique faire quelque chose leur endroit, soit un intrt mal assum pour une
thorisation gnrale du changement social.
A priori, de par son contenu et son mode de production, le rapport Contribution la
recherche sur les indicateurs sociaux (rapport CRIS dans la suite du texte) ne semble pas
susceptible de lancer sur de bonnes bases la controverse sur linstrumentalisation
gouvernementale des statistiques sociales. Quentendons-nous par sur de bonnes bases ?
Nous supposons en fait que pour lancer convenablement une controverse, un acte
symbolique fondateur doit susciter lintrt dun certain nombre de protagonistes de lespace
public dans lequel la controverse va se drouler.
Ce qui caractrise une controverse, cest lopration de mdiation symbolique - vise
pratique - qui sinstaure entre les diffrentes catgories de protagonistes impliqus. En
loccurrence, trois catgories doivent tre considres : celle de la lgitimit (les
255 En fait, chaque tudiant inscrit au sminaire s'est vu confier un thme. Au cours de l'entretien que nous
avons eu avec Jacques Delors, celui-ci n'a pas pu se souvenir des motifs sur lesquels reposait cette manire de
procder. Deux explications, non exclusives l'une de l'autre, peuvent nanmoins tre avances. Premirement,
le systme de notation en vigueur l'ENA cette poque interdisait un travail d'quipe entre tudiants (cela a
chang aprs mai 1968, et le concept de "polynomes" (groupe dlves) est mme devenu la rgle la suite de
l'arrive de Pierre Racine la tte de l'ENA). Cela dit, la rgle de la notation individuelle aurait pu tre
contourne, d'autant plus que la notation attache ce sminaire n'entrait pas en ligne de compte dans le
classement des lves la fin de leur scolarit lENA. Intuitivement, nous pensons que Jacques Delors, du
fait de son idologie personnaliste, tait favorable cette rgle fonde sur le principe de la responsabilit
individuelle. Seconde explication : Jacques Delors a conu ce sminaire moins pour former des tudiants ou
pour apporter une "contribution la recherche sur les indicateurs sociaux" que pour nourrir l'ensemble de ses
rflexions relatives son activit professionnelle de chef du SAS du Commissariat Gnral du Plan. Le mode
superficiel de cette alimentation ne lui a pas pos problme, compte tenu du fait que l'interministrialit du
Plan lui correspondait parfaitement.

121

gouvernants), celle de lefficacit (les fonctionnaires administrateurs de droit ou de fait du

social), et enfin celle de la connaissance scientifique (les chercheurs en sciences sociales non
conomiques). Dun ct, il faut reconnatre que le rapport CRIS procure on ne peut mieux
le flou ncessaire au dmarrage dune controverse sur les indicateurs sociaux. Rien dans le
rapport ne prconise par exemple linstrumentalisation (dominatrice) des sciences sociales
des fins gouvernementales. Dun autre ct, ce flou, trop grand, empche les protagonistes
potentiels de la controverse dchafauder des stratgies dauto-dveloppement. Pour
reprendre lexemple des chercheurs, comment ceux-ci peuvent-ils envisager quen change
dun travail de formalisation dindicateurs sociaux, ils pourront dvelopper de faon
autonome des recherches ayant trait la thorie gnrale du changement social ? Pour
nimporte quel chercheur digne de ce nom, le rapport CRIS constitue un monument de
dsinvolture lgard des sciences sociales. Aucun reprsentant na dailleurs t invit
plancher devant les futurs narques assistant au sminaire de Jacques Delors.
Jacques Delors reconnat sans peine que le sminaire de lENA, ainsi que le rapport CRIS
qui en est issu, ntaient pas pour lui un motif de fiert. Pour expliquer le manque de
cohrence conceptuelle qui sen dgage, il invoque diverses raisons : Je ntais
absolument pas soutenu par ma hirarchie. Ortoli et Montjoie ne se sont jamais intresss
au problme des indicateurs sociaux [...] Mes relations de travail avec le CREDOC et le
service de Jacques Desabie lINSEE taient trs convenables mais ils ne voulaient pas
faire de diffrence entre statistiques sociales et indicateurs sociaux, alors que pour moi
ctait le noeud du problme. [...] Le plus important ctait tout de mme le manque de
temps. Il faut voir que pour moi et pour le reste de mon quipe dailleurs, toute notre
rflexion sur les indicateurs sociaux on la menait en dehors de nos heures de travail, on
tait constamment dbord. On travaillait treize, quatorze heures par jour, et les weekends... [Question : Prcisment, si vous tiez dbord, pourquoi ne vous tes-vous pas fait
aider par des sociologues ou par Bernard Cazes pour organiser et conduire votre sminaire
lENA ?] Je ny ai pas pens. Cela sest fait trs vite, on ma propos de faire le sminaire
et jai fait travailler les lves sur les thmes qui mintressaient. Vous savez, jai conu ce
sminaire comme une premire exploration, pour moi ctait le dbut du dbut.
Est-ce dire finalement que Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes ont fait un mauvais
choix en misant sur Jacques Delors pour ouvrir la controverse sur des indicateurs sociaux
aptes guider la formation, la mise en oeuvre et lvaluation des programmes sociaux
nationaux ? En premire analyse, on serait tent de rpondre par laffirmative. En ralit, la
question est plutt de savoir si un autre choix que Jacques Delors soffrait Bertrand de
Jouvenel et Bernard Cazes.
Lorsquen 1966, Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes sengagent, dans le cadre dune
alliance tacite, influencer intellectuellement le chef du SAS, ils savent quoi sen tenir par
rapport lui. Ils connaissent son souhait dinstituer, au travers de quelques chiffres, le
social comme objet de planification nationale ; de mme quil savent que le projet de
Jacques Delors est empreint dun certain utopisme.
Dans lesprit de Bernard Cazes notamment, le projet dinstituer le social en chiffres passe
par lorganisation dun systme dinformation sociale que le Commissariat Gnral du Plan
ne peut pas grer, pas plus quil ne peut grer le systme dinformation conomique aux
mains des fonctionnaires de lINSEE et de la DP. Si le CGP ne peut grer en direct un tel
systme dinformation sociale, il doit nanmoins en guider la mise en place, afin de pouvoir
sy positionner en tant que centre nerveux. En outre, lexprience amricaine en cours fait
prendre conscience Bernard Cazes que, dun strict point de vue dorganisation
administrative, la planification sociale ne peut pas se calquer sur la planification
conomique. Sil faut esprer que le triangle CGP-DP-INSEE intgre des considrations
sociales dans sa pratique, cela nest pas suffisant. Lefficacit dune ventuelle planification
sociale repose aussi sur une entreprise de rationalisation des politiques publiques ayant des
122

consquences sociales importantes. Cest pourquoi lexprience du PPBS et la controverse

amricaine sur les indicateurs sociaux intressent Bernard Cazes au premier chef. Elles lui
procurent des ides quant lorganisation concrte dun systme dinformation sociale
lintrieur dun systme balkanis, quil appartient au Commissariat Gnral du Plan
dintgrer ou de coordonner.
Or, en 1966, Jacques Delors est loin davoir atteint le degr de sophistication stratgique de
Bernard Cazes. Cest seulement aprs avoir t confront en pratique aux problmes poss
par lagrgation synthtique des statistiques sociales que Jacques Delors reconnatra du
bout des lvres quil ne suffit pas de lancer quelques ides dans le dbat public pour
quelles soient mises en pratique. De la mme faon, lapprhension des enjeux politiques
lis llaboration rationnelle de la politique nationale de scurit routire256 renforcera
cette nouvelle conviction chez Jacques Delors. Ainsi, lors dun de ces gigantesques
colloques de confrontation entre chercheurs et praticiens, typiques des annes 1970, Jacques
Delors ne cache pas son dpit lgard de ce qui est advenu du mouvement des indicateurs
sociaux en France257, mme sil veut y croire encore et exhorte son auditoire le soutenir
dans sa passion : Pour Jacques Delors, le problme majeur est celui de lintroduction
dun systme dinformation dans le dbat des instances politiques. Mme si, dans une
socit par nature conflictuelle, il nest pas question de senfermer dans un consensus fictif
et gnralis, ne serait-il pas ncessaire de ne pas rcuser par principe toute possibilit
daccord sur des instruments de mesure minimaux ? Si aucune confrontation des uns et des
autres, sans quil y ait renoncement ce que ces uns et ces autres sont, nest possible sur les
oprations en cours ou raliser (et ceci avec des donnes instrumentales acceptes de part
et dautre), alors il faut dclarer une fois pour toutes que les uns jouent au rugby, les
autres au football ! 258.
Ds le milieu des annes 1960, Jacques Delors, surcharg de travail et prfrant de toute
faon passer davantage pour un inspirateur ingnu que pour un oprateur intrigant, ne
peut pas vritablement, aux yeux de Bernard Cazes et Bertrand de Jouvenel, jouer un rle
moteur dans linstitutionnalisation et la technicisation du thme des indicateurs sociaux en
France. Il peut pourtant apporter une lgitimit et la marque de proprit du Commissariat
Gnral du Plan sur cette question. Cest ce qui advient finalement. Aujourdhui, le vocable
indicateurs sociaux est inextricablement associ au nom de Jacques Delors et aux
derniers feux dun Commissariat du Plan qui planifie encore, a minima, la conqute de
nouvelles terres administratives. Quand bien mme le rapport CRIS laisse dsirer
techniquement et stratgiquement, il publicise la labellisation CGP sur la question de la
quantification du social des fins dinterventionnisme public, charge ensuite pour Bernard
Cazes et Bertrand de Jouvenel dorienter la controverse, de mobiliser discrtement les
nergies, etc.
Jacques Delors tait le seul pouvoir tre lagent dofficialisation dune question des
indicateurs sociaux brevetable par le Commissariat Gnral du Plan. Le brevet a pris
effectivement consistance entre lautomne 1967 et le dbut de lanne 1968 dans la facture
du rapport CRIS. Mais Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes ne pouvaient-ils pas tenter
galement de convaincre un certain nombre de sociologues de prendre position sur la
question des indicateurs sociaux, voire de susciter des offres de service ?
La rponse cette question est pour le coup clairement ngative. Pour sen convaincre, il
convient tout dabord danalyser la configuration universitaire gnrale de cette poque.
256 Cet pisode sera relat dans le chapitre 4.
257Planification et socit, actes du colloque tenu Uriage du 9 au 12 octobre 1973 (tablis par Lucien Nizard
et Pierre Belanger), Presses Universitaires de Grenoble, 1974, p. 52.
258 Et Michel Rocard et Philippe Herzog de prcipiter le retour sur terre infrastructurelle de Jacques
Delors en se dclarant "d'accord pour affirmer que la production du systme d'information n'est pas une cause
mais une consquence des rapports sociaux" (ibid. p. 53).

123

Avant de nous atteler cette tche, nous devons prvenir le lecteur que Bernard Cazes est
absent de lhistoire que nous allons raconter. A lpoque, contrairement Bertrand de
Jouvenel, Bernard Cazes ne dispose daucune capacit dinfluence sur le cours des choses
dans le milieu de la sociologie franaise. Cette situation voluera sensiblement aprs 1968
lorsque le charg de mission du Plan deviendra responsable des tudes prospectives du
Commissariat Gnral du Plan et quil aura alors quelque chose offrir aux chercheurs en
sciences sociales.

5. Les grands sociologues franais et lide dun systme de comptes

sociaux
a. Limportance de Claude Gruson, emblmatique dune planification tendancieusement
totalitaire
En mars 1964, Claude Gruson lance une offensive diplomatique dinfodation en direction
de la communaut sociologique encore reprsente et contrle par quelques grands noms
tels que Raymond Aron, Paul-Henri Chombart de Lauwe, Michel Crozier, Jean Stoetzel.
Claude Gruson et le reste des planificateurs nationaux qui ont entrepris dinstrumentaliser
les sciences humaines et sociales peuvent mme clairement identifier le petit nombre des
dauphins sociologues : Pierre Bourdieu, Joffre Dumazedier, Jean-Daniel Reynaud, Alain
Touraine, etc.259
Nullement dcourag par les ractions peu amnes quil a provoques chez les caciques de
la sociologie franaise en mars 1964, Claude Gruson renouvelle la fin de cette mme anne
son offre de vassalisation des sociologues. Il propose linstallation au sein de la VIme
section de lEcole Pratique des Hautes Etudes dun Bureau de sociologie applique
(BSA) dont Alain Touraine assurerait lanimation. La Dlgation gnrale la recherche
scientifique et technique (DGRST ; dpendant du Premier Ministre) participerait de droit
sa gestion. Au sein de cette structure sapparentant une administration de mission, les
grands planificateurs franais (Franois Bloch-Lain, Paul Delouvrier, Claude Gruson,
Pierre Mass, Jean Saint-Geours, etc.) rencontreraient rgulirement les grands sociologues
pour dfinir et programmer une politique de dveloppement de recherches en sciences
sociales directement utiles au processus de planification.
Chez les planificateurs, le projet de Gruson ne recueille pas lunanimit. Pierre Mass se
mfie dun directeur de lINSEE imprialiste qui sest permis de rallier sa cause son propre
adjoint au CGP, Jean Ripert, ainsi quEdmond Lisle, le directeur adjoint du CREDOC, et
Jean Saint-Geours, le directeur de la Prvision, tous trois anciens du SEEF de la Direction
du Trsor. Quant Franois Bloch-Lain, encore directeur gnral de la Caisse des Dpts
et Consignations, et Paul Delouvrier, sils ne sont pas opposs la cration du BSA, ils ne
sont gure disposs sinvestir fortement dans le projet pour en assurer le succs. Ils ont
dj pris leurs dispositions pour soffrir les services dhommes dtudes auto-proclams
sociologues, et ce sans passer par lentremise de llite de la sociologie acadmique
franaise.
Dans son livre, Contre lEtat, les sociologues , Michel Amiot explique lavortement du
projet BSA par la leve de boucliers que suscite chez les grands sociologues une initiative
du milieu planificateur juge menaante pour leur autonomie scientifique. Mais, en raison de
son mode de fabrication, le projet de BSA est galement stigmatis comme marqu par la
259 A lpoque, Raymond Boudon, plus jeune que ces derniers, est alors un inconnu. Il aura nanmoins
rattrap son retard ds la fin des annes 1960, comme on le verra par la suite.

124

personnalit et la stratgie institutionnelle rputes sovitisantes de Claude Gruson. Le

souci dindpendance desprit et daction des sociologues nexplique donc pas totalement la
mise en chec du processus de cration du BSA. Franois-Xavier Ortoli qui, en tant que
directeur de cabinet du Premier Ministre Georges Pompidou qui lui-mme voue une haine
farouche Claude Gruson, suit dassez prs le fonctionnement de la DGRST. Il dispose
clairement dun pouvoir de veto pour empcher que celle-ci ne serve de couverture
lgitimante au trustage de la VIme section de lEPHE par ce tendancieux entrepreneur
institutionnel quest Claude Gruson260.
De surcrot, les arrire-penses qui minent lentreprise BSA ne sont pas lapanage des seuls
gouvernants. Elles structurent galement lattitude de la plupart des grands sociologues
cits plus haut. Contrairement ce quaffirme Michel Amiot, ceux-ci ne dveloppent pas
une mfiance viscrale vis--vis des planificateurs en gnral. Les cinq caciques de la
Socit Franaise de Sociologie qui sopposent C. Gruson261 sont en effet tous membres
dau moins une commission de prparation du Vme Plan dont les arrts de nomination
sont dats de juillet 1964 (soit quatre mois aprs quils aient rabrou C. Gruson). Deux
dentre eux, Raymond Aron et Michel Crozier, respectivement titulaire de la chaire de
sociologie au Collge de France, et directeur de recherche au CNRS responsable du Centre
de Sociologie des Organisations, sigeront au groupe dtudes prospectives du VIme Plan
constitu au printemps 1969, qui compte une dizaine de personnes.
Il faut donc admettre que, pour le ban et larrire-ban de la sociologie franaise du milieu
des annes 1960, il existe une diffrence entre la planification la Mass et la planification
la Gruson. La premire consulte les sociologues dans le cadre de relations de gr gr,
tandis que la seconde semble projeter de les incorporer dans un dispositif technocratique de
production de connaissances aux forts relents de totalitarisme262. Lalter ego de droite de
260 On a vu plus haut que F.-X. Ortoli servira lui-mme de barrage contre Claude Gruson en devenant
commissaire au Plan " sa place". On peut alors se poser la question de savoir pourquoi Claude Gruson n'a pas
t purement et simplement destitu de son poste de directeur gnral de l'INSEE par Georges Pompidou.
Plusieurs lments de rponse peuvent tre avancs : primo, la stature administrative et scientifique de Claude
Gruson, pre de la comptabilit nationale ; secundo, le fait que celui-ci n'a jamais avou publiquement son
"sovitisme" et a en revanche toujours prn une sorte de christianisme conomiste (qui le rapprochait de
Jacques Delors) ; tertio, un certain rationalisme honnte et naf ; quarto, le fait d'avoir un rseau de protecteurs
influents comme Franois Bloch-Lain (et le corps de lIGF) ; et in fine, lappui de Valry Giscard d'Estaing
qui savait le contenir et l'utiliser, tout en s'estimant redevable de lui en termes de formation la macroconomie (stage de Giscard au SEEF en 1954). Ainsi que nous l'a affirm Claude Gruson lors d'un entretien:
"J'entretenais de bonnes relations avec Giscard non pas parce que l'on tait toujours d'accord - c'tait
videmment loin d'tre le cas - mais parce que c'est un homme extrmement intelligent qui comprenait au
quart de tour tout ce que je lui exposais, l o je voulais en venir ; il perait trs vite mes stratgies, pour les
djouer parfois, et mme souvent, mais c'tait le jeu [rires]. Ce jeu avait le don d'agacer Pompidou au plus
haut point. Il ruminait sa haine contre moi. De toute faon, c'tait un homme profondment ractionnaire qui
ne pouvait pas me comprendre".
261 Par ordre alphabtique : MM. Aron, Cepde, Chombart de Lauwe, Crozier, Dumazedier.
262 Autre indice attestant que c'est Claude Gruson et non la planification toute entire qui pose problme aux
sociologues, l'organisation du troisime grand colloque thmatique de la Socit franaise de sociologie les 7, 8
et 9 octobre 1965 ax sur le thme "les transformations de la socit franaise". Ce colloque, dont les actes sont
runis dans l'ouvrage Reynaud (J.-D.)(dir.), Tendances et volonts de la socit franaise, op. cit., dmontre
que les sociologues franais acceptent, mais selon des modalits "librement" choisies par eux, de collaborer
avec les planificateurs et de rpondre certaines des grandes questions que ces derniers se posent. Sur ce point,
la prface de Raymond Aron cet ouvrage collectif est sans ambigut. La plupart des intervenants, sans tre
critiques l'gard du principe de la planification, se font fort de la dsidologiser. Voir par exemple la
communication de Jean-Franois Kesler, voque plus haut, propos du rle de lENA dans la modernisation
de la socit franaise ; voir aussi la communication de Jacques Lautman et Jean-Claude Thoenig, qui
analysent la manire dont certaines administrations centrales relaient dans leurs secteurs la rationalit du Plan,
alors que d'autres la rejettent ; les deux auteurs en appellent un dpassement de la sociologie des
organisations qui permettrait de problmatiser la question des rapports inter-organisationnels. Par ailleurs, le
droulement du colloque suggre clairement un rapport hirarchique entre Pierre Mass et Claude Gruson. Le

125

Jean-Paul Sartre, Raymond Aron, anti-totalitaire sil en est, est celui qui, au cours de la
discussion de mars 1964, exprime le plus clairement les scrupules des sociologues quant aux
avances de C. Gruson : Vous voudriez [par exemple] que les sociologues puissent dire ce
que les individus travaillant moins feront de leurs loisirs ; mais ce que vous avez lesprit,
et en tout cas ce que jai dans lesprit, cest quil ny a aucune raison de laisser les gens
choisir, sans exercer aucune influence sur eux, lusage quils feront de leurs loisirs. Mais l,
cest une question politique [de rgime politique]. Par exemple, si vous discutez avec un
Amricain, il vous dit que si vous avez dix chanes de tlvision toutes finances par des
entreprises de publicit, cest le maximum de libert parce que le consommateur peut
choisir entre les dix chanes. Il est possible que lon montre les inconvnients dun systme
de cet ordre et que le sociologue puisse expliquer que ce nest pas sa conception de la
libert. Mais vous entrez dans un problme de libert collective, avec chacun des choix
comportant des inconvnients, des implications ; certaines dentre elles trs visibles,
dautres plus difficilement saisissables. En dautres termes, ce que je suggre cest que le
sociologue est au fond assez comparable lconomiste, cest--dire quil rend un peu plus
claires les donnes du choix. Mais si vous avez envie de transmettre aux sociologues la
responsabilit de prendre des dcisions... 263.
Dans le mme esprit, dans un article publi en 1965, Michel Crozier argue que la conception
que Claude Gruson a de la planification procde dun principe simpliste et anachronique de
rgulation sociale : Le grand problme de la planification est le problme des moyens
daction que lhomme peut utiliser pour contrler son environnement socia,l cest--dire ses
propres activits. Il tait naturel que les premires conceptions de la rgulation soient
drives du modle classique de lorganisation scientifique du travail. Mais ladoption
dune perspective aussi simpliste devait conduire penser que limportant, cest de prendre
des dcisions correctes, et quune fois ces dcisions prises, il devait tre possible de les
mettre excution de faon scientifique, si seulement toutes les sources de pouvoir capables
de fausser lexprience pouvaient tre limines. Une telle conception a suscit lOuest
beaucoup de rpulsion et fut la source de nombreuses oppositions. Son application dans
les Etats socialistes a montr dautre part quun type de planification aussi rationnel en
apparence aboutissait la plupart du temps des rsultats beaucoup plus irrationnels encore
que les mcanismes de rgulation inconscients ou demi-conscients qui se sont dvelopps
dans les pays capitalistes. Mais pourquoi la planification serait-elle ncessairement
associe un systme dexcution rigoureux, de dcisions gnrales totalitaires ? La pense
moderne sur la planification est en train de se dvelopper dans une nouvelle
direction... 264.
On remarque loptimisme qui se dgage de la dernire phrase de Michel Crozier : une
planification non-totalitaire est possible, une scientifisation non-totalitaire des
gouvernementalits occidentales est possible. Ainsi, le responsable du Groupe de sociologie
des organisations se dclare anti-Gruson mais pro-Mass. Quelques mois aprs cette prise de
position de Michel Crozier, Pierre Mass quitte le Commissariat Gnral du Plan, tandis que
Claude Gruson garde son poste la tte de lINSEE. Cela a pour effet de radicaliser la
mfiance de llite sociologique par rapport tout projet dentente institutionnalise entre la

premier prside la sance inaugurale intitule "Les Franais et le changement", tandis que le second se trouve
relgu la prsidence d'une sance consacre aux "acteurs du systme conomique". Enfin, il est intressant
de remarquer que la troisime sance sur "L'ducation et la culture" est prside par Jean Stoetzel flanqu de
Pierre Bourdieu comme rapporteur, habile alliage d'un sociologue quantitativiste l'amricaine (Stoetzel a
anim avec P. Lazarsfeld un cours de mthode quantitative la Sorbonne en 1963/64) et d'un sociologue
pseudo-quantitativiste critique.
263 Revue Franaise de Sociologie, V, 1964, p. 444.
264 Crozier (M.), "Pour une analyse sociologique de la planification franaise", Revue Franaise de
Sociologie, VI, 1965, p. 148.

126

planification et la sociologie universitaire.265 Mme si Claude Gruson quitte lINSEE fin

1966, son successeur, Jean Ripert, passe pour tre un hritier dautant plus fidle que
linstitution INSEE est alors communment rifie en tant quincarnation de la pense
grusonnienne de la planification.
On comprend dsormais pourquoi, durant les annes 1966 et 1967, Bertrand de Jouvenel ne
peut et/ou ne veut pas sappuyer sur laropage acadmique de la sociologie franaise pour
lancer une controverse propos des indicateurs sociaux. En effet, qui dit comptabilit
sociale tablie sur le modle de la comptabilit nationale , dit statistiques sociales et
implication oblige de lcrasante machine INSEE dans la controverse. Qui dit indicateurs
sociaux synthtisant certaines statistiques sociales , dit instrumentalisation sans discussion
des sciences sociales quantitatives des fins de dcisions collectives potentiellement
totalitaires. LINSEE dirig par Claude Gruson apparat comme une machine qui peut vous
broyer tout entier si vous avez limprudence dy mettre le doigt.
On peut faire aussi lhypothse que la mfiance que provoque Claude Gruson chez Bertrand
de Jouvenel est quelque peu renforce par la crise qui touche le Congrs pour la libert de la
culture (CLC) partir du printemps 1966. Le financement partiel des activits du CLC par la
Central Intelligence Agency vient en effet dtre rvl. La dcision de financer le CLC
avait t prise linstigation dun petit rseau dintellectuels new-yorkais juifs
anticommunistes de gauche, dont certains avaient pendant la guerre fait partie du rseau de
lOffice of Strategic Studies (OSS266) en Europe. Lide tait de contrer la propagande
sovitique en Europe en dynamisant une vie intellectuelle europenne respectant les
principes de pluralisme, de libert dopinion et de discussion, et de dmocratie
reprsentative. Quelques annes plus tard, le dveloppement des sciences sociales
empiriques est envisag par le CLC comme un remde une trop grande idologisation des
dbats politiques nationaux.
Alors que les activits du CLC en Europe sont restes peu prs fidles ces bases
originelles, la rvlation de laffaire de son financement par la CIA vient entacher limage
du CLC. La CIA sest en effet construit auprs des intellectuels europens et amricains une
image de marque dplorable, qui rejaillit sur le CLC par un anachronisme attis par la New
Left amricaine qui rvle le scandale. Lactivit du CLC et les actions secrtes
muscles de la CIA sont prsentes comme les deux faces dune mme mdaille :
limprialisme des Etats-Unis. Lanalyse de Pierre Grmion montre quen France, laffaire
ne provoque pas un scandale aussi important que de lautre ct de lAtlantique. Cela dit,
lvnement pousse peut-tre Bertrand de Jouvenel faire tout de mme preuve dun peu de
retenue dans sa dmarche de dsidologisation de la vie intellectuelle et administrative
franaise. Une mobilisation par lui des sociologues franais sur la question des indicateurs
sociaux pourrait tre considre comme une preuve supplmentaire du caractre tentaculaire
de limprialisme amricain.
Claude Gruson totalitaire ?
En ce point de notre texte o nous rencontrons Claude Gruson pour une des dernires fois, il
est temps de faire un bilan et de se demander si le directeur gnral de lINSEE reprsentait
une menace totalitaire relle ou imaginaire. Etait-il en position de mettre en pratique son
effrayant discours totalitaire ? Avait-il la volont et le pouvoir de transformer sa rationalit
de valeur en rationalit instrumentale ? Nous proposons ici quelques lments de rflexion
sur ces questions.
265 Aprs mai 1968, les donnes du problme de collaboration sociologie/planification vont se trouver
bouleverses.
266 LOSS est lanctre de la CIA.

127

On ne peut considrer lINSEE comme une arme de soldats et dofficiers entirement

dvolus leur chef, ainsi quen atteste lpisode de la collaboration administrateurs de
lINSEE/sociologues qui a donn lieu la publication de louvrage Le partage des
bnfices . Par ailleurs, aux dires de ceux qui ont travaill avec Claude Gruson et que nous
avons interrogs, il na jamais militaris lINSEE, mme si son comportement de chef
de meute la tte du SEEF pouvait le laisser craindre.
Autre exemple, Jacques Delors nous a dit quil avait parl en 1966 avec Claude Gruson de
lintrt quil y aurait pour lINSEE de travailler la transformation des statistiques sociales
en indicateurs sociaux, mais que Gruson navait prcisment pas trouv cette ide trs
intressante. On peut bien sr interprter ce dsintrt de Gruson pour les indicateurs
sociaux comme un rvlateur de sa prfrence pour un modle de planification
discrtionnaire (oppos un modle de planification formalise invent par Pierre
Mass).
Mais, peut-tre Claude Gruson avait-il dj abandonn tout projet dextension de son
pouvoir scientifico-planificateur, en raison de sa non-nomination au poste de commissaire au
Plan en remplacement de Pierre Mass. Nous pensons mme que ds sa prise de fonction
la tte du SEEF en 1953, Claude Gruson a dvelopp, au gr des configurations politicoadministratives adverses auxquelles il t confront, une personnalit de martyr caractrise
par des accs de dissonance cognitive267 forte mais tolrable. En lespce, il a appris tenir
des discours tendancieusement totalitaires, tout en se conduisant administrativement de
manire peu totalitaire et ne suscitant pas non plus de vocation totalitaire chez ses
subordonns. Bref, on peut voir Claude Gruson comme un totalitariste vellitaire presque
inoffensif.
Bien videmment, les acteurs qui, professionnellement, ne le ctoyaient pas de prs ne se
sont pas embarrasss de tels dtails psycho-sociologiques.
Ceux qui le connaissaient bien qualifiaient, avec un brin daffection, ses accs utopicototalitaires de grusonnades (ctait lexpression consacre). Ceux qui ne le frquentaient
quoccasionnellement - et qui taient donc davantage ports instruire des procs
dintention son encontre qu le juger sur lensemble de ses actes - prenaient, quant eux,
les discours totalitaires de Claude Gruson pour argent comptant.
Il existe une gradation dans la prise au srieux des grusonnades , et ce notamment en
fonction de deux variables. Une variable sociologique : la proximit sociale Claude
Gruson. Une variable idologique : la manire dapprhender intellectuellement (et
pratiquement) la question totalitarisme/dmocratie. Ainsi G. Pompidou et F.-X. Ortoli
taient-ils des opposants farouches Claude Gruson, parce quils navaient aucun lien
personnel avec lui et quils taient des anticommunistes primaires . Chez les sociologues
dont on a parl plus haut, il existe par exemple entre Raymond Aron et Joffre Dumazedier
une diffrence de niveau de mfiance lgard de Claude Gruson. Pour ce qui est de la
variable sociale voque ci-dessus, les deux hommes sont, pour ainsi dire, galit : cette
poque lpouse de Jean Ripert (Aline Ripert), proche de Gruson, tait la plus proche
collaboratrice de Joffre Dumazedier (dans ses activits de recherches) et ainsi ce dernier
pouvait-il probablement relativiser le danger totalitaire attach la personne de Gruson.
De mme, la fille de Raymond Aron, Dominique Schnapper268, stait introduite, grce son
pre, dans le rseau Bourdieu, Darbel, macroconomie, etc., et pouvait ainsi ddiaboliser
ainsi Claude Gruson aux yeux de Raymond Aron. Mais si lon se rapporte maintenant la
variable idologique, on doit constater que lattitude de Joffre Dumazedier est beaucoup
267 Montmollin (de)(G.), Le changement dattitude , in Moscovici (S.), (dir.), 1984, Psychologie sociale,
Paris, PUF.
268 Dominique Schnapper et Alain Darbel ont crit deux livres ensemble : Darbel (A.), Schnapper (D.), 1969,
Les agents du systme administratif, Paris, Mouton, et Darbel (A.), Schnapper (D.), 1972, Le systme
administratif, Paris, Mouton,.

128

moins structure par laxiologie totalitarisme/dmocratie que ne lest celle de Raymond

Aron. Ce dernier a en effet construit son ascendance sociale (et en partie sa descendance) sur
la communaut des sociologues des annes pr-68, en salignant notamment sur la ligne
politique anticommuniste de la Fondation Ford. Celle-ci ne prnait certes pas un
anticommunisme primaire (puisquelle prconisait une attitude douverture vis--vis des
intellectuels franais tents par ladoption dune position pro-sovitique, ce qui peut
expliquer pourquoi Gruson a t invit prsider une sance au colloque Tendances et
volonts de la socit franaise doctobre 1965) mais recommandait nanmoins la plus
grande vigilance lgard des auteurs de discours tendance totalitaire.
Pour conclure cet apart nous proposons le spectre de positionnement socio-idologique
suivant :
Position n1
Ce ne sont que des grusonnades sans consquences totalitaristes relles puisque le volet
totalitariste de la pense de Claude Gruson ne fait pas cole dans son entourage professionnel

Bourdieu, Darbel, Ripert

Giscard dEstaing, Mass, Dumazedier
Crozier
Aron, de Jouvenel
Cazes
Pompidou, Ortoli

Position n2
Gruson reprsente un danger totalitaire rel car si tout le monde pensait comme lui on serait
en Union Sovitique

Revenons aux indicateurs sociaux. Le promoteur franais dune comptabilit sociale

indicateurise quest Bertrand de Jouvenel aurait pu faire appel laropage de la
sociologie franaise afin damorcer un mouvement scientifique similaire au social report
movement amricain. Il ne la pas fait, et ce pour deux raisons. Primo, les chances taient
grandes dessuyer un refus de la part des sociologues, le projet dune comptabilit sociale
sous forme dindicateurs pouvant tre dans ses grandes lignes accuse dtre inspir par
Claude Gruson ( juste titre, techniquement). Secundo, si daventure les sociologues avaient
accept de collaborer un tel projet, Bertrand de Jouvenel aurait de toute faon eu peur de
voir lINSEE laccaparer.
Cette logique joue galement plus petite chelle. Ainsi, dans le numro de juillet-aot
1972 de la revue Economie et Humanisme , on trouve une notice bibliographique crite
par Bernard Cazes propos de la rdition chez Futuribles du rapport CRIS de Jacques
Delors. Dans le paragraphe introductif de la notice, Bernard Cazes, stigmatis lpoque par
bon nombre de chercheurs comme un atlantiste suppt de limprialisme amricain ,
flatte le chauvinisme scientifique (franais) en francisant lhistoire des indicateurs
sociaux : Si le mouvement contemporain en faveur des indicateurs sociaux a pris naissance
aux Etats-Unis, on ne doit pas oublier quen ce domaine comme en bien dautres, lEurope,
et notamment la France, avaient t au XIXme sicle des leaders, comme en tmoignent les
travaux de Tarde sur la criminalit ou de Durkheim sur le suicide. Aprs la guerre, on se
souvient quun ouvrage collectif, publi sous le pseudonyme de Darras, Le partage des
bnfices, contenait des donnes extrmement intressantes qui cherchaient dpasser
loptique strictement conomique des comptes nationaux. Un pas de plus a t franchi avec
un autre ouvrage collectif paru lanne dernire qui rassemble une srie de courtes tudes
rdiges en 1967-1968 par des lves de lENA .
129

Se pose donc la question suivante : si Bernard Cazes tient en si haute estime, du moins dans
le champ des sciences sociales franaises, le travail de rflexion et dtude transcrit dans
Le partage des bnfices , pourquoi na-t-il pas demand Bertrand de Jouvenel de tenter
dtablir une relation avec ses auteurs sociologues ? Pour percer ce mystre, nous avons
interrog Bernard Cazes en lui posant la question suivante (il ne nous avait alors jamais
parl du livre issu du colloque dArras) : [Question] Jai trouv dans ce livre Le partage
des bnfices qui date de dbut 1966 des choses qui font penser plus ou moins
explicitement lvaluation des politiques publiques et aux indicateurs sociaux. A lpoque,
vous en aviez pens quoi de ce livre ? [Rponse de Bernard Cazes] [silence de quelques
secondes] Eh bien alors l, cest incroyable, je nai aucun souvenir den avoir pens
quelque chose, cest un blanc complet, pourtant lpoque jtais tout de mme trs au fait
de lactualit en sciences sociales et conomiques. [Question] Peut-tre vous intressiezvous surtout ce qui se passait aux Etats-Unis ? Bon, bref, ce livre ne vous dit rien.
[rponse de Bernard Cazes] : non, non, je suivais bien ce qui se passait en France, et puis ce
livre, si, je le connais, je sais peu prs ce quil y a dedans, cest juste que je ne me rappelle
pas en avoir pens quelque chose ; pourtant cest un livre qui a eu un certain succs ds sa
sortie et notamment au Plan. Mais, dites-moi, Gruson naurait pas crit dedans ? [rponse
de linterrogateur] Oui, en fait, il en a rdig la prface. [Conclusion de Bernard Cazes] Ah,
voil, cest pour a. Vous savez, Gruson, jai t trs du par Gruson. Avant dentrer au
Plan, je trouvais que ctait quelquun de trs intressant. Il disait que les Etats-Unis
avaient leur propre systme de planification, mais dcentralis, et moi lide que je
soutenais ctait que capitalisme et planification navaient rien dincompatible bien au
contraire. Et puis au Plan jai dcouvert petit petit que ctait un anti-capitaliste farouche
et un amoureux de la Rpublique Dmocratique Allemande, quil dtestait largent, ctait
effroyable. .
Bien entendu, ce nest pas uniquement la faible implication de Gruson dans Le partage des
bnfices qui embarrasse Bernard Cazes cette poque. Cest galement parce que les
non-sociologues du colloque dArras taient tous des administrateurs de lINSEE (travaillant
tous lINSEE) que Bernard Cazes a cru que Claude Gruson tait le grand instigateur du
colloque. Les sociologues qui y participent sont alors rapidement jugs comme tant passs
dans lautre camp. Cette erreur dapprciation naura que peu dimplications. Sans doute
Pierre Bourdieu aurait-il de toute manire rpondu ngativement un dmarchage de
Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes pour travailler sur la question des indicateurs
sociaux. Mais peut-tre en aurait-il t diffremment avec le sociologue anti-marxiste
Jacques Lautman ? En effet, ce dernier acceptera par exemple de devenir le conseiller des
agents de lINSEE chargs de produire la premire parution de Donnes sociales en
1973.
Au final, au milieu des annes 1960, peu de sociologues franais rpondent au profil requis
pour pouvoir simpliquer dans un dbat concernant la mise en place dune comptabilit
sociale utile la prise de dcision publique nationale.269 Jean Stoetzel, du fait de ses
comptences de quantitativiste acquises comme directeur-fondateur de lIFOP, fait partie de
ce petit nombre de sociologues ; de mme, Joffre Dumazedier qui, bien quen deuxime
ligne par rapport Aron et Stoetzel, a dvelopp des liens privilgis avec le Commissariat
Gnral du Plan. Vient ensuite la gnration montante de la sociologie des annes 1960.
Nous avons voqu en son sein deux individus spcifiques : Pierre Bourdieu et Jacques
Lautman. Sils nont pas encore laura de leurs ans, tous les deux sont connus par Bernard

269 De ce point de vue Raymond Aron doit tre considr comme un cas particulier. Il est tout sauf un
"number cruncher" mais, de fait, son statut de reprsentant incontest de la sociologie franaise l'impose
comme un personnage incontournable pour qui veut impliquer la communaut acadmique des sociologues
dans une controverse politico-administrative.

130

Cazes et Bertrand de Jouvenel en tant que sociologues thoriciens gnralistes en puissance

et ouverts une sociologie quantitative.270
Mais nous ne saurions boucler notre panorama de llite sociologique mobilisable pour le
lancement dune grande controverse sur les indicateurs sociaux sans marquer une tape
dvolue lexamen de deux cas : le cas Michel Crozier et le cas Raymond Boudon .
b. Le cas Michel Crozier
Pourquoi sattarder sur litinraire du directeur du Groupe de sociologie des organisations271
en se posant la question de son inaction par rapport au projet de mise en place dun systme
de comptabilit sociale ? Deux motifs peuvent tre avancs.
En premier lieu, Michel Crozier est, aprs la sortie de son premier livre Le phnomne
bureaucratique (1963), un des seuls sociologues en vue se focaliser sur une question
sensiblement analogue celle que se posent les grands planificateurs franais : quels sont les
problmes darticulation entre la modernisation de lconomie franaise et la modernisation
sociale culturelle de la socit franaise ? Or, cette proximit intellectuelle se traduit non
seulement par la participation de Michel Crozier diverses commissions du Plan partir de
1964, mais galement par le fait que Jacques Delors, le chef du SAS du CGP, trouve en
Michel Crozier et sa thorie dun modle national dautorit une de ses plus importantes
sources dinspiration.
En second lieu, Michel Crozier entretient des liens privilgis avec au moins deux
personnages centraux de la controverse amricaine portant sur les indicateurs sociaux. Cest
en effet Daniel Bell qui a permis en 1959 Michel Crozier dobtenir une bourse pour
effectuer un sjour dun an au Center for Advanced Studies in the Behavioral Sciences de
luniversit de Stanford Palo Alto (Californie), o il mettra son ouvrage Le phnomne
bureaucratique en chantier272. Cest galement Bertram Gross qui lui met le pied ltrier
de ltude de la planification franaise, en linvitant participer aux travaux du groupe
dadministration compare quil anime273.
Pour ces deux raisons, linvestissement de Michel Crozier sur le thme de la comptabilit
sociale et des indicateurs sociaux semble premire vue envisageable. Un tel investissement
ne se fera pourtant pas. En fait, en dpit des relations (parfois endettes) quil entretient avec
nombre de personnes favorables la mise en place dune planification sociale concerte,
Michel Crozier (et son quipe : P. Grmion, J. Lautman, R. Sainseaulieu, J.-C. Thoenig, J.P. Worms, etc.) ne partage absolument aucune de leurs proccupations ce sujet.
Tout au long de sa carrire intellectuelle, qui le mne de positions trotskistes antiamricaines au sortir de la seconde guerre mondiale son actuelle posture libertaire modre
(nettement moins virulente que dans les annes 1970) reposant sur lide que lorganisation
de lEtat franais est un des principaux facteurs de blocage de la socit franaise, Michel
Crozier a toujours dcrit, thoris et tent de rformer le style dvitement dpersonnalis
qui caractrise selon lui les relations sociales et les rapports sociaux en France (dans
lindustrie, lcole ou dans ladministration) sans jamais attacher beaucoup dimportance
au contenu de ces relations et rapports sociaux. La question dsincarne sur laquelle se
270 C'est en raison de ce dernier critre discriminant que le cas d'Alain Touraine, lui aussi sociologue
gnraliste en puissance, n'a pas t abord ici (il est hors de notre champ).
271 Qui deviendra Centre de sociologie des organisations (son appellation actuelle) au dbut des annes 1970
au moment de son association au CNRS.
272 Cf. Grmion (P.), "La construction du Phnomne bureaucratique", in Pav (F.)(sld), 1994, L'analyse
stratgique autour de Michel Crozier, (actes du colloque de Cerisy), Editions du Seuil, Paris.
273 L'article "Pour une analyse sociologique de la planification" (op. cit.) constitue la contribution de Michel
Crozier aux discussions du groupe de Bertram Gross, lanc et financ conjointement par l'Association
Amricaine de Science Politique et l'Universit de Syracuse.

131

penche Michel Crozier consiste savoir comment les acteurs individuels pourraient jouir
individuellement de la libert que leur octroie le systme social franais ( le systme a du
jeu ) et, en mme temps, changer collectivement le systme pour accrotre cette libert
individuelle. Or, prcisment, cest une substantialisation (i.e. acte de donner un contenu)
du social que veulent travailler les adeptes dune comptabilit sociale en indicateurs, et ce
travers llaboration de politiques sociales fondes sur une quantification de faits sociaux
Michel Crozier a certes sig au sein de la commission interministrielle de la rationalisation
des choix budgtaires (CIRCB) de 1969 (date de sa cration) 1974. Ceci ninvalide pas
notre thse du dsintrt du directeur du CSO pour toute procdure de substantialisation
denjeux socio-conomiques appelant une intervention des pouvoirs publics. Michel Crozier
accepte en fait de faire partie de la CIRCB comme il accepte de siger dans certaines
commissions du Plan ou au comit directeur du Club Jean-Moulin. Ds le dbut des annes
1960, Michel Crozier cherche des tribunes institutionnalises (les indicateurs sociaux ne pas
cette poque institutionnaliss, et ne le seront dailleurs jamais) partir desquelles il peut
diffuser, en direction de llite politico-administrative franaise, ses ides de rforme de
lEtat et de la socit toute entire. Cette volont propagandiste est chez Michel Crozier
aiguise par sa croyance en la possibilit dtre un jour ou lautre nomm ministre ou
secrtaire dEtat attach au Premier Ministre charg de la rforme de lEtat274. Au reste, le
passage lacte institutionnel qui caractrise la RCB ne constitue pas le seul lment qui la
distingue des indicateurs sociaux. En effet, comme nous lavons mentionn plus haut, mme
lorsque la RCB nexiste qu ltat de projet, elle repose explicitement sur le principe dune
redfinition librale et dcentralisatrice des relations inter-institutionnelles (entre le
ministre des Finances, les ministres dpensiers et les entreprises publiques, notamment),
conception qui correspond grosso modo celle dfendue par Michel Crozier.
c. Le cas Raymond Boudon
Abordons le cas Raymond Boudon . Dans les annes 1960, le jeune sociologue (n en
1934) est dune grande discrtion, dans une priode o la sociologie manque singulirement
de discrtion et cherche rivaliser avec lconomie en termes de lgitimit institutionnelle et
sociale. Contrairement Pierre Bourdieu (de quatre ans son an), Raymond Boudon na pas
274 M. Crozier contracte cette croyance en 1968 lorsque Jean-Jacques Servan-Scheiber, encourag par le
dpartement d'Etat amricain se prparer porter sa candidature la Prsidence de la Rpublique Franaise,
fait appel lui (et quelques autres membres du Club Jean-Moulin) en tant que "mentor". Le club Jean-Moulin
est entr en phase d'clatement aprs juin 1968. Les dissensions apparaissent parce que certains membres (et
M. Crozier au premier chef) pensent, la suite des vnements de mai et juin, que le club doit faire davantage
que de "brasser des ides". Il faut qu'il passe l'action politique concrte, pas que nombre de hauts
fonctionnaires ne veulent pas franchir, officiellement du moins. Dans le livre "La socit bloque", M. Crozier
dfinit le programme qu'il offre J.-J.S.-S.. Or ce dernier montre rapidement son manque de sens politicien et
Michel Crozier, sitt J. Chaban-Delmas pressenti comme premier chef de gouvernement de Georges
Pompidou, espre bien obtenir un portefeuille ministriel. Peine perdue, la "nouvelle socit" a certes de fort
liens de parent avec le propos de "La socit bloque", mais J. Chaban-Delmas prfre s'adjoindre (au sein de
son cabinet) les services de deux autres anciens membres du club Jean-Moulin pour oeuvrer la "nouvelle
socit" : Simon Nora (connu pendant la Rsistance) et Jacques Delors, tous deux dots d'une exprience
administrative certaine, l'inverse de Michel Crozier. Au demeurant, celui-ci persvrera malgr ce deuxime
chec. La lgende dit qu'en 1972 Alain Peyrefitte, ministre de la rforme administrative dans le gouvernement
de Pierre Messmer, lui aurait propos d'tre son directeur de cabinet, ce qu'il a poliment refus. Il semble
galement que Michel Crozier nourrissait le projet d'tre nomm ministre de la rforme dans le premier
gouvernement de V. Giscard d'Estaing (finalement, c'est J.-J.S.-S. qui prendra cette place de mai juin 1974)
et ministre de la recherche et de l'enseignement suprieur de V. Giscard d'Estaing au cas o celui-ci tait rlu
en 1981 (avant mai 1981, Michel Crozier tait impliqu dans la mise en place de l'Institut Auguste-Comte,
organisme conu pour former au "corporate management" les meilleurs lves de l'Ecole Polytechnique qui se
destinaient la direction de grands groupes industriels ; ce fut une des premires dcisions de Jean-Pierre
Chevnement, premier ministre de la recherche et de l'enseignement suprieur du gouvernement de Pierre
Mauroy, de supprimer cet embryonnaire temple du colbertisme high-tech ).

132

publi douvrages grand tirage tels que Les hritiers ou Le partage des bnfices .
Cela dit, ds 1966, il est assez rapidement pressenti comme hritier possible de Jean Stoetzel
la tte du Centre dEtudes sociologiques du CNRS (Haroun Jamous faisait aussi figure de
successeur srieux). Par ailleurs, partir de 1963, Raymond Boudon simpose clairement
comme le champion incontest de lcole de Lazarsfeld en France, Paul Lazarsfeld tant
alors rput comme lEmile Durkheim de la seconde moiti du sicle. Raymond Boudon
confirme son appartenance cette curie intellectuelle (ainsi que son rle de perptuateur de
celle-ci) en signant en 1967 Lanalyse mathmatique des faits sociaux , un livre peu
accessible aux profanes. Cet ouvrage rencontre toutefois un certain succs du fait quil
montre, aux yeux du monde intellectuel franais, que la sociologie peut tre tout aussi
rigoureuse que lconomie dans lanalyse et la prvision des grandes dynamiques
sociales275. Ainsi, socialement et scientifiquement, Raymond Boudon a des chances de se
trouver dans le champ de vision stratgique des deux promoteurs dune comptabilit sociale
indicateurise que sont Bernard Cazes et Bertrand de Jouvenel. Pourquoi donc ces derniers
nont-ils pas pu activer le potentiel stratgique que Raymond Boudon pouvait incarner
leurs yeux ?
Evidemment, la mfiance de Bernard Cazes, de Bertrand de Jouvenel et de llite
sociologique par rapport Claude Gruson et lINSEE vaut probablement pour Raymond
Boudon. Mais elle ne vaut quen partie, car lauteur de Lanalyse mathmatique des faits
sociaux arbore, dans la priode considre, une neutralit politique sans tache. A linverse,
Raymond Aron est lditorialiste politique du Figaro (sauf pour ce qui est de la guerre
dAlgrie), Michel Crozier est lintellectuel-cl du club Jean-Moulin, Pierre Bourdieu
fustige la ccit sociologique des planificateurs de la rue de Martignac, Jacques Lautman
affiche lenvi ses opinions anti-marxistes, etc. Raymond Boudon, quant lui, na
lpoque jamais pris parti publiquement la vie politique nationale276 ou internationale. Si
Raymond Boudon existe pour Bernard Cazes et Bertrand de Jouvenel, ce nest quau travers
de son intgrit scientifique. Ce qui le rend intressant, cest que lon suppose alors quil est
comme Paul Lazarsfeld : professionnellement, les politics ne lintressent pas ; en revanche,
il est peut-tre daccord pour apporter une contribution scientifique stricto sensu la
policy.277
Politiquement neutre, scientifiquement intgre, non impliqu dans la malheureuse tentative
dinstrumentalisation des sciences sociales par les planificateurs franais, il apparat ainsi
lpoque comme le sociologue franais le plus apte contribuer la construction dun
systme de comptes sociaux. La jonction ne se fait pourtant pas. Se pose tout dabord un
problme pratique : Raymond Boudon est matre de confrences la facult de lettres de
Bordeaux de lt 1964 jusqu lt 1967 ; autant dire que pendant cette priode, il est

275 En publiant "La place du dsordre : critique des thories du changement social" (PUF, 1984), Raymond
Boudon fustige l'arrogance des dcideurs publics franais, mais adresse galement aux sciences sociales un
appel davantage de modestie quant leurs capacits de prvision et d'aide experte aux dcideurs publics. Ce
livre consacre le positionnement ouvertement libral de Raymond Boudon, positionnement politique qui
s'chafaude au dbut des annes 1970, aprs une phase dapolitisme.
276 Il ne commencera le faire que vers 1972 en proposant une falsification de la thorie du systme ducatif
reproduisant les ingalits sociales dveloppe par Pierre Bourdieu, Cf. Boudon (R.), 1973, L'ingalit des
chances.
277 Pour savoir pourquoi lapolitisme de Paul Lazarsfeld correspond malgr tout un positionnement
politique, on lira avec intrt Pollak (M.), Paul Lazarsfeld, fondateur d'une multinationale scientifique", Actes
de la Recherche en Sciences Sociales, n25, 1979, pp. 45-59 ainsi que Pollak (M.), "Projet scientifique, carrire
professionnelle et stratgie politique", Actes de la Recherche en Sciences Sociales, n55, novembre1984, pp.
54-62. Ce dernier article est une rponse la raction de Joffre Dumazedier ("A propos de l'tude de Michael
Pollak sur Paul Lazarsfeld, fondateur d'une multinationale scientifique", ARSS, n55, nov. 1984, pp. 49-53) au
premier article de Michael Pollak.

133

absent de la scne intellectuelle parisienne, son scientisme saccompagnant dune grande

discrtion sociale.
Sitt revenu Paris, Jean Stoetzel linforme de son intention de lui transmettre
progressivement le flambeau de la direction du Centre dtudes sociologiques. Si Jean
Stoetzel est sr de son choix, laccomplissement de celui-ci, termin en janvier 1968 par la
nomination officielle de Raymond Boudon la tte du CES, rencontre de srieux obstacles.
Pour diverses raisons, le CES des annes 1960 est devenu de loin le plus important ple de
recherches sociologiques, mais prsente une unit programmatique extrmement fragile. Des
courants de pense autonomes sy sont dvelopps autour de fortes personnalits telles
quHaroun Jamous, Henri Mendras ou Edgar Morin, tous mthodologiquement trs
diffrents de Raymond Boudon. Mais ce dernier accepte malgr tout de prendre la suite de
Jean Stoetzel, en pensant pouvoir exercer sur ses collgues une sorte magistre
mthodologique qui, petit petit, mettra le centre de recherche labri dun clatement fatal.
Le rude travail de fdration scientifique auquel doit satteler Raymond Boudon ds son
arrive la tte du CES, le maintient dans son invisibilit et donc son indisponibilit pour
Bertrand de Jouvenel et Bernard Cazes. De surcrot, stratgiquement, pour le nouveau
directeur du CES, accepter de travailler sur la question des indicateurs sociaux comporte le
danger daller dans le sens des forces centrifuges qui ont dj sensiblement balkanis le
centre de recherche. Cela dit, il nest pas imprudent de penser qu ce moment-l une
participation de Raymond Boudon une controverse sur la question des indicateurs sociaux
est encore possible.
Deux sries dvnements en 1968 vont rduire nant cette possibilit : dune part, les
consquences de mai 68, et, dautre part, lvolution de la controverse sur les indicateurs
sociaux aux Etats-Unis.
Il nest pas question ici de rappeler lensemble des interprtations et analyses qui ont t
faites des vnements de 1968 en France. Disons que, pour ce qui nous intresse, mai 68 et,
par dessus tout, sa totale non-prdiction jettent un fort discrdit sur les fonctionnaires
rationalistes qui, ds la sortie de la seconde guerre mondiale, nont eu de cesse de
dvelopper un appareil de planification sarrogeant le rle de mdiateur principal entre le
pouvoir politique et la socit franaise. Au niveau gouvernemental, la foi en lefficacit des
projets de rationalisation de la gouvernementalit commence dcliner. Par exemple, les
promoteurs de la RCB ou du renforcement du niveau rgional vont progressivement
sapercevoir que leurs appuis politiques au sein du gouvernement sont rares.
Beaucoup de fonctionnaires rationalistes vont dabord ragir cette chute de leur lgitimit
politique en tentant dtre davantage rationalistes quils ne ltaient auparavant. En effet, la
baisse de leur lgitimit politique les oblige se replier sur leur lgitimit scientifique .
Or, les mouvements de mai 68 ont galement entam cette dernire. Nombreux sont en effet
les chercheurs en sciences sociales, conomistes compris, marxistes ou non-marxistes, qui
tiennent aux agents planificateurs des propos un peu vengeurs que lon pourrait formuler de
la sorte : Si vous nous aviez un peu plus couts, a ne serait peut-tre pas arriv . De
fait, un quilibrage des rapports planificateurs/chercheurs en sciences sociales est
insparable de la construction politique, administrative et scientifique de la crise de mai 68.
Par exemple, au Commissariat du Plan, cette crise dclenche la mise en oeuvre de deux
projets jusqualors latents : premirement, la cration et la gnreuse dotation budgtaire par
la DGRST du Comit dOrganisation de Recherches appliques sur Dveloppement
Economique et Social (CORDES), la tte duquel sera plac, au dbut de lanne 1969,
Robert Fraisse278 ; deuximement, la constitution de divers groupes dtudes prospectives
dont Bernard Cazes deviendra peu peu le superviseur de fait (le titre de responsable
des tudes long terme du Commissariat Gnral du Plan ne lui sera attribu quen 1971).
278 Qui, aprs l'accomplissement de sa mission de rapporteur du groupe 1985 en 1965, tait venu toffer le
personnel du Service des Affaires sociales de Jacques Delors.

134

Ces deux types dinstances instaurent un nouveau mode de relations entre les chercheurs et
les planificateurs. Ces relations ne sont plus fondes sur le principe de linstrumentalisation
frontale des sciences sociales, mais plutt sur le principe de lchange et de la confrontation
quilibre des points de vue. La frontire sparant les sociologues des planificateurs
deviendra ds lors de plus en plus floue jusqu la fin des annes 1970.
Comme on va le voir, la reconfiguration des rapports entre recherche et planification qui
sopre aprs les vnements de 68 dpasse trs largement le cas particulier de Raymond
Boudon. Cependant, son cas illustre bien cette reconfiguration. On se souvient quavant mai
68, la balkanisation scientifique du centre dtudes sociologiques de Raymond Boudon en
tait un stade dj avanc. Fort de ses grandes comptences mthodologiques, Raymond
Boudon pense nanmoins pouvoir renverser ce processus. Aprs mai 1968, la dynamique
politique douverture de la DGRST qui sexprime par le biais du CORDES (ou par ce qui
deviendra en 1972 la Mission de la Recherche Urbaine du ministre de lEquipement) va
avoir raison du projet de mise en cohrence du CES que porte Raymond Boudon.
Compare au CNRS, la DGRST est cette poque tellement librale dans ses
orientations programmatiques et tellement gnreuse dans ses financements quelle permet
aux diffrents chefs de courants du CES de recruter les chercheurs contractuels qui vont
contribuer lautonomisation scientifique des diffrents courants en prsence.279 En
consquence, Raymond Boudon perd dans laffaire toute prise sur ses collgues et cette
perte va induire chez lui un repli sur son orientation scientiste originelle. Cet accs de
radicalisme est videmment renforc par la fivre gauchiste qui sempare alors des milieux
intellectuels franais et qui pousse de nombreux chercheurs vouloir ouvertement mettre les
sciences sociales au service de la Rvolution proltarienne ou, tout au moins, dun
certain rformisme social : Cest galement pour des raisons morales que, trs tt au
cours de mes tudes suprieures, jai cess de me ressentir comme de gauche, sans tout
dabord men rendre clairement compte. Jen ai dcrypt les raisons par la suite : ce
changement provenait de ce que javais prouv progressivement de plus en plus de
difficult accepter lassurance avec laquelle certains intellectuels de gauche se voyaient
comme les dpositaires de la conscience universelle, sattribuaient le monopole la fois de
lesprit, du coeur, du dsir de progrs et de la gnrosit, et concluaient que cette
supriorit pour ainsi dire substantielle les dispensait non seulement de toute discussion
rgle sur leurs propres ides, mais aussi de toute considration pour autrui. 280.
On comprend ds lors que ladoption dune telle posture namne pas R. Boudon participer
la mise en place dun systme de comptes sociaux qui repose clairement sur le principe
dune scientifisation accrue de laction sociale tatique, comme en atteste linvestissement
officiel de chef du Service des Affaires sociales du Plan, Jacques Delors, sur ce thme.
Lautre vnement qui va conforter Raymond Boudon dans son choix de rester lcart dun
compromis possible entre chercheurs en sciences sociales et planificateurs sur le thme des
indicateurs sociaux a lieu aux Etats-Unis. De par les liens de travail et damiti quil
entretient avec Paul Lazarsfeld, Raymond Boudon281 est rapidement inform quun certain
nombre de chercheurs, qualifis de statistician zealots et emmens par Mancur Olson,
279 Le sentiment de dpit qu'prouve Raymond Boudon l'gard du mode de gestion de la recherche institu
par la DGRST se trouve galement exacerb par le fait que son frre Philippe, de six ans son cadet, architecte
et docteur d'Etat en urbanisme, voit en 1969 son projet prtendument scientifique de fondation d'une discipline
architectologique financ amplement par la DGRST. Carte blanche lui est donne pour crer de toutes pices
son Laboratoire d'Architectologie et de Recherches Epistmologiques sur l'Architecture (LAREA). "O va la
science ?" s'est probablement dit Raymond Boudon !
280 Boudon (R.), "Pourquoi devenir sociologue ?", Revue Franaise de Science Politique, vol. 46, n1, fvrier
1996, pp. 52-79.
281 Raymond Boudon a effectu un long sjour dans le centre de recherche de Paul Lazarsfeld Columbia
University au cours de l'anne 1962, juste avant la venue de Paul Lazarsfeld en France pour enseigner la
Sorbonne.

135

veulent mettre leurs comptences scientifiques au service dune reprise en main de laction
sociale amricaine par lEtat fdral. Dun autre ct, il apprend aussi que la raction
sorganise autour dEleanor Sheldon et dOtis Dudley Duncan282. Ainsi, Raymond Boudon
nhsite plus tenir une position volontairement scientiste et retire dlibrment des
affaires publiques for science sake 283. Voici comment au dbut des annes 1980
Raymond Boudon justifie la pertinence de son choix : Sans ces prcautions
[mthodologiques], les indices risquent de devenir defficaces vhicules idologiques. Il est
dautant plus important dinsister sur la ncessit dune attitude critique lgard des
indicateurs sociaux que ceux-ci ont, la suite des travaux de Ogburn, de Raymond Bauer, et
dautres, aux Etats-Unis dabord, en Europe ensuite, acquis une existence politique
officielle et une importance politique croissante, au point que O. D. Duncan put en 1969
parler de mouvement social propos du dveloppement des crits et des passions sur les
indicateurs sociaux. Aujourdhui toute politique sociale tend rechercher une attnuation
du coefficient de Gini [mesure statistique particulire de lingalit sociale] ou de ses
quivalents284. Or non seulement le coefficient de Gini est manier avec de grandes
prcautions, rien nindique en outre que lattnuation des coefficients corresponde un
niveau plus lev de satisfaction collective. De faon gnrale, la signification des
indicateurs et de leurs variations dun point de vue de politique sociale nest jamais
vidente ni immdiate. Les taux de suicide nont pas de signification en eux-mmes, mais
seulement par rapport des thories implicites ou explicites qui, comme celle de Durkheim,
font du suicide un des indicateurs de variables comme l anomie ou l gosme 285.
Pour autant, il ne faut pas conclure que les fortes rserves de Raymond Boudon envers la
vertu et de la capacit dun systme de comptes sociaux scientificiser la gestion des
affaires publiques sont synonymes chez lui dun dsintrt pour la question de la
rationalisation scientifique des affaires publiques. Son livre Lingalit des chances
(1973) sur la politique ducative franaise tmoigne au contraire dun certain intrt.
Raymond Boudon considre simplement que la mise en place dune comptabilit sociale
relve strictement dun travail administratif dont les oprateurs peuvent, sils le veulent,
282 Sheldon (E. B.), Moore (W. E.), (Eds.), 1968, Indicators of social change. Concepts and measurements,
op. cit.
283 Par la suite, lorsque R. Boudon officialisera ses positions d'intellectuel de droite, il pardonnera Mancur
Olson ses garements militants pour la cause des indicateurs sociaux, pour ne retenir de lui que son livre "The
logic of collective action" dont il prfacera la traduction franaise parue en 1978.
284 On peut tre surpris du caractre pour le moins infond et irraliste d'une telle affirmation en provenance
de quelqu'un d'aussi rigoureux que Raymond Boudon. En fait, on trouve frquemment dans les textes de ce
dernier des "scories" d'irrationalit qui soulignent, notre sens, l'hyper-rationalisme de ce professeur. Par
exemple, page 43 de "La crise de la sociologie" (Librairie Droz, Genve, 1971) on peut lire "En 1969,
l'astronautique a pos trois hommes [sic : deux seulement] sur la lune et l'on peut prdire qu'elle en
dbarquera d'autres sur Mars vers 1985, sauf malice des dieux".
285 Cf. la rubrique "Mesure" in Boudon (R.), Bourricaud (F.), 1986, Dictionnaire critique de sociologie, PUF,
Paris. Il ne fait aucun doute que Raymond Boudon est l'auteur du texte de cette rubrique. Par ailleurs, dans
l'avant-propos de ce dictionnaire, on trouve le nom de Bernard Cazes parmi les personnes remercies par les
deux auteurs du dictionnaire. En fait, l'appartenance de Bernard Cazes et Raymond Boudon un mme rseau
de rflexion a commenc se concrtiser vers 1975 par l'intermdiaire de Franois Bourricaud, au gr de la
dcomposition-recomposition des rseaux du Congrs pour la libert de la culture et de la constitution
progressive d'un ple d'intellectuels no-libraux. Ceux-ci s'expriment notamment dans la revue bi-mensuelle
"Les analyses de la SEDEIS" (vendue en 1977 par Bertrand de Jouvenel Jacques Plassard, alors ditorialiste
conomique du Figaro) et dans la revue "Commentaire" (cre en 1978 et dirige par Jean-Claude Casanova,
conseiller du Premier Ministre Raymond Barre, et orchestrateur principal en 1979 de la liquidation
administrative du CORDES de Robert Fraisse et, plus indirectement, de la Mission de la Recherche Urbaine du
ministre de l'Equipement). On trouve dans le premier numro des "Analyses de la SEDEIS" (novembre 1977)
un article de Bernard Yon intitul "L'valuation des politiques publiques est-elle possible ?", qui pose
l'valuation comme un instrument raisonnable, raisonn et expriment aux Etats-Unis, de critique librale de
l'efficacit de l'Etat en action.

136

sinspirer des analyses scientifiques produites par les chercheurs. Ainsi que lexprime un de
ses jeunes et proches collaborateurs au Centre dtudes sociologiques : Les rles civiques
et professionnels des spcialistes des sciences sociales ne doivent pas tre considrs
comme opposs, mais plutt comme complmentaires. Cette complmentarit exclut
toutefois la confusion, que les individus et les associations professionnelles sattacheront
donc viter. Lapport essentiel des sciences sociales rside dans leur contribution
llvation du niveau de culture gnrale et de comprhension de lunivers social. 286.
d. Conclusion sur la dsaffection des sociologues par rapport la perspective dune
comptabilit sociale en indicateurs
Nous sommes dsormais en mesure de conclure sur lventualit dune contribution
dminents reprsentants de la discipline sociologique la mise en place dune comptabilit
sociale pouvant servir de base une planification pragmatique des politiques sociales et,
plus largement, une modernisation technologique de la planification nationale. Le nonavnement de cette contribution sexplique par un grand nombre de facteurs que lon peut
regrouper en quatre grands types darguments. Primo, une distance certaine, au dpart, entre
le mode dapprhension de la ralit sociale mis en oeuvre par les sociologues et celui
adopt par les planificateurs. Secundo, le devoir dindpendance des chercheurs en sciences
sociales non conomiques vis--vis du pouvoir ou, en dautres termes, la sauvegarde par les
chercheurs dune libert critique lgard du pouvoir, attitude qui oeuvre au maintien de la
distance voque dans le premier point (ce devoir doit tre compris dans le contexte des
annes 1960 o les sociologues veulent donner la sociologie ses lettres de noblesse en tant
que discipline scientifique). Tertio, une interrogation, mle dune dfiance plus ou moins
explicite chez les sociologues lgard dune possible dimension totalitaire du systme de la
planification nationale, dimension incarne par Claude Gruson287. Quarto, un vnement,
mai 68, dont les consquences consacrent dans un mme mouvement le pluralisme des
mthodologies et des objets de la sociologie franaise, ainsi que limpossibilit dune
instrumentalisation forte et planifie des sociologues.
Dernire mise au point sur lautonomie de la sociologie
par rapport au planificateurs
Dans Pollak (M.), La planification des sciences sociales , Actes de la recherche en
sciences sociales, n2/3, 1976, pp. 105-121, il est crit quune observation superficielle
des conflits dont la sociologie est lenjeu donnerait penser que les dfenseurs dune
conception directement opratoire ont largement perdu leur audience aprs 1968.
Cependant lvolution relle de la discipline que cache lagitation des dbats
intellectuels dmontre que de toutes les sciences humaines, la sociologie a sans doute t
celle dont lautonomie a t le plus entame par les effets de la contractualisation. [Et
Michael Pollak de conclure que lon] peut se demander si la souplesse des mcanismes
286 Lcuyer (B.-P.), Lapport des sciences sociales lorientation de lactivit nationale , Revue
Internationale de Sciences Sociales, vol. XXII, 1970, n2, p. 325. Bernard-Pierre Lcuyer et Jean-Gustave
Padioleau, tous deux proches de Raymond Boudon, sont devenus ds la fin des annes 1960 de fidles lecteurs
de Bernard Cazes. On peut mme affirmer sans imprudence que Bernard Cazes, par son activit dimportateur
et de commentateur des sciences sociales amricaines, a en grande partie suscit la vocation de J.-G.
Padioleau pour lanalyse de politiques publiques et le management public.
287 Sur cet aspect, nous nous sommes focalis sur Claude Gruson parce qu'il est le grand planificateur qui est
"mont au crneau" de l'instrumentalisation de la sociologie. Il n'tait cependant pas le seul susciter une
mfiance chez les sociologues. Franois Bloch-Lain et la Caisse des Dpts et Consignations ( Etat dans
l'Etat producteur de grands ensembles) taient aussi sous le feu de critiques anti-totalitaires de la part des
sociologues (marxistes compris, tels que Henri Lefebvre, 1974, la production de lespace, Anthropos, Paris).

137

dencadrement actuels, capable de favoriser des travaux htrodoxes, voire

contestataires [...] qui dissimulent la prolifration de la littrature sociologicoadministrative laquelle ils servent de caution nest pas en train de raliser ce que les
procdures moins raffines et plus voyantes navaient russi, avant 1968 accomplir : la
rorientation, pour ne pas dire la reprise en main de la recherche sociologique (p.
121). Comme nous lavons montr, la contractualisation et, partant, la pluralit
institutionnelle des mcanismes dencadrement des recherches sociologiques sur
laquelle cette contractualisation se base, peuvent tre largement considres comme le
fruit dun affaissement et dun clatement du pouvoir des planificateurs. Cet affaissement
et cet clatement couvaient ds la moiti des annes 1960 et la crise de 1968 les a en
quelque sorte prcipits . Ds lors, les planificateurs en gnral et la sous-catgorie
des planificateurs des sciences sociales ne peuvent pas tre approchs comme un pouvoir
capable comme un seul homme dune reprise en main de la sociologie. Finalement, M.
Pollak utilise dans son propos ce thme de la reprise en main (par une puissance
trangre) de la sociologie pour rendre nouveau mobilisateur le mythe moderne de
lautonomie de la science. Or, sil y a une chose que la sociologie a bien montr, cest
que la question de lautonomie de principe dun sous-systme social ou dun champ
social est vide de sens. Cest celle des formes de lautonomie et de la plus ou moins
grande adhsion sociale ces formes qui mrite examen. On peut donc se demander si
larticle de M. Pollak ne constitue pas tout simplement un pamphlet corporatiste appelant
la communaut balkanise des sociologues un retour lordre acadmique mythique
davant-mai 68.
(En crivant cela, il sagit seulement pour nous de clarifier la nature des propos tenus par
M. Pollak dans son article et, en consquence, de nous positionner par rapport aux
discours scientifiques lgitimes relatifs aux liens entre planificateurs et chercheurs en
sciences sociales).

6. Mai 68 casse en deux lissue network des indicateurs sociaux

a. Les gauchistes du SAS et le divorce entre Bernard Cazes et Jacques Delors.
A lissue de ce que lon a vu, on peut tirer dfinitivement un trait sur lventualit dune
mobilisation par Bernard Cazes, Bertrand de Jouvenel et Jacques Delors de la sociologie
acadmiquement rgule . Cette mobilisation, rappelons-le, avait pour but de lancer,
linstar de ce qui sest fait aux Etats-Unis, un grand dbat-projet dinstitutionnalisation
dune comptabilit sociale pouvant assurer entre autres choses une fonction importante
dvaluation ex post des politiques publiques. Mais quen est-il de la sociologie
acadmiquement non rgule et soixante-huitarde qui spanouit en France partir
de 1968 ? La question de la mobilisation ventuelle de ce type de sociologie ne sest en
ralit pas pose. Le contexte politico-idologique du moment, marqu par la monte en
puissance des thses libertaires dans les milieux intellectuels, va la fois susciter un regain
de mfiance par rapport au projet des indicateurs sociaux et dissuader ses promoteurs
institutionnels de faire appel de manire consquente la recherche contractuelle en sciences
sociales. En dfinitive, il est plus important de sattacher analyser les consquences des
vnements de 1968 sur la dynamique du rseau intellectuel form autour de la question des
indicateurs sociaux.
Avant mai 1968, la notion de paix sociale reprsentait une valeur partage par de larges
fractions des milieux intellectuels de gauche et de droite. Par exemple, le 28 janvier 1967,
138

une table ronde est organise par la revue Economie et Humanisme (dirige par Jean-Marie
Albertini) sur le thme Stratgie, rforme, rvolution dont le libell est le suivant : Il
sagit dun thme particulirement actuel bien que trs peu tudi. Si, en effet, lon parle
beaucoup de changements de structures au sein dune socit en mutation, trs rarement
sont envisages les stratgies possibles qui permettraient de matriser cette socit en
mouvement et de lorienter . On trouve comme intervenants principaux cette table ronde
Jean-Marie Albertini qui la prside, Bernard Cazes, Marcel Gonin (de la CFDT), Daniel
Huguenin (de la Confdration des Jeunes Patrons), et Mademoiselle Nouvelon (du CNJA).
Des hommes de droite et de gauche se runissent pour discuter des stratgies de conciliation
entre progrs social et paix sociale.
Aprs mai 1968, le climat des changes gauche-droite change. On assiste un jeu de
stigmatisations mutuelles gnrales. Ce jeu aboutit faire de la notion de paix sociale
lapanage idologique dune droite ractionnaire prnant le respect de lordre social
capitaliste moyennant un minimum dajustements dans cet ordre. De son ct, la gauche
non-gauchiste se voit dans lobligation de radicaliser son rformisme social afin de ne pas se
laisser dborder par les gauchistes ou de ne pas se les aliner politiquement.
Au Service des Affaires Sociales du Commissariat Gnral du Plan, les agents les plus
rvolutionnaires laissent entendre Jacques Delors que si une rflexion sur les indicateurs
sociaux doit tre poursuivie, elle devra en exclure les atlantistes que sont Bertrand de
Jouvernel et Bernard Cazes. Une comptabilit sociale au service du peuple opprim est au
moins ce prix.288 Ce type de compromis illustre bien comment, linverse de ce que lon
pourrait penser en premire analyse, lapparition du gauchisme dans les annes 1960 en
France ne signale pas, dans ladministration tout au moins, une volont daligner les
positions politiques dites de gauche sur une sorte danti-tatisme.
Ainsi, il est clair que les gauchistes du SAS qui sermonnent Jacques Delors pensent que
linstitutionnalisation dun systme de comptabilit sociale quivaudrait la mise en place
dune super-technologie bio-politique dassujettissement, de contrle, voire doppression
sociale. Dans une perspective no-marxiste (quasi-gauchiste), en 1977, Bruno Jobert et
Bruno Revesz289 affirment : Etudes des mcanismes de rgulation des problmes sociaux,
mise en place de systmes de statistiques sociales, rapports et indicateurs sociaux sont,
parmi dautres, les tmoins dune production intellectuelle qui vise donner un statut
nouveau au social dans le jeu des pratiques planificatrices et plus largement dans la
comptition pour lallocation des ressources publiques (p. 252). Les deux auteurs
concluent leur discussion en soutenant que cette production intellectuelle est reprsentative
de politiques sectorielles [qui] tendent reconstruire une demande sociale abstraite,
ignorant la situation sociale totale des groupes concerns. Ce faisant, elles sinterdisent les
interventions sur la gense sociale du besoin. Le besoin rifi devient le support dune
politique sociale quantitative et la rification du besoin social cache la logique conomique
dont elle est le signe. Mais les transformations actuelles de la croissance conomique
tendent engendrer des cots sociaux tels quil ne serait pas possible de maintenir en ltat
les modalits existantes de la gestion du besoin social. Pour innovatrice quelle soit, la
production intellectuelle appele la rescousse ne modifie pas radicalement le rapport de
lconomique et du social : en dfinitive, les finalits sociales apparaissent toujours comme
un domaine autonome et subordonn la rgulation conomique. (p. 260). Cela, les
gauchistes du SAS lont pens aussi, bien des annes plus tt. Pour eux, lalternative tait
simple : soit ils laissaient Jacques Delors (et Jacques Baudot) persvrer dans son projet
288 Le SAS de cette poque est compos de Jacques Delors, Jacques Baudot, Franoise Euvrart, Robert
Fraisse, Jean-Pierre Guillart, Marie-Thrse Join-Lambert, Guy Mtais, Michel Pottier, et Ren Pucheu. De
tous, Jacques Delors est celui qui est le moins de gauche .
289 "Politiques rsiduelles et planification sociale", Cahiers Internationaux de Sociologie, vol. LXIII, 1977,
pp. 243-60.

139

dindicateurs sociaux en toute innocence de cause, soit ils tentaient de le culpabiliser, quitte
accepter de travailler un peu sur lide dune comptabilit sociale indicateurise. En
loccurrence, cest le second volet de lalternative qui a t choisi290.
Ainsi, les gauchistes du SAS nont pas voulu empcher, sur le long terme, la colonisation de
limaginaire administratif par une production intellectuelle tout fait condamnable leurs
yeux mme si, sur le court et moyen terme, leurs culpabilisants rappels lordre intellectuel
gauchiste ont eu dindniables effets institutionnels. Par exemple, si la production
intellectuelle dont parlent MM. Jobert et Revesz avait t prise en charge par des
administrateurs intellectuels de droite, ils lauraient mise en oeuvre de manire plus
orthodoxe. Par exemple, Bernard Cazes pense sans tats dme quil est lgitime de
supprimer les programmes sociaux qui natteignent pas leurs objectifs. A linverse, en 1971,
Jacques Delors pass au cabinet du Premier Ministre, culpabilis ou responsabilis par les
gauchistes du SAS, demande discrtement au SAS de ne pas poursuivre plus avant
llaboration dun premier rapport social , de peur quil ne fournisse des arguments
ceux qui veulent tuer un certain nombre de programmes sociaux dans leur jeune ge. On est
l devant un acte de retenue dans lusage concret de cette production intellectuelle par un de
ces principaux concepteurs.
Reprenons le fil de notre histoire. Au dbut de lanne 1969 le commissaire au Plan, Robert
Montjoie, demande Bernard Cazes de rflchir lalternative suivante : sa nomination au
poste de secrtaire gnral du CORDES dont le projet est presque abouti291 ; ou la gestion
dun projet de dveloppement des tudes prospectives en accompagnement de lactivit
courante des diverses commissions du Plan. En raison du tournant explicitement gauchisant
pris globalement par la recherche acadmique et non-acadmique en sciences sociales
(conomistes compris), Bernard Cazes opte pour les tudes prospectives. Il se voit mal
traiter avec des chercheurs ou des quipes de recherche dont la duplicit et
lirresponsable navet linsupportent au plus haut point. A travers ces deux expressions,
Bernard Cazes stigmatise ainsi la recherche effrne de financements publics accompagne
dune critique non moins effrne des financeurs publics.292 Voici un exemple de dlire
gauchiste qui a le don dagacer singulirement Bernard Cazes293 : Limpression premire
que laisse la lecture de ce livre [Jacques Delors, Les indicateurs sociaux, 1971] est celle
dune logique extrme, tout est parfaitement class. La plus petite partie de la vie sociale de
notre pays a t dose et explique, toutes les relations senchanent parfaitement.294 Mais
trs vite le lecteur ressent un certain malaise, il se sent pris au pige du technicien, dirig,

290 Comme on le verra par la suite, un schma danalyse similaire peut tre appliqu la mise en place de la
RCB. Les analyses micro-conomiques de type cot-avantage ignorent la lutte des classes, les rapports de
production, les ingalits sociales et culturelles ; par exemple, elles partent du postulat que la valeur d'un franc
est la mme pour l'ouvrier de chez Renault que pour le p.d.g. de Saint-Gobain. Or, malgr ces fondations
thoriques de droite, la RCB a t en grande partie mise en pratique par des hommes de gauche (gauchistes ou
non) qui taient conscients de ces fondations thoriques.
291 Le CORDES est officiellement cr par dcision du Premier Ministre le 14 juin 1969. Le texte de la
dcision (n6901726) stipule que "Le CORDES est charg d'encourager et de coordonner les travaux de
recherche portant sur le dveloppement conomique et social mens par les centres de recherche et les
bureaux d'tudes publics ou privs".
292 "Cracher sur le cuisinier tout en voulant boire sa soupe satit" pour reprendre la mtaphore culinaire
d'une des personnes que nous avons interviewes.
293 Les annotations de Bernard Cazes en marge des documents relatifs aux indicateurs sociaux (documents
qu'ils nous a aimablement communiqus) nous ont permis de connatre avec une certaine prcision les propos
qui provoquaient chez lui agacement ou mme parfois fureur.
294 Si Bernard Cazes entend par "dlire" quelque chose comme "d-lire", alors on peut tre d'accord avec lui.
L'ouvrage de Jacques Delors n'a rien d'une "parfaite" taxinomie de la ralit sociale franaise, ni d'une
"parfaite" mise en relation explicative des diffrentes situations sociales examines dans le corps du livre.

140

soumis la loi du plus grand nombre, en quelque sorte cras par le futur bonheur collectif
quon lui prpare. 295
Ce choix de Bernard Cazes de ne pas devenir le gestionnaire de la recherche attitr du
Commissariat Gnral du Plan est accueilli avec un certain soulagement par le Services des
Affaires Sociales du CGP, et plus particulirement par Jacques Delors qui soutient au mme
moment la candidature de son poulain , Robert Fraisse, au poste de secrtaire gnral du
CORDES296. Parce que certains de ses collaborateurs gauchistes ont fait pression sur lui,
Jacques Delors se refuse envisager quun pr-gauchiste repenti devenu un homme de
droite et porte-parole de limprialisme idologique amricain soit en charge de la gestion de
la recherche en sciences sociales.
Daprs la demi-douzaine de personnes que nous avons interroges ce sujet, linquitude
quprouve Jacques Delors lgard de lventuelle promotion de Bernard Cazes sexprime
galement dans la participation assidue du chef du SAS et de ses suivants aux divers groupes
dtudes prospectives relevant de laction sociale. Ceux-ci ont t institus la fin de 1968
en vue de llaboration du VIme Plan (1971-75). Bernard Cazes y officie et Jacques Delors
ou un homme de Delors surveille son activit dans le domaine de la prospective :
Groupes prospectivistes dans
lesquels Bernard Cazes sige
groupe dtudes prospectives
Groupe de prospective du
logement
Groupe de prospective temps
et espaces de loisirs
Groupe de prospective urbaine
Groupe
de
prospective
mobilit
et
cots
de
ladaptation
Groupe
de
prospective
troisime ge
Groupe
de
prospective
transformations du mode de
vie

Personnalits dont la prsence

dans ces groupes est noter
R. Aron, P. Delouvrier, M. Crozier,
J. Monod, P. Ricoeur
r.a.s.

La surveillance
de Bernard Cazes
Jacques Delors

S. Antoine, J. Dumazedier,
J. Fourasti, A. Ripert (pouse de
Jean Ripert).
r.a.s.
J. Monod, P. Naville, J.-D.
Reynaud, G. Roustang (CNRS), R.
Sainsaulieu
J. Dumontier, J.-R. Tranton,

Jacques Delors, R. Pucheu (SASCGP)

J. Desabie, B. de Jouvenel, E.
Lisle, H. Prvot, A. Touraine

rapproche

Jacques Delors

R. Fraisse, A. Pitrou
J. Delors, M.-T. Join-Lambert (SAS)

M. Pottier (SAS), N. Questiaux

(Conseil dEtat)
J. Delors, J. Baudot, R. Fraisse, A.
Pitrou

b. Jacques Delors et les vertus valuatives attachables aux indicateurs sociaux

295 Note de lecture de M.-Th. Parisot propos de l'ouvrage de Jacques Delors, Les indicateurs sociaux, op.
cit., in Chronique Sociale de France, cahier n2, mai 1971, pp. 76-78.
296 Pour des raisons videntes, le commissaire adjoint Louis-Pierre Blanc et lancien commissaire adjoint
devenu directeur gnral de lINSEE, Jean Ripert, sont galement favorables ce que Robert Fraisse devienne
le responsable du CORDES.

141

Lentreprise de marginalisation de Bernard Cazes297 quengage Jacques Delors lintrieur

du chantier institutionnel des indicateurs sociaux peut tre mise en vidence par la lecture de
louvrage les indicateurs sociaux paru en 1971. Dans cette rdition augmente du
rapport CRIS de 1968, le conseiller du Premier Ministre avance largument selon lequel les
travaux amricains relatifs linstitutionnalisation dune comptabilit sociale en indicateurs
sont inutilisables en France : Les auteurs amricains partent dun postulat de consensus
quasi-gnral sur les buts de la socit, attitude qui existe effectivement beaucoup plus aux
Etats-Unis quen France, o les contradictions idologiques sont beaucoup plus vivaces
[...][La France] semble devoir se limiter la dfinition dun certain nombre de mesures
statistiques les plus objectives et significatives possibles, indicateurs sociaux refltant dans
ses grandes lignes ltat social de la nation, mesures livres ensuite la libre apprciation
des forces politiques (p. 375). On se trouve ici confront un discours de disqualification
double dtente lencontre de Bernard Cazes : dune part, limportation dides
amricaines est dclare voue lchec pour cause de trop grandes diffrences entre
contextes nationaux ; dautre part, la dimension valuative des indicateurs sociaux
lamricaine dont Bernard Cazes se fait le promoteur na pas lieu dtre en France.
Par ailleurs, par ce deuxime argument, le chef du Service des Affaires Sociales justifie a
posteriori sa dcision daller rendre visite en juillet 1969 (cest--dire quelques semaines
avant son recrutement effectif au cabinet du Premier Ministre Jacques Chaban-Delmas) aux
statisticiens sociaux de lINSEE afin de leur refiler [explicitement] le bb des indicateurs
sociaux 298, ou du moins du chantier quil a laiss en plan en avril 1968 aprs la publication
du rapport CRIS.
Par ce geste politique, Jacques Delors dvoile finalement ce quil pense de la question des
indicateurs sociaux et ce qui le dmarque de Bernard Cazes. Pour le futur conseiller pour les
affaires sociales et culturelles de Jacques Chaban-Delmas, llaboration dindicateurs
sociaux doit servir dmontrer objectivement que le bien-tre social ne saurait tre
confondu avec les bonnes performances de lconomie franaise et que la croissance du
PNB nquivaut pas ncessairement une croissance du BNB (le Bonheur National Brut
pour reprendre une expression qui avait cours lpoque). Cette ide, Bernard Cazes la
partage mais en dduit, linverse du chef du SAS, une doctrine libralisante quant au rle
de lEtat. De lavis de Jacques Delors et des autres membres du SAS, les indicateurs sociaux
doivent aider fonder le caractre de ncessit du dveloppement dun interventionnisme
social de la part dun Etat cens compenser les effets socialement pervers du dveloppement
conomique. Dans le cadre de cette doctrine, linterventionnisme tatique social est
indubitablement synonyme de progrs social. En employant les termes de lpigone de
Jacques Delors, Robert Fraisse, les indicateurs sociaux tiennent lieu de coups de sonde sur
les fractures de la socit [...], sur les incidences de la croissance sur la vie des gens,

297 Le lecteur est peut-tre surpris que nous ne parlions plus du couple Bertrand de Jouvenel - Bernard Cazes,
pour nous focaliser uniquement sur Bernard Cazes. En fait, partir de 1968, B. de Jouvenel "se retire peu peu
des affaires", pouss par plusieurs facteurs que nous numrons ici dans l'ordre o il s'enchanent. Tout
d'abord, la fin de l'anne 1967, la faveur d'un remaniement la tte du Congrs pour la Libert de la
Culture, la Fondation Ford interrompt son financement du rseau Futuribles. C'est pour lui la fin d'une poque
et le dbut d'une nouvelle re dans laquelle il se sent quelque peu dboussol, impressionn comme tant
d'autres par les vnements de 1968. Deuximement, en 1968, B. de Jouvenel a dj atteint un certain ge, 65
ans, et songe alors la retraite ; or, troisimement, son fils Hugues, g alors de 22 ans, vient de terminer ses
tudes de journalisme ; il prend la suite de son pre en devenant responsable des ditions de la SEDEIS
(Bertrand de Jouvenel en reste le p.d.g. jusqu'en 1974, anne o il vend cette maison d'dition un groupe
d'actionnaires mens par Jacques Plassard, l'ditorialiste conomique du Figaro). Enfin, pour ce qui est des
indicateurs sociaux, la dcision de Jacques Delors d'impliquer l'INSEE dans cette affaire donne celle-ci une
coloration technique qui dpasse largement les comptences de Bertrand de Jouvenel. Sur ce dernier point, on
va voir que Bernard Cazes se trouve log la mme enseigne que le fondateur de Futuribles.
298 Entretien avec J. Delors.

142

coups de sonde qui alimentent et orientent linterventionnisme de lEtat gaullien, [...] tant
est toujours grande [ cette poque] la confiance dans la capacit de dveloppement de
lEtat, soit de son propre chef, soit sous la pousse des revendications . 299
A loppos, Bernard Cazes, extrmement marqu par la conjoncture amricaine de la fin des
annes 1960, a fait progressivement sien le principe libral selon lequel on doit toujours se
demander si lEtat ne gouverne pas trop. Il voit dans les indicateurs sociaux une manire
dappliquer ce principe, cest--dire un instrument de contention budgtaire et de gestion
efficace et efficiente des programmes sociaux.300 La ncessit dune intgration
fonctionnelle [de lEtat-nation] le soumet [en toute logique] une valuation qui le fait
entrer dans lunivers des avantages vrifiables .301 Les crits de Bernard Cazes concernant
les indicateurs sociaux fourmillent dexemples percutants qui illustrent cette vision dun Etat
qui doit savoir se retenir afin dagir en pleine connaissance de cause. Par exemple, dans le
texte dune communication quil effectue en 1971 dans le sminaire de sociologie anim par
Raymond Aron lEcole Pratique des Hautes Etudes, Bernard Cazes taye sa critique de la
notion de progrs lie laction publique de la manire suivante : Je donnerai deux
exemples. Celui du bruit, tout dabord, o il semble que lune des raisons majeures pour
lesquelles les autorits hsitent sanctionner davantage les engins deux roues trop
bruyants est la conviction que leurs jeunes usagers risquent de trouver des moyens de
dfoulement encore plus gnants sur le plan social. En second lieu on a fait valoir quun
recul de lalcoolisme pouvait ne pas tre un gain sans mlange sil tait remplac par
dautres formes dauto-destruction tout aussi efficaces . Cest dans ce cadre intellectuel
que Bernard Cazes situe le projet de dveloppement de lvaluation ex post des politiques
sociales nationales, linstar de ce qui se passe aux Etats-Unis durant la priode examine.
Si la construction socio-administrative de la crise de mai 68 suscite donc au Commissariat
Gnral du Plan un regain dintrt pour la prospective, et provoque par ricochet une monte
en grade professionnelle pour Bernard Cazes, elle lexclut ou le pousse sexclure lui-mme
du jeu qui sorganise autour de linstitutionnalisation des indicateurs sociaux. En effet,
globalement, la crise de mai 68 tranche en faveur de la conception socio-tatiste dfendue
par Jacques Delors au dtriment celle, libralisante, stato-limitative pourrait-on dire, et
policy-oriented supporte par Bernard Cazes. Dans les deux ou trois annes qui suivent,
cette crise lgitime, la faveur du climat durgence qui lui est li, ceux qui, dans le milieu de
la planification, disent que lEtat doit faire quelque chose dans le domaine social pour que
de tels vnements ne se reproduisent plus.302 En outre, la direction du Budget du ministre
des Finances prouve quelques difficults, lpoque, faire valoir quune plus ample
budgtisation de laction sociale va faire scrouler le systme conomique national.
299 Fraisse (R.), "Les sciences sociales : utilisation, dpendance autonomie", Sociologie du Travail, n4, 1981,
pp. 369-83.
300 Cf. par exemple, en introduction de Cazes (B.), "Le pour et le contre", Revue Franaise de sociologie, vol.
XI-XII, n spcial 1970-71 : [...] la longue priode, commence vers 1955, de croissance conomique forte et
rgulire et de dveloppement rapide des services collectifs, ne sest pas accompagne dun essor parallle
des satisfactions ; elle semble plutt avoir engendr un double mcontentement vis--vis dune part de
lampleur des contributions obligatoires, tant fiscales que sociales, et dautre part de linsuffisance des
rsultats obtenus grce elles. La rationalisation des choix collectifs apparat alors comme une rponse
possible aux impasses qui ont engendr ces deux prises de conscience, rponse dont on attend deux effets bien
distincts : dabord, chez les gestionnaires des services collectifs et plus largement dans lopinion publique, un
souci de la qualit des rsultats obtenus se substituant lobsession de la croissance annuelle des ressources
(ou celle des comparaisons interbudgtaires) ; ensuite, une plus grande attention porte aux fins de laction
publique, dans lespoir que cette action sadressera davantage aux vrais problmes daujourdhui et ceux,
encore inexistants mais peut-tre dj perceptibles de demain. (p. 155).
301 Cazes (B.), Rationalisation des choix budgtaires et planification nationale, Commissariat du Plan et de la
Productivit, juillet 1969 (document non publi), 46 p..
302 Comme en atteste la nomination en juin 1969 par Georges Pompidou de Jacques Chaban-Delmas, fort de
son projet de "Nouvelle Socit", au poste de Premier Ministre.

143

Mme le faible ministre des Affaires Culturelles a pu aprs 1968 obtenir gain de cause
auprs du Budget sur une de ses revendications principales : laugmentation de ses crdits de
fonctionnement. Ainsi que lcrit Ren Pucheu, membre de lquipe du SAS cette
poque303 : Il est insuffisamment soulign - et ceci peut tre regrettable pour les lectrices
et les lecteurs du futur qui nauront pas vcu ces processus - que la planification ne
portait que sur les crdits dquipement304. Cette limitation fut particulirement frustratoire
dans le domaine culturel, lors de llaboration du VIme Plan. A cette tape, en effet,
lexpansion de laction culturelle tait davantage lie des entreprises d animation qu
une nouvelle vague dquipement. Le Plan tenta de donner satisfaction. Latteste la
rdaction de la loi n71.567 du 15 juillet 1971, portant approbation du VIme Plan. Alors
que dans la loi n 65.1001 du 30 novembre 1965, portant approbation du Vme Plan,
lintitul des dispositions concernant les Affaires Culturelles tait : lquipement
culturel , dans le texte de 1971, il est : le dveloppement culturel - ah ! le
dveloppement culturel , le poids des mots ! - titre suivi dun autre, immdiatement :
lanimation . Pour attnuer cette rgle dairain de la non-prise en compte des crdits de
fonctionnement, que dheures de ngociation avec la direction du Budget pour lui arracher
un assouplissement ! Il en rsulta les programmes finaliss avec leur retombe
stimulante pour les tudes : la recherche sur les indicateurs sociaux.305 .
Cest donc dans ce contexte favorable au dveloppement de laction sociale (et culturelle)
que la conception valuative, managriale et libralisante des indicateurs sociaux porte par
Bernard Cazes est marginalise par Jacques Delors et dautres. Bernard Cazes lui-mme est
institutionnellement cart de ce chantier dinnovation technologique de la planification,
alors quil avait largement contribu le mettre sur pied sur le sol franais.
Bernard Cazes est mis au ban du chantier des indicateurs sociaux parce que Jacques Delors
prfre pousser quelques personnes de lINSEE sinvestir dans ce chantier. Le projet de
dveloppement de lvaluation des politiques publiques lINSEE sera analys dans le
chapitre 3. Pour lheure, examinons comment Bernard Cazes va, malgr son isolement au
CGP, parvenir formuler le premier projet dinstitutionnalisation de lvaluation en France.

7. Le premier programme de dveloppement de lvaluation des politiques

publiques en France
En refusant de prendre la tte du CORDES, Bernard Cazes hypothque la possibilit de
concrtiser institutionnellement une ventuelle controverse sur les indicateurs sociaux,
controverse dont les protagonistes seraient les chercheurs en sciences sociales non
acadmiques. Comment expliquer ce choix qui semble anti-stratgique maints gards ?
On a dj vu quune des explications rside dans la rpulsion quil prouve lgard des
orientations gauchistes ou gauchisantes de la recherche en sciences sociales non
acadmique.

303 Intervention de Ren Pucheu propos de la commission des affaires culturelles du VIme Plan in Les
affaires culturelles au temps de Jacques Duhamel, 1971-1973, (actes des journes d'tude des 7 et 8 dcembre
1993), La Documentation Franaise, 1994, pp. 92-93.
304 C'est l'auteur de ces lignes qui souligne.
305 Le CORDA (Comit dorientation des recherches sur le dveloppement architectural, cr en 1970 au sein
du ministre de la Culture) a effectivement financ quelques tudes (relevant dune problmatique
dindicateurs sociaux) sur la quantification des besoins culturels des populations nouvellement citadines,
dans le but de lgitimer les nouvelles demandes de budgtisation du ministre de la Culture.

144

Mais il faut galement noter quentre 1969 et 1972, Bernard Cazes a encore lespoir que la
sociologie acadmiquement rgule 306 finira par sortir de sa rserve indpendantiste pour
demander la cration dune instance administrativo-scientifique nationale. Cette instance
prendrait en charge llaboration et le financement de grands programmes danalyse macrosociologique sur le changement social en France. Elle fonctionnerait ainsi limage de ce
que propose, en 1969, Otis Dudley Duncan aux Etats-Unis en guise de contre-projet la
proposition de rapport social rdig par le groupe de chercheurs dirigs par Mancur Olson.
En fait, Bernard Cazes pense pouvoir utiliser la tribune que constitue sa nouvelle position de
responsable de fait des tudes prospectives du Plan pour raliser efficacement la
transposition en France du dbat amricain sur les indicateurs sociaux : Tout dabord
[cest--dire avant de passer au stade dutilisation des indicateurs sociaux des fins
dvaluation des politiques publiques] amliorer la description de la socit, qui est
lheure actuelle trs imparfaitement opre car les statistiques secrtes par les
administrations nont pas t srieusement penses en fonction des besoins de la
connaissance [sous-entendu, je comprends que les chercheurs, pour simpliquer dans
lvaluation des politiques sociales, veulent y trouver leur compte sur un plan strictement
scientifique]. Cest ce quaffirme Duncan lorsquil prconise la rptition denqutes
sociologiques approfondies qui ne portent pour la plupart que sur une seule anne, et dont
la valeur serait considrablement renforce si elles taient reprises des intervalles
priodiques. En France, le sociologue Raymond Boudon (dans son dernier livre La crise
de la sociologie , Droz, 1971, pp. 49-74) a formul des desiderata identiques lorsquil
dplore la prpondrance des sondages micro-sociologiques qui ne permettent pas
daborder srieusement les problmes du changement social 307.
Bernard Cazes na dailleurs jamais voulu tre autre chose quun intellectuel tout court, un
animateur de la scne nationale ou internationale de controverses intellectuelles, libre des
vicissitudes de laction politico-administrative organise partir du Commissariat Gnral
du Plan. Il voulait tre historien, cest--dire rflchir sur des passs aux enjeux
gnralement plus dulcors que ceux du prsent, et est devenu par dfaut un narque de
rang moyen (entretien avec lui) affect dans un morne service du ministre des
Finances. En 1960, Pierre Mass et Jean Ripert lont alors sorti de lunivers kafkaen des
Finances en le recrutant au CGP sur un poste o il a pu se r-adonner son activit de
lecture et dcriture. Il a alors modr quelque peu son inclinaison dintellectuel tout court,
pour tenter de faire galement figure dintellectuel organique ou de mdiateur 308 du
Commissariat Gnral du Plan. Son investissement personnel sur le thme des indicateurs
sociaux et de lvaluation des politiques publiques peut tre considr comme le tribut
moderniste que Bernard Cazes a voulu verser un organisme qui lui a permis de continuer
des recherches intellectuelles non directement lies la planification. Mais cette volont
sest rapidement transforme en vellit pour diffrentes raisons : polycentralisation de
lexpertise au niveau de lEtat central, dpart de Pierre Mass, turn-over lev au CGP, nonappartenance de Bernard Cazes un grand corps de lEtat, etc. Autant de facteurs qui,
coupls avec son identit dintellectuel libre, lont empch de devenir un vritable
intellectuel organique capable de constituer autour de lui un groupe de chargs de mission

306 ... et en particulier Raymond Boudon, dans sa volont de fonder une macro-sociologie nationale sur
l'laboration d'une procdure d'agrgation d'analyses micro-sociologiques "localement reprsentatives".
307 Cazes (B.), "Les indicateurs sociaux : au confluent de la recherche et de l'action", communication aux
rencontres internationales "La sociologie du loisir et les ges de la vie", organises Paris les 17,18,19, et 20
octobre 1972, par l'quipe de sociologie du loisir (CNRS, J. Dumazedier).
308 Sur le rapprochement entre le concept de mdiateur et celui (gramscien) dintellectuel organique voir
Muller (P.), La gense et llaboration dune nouvelle politique agricole en France (1945-1965), Thse de
doctorat dEtat de science politique, Universit des sciences sociales de Grenoble, 1980.

145

du CGP se vouant corps et me la ralisation dun projet de ractualisation du rle central

du CGP dans le processus de planification.309
Lindisposition sociale de Bernard Cazes devenir un des intellectuels organiques du
Commissariat Gnral du Plan a dautant plus imprgn son comportement au sein de cette
institution quil a objectiv cette indisposition alors quil tait trop tard pour lui de tenter dy
remdier. Raconter cette objectivation, cest relater limplication de Bernard Cazes dans un
autre projet de rnovation technologique et institutionnelle du Commissariat Gnral du
Plan. Ce projet nous intresse au premier chef puisquil comporte un volet tout fait
fondateur dans lhistoire de lvaluation des politiques publiques en France.
a. Le tremplin des groupes dtudes prospectives du Commissariat Gnral du Plan
A la mi-1970, un jeune major de lEcole Polytechnique (X-63), membre du corps des Mines
et titulaire dun PhD dconomie thorique (partienne) dlivr par lUniversit dEtat de
Berkeley, arrive en tant que charg de mission au service conomique du Commissariat
Gnral du Plan. Il sagit de Thierry de Montbrial, n en 1943, fils dun inspecteur gnral
de la Banque de France, et actuellement membre de lAcadmie des sciences morales et
politiques, membre du comit ditorial du Figaro, des comits de rdaction de la Revue des
Deux Mondes et de la Revue Commentaire. Bernard Cazes considre cette nouvelle recrue
avec intrt, car elle se situe aux antipodes dune pense macro-conomique la Gruson
emptre dans des considrations philosophiques douteuses et sourde la modernit des
enjeux conomico-stratgiques mondiaux (entretien avec Bernard Cazes). Thierry de
Montbrial est le seul vritable alli de Bernard Cazes au CGP en ce dbut de la dcennie
1970. Ils sont idologiquement proches et se conoivent lunisson comme au-dessus de la
mle des intrts sectoriels qui a cours au sein des diffrents commissions et services du
Commissariat Gnral du Plan.
Quelques mois avant larrive de Thierry de Montbrial au service conomique du Plan, le
Commissaire au Plan dclare officiellement ouverts les travaux du groupe dtudes
prospectives (GEP) cr dans le cadre de la prparation du VIme Plan. Le GEP est la fois
conu comme le digne hritier du groupe 1985 institu en 1963 par Pierre Mass et
comme une possible parade au dsarroi des planificateurs, intellectuellement branls par les
mouvements de mai 1968. Prsid par Paul Delouvrier, le GEP se compose des membres
suivants : R. Aron, J. Beaujeu-Garnier, R. Cottave, M. Crozier, M. Debattisse, J. Delors, G.
Grgory, P. Guillaumat, G. Lagneau, R. Martin, J. Monod, P. Ricoeur, P. Viannay. La
composition du GEP est importante au sens o la pense dominante qui sy exprime relve
dune certaine manire dune discussion danciens du Club Jean-Moulin310.
Toutefois, ce qui importe pour notre propos, cest de constater que lobjectif du GEP ne
consiste pas seulement dresser un ou des tableaux futuribles dune France qui volue
de plus en plus vite. Considrant quune belle fresque prospective nest belle que si elle est
admire et suscite chez ses admirateurs une vocation de prospectiviste ou de planificateur
clair par les lumires du futur, Bernard Cazes a en effet obtenu de Robert Montjoie quil
inscrive officiellement dans le programme de travail du GEP la question de la technologie
administrativo-intellectuelle supportant le processus de planification dans son
accomplissement : Jai demand [cest Robert Montjoie qui signe] de procder, en toute
indpendance intellectuelle, ltude de deux problmes qui me sont apparus comme
particulirement essentiels dans une perspective long terme, savoir : 1. Quels pourraient
tre, au cours des quinze prochaines annes [lanne 1985 est reprise comme lhorizon
quasi mythique de la rflexion prospective franaise], les chances, les risques et les
309 Ce qu'est parvenu faire Jacques Delors avec le SAS en donnant un statut lgitime linterventionnisme
social dans le domaine de la planification.
310 Club Jean-Moulin, 1968, Pour nationaliser l'Etat, Paris, Le Seuil.

146

contraintes du dveloppement de notre pays [...]. 2. Quelles sont les questions de fond ou de
mthodes que soulve lutilisation des tudes prospectives pour la planification conomique
et sociale. 311.
Autrement dit, Bernard Cazes, rapporteur en chef du GEP, a reu lautorisation dexprimer,
au nom du Commissariat Gnral du Plan et dans un document officiel du Commissariat
Gnral du Plan, ses vues sur la question de la rnovation de lexpertise publique, et plus
largement sur les procdures intellectuelles alimentant en connaissances le processus de
planification. Le document 1985, La France face au choc du futur , rsultat des travaux
du groupe, se divise en deux parties distinctes. Du premier au sixime chapitre, les membres
non rapporteurs du GEP sessayent dcrire la situation de la France, diagnostiquer les
maux dont elle souffre et suggrer des remdes. La pense gnrique du Club Jean-Moulin
sy voit complte ou nuance par celle dautres grands essayistes tels que Raymond Aron.
A linverse des six premiers chapitres, le septime et dernier chapitre intitul Prospective
et dcision : lments de rflexion mthodologique se rvle extrmement innovant. Ce
sont les trois rapporteurs du GEP, la tte desquels se trouve Bernard Cazes, qui lont crit
et qui y affirment en introduction : Entre la prise de conscience de la ncessit dagir, que
ce rapport espre avoir favorise, et le passage aux actes, doit se situer une place
intermdiaire danalyse et de prparation dtaille des diverses stratgies possibles. (p.
192). Dans une lettre date du 6 juillet 1972, Gene H. Fischer, le directeur du Management
Sciences Department de la Rand Corporation, crit Bernard Cazes : Thanks for the copy
of Plan et Prospectives, 1985 [en fait, 1985, la France face au choc du futur ]. Its a very
impressive piece of work. Needless to say, I was especially interested in Chapter 7 .
Avant de dmontrer en quoi ce septime chapitre est novateur, voyons qui en sont les
auteurs. Outre Bernard Cazes, on trouve Christian Cardon, lpoque jeune auditeur la
Cour des Comptes312, et surtout Jean-Louis Gergorin. Ce dernier, parmi les mieux classs de
sa promotion sa sortie de lEcole Polytechnique en 1968, a tout dabord dcid de ne pas
opter pour le service public et de poursuivre ses tudes en sinscrivant lExecutive
Program de la Business School de lUniversit de Stanford (Californie) grce une bourse
que lui accorde la Fondation nationale pour lenseignement de la gestion des entreprises
(FNEGE). Il quitte Stanford pour ce qui deviendra un peu plus tard la Kennedy School of
Government de lUniversit dHarvard, ce qui le rconcilie pour un temps avec le service
public . Revenu en France au cours de lanne 1970, il passe avec succs le concours
dentre de lENA, dont il sortira en 1972 auditeur au Conseil dEtat. Cest Thierry de
Montbrial qui recommande Bernard Cazes de faire appel Jean-Louis Gergorin pour
figurer parmi les rapporteurs du GEP, alors quil na pas encore termin sa scolarit
lENA.
b. Un projet dinstitutionnalisation de lvaluation
Pour la premire fois de sa carrire, Bernard Cazes va non seulement pouvoir exprimer ses
ides au nom du Commissariat Gnral du Plan, mais aussi disposer dun jeune et
dynamique assistant importateur en ides amricaines. Il pense pouvoir devenir enfin un
intellectuel organique du CGP. Cest pourquoi le chapitre 7 de 1985, la France... tient
la fois lieu de catalogue des plus rcents outils amricains daide la dcision publique et de
proposition dacclimatation de ces outils en France. Cette acclimatation est envisage sous la
forme dun projet de rforme mthodologique et institutionnelle de lexpertise publique.
Dans ce projet, lvaluation des politiques publiques occupe une place de choix.
311 Commissariat Gnral du Plan, 1972, 1985, La France face au choc du futur, Paris, Armand Colin, p. 5.
312 Christian Cardon sera par intermittence directeur de cabinet de Pierre Mhaignerie, ministre de
l'Agriculture de 1976 1981. Il devient maire de Trouville-sur-Mer en 1983, Dlgu interministriel pour le
projet Eurodisney et est actuellement le directeur juridique de la socit Sogea.

147

Le chapitre 7 commence par le diagnostic mthodologique suivant : Les mthodes

traditionnelles de prise de dcision peuvent faire lobjet de quatre importantes critiques : 1)
ltude de lefficacit relative des diffrentes politiques possibles pour atteindre les buts
poursuivis est souvent superficielle voire inexistante ; 2) limpact sur les modalits de
laction des conflits de pouvoir et plus gnralement des relations humaines nest pas pris
en considration ; 3) Les dcisions publiques sont fondes sur le postulat implicite quune
fois la modification juridique ou laffectation financire ralise, les objectifs sont
pratiquement considrs comme atteints ; 4) Les consquences long terme, directes et
surtout indirectes, des dcisions prises sont trs rarement tudies (p. 193). Ceci tant
pos, les trois auteurs du chapitre sempressent de prciser que leurs critiques ne visent pas
les hommes dtudes de lEtat, mais le cadre administratif et intellectuel lintrieur duquel
sont mobilises leurs comptences dexperts. Ainsi est-il affirm que les mthodes de la
RCB ne sont malheureusement utilises que dans le cadre impos par la direction du Budget
alors qu il est parfaitement possible de les transposer ltude de la prparation des
dcisions lgislatives ou rglementaires (p.194). De mme, les sciences sociales non
conomiques et notamment la sociologie des organisations, dont lapplication relve dune
mthode qualifie de thrapeutique , sont explicitement mises lhonneur : La
dmarche qui consiste tenter damliorer la manire dont une organisation atteint ses
objectifs en agissant sur sa structure, sur la manire dont les informations circulent, en
tudiant les motivations des acteurs, en redfinissant la rpartition du pouvoir, serait
particulirement fructueuse pour ladministration (comme dailleurs dans les entreprises)
dans la priode de transformations rapides quelles vont vivre. (p. 194).
A lvidence, la prsence de Michel Crozier dans le GEP nest pas trangre ce jet de
fleurs. Nanmoins, le propos dnote aussi une volont dannoncer comme srieuse, rflchie
et non simpliste la proposition, qui va suivre : la constitution dun systme dexpertise
vritablement utile la dcision publique. En voquant une typologie des politiques
publiques (budgtaires, lgislatives, rglementaires ), en parlant de rpartition du
pouvoir , de motivations des acteurs dans les organisations publiques, MM. Cazes,
Cardon et Gergorin se dclarent favorables louverture de la bote noire tatique par
certains conomistes et certains sociologues. Dune certaine manire, ils mettent
implicitement lhypothse (qui doit rester cependant implicite) que ce qui, dans le pass, a
pos problme dans les relations chercheurs/dcideurs nest pas que les chercheurs sont
inexorablement mfiants lgard des pouvoirs publics, mais tient plutt ce que le cadre
administratif et intellectuel de lexpertise empche largement celle-ci davoir une influence
rationalisante sur les dcisions publiques.
Le chapitre 7 de 1985, la France... propose deux orientations possibles des tudes en
matire de dcision publique : lvaluation ex post des politiques publiques, et la
prospective : Lvaluation est la comparaison systmatique des rsultats dune politique
ses objectifs thoriques, suivi dun essai dexplication des carts constats. La mme
analyse, vue sous un autre angle, peut tre considre comme la recherche des finalits
relles (si toutefois il en existe un ensemble cohrent) dune politique partir de ses effets
[principe de ce quon appelle la goal-free evaluation aux Etats-Unis]. Il est clair, daprs
ces dfinitions, que le processus dvaluation est trs troitement li celui de lanalyse de
systme dans la mesure o il permet dexpliciter - et donc de reconsidrer - des structures
dobjectifs implicites [reconstruction de la thorie du changement social sous-jacente
chaque politique publique313] et de fournir, laide de donnes du pass, des bases
lanalyse cot-avantage des nouveaux programmes. Cependant, si lvaluation fait appel
beaucoup dlments quantitatifs (dont certains sont encore insuffisamment dvelopps
comme les indicateurs sociaux), lanalyse des mcanismes responsables des carts entre
313 Bardach (E.), 1971, The implementation game ; what happens after a bill becomes a law, Cambridge
(Mass.), MIT Press.

148

objectifs et rsultats ncessite souvent un angle dattaque sociologique qui dbouche tout
naturellement sur la dmarche thrapeutique prcdemment dfinie. Ainsi lvaluation
permet de dfinir lenvironnement actuel dune dcision et de tirer les leons des politiques
passes, conditions ncessaires dun choix rationnel .
Aprs avoir dfini lorientation prospective (sur laquelle nous ne nous tendrons pas)
donner aux tudes en matire daction publique, le chapitre 7 fournit quelques exemples de
domaines sur lesquels des tudes valuatives pourraient tre conduites avec profit. Cest
loccasion pour MM. Cazes, Cardon et Gergorin desquisser les liens de justification qui
existent selon eux entre une certaine thorie librale de lEtat et la pratique de lvaluation
des politiques publiques. Il ne sagit pas pour autant dabonder dans le sens dune critique
no-librale telle quon la connatra en France jusquau milieu des annes 1990. Il nest pas
davantage question de supprimer ou damoindrir le rle lEtat, mais dimprgner celui-ci
avec des procdures de recherche defficacit et defficience314. Nos trois auteurs se font tout
simplement lcho de lair du temps amricain en matire de dcision publique au dbut des
annes 1970.
A cette poque, faisant peu peu le bilan scientifique de lobservation de ces annes qui ont
rendu clbre lre Kennedy-Johnson la Maison Blanche, de nombreux politistes,
conomistes et sociologues saccordent dclarer caduques les deux grandes approches
systmico-fonctionnaliste et pluraliste de lEtat. Ce dernier ne peut plus tre considr
comme simple ple dun systme politico-conomique qui cherche sans le savoir se
reproduire, comme il ne peut plus tre envisag comme le rgulateur neutre arbitrant
quitablement entre groupes dintrts en comptition ouverte, transparente, permanente et
rgle. Il est alors communment admis que lEtat doit tre tudi comme un ensemble
historiquement sdiment, diffrenci et pas ncessairement cohrent dinstitutions, de
normes dactions et de politiques publiques. Cest en examinant lEtat dans sa complexit
que lon peut expliquer pourquoi lEtat, travers certains de ses outcomes , peut aviver
plutt que rguler certaines tensions politiques ou conomiques entre groupes sociaux, et
peut contribuer fortement une crise plutt qu une reproduction du systme politicoconomique dans lequel il fonctionne. Avant de lancer un agressif courant de pense prnant
un retrait drgulationniste de lEtat de certains domaines de lespace public (seconde moiti
des annes 1970), certains tenants de la nouvelle approche voque ci-dessus315, vont
dabord promouvoir un projet de rationalisation de la gestion publique. Ce projet se fonde
sur une mise en rapport explicite des processus de dcision publique et des effets socioconomiques de ces mme processus. En particulier, lvaluation, selon cette conception,
engloberait et complterait le PPBS par lanalyse ex post et socio-politologique de la
production des effets rels des politiques publiques. Elle jouerait en quelque sorte au sein de
lEtat le rle que la main invisible du march joue (ou jouerait) dans le secteur conomique
qualifi un peu abusivement de comptitif316.
Cest cette conception de lvaluation que MM. Cazes, Cardon et Gergorin reprennent leur
compte lorsquils rdigent le chapitre 7 de 1985, La France face au choc du futur . Et
pour cause : celle-ci est empreinte dun libralisme presque salvateur et en tout cas non
destructeur de lEtat, ce qui la rend audible voire acceptable pour le peuple des chargs
dtudes des administrations ministrielles qui veulent croire une conciliation possible de
lconomique et du social efficacement orchestre par lEtat. Cest dans le cadre de cette
conception de lEtat que nos trois auteurs veulent convaincre et mobiliser autour de leur
314 Chez les penseurs libraux de cette poque, l'Etat n'est pas encore condamn sans appel tre dmantel,
"the State is not out yet" pour paraphraser le titre de P. Evans, D. Ruesschmeyer, Th. Skocpol (Eds.), 1985,
Bringing the State back in, Cambridge (Mass.), Cambridge University Press.
315 Notamment les chercheurs regroups au sein de l'cole dite du "Public Choice". Pour une synthse sur le
public choice , se rfrer Mny (Y.), Thoenig (J.-C.), 1989, Politiques publiques, Paris, P.U.F., pp. 68-76.
316 Un peu abusivement car le secteur public nest pas exempt de phnomnes de comptition, il sen faut.

149

projet de rforme des tudes dans ladministration. Par exemple, sur la politique franaise
daide au pays du tiers-monde, il est dit : Il a t soulign au chapitre 1 limportance des
relations entre la France et les pays en voie de dveloppement et la ncessit de maintenir
une politique daide quantitativement et qualitativement en harmonie avec les besoins de ces
pays. Or, jusqu prsent, on ne sest gure proccup des effets rels des efforts dj
accomplis [...]. De telles tudes permettraient une plus grande efficacit de laide ainsi
quune slectivit plus judicieuse les annes o celle-ci deviendrait ncessaire, et elles
contribueraient en outre dsarmer les arguments de ceux qui estiment que les ressources
ainsi absorbes seraient mieux employes sur le territoire national. (p. 198).
La pratique de lvaluation peut donc jouer un rle moteur dans la lgitimation et la
transformation fonctionnelle des politiques publiques. Plus loin dans le texte, plus clair
encore est le message prsentant lvaluation comme une alternative satisfaisante un
dferlement dvastateur de la critique no-librale dans une maison tatique o le mnage
(le management ) ne serait pas fait : Il serait souhaitable que les interventions
sectorielles qui orientent le dveloppement industriel et le march agricole fassent lobjet
dun travail dvaluation. La perspective dune diminution progressive de ce genre de
dpenses est en effet probable tant donn que les ressources budgtaires resteront
relativement inlastiques et quil ne saurait tre question damputer la part des quipements
collectifs. Qui plus est, au nom du nolibralisme comme de lefficacit, ces interventions
sont de plus en plus critiques (p. 200).
Ce discours vise inciter les concepteurs des dcisions publiques couper lherbe sous le
pied de la critique no-librale, cest--dire devancer cette critique dont on annonce
quelle a toute chance de gagner en virulence parce quelle se ddogmatise (en apparence) et
se fonde de plus en plus sur une rhtorique de lefficacit. Ce discours prnant une sorte de
libralisme stato-salvateur est promis un bel avenir. A sa publication, ce discours nest
endoss que discrtement par certains agents de lEtat, que cela soit au CGP, lINSEE, la
Direction de la Prvision ou dans certaines administrations centrales des ministres
dpensiers. Il porte en effet la marque de fabrique de Bernard Cazes et de toute sa clique
datlantistes pro-capitalistes . Plus le temps passera, plus la paternit de Bernard Cazes sur
ce discours sestompera, et plus lassentiment quil suscite initialement chez certains agents
de lEtat pourra tre officialis visage dcouvert.
Pour comprendre la lente mais tenace efficacit de cette action discursive engage par
Bernard Cazes, il est ncessaire den analyser le colportage plus ou moins fidle
travers des rseaux sociaux et au gr de circonstances qui modifient ou mettent en vidence
des moments-cls de la reconfiguration de ces rseaux. Cest en effet en adoptant ce type
dapproche que lon peut apprcier dans quelle mesure les ides-force attaches par Bernard
Cazes au vocable valuation des politiques publiques ont t altres par leur colportage
desprits en esprits, jusqu aujourdhui. Une de ces ides-force est que lvaluation des
politiques publiques tient lieu de procdure intellectuelle de libralisation rformatrice et
non destructrice de lEtat317.
Quelle filiation rticulaire tablir entre cette ide et la premire phrase du chapitre 1 du
premier livre franais sur lvaluation des politiques publiques318 : A lheure o la remise
en cause du rle de lEtat dans la socit est de rigueur, lvaluation a posteriori des

317 LEtat est considr comme un producteur de politiques publiques devant rpondre la demande sociale,
que celle-ci soit politiquement, conomiquement ou culturellement organise ou non. Lvaluation des
politiques publiques est suppose permettre lEtat de modifier celles-ci en fonction de la demande ou de les
justifier (fonction de packaging ou de marketing).
318 Nioche (J.-P.), Poinsard (R.), (sld.), 1984, Lvaluation des politiques publiques, Paris, Editions
Economica. Rappelons que ce livre est une retranscription des actes du premier grand colloque franais sur
l'valuation des politiques publiques, organis en dcembre 1983.

150

politiques publiques est prsente comme un instrument particulirement prcieux 319 ?

Quel lien existe-t-il entre cette ide-force mise par Bernard Cazes en 1972 et la diligence
avec laquelle Robert Fraisse, juste aprs le grand colloque de 1983, engagera les jeunes
hauts fonctionnaires anti-nolibraux de lAssociation Services Publics sinvestir sur le
thme de lvaluation, afin dachalander leur panoplie discursive ? Comment finalement
Robert Fraisse en est-il arriv interprter lvnement que constitue le colloque de 1983
laune dune reprsentation de lvaluation avance dix ans plus tt par Bernard Cazes, dont
il dsapprouvait alors ostensiblement les options librales ?
La force de conviction dploye320 tout au long du chapitre 7 de 1985, la France... tient
galement au fait que ce texte rvle une bonne connaissance de lappareil dexpertise
interne lEtat chez de ses auteurs. La description de lorganisation du dispositif de la
Rationalisation des Choix Budgtaires lillustre assez, de mme que les jugements pertinents
ports sur lintrt et les limites des dmarches suivies par les praticiens RCB. Un message
douverture et de dialogue est mme adress aux statisticiens de lINSEE nouvellement en
charge de la question des indicateurs sociaux : Certes, il ne saurait tre question dutiliser
directement un systme dindicateurs sociaux pour valuer la faon dont telle ou telle
fonction collective est remplie, tant donn que les indicateurs utiliss peuvent varier sous
des influences autres que la quantit et la qualit des programmes publics [ce qui est une
manire darborer au passage un libralisme modr : linefficacit de certaines politiques
publiques nest pas par principe seulement imputable lEtat ]. Nanmoins des donnes
tenues rgulirement sur la situation sociale de la collectivit apporteraient un clairage
indirect trs prcieux sur la nature des liens - actuellement mal perus - qui unissent
dpenses publiques du pays et les rsultats quil en recueille. Si en outre ces donnes
pouvaient tre dsagrges selon diverses caractristiques telles que lge, le sexe, la
catgorie socio-professionnelle, la taille de la famille, etc., elles aideraient mieux cerner
lampleur relle de lingalit entre Franais et la nature des facteurs qui y contribuent321,
tous lments qui, au demeurant, seraient fort utiles la politique des transferts que lon
veut examiner maintenant. Il a t dj soulign dans ce rapport la faiblesse des
informations permettant davoir une ide de lingalit des conditions en France et de
limpact sur cette ingalit de la fiscalit et des transferts sociaux. On peut cependant tenter
de chiffrer pour chaque groupe socio-conomique le bilan comptable des prlvements
oprs et des revenus de transferts distribus [...] ce qui permettrait peut-tre de ne plus
axer les dbats politiques sur le seul taux de croissance des prestations sociales, sans quil
soit jamais question, sinon en termes rhtoriques, des effets rels qui en rsultent [l encore,
lvaluation est prsente comme une manire de d-striliser le conflit
tatisme/libralisme]. Il faudrait mme aller plus loin, comme le suggre le CREDOC, et
319 Remarquons par ailleurs que cette phrase est la premire dun texte que Bernard Cazes a t charg de
commenter (voir pages 23-25), ce qui est un signe que les crits prcurseurs de Bernard Cazes sur l'valuation
font encore rfrence en 1983 (toutefois, cela va rapidement cesser dtre vrai partir de cette anne-l).
320 Nous parlons ici d'efficacit intrinsque. Il va de soi qu'extrinsquement laropage form par les membres
du GEP a assur l'ouvrage en question un large lectorat dans les milieux intellectuels intresss par la
planification.
321 "Il est certain par exemple qu'une tude longitudinale sur la croissance d'un ensemble d'enfants, de la
naissance jusqu' sept ans, cherchant analyser les causes de disparits dans leur tat de dveloppement,
serait d'un grand intrt pour apprcier le degr d'ingalit devant la sant". Nous voulons ici souligner deux
choses : primo, les trois auteurs du chapitre 7 ont une bonne connaissance des dmarches d'exprimentation
sociale qui connaissent alors aux Etats-Unis un succs grandissant ; cela quivaut donc une tentative de
lgitimation scientifique ; secundo, il n'y a pas que les gens ayant une sensibilit de gauche qui s'intressent
la question des ingalits sociales, ce qui quivaut une tentative discursive de d-radicalisation du clivage
gauche/droite. Ce clivage, on l'a vu, compromet l'acceptabilit gnrale du chapitre 7, et plus gnralement de
leur projet, chez les chercheurs et praticiens de l'tude concerns par l'action publique et qui sont
majoritairement de gauche.

151

englober dans cette analyse de la redistribution les services collectifs [...][et cest donc au
tour du CREDOC de faire lobjet dune attention toute particulire de la part de nos trois
auteurs]. (p. 202).
En fait, en filigrane de ce discours rside une forme de corporatisme que lon pourrait
qualifier dintellectualiste interministriel libral . Seuls les agents du Commissariat
Gnral du Plan, de la Direction de la Prvision, de lINSEE, du CEPREMAP, du CREDOC
et de lINED sont jugs dignes dtre illumins par la rvlation rformatrice de lvaluation
des politiques publiques. Ce nest que dans la seconde et dernire partie du chapitre 7
intitule Quelques propositions institutionnelles que les services dtudes ministriels
sont enfin voqus, mais ce nest que pour mieux les dclarer inaptes conduire de
convenables valuations de politiques publiques. A cet gard, deux critres de qualit sont
poss pour les tudes en matire daction publique : le pluralisme disciplinaire et
mthodologique ; ltablissement dun compromis entre la ncessit dintgrer les tudes
dans les processus de dcision publique et celle de maintenir un rapport dextriorit,
dobjectivit scientifique avec ces processus dcisionnels.
Pour satisfaire ces deux critres, il faut dabord viter toute cration de monopole et toute
hypertrophie des services dtudes administratifs [...]. Une valuation objective suppose un
recul par rapport aux politiques poursuivies que lon obtiendra difficilement si cest
ladministration qui est amene se juger elle-mme. Le cloisonnement traditionnel de la
fonction publique, les rivalits de corps et les difficults de dialogue entre personnels
contractuels et titulaires, lisolement qui en rsulte pour beaucoup de cellules dtudes,
peuvent entraner une incomprhension marque entre organes de rflexion et daction, les
premiers senfermant la limite dans une contestation parfois utopique des seconds qui le
leur rendent bien en posant le principe que les tudes sont fumeuses et inutiles. Enfin, le
domaine de la recherche conomique et sociale volue tellement vite quil est douteux que le
systme rigide de recrutement de la fonction publique se prte une adaptation souple aux
besoins quantitatifs et qualitatifs (p. 204-205). Rfrence est ici implicitement faite aux
tribulations des chargs dtudes contractuels de deux services dtudes du ministre de
lEquipement - le Service Technique Central de lAmnagement et de lUrbanisme
(STCAU) et le Service des Affaires Economiques et Internationales (SAEI) - dans la foule
des vnements de mai 68.
Au cours dune des nombreuses AG internes tenues durant cette priode, prs de 60% du
personnel du STCAU vote une motion demandant la dissolution du Conseil Gnral des
Ponts et Chausses, lorgane rgulateur du corps du mme nom322. Sans aller jusqu
commettre un tel crime de lse-majest, le personnel du SAEI entre lui aussi en grve
pendant plusieurs semaines323. Le dmantlement du STCAU sera entrepris progressivement
partir de lautomne 1968, la majeure partie de son personnel se trouvant alors parpille au
sein de la Direction de lAmnagement Foncier et de lUrbanisme ainsi qu lintrieur de la
Direction de lHabitat et de la Construction. Le STCAU est trop contestataire, trop
dconnect des services dtudes dconcentrs du ministre et surtout ne constitue pas un
tremplin professionnel pour les jeunes X-Ponts attirs par des tches de rflexion au niveau
administratif central. Sur ce dernier point, le SAEI diffre trs largement du STCAU, et cest
ce qui lui pargne den connatre le triste sort ; le SAEI rcupre mme une petite partie du
personnel de feu le STCAU, notamment la Mission de la Recherche Urbaine, lalter ego du
CORDES au ministre de lEquipement. Cela dit, alors quavant mai 68 le SAEI tait
322 Le CGPC qui ne regroupe que des ingnieurs gnraux des Ponts et Chausses joue au ministre de
l'Equipement peu prs le mme rle que l'Inspection des Finances au ministre des Finances. Pour plus de
dtail voir Thoenig (J.-C.), 1987, L're des technocrates, Paris, L'Harmattan, (2 dition).
323 Verds-Leroux (J.), 1972, Les candidats amnageurs dans une organisation en qute de finalit : le
STCAU, tude ralise sous la direction d'Haroun Jamous pour le compte du ministre de l'Equipement, Paris,
Ecole Nationale des Ponts et Chausses.

152

localis lHtel Le Play, cest--dire en contact direct avec le ministre et son cabinet, aprs
1968 il est clairement dgrad et dmnag sur le boulevard Maine-Montparnasse.
Les auteurs du chapitre 7 de 1985, la France... dsapprouvent la tournure binaire que
prennent ces mouvements de troupes : soit phagocytage des tudes par les administrations de
gestion, soit marginalisation des tudes par rapport aux centres dcisionnels. En outre, en
faisant implicitement rfrence ces faits darmes stant drouls dans un ministre,
lEquipement, rput juste titre stre dot de la plus grande capacit dtudes de toute
ladministration franaise, MM. Cazes, Cardon et Gergorin mettent le doigt sur les
contradictions que comporte lengagement des chargs dtudes gauchistes dans
administrations ministrielles. On pourrait rsumer leur critique de la manire suivante :
Vous tes contre les institutions tatiques, vous vous insurgez contre les grands corps de
lEtat, mais vous en demeurez les serviteurs. Observez comme ils digrent, instrumentalisent
(ou neutralisent) vos ides afin de servir leurs intrts propres et non ceux de la Socit que
vous voulez dfendre ! .
Partant, les trois pourfendeurs du gauchisme administratif sestiment lgitimes pour
proposer, pour la premire fois en France, une libralisation du champ des tudes portant sur
laction publique, prenant modle sur les Etats-Unis. Afin de sparer au maximum les
fonctions dadministration de celles dvaluation, plusieurs dispositions institutionnelles
sont ainsi suggres. En premier lieu, les diffrents corps de contrle (inspections, Cour des
Comptes) devraient faire de lvaluation un de leurs champs dactivit officiels : On peut
aussi imaginer que toute mesure nouvelle - budgtaire ou juridique - dune certaine
importance comporte lobligation dvaluations priodiques de son efficacit sur le terrain.
En matire de dispositions juridiques en particulier ce serait une innovation riche davenir
que de confier aux Corps de Contrle la fonction nouvelle dvaluer priodiquement
limpact rel des lois et rglements (p. 205). Cest clairement la nouvelle orientation
valuative du General Accounting Office amricain qui inspire cette suggestion.
En second lieu, et plus crucialement, la cration dun march concurrentiel des tudes
constitue le but atteindre. La demande ne proviendrait pas des services dtudes
lindpendance improbable, sinon impossible, mais serait notamment gnre par une
cellule dvaluation et de prospective, [place] auprs de chaque ministre et qui serait une
sorte de cabinet analytique qui remdierait utilement au style de travail excessivement
discontinu des actuels cabinets ministriels. Sauf exception, cette cellule neffectuerait pas
elle-mme dtudes, mais dfinirait le type de travaux danalyse dont les services devraient
accompagner leurs demandes, jugerait les documents ainsi fournis et le cas chant ferait
procder des contre-tudes, et surtout elle tablirait la liste des principales catgories
dinvestigation (prospectives, valuatives, etc.) ncessaires la dfinition des politiques
long terme du ministre [...] (p. 206).
Sil sagit bien de favoriser un march concurrentiel des tudes , cest donc dabord dun
march concurrentiel des demandes des services administratifs quil sagit. Ces
demandes seraient apprcies de manire indpendante par rapport ces mmes services,
grce la mise sur pied de cabinets ministriels analytiques. Cest ici le National Security
Council (NSC) amricain, rform par Henri Kissinger (conseiller de Richard Nixon) en
1969, qui est pris comme prototype institutionnel de rfrence. Dans une note date du 12
septembre 1972 adresse au Commissaire au Plan Robert Montjoie, Jean-Louis Gergorin
dcrit le NSC de la manire suivante : Depuis 25 ans, le NSC, compos des principaux
chefs militaires, des responsables de la diplomatie et du renseignement et des ministres les
plus importants, est un organe consultatif charg de conseiller le Prsident des Etats-Unis
sur les grands problmes de politique extrieure et de dfense. Depuis une douzaine
dannes, le secrtariat permanent du NSC est assur par le Conseiller spcial du
Prsident pour les affaires de scurit nationale assist de ses collaborateurs. Sous les
administrations Kennedy et Johnson, ce conseiller (successivement Mc George Bundy et
153

Walter Rostow324) jouait surtout un rle de coordination et de synthse, son staff rduit (15
20 membres) tait trs voisin par son fonctionnement dun cabinet franais, et le NSC luimme qui se runissait rarement constituait le plus souvent une chambre denregistrement
des dcisions prsidentielles. Le Prsident Nixon et son conseiller Henri Kissinger ont
profondment chang cet tat des choses. Leffectif du staff du NSC a t port environ 70,
et ses attributions considrablement largies : il ne sagit plus dsormais deffectuer la
synthse des opinions des services ministriels, mais dlaborer pour le Prsident, partir
dtudes analytiques minutieuses, les options envisageables pour chaque problme majeur,
accompagnes de leurs avantages et inconvnients probables long terme. [...] Un comit
trs particulier est le Washington Special Action Group, que le Dr. Kissinger runit de
faon quasi permanente pendant les crises graves, et qui a pour mission dassurer un
vritable contrle oprationnel de limmense appareil diplomatique et militaire amricain :
centralisation de linformation, ajustement des ractions trs court terme aux stratgies
long terme, contrle rigoureux de lexcution des dcisions prsidentielles. [...] Bien
entendu un tel systme ne va pas sans heurter toutes les fodalits bureaucratiques du
dpartement dEtat (Affaires trangres) ou du Pentagone qui y perdent une grande partie
de leur influence. Cependant, si les responsables de synthse de ces ministres sont trs
amers, les spcialistes des niveaux immdiatement infrieurs sont satisfaits de pouvoir
dialoguer avec des experts comptents placs prs du dcideur suprme .325
Pour les trois auteurs du chapitre 7 de 1985, la France... , seul ce type de structures
venant en appui des cabinets ministriels peut contribuer la production de vritables tudes
de rationalisation de laction publique. Reste donc dsormais pour eux envisager la
formation dun march concurrentiel des tudes. Les auteurs savent que les universits
franaises ainsi que les quipes du CNRS sont rticentes lide dtre instrumentalises par
les planificateurs. Nanmoins, leurs yeux, il ne sagit pas dun problme insurmontable. A
travers des procdures varies dappels doffres, la mise en concurrence des organismes de
recherche, des bureaux dtudes, etc. devrait permettre une transformation profonde de
ltat desprit dans les universits franaises. [Peut-tre en guise de critique vis--vis du
CORDES de Robert Fraisse, il est prcis qu] une politique audacieuse de contrats
dtudes permettrait la fois de mieux intgrer les universits aux grandes volutions de la
vie nationale, de faciliter le dveloppement dunits de recherche applique jusqu prsent
fort insuffisant [...]. De plus les tudiants [...] pourraient tre progressivement associs ces
tudes [...]. Cela pourrait tre un excellent moyen de lutter contre lisolement des tudiants
lgard de la vie active et leur sentiment de frustration envers la politique [il nest donc
pas seulement question de planifier la scientifisation de la planification nationale ; le
problme de la planification des sciences sociales selon des objectifs non scientifiques est
galement pos] (p. 206).
Etant donn quil est ncessaire de tout prvoir, il est ajout que certaines tudes (mesures
de lefficacit des mthodes pdagogiques, valuations des transferts sociaux par exemple)
sont tellement sensibles sur le plan politique quil parat difficile de les confier des
socits prives. Les raisons qui conduisent limiter le recours aux services dtudes
administratifs restent cependant valables. Des organismes de recherche indpendants but
non lucratif paraissent tre particulirement utiles pour ce genre dtudes. Leur vocation
dintrt public devrait permettre la ncessaire interpntration avec ladministration. Au
fond, il sagirait de transposer de manire intelligente les centres de recherche but non
324 Mc George Bundy est alors membre du comit international du Congrs pour la Libert de la Culture.
Cest lui qui prend notamment la dcision de couper les financements de la Fondation Ford destins
Futuribles. Le frre de Walter Rostow, Eugene, a t lui aussi un membre influent du CLC au dbut des annes
1960.
325 Pour comprendre rapidement le contexte de production de cette note, se rfrer la section suivante du
chapitre.

154

lucratif comme la Brookings Institution, la Rand Corporation ou lUrban Institute. (p.

207).
Les derniers paragraphes du chapitre 7 sont consacrs la question suivante : Qui va
orchestrer cette politique librale de dveloppement des tudes valuatives et
prospectives ? . La rponse coule de source : le Commissariat Gnral du Plan. Celui-ci
devrait tre mme de faire faire sur fonds propres les tudes de prospective et
dvaluation propos de sujets quil estime importants et qui ne sont pas pris en charge par
une autre administration. Il pourrait aussi dailleurs jouer un rle dincitateur dans le
dveloppement de contrats dtudes avec les universits, les Grandes Ecoles et dautres
organismes de recherche vocation dintrt gnral [...] (p. 208). Sans doute port par
lenthousiasme rformateur de Jean-Louis Gergorin, Bernard Cazes ne sembarrasse daucun
scrupule pour demander au passage la cration au sein du Commissariat Gnral du Plan
dune cellule charge de diffuser systmatiquement linformation sur les tudes long
terme acheves ou en prparation [...] (p. 208), cellule dont il serait bien videmment le
chef.
c. Le centre danalyse et de prvision du ministre des Affaires trangres : abrupte
tombe de rideau pour Bernard Cazes
La demande voque ci-dessus ne sera pas vritablement satisfaite. Bernard Cazes sera
certes nomm officiellement responsable des tudes long terme, mais aucun
collaborateur permanent ne lui sera adjoint. Etant donn que Robert Fraisse parvient
sorganiser tout seul la tte du CORDES, Bernard Cazes devra, en toute logique galitaire,
procder de mme. Dailleurs, il ne sen offusquera gure, car sitt le rapport 1985, la
France... termin, Jean-Louis Gergorin et Thierry de Montbrial limpliqueront dans un
projet de cration dune sorte de petit National Security Council au sein du Commissariat
Gnral du Plan. Cest cette occasion que Bernard Cazes va comprendre les limites de son
pouvoir dintellectuel libre au sein du champ bureaucratique.
A son origine, le projet du trio Cazes-Gergorin-Montbrial consiste mettre la policy
analysis applied to international economic environment sur la voie dune
institutionnalisation au Commissariat Gnral du Plan. La stratgie de mise en oeuvre du
projet est tablie sur un mode quasi-conspirationniste. Selon cette stratgie, le CGP
commencerait tout dabord par navoir quun rle dhtelier pour la tenue dun
sminaire regroupant des fonctionnaires du ministre des Affaires trangres et du ministre
des Finances, de reprsentants du grand patronat, etc. Ce sminaire se runirait sur le
thme de lexplicitation et de la rationalisation des choix stratgiques relatifs au
positionnement de la France dans le concert conomique international (rforme du systme
montaire international, Nixon round, intensification du March Commun, accords entre la
CEE et le COMECON, etc.). Les trois initiateurs du projet esprent en fait que petit petit le
secrtariat informel du sminaire se verra officialis et renforc pour devenir un sorte de
nouveau service du Commissariat Gnral du Plan.
Largument justifiant leur yeux un tel processus dinstitutionnalisation est que, sur
lchiquier administratif franais, seul le CGP est en mesure darticuler convenablement la
dimension stratgique du contexte conomique national (couverte par la planification
nationale) et celle du contexte conomique international. Dcontenanc par lapptit des
trois entrepreneurs amricanophiles, le Commissaire au Plan Robert Montjoie commet
lerreur dventer leur stratgie auprs certains hauts fonctionnaires du Quai dOrsay sans au
pralable se faire couvrir par le cabinet du Premier Ministre. Le ministre des Affaires
trangres en personne, Michel Jobert, ragit alors vivement : il ne peut tre question
dinstaller un petit NSC au Commissariat Gnral du Plan. Un compromis sera finalement
trouv, mais il laissera Bernard Cazes au bord du chemin. A lautomne 1973, est en effet
155

cr le centre danalyse et de prvision (CAP) du ministre des Affaires trangres avec,

sa tte, Thierry de Montbrial auquel est adjoint Jean-Louis Gergorin326.
Au del des dispositions socio-administratives qui font que Bernard Cazes ne peut gure
aspirer un retour sur investissement aussi lev et rapide que ses deux acolytes, il ne
pouvait pas davantage sen plaindre. La cration du CAP, en prise directe avec le cabinet du
ministre des Affaires trangres, tait en effet conforme aux indications institutionnelles
exprimes dans le chapitre 7 de 1985, la France face au choc du futur .
Laffaire du centre danalyse et de prvision du ministre des Affaires trangres constitue
la dernire tentative de Bernard Cazes pour institutionnaliser lide dvaluation des
politiques publiques importe des Etats-Unis. Pour autant, cet chec ne doit pas laisser
penser que laction discursive de Bernard Cazes sur le thme de lvaluation na eu aucun
effet institutionnel structurant plus long terme.
Ici se termine notre proto-histoire de lvaluation des politiques publiques en France,
processus marqu par la part extrmement active quy a pris Bernard Cazes en tant
quimportateur dalgorithmes mthodologiques et institutionnels dexpertise. A partir de
1974 Bernard Cazes sort de la scne, non sans avoir consign ses ides en matire de
rationalisation de laction publique dans un document qui, bien que non publi, va faire
rfrence. La dfinition de lvaluation des politiques publiques contenue dans Lanalyse
stratgique (cest le titre du document) sera reprise par exemple dans Kervasdou (de) (J.),
Pour une valuation des politiques publiques. Rflexions partir de la thorie des
organisations (Annales des Mines, juillet-aot 1981, pp. 133-144), dans Nioche (J.P.),
Poinsard (R.), Lvaluation des politiques publiques (op. cit.), et dans Thoenig (J.C.),
Lanalyse des politiques publiques in Grawitz (M.), Leca (J.), (dir.), 1984, Trait de
science politique, tome 4, Paris, PUF. Bernard Cazes part, mais son stock dides importes
doutre-Atlantique trouvera preneurs.

326 Ce dernier prendra logiquement la direction du CAP aprs le dpart de Thierry de Montbrial en 1979.

156

Chapitre trois
Un projet avort dvaluation des politiques publiques
lINSEE
1. Introduction
En 1995, la Direction de la Prvision a clbr son trentime anniversaire. En 1996, cest au
tour de lINSEE de commmorer ses cinquante ans dexistence. Pour ce faire, a t organis
un grand colloque auquel seuls les agents ou ex-agents de lINSEE ont t invits (pas de
journalistes prsents par exemple). Probablement afin de donner plus de consistance et
dunit aux dbats ayant eu lieu loccasion de ce colloque, un livre retraant lhistoire
sociale et technique de lINSEE a t galement dit et distribu aux participants. Il sagit
dun livre denviron 200 pages, intitul Cinquante ans dINSEE, 1946-1996 et dune
facture extrmement soigne : format 23x29cm (comme un beau livre ) ; reliure brochcousu dexcellente qualit ; pages en pais papier glac ; typographie varie et are ; de
nombreux encadrs jalonnant et revivifiant un texte de fond au style pourtant alerte ; des
photographies en noir et blanc ou en couleur expriment en images certains aspects de la vie
des gens de lINSEE quaucun texte ne saurait rendre sans endormir un lecteur normal.
Pour donner une ide de linvestissement symbolique plac dans ce livre, il faut savoir quil
a t dit environ 10 000 exemplaires. Un livre de ce type cote en librairie environ 300
FF et sa vente aurait donc gnr un chiffre daffaire d peu prs 3 millions de francs. Voil
pour la forme du livre.
En ce qui concerne son contenu gnral, nous nous contenterons de dire quil est
extrmement riche. Un souci dexhaustivit a indniablement anim les rdacteurs qui ont,
pour le coup, renou avec lune des principales origines de la pratique statistique dil y a
trois sicles : une ambition synthtique [plus qualitative que quantitative] de
comprhension densemble dune communaut humaine (Etat, rgion, plus tard ville ou
profession) vue comme un tout, dote dune puissance singulire, et ne pouvant tre dcrite
que par larticulation de traits nombreux [...] 327. Il est difficile de trouver un aspect de
lhistoire de lINSEE qui nait pas t couvert par Cinquante ans dINSEE, 1946-1996 .
En particulier, ce livre relate de la page 112 la page 114, de manire circonstancie, lessor
lINSEE dun intrt pour lvaluation des politiques publiques au dbut des annes 1970.
Cet intrt dcoule dune rflexion mene par certains de ses agents sur la ncessit, le
contenu et les modalits possibles dune rforme de la production des statistiques sociales
linstitut.
Morceaux choisis dans les pages 112, 113 et 114 du livre en question :
En provenance des Etats-Unis, le livre de Duncan Social Indicators, publi en 1967,
obtient un succs international. En France, Mai 68, rvlateur de fortes tensions sociales
dmontre la ncessit de telles approches. En 1969, Jacques Delors, labore avec ses lves
de lENA un volume dindicateurs sociaux pour la France. En 1971, Jean Ripert met en
place un groupe de travail [...]. Quatre directions sont retenues : [...][2] Grce Jacques
327 Desrosires (A.), 1996, La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, Editions
la Dcouverte, p. 29.

Desabie, les enqutes sur les mnages ont t extrmement dveloppes et pratiquement
toutes sont appareillables. Ces donnes seront mobilises pour faire le point sur la
situation de certaines sous-populations comme les personnes ges ou les jeunes... ; [3] Des
indicateurs sociaux seront utiliss dans le cadre de lvaluation de politiques sociales
particulires ; [4] Il est dcid de faire Donnes sociales [somme annuelle de diverses
statistiques sociales]. [...] E. Andrani est charg par le Plan dvaluer la politique mene
en faveur des personnes ges ; Alain Darbel est le rdacteur en chef du premier Donnes
sociales qui sort fin 1973. Au dmarrage, la direction des Synthses, dirige par Yves
Ullmo, est trs implique dans ces travaux. Les oprations indicateurs sociaux, telles
celles menes par lOCDE, se rvlent assez dcevantes faute dtre clairement articules
sur des politiques. La crise suggre, tort, que ces travaux peuvent de nouveau passer au
second plan. .
Par son exhaustivit historique, par la grande grande efficacit de son conomie symbolique,
par son mode de diffusion (il na pas t publi - cest un choix dlibr - mais simplement
distribu gratuitement aux membres du microcosme INSEE), ce livre marque et totalise une
communaut humaine, dpasse et surpasse sans difficults, en les subordonnant, dautres
tentatives de marquage, plus partielles ou spcialises, telles que le livre de Michel Volle sur
la statistique industrielle ou celui de Franois Fourquet sur la Comptabilit Nationale.
Sensuit quil est difficile de ne pas glisser subrepticement du constat plus ou moins
assur328 dune forme de totmisme institutionnel - forme lie la socialisation physique et
symbolique de ce livre - vers la formulation dune hypothse ayant trait son contenu
potentiellement mythique et/ou mythifiant. Bref, nous faisons ici lhypothse que
Cinquante ans dINSEE, 1946-1996 raconte une histoire officielle et conue pour
ltre329.
En rsum, les extraits textuels reproduits dans lencadr ci-dessus laissent croire quau
dbut des annes 1970 lINSEE souhaitait, comme un seul homme, offrir ses services de
technicien statistique neutre de lvaluation des politiques publiques des organismes
administratifs politiquement responsables des valuations. Cependant, ces organismes, pour
diverses raisons, nauraient finalement pas pris cette responsabilit en main, ce qui aurait
occasionn un dsinvestissement dun INSEE, pourtant vertueux, du thme de lvaluation
des politiques publiques. Pour nous, remettre en question la lgende consiste : 1) se
demander si, lpoque (tournant des annes 1960/1970) tout le monde lINSEE se
considrait et se projetait comme un technicien informationnel neutre - et donc irresponsable
- de laction publique ; 2) sinterroger sur ce quont fait ceux ( identifier) qui, lINSEE,
ont voulu tre davantage que des techniciens politico-administrativement irresponsables.
Ces deux questions nont pas seulement un intrt historique. Y rpondre permet dclairer
dun jour nouveau le rle et la place paradoxaux de linstitution INSEE (au sens large du
terme institution) dans le champ de la pratique de lvaluation des politiques publiques. En
effet, ce rle et cette place se caractrisent la fois par une quasi-absence de lorganisme
administratif et par une remarquable prsence des administrateurs de lINSEE.
Lobjectif que nous nous sommes assign pour crire les pages qui suivent consiste
dconstruire lhistoire mythique faite dans Cinquante ans dINSEE... dun projet
328 Pour sen assurer, il faudrait conduire une enqute sociologique sur les usages sociaux de ce livre par les
agents de lINSEE ; par exemple, voir si ce livre fait partie du paquetage dintgration des nouvelles
recrues de lINSEE.
329 Deux erreurs historiques factuelles nous ont mis sur la piste de laspect lgendaire de louvrage en
question. Premirement, aucune personne rpondant au nom de Duncan na crit de livre intitul Social
Indicators . Deuximement, le sminaire de Jacques Delors lENA sur le thme des indicateurs sociaux
sest droul non pas en 1969 mais doctobre 1967 mars 1968 et a t publi en avril 1968 la
Documentation Franaise.

158

dvaluation des politiques publiques lINSEE, projet surgi la faveur dun projet de
rforme des statistiques sociales dans cet institut au dbut des annes 1970.

2. Mtamorphose de la question sociale lINSEE dans les annes 1960

Le terme de mtamorphose a t prfr lexpression mise lagenda qui aurait
insinu quavant un certain cap temporel se situant au tournant des annes 1960-1970, la
question sociale ntait pas incorpore lesprit et la pratique professionnelle des
statisticiens de lINSEE. Or, il nen est rien, ainsi quen tmoignent ltablissement dune
nomenclature de catgories socioprofessionnelles (CSP) au dbut des annes 1950 et le
mouvement de systmatisation et de technicisation des enqutes sociales qui sensuivit330.
a. Remises en cause de la subordination du social lconomique
Nous souhaitons donc dcrire, analyser et interprter le passage dun tat donn de la
question sociale lINSEE un autre tat. De quel tat initial parlons-nous ? Il est possible
daffirmer que depuis la cration de lINSEE dans limmdiat aprs-guerre jusquen 1966
(anne o Claude Gruson quitte la direction de lINSEE) la question sociale sest
progressivement inscrite lINSEE dans le cadre de la fabrication dune politique
conomique nationale planifie. En effet, planifier lconomie exigeait que des statistiques
soient dune manire ou dune autre produites sur les Franais considrs en lespce
comme des consommateurs et/ou des producteurs, dont il fallait anticiper les comportements
de demande et doffre dans le fonctionnement du systme conomique national, afin de
pouvoir parer toute ventualit susceptible dentraver la bonne331 marche de ce systme.
Ce schma de subordination du social lconomique est notamment soutenu par laction
planificatrice de Claude Gruson, mme si celui-ci prfrerait probablement parler de schma
dimbrication forte et ncessaire du social avec lconomique. Par exemple, en mars 1964, il
propose (en vain) aux reprsentants de la toute rcente Socit Franaise de Sociologie de
concourir laffinement mthodologique ou instrumental de ce schma.
A la fin des annes 1950, ce schma ou algorithme perd de son empire intellectuel sur la
raison planificatrice pour de nombreuses raisons dcrites plus haut dans le texte (notamment
chapitre 1 section 2) que nous rsumons ici sous la forme de deux phnomnes se renvoyant
lun lautre. Le premier phnomne a trait larrive de Pierre Mass la tte du CGP qui
rend dfinitivement caduque lide dune planification dirigiste et consacre en pratique la
complexification et la libralisation dune conomie franaise que lon doit ds lors tenter de
raisonner pdagogiquement dfaut de pouvoir la diriger. Le second phnomne est
quant lui relatif la politisation pluralisante du processus de planification qui fait que la
question sociale va dborder (dans laction ou, tout au moins, dans le discours des
planificateurs) le strict cadre de lefficacit macro-conomique. Elle samendera ainsi de
proccupations politiques et/ou philosophiques de bien-tre individuel ou collectif,
dadhsion lgitimante un modle de socit , de justice sociale, etc. Le recrutement de
Jacques Delors au Commissariat Gnral du Plan se rvle ce titre tre le signe fort de
cette volution. Toutefois, Claude Gruson nimprime pas lINSEE quil dirige le virage
politico-pragmatique quune adaptation cette volution supposerait, et ce malgr la
prsence dans son entourage de jeunes administrateurs de lINSEE dsireux de jeter les
bases thoriques dune relative autonomisation conceptuelle de la question sociale par
330 Linstauration des CSP couple avec des enqutes sociales permet par exemple de lier taux de mortalit et
niveau de revenu.
331 Nous faisons lhypothse qu lpoque les diffrents indicateurs conomiques permettait aux
planificateurs de statuer sur la bonne marche du systme de manire plutt unilatrale (du moins jusqu la
fin des annes 1950).

159

rapport celle de la rationalit macro-conomique. Il faut rappeler galement (chapitre 1,

section 3) qu lINSEE le dpartement population et mnages (DPM) dirig par Jacques
Desabie est rfractaire une adaptation dans le sens voqu ci-dessus.
A la fin de lanne 1966, Claude Gruson passe la main Jean Ripert. Celui-ci est entr au
Commissariat Gnral du Plan en 1948 alors que Jean Monnet tait encore en place et que
largent du Plan Marshall coulait flot. En 1952, Jean Ripert devient responsable de la
coordination au CGP jusquen fvrier 1963, date laquelle il prend le poste de commissaire
adjoint quil occupe jusqu son arrive la tte de lINSEE. Cest dire que Jean Ripert a t
au cours de toutes ces annes un observateur extrmement bien plac pour suivre le
positionnement volutif du Commissariat Gnral du Plan sur lchiquier politicoadministratif central. Il a galement t en position dinflchir ce positionnement. Ancien
frre trappiste, chrtien de gauche, membre du club Jean-Moulin, membre de la branche de
dconfessionnalisation de la CFTC, il a par exemple jou un rle dterminant dans le
recrutement de Jacques Delors et la cration dune division des affaires sociales (devenu
SAS par la suite) au Commissariat Gnral du Plan, ainsi que dans le recrutement de
Bernard Cazes332.
Lorsquil prend la direction de lINSEE, Jean Ripert est fatigu (entretien) du
Commissariat Gnral du Plan. Il y a pass 18 annes et le dpart de Pierre Mass a eu
raison de ses dernires motivations son endroit dautant quil a caress pendant quelques
semaines lespoir de se voir lui-mme nommer Commissaire au Plan, espoir qui comme on
le sait a t du.
De lavis du nouveau directeur gnral de linstitut, la planification nationale, si elle doit
continuer exister, ne peut absolument plus tre seulement envisage comme la fabrication
et la publication de Plans conomiques. Or, il trouve lINSEE des agents de haut niveau
qui supportent de plus en plus difficilement dtre de simples techniciens statisticoconomiques au service dun Commissariat Gnral du Plan qui fait en quelque sorte office
dcran entre eux et les utilisateurs de leurs travaux.
La forte croissance de lINSEE sous la houlette de Claude Gruson sest accompagne dune
diffrenciation et dune spcialisation de son appareillage statistique ainsi que dune
multiplication-extension des champs socio-conomiques couverts par cet appareillage. Or,
technologiquement le Commissariat Gnral du Plan ne sest pas suffisamment adapt ce
phnomne de sophistication de la production de lINSEE, mme si - et on est prcisment
ici au coeur de notre objet de recherche - des acteurs comme Jacques Delors et surtout
Bernard Cazes ont tent dinventer une technologie adapte cette nouvelle situation, et que
lvaluation des politiques publiques constitue cette technologie aux yeux de Bernard
Cazes. Aussi le CGP apparat-il un nombre croissant de cadres de lINSEE comme un
dbouch la fois trop troit et trop grossier pour leur production. De surcrot, le
dveloppement acclr de lINSEE durant la premire moiti des annes 1960 est all de
pair avec la multiplication en son sein de statuts professionnels et de grilles de salaires
tablis la hte, avec comme consquence le dveloppement de sentiments dinjustice, de
dmotivation ou dagressivit relationnelle parmi le personnel de linstitut. Il importe de
souligner qu lpoque lINSEE parisien constitue un univers social de petite taille (environ
1000 personnes ; tout le monde se connat plus ou moins et peut donc se comparer),
extrmement bigarr socialement (statuts, salaires, etc.) et physiquement (plus dune dizaine
de sites Paris ; on doit sentasser dans certains sites tandis que lon est laise dans
dautres, etc.), et fonctionnant en vase clos (technicit et culture technique trs fortes et trs
332 Malgr la vindicte frappant et isolant Bernard Cazes au Commissariat Gnral du Plan, Jean Ripert la
toujours apprci : Dans un organisme de plus en plus ronronnant comme le Commissariat Gnral du Plan
de lpoque, quelquun comme lui tait trs trs utile. Il connaissait la terre entire et avait toujours quelque
chose dintelligent dire. Il me semble que la formule une ide moins partielle de lhomme vient de lui,
mais je me trompe peut-tre . (entretien avec Jean Ripert).

160

particulires qui sinterposent entre les agents de lINSEE et lextrieur sur333 lequel
lINSEE travaille ; quasi-absence de dbouchs professionnels hors INSEE pour les agents
de lINSEE et ce principalement en raison de la jeunesse du corps des X-ENSAE, qui na
pas encore eu le temps dtablir des filires dessaimage dans ladministration ou dans le
secteur productif public ou priv).
En janvier 1967, Jean Ripert se trouve donc en charge dune administration traversant une
crise dadolescence. Il faut galement mentionner le fait que Jean Ripert est dans de bonnes
dispositions pour relever le dfi de rnovation organisationnelle et fonctionnelle auquel il
doit faire face. Par sa formation dingnieur agronome et son parcours professionnel et
syndical, il nest pas port, linverse de Claude Gruson, une thorisation macroconomique et une sacralisation de la Comptabilit Nationale franaise. Grer lvolution
politico-administrative de lINSEE constitue une tche qui lui convient dautant plus quil
sest rompu ce type dexercice lorsquil tait commissaire adjoint au Plan ( plus petite
chelle certes).
Ces aspects organisationnels de lINSEE nous importent dans la mesure o ils vont y
conditionner la mtamorphose de la question sociale de manire ambigu. Dun ct, Jean
Ripert va apporter son soutien aux agent de lINSEE qui souhaitent que cette mtamorphose
sopre et que lINSEE soit linstitution-cl qui alimente en statistiques sociales le dbat
social et politique national afin que slabore plus rationnellement une politique sociale334
relativement indpendante de la politique conomique nationale. Dun autre ct, Jean
Ripert ne va pas sinvestir profondment dans ce processus de transformation technologicopolitique car il va tre accapar par les chantiers de modernisation socio-technique quil
lance peu aprs son arrive la tte de linstitut : rvision des statuts des agents (acclre
par les vnements de mai 1968), regroupement gographique des services parisiens335,
quipement informatique des services avec des ordinateurs IBM336, rorganisation
fonctionnelle de lINSEE337 et cration du dpartement de la diffusion , etc. Cest ce qui
explique en partie que la mise lagenda de la question de la rforme des statistiques
sociales lINSEE va prendre plusieurs annes.
b. Une nouvelle approche de la question sociale lINSEE : le colloque de Paris de 1967
Les 23 et 24 juin 1967, Paris, est organis, linitiative de lINSEE, un colloque sur le
thme du rle et de lutilit de linformation statistique dans la socit (administrations,
entreprises, socit civile).
A lorigine de ce colloque, une concidence : en dcembre 1965, Claude Gruson doit se
rendre lvidence quil ne sera jamais commissaire au Plan, en mme temps que les jeunes
administrateurs de lINSEE faisant partie du groupe dArras et par ailleurs proches de
Claude Gruson mettent la dernire main louvrage Le partage des bnfices dont la
prface est demande au directeur de lINSEE. La non-nomination de ce dernier la tte du
Commissariat Gnral du Plan est interprte par lintress et par son entourage lINSEE
comme un chec et mat : le pouvoir temporel et malfique (incarn par Georges
Pompidou) a terrass le pouvoir spirituel et bnfique (incarn par Claude Gruson) dans le
333 Prcisment la crise ou la dsintgration de la communaut des planificateurs centraux fait que les cadres
de lINSEE pensent quil travaillent de moins en moins pour lextrieur, ce qui les en loigne dautant.
334 Le mme propos peut tre tenu concernant la question de la politique damnagement du territoire
lINSEE.
335 Aprs quelques atermoiements, le choix du site de Malakoff est finalement arrt en 1969 ;
l'emmnagement dans le btiment en forme d'toile trois branches s'effectue en 1975.
336 Le choix de la marque amricaine est lui aussi tout un symbole douverture.
337 En la matire, Jean Ripert fait appel en 1969 un grand cabinet de conseil amricain au nom
phontiquement prdestin de Mac Kinsey (!).

161

champ de la planification (entretien avec Claude Gruson). Cet vnement va provoquer des
attitudes contrastes vis--vis de la question du renouvellement de linvestissement
stratgique dans ce champ. En premier lieu, on doit considrer lattitude des lieutenants de
Claude Gruson (J. Mayer, A. Vanoli, L.-P. Blanc, etc.), cest--dire, grosso modo, les
anciens du SEEF qui ont investi, dvelopp et modernis lINSEE de manire proprement
exceptionnelle. Toutes ces personnes adoptent une logique de dfense et de sophistication
techniciste de lhritage de la Comptabilit Nationale. En second lieu, on trouve Claude
Gruson lui-mme. Avant de jeter lponge , il sefforce de rgler, au profit de lINSEE, la
question de la production et du traitement des statistiques industrielles. Cest par la
ralisation de ce projet quil souhaite apposer une dernire touche son oeuvre politicoadministrative. Dun autre ct, le directeur de lINSEE vient de raliser que sa stratgie de
pouvoir spirituel (mettant le pouvoir temporel dans le droit chemin) a t mise
durablement en chec dun double point de vue institutionnel (sa non-nomination au Plan) et
social (ce que dmontre lenvi louvrage collectif Le partage des bnfices quil
prface). Il choisit donc de donner libre cours lexpression lINSEE dautres attitudes
stratgiques pour linstitut (entretien avec Claude Gruson). Cest ainsi quil donne son feu
vert et apporte son soutien au projet conjoint INSEE-DATAR en vue de la cration
dObservatoires Economiques Rgionaux338. Parmi les porteurs de nouvelles stratgies
auxquels Claude Gruson lche la bride se trouvent galement les conomistes statisticiens
du groupe dArras qui, sur le plan gnrationnel et corporatiste, sont davantage attachs
lINSEE lui-mme quau systme de la Comptabilit Nationale dans la mouvance duquel
lINSEE moderne a pourtant t conu et concrtis.
Globalement le projet politico-institutionnel que nourrissent les jeunes turcs de lINSEE
consiste pluraliser voire dmocratiser lusage de linformation conomique et sociale
produite par linstitut. Relativement marqus par la pense de Pierre Bourdieu - qui
sintresse dj la dialectique auto-reproductrice entre structures objectives et subjectives
de domination dans la socit -, ils nont gure de scrupules intellectuels envisager le
triangle CGP-DP-INSEE comme le monopole dune certaine violence symbolique (dans le
domaine conomique) dvoy de lintrt socio-conomique gnral par et au profit dune
lite politique, conomique et culturelle. La question qui se pose ds lors est de savoir
comment transformer ce monopole afin den librer lINSEE et de mettre vritablement
linstitut au service dune entreprise de conciliation entre dveloppement conomique (les
bnfices ) et dveloppement social (le partage ) de la France. Cette ide constitue un
premier pas dans la formation dune forme de doctrine Ripert dont on va tout de suite voir
quelle passe par une sorte de crypto-doxa Gruson (un pas en arrire pour deux pas en
avant). En effet, selon cette ide, la fabrication du Plan conomique nest plus lordre du
jour ; en revanche, on y retrouve, en rsurgence, lancienne logique de pouvoir
discrtionnaire, occulte et irradiant dans laquelle Claude Gruson souhaitait inscrire le SEEF
la fin de lanne 1957 lorsque de grandes incertitudes pesaient sur la survie de ce service
atypique de la Direction du Trsor (voir chapitre 1, section 1).
Selon cette logique, lINSEE ne doit plus compter que sur lui-mme et doit sefforcer
dinnerver le corps conomique et social national au moyen dinformations statistiques
rationnellement tablies et diffuses par des canaux officieux soigneusement slectionns.
Dans leur dmarche, les jeunes modernisateurs de lINSEE bnficient videmment de
lappui des anciens du SEEF ayant suivi Claude Gruson lINSEE. Cependant, au fil des
mois, la rflexion des nouveaux stratges de lINSEE va saffiner et prendre, avec larrive
de Jean Ripert la direction de linstitut, un tournant libral que nous allons maintenant
dcrire. Au modle dun INSEE centrifugeant linformation, dans un but foncirement
altruiste et/ou vangliste oeuvrant pour le salut des profanes du grand nombre, va se
338 Cf. Bardet (F.), 1994, Observatoires et nouvelles pratiques de gouvernement, mmoire pour lobtention du
DEA de lIEP de Grenoble (Universit Pierre Mends-France), (sld. Ph. Warin).

162

substituer un modle dINSEE centrifuge et centripte, cest--dire marchandant ou

changeant linformation contre quelque chose spcifier en interaction avec son
environnement.
En janvier 1966, Claude Gruson interprte sa non-nomination au Commissariat Gnral du
Plan comme un dsaveu personnel de Georges Pompidou son endroit. Quant Jean Ripert,
il analyse sa propre non-nomination et la nomination de Franois-Xavier Ortoli au poste de
commissaire au Plan comme un acte anti-Mass : Pompidou a eu limpression que la
planification en valeur [formalise] de Mass lavait embarqu et lui avait bien rduit sa
marge de manoeuvre 339. Ainsi, sur un plan gnral, MM. Gruson et Ripert parviennent la
mme conclusion : le dprissement du Plan en tant que contrat moral pluriannuel sign par
les grands acteurs socio-conomiques de la Nation a commenc et ce processus semble
irrversible. En prenant la direction de lINSEE, Jean Ripert approuve donc le travail
daggiornamento radical entam par un petit nombre de jeunes administrateurs de lINSEE.
Toutefois, il les pousse aussi briser un certain nombre de tabous lis la pense de Claude
Gruson concernant en particulier largent, la conception de lEtat, la libre entreprise, etc. De
tels tabous distinguent la Gauche socialiste classique de la Gauche moderne, librale, socialdmocrate, anti-jacobine qui sexprime de plus en plus clairement dans les colonnes de
lhebdomadaire mendsiste lExpress et dans les manifestes du Club Jean-Moulin. Cest
pourquoi au cours du colloque de Paris de juin 1967 cest moins contre la reproduction des
lites gardiennes dun ordre social ingalitaire que les rformateurs de lINSEE se
positionnent, quimplicitement contre un gouvernement jug ractionnaire (entretien
avec lun deux) qui ne se proccupe gure de concilier de manire rationnelle et
pragmatique dynamisme conomique et justice sociale. La pense de Pierre Bourdieu, trs
critique et trs emporte lgard de lappareil de planification, sefface sensiblement
(mais pas totalement) au profit dune dimension de rformisme socio-conomique.
On trouve la base du rapport de synthse du colloque340 lide quun march de
linformation et de ltude conomique et sociale doit merger en France et que lINSEE
doit tre le centre informationnel nourricier et rgulateur de ce march. Il est en effet postul
que le systme actuel dinformation statistique ne peut plus faire face la diffrenciationspcialisation des besoins dinformation, que ce soit dans le secteur public ou priv. Pire,
lINSEE alimente en information un appareil de planification dont la centralisation et
lautoritarisme informationnel dresponsabilisent les acteurs conomiques et sociaux en les
dispensant de planifier eux-mmes leurs actions. Linstitut se propose donc deux missions.
La premire consiste dmarcher les acteurs (grandes entreprises, administrations
publiques, collectivits locales, syndicats, chambres parlementaires, partis politiques, etc.)
pour quils se dotent de services dtudes susceptibles tre daliments par les informations
objectives produites scientifiquement par lINSEE. Cest prcisment la seconde mission
que souhaiterait sassigner lINSEE : alimenter en information le systme polycentrique des
acteurs de la vie socio-conomique franaise341. Cette mission se justifierait par la ncessit
339 Entretien avec Jean Ripert. Rappelons que, ainsi que nous lavons tudi plus haut, MM. Gruson et Ripert
ont tous les deux raison. Il faut cependant ajouter que Pompidou reprend galement en main le CGP parce que
beaucoup dadministrations ministrielles se sont dotes de cellules dtudes et de planification, ce qui
compromet la position de supriorit du Premier Ministre dans le gouvernement.
340 Le document en question sintitule Jalons pour une politique de linformation conomique , rapport de
synthse du colloque sur linformation conomique, Paris, 23 et 24 juin 1967. Il est crit en page de garde que
sa rdaction est le produit dun travail collectif auquel ont particip : MM. Andr Babeau, Jacques
Barbichon, Jacques Bertherat, Louis-Pierre Blanc, Pierre Bourdieu, Jean Broizat, Robert Cottave, Alain
Darbel, Paul Dubois, Pierre Echard, Pierre Gervaiseau, Claude Gruson, Franois Hetman, Jacques Lautman,
Jacques Lacoste, Jacques Mayer, Pierre Nardin, Claude Seibel, Yves Ullmo.
341 Tous les passages sur la ncessit dune dcentralisation de la dcision publique et prive sinspirent des
crits du Club Jean-Moulin et plus particulirement des livres de Michel Crozier, par exemple : Les raisons,
propres ladministration, qui poussent la concentration des instances de dcision sopposent partiellement

163

en France dune magistrature de linformation statistique [...] susceptible dorienter

lactivit statistique en fonction de normes dordre scientifique [...][ et veillant ce que
soient cres et maintenues] les conditions de lgalit de tous devant linformation (pp.
23-24). A ct de ces intentions qui seront dailleurs officiellement et partiellement342
exauces en 1972 travers la cration du Conseil National de la Statistique , existent
galement des objectifs plus prosaques, quils soient politiques (instruire les contrepouvoirs343 et les gouverns , par exemple), administratifs (entre autres choses, trouver
des dbouchs professionnels pour les administrateurs de lINSEE qui pourraient ds lors se
vendre en tant que mercenaires de linformation statistique dans les institutions voulant se
doter de services dtudes statistiques), et mme financiers (dmarcher des entreprises qui
achteraient les enqutes statistiques effectues par lINSEE ce qui permettrait linstitut de
compenser, dans son fonctionnement, un ventuel tarissement de la source budgtaire lie
aux tudes de planification).
Les rformateurs de lINSEE estiment pouvoir russir dans leur entreprise deux
conditions. Premirement, il sagit qu lINSEE soit donn un statut de droit public
impliquant la personnalit civile et lautonomie financire, cest--dire en loccurrence, que
soit modifi le statut de lINSEE (p. 23), en tablissement public commercial (p. 77).
Seconde condition requise, une modification orientation a-normative des attributions de
lINSEE simpose. Ce dernier doit, autant que faire se peut, se contenter de ne communiquer
aux acteurs sociaux que de linformation brute, non traite et ce de manire aussi quitable
que possible, car il ne faut pas favoriser un demandeur dinformation au dtriment dun
autre. On touche ici un point crucial sur le positionnement institutionnel de lINSEE.
Selon les jeunes-Turcs de lINSEE, lextraversion de lINSEE passe certainement par une
plus forte implication dans le dbat politique, conomique et social . Toutefois, la
lgitimit nationale de cette implication dpend de la neutralit de lINSEE par rapport ce
dbat. Ainsi, le rapport de synthse du colloque de Paris peut tre lu comme un projet de
code de dontologie que quelques jeunes gens imaginatifs de lINSEE proposent leurs
collgues plus prudents queux. Les rformateurs souhaitent donner des garanties de sagesse
et montrer quils ne sont pas des apprentis sorciers. Sur le plan politique, leur projet de
rforme naura pas les effets dune rvolution : En fait, les rtentions statistiques (ou les
gauchissements des prvisions) dorigine politique sont, dans notre pays du moins, rares et
limites dans leur objet . Le projet vise principalement rtablir lobjectivit de
linformation utilise par les acteurs et non leur donner ou leur vendre des
armes informationnelles : Beaucoup plus importantes en revanche sont les rtentions
dorigine technique ou sociologique : quil sagisse de retards ou de strilisation de
linformation statistique, elles sont imputables soit linsuffisance des moyens de diffusion
soit au fait que les administrations ou les entreprises nont pas une conscience assez claire
de lintrt social de linformation quelles dtiennent.. Les instigateurs du projet prvoient
de prendre garde ne pas faire exploser de bombes informationnelles remettant trop
fortement en cause lordre tabli : Beaucoup plus fondamental encore est le secret ou le
silence dont la socit entoure, de fait et souvent inconsciemment, un grand nombre de
au progrs de lefficacit administrative, si lon admet que laccord ngoci est mieux suivi en son esprit que
nest respect la lettre lordre impos (p. 47).
342 Aprs quelques annes de fonctionnement du Conseil National de la Statistique, certains partenaires
sociaux, la CGT notamment, affirmeront que le CNS relve dune manipulation travers laquelle lINSEE,
prtextant de divergences entre partenaires, sarroge implicitement le droit de dcider elle-mme de son
programme de travail alors que le but du CNS est prcisment de permettre aux partenaires sociaux davoir
prise sur le programme de travail de lINSEE.
343 Par exemple, en dveloppant et dynamisant le comit de liaison entre lINSEE, les administrations
conomiques, les organisations professionnelles, syndicales et sociales (CLINSOPS) cr en 1964
linitiative de Claude Gruson suite lchec de la politique des revenus et de la cration du CERC par le
Commissariat Gnral du Plan.

164

problmes dont lnonc la mettrait en question, quil sagisse de la situation des groupes
dfavoriss (personnes gs, handicaps physiques, dbiles mentaux...), des ingalits de
fortune et dducation ou encore des ingalits entre pays. Mais nous touchons l des
problmes qui ont trait [...] de faon directe lexercice du pouvoir conomique, [...]
lorganisation gnrale de la socit et qui dpassent lobjet de ce colloque (pp. 68-69).
Afin dtre encore plus convaincant quant la ncessit pour lINSEE de ne pas prendre
parti dans le dbat politique, conomique et social national, tout en y participant, les
rformateurs de lINSEE proposent mme de brider son activit normative au profit de son
activit fondamentalement informative : La modification du statut nirait pas sans
modification des attributions. Dans une telle hypothse, les attributions statistiques
tendraient saccrotre et les attributions dtudes et de projections disparatre (p. 23).
Ainsi, de manire surprenante nos yeux, de jeunes comptables nationaux tels que MM.
Darbel, Dubois et macroconomie proposent explicitement, avec lappui de quelques
comptables nationaux de la vieille cole comme Jacques Mayer, de scier la branche sur
laquelle ils sont assis ; en effet, cest eux qui ont en charge lactivit dtudes et de
projections lINSEE. La cl de cette nigme se trouve en grande partie dans lhistoire
professionnelle et institutionnelle des relations de type lonin que souhaitent entretenir les
comptables nationaux avec les statisticiens publics en France.
c. Les implications institutionnelles du colloque de Paris pour lINSEE
Il convient tout dabord dobserver les diffrences entre le mtier de comptable national et
celui de statisticien public. Lobjectif professionnel du premier est de rationaliser le
gouvernement ou la planification du systme conomique national. Pour ce faire, le
comptable national construit et fait fonctionner sur le papier un systme de variables344
conomiques physiques (tonnes de charbon) et montaires (prix de la tonne de charbon)
cens reprsenter le systme conomique national rel et permettre de montrer aux acteurs
de ce systme la voie dune croissance globale quilibre. Pour que le systme thorique
reprsente convenablement le systme rel, les comptables nationaux glanent o ils le
peuvent le maximum de donnes statistiques qui vont leur permettre de quantifier
rellement les variables de leur systme thorique. Toutefois ce travail de quantification et
de ralisation des variables sapparente du bricolage , du bidouillage , de la
cuisine 345, car historiquement le systme thorique de la Comptabilit Nationale a t
construit comme une connaissance a priori par rapport lexprience statistique srieuse. Au tournant des annes 1940-1950, lorsque les premires bases de la Comptabilit
Nationale ont t jetes par des agents du Commissariat Gnral du Plan et du BSEF, la
production de statistiques industrielles, budgtaires, sociales, etc., tait trop pauvre et trop
dsordonne pour servir dossature cohrente un systme de Comptabilit Nationale
ambitionnant de reprsenter le fonctionnement densemble de lconomie franaise. Les
variables de ce systme ont donc dabord t conues pour couvrir la marche du systme
conomique rel dans son intgralit et non pour tre statistiquement mesurables (puisque
peu de mesures taient effectues). Les comptables nationaux considrent en quelque sorte
le systme conomique rel comme un champ dactivits toil, ou plutt moir, par ces
petits miroirs que constituent les chiffres statistiques produits par les ministres
oprationnels, par les directions du ministre des Finances, par lINSEE, par les syndicats
professionnels, par les grandes entreprises, etc., dans le dsordre le plus total. Ce sont
344 La formalisation mathmatique et la validation empirique de linterconnexion des variables aboutit ce
que lon appelle un modle macro-conomtrique.
345 Nous utilisons ici les qualificatifs employs dans Kramarz (F.), La Comptabilit Nationale la maison ,
in Boltanski (L.) et Thvenot (L.), (sld.), 1989, Justesse et justice dans le travail, Paris, CEE-PUF, (Cahiers du
Centre dEtudes de lEmploi), pp. 219-245.

165

davantage les relations dynamiques entre ces chiffres que les chiffres eux-mmes et les
modalits validantes de leur fabrication qui intressent les comptables nationaux.
Professionnellement, cette hirarchie dintrts - qui spare donc le mtier de comptable
national de celui de statisticien public - sest accuse avec le temps parce que beaucoup de
statisticiens de lINSEE rechignaient reprendre le travail bricol des comptables
nationaux et que, de toute faon, cette tche de reprise ainsi que la fabrication de statistiques
srieuses adaptes au cadre de la Comptabilit Nationale ne pouvaient se faire que sur un
temps long voire infini tant donn le phnomne de diffrenciation de lconomie franaise
li sa forte croissance. Aussi les comptables nationaux ont rellement dvelopp une forte
culture du bidouillage de chiffres qui rebutait et frustrait les statisticiens de lINSEE qui
taient dans lincapacit de rsoudre rapidement le problme du manque de srieux des
comptables nationaux quils dnonaient346.
En revanche, dun point de vue institutionnel, la hirarchie voque ci-dessus perd de son
acuit en consquence notamment de laction de Claude Gruson. Lorsquil prend la tte du
SEEF en 1953, il engage progressivement ses troupes dans un double travail
dordonnancement plus rigoureux du bidouillage347 et de nouage de contacts rguliers avec
les quelques statisticiens de lINSEE tents par lanalyse macro-conomique (tel
quEdmond Malinvaud). Malgr les procds parfois cavaliers quutilisait Claude Gruson
pour amadouer une partie des agents de lINSEE (susciter des vocations de transfuges par
exemple), cest tout de mme lui qui a cr les conditions propices un mariage de raison
entre les deux organismes loccasion de sa nomination la tte de lINSEE en 1961348.
Ainsi Claude Gruson institutionnalise-t-il la jonction entre deux mtiers, deux cultures
professionnelles, lune, celle de comptables nationaux, arc-boute sur linstrumentalisation
de la science macro-conomique keynsienne des fins gouvernementales, lautre, celle des
statisticiens de lINSEE, ptrie par une proccupation de qualit technique des enqutes
statistiques. Cela dit, il sagit, comme nous lavons formul prcdemment, dun mariage de
raison et non dpousailles de coeur. Comme lexprime le comptable national Charles Prou,
on peut interprter le dpart de Claude Gruson pour lINSEE comme un projet politique.
Il fallait investir la forteresse qutait lINSEE pour assurer la planification dmocratique
une base statistique beaucoup plus solide que celle avec laquelle on avait travaill au SEEF,
et qui tait trs fragile ( Comptes de la puissance , p. 260). A partir de 1961,
346 Pages 195-196 du livre de Franois Fourquet Les comptes de la puissance (op. cit), un comptable
national, Charles Prou, affirme : Dune part ils [les statisticiens de lINSEE] sentaient une concurrence
latente sur une partie importante de la statistique, celle qui touchait la macro-conomie, et dautre part, par
purisme, ils voyaient dun trs mauvais oeil quon btisse les comptes nationaux sur des bases extrmement
fragiles. Ils taient trs conscients de cette fragilit - nous aussi dailleurs, et cest pour cela quon a essay de
la court-circuiter par des informations financires. La plupart des statisticiens sont donc rests lcart. Alors
il y a eu les tratres : Dumontier et Froment sont partis au Plan. Blanc est venu au SEEF.[...] Cela na jamais
t dit ni crit, mais cela a t considr comme une trahison latente du mtier de base du statisticien, alors
que de notre ct on avait conscience quil valait mieux travailler avec des chiffres mal foutus plutt que de ne
rien faire .
347 Cration des Tableaux Economiques dEnsemble (TEE), dEchanges Inter-industriel (TEI), et
dOprations Financires (TOF).
348 Citation de Jean Seris dans Les comptes de la puissance , op. cit., p. 259 : En 1961, il sest pass un
fait majeur : la dcision de nous [le SEEF] couper en deux, la direction de la Prvision [en fait, le SEEF] et
lINSEE. Pourquoi ? Parce que nous tions arrivs une limite. [...] Nous ne pouvions plus amliorer les
donnes statistiques et ctaient pour nous la paralysie. Jusqualors, lINSEE nous avait regard avec
suspicion : nous manipulions des chiffres qui ntaient pas indiscutables. Mais de plus en plus de jeunes
lINSEE se disaient : cest stupide ! Nous sommes dans notre coin faire des statistiques de production qui
ne servent personne, et ct il y a des quipes qui imaginent elles-mmes leurs chiffres, qui ont lair de
servir quelque chose, et qui paraissent samuser ! On tait prt de part et dautre se runir. [On a alors
pu] concevoir un programme cohrent de dveloppement statistique en relation avec la Comptabilit
Nationale.

166

linstitutionnalisation dune intersection au sein de lINSEE entre lactivit de statisticien et

celle de comptable national commence donc seffectuer mais non sans heurts : les
conjoncturistes de lINSEE rechignent harmoniser leurs mthodes avec celles employes
par les anciens du SEEF venus lINSEE dans le sillage de Claude Gruson. La bataille
dcisive a lieu loccasion de la mise en oeuvre du Plan de Stabilisation attribu plus ou
moins justement au ministre des Finances Valry Giscard dEstaing entre 1963 et 1965. Les
projections respectives des conjoncturistes et des comptables nationaux sont diamtralement
opposes jusqu ce quau cours de lanne 1965 lhistoire donne tort aux conjoncturistes et
dmente leurs projections. Ceux-ci vont tre alors obligs de compromettre leurs
mthodes avec celles des comptables nationaux, cest--dire de laisser ces derniers utiliser
directement et faonner davantage leur guise leurs batteries dindicateurs principalement
axs sur le monde de lentreprise.
Pour rsumer, on vient dexaminer deux tapes : premirement, une guerre de tranches
larve, le SEEF dun ct, lINSEE de lautre, jusquen 1961 ; deuximement, un blitzkrieg
des comptables nationaux emmens par Claude Gruson en territoire INSEE, invasion-clair
qui se solde par la mise au pas en 1965 des statisticiens conjoncturistes de lINSEE
spcialiss dans les prises de tendances court terme des entreprises franaises. La
question de la production de statistiques sociales des fins de Comptabilit Nationale est au
coeur de la troisime tape du projet politique de Claude Gruson. Rappelons encore
quen 1964, ce dernier a demand aux sociologues de laider sociologiser la Comptabilit
Nationale. Rappelons galement lpisode de la politique des revenus qui posait la question
de lquit et de la lgitimit dun ordre social tiraill par lvolution structurelle de
lconomie et de la socit franaise. Les sociologues ont rpondu ngativement au directeur
de lINSEE et le projet de politique des revenus na engendr quune petite structure, le
CERC, se situant de surcrot dans la zone de contrle du Commissariat Gnral du Plan et
non de lINSEE. Claude Gruson souhaite donc entre autres choses mettre vritablement le
Dpartement population et mnages (DPM) de lINSEE au service des comptables
nationaux.
Toutefois, la partie est ici difficile. Les conjoncturistes et les comptables nationaux taient
concurrents sur le mme terrain de jeu : la prvision conomique ; finalement il a suffi que
lun mette lautre en dfaut pour imposer sa loi. Il nen va pas de mme avec les statisticiens
sociaux de lINSEE qui nont que peu de rapports avec les comptables nationaux et nont
dailleurs pas cherch en avoir. Ds 1963, Claude Gruson profite donc de la monte en
puissance du social orchestre par Jacques Delors dans la problmatique de la
planification pour budgtiser dans le cadre de la prparation du Vme Plan des enqutes
sociales qui sont confies au DPM. Il sagit l dune premire tentative pour convertir le
DPM la planification. Nanmoins, si Jacques Desabie sestime trs trs reconnaissant
vis--vis de Gruson qui nous a permis de dvelopper nos services de manire exceptionnelle
et nos carrires par la mme occasion349 , cette reconnaissance nest pas alle jusqu
mettre le DPM au service de la planification et des comptables nationaux : On a toujours
travaill, dvelopp de nouveaux programmes denqutes, etc., dans une logique doffre, on
ne travaillait pas sur commande, on essayait plutt danticiper intuitivement les demandes
et on y russissait assez bien, je dois dire. Vous savez, les Catgories SocioProfessionnelles, mon prdcesseur Jean Porte les a sorties tout seul de son cerveau,
personne ne les avait demandes et vous connaissez le succs que cela a eu. Et moi jai
continu procder de mme sans trop me soucier des demandes qui dailleurs taient le
plus souvent floues techniquement (entretien avec Jacques Desabie). En fait, la tentative
dinstrumentalisation du DPM par les reprsentants de la Comptabilit Nationale a abouti au
rsultat inverse. En contribuant au dveloppement du DPM, llargissement de sa palette
349 Entretien avec lintress.

167

denqutes sociales350, et la sophistication technique de leurs protocoles, Claude Gruson a

confort le DPM dans sa logique doffre ferme la notion de demande.
Ds le dbut de lanne 1966 les jeunes stratges de lINSEE se posent en effet la question
de la valorisation externe ou de la mise sur le march informationnel national de
lappareillage statistique de leur maison. Or, ils se heurtent dans le domaine de la statistique
sociale un DPM qui est devenu une sorte dINSEE dans lINSEE, une citadelle technicoculturelle bien organise et extrmement productrice sous la houlette de Jacques Desabie. Il
est hors de question de prendre dassaut ce bastion, dautant que Claude Gruson ne voudrait
pas sencombrer dun conflit interne tant donn la violence du combat qui loppose dj au
ministre de lIndustrie propos du contrle par lINSEE de lappareil national de
statistique industriel en gestation351. Compte tenu de son style de leadership administratif, le
nouveau directeur Jean Ripert, qui prend poste en janvier 1967, ne les soutiendrait pas
davantage. Et puis, au nom de quoi de jeunes et dynamiques administrateurs de lINSEE
pourraient-ils reprocher un dpartement de lINSEE de ne vouloir faire que de la
statistique ? La seule manire de rendre le DPM un tant soit peu utile linscription de
lINSEE dans un dbat politique et social (dont le processus de planification ne recouvre
quune partie) est dobtenir du directeur du DPM quil accepte que lINSEE puisse diffuser
des donnes produites par le DPM. Pour obtenir lassentiment du DPM quant ce principe,
des garanties draconiennes doivent tre fournies : la diffusion se fera avec une prudence
dontologique extrme (procdure de lembargo, respect de lgalit de tous devant
linformation statistique, etc.) ; ladoption du principe de la diffusion naffectera pas la
dfinition et la ralisation du programme de travail du DPM sur lequel son responsable
demeure souverain ; entre la production du DPM et la diffusion de cette production
nexistera aucune phase dinterprtation et de synthse normative des donnes.
Cest pourquoi le collectif en charge de la rdaction du rapport du colloque de Paris de juin
1967 vont jusqu envisager la disparition de la fonction dtudes normatives de lventail
dactivits de lINSEE352. Bien entendu, Jacques Desabie nen demande pas tant. A propos
du colloque de Paris, il nous a dclar : Moi personnellement je ne me souviens pas y avoir
assist mais javais des gens de chez moi qui me rapportaient ce qui sy disait. Dans mon
travail ces choses-l avaient trs peu dimportance. Justement, moi tout ce que je demandais
cest que cela ne perturbe pas les programmes de travail dans lesquels le DPM tait engag
et qui taient trs approfondis, trs lourds techniquement 353. On peut donc supposer que
lexagration des propositions de nouveaux stratges de lINSEE na dgal que leur dsir de
faire acte dallgeance aux tenants de la culture statistico-descriptive, objectiviste et anormative de lINSEE, afin de pouvoir utiliser un tant soit peu leur travail. Ainsi, le colloque
de Paris a une double signification institutionnelle pour lINSEE. Il montre un institut que
certains de ses dcideurs internes veulent inscrire visiblement sur la scne politique et
sociale nationale, en mme temps quil dnote un dbut dabandon du projet de
gouvernementalisation de lensemble de lactivit de lINSEE dans le cadre de la
Comptabilit Nationale. En reformulant cette ambigut, on peut affirmer que lide de
350 Enqutes sociales sur lemploi, la mobilit professionnelle, les usages des moyens de transport,
lhabillement, le logement, etc., toute choses dont lINSEE peut tre fier puisque, dans les autres pays
industrialiss, il nexiste rien danalogue en termes de technicit, de rptabilit et de comparabilit des
statistiques sociales produites.
351 Michel Volle, op. cit.
352 On est en droit de se demander galement pourquoi les anciens comptables nationaux du SEEF ayant
migr lINSEE ont avalis ce programme de rforme de lINSEE dans lequel ils nont plus gure de place. Le
principal lment de rponse rside probablement dans le fait que le SEEF sest transform en mai 1965 en
Direction de la Prvision. A partir de l, les transfuges du SEEF lINSEE disposaient ainsi dune terre
promise institutionnalise sur laquelle ils pourraient se (r-)installer si daventure lINSEE ne voulait plus
deux.
353 Il faut noter qu lpoque le DPM prparait le recensement national de la population de 1968.

168

diffusion de linformation conomique et sociale produite lINSEE renvoie dos dos ou

fait tampon entre ceux qui lINSEE veulent faire de linstitut un acteur gouvernemental
(dans le cadre dun projet de sophistication sociologique et statisticien de la Comptabilit
Nationale des fins planificatrices) et ceux qui lINSEE galement se conoivent comme
des techniciens neutres de la description socio-conomique de la France et qui ne souhaitent
pas assumer la dimension politique de linformation quils produisent et de lusage qui en
est fait.
Nous allons maintenant examiner comment ce modus vivendi tri-fonctionnel au sein de
lINSEE va y conditionner les dbats et les dcisions technologiques relatifs la question
des indicateurs sociaux et finalement celle de lvaluation des politiques publiques.

3. Le modus vivendi lINSEE entre comptables nationaux, statisticiens

neutralistes et rformateurs institutionnels
a. Premier branlement du modus vivendi : la question de lusage gouvernemental des
statistiques sociales
Avec lentre de la France dans le March Commun en 1959, le SEEF (puis la DP) et
lINSEE ont t amens sintresser lactualit internationale en matire de Comptabilit
Nationale, ne serait-ce que dans un but dharmonisation au niveau europen. Au dpart, les
discussions taient pres car deux conceptions de la Comptabilit Nationale sopposaient.
Existait en premier lieu la conception, dominante sur la scne internationale, marque depuis
le dbut des annes 1940 par le travail du macro-conomiste universitaire anglais Richard
Stone, dun usage macro-descriptif et peu planificateur de la Comptabilit Nationale au
regard des conomies nationales. En second lieu, on trouvait la conception franaise,
reprsente par Claude Gruson, et axe sur lide dune planification stato-centralise des
entreprises publiques ou prives regroupes en branches dactivits354. Nanmoins au fil des
annes, cet antagonisme conceptuel et pratique sest attnu. Les excellentes performances
de lconomie franaise au cours de cette priode ont probablement constitu un important
facteur poussant les tenants de lapproche anglo-saxonne envisager un usage davantage
planificateur et une conception moins agrge de la Comptabilit Nationale. Du ct
franais, lvolution du Commissariat Gnral du Plan, prenant acte de la libralisation et de
la diffrenciation de lconomie franaise, a progressivement dfocalis les comptables
nationaux de la seule sphre marchande des entreprises franaises qui prenaient de moins en
moins en considration les indications du Plan. Toujours est-il quau milieu des annes 1960
lOffice Statistique des Communauts Europennes (OSCE) est, sous la direction de Richard
Stone, en passe de proposer un systme europen de comptes conomiques intgrs
suffisamment policy-oriented355 pour inspirer les comptables nationaux franais et

354 Parce que la production conomique se limite selon la conception franaise lactivit des entreprises
dtaille par branche, on peut dire que la Comptabilit Nationale franaise se situe une chelle davantage
mso-conomique que macro-conomique danalyse.
355 Le tournant politiques publiques de Richard Stone pendant les annes 1960 est attest par ses
publications telles que Stone (R.), A model of the educational system , in, 1966, Mathematics in the social
sciences and other essays, MIT Press, Cambridge (Mass.) ou Stone (R.), Un systme intgr de statistiques
dmographiques de la main doeuvre et dautres statistiques sociales, reli au systme de Comptabilit
Nationale, ONU, Conseil conomique et social, commission de la statistique, document E/CN 3/394, New
York, mai 1970.

169

notamment ceux de lINSEE, tels que Jacques Mayer et Andr Vanoli, qui souhaitent
redployer lusage planificateur de la Comptabilit Nationale356.
Lorsquil prend la tte de lINSEE, Jean Ripert considre cette reconfiguration intellectuelle
sous un jour extrmement favorable. Il y voit en effet le commencement tant attendu par lui
dune technicisation de la conception de la planification nationale prenant en considration
le social entendu lpoque comme la face non-marchande des choix collectifs. Cest
pourquoi il encourage ses collaborateurs de la direction des synthses conomiques de
lINSEE persvrer dans la nouvelle voie europenne et va participer lui-mme
certaines runions de travail organises par lOSCE, lOCDE ou la commission de lONU
pour lEurope qui sige Genve. Nanmoins, la haute et austre technicit de ces
rencontres internationales le plonge dans un certain ennui : Il ny avait que Richard Stone
et surtout Claus Moser qui disaient des choses non soporifiques, pour moi qui ne suis pas du
tout un spcialiste des statistiques conomiques bien entendu. . Cest ainsi que Jean Ripert
se lie damiti avec Claus Moser, son homologue britannique, personnage haut en couleur
qui dirige lOpra lyrique de Londres en mme temps que le Central Statistical Office
(CSO). En 1968, le CSO, sous la houlette attentive de son nergique directeur, est en train
de rflchir lacclimatation en Grande-Bretagne des lments du dbat engag outreAtlantique propos de la finalisation gouvernementale des statistiques sociales cest--dire,
en termes plus simples, sur la ncessit dtablir des social indicators357 et un social
accounting system indpendant du systme de la Comptabilit Nationale (conomique).
Claus Moser entreprend de convaincre le directeur gnral de lINSEE que son institution
peut gagner en lgitimit institutionnelle si elle consent remodeler sa production de
statistiques sociales pour les rendre utilisables par les acteurs sociaux et gouvernementaux
cest--dire functional selon le terme employ par le directeur du CSO358. Cependant,
plus profondment, Claus Moser montre Jean Ripert que lINSEE, malgr sa forte
implication dans un systme institu de planification conomique alors rig en exemple
dans de nombreux pays industrialiss, est maintenant confront au dfi politico-administratif
de la dcennie : la planification sociale et le dveloppement social. Or, lINSEE ne peut
relever ce dfi que si est remis en cause en son sein le modus vivendi voqu plus haut entre
comptables nationaux venus du SEEF lINSEE (MM. Mayer et Vanoli), les jeunes
administrateurs de lINSEE pro-extraversion de linstitut (MM. Dubois et
macroconomie359), et la vieille cole statisticienne anti-extraversion (M. Desabie).
La question que lon doit dabord se poser est de savoir si la crise de mai 1968 et
lanimation par Jacques Delors dun sminaire lENA sur le thme des indicateurs sociaux
ont galement particip lbranlement des fondements politico-administratifs du modus
vivendi. La rponse cette question savre, tout bien considr, relativement malaise.
Ainsi, il est clair que les troubles de mai ont procur Jean Ripert, et au petit nombre des
administrateurs de lINSEE en faveur dune rforme des statistiques sociales, des arguments
lencontre de lostracisme technicien du DPM qui contrle lappareil productif des
statistiques sociales. Mai 68 montre que le social nest pas rductible lconomique et que
356 On verra plus loin dans le texte que cela va aboutir des tentatives dlaboration par lINSEE et la DP de
comptes satellites (gravitant autour de lancien systme de Comptabilit Nationale) spcifiques aux social
policy domains de la sant, de lemploi, du logement, de lducation, etc.
357 Cf. la Newsletter du Social Science Research Council (Grande-Bretagne) de novembre 1968 qui relate la
confrence de Londres organise par la SSRC sur le thme de indicateurs sociaux en juin 1968. Etaient
notamment prsents cette confrence : James Coleman, Mancur Olson, Claus Moser et Andrew Shonfield
(grand spcialiste anglais de la planification franaise, futur prsident du SSRC et ami de Bernard Cazes). En
raison des vnements de mai 68 en France, Jacques Delors et Bernard Cazes ne se sont pas rendus cette
confrence, alors quils comptaient y participer. Le rapport de lENA sur les indicateurs sociaux a nanmoins
t envoy aux organisateurs de la confrence et comment lors des dbats par Andrew Shonfield.
358 Moser (C.), foreword to Social trends, Central Statistical Office, n1, 1970.
359 Nous ne faisons pas figurer ici Alain Darbel car pendant cette priode il ne travaille plus lINSEE.

170

les statistiques sociales produites par lINSEE devraient servir rationaliser des programmes
sociaux nationaux rpondant de grands besoins sociaux dont les brouillonnes
revendications et critiques exprimes par les insurgs ont t le symptme, plutt qu
continuer faire de lenqute mnage comme si de rien ntait. Pourtant, les choses ne
sont pas si simples. Cette fourniture vnementielle et providentielle darguments en faveur
des partisans dune rforme des statistiques sociales ne va pas permettre une mise au pas
rformatrice du service de Jacques Desabie.
En fait, les rformateurs ne forment pas un groupe uni. En outre, la jeune gnration des
administrateurs de lINSEE marque par le magma doctrinaire de mai 68 ne va pas les
soutenir et va, sans le savoir, faire le jeu immobiliste de Jacques Desabie. Enfin, au
ministre des Finances et dans les administrations ministrielles centrales en gnral,
lengouement pour les dmarches de rationalisation de la dcision publique engendres par
la RCB va rapidement perdre de ses capacits mobilisatrices. Jean Ripert va
progressivement se rendre lvidence quune rforme des statistiques sociales lINSEE
en tant que processus de fabrication dun socle informationnel pouvant rationaliser les
politiques sociales franaises risque de tourner vide, le contexte politico-administratif ne
sy prtant plus.
Alors que la crise de 1968 bat son plein, Jean Ripert apprend de manire fortuite que
Jacques Delors a anim son sminaire lENA sur les indicateurs sociaux. Il prend
connaissance du rapport du sminaire publi la Documentation Franaise en mme temps
que Claus Moser linforme quau Commissariat Gnral du Plan, en plus de Jacques Delors,
Bernard Cazes sest aussi investi dans le thme des indicateurs sociaux. Dune part, Jean
Ripert comprend alors quil existe un lien consquent entre le sminaire de lENA et les
tentatives de sensibilisation des milieux planificateurs menes par le couple Bernard Cazes Bertrand de Jouvenel dans les colonnes de Analyse et Prvision propos de la ncessit de
construire un systme de comptes sociaux analogue celui de la Comptabilit Nationale
(conomique). Dautre part, Jean Ripert constate que ni Bernard Cazes ni surtout Jacques
Delors nont envisag dinclure lINSEE dans leur rflexion-action malgr la politique
officielle douverture vers la socit dans laquelle il a officiellement inscrit linstitut.
En raison du contexte bouillonnant (y compris au sein de son institution) de lanne 1968 et
galement du fait des liens damiti quil entretient avec Jacques Delors, le directeur de
lINSEE ne se formalise pas de lattitude de ce dernier. Il ne crie pas non plus au scandale,
mais demande nanmoins au chef du Service des Affaires Sociales du Commissariat Gnral
du Plan de sexpliquer entre amis360. Celui-ci se justifie en avanant les arguments
suivants : 1) il voulait dabord se faire une ide sur la faisabilit dune dmarche de type
indicateurs sociaux avant daller plus loin et de faire ventuellement appel lINSEE ; 2)
lINSEE na jamais produit que des statistiques sociales sans jamais se poser la question
de leur synthse (le DPM de lINSEE est ici clairement vis) ; 3) au-del du problme
dintercomprhension avec le DPM, les indicateurs sociaux doivent tre considrs comme
des outils de planification et non comme des donnes devant tre diffuses tous azimuts
dans le dbat social et politique du pays ; 4) Jean Ripert tente clairement de faire en sorte
que lINSEE relativise ses liens avec le Commissariat Gnral du Plan et il ne doit pas
stonner que les agents de cet organisme ne tiennent pas lINSEE inform de tout ce quils
font361. En rponse largumentaire aigre-doux de Jacques Delors, Jean Ripert demande
celui-ci de rflchir, en essayant de lui faire comprendre peu peu que de toute faon il
ny a pas dautre solution pour lui [J. Delors][que dimpliquer lINSEE] sil veut que ce
360 J. Ripert ne demande rien B. Cazes probablement cause de la diffrence hirarchique qui les spare
mais aussi parce quil na jamais voulu prendre Bertrand de Jouvenel au srieux bien que celui-ci soit un ami
personnel et influent de Pierre Mass.
361 Nous croisons ici les informations recueillies au cours de nos entretiens avec Jacques Delors et Jean
Ripert.

171

projet dindicateurs sociaux survive . Le directeur de lINSEE sefforce galement de

clarifier devant Jacques Delors sa position vis--vis du Commissariat Gnral du Plan : cest
principalement dans le domaine de la planification conomique quil a voulu rendre moins
exclusifs les liens existant entre lINSEE et le CGP ; dans le domaine social, en revanche,
leurs deux organismes doivent plutt intensifier leur coopration362.
Cest donc autant en raison dune configuration socio-politique spcifique au Commissariat
Gnral du Plan aprs la crise de 1968 (Cf. section 5.4.), que parce que Jean Ripert exerce
une pression sur Jacques Delors, que ce dernier consent aller prsenter en juin 1969 un
groupe dagents de lINSEE (administrateurs et chargs de mission) travaillant presque tous
lINSEE, ce que pourrait tre un projet de partenariat INSEE-SAS concernant le thme des
indicateurs sociaux, et ce donc quelques semaines avant dentrer au cabinet du Premier
Ministre Jacques Chaban-Delmas. A cette runion, dont nous navons malheureusement pas
trouv de compte rendu, assistent principalement, outre Jacques Delors et Jean Ripert, des
agents du DPM de lINSEE (dont son chef Jacques Desabie) ainsi que des cadres de la
Direction des Synthses Economiques (DSE) parmi lesquels se trouvent Jacques Mayer
(le chef de la DSE), Paul Dubois, Claude macroconomie, et Andr Vanoli. Alain Darbel,
alors lEducation nationale, est galement prsent. Jacques Dumontier, le statisticien que
les siens ont un temps accus de les avoir trahis en passant dans le camp des comptables
nationaux quelques mois aprs la cration du Commissariat Gnral du Plan et qui, revenu
lINSEE en 1955, est devenu par la suite en 1962 directeur de la statistique gnrale , est
l aussi, en toute logique ; linstrumentalisation de lINSEE par les planificateurs sociaux en
herbe du Commissariat Gnral du Plan ne suscite chez lui aucun tat dme. Daprs nos
entretiens, il faut compter entre vingt et trente personnes dans lauditoire.
Si lobjectif de cette runion tait de poser la premire pierre dun projet de coopration
INSEE-CGP sur le thme des indicateurs sociaux, on peut affirmer quelle a t peu
productive brve chance. Jacques Delors, en partance du Plan, ne pouvait gure
sengager au nom du Service des Affaires Sociales. De surcrot, ses propos, marqus par une
faible technicit et un certain flou dans les objectifs, ont passablement agac et du
lassistance. Nanmoins, au-del du court terme, cette runion a incit quelques cadres de
lINSEE participer certains groupes de travail du VIme Plan ayant quelques rapports avec
laction sociale, le contact entre le SAS et lINSEE tant ainsi concrtement tabli et
entretenu. Par ailleurs, si Jean Ripert a provoqu cette runion en guise de prtexte une
confrontation et une clarification des divers points de vue existant au sein de son institution,
alors cette runion a plutt t un succs.
Les anciens du SEEF, MM. Mayer et Vanoli, sy dclarent intresss par une rflexion sur
llaboration dun systme de comptes sociaux mais expriment un grand scepticisme quant
la fabrication dindicateurs sociaux. Le lancement par le gouvernement de la trs microconomique Rationalisation des Choix Budgtaires couple avec les mouvements sociaux
revendicatifs de lanne 1968 met les macro-conomistes dEtat sur la voie obligatoire dune
rforme de la Comptabilit Nationale qui va aboutir en 1970 linstauration du systme
largi de Comptabilit Nationale (SECN)(ce qui est galement une concrtisation des
rflexions menes au niveau europen que nous avons mentionnes plus haut). Pour MM.
Vanoli et Mayer, ltablissement de comptes sociaux sectoriels relatifs par exemple au
logement, lducation ou la sant, constituent des pistes prometteuses dlargissement de
la Comptabilit Nationale. Toutefois, cet largissement sinscrit en ralit dans une logique
daffinement363 et de complexification de la comptabilit diamtralement oppose une
362 Jean Ripert pense que le E de conomique dans le sigle INSEE donne une image trop rductrice de
la fonction que doit remplir linstitut dans ladministration et la socit franaises (entretien avec J. Ripert).
363 On remarquera que cette logique est identique celle qui guidait Claude Gruson lorsquil lanait en 1964
un appel aux sociologues. Le prdcesseur de Jean Ripert la tte de lINSEE tentera au demeurant de mettre
en oeuvre la mme ide dans le domaine de lenvironnement (le ministre du mme nom est cr en 1971) en

172

logique dagrgation, de rsum des donnes statistiques sous la forme dindicateurs

synthtiques364.
Les reprsentants de la Comptabilit Nationale lINSEE souhaitent en fait sengager dans
un travail dextension de lanalyse conomique dans un certain nombre de grands domaines
non marchands de laction publique. Plus prcisment, il sagit de trouver le mode
dintgration la Comptabilit Nationale du mouvement dtudes RCB qui se met alors en
place dans les grands ministres sparment les uns des autres et qui, indpendamment de
lapproche micro-conomique le caractrisant, saccompagne dun dveloppement sans
prcdent des services statistiques ministriels365. Par exemple, les comptables nationaux de
lINSEE envisagent de totaliser les donnes statistiques produites dans la foule des
analyses RCB concernant les performances du systme scolaire franais, afin dtablir sur
un plan conceptuel des liens entre ces performances et la productivit du travail dans telle ou
telle branche dactivit conomique marchande. Ainsi, institutionnellement, lavnement de
la RCB dans le paysage politico-administratif central franais fait que les comptables
nationaux de linstitut se dpartissent sensiblement du projet de rformer et de mettre leur
service le DPM puisque, si la RCB tient ses promesses, ils pourront sappuyer sur les
diffrentes cellules RCB qui closent dans les administrations centrales ministrielles366.
Pourquoi, par exemple, demander au DPM de crer en son sein une division thmatique
enqutes sur le fonctionnement et les performances du service public ducatif alors que
selon toute vraisemblance le ministre de lEducation Nationale va sen charger lui-mme ?
Au cours de la runion SAS-INSEE, MM. Darbel, Dubois, et macroconomie affichent un
point de vue sensiblement diffrent de MM. Mayer et Vanoli, bien quils travaillent en
troite collaboration avec ces derniers la direction des synthses conomiques de lINSEE.
Le trinme dArras nenvisage pas de parfaire ldifice de la Comptabilit Nationale au
moyen de comptes sociaux, environnementaux ou autres. Bien quils ne soient pas opposs
cette transformation, celle-ci leur semble largement insuffisante du point de vue de leurs
convictions de rformateurs sociaux rationnels. Pour eux, la planification sociale, cest-dire la rationalisation dune politique de dveloppement social, de rduction des ingalits
sociales, etc., doit faire jeu gal avec lobjectif dune croissance conomique durable, voire
en devenir lardent impratif conditionnel. Dun ct, sur le plan des finalits politiques, le
trinme dArras est proche de Jacques Delors. Comme lui, il pense que la construction
assurant en 1972 la prsidence du groupe interministriel d'valuation de lenvironnement dont un des
principaux objectifs tait de produire les comptes de lenvironnement .
364 Ce que Andr Vanoli explicite parfaitement dans les pages 358-359 du livre Les comptes de la
puissance de Franois Fourquet : Les critiques adresses au SECN sont presque internes au systme ; mais
ce nest pas le cas de certains courants, en particulier celui de la croissance zro, qui critiquent trs fortement
la Comptabilit Nationale, en lui reprochant de ne pas tenir compte du bien-tre de nos socits et de compter
positivement la cration de biens et services sans prendre en considration les effets ngatifs de la croissance
comme la pollution et les nuisances. Il y a eu un courant de rflexion national et international, notamment au
Japon un travail sur le net national welfare , le bien-tre national, et aux Etats-Unis un exercice pilote fait
par James Tobin et Nordhaus ( Is growth obsolete ? ) [...]. Ripert tait trs sensible tout ce qui avait
laspect dune demande sociale et tait trs anxieux de pouvoir y rpondre. La raction des comptables
nationaux professionnels a t extrmement rserve, pour des raisons techniques. Du ct des organisations
internationales et des instituts de statistique, la position, que nous partageons, a t : Faisons autant que
possible des travaux complmentaires, mais surtout ne mlangeons pas a avec les notions comptables
habituelles, sinon on aboutira des agrgats dont la signification sera compltement obscurcie .
365 Ce que nous voulons dire ici est que des comptables nationaux ont pu profiter du dveloppement des
statistiques ministrielles financ par le mouvement RCB sans pour autant attacher dimportance au fait que la
cause de ce profit tait le lancement de la RCB.
366 Ce qui fait dire Jacques Delors : Je croyais que petit petit des gens allaient s'y intresser aux
indicateurs sociaux. Mais non, mon livre sur les indicateurs sociaux est plus connu aux Etats-Unis et au
Canada qu'en France. B. de Jouvenel m'a fait intervenir au Conseil Economique et Social canadien sur le sujet
et ils ont trouv cela trs bien. En France il ne s'est pas pass grand chose aussi parce que la RCB a occult
un peu les indicateurs sociaux .

173

dindicateurs sociaux peut permettre la mise lagenda gouvernemental de problmes

sociaux devant tre pris en charge et rsolus par la Puissance Publique.
Dun autre ct, en raison de leur mtier de statisticien et de leur ouverture la discipline
sociologique, les membres du trio dArras se dmarquent du projet des planificateurs
sociaux du SAS ; contrairement ces derniers, ils sont conscients des difficults
mthodologiques que pose un ventuel travail sur les indicateurs sociaux et nont gure
apprci le jeu personnel ainsi que lamateurisme dont a fait preuve le chef du SAS lorsquil
a anim son sminaire de lENA et qui nie en quelque sorte leur professionnalisme.
Il convient de noter que limpair de Jacques Delors loccasion de son sminaire organis
en catimini ne peut tre totalement pardonn au cours de la runion que nous relatons ici
(o, par sa seule prsence, Jacques Delors tente en quelque sorte de faire amende honorable)
du simple fait quil vient abonder lpais dossier des frustrations de nombreux
administrateurs de lINSEE ayant trait au rle de soutiers ou grouillots de la
planification (entretien avec lun deux) dans lequel ils estiment que les gens du
Commissariat Gnral du Plan ont toujours pris soin de les cantonner. Le fait que le lent
mais sensible dclin de la lgitimit politico-administrative du Commissariat Gnral du
Plan dans la seconde moiti des annes 1960 semble tre, dans lesprit des trois dArras, une
affaire de mauvaise volont politique au plus haut niveau de lEtat (entretien) les
dculpabilise par rapport au peu denthousiasme quils mettent, sur le plan technologique et
institutionnel, prter main forte aux planificateurs sociaux du Commissariat Gnral du
Plan qui veulent tenter de stopper voire dinverser ce dclin.
Toutefois, la largeur du foss qui spare le trio dArras de Jacques Delors sur la question des
indicateurs sociaux dpasse le passif inter-institutionnel dont nous venons de faire mention.
Le trio dArras pense en effet que techniquement et politiquement la construction
dindicateurs sociaux ncessite le lancement de recherches de macro-sociologie quantitative.
Selon leurs conceptions, si les indicateurs sociaux ne se fondent pas sur un vaste travail
pralable de thorisation systmique de la (re-)production de la socit, ils ne serviront qu
modifier la marge une action sociale quil faut pourtant rformer en profondeur pour
quelle devienne autre chose quun adoucisseur des nombreux -cts sociaux ngatifs du
dveloppement conomique. Cet argument critique mais constructif recoupe partiellement
dans sa dimension critique celui employ par les conomistes marxistes de lINSEE, tels
Michel Aglietta ou Philippe Herzog lendroit de la problmatique des indicateurs sociaux.
Mais ceux-ci ne sont pas prsents la runion en question, daprs les informations dont
nous disposons ; ils ne sintresseront dailleurs gure ce thme.
En revanche, Jacques Delors se souvient bien avoir t pris partie au cours de cette
rencontre par un petit nombre de jeunes administrateurs de lINSEE soixante-huitards :
[...] il y a eu quelques jeunes gauchistes de l-bas qui se sont passablement moqus de moi
en disant que les indicateurs sociaux tait la dernire tentative en date pour rafistoler le
capitalisme. Cela ma beaucoup nerv, mais, bon, il ny avait aucun moyen de discuter
avec eux. De toute faon, jai donc refil le bb des indicateurs sociaux lINSEE et aprs
ctait eux de voir .
Il importe au demeurant dexaminer de plus prs le rle du courant de pense critique
vhicule par une partie de la jeune gnration des administrateurs de lINSEE de lpoque
(X-ENSAE pour la plupart367) dans la fabrication du positionnement complexe de lINSEE
par rapport la question des indicateurs sociaux. Ce courant de pense soppose certes
vertement Jacques Delors mais ne se range pas davantage du ct du trio dArras. Celui-ci
souhaitait que lINSEE passe des enqutes mnages lanalyse sociale 368 (et peut-

367 On parle ici dune gnration tant entre lEcole Polytechnique dans les annes 1960 (A titre comparatif
: Paul Dubois est X-52 et Claude Seibel est X-54. Plus loin encore : Jacques Desabie est X-44).
368 Cinquante ans dINSEE, op. cit., p. 113.

174

tre ultrieurement de lanalyse sociale aux indicateurs sociaux) cest--dire oriente le DPM
vers un mode danalyse macro-sociologique statistique. Contrairement au trio dArras, les
jeunes hommes en colre de lINSEE estiment que pour tre vritablement scientifique et
indpendante des structures sociales de domination symbolique et de reproduction du
schma de subordination du social lconomique, lorientation sociologisante du DPM doit
passer par une remise en question radicale de son appareillage statistique : Nous, le projet
de nos ans sur les indicateurs sociaux cela nous faisait marrer. On ne comprenait pas bien
le fort rformisme social quil y avait derrire toute cette histoire. Nous, on pensait que la
premire chose faire ctait de dconstruire les CSP par exemple 369.
On peut alors aisment comprendre que ces lments radicaux de lINSEE fassent
doublement du tort la stratgie de MM. Darbel, Dubois et macroconomie Dune part, ils
ne leur apportent pas leur soutien, et dautre part, ils ruinent leurs patients efforts tablir
une relation de confiance, de respect mutuel avec les statisticiens du DPM. En effet, on a vu,
propos du colloque de Villemetrie de juin 1967, le soin quavait pris le trio dArras ne
pas susciter de ractions dfensives de type fermeture de la forteresse chez Jacques
Desabie. Lorsque Jacques Delors vient deux ans plus tard proposer lINSEE de rflchir
sur le thme des indicateurs sociaux, les trois rformateurs sociaux de lINSEE proposent en
retour dlaborer un cadre danalyse macro-sociale aliment par les enqutes du DPM (avec
la perspective du dveloppement dautres enqutes et donc du DPM) et partir duquel
pourra ventuellement schafauder un systme dindicateurs sociaux pertinents.
Laccord tacite de 1967 entre les trois dArras et Jacques Desabie pouvait se formuler ainsi :
on a le droit de se servir en donnes sociales au DPM si on nen perturbe pas le travail .
Laccord portait alors sur les droits de diffusion des donnes du DPM ; en 1969, le trio
dArras tente dtendre autant que faire se peut cet accord aux droits dutilisation
sociologique des mmes donnes. Cest une ngociation dlicate car une sociologie
estampille interprterait, ferait parler des donnes, leur ferait prendre position dans
des dbats politico-administratifs ncessairement normatifs, toutes choses pour lesquelles
Jacques Desabie et ses collaborateurs prouvent un profond a priori ngatif. Par ailleurs,
MM. Darbel, Dubois et macroconomie sont connus pour connatre et apprcier Pierre
Bourdieu et son travail. Or, sil existe des travaux sociologiques qui sont alors rputs pour
avoir jou un rle intellectuel dans les vnements de mai 68 (y compris lINSEE) que
Jacques Desabie abhorre viscralement370, ce sont bien les travaux de Pierre Bourdieu371.
Afin de ngocier les droits dutilisation sociologique des donnes produites par le DPM il
faut donc prendre des prcautions, et la premire dentre elles est de ne pas employer le mot
de sociologie ; mieux vaut parler danalyse sociale . Cest ce tabou que brisent par
leur radicalit dconstructiviste avant lheure de jeunes lments du corps des X-ENSAE
qui, pour la plupart, se rclament des enseignements que dispensait Pierre Bourdieu
lENSAE partir de 1964.
En conclusion, entre 1967 et 1969, divers lments contextuels ont effectivement branl le
modus vivendi voqu prcdemment mais ne lont finalement pas dstructur dans le sens
dun asservissement politico-administratif du dpartement population et mnages
369 Entretien avec un des porteurs de ce courant de pense lpoque.
370 Mai 68 a t la cause dune norme dtrioration des relations sociales au sein de lINSEE qui a
empch durablement le DPM de travailler (entretien avec J. Desabie).
371 Ainsi que le note, une douzaine dannes aprs, Jacques Lautman, autre sociologue proche du trio dArras
: Les sociologues navaient prvu ni ses causes ni ses modalits de droulement. Certains en revanche
avaient, involontairement, contribu la produire. Les Hritiers de P. Bourdieu et J.-Cl. Passeron ont t
louvrage de rfrence dans les annes o sest forme une Koin de la critique de lenseignement dont laire
de diffusion a vite dpass le petit monde des tudiants en sociologie, et qui, par ajouts, appauvrissements et
simplifications na bientt plus eu gure de rapport avec la pense originelle des auteurs (Lautman (J.),
Chronique de la sociologie franaise aprs 1945 , in Science et thorie de lopinion publique (hommage
Jean Stoetzel), Editions Retz, Paris, 1981, 316 p.).

175

de Jacques Desabie. Bien au contraire, cet branlement aboutit au final une dispersion de
la configuration stratgique dinstrumentalisation extravertie du DPM : les comptables
nationaux de lINSEE abandonnent cette stratgie au profit dun investissement jug plus
rentable dans la RCB, laissant le trio dArras seul porteur ; au surplus, ce trio est pour le
moins embarrass dans sa stratgie par une branche radicale de la jeune gnration
dadministrateurs de lINSEE. La question de la participation de lINSEE la fabrication
dun cadre mthodologique pour lavnement ventuel dune planification sociale prise en
charge par le classique dispositif ternaire CGP-DP-INSEE de la planification conomique
cesse donc dtre lordre du jour technologique et politico-administratif de lINSEE, et ce
peu aprs y avoir t introduite. A cette analyse rcapitulative il faut ajouter une remarque
ayant trait au style de direction de Jean Ripert. Largement imprgn de lthique
administrative anti-autoritaire et pro-concertation prsente dans les crits de Michel Crozier,
le sociologue attitr du Club Jean-Moulin, le directeur gnral de lINSEE soutient de sa
bienveillance la ligne rformatrice du trio dArras sans pour autant aller plus loin et, par
exemple, durcir le ton vis--vis dun DPM dont le chef campe sur ses positions.
b. Second branlement du modus vivendi : la demande du CGP en statistiques sociales
Quelques semaines aprs la runion que nous venons de relater et qui a donc constitu
davantage un round dobservation quun moment de dcision, sont formes les
diffrentes commissions du CGP en vue de la prparation du VIme Plan. Aucun agent de
lINSEE ne figure dans la liste des membres de la commission de laction sociale, mais cette
absence occulte un investissement certain des gens de lINSEE dans dautres lieux o se
fabrique la mthodologie de la planification sociale au Commissariat Gnral du Plan. En
fait, conformment lhabitude, lINSEE nest quexceptionnellement reprsent dans les
commissions du Plan372. En revanche, lINSEE est prsent au sein du groupe de travail
indicateurs sociaux 373 dpendant de la commission de laction sociale (Catherine Blum,
Andr Gauron, tous deux chargs de mission lINSEE), au sein de lintergroupe pour
ltude des problmes relatifs aux personnes ges (Jacques Dumontier (dir. statistique
gnrale) et Solange Hmery (DPM division dmographie )), au sein de lintergroupe
charg de ltude des questions relatives la formation et la qualification professionnelles
(Bernard Grais (DPM division emploi ))374. On observe galement le mme phnomne
dinvestissement de lINSEE dans tous les groupes de prospective (orchestrs par Bernard
Cazes) ayant un rapport objectiv avec laction sociale : logement , temps et espace de
loisirs , mobilit et cots de ladaptation , transformations du mode de vie , et
troisime ge .

372 La commission de lemploi et celle de linformation conomique du VIme Plan font figure dexception car
elle sont prsides par Jean Ripert qui y amne certains de ses hommes (Bernard Grais, Jacques Desabie,
Robert Salais pour la premire ; Jacques Bertherat, Philippe Berthet et Jacques Mayer pour la seconde). On
trouve galement Bernard Brunhes (division tudes des entreprises au dpartement entreprises de
lINSEE) comme rapporteur adjoint de la commission de lindustrie, Philippe Gounod (DPM) comme membre
de la commission des prestations sociales et Jean Anfr la commission nationale de lamnagement du
territoire.
373 Ce groupe de travail est anim par Jacques Baudot puis par Henri de Lapparent. Jacques Baudot part du
SAS la fin de lanne 1969 pour aller travailler lInstitut de recherche des Nations Unies sur le
dveloppement conomique et social Genve. Il est encore aujourdhui fonctionnaire onusien. Henri de
Lapparent, diplm de lENSAE (promo. 1964), a travaill au service des tudes et des statistiques du
ministre des affaires sociales avant dtre recrut au SAS par Jacques Delors au milieu de lanne 1969. Cest
en partie en raison de la comptence statisticienne dHenri de Lapparent que le nombre des agents de lINSEE
participant aux travaux sociaux du Plan augmente sensiblement loccasion du VIme Plan.
374 Cet intergroupe a t form linitiative expresse de Jacques Delors qui, en mme temps que membre du
cabinet du Premier Ministre, est secrtaire gnral du comit interministriel pour la formation professionnelle.

176

Force est donc de constater que non seulement la formation par le CGP dinstances de
travail dexperts charges dencadrer rationnellement les discussions ayant cours dans les
commissions sociales du VIme Plan fournit lINSEE loccasion de participer plus
directement llaboration du Plan, mais quen outre lINSEE se saisit pleinement de cette
opportunit. Cest par ce biais que va finalement sesquisser un schma de collaboration
SAS-INSEE en matire dindicateurs sociaux.
A lautomne de lanne 1969, la dynamique RCB bat son plein. En dautres termes, la
Direction du Budget en la personne de son directeur, Renaud de la Genire, tient sa parole et
continue assurer les dcideurs administratifs sectoriels quelle prendra en considration
tout projet de budgtisation daction publique conomiquement rationalis. Par ailleurs, au
cabinet du Premier Ministre Jacques Chaban-Delmas qui vient de prononcer son discours
historique sur la Nouvelle Socit (16/09/1969) suivi dun vote de confiance
parfaitement russi lAssemble Nationale, se trouve Jacques Delors. Ce dernier souhaite
que laction sociale tire profit de la fentre dopportunit375 ouverte par le mouvement
RCB. On [le SAS] bnficiait de lappui inconditionnel du cabinet de Chaban, ce qui tait
videmment fort apprciable 376. En consquence, il est prvu que le VIme Plan comportera
un petit nombre de programmes dits finaliss377 cest--dire des programmes budgtaires
pluriannuels approuvs par la Direction du Budget qui seront autant de prcdents
accrditant lide que dsormais latteinte sur plusieurs annes dobjectifs sociaux mis en
valeur politique travers des indicateurs sociaux et des schmes daction conomiquement
viables est tout fait possible.
Cest dans cette course la conscration budgtaire et no-planificatrice que se lancent
notamment les membres du groupe de travail indicateurs sociaux de la commission de
laction sociale378. Ainsi que lexprime le rapporteur du groupe, Paul-Louis Corteel379 : Le
but tait dinscrire lide dindicateurs sociaux dans lesprit de la dmarche RCB . Ainsi,
linverse des travaux produits au cours du sminaire de lENA de 1967/68, ceux du groupe
ne sont pas empreints de lambition de couvrir lensemble des problmes dits de socit. En
effet, le groupe choisit rapidement de sintresser lidentification et lindicateurisation
des problmes de seulement cinq populations-cibles : les personnes ges, les jeunes, les
femmes et la famille, les travailleurs migrants, et les handicaps et inadapts. Le souci
375 Kingdon (J.), 1984, Agendas, alternatives, and public policies, Boston, Little Brown.
376 Entretien avec Henri de Lapparent. Il est sans doute utile de rappeler que tous les analystes politiques de
cette poque saccordent pour affirmer que Jacques Delors et Simon Nora (questions conomiques) taient les
deux principaux conseillers de Jacques Chaban-Delmas.
377 Il seront finalement au nombre de six : la scurit routire, la lutte contre la mortalit prinatale, le
maintien domicile des personnes ges, les villes nouvelles, le fonctionnement du march de lemploi, la
protection de la fort mditerranenne.
378 Entretien avec Jacques Fournier, successeur de Jacques Delors la tte du SAS. Afin de cadrer son propos,
Jacques Fournier nous dit : Avec Delors, le SAS est devenu un service extrmement dynamique qui ne voulait
pas se contenter dtre lassistante sociale du Commissariat Gnral du Plan et mai 68 la plutt renforc
dans ce projet. Bien sr on ne pouvait pas faire comme dans le domaine conomique mais il fallait se
constituer un appareil dexpertise rationnelle qui puisse faire le poids par rapport la planification
conomique . Par ailleurs, il convient de noter que cest Jacques Delors qui a choisi son successeur en la
personne de Jacques Fournier auquel il faisait confiance pour perptuer son projet de service . De lavis de
Jacques Delors, Jacques Fournier sest parfaitement acquitt de sa mission de continuit.
379 Paul-Louis Corteel est aujourdhui directeur de la stratgie la SNCF. A lorigine cest Xavier Greffe qui
devait tre le rapporteur du groupe indicateurs sociaux . Ce dernier avait dpos en septembre 1968 un sujet
de thse traitant de la compatibilit entre dmarche RCB et planification lUniversit de Paris-Dauphine.
Jacques Delors avait propos que le SAS passe un contrat dtude avec Xavier Greffe en guise de salaire. La
signature du contrat tait imminente lorsque que lUniversity of California at Los Angeles (UCLA) a propos
Xavier Greffe un poste de research assistant pour un an afin de lui permettre dtudier le PPBS. Xavier
Greffe accepte et propose alors au SAS de prendre un de ses collgues assistants de Paris-Dauphine pour le
remplacer ; ce collgue nest autre que Paul-Louis Corteel.

177

pragmatique du groupe, qui consiste faire au mieux pour quau moins une de ses cinq
propositions daction sociale se voit allouer un budget sur plusieurs annes, se double donc
dune proccupation de thorie sociologique puisquil est question dlaborer une
problmatique de la socialit de quelques populations-cibles avant dlaborer des indicateurs
sociaux les concernant. Un pas en avant conceptuel vers la position gnrale des agents de
lINSEE en faveur dune valorisation gouvernementale de statistiques sociales srieusement
produites par lINSEE est ainsi effectu. Reste nanmoins concrtiser ce rapprochement
conceptuel.
La concrtisation va soprer par le canal du thme de lexclusion des personnes ges du
reste de la socit. Comme on vient de le voir, en plus de la commission de laction sociale
du VIme Plan, a t constitu un intergroupe pour ltude des problmes relatifs aux
personnes ges ainsi que le groupe de prospective troisime ge . Tout un maillage
rticulaire complexe lie entre eux le groupe de travail indicateurs sociaux de la
commission de laction sociale, lintergroupe et le groupe prospectif. Par exemple, Nicole
Questiaux prside lintergroupe et sige au sein du groupe prospectif. Au mme moment,
son poux Paul (inspecteur des Finances, mme promotion lENA) est conseiller technique
au cabinet de Jacques Chaban-Delmas et y ctoie donc rgulirement Jacques Delors. Par
ailleurs, Mme Questiaux est commissaire du gouvernement prs lassemble du contentieux
du Conseil dEtat depuis 1963, assemble dans laquelle elle sest lie damiti politique et
professionnelle avec Jacques Fournier qui y sigeait de 1964 1969, anne au cours de
laquelle il remplace Jacques Delors la tte du Service des affaires sociales du Plan. Sans
entrer plus profondment dans le dtail de cette affaire, il est possible daffirmer que les
trois instances prcites sont traverses par un mme rseau socio-administratif (policy
network) dautant plus continu que le thme et lobjectif de la rinsertion sociale des
personnes ges sont alors extrmement consensuels.
La motivante perspective de dgager des dbats au sein de ces instances un projet spcifique
de dveloppement de laction sociale conomiquement justifi (et donc budgtairement
possible) gomme lopposition conceptuelle en matire dindicateurs sociaux entre les
membres du SAS et Bernard Cazes380 qui, pour ainsi dire, se coalisent par policy
network interpos. Cest ainsi que le programme finalis actions et quipements pour le
maintien des personnes ges domicile , consacrant la possibilit de concilier des
objectifs dintgration sociale (et de compassion chrtienne) avec des impratifs budgtaires
et gestionnaires, verra finalement le jour en 1971. Prcisment, la dcision est prise
daccompagner la mise en oeuvre exprimentale de ce programme par un travail thorique
de constitution dune batterie complte dindicateurs - cest--dire indicateurs sociaux de
situation, de produits (nombre de bnficiaires, nombre dheures de soin domicile, etc.) et
de rsultats (essentiellement nombre de journes dhbergement hospitalier ou parahospitalier vites).
Ce travail va tre fait en collaboration avec lINSEE (direction des synthses conomiques
et DPM). Pour comprendre pourquoi, il importe de noter que le SAS du CGP a affect une
quipe de recherche universitaire chacune des populations-cibles choisies par le groupe de
travail indicateurs sociaux du VIme Plan381. Sagissant des personnes ges, cest le
380 Rappelons que Bernard Cazes assiste aux travaux du groupe de prospective troisime ge et quil en
est lorchestrateur officieux comme de tous les groupes de prospective constitus en vue de ltablissement du
VIme Plan.
381 Le travail sur les travailleurs migrants a t par exemple confi Michel Mari et Guy Roustang. Un
travail thorique sur les indicateurs sociaux en gnral a t attribu lconomiste no-marxiste Yves Barel de
lInstitut de recherche et dtude de la planification de Grenoble (avec comme collaborateurs principaux Bruno
Jobert et Grard Martin) mais il sagissait l dun financement du CORDES-DGRST et non dun contrat
dtude sign par le SAS. Comme Michel Amiot ( Les sociologues contre lEtat , op. cit.) lexplique bien,
Yves Barel dclarera nul et non avenu lobjet de recherche initialement fix et crira un livre intressant mais
extrmement thorique (La reproduction sociale, Anthropos) pour satisfaire la commande du CORDES.

178

Centre de recherche en conomie et sociologie (CRES) de Paris X - Nanterre qui a t

choisi382. Or le spcialiste du troisime ge au CRES est Edgard Andrani qui est galement
conseiller scientifique de lINSEE auprs de la division des programmes de Paul Dubois et
Claude macroconomie depuis le dbut de lanne 1969383. Cest ainsi que, sans trop bien
sen rendre compte au dbut du processus, des agents de lINSEE et du Commissariat
Gnral du Plan vont faire leur premire exprience valuative, en suivant pas pas le
travail, partir du dbut de lanne 1971, dun professeur dconomie mandat par le
Service des Affaires Sociales du Plan pour construire une batterie dindicateurs permettant
de qualifier la population des personnes ges, ainsi que les effets sociaux statistiquement
mesurables ex post de laction des pouvoirs publics en leur faveur : Pour nous, les
indicateurs sociaux devaient surtout servir aiguillonner les pouvoirs publics propos de
problmes sociaux qui concernaient diffrentes administrations fortement cloisonnes entre
elles. [...] On pensait surtout indicateurs dobjectifs pour rsumer. [...] Mais cest vrai que,
quelques annes plus tard, lorsquon sest pos la question de lexcution des programmes
finaliss du VIme Plan, on sest beaucoup appuy sur les recherches dAndrani qui en fait
faisaient office dvaluation de la politique des pouvoirs publics en faveur des personnes
ges. (entretien avec Henri de Lapparent).
Tout en tant exemplaire, la russite politico-administrative que consacre le programme
finalis en faveur des personnes ges nest pas un cas unique. Bien que leur laboration se
soit en grande partie effectue la Direction de la Prvision dans une optique microconomique et peu sociologique, les programmes finaliss relatifs la scurit routire ou
la mortalit prinatale montrent eux-aussi que la planification rationnelle de politiques
publiques objectifs sociaux se dveloppe grand pas. Globalement, le VIme Plan est celui
de la monte en puissance de la planification sociale toujours politiquement subordonne
la planification macro-conomique mais conceptuellement en voie dindpendance par
rapport celle-ci384.
La tournure extrmement dynamique et rationalisante que prend laction sociale planifie
loccasion du VIme Plan est loin de laisser indiffrents les individus de lINSEE tels que
Jean Ripert ou Claude macroconomie Ceux-ci souhaitent depuis plusieurs annes adjoindre
ladjectif sociales la fin de lappellation Institut national de la statistique et des tudes
conomiques , dautant quau sein du DPM lattitude des cadres vis--vis de la
planification est en train de changer prcisment cause de cette tournure385.
382 Plus globalement, le CRES tait charg de ltude de la politique de la sant, et pour cause, son directeur
ntant autre que le professeur dconomie Emile Lvy qui tait par ailleurs chef du service des tudes et
prvisions du ministre de la sant publique et de la scurit sociale. M. Lvy tait galement membre de la
commission de laction sociale du VIme Plan.
383 Edgard Andrani a t charg de mission (contractuel) lINSEE jusquen 1968, anne au cours de
laquelle il dcide de faire une carrire universitaire. Environ un an aprs avoir effectu ce choix professionnel
il fait part son ami Henri de Lapparent (dj en poste au SAS-CGP) de son souhait de ne pas perdre le
contact avec lINSEE . Par le truchement dun contrat dtude financ par le SAS sur les personnes ges, H.
de Lapparent institue E. Andrani en conseiller scientifique de lINSEE avec laccord de la division des
programmes : Cela tombait trs bien. Nous [le SAS] on cherchait quelquun pour travailler sur les
personnes ges et Andrani connaissait trs bien lINSEE, il savait o trouver les informations statistiques
quil lui fallait. (entretien avec de Lapparent).
384 On trouve certains lments institutionnels de cette monte en puissance exposs dans Jobert (B.), Le
social en Plan, op. cit..
385 Ainsi que nous la formul par exemple Solange Hemery, responsable adjoint de la division
dmographie du DPM partir de 1965 : Il faut voir que lon est parti du Moyen Age. Lorsque je suis
entre lINSEE je suis devenue producteur de chiffres, cela demandait un travail trs lourd avec assez
frquemment des pointes 70 heures par semaine mais les planificateurs ne prenaient pas en compte notre
travail. [Daccord] on navait pas le temps de discuter avec eux parce quon tait dbord mais ctait quand
mme pas compliqu de comprendre que,tant donnes les tendances dmographiques de lpoque que lon
rvlait par nos enqutes, il allait y avoir plus denfants dans les coles donc quil fallait en construire

179

Ainsi au cours de ce processus doprationalisation planificatrice et rationalisante de laction

sociale qui aboutit ladoption du programme finalis actions et quipements pour le
maintien des personnes ges domicile , les membres du Service des Affaires Sociales du
CGP ont donn des gages de srieux technico-statistique aux agents de lINSEE qui en
doutaient. Une planification sociale, pilote classiquement par le Commissariat Gnral du
Plan et dans laquelle lINSEE pourrait jouer un rle technologique et informationnel de
premire importance apparat ds lors comme en pratique possible et rentable
institutionnellement.
Cest une des deux raisons principales386 pour lesquelles, en mars 1971, alors que la
prparation du VIme Plan touche sa fin, Jean Ripert demande Jacques Dumontier et
Jacques Mayer de monter au sein de lINSEE un groupe de travail statistiques sociales
qui tient lieu, dans le cadre de notre analyse, de second branlement du modus vivendi dfini
plus haut. Ce groupe doit jeter les fondations dun cadre de travail visant prparer lINSEE
offrir les comptences de ses statisticiens sociaux aux planificateurs sociaux du
Commissariat Gnral du Plan.
La seconde raison tient lactualit statisticienne britannique. En effet, le 17 dcembre
1970, le Central Statistical Office de Claus Moser lance grands renforts publicitaires le
premier social report du monde, la publication annuelle Social Trends : The launch
was impressive. Although the project had its origins under Harold Wilsons Labour
government, by the time it was completed in 1970 a conservative government has taken
office. The Prime Minister, Edward Heath, however, gave it his blessing and held a
memorable party at 10 Downing Street. He later refered to this party in his autobiography
(Music : a joy of life, published in 1976) : We were able to use the dining room for
chamber music concerts. The first was a most unlikely occasion. The Amadeus Quartet
played the Haydn Quartet Opus 76 n1 in G major and the Schubert Quartet in A minor to
celebrate the issue of a new Central Statistical Office publication, Social Trends . 387.
Cette premire mondiale, clbre donc en grande pompe par le Premier Ministre
britannique en personne, ne peut que susciter admiration et envie chez Jean Ripert qui en a
t immdiatement inform par son ami Claus Moser, lartisan en chef de cette superbe
russite ditoriale. Cest pourquoi Jean Ripert conoit en partie la cration du groupe
statistiques sociales de lINSEE comme la mise en place dun commando charg de

davantage quil fallait plus denseignants, etc. [...] LINED qui tait notre principal client et qui faisait des
recherches plus cibles et plus commentes avait le mme problme que nous. Les choses ont commenc
changer au dbut des annes 1960 grce notamment Sauvy [Alfred Sauvy, directeur gnral de lINED] et
Gruson [Celui-ci renforce le lien entre planification et production statistique].[...] Vous me posez la question de
ce groupe du Plan [lintergroupe dtude des problmes relatifs aux personnes ges], je ne me souviens pas
bien de ce qui sy faisait car je nallais pas toutes les runions parce que javais trop de travail, mais je sais
que jai t contente, flatte dy tre invite prsenter et expliquer les statistiques que lon avait sur la
population ge. A lpoque plein de communes avaient commenc construire des maisons de retraite pour
leurs anciens et on se demandait si a allait suffire, comment a allait se passer dans les grandes villes, etc.
Ctait bien de se poser ce genre de questions et de faire appel des dmographes. Dailleurs dans
lintergroupe il y avait aussi mon collgue Paillat de lINED .
386 Il en existe une troisime un peu moins importante que les deux autres et qui a trait au calendrier et la
charge de travail du dpartement population et mnages . Cest en effet le DPM qui est lINSEE
responsable de la lourde tche du recensement de population . Or, un recensement a t effectu en 1968 et
il faut lpoque compter entre deux et trois ans pour dpouiller et valoriser compltement un recensement
national. Ainsi, au dbut de lanne 1971, Jacques Desabie ne dispose plus de lexcuse du fardeau du
recensement pour refuser de prendre en considration les ncessits dune rforme des statistiques sociales
lINSEE.
387 Nissel (M.), Social Trends and social change , Journal of the Royal Statistical Society, n158, part 3,
pp. 491-504, 1995. Muriel Nissel (aujourdhui dcde) a t le premier directeur de publication de Social
Trends au CSO.

180

rpondre aux Anglais, en les imitant tout en faisant mieux queux388. Nous allons voir que
cet axe dmulation franco-britannique en matire de statistiques sociales va tre
prjudiciable la mise en oeuvre du projet de construction dune mthodologie et dun
appareil statistique dvaluation des politiques publiques lINSEE, projet pourtant assez
prcisment esquiss au cours des travaux du groupe statistiques sociales de lINSEE.

4. Lvaluation des politiques publiques pour la premire et la dernire

fois lINSEE
a. Le groupe statistiques sociales de lINSEE
Qui trouve-t-on dans le groupe ? On y trouve, dune part, des membres permanents
travaillant tous lINSEE et, dautre part, des membres occasionnels, extrieurs lINSEE,
qui sont en ralit des personnes que les membres permanents ont choisi dauditionner. De
lavis de plusieurs personnes que nous avons interroges, le seul fait quun groupe de travail
de lINSEE auditionne des agents extrieurs constitue lpoque une petite rvolution
culturelle compte tenu de la culture dautarcie technicienne de linstitut. Cette entorse la
tradition sexplique par la prdominance dans le groupe de reprsentants de la direction des
synthses conomiques (DSE) habitue traiter avec lextrieur et notamment avec le
service conomique du Commissariat Gnral du Plan et avec la Direction de la Prvision
du ministre des Finances.
Dune part, le groupe de travail est prsid par Jacques Dumontier (directeur de la statistique
gnrale) et Jacques Mayer (directeur des synthses conomiques), mais le premier, dj
gravement atteint par une maladie laquelle il succombera en mars 1975, ne jouera quun
rle secondaire dans lorientation des travaux du groupe. Dautre part, parmi les seize
membres permanents actifs (autrement dit, tous sauf le prsident) du groupe, sept
appartiennent la DSE. Par ordre hirarchique et alphabtique, il sagit premirement de
Jean Anfr, chef de la division des tudes rgionales de la DSE389 ; de Paul Dubois que lon
ne peut sparer de Claude macroconomie avec qui il forme le duo responsable de la
division des programmes de la DSE390 (Paul Dubois est lanimateur effectif du groupe) ;
dAndr Vanoli, le chef du service de la Comptabilit Nationale dont on a vu quil entend
grosso modo construire des comptes satellites pour chaque grande fonction collective,
comptes qui seraient en grande partie aliments ou chiffrs par les services statistiques
ministriels. Cependant, intellectuellement stimul par le lancement des recherches sociales
finances par le SAS du CGP et de plus en plus sduit par les ides de Richard Stone, Andr
Vanoli envisage galement que son service jette avec laide du DPM les bases de comptes
socio-dmographiques qui sapparentent aux comptes satellites, la diffrence prs que leur
unit de mesure nest pas la monnaie, mais le nombre dindividus concerns un titre ou
un autre par un domaine daction publique. Puis, toujours de la DSE, on trouve : Catherine
388 Ce phnomne de comptition serre entre lINSEE et le CSO est tellement saillant dans limaginaire des
statisticiens sociaux de part et dautre de la Manche cette poque que Muriel Nissel, dans son article (op. cit.
en note), date la sortie du premier Donnes Sociales de lINSEE de 1971 alors quen ralit elle date de
novembre 1973.
389 Sa participation au groupe de travail sexplique par son souhait de dvelopper un cadre d'valuation de la
politique damnagement du territoire laide dindices sociaux, conomiques et quipementiers tablis
pour chaque rgion franaise, et ce afin de faire de la DATAR un important client de lINSEE.
390 Prcisons que la monte en puissance de la planification sociale au Commissariat Gnral du Plan et que
les remous organisationnels engendrs lINSEE par la remise du rapport Mac Kinsey leur fait envisager la
cration au sein du DPM dune division des tudes sociales dont Alain Darbel prendrait la charge.

181

Girardeau (aujourdhui Blum) qui est cette poque charg de mission du Commissariat
Gnral du Plan dtach lINSEE et affecte la division des programmes de la DSE391 ;
Alain Hoffmann, tudiant en conomie et stagiaire la division des programmes ; et MM.
Januard et Pommier, de la mme gnration que Catherine Blum, qui travaillent dans le
service dAndr Vanoli. On peut sans imprudence adjoindre Bernard Brunhes au ple
ComptaNat-DSE du groupe de travail statistiques sociales de lINSEE. Bien que
nappartenant pas au service Comptabilit Nationale de la DSE il est cependant chef de
la division tudes des entreprises du dpartement entreprises de lINSEE, ce qui en
fait un comptable national de plein titre392.
Face cette mouvance DSE qui compte cinq chefs de division, figurent six agents du
DPM dont trois chefs de division : Bernard Grais, chef de la division emploi , Ren
Padieu, chef de la division salaires et revenus , et Gabriel Vangrevelinghe, chef de la
division enqutes de consommation et comptes des mnages . De surcrot, il importe de
noter que Ren Padieu est en dissidence par rapport au DPM393. Il nen est donc pas
reprsentatif et participe en quelque sorte intuitu personae au groupe de travail. Ne
souhaitant pas cautionner les travaux du groupe, Jacques Desabie brille par son absence sur
la liste de ses membres et lon peut supposer quil a prfr y diligenter son adjoint Philippe
Gounot et son trs proche collaborateur, Gabriel Vangrevelingue, pour le tenir inform des
projets du groupe et peut-tre galement afin dy surveiller les propos de ses autres
collaborateurs. En fait, il nous a t rapport par plusieurs personnes que Jacques Desabie
pensait que la prsidence du groupe aurait d lui revenir de droit ; or, Jean Ripert a pens,
probablement juste titre, quil sefforcerait, en tant que prsident, striliser le groupe, et
cest pourquoi, pour respecter les convenances et dsamorcer une ventuelle rclamation de
la part du chef du DPM, il a t demand Jacques Dumontier, directeur de la statistique
gnrale et donc suprieur hirarchique direct de Jacques Desabie, de prsider le groupe394.

391 Catherine Blum est diplme de lENSAE (1968) et du CEPE mais nest pas polytechnicienne (lX na
consenti ouvrir ses portes aux femmes quen 1972). C. Blum deviendra cependant administrateur de lINSEE
au milieu des annes 1970. Elle travaille aujourdhui Eurostat (Luxembourg ; linstitut statistique de lUnion
Europenne) et est actuellement la seule femme inspecteur gnral de lINSEE.
392 Non seulement Bernard Brunhes est un comptable national mais il est galement un proslyte de la
Comptabilit Nationale puisquil publie en 1969 et rdite en 1974 et 1985 un ouvrage de vulgarisation intitul
Prsentation de la Comptabilit Nationale franaise . A linstar de Vanoli, Bernard Bruhnes souhaite que la
Comptabilit Nationale valorise la production non marchande des fonctions collectives. Toutefois, la
diffrence dA. Vanoli, ses objectifs sont politiques ; pour lui, la non-valorisation du non marchand par la
Comptabilit Nationale fait le jeu idologique des conomistes no-libraux de droite qui commencent
poindre en France ds le dbut des annes 1970. Comment empcher que le jeu du march (accompagn dune
politique minimale daide financire compensatoire la personne ) soit de plus en plus jug plus efficace
politiquement (maintien de la paix sociale), socialement (galit des chances) et conomiquement (maintien de
la croissance) que la prise en charge par lEtat de la production de services et dquipement collectifs si cette
dernire nest pas compte convenablement ? Telle est la question que B. Brunhes se pose et qui motive sa
participation au groupe statistiques sociales de lINSEE.
393 Ren Padieu, animateur du CLINSOPS voqu plus haut, quittera le DPM en dcembre 1972 pour
rejoindre un des dpartements ennemis du DPM : celui de la diffusion cr en juin 1972. Ces
antagonismes au sein de lINSEE sont bien rels et nont rien voir avec des antagonismes strictement
personnels. Ecoutons Ren Padieu relatant plus de vingt ans plus tard la manire dont il a t accueilli par
Pierre Nardin, chef de la division relations extrieures et analyse de la demande au dpartement de la
diffusion : Je me suis rendu compte aprs coup que Nardin mavait vu venir avec un peu de mfiance (je
lavais dj rencontr quelques reprises) car jtais ses yeux un pur produit de la partie traditionaliste de
la maison, de la maison Desabie, le Pape des sondages. Nardin tait pour lui lAntchrist ! Javais donc
des estampilles par trop standard. (entretien ralis par mon collgue Fabrice Bardet).
394 7 (DSE) + 1 (Brunhes) + 7 (DPM) = 15. Le seizime membre du groupe est Jean-Paul Rivet, chef de la
division programmes statistiques du dpartement mthodes de lINSEE. Daprs nos entretiens cet
administrateur de lINSEE na jou quun rle mineur dans laffaire.

182

Lanalyse de la liste des dix personnes auditionnes par le groupe de travail permet aussi
den prciser la configuration. Hormis Bernard Cazes et Jacques Lautman - dont nous
tudierons plus loin le rle - la composition du groupe des auditionns apparat clairement
avoir t ralise sous le signe de la RCB, cest--dire dans la double optique dune
rationalisation conomico-budgtaire a priori des programmes daction sociale et dun
affinement par fonction collective (grosso modo sectorielle) de la Comptabilit Nationale.
Le premier volet est principalement incarn par Jacques Fournier, chef dun SAS envisag
comme le futur client principal dun futur Institut national de la statistique et des tudes
conomiques et sociales . Yves Ullmo395, le chef du service conomique du Commissariat
Gnral du Plan, a t auditionn autant pour exprimer un avis que pour tre
respectueusement inform du projet INSEE de socialisation de la Comptabilit
Nationale. Le second volet comprend deux types dindividus. Premirement, on peut
regrouper les individus membres de linstitution partenaire incontournable pour lINSEE en
ce qui concerne le branchement RCB-ComptaNat : la direction de la Prvision, reprsente
par Henri Lvy-Lambert (sous-directeur la DP charg de la RCB) et ses collaborateurs
Alain dIribarne (spcialiste de lemploi396), Marie-Christine Lodon (questions sanitaires),
Pierre Martel. Aucune de ces personnes ne sont des administrateurs de lINSEE397 ou, a
fortiori, des X-ENSAE.
Deuximement, il est possible didentifier un couple
dadministrateurs de lINSEE jouant le rle de relais dans deux ministres sociaux
importants : Claude Goguel, chef du service statistique du ministre du Travail et Alain
Darbel du service central de la statistique et de la conjoncture de la direction de la Prvision
et de la Coordination du ministre de lEducation nationale. Michel Praderie, un des
intervenants du colloque dArras et chef du service de la programmation et des tudes
conomiques de cette mme direction aurait pu tre entendu la place dAlain Darbel, mais
ce dernier nest pas, en ralit, un auditionn comme les autres car il envisage le groupe
statistiques sociales de lINSEE comme un sas de retour lINSEE. Il est dautre part
reconnu par la hirarchie de lINSEE comme ladministrateur de lINSEE le plus comptent
en sociologie (comme en attestent ses deux livres sur la fonction publique franaise crits
avec Dominique Schnapper).
Jacques Lautman intervient devant le groupe statistiques sociales de lINSEE la
demande du trio dArras afin de donner encore davantage de teneur sociologique aux
travaux du groupe, ce qui y contre-balancerait laxe RCBiste macro- et micro-conomiste
dont nous venons de montrer la prgnance. Faire venir Pierre Bourdieu au lieu de Jacques
Lautman na t que trs brivement envisag par le trio, qui y a renonc pour plusieurs
raisons : Pierre Bourdieu nest pas assez disponible, il est peu laise dans ce genre
dassemble (mutisme), il est considr comme un gauchiste, ce qui pose un problme dans
lventualit dune collaboration entre le DSE et le DPM. Or, Jacques Lautman est, sur ces
trois aspects, le contraire de Pierre Bourdieu.
Terminons notre revue du groupe des auditionns par Bernard Cazes, auquel il est demand
de dresser un panorama historique sur lmergence et la vie du thme de la comptabilit
395 Yves Ullmo remplacera Jacques Mayer la tte de la direction des synthses conomiques la mi-1973.
On analysera plus que la transformation de la direction des synthses en dpartement des synthses au dbut de
lanne 1972, transformation qui saccompagne de la cration dun dpartement de la coordination statistique
et comptable (DCSC) dirig par Andr Vanoli et qui constitue un dveloppement organisationnel de lancien
service de la Comptabilit Nationale du DSE.
396 Alain dIribarne, docteur en conomie, est mi-temps charg de mission au Centre dtudes et de
recherches sur lemploi et les qualifications (CEREQ). Un doute subsiste nanmoins. Aucune des personnes
que nous avons interroges ne se souvient si cest Alain ou Philippe (son frre) qui a planch devant le groupe.
Philippe dIribarne (X-Mines) tait lpoque directeur du Centre de recherche sur le bien-tre (CEREBE ;
CNRS) de lEcole des Mines de Paris et avait donc comme son frre le profil pour participer aux travaux du
groupe. Mais cest un point secondaire pour notre analyse.
397 Ou elles le deviendront plus tard comme Pierre Martel en 1977.

183

sociale aux Etats-Unis et de fournir des lments bibliographiques en la matire. Au cours

de son audition, Bernard Cazes rpond pleinement cette demande mais affiche galement
sa position personnelle sur le sujet : ncessit de synthtiser les statistiques sociales en
indicateurs sociaux, intrt de complter les batteries dindicateurs objectifs par des
indicateurs subjectifs (sondages dopinion auprs des ressortissants des programmes
sociaux), intrt pour lusage des indicateurs sociaux des fins dvaluation ex post des
programmes sociaux. Lexpos par Bernard Cazes de ces trois convictions rencontre un
accueil pour le moins mitig. Dune part, globalement, son amricanophilie rebute
lassistance de mme que ses liens connus et troits avec un Bertrand de Jouvenel brasseur
de vent , pas trs srieux (entretiens) et dont les crits ouvertement antismites davantguerre rsonnent encore dans un institut marqu par lanti-antismitisme de Claude
Gruson398.
Dautre part, plus prcisment, lide de synthse qui rside derrire celle dindicateurs
sociaux agace, comme on la vu en dautres occasions, lensemble des agents de lINSEE
quils soient de culture statisticienne ou ComptaNat . La question des indicateurs sociaux
subjectifs prend quant elle au dpourvu lassistance, car le DPM de Jacques Desabie sest
fait fort au cours des annes 1960 de se dcharger de la fabrication des statistiques sociales
subjectives au profit du petit CREDOC. Lide que les assujettis sociaux puissent participer,
travers des sondages, lvaluation des programmes sociaux est dj cette poque
techniquement et culturellement trangre lethos professionnel de lINSEE. Finalement,
seule la perspective de lvaluation ex post objectiviste des programmes publics
composante sociale ne fait pas lunanimit contre elle dans le groupe de travail de lINSEE.
Cette perspective est considre pertinente par des individus tels que Paul Dubois, spcialis
dans lhistoire longue des volutions socio-conomiques franaises, ou Catherine Blum pour
des raisons que nous allons maintenant expliciter.
b. Le projet valuatif contenu dans le n14c des collections de lINSEE davril 1972
Par commodit, dans la suite du texte, nous dsignons par n14c le n14c des collections
de lINSEE davril 1972 qui tient lieu de rapport condens des travaux du groupe
statistiques sociales de lINSEE. Ce document comporte un projet danalyse et
dvaluation statistiques des politiques sociales. Nous proposons ici de cerner ce projet dans
son contenu mais aussi dans sa porte socio-administrative : par qui, comment et pourquoi at-il t labor, quelles ont t les conditions et les consquences de sa ralisation ou plutt,
en anticipant sur la suite de notre propos, de sa non-ralisation.
Le n14c est un document dun peu moins de cent pages et paru en avril 1972. Il est
structur comme suit. Il dbute par une prsentation de deux pages rdiges par Paul
Dubois, Prsident du groupe statistiques sociales . Or, on se souvient que le chef de la
division des programmes de la DSE faisait officieusement fonction danimateur du groupe
sa cration, la prsidence tant officiellement assure conjointement par Jacques Dumontier
et Jacques Mayer dont les noms napparaissent pas dans le n14c399. Le n14c comporte
deux grandes parties, mthodes et sources .
La premire de ces deux parties souvre par huit pages de problmatisation intitules vers
un systme de statistiques sociales - paraphrase vidente de toward a social report crites par Catherine Blum (anciennement Girardeau). Il sagit l dune profession de foi en
398 Javais fait des tudes dconomie politique Grenoble mais techniquement cela navait rien voir avec
ce qutait la Comptabilit Nationale ou la RCB, ctait vraiment pas pratique du tout. Non, franchement, je
crois que jai t recrut lINSEE parce que jtais tuberculeuse. Ce quon disait lpoque en blaguant
ctait que pour tre recrut par Claude Gruson mieux valait tre soit juif, soit protestant, soit tuberculeux.
(entretien avec un administrateur de lINSEE).
399 Nous analyserons plus loin ce que rvle ce mouvement nominatif.

184

lanalyse et lvaluation des politiques publiques dans leur bivalence pistmologique :

productrices de connaissances scientifiques et outils daide la dcision collective. En
premier lieu, un systme de statistiques sociales ne doit pas exister pour lui-mme. Il doit
permettre dclairer le problme pragmatique de laction publique, cest--dire celui de la
capacit des pouvoirs publics agir en connaissance de cause et en consquence : Dans
cette perspective les actes dchanges conomiques, qui constituent pour lessentiel le
domaine des statistiques conomiques, apparaissent seulement comme un sous-ensemble des
phnomnes sociaux. Corrlativement il savre que la mconnaissance des autres aspects
de la ralit sociale, relatifs aux fonctions collectives [ducation, sant, logements, etc.],
lenvironnement, la situation des diverses catgories dune population comme la
transformation de la socit peut amener de graves mcomptes dans laction
gouvernementale et administrative (p. 9).
En second lieu, Catherine Blum bat en brche la posture humaniste quont successivement
adopte Bertram Gross et Jacques Delors, en croyant quil suffit de produire de
linformation sur la socit pour que les dcideurs modifient rationnellement et comme par
enchantement laction publique. Un systme de statistiques sociales devra aussi englober le
fonctionnement de laction publique (faisant partie intgrante du fonctionnement social
global) dans son objet.
Il faut donc aller plus loin que le social reporting amricain. A propos de ce dernier il est
crit : Mais il ne sagissait pas tant danalyser les processus qui conduisent ces rsultats
que de prendre la mesure des problmes (indices de situation) en vue dentreprendre
dventuelles rformes (p. 9). Si lon persiste envisager les systmes de comptes sociaux
comme devant uniquement se focaliser sur des situations sociales dclares problmatiques,
on sempche alors de concevoir laction publique de manire raliste et ce pour plusieurs
raisons : premirement, la rfrence un systme de valeurs non explicit est constante
[ce qui fragilise par avance la lgitimation de laction publique] ; deuximement,
lexistence dun consensus sur les objectifs et leur contenu [poursuite des objectifs
travers lallocation de moyens] est un axiome implicite [en ralit peu valide400] . Afin
dappuyer son propos policy-oriented , Catherine Blum voque en le saluant le
mouvement RCB qui rend dsormais ncessaire non seulement lexplicitation des
objectifs, mais aussi la liaison entre objectifs et moyens, voire la mise en lumire des
interdpendances entre domaines [daction publique] (p. 10). Ainsi, en premire
conclusion programmatique, deux grandes orientations de travail sont proposes : une
recherche relative aux mcanismes du dveloppement conomique et social et aux bases
thoriques de la planification socio-conomique [...] ; et une recherche sur des mthodes
pour quantifier les objectifs et les moyens de cette planification et valuer les rsultats des
politiques mises en oeuvre (p. 11).
Dans le reste du texte, Catherine Blum sattache dcliner ce cadre problmatique en
plusieurs perspectives technologiques dans lesquelles lINSEE pourrait sinscrire de faon
coordonne afin de lui donner corps. Ces technologies401 sont au nombre de quatre : trois
technologies normales (les enqutes statistiques du DPM, les comptes satellites devant tre
pris en charge par le service de la Comptabilit Nationale dAndr Vanoli, les comptes
socio-dmographiques) chapeautes par la mta-technologie des indicateurs sociaux.
Le chapitre 2 statistiques et thmes sociaux du n14c, consacr la technologie courante
du dpartement Population et Mnages et rdig par Annie Fouquet, traduit une
volution importante de la stratgie technologico-institutionnelle du dpartement en
400 On se souvient nanmoins (chapitre prcdent) que Jacques Delors avait objectiv ce problme de
consensus mais lavait lud sitt voqu.
401 Nous utilisons le terme technologie et non celui de technique afin de souligner que lon affaire ici
des ensembles complexes, volutifs mais grables de techniques objectives en tant que telles par leurs agents
techniques.

185

question. Aprs avoir montr que le DPM excelle en matire de production de statistiques
sociales dans leurs aspects montaires et non-montaires402 (un vaste et impressionnant
panorama des enqutes menes par le DPM depuis les annes 1950 est ainsi dress), Annie
Fouquet, en tant que scribe porte-parole du DPM dans le n14c, en arrive dclarer que le
DPM est prt faire quelques concessions la demande externe. En substance, le DPM
accepte dabord de rflchir une organisation par thmes de son activit denqute :
Organiser linformation statistique par thmes permettra de guider et de simplifier la
recherche de donnes et de faire le point sur ltat des connaissances dans diffrents
domaines [daction publique] . On nest pas encore tout fait au stade daccepter de faire
correspondre thmes dtudes statistiques et domaines daction publique, mais il sagit l
dune avance dautant plus remarquable quil est admis que le choix des thmes soit pris en
charge par le CGP : Quels thmes retenir ? Le choix des thmes dpend autant de
proccupations sociales gnralement retenues, de problmes dactualit que des objectifs
explicites des organes de dcision. Le Commissariat Gnral du Plan parat tre un
interlocuteur privilgi pour le choix des thmes (p. 23). Ensuite, le DPM donne son
accord pour que lagrgation par thme de sa production statistique fasse lobjet dune
publication priodique (construction anne aprs anne de sries statistiques thmatiques)
la manire Social Trends britannique (p. 23)403.
Le chapitre 3 du n14c, crit par Jean-Pierre Januard, du service de la Comptabilit
Nationale, est consacr aux comptes satellites. Ceux-ci sont censs rpondre au besoin
des agents conomiques, et plus particulirement des gestionnaires des domaines daction
de lEtat, de disposer de cadres adapts lanalyse du domaine dont ils ont la charge,
schmatisant les mcanismes de production, de cots, de rpartition et de financement ainsi
que les avantages reus par les bnficiaires des services fournis. Ces comptes doivent tenir
compte des caractres propres au domaine considr, et tre relis au cadre central de
Comptabilit Nationale, cette dernire contrainte ayant pour but de recadrer lanalyse
sectorielle dans celle de lquilibre conomique densemble (p. 25). Ainsi que nous
lavons not prcdemment, RCB et comptes satellites sont trs lis. La RCB doit dans les
prochaines annes transformer assez profondment les mthodes de gestion interne des
ministres, dune part en mettant en place des comptabilits analytiques (par programmes,
produit ou unit de production) [...], dautre part en officialisant des batteries dindicateurs
de ralisation des programmes [...] (p. 31). Enfin, il convient de souligner que les comptes
satellites doivent explicitement remplir une fonction dvaluation macro-conomique ex post
des performances des grandes politiques sociales sectorielles. Dans le domaine de la sant
par exemple, ils servent : tablir des comptes annuels rtrospectifs permettant dtudier
les diffrents circuits quempruntent les dpenses de sant, les besoins quelles expriment,
les services quelles rmunrent et les catgories sociales qui elles bnficient ;
[globalement, ils permettent...] dvaluer lincidence du systme de sant sur lvolution de
lconomie (p. 26).
Les comptes socio-dmographiques font lobjet du quatrime chapitre du n14c rdig par
Philippe Pommier, lui aussi agent du service de la Comptabilit Nationale du dpartement
des synthses conomiques de lINSEE. Comptes socio-dmographiques et comptes
satellites sont dailleurs proches du point de vue de leurs principes fondateurs. Ils diffrent
cependant par le fait que les comptes socio-dmographiques comptabilisent et caractrisent
402 Au passage, quelques coups de griffes sont infligs aux comptables nationaux et leurs prtendues
obsessions montaires : Ces enqutes sur les conditions de vie nont jamais t limites au seul aspect
dpenses (cest le rattachement du SEEF lINSEE qui a conduit donner priorit laspect dpenses,
priorit qui navait pas t accorde jusque-l). (p. 20).
403 Nous analyserons plus avant dans le texte les tenants et les aboutissants de lvolution technologique
consentie par le DPM. Il nous faut pralablement aborder la question des trois autres perspectives
technologiques voques dans le paragraphe prcdent.

186

les flux dindividus humains concerns par une politique publique, tandis que lunit de
mesure des comptes satellites est la monnaie. Le compte socio-dmographique de la Sant
produira par exemple des statistiques mettant en rapport la carrire des hospitaliss
(frquence, nature, cot individuel, etc., des hospitalisations) avec leurs caractristiques
permanentes (date de naissance, sexe, CSP, etc., de lhospitalis). Linterprtation des
comptes socio-dmographiques par domaine, mais aussi en interaction avec dautres
domaines daction publique, devrait entre autres choses permettre de tester empiriquement
ce que lanalyse des politiques publiques dsigne sous les termes de thories du
changement social404 formant lossature intellectuelle implicite ou explicite de laction des
pouvoirs publics, ce qui revient faire de lvaluation socio-quantitative des politiques
publiques. Cela dit, la mise en place de tels comptes est confronte de redoutables
problmes. Il existe au premier chef un problme dontologique avec les risques dun
rgime policier (p. 34) que lon encourt si lon fiche statistiquement la population de
manire trop fine et systmatique. Plus prosaquement, la concrtisation de lide de
comptes socio-dmographiques se heurte deux cueils administratifs : premirement, le
dveloppement des statistiques sociales dans les ministres sociaux est, lpoque,
nettement moins encourageant que celui des statistiques conomiques de ces mmes
ministres, et ce en raison du mouvement RCB et de lantcdent de la Comptabilit
Nationale ; dautre part, bien que ce soit un comptable national, Philippe Pommier qui, dans
le n14c, dfinit les contours technologiques de lide de comptes socio-dmographiques, il
ne fait aucun doute qu lINSEE seul le DPM peut grer la ralisation dun tel programme
statistique, ce qui obligerait ce dpartement un aggiornamento technique profond.
Le cinquime et dernier chapitre du n14c, sign par Catherine Blum, est dvolu aux
indicateurs sociaux qui font office de mta-technologie coordonnant les trois autres
(brivement dcrites ci-dessus) en vue dadapter les statistiques aux besoins de laction
(p. 39). Le propos de ce chapitre vise rhabiliter lide des indicateurs sociaux dans lesprit
des comptables sociaux en herbe de lINSEE. A ces derniers est donne lassurance que
ltablissement dindicateurs sociaux ne peut se concevoir que comme laboutissement
dun effort qui doit mettre en vidence les schmas explicatifs de la ralit tudie (p. 40) ;
en martelant les termes de complexit sociale , dinterdpendance des phnomnes
sociaux , etc., Catherine Blum entend garantir que lide dindicateurs sociaux ne rime pas
avec simplisme et amateurisme statistique et sociologique. Les indicateurs sociaux ne sont
rien dautre que des variables statistiques considres comme essentielles car permettant de
modliser convenablement les phnomnes sociaux et leurs variations dans le temps.
Toutefois, Catherine Blum se fait fort de convaincre ses lecteurs de lINSEE de laspect
incontournable de la dimension politique du changement social : Ce que lon doit mesurer
dpendant troitement des objectifs rellement poursuivis, ou du moins du jugement
politique et qualitatif que lon porte sur certains aspects du dveloppement social, ces
derniers jouent donc un rle important dans la recherche sur les indicateurs sociaux. La
rfrence aux objectifs nimplique pas quils fassent lobjet dun quelconque consensus ou
que les objectifs soient rellement poursuivis ; elle signifie seulement que leur formulation et
leur degr de priorit ont une signification politique. En outre ces buts cachs ou explicites
constituent le critre dapprciation de toute action dans un ou plusieurs domaines (p.
44).
Dune certaine manire et en dpit du caractre (peut-tre volontairement) confus de sa
dmonstration, Catherine Blum distille dans son lectorat un message de volontarisme notechnocratique qui permettrait de rsoudre le dilemme auquel lINSEE est son avis
confront. Dun ct, lINSEE souhaite simpliquer davantage dans le dbat social et
politique national et sengage dans un effort dadaptation aux demandes issues de ce dbat.
404 Bardach (E.), The implementation game : what happens after a bill becomes a law, Cambridge (Mass.),
MIT Press, 1977.

187

Dun autre ct, linstitut redoute lusage irrationnel (politique, partisan, idologique, etc.)
de son travail rationnel du fait de cette implication mme. Un dbut de solution ce
dilemme consiste prendre les devants et dcrypter la structure, les lignes de force du
dbat politique et social pour pouvoir sy insrer avec sagesse, cest--dire en tant quarbitre
neutre, objectif, scientifique, etc. Les indicateurs sociaux sont les outils de cette sage
insertion car ils permettent de cadrer sous une forme vulgarise les problmes de socit
qui font dbat, mais nen demeurent pas moins des instruments de connaissance
scientifique de la ralit sociale et de son dveloppement (p. 40). Nanmoins, cette
conception des indicateurs sociaux (analogue celle de Jacques Delors) nest pas assez
prcise et stratgique pour valoriser pleinement le travail de lINSEE tout en prservant sa
lgitimit apolitique. En raison de son statut et de son histoire, linstitut doit surtout
rechercher clairer les dbats politiques et sociaux sur des problmes sociaux qui font
lobjet dune intervention planifie de lEtat. Dans cette perspective, les indicateurs sociaux
doivent tre conus pour rendre plus rationnelle la politique sociale [...][Ils] sont destins
identifier des besoins, dgager des objectifs, localiser les actions mener, proposer des
moyens et en suivre lapplication, et valuer des rsultats405 : ils constituent le tableau de
bord des responsables des politiques menes dans les divers domaines, permettant
dorganiser, de contrler et de grer le secteur dont ils ont la charge (p. 40). Selon
Catherine Blum, lINSEE doit donc admettre que ce nest quen injectant de la rationalit
statistique et socio-conomico-comptable tous les stades vitaux de la politique sociale quil
parviendra participer apolitiquement la vie publique.
c. Le n14c : lettre morte ou presque
Catherine Blum ne va gure faire partager autour delle cet intrt pour lanalyse et
lvaluation des politiques publiques sociales, intrt exprim dans le n14c. Un faisceau de
petites et grandes raisons peuvent expliquer cette absence de mobilisation au sein de
lINSEE.
Commenons par nous interroger sur le statut micro-politique du n14c des collections de
lINSEE davril 1972. Sagit-il dune sorte de contrat moral crit liant autour dun mme
projet tous les membres du groupe statistiques sociales de lINSEE ainsi que les services
quils reprsentent ? Ou sagit-il seulement dune juxtaposition plus ou moins imbrique de
vade-mecum nengageant que leurs auteurs respectifs, et, partant, sans grande porte
structurante au sein de lINSEE ?
Lanalyse du processus de fabrication du n14c valide davantage la seconde hypothse que
la premire. En t 1971, Paul Dubois, alors animateur du groupe statistiques sociales , se
voit logiquement confier la confection dun rapport faisant le bilan des travaux du groupe.
Daprs les seuls entretiens que nous avons eus avec Catherine Blum406, le premier rapport
Dubois est essentiellement ax sur le projet de fabrication par lINSEE dune publication
annuelle analogue au Social Trends anglais. Or Catherine Blum est alle en mission
Londres, pour les besoins du groupe statistiques sociales . Elle y a dcouvert le projet

405 La similitude avec la grille de Jones est frappante (Cf. Jones (Ch.O.), An introduction ton the study of
public policy, op. cit.)
406 Nous ne disposons ici que dun seul tmoignage pour fonder notre propos dont la validit pose donc
question. Les autres personnes interroges nous ont affirm ne pas se souvenir des dtails du processus en
question. Nous avons pourtant tenu les restituer dans notre texte car nous pensons que leur existence est
plausible et que le fait que seule Catherine Blum sen souvienne est lui aussi plausible. Bien entendu, notre
choix se base en partie sur une intuition (elle-mme base sur notre exprience de lentretien dacteur) mais pas
seulement : la rforme de la production et de lusage des statistiques sociales lINSEE accaparait une part
importante du temps de Catherine Blum, ce qui ntait pas le cas de Paul Dubois et encore moins de Jacques
Mayer.

188

technologique du CSO dont le premier numro de Social Trends ne donnait en lui-mme

quune vision partielle. Elle y a appris ce que lexpression policy-oriented voulait dire.
Les Anglais, nayant pas administrer un appareil de Comptabilit Nationale aussi lourd
quen France, taient dj bien avancs dans ltablissement de comptes satellites qui,
prcisment, navaient pas tre satellites de grand chose : il sagissait de comptes-modles
conomiques et budgtaires des grands programmes publics sociaux. A la fin des annes
1960, le problme des statisticiens sociaux du CSO tait de senqurir des effets sociaux et
non plus seulement conomiques de ces grandes politiques407. A lidentique du domaine de
la Comptabilit Nationale, le champ professionnel anglais concern par la ralisation
denqutes socio-statistiques tait moins dvelopp et surtout plus parcellis quen France.
Ainsi, lorsque, dans le sillage intellectuel de Richard Stone, Claus Moser forme
officiellement le projet dtablir des comptes socio-dmographiques attachs chaque grand
domaine daction sociale de son pays, il ne rencontre pas la rsistance immdiate dun DPM
et va sengager nergiquement dans un tel projet de dveloppement statistique jusquau
milieu des annes 1970.
Catherine Blum est dautant plus attentive au tropisme policy-oriented de ses collgues
anglais quelle pense quinstitutionnellement, administrativement et technologiquement,
lINSEE a les moyens datteindre plus rapidement que le CSO les objectifs du CSO, savoir
la mise en route dun systme danalyse et dvaluation statistiques des politiques publiques
sociales, systme apte former le socle rationnel dune planification sociale nationale. Cest
pourquoi le premier rapport Dubois synthtisant les discussions du groupe statistiques
sociales de lINSEE ne lui semble pas assez ambitieux. Il ne saisit pas suffisamment, pour
les combiner, les signaux et les opportunits de lair du temps : ce qui se passe en
Angleterre, ce qui se passe la Commission de lONU pour lEurope, linsistance et la
persvrance du Commissariat Gnral du Plan sur le thme des indicateurs sociaux et de la
comptabilisation des fonctions collectives, le travail pionnier quentame, lINSEE et la
demande du CGP, Edgard Andrani sur la population ge408, lavnement de la
Rationalisation des Choix Budgtaires, etc. Catherine Blum est due et sen ouvre auprs
du premier intress, Paul Dubois, et de son suprieur hirarchique direct, Jacques Mayer.
La dcision est alors prise de charger lentreprenante charge de mission de lINSEE - cest-dire de dcharger compltement Paul Dubois de cette tche - de confectionner un rapport
plus visionnaire, traant davantage de perspectives davenir que ne le faisait le rapport
Dubois. En consquence, le n14c des collections de lINSEE dispose, avant mme dtre
rdig, dune lgitimit et dune capacit de mobilisation bien moindres que si un
compromis pr-rdactionnel tait intervenu entre Paul Dubois et Catherine Blum.
Finalement, le n14c est loeuvre de jeunes lments dynamiques sous la houlette dune
jeune femme dynamique, oeuvre sur laquelle les caciques plus gs de lINSEE portent un

407 Muriel Nissel (op. cit.) rsume cette situation de la manire suivante : During the post-war period there
had been an enormous outpouring of public resources, raised through taxation, into the welfare state. Those
who had worked together during the war years wanted to use the power of government, which had been so
successful in waging war, to intervene in peace to help those who were less able to help themselves - the
unemployed, the sick, the retired - and to provide decent housing and free basic education and health services.
In the 1960s people were beginning to wonder whether the nation was receiving value for money.
[...][Subsequently...] Early discussions within the CSO pointed to a report which would be principally
concerned with the effects of policies on people.[soulign par nous] (p. 492-493).
408 Cest autant les travaux dEdgard Andrani que sa bonne connaissance de qui est qui et qui fait
quoi au sein de lINSEE que Catherine Blum a idalise comme tant lexemple mme de la dmarche
danalyse statistique policy-oriented que lINSEE aurait d multiplier pour tre lacteur institutionnel cl de
la rationalisation de la planification sociale : Il tait bien avec tout le monde ; ctait quelquun de doux et
discret mais qui avait de la suite dans les ides et finalement, chez Desabie comme chez nous [division des
programmes] ou au Plan, son travail a t trs apprci . Jacques Mayer nous a tenu des propos similaires sur
Andrani.

189

regard quelque peu condescendant du type Il faut que jeunesse se passe 409. Andr Vanoli
nous a dit ne pas se souvenir que ses collaborateurs, MM. Januard et Pommier, aient commis
deux chapitres du n14c. Claude macroconomie nous a certifi quil ny avait aucun
lment dun quelconque projet danalyse et dvaluation de politiques publiques dans cette
affaire de statistiques sociales lINSEE, alors que le n14c, comme nous venons de le
montrer, ce nest pas le cas. Du ct du Commissariat Gnral du Plan, Paul-Louis Corteel
et Jacques Fournier sentendent au moins sur une chose : Catherine Blum a t le
personnage cl de ce qui sest pass lINSEE (entretien), tandis que Jacques Desabie,
linverse, a tenu nous convaincre du rle mineur de Catherine Blum dans cette histoire.
Au cours de lentretien que nous avons eu avec lui, Jacques Mayer nous a fourni une des
principales clefs de comprhension de lincomprhension teinte dindulgente indiffrence
qua suscite lINSEE le n14c : A bien y rflchir, il me semble que lessentiel dans tout
a tait dabord de tomber daccord sur la publication de Donnes Sociales . En
ralit, il est tout fait possible que ds le montage du groupe statistiques sociales au
dbut de lanne 1971 la priorit soit donne au projet dimitation amliore du premier
Social Trends anglais. Jean Ripert a t piqu au vif par la performance documentaire et
institutionnelle du Central Statistical Office qui pourtant na pas, contrairement lINSEE,
la chance dtre en situation de quasi-monopole sur la production statistique nationale. Paul
Dubois et Claude macroconomie souhaitent depuis plusieurs annes que lINSEE procde
de lanalyse sociale partir des nombreuses et excellentes enqutes du dpartement
population et mnages .
A la tte de la division des programmes du DSE, ils contrlent en quelque sorte le sas entre
lINSEE et le Commissariat Gnral du Plan. Pour lgitimer et raliser leur projet de
rforme des statistiques sociales lINSEE, ils peuvent donc la fois se prvaloir dune
demande pressante du CGP en matire de statistiques sociales et dfinir presque sans partage
les orientations devant tre adoptes par lINSEE pour rpondre ce quils disent tre la
demande du CGP. Grosso modo, ils sont suffisamment en position de charnire interinstitutionnelle pour ignorer le volet policy-oriented et valuatif que, chacun sa
manire, Bernard Cazes (CGP-prospective) et Jacques Fournier (CGP-SAS) voudraient que
lINSEE intgre dans sa nouvelle manire de concevoir et de produire des statistiques
sociales. Et cest effectivement ce quil font car il nont ni le temps ni lenvie de rpondre
cet aspect de la demande en provenance du Commissariat Gnral du Plan.
Ils nont pas le temps parce que, dans cette premire moiti de lanne 1971 au cours de
laquelle les choses se ngocient au sein du groupe statistiques sociales , la division des
programmes termine sur les chapeaux de roue sa contribution la programmation
conomique du VIme Plan. Ils nen ont pas envie pour deux raisons. Premirement, ils ont
acquis une exprience administrative certaine et ont pris la mesure de la lenteur des
changements que lon peut oprer lINSEE. A leurs yeux ralistes, fabriquer un Social
Trends franais est le seul objectif pouvant tre rapidement atteint dans la situation
actuelle : Pour bien des raisons, quil serait trop long dexposer ici, mais dont la
principale est quil nexiste pas un modle communment admis dinterprtation et de
reprsentation de la ralit sociale, la mise au point dun systme de comptabilit sociale,
quivalent dans son principe au systme de comptabilit conomique, est un objectif tout
fait prmatur. lit-on dans lavant-propos, sign par Jean Ripert, la premire dition de
Donnes Sociales de 1973.
Deuximement, et ce qui nest pas sans lien avec cette embarrassante question de la pluralit
des modles dinterprtation et de reprsentation de la ralit sociale entre lesquels le
directeur de lINSEE ne sestime pas apte trancher, Paul Dubois et Claude macroconomie
portent un jugement de valeur rserv, certes moins virulent que celui de leur ami Pierre
409 Cest ce qui ressort de nos entretiens.

190

Bourdieu, sur la pertinence dune planification des politiques sociales centralise au

Commissariat Gnral du Plan quand bien mme celle-ci sinspirerait des travaux objectifs
et scientifiques de lINSEE. Il nous semble possible et judicieux dillustrer cette rserve par
lextrait dun petit texte rdig par Paul Dubois en 1995 lintention des directeurs
rgionaux de lINSEE propos de leur ventuelle implication dans des processus
dvaluations de politiques publiques territoriales : LINSEE peut tre sollicit comme
pourvoyeur dinformations pour chiffrer des indicateurs. Mais ces sollicitations peuvent tre
coteuses en moyens pour tre satisfaites et doivent tre examines, mon avis, avec
circonspection : elles risquent en effet de nourrir des mthodes dvaluation mcanistes et
technocratiques, pouvant dgnrer en procdure dhabillage. 410.
Ainsi non seulement le projet dditer ce qui deviendra le priodique triennal Donnes
Sociales semblait devoir tre, pour Paul Dubois et Claude macroconomie, la seule
perspective ralisable des travaux du groupe statistiques sociales de lINSEE, mais cette
stratgie initiale a peu de chance dtre altre au cours des travaux du groupe par la
perspective trace par Catherine Blum proposant llaboration dune technologie INSEE
dexpertise policy-oriented . Ceci sexplique par le doute profond quprouve le duo
responsable de la division des programmes quant la possibilit de rationaliser
vritablement les processus de dcision politico-administrative.
A lpoque, autrement dit en 1971, ce doute est largement nourri par les signes avantcoureurs dune dlgitimation politico-administrative de la Rationalisation des Choix
Budgtaires. Ces signes sont perceptibles par un petit nombre de personnes dont MM.
Dubois et macroconomie font partie bien quils ne soient gure concerns par le
mouvement RCB. En effet, tous deux sont des proches de Jean Ripert, lequel est la fois un
ami de Jacques Delors et le beau-frre de Philippe Huet, linspecteur des Finances chef de la
mission RCB du ministre des Finances411. Ltude RCB sur la scurit routire a t
loccasion dun complexe et violent conflit entre dune part le Premier Ministre, la direction
du budget, la direction de la prvision et le SAEI du ministre de lEquipement et, dautre
part, le Prsident de la Rpublique soucieux de ne pas saliner les diffrents lobbies du
transports (transporteurs, ptroliers, constructeurs automobiles, fabricants de pneumatiques,
etc.), la direction des routes du ministre de lEquipement, le ministre de lIntrieur (prfets
et police nationale) et celui de la dfense (gendarmerie), etc.412 Le ministre des Finances,
Valry Giscard dEstaing, dont les ambitions prsidentielles sont de plus en plus claires,
joue la carte de lapaisement entre les parties, mais fait comprendre aux chargs dtudes
RCB de la DP quil ne tolrera plus ce genre de politisation exacerbe. La RCB fait trop
de vagues et les RCBistes doivent donc calmer leurs ardeurs rationalisantes 413, tel est peu
prs le mot dordre qui se propage doucement et arrive aux oreilles de Paul Dubois et
Claude macroconomie sans quils en connaissent dailleurs prcisment les fondements
politiques414.
Cependant, la conjoncture dfavorable une bonne rception des ides prsentes dans le
n14c ne sexpriment pas seulement travers lattitude des deux responsables de la division
410 Dubois (P.), LINSEE et l'valuation des politiques territoriales. Contribution pour une rflexion
stratgique , Aix-en-Provence, 13 mai 1995, 6 p., (Document non publi).
411 Plus prcisment Chef de la mission charge par le ministre de lEconomie et des Finances dtudier les
moyens et les comptences du ministre de lEconomie et des Finances . Cette mission a exist de 1968
1972.
412 Nous relaterons de faon plus dtaille cet pisode de la RCB dans le quatrime chapitre de la prsente
thse.
413 Entretien avec le responsable RCB du dossier scurit routire . Entretien confirm par dautres.
414 Moi je suis arriv l'Education nationale en 73, il y avait une direction de la prvision dans ce
ministre porte par des chargs d'tudes RCB mme si l'on ne parlait dj plus de RCB, a cest sr.
(entretien avec Claude Seibel).

191

des programmes dont la ligne stratgique est dominante lintrieur du forum statistiques
sociales de lINSEE. En effet, Andr Vanoli et ses deux collaborateurs du service de la
Comptabilit Nationale, MM. Januard et Pommier - qui ont pourtant aid Catherine Blum
proposer des pistes autres que diffusionnistes dinstrumentalisation des statistiques sociales
- ne vont pas tre administrativement en mesure de soutenir cette dernire pour faire
prvaloir un conception policy-oriented du rle de lINSEE en matire daction sociale.
Au cours du second semestre 1971, Catherine Blum sefforce donc avec peine de montrer
que la coordination mono-fonctionnelle denqutes sociales du DPM, de comptes sociodmographiques, de comptes satellites et dune rflexion sur les objectifs implicites ou
explicites des programmes sociaux devrait permettre lINSEE de devenir le grand
rationalisateur ex ante (prospective) et ex post (valuation) de laction sociale. Mais au
mme moment, un projet de transformer et de dvelopper le service de la Comptabilit
Nationale en un dpartement autonome par rapport au Dpartement des synthses
conomiques est mis en oeuvre au sein de lINSEE415. Le dpartement de la coordination
statistique et comptable (DCSC) est ainsi cr au dbut de lanne 1972. Les promoteurs de
cette rorganisation au nombre desquels se trouvent Jean Ripert et Jacques Mayer
poursuivent un triple objectif : (1) naturaliser une fois pour toute la Comptabilit Nationale
au sein de linstitut ; (2) distinguer la fonction synthtique de la fonction comptable afin de
rapprocher cette dernire de la fonction statistique ; (3) faire plaisir Andr Vanoli pour
ses bons et loyaux services416 (entretien avec J. Mayer). Bien qutant plac devant le fait
accompli, Jacques Desabie dsapprouve ouvertement la logique de cette tectonique
administrative. A son avis, cest en renforant les effectifs du DPM que lon peut esprer
voir les comptables nationaux de lINSEE rehausser dun cran leurs exigences en termes
dobjectivit statistique. Autrement dit, cest autant loffre que la demande quil faut
dvelopper car en choisissant de dvelopper uniquement la demande on vexe loffre qui, en
consquence, est encore moins dispose quauparavant rencontrer la demande. Aprs
maintes tractations, la direction de lINSEE accepte daccorder une compensation au DPM :
la fin de lanne 1972, une division recensements et rpertoires dmographiques est
cre au sein du DPM de mme que la division mthodes de sondages du tout jeune
DCSC est transfre au DPM. Ainsi, dans ce processus, le DCSC perd la fois lembryon
dun ventuel magistre technologique sur le DPM et lespoir de voir le DPM fabriquer des
comptes socio-dmographiques sa demande. Or, ltablissement de comptes sociodmographiques par domaine daction sociale constitue un lment essentiel, une condition
presque sine qua non, de lambitieux projet de Catherine Blum dinstitutionnalisation de
lanalyse et de lvaluation des politiques publiques lINSEE et au service dune
planification sociale orchestre par le Commissariat Gnral du Plan.
Une dernire petite chance de succs pour lapproche policy-oriented de Catherine Blum
aurait ventuellement pu lui tre fournie si avait t satisfaite sa demande de devenir le
rdacteur en chef (poste temps plein) du futur priodique Donnes Sociales . Mais,
prcisment, ce nest pas ce qui se passe. La fonction dditeur de Donnes Sociales est
confie pendant lt 1972 Alain Darbel dont le retour lINSEE est dsormais certain et
imminent. Au-del du fait quAlain Darbel est un vieux compagnon de route des deux
personnalits dominantes du groupe statistiques sociales de lINSEE, et
indpendamment du fait que MM. Dubois et macroconomie considrent que le projet de
415 Dans son rapport, le cabinet Mc Kinsey estime ne pas tre comptent pour donner un avis sur ce projet.
416 A. Vanoli demeurera chef du dpartement de la coordination statistique et comptable de 1972 1987,
anne o il briguera la succession dEdmond Malinvaud la tte de lINSEE. Pour des questions de corps
notamment, lui sera prfr Jean-Claude Milleron (X-ENSAE). Par protestation, Andr Vanoli dmissionnera
immdiatement de ses fonctions lINSEE. Nanmoins, il dispose toujours dun bureau avec secrtariat dans
limmeuble toil de Malakoff et fait rgulirement office de veilleur technologique international pour
linstitut.

192

Catherine Blum prsente une dimension technocratique, cest lide quun greffon doit
pouvoir tre greff qui prside la nomination dAlain Darbel. Parce quelle nest pas
directement planificatrice, lanalyse sociale peut pousser au sein du DPM et en inflchir la
logique culturello-professionnelle, ce qui nest pas envisageable en ce qui concerne lanalyse
et lvaluation des politiques publiques. Cest donc tout fait normalement que la direction
de lINSEE choisit denvoyer le plus sociologue des administrateurs de lINSEE
(entretien avec P. Dubois) comme agent de transformation culturelle du DPM. Il est
demand au sociologue du CNRS Jacques Lautman dpauler Alain Darbel dans sa tche,
non sans arrire-pense politique : On a pens, par ailleurs, que Lautman tant
ouvertement de droite comme Desabie cela viterait peut-tre quelques frictions. 417
(entretien avec P. Dubois).

5. Les administrateurs de lINSEE, au del de la neutralit de leur

administration
a. En disgrce gouvernementale, le CGP ne peut plus pousser lINSEE lvaluation
Au dbut de lanne 1973, Catherine Blum quitte lINSEE pour tre intgre au service des
affaires sociales du Commissariat Gnral du Plan. Sa dcision de partir datait du milieu de
1972, lorsque laccession au poste de rdacteur de Donnes Sociales lui avait t refuse.
Elle avait alors pris contact avec Jacques Fournier, encore chef du SAS. Entre le moment o
la procdure de son affectation est lance et celui o son affectation devient effective, une
page de lhistoire politique nationale est dfinitivement tourne : celle du volontarisme
tatique gaullien. Dans un contexte de dlitement de la Droite et dunification de la Gauche
( Programme Commun sign le 26/06/1972), le Prsident de la Rpublique dcide de
pousser son Premier Ministre la dmission. Jacques Chaban-Delmas doit partir car il est
trop ouvert aux forces de progrs qui se sont dsormais mises en ordre de bataille, et
parce que, par son indpendance daction gouvernementale418, il incarne une perversion de
lesprit constitutionnel de la Vme Rpublique (pour le coup, Georges Pompidou invoque le
nouveau concept de majorit prsidentielle ).
Pour le Commissariat Gnral du Plan, le changement de Premier Ministre qui intervient le
5 juillet 1972 revt une importance certaine. De 1958 1972, bon an mal an, le CGP et le
Plan staient maintenus au centre de la gouvernementalit nationale. Aprs un dbut de
dclin la fin de lanne 1965 (marque par le dpart de Pierre Mass), la position du CGP
avait enregistr une embellie avec larrive de Jacques Chaban-Delmas au poste de Premier
Ministre. Ceci a eu comme rsultat le dveloppement dune technologie de planification
sociale en voie dautonomie par rapport la planification conomique classique. La
nomination de Pierre Messmer au poste de Premier Ministre marque le dbut de la fin de
cette embellie. Cest pourquoi Jacques Fournier quitte la direction du SAS en septembre
1972 (entretien avec lui). Il nest dsormais plus possible de dfendre et de concrtiser des
ides de gauche sous un gouvernement de droite. Un des principaux objectifs de Jacques
Fournier la tte du SAS tait de poursuivre loeuvre de son prdcesseur Jacques Delors et
417 En fait cette mesure stratgique ne semble pas avoir servi grand chose : Lautman ? Je ne crois pas
avoir jamais eu lhonneur de rencontrer ce monsieur. Vous savez, les gens de Donnes Sociales comme
Darbel ils faisaient leur trucs de leur ct. Cest vrai quau dbut je ntais pas trs chaud mais en fait cela
sest bien pass. Dailleurs, tout le temps que jai t chef du DPM jai soutenu la sortie de Donnes
Sociales (entretien avec Jacques Desabie).
418 Indpendance raffirme le 23 mai 1972 par la dcision de Jacques Chaban-Delmas de demander un
nouveau vote de confiance lAssemble Nationale.

193

de convaincre les milieux planificateurs que le social ne pouvait tre rduit

lemploi et aux revenus . Or cette vision restreinte du social est porte par son
successeur, Jean Daney de Marcillac419, prcdemment charg de mission au secrtariat
gnral de la Prsidence de la Rpublique.
Ainsi, lorsque Catherine Blum prend ses fonctions au SAS au dbut de lanne 1973, son
chef linforme que les thmes des indicateurs sociaux et de la comptabilit sociale ne sont
pas prioritaires dans son programme de travail. La principale raison avance pour justifier ce
dsinvestissement du SAS est que le comit pour lemploi et les affaires sociales de
lOCDE vient de lancer un important programme daction ce sujet. Entre un pilotage
OCDE de lINSEE dans ce domaine et un pilotage CGP , Jean Daney de Marcillac a
choisi la premire option, bien quil ninterdise pas Catherine Blum de suivre
lavancement des travaux de lorganisation internationale de la rue Andr Pascal. Nous
navons pas russi savoir si, dans lesprit du nouveau chef du SAS de cette poque,
largument OCDE nest quun simple prtexte pour tourner la page de lre DelorsFournier420, sil procde dune analyse raliste du peu dengouement de lINSEE en gnral
en matire de planification sociale, ou sil se fonde sur une volont douverture
internationale, etc. Quoi quil en soit, le projet de lOCDE se soldera par un chec sans
quivoque. Contrairement ce quaffirme Catherine Blum dans Cinquante ans
dINSEE... (op. cit.), le programme de lOCDE sinscrit officiellement dans une logique
policy-oriented ce qui, prcisment, sera une des causes majeures de sa perte dans les
sables mouvants de la non-dcision. Le programme comprend en effet trois tapes de
ralisation : choix dun petit nombre de domaines daction sociale intressant lensemble des
Etats membres de lorganisation ; dfinition dun appareillage statistique dont les produits
peuvent tre agrgs sous la forme dune batterie dindicateurs sociaux ; et mise en marche
de cet appareillage (collecte, dpouillement et analyse des donnes). Si la premire tape ne
pose pas dinsurmontables problmes dentente entre partenaires, la mise en oeuvre de la
seconde fait anticiper aux reprsentants des Etats membres des comparaisons chiffres entre
leurs performances respectives, comparaisons qui pourraient leur tre dfavorables et
politiquement embarrassantes. La dissension apparat notamment lorsque la question des
moyens budgtaires et humains allouer la construction prcise de lappareillage et sa
mise en fonctionnement se pose au milieu de lanne 1973. Le choc ptrolier doctobre
1973, qui marque le dbut concret mais surtout intellectuellement objectiv de la crise
conomique dans les pays occidentaux (Japon exclu), reporte sine die les dcisions
dinvestissement affrentes au groupe de lOCDE charg des questions de comptabilit
sociale.
Cependant, le commencement politiquement dclar de la crise conomique ne fait pas
quassner un coup de grce la poussive dynamique de travail de lOCDE. En France, il
cre un climat empchant que la dsormais ancienne piste SAS-CGP soit ractive (alors
que la piste OCDE que lui avait prfre Jean Daney de Marcillac na clairement pas
port ses fruits). Si lon rsume lextrme, on peut dire que la dcennie 1960 est, pour ce
qui nous intresse, caractrise par lide proprement politique que la croissance
conomique doit profiter la socit franaise dans son ensemble ; la croissance est de
lordre des moyens et le dveloppement social de lordre des fins. Au dbut de la dcennie
suivante, cette distinction qualificative moyens-fins commence tout doucement perdre de
419 Administrateur de lINSEE (ancien lve de lEcole Polytechnique, et diplm de lInstitut de statistique
de lUniversit de Paris), successivement administrateur au dpartement des synthses de lINSEE (19601966), puis charg de mission au cabinet du ministre des Finances (V. Giscard dEstaing et Michel Debr).
420 Cette page sera rouverte lorsque Bernard Bruhnes remplacera Jean Daney de Marcillac la fin de lanne
1976 mais cela se fera essentiellement dans le sens dun dveloppement des systmes dinformation statistique
du ministre des affaires sociales, offrant ainsi un nouveau dbouch professionnel aux membres du corps des
administrateurs de lINSEE.

194

sa clart. A travers laction de maintien domicile des personnes ges ou dlvation de la

scurit routire, le social apparat autant comme le moyen mis au service dun objectif
conomique que linverse. Les termes de la distinction peuvent mme tre permuts si lon
se rfre au cas des lois sur la formation professionnelle de 1972 dont Jacques Delors est
linstigateur principal. Lobjectivation de la crise conomique la fin de 1973 stoppe net ce
processus de rquilibrage dialectique entre le social et lconomique au sein de la
planification franaise. La planification sociale na pas amass assez de trophes et nest pas
encore assez technicise pour empcher que lobjectif de crise de retour la croissance ne
soit considr comme une affaire de choix strictement macro-conomiques421 et socialement
restrictifs (lutte contre linflation - salariale notamment - ; limitation des dpenses publiques
- alloues aux fonctions collectives notamment - ; etc.).
Devenu Prsident de la Rpublique en 1974, Valry Giscard dEstaing, second par son
Premier Ministre pompidolien, Jacques Chirac, approfondira le mouvement de
dplanification sociale inaugur au milieu de lanne 1972 et aggrav par lavnement de la
crise conomique422.
Avec larrt progressif du balbutiant chantier planification sociale, lide de pratiquer
lanalyse et lvaluation statistique des programmes sociaux, avec grosso modo le
Commissariat Gnral du Plan comme superviseur-commanditaire et lINSEE en tant
que matre doeuvre technique va cesser dtre cultive institutionnellement et
technologiquement. Dune certaine manire, ce que prvoyait Bernard Cazes dans 1985, la
France face au choc du futur (1972) se ralise. En labsence dun appareillage
institutionnalis dexpertise valuative coupl avec celui de la planification, la lgitimit et
lefficacit de celle-ci dcroissent irrationnellement et ce au bnfice dune politique librale
postulant la supriorit des mcanismes de march sur laction publique planifie en matire
de ralisation efficace des grandes fonctions collectives.
b. La rforme de la politique nationale du logement, rendez-vous valuatif manqu du
couple CGP-INSEE
Il est possible dillustrer notre ide gnrale dun rendez-vous de lvaluation manqu par le
Commissariat Gnral du Plan et ses partenaires en examinant le cas particulier de la
rforme de la politique du logement social423 dont les grands principes se prcisent et
sofficialisent partir de la fin des annes 1960.
Ds la fin des annes 1960, la Direction de la prvision, lINSEE et le SAEI du ministre de
lEquipement dveloppent des modles simulant la libralisation du secteur du logement en
France et faisant apparatre les bienfaits de cette libralisation en termes conomiques,
budgtaires et sociaux. La naissance de cette expertise conomtrique librale en matire de
logement repose sur deux phnomnes conjoncturels principaux. Premirement, dun point
de vue idologique et administratif, le lancement de la RCB consacre larrive des postes
421 En tmoigne par exemple la dcision commune la Direction de la Prvision et lINSEE de renforcer au
mme moment leurs investissements dans la confection de modles macro-conomtriques alors que le
relvement brutal des prix ptroliers rend logiquement llaboration de leurs quations extrmement
hasardeuse. La variable emploi prend de surcrot avec la monte du chmage une trs grande importance et
les difficults rputes de son agrgation quantitative pour les besoins dun modle devraient plutt temprer la
rue de lINSEE et de la DP vers la modlisation.
422 Pour une analyse des effets de ce mouvement sur la confection du VIIme Plan, se rfrer Jobert (B.), Le
social en Plan, op. cit., pp. 61-79.
423 Une solide analyse de cette rforme est dveloppe dans Bourdieu (P.), Christin (R.), "La construction du
march. Le champ administratif et la production de la politique du logement", Actes de la recherche en
sciences sociales, n81-82, mars 1990, pp. 65-96. Toutefois cet article pche par son relatif dsintrt pour les
institutions notamment en ce qui concerne la dynamique politique des formes institutionnalises dexpertise
entre le CGP, lINSEE et la DP. Cest cette lacune que nous voudrions tenter de combler dans les pages qui
suivent.

195

de responsabilit de jeunes fonctionnaires polytechniciens forms au rationalisme microconomique noclassique424 ( la main invisible du march ) et bien dcids rationaliser
selon cette doctrine la gestion des deniers publics. A propos dHubert Lvy-Lambert (XMines ; chef de la sous-direction RCB de la DP), concepteur avec Yves Carsalade (X-Gnie
Maritime) du modle Polo sur le logement, son suprieur hirarchique Jean SaintGeours, Directeur de la Prvision jusquen janvier 1968, nous dit : Lvy-Lambert tait
quelquun dextrmement intelligent avec une force de travail hors du commun. Justement
ctait difficile de le tenir. Il voulait tout rationaliser dans une optique ultralibrale. Un jour
[en 1967, avant le lancement officiel de la RCB] il vient me voir et me dit : Quest-ce que
vous diriez dune analyse cot-avantage de la pose de parcmtres fonctionnant 24h/24 dans
toutes les rues de Paris .
Deuximement, dans le domaine spcifique du logement, la poursuite dune politique
keynsienne bnficie de moins en moins darguments en sa faveur. Compte tenu de la
dmographie et de llvation du revenu des Franais, les besoins quantitatifs de logements
sociaux sont en passe dtre combls au cours de la premire moiti des annes 1970. Se
posent, en revanche, des problmes de qualit de lhabitat et de justice sociale dans
loccupation des logements sociaux. Dune part, daprs les nombreuses enqutes
dquipement et dopinion, les oprateurs du logement social (les HLM notamment) ne sont
pas parvenus prendre en compte les prfrences des Franais en matire dhabitat. Dautre
part, dautres enqutes (du DPM de lINSEE en particulier) ont montr que les couches
pauvres de la population ont un accs difficile aux logements sociaux, tandis que toute une
classe de gens qualifis de rentiers du logement social sy est panouie malgr des
revenus bien suprieurs au plafond rglementaire de ressources. Une dfaillance du
gouvernement est donc ici caractrise, alors que jusque-l la politique publique du
logement stait appuye sur le constat dune dfaillance du march dans loffre de
logements.
Cest au point de convergence de ces deux phnomnes qumerge donc au dbut des annes
1970 une critique librale de la politique franaise du logement prnant labandon de laide
la pierre au profit, dune part, de laide la personne (allocation logement pour les bas
revenus) et, dautre part, dun march priv de la construction immobilire considr plus
apte que lEtat et ses dlgataires (les offices HLM) sajuster aux demandes qualitatives et
quantitatives des Franais. Le terme march signifie uniquement que des oprateurs
immobiliers privs entrent en concurrence pour construire des logements dont certains
pourront tre considrs comme tant vocation sociale, de fait . Il ne signifie pas
ncessairement que lEtat (la direction du Trsor) cesse de dynamiser la construction par
loctroi de prts bonifis travers diffrents circuits de financement grs quotidiennement
par la Caisse des Dpts et Consignations (Livret A notamment). La rforme propose
nimplique pas le principe dun dsengagement financier de lEtat. Le modle Polo
dHubert Lvy-Lambert et dYves Cascalade infre simplement que dans des conditions de
maintien des circuits publics daide financire la construction immobilire, la mise en
concurrence de multiples oprateurs privs pourrait tellement abaisser le cot des logements
que lon pourrait rehausser les exigences qualitatives rglementaires en matire dhabitat
sans augmenter laide de lEtat au march. De plus, la suppression de laide la pierre
entranerait ncessairement une disparition progressive des rentiers du logement social. Ces
deux conomies ralises dgageraient assez de fonds pour budgtiser une aide la personne
permettant aux plus dmunis de se loger dcemment. Cette proposition de rforme de la
politique du logement gagne rapidement en lgitimit non seulement parce que ses porteurs
individuels font partie des segments jeunes et dynamiques de llite administrative mais
424 A cette poque, la micro-conomie, cette partie de la thorie conomique qui sintresse aux choix
conomiques des agents individuels, est essentiellement noclassique ce qui est un peu moins vrai aujourdhui
(thorie des conventions, no-institutionnalisme, asymtrie informationnelle, etc.).

196

galement parce que leur credo rformateur dispose de lappui des ministres concerns
(Albin Chalandon pour lEquipement et Valry Giscard dEstaing pour les Finances).
Abordons prsent la question des rapports quentretient lappareil national de planification
avec ce projet de rforme de la politique du logement, rapports qui vont se rvler -
lchelle de ce secteur particulier - dsastreux pour la lgitimit de ce mme appareil.
Pour intressant et prometteur quil soit sur le plan budgtaire, conomique et social, le
projet libral de rforme propos nen est pas moins fragile dans son argumentaire. Le
postulat dune plus grande efficacit du concurrentiel par rapport au non-concurrentiel, et
surtout la mesure conomique de lcart defficacit entre le systme tabli et sa nouvelle
alternative librale, nont de valeur quhypothtique. Le modle Polo de la DP ainsi que
celui labor (le modle Allo ) partir de 1972 par Pierre Durif (chef de la division
tudes sur le logement du dpartement population et mnages de lINSEE) sont
extrmement frustes. Par exemple, le niveau de revenu est le seul facteur objectiv comme
conditionnant laccs au logement alors que lon sait dj lpoque que dautres facteurs
non ngligeables existent. Rendre solvables les pauvres au moyen dune allocation
personnalise na pas de rapport direct avec le fait de transformer les pauvres en bon payeurs
rguliers de leur loyer ou en demandeurs de logements dcents. Ces deux modles ne
prennent pas non plus en considration lexistence de politiques publiques connexes celle
du logement (urbanisme et amnagement du territoire). Il faut galement noter que la
rduction de la part HLM dans la production de logement remet en cause des pratiques de
clientlisme local auxquelles les maires urbains sont fortement attachs (et quils
considrent dailleurs comme lgitimes).
Pour toutes ces raisons - dont nous pourrions aisment allonger la liste -, le Commissariat
Gnral du Plan se voit offrir une excellente opportunit daffirmer son rle de chef
dorchestre interministriel de la planification de laction publique nationale. Tout le monde
saccorde pour dire que la politique du logement doit tre rforme, mais ceux qui sont les
premiers proposer un projet de rforme se sont avancs dcouvert, avec un dossier
argumentaire relativement fragile et discutable. De surcrot, en termes de calendrier, les
choses tombent point nomm pour le CGP, et ce pour deux raisons. Dabord, les enqutes
du DPM de lINSEE sur le logement ainsi que leur premire valorisation sous la forme du
modle Polo de la DP - autrement dit, ce qui met lagenda gouvernemental le problme
de la qualit et de la vocation sociale pervertie du logement social - sont publies la fin de
lanne 1968, cest--dire au moment o le Commissariat Gnral du Plan sengage
officiellement dans le processus de formation des commissions du VIme Plan (dbut des
consultations). Seconde raison, la plus clairante pour ce qui nous concerne, nous avons vu
quun certain nombre de chargs de mission du Commissariat Gnral du Plan,
essentiellement Bernard Cazes et les agents du SAS, se sont mis en cette fin des annes 1960
en position de rformateurs quant aux modes dexpertise devant tre mobiliss pour
alimenter le processus de planification en lments rationnels.
Les metteurs lagenda des problmes publics du logement appartiennent ainsi aux deux
grands partenaires institutionnels dexpertise traditionnels dun CGP sur lequel le Premier
Ministre Jacques Chaban-Delmas souhaite effectivement sappuyer pour gouverner le pays.
Compte tenu de cela, le CGP peut organiser son activit de concertation de telle sorte quil
puisse tre le lieu maeutique o va se ngocier collectivement et rationnellement la rforme
dune grande politique publique nationale, en loccurrence le logement. Expliquer pourquoi
cette occasion nest finalement pas saisie revient redessiner au cordeau les lignes de force
socio-institutionnelles qui structurent les rapports planification/valuation ds la fin des
annes 1960.
Lorganisation des travaux relatifs au VIme Plan empche, dans le cas de la politique du
logement, la ngociation dune rforme et a pour effet de radicaliser lapproche conomique
librale des jeunes polytechniciens rformateurs de la DP, de lINSEE et du ministre de
197

lEquipement ainsi que leur dfiance vis--vis de lutilit politico-administrative du

Commissariat Gnral du Plan. Lunique instance de ngociation, la commission de
lhabitation, est en effet compose dune soixantaine de personnes avec une forte
reprsentation du monde HLM. Tout permet daffirmer que la constitution de cette
commission semble avoir t faite pour que les propositions dHubert Lvy-Lambert et de
Georges Crepey425, qui sont membres de la commission, soient ignores (ou dilues dans la
masse des avis qui sexpriment) malgr la prsence la prsidence de la commission de
Claude Alphandry426. La marginalisation politique des tenants de loption librale sur
lchiquier planificateur se trouve exacerbe par la formation, linitiative de Bernard
Cazes, du groupe de prospective du logement (GPL) qui a bien des gards tient lieu
dalter ego de la commission de lHabitation :
Commission
de lhabitation
prsident minoritaire
Claude
Alphandry
privatisation
des
fonctions
collectives
nombre de membres
plthorique (60 personnes)
position
professionnelle
des gestionnaires du logement (HLM,
membres (tendance dominante)
direction de la construction, SEM,
maires, etc.)

orientations
rformatrices
des statu quo, ou rforme incrmentale
membres (tendance dominante)

Groupe
de
prospective
du logement
Jacques
Delors
tatisation des fonctions collectives
commando (10 personnes)
analystes conomiques du secteur
du logement : Y. Carsalade (DP), P.
Durif (INSEE), G. Crepey (tudes
co. Dir. Cons.), B. Yoncourt
(SAEI), etc.
libralisation radicale du secteur du
logement

Le Commissariat Gnral du Plan semble ainsi constituer le lieu de rencontre de tous les
intrts et reprsentations en jeu dans la politique du logement. En ralit, les deux grandes
catgories dintrts et de reprsentations qui caractrisent le champ du logement ne sy
rencontrent pas et mme se ferment sur elles-mmes dans un processus de rejet crois. Nous
pensons que les ressorts de cette fracture rsident en grande partie dans limpossibilit du
triangle planificateur (CGP-DP-INSEE) de juguler sa dsintgration socio-technologique au
moyen du dveloppement dune pratique institue de lanalyse et de lvaluation des
politiques publiques, technologie hybride - concertatoire et rationaliste - telle celle esquisse
par Catherine Blum dans le n14c des collections de lINSEE davril 1972.
Jusquen 1974, lincapacit du Commissariat Gnral du Plan se lgitimer en
technologisant de manire hybride la charge dexpertise librale dveloppe dans certains
services de ses deux partenaires traditionnels nest pas sanctionne institutionnellement par
le gouvernement. Les deux personnalits dominantes de la commission de lhabitation que
sont Albert Denvers (prsident de lUNFOHLM427) et Robert Lion (directeur de la
construction du ministre de lEquipement) ont trouv une parade qui permet au
commissariat de faire bonne figure. Ils proposent en effet linspecteur des Finances Pierre
Consigny, par ailleurs charg officiellement par Albin Chalandon de produire un bilan de
laide publique au Logement , de prsider le groupe de travail interventions publiques
425 Ingnieur des Ponts et Chausses, chef du bureau des tudes conomiques de la direction de la
construction du ministre de lEquipement, favorable la libralisation du logement et de ce fait marginal au
sein de son corps (le contrle et la gestion locale de laide la pierre par les ingnieurs du ministre de
lEquipement alimentent en effet leurs honoraires ; mais ce nest pas la seule raison invoquer).
426 Il na pas de liens sociaux directs avec Edmond Alphandry. Claude Alphandry, ancien lve de lENA
(administrateur civil), issu des rang de la gauche anti-communiste des annes 1950, est alors P.-d.g. de la
banque de construction et des travaux publics, membre du Club Jean-Moulin, et milite pour une rforme
librale de la politique du logement (Cf. Alphandry (C.), 1965, Pour une politique du logement, Paris, Seuil).
427 Union nationale des fdrations des offices HLM

198

de la commission de lhabitation. Trs critique dans son diagnostic, Pierre Consigny nen
demeure pas moins partisan dune personnalisation accrue [ciblage social plus fin] de
laide la pierre plutt que de sa suppression au profit dune gnralisation exclusive de
laide la personne. Bien quil prne la cration dune allocation logement caractre
social 428 (proposition reprise dans la loi du 16 juillet 1971) et envisage la possibilit de
mettre en concurrence matres douvrage publics et privs sous certaines conditions, Pierre
Consigny pense quun grand march concurrentiel de la promotion immobilire est une
utopie, compte tenu des caractristiques de lindustrie du logement dalors. De fait, ce qui ne
devait tre que le rapport de la commission Consigny demand par le ministre de
lEquipement devient la pice centrale du rapport de la commission de lhabitation du VIme
Plan429, rapport dont va sinspirer fortement le gouvernement pour laborer les lois du
16/07/1971 et du 3/01/1972 qui reconduisent pour lessentiel le dispositif de laide la
pierre en lui adjoignant une aide la personne tendue en guise de correctif social dappoint.
Sous le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas, le Commissariat Gnral du Plan est
donc le lieu o les porteurs dune rforme librale dans la politique nationale du logement
ont assist impuissants leur exclusion du jeu politique relatif cette politique publique. On
peut mme ajouter que pour ces analystes conomiques libraux de la DP, de lINSEE et du
ministre de lEquipement, le Commissariat Gnral du Plan ne peut plus tre que le lieu o
ils ont assist impuissants leur exclusion. En effet, ainsi quon la montr plus haut, le
Commissariat Gnral du Plan nest pas, par ailleurs, parvenu instituer en partenariat avec
lINSEE et la DP une technologie hybride danalyse et dvaluation des politiques publiques
dans laquelle ils auraient pu intgrer et relativiser leurs recherches. Cest ainsi que, lorsque
Robert Lion quitte la direction de la construction pour remplacer Albert Denvers la tte de
lUNFOHLM. Il mobilise cette dernire sur un projet de livre blanc proposant une
rforme modernisatrice immdiate de la politique nationale du logement, lElyse (Valry
Giscard dEstaing et son conseiller pour le Logement, Pierre Richard430) rplique
vigoureusement au mouvement HLM. Cette rplique sappuie sur les experts conomiques
libraux dus de la planification afin de grer et dalimenter les travaux de la commission
nationale sur la rforme du Logement cre en conseil des ministres le 22 janvier 1975,
prside par Raymond Barre, avec Georges Crepey comme rapporteur, et ce de manire
compltement indpendante des commissions ou des services du Commissariat Gnral du
Plan.
c. litement de la planification et balkanisation drgule de lexpertise
A partir de ce moment, le Commissariat Gnral du Plan est dsinvesti durablement (pour
toujours, en fait) de sa mission dorchestrateur des grands choix collectifs nationaux, en ce
qui concerne le secteur de lhabitat. Plus profondment, ce qui se profile derrire lexemple
succinctement racont de la rforme du Logement - qui est tous points de vue une
politique publique importante - cest le processus par lequel seffondre progressivement le
dispositif franais de la planification fond sur un systme tripolaire et intgr dexpertise
macro-conomique politis travers le Plan. Cet effondrement est relay par un processus
428 Financ par le transvasement dun dixime du 1% patronal vers les caisses dun Fonds national
dallocation logement .
429 Cazeils (J.), 1979, La rforme de la politique du logement. Etude dune dcision publique, Thse pour le
doctorat de troisime cycle de sociologie (sld. Catherine Grmion), Institut dEtude Politique de Paris.
430 X-Ponts de la promotion davant celle de Georges Crepey. Ce dernier a, entre sa sortie de lEcole
Polytechnique et son entre lcole des Ponts et Chausses, obtenu le diplme de lIEP de Paris (cest l quil
suit les cours dconomie politique de Raymond Barre), tandis que Pierre Richard a prfr tudier le calcul
conomique pendant un an lUniversit de Pennsylvanie Philadelphie. Il entre en 1974 au secrtariat de la
Prsidence de la Rpublique ( la demande du Prsident) aprs avoir t membre du cabinet du secrtaire
dEtat au logement, Christian Bonnet, du gouvernement de Pierre Messmer.

199

parallle de remembrement travers lequel, au niveau administratif central, merge un

ensemble balkanis dexpertise gouvernementale. A la limite il faudrait entendre le terme
balkanisation dans un sens plus actuel dembrasement guerrier. Par exemple, la mise
lcart du Commissariat Gnral du Plan dsencadre, drgule et finalement conflictualise
les relations entre le ministre de lEquipement et celui des Finances par services dtudes
interposs : cest ainsi que le projet dlaboration par lINSEE dun compte satellite du
logement avortera en 1974 en raison du refus de collaborer des services de lEquipement.
Ds le dbut des annes 1960, la cration et le dveloppement des services dtudes
ministriels, linstitutionnalisation lUniversit ou au CNRS de sciences sociales
(conomiques ou non) utiles aux dcideurs, etc., procdaient dun phnomne de
complexification et dapprofondissement scientifique et politico-pragmatique de lexpertise
gouvernementale mais celui-ci demeurait nolens volens fdr, rythm, polaris par la
fabrication du Plan. On tait pour ainsi dire dans une phase de balkanisation ou de
fdralisation contrle et pacifie rgulirement de lexpertise pour les besoins dun idal
gaullien dosmose force entre lEtat, la socit et le systme conomique. Avec la
prospective, lvaluation (ex post) des politiques publiques - politiques publiques envisages
comme devant sinscrire dans le cadre de sous-Plans dtaills du Plan - devait constituer, en
rsum, dans lesprit du tout petit nombre de personnes qui militaient pour
linstitutionnalisation de sa pratique, une technologie de rgulation et dintgration
rationnelle adapte lvolution fdraliste de lexpertise et portant remde la myopie
rtrospective et prospective de plus en plus critique de lEtat en action.
La balkanisation drgule de lexpertise gouvernementale431 (ou dplanification, ou
libralisation politique de lexpertise dEtat) senclenche avec la dmission de Jacques
Chaban-Delmas, saggrave avec le dbut objectiv de la crise conomique et se poursuit
avec larrive au pouvoir de Valry Giscard dEstaing. Cette volution empche bien
videmment lide dvaluation dtre technicise et institutionnalise au niveau
interministriel puisque le cadre de son ventuel panouissement technique et institutionnel
commence se drober peu de temps aprs sa timide mise lagenda sur la scne
planificatrice. Pour autant, nous avons montr que ces facteurs environnementaux ne sont
pas les seuls pouvoir expliquer leffondrement politico-institutionnel du cadre
planificateur. En effet, sur son versant INSEE, le triangle planificateur stait galement
dlit de lintrieur.
Les causes en sont multiples, prsentent une paisseur historique certaine, et amplifient
limpact du mouvement exogne de dsintgration du triangle. La communaut des
planificateurs centraux, si tant est quelle ait exist sociologiquement parlant, nest plus ce
quelle tait ds la fin des annes 1960. Si lon tente de reprer un ou plusieurs fils rouges
dans lhistoire que nous racontons, lhypothse dune monte en puissance organise du
corps des administrateurs de lINSEE en tant quimportant ressort de la dsintgration de la
communaut des planificateurs semble simposer comme tant la plus plausible. La
monopolisation par lENSAE de la fabrication de lhabitus professionnel des membres du
corps des administrateurs de lINSEE432 augmente les capacits du corps en question
contrler son historicit institutionnelle (contrle de lvolution fonctionnelle de lINSEE
dans lespace-temps politico-administratif). Au milieu de la dcennie 1960, une divergence
fonctionnelle entre le Commissariat Gnral du Plan et lINSEE est donc possible. Elle se
ralise en quelques annes, catalyse par la valse des grands chefs de 1965-66 - dparts de
431 Cration de commissions ad hoc charg de tenter des coups de force rformateurs sur des politiques
publiques dclares inefficaces, formation de rseaux-commando dexperts, mise au pas de services dtudes
par des administrations dpensires crispes, etc.
432 Sur ce point voir Desrosires (A.), de lEcole de lINSEE lENSAE et lENSAI : 1942-1994. Elments
dhistoire dune cole de statistique et dconomie , Communication la 4me confrence internationale sur
lenseignement de la statistique (ICOTS4), Marrakech, juillet 1994.

200

Pierre Mass et de Claude Gruson, arrive de Jean Ripert, dsabus du Plan, la tte de
lINSEE avec un projet quelque peu utopique de techno-dmocratie informationnelle 433
son endroit. Cest ce flottement des relations CGP-INSEE que mettra profit la branche
descriptiviste et neutraliste du corps des administrateurs de lINSEE pour faire valoir, auprs
de leur collgues rformateurs, une orientation moins pro-planificatrice pour leur institution
mre, et ce avec succs ainsi quen atteste le sort rserv aux propositions technologiques
contenues dans le n14c des collections de lINSEE. Trs occups se dfendre assez
explicitement de toute ambition technocratique et centralisatrice ou de toute participation
coupable au pouvoir434, pntrer les administrations ministrielles (la plus entreprise
dentre elles tant la Direction de la Prvision), ou partir lassaut des sommets
acadmiques de la science conomique435, les cadres de lINSEE ont laiss vieillir et
finalement dprir cette originale procdure gouvernementale qutait le Plan. Cependant, il
convient de noter que du ct du Commissariat Gnral du Plan la demande de sauvetage
technologique manquait singulirement de clart, dunit et de force.

433 Utopie thoriquement rinvestie aujourdhui par Latour (B.), Esquisse dun parlement des choses ,
Ecologie Politique, n10, t 1994, pp. 97-116.
434 Notons au passage que ce nest pas le moindre paradoxe de voir Pierre Durif, chef de la division logement
du DPM o le descriptivisme et le neutralisme par rapport toute demande sociale taient prtendument rigs
en dogme, accepter avec zle se faire instrumentaliser par la Prsidence de la Rpublique. Lorientation
normative de la Commission Barre cre en janvier 1975 et pour laquelle Pierre Durif a t le principal appui
technique sexprimait pourtant trs clairement dans la lettre de commande qui lui avait t adresse et dont
voici quelques extraits : Accrotre lefficacit conomique et sociales des aides de lEtat, simplifier et
assouplir les circuits et les procdures de financement. [...] Moderniser et dcloisonner les structures de
production. [...] Les rflexions ne se limiteront pas aux problmes de la construction neuve mais galement sur
une meilleure utilisation du parc existant. [...] Elles tiendront compte de la liaison tablir entre politiques du
logement et de lurbanisme. Dans lintroduction au rapport de la commission (qui est remis au Prsident de la
Rpublique en dcembre 1975) on peut lire : La commission ne sest pas attache ltude des problmes
poss par la situation conjoncturelle de lconomie franaise. [...] La question foncire, la politique de
lurbanisme, la productivit de lindustrie du btiment nont pas t traites. O est lindpendance, o est la
prudence mthodologique sous-tendue par le dogme descriptiviste du DPM ? En fait, ces deux principes
dogmatiques ne forment pas ncessairement une dontologie (morale professionnelle laquelle adhrent les
membres dune institution : exemple Jacques Desabie) mais peuvent aussi sapparenter une idologie au sens
marxien du terme (linstitutionnalisation officialise de la dontologie masque une pratique professionnelle
contraire la dontologie : exemple Pierre Durif). Conclusion gnrale : il faudrait faire une analyse historique
et prosopographique du dosage dontologie/idologie chez les administrateurs de lINSEE. Conclusion
restreinte : la non-implication dlibre de linstitution INSEE dans le dveloppement de lvaluation des
politiques publiques (depuis laffaire Catherine Blum jusqu aujourdhui) nempche pas, bien au
contraire, certains administrateurs de lINSEE de valoriser leurs comptences techniques de collecte et de
traitement de linformation conomique et sociale (comptences qui leur donne un avantage certain sur les
autres grands corps de lEtat) dans le cadre de processus ad hoc dvaluation de politiques publiques.
435 Lebaron, (F.), Lenseignement suprieur et la recherche en conomie et gestion. Contribution une
sociologie des discours conomiques, mmoire de DEA de sociologie, EHESS, septembre 1993. Par ailleurs,
la page 155 de Cinquante ans dINSEE.. (op. cit.), dans la partie consacre la priode dEdmond
Malinvaud (X-ENSAE ; successeur de Jean Ripert la tte de lINSEE), partie au titre vocateur de
Consolidation et indpendance , on trouve la reproduction photographique dun article du mensuel Science
& Vie Economique (fvrier 1986), Sondage, Edmond Malinvaud lu meilleur conomiste de France , article
qui place lintress dans la course au prix Nobel dEconomie (vainement jusqu aujourdhui).

201

Chapitre quatre
De la RCB lvaluation des politiques publiques
1. Introduction
Dans le prsent chapitre nous poursuivons le travail de fondation et de prcision de notre
hypothse de dpart, savoir quen France la politique institutionnelle de lvaluation des
politiques publiques a merg lintrieur du triangle institutionnel de la planification et a
t jusqu nos jours conditionne par des processus politico-administratifs structurant les
relations entre les diffrents ples du triangle et les vies institutionnelles propres ces ples.
De ce triangle, nous navons pour linstant couvert que deux des trois lments : le
Commissariat Gnral du Plan et lINSEE. Cest sur le troisime lment, la Direction de la
Prvision (DP) du ministre des Finances, que se focalise le propos du prsent chapitre.
Les projets valuatifs ou anti-valuatifs dun certain nombre dagents du CGP et de lINSEE
ont t abords en premier pour deux raisons. Premirement, ils sont de mme souche
problmatique : pour lun comme pour lautre, il sagit de moderniser le socle technologique
et institutionnel de la planification en compltant le systme de comptabilit conomique
nationale par un systme de comptabilit sociale. Deuximement, ces projets sont
dfinitivement abandonns peu prs pour les mmes raisons et peu prs en mme temps ils ne suscitent gure dengouement au sein de lappareil central de planification qui est de
toute faon laiss en dshrence par le gouvernement partir du dpart du Premier Ministre
Jacques Chaban-Delmas la mi-1972. Pourquoi et comment le thme de
linstitutionnalisation et de la technicisation de lvaluation des politiques publiques - en tant
quappui rationnel laction gouvernementale objective comme un tout - parvient-il au
dbut des annes 1980 tre durablement mis lagenda tatique central, avec le succs
discursif que lon sait (colloques, sminaires, livres, articles, etc.). Pourtant, le rcit des deux
vnements valuatifs (CGP et INSEE) du dbut des annes 1970 incline plutt penser la
culture du thme de lvaluation comme inexorablement impossible en France. Bref, questce qui tient lieu de maillon socio-institutionnel entre larrt de la piste institutionnelle de
lvaluation au dbut des annes 1970 et sa rsurgence dans les annes 1980 ?
Une hypothse de travail intressante aurait pu consister supposer une diffusion lente de
lide dvaluation. Autrement dit, on a vu que : primo, dans les annes 1960, lide
dvaluation des politiques publiques a t objective et porte sur la scne intellectuelle de
la planification par un petit nombre dagents planificateurs ; secundo, la configuration
politique, administrative et scientifique de la premire moiti des annes 1970 a empch
cette ide dtre institutionnalise en tant que technologie de plein droit de la
planification. Mais nulle configuration historique nest immuable, et la noninstitutionnalisation dune ide une priode donne nest pas incompatible avec, en
parallle, une socialisation dabord atomise puis rticulaire436 de cette mme ide. On peut
ainsi dans un troisime temps chercher savoir si les minces ruisseaux valuatifs du dbut
des annes 1970, que lon pouvait considrer en 1975 comme jamais perdus dans les
sables de lindiffrence politique, administrative et scientifique, ne seraient pas finalement
parvenus aprs quelques annes fertiliser un nombre de plus en plus lev de pratiques
dexpertise publique. Ce nombre aurait, au dbut des annes 1980, dpass une certaine
436 ...et, en tout cas, non-visible institutionnellement.

203

taille critique permettant une r-closion, cette fois fortement mobilisatrice, du thme de
lvaluation des politiques publiques dans le champ social de lexpertise gouvernementale
transversale.
Ce nest pourtant pas cette hypothse qui a t retenue pour la poursuite de la thse. Au
cours denqutes prliminaires menes propos du rle et du statut de lvaluation dans
trois ministres (Equipement, Education nationale, Affaires sociales), nous avons certes
observ que les projets valuatifs de Bernard Cazes et Catherine Blum (en personnalisant
lextrme) avaient trouv des porteurs et des traducteurs dans ces trois administrations et peu
peu gnr en leur sein une pratique valuative. Cependant, aprs analyse, larchipel de la
pratique valuative ainsi engendr ne semble pas avoir form le terreau de la rsurgence du
thme gouvernemental de lvaluation des politiques publiques. Et ce nest pas un hasard si
la politique nationale dvaluation promulgue en 1990 repose sur la mise en place et le
fonctionnement dun dispositif interministriel dvaluation et ne se dcline pas en souspolitiques de r-organisation et de dveloppement des diffrents lots de larchipel voqu.
Cest pourquoi nous avons dcid de revenir notre hypothse initiale (les cls explicatives
sont trouver lintrieur du triangle planificateur) en nous proposant de diriger notre
regard sur la Direction de la Prvision du ministre des Finances et plus particulirement sur
la procdure dexpertise gouvernementale quelle a anime entre 1968 et 1983 : la
Rationalisation des Choix Budgtaires (RCB). La sous-hypothse de travail est que le
processus de filiation entre la RCB et lvaluation des politiques publiques au tournant des
annes 1970/1980 constitue le dernier lment majeur tudier de la path dependency 437
institutionnelle de lvaluation des politiques publiques par rapport aux trois institutions
centrales de la planification. Ltude de la filiation RCB/valuation trouve sa justification
dans deux observations.
En premier lieu, la RCB, ou du moins la reprsentation qui en est donne par ceux qui
parlent, constitue un horizon rfrentiel pratique rcurrent pour les protagonistes de la
controverse valuative des annes 1980. Nombreux sont en effet les textes traitant de
lvaluation des politiques publiques - tant issus du monde administratif que de celui de la
recherche - qui soutiennent lunisson que le mouvement visant instaurer et banaliser la
pratique de lvaluation des politiques publiques doit tirer les leons des erreurs et des
errements du mouvement RCB438. Lvaluation et la RCB sont la fois reprsentes comme
analogues et symtriques au travers dun certain nombre de critres gnraux
dapprciation : la RCB tait trop ambitieuse donc lvaluation doit tre modeste ; la RCB
tait technocratique donc lvaluation doit tre explicitement mise au service de la
dmocratie, etc. Or, si ce logos tient lieu de topique rcurrente dans le thme de lvaluation,
il ne sembarrasse gure dune analyse approfondie du mouvement RCB. En fait, tout se
passe comme si le discours gnral sur lvaluation caricaturait la RCB lenvi afin den
fabriquer une sorte de lgende ngative soutenant peu de frais lavnement dune radieuse
re administrative nouvelle, ncessairement et lgitimement valuative. Cest pourquoi nous
pensons quil est intressant de prendre pour objet la RCB en tant quanalyseur srieux des
volutions du systme politico-administratif central franais, volutions do a merg peu
peu le thme de lvaluation.
Cela nous conduit exposer la seconde raison pour laquelle il nous semble indispensable de
nous pencher sur la filiation RCB-valuation. Elle repose sur le simple fait que ce sont
quelques agents de la Direction de la Prvision du ministre des Finances (DP), aids
437 En clair et en franais, le phnomne valuatif franais, tel quil sest dvelopp dans les annes 1980 et
1990, est dpendant du chemin parcouru par le triangle central de la planification. Nous empruntons la
traduction de path dependancy Hall (P.), Taylor (R.), La science politique et les trois noinstitutionnalismes , Revue Franaise de Science Politique, vol. 47, n3-4, juin-aot 1997, pp. 469-496.
438 Cette premire observation historiographique ressort fortement des divers entretiens raliss avec les
protagonistes du champ valuatif des annes 1980.

204

dexperts de leur proche entourage professionnel, qui ont organis le big bang valuatif
que constitue le premier grand colloque (500 participants) sur lvaluation des politiques
publiques la fin de lanne 1983439. Or, ces mmes agents de la DP ont t directement
impliqus dans la gestion centralise de lopration RCB, et galement dans son repli
partir de la fin des annes 1970 jusqu sa mort en 1983. Par consquent, il apparat
ncessaire de dcrire et dinterprter dans le dtail comment les ultimes reprsentants dun
mouvement RCB sur le dclin en sont venus lancer une large controverse interinstitutionnelle sur le thme de lvaluation des politiques publiques. Une telle recherche
permettra au moins de mieux circonscrire le rle du ministre des Finances par rapport au
mouvement valuatif. Elle rend aussi plus aise la formulation dhypothses solides sur la
position du Commissariat gnral du Plan, de la Cour des Comptes, et dautres entits
administratives, dans cette affaire. Etudier le mouvement RCB non comme un faire-valoir
vident et commode du mouvement valuatif, mais comme une exprience administrative
concrte et historiquement paisse revient faire tat dune partie des enjeux intra- et interinstitutionnels qui ont permis et marqu lclosion du thme valuatif.

2. Dclin du keynsiannisme au ministre des Finances

a. Historique de linstitutionnalisation de lexpertise conomique aux Finances
La cration, en mars 1965, de la Direction de la Prvision du ministre des Finances est
laboutissement dune lente et complexe volution des rapports entretenus par le ministre
des Finances avec le Commissariat Gnral du Plan et, plus avant, avec lide mme de
planification. Le point de dpart de cette histoire rside dans le conflit qui oppose, ds la
cration du CGP en janvier 1946, le commissaire au Plan, Jean Monnet, et le ministre des
Finances440, Robert Schuman. Jean Monnet souhaite que soit cr et mis la disposition
exclusive du Commissariat Gnral du Plan un fonds de modernisation et dquipement
dot de plusieurs centaines de milliards de francs, afin de financer le premier Plan. Cette
demande, adresse au gouvernement, revient ce que soit instaur un Etat de mission
ct dun Etat de gestion . Ceci rend la requte tout fait inacceptable aux yeux du
ministre des Finances, mme si la priode est pour le moins exceptionnelle. Cela dit, cette
demande va rapidement perdre de son caractre saugrenu lorsque Jean Monnet apporte aux
gouvernants et aux Finances la preuve que cest lui et au Plan que les Amricains font
confiance dans les ngociations relatives au montant, lchelonnement et la ventilation de
la future aide du Plan Marschall pour la France. Un bras de fer sengage donc dans le
courant de lanne 1946 entre principalement Jean Monnet et Franois Bloch-Lain, alors
directeur de cabinet de Robert Schuman et futur directeur du Trsor (juin 1947). Parce que le
jeune Bloch-Lain (35 ans) est un ardent dfenseur de la planification, un compromis est
rapidement trouv : sur le plan institutionnel, le fonds de modernisation et dquipement,
abond en grande partie par laide Marschall, sera un compte du Trsor comme les autres
mais pratiquement son utilisation suivra les orientations dfinies dans le Plan441.

439 Dont les actes sont retranscrits dans Nioche (J.-P.), Poinsard (R.), (dir.), 1984,L'valuation des politiques
publiques, Paris, Economica.
440 Ce conflit est relat dans le dtail dans le chapitre 29 de Margairaz (M.), 1991, LEtat, les finances et
lconomie. Histoire dune conversion. 1932-1952, Paris, Editions du Comit pour lhistoire conomique et
financire de la France.
441 Lhypothse forte selon laquelle Jean Monnet aurait demand aux Amricains dtre prts fermer le
robinet Marshall en guise dpe de Damocls au-dessus de la tte du Trsor franais mriterait dtre
explore.

205

Ainsi les Finances posent-elles le premier jalon de leur participation laventure

planificatrice franaise442. Ce nest en effet quun dbut car le compromis trouv est
foncirement instable : il place assez clairement les Finances dans le rle sans noblesse de
docile argentier du Plan. La seule option stratgique qui se prsente Franois Bloch-Lain
consiste se mettre en mesure dinfluencer le Plan sans pour autant mettre mal laction du
Commissariat Gnral du Plan. Or, quel est le fondement de la lgitimit et de lefficacit
politico-conomique du Commissariat Gnral du Plan ? Pourquoi le CGP est-il parvenu la
fin de lanne 1947 faire valider une ample vague de prlvements fiscaux sur les
entreprises et les mnages afin de juguler linflation, de fournir des ressources au
dveloppement de lappareil productif, et de renforcer la gnreuse confiance des
Amricains dans les capacits de redressement conomique de la France ? Le CGP dispose
en fait du monopole de lexpertise macro-conomique et de la connaissance (mme
imparfaite) de ltat et des capacits du systme conomique franais. Plus prcisment, le
socle cognitif du pouvoir du CGP sexprime travers la publication en janvier 1947 du
rapport du bilan national tabli par quelques chargs de mission du CGP sous la houlette
de Pierre Uri et avec les conseils de quelques conomistes amricains appels la rescousse
par Jean Monnet pour la circonstance. Dans ce rapport, il est dit quune demande
conomique nationale de 365 milliards de francs par an - symboliquement, un milliard par
jour - ne sera pas satisfaite par loffre conomique nationale et partira en fume
inflationniste. Ces milliards doivent donc plutt tre ponctionns sous forme dimpts et de
taxes443 et rinjects de faon planifie dans lindustrie et les quipements dinfrastructures
afin de mettre loffre la hauteur qualitative et quantitative de la demande. Quelques
semaines aprs la sortie de ce rapport, au dbut de 1948, Franois Bloch-Lain et son
camarade de promotion de lInspection des Finances, Claude Gruson, tombent daccord pour
se dire que la Direction du Trsor doit dvelopper en son sein un service spcialis dans
ltablissement de comptes conomiques nationaux : Enfin guri [de la tuberculose], il
[Claude Gruson] ma dit, au dbut de 1948 : Pierre Uri vient daccomplir une action utile
en prsentant, pour la premire fois en France, un compte conomique lappui dun plan
de redressement. Mais techniquement ce compte ne vaut rien. On fait beaucoup mieux
ltranger o on a la chance davoir des bons conomistes. Est-ce quon ne pourrait pas en
faire autant ici ? 444.
Lexercice dinventaire et danalyse macro-conomique men la hussarde (en deux mois)
par Pierre Uri va tre ainsi progressivement formalis, codifi et institutionnalis la
Direction du Trsor, ce qui engendrera en 1952 le Service des tudes conomiques et
442 Nous disons les Finances car la direction du Trsor, pour respecter le contrat moral pass avec Jean
Monnet, est oblige de convaincre en continu le Budget, les Impts, le secteur bancaire (nationalis ou pas),
etc., de la vitale ncessit du Plan pour le pays. Par exemple, lorsque le Fonds de modernisation et
dquipement accorde un prt bonifi une entreprise prive, cest le budget de lEtat qui prend en charge la
bonification du prt ; la direction du budget et le ministre des Finances ont donc obligatoirement leur mot
dire.
443 naissance de la T.V.A. par exemple.
444 Bloch-Lain (J.-F.), Profession fonctionnaire, op. cit., p. 112. En fait, la comptition entre le CGP et les
Finances pour le monopole de lexpertise macro-conomique dbute ds 1946 avec la commande par Robert
Schuman lInspection des Finances (dont Claude Gruson est le chef adjoint) dun bilan compar des finances
publiques de 1913 1946 (qui donnera lInventaire Schuman ). Bien que ne traitant que des finances
publiques, lInventaire Schuman montre Franois Bloch-Lain et Claude Gruson quune centralisation de
linformation dtenue en divers endroit de leur ministre est possible. Cest dailleurs pourquoi, en octobre
1947, Franois Bloch-Lain institue le Comit de Statistiques du ministre des Finances quil prside et o
sigent Claude Gruson, un reprsentant du CGP (en loccurrence linspecteur des Finances Paul Delouvrier ;
on remarquera que Franois Bloch-Lain prend toujours soin de mener son action pro-planificatrice en
mobilisant ses collgues de linspection gnrale de Finances) et des reprsentants des diffrentes directions du
ministre. Ainsi, le travail de Pierre Uri nest pas tant ce qui tire les Finances de leur ignorance en matire de
chiffres mais plutt ce qui montre la voie de lanalyse conomique.

206

financires (SEEF) dirig par Claude Gruson et dont la Comptabilit Nationale constitue
la technologie. En effet, en 1948, la faveur de la cration de la Direction des Impts,
Franois Bloch-Lain rcupre pour sa direction le Bureau des statistiques et des tudes
financires (BSEF) qui appartenait lancien contrle des rgies (organe de coordination
des services fiscaux) et qui constitue donc un observatoire de la production franaise.
Lenjeu est alors dordonner et dagrger les observations445. Bien quil nen soit pas
officiellement le chef, Claude Gruson (qui est jusquen 1949 directeur de cabinet du
secrtaire dEtat au budget) pilote distance les travaux de synthse du BSEF446 jusqu sa
mtamorphose en SEEF. Grce ses liens damiti et de travail avec Franois Perroux, le
responsable de lInstitut de science conomique applique (ISEA), le futur directeur de
lINSEE place ds 1949 de jeunes conomistes de lISEA au BSEF447. Par ailleurs, toujours
en concertation avec Claude Gruson, Franois Bloch-Lain institue la commission de
contrle des activits financires (CCAF) qui chapeaute les commissaires du gouvernement
auprs des banques daffaires franaises448. A lvidence, le CCAF forme aussi un
observatoire, mais en loccurrence franchement spcialis sur le financement bancaire de
leffort national de production.
En rcapitulant, on voit donc comment le BSEF, de par sa position de think-tank en herbe du
directeur du Trsor et en raison de ses liens avec les services fiscaux et le secteur bancaire,
devient un partenaire incontournable pour le CGP qui doit financer le Plan et cibler la
politique dinvestissement sous-jacente. La dpendance technique et politique du CGP par
rapport au BSEF va aller en saccroissant jusquau dbut des annes 1960. Divers lments
factuels peuvent tre invoqus pour expliquer cet accroissement. Tout dabord, en mars
1950, cette dpendance est en quelque sorte contractualise sous la forme dun comit
dexperts mixte CGP/BSEF, dont Claude Gruson et Pierre Uri sont les deux personnalits
tutlaires, et qui adapte les travaux comptables du Comit statistique des Finances au
processus de planification. Cest ce nouveau comit qui est responsable de la rdaction et de
la publication en janvier 1951 des premiers Comptes conomiques de la Nation . A partir
de l, le CGP dlgue clairement au BSEF la charge technique de la Comptabilit
Nationale449.
Par ailleurs, la faveur de la cration de la Commission des comptes de la Nation, Claude
Gruson prend les rnes du BSEF transform en SEEF afin que la nomination de Claude
Gruson ne constitue pas une rtrogradation hirarchique. Le SEEF va alors dvelopper les
grands outils de la Comptabilit Nationale450, renforant ainsi son monopole de lexpertise
445 Le BSEF existait depuis 1877. Il gre la bibliothque du ministre qui comprend 100 000 ouvrages,
assure la fonction de centre de documentation et publie la revue du ministre Statistiques et Etudes
Financires (Terray (A.), Les origines de la Direction de la Prvision , in 30 ans de prvision et de
conseil, 1965-1995, les Editions de Bercy, Paris, 1997).
446 Aprs son transfert la direction du Trsor, le BSEF tient lieu de secrtariat du Comit Statistique
mentionn plus haut en note.
447 Il sagit l encore de lapplication dune recette initie par le Commissariat Gnral du Plan puisque Pierre
Uri stait fait transfrer de lISEA au CGP par Jean Monnet.
448 Claude Gruson prendra la direction du CCAF lorsquil quittera le cabinet de Bourgs-Maunoury.
449 Cette dlgation de fait devient de droit lorsquen fvrier 1952 le ministre des Finances Edgar Faure cre
la Commission des comptes de la Nation, prside par Pierre Mends-France et dont le secrtariat est assur
par le BSEF.
450 Le dveloppement technologique de la Comptabilit Nationale au SEEF va de pair avec un dveloppement
du SEEF lui-mme. Du petit noyau de 3 ou 4 personnes du temps du BSEF (Simon Nora, Jean Seris, etc.), les
effectifs augmentent exponentiellement et comptent une quinzaine de personnes en 1952. LISEA est au dbut
une source importante de recrutement. De jeunes inspecteurs des Finances communistes (comme Claude
Alphandry devenu franchement libral au milieu des annes 1960 ; voir 3.5.2.), marginaliss dans leur
administration pour cause de guerre froide, viennent renforcer aussi les rangs du SEEF. Plus gnralement,
Claude Gruson profite de la non-existence juridique du SEEF pour aller dmarcher ses collgues des autres

207

macro-conomique, dont le Commissariat Gnral du Plan ne pourra plus se passer. En

outre, au mme moment, on assiste la fois au tarissement de laide du Plan Marshall et
une volont gouvernementale clairement affiche de dbudgtisation du Plan et des
investissements publics en gnral. Enfin, en septembre 1952, Jean Monnet, ce personnage
charismatique fondateur de la mystique du Plan et de la modernisation en France, quitte
le CGP pour prendre la prsidence de la Communaut europenne du charbon et de lacier
(CECA). Il est indniable que le SEEF - cette machine conceptualiser et mesurer le
fonctionnement du systme conomique national, ainsi qu distiller des arguments
rationnels pro-planificateurs ladresse du gouvernement, du secteur bancaire, du patronat,
des syndicats, dune presse spcialise qui se dveloppe, etc. - aide fortement le
Commissariat Gnral du Plan passer ce cap difficile de lanne 1952, cest--dire
maintenir un niveau suffisant dinvestissement public planifi et tendre la procdure de
concertation du Plan dautres secteurs que celui de lindustrie lourde et de la production
nergtique nationalise.
On peut dire qu partir de 1952, le CGP et le SEEF se livrent un efficace numro de
duettistes planificateurs, lun prennisant lautre institutionnellement ; pour ce qui nous
intresse dans le prsent chapitre, on dira que le SEEF reprsente une institutionnalisation
durable de la fonction dexpertise conomique au sein du ministre des Finances. La
question qui va guider la suite de notre propos a trait lvolution de cette fonction dont la
Rationalisation des Choix Budgtaires est lun des aboutissements.
b. Partage de la ligne du temps entre le SEEF et lINSEE, reprise en main du SEEF
Il est plausible dinfrer que la synergie institutionnelle et politique qui sinstaure au dbut
des annes 1950 entre le SEEF et le Commissariat Gnral du Plan a t consolide par la
dcision de Pierre Mends-France de rattacher en 1954 les services du Plan au ministre des
Finances. Bien que ce rattachement aille dans le sens contraire de lesprit originel du CGP
(imagin et mis en oeuvre par J. Monnet comme une structure lgre, indpendante et peu
bureaucratique), P. Mends-France a mis le CGP et le SEEF dans un rapport de
complmentarit forte - le premier politise par la concertation la technique dveloppe
par le second, et inversement, le second technicise le processus politique engag par le
premier - plutt que dans un rapport dventuelle concurrence do le CGP serait sorti
perdant. On se trouve donc, avec le CGP et le SEEF, devant une sorte de couple
institutionnel plutt bien arm pour contrer voire retourner les dmarches hostiles de
certains ministres des Finances, tel Antoine Pinay.
Mais partir de la fin des annes 1950, cette configuration change radicalement.
Linstauration de la Vme Rpublique allonge la dure des mandats ministriels et rend en
consquence les ministres et leurs cabinets qui stoffent plus regardants, plus possessifs
lgard des administrations dont ils ont la responsabilit. En ce qui concerne le SEEF, ce
changement de configuration produit des consquences en cascade. Tout dabord, la
commission de la rforme administrative - institue par la loi de Finances de 1959
linitiative dAntoine Pinay dont le mandat de ministre des Finances sous la Quatrime
Rpublique est prolong sous la Cinquime - pingle le SEEF dans son existence mme. La
grande majorit du personnel du SEEF nappartient pas la Direction du Trsor mais
dautres directions des Finances voire, pour certains, la Banque de France ; situation
indigne dun ministre dont la gestion doit tre montre en exemple pour tout le reste de
ladministration franaise. Le directeur gnral de lINSEE, Francis-Louis Closon, propose
directions des Finances et leur soutirer quelques postes. En 1955, le SEEF, avec environ cent personnes son
bord (cf. Terray (A.), op. cit.), est dj deux fois plus gros que le Commissariat Gnral du Plan. En 1965,
anne de la mue du SEEF en Direction de la Prvision, il faut compter environ 150 individus employs par
cette dernire, dont la moiti sont des cadres de catgorie A ou assimils. En 1968, lorsque la RCB est
officiellement lance, la DP compte peu prs 250 personnes dont une trentaine affecte lopration RCB.

208

que son organisme annexe le SEEF. Ses arguments ont un poids certain. En effet, de par les
dcrets de cration de la Commission des comptes de la Nation qui datent de 1952, la
Comptabilit Nationale revient officiellement lINSEE. Or, au mpris du droit, tous les
moyens ncessaires laccomplissement de cette mission par lINSEE ont en fait t
attribus cet objet administratif non-identifi quest le SEEF. En bien mauvaise
posture, Claude Gruson sauve le SEEF en sengageant un maintien du service et une
rgularisation progressive de la situation statutaire de son personnel, mais au prix dune
rduction trs sensible de sa libert de manoeuvre en tant que chef de service. Malgr son
entregent, Claude Gruson est en effet accul deux grandes concessions. Premirement, il
plaide en faveur dun SEEF qui doit tre le service du ministre des Finances, proche du
cabinet du ministre, lui fournissant des travaux de prvisions dont le choix des hypothses et
les interprtations peuvent revtir un caractre politique, alors que la vocation de lINSEE
est de veiller maintenir son indpendance du pouvoir politique en fournissant une
observation neutre et impartiale 451. Deuximement, afin de calmer les ardeurs
revanchardes de Francis-Louis Closon, Claude Gruson propose que le SEEF se recentre sur
la comptabilit conomique prvisionnelle et se dcharge de la fabrication des comptes du
pass au profit de lINSEE.
Cette promesse salvatrice dune plus grande allgeance au ministre et de partage de la ligne
du temps entre lINSEE et le SEEF est dautant plus structurante pour la suite de la vie
institutionnelle de ce dernier que cest Claude Gruson en personne qui commencera faire
en sorte quelle soit tenue. En effet, en 1961, le ministre des Finances Wilfrid Baumgartner
nomme Claude Gruson la tte de lINSEE. Il emmne dans ses bagages une trentaine de
ses collaborateurs, parmi lesquels Jacques Mayer et Andr Vanoli dont nous avons observ
laction dans le chapitre prcdent.
Technologiquement, la mission de prvision conomique du SEEF se profile de plus en plus
clairement. Cest ce qui explique en partie pourquoi, toujours dun point de vue
technologique, le regard ex post sur laction publique na eu droit de cit la Direction de la
Prvision que tardivement, vers la fin des annes 1970. Plus particulirement, nous verrons
bientt que la DP a contribu ce que le processus de traduction du PPBS amricain
(aboutissant la RCB) nglige le volet dvaluation ex post quil comportait outreAtlantique.
Sur le plan institutionnel, le transfert lINSEE dune partie du personnel du SEEF, et tout
particulirement de son chef fondateur, provoque un premier flottement quant au rle du
SEEF au sein de la Direction du Trsor et du ministre des Finances en gnral, ce qui le
rend vulnrable vis--vis de possibles stratgies dinstrumentalisation politique de la part du
ministre. A ce moment bien prcis, le ministre en fonction, Wilfrid Baumgartner, libral
conservateur plutt ferm lide de planification, nen profitera pas. En revanche, lorsque
Valry Giscard dEstaing, son ancien secrtaire dEtat aux Finances, le remplace une anne
plus tard, la vulnrabilit du SEEF est mise profit452.
A linstar de Claude Gruson, Valry Giscard dEstaing est polytechnicien et inspecteur des
Finances ; en 1952, il a effectu un stage positivement remarqu au SEEF. Dix ans plus tard,
ds son entre en fonction de ministre des Finances, le futur Prsident de la Rpublique
intgre ce service dans sa stratgie politique. Jean Sris, un ancien du BSEF devenu peu
peu le bras droit de Claude Gruson la tte du SEEF, ly aide en entrant dans son cabinet,
dabord en tant que conseiller technique, puis en tant que directeur de cabinet. De par sa
formation et ses origines familiales, Valry Giscard dEstaing se situe au point dintersection
de plusieurs structures politiques litaires de premire importance : politique, administrative,
451 Terray (A.), op. cit., p. 278.
452 Dj, en tant que Secrtaire dEtat aux Finances dAntoine Pinay puis de Wilfrid Baumgartner, Valry
Giscard d'Estaing a t de ceux qui ont soutenu Claude Gruson dans son refus de voir le SEEF annex par
lINSEE.

209

industrielle, bancaire, technico-scientifique453. Il dispose pour ainsi dire dune surface

politique potentielle exceptionnelle. Pour cette raison, il ne tient pas la planification, telle
quelle se fait cette poque, cest--dire sous la houlette de Pierre Mass, en haute estime :
trop dlibrante et ouverte, pas assez litiste454, trop porte sur le social et le
dveloppement des fonctions collectives, et prenant de moins en moins en considration la
catgorie des grands entrepreneurs conomiques et financiers de la France. Grosso modo,
Valry Giscard dEstaing voit dans le Commissariat Gnral du Plan une sorte de
gouvernement doublon, et ce dautant plus que son exceptionnelle surface politique
potentielle lui fait croire quil na pas besoin du CGP pour gouverner le pays. Cependant, en
ce dbut des annes 1960, tant que Valry Giscard dEstaing a officiellement lencombrant
CGP sous sa responsabilit ministrielle, il ne peut transformer le SEEF sa guise, cest-dire le dtourner de son intense collaboration avec le dmocratique CGP.
Ds le milieu de lanne 1961, le Gnral De Gaulle souhaite relancer le Plan - cest
lardente obligation . En effet, il ne pourra bientt plus fonder sa lgitimit politique
nationale sur sa capacit mettre fin la guerre dAlgrie puisque cette fin lui semble
dsormais inluctable aprs la mise en chec du putsch des gnraux de mai 1961455. Le
prsident de la Rpublique et son Premier Ministre Michel Debr envisagent trs
srieusement de mettre le Commissariat Gnral du Plan sous la responsabilit de Matignon,
mais Pierre Mass les en dissuade. Daprs le commissaire au Plan, le triangle CGP-SEEFINSEE fonctionne dautant mieux quil est abrit par une seule et mme administration. De
surcrot, pour le gouvernement, ce triangle constitue un cheval de Troie permanent au sein
dune citadelle des Finances traditionnellement rticente au financement de
linterventionnisme socio-conomique de lEtat.
Pierre Mass nobtient pourtant quun rpit. Sitt nomm Premier Ministre le 14 avril 1962,
Georges Pompidou attache le Commissariat Gnral du Plan son ministre. Malgr sa
sophistication et lintelligence de la situation quil dmontre, largument de Pierre Mass ne
fait pas le poids devant une volont du Premier Ministre qui semble relever du simple bon
sens : les Finances ne gouvernent pas la France. Au surplus, il est gnralement admis quen
oeuvrant au retrait du CGP de la zone dinfluence directe de Valry Giscard dEstaing, le
tout nouveau Premier Ministre pense ralentir quelque peu lascension politique du ministre
des Finances. Peu importe la pertinence de ce calcul pour notre propos ; lessentiel tient ce
que le dpart du Plan du ministre des Finances permet au ministre des Finances dtoffer le
SEEF en toute lgitimit et de le mettre de plus en plus son service. Trop gros, trop au
centre de toutes les directions du ministre des Finances, trop prs de loreille du ministre, le
SEEF ne pouvait demeurer un simple service du Trsor ; il devient direction de la
Prvision en mai 1965.

453 Sur le sujet, le livre de Pol (B.), 1980, La saga des Giscards, Paris, Ramsay, est des plus clairants malgr
son caractre extrmement pamphltaire et caustique. Sous couvert du pseudonyme de Bruno Pol sexprime en
effet une quipe de hauts fonctionnaires des Finances anti-giscardiens.
454 Sur ce point prcis, sa conception de la planification se rapproche de celle discrtionnaire dfendue par
Claude Gruson.
455 Dulong (D.), op. cit., Fourquet (F.), op. cit., Gatti (B.),op. cit.

210

c. La direction de la Prvision tire vers la micro-conomie publique

Extraits de lacte de naissance de la DP
On peut lire en prambule du document interne de prsentation de la future Direction de la
Prvision456 : La mission de la Direction de la Prvision est dassurer aux dcisions de la
politique conomique, financire et sociale les fondements les plus certains, tant en ce qui
concerne la ralit des donnes actuelles que les virtualits de lavenir. [...] La Direction de
la Prvision intgre dans un ensemble nouveau les tches dj assumes par le Service de
tudes conomiques et financires, et quil convient par consquent de rappeler. [...] Leffort
de rationalisation des dcisions dj entrepris dans le cadre du SEEF doit tre amplifi et
prolong selon les orientations suivantes : a) amliorer les connaissances et les mthodes de
prvision et de mise en relation avec les autres grandeurs pour les comptes des
administrations, les oprations financires et les changes extrieurs, b) utiliser davantage
le budget conomique comme instrument dexploration pour la politique conomique et
comme un tmoin de lexcution du Plan, c) accentuer lengagement dans la
planification des domaines relevant des directions spcialises du ministre des Finances,
d) rendre plus rigoureuse notre connaissance des conomies trangres aux fins de
comparaison ou dactions en commun, e) tablir et appliquer des mthodes dapprciation
de la rentabilit des investissements du secteur public ainsi que du rendement des services
de ladministration, f) dterminer les lments de dcision pour les principales interventions
sectorielles de lEtat : nergie, agriculture, recherche, etc... autant que possible en utilisant
le calcul conomique, g) raliser ou provoquer des tudes sur les normes dvolution des
structures conomiques franaises.
Cette table des sept commandements illustre bien la configuration politique, administrative
et intellectuelle dans laquelle la Direction de la Prvision se trouve enchsse lors de sa
cration.
En premier lieu, on voit que sen dgage un souci douverture vers ltranger. La ncessit,
exprime dans lorientation a , de prendre en Comptabilit Nationale les changes
extrieurs , ainsi que lorientation d dans son entier le dmontrent clairement. De plus,
lvocation de comptes des administrations ressortit de la rconciliation entre
comptables nationaux franais et leurs homologues europens qui samorce en 1965 sous
lgide de lONU et plus prcisment de Richard Stone (comme nous lavons signal au
cours du chapitre prcdent). Enfin, toujours dans le registre de louverture vers ltranger,
lorientation e fait partiellement cho la vague du PPBS, tendu toutes les
administrations fdrales amricaines la mme poque, comme le confirme la lecture de la
suite du texte fondateur de la DP : Organiquement, il convient que la DP soit associe
quelques procdures importantes et la vie dun petit nombre de commissions clefs. En
premier, sous une forme dterminer, une partie de la procdure budgtaire, afin de
connatre au plus tt les dcisions dinvestissement et les interventions sectorielles majeures
dont les effets conomiques font question et les diffrents problmes de gestion des services
publics. Il sera probablement difficile que la DP, si elle est charge dtudier lun de ces
points entre mars et mai, puisse rendre son diagnostic avant les derniers arbitrages du mois

456 Ce document - que lon trouve reproduit dans son intgralit dans 30 ans de prvision et de conseil (op.
cit., pp. 285-317) - a t rdig par Jean Saint-Geours, n en 1925, ancien lve de lENA, inspecteur des
Finances, successeur de Claude Gruson la tte du SEEF et directeur de la DP de mai 1965 dcembre 1967.
Il tait un membre minent du Club Jean-Moulin. Un mois avant la cration de la DP, Jean Saint-Geours
rencontre Giscard en compagnie de Gruson. Saint-Geours aimerait que le nom de baptme de la nouvelle
direction soit "Direction de la Politique Economique". Giscard lui rplique schement "Non, la politique
conomique c'est moi, vous c'est la prvision" (entretien avec J. Saint-Geours).

211

daot. Mais bon nombre dlments annoncent suffisamment lavance quils poseront des
problmes... 457.
En second lieu, la liste des sept orientations de la nouvelle Direction de la Prvision
confirme un certain nombre dvolutions de la planification examines dans le chapitre 2 de
la prsente thse. La complexification et lautonomisation par rapport lEtat du secteur
productif priv, ainsi que la conception gaullienne du rle de lEtat au sein de la collectivit
nationale, ont loign les planificateurs de la planification de lconomie en gnral et les
poussent restreindre leur engagement dans la seule planification de laction publique. Par
consquent, ce nest plus tant du Trsor dont le Plan458 a besoin que du Budget (orientation
b ) dont il faudra accentuer lengagement dans la planification (orientation c ).
La Direction de la Prvision se positionne donc en tant que mdiateur entre la direction du
Budget et le Commissariat Gnral du Plan. La DP exprime du mme coup une sorte de
gratitude vis--vis de son vieux compagnon de route institutionnel. Si la DP ne renie pas son
pass, sa gratitude est galement annonciatrice dinfidlit. Le CGP a t enlev du
ministre des Finances ; les pisodes de la mort-ne politique des revenus et du Plan de
stabilisation ont t loccasion de fortes tensions entre Valry Giscard dEstaing et le
Commissariat Gnral du Plan ; et la Direction de la Prvision est dune certaine manire
conue comme le Commissariat Gnral du Plan du ministre des Finances faisant pendant
au Commissariat Gnral du Plan du Premier ministre. La DP est oblige de choisir son
camp459 : La spcificit du rle de la Direction de la Prvision dcoule surtout, mais pas
seulement de son appartenance au ministre des Finances lit-on dans lacte fondateur de
la DP. Par ailleurs, la monte en puissance de lINSEE dirig par Claude Gruson oblige
irrsistiblement le SEEF, puis la DP, samnager un autre fond de commerce que la seule
rationalisation macro-conomique du Plan. Prenant acte de cette distanciation force par
rapport au Plan, les responsables de la Direction de la Prvision adjoignent explicitement
sa fonction de mdiation Finances/Plan une fonction de rgulation rationnelle directe entre
les Finances et les administrations dites dpensires (ministres, entreprises publiques,
tablissements publics, etc.). Cest ce qui est nonc avec limpidit dans les points e et
f : rentabilit des investissements du secteur public , rendement des services de
ladministration , lments de dcision pour les principales interventions sectorielles de
lEtat , calcul conomique 460.
La non-implication dlibre du Commissariat Gnral du Plan dans le mouvement de la
Rationalisation des Choix Budgtaires se dessine dj lhorizon, ds la cration de la
Direction de la Prvision. Ce nest plus seulement de lexpertise macro-conomique
keynsienne en appui du Plan que la Direction de la Prvision doit scrter, cest aussi de
lexpertise micro-conomique noclassique applique une dpense publique que la
457 30 ans de prvision et de conseil, op. cit., p. 305.
458 Nous paraphrasons ici le titre du quatrime chapitre de Bloch-Lain (F.), Profession : fonctionnaire, op.
cit. : Un trsor pour le Plan .
459 De plus, Jean Saint-Geours naime pourtant pas Valry Giscard d'Estaing. Cette profonde inimiti date de
lpoque particulire (lOccupation allemande) o les deux jeunes gens taient dans la mme classe au lyce
Janson-de-Sailly (entretien).
460 Valry Giscard d'Estaing avait depuis longtemps dans l'ide de lancer des tudes micro-conomiques
sur des gros projets d'investissement ponctuels comme le RER ou surtout le Concorde. Le Concorde, Valry
Giscard d'Estaing a bataill ferme pour tout arrter mais c'est De Gaulle qui a mis tout son poids dans
l'histoire ; mme les anglais n'taient pas trs chauds ; le rapport Peyrlevade d'octobre 1966 recommande
l'arrt pur et simple du projet ; 24 appareils ont t construits et il en aurait fallu 240 et faire payer 30 % audessus du tarif 1re classe pour rentabiliser la chose ; les retombes de la recherche n'ont concern que
l'emploi des mtaux rares (tungstne, titane, etc.) et l'laboration de machines commandes numriques, c'est
finalement Dassault qui en a un peu profit. En 1963 le SEEF avait fait aussi une tude micro-conomique sur
le charbon franais grce notre espion aux Charbonnages de France : Simon Nora [inspecteur des Finances]
(entretien avec Jean Saint-Geours).

212

Direction du Budget souhaite classiquement contrler avec ou contre le Plan. Il convient de

noter qu cette poque, un certain nombre de gros ministres dpensiers (Dfense,
Equipement, Agriculture) et de grandes entreprises publiques (EDF, RATP, SNCF, CDF,
Rgie Renault, etc.) ont dvelopp de manire autonome des outils danalyse conomique de
la conjoncture et des grands projets dinvestissement quils mnent. Le ministre des
Finances, et au premier chef la Direction du Budget, incite la DP matriser les langages
dexpertise conomique de toutes ces entits publiques dans le but de mieux en contrer les
demandes ou en contenir le volume.
A cette poque - et cest encore vrai aujourdhui - le march du travail, dans le domaine de
lexpertise conomique, ne regorge pas de macro-conomistes. Pour grossir, le SEEF et
ensuite la DP sont obligs de recruter des conomistes spcialiss dans la statistique, le
dveloppement industriel, la tarification des transports collectifs, la gestion des entreprises,
etc., forms dans les coles dapplication de lX (X-Ponts, X-mines, X-ENSAE, etc.) ou
lUniversit, et ayant parfois fait un bout de leur scolarit aux Etats-Unis. A partir de la fin
des annes 1950, la macroconomie keynsienne, couple au dispositif de la Comptabilit
Nationale, est cerne par une multiplicit de savoirs conomiques spcialiss, techniciss, et
peu ambitieux en termes de politique conomique nationale. Les comptables nationaux de
lancien SEEF forms la macroconomie sur le tas restent nombreux la DP, mais de
jeunes ingnieurs micro-conomistes - forms pour diriger des services ou des entreprises
publiques comme on dirige des entreprises prives et familiariss avec les fondements
thoriques libraux de droite de la micro-conomie - vont arriver en masse leurs cts.
Au bout du compte, la DP, compare au SEEF du dbut des annes 1950, doit faire face un
environnement complexe qui lcartle. Au dpart, le SEEF tait une structure relativement
lgre, idologiquement et techniquement cohrente, poursuivant un objectif certes flou
mais unique et quelle stait elle-mme fix : concilier et articuler planification,
gouvernement et administration des Finances. Ds sa cration en 1965, la DP est une
structure lourde et fragmente sans autre objectif que celui de tirer son pingle du jeu dans le
march politico-administratif complexe de lexpertise conomique et compos notamment
du ministre des Finances, du Plan, de lINSEE, des ministres dpensiers, des entreprises
publiques, du grand patronat, des diffrentes directions du ministre des Finances, voire de
la presse (Le Monde, LExpress, etc.). Les temps o le SEEF assnait des vrits des
interlocuteurs peu nombreux, placs au plus haut niveau de lEtat, sont dfinitivement
rvolus au dbut des annes 1960.
Valry Giscard dEstaing a toff le SEEF pour crer la DP sous la forme dune socit de
services son usage quasi-exclusif, spcialise dans les tudes conomiques en tous genres :
macro, mso (sectorielles), micro. Il ne sinquite pas du processus de polycentralisation de
lexpertise et de la dcision publique conomique dont le SEEF et la DP ont fait
successivement les frais politiquement, mme sils en ont profit institutionnellement. Il na
aucune raison de ne pas laisser faire. Il est certes ministre des Finances. Le ministre des
Finances est mme le seul univers administratif quil connaisse, mais ce nest quune tape
vers de plus hautes fonctions. En janvier 1966, il est remplac par Michel Debr461. Celui-ci
a un profil compltement diffrent. Il est plus g462. Il nest pas polytechnicien. Il nest pas
narque, puisquil a t un des artisans de la cration de lENA en 1946 partir du moment
o il est devenu charg de mission sur la rforme administrative auprs du Gnral de
Gaulle de septembre 1944 novembre 1945463. Il est pourtant entr dans la vie active en tant
quauditeur (1935) puis matre des requtes au Conseil dEtat. Son exprience politique et
461 Georges Pompidou propose Valry Giscard d'Estaing le portefeuille d'un grand ministre de
l'Equipement et du Logement mais celui-ci dcline loffre qu'il considre comme un affront.
462 N en 1912, mme gnration que Gruson ou Bloch-Lain ; VGE est n en 1926.
463 Il dit avoir propos la cration de l'ENA De Gaulle le premier jour de son entre dans le cabinet du
Gnral. Cf. Debr (M.), 1988, Trois Rpubliques pour une France, Tome 2, Paris, Albin Michel.

213

gouvernementale est plus diversifie que celle de son prdcesseur aux Finances. Il a t
notamment le dernier ministre de la Justice de la Quatrime Rpublique et le premier
Premier Ministre de la Cinquime. Ses premiers contacts avec le SEEF datent de la
naissance de ce dernier en 1952 lorsquen tant que snateur il est nomm membre de la
Commission des Comptes de la Nation , chambre de rsonance politique des travaux du
SEEF. En tant que Premier Ministre, il a commandit en 1959 une vaste enqute sur les
obstacles lexpansion conomique . Cest un modernisateur qui veut incarner le sens de
lEtat , leffacement personnel devant sa charge publique464. Alors que pour Valry Giscard
dEstaing, la DP tenait lieu darme stratgique opportunment utilisable pour attaquer le
Plan, pour critiquer la mgalomanie romantique du Gnral De Gaulle, pour contrer certains
ministres, etc., Michel Debr voit dans la DP un potentiel ple de rforme rationnelle et
apolitique de la gestion publique.
d. Alliance entre Direction de la Prvision et Direction du Budget
Lorsque Michel Debr devient ministre des Finances en 1966, ladministration amricaine
met en place le PPBS465 expriment quelques annes plus tt au dpartement de la Dfense
sous la houlette de Mac Namara. Le PPBS est un projet extrmement ambitieux. Il sagit de
rvolutionner les procdures fdrales de choix budgtaires et ce selon un cycle comprenant
cinq tapes : 1) moderniser la gestion administrative, cest--dire identifier ou laborer des
programmes daction avec des objectifs clairs, justifiant lallocation de moyens financiers,
humains et rglementaires adquats, et prfigurant des rsultats aussi tangibles que
mesurables, 2) appliquer le calcul conomique et lanalyse de systme ces programmes
daction pour en prvoir la rentabilit conomique et lefficience potentielle, 3) budgtiser
avec prcision ces programmes, 4) soumettre une synthse de tout ce travail au pouvoir
politique 5) valuer aprs coup la validit des analyses effectues au cours de la premire et
de la seconde tapes. Laffaire fait grand bruit dans les instances internationales telles que
lOCDE, et fait couler beaucoup dencre dans la presse spcialise. Nos voisins britanniques
ont dj dcid de sengager dans laventure. Cest lpoque o les jeunes multinationales
franaises non seulement ne sintressent plus gure au Plan, mais se planifient elles-mmes
en faisant appel de grands cabinets de conseils amricains qui leur inculquent les
techniques de comptabilit analytique, dorganisation administrative et de gestion sociopsychologique des ressources humaines. Linformatique progresse (miniaturisation des
appareils de comptabilit et augmentation de leur vitesse de calcul) et la firme IBM part la
conqute des marchs occidentaux. Le PPBS rassure les observateurs non-amricains, il lve
un certain nombre de leurs inquitudes par rapport une Amrique qui les fascine autant
quelle leur fait peur : la socit amricaine se modernise de manire effrne mais
contrle466.
Lquipe dirigeante de la DP sinterroge alors de plus en plus srieusement sur
lopportunit dun engagement de sa part dans un projet globalement similaire au PPBS. Un
tel engagement lui permettrait en effet de recouvrer sa centralit en termes de cadrage et
dOptimisation des Dpenses Publiques (ODP)467 dans leur ensemble, et de compenser

464 Notons quil est jusqu aujourdhui le seul homme politique avoir accept dtre simple ministre aprs
avoir t Premier Ministre.
465 Planning-Programming-Budgeting System
466 Cest ce qui se dgage de nos entretiens avec les importateurs du PPBS en France.
467 De 1966 la fin de 1968 o lon rdige le dcret de lancement de la RCB (adopt en Conseil des Ministres
le 4 janvier 1968) le nom de code de lopration tait ODP (Optimisation des Dpenses Publiques). Lors de la
dernire runion de rdaction du dcret entre J. Saint-Geours et le directeur du Budget, il est apparu que ce
dernier tait gn par le fait qu'il y ait le sigle "DP" dans ODP. Les deux directeurs sont tombs d'accord sur le
sigle moins marqu "DP" et plus marqu DB de RCB (entretiens avec Saint-Geours et Michel Rocard ;

214

sa perte de centralit dans la planification depuis le dpart de Claude Gruson la tte de

lINSEE. En ce dbut de lanne 1966, certaines recrues rcentes de la Direction de la
Prvision se demandent mme sil ne serait pas judicieux de crer en son sein une sorte de
petite Rand Corporation468 (sans pour autant savoir prcisment ce quest la Rand
Corporation). Mais ces personnes ne forment quune minorit jeune et inexprimente de
surcrot. La vieille garde des comptables nationaux veille. Dune part, le PPBS lui semble
rvler davantage limpossibilit de lconomie amricaine se planifier correctement quun
progrs pour la rationalit des choix collectifs. Dautre part, les fondements scientifiques du
calcul conomique faon PPBS (analyse cot-avantage ou ACA) lui paraissent aussi
mprisables quincertains469. Enfin, et cela dpasse la seule population des comptables
nationaux, la plupart des cadres de la Direction de la Prvision prouvent cette poque de
srieuses craintes quant lventualit dun PPBS la franaise dont ils seraient les
concepteurs et les gestionnaires. Ils peuvent admettre, comme le prvoyait Jean SaintGeours lorsquil fait par crit acte dallgeance quasi-exclusive aux Finances, de faire
loccasion oeuvre de rgulateurs rationnels entre le Budget et les administrations dpensires
sur des projets dinvestissement importants mais nanmoins ponctuels. Cependant, de l
systmatiser et totaliser cette rgulation sur nimporte quelle dpense publique, il y a un pas
quils estiment dangereux et/ou donquichottesque de franchir, sans compter que la russite
dun tel projet aurait des chances de signifier larrt de mort du Commissariat Gnral du
Plan et de la planification franaise.
Si lon considre pour un court instant la Direction de la Prvision comme un acteur collectif
cohrent, on peut affirmer quil fait plus quhsiter devant lopportunit dimiter le
mouvement amricain du PPBS.
La DP va tout de mme devoir se faire quelque peu violence ; le pas tant redout va tre
franchi sous limpulsion non pas tant de la Direction du Budget que du directeur du Budget
lui-mme, linspecteur des Finances Renaud de la Genire. De la Genire et moi on tait
de la mme promo lENA ; on sentendait vraiment trs bien et cest vraiment rare avec un
directeur du Budget ! Ctait quelquun de trs srieux, un protestant comme Gruson.
Lorsquil est devenu second gouverneur de la Banque de France [en 1974] il est venu me
voir pour que je lui explique quelques rudiments techniques de base puisque jtais
directeur gnral du Crdit Lyonnais (entretien avec Jean Saint-Geours). Il faut voir
quen 1966 il y a eu un premier dsquilibre du budget de lEtat et la Direction du Budget
tait trs inquite et demandait quon laide dans son analyse des dpenses publiques et
dans ses relations avec les ministres dpensiers. On est alors sr que laspect rapport de

archives). Cette anecdote illustre bien limportance quaccordait la direction du Budget lopration RCB,
ainsi que nous allons le voir ci-aprs.
468 Archives du ministre des Finances (AMEF) cote 3D1.
469 Effectivement, numrer les cots et les avantages dune dcision avant que celle-ci ne soit mise en oeuvre
comporte son lot de spculations potentiellement abusives. Mais, prcisment, lanalyse de systme - qui
constituait avec lACA lautre technique de base du PPBS - devait servir empcher cette drive spculative
inhrente lACA. Lanalyse de systme permet en effet de cerner le systme de flux conomiques dans lequel
une dcision sinsre, cest--dire se caractrise par ses cots et ses avantages. En ralit, la Comptabilit
Nationale franaise - trs affine comme on la vu dans le chapitre prcdent - aurait techniquement pu, ds le
montage de lopration RCB, tenir lieu de substitut lanalyse de systme moyennant quelques amnagements.
Lhistoire en a dcid autrement et il apparat difficile de comprendre exactement pourquoi. Toujours est-il que
sociologiquement, la Direction de la Prvision, les Rcbistes (nous utiliserons dsormais ce nologisme
pour dsigner les techniciens de la RCB) et les comptables nationaux nont pas travaill ensemble et aucune
fusion technique na eu lieu. Nous nous basons ici sur des entretiens raliss avec des Rcbistes de la premire
heure tels quAnicet Le Pors, qui avaient un vague souvenir de leurs rapports techniques avec les comptables
nationaux (vague souvenir du fait de la tnuit mme de ces rapports) ; les comptables nationaux interrogs
navaient quant eux aucun souvenir du tout ! De la mme faon, les archives de la Direction de la Prvision
sur la priode RCB ne contiennent aucune indication prcise ce sujet.

215

force de ces relations accouchait de choix qui ntaient pas les meilleurs possibles470. La
DB voulait mettre un terme cela et cela voulait dire trouver une procdure qui rconcilie
tout le monde avec la DP comme juge de paix (entretien avec Pierre Cortesse471). La
Direction du Budget (la Genire) tait trs intresse et a soutenu cet effort [la RCB].
Lobjectif tait dlaborer des outils pour mieux contenir les dpenses. Il faut dire quun
certain nombre de gros ministres dpensiers avaient pris de lavance l-dessus (entretien
avec Pierre-Yves Coss472).
Sans nier ni limportance de lidiosyncrasie de Renaud de la Genire ni celle de la
conjoncture dans laquelle il oprait, il convient de souligner que son engagement pro-PPBS
ne surgit pas du nant ; il semble sinscrire dans lethos collectif de la direction du Budget
depuis le dbut des annes 1950. Pour tre tout fait exact, cest historiquement le Comit
central denqute sur le cot et le rendement des services publics (CCECRSP) qui propose
ds 1947 que chaque service administratif sidentifie par un programme, cest--dire une
mission, le dtail des moyens budgtaires ncessaires pour la remplir, ainsi que des
indicateurs de rsultats. Lobjectif est double : il sagit dabord de contrler lopportunit
des dpenses publiques, puis de veiller la cohrence de laction publique. Il peut se
rsumer sous la formule rversible suivante : pas de plthore de services pour une seule
mission, pas de plthore de missions pour un seul service. De telles propositions venant de
cet organisme discret quest le CCECRSP suscitent tout dabord lindiffrence
gouvernementale, jusquau jour o la direction du Budget, voulant probablement prendre sa
part dans le dveloppement de la Comptabilit Nationale, les trouve fort intressantes et
obtient la promulgation dun dcret les reprenant (dcret 53-358 du 22 avril 1953). De l
naissent la notion et la ralit actuelle des chapitres budgtaires identifiant chaque
service public.
Mais la Direction du Budget, comme le CCECRSP, souhaite que cela ne soit pas quoeuvre
dapparat et que chaque chapitre soit accompagn dindicateurs la fois dobjectifs, et de
rsultats prvus et effectifs. Bref, ce sont avant lheure les budgets de programmes de la
RCB - cest--dire la comptabilit analytique prive applique au secteur public. Malgr les
quelques circulaires dapplication qui suivent le dcret, les voeux de la DB ne rencontrent
quun faible cho dans le reste de ladministration. Cela naboutit qu un exercice formel de
catgorisation en chapitres du budget de lEtat. Il est par consquent probable quen 1966,
Renaud de la Genire473 ait postul quelque chose qui ressemble la squence stratgique
suivante : 1) la Direction de la Prvision a une grande exprience de Comptabilit Nationale,
2) une de ses missions officielles concerne la rentabilit des investissements publics et le
rendement des services des administrations474, 3) elle peut donc prendre en charge la mise en
place dune comptabilit analytique publique, 4) avec le PPBS, les Amricains prouvent que
cest faisable, 5) la Direction du Budget doit donc pousser la Direction de la Prvision
concevoir et faire fonctionner un PPBS franais.

470 On peut noter au passage que le mythe du one best way , pourtant inlassablement battu en brche par
les sociologues des organisations depuis les annes 1940 (Cf. Herbert Simon), tait encore trs prgnant dans
les annes 1960 en France et mme aux Etats-Unis.
471 alors directeur adjoint du cabinet de Michel Debr et futur directeur de la Prvision en 1974.
472 Alors en poste lInspection gnrale des Finances, puis charg de mission la Direction de la Prvision
(68-72), Commissaire au Plan sous le gouvernement de Michel Rocard entre 1988 et 1991
473 Celui-ci tant dcd, nous navons pu linterroger.
474 La DP dispose galement dune certaine exprience en la matire, comme en attestent les tudes quelle a
effectues sur le RER parisien et le supersonique Concorde.

216

e. La dcision dimporter le PPBS en France

Renaud de la Genire ne rencontre gure de difficults convaincre Jean Saint-Geours.
Dune part, il importe de noter que le directeur de la Prvision ne peut pas raisonnablement
refuser loffre qui lui est faite. Non seulement, le directeur du Budget le prend au mot
propos des missions imparties officiellement la DP, mais il lui propose aussi de banaliser
son expertise au sein du ministre des Finances. Pour une organisation encore trs jeune et
dont lanctre, le SEEF, a t tantt ignor tantt ouvertement contest par son ministre,
une telle offre doit tre considre avec soin dautant quil existe la clef un train
probablement important de recrutements. Remarquons enfin qutant donn lampleur et
laura de la rforme PPBS aux Etats-Unis, Jean Saint-Geours a tout lieu denvisager loffre
de la DB comme une aubaine pour marquer en lettres dor son passage dans le sicle.
Dautre part, linstar de son camarade de corps du Budget, le directeur de la Prvision
pense que les rapports entre le Budget et les services dpensiers sont dune stupidit
exemplaire. En tant que reprsentant du Trsor jai assist des scnes incroyables en plein
Conseil des Ministres. Jai vu [un ministre des Finances] demander je ne sais plus quel
ministre combien lui cotait son chauffeur et comme le ministre navait pas la rponse il lui
disait sur un ton mprisant quand vous saurez vous reviendrez discuter votre enveloppe
avec mes services (entretien). Au surplus, contrairement la majorit de ses troupes,
Jean Saint-Geours ne pense pas ou ne veut pas penser que linstauration dun PPBS franais
rendrait inutile le dispositif de planification en vigueur475. Aprs tout, Pierre Mass et
Jacques Delors ont-ils jamais cess de mettre laccent sur ces points aveugles de la
Comptabilit Nationale que sont le secteur public et les investissements collectifs ? La
planification a dsesprment besoin dune comptabilit analytique publique qui complte la
Comptabilit Nationale classique (tourne vers le secteur productif priv). Ntant pas
conomiste, Jean Saint-Geours ne voit pas pourquoi le Systme largi de Comptabilit
Nationale que la DP et lINSEE sont en train dchafauder de concert sous impulsion
europenne ne pourrait pas tre assez fin pour permettre la mise en oeuvre dtudes microconomiques des services et des investissement publics.
Rapidement et dment inform du projet commun de la Direction de la Prvision et de la
Direction du Budget, le ministre des Finances Michel Debr exprime demble son
enthousiasme son endroit ; il sen va derechef tenter de dfendre sa cause lElyse et
Matignon (entretien avec Pierre Cortesse). Georges Pompidou et son cabinet se montrent
pour le moins circonspects ; ils craignent juste titre quun PPBS franais ne vienne rduire
leur latitude darbitrage interministriel, limage du Commissariat Gnral du Plan du
temps, encore vif dans les mmoires, de Pierre Mass, sans compter que cette fois-ci le
rducteur de latitude dpend administrativement du ministre des Finances. Mais Matignon
doit sincliner devant lavis de la Prsidence de la Rpublique auquel le projet RCB a t
habilement prsent comme gage de paix et de raison pour les relations entre le Budget et le
Plan. Sitt lapprobation du sommet acquise, les directeurs du Budget et de la Prvision
mettent sur pied une premire mission de reprage aux Etats-Unis prvue pour septembre
1966.
Au vu du rapport de mission rdig par linspecteur des Finances Lequeret, la mission na
gure de caractre technique ou de transfert de technologie proprement parler. Ainsi
que nous lavons signal plus haut, les techniques danalyse conomique du PPBS semblent
lpoque bien matrises par certains ministres et entreprises publiques ds le dbut des
475 Jean Saint-Geours, bien quayant effectu lessentiel de son dbut de carrire la Direction du Trsor,
nest entr au SEEF - pour en devenir le chef - quen 1962. Il na donc pas t marqu par la dimension pique
de la synergie auto-amplificatrice entre le SEEF et le CGP. Il nest pas trs attach la tradition fondatrice de
lorganisation SEEF.

217

annes 1960 : Vers 1963, jai travaill au plan de relance du programme autoroutier qui
avait t mis en berne par le ministre Pinay. Et ce plan de relance a t avalis trs
facilement. On montrait nos taux de rentabilit conomique et on nous disait : bon
daccord . Cest presque incroyable aujourdhui mais cela marchait vraiment comme cela.
Peut-tre nous faisait-on confiance de manire un peu excessive. (entretien avec Claude
Bozon476). La mission de septembre 1966 a en ralit des vises socio-institutionnelles. Il
sagit tout dabord de constituer un petit milieu de hauts fonctionnaires frus dtudes microconomiques des dcisions publiques et pouvant incarner ltablissement dun pont de
rationalit entre ministres dpensiers et ministre des Finances. Quoi de mieux quun
voyage au pays de la modernit pour souder le groupe ? On trouve dans la douzaine de
participants la mission des inspecteurs des Finances de la direction du Budget tel Philippe
Huet, des ingnieurs des Mines tel Hubert Lvy-Lambert de la DP, des ingnieurs des Ponts
et Chausses tel Pierre Suard du SAEI (futur pdg. de Cit-Alcatel), ou des ingnieurs de
lArmement du centre de prospective et dvaluation du ministre de la Dfense nationale.
Aucun charg de mission du Commissariat Gnral du Plan nest du voyage. La mission de
septembre 1966 exprimente et favorise donc un nouveau type de relations
interministrielles en offrant un voyage dtude divers reprsentants ministriels.
Lexamen des archives de la DB sur cette priode montre que le sjour amricain commence
par une visite de la Rand Corporation Santa Monica, pour se terminer New York,
dabord au Port Authority of New York and New Jersey, puis par une rencontre avec le
cabinet Mac Kinsey qui vient de rorganiser le systme comptable de lEtat de New York.
Plusieurs journes sont prvues entre-temps Washington pour rencontrer les responsables
du General Accounting Office du Congrs, du Bureau of Budget et du DHEW de
ladministration fdrale.
Les missionnaires reviennent dans lensemble sous le charme amricain. Les responsables
de la Rand et du DHEW ont convaincu les reprsentants de la Direction du Budget que le
PPBS pouvait sappliquer nimporte quel secteur de laction publique. Il ne sagit pas
uniquement dune arme de dissuasion dont user pour contrer la gabegie de quelques grands
projets pharaoniques. Des case studies usage pdagogique leur sont fournies ou promises.
Un charg de mission de lAmbassade de France Washington, rmunr par la Direction
des relations conomiques extrieures (DREE) du ministre des Finances, se voit
rapidement confier une mission de veille technologique lendroit du PPBS. Plus
gnralement, la grande surprise des membres de la mission, le PPBS, en mme temps
quil leur ouvre des horizons, humanise aussi leur projet de rationalisation. Il devient
question de rformer en profondeur les modes de dcision publique. Ils dcouvrent en effet
que le PPBS nest pas seulement une affaire de calcul conomique mais aussi de
modernisation de la gestion des services publics, dimagination administrative, de gestion de
projet, de concertation avec les agents concerns, etc. Bref, l Optimisation des Dpenses
Publiques peut tre du concentr de planification la franaise chelle dconcentre,
cest--dire un projet grisant pour ceux qui en seront les promoteurs. La dcision est prise en
dbut danne 1967 de regrouper progressivement plusieurs divisions de la Direction de la
Prvision (divisions de la rentabilit des investissements477 , des actions conomiques
publiques 478, et des structures de production 479) pour former la sous-direction des
476 X-Ponts, diplm de lIEP de Paris (1957), charg de mission puis chef (1968) du Service des affaires
conomiques et internationales (SAEI) du ministre de lEquipement.
477 Thmes dtudes : quipements publics (Henri Guillaume, futur commissaire au Plan, travaille sur les
programmes dquipement des centres urbains), Armes, Tlcom, Sant, Affaires Sociales et ducation.
478 Thmes dtudes : nergie, agriculture, logement, transports.
479 Cette dernire division, o travaille Anicet Le Pors, est la moins axe micro-conomie de toute la sousdirection. Plus spcialement charge de ltude des grands programmes industriels publics (sidrurgie,
informatique, mines, etc.), cest elle qui utilisera le plus lanalyse de systme.

218

tudes micro-conomiques . Il sagit alors de dvelopper cette dernire en y recrutant non

seulement des conomistes et des mathmaticiens mais aussi terme, des sociologues
et des juristes480 (cette sous-direction emploie en 1968 peu prs vingt-cinq personnes).
La RCB ou plutt lODP dispose maintenant au sein de la Direction de la Prvision de son
propre espace socio-administratif.
Lindpendance organisationnelle et technologique entre RCB et Comptabilit Nationale
lintrieur de la DP est ainsi sanctionne au cours de lanne 1967. Cela posera terme un
problme la Direction du Budget, pour laquelle la refonte de la nomenclature budgtaire
dans le sens de la mise en place dune comptabilit analytique publique est primordiale. La
cration dune sous-direction RCB la DP (SDRCB) signifie galement le dbut de la
fin du processus dimportation technologique transatlantique. La SDRCB dispose dsormais
dassez de moyens en lgitimit et en efficacit pour se mettre au travail sans attendre de
tirer dautres leons de lexprience amricaine. Pour reprendre une image classique de
lanalyse des politiques publiques, un marteau a t donn la SDRCB et celle-ci cherche
maintenant des clous enfoncer sans chercher laborer des stratgies technologiques
dusage de loutil quelle a en main. Jean Saint-Geours tente bien de canaliser lardeur
technicienne de la SDRCB et de son chef Hubert Lvy-Lambert, mais cette canalisation ne
peut agir que sur un plan institutionnel (dispositif interministriel) et politique
(officialisation du dispositif, choix des objets dtudes RCB, etc.). Dun point de vue
strictement technique, la SDRCB est, la veille du dcret de 4 janvier 1968 qui institue la
RCB, dfinitivement ferme aux volutions technologiques amricaines, telles les social
indicators ou lvaluation ex post des programmes publics, qui commencent tarauder
srieusement le PPBS.

3. Conception et mise en oeuvre de la RCB

a. La RCB : un moyen pour le ministre des Finances de combler ses retards
Les dcisions de mettre en oeuvre le projet du RER et celui du Concorde sont
caractristiques de cet Etat franais dans lequel le ministre des Finances ne dispose plus de
la matrise mthodologique et politique sur la dcision publique. Lalliance entre direction
du Budget et direction de la Prvision pour le lancement de lopration RCB, avec les
encouragements de Michel Debr, correspond clairement une double stratgie dadaptation
au contexte et de reconqute de leadership. Ainsi, la RCB peut tre considre comme une
rsurgence du mythe de lorganisation rationnelle scientifiquement et politiquement lgitime
dune gouvernementalit intersectorielle centrale (ORGIC), mythe fond en premire
instance - la fin de la dernire guerre mondiale - sur lide de planification concerte de
lconomie. Toutefois, par rapport la planification, la RCB ne prend pas la nation franaise
comme horizon daction, mais seulement ladministration franaise. Cest l un point
capital. Par exemple, un document explicatif du ministre des Finances en 1969 prcise que
lopration RCB tend raliser la remise en cause systmatique des procdures
dvaluation et des choix des objectifs de laction administrative. Cette rvision
fondamentale est ncessaire. Si elle nest pas accomplie, dans lordre et en temps utile, elle
devra soprer sous la contrainte des vnements et des administrs, dans le dsordre de
rvoltes incontrles, lorsque linadquation des mthodes et des moyens sera devenue

480 Cela ne sera jamais le cas pour ce qui est des sociologues, notamment cause de lintgrisme
mathmaticien dHubert Lvy-Lambert, lingnieur des Mines chef de cette sous-direction. Si par juriste on
peut entendre narque , la sous-direction en comprenait trs peu galement en raison et du corporatisme
exacerb dH. Lvy-Lambert (entretien avec A. Le Pors).

219

intolrable 481. Cet extrait montre bien que le ministre des Finances se dfinit comme
ladministration qui permettra lEtat tout entier de devancer la critique qui lassaille (en
loccurrence, la rvolte des administrs par rfrence mai 68). Jusqu la fin des annes
1950, le Plan et le SEEF reprsentaient un Etat qui avait de toute faon raison. A la fin des
annes 1960, lEtat doit dabord se raisonner avant de faire entendre raison. Paradoxalement,
la RCB reprsente la fois une reformulation de la raison dEtat482 et une acceptation de
limportance du poids politique des raisons conomiques et politiques librales anti-Etat ou
a-Etat avec lesquelles lEtat doit dsormais accepter de composer.
Il faut aussi noter quil existe un mode de formulation de la raison dEtat qui a cours encore
aujourdhui : on peut le qualifier de chauvinisme camoufl dEtat. En effet, si lon jette
un regard superficiel sur lhistoire de lEtat franais aprs-guerre, on conclut que la
planification et la RCB sont issues dun mme mouvement dimportation de macrotechnologies politiques amricaines. Pour ce qui est de la planification, on a en tte le
schma suivant : 1) le New Deal de Roosevelt thoris par Keynes 2) prend racine sur le sol
franais grce en particulier ce matre de limport-export transatlantique quest Jean
Monnet, qui prend en charge la planification483 3) et cre ( limage de la fonction
publicitaire) un besoin dimportation technologique via notamment les missions de
productivit 484. En ce qui concerne la RCB, on fait demble le rapprochement : RCB =
traduction franaise du PPBS. Sans tre invalide, ce dernier schma est rducteur. Certes, la
rfrence au PPBS amricain existe, mais sagit-il dun habillage lgitimant et bon march
ou dune relle tentative de mimtisme fidle vis--vis du modle amricain ? Nous
penchons pour la premire hypothse car, si le PPBS a indniablement fait dclic, force est
de constater, dans une optique certes plutt matrialiste, que les moyens financiers et
humains exigs par une ventuelle importation cls en main du PPBS en France ont t
relativement faibles. Relativement quoi ? A un autre grand projet dimportation dans
lequel le ministre des Finances, et son ministre Michel Debr, taient impliqus au premier
chef, simultanment au projet RCB. Il sagit de la cration de la FNEGE, la Fondation
Nationale pour lEnseignement de la Gestion des Entreprises.
La FNEGE, un vritable transfert de technologie compar la Rationalisation des
Choix Budgtaires
(histoire base sur des entretiens avec des personnes ayant vcu de prs le projet FNEGE)

Comme pour la RCB, le matre douvrage gouvernemental du projet FNEGE est Michel
Debr. Ds sa prise de fonction la tte du ministre des Finances en 1966, il projette de
crer une Ecole Nationale de Gestion en prenant modle sur ce quil avait supervis vingt
plus tt avec lENA. Mais cette fois-ci, en raison dexigences tant logiques que politiques,
son entreprise doit se mener en partenariat avec le patronat. Il cherche et trouve finalement
attention et appui auprs de Paul Huvelin, alors prsident du CNPF. Celui-ci dissuade Debr
de crer une cole de gestion rentrant de facto en concurrence avec les coles dj existantes
481 Cit dans Arditti (Sylvie), Rflexions critiques sur le PPBS, Note de travail, ministre de
l'Equipement/SAEI, aot 1970, 11 p.
482 Comme lvoque le titre de cet ouvrage dHubert Lvy-Lambert : La RCB : pour une nouvelle raison
d'Etat, 1971.
483 Daprs nos lectures, lhypothse selon laquelle le couple CGP-SEEF serait une copie du Council of
economic advisers prs la Prsidence amricaine et cr en 1946 est envisageable mais elle na jamais t
explore en tant que telle ; peut-tre parce que le mythe attribuant la planification franaise au seul gnie
franais (Jean Monnet tant lincarnation principale de ce gnie) na jamais t vritablement dmytifi en
France (sauf par larticle de Luc Boltanski, Amrica, Amrica... , op. cit. mais son propos naborde que
tangentiellement lobjet planification).
484 Les missions de productivit taient des voyages dtude aux USA dune dizaine de jours organiss par le
Commissariat la productivit et effectus par des grands patrons, des grands syndicalistes (hormis la CGT),
des hauts fonctionnaires.

220

(HEC au premier chef). Mieux vaut renforcer et moderniser le dispositif denseignement que
forment ces dernires. Cette cause tant entendue, la conception dtaille et la mise en
oeuvre du projet sont confies Pierre Tabatoni. Celui-ci, plus quun professeur de gestion
la facult de droit et de science conomique de Paris, est un entrepreneur pdagogique hors
pair. En 1962, il est lorigine de ltablissement Aix-en-Provence du premier Institut
dAdministration des Entreprises (IAE). A travers le projet FNEGE, il pense pouvoir faire
profiter la France de la nouvelle vague managriale amricaine. Les missions de productivit
du Plan des annes 1950 correspondaient un premier transfert de technologie ax sur la
systmatisation rationnelle de la production autour de la machine ; le cadre paradigmatique
est alors celui de lingnieur. A lpoque, les Etats-Unis sortaient dj de ce cadre - ou plutt
le compltaient - en mettant en application un certain nombre de travaux de sociopsychologie dans le monde de lentreprise. On peut citer lexemple des expriences
conduites partir des annes 1930 par Mayo et son quipe de Harvard dans une usine de la
General Electric de la ville dHawthorne. Cest ce mouvement de prise en compte de la
subjectivit et de la socialit de lhomme au travail, mouvement dj puissant aux EtatsUnis ds la fin de la guerre, que Pierre Tabatoni veut introduire au-del dun certain seuil
critique en France, et ce au milieu des annes 1960. Lentreprise franaise doit entrer dans
lre du management . Mais comment procder ? Lide de Tabatoni est de reprendre
celle des missions de productivit485 mais de faon plus large et systmatique. Il sagit de
proposer aux meilleurs tudiants des coles de commerces franaises (HEC, Sup de Co, etc.)
de sinscrire, tous frais pays, dans un Master ou un Philosophy Doctorate of Business
Administration aux Etats-Unis, avec en contrepartie le devoir de revenir enseigner la gestion
en France pendant au moins 6 ans dans des tablissements denseignement la gestion
agrs par la FNEGE. A cet effet, la FNEGE est reconnue tablissement dutilit
publique le 15 mai 1968. Le CNPF ainsi que lAssociation franaise des chambres de
commerce financent la FNEGE hauteur de 50% de son budget annuel, le reste provenant
du ministre des Finances via le ministre de lIndustrie. Au total la FNEGE fonctionne
annuellement avec 20 millions de francs.
A peu prs 100 tudiants par anne doivent migrer aux Etats-Unis486. La discrte mais
cruciale prsence de Michel Debr en filigrane de ce projet nous est rvle par lviction de
Pierre Tabatoni du poste de commande de la FNEGE au moment de son lancement. Les
statuts et la politique de la FNEGE sont arrts en mai 1968, tout est prt pour son
fonctionnement, hormis lessentiel, cest--dire les subventions du ministre des Finances.
Les vnements de mai perturbent ladministration, mais Pierre Tabatoni nen a cure ; il
simpatiente. Il obtient de la Ford Fundation loctroi dune dotation exceptionnelle de
lancement, dans lattente de largent du ministre des Finances. La chose provoque
immdiatement le courroux de Michel Debr ; il ne faut pas pousser la dpendance vis--vis
de lAmrique trop loin ; Tabatoni est limog de la prsidence du conseil dadministration
de la FNEGE487. Les fonds tant attendus du Budget parviennent nanmoins cette dernire
peu de temps aprs cet incident pseudo-diplomatique.

485 Notons que Pierre Tabatoni a t membre de la commission de la productivit du Vme Plan.
486 Ce trafic transatlantique dcrotra rapidement aprs 1974, lorsque les premires personnes revenues
pourront crer des programmes doctoraux en sciences de gestion sur le sol franais. Viendront ensuite les
procdures d'agrgation, etc. Aprs 1974, on peut rellement parler d'une autonomisation du champ franais de
l'enseignement et de la recherche en gestion vis--vis des Etats-Unis.
487 Tabatoni oublie rapidement sa msaventure en proposant avec succs Edgar Faure, ministre de
l'Education de l'poque, la cration de la facult de Dauphine, conue sur le modle des "graduate schools of
business administration and management" amricaines.

221

Ce court dveloppement sur la naissance de la FNEGE nous servira aussi plus loin car,
comme on le verra alors, cest en partie par lintermdiaire de fnegeois 488, frais moulus
des universits amricaines, que le management pntre au sein de lEtat central franais
pour donner naissance ce que lon appelle aujourdhui couramment le management
public . Par ailleurs, la FNEGE dsigne ses dbuts un milieu socio-professionnel dont
quelques membres vont jouer un rle important dans la publicisation du thme de
lvaluation des politiques publiques489. Mais, pour le moment, observons seulement que
lopration FNEGE est concomitante de lopration RCB. Elles ont toutes deux bnfici de
lappui matriel et politique dcisif de Michel Debr. A ce titre, la FNEGE permet une
analyse en creux du mouvement RCB son origine. Dj, le fait que ces deux oprations
soient clairement indpendantes lune de lautre, alors quelles auraient pu ne pas ltre au
regard de la position de Michel Debr, montre quil existe un cart socio-structurel entre
elles. Mais cet cart nest pas seulement structurel, il est aussi historique. On peut ainsi
parler de construction sociale dun retard de lEtat central franais par rapport au monde
de lentreprise prive. Par lentremise du BSEF, puis du SEEF, le ministre des Finances
faisait tenir lEtat franais un rle phare, montrant le chemin des lendemains qui chantent
la socit civile organise (le monde politique et le monde de lentreprise). Mais le courant
sinverse. La stabilisation gouvernementale qui sopre avec lavnement de la Vme
Rpublique transforme lEtat et ses instruments en enjeux politiques majeurs. Le tout que
formaient le Plan, le SEEF et lINSEE commence se dsagrger. La superstructure tatique
perd sa prsance planificatrice vis--vis de linfrastructure conomique en plein
dveloppement. Laccroissement du poids conomique du secteur priv permet celui-ci de
prendre lEtat par le bas, cest--dire par ses administrations sectorielles (Equipement,
Industrie, Dfense, Sant, etc.). LEtat central se retrouve la trane de lEtat
dconcentr, lui-mme tir par le monde conomique libral490.
Le calcul de rentabilit conomique et financire, la modernisation de la gestion des services
- diffuss partir de la moiti des annes 1950 dans les grandes entreprises prives deviennent seulement une dizaine dannes plus tard les fondements de la stratgie politicoadministrative de la direction de la Prvision et de celle du Budget, stratgie
institutionnalise sous le nom de Rationalisation des Choix Budgtaires . Celle-ci doit
donc tre envisage la fois comme une tentative de reconqute du pouvoir administratif par
les Finances, et comme rvlatrice dune sorte de complexe dinfriorit technologique des
488 Comme pour le terme Rcbiste, nous utiliserons dsormais le terme de fnegeois pour dsigner les
Franais ayant fait une partie de leurs tudes aux Etats-Unis dans le cadre du projet FNEGE.
489 Nous pensons notamment Patrick Gibert (rdacteur en chef de la revue Politique et Management Public)
et Jean-Pierre Nioche.
490 Le ministre de lEquipement, issu de la fusion dbut 1966 des ministres de la construction, des Travaux
Publics et des transports, est le type mme de ces administrations sectorielles qui sont happes par de vritables
marchs politiques et conomiques cheval sur la frontire public-priv - qui, pour le coup, devient floue -,
entranant la mise en place d'une nouvelle donne dans la gestion globale des ressources budgtaires de l'Etat au
niveau du ministre des Finances. Ainsi, ds leur cration en 1966 sur la base des anciens Services ordinaires
des Ponts et Chausses, le Directions Dpartementales de lEquipement sintgrent clairement dans une sorte
de commerce triangulaire o les politiques d'urbanisation participent de faon primordiale la canalisation et
la gestion des flux de main-d'oeuvre franaise (exode rural) et trangre (immigration) exigs par le
dveloppement de l'conomie prive en site urbain. Les administrations sectorielles instruisent techniquement
les dossiers de demande d'allocations budgtaires avec l'appui politique des lus locaux et/ou nationaux (Cf. le
modle de la rgulation croise ). A partir de la dcennie 1960, le systme dcisionnel global
d'investissement est plus ascendant que descendant. De surcrot, cette libralisation conomique de l'Etat dans
son ensemble s'accompagne de luttes entre entits administratives au sein des ministres et entre ministres, si
bien que l'on peut galement parler de libralisation politique de l'Etat en interne. Ainsi que le note JeanClaude Thoenig (Lre des technocrates, Paris, LHarmattan, 1987), au tournant des annes 1960, au ministre
de lEquipement, linvestissement humain et budgtaire de ce ministre dans le renforcement de lexpertise
rationelle en son sein correspond un processus de recentralisation administrative.

222

Finances par rapport certaines grandes administrations sectorielles. Cette seconde nature
originelle de la RCB induit chez une partie de ses promoteurs des Finances une surenchre
technicienne anti-pragmatique (incarne par la SDRCB491) qui va entrer peu peu en
contradiction avec un discours de promotion lnifiant et intelligemment plac sous le signe
de la conciliation entre administrations raisonnables.
b. Le montage grand frais dune pseudo-corporation pluri-ministrielle rcbiste
Pendant que la SDRCB de la DP aiguise son expertise micro-conomique sur laction des
grands ministres et entreprises publiques afin de se mettre au niveau des meilleurs, mais
sans chercher savoir dans quel jeu politico-administratif elle simmisce, les responsables
de la DP et de la DB dfinissent en concertation avec le cabinet de Michel Debr une
stratgie de lancement de la RCB dans toute ladministration franaise. Lenjeu est de faire
en sorte que les techniques de formalisation conomico-budgtaire de la RCB deviennent un
langage commun au sein de lEtat. Grce une seconde mission effectue aux Etats-Unis en
octobre 1967 sous la responsabilit de Philippe Huet de la Direction du Budget, les grandes
lignes de cette stratgie vont tre arrtes. Outre-Atlantique, la situation du PPBS est loin
dtre radieuse. Le secrtaire dEtat la Dfense Robert Mc Namara, le pre politique du
PPBS, est sur le dpart (pour la prsidence de la banque Mondiale). Ceci souligne, aux yeux
des observateurs franais en mission, limportance de la volont politique dans une affaire
comme la leur. Au Congrs, le nombre des dtracteurs du PPBS commence grossir de
manire proccupante pour lavenir mme de la procdure. Les responsables du PPBS au
Bureau of Budget (BoB) commencent galement regretter davoir profit de la couverture
gouvernementale quoffrait Mc Namara pour tre extrmement directifs quant la mise en
pratique du PPBS dans les ministres fdraux amricains. Les administrations ont en
gnral fait le dos rond aux invectives du BoB.
Dans son rapport de mission, Philippe Huet (proche de Jean Ripert, membre minent du
Club Jean-Moulin) confirme donc un certain nombre dintuitions de Renaud de la Genire et
surtout de Jean Saint-Geours (membre lui-aussi du Club Jean-Moulin). Non seulement le
couple DB-DP a un retard technologique par rapport certaines administrations mais, en
outre, en termes de pouvoir rel, il est moins dominant quil ne le pense ; il doit donc, dune
part, ngocier et non pas imposer linstauration dun nouveau mode de relation avec les
administrations dpensires et, dautre part, trouver un maximum dappuis
gouvernementaux pour institutionnaliser largement et durablement la RCB au sein de
ladministration.
Avant dexaminer comment ce principe politique de lancement de la RCB est concrtement
dclin, et quelle path dependency 492 il engendre dans la suite vitale du mouvement
RCB, il nous semble important de prciser que le couple DB-DP sy est tenu tout au long de
la formation oprationnelle du systme pluri-ministriel RCB, cest--dire du dbut de
lanne 1968 la fin de lanne 1970. Une des principales raisons de ce long respect de la
parole donne, au cours dune priode pour le moins tumultueuse sur un plan
gouvernemental, rside encore dans lactualit du PPBS aux Etats-Unis que le duo
institutionnel des Finances suit de prs. Par exemple, en janvier 1968, la DP et la DB
reoivent une longue note du correspondant des Finances lAmbassade de France
491 ...qui recrute des jeunes gens sortant "des grandes coles scientifiques, ENSAE, CEPE, ISUP, soit
[titulaires d'un ] DES sciences conomiques, [soit issus] d'HEC, de Science Po., mais avec formation
mathmatique". Nous tirons cette citation de la maquette des petites annonces demploi passes partir de
1968 dans les grands quotidiens nationaux, maquette que nous avons trouve dans les archives de la Direction
de la Prvision (carton darchives 3D78).
492 dpendance [institutionnelle par rapport] au chemin parcouru . Nous empruntons cette traduction de
path dependancy Hall (P.), Taylor (R.), La science politique et les trois no-institutionnalismes , Revue
Franaise de Science Politique, vol. 47, n3-4, juin-aot 1997, pp. 469-496.

223

Washington intitule Ecart technologique entre les Etats-Unis et lEurope en matire de

gestion publique 493 . Cette note fait tat du fait que, indpendamment de lenlisement du
systme PPBS, les administrations publiques amricaines sont, contrairement leurs
homologues du Vieux Continent, dotes doutils efficaces de management des services, de
recherche de rentabilit et danalyse quantitative dimpact. En annexe de la note, sont
fournies quarante pages de bibliographie sur la program analysis et l output
measurement system . Autre exemple, une mission RCB aux Etats-Unis du 17 au 27 avril
1969494, conduite par Jean Seris qui a remplac Jean Saint-Geours en janvier 1968, note
que le nouveau Prsident des Etats-Unis Richard Nixon (lu en novembre 1968) a dcid de
dmanteler le PPBS dans un proche futur. Ceci dmontre aux Franais la fragilit dun
systme tirant lessentiel de sa force des prrogatives juridiquement confres au Bureau of
Budget (entre autres). Pour autant, la msaventure du PPBS ne dsespre pas les hauts
fonctionnaires franais qui souhaitent sen inspirer pour lancer la RCB. Ils pensent pouvoir
parvenir leurs fins en se dmarquant du juridisme et de lautoritarisme du PPBS495.
Revenons maintenant la fin de lanne 1967, en France. Le couple DP-DB souhaite faire
de la RCB un mouvement de rforme dans lequel tous les ministres sengagent
positivement et sans crainte. Il demande Michel Debr de convaincre les membres de son
gouvernement de bien vouloir mobiliser leur administration. Cest un succs. Le dcret du 4
janvier 1968, qui stipule la ncessit dintroduire dans lensemble de ladministration
franaise un certain nombre de techniques nouvelles de gestion, base de calcul
conomique496, dnommes : techniques de Rationalisation des Choix Budgtaires , est
sign par tous les ministres dEtat.
On assiste un vritable engouement pan-administratif pour la Rationalisation des Choix
Budgtaires. Cest ltat de grce. Pour la premire fois (et la dernire au jour
daujourdhui), la Direction du Budget tente doffrir aux directions centrales ministrielles
un visage sympathique et ouvert la discussion. Plutt que de demander aux ministres
dpensiers de produire des tudes RCB sur telle ou telle de leurs actions ou tel ou tel de
leurs services sous le magistre technique pesant de la SDRCB de la Direction de la
Prvision, la Direction du Budget gante de velours sa main de fer. La SDRCB est prsente
par la DB comme tant tout autre chose que son bras arm. Le groupe Rcbiste de la DP
participe des tudes entreprises dans les diffrents ministres et suit leurs travaux en
matire danalyse des programmes, de procdure budgtaires et de contrle de gestion, afin
den faciliter lharmonisation et linsertion administrative497 . Mais le style velout du
lancement de la RCB est mis principalement en vidence travers les largesses budgtaires
que la DB lui accorde ostensiblement.
Primo, il est demand aux ministres dpensiers de prendre leur temps avant de se lancer
dans les tudes de rationalisation. Ceux-ci doivent en premier lieu inventorier leurs capacits
dexpertise et proposer la Direction du Budget un projet de dveloppement de ces
capacits dans le sens de la matrise des techniques RCB. Thoriquement la SDCDP doit
assister les ministres dans cette tche ainsi que la DB pour prendre les dcisions de
493 carton AMEF 3D1.
494 le 28 le Prsident De Gaulle quitte dfinitivement le pouvoir.
495 Nous savons par ailleurs, grce nos entretiens, que le bien moindre poids du pouvoir lgislatif franais
compar au Congrs amricain dans la dcision budgtaire ntait pas sans leur mettre du baume au coeur.
496 On remarquera que lanalyse de systme nest pas cite.
497 En fait, la SDRCB de la DP na de comptences que techniques. Lharmonisation des travaux par la
SDRCB ne peut donc tre que technique ; quant linsertion administrative, il ne faut pas entendre par l aide
la socialisation des techniques RCB dans ladministration (point sur lequel la SDRCB ne peut objectivement
rien faire) mais plutt surveillance du srieux de travaux ministriels en vue de leur prise en compte par la DB
dans le cadre de la discussion budgtaire (la DB ne veut pas tre dupe par les formes en apparence srieuses
des tudes effectues).

224

financement de ces projets de dveloppement. Pratiquement, la DB joue la carte de la

bienveillance et de la gnrosit. Si lon fait les comptes du recrutement dagents
contractuels pour les besoins du mouvement RCB (voir chapitre 37-93 de la loi de Finances
de 1969 et 1970) environ 400 personnes sont recrutes par lensemble de ladministration
pour donner corps au systme de rationalisation498, ce qui reprsenterait en francs actuels
une somme plutt considrable d peu prs 100 millions de francs chaque anne499. Il est
clair quavec de tels arguments il serait tonnant que la Direction du Budget ne parvienne
pas mobiliser les administrations. Voil pour linfrastructure humaine.
Secundo, la formation. Afin dassurer la cohrence intellectuelle et mthodologique du
mouvement socio-administratif qui merge concrtement grce la gnrosit de la
Direction du Budget, cette dernire charge le centre de formation professionnelle et de
perfectionnement de la Direction du personnel et des services du ministre des Finances
dorganiser, en concertation avec la division mthodes et diffusion de la sous-direction
B de la DP, des stages de formation lintention du peuple rcbiste en gestation. La
Direction de la Prvision joue un rle secondaire sur cet aspect formation la RCB. Certes,
la SDRCB a de toute vidence en son sein des gens aptes enseigner les techniques RCB
des novices, et pourrait donc jouer un rle moteur. Cependant, la DB lui a dj imparti un
rle dassistant technique pour grer le flux des tudes RCB que le mouvement finira bien
par produire sitt le dispositif pluri-ministriel mis en place. Pour le moment, la DB prfre
investir dans la diffusion pdagogique dun esprit RCB minimal ,cest--dire fond en
premier lieu sur linstallation de la comptabilit analytique (permettant lanalyse comptable
de laction de lEtat en tant que producteur de services), et en second lieu seulement sur le
calcul conomique.
La stratgie est celle de la diffusion en cascade : sous la forme de confrences de trois jours,
on dispense en premier lieu des informations gnrales sur la RCB auprs de directeurs
dadministrations centrales et autres hauts fonctionnaires assimils 500, lesquels envoient
ensuite leurs collaborateurs dans des stages de sensibilisation RCB et les analystes de
leur administration dans des formations portant sur les techniques de la RCB. En lespace de
deux ans, environ 1000 agents de lEtat central participent ces stages. Bien entendu, en
quelques occasions, quelques rabat-joie, tel le libral Bernard Cazes, viennent refroidir la
chaleureuse et parfois mystique ambiance de fte rformatrice qui rgne lors des stages. En
termes purement pratiques, la plupart des tudes de cas utilises en appui des formations
dispenses sont amricaines, et parfois non traduites en franais, ce qui rebute certains
participants. Il arrive aussi certains formateurs mobiliss, notamment ceux travaillant la
SDRCB de la DP, de se perdre dans des dtails techniques qui laissent les stagiaires pantois.
Toutefois, en gnral, au vu des fiches dvaluation chaud remplies par les participants
lissue des stages, la Direction du Budget a tout lieu dtre satisfaite de la vague de
formation RCB quelle orchestre. Une grosse arme de rationalisateurs conomicobudgtaires convaincus se cre en bon ordre.

498 La SDRCB nest pas en reste de cette ouverture de vanne de la part de la Direction du Budget. Une
quinzaine de contractuels y sont recruts entre 1968 et 1972, anne o, daprs nos calculs partir des
organigrammes du bottin administratif, leffectif de la SDRCB culmine 50.
499 Malgr lenlisement du mouvement RCB, le budget de 1978 indique que plus de 200 agents contractuels
sont encore employs par les ministres des postes RCB.
500 Exemple de stage destin des hauts fonctionnaires, celui organis Pont--Mousson (Lorraine) en
octobre 1968. Henri Guillaume prsente ltude micro-conomique du projet de RER parisien effectue du
temps o la RCB nexistait pas encore. Xavier Greffe, en partance pour la Californie, fait part de ses premires
analyses sur le PPBS amricain. Assistent au stage : Grard Belorgey (dir. Cab du sec. dEtat aux Finances),
Jean-Pierre Fourcade (Directeur du Trsor), Jean-Baptiste de Foucault (en stage ENA la DTrsor), Jean-Yves
Haberer (directeur adjoint du Budget), Christian Join-Lambert (au district gnral de la rgion parisienne),
Jrome Monod (DATAR), Jean Ripert, etc. (source AMEF 3D78).

225

On peut envisager le plan RCB de la Direction du Budget comme un moteur trois temps
dont le cycle idal est le suivant :
Premier temps : Formation dun corps danalystes conomico-budgtaires dploy dans
toute ladministration centrale franaise.
Deuxime temps : Lusage des techniques apprises en formation produit des informations
(identification dobjectifs, de moyens, diagnostic de la situation-cible, taux de rentabilit
conomique, etc.) qui sont agrges chaque niveau administratif sous la forme de budgets
(jugs positivement ou ngativement).
Troisime temps : On naccde pas toutes les demandes budgtaires positivement
apprcies, de mme que lon ne va pas supprimer toutes celles qui nont gure de valeur
aprs analyse. Il faut crer un systme avec tout cela, et lon prend donc les dcisions qui
simposent : distribuer intelligemment les budgets, allouer efficacement les ressources
humaines et matrielles, rviser les protocoles dtudes RCB, etc. On retombe alors sur le
premier temps, au sens o le corps des analystes va slargir et la fois tendre et resserrer
la maille de sa toile sur la gestion publique.
Nous allons examiner maintenant pourquoi, malgr la richesse nergtique du premier
temps, le deuxime et le troisime ne se droulent pas comme prvu. Cela nous permettra
par la suite de comprendre pourquoi et comment le cycle imagin se reformalise, se
complexifie et senlise, pour former en dfinitive un magma dexpriences administratives
qui va fortement structurer lavnement et les traits du phnomne valuatif des annes
1980.
c. Mai 68, un tournant contextuel peu favorable la RCB
Pendant que le milieu social pluri-ministriel de la RCB se constitue sans encombre majeur,
un certain nombre de phnomnes politiques et administratifs, conjoncturels ou structurels
vont petit petit briser le grand lan initial. Par souci de clart, nous regroupons ces
phnomnes en deux grandes catgories : la reconfiguration politique qui intervient dans la
foule des vnements de mai 68, les divergences de vues entre la Direction du Budget et la
Direction de la Prvision.
Sur le court terme, les troubles de 1968 ont t favorables au lancement de la RCB. Nombre
de hauts fonctionnaires ont en effet considr que lintervention de lEtat dans la socit
tait directement mise en cause, dautant plus que le systme de planification, perdu dans les
nimbes de la macroconomie et de la gestion des grands intrts ministriels et corporatistes,
na rien vu venir. La RCB, qui propose une mthode dexplicitation fine des objectifs de
laction publique et dallocation rationnelle des moyens budgtaires, a pu ainsi apparatre
comme une rponse rformatrice idoine et providentielle. Par exemple, ainsi quon la vu
dans un prcdent chapitre, au ministre de lEquipement, cest en partie parce que le SAEI
est le ple RCB de ce ministre quil nest pas supprim, bien quune grande partie de son
effectif se soit insurg contre les politiques de lEquipement et lomnipotence du corps des
Ponts et Chausses dans leur conduite.
Sur le moyen terme (et, en fait, le long terme), les choses sont autres ; elles ont trait
linfluence de la reconfiguration politique post-1968 sur la RCB. Tout dabord, mme si ce
nest pas le plus important, Michel Debr, le ministre des Finances et principal promoteur
gouvernemental de la RCB, dmissionne en mai pour tre remplac par Maurice Couve de
Murville qui, devenu Premier Ministre en juillet, est lui-mme remplac par Franois-Xavier
Ortoli. Au gouvernement, il ny a plus aprs mai 1968 que Jacques Chirac, secrtaire dEtat
lEconomie et aux Finances (alors pompidolien), pour rappeler lors de discussions
darbitrage interministriel quune tude RCB sur ceci ou cela serait des plus clairantes.
Jacques Chirac nest cependant que Secrtaire dEtat. Plus globalement, les vnements de
1968 provoquent trois modifications importantes dans les rapports quentretient le
gouvernement avec le mouvement RCB. Tout dabord, on assiste un dbut de mfiance
226

vis--vis de tout systme de rationalisation de laction publique. Les ministres et leurs

cabinets acceptent de voir leur services dtudes toffs, voire dcrire des discours
encensant la RCB, mais il nest plus question pour eux de commander leurs services
dtudes de grandes analyses RCB qui pourraient les lier politiquement et
administrativement. On entre soit dans le wait and see , soit dans la dcision ministrielle
purement politique (exemple : les chalandonnettes dAlbin Chalandon)501. Ensuite,
laprs-mai 68 signifie aussi laprs-gaullisme. Malgr sa large victoire aux lections de juin
1968, la droite est en pleine recomposition, ce qui provoque un dsintrt des gouvernants
pour lintendance rationnelle de lEtat. Enfin, dans le prolongement du point prcdent,
laprs-gaullisme signifie galement le dbut au sein de la droite dune ligne politique
nolibrale considrant la question de la rgulation rationnelle de linterventionnisme
tatique comme caduque, mme si la RCB trouve lessentiel de ses fondements dans la
thorie conomique librale.
d. Des problmes de pilotage de la RCB entre la Direction de la Prvision et la Direction du
Budget
De grandissantes divergences dintrts entre la Direction du Budget et la Direction de la
Prvision viennent aussi miner la dynamique de la Rationalisation des Choix Budgtaires.
Le problme porte sur laide que peut apporter la DP la refonte des nomenclatures
budgtaires, autrement appele fonctionnalisation du budget ou comptabilit
analytique publique , que la Direction du Budget veut oprer dans lensemble de
ladministration.
Lenjeu est de pouvoir prsenter les budgets des administrations sous la forme de budgets
de programmes (appele communment blancs budgtaires ) travers lesquels chaque
dpartement ministriel dcompose son action en programmes, sous-programmes, etc.,
lesquels sont caractriss par une mission clairement dfinie et plusieurs indicateurs
(moyens affects annuellement, niveau de consommation des moyens au fil de leau,
rsultats, voire impact). Il sagit comme on peut limaginer dun chantier gigantesque. La
question est pour la Direction du Budget de pouvoir le contrler afin den tre lexploitant
principal. La DB craint en effet que de nombreuses administrations se dotent dun tel outil
comptable, mais pour leur propre gouverne et non pour celle de la DB. Une telle crainte na
rien dtonnant car la comptabilit analytique est un formidable instrument de pouvoir qui
peut tre disput tous les maillons des chanes de dcision budgtaire. Savoir en temps rel
quel est ltat des dpenses effectues par tel ou tel service de rang infrieur pour telle ou
telle mission et avec tel ou tel rsultat, cest avoir un certain pouvoir de raffectation dune
partie des moyens non encore consomms. Cest aussi avoir le pouvoir de comparer les
performances de services ayant la mme mission et donc denlever lgitimement des
moyens aux moins performants dentre eux, etc.
Si immense et complexe soit-il, un systme global et trs finement ramifi de comptabilit
analytique peut tre gr par le Budget, du moins Renaud de la Genire le pense-t-il.
Linformatique fait alors des pas de gant. Et puis la DB a toute larmada des Finances
derrire elle : la direction de la comptabilit publique, le rseau de trsoriers payeurs
gnraux, lINSEE ; elle peut mme impliquer la direction des impts qui, pour mieux grer
la fiscalit, souhaite en savoir davantage sur le bon usage des deniers collects. La question
de la gestion dun tel systme nest donc pas la plus proccupante. Cest bien davantage
celle de sa construction qui pose problme Renaud de la Genire. Or cette construction ne
501 Par exemple, dans un compte-rendu de runion mixte DP-DB datant de septembre 1969 propos de la
RCB, un des points dbattus est celui de limprieuse ncessit dune mise en veilleuse des deux tudes
politiquement sensibles Transports parisiens et Liaison Paris-Lyon [TGV], la demande expresse du
ministre des Finances de lpoque, Valry Giscard d'Estaing. (carton darchives MEF cote B52007).

227

peut tre supervise quavec laide de la Direction de la Prvision. Cette dernire est la seule
entit du ministre des Finances qui dispose dune capacit dexpertise micro-conomique,
cest--dire dune capacit de mise en relation explicite des variables physiques et
montaires des programmes publics. Grosso modo, seule la DP peut assurer que le plan
dallocation budgtaire dont bnficie tel ou tel service public correspond exactement aux
exigences de sa mission (pas dexternalisation implicite des cots, pas de jeux dcriture
comptable par lesquels un service finance une action ne sinscrivant pas dans ses missions).
Ainsi que nous lavons signal plus haut, il y avait eu en 1967 accord entre Renaud de la
Genire et Jean Saint-Geours pour que la Direction de la Prvision profite de son immixtion
dans les tudes RCB menes dans les ministres dpensiers pour faire au passage oeuvre
comptabiliste lendroit des actions tudies. Il ne sagissait que dun accord de principe
global dont lapplication concrte soulvait bon nombre de problmes. La SDRCB de la DP
peut en effet aider des administrations rationaliser certaines de leurs actions, cest--dire
chiffrer lenveloppe budgtaire optimale et lutilisation optimale de cette enveloppe pour
atteindre un certain nombre dobjectifs. Cest de cette manire que la SDRCB peut mettre en
relation rationnelle le physique et le montaire. Construire pour une administration une
nouvelle comptabilit conforme la structure rationnelle des moyens mobiliss dans
laccomplissement de ses missions constitue un autre travail que celui de la rationalisation
conomique de ces mmes missions. Cest en tout cas un travail qui ne dcoule pas
naturellement du travail de rationalisation. Il se fonde en partie sur des choix purement
comptables. Par exemple, il est frquent quun agent travaille sur plusieurs missions la
fois ; faut-il alors le compter sur le chapitre de la mission A, B ou C, ou faut-il le dcouper
en pourcentage du temps quil passe sur chaque mission, etc. ? Les analystes de la SDRCB
nont gure envie de faire ce travail fastidieux. Ils nen ont dj pas les comptences. Vu
leur nombre, ils sestiment juste titre compltement dpasss par lampleur de la tche que
la Direction du Budget voudrait leur faire accomplir.
Les fortes rticences de la SDRCB faire office de Cour des Comptes conomiques
publics prennent galement racine dans la conception quelle se fait de la Rationalisation
des Choix Budgtaires et de ladministration laquelle elle appartienne, la Direction de la
Prvision. Pour les cadres de la SDRCB, la RCB sidentifie lanalyse micro-conomique
de macro-choix budgtaires tels que le RER parisien, le Concorde ou le plan
informatique . Certes, ils comprennent bien que la RCB suppose une dexceptionnalisation de cette dmarche dexpertise au sein de ladministration franaise ;
aussi acceptent-ils de bonne grce de veiller, en service command pour la DB, ce quun
certain nombre de critres de qualit mthodologique soient respects lorsque les
administrations dcident de lancer des tudes RCB. Cependant, la vocation de la SDRCB
doit demeurer, au premier chef, de produire, seule ou en collaboration avec les services
concerns, des analyses micro-conomiques de programmes publics de grande importance
budgtaire. Il ne saurait donc tre question de se lancer dans la rationalisation complte de la
comptabilit publique dans la foule de la rationalisation des grands choix budgtaires.
Il nest gure possible de prjuger du comportement de Jean Saint-Geours si celui-ci avait eu
transiger entre le refus de la SDRCB et la volont de Renaud de la Genire502. Il est en
revanche certain que son successeur la tte de la Direction de la Prvision, Jean Sris,
sest align sur les positions de la SDRCB, dnonant ainsi implicitement laccord de
502 Nous disons tantt Renaud de la Genire tantt Direction du Budget ce qui est, nous le concdons, une
rduction personnifiante de la DB. En fait, ds le dpart, le directeur du Budget na jamais bnfici dun
enthousiasme bouleversant de la part de son personnel dans laffaire RCB. Plus prcisment, les collaborateurs
de Renaud de la Genire sont progressivement passs dune attitude dfaitiste, dfiante mais respectueuse,
une attitude carrment agressive (vers 1972) vis--vis de la RCB. Pour en savoir davantage il aurait fallu avoir
accs aux archives de lInspection gnrale des Finances, instance corporative qui a probablement labor une
doctrine (volutive) au sujet de la participation de ses membres au mouvement RCB.

228

principe pass entre Jean Saint-Geours et Renaud de la Genire, et ce ds sa nomination en

janvier 1968.
Avant de devenir DP, Jean Sris tait Directeur de la Comptabilit Publique ; il sait
parfaitement ce dans quoi la SDRCB ne veut pas sembarquer. Le nouveau directeur de la
Prvision a fait galement partie du petit nombre des fondateurs du BSEF et donc du SEEF
en 1947. Il y est rest comme bras droit de Claude Gruson jusquen 1962 pour ensuite entrer
au cabinet de Valry Giscard dEstaing dont il a t le directeur de 1964 1966. Il connat
donc trs bien la Direction de la Prvision et en a une conception giscardienne : la DP doit
tre au service du ministre des Finances pour la confection de la politique conomique
nationale. Sans tre un adepte fervent du calcul conomique appliqu aux dcisions
publiques, Jean Sris pense nanmoins que pour certains grands choix budgtaires, la RCB
peut combler les lacunes de lexpertise produite par les comptables nationaux. Avant de
redevenir en juin 1969 directeur de cabinet de Valry Giscard dEstaing ( nouveau ministre
des Finances dans le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas), ce qui donnera un poids
dcisif sa volont de ne pas voir la SDRCB trop instrumentalise par la Direction du
Budget, Jean Seris tente avec succs de temporiser sur la question de lengagement de ses
services dans la rforme des nomenclatures budgtaires faon DB. Il soutient linitiative de
lInspection gnrale des Finances qui cre le 13 mai 1968 une mission sans autre objectif
que celui, trs vague, dtudier les moyens et les comptences du ministre des Finances .
Cette mission communment appele mission RCB , dirige par Philippe Huet, sera en
ralit charge de coordonner la rforme des nomenclatures comptables utilises dans tout le
ministre des Finances.
En fait, grce ou cause de cette mission, la voix de Renaud de la Genire va tre couverte
par la cacophonie des dbats qui opposent lpoque les comptables nationaux de lINSEE,
de la DP, de la DREE, des Impts, etc. propos de la construction du systme europen de
comptes conomiques intgrs et de la rforme de la Comptabilit Nationale franaise
(systme largi de comptes conomiques, cration de comptes satellites par grandes
fonctions collectives) qui en drive. Dbut 1970, la DB demande une dernire fois la
Direction de la Prvision dintgrer, dans son travail de suivi des tudes RCB des ministres,
un volet laboration des budgets de programmes . La DP rpond cette fois-ci trs
clairement par une fin de non-recevoir : [les divergences entre DP et DB ont trait ] la
question du niveau de dtail des informations et des procdures de leur production [...] Le
systme largi de comptes conomiques ne pourra produire au mieux que des informations
mso-conomiques [comptes satellites] qui, contrairement aux tudes RCB, naideront pas
les responsables administratifs des ministres 503. En dautres termes, en ce qui concerne la
DP et donc a fortiori la SDRCB de la DP, il nexiste quune seule rforme de nomenclature,
et cest celle de llargissement de la ComptaNat au secteur public. Ce nest pas du tout
celle quenvisage la Direction du Budget.
Malgr les appels laide rpts de cette dernire, le seul installateur potentiel de
comptabilit analytique administrative en qui elle peut avoir confiance refuse son offre
dalliance. Cest en partie pour cette raison que la Direction du Budget persiste dans sa
stratgie pdagogique de lancement puis de gestion du systme RCB. Elle na pas dautre
arme que la persuasion pour promouvoir lide de budget de programmes en tant
qulment phare des mthodes modernes de gestion (MMG) des services publics. Au
dbut des annes 1970, le mouvement RCB se dcompose en trois volets distincts : la
rforme des nomenclatures qui est porte bout de bras par la mission Huet, supprime en
dcembre 1971504, les tudes RCB par nature ponctuelles, et les Mthodes modernes de

503 Note de janvier 1970, rfrence 008/70, archives MEF 3D76.

504 Ce qui rvle que lInspection gnrale des Finances et ses reprsentants la DB (hormis Renaud de la
Genire) ne se font plus gure dillusions en la matire.

229

gestion . Celles-ci rencontreront un certain succs dans les ministres (notamment pour ce
qui est de la rgulation entre administrations centrales et agences dconcentres) sans pour
autant profiter directement la Direction du Budget, les ministres prfrant garder pour eux
les rsultats de leurs modernes exercices comptables analytiques.
Ds 1969, Renaud de la Genire est inquiet. La RCB avait pour lui une signification toute
particulire : une nouvelle architecture de comptabilit publique avec la Direction du Budget
comme chef dorchestre. Mais la SDRCB refuse de jouer le rle de compositeur et
harmonisateur central. Que faire de lorchestre ?
e. Nouvel accord DP-DB pour contrler le dispositif RCB
Le dsaccord entre la DP et la DB sur limportance accorder une transformation
rationnelle et centralisatrice de la comptabilit publique doit tre mis en relation avec une
autre divergence de fond entre ces deux directions des Finances sur la fonction
administrative de la RCB. Grosso modo, pour la Direction de la Prvision, la RCB doit
surtout servir rationaliser les nouvelles entreprises interventionnistes de lEtat. Lconomie
franaise est encore en forte croissance et, pression fiscale constante, les recettes fiscales
augmentent en volume danne en anne, ce qui permet de budgtiser de nouvelles actions
publiques. Cest sur ces dernires que la RCB doit se concentrer en priorit. On a vu quune
telle conception de la RCB a en partie ses origines dans lexprience de la DP en termes
dtudes conomiques. Toutefois, plus profondment, cest--dire sociologiquement, elle
correspond aussi la forte proportion dingnieurs polytechniciens dans les effectifs de la
SDRCB (cest lEtat qui dveloppe la France coup de grands projets dquipement).
Comparativement, la Direction du Budget est beaucoup plus gestionnaire. Ce sont toutes les
administrations publiques qui dfilent annuellement dans ses bureaux. Cest pour rguler ses
relations quotidiennes avec toute ladministration franaise que le directeur du Budget a
investi de son temps dans le projet RCB. Ayant une vue densemble du budget de lEtat, la
Direction du Budget nattache quune importance relative aux grands projets publics ports
par les administrations. En outre, dexprience, elle sait pertinemment que ces grands projets
ont une charge politique tellement forte quils se prtent peu rationalisation505. Pour le
directeur du Budget, ce nest pas tant dans les grands projets que dans laction routinire,
discrte et peu politise de lEtat que la RCB trouvera sa plus grande marge bnficiaire et
que se trouveront les plus grands gisements dconomies budgtaires.
Nayant pas cd propos du projet comptable de la DB, la SDRCB est en revanche oblige
de se ranger la conception gestionnaire de la DB et de lassister dans son effort.
Lenvironnement politique, conomique, social et administratif de laprs-mai 68 joue plutt
en faveur de la position de la DB. La page de linterventionnisme tatique dbrid des
annes 1960 est en train dtre tourne de manire irrversible. Seul linterventionnisme
tatique social de la Nouvelle socit a encore un peu le vent en poupe. La crise du
dollar 506 met en difficult les entreprises franaises fortement exportatrices ou
importatrices . En raison de cette crise, la prvision des taux de change et dintrts devient
difficile, ce qui rend hasardeux les calculs de rentabilit des grands projets publics
(pluriannuels pour la plupart ). Plutt que le lancement de grands projets publics
conomiquement risqus, la rduction des dpenses publiques apparat a priori au
gouvernement comme un principe gnral conservatoire sain et vident de gestion publique.
505 Les analystes en chef de la SDRCB le savent aussi, mais leur appartenance aux grands corps dingnieurs
gnralement moteurs des grands projets leur fait soit ignorer la rationalit limite des grands projets, soit la
considrer comme un mal ncessaire et donc normal.
506 A partir de mars 1968, la parit fixe du dollar par rapport lonce dor commence ne plus tre respecte
par les banques centrales des grands pays industrialiss (et par la Fed amricaine en premier lieu),
dsindexation qui sera rendue officielle par Washington en aot 1971 en mme temps que la mise en oeuvre
tout aussi officielle dune politique commerciale extrieure protectionniste de la part des Etats-Unis.

230

Ce changement de cap idologico-administratif507 est facilit par la monte en puissance de

lnarque gestionnaire dans ladministration, les cabinets ministriels et le Conseil des
ministres508. Le gouvernement a dcid de restreindre la programmation des dpenses
publiques qui dsormais augmenteront moins vite que le revenu national. Le monde
moderne impose nos entreprises un effort sans prcdent. Les administrations publiques
ne peuvent chapper elles non plus ce courant salutaire. Un effort de rationalisation des
dcisions publiques et de contrle de leur efficacit sera entrepris rsolument et propos par
le gouvernement comme lun des objectifs du VIme Plan , peut-on lire dans une note de la
DB date de septembre 1969 et communique au chef de la SDRCB.
Le message est clair. La SDRCB doit aider la DB grer le dispositif RCB de telle sorte que
les tudes RCB des ministres soit effectues dans le cadre des discussions budgtaires
[annuelles] (mme note que prcdemment). Une dizaine de chargs de mission
supplmentaires sont recruts la SDRCB pour aller stimuler les ministres, orienter et
contrler sur le plan mthodologique lactivit de leurs cellules RCB qui viennent dtre
montes et qui commencent se mettre au travail. La SDRCB fait explicitement la preuve
de sa bonne volont assister la Direction du Budget en demandant Alain dIribarne (alors
chef de la section recherche et informatique de la sous-direction B de la DP), dtablir un
rapport faisant le point sur le dveloppement des cellules RCB dans les ministres, ainsi que
sur les projets dtudes de ces mmes cellules. Ce rapport, diffus en un petit nombre
dexemplaires au printemps de lanne 1970 au sein du ministre des Finances, fait tat
dune situation proccupante des cellules RCB ; proccupante la fois pour elles-mmes et
pour la SDRCB qui incombe la mission den surveiller la conduite. Les cabinets
ministriels ne jouent pas le rle moteur que la DB escomptait au moment du lancement de
la RCB dbut 1968. Hormis quelques cas exceptionnels et mme dans les ministres en
avance en matire de techniques RCB, les cabinets ne soutiennent gure les cellules RCB
dans leurs relations avec les services oprationnels. De mme, ils sappuient peu sur elles
pour rationaliser leurs dcisions. Il est galement dit que lisolement des cellules au sein de

507 Laccent mis sur la dimension gestion publique quotidienne de la RCB est dj perceptible en fvrier
1969 dans une allocution du jeune secrtaire dEtat aux Finances Jacques Chirac pour louverture dun stage
RCB Marly-le-Roi : Il serait pour le moins regrettable que, dans un monde moderne qui devra tre plus
rationnel pour progresser, face un secteur priv qui devra, sil ne la pas dj fait dans ses lments les plus
dynamiques, se convertir nolens volens aux techniques de gestion les plus rigoureuses, ladministration
demeure un lot dirrationalit, sous prtexte que son efficacit ne se mesure pas toujours aux prix du march
ou quelle na pas de comptes dexploitation quilibrer au niveau de ses diverses cellules .
508 Evidemment, les corps de lInspection gnrale des Finances, du Conseil dEtat, de la Cour des Comptes
(ou de la Prfectorale ; mais on ne peut pas lenvisager clairement comme un grand corps) existaient depuis
bien longtemps dj. Mais le passage mono-formateur de leurs membres lENA semblent les avoir li en
rseaux de pouvoir davantage quauparavant. En 1969, lENA a 23 ans, et on peut supposer que ces
rseaux ont dj acquis une certaine maturit. Une des choses qui semble galement faire la force des grands
corps de lENA par rapport aux grands corps de lX est que les non-corpsards de lENA restent en grande
majorit dans ladministration, alors que les non-corpsards de lX vont pour la plupart travailler dans le priv.
Ce ne sont l que des hypothses que nous inspiraient sans les valider pour autant : notre propre exprience
administrative, notre travail denqute pour cette thse, la lecture des classiques sur les grands corps dEtat
franais (Bodiguel (J.-L.), Quermonne (J.-L.), La haute fonction publique sous la V Rpublique, Paris, PUF,
1983 ; Bourdieu (P.), La noblesse dEtat, Paris, Editions. de Minuit, 1989 ; Kessler (M.-Ch.), Les grands corps
de lEtat, Paris, Presses de la FNSP, 1986 ; sans oublier les travaux historiques tels ceux mens par Nicole
Carr de Malberg sur les inspecteurs des Finances, etc.). Selon nous, une des limites de cette littrature est
dtre empreinte dune approche sociologique trop exclusivement positionnelle et institutionnaliste alors
que des analyses des grands corps en situation (le livre de Jean-Claude Thoenig, Lre des technocrates, op.
cit., en est un des rares spcimens) aideraient mieux comprendre comment fonctionnent les grands corps
(divisions internes, alliances ou luttes inter-corporatistes de circonstances, etc.).

231

leurs ministres respectifs les rend dautant plus rtives un renforcement du contrle
exerc sur elles par la DB, par lintermdiaire de la SDRCB509.
Est-ce parce que la DB considre que les cellules RCB des ministres lui sont redevables
(puisque cest elle qui les a budgtairement mises sur pied) ? Est-ce en raison de la verve
technicienne des agents de la SDRCB ? Ou est-ce globalement parce que lpoque est la
croyance en la grande efficacit sociale de la technique et de la science comme
idologies510 ? Quoi quil en soit, les difficults dinsertion des cellules dans les structures
administratives et dans les processus de dcision sont apprhendes par le couple DP-DB
comme une simple question de proslytisme et de propagande ncessairement
radioconcentriques. Comme lexprime un inspecteur des Finances, chef de division la
SDRCB, ...les rticences psychologiques sont galement susceptibles de constituer un
frein important : elles sont imputables aussi bien aux quipes RCB elles-mmes quau milieu
administratif. Les quipes actuelles de RCB sont souvent constitues essentiellement de
jeunes ingnieurs ou universitaires, aux comptences thoriques certaines, mais qui
marquent plus de got pour les analyses logiquement conduites et les modles formaliss
que pour les conditions relles de mise en oeuvre des conclusions et les procdures de
contrle. A contrario linertie frquente des services, au moins au dpart, sexplique la
fois lgard de recherches dont lutilit pratique nest pas immdiatement perceptible, et
par la crainte que leur mise en oeuvre et leurs conclusions nentranent une modification de
la rpartition relle des pouvoirs dans lorganisation. Seul un effort apprciable et continu
de persuasion et de dmystification permet de dpasser cet antagonisme, et de faire en sorte
que la mthode, loin dtre un privilge dexperts, imprgne lensemble dun service et
modifie les habitudes des agents 511. Lobjectif des promoteurs de la RCB dinculquer une
forme dexpertise un maximum dagents de la puissance publique prime sur la question du
pragmatisme socio-administratif de cette forme dexpertise. Comme le note Jean-Claude
Thoenig : [...] les stagiaires et auditeurs [participant aux formations RCB] sont traits
comme de futurs experts et non comme de futurs utilisateurs [...] la relation pdagogique
stablit mal car les fonctionnaires veulent savoir quelles consquences lintroduction du
PPBS [comprendre RCB] aura non seulement sur la politique de leur ministre mais
galement et surtout pour leur propre situation quotidienne au sein du ministre . 512
f. La cration de deux instances de gestion et dunification du mouvement RCB
Le rapport dAlain dIribarne incite dans un premier temps le duo DP-DB approfondir
linvestissement budgtaire et pdagogique dans les formations la RCB. Un confortable
budget dtudes RCB dune dizaine de millions de francs est galement mis disposition
des cellules afin de renforcer leur autonomie par rapport leurs ministres513 et de leur
permettre de sous-traiter une partie de leur travail des quipes de recherche externes. Mais
les Finances partent surtout la recherche dune forme dinvestissement institutionnel qui
pourrait leur permettre de structurer davantage le mouvement RCB dans son ensemble, dans
le but de faciliter son impact sur les ngociations budgtaires avec les ministres dpensiers.

509 On peut analyser ce dernier argument comme tant galement lexpression insidieuse dun certain manque
de volont de la SDRCB jouer le rle de contrleur technique central que la DB ne cesse avec insistance de
lui impartir.
510 Nous paraphrasons le titre du livre de Jurgen Habermas publi en franais en 1973 aux Editions Gallimard.
511 Braud (P.), "Qu'est-ce que la RCB ?", bulletin RCB, n1, pp. 11-17 (la citation se trouve dans la section
"des mentalits faire voluer" de larticle).
512 Thoenig (J.-C.), "Le PPBS et l'administration publique : au-del du changement technique", Annuaire
international de la fonction publique, 1970/1971, pp. 97-114.
513 Dcision qui nira pas sans leffet pervers dempoisonner davantage les relations entre cellules RCB et
services oprationnels.

232

On trouve ainsi dans les archives de la DP un loquent compte-rendu de runion DP-DB

dat du 21 avril 1970 dont voici un extrait : Les travaux de Rationalisation des Choix
Budgtaires entrepris jusqu maintenant par les services dpensiers se traduisent tous par
des demandes daugmentation de crdits. Cette tendance se poursuivra naturellement si
nous ne prcisons pas les rgles que nos dpartements imposeront propos des
consquences budgtaires des tudes RCB. Il ne serait sans doute pas suffisant, cependant,
daffirmer que les enveloppes resteront constantes et que la RCB doit viser une meilleure
utilisation des crdits en vue dune plus grande efficacit. Compter sur ce seul attrait
reviendrait laisser au seul dsir de bien faire des services le rle moteur de lopration.
Question 1 : Quelles rcompenses accorder aux services qui appliquent la RCB en bonne et
due forme ? ; Question 2 : Comment le faire savoir ? 514.
Lexprience dune grande tude de Rationalisation des Choix Budgtaires ayant trait au
domaine de la scurit routire incite galement les responsables RCB de la DP et de la
DB vouloir doter lactivit pluri-ministrielle RCB dune ou de plusieurs structures de
coordination et de gestion relativement formalises.
le dossier scurit routire : une exprience soulignant le dficit de gestion politique
de la RCB
Ltude RCB avant lheure que le SEEF puis la DP avaient conduite la demande de la
Direction du Budget sur le projet de construction du RER parisien avait fait conclure au
couple DP-DB que ce dernier stait lanc trop tardivement dans ltude pour pouvoir
influencer rationnellement le processus de dcision, processus qui, de ce fait, avait abouti
des choix dinvestissement peu rationnels (norme gaspillage budgtaire). Le mouvement
RCB a donc t lanc avec lide que la procdure de rationalisation des choix ne pouvait
tre efficace que si elle tait en mesure de tuer dans loeuf lirrationalit conomique des
dcisions publiques. La logique principale de la RCB tait donc de faire porter
linvestissement rationnel sur la priode prcdant la prise de dcision publique (on sinscrit
ici trs clairement dans une stratgie de lvaluation a priori ou ex ante). Plus prcisment,
les concepteurs centraux de la RCB pensent que la dcision publique fonctionne en deux
temps - dabord, un projet exprim sous la forme dune dclaration dintention de la part des
dcideurs administratifs, ensuite, une prise de dcision - et quil suffit damnager
rationnellement la plage temporelle entre ces deux moments cls pour aboutir des choix
rationnels. Cest la validit conceptuelle de cette sparation temporelle du technicoscientifique et du politico-administratif qui va tre mise mal par ltude RCB scurit
routire, ce qui poussera les responsables centraux de la RCB rflchir une
institutionnalisation de la gestion coordonne de la concomitance du technico-scientifique
avec le politico-administratif.
Ltude scurit routire . A la fin des annes 1950 est cr un observatoire national de la
scurit routire (ONSR) la faveur du mouvement de dmocratisation de lautomobile en
France et en Europe en gnral. Des tudes statistiques de plus en plus srieuses vont ds
lors tre produites sur les accidents de la route en France, avec une forte dimension
comparative (Etats-Unis, Allemagne et Grande-Bretagne plus particulirement). La mise
lagenda public de la question de linscurit routire au cours de la seconde moiti des
annes 1960 en France provient dune socialisation varie de lexpertise produite ce sujet
par lONSR. Celui-ci met notamment en avant deux types de statistiques : primo, entre 1960
et 1965, le nombre daccidents mortels sur la route a plus que doubl ; secundo, la
comparaison avec ltranger indique une inscurit notable des routes franaises et du
comportement des automobilistes franais. Lide dune grande politique de scurit routire
sest facilement impose aux pouvoirs publics, tant et si bien que lors du lancement de la
514 AMEF cote B52007

233

Rationalisation des Choix Budgtaires, le SAEI du ministre de lEquipement obtient sans

difficult la constitution dun groupe de travail interministriel charg de synthtiser les
travaux de lONSR et de proposer divers programmes daction qui, mis en cohrence les uns
avec les autres, formeraient lbauche oprationnelle dune politique de scurit routire.
Pour Michel Ternier, lingnieur des Ponts et Chausses (X-57) charg danimer ce groupe,
les ennuis commencent. Les expriences trangres ont montr quun effort rglementaire
(limitation de vitesse, lutte contre lalcoolmie au volant, port de la ceinture de scurit,
installation dun systme de bonus-malus pour lassurance auto., etc.) est primordial. Or, le
corps prfectoral et la gendarmerie pensent que lapplication de nouvelles rglementations a
des chances de conflictualiser leurs rapports avec les socits locales quils administrent. De
son ct, la Direction des routes du ministre de lEquipement se considre lse par
lorientation rglementariste du projet avanc, puisquelle rend caduques loption
exclusivement quipementire et amnageuse qui est la sienne et les futures enveloppes
budgtaires ncessaires pour mettre en oeuvre cette option. Qui plus est, la Direction des
routes et la gendarmerie nationale constatent quune partie substantielle des actions nonrglementaires de scurit routire est oriente vers lorganisation des secours (pompiers) et
des soins (hpitaux). En avril 1969, Michel Ternier parvient nanmoins faire signer par
tous les membres du groupe un rapport dtude o laccent mis sur les aspects
rglementaires et secouristes est maintenu. Je ne me suis pas laiss impressionner. Jai
tenu bon parce que jtais jeune. Jaurais t entre deux ges cela aurait t diffrent. Pour
avoir le courage de rsister, soit il faut tre un petit jeune soit prs de la retraite, cest sr.
(entretien avec Michel Ternier).
Aprs tout, ce nest quun rapport dtude. Jusque-l, la stratgie de la rationalit coupant
lherbe sous le pied de lirrationalit semble avoir t payante. Des obstacles politicoadministratifs se sont certes mises en travers du chemin mais elles ont, semble-t-il, t
aisment balayes par lample flot de rationalit capitalis au fil des ans par lONSR.
Toutefois, il convient de noter que lessai que constitue ce rapport dtude nest pas encore
transform (sous la forme dune politique de scurit routire mise en oeuvre sur la base du
rapport). Le moment fatidique de la transformation de lessai semble tre tout proche
lorsquen septembre 1969, le Premier Ministre Jacques Chaban-Delmas, dont le programme
de Nouvelle Socit comportait la scurit routire comme un axe prioritaire, met en
place la commission interministrielle la scurit routire515 prside par Jacques Delors et
charge doprationnaliser juridiquement, administrativement et budgtairement les
diffrentes actions dfinies dans le rapport Ternier516. Au sein de la commission, de
nouvelles tensions apparaissent. Le reprsentant du Budget, trs favorable au rapport
Ternier, parvient tenir en respect la Direction des routes. Mais celle-ci a plus dun tour
dans son sac : elle a en effet alert le lobby de lautomobile (Renault, Peugeot, Michelin,
etc.) avec qui elle est en lien permanent. Oppos une dmythification et une
risquification de lautomobile, ce lobby va plaider sa cause auprs du Prsident de la
Rpublique et du ministre des Finances517 qui lui prtent une oreille attentive. Les travaux de
la commission sont ainsi suspendus aux rsultats dune joute sengageant au plus haut
niveau de lEtat entre dune part Jacques Chaban-Delmas, et dautre part Georges Pompidou
et Valry Giscard dEstaing. La situation se dbloque au dbut de lanne 1970 car un
compromis gouvernemental est finalement trouv. La dcision est prise de conduire une
exprimentation de la politique sur un petit nombre de dpartements ; nous avons mis alors

515 Commission qui deviendra une mission puis une dlgation interministrielle, ce quelle est encore
aujourdhui.
516 Dans la commission, Michel Ternier fait officiellement fonction de reprsentant du SAEI du ministre de
lEquipement mais joue officieusement le rle de mentor expert de Jacques Delors.
517 Squence logique Michelin-> Auvergne-> VGE.

234

en place des outils de suivi et dvaluation de limpact des mesures518 (entretien avec
Michel Ternier).
Cette exprience difficile, ainsi que le dtachement la SDRCB de Michel Ternier au dbut
de lanne 1970, contribuent convaincre le couple DP-DB que largumentation rationnelle,
aussi solide soit-elle, na pas defficacit politico-administrative en soi. Elle na dimpact
que si elle sinscrit dans un dispositif institutionnel lgitime et lgitimant.
Reprenons notre histoire. En guise de rponse la premire question ( Quelles
rcompenses accorder aux services qui appliquent la RCB en bonne et due forme ? ), le
couple DB-DP pense en ralit deux bonus. Primo, il rcompensera les services obissants
par une certaine bienveillance budgtaire, ce qui, on en conviendra, na rien de trs original.
Secundo et plus subtilement, il pense pouvoir offrir, sans crainte de refus, aux bons lves
administratifs de la RCB le pouvoir daction qui leur revient lgitimement. Lapplication
scrupuleuse de la dmarche RCB implique que chaque niveau administratif certes obisse
aux injonctions du niveau suprieur, mais soit galement gratifi du pouvoir dordonner au
niveau infrieur. Selon le couple DP-DB, linstitutionnalisation de la RCB doit sinscrire
dans la logique dune srie de retournements en cascade du phnomne bureaucratique tel
que lavait dcrit Michel Crozier. On voit ici percer la nostalgie utopique dun ordre
administratif radioconcentrique dans lequel lgitimit et efficacit fusionnent. Lors dun
colloque organis par le ministre des Transports sur le thme de la RCB519 en septembre
1970, R. de La Genire, nonce ce principe de la manire suivante520 : Nous avons pens
au ministre des Finances, dans le courant 1967, que le moment tait venu - et je vais
mefforcer de vous expliquer pourquoi - daider les administrations se moderniser. Jai
personnellement insist pour que ceci soit fait sur la base du volontariat et de la conviction
intime des chefs dadministration [...] Autrement dit, il ne fallait pas procder, comme les
amricains lont fait en 1965 [...] par voie de gnralisation autoritaire des mthodes de
RCB. (p. 35) ; La dconcentration doit tre ralise dune manire intelligente et
rationnelle et dans un cadre bien prcis. La dconcentration nest quun mode de gestion et
un mode de gestion nest pas un but en soi. Certains services doivent tre concentrs,
certaines dcisions ne peuvent tre prises qu lchelon central. En revanche, toute une
srie de dcisions qui sont prises lchelon central devraient ltre des chelons
dcentraliss. Cest ce que lon oublie trop dans le mouvement auquel nous assistons
aujourdhui. En effet, la dconcentration ne se conoit que si lautorit dconcentre est
appele rendre compte lautorit centrale... Cest ce que lon appelle le contrle de
gestion. Ce que la RCB peut apporter la dconcentration cest quelle ne soit pas
lanarchie... Chaque ministre a de ce point de vue ses propres particularits, et la
comptabilit gnrale ne peut le dispenser de dmultiplier sa propre analyse comptable.
Mais, outre ce souci de cohrence globale, nous avons eu celui de mettre votre disposition
une nomenclature comptable qui soit directement utilisable en comptabilit analytique, tout
en vitant le recours trop de ventilations extra-comptables (p.40).
Afin de rendre bien clair le fait quune organisation pyramidale du systme RCB
impliquerait que, du sommet (la Direction du Budget) la base, tout le monde pourrait tre
le chef de quelquun, et que tout le monde peut utiliser les techniques de la RCB pour faire
valoir efficacement sa position juridiquement lgitime de suprieur de quelquun, R. de La
518 Les rsultats de lexprimentation nous ont donn entirement raison. Mais finalement, il faut bien
admettre que c'est grce la crise nergtique de 1973, la disparition de Pompidou, et l'ambition de VGE
que les mesures prconises par notre tude RCB ont enfin t tendues tout le territoire : notamment les
limitations de vitesse, l'organisation des secours en cas d'accident et le dbut du port de la ceinture .
519 Allocution au colloque transcrite dans sa globalit dans le n3 du bulletin RCB, 1971, pp. 34-40.
520 En fait, ainsi quon le verra plus loin, le directeur du Budget rappelle plutt un principe quil estime
navoir pas t bien compris.

235

Genire prend lexemple du ministre auquel son auditoire appartient : Sagissant du

ministre des Transports, dans la mesure o il est surtout un ministre de rglementation et
dintervention plutt que de production directe, il doit poursuivre une rflexion trs
approfondie en ce qui concerne lexercice de la tutelle sur les entreprises nationales et la
gestion de ces entreprises... (p. 40). Ainsi, le directeur du Budget suggre en termes
peine voils que, pour le projet de RER, cest le ministre des Finances qui, par le calcul
conomique, a russi tant bien que mal contenir les demandes budgtaires de la SNCF et
de la RATP, mais qu lavenir, dans le cadre de la RCB, le ministre des Transports
pourrait jouir de son pouvoir tutlaire.
Le couple DP-DB rpond sa seconde question ( Comment le faire savoir ? ) au cours de
lt 1970. Tout dabord, en juin, le bulletin interministriel RCB (BIRCB) voit le jour.
Cest lorgane de presse du mouvement. Tous les trimestres, un haut responsable crit un
ditorial dans lequel, gnralement, il dclare son soutien et dispense des encouragements
aux experts RCB. Suivent des articles relatant les expriences RCB en cours ou dj
ralises. Chaque service dtudes ministriel peut ainsi montrer quil sest mis au travail
dans le cadre de la RCB. Viennent ensuite les notes bibliographiques sur des thmes allant
du plus technique au plus essayiste521. La rubrique nouvelles brves clt chaque numro
du bulletin, on y trouve lactualit juridique concernant la RCB, lannonce des stages RCB,
les colloques nationaux et internationaux qui sy rapportent, etc. Tous les trois mois une
soixantaine de pages, de format A4 et la typographie assez dense, sont ainsi publies. Le
secrtariat du bulletin est assur par la SDRCB de la Direction de la Prvision. Le comit de
rdaction est compos de douze hauts fonctionnaires provenant : du Plan, de lINSEE, dAir
France, des PTT, de lEquipement, de lAgriculture, de la Sant, de lIndustrie, du Budget.
Trois membres du comit de rdaction, parmi les douze, forment par ailleurs le triumvirat de
la sous-direction RCB de la DP : MM. Ternier (X-Ponts), Braud (Inspecteur des Finances),
Lvy-Lambert (X-Mines).
Par rapport au mouvement socio-administratif RCB, le BIRCB remplit plusieurs fonctions.
En externe, le bulletin affiche que la raison gouvernementale interministrielle nest plus
uniquement rgule par un Plan tabli sous lgide du Commissariat Gnral du Plan. Le
BIRCB fonde la RCB en tant que mcanisme de rgulation parallle et intra-tatique de la
raison gouvernementale. En interne, le trimestriel en question joue galement un rle
rgulateur. Cest lui que les ministres envoient leurs copies dexamen RCB. Les diteurs
peuvent ainsi mettre en scne la comparaison des copies les unes aux autres, suggrer des
corrections selon des standards qui stabliront par ajustements successifs entre les services
dtudes ministriels mis en concurrence et le couple DP-DB. Diffus environ 4500
exemplaires (dont 400 abonnements payants), le BIRCB va former lme et le pouls dun
mouvement RCB quil unifie symboliquement522.

521 Exemple : Ministre de l'Equipement, Calcul de rentabilit appliqu aux investissement routiers, 1970, et
Schick (A.), L'Etat cyberntique, 1970. Petit apart : ce dernier ouvrage est vivement critiqu par le ou les
auteurs de la note bibliographique (n4 bulletin RCB), alors que A. Schick prdit l'avnement de l'Etat
cyberntique, dans les annes 1980, en rcompense des entreprises de type RCB engages par de nombreux
pays industrialiss. Mme position par rapport l'ouvrage de Lucien Sfez, L'administration prospective, dont
de larges passages sont consacrs la RCB approche comme une rvolution de l'infrastructure technologicoadministrative et devant ncessairement aboutir sur une transformation trs positive de la superstructure
idologique de l'administration franaise. (Au-del de la dure sentence prononce l'encontre de ces deux
livres qui sexplique par la volont de ne pas paratre porteur dun totalitarisme technocrate, ne devrait-on pas
y dceler un certain cynisme du milieu Rcbiste, qui n'aurait donc jamais rellement cru la religion dont il
formait le clerg ?).
522 Pour reprendre les termes employs par Florian Charvolin propos de la cration du ministre de
lEnvironnement en 1967, on peut approcher le BIRCB en tant que principale pratique documentaire
dagrgation du mouvement socio-administratif RCB (Cf. Charvolin (F.), Linvention de lEnvironnement en
France (1960-71), Thse sous double sceau en vue du doctorat de science politique de lUniversit Pierre

236

Quelques semaines aprs la cration du bulletin, et plus exactement le 2 septembre 1970,

parat un dcret instituant la Commission Interministrielle RCB (CIRCB). Elle a un
caractre consultatif [et] a pour objet de suivre en recherchant leur harmonisation le
droulement des travaux entrepris dans les diffrentes administrations au titre de la RCB et
de proposer au gouvernement la mise en place des procdures assurant un contrle
priodique des rsultats des actions engages la suite de ces travaux . Elle est compose
dune quarantaine de personnes : une dizaine de conseillers administrativement
indpendants des administrations dites dpensires (Commissaire au Plan, Directeur de
lINSEE, de la DP, de la DB, de la DATAR, de la DGRST, etc.), une vingtaine de membres
de cabinets ministriels, une dizaine de personnalits de comptence reconnue (dont
Michel Crozier, directeur du Centre de Sociologie des Organisations). Valry Giscard
dEstaing, ministre des Finances, en est le prsident. Le secrtariat est assur conjointement
par Michel Ternier (chef de division de la sous-direction RCB de la DP) et par Ren Galdin
(chef du bureau RCB de la Direction du Budget). La commission est suppose se runir tous
les six mois. Ce rythme sera respect pendant deux ans523. La composition de la CIRCB est
rvlatrice de la structure pyramidale que le duo DB-DP voudrait imprimer au mouvement
RCB. Ce duo est au fate de la pyramide. Il encadre et roriente la production dexpertise
des (anciennes) instances interministrielles de planification telles que le CGP, lINSEE ou
la DATAR. Ainsi que lexprime anonymement un agent de la DP sadressant, dans une note
date du 11/09/1969, son directeur Jean Sris : La RCB devrait empcher la grande
drive du Plan du type fuite vers des gnralits 524. Ce niveau dexpertise
interministrielle devrait alors procurer aux cabinets ministriels des lments de cadrage
pertinents quils mettront profit pour commander leurs services dtudes des tudes RCB
; ces services se sentiront donc pleinement lgitimes lorsquils iront collecter des
informations dans les services oprationnels de leurs ministres respectifs525.
Au cours du premier semestre 1970, un agent contractuel de la SDRCB, recrut lorigine
lINSEE par Claude Gruson, est envoy en service command au ministre de la Sant pour
stimuler ce dernier du ct de ses devoirs de RCB. A lpoque de la fivre de lantipsychiatrie, Marie-Thrse Chapalain526 propose au cabinet Boulin de mener une tude
conomique compare des diffrentes alternatives lenfermement psychiatrique de
certaines catgories de psychopathes, afin de faire retomber la charge passionnelle des
dbats. Mais, prcisment, le dchanement des passions sur le sujet est tellement grand que
le milieu mdical concern a fait savoir au ministre quil tait hors de question de mener une
tude dont le lancement mme signifierait une remise en cause de leurs rles et fonctions. Et
le ministre de sincliner devant cette leve de boucliers. Cependant, le cabinet du ministre,

Mends-France de Grenoble et du doctorat de socio-conomie de linnovation de lEcole nationale suprieur

des Mines de Paris, 18 juin 1993).
523 Ensuite, partir de la mi-1972, les runions se feront nettement plus rares pour finalement ne plus tre
convoques du tout : dbut 1975, mi-1977, puis plus rien. C'est l'illustration d'une prcoce dcomposition du
systme RCB, processus sur lequel nous reviendrons plus avant dans le texte.
524 Sans en tre certain, nous prsumons que lauteur de cette note est Hubert Lvy-Lambert, le responsable
de la SDRCB de la Direction de la Prvision (AMEF cote B52007).
525 Nous sommes ici devant une prfiguration du schma dorganisation des tudes d'valuation et de
prospective - et, en ralit, de refonte du dispositif de planification - propos en 1972 par Bernard Cazes (voir
chapitre 2) ; ceci prs que Bernard Cazes, compar aux concepteurs de la CIRCB, se mfie bien davantage
des capacits de rsistance des administrations oprationnelles et projette carrment dincorporer les services
dtudes ministriels aux cabinets ministriels, afin que les deux se renforcent mutuellement face aux services
oprationnels dont ils ont la charge gestionnaire et analytique. Par ailleurs, Bernard Cazes propose aussi de
favoriser la cration lextrieur de ladministration publique dinstituts dexpertise indpendants et
objectifs sur lesquels le gouvernement et les cabinets ministriels pourraient sappuyer.
526 Titularis administrateur de lINSEE en 1976.

237

face linsistance de la reprsentante mandate du couple DP-DB, propose celle-ci de

travailler sur la prinatalit.
Dans le milieu de la gyncologie obsttrique circule en effet une rumeur selon laquelle la
modernisation annonce des techniques de ranimation laccouchement empcherait toute
slection naturelle et fabriquerait terme 15 000 handicaps mentaux graves par an. Je
lance donc mon enqute prliminaire RCB et je maperois trs vite que la rumeur nest
absolument pas fonde, il sagit dune norme boulette ; au contraire il faut planifier la
modernisation des techniques de ranimation car elles vont permettre de sauver des milliers
de vies de bbs sains. Une vritable politique sest donc mise en place sur la base de mon
tude. Comme pour la scurit routire, les programmes de prinatalit sont inscrit au VIme
Plan avec autorisation de programme et gros budgets la cl (15 milliards). (entretien
avec Marie-Thrse Chapalain). Avec ltude RCB sur la scurit routire, ltude
prinatalit achve de redorer le blason de la RCB auprs du Premier Ministre et de son
cabinet, au sein duquel dominent Jacques Delors et Simon Nora, deux grands dfenseurs du
Commissariat Gnral du Plan. A leur yeux, si par la haute technicit de ses mthodes, les
tudes RCB ne peuvent tre que laffaire de spcialistes linstar la Comptabilit Nationale
non-formalise la Gruson, elles semblent nanmoins pouvoir sintgrer
convenablement dans le processus de planification, et ce pour le plus grand bien de la
collectivit nationale. La RCB ne leur apparat plus comme une machine de guerre de la
Direction du Budget pour raboter les finances publiques la moindre occasion ; cest la
fois un nouvel outil de planification et un outil de renouveau de la planification quil sagit
donc dencourager.
g. De la rationalit en abondance, mais pas systmatique
En septembre 1970, loccasion du Conseil des Ministres qui dcrte la cration de la
CIRCB, Jacques Chaban-Delmas exhorte ses collgues jouer le jeu. Leur cabinet doit
convenir, en concertation avec la cellule RCB du ministre concern et les responsables
RCB de la DP et de la DB, du lancement dun petit nombre de grandes tudes RCB
concernant laction de leur ministre. Tous les six mois la CIRCB se runira pour faire le
point des tudes RCB.
Lappel du Premier Ministre en faveur de la RCB reoit bon accueil. En tmoigne titre
dexemple la signature des ditoriaux du bulletin trimestriel de la RCB. Presque tous les
ministres veulent bien accorder leur onction lopration RCB :
n du bulletin RCB
n1 septembre 70
n2 dcembre 70
n3 mars 71
n4 juin 71
n5 septembre 71
n6 dcembre 71
n7 mars 72
n8 juin 72
n9 septembre 72
n10 dcembre 72

auteur de lditorial
V. Giscard dEstaing
M. Debr
n.d.
F.-X. Ortoli
A. Chalandon
R. Galley
J. Taittinger
R. Marcellin
J. Fontanet
J. Duhamel

fonction de lauteur
ministre des Finances
ministre de la Dfense
n.d.
ministre du dvt. indust. industriel
ministre de lEquipt.
ministre des PTT
Sec. dEtat au Budget
ministre de lIntrieur
ministre de lEducation
ministre de la Culture

Le fait quau sein de la CIRCB les directions du Budget et de la Prvision soient

numriquement en minorit contribue favoriser une certaine bonne volont de leur part des
ministres. Tout bien considr, la marge de manoeuvre de la direction du Budget est
effectivement faible, compare celle dont elle avait cru pouvoir se prvaloir laube du
projet RCB en 1967. La direction du Budget est la fois tenue dhonorer ses engagements
budgtaires forts dans le projet RCB, et peu matresse de leur utilisation. La DB se voyait
238

pourtant au fate dune pyramide avec la DP, le CGP, lINSEE, etc., comme gigantesque
niveau intermdiaire, et les dpartements ministriels comme base. Les analyses
conomiques remonteraient de palier dagrgation en palier dagrgation, grs par la DP,
les dcisions seraient prises la DB. Lorsque le mouvement RCB se met vritablement en
branle en 1970, ce schma reste peu prs valable, ceci prs que si daventure les rsultats
de lexercice du systme lui semblent ne pas bien correspondre ses attentes, les
modifications apporter au systme seront loin de relever de son pouvoir discrtionnaire.
Cest effectivement ce qui va se passer.
Tout dabord, la Direction du Budget est rapidement confronte un phnomne de
surcharge informationnelle. Dans le courant du second semestre de lanne 1970, plus de 85
tudes RCB sont lances, dont les trois quarts sont termines et mises sous forme de
rapports crits dans le courant de lanne 1971. La DB qui voulait tout centraliser nen
esprait pas autant. Cependant, ces tudes ne sinscrivent pas dans un cadre temporel et
interministriel comptable unifi et normalis par lusage dune batterie transversale de
critres de rentabilit socio-conomique, de telle sorte que les choix budgtaires ne sont
gure plus aiss quavant le lancement de lopration RCB.
Dune part, il faut aussi noter que la SDRCB de la Direction de la Prvision ne parvient pas
tout de suite remplir sa fonction de coordination et dharmonisation des tudes RCB
ministrielles. Depuis sa cration en 1967, elle sest quipe en mthodes et en personnel
afin de conduire elle-mme des tudes et non afin de suivre les tudes des autres. En 1970,
elle a encore en cours une quinzaine dtudes RCB lourdes (plan Informatique pour tous ,
transports parisiens , rforme de la politique du logement , valuation des transferts
sociaux , etc.). Aussi ne peut-elle sengager que dans trois tudes interministrielles. Ce
nest quau dbut de lanne 1972 que la SDRCB se sera suffisamment dgage de ses
obligations antrieures dtudes pour tenter de jouer le rle qui lui est imparti dans le
dispositif RCB (comme on le verra il est dj trop tard pour redresser la barre). Par ailleurs,
les analystes de la SDRCB posent un regard bien diffrenci sur laction publique. Certains
secteurs sont considrs comme nobles et dignes dintrt tandis que dautres sont ngligs :
Les X de la DP ont toujours mpriss ce type de grandes fonctions collectives, nempche
quils nont pas pu dans le cadre de la RCB obtenir la fabrication dune politique aussi
importante que celle de la prinatalit (entretien avec Marie-Thrse Chapalain). De plus,
la capacit de ngociation de lanalyste avec les acteurs administratifs concerns par ltude
RCB nest gure valorise au sein de la SDRCB : Hubert Lvy-Lambert a vraiment pris
coeur la RCB et a essay de lui donner ses lettres de noblesse scientifique et rationnelle
(noclassique). Du coup il ntait gure intress par le ct concertation avec les acteurs
des tudes RCB. Pour lui la politique devait se dduire du calcul conomique. Il est devenu
plus gentil et plus modeste avec lge. En tout cas Chapalain ctait tout le contraire de lui,
elle militait pour inscrire ltude RCB dans le systme dacteurs coup de discussions
permanentes. Cest aussi pour cela que son tude a bien march (entretien avec Anicet
Lepors).
Dautre part, partir de 1970, le mouvement RCB se dveloppe de manire ingale et
complexe, au grand dam de la Direction du Budget, pour qui la RCB devait videmment
fournir davantage de certitudes que dincertitudes. Mmes les ministres aux mains des
grands corps dingnieurs polytechniciens posent des problmes. Ce nest que dans le
domaine des transports que le ministre de lEquipement affiche officiellement ses tudes
RCB. LEquipement refuse par exemple catgoriquement dinscrire la question du
financement du logement social sur sa liste de projets officiels dtudes RCB. Le ministre
de la Dfense, sabritant derrire le secret dfense , fait le mort : il ne lance quune seule
tude entre 1971 et 1975. Le nombre rput lev de gauchistes et de communistes la

239

SDRCB nest pas tranger au silence rcbiste de la Dfense527. Malgr une forte capacit
dtude, le ministre de lAgriculture, terrain administratif de prdilection des IGREF,
nengage en 1970 que quatre tudes RCB prenant toutes pour objet les actions forestires.
Seul le ministre de lIndustrie, lantre institutionnelle des X-Mines, pratique les tudes
RCB comme le couple DB-DP lentend. Pour diverses raisons, certains ministres ou
secrtariats dEtat tels que la Culture, la Justice, le Travail, ou la Recherche ne montrent en
pratique aucun dynamisme lendroit de la RCB. En revanche, sitt cr en 1971, le
ministre de lEnvironnement sy lancera corps perdu, car il lui faut valoriser par tous les
moyens son domaine daction. Le ministre des Affaires Etrangres ou celui de la Jeunesse
et des Sports font de leur ct le choix de conduire des tudes RCB sur lunique versant
analyse de systme, laissant de ct la dimension conomique et financire de leur
organisation administrative. Pour finir, les tudes RCB du ministre de lIntrieur sont pour
la plupart commandes par le corps prfectoral qui souhaite au niveau local opposer un
semblant dexpertise technique aux ministres qui lui font concurrence (notamment
lEquipement et lAgriculture). Par exemple, sont menes sous son gide des tudes sur le
choix de la nature, de la dimension et de la localisation des quipement collectifs ,
lamnagement de la circulation dans les villes , la lutte contre les incendies de forts ,
etc.
Les ornires politico-administratives dans lesquelles le systme RCB est susceptible de
tomber - et dans lesquelles il va finalement senliser - ne sont ignores que pendant une
courte priode denviron un an. En 1971, ds quil faut sengager dans les questions
dintendance du projet - entretenir le rseau de correspondants ministriels, estimer les
besoins budgtaires et humains ncessaires, adapter la stratgie de formation, etc. - les
obstacles apparaissent clairement sur la route. Comment faire des arbitrages
interministriels, que faire des ministres dont les cellules dtude ne sont pas formes au
calcul conomique, que faire des nombreux investissements sectoriels qui ne se prtent
gure la quantification conomique (Justice, Intrieur, Culture, ...), que faire des services
qui respectent la lettre les principes techniques de la RCB tout en alimentant leurs analyses
de donnes spcifiques que renforcent leur position et leurs demandes (SNCF, EDF,...) ?
Autant de problmes auxquels sont rellement confronts les promoteurs du projet RCB,

527 Profitons-en pour relater les origines militaires de ltude RCB conduite par Anicet Le Pors sur
limmigration. Lhistoire qui va suivre, si elle sort du cadre de notre propos, permet nanmoins de se
familiariser avec la complexit de la dcision en matire dexpertise : Les communistes ont pens que la RCB
ctait une manoeuvre du Capital, une sorte de commission de la hache un peu sophistique. Je le rappelle
dans larticle de lHumanit que je vous ai pass. On ne pensait pas du tout que ctait la Rvolution Cubaine
au Budget. Mais moi, tout de mme, jtais moins sceptique car je pensais quen tant un bon de la RCB on
pouvait dbattre dun certain nombre de questions importantes, et drainer beaucoup dinformations sur ce qui
se passait dans ladministration. Avec la carte RCB on pouvait entrer dans beaucoup de choses, convoquer des
runions avec tout le monde. Par exemple, mon tude RCB sur limmigration ma appris plein de choses.
Lorigine de cette tude est assez cocasse. A la SDRCB de la DP jtais responsable du bureau des tudes
industrielles (plan sidrurgie, etc.) qui navaient pas ncessairement grand chose voir avec la RCB
dailleurs. Javais pass en revue tous les secteurs en essayant dvaluer tous les transferts de lEtat
lindustrie et en faisant faire des tudes ponctuelles sur ceci ou cela. Tout sauf le nuclaire. Et un jour
Malinvaud [directeur de la Prvision de 1972 1974] qui ntait pas trs politique ma dit daller jeter un oeil
sur le centre des hautes tudes de larmement (CHEAR) (cest l que les ingnieurs de lArmement
rflchissent aux problmes des systmes darmes). Il font des confrences o ils invitent quelquun de la DP.
Et donc en 1973, cela devait tre moi. Mais il fallait que jaie une habilitation secret dfense et on a
commenc voir que je tardais lavoir. Poniatovski sy opposait et Fourcade [Valry Giscard d'Estaing est
alors Prsident] ne pouvait pas me la dlivrer et finalement on ma dit que rien ny ferait et que tant pis. Or par
ailleurs, en 1975, jtais ladversaire de Fourcade pour la mairie de Saint-Cloud. Jai commenc faire du
remue-mnage en prtextant que ctait pour cela que Fourcade mavait interdit lentre au CHEAR. Pour me
ddommager Fourcade ma confi une mission RCB interministrielle sur limmigration : lincidence du
transfert conomique des immigrs sur la balance des paiements. (entretien avec Anicet Le Pors).

240

mais quils avaient au dpart considrs comme facilement surmontables, du fait de lappui
en apparence franc et massif de la plupart des membres du gouvernement.

4. Dcomposition du systme RCB

a. Opposition entre rationalisme ex ante de la SDRCB et apprciation ex post des dcisions
publiques de la DB
Pendant que la SDRCB venait bout de son volant de grosses tudes RCB et perfectionnait
sa mthodologie danalyse micro-conomique des dcisions publiques, la DB assistait
impuissante, au dveloppement dsordonn du systme pluri-ministriel des tudes RCB.
Advient le moment, la fin de lanne 1971, o Renaud de la Genire, dont lintrt pour la
RCB est de plus en plus ouvertement critiqu par ses collaborateurs, se demande si le point
de non-retour na pas t atteint. Il en fait grief la SDRCB. Le chef de cette dernire,
Hubert Lvy-Lambert, ragit avec larrogance et lobsession rationalistes qui lui sont
coutumires528 mais qui, ce moment prcis, vont lui tre fatales. Le 7 dcembre 1971, il
envoie en effet son ministre, et non Renaud de la Genire, une longue note intitule
Problmes poss la Direction de la Prvision par le dveloppement de la Rationalisation
des Choix Budgtaires 529. En introduction de la note, le chef de la SDRCB annonce que
cette note procde dune valuation ex post de la mise en place de la RCB et que son
contenu se rsume en un plaidoyer pour une gestion plus autoritaire et centralise
quauparavant du systme. La conclusion de la note illuste bien son ton gnral : Il
apparat que lefficacit attendre de lopration RCB dpendra pour beaucoup de la faon
dont la rgle du volontariat sera tempre par le renforcement du caractre directif du
ministre des Finances . Selon cette orientation, il lui semble certes souhaitable dassurer
par le biais de la CIRCB une coordination souple de travaux RCB [mais quil sagit
galement] de convaincre les ministres de lancer certaines tudes plutt que dautres qui
auraient leur prfrence .
Hubert Lvy-Lambert se dclare ainsi prt simpliquer de plain-pied dans la gestion du
mouvement dtudes RCB. En outre, probablement entran par sa propre oeuvre de mise en
cohrence conceptuelle de lanalyse micro-conomique530, il revendique le monopole de la
gestion du systme RCB, au risque de voir la Direction du Budget en prendre ombrage cest pourquoi la note est adresse au ministre. Immdiatement aprs avoir crdit sa
SDRCB du succs du bulletin interministriel RCB, le sous-directeur de la DP en vient
rendre implicitement la DB responsable des dysfonctionnements du systme dtudes RCB.
Cest elle qui a en effet supervis le montage des cellules RCB dans les ministres, et qui
aurait d faire preuve de plus de discernement en plaant systmatiquement la tte de ces
cellules des ingnieurs-conomistes fonctionnaires (bref, des gens comme lui).
La DB ayant chou en tant que chef de fil de la RCB, le chef de la SDRCB demande que ce
soit cette dernire qui reprenne le flambeau. Hubert Lvy-Lambert finit sa note en posant les
conditions de cette salutaire reprise en main de la RCB. Nombre dentre elles peuvent tre
considres comme des affronts sans gure de retenue la Direction du Budget, et
lintresse les considrera comme tels : 1) Le ministre des Finances doit prciser sa
pense sur la RCB [en clair, le soutien officiel et officieux du ministre est requis] ; 2) La
prsence dune ou de plusieurs personnes RCB au sein du cabinet du ministre des
Finances est souhaitable ; 3) La DP a le droit dtre informe de toute tude RCB
528 Cest lavis unanime de toutes les personnes que nous avons interroges et qui le ctoyaient.
529 AMEF B52007
530 Son livre de 1971, op. cit.

241

conduite dans les diffrentes directions et services du ministre des Finances [sousentendu, mme aux Finances il serait ncessaire que la SDRCB remette un peu dordre] ; 4)
La Direction du Budget doit faciliter la participation dagents de la Direction de la
Prvision toutes les tudes RCB menes dans les ministres [demande implicite de
postes supplmentaires] ; 5) La Direction de la Prvision souhaite participer
llaboration du Budget. A une chance plus ou moins rapproche, lobjectif final serait
que la Direction du Budget soit renforce par des analystes oprationnels, la Direction de la
Prvision jouant, dans la mesure o la Direction du Budget le souhaiterait le rle de
conseiller technique. 531.
Voil donc les grandes lignes de la note envoye par le chef de la SDRCB Valry Giscard
dEstaing. Ce dernier, conformment sa posture attentiste, voire mfiante, lgard de la
RCB, transmet laffaire au secrtaire dEtat aux Finances charg du budget, Jean Taittinger,
lequel arbitre logiquement en faveur de la Direction du Budget. Aucun rcbiste de la DP nira
prendre place au sein du cabinet du ministre, de mme quaucune augmentation deffectifs
ne sera accorde la SDRCB, que cela soit pour investir la Direction du Budget ou accrotre
les capacits dintervention de la SDRCB dans les tudes RCB conduites par les ministres.
La petite croisade532 dHubert Lvy-Lambert se solde donc par un chec total qui laccule au
dpart en mars 1972. Il est remplac par Michel Ternier, lingnieur de Ponts et Chausses
hros de la guerre pour la scurit routire (qui nest dailleurs pas encore termine
lpoque).
Pour diffrentes raisons biographiques dont ltude scurit routire est indniablement
un point fort, Michel Ternier, linverse de son prdcesseur, attache une importance
certaine aux jeux dacteurs et aux dynamiques de ngociation qui ont cours lors des tudes
RCB. Ses comptences en matire de micro-conomie et danalyse de systme ne
lempchent pas, bien au contraire, de prendre du recul par rapport celles-ci et de
sintresser aux thories organisationnelles et sociologiques de la dcision533. Avec la
nomination de Michel Ternier la tte de SDRCB, lincident Lvy-Lambert est ainsi clos
sans grand dommage pour la SDRCB. Le directeur du Budget, pouss en cela par ses
collaborateurs, ne souhaite cependant plus considrer la SDRCB comme un partenaire
institutionnel534 indfectible. La SDRCB est mise dsormais face ses responsabilits,
savoir coordonner les tudes RCB ministrielles avec les moyens budgtaires, humains,
institutionnels (CIRCB) et symboliques (BIRCB) dont elle disposait dj avant lincident.
De son ct, la DB, dont la mystique rationaliste sestompe srieusement, se charge du volet
budgets de programmes de la RCB : Leffort entrepris dans le domaine RCB, coteux
en hommes et en crdits, ne peut se justifier que sil doit servir clairer535 les allocations
de ressources disponibles , Je souhaite que ces ministres examinent soigneusement avec
mes services dans les semaines qui viennent les conditions remplir pour que ce nouveau
type de discussions [budgets de programme accompagns dtude conomiques srieuses]

531 Cette dclaration ambitieuse, dans le cadre duquel mme la Direction du Budget serait en partie dvore,
nest pas trangre, selon les entretiens dont nous disposons, lanimosit rciproque quagents de la DP et de
la DB se portent, tant obligs un tant soit peu de se ctoyer rgulirement dans le cadre de la RCB. Cela dit, la
forme agressive de cette dclaration est clairement imputable son auteur.
532 Pour laquelle le sobriquet de Rvolution Cubaine au Budget , invent par un comptable national de la
DP au moment de mai 68 pour dsigner la RCB, aurait en loccurence pu convenir.
533 Il participe ainsi avec Michel Crozier, Henri Mendras, et Alain de Vulpian la cration en 1972 de
lAssociation pour le dveloppement des sciences sociales appliques.
534 La nomination la mme poque du thoricien conomiste Edmond Malinvaud la tte de la Direction de
la Prvision renforce le directeur du Budget dans son souhait dune sparation (qui nest pas un divorce) entre
DB et SDRCB dans la gestion de la RCB.
535 On remarque dans le BIRCB que ds 1972 lexpression Rationalisation des Choix Budgtaires devient
concurrence par celle plus modeste d clairage de la dcision publique .

242

puisse tre adopt avec les meilleures chances de succs 536, Aussi me parat-il opportun
que la commission RCB tudie les conditions dun dveloppement harmonieux des systmes
dinformation de ladministration , Ensemble nous continuerons dans cette voie, tout en
se gardant des dangers du perfectionnisme 537, Il nous reste en matire dtudes, qui
constitue lautre objet de laction [de refonte de la programmation budgtaire], progresser
galement, la dcision de lancer des tudes analytiques stant faite de faon trs
dcentralise et trs empirique et nayant concern jusqu prsent que des domaines
restreints. Cela sexplique par la priorit accorde la constitution de cellules dtudes et
la formation danalystes. Mais aujourdhui, les administrations disposent de services
comptents, dots de moyens importants, et il importe de dterminer une vritable stratgie
dtudes la mesure des efforts accomplis en matire de budgets de programmes 538.
En abandonnant la SDRCB ses responsabilits dtudes a priori (en majeure partie), la
Direction du Budget revient ses premiers choix de RCB, savoir la fabrication
dindicateurs in itinere ou ex post de la nature et de la consommation des enveloppes
budgtaires alloues. Elle en arrive mme revoir la baisse son ambition de disposer de
budgets de programmes intelligents, cest--dire arguments par des tudes analytiques :
Nous sommes en prsence [...] dcarts parfois considrables entre les demandes des
ministres, et ce que le ministre des Finances peut offrir. Cest une difficult laquelle
nous ne pouvons remdier, car elle tient la nature mme des positions en prsence. Je
crois mme que dans cette circonstance, la prsentation en programmes a le mrite de faire
apparatre la signification des dotations envisages... Pour les autres ministres [autre que
le ministre de lEquipement qui a adopt depuis longtemps la stratgie du bon lve en
exprimentant la comptabilit analytique dans certains de ses services, ce qui lui vaut
quelques largesses budgtaires], je souhaite que le mme exercice [programmation de
lactivit] puisse tre fait - affaire dlicate puisquil sagit dun expos politique - en termes
chiffrs et non pas uniquement littraires... En conclusion, il me reste dire un mot des
indicateurs de rsultats et dimpact. Cest l, en effet, que se situe le tournant dcisif de la
programmation budgtaire 539.
b. La DB se dsolidarise stratgiquement de la SDRCB
On se souvient quen 1967 et 1968, le directeur du Budget, Renaud de la Genire, entendait
utiliser les capacits analytiques des micro-conomistes de la DP pour mettre en pratique la
comptabilit analytique dans lensemble de ladministration franaise. Bien que la DP ait
refus de se prter docilement ce projet, la DB considrait que la rationalisation microconomique des dpenses publiques sous le magistre mthodologique de la SDRCB tait
une condition importante, voire sine qua non, la rationalisation budgtaire de ces mmes
dpenses. En sus des problmes de banalisation administrative des tudes RCB dans les
ministres et de la bouffe rationaliste et irrvrencieuse dHubert Lvy-Lambert, dautres
lments factuels vont finalement conduire la DB considrer que les tudes RCB freinent
plus quelle ne facilitent la rationalisation budgtaire des dpenses publiques.
Il y a tout dabord formation dun champ de controverses portant sur les rgulations interinstitutionnelles autour de la question de la lgitimit et de lefficacit de la SDRCB juger
536 Taittinger (J.), Bulletin RCB, n7, mars 1972, p. 6 et 7.
537 Soulign par nous. Taittinger (J.), Bulletin RCB, n10/11, dcembre 1972, p. 7 et 9. Il importe de noter que
ce numro du BIRCB a t, la demande de la DB, entirement consacr aux problmes de l'laboration des
budgets de programmes ministriels.
538 Lecat (J.-Ph.), Bulletin RCB, n14, septembre 1973, p. 8. Jean-Philippe Lecat est le successeur de Jean
Taittinger la tte du secrtaire dEtat aux Finances charg du Budget dans le gouvernement de Pierre
Messmer.
539 La Genire (de)(R.), Bulletin RCB, n17, mars 1974, p. 38 et 39.

243

les actions ministrielles. Par exemple, cest en raction lactivit de modlisation

sectorielle de la SDCDP540 en matire dnergie que le directeur gnral dEDF, M. Boiteux,
par le biais du bulletin RCB qui joue le rle de tribune ouverte dans le champ de
controverses voqu, se permet de donner publiquement des leons de management
moderne (libral) la DB : Le problme fondamental de lorganisation de nos socits
modernes est de faire fonctionner convenablement un mcanisme de dcentralisation des
dcisions... Ainsi inform sa mesure chaque agent peut valablement recevoir une
dlgation de pouvoir pour faire au mieux dans sa sphre dautonomie, lindicateur de ce
mieux tant le profit, qui joue la fois le rle dobjectif pour le dlgu et dinstrument de
contrle pour le dlguant...[Dans] la tradition sculaire [de lEtat franais], la justification
de lentreprise autonome est rarement perue comme la simple consquence de la ncessit
pratique o lon est dclater lconomie nationale en cellules dcentralises au bnfice indirect et imparfait - de tous... 541.
A la mme poque, dans dautres numros du bulletin RCB, Jacques Attali - propos des
mthodes de direction par objectifs au ministre de lEducation Nationale - ou Raymond
Marcellin - sur la notion de contrle budgtaire a posteriori au ministre de lIntrieur tiennent des discours similaires celui de M. Boiteux. De tels discours dmontrent aux
agents de la DB et, au premier chef, son directeur que la coteuse et complexe ruse des
tudes RCB en guise de vecteur de rationalisation budgtaire ne trompe plus personne. Pire,
ces discours leur indiquent que ladoption de cette ruse les a peut-tre fait passer ct
dune stratgie simple de ngociation avec des administrations dpensires qui semblent
bien disposes refondre leur comptabilit en change de lassurance dune certaine
autonomie daction et dun contrle comptable pouvant tre uniquement exerc a posteriori
de la part de la Direction du Budget.
Les regrets de la Direction du Budget lendroit de son soutien aux tudes RCB redoublent
aussi la lecture des BIRCB, dans lesquels la fuite en avant techniciste542 de la SDRCB et
de certaines cellules dtudes ministrielles est de plus en plus critique. Par exemple,
Roland Morin, alors adjoint au dlgu gnral la recherche scientifique et technique,
dclare : Sans doute reste-t-il des chercheurs pour affirmer le total hermtisme de
lunivers dans lequel il vivent. Peut-tre aussi existe-t-il des conomistes pour revendiquer
lintgrale transposition de leurs mthodes dans le domaine de la Recherche. Mais si lon
veut progresser dans une voie nouvelle il faut renoncer aux exclusives, et se mfier tout
particulirement des modles trop abstraits, des raisonnements trop perfectionnistes, qui
reclent plus de dangers quils napportent de lumire. 543. De surcrot, linefficacit
dcisionnelle des techniques RCB - qui discrdite le mouvement RCB auprs dune part de
plus en plus importante de la haute fonction publique - est aggrave par le caractre ahumaniste ou moralement inacceptable de certaines de leur implications thoriques : par
exemple, la publicit donne au calcul conomique de la valeur de la vie humaine ou de
lhomme-heure a introduit un malaise certain au sein de la fonction publique dans son
rapport avec la mthodologie RCB (entretiens).
Cest pour toutes ces raisons que la direction du Budget dfait peu peu les liens
stratgiques qui lunissaient la SDRCB de la DP, dautant que, pour ce qui concerne le
volet RCB qui lui revenait (rvision de la nomenclature budgtaire, ou laboration de
budgets de programmes, ou encore laboration des blancs budgtaires annexs la loi de
540 Activit impulse la SDCDP par Malinvaud, directeur de la DP de 1972 1974, avec la bienveillance de
la DB.
541 Boiteux (M.), Bulletin RCB, n13, juin 1973, pp. 5-8.
542 Distinction entre analyse cot-avantages, cot-efficacit et cot-efficience, recherches sur l'analyse
multicritres, la mthode Delphi, la modlisation, les arbres de dcisions ; autant de techniques qui n'ont qu'un
rapport trs lointain avec la manire dont la dcision publique est rellement prise et mise en oeuvre.
543 Morin (R.), Bulletin RCB, n8, juin 1972, p. 8.

244

finance), les choses avancent de faon satisfaisante. De 1970 1974, la part du budget de
lEtat prsente sous la forme de budgets de programmes a progress de 0 40%, 14
ministres sur une trentaine environ ont fait cet effort de renouvellement de nomenclature.
De plus en plus de contrats Etat-entreprises publiques sinscrivent dans cette mme
volution. Ainsi, les personnes de la direction du Budget qui sont concernes par le
mouvement RCB acquirent lentement la conviction que la sous-direction RCB de la DP,
poursuivant des chimres scientistes et technicistes, entrave plus quelle ne favorise un
projet de rforme du budget et de la procdure budgtaire qui semble avoir quelque chance
de se concrtiser.
Existe aussi un enjeu dimage : allie la SDRCB, la DB apparat au reste de
ladministration comme anime dun projet totalitaire dans le champ tatique. Idalement, il
faudrait donc se dsolidariser de la SDRCB. Mais cela ne peut se faire du jour au lendemain.
Pour La Genire (directeur du budget), dsavouer la SDRCB, cest se dsavouer soi-mme.
Cest aussi courir le risque dentrer en conflit avec le directeur de la Prvision, Edmond
Malinvaud, dj homme de grande stature scientifique544, et corporatiste litaire (XENSAE). A la fin de lanne 1973, Edmond Malinvaud, qui considre la SDCDP plus
comme un centre de recherche que comme un service dtudes, tente de temprer les
critiques insidieuses qui fondent sur elles : Il est clair que la RCB porte principalement sur
le calcul conomique. Cest sa nature, sa fonction. Cela ne veut pas dire quil ny ait pas de
difficult accorder le calcul conomique avec dautres finalits sociales. Mais, si la
difficult existe, elle est dans la nature des choses. Ce nest pas la RCB qui a cr les
problmes darbitrage entre la meilleure allocation des ressources et la meilleure justice. Il
faut donc les rsoudre aujourdhui comme autrefois. Peut-tre sont-ils devenus plus
apparents de nos jours, justement parce quun effort a t fait pour mieux poser les
choix...Mais attention ! Ce faisant, nous navons pas trouv de formule magique. Parfois, on
attend sans doute un peu trop de nous... 545.
c. Le management public et la sociologie des organisations discrditent les techniques
traditionnelles de la RCB
Cest par une attitude de dfiance polie, et non de rupture, lgard de la SDCDP, que la DB
exprime sa position dans laffaire RCB partir de 1972. Il existe toutefois un domaine o la
Direction du Budget se positionne beaucoup plus clairement : la formation aux mthodes
RCB. Accapare par son activit de recherches et dtudes, la SDRCB de la DP ne contrle
pas et, de toute faon, ne sintresse gure la formation. Officiellement cest la petite
division mthode et diffusion de la DP, dirige par ladministrateur civil (ENA) Henri
Bocognano, qui a la charge de dfinir le contenu des stages dispenss. Cette quipe
restreinte de la DP est dautant plus dpendante (en termes de budget et de dcision) de la
DB que cette dernire na plus gure que la formation aux budgets de programme
comme enjeu RCB saisissable. Fin 1971, est cr linitiative de la Direction du Budget, le
Colifor, le Comit de liaison pour la formation RCB. Dbut 1972, prtextant que les
analystes de la SDRCB, primo, ntaient pas assez nombreux pour prendre en charge les
formations, secundo, ntaient gure comptents en matire de comptabilit publique, tertio,
initiaient les stagiaires aux diffrentes thories micro-conomiques de la dcision au lieu de
partir de la pratique administrative effective, et, in fine, pouvaient apparatre comme tant en
service command de la part du ministre des Finances, le Colifor dcide de faire appel

544 Avec J.-J. Carr et P. Dubois, il venait d'crire un livre qui a fait date : 1972, La croissance franaise. Un
essai d'analyse conomique causale de l'aprs-guerre, Paris, Editions du Seuil. Jean-Jacques Carr est
linventeur de lexpression Rvolution Cubaine au Budget (daprs Anicet Le Pors).
545 BIRCB, n15, dcembre 1973, p. 4.

245

des services extrieurs et plus prcisment au Centre denseignement suprieur au

management public (Cesmap).
Cr en 1970 linitiative dun administrateur des PTT546, le Cesmap, association de loi
1901, tient lieu de service de formation permanente pour ladministration des postes et des
tlcommunications. Lessentiel du corps enseignant a suivi une formation doctorale en
gestion aux Etats-Unis par lentremise de la FNEGE, dont nous avons relat la cration plus
haut dans le texte. Le Cesmap est organis, comme une cole de commerce, en dpartements
sous-disciplinaires : comptabilit, contrle de gestion, marketing, recherche oprationnelle,
statistiques, sciences humaines, et informatique, le tout physiquement abrit dans un bureau
de poste dsaffect Cachan.
Trs rapidement, les commandes de formation proviennent dautres ministres que celui des
PTT. Lquipe enseignante grandit pour culminer environ 50 enseignants en 1975. La
demande de formation quadresse le Colifor au Cesmap comporte trois exigences qui
correspondent aux trois volets de la RCB : les mthodes de calcul conomique, les budgets
de programmes, la modernisation de la gestion. Du fait de ses capacits, le Cesmap ne peut
rpondre convenablement quaux deux dernires requtes, mais, comme nous venons de
lexpliquer, cela ne gnera pas outre mesure le Colifor et, plus particulirement, la direction
du Budget, qui ne pense plus qu diffuser lide et la pratique des budgets de programmes
et pour qui le calcul conomique nest plus en odeur de saintet. Lobjectif est dorganiser
des sminaires lourds dits nationaux de six semaines sadressant un groupe de 25
fonctionnaires ou assimils de catgorie A. On trouve par exemple au Cesmap : Patrick
Gibert547, lpoque un des responsables de la formation RCB, et qui se consacrera
lanalyse et lvaluation des politiques publiques partir de la fin des annes 1970 ;
Jean-Pierre Nioche, sans doute le premier Franais sinvestir acadmiquement dans le
thme de lvaluation des politiques publiques partir du milieu des annes 1970, et
organisateur avec Robert Poinsard du grand colloque fondateur sur lvaluation des
politiques publiques en octobre 1983.
Ainsi, aussi surprenant que cela puisse paratre, cest la Direction du Budget qui, anime
dun certain pragmatisme dans la diffusion des mthodes dlaboration des budgets de
programmes, permet une pense davantage sociologique quconomique de laction
publique de faire son entre sur la scne intellectuelle politico-administrative centrale, et ce
dans le cadre de la politique institutionnelle de rationalisation des choix budgtaires. En
1974, lAssociation pour le dveloppement de sciences sociales appliques est sollicite
pour organiser des stages dune semaine environ, portant sur lanalyse stratgique et
lanalyse organisationnelle. Ces formations arrivent point nomm car les
sminaires nationaux du Cesmap donnent des signes dessoufflement. Le Colifor dcide en
1975 de mandater le Cesmap pour la tenue de sminaires rgionaux sadressant aux
fonctionnaires des services dconcentrs de lEtat.
En septembre 1975, le bulletin RCB publie un numro (n22) laissant une large place
lapproche a-conomique de la gestion publique. Tout dabord, on y trouve un long compterendu du livre de Michel Massenet548, La nouvelle gestion publique . Le propos de cet
ouvrage prend largement appui sur le livre de Michel Crozier La socit bloque (1971)
546 Nous prcisons administrateur des PTT car existait lpoque au sein du ministre des PTT une
concurrence entre les anciens lves de lENSPTT et les membres du corps des X-Tlcoms. Or, en 1971, les
responsables des diffrents corps de lX avaient dcid de fonder le Centre de formation suprieure au
management (Cfsm) qui aurait pu venir concurrencer le Cesmap. Mais, prcisment, hormis les fortes
dissensions inter-corporatistes qui ont min le Cfsm, le Colifor, contrl par des narques, na jamais souhait
passer de grandes commandes de formation un centre contrl par des fonctionnaires polytechniciens.
547 Fondateur et rdacteur en chef depuis 1983 de la revue Politiques et Management Public.
548 Matre de requte au Conseil d'Etat, M. Massenet tait cette poque directeur gnral de l'administration
et de la fonction publique.

246

ainsi que sur celui de MM. James March et Herbert Simon Les organisations (1969). Par
ailleurs, lapproche matrialiste des technologies administratives adopte par Lucien Sfez dans son livre Ladministration prospective (1970) - est battue en brche par Michel
Massenet qui insiste fortement sur le fait que le droit (rationalit juridique) et le politique
(jugements de valeurs) sont des facteurs pratiquement irrductibles une rationalit
conomique (rentabilit, efficacit, ...) sur laquelle reposent les techniques RCB : [A
propos des services publics] il sagit dorganisations pluridimensionnelles, qui manient des
systmes de valeurs et des systmes de mesure htrognes... les promoteurs de la mthode
RCB pensent pouvoir trouver des critres de valeurs significatifs de lefficacit des
services... Toutefois, le jeu de la pondration relative de ces valeurs, au moment de la
dcision, sera toujours un facteur subjectif plus proche de lanalyse politique que de
lanalyse mathmatique. (p. 11).
Dans le mme numro du bulletin RCB, un ingnieur en chef de larmement, pass
consultant pour le compte du ministre de la Dfense, rapporte la stratgie de changement
de ladministration publique en Grande-Bretagne fonde sur la direction par objectifs
(accompagne denqutes dopinion auprs des fonctionnaires britanniques). Cest ensuite
au tour de Jean-Gustave Padioleau et Jean-Claude Thoenig de faire tat - la suite dun
sjour effectu au Etats-Unis - dun vaste mouvement de cration dcoles de management
public outre-Atlantique : A lexception de quelques commentateurs lucides549 qui
mettaient des rserves, loptimisme tait alors de rigueur et le Prsident Johnson voyait
dans la gnralisation du PPBS une rvolution. Rapidement, les faits allaient ramener
plus de ralisme cet enthousiasme [...]. Les agences fdrales, les tats fdrs, les mairies
[...], recherchaient des experts comptents en thorie micro-conomique et rompus
lanalyse de systme, que les coles dadministration ne pouvaient fournir. Simultanment,
les difficults dapplication rencontres par lusage de techniques formelles daide la
dcision allaient faire surgir en plein jour des aspects essentiels de la gestion des affaires
publiques mais jusque-l peu pris en compte : le fonctionnement social et humain des
bureaucraties, la dynamique des conflits, les attitudes et ractions des opinions publiques et
des groupes dintrts, etc. (pp. 27-28).
Dans le numro suivant du bulletin RCB (N23 de dcembre 1975) parat un court texte
intitul Quelques rflexions dun stagiaire sur les relations entre la RCB et la sociologie
(pp. 33-37) : [En conclusion], La sociologie [...] constitue pour lanalyste [...] un champ de
mthodes et de rsultats particulirement riche. Son principal dfaut est dtre
gnralement oriente vers les problmes globaux des socits qui ne sont que rarement
ceux auxquels il se trouve confront. Mais mme la porte de cette remarque doit tre
limite : la connaissance des forces et des courants sociaux [lauteur fait ici rfrence au
livre dA. Touraine Production de la socit , Seuil, 1973] permet lanalyste, confront
un secteur nouveau, de tester par analogie linfluence de facteurs qui se font sentir dans
des secteurs varis ; pour reprendre lexemple classique de ce phnomne mi-administratif
mi-social que constitue lexistence des grands corps de lEtat, on ne peut qutre frapp de
son universalit... On peut toutefois se demander si plutt que cette dmarche de lanalyste
vers la sociologie il ne serait pas prfrable dintgrer des sociologues dans des quipes
pratiquant la RCB... .
Dans le mme numro du bulletin RCB, le responsable de la formation RCB la DP tire un
trait sur les techniques traditionnelles de la RCB : Sil revient aux promoteurs de la RCB
davoir dcel le goulet dtranglement du dveloppement de leur opration550, il nest pas
pour autant inutile de sinterroger sur la valeur, la porte et la signification de cet effort.

549 Hommage implicite A. Wildavsky.

550 Notons que l'auteur se dsolidarise de ces promoteurs - alors qu'il en tait - en parlant d'eux la troisime
personne du pluriel.

247

Les rcentes rflexions du Colifor, ainsi que les initiatives prises rcemment par les hauts
responsables de la Fonction Publique, attestent de lactualit de ce problme. Celui-ci
proccupe tous ceux qui pensent avec Michel Massenet quune vritable tempte de
formation permanente est ncessaire mais qui dnoncent, non sans raison avec M. Crozier
et J.-C. Thoenig, le caractre dcevant et strile des efforts pdagogiques dploys depuis
plusieurs annes pour former le personnel des bureaux aux joies esthtiques de la RCB sans
que, pour autant, ce changement technique et intellectuel ait eu des rpercussions sur leur
situation personnelle, lintrieur de leur bureau. (p. 48).
La monte en puissance du management public et de la sociologie franaise des
organisations dans la controverse de la modernisation de ladministration mrite dtre
replace dans son contexte. Institutionnellement, certes, elle marque clairement que le calcul
conomique et lanalyse de systme - les deux astres techniques de la RCB - sont dtrns
de leur rle fdrateur et intgrateur dans la conduite de la rforme globale de lEtat.
Cependant, historiquement, il convient de noter que la managrialisation et la
sociologisation de la controverse, malgr son caractre patent, ne correspondent en rien
une sorte de second souffle ou de renaissance du mouvement RCB, dont la dsintgration ne
cessera pas jusqu son complet abandon. On peut donner plusieurs explications cela.
Dabord, la sociologie organisationnelle et le management public ne constituent pas des
techniques, contrairement lanalyse de systme et au calcul conomique. Ils forment plutt
des technologies551 et sont donc objectivs par les technocrates comme moins mobilisables
et, en consquence, moins motivants que les deux techniques RCB traditionnelles.
Dautre part, en ce milieu des annes 1970, la sociologie organisationnelle et le management
public, bien quils soient ports par des groupes sociaux se chevauchant de plus en plus, ne
staient pas encore retrouvs lintrieur de cette sorte de programme commun qui plus
tard sintitulera grosso modo analyse des politiques publiques , alors que, par
comparaison, larticulation de lanalyse de systme avec le calcul conomique tait pour
ainsi dire naturelle ou, en tout cas, naturalise depuis longtemps par lexprience du PPBS,
antrieure, comme on le sait, lexprience RCB. Mais le facteur explicatif le plus pesant de
ce double phnomne de relgation et, pourtant, de non-substitution du management public
et de la sociologie organisationnelle aux techniques traditionnelles RCB na quun rapport
lointain avec ce que sont ces deux technologies en termes de construction sociale. Le
principal facteur explicatif rside davantage dans la conjoncture institutionnelle, politique et
conomique du milieu des annes 1970.
d. 1974, le dclin inexorable de la RCB
En mai 1974, larrive de Valry Giscard dEstaing la Prsidence de la Rpublique va trs
profondment affecter la vie du mouvement RCB, soit en prenant acte des tensions dcrites
ci-dessus, soit en initiant de nouvelles volutions.
On peut commencer dmler les fils de cette reconfiguration en signalant quelques
mouvements dans le personnel dencadrement concernant lopration RCB. Tout dabord, si
Valry Giscard dEstaing fait preuve dun certain esprit de conciliation et dapaisement en
direction des gaullistes en prenant Jacques Chirac comme Premier Ministre, ce nest pas
uniquement dans cette logique que le portefeuille des Finances est attribu. Cest en effet un
dur , un anti-keynsien partisan de lorthodoxie budgtaire et du march, Jean-Pierre
Fourcade552, qui est nomm ministre des Finances.
551 ... c'est--dire que les acteurs envisagent leur transmission beaucoup moins facilement que celle des
techniques per se.
552 Inspecteur des Finances, major de l'ENA, mme promotion que celle de Valry Giscard d'Estaing. Il a
partag son dbut de carrire entre le cabinet de Valry Giscard d'Estaing et le ministre des Finances o il a
t directeur du commerce intrieur et des prix. En 1970, il entre dans le secteur bancaire jusquen 1974.

248

Comme Valry Giscard dEstaing au cours de la priode 1962-65, le nouveau ministre des
Finances entend mettre la Direction de la Prvision son service et non au service de la
nbuleuse politico-administrative interministrielle de la planification ou de la RCB. Ainsi
Edmond Malinvaud est-il pri de quitter la Direction de la Prvision, ce quil fait sans
difficult puisquon lui propose de prendre la tte de lINSEE en remplacement de Jean
Ripert, qui part diriger le Commissariat Gnral du Plan. Pour le remplacer, Jean-Pierre
Fourcade choisit Pierre Cortesse (narque, administrateur civil des Finances), un homme
relativement effac553, quil connat bien puisquil la eu sous ses ordres la Direction du
commerce intrieur et des prix.
Le ministre des Finances procde galement un changement la Direction du Budget.
Renaud de la Genire, nomm second gouverneur de la Banque de France, cde sa place
Paul Deroche : En 72 cest vrai que la RCB est sortie de son tat de grce. Trop
technocratique, elle cotait aussi trs cher car les tudes, pour quelles soient faites
srieusement, mobilisaient beaucoup de gens, et il faut dire aussi que les dcisions, on les
prend tous les jours et la RCB ne permettait pas de travailler ce rythme. Et puis il y a eu
un renversement de la position du Budget partir du dpart de La Genire remplac par un
proche de Giscard, Deroche (entretien avec Pierre Cortesse). Face ce train de
nominations et de mutations, Michel Ternier, lX-Ponts responsable de la SDRCB de la DP,
comprend que la RCB en tant que systme pluriministriel dexpertise mthodologiquement
solide des dcisions publiques na plus davenir (entretien avec lui). Il retourne au ministre
de lEquipement, diriger le SAEI qui est lui-mme en train dtre dmantel, les diffrentes
directions du ministre sen disputant les morceaux.
Le tournant Fourcade pour la RCB
(BIRCB, n21, juin 1975)

En janvier 1975, Jean-Pierre Fourcade convoque une runion de la Commission de

rationalisation des choix budgtaires pour faire part ses membres de ses dcisions
unilatrales en matire de RCB, la manire dun matre dcole : Certes le calcul
conomique et les analyses cot-avantage interviennent de plus en plus frquemment au
stade de lexamen proprement administratif des projets dinvestissements et des nouvelles
rglementations. Mais reconnaissons que le rle de lanalyse en termes de rationalit et
defficacit conomique nest pas encore assez tendu ni tout fait pouss jusqu la
dcision [...] Il faut dsormais considrer la phase prparatoire de la RCB comme acheve
et passer aux applications pratiques. Tout dabord, achever de mettre en place les
instruments de la RCB.
On pense alors aux instruments danalyse micro-conomique ; mais non, cest
exclusivement des budgets de programmes dont Jean-Pierre Fourcade parle : Je propose
de nous fixer comme objectif de prsenter la totalit des dpenses de lEtat sous forme de
budgets de programmes dans la loi de finances pour 1978, et je compte bien, Monsieur le
Commissaire gnral au Plan, arriver progressivement ce que les budgets de programmes
soient des lments importants daccompagnement de laction publique au cours des
prochaines annes [...] Mais je lai dit, il importe que la RCB vite lcueil de lsotrisme
et de labstraction. Cest pourquoi, ma demande et paralllement aux travaux RCB, jai
propos au Gouvernement dengager une procdure systmatique de rvision des services
vots. Dans ce cadre, il a t dcid de confier aux magistrats de la Cour des Comptes le
soin de procder chaque anne, en liaison avec la direction du Budget et les dpartements
ministriels concerns, un examen systmatique des crdits allous un certain nombre
553 De lavis de certaines des personnes que nous avons interroges et qui ont travaill avec lui, le fait que
Pierre Cortesse ne fasse pas partie dun des grands corps de lENA constitue llment cl dexplication de son
comportement deffacement.

249

de ministres. Trop souvent en effet les dotations budgtaires sont reconduites danne en
anne alors que leurs justifications initiales ont disparu [...] La rvision des services vots
ne se confond pas avec la RCB, mais il est clair que les travaux mens au titre de cette
dernire trouveront en elle une structure daccueil particulirement prcieuse. .
Manifestement, lheure nest plus lintelligence budgtaire fonde sur la rationalit
conomique, mais la chasse aux dotations budgtaires inutiles et facilement identifiables
comme telles. Comme lexprime le nouveau directeur du Budget au cours de la mme
runion de la CIRCB, la stratgie du Budget doit tre implacable . Il faut procder tape
par tape, nettoyer budgtairement chaque dpartement ministriel lun aprs lautre. Pour
cela, les budgets de programmes doivent imprativement tre accompagns dindicateurs de
cots et de rsultats sous une forme vritablement comptable et non plus statistique ou
littraire . Pierre Cortesse, qui a remplac Edmond Malinvaud la tte de la DP, sinscrit
strictement dans cette nouvelle logique de reprise en main budgtaire de ladministration :
Mais je ne dissimulerai pas que ce bilan [...] prsente galement des aspects ngatifs [...]
Premirement, trop de travaux ont port sur des sujets marginaux ou nont pas t replacs
dans un contexte permettant de les utiliser dans la prparation du budget. En second lieu,
certaines tudes qui avaient t annonces nont pas t effectues selon ltat desprit que
la RCB souhaitait dvelopper [...] Trop souvent, des tudes ont t effectues sans une
coopration satisfaisante avec notre dpartement qui, parfois, na mme pas eu
connaissance du rapport en fin dtude. Il est bien sr normal que chaque administration
effectue des tudes pour son propre usage, mais il ne sagit pas alors dtudes concernant
notre commission554. [Dsormais] lactivit dtudes devra porter, dune part sur les
analyses de programmes voques par le directeur du Budget, dautre part sur des tudes de
fond destines clairer des dossiers majeurs sur lesquels le gouvernement doit se
prononcer. 555.
Ainsi est sign larrt de mort institutionnelle556 du rseau pluri-ministriel de cellules RCB
et de la SDRCB en tant que coordinateur de ce rseau. Linvestissement de la SDRCB dans
les mthodes de calcul conomique - investissement par lequel la SDRCB entendait
construire son autorit sur les cellules RCB ministrielles - na donc plus lieu dtre. Tout ce
que la SDRCB a faire consiste rpondre prsent lorsque la Direction du Budget lui
demande de conduire une tude conomique (pas ncessairement micro-conomique) sur tel
ou tel dossier.
Le tournant Fourcade pour la SDRCB de la DP
A partir de ce point du texte nous de parlerons plus de SDRCB mais de sous-direction
C de la Direction de la Prvision (SDCDP) qui a t depuis le dbut (1967) son
vritable intitul dans le bottin administratif. On vient en effet de voir que sur un plan
institutionnel le systme RCB se dsystmatise. On constate la mme chose sur le plan
technologique. En effet, partir de 1975, lusage par les agents de la SDCDP de lanalyse
micro-conomique des dcisions administratives couple lanalyse de systme va se
rduire comme une peau de chagrin. Cette volution procde dabord dun choix
conjoncturel, ainsi que nous la expos Pierre Cortesse : Ce qui marque le milieu des
annes 1970 cest le retour la macroconomie avec les modles, la monte du chmage
554 Dans cette citation et la prcdente, les passages en caractre gras figurent comme tels dans le texte de
lauteur.
555 Bulletin RCB, n21, pp. 12-13.
556 Dun point de vue idologique, la mort du rseau est moins brutale, dautant plus que le Bulletin
interministriel RCB continue de paratre.

250

quil fallait tenter de prvoir et dexpliquer. La crise du ptrole commence montrer

lampleur de ses effets sur lconomie. Il y a aussi labandon du Plan, du fait que lon ne
peut pas expliquer aux Franais que lon planifie une monte inluctable du chmage et une
baisse de la croissance. On sait quen 1980 il y aura prs dun million de chmeurs, on le
sait mais on ne veut pas le dire et donc on laisse tomber le Plan. Et la RCB nest, dans cette
affaire, quun instrument secondaire qui na en plus pas fait ses preuves. On ne la supprime
pas parce que cela sert faire des bonnes tudes (ltude de Le Pors sur limmigration est
une trs bonne tude mais cest un sujet qui nest pas fondamental, on ne va pas rgler les
problmes de chmage en...) mais on ne compte plus trop sur elle pour rformer laide la
dcision budgtaire. A partir de 1975, la SDCDP se donne des priorits et commence
sintresser de grands problmes tels que lefficacit des mcanismes de march, le plan
Route, le Plan tlcommunications, le rle des grandes entreprises publiques.
Mthodologiquement la RCB navance plus. (entretien).
Choix conjoncturel propos duquel il faut par ailleurs noter quil saffirme par la mise en
oeuvre dune politique spcifique du personnel la Direction de la Prvision. Il est vivement
conseill aux ingnieurs-conomistes de la SDCDP de ne pas sy terniser sils souhaitent
faire une belle carrire557. A la fin des annes 1970, la plupart seront partis. Quant aux
agents contractuels recruts la fin des annes 1960, leur gestion est plus problmatique
puisquils sont mobilit administrative rduite. Certains sont titulariss fonctionnaires et
raffects dautres endroits du ministres des Finances. Certains se recyclent
mthodologiquement dans lespoir (vain terme) de garder leur poste, dautres sont mis en
vgtation dans lattente dune occasion de dpart comme cest le cas dAnicet Le Pors :
Aprs [mon tude sur limmigration558] on ne ma plus rien donn faire pendant plus
557 Notons qu partir de 1972 et jusquen 1986, tous les chefs de la SDCDP sont tout de mme issus du
corps des Ponts et Chausses. Nanmoins, part Michel Ternier (72-75), tous ont dbut leur carrire au
CEPREMAP et se sont spcialiss dans la modlisation macro- ou mso-conomtrique, ce qui techniquement
na aucun rapport avec la Rationalisation des Choix Budgtaires.
558 Contrairement ce que suggre Pierre Cortesse, ltude dAnicet Le Pors na pas t considre par la
hirarchie du ministre des Finances comme une bonne mais ngligeable tude RCB. Comme la bien montr
Patrick Weil dans son livre La France et ses trangers (Calman-Lvy, 1991), les intentions de Valry
Giscard d'Estaing et de Lionel Stolru lgard de la population immigre (algrienne notamment car, par son
importance dmographique et sa forte syndicalisation, elle faisait obstacle la restructuration rapide des
industries lourdes) visaient le retour de ces populations dans leurs pays dorigine. Si Valry Giscard d'Estaing
tait dj connu lpoque pour maintenir un minimum dexpression experte htrodoxe au sein du ministre
des Finances, on ne peut en dire autant de Jean-Pierre Fourcade. En tout cas, ni lun ni lautre nont got le
tapage mdiatique (confrences de presse, actions de diffusion, etc.) qua organis Anicet Le Pors autour
de son tude. A la suite des 49,19% obtenus par Franois Mitterrand au second tour de llection prsidentielle
de mai 1974, il ntait plus question de permettre cette entit administrative rpute gauchiste et communiste
qutait la DP dutiliser lEtat comme tribune pour lexpression dides de gauche. Ce qui gne profondment
Valry Giscard d'Estaing et Jean-Pierre Fourcade, cest quAnicet Le Pors politise illgitimement son expertise
conomique qui, eu gard sa fonction, nappartient qu lEtat et au gouvernement quil sert. En mdiatisant
son tude, le futur ministre de la fonction publique de Franois Mitterrand montre en effet que sur le plan
conomique, les immigrs (qui psent positivement sur la balance commerciale de la France) sont ce que la
gauche dit quils sont sur le plan politique : des travailleurs franais part entire (paraphrase dun slogan
apparu sur la scne publique en juin 1968). Daprs Bernard Walliser (X-Ponts, entr la SDCDP en 1972,
retourn faire de la recherche et enseigner lconomie lEcole Nationale des Ponts et Chausses en 1982),
lvnement Le Pors a fait en quelque sorte dborder le vase de mansutude de la hirarchie des Finances vis-vis de la SDCDP : De 1970 1975, la DP il y avait une ambiance bon enfant ; sur environ 150
personnes, il y en avait la moiti qui tait des ingnieurs-conomistes marginaux [au sein des Finances
sentend] plutt de gauche, la DP n'tait pas dans les locaux du ministre des finances au Louvre, il y avait
peu de hirarchie, on ne portait pas de cravate, c'tait vraiment le jour et la nuit entre la DP et le reste des
Finances. La DP fonctionnait bien avec le CGP et l'INSEE mais pas avec le reste des Finances qu'elle ne
voyait presque pas (sauf les grands pontes). Le triangle DP-Trsor-Budget tait alors inexistant. En 75, les
divisions de la DP deviennent des bureaux. Le reste du ministre commenait vouloir faire rentrer la DP
dans le rang, d'autant plus que DP tait considre comme un repre de gauchisants o s'opposaient

251

dun an mais cela ne ma pas gn car javais une activit politique intense, ctait le
Programme Commun et moi jtais responsable de la question importante du taux minimal
de nationalisation . Et puis je suis devenu snateur en septembre 1977 (ma priode RCB
sest arrte l). (entretien).
Ainsi quon le verra plus loin, cest le corps des administrateurs de lINSEE qui va, avec un
certain succs, jeter son dvolu sur le rseau pluriministriel RCB laiss en dshrence par
le ministre des Finances.
Le rappel lordre hirarchique du dispositif RCB se fait donc de deux manires. Tout
dabord, finies les douces rveries de lautocontrle administratif par les Lumires
censes tre engendres par le calcul conomique et lanalyse de systme. On dcharge la
SDCDP de ses prrogatives interministrielles. Cest la Cour des Comptes qui se chargera
de placer des mouchards budgtaires (indicateurs comptables) dans les dpartements
ministriels559. Ensuite, fini lparpillement des tudes RCB conduites par (ou sous la
houlette de) la SDCDP : En ce qui concerne lanalyse des programmes, lobjectif
chance denviron un an est de prouver, sur un nombre limit de cas [pas plus dune
dizaine] quune discussion budgtaire en termes de rsultats escompts et de moyens
allouer pour atteindre ces rsultats est possible et constitue une amlioration sensible par
rapport la pratique actuelle. . Lactivit interministrielle de la SDCDP se ramassera
dans un petit nombre dtudes prioritaires par an, suscites par la Direction du Budget ou le
ministre ...le ministre des Finances a propos, par une lettre adresse certains de ses
collgues, de dfinir pour 1975, un programme dtudes prioritaires de RCB 560. Le choix
de ne programmer quun petit nombre des tudes prioritaires dnote en fait la volont du
ministre des Finances et plus gnralement du gouvernement de pouvoir contrler
scrupuleusement le choix des objets dtudes, la conduite des tudes et lusage qui peut en
tre fait publiquement. Il est probable que ce soit ltude dAnicet Le Pors qui fasse ici
contre-jurisprudence561.
Dans ces professions de foi du ministre des Finances et des directeurs du Budget et de la
Prvision, prnant une instrumentalisation davantage centralise et cible de la RCB, un
lment est absent : la formation des agents administratifs, qui nest donc plus considre
rgulirement 2me gauche et PC. Lorsque Le Pors a sorti son tude sur l'immigration pour mettre un peu de
rationalit conomique dans le dbat politique de l'poque, cela n'est pas pass inaperu et a contribu
renforcer la rputation dune DP de gauche et incontrlable (entretien).
559 Projet qui naboutira pas, les magistrats de la Cour des Comptes veillant ne pas se faire instrumentaliser
par leurs interlocuteurs des Finances.
560 Allocution la CIRCB de Pierre Cortesse, BIRCB, n21, juin 1975, p. 13.
561 Il est noter que la procdure suivie pour ce nouveau (*) type d'tudes RCB prsente quelques
ressemblances avec le fonctionnement formel du dispositif national d'valuation cr par dcret en 1990 : "Ces
tudes se drouleront selon une procdure spcifique qui tmoigne de l'intrt qu'y attache le Gouvernement et
qui en garantit l'efficacit [dcisionnelle]. Une lettre de mission, signe conjointement par les ministres
intresss, confiera la direction des travaux un expert de haut niveau qui sera tenu de consulter les instances
de dcision concernes par les tudes et de les informer de l'avancement des travaux. Cette mission
comportera notamment : le recensement et l'analyse des travaux dj raliss, car il ne s'agit pas de repartir
zro... ; la constitution d'un groupe de travail ad hoc qui devra s'appuyer sur les services d'tudes existants ; et
la prparation d'un dossier complet comportant l'usage des ministres une note de prsentation exposant les
donnes du problme et rsumant les termes du choix sous forme de propositions prcises. Ces travaux seront
suivis par la direction du Budget, ce qui en garantira le ralisme financier, et par la direction de la Prvision,
qui vrifiera la rigueur des mthodes utilises et dans certains cas apportera une contribution active aux
travaux.". Bulletin RCB, n21, pp. 12-13. Homologie entre les deux squences suivantes : 1) le gouvernement
choisit les objets dtudes RCB et dlgue la Direction du Budget le soin de grer la pertinence
dcisionnelle du processus dexpertise pendant que la Direction de la Prvision en garantit la qualit
mthodologique ; 2) le comit interministriel d'valuation (CIME) choisit les objets d'valuation et dlgue au
Commissariat Gnral du Plan le soin de grer la pertinence dcisionnelle du processus dexpertise pendant
que le Conseil scientifique de l'valuation (CSE) en garantit la qualit mthodologique. (*) Nouveau pour le
dispositif RCB car ces tudes marquent en fait le retour la tradition des "rapports au ministre".

252

comme un enjeu prioritaire pour le succs de lopration RCB. En fait, hormis les stages de
formation axs sur llaboration des budgets de programmes - stages monts conjointement
par le Cfsm et le Cesmap, qui, la suite dune crise interne (courant 1975), voit partir vers
dautres horizons les deux tiers de son corps enseignant562 -, la formation RCB va petit
petit perdre son tiquette et tre rcupre par diffrents ministres, et notamment celui de la
Fonction Publique.
Rcapitulons : en cette anne 1975, la sociologie des organisations et le management public
taient petit petit en train de simposer dans lesprit des acteurs de la mise en oeuvre de la
RCB, tant au niveau du ministre des Finances que des ministres dpensiers et des
entreprises publiques. Ces deux corpus technologico-scientifiques reprsentaient bien plus
quune leon de lexprience sur la manire de conduire une rforme de lEtat, en
loccurrence la RCB. Ils conceptualisaient la naissance et llargissement dun accord entre
acteurs publics sur la prise de dcision : autonomie et responsabilisation comptable des
services publics, contrle a posteriori, et plus prosaquement, possibilit pour les services
dpensiers de ne pas avoir peur de se faire confisquer danciennes dotations et donc de
pouvoir rflchir avec davantage de srnit et dintelligence la raffectation de ces
dotations au vu des rsultats obtenus effectivement. Mais les nouveaux arrivs la tte du
ministre des Finances font voler en clat ce modus vivendi politico-administratif encore
fragile qui se mettait en place et qui posait la sociologie des organisations et le management
publique sur les fonts baptismaux de la moderne raison dEtat. La tension budgtaire
quinstaure, au premier chef, Jean-Pierre Fourcade se radicalisera bien videmment vers
1976, lorsque la crise ptrolire de 1973, dont on sest aperu avec retard quelle annonait
une crise conomique mondiale, aura des effets ngatifs patents sur les recettes et les
dpenses de lEtat.
e. Pragmatisme ex post et pragmatisme dcisionnel
Si lon dresse un bilan politico-administratif de lvolution du mouvement RCB, on observe
deux phnomnes. Premirement, la rationalit technico-scientifique de la SDCDP fonde
sur lanalyse micro-conomique perd de sa lgitimit et voit son monopole sur le dispositif
RCB disparatre. Les crdits de sous-traitance pour les tudes RCB sont diminus de
manire drastique. Les crdits de recrutement de contractuels sont rduits nant (tout ceci
se droule approximativement entre 1976 et 1978). Deuximement, la sociologie des
organisations et le management public, qui taient lentement parvenus au seuil de la
conscration en lieu et place de lanalyse micro-conomique dans le dispositif RCB, sont
balays dun revers de main par les nouveaux matres du ministre des Finances, adeptes
dune doctrine de rigueur budgtaire et comptable laquelle la crise conomique met le vent
en poupe.
Finalement, au cours de la seconde moiti des annes 1970, dans ce qui fut le systme RCB,
le rapport au temps change du tout au tout : lre des ingnieurs-conomistes se lgitimant
par la mise en avant dune rationalit micro-conomique pour les grands projets
dinvestissement se substitue lre des narques-gestionnaires qui entendent veiller tant bien
que mal la prservation de lquilibre des comptes publics. Ainsi que le dit Michel
Durafour, ministre dlgu lEconomie et aux Finances, lors de la septime et dernire
runion de la CIRCB (avril 1977) : Au cours des dernires annes, trois situations se sont
prsentes successivement : de 1970 1974, une srie de cinq budgets a t excute sans
interruption dexcdents ; en 1975, un dficit massif de 37,8 milliards, d pour partie la
rcession, a t pour lessentiel consenti pour limiter la dgradation de la croissance
562 C'est un point important sur lequel nous reviendrons plus tard, car c'est cette occasion que Jean-Pierre
Nioche quitte le Cesmap et sinvestit dans le thme de l'valuation des politiques publiques (entretien avec
Jean-Pierre Nioche).

253

conomique ; depuis 1976, lobjectif de la politique budgtaire est de rtablir lquilibre.

Des progrs importants ont dores et dj t accomplis puisque le dficit de 1976 devrait
tre substantiellement rduit par rapport celui de 1975. Un pas dcisif reste accomplir
en 1977. Les autorisations de dpenses initiales accordes par le gouvernement devront tre
rigoureusement respectes. Les administrations doivent prendre conscience que
llaboration du budget qui les concerne ne constitue pas une priptie susceptible de
rvisions ultrieures... 563.
Administrativement, les narques-gestionnaires bouteront hors de la SDCDP les ingnieursconomistes spcialistes de la rationalisation des investissements de lEtat, et de la DP en
gnral, en soctroyant les services dX-ENSAE mso- ou macro-modlisateurs. Car il
importe de noter que si lusage de modles sectoriels ou macro-conomtriques est tourn
vers la prvision (objectif ex ante), ces modles sont essentiellement construits sur la base de
sries statistiques (ralises ex post). La production de la SDCDP suit lvolution du cadre
temporel voqu. Les tudes durent moins longtemps, elle portent davantage sur le court
terme que sur le long terme. Ces volutions sont renforces par le fait que laugmentation
des demandes dtudes en provenance de la direction du budget oblige la SDCDP se
dpartir de la logique pluriannuelle des projets dinvestissement des ministres dpensiers
avec lesquels elle travaillait rgulirement avant 1975.
Paralllement ce changement de cadre temporel, la controverse sur la rforme de lEtat par
la RCB glisse galement dune logique darsenal oriente par la qualit intrinsque des
mthodes danalyse conomique vers une problmatisation des rapports entre savoir et
pouvoir, entre tudes et dcision, en passant, comme on la vu, par une forme de scepticisme
quant diffusion des mthodes danalyse conomique - scepticisme qui a bien failli profiter
la sociologie des organisations et au management public. Ainsi que le note Jacques Chirac,
Premier Ministre, loccasion du trentime anniversaire de lENA, dans une allocution
intitule Ladministration nouvelle : Cest un fait dexprience que ces travaux [tudes
RCB], sauf exceptions faciles recenser, inspirent trop faiblement laction quotidienne. Et,
dun autre ct, on voit des fonctionnaires qui prennent des initiatives au coup par coup,
sans clairage srieux, sans perspective. Une meilleure organisation devrait faire
disparatre ces cloisonnements 564.
Il est remarquable de voir que les deux glissements conceptuels que lon vient de dcrire
correspondent la naissance de deux pragmatismes - lun temporel, lautre dcisionnel - qui
ont largement structur le thme de lvaluation des politiques publiques tout au long des
annes 1980. Le pragmatisme temporel : le futur nest pas encore ralis, donc mieux vaut
tudier le pass (lvaluation ex post) ou le prsent (valuation concomitante). Le
pragmatisme dcisionnel : la dcision publique, en ralit, est largement non-congruente
avec une rationalit micro-conomique qui nest, de toute faon, pas une mais plurielle et
donc souillable par les desseins micro, mso ou macro-politiques de ses techniciens ou
utilisateurs avertis565. Mieux vaut donc insister moins sur la qualit des mthodes danalyse
que sur lorganisation de la rencontre entre des systmes dinformation mme rudimentaires
563 Bulletin RCB, n29, p.6.
564 Bulletin RCB, n24, mars 1976, p. 5.
565 C'est aussi parce que des narques-gestionnaires prennent poste la DP, et donc entrent en contact direct
avec le milieu des conomistes de la DP, que ce pragmatisme dcisionnel peut voir le jour au milieu des annes
1970. Un ancien X-conomiste de la SDCDP nous a rapport une anecdote qui peut clairer notre propos. Il
s'agit d'une runion de travail la DP mettant en prsence le directeur de la DP (Pierre Cortesse), un inspecteur
des Finances de la DB, et des conomistes de la DP, en 1975. La discussion porte sur les mrites et les limites
des diffrents modles sectoriels disponibles cette poque. Au bout d'un moment le directeur de la Prvision,
ulcr comme son collgue par le jargon des conomistes, s'exclame "Bon, alors, dites-nous rapidement, c'est
lequel de modle qui est vrai ?". Et les conomistes de s'esclaffer moqueusement "Mais, monsieur le directeur,
un modle vrai cela n'existe pas !". Les conomistes payeront pour leur attitude quelque peu mprisante, car
c'est dans ce genre de situation interactive que leur savoir s'est trouv peu peu dmythifi et dtest la fois.

254

et des acteurs, dont on se sera assur de la rceptivit aux informations fournies, afin que
leur prise de dcision soit davantage instruite.
f. La politique institutionnelle566 de lINSEE visant rcuprer le rseau pluriministriel
RCB
Les pragmatismes temporel et dcisionnel voqus plus haut seront assimils par la SDCDP
sous la forme dun investissement de mthode qui sintitulera valuation des politiques
publiques au dbut des annes 1980. Lassimilation sera lente. Les diminutions de crdits,
les mouvements de personnel, les campagnes de dlgitimation de lanalyse microconomique publique, les commandes dtudes quick and dirty de la part de la direction
du Budget, ont durement dstabilis la SDCDP et la DP en gnral. Mais le calme revient.
Deux raisons peuvent tre avances.
Dune part, la restructuration des finances publiques, du fait de la crise conomique qui
sinstalle, plonge toutes les directions oprationnelles du ministre des Finances (Budget,
Trsor, Fiscalit, Comptabilit Publique, etc.567) dans un climat durgence qui les oblige se
dsinvestir des questions de mthode et de mthodologie sur lesquelles la DP reprend donc
un ascendant certain au sein du ministre des Finances - mme si les demandes dtudes
affluent en provenance de toutes ces directions. La direction du Budget, notamment, cesse
de vouloir transformer le mouvement RCB au nom dun plus grand pragmatisme
dcisionnel. Elle en reste son leitmotiv : llaboration cote que cote des blancs
budgtaires (ou budgets de programmes).
Dautre part lINSEE et, plus prcisment, le corps des X-ENSAE qui prside de plus en
plus sa destine, prend ses dispositions pour rcuprer le rseau des cellules ministrielles
RCB dans lesquelles il pourra placer ses hommes qui seront autant de rabatteurs
dinformation statistique vers la maison-mre. Etant donn que la plupart des
administrateurs de lINSEE tablissent et font valoir un lien entre neutralit scientifique et
lgitimit politico-administrative, le fait quils partent la conqute du rseau RCB te tout
espoir aux quelques rcbistes encore convaincus de la SDCDP quant une relance du
systme sur une base interministrielle et officiellement oriente vers laide la dcision
publique.
Cest pourtant en prtextant trs habilement une flagrante sous-exploitation administrative
des cellules RCB ministrielles, et donc des capacits de calcul conomique de
ladministration franaise, quEdmond Malinvaud, le directeur gnral de lINSEE, se porte
stratgiquement acqureur du rseau RCB (dont dailleurs la SDCDP fait partie). Nous
sommes en automne 1976. En aot de la mme anne, Raymond Barre est devenu Premier
Ministre et ministre des Finances. A cette poque, cest un professeur dconomie respect
dans les milieux conomistes tant universitaires quadministratifs. La poigne des derniers
rcbistes de la SDCDP pense pouvoir mettre profit linclination franchement conomiste du
Premier Ministre pour remettre flot la RCB en tant que rseau administratif dexpertise
pluri-ministriel coordonn par la SDCDP, dautant que la technique fondamentale de la
RCB est lanalyse micro-conomique noclassique et que Raymond Barre est un conomiste
566 Au sens extensif de Luc Rouban (L'Etat et la science, la politique publique de la science et de la
technologie, Paris, Editions du CNRS, 1988) qui se distingue de celui plus restrictif propos par Jean-Louis
Quermonne (Grawitz (M.), Leca (J.),(sld.), Trait de science politique, tome 4, pp. 61-87).
567 Par exemple, le Budget ralise avec stupeur que les administrations dpensires font de l'laboration des
budgets de programmes un exercice formel dont elles s'accommodent trs bien car, par ailleurs, elles peuvent
appliquer des recettes comptables, juridiques et rhtoriques qui leur permettent de dpasser les plafonds
budgtaires autoriss (Cf. sur ce point Laufer (R.), "Budget de l'Etat et management public", in Le budget de
l'Etat, Les cahiers de l'IFSA, Economica, 1989). La direction du Trsor, quant elle, doit faire face la monte
en puissance des marchs financiers. La direction gnrale des Impts doit s'attacher organiser
laugmentation des prlvements obligatoires dont elle a la charge.

255

noclassique. Une convocation de la Commission interministrielle RCB apparat alors

comme un bon moyen dattirer lattention du Premier Ministre sur la ncessit de relancer la
RCB. Mais ne convoque pas la CIRCB qui veut, de manire inopine. Cest ce moment-l
que lappui dEdmond Malinvaud est requis par le dernier carr RCB de la SDCDP qui, du
fait de sa gestion la tte de la DP de 1972 1974 et de sa mutation doffice, a contract
son endroit une sorte de connivence. Le directeur de lINSEE accepte ainsi daider la
convocation dune runion de la CIRCB laquelle assisterait Raymond Barre, quEdmond
Malinvaud peut lgitimement considrer comme un de ses pairs. Cest ce qui advient le 15
janvier 1977.
A partir de l, la vie de lagonisant rseau de cellules ministrielles RCB est entre les mains
du directeur de lINSEE, ou plutt des stratges du corps des X-ENSAE. Le 27 fvrier 1977,
donc un mois aprs lultime runion du CIRCB, Raymond Barre commande au Commissaire
au Plan, Jean Ripert, un rapport sur les possibilits dune plus large utilisation du calcul
conomique en tant quoutil daide la dcision publique : La ralisation, au cours des
prochaines annes, dun dveloppement satisfaisant exigera une rigueur accrue dans la
gestion des affaires publiques et prives [...] Le calcul conomique constitue un des moyens
qui permettent dclairer ces choix [...] En pratique le calcul conomique nest utilis que
pour une faible partie seulement des investissements publics aids par lEtat [...] Il convient
de remdier cette situation. Cest pourquoi je vous demande de constituer un groupe de
travail interministriel [...][qui] sefforcera de proposer des solutions concrtes, et
recueillant un consensus suffisant, aux principales questions que soulve la gnralisation
du recours au calcul conomique... 568.
Au-del du fait que cette lettre de commande authentifie lidentit conomiste de son auteur,
il faut remarquer qu aucun moment Raymond Barre ny mentionne lopration RCB. Une
hypothse plausible est que le Premier Ministre souhaite dvelopper le calcul conomique
(ou conomtrie macro, mso, ou micro) en tant que pratique administrative normale, en
lextirpant du carcan institutionnel et symbolique de la RCB trop marque par un chec. Les
expressions gestion des affaires publiques et prives , taux dactualisation , et
indicateurs conomiques et sociaux , rvlent, entre autres choses, que le Premier
Ministre souhaite probablement faire des services du Plan le moteur central dune nouvelle
tentative de gnralisation du recours au calcul conomique dans ladministration
franaise569. Dans cette optique, la DP, et plus particulirement la SDCDP, seraient,
dfinitivement et leur insu, soulages de la responsabilit rformatrice interministrielle
qui tait la leur au moment o lopration RCB battait son plein. La SDCDP, en plus de son
rle de service dtudes conomiques, pourrait alors devenir un centre de recherche en
mthode. Elle naurait plus gure justifier son existence par une intense activit de
transfert de technologie au sein de son ministre ou dans dautres dpartements ministriels.
Nous allons maintenant voir que la SDCDP va tre effectivement soulage de toute charge
interministrielle - quitude administrative propice, au sein de la SDCDP, une rflexion
mthodologique aboutissant pour partie lvaluation des politiques publiques -, mais que le
transfert de charge ne seffectuera pas au profit du Commissariat Gnral du Plan mais
plutt de lINSEE.
Ce nest pas tant le commanditaire officiel Raymond Barre qui dfinit les enjeux du rapport
quil commande, mais plutt ceux qui, lINSEE, lui ont habilement suggr de commander
568 On trouvera le texte complet de cette lettre de commande en pages 62 et 63 du rapport remis sa suite :
Calcul conomique et dcisions publiques, La Documentation Franaise, Paris, 1979, 157 p.
569 Raymond Barre, sous son mandat, rduira la portion congrue les services du Plan spcialiss dans les
sciences sociales non conomiques. Cette entreprise atteindra son point culminant en 1979 avec le
dmantlement du CORDES dont le responsable, Robert Fraisse, jouait un rle crucial d'importateur de la
pense sociologique et politique au Commissariat (entretien avec Robert Fraisse, confirm par une dizaine
dautres entretiens).

256

un rapport sur le calcul conomique dans ladministration franaise, qui sont galement ceux
qui vont contrler et utiliser les travaux exposs dans le rapport. Cest dans cette logique
que, dans la foule de la lettre de commande de Raymond Barre, Jean Ripert confie
immdiatement lX-ENSAE dauphin dEdmond Malinvaud, Jean-Claude Milleron570, la
prsidence du groupe de travail interministriel sur le calcul conomique.
Le rapport Milleron (remis au Premier Ministre en janvier 1978), ainsi que les discussions
du groupe de travail dont il procde, ne visent pas proposer officiellement une
rorganisation et un redveloppement de lancien rseau RCB. Le rapport Milleron571 est
flou et consensuel : les quantitativistes doivent trouver des complmentarits avec les
qualitativistes ; les perspectives long terme des dpartements ministriels et de la DP
doivent tre encourages, mais il faut aussi les accommoder avec les perspectives court
terme de la direction du Budget ; les partisans de lusage de prix fictifs (sans distorsions des
lois du march) ne doivent pas ignorer que les mthodes bases sur les prix rels (ex : la
mthode de effets) apportent dintressants lments de comprhension de la ralit
conomique ; le rseau de cellules ministrielles RCB ne fonctionne pas si mal quon le dit,
mais il faut peut-tre en restructurer certaines, etc.
Lindcision apparente dont est empreint le rapport brille de tous ses feux dans les passages
traitant implicitement de la question Que doit-on faire de la DP en tant que tte pensante
de la RCB ? : Les relations entre les demandeurs dtudes et les analystes ne peuvent
tre amliores que par contact direct et par une meilleure connaissance par les analystes
du terrain spcifique sur lequel opre le demandeur. La dcentralisation des quipes en est
une condition ncessaire. Elle doit cependant viter les risques de dtournement vers [...]
des proccupations de court terme. La logique de la dcentralisation et de la spcialisation
ne doit pas non plus tre poursuivie aveuglment et mettre en danger la fonction de synthse
et de coordination. [...] Le groupe recommande [...] le maintien un niveau lev dun ple
danimation et de coordination, [...] et le recours plus systmatique des forces
dintervention temporaire [allusion la rduction des crdits de sous-traitance RCB][...]. Les
membres du ple central devraient cumuler les comptences dexperts et dconomistes,
pour tre mme dassurer la cohrence mthodologique des travaux engags et le cas
chant tre les matres doeuvre de la ralisation de modles sectoriels. Enfin, on pourrait
imaginer que ce noyau central devienne une structure daccueil ouverte aux membres des
services priphriques dsireux de [...] (p. 23). Jamais la DP ne sera nommment dsigne,
pas plus que dautres administrations pouvant prendre le relais de la RCB, telles que le Plan
ou lINSEE. Peut-tre agac par lart de la non-prise de position dont le rapport Milleron
constitue un sommet, Raymond Barre, le commanditaire officiel, les balaiera ngligemment
en quelques lignes : Je vous demande en consquence de communiquer le rapport du
groupe de travail aux dpartements ministriels et entreprises publiques concerns et de
recueillir en leur sein les ractions propres des responsables.572 .
La fonction du groupe de travail interministriel sur le calcul conomique prsid par JeanClaude Milleron est en dfinitive trs simple : dresser une carte dtaille du rseau des
cellules ministrielles ex-RCB, afin que lINSEE puisse sy reprer et oeuvrer lentement,
opportunit aprs opportunit, sa rcupration. Une cinquantaine de cellules anciennement
RCB ont t identifies dans les ministres, les entreprises publiques, les tablissements
publics (EPA, EPIC, etc.), les entits parapubliques (comme la Caisse des Dpts et
570 Au moment o lui est confie cette mission, Jean-Claude Milleron est directeur de lENSAE. Il deviendra
en juillet 1978 chef du service conomique du Commissariat Gnral du Plan jusquen 1981. Aprs un court
poste dattente lINSEE, il devient directeur de la prvision en 1982, puis directeur gnral de lINSEE en
1987 (remplacement de Malinvaud), et enfin secrtaire gnral adjoint des Nations Unies (charg de l'analyse
des politiques conomiques) en 1992 (poste quavait avant lui occup Jean Ripert).
571 Calcul conomique et dcisions publiques, op. cit..
572 Lettre du Premier Ministre au Commissaire au Plan, date du 28 fvrier 1978.

257

Consignations), etc. Tous leurs responsables ont t auditionns longuement propos de

leurs mthodes, de leur programme de travail, de leur effectifs, etc. La RCB sest ensuite
fait bouffer par les gens de lINSEE qui mettaient en place leurs systmes dinfo. Ceux-ci
ont permis une gestion court terme de prendre le dessus sur une gestion-prvisionprospective long terme. Il y a eu de plus en plus de fusion des cellules RCB et des cellules
INSEE dans les ministres (entretien avec Robert Poinsard, contractuel de la SDCDP de
1974 1987).
g. Lide dvaluation ex post pour les derniers rcbistes : un mode de relgitimation et un
effet de nostalgie
En fait, lvaluation ex post des dcisions publiques est la seule nouveaut propose dans le
rapport, le reste ne faisant que poursuivre les litanies pro- ou anti-RCB entonnes partir du
milieu de 1974. Non pas que Jean-Claude Milleron, et les deux rapporteurs qui lont aid,
aient invent lvaluation cette occasion. Le fait est que, pour tablir ce rapport, le groupe
de travail prsid par M. Milleron sest fait pour partie lcho de lintrt quun certain
nombre danciens rcbistes ministriels commencent porter au principe global de
lvaluation ex post tel quil avait t nonc et promu par des gens comme Bernard Cazes
ou Catherine Blum au dbut des annes 1970 : Les membres du groupe et de nombreuses
personnalits parmi celles qui ont t auditionnes, ont jug souhaitable que soit encourag
le recours systmatique des valuations ex post des tudes et des dcisions. [...] Dans le
cas o les tudes pralables un projet ont t effectues, le souci de comparer a posteriori
les prvisions et les ralisations [...] pourrait tre compris comme allant de soi : de fait, de
tels retours en arrire ne sont que trs exceptionnellement pratiqus. La prparation de
nouvelles dcisions incite lanalyste regarder trop exclusivement vers lavenir... Il nest
pas toujours facile de procder des valuations ex post et la mise en oeuvre de tels travaux
peut mobiliser des moyens non ngligeables. [...] Le suivi des projets suppose un systme
dinformation adapt, comportant parfois la collecte dinformations spcifiques. [...] Tout
comme ltude a une double fonction dapprentissage et dlment de ngociation,
lvaluation doit avoir un double rle pdagogique et incitatif. (pp. 25-26).
Pour les tenants du calcul conomique, lvaluation ex post reprsente la fois un objet et un
projet, quelque chose d la fois proche et lointain. Sengager dans lvaluation ex post, cest
clairement rompre avec toute la tradition du calcul conomique noclassique573 bas sur un
nombre restreint de prix fictifs qui concentrent en quelque sorte le fonctionnement socioconomique national idal. Evaluer a posteriori, cest dabord regarder la ralit telle quelle
est, et non demble la construire rationnellement. Dun autre ct, pour les calculateurs
conomiques, sintresser lvaluation quivaut aussi faire acte de contrition, accepter
de reconnatre et danalyser leurs erreurs et donc de faire partie de la mme humanit que les
dcideurs avec lesquels ils veulent rtablir un lien professionnellement et
institutionnellement vital. On ne doit pas ainsi seulement valuer les dcisions, mais aussi
les tudes passes des dcisions. En comprimant le raisonnement, on dira donc que faire de
lvaluation ex post quivaut faire compltement autre chose que du calcul conomique,
mais quil ny a rien dautre faire pour sauver le calcul conomique en tant que possible et
fondamental savoir technique de la puissance publique. Toutefois, ce raisonnement est
implicite. Il sapparente un secret de polichinelle que de nombreuses personnes partagent
sans vraiment le savoir, vouloir le savoir, ou trop vouloir le faire savoir. Son lucidation
collective aura seulement lieu la fin de 1982 lorsque MM. Milleron, Deleau et Poinsard 573 Au mieux l'valuation ex post peut signifier l'tablissement de sries statistiques utilisables dans la
construction ou le perfectionnement de modles mso- ou macro-conomtriques. C'est d'ailleurs pourquoi
Jean-Claude Milleron n'a pas manqu dans son rapport d'encourager la fois l'valuation et la construction de
modles sectoriels.

258

tous trois de la DP - engageront des moyens relativement consquents dans la prparation du

colloque Lvaluation des politiques publiques qui sest tenu lENA en octobre 1983.
Malheureusement, cette poque il est dj trop tard ; la potion valuative ne revigorera pas
un milieu RCB qui, en termes sociologiques, est alors presque compltement dmobilis574.
En fait, ds la fin de la dcennie 1970, lancien systme RCB nest dj plus quun souvenir.
Le bulletin interministriel RCB, qui continue de paratre, reste le seul vestige dune
grandeur passe, et parvient encore donner une image peu prs unifie de la RCB. Mais
il suffit den lire les sommaires pour comprendre quil ny a plus vraiment de ligne, de
cohrence ditoriale. On trouve dans le bulletin des tudes de cas trs diverses dun point de
vue mthodologique, des tmoignages trs libres sur des actions publiques spcifiques, des
fiches techniques - rdiges par Bernard Walliser et Robert Poinsard - portant sur les taux
dactualisation, les indicateurs sociaux, la mthode multicritre, la mthode cot-avantage,
les effets redistributifs, etc.
Sinscrivant dans la logique de veille technologique du bulletin, le thme de lvaluation ex
post de laction publique sera voqu pour la premire fois dans le numro 30 de septembre
1977. Marie-Thrse Chapalain575, y raconte lhistoire du PPBS dans le secteur de la sant
aux Etats-Unis, en concluant que lvaluation ex post des programmes daction est
maintenant l-bas en pleine expansion, et que, dautre part, le recours la sociologie des
organisations hospitalires et la sociologie interactionniste des rapports mdecin-malade
(ethnomthodologie hospitalire initie par Aaron Cicourel) semble donner des rsultats tout
fait probants. Le numro 34 de la BIRCB comporte le compte-rendu dune tude
dvaluation ex post du pacte national pour lemploi . Aprs avoir expos lensemble des
hypothses sous-jacentes laction publique en question avant sa mise en oeuvre, les auteurs
de ltude dcrivent de manire mthodologiquement clectique (entretiens, batteries
dindicateurs socio-conomiques, cartographie, etc.) ses rsultats et ses effets (la diffrence
est bien souligne), pour conclure lexistence deffets pervers ou inattendus (concurrence
intergnrationnelle pour lemploi, apparition dune culture de lemploi prcaire chez les
jeunes, etc.). Dans un document non publi tablissant un bilan des tudes RCB576, Robert
Poinsard fait une estimation de laugmentation du nombre des tudes dvaluation ex post
dans le cadre du mouvement RCB : sur 379 tudes RCB, il a identifi 62 valuations a
posteriori, dont 6 au cours de la priode 1970-75, 10 durant 1975-80, et 35 pour lintervalle
1980-84.
Le thme de lvaluation merge paralllement au discrdit de plus en plus gnral qui
touche les comptences conomistes des analystes RCB dans ladministration franaise.
Globalement, longueur de pages du bulletin RCB sexpriment les grandes incertitudes
pesant sur lavenir politico-administratif du calcul conomique, alors quaux dbuts de la
RCB il ne reprsentait pas moins quune nouvelle raison dEtat . Par exemple, dans le
numro 35 du bulletin (dcembre 1978), un directeur dpartemental de lEquipement, ancien
chef du SAEI de 1968 1975 (donc connaissant trs bien la RCB), retrace les moments forts
de lopration RCB pour les services dconcentrs de lEquipement, et note que le cadre
oprationnel fourni par les techniques RCB est loin de pouvoir rpondre aux problmes
574 Une rapide analyse de rseau applique au milieu RCB montre non seulement qu' partir de 1975 le
nombre de personnes dans le milieu a diminu mais que l'intensit ou la frquence des relations entre ceux qui
sont rests dans le milieu a galement dcru (quels que soient les critres plus ou moins restrictifs
d'appartenance que l'on peut appliquer pour circonscrire le peuple Rcbiste). Certains contractuels du milieu ont
par exemple distendu leurs liens avec certains ingnieurs-conomistes, reprochant ces derniers une sorte
d'intransigeance techniciste administrativement suicidaire.
575 Comme nous lavons mentionn plus haut, c'est elle que l'on doit l'tude sur la "mortalit prinatale" de
1969, tude qui est la base d'un programme de sant publique dont on peut dire qu'il a sauv des milliers de
vies. Cela mrite d'tre soulign.
576 Poinsard (R.), Dmarches scientifiques et dcisions publiques : vingt annes d'tudes RCB, 1988
(document non publi).

259

dexistence des DDE, car la lgitimit politique, administrative et sociale dune organisation
nest pas rductible la question de son efficacit conomique et organisationnelle : Il
mest apparu trs rapidement [...] que la rputation de la DDE de Meurthe-et-Moselle dans
son environnement local, auprs des lus et de la presse, ntait pas la hauteur des
rsultats obtenus en matire dorganisation et rationalisation des mthodes. Jai donc
dcid de raliser une enqute dopinion [qui a] rvl une profonde mconnaissance des
missions de la DDE [...] Cette mauvaise reprsentation induisait des comportements
agressifs, dnonant les abus dun pouvoir technocratique . Do la tentation de courtcircuiter la direction du service, soit par lintrieur, soit par lextrieur [...] En somme, le
nouveau systme de gestion avait privilgi laspect de production et nglig limpact sur
lenvironnement .
Pour obtenir des moyens pour agir, il faut tre non seulement efficace mais galement
lgitime ; et pour savoir si lon est lgitime il faut aller demander le crdit que les
diffrents acteurs environnants nous accordent en fonction de limpact que notre activit a
sur eux. On nest pas loin de lide gnrale de fonction de lgitimation assure par
lvaluation de laction publique. Dans le numro 36, on trouve mme, chose impensable
cinq ans plus tt, une analyse factorielle de la frquentation des quipements collectifs en
vue de comprendre en quoi ces derniers peuvent participer la reproduction des ingalits
sociales (pp. 19-25). Toujours dans le trente-sixime numro du bulletin, un ancien
formateur RCB, convoquant les grands noms de lanalyse amricaine des politiques et des
organisations publiques - H. Simon, Ch. Lindblom, A. Wildawsky, G. Allison... -, montre
que les informations produites par les techniques RCB nentrent que pour une part infime
dans les processus rels de dcision publique (pp. 75-83).
Par ailleurs, le style discursif du bulletin RCB prend une tournure franchement historicisante
et nostalgique ; cest le repli naturel dune moribonde communaut pertinente daction
collective 577 sur un pass dans lequel elle pense pouvoir se ressourcer. Par exemple, pour
le numro 38, Robert Poinsard, qui vient dtre nomm rdacteur en chef du bulletin en plus
de secrtaire dune commission interministrielle RCB qui ne se runit plus578, veut
redonner un second souffle politico-administratif au calcul conomique en approfondissant
par le biais du bulletin RCB le travail de bilan initi par le groupe de travail du Plan prsid
par J.-C. Milleron.
Ainsi Robert Poinsard demande chacun des grands foyers publics du calcul conomique
(EDF, SNCF, RATP, Sant Publique, etc.) de donner sa version de lhistoire du calcul
conomique en quelques pages dans le bulletin. Un sentiment damertume se dgage des
conclusions de lensemble de ces pitaphes de la RCB dont voici deux morceaux choisis :
Mais le bon dcideur, celui qui a le plus de chances dtre heureux, sera celui qui
sappuie sur le calcul conomique avant de dcider, qui connat les imperfections de ce
calcul, mais sefforce de lamender plutt que de le rcuser... (n38 p. 25). Cest partir
dune thorie conomique solide [...] que, sous limpulsion dhomme avertis et persvrants,
sest progressivement mis en place EDF un systme de calcul conomique dune
remarquable cohrence. En bons scientifiques, les auteurs dun tel progrs nont jamais
considr que les amliorations apportes signifiaient perfection [...] Ils savent aussi que la
science conomique est une science sociale et quil faut se garder de fermer les yeux sur les
comportements de lhomme pour se fier entirement au calcul. (n39 p. 19).

577 Segrestin (D.), "Les communauts pertinentes d'action collective", Revue franaise de sociologie, vol. XXI,
1980, pp. 171-203.
578 On notera que Robert Poinsard sera la premire et la dernire personne occuper ces deux fonctions ;
auparavant des hauts fonctionnaires narques ou ingnieurs s'en chargeaient sans cumuler les rles.

260

5. Mort de la RCB et naissance de lvaluation des politiques publiques

a. La tentative de la Direction de la Prvision de remplacer la RCB par lvaluation des
politiques publiques
A la fin des annes 1970, il ne reste au ministre des Finances que deux rcbistes, Robert
Poinsard et Bernard Walliser, tous deux agents la SDCDP et passant le plus clair de leur
temps maintenir en vie et en vue le bulletin interministriel RCB. Nous venons de voir
quau dpart, lintrt de ces derniers reprsentants de la RCB pour lvaluation comportait
une dimension existentialiste. Pour eux, lvaluation est dabord une posture rtrospective
leur permettant de tirer les grandes leons institutionnelles et mthodologiques de leur
finissante exprience dexpertise, et de relgitimer cette dernire. Cette approche spcifique
les empche de considrer lvaluation des politiques publiques comme un possible objet
dinvestissement institutionnel et mthodologique - comme avaient commenc le faire
Catherine Blum et Bernard Cazes au dbut des annes 1970 -, alors quils constatent euxmmes que la pratique de lvaluation semble samplifier dans ladministration franaise.
Ceci na rien de surprenant si lon observe que, logiquement, la dernire paire rcbiste ne
comprend plus que des irrductibles, des passionns de lanalyse conomique des dcisions
publiques. En outre, les derniers zlotes de la RCB considrent juste titre que lvaluation
ex post des politiques publiques a toujours fait partie des accessoires techniques de la RCB,
quelle a mme t pratique dans le cadre de certaines tudes RCB (scurit routire ,
prinatalit , par exemple), et donc que le dveloppement de sa pratique pourrait tout
fait soprer dans le cadre dune relance de la RCB. Cest ce quexprime Marie-Thrse
Chapalain dans le numro 39 de mars 1979 du BIRCB : Lanalyste se retrouve statisticien
ou conomiste rtrci dans le sens o on lui demande de simples tudes de rentabilit
financire, les commanditaires des travaux ne sachant pas, ou plus, que les calculs
conomiques des dernires dcennies intgraient galement des lments non marchands.
La rcession conomique, la ncessit ressentie par les responsables politiques de limiter la
croissance des dpenses de sant ont cependant cr [...] comme un besoin soudain et
imprieux dvaluer les actions de sant. Mme si [...] les volonts exprimes montrent
une ignorance des expriences passes, et une recherche dinspiration en grande partie
illusoire auprs de travaux trangers, il est intressant de voir que des personnes de plus en
plus nombreuses souhaitent mettre jour une certaine rationalit de laction mdicale de
faon la rendre contrlable par le corps social. Le systme RCB est mort ; vive le systme
X qui va natre... (p. 27).
Le rapport quentretiennent les derniers rcbistes avec la mode de lvaluation des politiques
publiques qui commence prendre corps la fin des annes 1970 restera inchang jusqu la
mort officielle de la RCB en 1984 et mme bien aprs. Si Robert Poinsard sest en 1983
engag dans lorganisation intellectuelle du premier grand colloque sur lvaluation des
politiques publiques en France579, cest reculons et fortement encourag par sa hirarchie
(Jean-Claude Milleron et Michel Deleau) qui lui demande de faire une fois pour toutes le
deuil de la RCB et de se rendre utile en jouant le rle de poisson-pilote de la DP quant une
possible institutionnalisation de lvaluation contrle par la DP. Avant dentrer dans le
dtail de cet investissement officiel de la Direction de la Prvision sur le thme de
lvaluation, essayons de comprendre pourquoi les suprieurs de Robert Poinsard lont
choisi pour soccuper du dossier valuation, et surtout pourquoi ils ont choisi de faire
travailler un de leurs hommes sur lvaluation.
Dans la France de la fin des annes 1970, la faveur dune crise de la pense de gauche ,
notamment dans sa composante marxiste - pense dclare ngligeable de fait par le
579 Nioche (J.-P.), Poinsard (R.), L'valuation des politiques publiques, op. cit.

261

pragmatisme politique imprim la gauche par Franois Mitterrand - et de

lapprofondissement de la crise conomique en consquence du second choc ptrolier, on
assiste une floraison dcrits et de discours dconomie politique de tendance franchement
librale, mouvement intellectuel rgulant une pratique politique rpondant au nom de
nolibralisme . Pour notre propos, cette vague nolibrale a le statut dun postulat580
(que nous ne questionnons pas). Nous nous satisfaisons de la dfinition idal-typique quen
a donne Michel Foucault prcisment la fin des annes 1970 : Alors que toute
rationalisation de lexercice de gouvernement vise maximaliser ses effets en en diminuant
le plus possible le cot (entendu au sens politique non moins quconomique), la
rationalisation librale part du postulat que le gouvernement (il sagit l, bien sr, non pas
de linstitution gouvernement , mais de lactivit qui consiste rgir la conduite des
hommes dans un cadre et avec des instruments tatiques) ne saurait tre, lui-mme, sa
propre fin. Il na pas en soi sa raison dtre, et sa maximalisation, ft-ce aux meilleures
conditions possibles, na pas tre son principe rgulateur. En cela, le libralisme rompt
avec la raison dEtat [...] Le libralisme, lui, est travers par le principe : on gouverne
toujours trop - ou du moins, il faut toujours souponner quon gouverne trop. La
gouvernementalit ne doit pas sexercer sans une critique , autrement plus radicale
quune preuve doptimisation. 581. En tant que pratique politique, le nolibralisme du
tournant des annes 1970-1980 gnre chez certains agents de lEtat une peur, travers par
exemple les projets officiels dun Grard Longuet qui, en tant que dput UDF rapporteur du
budget de la fonction publique au sein de la commission des Finances de lAssemble
Nationale, propose de dtitulariser la plupart des fonctionnaires dEtat pour nen garder que
400 000582. Les membres des grands corps de lEtat en poste la Direction de la Prvision
nont statutairement pas grand chose craindre dune telle attaque, mais on ne peut pas en
dire autant des agents contractuels de la DP qui ont perdu presque toute chance dtre
titulariss comme administrateurs de lINSEE583. Robert Poinsard en fait partie.
La mise lagenda public du problme dun Etat intrinsquement inefficace584 quoprent
avec succs certains segments de llite politique, conomique et culturelle franaise incite
des responsables de la Direction de la Prvision sintresser aux composantes des sciences
sociales (conomistes ou non-conomistes) soutenant une approche critique mais nanmoins
rformiste de lEtat au travail, cest--dire de ladministration publique585.
A la fin des annes 1970, les sciences sociales amricaines se focalisant sur la
gouvernabilit des socits industrielles et dmocratiques arrivent maturit, et font en
France suffisamment dadeptes et de dtracteurs pour aboutir la constitution dun forum
intellectuel permanent. Au sein de ce forum vont se ramasser et sintgrer tout un ensemble
580 Postulat inspir tout particulirement par Jobert (B.), Thret (B.), France : la conscration rpublicaine
du no-libralisme , in Jobert (B.),(dir.), 1994, Le tournant nolibral en Europe, Paris, LHarmattan, pp. 2185.
581 Foucault (M.), "Naissance de la biopolitique", in Rsum de cours, Julliard, Paris, 1989, p. 111. Nous
sommes par ailleurs totalement en accord avec Michel Foucault qui proposait "d'analyser le libralisme non
pas comme une thorie, ni comme une idologie, encore moins, bien entendu, comme une manire pour la
socit de se reprsenter... ; mais comme une pratique, c'est--dire comme une manire de faire oriente vers
des objectifs et se rgulant par une rflexion continue" (p. 100)
582 Avis 1196, tome 3 doctobre 1979, et Avis 1980, tome 3 doctobre 1980 des lois de Finances.
583 La vague de titularisation des contractuels de la DP a eu lieu entre 1975 et 1978. Catherine Blum et MarieThrse Chapalain en ont par exemple bnfici.
584 LEtat dit rgulateur est mis en cause. Rgulateur tant du point de vue rglementaire (nolibralisme =
drgulation) que de celui de l'intervention financire (nolibralisme = rduction des dpenses publiques et de
la pression fiscale) ou de la production de services (nolibralisme = privatisation d'entits publiques).
585 Rappel : cest cette raction quappelait implicitement de ses voeux Bernard Cazes au dbut des annes
1970 lorsquil projetait dinstitutionnaliser des mcanismes valuatifs intra- et extra-tatiques permettant de
libraliser le fonctionnement de la puissance publique.

262

de passages au crible , de critiques de lEtat586, qui jusque l ntaient pas regroups dans
la discipline (dans les deux sens du terme) connue dsormais sous le terme gnrique
danalyse des politiques publiques .
Dans le numro 42 (septembre 1980) du bulletin RCB dont il est le rdacteur en chef, Robert
Poinsard rend compte de plusieurs sminaires auxquels il a particip au cours de lanne.
Nous retranscrivons ici quelques passages de ces comptes-rendus, car ils illustrent la
distinction que Robert Poinsard est en quelque sorte forc de faire entre les deux approches
critiques de lEtat (nolibralisme et analyse des politiques publiques), bien quelles rangent
toutes deux la RCB dans le rayon des dfaillances de gouvernement. Au sujet des discours
tenus au cours du sminaire OCDE de mai 1980 sur les dpenses publiques , R. Poinsard
note propos des lments danalyse inspirs de lcole amricaine du Public Choice :
Cette analyse reste allusive plutt que prcise ; elle ne fait pas une description
systmatique des acteurs en prsence : non administratifs (contribuables, lecteurs,
bnficiaires,...), politiques (Parlement, Gouvernement), administratifs (responsables
budgtaires, responsables de services, ...) . Avec une pointe dironie, il ajoute : En
labsence de mesure de limitation, le phnomne de croissance se perptuerait durant un
certain temps, aboutissant une situation de rupture, dcrite par certains orateurs comme
la fin du systme dmocratique . (p. 51).
Robert Poinsard conclut ce premier compte rendu en regrettant que Les grands systmes
formaliss tels que le PPBS, la RCB ou le ZBB [zero-based-budgeting] taient en quelque
sorte interdits de sjour dans le sminaire... On leur reproche de navoir pas atteint
leurs objectifs et de stre compltement discrdits. Il nempche que bien des actions
envisages au cours des dbats voquent infailliblement et dassez prs des axes de
dveloppement inscrits de longue date et lentement concrtiss dans la RCB... (p. 52).
Cest cette vision aveugle de lEtat que Robert Poinsard refuse de considrer. En revanche,
le contenu et la forme des dbats ayant eu lieu au sein dun des groupes de travail du 18me
congrs annuel de lInstitut International des Sciences Administratives Madrid trouvent
grce ses yeux. Le thme en tait les systmes budgtaires intgrs dans le monde. M.
Poinsard consacre un long passage de son rapport madrilne lintervention de Naomi
Caiden qui travaille lUniversit de Californie avec le professeur macroconomie et
qui sest livre un examen critique de quelques ides gnralement admises sur les
budgets des pays en voie de dveloppement (p. 53). Robert Poinsard utilise rhtoriquement
lintervention de Mme Caiden pour faire ressortir le caractre dogmatique et simpliste de la
vague nolibrale qui dferle en France.
Cest loccasion dun grand colloque intitul O va la gestion publique ? et se
droulant les 28, 29 et 30 mai 1980 que la hirarchie de Robert Poinsard commencera
envisager de charger ce dernier dun premier projet dinvestissement mthodologique et
institutionnel dans le thme de lvaluation des politiques publiques en guise de substitut
la RCB.
b. Le colloque O va la gestion publique ? , un tournant
En automne de lanne 1979, un petit nombre de responsables du Centre denseignement
suprieur des affaires du groupe HEC et de lUER Sciences des organisations de
lUniversit Paris-Dauphine vont dmarcher le directeur de la Prvision, Pierre Cortesse,
pour solliciter sa participation budgtaire lorganisation dun colloque au cours duquel
laprs-RCB sera plus ou moins explicitement dbattu sur un plan stratgique et
mthodologique. On trouve notamment dans le comit dorganisation du colloque Georges
Dupuis, vice-prsident de lUniversit Paris I, et prsident du Groupement de recherches
586 Remises en cause de ses fondements mythiques (lintrt gnral, la neutralit, la continuit, la raison
dEtat, etc.) mais aussi de ses capacits daction sectorielles et intersectorielles.

263

coordonnes sur ladministration locale (GRAL)587, Guy Terny, professeur dconomie et

ancien directeur des tudes lENA588, et Jean-Pierre Nioche. Ce dernier, son dpart du
CESMAP en 1975, sinscrit dans le programme doctoral de lESSEC dans le cadre duquel il
suit le sminaire dvaluation des politiques publiques de Reinhard Angelmar, disciple de
D.T. Campbell, lui-mme professeur NorthWestern University589 et spcialiste des
sciences sociales appliques et, plus prcisment, figure tutlaire de lexprimentation
sociale amricaine. J.-P. Nioche pense immdiatement que les mthodes valuatives peuvent
constituer un puissant outil de modernisation de la gestion publique (entretien), dautant
plus que, ayant touch de prs au mouvement RCB, il sait que ce dernier devra bientt entrer
dans un processus daggiornamento mthodologique profond. Devenu professeur au
dpartement Stratgie HEC en 1978, il fera de lvaluation des politiques publiques lun de
ses thmes de prdilection. Il organise par ailleurs un cours intitul Analyse et valuation
des politiques gouvernementales pour les tudiants de troisime anne dHEC se destinant
la fonction publique590.
Aprs consultation du cabinet du ministre et de la Direction du Budget, Pierre Cortesse
donne son accord pour la participation financire de la DP la tenue du colloque. Si Robert
Poinsard et Bernard Walliser sont videmment invits au colloque, ils ne sont pas sollicits
pour y intervenir et encore moins informs du fait que ce colloque tiendra en partie lieu ou,
du moins, marquera le dbut des funrailles officielles de la RCB.
Au colloque O va la gestion publique ? , Jean-Pierre Nioche prsente un texte dune
trentaine de pages intitul Analyse et valuation des politiques , texte qui sera publi sous
forme darticle dans la revue Franaise de Science Politique en 1982591. Replaons cette
communication dans son contexte, cest--dire dans le droulement du colloque. Celui-ci
souvre sur les interventions neutres de deux anciens rcbistes, lun anciennement employ
la SDCDP. Les titres de ces deux communications sont : RCB, programmation et dcision
publique et Elments pour une analyse concrte de lexprience RCB dans quelques
ministres . Peut-tre les auteurs croient-ils la RCB encore rcuprable, ou alors se sententils tenus par leur hirarchie de ne pas sinsurger contre le dmantlement du rseau dtude
587 La logique principale du GRAL est de crer un dbat entre chercheurs de diffrentes disciplines, mais
aussi entre chercheurs et dcideurs sur le thme du changement sur la scne politico-administrative locale. Un
des objectifs est implicitement de produire des livres empiriquement solides sur ce sujet. Par exemple :
GRETU, Une tude conomique a montr, mythes et ralits des tudes de transports, Eds. du CUJAS, coll.
GRAL, intressant ouvrage militant pour un modle de type "advocacy planning" pour rguler les rapports
entre tudes et dcisions, ou Thoenig (J.-C.), L'administration des routes et le pouvoir dpartemental. J.-C.
Thoenig, en 1980, tait le responsable Sociologie du GRAL, tandis que Maurice Agulhon s'occupait bien
videmment d'histoire. Georges Dupuis tait alors en charge du secteur pdagogique. Aprs l'lection de F.
Mitterrand la prsidence de la Rpublique en 1981, G. Dupuis sera responsable de l'enseignement suprieur
dans le cabinet d'Alain Savary, ministre de l'Education. Grand partisan du dveloppement de l'valuation dans
le domaine ducatif, il transmettra son intrt pour lvaluation Christian Join-Lambert, alors membre du
cabinet d'Alain Savary, qui deviendra le premier reprsentant de la Cour des Comptes au sein du Conseil
Scientifique de lEvaluation (de 1990 1996).
588 En tant que responsable du DESS de management public de la facult de gestion de Paris-Dauphine, Guy
Terny demandera en 1985 Jean-Pierre Nioche danimer un cours d'valuation des politiques publiques. En
1987, ce cours sera pris en charge par Patrick Gibert, puis en 1991, par Sylvie Trosa, alors secrtaire gnrale
adjointe du Conseil Scientifique de lEvaluation.
589 Une des principales universits daccueil des fnegeois.
590 Jusqu'en 1982, anne o l'ENA, par le biais de la rforme des statuts de la fonction publique dAnicet
Lepors (gel du recrutement de contractuels), obtient le monopole lgal de la production de la haute fonction
publique administrative gnraliste, plus de 15% des promotions d'HEC ont le secteur public comme objectif
professionnel. Aprs 1983, le 15% descend presque zro, et l'option "Economie et gestion des organisations
publiques" et, par consquent, le cours "Analyse et valuation des politiques gouvernementales" d'HEC seront
supprims. La situation n'a pas chang depuis.
591 Nioche (J.-P.), "De l'valuation l'analyse des politiques publiques", Revue Franaise de Science
Politique, vol. 32, fvrier 1982, pp. 32-61.

264

RCB et limpasse professionnelle dans laquelle se trouvent tous les contractuels recruts dix
ans plus tt pour soutenir leffort RCB. Xavier Greffe, investi du rle de commentateur de
sance et considrant probablement que les deux avocats de la RCB sont trop peu combatifs,
essaye de parer toute attaque nolibrale contre lEtat et la RCB : Les tudes dclairage
de choix sont loin dtre systmatiques et dtre prises en considration au moment de la
dcision. Pire, les budgets de programmes gardent un caractre marginal... Tout se passe
comme sil y avait une mise en sommeil de la fonction de programmation, leffort de
rationalisation portant surtout sur le traitement de linformation [rcupration de la RCB
par lINSEE] et lintroduction la priphrie dindicateurs de moyens et de certains
indicateurs de rsultats [alliance INSEE-Budget]... Loption dlibrment librale de la
politique conomique et sociale592 [...] ne peut donc conduire qu une seule stratgie [...],
celle de lconomisation des cots [...] En ce sens le troisime ge de lEtat risque fort de
nous ramener au premier ge, la gestion publique ne tenant pas le plus beau rle dans une
telle volution .
Le nolibralisme mis en cause par Xavier Greffe a ensuite droit de rponse dans le colloque
via lintervention de MM. Terny et Richet, Elments dune thorie conomique de la
bureaucratie , et surtout la communication de J.-L. Migu (Universit du Qubec), La
rgulation au service de clans . Dans son compte-rendu dans le bulletin RCB cit plus
haut, Robert Poinsard qualifie ces deux interventions de formalisations assez frustes du
comportement du dcideur public . Aprs cette empoignade qui nest en fait quun dialogue
de sourds entre pro-RCB et nolibraux de la branche dure, lintervention de Jean-Pierre
Nioche arrive point nomm, ce dernier apparassant comme une sorte de juge de paix. Par
ailleurs, le texte de M. Nioche sur lvaluation des politiques publiques a ceci de particulier
quil est le seul, dans le colloque, esquisser un programme relativement complet de
modernisation de la gestion publique, fonde sur une nouvelle technologie (lvaluation et
lanalyse des politiques publiques), un terrain dapplication (laction publique) dautant plus
en friche que la RCB nest plus assez lgitime et quipe pour loccuper, et une signification
politique positive (davantage de dmocratie illuminant la bote noire administrative).
Quel a t limpact de la loi sur lavortement ? [...] A toutes ces questions le citoyen, le
journaliste, lhomme politique, apportent des rponses qui dpendent non seulement de leur
degr dinformation, mais surtout de leurs croyances... Evaluer limpact des politiques
gouvernementales en sefforant de rduire cette part de subjectivit constitue dans un
certain nombre de pays (USA, Grande-Bretagne, Canada, Danemark, Sude) limportant
mouvement de l evaluation research . Lobjet de cette communication est de sinterroger
sur les raisons du faible dveloppement de ce genre de mthode en France et de mettre en
vidence lintrt et les conditions dun tel dveloppement. Ainsi commence lintervention
de Jean-Pierre Nioche qui la poursuit dans un style et selon un plan trs didactiques :
dfinition des politiques publiques comme unit danalyse, valuation des moyens, des
ralisations, dimpact, defficience, defficacit, de satisfaction, lvaluation comme
recherche empirique, etc.
Lintrt du texte de M. Nioche rside dans son objectif implicite de mdiation entre un
monde RCB quasi-disparu et peupl dconomistes, et un autre en formation, celui de
lanalyse des politiques publiques (sociologie politique, sociologie des organisations, et
sociologie exprimentale), mais galement entre deux mondes tellement pour (RCB) ou
contre (nolibralisme) lEtat quils se satisfont du regard rducteur quils portent dessus.
Tout en reprenant une terminologie technico-scientifique familire aux rcbistes, lauteur fait
subtilement passer un certain nombre de raisonnements de sociologie politique susceptibles
de montrer la voie du dblocage paradigmatique du champ des tudes RCB dclairage des
592 X. Greffe fait judicieusement remarquer que de tous les pays de l'OCDE, "c'est en France que la part des
dpenses publiques dans le PIB crot le moins vite entre 1973 et 1976" (p. 108) (les actes de ce colloque n'ont
jamais t publis. Je remercie J.-P. Nioche de m'avoir aimablement communiqu les textes des interventions).

265

choix publics. Par exemple, M. Nioche suggre que la symtrie technique entre dmarche
dvaluation ex ante (logique RCB) et dmarche dvaluation ex post ne doit pas masquer le
fait que ladoption de cette dernire est politiquement beaucoup plus judicieuse, car en
retrait sur un plan normatif lgitimement contrl par le dcideur et non par lanalyste.
De mme, dans sa communication, M. Nioche, en rendant compte dun premier travail
denqute quil a fait effectuer par ses tudiants dHEC sur le dveloppement de la pratique
valuative en France, donne son auditoire un avant-got de ce quest la dmarche de
lanalyste des politiques publiques, approche pouvant tout fait tre approprie par
lanalyste RCB : approche fine et dynamique des systmes dacteurs, des processus daction,
taxinomie des politiques publiques, etc. Mais il fait aussi miroiter devant les nolibraux
prsents toute une bote outils potentiellement critiques lencontre de lEtat. Par ailleurs,
Jean-Pierre Nioche ne manque pas, dans la rubrique les bases dmocratiques de lanalyse
de politique de son texte, de montrer comment les USA, la Grande-Bretagne et dautres
pays industriels ont dj dvelopp et institutionnalis la pratique lvaluation des politiques
publiques. Et lon sait que le retard de la France est traditionnellement un argument
efficace dans le commerce des ides de rforme.
Le caractre programmatique, complet, ficel, et syncrtique de lintervention de Jean-Pierre
Nioche empche probablement sa saisie immdiate par les rcbistes ou ex-rcbistes prsents
au colloque593. Le discutant de J.-P. Nioche, en tout cas, chef du dpartement RCB du
ministre du Travail, a comment lintervention en extrayant lobjet valuation des
politiques publiques de la gangue analyse des politiques publiques dans laquelle M.
Nioche lavait ostensiblement nich. Lvaluation des politiques publiques redevient alors
rhtoriquement, et sans doute idologiquement, ce quelle avait toujours t dans la panoplie
technique RCB : lvaluation ex post, un simple accessoire, certes de plus en plus en vogue,
mais inapte, aux yeux des rcbistes, jouer le rle de pierre angulaire dune rforme de
linstruction des dcisions publiques. Toutefois, lappel lvaluation de Jean-Pierre Nioche
marque les esprits, et reprsente clairement une dcisive reprise de contact stratgique entre
dune part, les hommes de la RCB - mme sil ne reste plus alors quun groupe restreint -, et
dautre part, ce petit nombre denseignant-chercheurs, provenant de la sociologie des
organisations et du management public, qui importent lanalyse des politiques publiques des
Etats-Unis, la traduisent et crent une cole franaise autonome.
En termes de mthode, la distinction entre lvaluation ex post de la RCB et lvaluation des
politiques publiques de Jean-Pierre Nioche peut passer pour une ngligeable question de
nuance. Mais, rattache cette discipline scientifique hybride quest lanalyse des politiques
publiques, lvaluation tmoigne prcisment, et de la meilleure manire, que lanalyse des
politiques publiques est le courant de pense en sciences sociales le plus avanc pour
formuler des propositions prcises, solides et ralistes quant la faon de concevoir
comment des hommes dtudes peuvent contribuer positivement la gestion dmocratique
et non technocratique des affaires publiques. Alors que dans la premire moiti des annes
1970, les tenants du management public et surtout de la sociologie organisationnelle taient
vus comme des concurrents certes inoffensifs mais terriblement critiques par et pour le
peuple RCB, en ce dbut des annes 1980, ils reprsentent, avec lvaluation des politiques
publiques dans leur attirail, une alternative srieuse, possiblement salutaire, et en tout cas
considre comme telle par les suprieurs hirarchiques de Robert Poinsard qui veulent que
celui-ci et son collgue Bernard Walliser en finissent avec la RCB594.
Donc, pour rsumer, lexposition des deux derniers rcbistes de la DP lide dvaluation
des politiques publiques - distincte de celle dvaluation ex post comprise dans les mthodes

593 Daprs la liste des participants, ils forment un groupe denviron quinze personnes sur les 150 participants
au colloque.
594 Le chef de Robert Poinsard, Alain Bernard, assiste au colloque.

266

RCB - ne devient effective quavec lintervention de Jean-Pierre Nioche, et ce pour deux

raisons principales : premirement, cette intervention a pour cadre un colloque conu
dessein pour envisager un aprs-RCB. Deuximement, la duret de la charge nolibrale qui
sexprime au colloque incline les derniers rcbistes prendre en considration lide
dvaluation des politiques publiques comme procdant dune critique constructive et
intelligente de lEtat, et incite en tout cas les responsables non-rcbistes de la DP envisager
lvaluation des politiques publiques comme possible substitut mthodologique la RCB
pour la conduite dtudes sur les dcisions publiques595.
c. Derniers enttements rcbistes
Le fait que Jean-Pierre Nioche ait t choisi par la DP, en 1983, pour laider programmer
et organiser la premire grande manifestation politico-administrative et universitaire sur le
thme de lvaluation des politiques publiques suffit dmontrer que son intervention au
colloque de 1980 est loin dtre passe inaperue par lauditoire administratif du colloque en
question. Cela dit, les deux responsables RCB de la DP ont continu pendant quelque temps
aprs ce colloque ne pas attacher trop dimportance lvaluation des politiques publiques
- corpus mthodologique distinguer de leur valuation ex post. Les quelques mots qui lui
sont consacrs dans le compte-rendu du colloque rdig par R. Poinsard dans le numro 42
du bulletin RCB en tmoignent.
En atteste galement lditorial du numro 43 de dcembre 1980, sign par Pierre Cortesse
(Directeur de la DP), qui prsente le travail dvaluation ex post des tudes prioritaires RCB
(pp. 7-28) ralis par Robert Poinsard et son principal partenaire de la DP lpoque,
Bernard Walliser. Pierre Cortesse prsente cette valuation comme le travail pralable la
tenue dune table ronde en t 1980, sinscrivant elle-mme dans la suite logique dune autre
table ronde runie en 1976 et faisant un premier bilan du lancement des tudes prioritaires
RCB (rappel : le lancement a lieu en 1975)596. MM. Poinsard et Walliser arguent quant eux
que si lvaluation des tudes est un exercice assez frquent dans certains pays, en
particulier aux Etats-Unis, [et que si] en France elle reste peu pratique [,] on peut
cependant citer les travaux suivant : Le GRETU a procd lanalyse dun grand nombre
dtudes de transports urbains [...] en 1974, 1975, et 1978 ; un groupe de travail du CGP,
prsid par M. Milleron, a procd un examen dtude se rfrant au calcul conomique
[...] . Les auteurs de lvaluation en question se dclarent explicitement les hritiers dune
tradition ou dun ensemble dexpriences la fois modeste - par rapport ce qui est fait aux
595 Le texte de Jean-Pierre Nioche sur lvaluation des politiques publiques nest pas le premier texte franais
auquel Robert poinsard et Bernard Walliser ont t exposs. On trouve par exemple dans le premier numro
des Analyses de la SEDEIS de novembre 1977 un article de Bernard Yon intitul Lvaluation des politiques
publiques est-elle possible ? , et dans le troisime numro (mars 1978) de la mme revue un article de JeanGustave Padioleau ( La mise en oeuvre des politiques publiques ) dans lesquels lvaluation telle que la
conoit Jean-Pierre Nioche est dcrite dans ses grandes lignes. Au-del du fait que ces deux articles nont pas
t mis en scne dans le cadre dun colloque visant en partie remplacer la RCB par quelque chose dautre, ils
nont eu aucun effet sur les rationalistes de la DP, en raison de la frocit nolibrale qui sen dgage (exemple
: La trs grande majorit des interventions de lEtat ont des effets, soit franchement ngatifs, soit nuls (p.
26 de larticle de Yon)).
596 Robert Poinsard et Bernard Walliser prsenteront galement leur valuation lune des tables rondes du
congrs de lassociation franaise de science politique des 22, 23 et 24 octobre 1981, table ronde consacre
lanalyse des politiques publiques (rapporteurs Jean Leca et Jean-Louis Quermonne) et dont une des quatre
sances (demi-journe) traite de lvaluation des politiques publiques (sance prside par Yves Ullmo et
Robert Fraisse du Commissariat Gnral du Plan). Comme on va le voir par la suite, on peut comparer cette
table ronde au colloque O va la gestion publique ? de 1980. En effet, la table ronde de lAFSP poursuit
laction du colloque au sens o elle nie lidentit professionnelle rcbiste de MM. Poinsard et Walliser pour ne
voir en eux que des spcialistes bien particuliers de lvaluation des politiques publiques. Cela dit, cette table
ronde rvle aussi le dbut de lintrt de Robert Fraisse pour un dbat politico-administrativo-acadmique sur
lvaluation, dbat quil pense juste titre promis un bel avenir.

267

nombre d'tudes inities

Etats-Unis - mais cependant assez significatif pour donner tout son sens au travail
dvaluation prsent dans le numro 43 du bulletin.
En fait, tout se passe comme sil y avait chez les auteurs de cette unique valuation des
tudes prioritaires RCB une volont dlibre de montrer quils peuvent trs bien mener des
travaux dvaluation sans faire du tout appel la mthodologie de lvaluation des politiques
publiques et, plus largement, de lanalyse des politiques publiques. Par exemple, au dbut du
rapport dvaluation est dress un tableau synoptique des tudes prioritaires RCB dont les
intituls de colonnes recouvrent une double classification de lorigine et du rvlateur
principal du problme que chaque tude prioritaire traite597. Un tel tableau sinscrit
clairement dans tout un ensemble de thories et dtudes de cas dveloppes en analyse des
politiques publiques sous lexpression dsormais classique de problmatique de la mise
sur agenda public .
Alors que le rseau des hommes de la RCB se rduit et se dsintgre, alors que linluctable
dchance institutionnelle de la RCB est de plus en plus officiellement consomme, il se
trouve encore deux personnes la DP qui croient une renaissance du mouvement sans le
truchement dun aggiornamento mthodologique. Il importe de noter que la production des
tudes reprend de la vigueur la sous-direction C de la direction de la Prvision, ce qui
peut donner quelque espoir aux deux derniers rcbistes de ce service.
Comme lindique ce graphique598, on peut identifier quatre priodes de production dtudes
RCB la SDCDP : une premire priode trs courte (1970) au cours de laquelle la SDCDP
lance la machine RCB avec force (lancement de 15 tudes sans compter celles,
interministrielles, quelle pilote) ; une seconde priode (1971-1975) pendant laquelle la
SDCDP ne lance plus gure dtudes, afin notamment dhonorer son devoir officiel de
contrle de la production dtudes dans dautres ministres ; une troisime priode (1975-

rythme de production d' tudes RCB la SDCDP

16
14
12
10
8
6
4
2
0
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981
anne

1977) o la RCB rentre en crise, au cours de laquelle la SDCDP perd son contrle sur
lactivit RCB des autres ministres et doit investir dans le lancement dtudes prioritaires
597 Exemple : si l'origine du problme est un "problme social", pour MM. Walliser et Poinsard, ce sont les
"usagers" qui sont les rvlateurs principaux du problme.
598 Les donnes la base du graphique sont fournies dans Poinsard (R.), Dmarches scientifiques et dcision
publique, op. cit.

268

qui sont, par dfinition, interministrielles ; une quatrime priode (1977-1981) au cours de
laquelle la SDCDP augmente fortement sa production et pour cause : le reste du ministre
des Finances a russi domestiquer la DP et lui commande de plus en plus dtudes. Dun
point de vue mthodologique, la SDCDP ne rayonne plus gure sur le champ politicoadministratif central interministriel, et ne dispose dailleurs plus de programme
technologique cohrent en interne.
Ainsi, la stratgie dun Poinsard ou dun Walliser consiste probablement, en ce dbut de
dcennie 1980, se rgnrer au gr des tudes RCB commandes par le Budget, le cabinet
du ministre, etc., dans lattente de jours meilleurs, cest--dire dopportunits de reconqute
de leadership mthodologique sur la gestion publique. En particulier, llection
prsidentielle de mai 1981 pourrait dbloquer une situation professionnelle noffrant plus de
vritables perspectives davenir. Aussi, pourquoi sinvestir dans lvaluation des politiques
publiques, faisant ainsi tenir le beau rle aux sociologues et politistes de lEtat, alors que
tout risque de changer ? Ces attentes et espoirs douverture seront finalement dus.
Larrive de la gauche au pouvoir en mai 1981 ne modifiera pas la course de la RCB vers
une fin qui apparat de plus en plus proche et dfinitive. Tout au plus, larrive dAnicet Le
Pors - ingnieur mtorologue, ancien principal reprsentant communiste et CGTiste au
ministre des Finances, ancien charg de mission la SDCDP, auteur dune tude prioritaire
RCB remarque sur le thme de limmigration comme variable conomique - au poste de
ministre dlgu auprs du Premier Ministre, charg de la Fonction Publique et de la
rforme administrative, va attnuer quelque peu la pression dviction corporatiste laquelle
sont soumis tous ceux qui ne sont ni des grands corps de lENA ni de lX-ENSAE la
DP599. Dailleurs, lvnement Anicet Le Pors est double tranchant pour les derniers
rcbistes de la DP, car il provoque une objectivation de leur problme et donc une
technicisation de son dnouement. Celui-ci sopre dans de mauvaises conditions : on
propose aux contractuels dtre titulariss fonctionnaires des Finances des niveaux
statutaires et salariaux peu avantageux. En ce qui concerne les fonctionnaires X-Ponts, XMines, et autres, qui ne sont pas encore partis de la DP, on les dcharge discrtement de plus
en plus de leurs anciennes responsabilits, ce qui suffira les faire partir.
Le numro 45 du bulletin RCB (juin 1981) est consacr au rapport dactivit RCB pour
lanne qui vient de scouler. En prambule de ce numro, Robert Poinsard tente une
dernire fois dalerter les pouvoirs publics, ou du moins ceux des responsables publics qui
peuvent tre touchs par ce qui est dit dans le bulletin. Il commence par exposer le problme
tel quil le voit, cest--dire comme la dliquescence avance du mouvement pluriministriel RCB, et suggre un dbut de solution ; la RCB doit appliquer lvaluation ex post
elle-mme : Lintrt des tudes dclairage de choix a t mesur, de mme que les
difficults inhrentes ce genre dexercice. Pour lavenir de ces tudes, deux axes de
perfectionnement ont t retenus : dune part le renforcement de la coordination des
travaux, et dautre part lvaluation systmatique de leurs rsultats. (p. 3).
Sont ensuite identifis les diffrents symptmes de la dliquescence de la RCB : Au plan
de la gestion des moyens RCB, un dsengagement progressif du budget des charges
communes est en cours. A terme, ce budget ne devrait plus contribuer qu des actions
portant sur des thmes prioritaires du Gouvernement. Les travaux RCB permanents ou
ayant un but limit de nature non interministrielle relveront des moyens propres du
dpartement ministriel qui les ralise [bref, si la SDCDP ne peut plus offrir des budgets
des services dtudes ministriels en change dun droit de regard mthodologique sur leurs
599 La vieille garde contractuelle de la DP a compltement disparu vers 1987. A partir de cette anne, la
pression de normalisation et de renouvellement de personnel non fonctionnaire la DP diminue, cette politique
ayant atteint ses principaux objectifs : remplacer les lments fonctionnant sur une logique d'arsenal (la qualit
technico-scientifique avant tout) par des agents ouverts une logique de march intrieur (la DP est un
prestataire de service au sein du ministre des Finances).

269

travaux, il ny a plus de mouvement RCB]. [Le prsent] rapport 1981 [...] constitue donc
surtout une sorte de catalogue et se trouve donc confront deux problmes traditionnels :
la dlimitation du champ couvert et la dfinition des critres de classement. Sur ces deux
points, les rponses apportes dpendent dans une trs large mesure des informations
communiques par les ministres [bref, on ne sait plus gure ce qui sy passe]. Quant aux
trois volets habituellement distingus dans la RCB : tudes dclairage, budgets de
programmes, modernisation de la gestion, leurs frontires sont particulirement floues... .
Aprs avoir dpeint linorganisation dans laquelle la RCB sest enfonce depuis plusieurs
annes, R. Poinsard conclut donc sur un appel lvaluation ex post : Il convient enfin de
signaler que ce rapport na pas pour ambition de fournir les lments indispensables une
vritable apprciation de lintrt des actions dcrites. Un tel objectif ne peut tre atteint
que par lintermdiaire dun travail complexe dvaluation, fonde sur des analyses
approfondies, limage de ce qui a t ralis pour la prparation de la dernire table
ronde consacre aux tudes prioritaires 600. Ainsi, pour le rdacteur en chef du bulletin
RCB, lvaluation ex post nest pas tellement importante parce quelle suppose une rupture
mthodologique avec les techniques RCB ex ante. Lvaluation simpose surtout en raison
de limprieuse ncessit de lappliquer lensemble des tudes RCB, ralises de 1969
1981. Le sauvetage de la RCB passe obligatoirement par une mise en rcit de ses tudes,
mise en rcit que lon appelle valuation .
Lappel lanc ne rencontre toutefois aucun cho. La gauche sinstalle en plaant le social
au mme rang de proccupation que lconomique 601, rquilibrage qui sied tout fait au
nouveau ministre des Finances, Jacques Delors. Dautre part, bien que quelques services
dtudes, au sein des administrations centrales, sattellent une intense activit de bilan des
annes de gouvernement de droite, ce mouvement rtrospectif ne touche pas la RCB - ni
positivement, ni ngativement - (entretiens). A ce sujet, deux remarques simposent.
Premirement, le bilan ou lvaluation ex post de la RCB na alors plus rien de stratgique
puisque le temps a dj largement accompli son oeuvre de dcomposition dune entreprise
de toute faon largement taxe demblme technocratique. Deuximement, le vaste travail
de bilan engag par le gouvernement exige implicitement de ceux qui sen chargent
concrtement que les rsultats soient raisonnablement ngatifs602. Ceux qui veulent faire
renatre la RCB de ses cendres nont donc gure intrt sinscrire dans ce cadre de
jugement pr-format voqu ci-dessus. Les gens qui sintressent encore lavenir et/ou
lhritage - deux objets qui, selon R. Poinsard, devraient donc se rpondre positivement - de
la RCB peuvent probablement se compter sur les doigts dune main : il y a R. Poinsard, B.
Walliser, P. Cortesse, oblig de grer son personnel (selon nos enqutes, la liste sarrte l).
d. De guerre lasse, lvaluation des politiques publiques
Au printemps 1982, Bernard Walliser jette lponge, et sen va poursuivre sa carrire dans la
recherche scientifique et lenseignement au sein dun laboratoire dconomie lEcole
Nationale des Ponts et Chausses. Robert Poinsard se retrouve dsormais seul ; pas
brutalement car Walliser travaille encore un peu avec lui, mme sil ne dpend plus de la
DP. Dans le numro 50 du bulletin RCB603 de dcembre 1982, il est clair que les deux
600 bulletin RCB, n43.
601 Voir par exemple le programme d'tudes et de recherches lancs par le Plan la fin de l'anne 1981.
602 Les rares personnes qui ont tent de se drober plus ou moins discrtement cette exigence, tout en faisant
le travail de bilan, ont t punies (exemple : Franois Bloch-Lain et Robert Fraisse, respectivement
prsident et rapporteur principal de la Commission du bilan ).
603 Leur ancien collgue de la SDCDP, devenu ministre, A. Le Pors, rdige l'ditorial de ce numro. Son
propos est de dfendre l'Etat et la fonction publique contre les critiques nolibrales qui fusent en provenance
de la droite mais galement, dans une moindre mesure, de certains milieux de gauche. Au passage, A. Le Pors
se dclare en faveur d'un dveloppement de l'valuation des politiques publiques ancre logiquement dans la

270

rcbistes se sont rsigns rpondre eux-mmes leur propre appel - lvaluation ex post des
tudes RCB - en publiant un texte sintitulant Evaluation et volution des tudes daide
la dcision . En une dizaine de pages, MM. Poinsard et Walliser tracent un cadre
problmatique (historique, technologique et administratif) pour apprcier les diffrentes
dimensions signifiantes de cet norme capital cognitif amass, bon an mal an, en douze ans
de RCB : les tudes daide la dcision. Mais il importe dapprocher cet article par le biais
dune comparaison avec lautre texte valuatif que MM. Poinsard et Walliser avaient rdig
sur les tudes prioritaires RCB, texte que nous avons analys succinctement plus haut. Ce
dernier tait crit dans un style neutre. Les tudes prioritaires RCB y taient toutes
rpertories. On leur affectait un numro et on les rangeait dans des cases dont ltiquette
constituait la seule matire interprtative contenue dans le propos gnral. Les tudes y
taient considres comme des choses inertes et non pour ce quelles avaient t : des
processus politico-administratifs.
Le style du nouveau texte - portant sur lvaluation de lensemble des tudes RCB - rompt
clairement avec celui du prcdent. Dans la forme de narration dabord : pas de tableaux,
pas de schmas ; on raconte une histoire ; on affirme des opinions non plus entre les lignes
mais dans les lignes, et mme dans les ttes de chapitre : Phase dclatement (19751981) , Dclin de la technicit , Dilution de la spcialisation , etc. Ensuite, la
dimension politique et idologique des tudes est maintenant aborde frontalement comme
tant incontournable. Par exemple, [les tudes sur le long terme] ont fait lobjet de
commentaires de B. Cazes qui leur reconnat trois utilisations : usage tactique
(renforcement du prestige intellectuel dune administration, apaisement des craintes
quaurait pu soulever une tude plus dcisionnelle), clairage du contexte futur
(identification des menaces et opportunits), reprage des bonnes options (introduction de
conceptions nouvelles dans la problmatique administrative) (p. 39) ou Les rapports de
force jouent un rle croissant dans les ngociations, du fait des incertitudes sur la
rentabilit des projets (p. 40). La citation dcrits de Bernard Cazes604 nous amne
voquer une dernire mais importante caractristique de ce texte de Bernard Walliser et
Robert Poinsard. Ceux-ci ont maintenant choisi de prendre position dans un champ socioprofessionnel en mme temps quils participent la formation de ce dernier. Ce champ est
celui de lvaluation de politiques publiques. Un des premiers articles franais sur
lvaluation de politique paru dans une revue comit de lecture est par exemple cit par
MM. Poinsard et Walliser605.
science et les techniques conomiques de type RCB : "En matire d'clairage des dcisions, il faut relever un
paradoxe : les principaux concepts et applications dcoulent de la thorie noclassique et devraient de ce fait
tre mieux adapts au cas des entreprises du secteur priv. Il n'empche que jusqu' prsent ils ont t surtout
mis en oeuvre dans le secteur public... En effet, dans de multiples domaines de leurs actions, les pouvoirs
publics sont amens prendre des dcisions dont les consquences sont considrables, diverses et durables. Ils
ne peuvent pas dans ces conditions faire l'conomie d'une valuation - ex ante pour les dcisions venir, ex
post pour les politiques publiques passes ou en cours - des effets directs et des effets externes de ces choix."
(p. 6).
604 ...qui, rappelons-le, ds 1974, donnait une dfinition de l'valuation des politiques publiques : "Evaluer
une politique, cela consiste essayer de mesurer la part qui lui revient dans la variation d'une situation sur
laquelle elle a t escompte avoir exerc une influence, et la part imputable des facteurs extrieurs cette
politique (y compris les politiques ne visant pas expressment la situation en question)." Cazes (B.), 1974,
L'analyse stratgique, Commissariat Gnral du Plan, document non-publi.
605 Kervasdou (de) (J.), "Pour une valuation des politiques publiques, rflexion partir de la sociologie des
organisations", Annales des Mines, juillet-aot 1981, pp. 133-44. C'est un article trs ax sur la mthodologie
de l'analyse des politiques publiques amricaine, mthodologie dont l'auteur donne quelques principes
d'instrumentalisation afin d'obtenir un cadre opratoire d'valuation des politiques publiques (en fait, l'article
aurait pu s'appeler "De l'analyse l'valuation des politiques publiques" ce qui est un renversement du titre de
l'article de J.-P. Nioche). Jean de Kervasdou, IGREF, est un fnegeois de la mme gnration que Patrick
Gibert. Tous deux ont effectu leur MBA lUniversit de Cornell en 1969-70. Aprs un court passage

271

MM. Poinsard et Walliser esquissent galement le rle dclaireurs quils voudraient

maintenant jouer dans le futur champ de lvaluation, et ce en rebondissant sur larticle
de Jean-Pierre Nioche606 qui vient de paratre dans la Revue Franaise de Science Politique :
Commencent se dvelopper, bien que de faon timide et non systmatique, des travaux
ex post des politiques publiques. Un premier diagnostic, tabli par Jean-Pierre Nioche sur
25 tudes de cette nature... , La ralisation de ces tudes semble rencontrer des obstacles
la fois socio-politiques (autorit naturelle lie une dcision prise, faible intrt accord
la mise en oeuvre des politiques), administratifs (absences de gestion des programmes
dactions, incomprhension face un contrle supplmentaire) et techniques (inexistence
dorganismes spcialiss dans lvaluation, manque de familiarit avec les mthodes socioconomiques). (p. 39). En dautres termes, le message est que ceux qui veulent rsoudre
ces problmes de dveloppement de lvaluation de politique ont tout intrt tirer les
leons dune trs enrichissante douzaine dannes dexpriences RCB. Lheure nest plus
la quasi-indiffrence (pour cause dantriorit du principe de lvaluation ex post sur celui
de lvaluation des politiques publiques) lendroit des propositions faites par Jean-Pierre
Nioche dans sa communication au colloque O va la gestion publique ? de 1980. Il faut
dsormais composer avec les tenants de lvaluation des politiques publiques afin de
relancer une politique, la fois nergique et souple, [devant] permettre de promouvoir la
qualit et le bon usage de cet instrument dans un processus continu de mise en oeuvre (p.
43).
Il importe de remarquer ici quen ce dbut de premier septennat de Franois Mitterrand, les
figures de lexpert en conomie, du technocrate, et du serviteur tatique du capitalisme sont
assez largement confondues et stigmatises par de larges segments de llite politique,
culturelle, et scientifique de gauche. Ce vaste mouvement est recoup et, finalement,
renforc par celui, trs similaire au regard de ses vises critiques, que portent les lites
politiques et administratives locales de gauche et de droite, et qui se traduira par la
promulgation progressive des lois de dcentralisation. Enfin, le monopole de lexpertise sur
laction publique que dtient ladite technostructure est galement mis mal par un
groupe non ngligeable de parlementaires qui parviendront crer lOPECST (Office
parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques607). Ceux qui naviguent
au sein de ces trois mouvances critiques lgard de la technostructure y incluent bien
videmment la RCB lorsquils ont eu vent de son existence, ce qui est loin dtre toujours le
cas. Et parmi ceux-l, rares sont ceux qui peuvent faire la distinction entre dune part, le
lOCDE, Jean de Kervasdou entre en 1973 au Centre de gestion scientifique de lEcole Polytechnique dirig
par Michel Berry (X-Mines, nomm au Conseil scientifique de l'valuation en 1990). Un an plus tard, il
devient chef du dpartement des sciences sociales lENGREF, puis responsable des tudes conomiques de
lAssistance Publique de Paris jusquen 1979. Cest ce poste quil reprend contact avec Patrick Gibert (alors
directeur scientifique du CESMAP), Bernard Cazes, J.-G. Padioleau, J.-C. Thoenig, etc., dans le mme cercle
de connaissances professionnelles (ceci pour dire qutant donn l'pisode d'clatement partiel mais trs
conflictuel du CESMAP en 1975, J. de Kervasdou et J.-P. Nioche, s'ils ont en commun de s'tre investis trs
tt dans le thme de l'valuation, ne font pas partie du mme rseau d'acteurs). En 1979, Jean de Kervasdou
quitte lAssistance Publique de Paris pour fonder partir de lancienne cellule RCB du ministre de
lAgriculture le centre dvaluation et de prospective de ce mme ministre. Proche de Robert Lion
(Inspecteur des Finances, directeur de la construction au Ministre de lEquipement puis dlgu gnral de
lUNFOHLM) lui-mme proche de Pierre Mauroy dont il deviendra le directeur de cabinet de 1981 1982,
Jean de Kervasdou devient en 1981, aprs un bref passage au cabinet de Pierre Mauroy, directeur des
Hpitaux du ministre de la Sant o il sillustrera en initiant le programme mdicalis des systmes
dinformation (PMSI ; articulation informationnelle des volets administratif (dpenses de sant notamment)
et mdical de lactivit hospitalire ; cest le socle informationnel des actions de matrise des dpenses de
sant).
606 "De l'valuation l'analyse des politiques publiques", op. cit.
607 Au demeurant, cette appellation ne doit pas prter confusion : la stratgie valuative de l'OPECST est
principalement prospective (ex ante).

272

projet RCB et limmense ambition technocratique de ses dbuts, et dautre part lobjet RCB
qui a cristallis au fil des ans tous les lments problmatiques de larticulation dynamique
de dispositifs dcentraliss de production de connaissance et de dispositifs dcentraliss (de
facto) de pouvoir. Lessentiel de llite politico-administrative franaise au pouvoir ce
moment-l, si elle nignore pas toujours lexistence de la RCB, y voit alors non une norme
erreur dont on peut beaucoup apprendre, mais une dangereuse folie technocratique quil faut
biffer dun trait rsolu. La lgende ngative de la RCB est en construction.
Il ny a rien reprendre, rien apprendre de la RCB. Souvre lre de lvaluation des
politiques publiques. En 1982, les neuf tudes interministrielles RCB qui sont engages
sont toutes des valuations : valuation des aides publiques accordes aux leveurs, des
aides la recherche-dveloppement, de laction sociale pour les lves du second degr, de
la politique de formation professionnelle, etc.608.
Pour tre plus prcis, le virage valuatif de Robert Poinsard et Bernard Walliser se situe vers
la fin de lanne 1981 (entretiens avec ces deux personnes). Lespoir que le changement de
majorit politique la tte du pays peut permettre une relance de la RCB sest dj vanoui.
La table ronde organise par lAssociation franaise de science politique sur le thme de
lanalyse des politiques publiques en octobre 1981 a achev de convaincre les deux rcbistes
de la DP que lvaluation des politiques publiques, malgr le peu dintrt mthodologique
quils lui accordent, constitue un thme politiquement et administrativement porteur609. Au
mme moment, la perspective de plus en plus certaine dun changement dhomme la tte
de la Direction de la Prvision va prcipiter chez MM. Poinsard et Walliser la dcision de
sinvestir dans le thme de lvaluation pour sauver la RCB, dautant plus que cest JeanClaude Milleron qui est fortement pressenti pour remplacer Pierre Cortesse (ce qui sera
effectivement le cas).
A la Direction de la Prvision, les ingnieurs X-ENSAE et les membres des grands corps
administratifs nenvisagent pas de la mme manire la liquidation - un redressement est
dsormais exclu - de la RCB, et lventuelle solution de rechange quoffre la perspective
valuative. Les premiers voient dans la DP une enclave lintrieur du ministre des
Finances, enclave au sein de laquelle il est toujours utile de consolider sa position. Mme si
lINSEE est administrativement sous la tutelle du ministre des Finances, il est
gographiquement, corporativement, et professionnellement marginal par rapport au
ministre. Occuper la DP revient amnager une vitrine de lINSEE au coeur de ce qui est
encore cette poque ladministration de la rue de Rivoli. Les meilleurs anciens lves de
lENA en poste la DP, quant eux, considrent celle-ci comme une administration de plus
en plus normale puisque largement normalise aprs quelques annes de folle utopie de la
RCB. Chaque narque des grands corps - principalement Inspection des Finances et Cour de
Comptes - peut y entrer et y sortir au gr dun plan de carrire qui lui est propre. La DP nest
a priori ni un tremplin ni un placard. Il y a donc moins dinvestissement collectif dans la DP
de leur part que de celle des X-ENSAE. De surcrot, de par leurs formations respectives, les
608 Poinsard (R.), Dmarches scientifiques et dcision publique..., op. cit.
609 Le 16 novembre 1981, Robert Poinsard rdige une petite note de service intitule Quelques ides mises
au cours de la demi-journe du congrs de lAFSP consacre lvaluation des politiques publiques . En
croisant les entretiens que nous avons menes avec Robert Poinsard et Bernard Walliser avec le contenu de la
note, il semble qu loccasion du Congrs, Robert Poinsard ait t finalement convaincu quil nexiste pas de
manire parfaite de raliser une valuation de politique tant la varit des points de vue mthodologiques et
politiques qui orientent lvaluation est grande et irrductible. Au mieux lvaluation peut tre un processus
dapprentissage collectif car permettant aux acteurs impliqus dapprendre des autres en sy confrontant
intellectuellement : Il apparat que par suite de la complexit des sujets examins, lvaluation des politiques
publiques ne peut viser que difficilement des mesures directement applicables, elle vaut surtout en tant
qulment de controverse, permettant de dclencher un processus dadaptation ou de remise en cause [...]
Selon certains participants, lgalit des diffrents pouvoirs vis--vis de lvaluation pourrait tre amliore,
tandis que la pluralit des sources dvaluation serait prserve voire augmente. .

273

premiers considrent la DP comme une machine produisant des tudes, machine dont ils ne
peuvent comprendre le dtail du fonctionnement et dont ils se contentent donc de grer
linterface avec les clients lintrieur du ministre. Les seconds se proccupent en revanche
davantage de la qualit du produit et donc de la mthode qui permet dy aboutir.
Le relais Cortesse-Milleron indique bien les diffrences comportementales voques cidessus. Pierre Cortesse ne sest jamais vritablement inquit de la dchance et du nonremplacement mthodologique de la RCB. Lessentiel tait de faire en sorte que la DP
travaille sans ambigut pour le ministre des Finances. Lorsque Milleron arrive, ce
problme est en bonne voie de rglement. Les circuits de recrutement et, plus gnralement,
de gestion de carrires du personnel de la DP ont t intgrs ceux du ministre dans son
entier. Le gros des troupes engages au dbut de lopration RCB a t pour lessentiel
rsorb610. Jean-Claude Milleron, sil assume positivement lhritage lgu par son
prdcesseur, ne sen satisfait pas pour autant. Une politique mthodologique pour la DP est
ncessaire. A la fin de lanne 1981, quelques semaines avant son arrive officielle aux
commandes de la DP, Jean-Claude Milleron, aprs une courte priode de diagnostic quil
met en partie profit pour ractualiser le bilan fait loccasion du rapport portant son nom,
annonce son intention de mettre un terme une opration RCB qui ne signifie plus grand
chose mthodologiquement et institutionnellement611. Il se dclare ouvert toute proposition
visant renflouer le magistre mthodologique que la Direction de la Prvision aurait
vocation exercer dans ladministration franaise en termes de gestion publique rationnelle
(entretiens).
Robert Poinsard et Bernard Walliser nont plus dautre alternative que de faire clairement
leur deuil de la RCB ou de quitter la scne publique de la rforme de lEtat dans une ingrate
indiffrence. Ainsi que nous lavons voqu plus haut, Bernard Walliser opte pour le second
terme de lalternative, bien quil sengage amicalement prter main forte son collgue
Robert Poinsard qui, de par son statut de contractuel, est quasiment oblig de choisir le
premier terme de lalternative. Le 9 dcembre 1981, afin que Robert Poinsard ne soit pas
pris au dpourvu lorsque, arriv la DP, Jean-Claude Milleron mettra excution sa
sentence contre la RCB, ils ditent une note sur la RCB 612 qui propose de remobiliser
une partie de lancien rseau RCB des fins danalyse des politiques publiques. Les deux
auteurs de la note commencent par constater que le rseau RCB existe toujours mais que ses
lments dans les services des administrations ont t cartels ou redistribus au profit de
trois acteurs ou types dacteurs institutionnels que sont le diple constitu par la Direction
du Budget et la Direction de la comptabilit publique, intresses par la confection des
budgets de programmes ; le ple statistique incarn par lINSEE ; et enfin le ple
constitu par les dpartements ministriels qui ont affect une partie des effectifs de leurs
anciennes cellules RCB des tches de rationalisation des mthodes de gestion quotidienne
de leurs services. MM. Poinsard et Walliser poursuivent logiquement leur ptre en
dramatisant cet tat de fait en trois temps. Primo, le capital cognitif et mthodologique de
lopration RCB en matire danalyse de systme et danalyse conomique des dcisions
publiques est mis en pril. Secundo, la Direction de la Prvision, nayant plus de relais
ministriels, a perdu une grande partie de son rayonnement idologique et donc de son
pouvoir. Tertio, au moment o de nouvelles politiques sont instaures dans de multiples
domaines de laction publique, la question se pose de savoir si lacquis accumul par cette
610 Les informations dont nous disposons au sujet de la gestion du personnel la DP proviennent dentretiens
raliss avec des personnes ayant travaill la DP ou avec la DP durant la priode en question. Nous navons
pas pu accder aux archives y ayant trait. Cela nous a davantage pos un problme de prcision quun
problme de validit tant donn que toutes les personnes interroges nous ont rapport peu prs la mme
chose.
611 En juin 1983 parat le numro 53 du BIRCB ; c'est le dernier.
612 Direction de la Prvision, SDCDP, secrtariat de la commission RCB, 102/c81, RP/SA.

274

opration [la RCB] et les potentialits quelle conserve peuvent tre mis en oeuvre, et de
quelle faon, pour soutenir, suivre et finalement valuer les interventions
correspondantes .
Robert Poinsard et Bernard Walliser dduisent deux propositions de leurs constats. La
premire prconise de mettre officiellement fin lopration RCB, qui recouvre dsormais
des activits diverses (budget de programmes, systmes statistiques, mthode de gestion,
etc.), qui non seulement ne sont pas coordonnes mais font ombrage la ralisation des
potentialits dexpertise des ex-rcbistes en matire danalyse des politiques publiques. La
seconde proposition a trait la redistribution des moyens dune partie de lancien rseau
RCB, redistribution ncessaire pour mener une nouvelle politique dtudes en matire
danalyse des politiques publiques. Il est ainsi conseill de stopper et de renverser quelque
peu le processus dclatement des cellules RCB ministrielles en crant dans la direction
comptence horizontale de chaque ministre une cellule centrale de planification et
programmation des actions ministrielles. Il est prvu de doter les collectivits publiques
dconcentres de telles cellules analytiques.
Est ensuite propose la constitution dun comit des politiques publiques national
comportant des reprsentants autoriss de chaque ministre, des reprsentants rgionaux,
un reprsentant de la Cour des Comptes ainsi que des universitaires et des personnalits
qualifies. Un des premiers sujets abords par le Comit pourrait tre le rquilibrage des
actions danalyse de politique au terme duquel lclairage a priori jouerait un rle moins
exclusif tandis que le suivi et lvaluation deviendraient beaucoup plus systmatiques613,
voire obligatoires pour certains programmes nouveaux .
Ce comit ntant pas une instance permanente, la mise en place dun secrtariat, assur
en commun par la Direction de la Prvision et le Commissariat Gnral au Plan est
prsente comme ncessaire. Ce secrtariat proposerait les orientations gnrales dont le
Comit aura dbattre , mettrait au point le programme annuel de travail soumis au
Comit , prparerait les dcisions daffectation des moyens (ex-RCB) mis la disposition
du Comit et tiendrait un inventaire le plus exhaustif possible des travaux entrepris .
Enfin, dans le but de parfaire ldifice, de linscrire dans la dure et au coeur de la modernit
administrative, Robert Poinsard et Bernard Walliser envisagent la cration dun certain
nombre dinstances [...] qui associeraient les organismes comptents - laboratoires de
recherche, par exemple - pour [...] assurer la mmoire de lanalyse des politiques publiques
[...], procder rgulirement lvaluation des travaux raliss et faire un rapport annuel
sur ce thme, conduire des rflexions mthodologiques [...], [concevoir] des formations,
suivre les expriences trangres, et grer le bulletin de liaison. .
Robert Poinsard va attendre quelques mois avant que Jean-Claude Milleron ne prenne en
considration les propositions de refonte institutionnelle et mthodologique contenues dans
sa note. Pour le nouveau directeur de la Direction de la Prvision, le dossier RCB nest pas
une priorit, dautant que la politique conomique et sociale du gouvernement de Pierre
Mauroy est largement dsavoue par la plupart des gouvernements occidentaux et par les
fameux marchs financiers. Lencours de la dette publique augmente tout aussi
vertigineusement que les taux dintrt de son remboursement soumis aux lois des marchs
financiers. Par ailleurs, le franc perd tellement de sa valeur que la question conomique,
mais aussi politique, de son maintien dans le systme montaire europen se pose avec de
plus en plus dacuit. Partisan dune politique de retour la rigueur, le ministre des
Finances, Jacques Delors, sappuie beaucoup sur les services de la DP pour donner du poids
son argumentaire. Ainsi ce nest quen mai 1982 que Jean-Claude Milleron se dispose
traiter du cas de la RCB.

613 Soulign par nous.

275

Robert Poinsard a mis profit ce laps de temps pour rdiger une courte note614 de cadrage
stratgique quil joint la note de dcembre pour les communiquer toutes deux au directeur
de la Prvision le 7 mai 1982. Dans cette petite note, Robert Poinsard exhorte son directeur
se prparer ngocier pied pied avec la Direction du Budget et le Commissariat Gnral
au Plan : [A propos des budgets de programmes qui occupent trop exclusivement une
bonne partie des anciens agents RCB dans les ministres], il sagit l dun instrument
budgtaire ayant un contenu apprciable en matire de suivi et dvaluation des politiques
publiques, et promis semble-t-il un certain dveloppement en liaison avec la planification.
La Direction de la Prvision na-t-elle pas son sujet un message original dlivrer pour
viter dune part les exagrations et dautre part les obstructions [resurgit ici le thme dun
positionnement de la Direction de la Prvision en tant que mdiateur entre concepteurs et
financeurs des actions publiques] ? Dans quel tat de dpendance ou dindpendance doitelle tre sur ce point vis--vis de la Direction du Budget et vis--vis du Commissariat
Gnral au Plan ? .
Robert Poinsard voudrait convaincre Jean-Claude Milleron que la DP doit reconqurir une
position administrative centrale sans pour autant prtendre trop clairement une position
hgmonique qui serait plus ou moins brve chance dnonce efficacement par ses
partenaires : En tant que service dtudes sectorielles, la Direction de la Prvision ne
bnficierait-elle pas, par le biais de son rle interministriel, dune situation trop
dsquilibre en sa faveur et au dtriment de ses partenaires et concurrents (quelle
pourrait faire participer ses travaux sans pour autant dvoiler compltement ses
thses) ? . Cela dit, sans intentions malveillantes, la DP se doit tout de mme de jouer avec
un coup davance sur ses partenaires : [...] en matire dtudes des politiques publiques, le
besoin dune coordination globale se fait sentir et se renforce [...]. La Direction de la
Prvision entreprend-elle des dmarches en vue de mettre en place un dispositif satisfaisant
ce besoin, ou attend-elle que dautres prennent linitiative ? .
e. Le premier colloque sur lvaluation des politiques publiques en dcembre 1983.
Jean-Claude Milleron accueille favorablement les propositions mises par Robert Poinsard
et Bernard Walliser (entretiens). Lide de faire renatre la RCB de ses cendres en tirant les
leons pas toujours avantageuses de cette exprience lui semble dautant plus intressante
quelle peut permettre la Direction de la Prvision de recouvrer une certaine aura sur la
manire de conduire laction publique franaise. Pour lui, la position centrale mais non
hgmonique que prconise Robert Poinsard pour la DP dans un nouveau dispositif ax sur
lanalyse in itinere et ex post des politiques publiques semble intelligente car elle est
conforme au credo centralit-neutralit du corps des administrateurs de lINSEE. Par
ailleurs, le recentrage sur les (grandes) politiques publiques de linvestissement
rationalisateur de la DP est considr comme une bonne manire de rconcilier les deux
grands ples mthodologiques de la DP que sont la comptabilit nationale et lanalyse
micro-conomique des dcisions dinvestissement. Enfin, ce recentrage facilite galement
une reprise de contacts forts avec le Commissariat Gnral du Plan, qui semble devoir
remonter en puissance sous la houlette de Michel Rocard (Ministre du Plan et de
lAmnagement du territoire) et qui avait t ds le dpart quasi-exclu des affaires RCB.
Cela dit, la bienveillance quaccorde le directeur de la Prvision au projet de Robert
Poinsard a des limites, car ce projet pose dimportants problmes de faisabilit.
Lassentiment de la Direction du Budget est par exemple ncessaire la mise en place du
dispositif propos. Or, Jean Choussat (Inspecteur des Finances), le directeur du Budget, est
un froce partisan de la rduction des effectifs de la fonction publique. Il est clair que ce
nest que sous une trs forte contrainte quil accepterait de pourvoir le dispositif de ne serait614 Rfrences : secrtariat de la commission de RCB, 38/c82, RP/EB, archives non classes.

276

ce quune dizaine de postes. Sans compter quentr la Direction du Budget en 1966 pour
en devenir le directeur en 1981 il a vu la RCB natre, fonctionner et dprir, et quil a eu le
temps de nourrir son sujet un scepticisme pour le moins viscral : Je vais vous paratre
primaire, mais les tudes dvaluation de politiques publiques, les tudes RCB, mme les
budgets de programmes, au Budget on ne sen est jamais servi ! Cest fait par des gens pas
trs comptents ou en tout cas qui, dans la forme - longueur des rapports, clart de
largumentaire, etc. - et dans le fond, nont aucune ide de ce que cest quun processus de
dcision budgtaire (entretien avec Jean Choussat).
Le premier commissaire au Plan du septennat de Franois Mitterrand, Hubert Prvot, nest
pas non plus favorable la constitution dun dispositif dont il partagerait prtendument la
conduite avec la Direction de la Prvision. Ancien lve de lENA, administrateur civil, il
est entr au SEEF615 en 1963 et a travaill dans la composante ComptaNat de la DP
jusquen 1975, date laquelle lindubitable mise en veilleuse du systme de planification le
dcide se mettre en cong de la fonction publique pour devenir secrtaire confdral de la
CFDT jusqu sa nomination au poste de commissaire au Plan en 1981. Sa mission la tte
du CGP consiste remettre la planification en marche selon une logique traditionnelle de
concertation avec les acteurs socio-conomiques. Outre le fait que lorigine ministre de
Finances du projet le gne, le dispositif esquiss par Robert Poinsard vient aussi perturber
voire concurrencer ses plans de relance de la planification.
Face ces deux obstacles majeurs, Robert Poinsard et sa hirarchie ne savent dabord trop
quoi faire tant ils leur semblent insurmontables. Lespoir ne renat quau dbut de lanne
1983, lorsque Michel Deleau616 prend la tte de la sous-direction C de la DP. Nayant
pas eu la possibilit de linterroger, nous ne savons pas prcisment ce qui la incit
reprendre vigoureusement en main le dossier de la renaissance-mtamorphose de la RCB. Il
est probable que labsence de passif socio-relationnel avec Robert Poinsard dans la priode
de chute de la RCB lui a permis denvisager avec ce dernier la question du recyclage de la
RCB sur une base positive et non passionnelle. Quoi quil en soit, en ce dbut de lanne
1983 et avec laval de Jean-Claude Milleron, Michel Deleau prend contact avec Jean-Pierre
Nioche. Il est propos ce dernier de se lancer, en tandem avec Robert Poinsard, dans
lorganisation de travaux sur lvaluation des politiques publiques. Le fait que Michel
Deleau sadresse Jean-Pierre Nioche na rien pour surprendre. Le professeur HEC a t,
comme on a eu loccasion de le mentionner, le premier prsenter lvaluation des
politiques publiques comme un substitut viable la RCB. De surcrot, le positivisme qui
teinte lgrement lapproche valuative propose par Jean-Pierre Nioche (lve dAngelmar
lui-mme lve de lexprimentaliste Campbell) nest pas pour dplaire au nouveau chef de
la SDCDP, fru de micro-conomie mathmatique.
Deleau est venu me voir et ma tenu peu prs le propos suivant : la RCB est morte,
lvaluation peut-elle la remplacer ? Ou, en dautres termes, le ministre des Finances
souhaitera-t-il investir des ressources dans lvaluation ? Autre question, mthodologique
celle-l, lvaluation est-elle un objet, un concept suffisamment isolable pour tre diffus
convenablement dans la pratique administrative ? (entretien avec Jean-Pierre Nioche). A
cette troisime et dernire question, Jean-Pierre Nioche nprouve aucune difficult
rpondre par laffirmative. Il na qu voquer lexistence dune corporation valuative aux
Etats-Unis avec ses revues, ses confrences, ses enseignements, ses querelles de chapelle,
etc., pour convaincre son interlocuteur. En revanche, Jean-Pierre Nioche ne peut apporter
rponse la seconde question. Il nest pas de son ressort de demander au ministre des
Finances et, plus prcisment la Direction du Budget, sil veut soutenir une opration

615 Cest l quil a nou de solides liens damiti avec Michel Rocard, son futur ministre de tutelle (entretien
avec Hubert Prvot).
616 Chef de service au CEPREMAP de 1971 1977, directeur adjoint de lENPC de 1977 1981.

277

institutionnelle visant dvelopper la pratique de lvaluation des politiques publiques dans

ladministration franaise. Nanmoins Michel Deleau lui dit quune large publicit devra
tre donne aux travaux que lui et Robert Poinsard pourraient engager sur le thme de
lvaluation . Est ainsi rapidement adopte la formule dun grand colloque sadressant
principalement la haute fonction publique et aux membres des cabinets ministriels, et
dont le succs pourrait ventuellement obliger la Direction du Budget apporter sa cruciale
contribution au lancement dune opration de type RCB mais se focalisant cette fois-ci sur la
production dtudes dvaluation ex post des politiques publiques.
Le choix dorganiser un colloque faisant la fois office de coup de sonde et de mise
lagenda est important pour ce qui est du positionnement de la DP dans laffaire. JeanClaude Milleron trouve lide bonne, car elle lui permet de mettre sous le boisseau le projet
relativement prcis de dispositif dvaluation labor par Robert Poinsard et Bernard
Walliser en dcembre 1981, ce qui lui vite de se lancer dans la promotion fastidieuse et
potentiellement conflictuelle de ce projet. Organiser un colloque quivaut laisser
sexprimer des intrts et conceptions antagonistes de lvaluation et prendre le risque de
ne pas pouvoir les agrger et les contrler suffisamment au profit institutionnel de la
Direction de la Prvision, et surtout de la SDCDP. Ce risque est dautant plus grand que
dans le comit de programmes qui prside lorganisation intellectuelle du colloque, Robert
Poinsard est presque le seul prner un dveloppement institutionnel de lvaluation qui
doit assumer rationnellement et non passionnellement lhritage de la RCB. Les autres617
sont plutt partisans de la dmarche de la tabula rasa.
Le risque dun colloque cacophonique peu institutionnalisant ou, du moins, ne profitant pas
institutionnellement la SDCDP va effectivement devenir ralit au cours du colloque,
confirmant ainsi les craintes de Robert Poinsard.
En premier lieu, il faut noter que le colloque des 15 et 16 dcembre 1983 recueille dj un
trs vif succs lorsque son annonce est faite la mi-septembre 1983. Des invitations ont t
envoyes tous les cabinets ministriels, tous les directeurs dadministrations centrales,
tous les chefs de services dtudes ministriels ou interministriels, tous les universitaires
et chercheurs en sciences sociales (conomie inclue videmment) sintressant aux
politiques publiques. Plus de 700 rponses positives fermes sont parvenues au secrtariat
gnral du colloque assur par le duo Nioche-Poinsard. Or, les deux sances plnires en
dbut et en fin de colloque doivent se drouler lauditorium Jean-Moulin de lENA, rue de
Lille, qui noffre que 450 places assises. Cela a t lhorreur, on a d refuser du monde et
les gens ntaient pas contents. On na pas pu appliquer le critre du premier crit
premier servi . Il y a mme deux membres de cabinets ministriels qui mont tlphon
chez moi le soir pour me dire quils allaient se venger davoir subi un tel affront (entretien
avec Jean-Pierre Nioche).
Cela dit, laffluence record attendue au colloque na pas que des inconvnients. Elle permet
Jean-Pierre Nioche et aux membres du comit des programmes du colloque dempcher
avec davantage de force une drive du colloque vers le style runion danciens combattants
de la RCB, drive que naurait pas entrave Robert Poinsard : Jai t vraiment tonn de
tout le foin quon a fait autour de lvaluation des politiques publiques car tout ceci tait
hyper-connu par les anciens de la RCB qui ont dailleurs t gentiment tenus lcart du
colloque. Moi, jai assist quelques interventions parce quelles avaient lieu lEcole des
Ponts et Chausses618 o je travaille (entretien avec Bernard Walliser).
Parmi les anciens de la RCB, seul Anicet Le Pors parvient faire entendre une voix outretombe de la RCB. Usant de son statut de ministre en exercice, il simpose ouvreur du
617 Cest--dire notamment Jean Choussat (directeur du Budget), Roger Fauroux (X-Mines, PDG de SaintGobain), Jean de Kervasdou (directeur des Hpitaux), Jean-Claude Milleron, Jean-Pierre Nioche, Simon Nora
(directeur de lENA), Hubert Prvot (Commissaire au Plan), Jean-Louis Quermonne.
618 Le centre historique de lENPC se situe une centaine de mtres de lENA.

278

colloque alors que personne ne ly avait invit, non sans avoir un peu maladroitement
rprimand Simon Nora, directeur de lENA, hte du colloque mais en rien responsable du
choix des participants et des intervenants : Pour le colloque, la question qui sest pose
tait de savoir comment Delors et moi allions nous coordonner en tant que ministres du
mme gouvernement. 40% de la dpense publique, cest la rmunration des fonctionnaires
alors ctait normal que je sois l. Et puis je connaissais bien Poinsard pour avoir travaill
avec lui la DP. Et puis Nora, le directeur de lENA de lpoque, tait un ancien du SEEF.
Javais en tout cas coeur de faire une intervention plus brillante que celle de Delors. Je
voulais aussi dire que lvaluation tait un avatar positif de la RCB qui tait alors trs
dcrie (entretien avec Anicet Le Pors)619.
La population du colloque
Lexamen catgoriel de la liste des participants tablie avant le colloque permet de
comprendre plus prcisment les diverses stratgies de communication et de partenariat
intellectuel voire institutionnel sur lesquelles les organisateurs du colloque sont tombs
daccord.
Primo, on peut constater une stratgie douverture au monde de lenseignement et de la
recherche qui se dmarque du caractre a-acadmique du mouvement RCB. Sur les 440
participants finalement inscrits au colloque, prs de 100 sont des professeurs duniversits,
des enseignants-chercheurs dans les grandes coles (X, HEC, etc.), ou des chercheurs au
CNRS. Notons au passage que la discipline conomique nest pas dominante dans cette
population acadmique invite au colloque ; elle nen constitue quun tiers (Favereau,
Greffe, etc.), un autre tiers reprsentant les sciences de la gestion, le derniers tiers
regroupant la sociologie (de Gaulejac, Grmion, Thoenig, etc.) et surtout la science politique
et le droit (dArcy, Bodiguel, Chevallier, Gerstl, Loschak, Mabileau, Quermonne, Rouban,
etc.).
Secundo, on observe une stratgie de reconqute des ministres o stait tablie puis
dissoute la RCB. On dnombre ainsi 205 agents ministriels dans les participants du
colloque. Sur ces 205 individus, 80 sont des hommes dtudes et, parmi ceux-ci, moins
dune trentaine ont vcu la priode de la RCB. Les autres, 125 donc, sont des hommes
dadministration, membres de cabinets ministriels pour certains. Dans le cadre de cette
stratgie de reconqute, le ministre des Finances occupe une place part et
exceptionnellement importante, 52 individus, les organisateurs SDCDP du colloque voulant
tre prophtes en leur pays. Ainsi, sur ces 52 individus, 16 appartiennent la DP mais ne
travaillent pas la SDCDP, 11 sont des agents de la Direction du Budget (cible importante
donc). Le ministre de lEquipement, notamment dans son composante transports, occupe
la seconde place en termes de nombre de participants : 35 individus dont 11 seulement sont
hommes dtudes. Puis viennent lEducation nationale, 21 ; lIndustrie, 19 ; lAgriculture,
12 ; la Fonction Publique, 11 ; la Sant, 11 ; les Affaires Sociales, 10 ; etc.
Tertio, on ne comptabilise que 37 agents de la fonction publique ou contractuels travaillant
dans des entits administratives intellectuelles relativement autonomes par rapport aux
ministres. On dnombre certes 18 chargs de mission du Commissariat Gnral du Plan
(qui est, comme on la vu, une cible importante), mais seulement 4 agents de lINSEE (dont
MM. Dubois et macroconomie), 3 de la DATAR, la nbuleuse tude compose par le

619 Avec larrive inopine du ministre de la fonction publique dans le programme du colloque, Jacques
Delors, ministre des Finances, est relgu en assurer la clture (entretien avec Jean-Pierre Nioche). Cela dit,
dans les actes du colloques qui sont publis en 1984 aux ditions Economica, les deux pages et demi rdiges
par Jacques Delors constituent la prface des actes, lintervention dAnicet Le Pors (plus de sept pages) venant
immdiatement aprs.

279

CERC, le CEE, le CREDOC, lINED et la SEDES ntant reprsente au colloque que par
12 individus.
In fine, les grands corps de lEtat sont tous reprsents au colloque avec un avantage certain
pour ce qui est des grands corps de lENA : Inspection des Finances, 12, Cour des Comptes,
11, Conseil dEtat, 6.
Remarque : notre analyse comporte une population rsiduelle trs htrogne et plutt
importante (80 personnes) compose dindividus tels que des lves de lENA, dHEC, etc.
(pdagogiquement invits par Jean-Pierre Nioche ; par ex : Pierre Moscovici), des gens
travaillant dans des bureaux dtudes privs ou de grandes entreprises prives, des
reprsentants de la presse, etc.
Si lintrusion rsolument pro-RCB dAnicet Le Pors dtonne avec lesprit post- et a-RCB
dlibrment souhait par la plupart des organisateurs du colloque, ce dernier forme de toute
faon un ensemble bigarr de prises de position sur le thme de lvaluation. La premire
sance plnire, consacre un tour dhorizon international en matire de design
institutionnel de la pratique de lvaluation, montre tellement de divergences entre pays
quelle dboussole davantage lauditoire quelle ne le met collectivement en mouvement.
Bernard Cazes, qui a t invit commenter lintervention de MM. Nioche et Poinsard sur la
situation franaise et celle de Frank Lvy sur les Etats-Unis, ne joue pas le jeu normatif
dimportateur technologico-institutionnel que lon attend de lui. Dix ans aprs le dbut des
annes 1970, il a perdu de ses certitudes dantan. Le dclin du Commissariat Gnral au
Plan et larrive de la gauche au pouvoir lont pouss se concevoir plus comme un
chercheur en conomie politique que comme un planificateur ou un technologue de la
planification. Ainsi, contre toute attente, Bernard Cazes affirme quil nest pas certain quen
France linstitutionnalisation intgrative de la pratique valuative constituerait un progrs
politique (au sens large du terme) par rapport la situation de foisonnement dsordonn
dvaluation des politiques publiques lintrieur et lextrieur de lEtat et de son
administration, foisonnement observ et restitu par Jean-Pierre Nioche et Robert Poinsard
dans leur intervention introductive du colloque. Bernard Cazes met en tout cas en garde les
institutionnalisateurs franais potentiels de lvaluation contre ladoption dun modle
dvaluation incorpor un systme politico-administratif no-corporatiste la sudoise qui,
son avis, nie plus quil nagrge le pluralisme des intrts en jeu dans les politiques
publiques.
Jean-Claude Thoenig, qui lon a demand de ragir aux interventions de MM. Spackman
et Ysander respectivement sur la Grande-Bretagne et la Sude, se dprend des
considrations critiques de Bernard Cazes plus quil ne les redouble. Pour lui, le problme
principal nest pas celui de ladoption dun modle dvaluation no-corporatiste puisquil
considre que le systme politico-administratif franais est irrductiblement plus pluraliste
que no-corporatiste. Le risque en France rside dans le fait que lon considre encore que
lvaluation des politiques publiques, comme la RCB, relve essentiellement dune stratgie
mthodologique pertinente de management public qui nassume pas la prsence du
politique tous les stades des politiques publiques : Au fond, et malgr les critiques
adresses dj au milieu des annes 1960 par les politistes au PPBS, les experts nont pas
encore russi tout fait accepter que, malheureusement pour eux, le problme nest pas
de btir le monde autrement quil est pour y introduire leurs techniques, mais dabord de
mieux en comprendre le fonctionnement rel 620.
Globalement, la sance plnire introductive, par les dbats qui la structurent, scrte au sein
de lauditoire les lments dun scepticisme lgard dune perspective
dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques, plus quelle ne suscite un
620 Nioche (J.-P.), Poinsard (R.), Lvaluation des politiques publiques, op. cit., p. 72.

280

mouvement collectif en sa faveur. Ainsi, ds le dbut, les chances apparaissent minces de

voir le colloque polariser la haute fonction publique franaise dans le sens dun projet de
dispositif dvaluation qui replacerait la SDCDP au centre mthodologique de lEtat en
actions rationnellement gres. On ne dcle aucun semblant de demande de dispositif
intgr et un tant soit peu centralis dvaluation, au cours des deux demi-journes
consacres, la suite de la sance plnire, aux mthodes dvaluation et des cas
exemplaires dvaluations de politiques publiques.
Tous les intervenants sans exception, quils appartiennent une cellule dtudes
ministrielle, une agence parapublique, la Cour des Comptes ou au monde acadmique,
inscrivent leur discours valuatif dans une logique dautonomie (intellectuelle et pratique)
sectorielle. En raction lintervention dun magistrat de la Cour des Comptes qui rend
compte des difficults quil a eu valuer la loi dorientation en faveur des personnes
handicapes, Bruno Jobert affirme que la science du politique applique aux politiques
publiques est plus apte que le calcul conomique constituer le corpus conceptuel central de
lvaluation des politiques publiques. Elle seule est capable de rendre intelligible le
fonctionnement concret des institutions censes mettre en oeuvre les politiques publiques
ainsi que danalyser les effets de ces politiques au-del de leurs impacts immdiats sur la
socit (p. 151).
Au-del de la complte dnaturalisation de lide pratique dun leadership mthodologique
interministriel assur par la DP sur la conduite de laction publique - dnaturalisation qui se
fait jour, selon nous, la faveur du colloque -, lide mme dun cadre tatique pour la
pratique de lvaluation des politiques publiques est explicitement conteste par toutes les
interventions de la demi-journe du colloque consacre lvaluation et les contrles de
laction administrative . Ainsi, Bertrand Eveno, un inspecteur de Finances en poste
lInspection gnrale des Finances, dmontre point par point lauditoire quaucun des
corps de contrle administratif ne peut procder des valuations un tant soit peu
mthodiques, crdibles et efficaces des politiques publiques sans abandonner sa mission
lgitime et fonctionnelle de contrle. Selon B. Eveno, il y a tout simplement incompatibilit
structurelle entre valuation et contrle administratif621. Pour Jean-Louis Quermonne et Luc
Rouban qui interviennent juste aprs Bertrand Eveno, il existe, contrairement ce
quaffirme ce dernier, compatibilit entre valuation et contrle. Mieux, il y a
interdpendance et synergie fonctionnelles entre les deux pratiques, mais une condition
que les deux auteurs considrent comme vitale pour la dmocratie : lvaluation doit tre
institutionnalise et le contrle administratif r-institutionnalis comme relevant des
prrogatives essentielles du Parlement qui, malheureusement, selon les deux politistes, a peu
de chance de gagner du poids par rapport lexcutif et lEtat sous le rgime de la
Cinquime Rpublique.
Le colloque se conclut par une sance plnire sous la forme dun change de vues entre
notamment Jean Choussat, Hubert Prvot, et Simon Nora. Remarquons que Jean-Claude
Milleron ny participe pas, ce qui confirme peut-tre lhypothse de sa posture prudente par
rapport la question de linstitutionnalisation de lvaluation, au centre de laquelle pourrait
ventuellement trner la Direction de la Prvision. Jean-Pierre Nioche et Robert Poinsard
qui, quelques mois aprs le colloque, ont mis en forme les dbats de cette sance finale,
commencent par prsenter leur travail de synthse de la manire suivante : Les problmes
voqus jusquici dans cet ouvrage [les actes du colloque] ont trait essentiellement la
mthodologie de lvaluation des politiques publiques, sa mise en oeuvre sur des cas
particuliers et aux rapports quelle peut avoir avec les procdures de contrle. Si
importantes soient-elles pour permettre de mieux cerner le contenu et les potentialits de
621 Plusieurs personnes que nous avons interroges et qui ont particip au colloque nous ont rapport quun
inspecteur de Finances de lauditoire aurait interpell publiquement Bertrand Eveno la fin de son intervention
en lui disant : Monsieur, vous venez dmasculer lInspection gnrale des Finances ! .

281

lvaluation, ces rflexions doivent tre en quelques sortes dpasses, en adoptant une
optique plus large qui serait un peu celle de la question et maintenant que fait-on ? (p.
291).
La retranscription liminaire des dbats conclusifs du colloque montre que celui-ci na
lvidence pas permis de dessiner assez clairement des voies pratiques dinstitutionnalisation
de lvaluation. Jean Choussat, le directeur du Budget, campe grosso modo sur sa position
davant le colloque : daccord pour lvaluation si elle permet des restrictions budgtaires,
sinon non. De mme pour Hubert Prvot, le commissaire au Plan, qui sengage dans une
diplomatique monte en gnralit : Ce grand corps quest ladministration pense peuttre que son rapport lusager, lutilisateur, lentreprise nest plus adquat et quil
conviendrait de rechercher une certaine sympathie de la part de la socit, travers un
nouveau dialogue auquel lvaluation devrait contribuer (p. 297). Un brin dus, JeanPierre Nioche et Robert Poinsard doivent se contenter de mettre en exergue les clairs de
volontarisme incrmental des discutants. Ainsi, dans la rubrique finale Faut-il organiser
lvaluation ? on lit : Tout dabord, mme si le ralisme commande de ne pas trop
attendre de lvaluation, il apparat souhaitable de dvelopper la mise en oeuvre de cette
dmarche (J. Lesourne). Pour ce faire, une tactique prudente, fonde sur la
comprhension des obstacles surmonter (J. Lesourne), semble indique, mais la question
de savoir sil faut mettre en place des structures dorganisation spcifiques est
essentiellement traite travers le problme de la multiplicit des sources dvaluation :
cette multiplicit est une des conditions absolue du progrs de lvaluation (S. Nora),
elle suppose que des valuations dorigines diffrentes - agents de ladministration, du
monde de la recherche, des mdias, des syndicats, des partis politiques, ... - puissent
intervenir dans des valuations contradictoires . Pour cela, il semble indispensable de
dfinir les rgles du jeux, notamment celles de la distribution des informations pertinentes
aux valuateurs (Emile Lvy), et de disposer, quelque part, de gens dont le mtier serait
dlaborer des techniques dvaluation, de proposer un dialogue sur ce thme et danimer
cet ensemble dactivits (S. Nora) (p. 298).
Attardons-nous un instant sur ce dernier extrait des actes du colloque. Dabord pour y
constater une absence : celle du directeur du Budget et du commissaire au Plan. Cela peut
tre interprt comme rvlateur de la connaissance que MM. Nioche et Poinsard ont du fait
que ni Jean Choussat ni Hubert Prvot nont envie dtre les partenaires de la DP dans le
cadre dun projet dinstitutionnalisation de lvaluation. Ensuite, ce nest pas un hasard si
Jacques Lesourne, Emile Lvy et Simon Nora sont convoqus (au sens le plus strict du
terme) dans lextrait de texte prsentement tudi. Jacques Lesourne (X-Mines), alors
professeur au CNAM, a t chef du service du calcul conomique de Charbonnages de
France dans les annes 1950, puis est devenu successivement directeur gnral puis PDG de
la Sema-Mtra jusquen 1975. Il est en quelque sorte lquivalent du rationaliste Hubert
Lvy-Lambert dans le priv622. Emile Lvy, professeur dconomie Paris X623, a t de
1968 1972 chef du service des tudes et de la prvision du ministre de la Sant Publique.
A linstar de tous les chefs de cellules RCB ministrielles, il a durement vcu lostracisme
informationnel des services oprationnels et, en loccurrence, du corps mdical. Ceci
explique le contenu de son discours loccasion du dbat final du colloque, ainsi que le fait
que J.-P. Nioche et R. Poinsard utilisent ses propos dans la conclusion des actes du
colloque : Emile Lvy serait daccord pour une renaissance de la RCB sous une forme
valuative, sous rserve que la question de la lgitimit valuative des valuateurs soit
622 La correspondance entre la logique intellectuelle de la RCB et celle qui prside aux activits de la SEMAMtra peut tre atteste par la lecture des premiers numros de la revue de lassociation franaise pour la
cyberntique conomique et technique de la fin des annes 1960.
623 Ainsi quon a pu lobserver dans le prcdent chapitre (il tait le responsable du centre de recherche o
travaillait Edgard Andrani).

282

dbattue et terme rgule clairement. Parce que ses convictions de plus en plus librales
(entretien avec Simon Nora) sont tempres par un sentiment dattachement mythologique
la grande aventure du SEEF, Simon Nora est finalement celui qui rend explicite le
compromis sur lequel MM. Nioche et Poinsard se sont finalement accords quant une
institutionnalisation de lvaluation : un espace dexpertise trs pluraliste rgul par des
gens dont le mtier... (p. 298), cest--dire la Direction de la Prvision.
f. La DP quitte dfinitivement la scne
En septembre 1984, Hubert Prvot quitte la tte du Commissariat Gnral du Plan. Il est
nomm conseiller matre la Cour des Comptes624. Ce changement de poste, qui intervient
au moment o le ministre tutlaire du commissaire au Plan, Michel Rocard, entame sa
traverse du dsert au sein des rangs socialistes (entretien avec lui), contribue largement
dbloquer la situation institutionnelle fige dans laquelle se trouve le thme de lvaluation
des politiques publiques aprs le colloque de dcembre 1983. En effet, Hubert Prvot est
remplac par Henri Guillaume, un ancien de la Rationalisation des Choix Budgtaires la
Direction de la Prvision, qui va tirer un trait sur les projets de son prdcesseur quant une
relance de la planification de type Age dor (Mass-Delors), et engager le CGP dans un
partenariat mthodologique avec la Direction de la Prvision sur le thme de lvaluation.
Par ailleurs, ds son arrive la Cour des Comptes, Hubert Prvot va prter main forte
certains de ses collgues qui, dans le cadre du Club Cambon ou de lAssociation Services
Publics (ASP), souhaitent rflchir haute voix sur les nouveaux outils de gestion publique
qui pourraient permettre de contrer la critique nolibrale du service public.
Les raisons du peu dempressement du commissaire pour lvaluation
Voici comment Hubert Prvot, lorsque nous lavons interrog, rsume la position quil a fait
prendre au CGP vis--vis du thme de lvaluation juste avant son dpart : Lorsque sest
tenu le colloque Nioche-Poinsard en 1983, jai bien pens que lvaluation des politiques
publiques pouvait constituer une des missions principales du Commissariat Gnral du Plan
mais deux problmes importants se posaient. Tout dabord, prsente par la DP
lvaluation semblait bien trop quantitative et en tout cas trop formaliste. Bien entendu, on
ne peut pas confondre Nioche et Poinsard, mais, tout de mme, mme quelquun comme
Nioche disait quune politique publique comme la politique de la Ville ntait pas valuable,
et moi je ntais pas daccord et je ne suis toujours pas daccord. Deuximement, le
Commissariat Gnral du Plan essayait de relancer le Plan en travaillant dur dessus mais
sans rsultat. Cest normal, le Plan tait dj une procdure (commissions tripartites) qui
ne servait plus grand chose du fait de lautonomisation des entreprises (mmes publiques),
et galement en raison du dclin du syndicalisme. Pourtant, en 1982 on formalise les
rapports du CGP avec lassemble Nationale (ctait dun juridisme stupide, cela na servi
rien, mais sur ce point ce nest pas moi qui choisissait). Donc, en gros, le CGP croulait
sous le poids de sa mission traditionnelle, et na eu gure le loisir doprer une
reconversion sur lvaluation des politiques publiques. Une opportunit aurait pu tre aussi
saisie du ct de lvaluation des contrats de Plan Etat-Rgion qui, sil fonctionnent peu
prs normalement maintenant, manquaient dun cadre densemble pour leur apprciation
ct Etat. Mais lvaluation des contrats aurait t contraire lesprit du mouvement de
dcentralisation (les rgions voulaient faire elle-mme les valuations) qui avait cours
lpoque. Il faut voir aussi que la DATAR tait entre en conflit violent avec le Plan sur les
624 Hubert Prvot est un ancien lve de lENA (promo 57) mais son classement de sortie ne lui a pas permis
dentrer dans un des trois grands corps de lENA. En 1984, il intgre le corps de la Cour des Comptes au tour
extrieur.

283

CPER, et quil ne fallait donc pas saliner les rgions avec nos histoires dvaluation faite
par le haut .
Henri Guillaume, qui succde Hubert Prvot la tte du CGP, est beaucoup moins
embarrass que son prdcesseur par rapport lvaluation des politiques publiques. Il ne lui
est pas demand de relancer la planification dmocratique . La cause est entendue : on ne
peut plus planifier comme au dbut des annes 1960 ; lnergie dHubert Prvot a t
sacrifie sur lautel de ce constat. Dsormais, ce qui intresse un tant soit peu le
gouvernement, ce nest pas tant la planification que le Commissariat Gnral du Plan luimme et sa capacit dorganisation dune expertise apte lclairer ventuellement quant
la manire de conduire une politique gnrale de rigueur budgtaire qui soit en mme temps
une politique de gauche.
Dans ce contexte, lvaluation des politiques publiques apparat comme une piste
mthodologique explorer en priorit, dautant que la question du suivi rgulier de
lexcution du IXme Plan (1984-1988) se pose de manire brlante, compte tenu des
dboires politico-administratifs et conjoncturels rencontr par le VIIIme Plan (1981-1985)
(production dun Plan intrimaire 1982-1984). Par ailleurs, comme nous venons de
lindiquer, Henri Guillaume est un ancien de la Rationalisation des Choix Budgtaires. Tout
juste diplm de lEcole Nationale des Ponts et Chausses (ingnieur civil), il tait all
travailler la SDCDP de 1968 1972 en mme temps quil accomplissait son doctorat
dEtat en conomie. Cest en tant que professeur dconomie lUniversit de Lille I quil
devient expert auprs du Conseil Rgional du Nord-Pas-de-Calais et quil entre dans la
mouvance de Pierre Mauroy625. Celui-ci, devenu Premier Ministre en mai 1981, le prendra
dans son cabinet et le nommera commissaire au Plan. Ainsi, lorsqu lautomne 1984,
Michel Deleau, le responsable de la SDCDP, vient proposer Henri Guillaume un
partenariat DP-CGP sinscrivant dans la lance du colloque de dcembre 1983, le
commissaire au Plan rpond oui sans rserve.
Le 10 dcembre 1984, Henri Guillaume adresse une lettre Michel Deleau lui demandant de
bien vouloir constituer et prsider un groupe de travail qui, runi sous lgide du
Commissariat Gnral du Plan [et] aprs avoir prcis les champs des politiques publiques
envisags et les types deffets valuer [...] abordera trois thmes principaux : un examen
des expriences franaises et trangres les plus significatives ; un recensement des
instruments disponibles pour lvaluation des politiques publiques et une analyse de leur
champ dapplication et des conditions techniques de leur mise en oeuvre ; une discussion
des principales questions dorganisation administrative ou politique qui paraissent
dterminantes pour le dveloppement de lvaluation en France 626. Alors que le colloque
Nioche-Poinsard a eu pour but ou, du moins, pour rsultat de favoriser lmergence dun
issue network sur le thme de lvaluation, le groupe de travail du CGP vise la constitution
dune policy community, cest--dire la formation dun groupe dindividus suffisamment
homogne de par leurs fonctions et leurs intrts pour esquisser et incarner une politique
cohrente dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques en France.
Lobjectif poursuivi par le groupe de travail est davantage de prescrire des normes
mthodologiques et institutionnelles pour le dveloppement de lvaluation que den susciter
le foisonnement puis la discussion pluralistes. En consquence, la logique douverture vers
le monde acadmique, caractristique du colloque de 1983, nest pas prsente dans les
travaux du groupe de travail prsid par Michel Deleau. En tmoigne sa composition : 2
personnes de la SDCDP (Deleau et Poinsard), 4 du Commissariat Gnral au Plan (dont 3 du
625 Henri Guillaume est galement natif de Lille (n en 1943).
626 Le texte intgral de cette lettre se trouve dans les premires pages de Commissariat Gnral du Plan,
Evaluer les politiques publiques. Mthodes, dontologie, organisation, Paris, La Documentation Franaise,
Mai 1986.

284

service conomique), 1 de la Cour des Comptes (Ch. Join-Lambert), 1 de lInspection

gnrale des Finances, 7 de diffrents ministres (3 Agriculture, 2 Travail et Emploi, 1
Equipement, 1 Industrie, 1 Education), 1 du CREDOC (on retrouve l Catherine Blum qui
en est le directeur), etc. Seul Jean-Pierre Nioche est l pour reprsenter le monde extraadministratif. Autant dire que son discours est noy dans un travail de rflexion dont le
tropisme consiste rduire lvaluation une question de mesure conomique et statistique
des effets des politiques publiques et ignorer les liens existant entre le fonctionnement
politico-administratif des politiques publiques et les effets de ces dernires sur la socit.
Force est donc de constater une rduction intellectuelle par rapport au colloque de 1983.
Dune part, elle est le rsultat de la propension dun groupe dindividus socialement et
intellectuellement enclins fermer pudiquement les yeux sur les jeux de pouvoirs extra- et
intra-administratifs qui structurent la production de laction publique. Dautre part, elle est
aussi le fruit dune stratgie incrmentaliste dinstitutionnalisation de lvaluation, stratgie
que lon pourrait formuler dans ses grandes lignes de la manire suivante : imposons
dabord lide simple de sintresser aux effets des politiques publiques sans trop nous
appesantir sur la ncessit dune analyse politique des politiques publiques afin de
comprendre ces effets, ncessit qui, si elle tait mise en avant, imprgnerait lvaluation
dune trop crispante odeur de soufre.
La mise en veilleuse du volet analyse politique de ladministration de lvaluation des
politiques publiques nest dailleurs pas le seul lment marquant de cette intelligence
stratgique. Ainsi, dans lintroduction-rsum du rapport que le groupe de travail remet
Henri Guillaume en mai 1986, Michel Deleau sefforce de prsenter lacquisition par
ladministration franaise dun rflexe valuation 627 comme pouvant se faire de manire
discrte et indolore, et, en tout cas, pas moins discrte et indolore quau cours du rgne
administratif antrieur peu valuatif. Tout dabord, lvaluation ne devrait pas coter cher au
contribuable car il suffirait tout simplement que les agents dexpertise dj existants au sein
de lEtat modifient leur posture intellectuelle : Le dveloppement de lvaluation ne
signifie pas que la puissance publique doive mettre en place des structures spcifiques ou
dgager des moyens nouveaux. La mobilisation soutenue de lexistant, en termes
dtablissements de formation, de centres dtudes, de moyens financiers, semble une voie
efficace et adapte. (p. 10) ; voil rassurs la Direction du Budget et les services
oprationnels des ministres. Ensuite, pour une bonne partie des politiques publiques devant
tre values, celles assises sur la production de biens et de services, marchands ou non
marchands (p. 8), lvaluation peut tre pratique de manire convenable par les corps de
contrles administratifs moyennant une formation de leurs agents aux mthodes valuatives
( Les progrs passent par une amlioration des appareils de suivi statistique, un meilleur
accs linformation fine en matire dentreprises publiques, la rfrence systmatique
des groupes tmoins permettant doprer des comparaisons continues et cohrentes. (p.
9)).
En ce qui concerne les autres types dintervention publiques, dites rglementaires ou
dincitation financire , Michel Deleau admet implicitement que le dveloppement de
lvaluation naura pas facilement partie gagne, mais rappelle que la quasi-neutralit
budgtaire des politiques rglementaires pourrait tout de mme faciliter la tche des
valuateurs. Le chef de la SDCDP affirme quune stratgie prometteuse et raliste de
diffusion de la pratique valuative pourrait consister rendre toute nouvelle politique
valuable, cest--dire prvoir trs lamont [...] la mise en place de systmes
dinformation ad hoc [ainsi que] la dfinition dchances dvaluation, avec la possibilit
dinflchir ou de supprimer la politique si les rsultats en sont ngatifs (p. 10). Michel
Deleau suggre mme daller plus loin dans cette direction en recommandant
627 Evaluer les politiques publiques. Mthodes...,op. cit., p. 10.

285

lexprimentation-valuation des politiques publiques lorsque cela est possible. Ainsi, la

stratgie discursive des personnalits dominantes du groupe de travail du CGP consiste
prsenter lhorizon de dveloppement de lvaluation comme ouvrable peu de frais et sans
difficults techniques, organisationnelles ou politiques majeures.
La victoire de la droite (plate-forme UDF-RPR) aux lections lgislatives de mars 1986 va
couper court lengageante dmarche dinstitutionnalisation de lvaluation propose et
amorce par le groupe de travail prsid par Michel Deleau. Du ct de la Direction de la
Prvision, Patrice Vial628 devient sous-directeur de la DP en mme temps quEdouard
Balladur, le nouveau ministre des Finances, dont il est un des proches, le prsente la
hirarchie de DP comme le successeur imminent de Jean-Claude Milleron, lequel na ds
lors plus qu grer son dpart et les affaires courantes de la DP629.
Patrice Vial et lexpertise interministrielle
Pour celui qui deviendra effectivement directeur de la Prvision en 1987, les rflexions et les
discussions que tente danimer la SDCDP au sein de ladministration publique sur le thme
de lvaluation ne font que fournir des alibis aux dcideurs publics qui ne veulent pas
sinspirer des modes dorganisation des grandes entreprises prives : Lvaluation, comme
la RCB dailleurs, prend la forme dun exercice incantatoire avec sa ribambelle de prtres
qui font leur office. On y rinvente leau tide parce que, videmment, lvaluation devrait
tre une dimension permanente de laction publique [...] La question nest pas de savoir sil
faut faire de lvaluation, bien sr quil faut en faire. [En se posant la question de
lvaluation] on vite de prendre la dcision dorganiser laction publique selon un mode
matriciel avec des responsabilits et des chanes verticales de responsabilits. [...] Le
problme principal de lvaluation est celui des politiques publiques multi-acteurs (en gros
toutes les politiques publiques). Cest un problme de coordination et donc de dfinition et
dattribution des fonctions. Il faut savoir que dans ladministration franaise, les
administrations centrales ne sont jamais contrles. Les inspections, la Cour des Comptes
ou linspection des Finances ne contrlent pas les administrations centrales, ce qui explique
pourquoi il y a un tel flou dans la coordination des politiques publiques : les acteurs soidisant de guidage des politiques publiques, parce quils ne sont jamais contrls, ne sont
pas responsables de leurs actes. Il ny a personne pour leur dire qui parmi eux est le chef de
fil de la politique, qui est parmi eux le signataire des contrats pour lobtention de tels
objectifs avec tels moyens, etc. Cest soit le dsert des responsabilits soit la loi de la jungle.
En fait, tout est une question de volont de la part du Premier Ministre. Cest lui
dorganiser laction publique selon une matrice de responsabilits clairement dfinies.
(entretien avec Patrice Vial).
Ds son arrive la DP, Patrice Vial demande Michel Deleau dabandonner le chantier
valuation des politiques publiques lanc en partenariat avec le Commissariat Gnral du
Plan. La DP na pas vocation travailler pour linterministriel . La DP doit uniquement
628 N en 1948, Inspecteur des Finances, diplm dHEC, titulaire dun master of business administration de
lUniversit de Stanford (via la FNEGE).
629 En fait, Jean-Claude Milleron sait depuis 1984 quil succdera Edmond Malinvaud la tte de lINSEE
ds que ce dernier pourra devenir titulaire de la chaire dconomie du collge de France. Cest en partie
pourquoi Michel Deleau ne perd pas de temps la fin de 1984 pour aller dmarcher le nouveau commissaire au
Plan, Henri Guillaume, propos du dveloppement de l'valuation des politiques publiques. Daprs nos
entretiens, Jean-Claude Milleron aurait tenu Michel Deleau un discours du genre Dpchez-vous de faire
quelque chose avec vos histoires d'valuation parce quil se peut que dun jour lautre vous ne puissiez plus
bnficier de ma bienveillance . Nous allons maintenant voir pourquoi les avertissements amicaux de JeanClaude Milleron taient tout fait justifis.

286

travailler pour le ministre des Finances. Cest aux gens du CGP, qui dpendent dun
ministre dlgu auprs du Premier Ministre, de prendre leur compte les travaux du groupe
de travail prsid par Michel Deleau. Ce dernier objecte que la rdaction du rapport final est
quasiment finie et que Robert Poinsard et lui en sont les deux auteurs-concepteurs
principaux. Patrice Vial insiste et exige en tout cas que la Direction de la Prvision
napparaisse pas comme institutionnellement implique dans le rapport. La pression du futur
directeur de la Prvision a plusieurs consquences. Tout dabord, formellement, le rapport
du groupe de travail est estampill Commissariat Gnral du Plan, et Michel Deleau et
Robert Poinsard, qui sont avec Jean-Pierre Nioche et Philippe Penz les signataires du
rapport, y apparaissent intuitu personae.
Pour ce qui est du contenu du rapport, toute rfrence au rle que Michel Deleau et Robert
Poinsard voulaient faire jouer la SDCDP dans le processus dinstitutionnalisation
progressive de lvaluation est gomme. On lit dans lintroduction-rsum du rapport : Il
va de soi que les diffrentes instances charges des missions de contrle et dont, dailleurs,
lactivit en matire dvaluation a sensiblement cr (Cour des Comptes, Inspection
gnrale des Finances, Inspections ministrielles), devraient jouer un rle particulier dans
ce dveloppement de lvaluation des politiques publiques au sein de ladministration, tant
entendu que la mobilisation de comptences techniques spcifiques, externes
ladministration, sera galement ncessaire. Laccroissement de la capacit dvaluation
externe ladministration doit reposer tout dabord sur le renforcement de ples de
comptences extrieurs, en suivant lexemple russi en matire dexpertise conomique. Il
doit galement conduire un rquilibrage en faveur du lgislatif, beaucoup plus dpourvu
de moyens dvaluation que dans dautres pays. Enfin, le groupe a estim quune instance
telle que le Commissariat Gnral du Plan pourrait jouer un rle important, la fois par sa
vocation interministrielle, sa position charnire vis--vis des acteurs conomiques et
sociaux, sa lgitimit pour connatre des politiques de moyen terme [...] .
En 1982, la SDCDP avait propos le montage dun dispositif interministriel dvaluation
coordonn dune main ferme par ses soins. En 1983, la SDCDP se contentait du rle de
centre intellectuel rgulateur dun dispositif pluraliste et en partie extra-tatique
dvaluation. En 1984, elle consent une joint-venture avec le Commissariat Gnral du
Plan. En 1986, elle renonce dfinitivement ses droits de proprit intellectuelle - ou plutt
sa lgitimit administrativo-intellectuelle - sur le thme de lvaluation, lventuel profit
du Commissariat Gnral du Plan.
Extrmement du, Michel Deleau annonce son souhait de prendre cong de la Direction de
la Prvision. Trop content de pouvoir se dbarrasser de cet lment htrodoxe, Patrice Vial,
qui, avant dtre la DP, travaillait la Direction des relations conomiques extrieures du
ministre des Finances, aide Michel Deleau prendre le poste de directeur des tudes
conomiques des Communauts Europennes, en ligne directe avec son ancien ministre des
Finances, Jacques Delors. Cest Paul Champsaur, X-ENSAE (n en 1944), actuel directeur
gnral de lINSEE, qui remplace Michel Deleau aux commandes de la SDCDP. En fait,
Paul Champsaur tait dj, depuis 1984, sous-directeur la DP mais pas la SDCDP. Il
sagit dun acteur trs important car Patrice Vial lui accorde toute sa confiance pour toutes
les questions relatives la gestion stratgique de la DP. Avec Patrice Vial, dont il deviendra
officiellement ladjoint en 1990, Paul Champsaur forme un duo symbolisant une alliance
entre leurs deux grands corps respectifs contre une rgnrante fonctionnalisation valuative
du Commissariat Gnral du Plan la faveur du dcret du 22 janvier 1990.

287

En synthtisant tout ce nous savons sur Paul Champsaur630, on constate quil est
lincarnation mme dun grand corps de lEtat qui se veut conqurant. A limage, dune
certaine manire, du corps des Ponts et Chausses dans la seconde moiti du XIXme sicle,
le corps des X-ENSAE doit, selon Paul Champsaur, construire sa lgitimit sur trois fronts
imbriqus : scientifique, administratif, et politique. Ainsi, ses yeux, la DP est un lieu
dpanouissement administratif pour les X-ENSAE, lieu qui, du fait de sa proximit avec le
gouvernement, peut permettre une articulation synergique entre la lgitimit scientifique
scrte lINSEE et la lgitimit politique devant tre conquise par les corps des XENSAE. Mais pour que cette articulation synergique fonctionne pleinement, il faut que la
DP soit conue comme un centre dexpertise constamment la pointe du progrs des
thories et ides conomiques chafaudes en France, ltranger et plus particulirement
aux Etats-Unis631. Or, la modernit permanente souhaite par Paul Champsaur pour la DP ne
peut devenir ralit qu la condition dy mettre en oeuvre une politique de GRH axe sur le
principe dun turn-over lev devant surtout concerner les non-X-ENSAE mais aussi, dans
une moindre mesure, les X-ENSAE.
A larrive de Paul Champsaur la tte de la SDCDP, Robert Poinsard est le premier se
trouver dans sa ligne de mire. Il est en effet la DP le dernier militant dune procdure
dexpertise, lvaluation des politiques publiques, qui, dune part, plonge ses racines dans un
ancien mouvement dexpertise dsormais compltement dmod, la RCB, et, dautre part,
repose sur une foi en lefficacit dcisionnelle de lanalyse socio-conomique effectue dans
un cadre interministriel. Par rapport ce dernier point, Paul Champsaur na pas la foi. Il
considre quen termes de rationalisation de lintrt gnral, linterministriel tel quil est
ralis par le Commissariat Gnral du Plan (mais pas seulement) est un no-mans land
(entretien). Robert Poinsard est donc somm de quitter la Direction de la Prvision (entretien
avec lintress). Comme pour Patrice Vial vis--vis de Michel Deleau, Paul Champsaur
prcipite, au dbut de lanne 1987, le dpart de Robert Poinsard en lui trouvant un poste de
630 Entretiens avec lui (quil nous a expressment demand de ne pas citer), avec G. Consolo (X-ENSAE
actuellement secrtaire gnral de lINSEE, ancien directeur gnral des services (1983-88) puis directeur de
cabinet du prsident du Conseil Rgional Rhne-Alpes), avec A. Desrosires, avec R. Poinsard, avec P. Vial ;
un long entretien que Bruno Jobert et Bruno Thret ont eu avec lui pour leur livre sur le tournant nolibral en
Europe ; les articles quil a crits, etc.
631 En 1992, Paul Champsaur publie un article (Champsaur (P.), "Progression ou rgression de l'utilisation des
mthodes conomiques dans la prise de dcision publique", Revue Economique, n4 juillet 1992, pp. 699-708.)
o il prcise sa pense. Il affirme que ce quil appelle le modle franais traditionnel de lexpertise
conomique se fonde sur la production scientiste et techniciste doutils danalyse trop lourds et trop
sophistiqus pour tre comptitifs au sein dun march international (europen notamment) extrmement vif de
la rhtorique politico-conomique. En consquence, Paul Champsaur conseille aux conomistes franais dtre
moins scientistes et technicistes, et de cultiver plutt - ainsi que le font les Amricains - le fond rhtorique
quils ont en commun ( notions de cot dopportunit, de cot marginal, raisonnement offre-demande, mise
en vidence des incitations pesant sur les acteurs, inventaires des risques, souci de quantification, etc. ) afin
de rpondre au plus serr aux grandes questions de politique conomique que se posent les dcideurs. La
mallabilit que cet investissement rhtorique peut confrer lexpertise conomique est selon lui ncessaire
parce que, dans le processus de prise de dcision conomique, les techniques traditionnelles danalyse
conomique ne font pas le poids par rapport aux aspects institutionnels qui structurent les dcisions : Souvent
lanalyse conomique nentre dans ce dbat [prise de dcision] qu loccasion de la prparation du budget et
linitiative du ministre des Finances. Par suite, les responsables des autres ministres ont tendance
percevoir lanalyse conomique comme un auxiliaire de la Direction du Budget [...], voire, ce qui est pis
leurs yeux, comme le moyen de simmiscer dans les arbitrages internes leur ministre. Ce contexte
institutionnel contribue entretenir un malentendu persistant quant ce que lanalyse conomique peut ou ne
peut pas apporter. [...] Par contre, la rhtorique conomique, mme son niveau le plus lmentaire [...]. Ce
constat de faible pntration de lanalyse conomique dans des domaines o une pression suffisante du
ministre des Finances ou de lEurope ne sexerce pas nest pas original. Certains remdes proposs, tels que
le dveloppement de l'valuation des politiques publiques [...] ou lappel un rle accru du Commissariat
Gnral du Plan, vont dans le bon sens mais ne sont pas, mon avis, la hauteur des difficults surmonter
compte tenu de lorigine profondment institutionnelle de cette situation (p. 704).

288

directeur dtudes la Direction de laction sociale, de lenfance et de la sant de la Ville de

Paris. La piste valuative de la DP sarrte l632, du moins dans sa dimension constructive.

632 Le chapitre budgtaire 34-02 tudes RCB nen continue pas moins dexister, et il sagit pour la
SDCDP de justifier, auprs de la Direction du Budget, son maintien et son alimentation, bien quil ne
corresponde plus grand chose. Nous avons trouv, crit la main au dos dune lettre daffectation dun
charg de mission au bureau 3 de la SDCDP grant lorphelin budget RCB, le bref viatique suivant :
Attention, la RCB a laiss des souvenirs hroques. Elle doit tre maintenant gre profil bas. Mais cela ne
veut pas dire que les choses doivent tre faites au rabais. Lancien rle mthodologique de la RCB, le budget y
est sensible (non sign, dat du 21/07/1989, archives de la DP).

289

Chapitre cinq
Linstitutionnalisation de lvaluation (pilogue)
1. Introduction
Cette introduction tient surtout lieu davis au lecteur. En effet, ce chapitre prsente des
particularits qui le distinguent des prcdents et qui mritent que lon sy attarde quelques
instants.
Tout dabord, les fondements empiriques des analyses prsentes dans ce chapitre sont
moins assurs que ceux qui constituent le matriau de base des autres chapitres. La priode
couverte stalant de 1984 1990, la langue des acteurs interrogs sest moins dlie
comparativement aux priodes antrieures. Sagissant de ces dernires, la validit factuelle
des discours recueillis par entretien posait principalement des problmes danachronismes et
de mmoire, problmes qui tout compte fait ntaient pas extrmement difficiles rsoudre.
Concernant les annes plus rcentes, les acteurs interrogs se sont montrs plus prudents et
vagues dans leurs propos. Ils ont hsit parler des autres acteurs avec lesquels ils
entretiennent encore des liens dinterdpendance. Ils ont souvent intgr linterrogateur
(cest--dire nous) dans leurs raisonnements stratgiques, etc. En outre, le matriau crit
collect est moins riche que pour les autres priodes. Or, cest cette base littraire qui aide
linterrogateur cadrer ses interlocuteurs, leur rafrachir la mmoire, djouer les
frquentes stratgies de manipulation quils lui opposent.
Ce chapitre est donc globalement moins assur que les prcdents. Nous lavons nanmoins
entrepris. Il relate en effet un vnement politico-administratif crucial : llaboration dune
politique nationale dvaluation. Cet vnement rsulte de ce que nous considrons dans le
mouvement gnral de la thse comme une rencontre entre dune part, les consquences
dun ala de la vie politique franaise (la nomination de Michel Rocard au poste de Premier
Ministre en 1988) et dautre part, un ensemble de reprsentations et de pratiques
institutionnalises de lexpertise gouvernementale, ensemble encore trs marqu par
lexprience socio-historique de la planification et de sa crise institutionnelle et
technologique. Cest la construction de cet ensemble de reprsentations et de pratiques qui a
fait lobjet des enqutes et des analyses dveloppes dans les quatre chapitres prcdents.
Nous considrons cette construction comme acheve et stabilise au milieu des annes 1980.
L ala Rocard en active les capacits de structuration lendroit du processus
dlaboration dune politique nationale dvaluation des politiques publiques en France.
Ce chapitre relate donc du point de vue de lintrigue le dnouement dune histoire, mais il
est surtout une illustration - et non la seule possible - de notre hypothse gnrale.

2. Le thme de lvaluation hors dune ambition planificatrice dlgitime

Pendant la premire cohabitation de la Vme Rpublique, Edouard Balladur, sitt arriv aux
commandes du ministre des Finances, demande Roger Belin, un conseiller dEtat membre
de son cabinet, de constituer ce que lon appelle communment une commission de la
hache laquelle participera Patrice Vial. Dans le rapport cosign par Roger Belin et Pierre
Gisserot (Inspecteur des Finances), le Commissariat Gnral du Plan se trouve, pour la
premire fois de sa vie, dans la liste des trente organismes publics proposs suppression.
La faible effectivit de ce genre de rapport nest certes plus dmontrer mais le fait que
291

633

cette institution chre aux gaullistes y voie son existence brutalement mise en cause est
tout de mme rvlateur du climat anti-interministriel de cette premire priode de
634
cohabitation .
a. Lassociation Services Publics et lvaluation
La mise en sursis et en veilleuse du Commissariat Gnral du Plan dcide par le
gouvernement de Jacques Chirac empche Henri Guillaume et le service conomique du
Commissariat Gnral du Plan de continuer nourrir leur projet dinstitutionnalisation de
lvaluation des politiques publiques sur la lance du rapport Deleau. Cela a pour effet de
laisser le champ libre aux jeunes narques anti-nolibraux regroups au sein de
lAssociation Services Publics , et plus particulirement, parmi ceux-ci, aux jeunes
635
magistrats de la Cour des Comptes runis au sein du Club Cambon , qui entendent,
entre autres choses, transformer la Cour des Comptes en une Cour des Comptes et de
lEvaluation des Politiques Publiques.
636
Il nous faut dire quelques mots sur ce quest lassociation Services Publics (ASP) .
Celle-ci est cre au dbut de lanne 1981 linitiative de quelques lves ou jeunes
anciens lves de lENA majoritairement regroups la Cour des Comptes et encarts pour
la plupart au Parti Socialiste (ex : le couple Franois Hollande - Sgolne Royal). Parrain
par des anciens tels Jacques Fournier (Conseil dEtat, futur secrtaire gnral de lElyse) et
Christian Join-Lambert (Cour des Comptes), lASP lance dans son premier bulletin dat
637
davril 1981 un Manifeste appelant la rsistance anti-nolibrale : Pour ceux qui,
dans la socit franaise, pensent que les relations de ladministration avec le public
doivent tre transformes non par des gadgets publicitaires mais en profondeur, le temps
dune rflexion exigeante est venu. [...] Il est temps en effet de ragir des discours qui
prsentent les services publics comme une charge empchant notre pays de sortir de la crise
conomique, la solidarit quils sefforcent de mettre en oeuvre comme un obstacle au
dveloppement et les aides quils apportent comme autant de limites aux liberts. En
rponse, il faut noncer calmement quelques vrits lmentaires et dabord celle-ci : si lon
doit absolument trouver un responsable des difficults actuelles de lconomie franaise, il
faut le chercher du ct de ceux qui ont dirig ensemble lEtat et les affaires et qui ont fait
les choix de dveloppement des deux dernires dcennies [...]. [Le service public] doit
imaginer de nouvelles formes dorganisation et de gestion, au plus prs des besoins quil a
pour mission de satisfaire. .
Lintroduction du thme de lvaluation des politiques publiques dans le forum de lASP
638
seffectue surtout par lintermdiaire de Robert Fraisse , et ce en 1984. Durement affect
633 ...notamment en tant que symbole dune diffrence par rapport lUDF. Prcisment, notons que le
ministre dlgu auprs du Premier Ministre, pour la fonction publique et le Plan, est Herv de Charette,
membre minent du PR-UDF.
634 Au demeurant la menace semble avoir t assez relle puisque le gouvernement na mme pas pris la peine
de remplacer immdiatement Henri Guillaume la tte du Commissariat Gnral du Plan. Cest plus dun an
aprs les lections lgislatives de mars 1986 que le gouvernement choisit finalement de laisser pourrir [le
CGP] avec un homme peu entreprenant [Bertrand Fragonard, Cour des Comptes] sa tte (entretien avec un
inspecteur des Finances).
635 La Cour des Comptes a son sige rue Cambon Paris. Le Club Cambon est une association de loi 1901.
636 Pour une tude de sociologie politique fouille de lASP, se rfrer Chaty (Lionel), La responsabilit en
valeur. Projets de service et centres de responsabilit dans ladministration franaise, Thse pour le doctorat
de science politique, Universit Paris I Panthon-Sorbonne, Paris, novembre 1995.
637 Sur dix ans, la priodicit de ce bulletin est denviron quatre mois.
638 ... et, dans une moindre mesure, de Christian Join-Lambert. Celui-ci avait dj t expos lide
d'valuation en tant que membre du cabinet du ministre de lEducation Nationale, Alain Savary, o il ctoyait
Georges Dupuis, professeur de droit co-organisateur du colloque O va la gestion publique ? de 1980. En

292

par la suppression du CORDES en 1979, Robert Fraisse essaye depuis cette anne noire de
redonner sens et corps la fonction qui a t la sienne pendant dix ans, celle de passeur entre
action publique et recherche en sciences sociales. En 1981, Robert Fraisse, qui connat bien
Jacques Fournier (lorsquil tait chef de SAS), rencontre les jeunes gens de lASP pour leur
tenir peu prs ce propos : Si vous voulez vraiment dfendre le service public, vous devez
complter votre discours vindicatif par un argumentaire solide quant une possible
modernisation de ladministration franaise. Or, il existe des chercheurs en sciences sociales
qui ont des ides tout fait pertinentes sur ce sujet et il serait dommage que vous les
ignoriez (entretien avec Robert Fraisse). Lancien secrtaire gnral du CORDES est
tellement persuasif que son auditoire le propulse prsident de lASP.
Robert Fraisse est bien inspir daccepter cette charge para-administrative. En tant que
rapporteur de la Commission du Bilan prside par Franois Bloch-Lain, il est quelque
peu stigmatis par le pouvoir en place comme quelquun de trop indpendant politiquement
et auquel de grandes responsabilits au Commissariat Gnral du Plan ne saurait incomber.
Ainsi, pour Robert Fraisse, la prsidence dune association dont de plus en plus de membres
occupent des postes en cabinet ministriel compense heureusement la stagnation voire la
diminution conjoncturelles de sa lgitimit institutionnelle au sein et partir du
Commissariat Gnral du Plan. En dcembre 1983, la tenue du colloque Nioche-Poinsard
convainc Robert Fraisse de trois choses : primo, lvaluation des politiques publiques
intresse beaucoup de monde, cest une nergie porteuse, capter et canaliser ; secundo,
que cela soit sur un plan institutionnel, mthodologique ou pratique, lvaluation des
politiques publiques est un objet mdian entre laction publique et la recherche en sciences
sociales ; tertio, lvaluation est un outil de rforme de laction publique ; elle doit donc tre
un incontournable objet de rflexion pour lASP.
b. Le Club Cambon pour une Cour des Comptes valuative
Ainsi samorce un processus par lequel lassociation Services Publics, travers des
runions, des sminaires ou des petits colloques, va oeuvrer lacculturation lvaluation
dune partie de la haute fonction publique. Cette acculturation se fait sans gure de
rfrences aux figures mthodologiquement et institutionnellement centrales que
reprsentaient jusque-l la Direction de la Prvision et le Commissariat Gnral du Plan
dans le domaine de lvaluation des politiques publiques. Dans la priode de la cohabitation,
la dlgitimation de la DP et du CGP devient totale en la matire. La DP, emmene par
Patrick Vial et Paul Champsaur, ne veut pas tre lgitime ; le CGP ne peut plus tre lgitime.
Un indice de cela rside dans la cration le 22 mai 1986 du Club Cambon , sorte de
succursale de lASP la Cour des Comptes, visant faire souffler un vent de modernisme au
sein de la population des magistrats et rapporteurs des juridictions financires du pays. Deux
thmes de rflexion prioritaires ont t retenus par le Club Cambon.
Tout dabord, il sagit de sadapter la dcentralisation politico-administrative qui est en
cours. Le credo des membres du Club Cambon entre ici en congruence avec lobsession
traditionnelle de linstitution Cour des Comptes quant la menace suppose grande et
permanente du dmantlement de lEtat sa priphrie. Ainsi, le Club Cambon agit-il
1984, en raison du changement de gouvernement, Christian Join-Lambert doit trouver un autre poste (il
retournera finalement la Cour des Comptes). Cela lui laisse un peu de temps. Au mme moment, il est
dmarch par le CESMAP pour participer un sminaire Top (stage de formation destin une vingtaine
de trs hauts fonctionnaires runis dans un cadre agrable) prvu pour septembre et organis par Patrick Gibert
et Jean-Claude Thoenig. Le thme en est l'valuation des politiques publiques, avec comme invit Eleanor
Chelimsky (francophone), responsable du dpartement Evaluation au General Accounting Office du Congrs
amricain. Cest l que Christian Join-Lambert a ce quil appelle ma rvlation pour l'valuation
(entretien) et quil comprend tout lintrt que des hauts fonctionnaires ont faire appel des chercheurs en
sciences sociales. A partir de ce moment, et pas seulement sur le thme de l'valuation, Christian Join-Lambert
paulera Robert Fraisse dans sa politique douverture de lASP au monde de la recherche.

293

comme le producteur et le diffuseur dun discours de rappel lordre doctrinaire traditionnel

ladresse essentiellement des Chambres rgionales des Comptes qui doivent avant tout
former un rseau homogne, un et indivisible, rgul et unifi par la maison-mre. Pour des
raisons videntes laction du Club Cambon dans ce domaine est interne.
Nettement plus extravertis sont les dbats que le Club Cambon choisit dorganiser sur le
thme de lvaluation des politiques publiques. Les discours sur le pluralisme institutionnel
et mthodologique ncessaire au dveloppement de lvaluation qui ont marqu le colloque
Nioche-Poinsard et le rapport Deleau ont frapp les esprits de certains. Ces discours, ainsi
que la perte de vitesse du Commissariat Gnral du Plan, incite certains magistrats de la
Cour des Comptes membres de lASP vouloir se concentrer sur un projet de modernisation
de leur administration dappartenance dans le sens de ladjonction dune comptence
officielle en valuation. La cration du Club Cambon est la premire tape du projet.
Lorganisation dune grande journe dtude sur le thme de lvaluation (en octobre 1987)
en est la seconde. Les membres du Club Cambon identifient bien les atouts dont dispose la
Cour des Comptes en matire dvaluation. Ils constatent au premier chef lindpendance
denqute de la Cour par rapport lExcutif (droit dautosaisine). En second lieu, la Cour
dispose dun accs privilgi linformation comptable (pas seulement financire) et
qualitative (via la pratique daudit). Troisimement, la Cour occupe une position charnire
entre excutif et lgislatif puisque lune de ses principales fonctions est dassister le
Parlement et le gouvernement dans le contrle de lexcution de la loi de Finances 639.
Enfin, le Club Cambon apprcie lactivit quotidienne de contrle de la Cour selon la
partition suivante : un tiers de contrle de conformit aux rgles de la comptabilit
publique, deux tiers consacrs formuler des jugements ou des conseils qualitatifs
dopportunit des dpenses publiques (entretien avec Danile Lamarque). Il serait
pertinent de valoriser une partie de ces deux derniers tiers en formant les magistrats de la
Cour aux mthodes dvaluation des politiques publiques.
Ceci tant, le Club Cambon nest pas un repaire de nafs. Ses membres savent que leur
capacit de mobilisation lintrieur de la Cour est limite par des facteurs structurels
comme le turn-over trs lev du personnel, lextrme segmentation des travaux, la
surcharge de travail, etc. En outre, si les rgles juridiques de comptabilit publique confrent
aux magistrats de cette juridiction une forte lgitimit dinvestigation, on ne pourrait en dire
autant des mthodes dvaluation si elles venaient complter les prrogatives des
magistrats. La perspective de rendre plus tangibles les suites donnes aux rapports de la
Cour par la pratique de lvaluation constitue un argument culturellement trop fumeux
pour la plupart des magistrats de la Cour. Lexemple du GAO amricain est galement
invoqu par les missionnaires valuatifs du Club Cambon, mais prcisment la rforme
evaluation-oriented du GAO au dbut des annes 1970 sest faite par la voie lgale et
largement de lextrieur linstitution. Aussi le Club Cambon organise-t-il la journe
dtude doctobre 1987 dans le but non seulement de convertir les moins rcalcitrants de
leurs collgues, mais galement pour donner un signal clair des institutions telles
lAssemble Nationale, lInspection gnrale des Finances, la Direction du Budget ou
certains ministres qui pourraient en retour passer commande dvaluations la Cour des
Comptes. Diffuser lide dune Cour des Comptes capable dvaluer des politiques
publiques quaccrdite le Club Cambon par son action pourrait mme terme convaincre le
gouvernement dhabiliter cette nouvelle fonction par la loi.

639 Dreyfus (F.), Arcy (d)(F.), Les institutions politiques et administratives de la France, Paris, Editions
Economica, 1989.

294

c. Une conception souple et dcentralise du dveloppement de lvaluation dans

ladministration franaise
Quimporte pour notre propos que les investisseurs valuatifs de la Cour des Comptes ne
640
soient gure parvenus leurs fins . Le cas du Club Cambon et de la Cour des Comptes
nest intressant que par sa valeur illustrative, eu gard la transformation modale du rseau
thmatique (issue network) articul autour de lide dvaluation des politiques publiques.
Jusquaux lections de mars 1986, ce rseau thmatique, qui avait commenc sa
cristallisation loccasion du colloque Nioche-Poinsard de 1983, fonctionnait sur le mode
suivant : le pluralisme mthodologique et institutionnel est une condition ncessaire pour le
dveloppement de lvaluation, mais une institution doit tre en charge de la rgulation et du
contrle de ce dveloppement. Aprs mars 1986, ce mode (ou norme gnrale daction ou
convention) se transforme sous linfluence de trois facteurs : le retrait dlibr de la DP du
rseau, la mise en veilleuse gouvernementale du CGP en tant quinstitution rgulatrice du
rseau, la relative monte en puissance de la logique conventionnelle spcifique de lASP
provoque par les deux facteurs prcdents. Sur le plan de la rgulation du dveloppement
de lvaluation, le mode en question volue en partie dans le sens de la stratgie de Robert
Fraisse : le pluralisme mthodologique et institutionnel est une condition ncessaire pour le
dveloppement de lvaluation et ce nest pas une institution qui rgulera ce
dveloppement : ce sont des chercheurs en sciences sociales qui veilleront ce que les
institutions sinvestissant dans lvaluation ne galvaudent pas exagrment les modes
particuliers dexpertise qui la fondent selon eux. Alors que le premier mode mettait laccent
sur la ncessit dun pluralisme mthodologique et celle dune rgulation institutionnelle, le
second repose sur un dosage inverse et insiste donc sur la ncessit dun pluralisme
institutionnel et dune rgulation mthodologique lgitime.
En corollaire, les formes stratgiques de dveloppement de lvaluation voluent aussi. La
priode 1983-1986 est trs marque par lhritage de la RCB. Mme si elle napparat
parfois quen filigrane des dbats, la question centrale du rseau thmatique porte alors sur
le design institutionnel pertinent pour lpanouissement ordonn de la pratique valuative.
Aprs 1986 cette question perd de sa prgnance au profit dune stratgie davantage
mthodologique et pdagogique : enseigner lvaluation des politiques publiques lENA,
organiser des stages de formation pour les inspecteurs des Finances, responsabiliser les
agents des services publics quant ladquation des consquences de leurs actions avec les
641
objectifs gnraux de celles-ci, etc . La lecture classiquement institutionnelle des politiques
publiques, fonde sur une sparation claire entre des experts irresponsables et des
responsables administratifs ayant le pouvoir dtre ignorants, cde le pas une vision plus
complexe et moins mcaniste, sociologisante des politiques publiques. La socialisation de
642
cette vision dans la haute administration doit beaucoup laction de Robert Fraisse et de
640 A la Cour, l'heure n'tait en fait gure l'innovation et il y a eu une sorte de leve de boucliers de la
part de la vieille garde de la Cour, qui soit disait que l'valuation elle en faisait tous les jours, soit disait que le
rle de magistrat ne doit pas tre brouill par de nouvelles comptences qui relvent surtout d'un travail
d'tude ou d'un travail scientifique. Pour moi, c'est un chapitre sombre de l'histoire de la Cour. En fait, la
Cour a continu avoir une action trs peu valuative (pas d'examen de l'impact des politiques publiques)
(entretien avec Hubert Prvot).
641 Cest partir ce moment-l que la pratique discursive amalgamant valuation des politiques publiques et
valuation des agents publics apparat y compris dans la littrature valuative.
642 En conclusion de la journe dtude organise par le Club Cambon le 17 octobre 1987 sur le thme de
l'valuation, Robert Fraisse dclare : Je voudrais prsenter une remarque de mthode en tant que prsident
dune association [lASP] qui rflchit la gestion publique. La journe daujourdhui a surtout port sur
lacte d'valuation et trs peu sur ses acteurs. Il en allait dj de mme dans le rapport Deleau, comme dans
une certaine mesure lors du colloque [Nioche-Poinsard]. Certes la question des acteurs a t prsente tout au

295

ses autres collgues double-traducteurs tels Michel Conan pour lEquipement. Ce sont eux
qui vhiculent lide que la recherche en sciences sociales des annes 1970 na pas t
finance perte et que, si lon se donne la peine de ne pas uniquement la voir sous langle
dune aide directe la dcision, elle peut beaucoup apporter aux rformateurs de lEtat.
Un exemple de mdiation entre la recherche et ladministratif : le laboratoire CEOPS
de lENTPE
En 1985, la direction de lEcole Nationale des Travaux Publics de lEtat (ENTPE)
commande, avec laval du directeur du Personnel du ministre de lEquipement (Serge
Vallemont ; frquentant par intermittence les runions de lASP et y dpchant souvent lun
643
de ses collaborateurs), un rapport Michel Conan sur le dveloppement des sciences
sociales dans les enseignements dispenss aux lves de lENTPE compte tenu des
changements politico-administratifs dus la dcentralisation, qui obligent le ministre de
lEquipement une redfinition de ses mtiers, de son organisation, etc. Dans son rapport,
Michel Conan, recommande lacculturation des lves-ingnieurs de lENTPE aux sciences
644
sociales par le biais denseignements lvaluation des services publics . Pour ce faire, la
cration lENTPE dun centre de recherche, dexpertise et de formation continue et initiale

long de la prsente runion, ne serait-ce quen raison du lieu o elle se tient [la Cour des Comptes]. Or, je suis
convaincu que prendre comme objet non plus lacte mais la question des acteurs de l'valuation eux-mmes
serait le moyen de faire un progrs mthodologique dsormais essentiel [...] cela pourrait tre lobjet dun
deuxime colloque. Jai recens une srie de rles beaucoup plus grande que la simple catgorisation
habituelle entre le demandeur de l'valuation, lvaluateur et lvalu. Jen numrerai six : le demandeur ; le
garant de l'valuation qui doit tre en principe distinct bien que parfois les rles soient confondus ce qui est
source dobscurit dans les discussions comme dans la pratique ; lvaluateur ; lexpert qui peut tre diffrent
de l'valuateur et que celui-ci utilise ; lvalu ; enfin, le destinataire qui nest pas seulement le demandeur
[Robert Fraisse fait ici indirectement cho aux travaux de Michael Quinn Patton (Pluralistic evaluation ou
stakeholder evaluation) imports en France au milieu des annes 1980 par Michel Conan et son quipe du
CSTB dont Eric Monnier faisait alors partie (Cf. Conan (M.), Allen (B.), Recherche historique des mthodes
d'valuation aux Etats-Unis, CSTB - secrtariat permanent du Plan Urbain, ministre de lEquipement, Paris,
1985)]. Si lon claircissait les rles de ces diffrents acteurs et les rapports entre eux, on pourrait sans doute
sortir de quelques difficults rencontres au cours de la prsente discussion : celle-ci sest attache
considrer avant tout lEtat comme un sujet unique [...]. .
643 La mission de la Recherche Urbaine (MRU) du ministre de lEquipement ( lpoque ministre de
lEnvironnement et du Cadre de Vie) la tte de laquelle sigeait Michel Conan a t comme le CORDES
supprime en 1979 et pour des raisons que lon peut considrer comme relativement similaires.
Lintelligentsia du ministre de lEquipement, au premier chef Pierre Mayet (TPE-Ponts ; directeur du
Personnel) et Jean-Eudes Roullier (Insp. des Finances ; Directeur Amnagement et urbanisme), propose alors
Michel Conan daller dvelopper les sciences sociales au Centre scientifique et technique du Btiment (CSTB ;
Epic contrl par le corps des Ponts et Chausses), proposition que Michel Conan accepte. Bien que les
conditions de ce transfert soient trs avantageuses pour lui, Michel Conan est dune certaine manire, par la
force des choses, mis en demeure de cesser de se comporter en ambassadeur des sciences sociales critiques (*
voir infra) au sein de ladministration et de devenir lintellectuel organique du CSTB et du ministre de
lEquipement. Ainsi, sil existe une diffrence sociologique entre Robert Fraisse et Michel Conan, cest que le
premier a, aprs la dislocation institutionnelle du rseau de recherche du CORDES, assum son destin
dintellectuel organique (pour lASP, puis pour le CGP aprs le retour de la gauche au pouvoir en mai 1988)
alors que le second lest devenu son corps dfendant.
(*) Au moment de la suppression de la MRU, Michel Conan accordait un grand intrt aux crits de Michel
Foucault et finanait amplement les recherches des foucaldiens sur la vie sociale urbaine regroups au sein du
Centre dtudes et de recherches sur les fonctionnements institutionnels (CERFI ; Franois Fourquet, Lion
Murard, etc.). Ceux-ci militaient grosso modo pour une mise en pratique de la dmocratie directe ou
autogestionnaire dans les oprations durbanisme. On comprend ds lors mieux linvestissement de Michel
Conan dans les mthodes de stakeholder evaluation de M.Q. Patton.
644 Nous insistons sur le fait quil sagit bien dvaluation des services publics et non dvaluation des
politiques publiques.

296

645

en valuation est conseille. Ainsi commence la brve histoire du laboratoire CEOPS

(auquel nous avons appartenu) qui devait diffuser lide et oeuvrer au dveloppement de la
pratique de lvaluation lintrieur du ministre de lEquipement.
La dcision de crer le laboratoire CEOPS peut tre analyse comme la rencontre dune
offre et dune demande. La demande est incarne par Serge Vallemont (TPE-Ponts),
directeur du Personnel du ministre de lEquipement. Il est aux prises avec la pression
tenace dacteurs institutionnels locaux - Conseils Gnraux, Prfectures de dpartements,
gros syndicats de communes - qui, dans le cadre des lois de dcentralisation, souhaitent
dcouper en quartiers les services extrieurs de lEquipement et sapproprier les morceaux
issus de ce dcoupage. Serge Vallemont a pour linstant russi endiguer cette pression sous
un gouvernement de gauche en canalisant linquitude des syndicats des personnels du
ministre et en promettant la modernisation de ce dernier qui voulait lentendre. Mais,
aprs mars 1986, la pression redouble dintensit du fait notamment que la majeure partie
des Conseils Gnraux sont tenus par la droite. Il ne sagit plus de promettre la
modernisation, il faut la conduire ou au moins redorer le blason dun ministre logiquement
vilipend par ceux qui veulent sen partager la dpouille au niveau local. Quelques mois
passent et Michel Conan demande rencontrer Serge Vallemont. A lENTPE, le directeur a
fait en effet une interprtation quelque peu personnelle du rapport Conan et est en train de
monter un laboratoire de recherche urbaine comme si les lois de dcentralisation navaient
pas transfr aux collectivits locales la majeure partie des prrogatives du ministre en
matire durbanisme. Michel Conan en appelle donc Serge Vallemont - suprieur
hirarchique direct du directeur de lENTPE - pour quil redresse la barre et veille
scrupuleusement ce quun centre de recherche, dexpertise et de formation continue et
initiale en valuation des services publics soit effectivement cr lENTPE.
Afin de donner poids sa requte, Michel Conan parle Serge Vallemont de la recherche
quil mne sur le systme de gestion et dvaluation que la municipalit de New York a mis
646
en place partir de la fin des annes 1970 . En sus dun systme de comptabilit analytique
et dindicateurs sociaux et conomiques de demandes, dobjectifs et de rsultats, la Ville de
New York a instaur des procdures dauto-valuation de ses prestations qui impliquent
systmatiquement les lus locaux et les usagers de ses services. Convaincu, Serge Vallemont
pense alors envisageable de moderniser les DDE dans le sens dun fonctionnement la newyorkaise : des DDE efficaces et lgitimes dans leurs missions parce que respectueuses de la
volont des lus et attentives aux dolances des usagers. La dcision de crer lENTPE,
avec ou sans lassentiment du directeur de lENTPE, la structure qui sera un peu plus tard
nomme CEOPS est prise la fin de lanne 1986. La rencontre entre la demande du
directeur du Personnel de lEquipement et loffre de lancien responsable de la MRU se
droule sous de tellement bons auspices que le candidat propos par Michel Conan la
direction de CEOPS, son collaborateur Eric Monnier, est rapidement nomm ce poste.
(sur la base dentretiens avec Andr Bruston, Michel Grodolle, Andr Guillerme, Pierre Mayet, Jean-Eude
Roullier, et Serge Vallemont ; et des archives du laboratoire CEOPS).

A linstar de Robert Fraisse, Michel Conan reprsente le strotype mme de lacteur de

mdiation qui profite de ltiolement des figures tutlaires de la DP et du CGP dans le
rseau thmatique de lvaluation pour ramifier ce rseau en mme temps quil largit
lespace dacception intellectuelle de ce que recouvrent ou de ce que devraient recouvrir les
termes dvaluation des politiques publiques. Il convient de noter que laction de ces deux
acteurs types est dautant plus structurante dans le rseau thmatique quelle est abonde par
645 Conception dEvaluation pour les Organisations et les Politiques publiqueS.
646 Conan (M.), Gestion dynamique de la productivit des services urbains. Enseignement de vingt ans
dexprience de gestion et d'valuation dans la municipalit de New York City, CSTB-Plan Urbain, ministre
de lEquipement, Paris 1988.

297

des chercheurs en sciences sociales qui, bien que cela ne soit pas vritablement leur mtier,
acceptent dans certaines situations de faire oeuvre de mdiation socio-rticulaire et sociomthodologique. Sans Eric Monnier, Michel Conan ne peut pas performer son ide
dadaptation de ses conceptions de lvaluation des politiques publiques la configuration
politico-administrative dans laquelle le ministre de lEquipement est inscrit. Cest parce
quil peut compter sur des chercheurs comme Patrick Gibert ou Jean-Claude Thoenig que
Robert Fraisse peut agir en tant que mentor lgitime des narques rformateurs de lASP et
du Club Cambon. Ces deux chercheurs disposent en effet dune lgitimit scientifique
certaine en matire danalyse des politiques publiques, et donc se posent en possibles
rgulateurs mthodologiques du rseau thmatique (et terme pratique), tout en affirmant
647
quun scientisme valuatif ne pourrait que nuire au dveloppement de lvaluation
La forme souple, pdagogique et mthodologique de la rgulation qui sinstaure au sein du
rseau thmatique de lvaluation et qui enclenche un processus de diffusion, traduction et
adaptation de lide dvaluation des politiques publiques aux situations politicoadministratives des institutions ou bouts dinstitutions qui souhaitent sy investir, cette
forme-ci va tre peu soutenue et finalement battue en brche par le processus
dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques lanc linitiative de Michel
Rocard ds sa nomination au poste de Premier Ministre en mai 1988.
A la suite de la journe dtude doctobre 1987 organise par le Club Cambon sur le thme
de lvaluation, lassociation Services Publics labore dans son bulletin n14 dat de
novembre 1987 un programme gnral de rforme intitul propositions pour le service
public de demain quelle entend proposer au gouvernement qui sera form aprs llection
648
prsidentielle de mai 1988 . Trois axes de rforme du service public sont tracs : 1) un
dveloppement de la responsabilit relle par sa dconcentration, compensant
lirresponsabilit juridique ; 2) une gestion de personnels publics raisonne, et non pas
mcanique ; 3) une allocation des ressources fonde sur une valuation srieuse des
rsultats de laction conduite, et place dans le cadre de perspectives moyen terme, au lieu
649
dtre seulement opre au travers du couperet budgtaire annuel. . Le troisime axe,
qui nous intresse plus particulirement, fait dans le bulletin lobjet dune section denviron
une page et demie, sous le titre Lvaluation, nouveau principe de gestion publique .
Dans ce texte, les termes de politiques publiques ne sont jamais employs, les expressions
actions publiques ou programmes publics leur tant prfres et rvlant implicitement
lide des auteurs de ne pas restreindre lvaluation ltude des (grands) choix

647 Par exemple, au cours de la journe dtude du 17 octobre 1987, Jean-Claude Thoenig, entremlant une
prise de position mthodologiquement magistrale et une autre administrativement pragmatique, sexprime en
ces termes : La vision qui consiste sparer intellectuellement deux gestes : la description dune part et le
commentaire dautre part est une vision pauvre du monde et de laction administrative. Entre la description et
le commentaire, il y a lanalyse. Analyser cest avoir un rapport des terrains autrement que par des
balisages dinformation classiques ou par des critres administratifs dj tablis ; cest aussi lutilisation de
nouvelles mthodes de raisonnement qui sont disponibles sur le march des ides. Il faut raccourcir le cycle
entre les apports des sciences sociales et laction administrative. Sur lindpendance de l'valuation et de
lvaluateur : on peut disserter longueur de temps sur lindpendance. Mais comment organiser un peu plus
dindpendance ? Il est clair que la notion dindpendance est une vision abstraite qui renvoie la neutralit
de larbitre, limpartialit du magistrat ou la rigueur du professionnel. Ceci dit, la pluralit des milieux
dvaluateurs est tout fait importante. Evitons le danger de recrer des monopoles, sortons des bastilles
monopolistiques ! [...][Bref] comment pouvons-nous faire un peu mieux, un peu plus vite, sachant que rien ne
sera jamais parfait ? .
648 Le texte du bulletin n14 a servi de base de discussion la tenue dun colloque organis par lASP le 27 et
28 novembre 1987 la Sorbonne, sous le haut patronage de Franois Mitterrand, et auquel ont particip les
chercheurs suivants : Michel Crozier, Georges Dupuis, Catherine Grmion, Bruno Jobert, Evelyne Pisier, JeanLouis Quermonne, Ren Rmond, et Renaud Sainsaulieu.
649 Bulletin ASP, n14, nov. 1987, p. 6.

298

gouvernementaux. Lvaluation doit tre un principe de gestion appliqu tous les niveaux
de laction administrative, mme les moins politiss.
Ce principe de possible, ncessaire mais non-exclusive administrativisation a-politique de la
fonction valuative est habilement explicit dans le paragraphe suivant : Cest sans
conteste aux reprsentants lus des citoyens quappartient la responsabilit des conclusions
tires de lvaluation des actions passes, et de lapprciation des actions entreprendre,
cest--dire des dcisions. Mais dj les fonctionnaires des services actifs, agents des
services dtudes et des corps de contrle, les chercheurs spcialiss notamment dans les
techniques quantitatives et les sciences sociales ont un rle dinformation, dexpertise et de
650
proposition essentiel jouer auprs deux (p. 18). Les rsultats de llection
prsidentielle venir tant incertains, un pas est fait en direction du dogme nolibral :
[lvaluation] peut constituer ds aujourdhui un principe de gestion des collectivits
publiques, lquivalent de la sanction du march pour les entreprises (p. 18). En termes
dimplantation de la fonction valuative dans la vie des services publics, lASP pense que le
gouvernement et le Parlement devraient dcider [dune politique globale de
dveloppement de lvaluation] au cours dun dbat les engageant sur ce sujet .
Lassociation propose de faire de lvaluation une obligation pour tous les services publics,
et demande quune attention particulire soit accorde au dveloppement des moyens de
lvaluation [tant du point de vue de leur contenu] (information statistique, indicateurs
dune diversit suffisante, contrles de gestion) [que du point de vue de leur organisation]
(en vitant de construire une organisation unique et centralise) (p. 19).

3. Lvaluation redevient une affaire dlite administrative

En juin 1988, cest muni de ce programme gnral de rforme de ladministration publique
franaise quHubert Prvot, plus ou moins formellement mandat par ses amis de lASP et
du Club Cambon, sen va dmarcher son ami Michel Rocard, devenu Premier Ministre. Il y
a globalement accord entre les deux hommes comme en atteste la manire dont a t conduit
651
par la suite Matignon le chantier du renouveau du service public . Il y a accord sur
tout sauf sur le thme de lvaluation des politiques publiques. Il ne sagit pas directement
dune msentente doctrinaire, mais le fait est que Michel Rocard a dj confi le dossier
valuation un homme qui fait officieusement partie de son cabinet et quHubert Prvot
connat depuis la fin des annes 1960 : Patrick Viveret. Ce choix de personne va tre lourd
de consquences. Il est ainsi ncessaire de se pencher sur litinraire de Patrick Viveret.
a. Patrick Viveret : de lautogestion libertaire lEtat de droit en action
Titulaire du CAPES de philosophie et diplm de lIEP de Paris, Patrick Viveret rencontre
Michel Rocard la fin des annes 1960 en prenant sa carte au Parti socialiste unifi (PSU)
dont ce dernier est le secrtaire national (1967-1973). Au PSU, Patrick Viveret fait partie du
petit groupe dintellectuels qui forment le think-tank de futur Premier Ministre et rdigent
ses discours politiques. En 1972, il devient directeur de lhebdomadaire Tribune Socialiste et
complte sa fonction dintellectuel de parti par une fonction de brasseur dides dpassant le
parti politique auquel il appartient. Il tente ainsi de mettre en pratique lide selon laquelle
un parti politique de gauche doit tre bien davantage quune machine lectorale mais aussi
une caisse de rsonance des mouvements sociaux mergents (au sens dAlain Touraine que
Patrick Viveret connat bien). Cest en partie pourquoi, lorsquen 1973 Michel Rocard quitte
650 On remarque au passage la participation dsormais banalise de lacteur collectif sciences sociales au
champ de l'valuation.
651 Sur ce point, ce rfrer la thse de doctorat de Lionel Chaty, op. cit..

299

652

le PSU pour entrer au PS, Patrick Viveret ne choisit ni de lui emboter pas le pas ni de
rompre avec lui. Il choisit de le considrer comme le possible acteur-cl dune
transformation positive du PS quil faut donc soutenir idologiquement. A partir de ce
moment, Patrick Viveret devient un des principaux fabricateurs de lidentit idologique et
programmatique de ce que lon appellera le courant Rocard au sein du PS. Cette active
fidlit extra-partisane aide comprendre pourquoi, quinze annes plus tard, Michel Rocard
confie le dossier valuation celui qui, tout compte fait, ne fut que brivement son
lieutenant, et le fait ensuite nommer conseiller rfrendaire la Cour des Comptes (en
1990).
Le fait que Michel Rocard charge Patrick Viveret du dossier valuation et pas dun autre
dossier nest cependant pas fortuit. Bien avant de consulter personnes et ouvrages spcialiss
sur lvaluation des politiques publiques afin de rdiger le document officiel aujourdhui
appel rapport Viveret , ce dernier souhaite dj sinvestir sur ce thme. Comment donc
en arrive-t-il, ds le milieu des annes 1980, sintresser lvaluation ? La rponse cette
question importe dans la mesure o elle permettra de mieux comprendre le sens des
propositions du rapport Viveret ainsi que les ractions quil suscite au sein de lEtat central.
Ds la fin des annes 1960, en raison notamment du statut et du premier mtier de haut
fonctionnaire de son secrtaire national Michel Rocard, le PSU est, de tous les partis
politiques franais de lpoque (PC compris), celui qui a le plus rflchi et qui sest
positionn le plus clairement dans son programme par rapport la question de lEtat, de sa
conqute et de sa gestion. Par exemple, de ce point de vue, le manifeste intitul Contrler
aujourdhui pour dcider demain et adopt lors du 8me Congrs national du PSU en
dcembre 1972 ressemble autant voire plus au Pour nationaliser lEtat du Club JeanMoulin qu un programme classique de parti politique. Le contenu de ce manifeste est
galement intressant pour notre propos. Par Contrler aujourdhui pour dcider demain
il faut entendre que linstauration de lautogestion des services publics par les travailleurs
et les usagers de ces services rentrera dans le cadre de la dmocratisation radicale de la
planification centrale et tatise dj existante qui continuera nanmoins formuler les
grands choix conomiques et sociaux de la nation (lire p. 118).
En ralit, cette poque, le libralisme politique du PSU et de Patrick Viveret est plutt
modr. Certes, le manifeste note que lEtat franais est encore un Etat bourgeois (dans le
domaine de ladministration conomique, de lducation, de la justice, etc. ; les
administrations techniques sont pargnes). Toutefois, il est dit que le capitalisme, de plus
en plus organis sous forme de grandes multinationales, va de moins en moins utiliser lEtat
pour aliner son profit les individus de leur force de travail. Un Etat fort mais canalis et
dmocratis par linstauration de lautogestion en son sein est ncessaire pour lutter contre le
capitalisme moderne et, tout particulirement, pour instaurer lautogestion au sein des
entreprises prives. Lorsque nous avons interrog Patrick Viveret sur ses anciennes
inspirations intellectuelles eu gard au thme de lvaluation des politiques publiques, sa
premire rponse a t dvoquer le manifeste du PSU de 1972 en affirmant quun slogan du
genre Evaluer aujourdhui pour dcider demain pourrait sinscrire assez bien dans
lesprit du manifeste. Formul autrement, pour Patrick Viveret, valuer les politiques
publiques est une forme de contrle de lEtat par la socit civile.
Aprs 1975, le libralisme politique de Patrick Viveret va saffiner et changer de forme. La
courte victoire de Valry Giscard dEstaing aux lections prsidentielles de 1974 aiguise les
rflexions politico-stratgiques de Patrick Viveret. Il faut aider Michel Rocard simposer
au PS et, en particulier, face aux nationalistes tatiques du CERES emmens par JeanPierre Chevnement. Les rvlations de plus en plus nombreuses et documentes sur le
652 Lautre raison est que le PS a fait alliance avec le PC, que Patrick Viveret considre comme un vecteur du
totalitarisme dEtat, comme un parti totalitaire dans son organisation mme, et comme un parti rtrograde qui
ne voit pas que la classe ouvrire, en tant que mouvement social, se rduit comme une peau de chagrin.

300

rgime sovitique incitent Patrick Viveret durcir ses critiques lencontre du Parti
Communiste et de la non-problmatisation des rapports Etat-socit qui caractriserait selon
lui la ligne politique de ce parti. En outre, en 1975 prcisment, il devient le rdacteur en
653
chef salari de la revue Faire . Patrick Viveret devient vritablement un intellectuel du
politique au contact de chercheurs-militants qui crivent dans Faire tels Jean-Pierre
Worms et surtout Pierre Rosanvallon avec qui il crit en 1977 lessai dsormais classique
Pour une nouvelle culture politique .654 Une des propositions phare de ce livre tourne
autour de lide dexprimentation sociale qui est une variante dlibrment instituante
de lautogestion. Ainsi que lcrit Pierre Rosanvallon dans un article de Faire (n11,
sept. 1976), le but de lautogestion nest pas seulement dautogrer mais galement
dindiquer le chemin dune structure politique de la socit la fois distincte du modle
tatique et du modle libral de gauche . Lautogestion revt un caractre
dexprimentation sociale dans la mesure o elle permet de dvelopper des contreinstitutions. Davantage anti-Etat mais nettement moins anti-institutionnelle, ainsi peut tre
rsume lvolution de la pense politique de Patrick Viveret du dbut la fin des annes
1970. Linstitutionnalisation du contrle externe de lEtat par la socit civile devient lun
de ses credos.
Plusieurs facteurs vont pousser Patrick Viveret dcliner ce credo pour sinvestir dans une
rflexion sur lvaluation des politiques publiques. Parmi ces facteurs, on trouve la monte
en puissance de lcologie qui, en tant que mouvement de contre-expertise antitechnocratique socialement port mais politiquement peu reprsent, isole et objective pour
Patrick Viveret (comme pour dautres) un critre neuf et politiquement intressant
dvaluation des politiques publiques. A ce titre, la cration en 1983 de lOffice
parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) vient
formaliser et consacrer les intuitions valuatives que Patrick Viveret forme sur le thme de
lcologie. Les autres facteurs principaux ont trait larrive au pouvoir des socialistes en
1981. Que constate Patrick Viveret aprs la victoire de Franois Mitterrand aux lections
prsidentielles ? Dabord que se ralise la prophtie que Pierre Rosanvallon et lui avaient
formule en 1979, savoir qu dfaut dun programme politique de changement social
sappuyant sur autre chose que lEtat pour atteindre ses objectifs un gouvernement de
gauche se trouve alors trs rapidement plac devant les choix suivants : accepter de
satisfaire lensemble des revendications conomiques au risque daggraver la situation, ou
655
bien sy refuser en se coupant alors du mouvement social qui a assur sa victoire . Cette
tristesse davoir eu raison devient encore plus profonde lorsquil observe que les segments
socialistes sensibles ses argumentaires, une fois en place dans la machinerie tatique, se
conforment ses usages de gr ou de force : Ce nest pas la gauche qui a pris lEtat, cest
lEtat qui a pris la gauche (entretien avec Patrick Viveret).
La disparition de la revue Faire et la cration de la revue Intervention sont la
consquence de lavnement de cette situation qui incite Patrick Viveret passer de la
critique constructive de la programmation politique au sein du PS la critique constructive
de lexercice du pouvoir par la gauche. Dirige par Jacques Julliard et ayant des
contributeurs rguliers tels Michel Bauer, Alain Bergougnioux, Grard Grunberg, Pascal
Perrineau, Pierre Rosanvallon, Alain Touraine, ou Jean-Pierre Worms, la revue
Intervention se positionne comme une revue politique moins essayiste et plus
pragmatique qu Esprit et videmment plus gauche que Le Dbat ou a fortiori
653 Nous fondons nos affirmations sur la lecture de tous les numros de la revue Faire ( peu prs
trimestrielle) et sur Brehier (Emeric), La revue politique. Etude de cas travers Faire et Intervention ,
mmoire de DEA de gouvernement compar, sld. Professeur Daniel-Louis Seiler, Universit de Paris I Panthon-Sorbonne, septembre 1994.
654 Rosanvallon (P.), Viveret (P.), 1977, Pour une nouvelle culture politique , Paris, Editions du Seuil.
655 Rosanvallon (P.), Viveret (P.), op. cit., p. 145.

301

 Commentaires . En tant que rdacteur en chef de cette revue nettement plus classique que
Faire , Patrick Viveret va se familiariser avec la littrature scientifique concernant
lanalyse et lvaluation des politiques publiques. Cela dit, Intervention ne parvient pas
simposer et ce pour diverses raisons trop nombreuses pour tre tudies ici. Intervention
sombre la fin de lanne 1986, mais elle sombre de belle manire. Sa dernire parution
(n18) comprend les communications que Patrick Viveret et dautres effectuent loccasion
dun colloque intitul Gouverner les socits complexes organis conjointement par la
revue Intervention et par le Nouvel Observateur en novembre 1986. A ce colloque,
Patrick Viveret prconise que le Parlement soit pris comme pivot institutionnel pour le
dveloppement dun ensemble pluraliste et dcentralis de ples dvaluation des politiques
publiques refusant lorganisation sectorielle de laction publique, luttant contre les
corporatismes ministriels dexpertise, et oeuvrant une modernisation de la formation du
656
personnel politique national .
A la fin 1979, lorsque Michel Rocard brigue linvestiture du PS pour les lections
prsidentielles de 1981, la revue Faire constitue pour lui autant une source dinspiration
politique quune gne dans la mesure o elle cultive la marginalit de ses propositions au
sein de lappareil. En rsulte un refroidissement des relations entre Michel Rocard et Patrick
Viveret, refroidissement qui perdure aprs la victoire de Franois Mitterrand. La revue
Faire puis la revue Intervention abondent dune certaine manire le dossier charge
des dtracteurs socialistes et communistes de Michel Rocard qui laccusent, pour parler vite,
de faire le jeu de la droite librale. A force de revers lectoraux pour la gauche, avec la
rupture consomme entre le PS et le PC, avec la dmission de Michel Rocard du
gouvernement en avril 1985, avec son lection lAssemble Nationale en mars 1986 qui
dtonne par rapport au repli socialiste, les relations entre Michel Rocard et Patrick Viveret
vont se rchauffer. La mise en liquidation judiciaire de la revue Intervention (que les
gens de Rocard ne cherchent pas empcher) et la cration de lODP (que les rseaux
rocardiens utilisent comme un lieu dintgration et de rayonnement) consacrent le fait que
Patrick Viveret est redevenu un proche de Michel Rocard et, qui plus est, un proche respect
pour sa sagacit politique.
Ce dveloppement de quelques pages sur litinraire intellectuel, politique et professionnel
de Patrick Viveret montre que, pour lui, la pratique de lvaluation des politiques publiques
sinscrit dans la logique du mrissement dun projet politique auquel la deuxime
gauche devrait adhrer pour disposer dune identit forte. Ainsi, la mi-1988, Michel
Rocard, en confiant Patrick Viveret le dossier valuation , renoue avec une famille
politique laquelle il entend bien octroyer une parcelle, certes modeste, de pouvoir de
proposition sans compromission.
b. La fabrication du rapport Viveret au Commissariat Gnral du Plan
Le 22 juillet 1988, le Premier Ministre adresse Patrick Viveret une lettre de commande
dont voici quelques extraits : Le gouvernement attache une importance particulire
lvaluation des politiques publiques. Celle-ci constitue en effet un moyen privilgi pour
intgrer la dimension du moyen terme tant dans laction de lEtat que dans le dbat et
lintervention des acteurs de la socit politique et de la socit civile. [...] Je vous charge
donc dune mission danalyse et de proposition dont lobjet est denvisager la mise en place
de procdures dvaluation des politiques publiques [et notamment du Revenu Minimum
656 Dans la foule du colloque, est cr lObservatoire de la dcision publique (ODP) dont Patrick Viveret est
le directeur salari. LODP a pour objectif de promouvoir la connaissance du fonctionnement de la dcision
publique indpendamment de lexpertise dEtat. Il organise des dbats, journes dtudes et missions
dexpertise sur des thmes relevant pour lessentiel du secteur dit social : emploi, justice, exclusion, protection
sociale, sant, etc. Aprs 1988, lODP se focalisera sur la promotion de l'valuation des politiques publiques
telle que la conoit Patrick Viveret.

302

dInsertion, premire politique devant tre soumise cette procdure][...] Vous conduirez
votre travail en qualit de charg de mission du Commissariat Gnral du Plan, qui sera
dot cet effet des moyens financiers ncessaires. Vous devrez mener bien votre mission
en liaison avec les responsables de ladministration qui ont rflchi sur le thme de
lvaluation ainsi quavec les laboratoires de recherche et les acteurs de la socit civile et
politique, en particulier le Parlement, dont le concours est indispensable la russite dun
657
tel projet .
Dune certaine manire, les hauts fonctionnaires parisiens qui sintressent lvaluation
des politiques publiques - et qui en vertu de cela sinforment sur le contenu de la lettre de
commande de Michel Rocard et le destinataire de la commande - peuvent facilement
anticiper le contenu global du rapport que Patrick Viveret doit remettre au Premier Ministre
au plus tard le 1er mai 1989 . Il peuvent savoir quil vont tre la cible privilgie du
rapport et ce de plusieurs faons. Dabord, le rapport se limitera probablement
institutionnaliser la pratique de lvaluation des grandes politiques publiques, celle
concernant les hauts fonctionaires au premier chef. Ensuite, le rapport stigmatisera le quasimonopole de lexpertise dont dispose les grands corps de lEtat. Enfin, le rapport va sans
doute proposer que la pratique de lvaluation soit, du ct de lEtat, rgule par le
Commissariat Gnral du Plan.
Face la perspective dun rapport orient de la sorte, laccueil des hauts fonctionnaires
centraux qui se sentent concerns est en gnral rserv mais des degrs divers. Certains
membres de lASP ou du Club Cambon et, plus particulirement son prsident Christian
658
Join-Lambert, en sont courroucs . Non seulement lvaluation des politiques publiques va
faire lobjet dun traitement part lintrieur du chantier de modernisation du service
public quils soutiennent mais, en outre, le futur rapport Viveret va probablement braquer
leurs collgues magistrats la Cour des Comptes, dj trs rticents orienter leurs pratique
659
et comptences dans un sens davantage valuatif .
Chez les responsables de la DB, de la DP ou de lInspection gnrale des Finances, on ne
salarme pas outre mesure. Louvrage de Jean-Pierre Nioche et Robert Poinsard ainsi que le
rapport Deleau recommandaient dj le dveloppement de capacits valuatives extratatiques (attaches au ple lgislatif notamment) sans que cela ait t suivi deffets. De ce
point de vue, les recommandations annonces du futur rapport Viveret ont de grandes
chances de subir le mme sort. Lventuelle restauration valuative du pouvoir
gouvernemental du Commissariat Gnral du Plan constitue la seule ventualit nourrissant
quelques inquitudes du ct des Finances, qui se prparent ragir en discutant avec leurs
interlocuteurs de confiance au cabinet du Premier Ministre, au Commissariat Gnral du
Plan, la Cour des Comptes, au Conseil dEtat, etc. En effet si, comme lon peut sy
attendre, il ne sera pas donn suite aux propositions dinstitutionnalisation extra-tatique de
lvaluation que comportera probablement le rapport Viveret, le Commissariat Gnral du
Plan se trouvera ds lors en position de rcuprer son profit exclusif lnergie
dinstitutionnalisation que Michel Rocard a bien voulu librer en matire dvaluation.
657 Le texte intgral de la lettre de commande est disponible dans Viveret (P.), Lvaluation des politiques et
des actions publiques, La Documentation Franaise, Paris, 1989, 193 p.
658 Hubert Prvot ne prend pas parti. Entr sur le tard dans la magistrature financire, il prouve un moindre
attachement pour la Cour des Comptes que celui de Christian Join-Lambert (par exemple). En outre, le
possible retour en force du Commissariat Gnral du Plan sur la scne politico-administrative centrale en tant
que grand ordonnateur de l'valuation des politiques publiques est un projet quil aurait bien souhait porter
lorsquil tait commissaire au Plan (mais la situation ne sy prtait gure). De toute faon, stratgiquement, il a
peu intrt ruer dans les brancards tant donn que ses solides liens avec Michel Rocard vont probablement
lui valoir une mission gouvernementale (en 1990, il deviendra effectivement dlgu du ministre des PTT pour
la rforme des Postes).
659 La Cour des Comptes a failli me faire une maladie parce que je ne considrais pas son travail comme
tant pseudo-valuatif (entretien avec Michel Rocard).

303

A la Direction de la Prvision, plus particulirement, on sent ce danger, mais que faire ? Le

rapport de Patrick Viveret nest pas encore rdig, et Patrice Vial et son bras droit Paul
Champsaur, tiquets balladuriens , sont astreints jouer profil bas. Lopportunit
dexprimer leur souhait de ne pas voir le CGP sortir du peloton et faire une chappe
solitaire leur sera fournie en fait par le transfuge politique Lionel Stolru (X-Mines),
secrtaire dEtat charg du Plan. A la fin de lanne 1988, ce dernier leur demande, par
lentremise de Franois Monier (X-ENSAE, charg de mission au cabinet de Pierre
Brgovoy, ministre des Finances), de ragir au document de travail La France, lEurope,
le Plan 1989-1992 dont un des trois thmes principaux est : La mise en point de
procdures dvaluation des effets des politiques publiques rpondant la triple exigence de
comptence scientifique, dindpendance et de transparence. Pour combler cette grande
lacune de laction publique, lEtat devra veiller la cration dinstances appropries et au
dveloppement des qualifications et des capacits dexpertise ncessaires .
Dans une note adresse au cabinet de Lionel Stolru date du 16/01/1989660, la DP rpond
de la sorte : Dans la ligne des conclusions du rapport Deleau [...] il nest pas vident que
lEtat doive veiller la cration dinstances appropries [sous-entendu, la DP est dj
une instance approprie]. Tout au contraire, il ressortait de ce rapport les trois points
suivant : a) [certes] le Commissariat Gnral du Plan [...] devrait jouer un rle pivot dans
lextension et lamlioration de lvaluation des politiques publiques ; b) [mais] la Direction
de la Prvision qui, historiquement, a jou un rle interministriel par le biais de la RCB
[...] devrait continuer jouer un rle actif [...][Ce qui est faux puisque Patrice Vial a luimme veill ce que le rapport Deleau ne mentionne pas la DP] ; c) il conviendrait de
corriger les dsquilibres actuels dont souffre le lgislatif dans la rpartition du potentiel
dvaluation [...]. Par ailleurs, avant denvisager la cration de nouvelles instances, il
faudrait galement : tudier la possibilit pour les organes dEtat (Inspection gnrale des
Finances, Cour des Comptes, ...) de dvelopper leurs fonctions dvaluation ; prvoir le
renforcement des ples de comptence externes ladministration (OFCE, IPECODE,
bureaux dtudes divers...) .
Continuons notre panorama des prises de positions socio-institutionnelles antrieures la
sortie du rapport Viveret. Linspecteur gnral des Finances rocardien Pierre-Yves Coss est
nomm commissaire au Plan quelques semaines aprs la mobilisation officielle de Patrick
Viveret par Michel Rocard. Patrick Viveret et lui sont amis, ce qui ne lempche pas de
rprouver le choix du Premier Ministre qui le met dans une situation dlicate. Pierre-Yves
Coss sait que les Finances ne veulent pas dun CGP qui complexifie et dsquilibre ses
relations avec les ministres et les grandes entreprises publiques. Il sait aussi que les
661
Finances savent que Michel Rocard les tient en pitre estime et que le futur rapport
660 Note non-rfrence, archives non classes de la DP.
661 Illustration par des extraits dentretien avec Michel Rocard. Tout dabord, sur la RCB : MR : Au dbut la
Direction du Budget a beaucoup combattu la RCB. VS : ah bon !? ce n'est pas ce que m'a dit Saint-Geours. MR
: Ouais, ok, disons quau dpart la DB nous fait un complexe NIBM (not invented by me). Mais c'est juste
aprs que c'est devenu grave car la DB a exig de devenir l'orchestrateur de la RCB ; cela s'est rvl
catastrophique parce qu'au lieu de voir dans la RCB un langage assez homogne et pratique permettant une
meilleure analyse et une meilleure comprhension entre services dpensiers et budget, et terme une
autonomisation responsable des grandes entits administratives, au lieu de cela elle a profit de la RCB pour
rendre plus pointilleux et pour tendre son contrle sur les services dpensiers. Le contrle n'tait plus
comptable mais galement conomique, valuatif et cela c'tait nouveau. Cela a paralys toute ide que la
RCB puisse servir amliorer la relation dpensiers-budgtaires, donner la souplesse aux dpensiers, etc.
Bon, on ne va pas piloguer mais c'est une exprience tout fait tragique. Et l'on sait trs bien pourquoi ; c'est
la faute de la direction du budget. . Sur son pre : J'ai dans ma carrire pass beaucoup de temps
dfendre des agents qui avaient pris leurs aises avec des rglements asphyxiants, paralysants, etc. Cela vient
aussi de l'exprience de mon propre pre, figurez-vous. Mon pre a t pendant 27 ans directeur du
laboratoire de Physique de l'ENS de la rue dUlm et il m'a dit un jour que les dotations de l'Etat ne
reprsentaient que le quart de son chiffre d'affaire. Dj le concept de CA est pour le moins bizarre dans la

304

Viveret fera probablement cho cette opinion. Or, provoquer les Finances sans dialoguer
avec elles nest pas une bonne stratgie pour restaurer le pouvoir du Commissariat Gnral
du Plan662. Pierre-Yves Coss sen inquite auprs de Michel Rocard lui-mme lorsque
celui-ci lui demande daider Patrick Viveret dans sa mission. Le Premier Ministre le rassure
et le dsappointe en mme temps. Il lui affirme qu son avis, en vertu du principe que nulle
institution ne saurait tre juge et partie, le Commissariat Gnral du Plan na pas vocation
devenir le Commissariat Gnral lvaluation des politiques publiques, tout au plus aura-til assurer le secrtariat de la procdure nationale dvaluation des politiques publiques.
Dun ct donc, Michel Rocard satisfait le commissaire au Plan : Le Plan devait aider
Viveret mais devait aussi garder une certaine indpendance par rapport ce qucrivait
Viveret qui tait fond dans sa culture de libral chrtien trs gnreuse, etc. (entretien
avec Pierre-Yves Coss). Dun autre ct, il le doit. Considrant que le CGP nest pas une
instance de dcision mais dorganisation de la dcision publique, Pierre-Yves Coss
souhaite que le CGP devienne, entre autres choses, Commissariat Gnral lorganisation
de lvaluation publique des politiques publiques, et souhaite seulement que cela ne se sache
pas trop vite pour laisser les interlocuteurs extrieurs du CGP et son personnel shabituer
cette ide.
Il est vrai que la plupart des chargs de mission du Commissariat Gnral du Plan, trop
contents de sortir dune priode de mise en veilleuse et de satteler llaboration du Xme
Plan, ne dsirent gure sinvestir dans une coloration valuative de la fonction politicoadministrative de leur institution.663 Et ceux, rares, pour qui ce nest pas le cas, ne sont gure
en phase les uns avec les autres. Par exemple, Robert Fraisse est officiellement nomm en
octobre 1988 rapporteur gnral de la commission Efficacit de lEtat du Xme Plan
prside par Franois de Closets (Hubert Prvot en est le vice-prsident) auquel participe
logiquement Patrick Viveret. Cest par cette commission que le Commissariat Gnral du
Plan doit logiquement affirmer quil na pas ncessairement la mme position que Patrick
Viveret lgard de la question de la pratique de lvaluation des politiques publiques. Pour
autant, Robert Fraisse, qui au sein de cette commission est plus spcialement charg du volet
valuation, na pas ce propos la mme stratgie que Pierre-Yves Coss. Dans lesprit des
travaux dj mens au sein de lASP et du Club Cambon, lancien secrtaire gnral du
CORDES ne souhaite pas que le Commissariat Gnral du Plan fasse office de grande
autorit publique de lvaluation des politiques publiques. Pluralisme et dconcentration
intra-tatiques forment son credo. La rgulation de la pratique valuative doit tre effectue
au travers dune institutionnalisation de lappel la recherche en sciences sociales. Robert
Fraisse en est dautant plus convaincu que Patrick Viveret saccorde assez bien avec lui sur
bouche d'un responsable d'entit publique. Il est bien vident que la gestion du 3/4 du CA du labo. n'tait pas
d'une rgularit comptable parfaite, c'est le moins que l'on puisse dire. Donc mon ide en tant que Premier
Ministre a t de sortir de la paralysie rglementaire . Sur le ministre des Finances et les possibilits de sa
rforme : Ce ministre est trop puissant, il tue toute ide de rforme, il touffe l'Etat ; ainsi, par exemple, lui
donner le Plan c'est le renforcer inutilement. On ne peut pas changer les Finances de l'intrieur mais
seulement lui crer des contre-pouvoirs. Les Finances ont failli tuer les PTT, la SNCF, etc., c'est une
catastrophe ! Il ne faut pas que le Plan serve d'alibi pour habiller de faon plus agrable les dcisions
paralysantes du ministre des Finances. Rformer les Finances ncessite de faire en sorte que tous ses
administrateurs rentrent pendant trois ans dans un sminaire de gestion moderne, et c'est donc impossible. .
662 Evidemment, le fait que Pierre-Yves Coss soit lui-mme inspecteur des Finances lui fait penser que ce
nest pas la bonne stratgie.
663 Le problme cest que dans sa grande majorit le Plan ne sest pas intress lvaluation. Les gens au
Plan ne sont plus que des gens dtudes et de commissions (animation, choix des membres, rdaction des
rapports) mais rien de transversal et de ad hoc ne se fait. Lhomme du Plan doit jouer des contradictions des
uns et des autres pour aboutir finalement faire passer une ide. Le rle du Plan est de convaincre habilement
parce qu part cela, il ne dispose pas de beaucoup de moyens tant rglementaires que financiers ou humains.
Cette ide de jeu astucieux na pas eu prise sur les gens du Plan. La mystique de Monnet a t perdue.
(entretien avec Pierre-Yves Coss).

305

ce point et que, dans lventualit dune telle institutionnalisation, il a de bonnes chances de

devenir responsable et le responsable de la participation routinire et engage des
sciences sociales aux affaires publiques.
En cela, Robert Fraisse agace un petit nombre de proches collaborateurs de Pierre-Yves
Cosset, notamment ceux qui, dans la premire partie des annes 1980, ont approch le thme
de lvaluation des politiques publiques dans le cadre de la conception de dispositifs
dvaluation dactions sociales locales (DSQ, prvention de la dlinquance, etc.) que le SAS
664
met en place au niveau local cette poque . Les ides de Robert Fraisse quant
linstitutionnalisation de la pratique de lvaluation leur semblent la fois irralistes et non
pertinentes. A leur son avis, tout ce que le Commissariat Gnral du Plan a faire est de se
positionner en tant que prestataire de services valuatifs auprs des administrations
publiques centrales ou locales qui le demandent. La question nest pas celle de la
participation institutionnalise des sciences sociales aux affaires publiques : le CGP a dj
une longue tradition de lappel lexpertise des chercheurs en sciences sociales. La question
nest pas celle du pluralisme valuatif : le CGP na jamais t une administration de gestion
avec son secteur et ses prrogatives, et na pas revendiquer de monopole lgal. Pour les
opposants de Robert Fraisse, le fait est que le Commissariat Gnral du Plan anime des
rseaux dexpertise en action publique, quil dispose en son sein de comptences en design
valuatif, et, compte tenu du contexte, il doit valoriser ces ressources pour enfin valuer ou
aider valuer ce quil a planifi ou aid planifier, ce quil aurait d faire depuis
toujours665.
Pierre-Yves Cosset ne se range ni du ct de Robert Fraisse ni du ct des dtracteurs
pragmatistes de ce dernier.
Le commissaire adjoint au Plan, Jean-Baptiste de Foucault, est le dernier protagoniste de la
controverse de lvaluation - qui samorce au CGP aprs la nomination de Patrick Viveret sur lequel nous voudrions ici nous pencher. Administrateur civil (ENA) devenu inspecteur
des Finances par voie interne, il a fait connaissance avec Pierre-Yves Coss au dbut du
premier septennat de Franois Mitterrand au cabinet de Jacques Delors (ministre des
Finances). Ils se sont mieux connus et apprcis mutuellement lInspection gnrale des
Finances pendant les deux annes de la cohabitation. Catholique mystique et
666
humaniste et plutt choqu par les vnements de mai 68, Jean-Baptiste de Foucault
prfre les rflexions sereines et holistes des rseaux personnalistes deloriens (Club
Echanges et Projets ) la violence discursive du PSU. Ce qui ne lempche pas
daffirmer aujourdhui que la lecture de louvrage de Pierre Rosanvallon et Patrick Viveret
( Pour une nouvelle culture politique ) a eu sur lui leffet dune rvlation quil nest pas
prt de renier. Ds son arrive au Commissariat Gnral du Plan lors de lt 1988, il
encourage (intuitu personae cest--dire sans tre dloyal vis--vis de Pierre-Yves Coss)
Patrick Viveret ne pas brider ses rflexions dans la rdaction de ce qui deviendra le rapport
Viveret.
Ainsi, en rcapitulant, ds linstant o Michel Rocard passe commande auprs de Patrick
Viveret, la controverse sur lvaluation des politiques publiques change par rapport ce
664 Cf. par exemple Ray (J.-C.), Dupuis (J.-M.), Tricart (J.-P.), Les politiques sociales transversales : une
mthodologie d'valuation de leurs effets locaux, Commissariat Gnral du Plan, La Documentation Franaise,
1986. Ce rapport sera vivement critiqu par le matre de confrences en science politique Jacques Donzelot,
proche de Robert Fraisse, comme une sorte de spirale institutionnalise de la btise : Les experts centraux
savent qu'ils ne savent pas grce ceux qui ils veulent apprendre savoir , Donzelot (J.), Pratiques de
l'valuation et thorie de la dmocratie : les trois srnades. Droit, savoir et pouvoir , in Actes du colloque
national organis par l'Universit de Nancy II les 8-9-10 octobre 1986, Presses Universitaires de Nancy 1986,
17 pages.
665 sur la base dentretiens avec Claire Guignard-Hamon
666 Il sest qualifi de la sorte lors de notre entretien.

306

quelle a t pendant les deux annes de cohabitation. On peut parler ici deffet dannonce.
En raison de sa source - le chef du gouvernement - et du cadre idologique de sa formation,
la commande de Michel Rocard polarise dabord la controverse vers des questions
hautement institutionnelles. Cette commande, avant mme dtre honore, imprime dj la
controverse une tournure tribunitienne a-pragmatique : elle se configure de manire fournir
ses acteurs lopportunit de dnoncer et de raviver les contradictions qui existent entre les
grands principes de laction collective (par exemple, le paradoxe de Condorcet : rationaliser
la dmocratie tout en dmocratisant la Raison).
667
Par ailleurs, la commande de Michel Rocard opre une distinction entre les acteurs
concerns ou potentiellement concerns par la controverse. Par le tropisme mtainstitutionnaliste de sa problmatique, cette commande instaure un rgime litiste de
controverse. Son ambition gouvernementale interpelle au premier chef les responsables de la
trs haute administration, mme ceux qui, la Direction du Budget et la Direction de la
Prvision, avaient plus ou moins explicitement affich leur souhait de ne plus entrer dans
une telle controverse. Le rapport Viveret nest pas encore publi que lvaluation des
politiques publiques est dj devenue presque exclusivement une affaire dEtat central.
Lide prend ainsi forme que la pratique de lvaluation des politiques publiques va
consister regrouper, au sein dune mme instance, des hauts fonctionnaires chargs par
leurs administrations respectives de veiller ce que les valuateurs ne rdigent pas de
rapports dvaluation qui leur soient dfavorables. En revanche, svanouit lide que
lvaluation des politiques publiques, pour remplir sa fonction, peut tre considre comme
un processus de production de connaissances irriguant tous les niveaux administratifs de
laction publique, et quelle peut fonder son utilit et sa lgitimit autant sur linteraction
entre valuateurs et nimporte quels acteurs de la politique value, que sur la rdaction de
rapports dvaluation.
c. Le rapport Viveret ou la fin des illusions anti-technocratiques
Patrick Viveret remet son rapport Michel Rocard en juin 1989. Il sagit dun rapport dune
centaine de pages dont la structure discursive et la socialisation aprs publication sont plutt
complexes. Pour dmler cette complexit, il nous semble judicieux de distinguer deux
espaces de discours dans le rapport. Tout dabord un espace que nous qualifions
didiosyncrasique : cest lespace discursif dans lequel Patrick Viveret exprime les
idaux qui lui sont propres et sur lesquels il na pas voulu transiger au cours du processus
interactif dlaboration du rapport. On trouve ensuite un espace que nous dsignons sous le
terme de raliste , espace dans lequel Patrick Viveret fait montre de sa volont de
sarranger et de trouver des compromis avec un certain nombre dacteurs individuels et/ou
institutionnels quant au projet dinstitutionnalisation de lvaluation des politiques publiques
devant tre contenu dans le rapport. Par exemple, la conclusion du rapport Viveret (p.85)
appartient exclusivement lespace idiosyncrasique, le sens de son propos sarticulant
autour de squences verbales du type : amliorer la qualit de notre vie dmocratique ,
passer de lopinion - facilement manipulable - au jugement form est prcisment ce qui
caractrise la citoyennet dans une rpublique , une meilleure efficacit de lEtat, et non
une logique managriale trop restrictive , la productivit de la dmocratie ,
lintelligence collective comme variable centrale de la production des richesses , le
pouvoir dexpertise [...] monopolis par quelques grands corps , un tel enjeu qui ne
saurait, sans danger pour la dmocratie, tre limit la seule sphre du gouvernement et de
ladministration .

667 Au sens de hirarchisation institue et instituante des individus fonde sur une objectivation amplificatrice
de leurs diffrences sociales.

307

Nous envisageons la conclusion du rapport comme le bouquet final de lespace discursif

idiosyncrasique, bouquet au travers duquel Patrick Viveret raffirme ses idaux de
modernisation dmocratique de laction publique, et suggre que ceux-ci ne pourront tre
raliss que dans le long terme. En cela, la conclusion du rapport tient lieu aussi dexcuses
publiques quadresse Patrick Viveret ceux qui, comme lui, supportent douloureusement et
dnoncent le pouvoir politique - quils jugent monopolistique - de llite administrative
franaise. Sexcuser pour quoi ? Pour le ralisme litiste et institutionnaliste auquel le
rapporteur a d se rsoudre pour que son rapport ait des chances de ne pas rester lettre morte
dans le court terme.
Cest qu force de considrer les politiques publiques comme des processus socioadministratifs dcids anti-dmocratiquement et valus en catimini par des hauts
fonctionnaires faisant ou ne faisant pas carrire dans la politique, Patrick Viveret na pas
envisag quil existait, en dehors de la haute fonction publique et de la haute administration,
des agents publics qui, en tant que consommateurs potentiels dvaluation, pouvaient
constituer un groupe dintrt mobilisable par lui et son projet de pluralisation et de
dmocratisation de lexpertise en matire daction publique. Or, par ailleurs, la clientle
quil entendait mobiliser en tant que demandeuse du pouvoir dvaluer, cest--dire grosso
modo le Parlement, na pas rpondu positivement son appel lorsquil la consulte
(Laurent Fabius, le prsident de lAssemble Nationale, notamment). Port par un idal
dmocratique lointain et pour longtemps virtuel, Patrick Viveret, afin dassurer une suite
institutionnelle concrte sa mission, a t oblig de pactiser avec les moins ennemis de
ses ennemis dans la haute fonction publique parisienne.
Le rapport Viveret, qui comporte quatre chapitres, est discursivement structur de la manire
suivante. Les deux premiers chapitres intituls respectivement Lvaluation de laction
668
publique : un enjeu dmocratique et Les leons de lexprience ressortissent de
lespace discursif idiosyncrasique. Ils regorgent de vhmentes diatribes contre lEtat et ses
grands corps qui confisquent lvaluation des politiques publiques , cette dernire tant
pour eux une ressource de puissance . Ces grands corps, heureusement, en raison de
lchec de la RCB, ont redcouvert que la fonction politique chappe sa rduction
technocratique . Le second chapitre se termine par la phrase suivante : Mettre en oeuvre
une politique de lvaluation dans notre pays suppose donc un processus de longue haleine
qui passe autant par la transformation du systme politique et administratif franais que par
sa simple modernisation (p. 47). Cette phrase annonce la logique du troisime chapitre qui
amorce en quelque sorte la procdure datterrissage menant le lecteur de lespace
idiosyncrasique lespace discursif dit raliste selon notre terminologie circonstancielle.
On peut rsumer le propos implicite de ce chapitre comme suit : Il faut se rendre
lvidence : cest au sein des administrations publiques centrales que lon pratique le plus et
669
le mieux lvaluation des politiques publiques . Par consquent, la premire chose faire
pour sortir lvaluation de son crin administratif a-dmocratique et la faire entrer dans
lespace public dmocratique consiste astreindre le gouvernement lgitime de la France
la pratique pluraliste, indpendante et transparente de lvaluation des politiques
publiques qui structurent son action . En invoquant un certain principe de ralit ( la
situation en France ), Patrick Viveret renie discrtement son pass de militant de
lautogestion et de la dmocratie participative pour faire de lvaluation une obligation
gouvernementale prioritaire. Le ton de ce troisime chapitre se fait nettement moins agressif
que celui employ dans les deux premiers : Du bon usage du retard franais , Utiliser
668 Voir en particulier dans ce deuxime chapitre les sections Evaluation et crise de lgitimit des Etats ,
La logique scientifique prise son propre pige , et Le retour du politique dans l'valuation .
669 Patrick Viveret se base notamment sur linventaire comment des valuations des politiques publiques
tabli par Jean-Pierre Nioche et ses tudiants dHEC au dbut des annes 1980. Cet inventaire fait lobjet du
premier chapitre de Nioche (J.-P.), Poinsard (R.), (d.), Lvaluation des politiques publiques, op. cit.

308

les innovations institutionnelles pour dynamiser les structures existantes et non les
dmobiliser , etc.
Latterrissage dans lespace discursif raliste vient logiquement terminer le troisime
chapitre : La premire phase [de la politique valuative] que nous proposons ici a donc
pour objet : daccrotre sensiblement la demande publique dvaluation ; dorganiser
demble le pluralisme de cette demande ; dorganiser le pluralisme de loffre et dassurer
progressivement la rgulation du march de lvaluation (p. 63). Mais ce nest quen
sortant de laronef du troisime chapitre pour fouler le sol raliste du quatrime que le
lecteur commence vritablement raliser que par demande publique dvaluation
Patrick Viveret entend demande gouvernementale dvaluation . Et encore, au dbut de
ce dernier chapitre du rapport, Patrick Viveret entretient encore un certain flou. Il propose en
effet une institutionnalisation bipolaire de lvaluation des politiques publiques : un ple
gouvernemental incarn par un Comit Interministriel dEvaluation (CIME) et un
ple public indpendant incarn par un Conseil National de lEvaluation (CNE), ces
deux ples partageant deux instances communes que sont un Conseil Scientifique de
lEvaluation (CSE) et un Fonds National dEvaluation (FNE). Cela dit, la lecture des
lignes consacres au ple public indpendant, on comprend rapidement que sa cration est
plus quhypothtique.
En effet, le rapporteur passe en revue diffrentes formules possibles pour le CNE : plurijuridictionnelle, parlementaire ou hyperpluraliste (pluri-juridictionnelle, parlementaire,
gouvernementale, reprsentation conomique et sociale, etc.), et en numre les dfauts et
les avantages sans beaucoup de conviction. Lobjectif du volet CNE du quatrime
chapitre est double. Dune part, il sagit de minimiser symboliquement le primat accord
dans le rapport la constitution dun ple gouvernemental dvaluation compte tenu de la
virulence idiosyncrasique des deux premiers chapitres. Dautre part, il sagit de tenter de
dsamorcer les protestations pouvant maner dinstitutions telles que le Conseil dEtat,
lInspection gnrale des Finances, la Direction de la Prvision, et surtout la Cour des
Comptes, que le rapport ne dclare pas parties prenantes du ple gouvernemental
670
dvaluation .
Dans le rapport Viveret, le ple gouvernemental apparat comme la chasse garde du
Commissariat Gnral du Plan. Patrick Viveret a t plus quaid par le CGP. Il en est
devenu lhomme de synthse en matire de stratgie institutionnelle dvaluation. La
conception du ple gouvernemental satisfait et agence en un ensemble cohrent les trois
stratgies dvaluation prsentes au CGP et dcrites plus haut. Le projet de CIME prsid par le Premier Ministre [et] compos titre permanent des ministres dEtat... va dans le sens de ce que souhaitait le commissaire adjoint au Plan : il place potentiellement
les membres du gouvernement devant leurs responsabilits valuatives et peut ainsi donner
un signal fort quant lavnement dune nouvelle culture politique gouvernementale. Le
671
projet de CSE - compos de membres choisis par lUniversit, le CNRS, le CSTB ,
lOPECST, etc. - comble Robert Fraisse : dun bout lautre des processus dvaluation
lancs par le CIME, des reprsentants lgitimes (car choisis par leurs pairs) de la
communaut des chercheurs en sciences sociales donneront systmatiquement et
collgialement leur avis sur la pertinence des travaux engags, le choix des valuateurs, les
670 A la page 73, le rapport suggre ainsi la Cour des Comptes que son Comit central denqute des cots et
rendements des services publics pourrait trs bien faire office de cheville ouvrire dun futur CNE. Cest donc
elle de dfinir et de mettre en oeuvre un tel projet.
671 Lors des consultations effectues en vue du rapport, Patrick Viveret a rencontr Michel Conan et Eric
Monnier. Parce quelles sont caractre autogestionnaire, Patrick Viveret a exprim son plus vif intrt pour
les mthodes d'valuation respectivement endo-formative et pluraliste de Michel Conan et dEric
Monnier, avec tout de mme une prfrence certaine pour la seconde, mieux adapte que la premire pour un
usage un niveau litaire de dcision publique.

309

mthodes employes, etc. Enfin, les pragmatistes du CGP ne sont pas non plus en reste,
puisque le secrtariat du CIME sera dvolu au Commissariat Gnral du Plan qui pourra ds
lors devenir la grande autorit publique en matire dvaluation des politiques publiques. En
outre, dans la section du quatrime chapitre du rapport consacre loffre valuative
potentielle de ladministration, le Commissariat Gnral du Plan est en premire place et y
est qualifi despace privilgi pour la ralisation dvaluations de caractre
interministriel .
Seule ombre diplomatique au tableau pour le CGP, le rapport Viveret souligne quen tant
quinstitution attache au Premier Ministre, le Commissariat Gnral du Plan dispose de fait
dune prminence de choix sur la DP et la DB : Le Commissariat Gnral du Plan aurait
pour correspondants des rapporteurs dans chaque administration en particulier la
Direction du Budget et la Direction de la Prvision afin que les dossiers soient galement
instruits sur le plan financier avant sa communication au CIME. A terme, une telle
procdure aurait vocation participer la rnovation de la procdure budgtaire en
donnant au Premier Ministre des moyens dapprciation plus complets sur les rsultats des
politiques conduites par les diffrents ministres. .

4. Transformer lessai en dcret dinstitutionnalisation

Vingt ans aprs les projets de Bernard Cazes, le Commissariat Gnral du Plan a de
srieuses chances de devenir le centre nerveux de lvaluation des politiques publiques ct
Etat. Lquipe dirigeante du Commissariat Gnral du Plan est plutt enthousiasme par
cette ventualit et souhaite la concrtiser avec diligence. Etant donn que le projet suppose
une nouvelle fonctionnalisation politico-administrative du CGP, le secrtaire dEtat charg
du Plan, Lionel Stolru, devrait tre impliqu au premier chef. Pierre-Yves Coss, qui ne
souhaite pas que la conduite du projet lui chappe, demande Patrick Viveret dintercder
auprs de Michel Rocard afin que celui-ci affirme dune manire ou dune autre sa volont
de suivre laffaire en direct. Michel Rocard accepte lide dun suivi en direct et adresse
habilement la fin du mois daot 1989 une lettre Pierre-Yves Coss (avec copie Lionel
Stolru) dclarant que le projet dinstitutionnalisation de lvaluation la suite du rapport
Viveret entre dans le cadre des travaux prparatoires du Xme Plan et relve donc de la
responsabilit technique du commissaire au Plan.
a. Le Commissariat Gnral du Plan face ladversit corporatiste
Si le franchissement de ce premier pas est videmment bien accueilli par lquipe dirigeante
du CGP, il est galement loccasion pour elle de dcouvrir que le cabinet du Premier
Ministre ne va pas forcment tre un alli dans les difficiles tractations interministrielles et
inter-grands corps qui sannoncent. Michel Rocard et son directeur de cabinet, Jean-Paul
Huchon sont les seuls vouloir donner carte blanche Pierre-Yves Coss. Pour eux,
linstauration au sommet de lEtat dun dispositif dvaluation des politiques publiques
reprsente autant un enjeu pratique quun enjeu symbolique : [Peu aprs la sortie du
rapport Viveret] nous avons nou des liens damiti avec Chelimski qui dirige le GAO
amricain et elle a salu la France qui entrait dans le concert des pays srieux qui se
mettaient lvaluation. Cest pas de lidalisme, a (entretien avec Michel Rocard).
Les autres membres du cabinet Rocard se divisent en quatre catgories. Premirement, ceux
qui se dsintressent compltement de la question institutionnelle de lvaluation.
Deuximement, ce qui sy intressent mais ne sont pas hauts fonctionnaires et qui, ce titre,
nont gure dinfluence sur le processus dinstitutionnalisation de lvaluation engag
(exemple, Jacques Mistral et Bernard Soulage, tous deux universitaires rocardiens
310

conseillers conomiques de Michel Rocard). Troisimement, ceux qui sy intressent un peu

parce quen tant quinterlocuteurs officiels de telle ou telle administration, ils transmettent
au Commissariat Gnral du Plan les bruits administratifs concernant linstitutionnalisation
de lvaluation. Quatrimement, ceux qui font davantage que transmettre les bruits, et les
transforment en banderilles prtes tre plantes sur le dos du CGP. Ceux-l se subdivisent
en deux sous-catgories se recoupant pour partie et se renforant mutuellement : ceux qui se
comportent comme des reprsentants zls de leur grand corps et ceux qui sont chargs du
dossier du renouveau du service public . En fait, les seconds vont couvrir les dmarches
des premiers.
Parce quils ne sont pas reprsents dans le fonctionnement du systme dvaluation tel que
le conoit le Commissariat Gnral du Plan et parce que la plupart des dcideurs centraux
des politiques publiques en font partie, les grands corps de lEtat redoutent une pratique de
lvaluation des politiques publiques qui pourrait dvoiler au grand jour dinexcusables
situations dincomptence, de prises dintrt ou de luttes inter-corporatistes dommageables
pour le bien public. Ce nest pas quils soient immoraux, quils se considrent comme des
incomptents ou que lide de commettre des erreurs et des crimes devant tre
respectivement corriges et punis leur semble infonde pour ce qui les concerne. Cest
surtout quils craignent que linstauration dune justice valuative non contrle un tant soit
peu par eux aboutisse ouvrir une bote de Pandore. Aprs tout, en cette fin des annes
1980, un moraliste est la tte du gouvernement, le populisme anti-litaire dispose
maintenant dun parti politique672, et le fait que lauteur de Toujours plus , Franois de
Closets, ait t nomm prsident de la commission Efficacit de lEtat du Xme Plan nest
pas fait non plus pour rassurer les grands corps dEtat. Aussi ces derniers (cest--dire leurs
reprsentants) souhaitent-ils tre intgrs au dispositif dvaluation devant tre mis en place.
Mais quels arguments ou quel style darguments peuvent-ils utiliser ? Lusage dun
argumentaire ouvertement corporatiste prsentant linstauration de la pratique valuative
comme un casus belli ruinerait leur lgitimit de garants de lintrt gnral, dautant que les
instaurateurs de la pratique valuative ont bien pris soin de mettre en avant un idal de
rigueur scientifique.
Ce sont finalement les spcialistes du renouveau du service public , en administration
centrale ou dans les cabinets ministriels et notamment dans celui du Premier Ministre, qui
vont fournir la clef argumentaire pouvant ouvrir une brche dans le dispositif anticorporatiste dvaluation prvu par le Commissariat Gnral du Plan et Patrick Viveret. Pour
ces spcialistes, la rforme du service public passe obligatoirement par une acculturation de
lensemble des agents publics et, plus particulirement, des agents des juridictions
administratives ou financires lvaluation des politiques publiques. Sans cette
acculturation, les magistrats de la Cour des Comptes, du Conseil dEtat, etc., camperont sur
leurs jurisprudences traditionnelles et amenuiseront dans leur pratique le potentiel
rformateur de lvaluation des politiques publiques. De plus, ces spcialistes pensent que le
dispositif dvaluation tel que le conoit le Commissariat Gnral du Plan va aboutir poser
ce dernier en instance centrale de contrle de laction publique, ce qui est contraire lesprit
dconcentrateur de la politique de renouveau du service public. Au sein du cabinet de
Michel Rocard, ces deux arguments ont beaucoup de poids et ce pour deux raisons : primo,
ils sont ports par de nombreuses personnes ; secundo, le Premier Ministre na eu de cesse
de rappeler que la gnralisation administrative de la pratique valuative partir du futur
dispositif entrait dans le cadre du renouveau du service public (cen est un des
quatre chantiers officiels). De fait, en ne souhaitant pas arbitrer entre les deux visions de
linstitutionnalisation de lvaluation en prsence, Michel Rocard arbitre pour celle soutenue
672 Il serait au demeurant intressant dtudier si la monte en puissance de Bruno Mgret (X-Ponts) au sein
de lappareil du Front National sest traduite par une euphmisation du discours populiste anti-litaire produit
par ce parti politique.

311

par les rnovateurs du service public, puisque lautre nest reprsente au sein de son cabinet
que par Jean-Paul Huchon qui a bien dautres choses faire que de soccuper de cette
affaire. La seule chose que demandent Michel Rocard et son directeur de cabinet est que la
structure institutionnelle du ple gouvernemental dvaluation propose par Patrick Viveret
soit peu prs respecte : CIME, CSE, FNDE, secrtariat assur par le Commissariat
Gnral du Plan.
Ds septembre 1989, les ngociations sengagent entre dune part, Pierre-Yves Coss, JeanBaptiste de Foucault, et Robert Fraisse et, dautre part, Sylvie Franois (administrateur civil
de lEducation nationale, co-fondatrice de lASP, responsable du renouveau du service
public au cabinet Rocard) et Bernard Spitz (Conseil dEtat, dir. cab. de Stolru et
conseiller technique au cabinet Rocard). Le Premier Ministre et son directeur de cabinet sont
rgulirement informs de lavancement des ngociations, de mme que Patrick Viveret.
Afin de dtendre le climat administratif central propos de lvaluation, il est discrtement
admis que le projet de ple public indpendant (constitution dun Conseil national de
lvaluation) doit tre remis plus tard voire abandonn. Or, dans le rapport Viveret, il est
crit que cest au sein du ple public indpendant dvaluation que le Conseil dEtat et la
Cour des Comptes pourraient jouer un rle. La dcision de ne pas mettre en place ce dernier
donne un prtexte ces deux hautes juridictions administratives pour rclamer leur
intgration au ple gouvernemental dvaluation. Aux yeux de Pierre-Yves Coss et JeanBaptiste de Foucault, la digue est en train de cder. La soudainet de ces pulsions
valuatives - totale pour ce qui est du Conseil dEtat et presque totale en ce qui concerne la
Cour des Comptes - leur indique que ce sont bien les deux grands corps administratifs
prsents derrire ces deux institutions qui souhaitent contrler, voire neutraliser, le dispositif
dvaluation devant tre mis en place.
Cela leur est confirm lorsquils vont rendre visite leurs collgues des Finances. PierreYves Coss et Jean-Baptiste de Foucault rencontrent dabord Daniel Bouton et Isabelle
Bouillot, respectivement directeur et directeur adjoint du Budget (tous deux inspecteurs des
Finances). Ceux-ci leur dclarent tre favorables la cration dun dispositif dvaluation
dont on leur a expos les grandes lignes, condition que celui-ci ne serve pas lgitimer et
gonfler les demandes budgtaires des administrations dpensires, et que laccent soit
systmatiquement mis sur la notion de retour sur investissement des politiques publiques
(entretien avec Pierre-Yves Coss). Le couple directorial du Commissariat Gnral du Plan
sentretient ensuite avec Patrice Vial, le directeur de la prvision. Son avis, pour mitig quil
soit, nest pas demble ngatif. Dun ct, ses deux interlocuteurs lui prsente un dispositif
interministriel dvaluation responsabilisant les membres du gouvernement, ce qui cadre
peu prs avec sa conception du travail gouvernemental et lincite plutt proposer les
services de la DP. Dun autre ct, une participation de la DP au dispositif irait lencontre
de sa politique de confinement de la DP lintrieur du ministre des Finances. De toute
faon, Pierre-Yves Coss et Jean-Baptiste de Foucault le prennent un peu de court. Il prfre
attendre un peu avant de se prononcer. Nettement plus tendue est en revanche lentrevue que
Pierre-Yves Coss et Jean-Baptiste de Foucault ont avec Pierre Gisserot, co-auteur du
rapport de la hache de 1987 et chef du service de lInspection gnrale des Finances. Cette
homme est le reprsentant du corps des inspecteurs des Finances. Lentrevue est courte et
sapparente un dialogue de sourds : Il nous a dit que depuis quelle existe linspection
des Finances faisait de lvaluation. Moi, je lui ai rpondu non, vous ne savez rien et vous
ne cherchez jamais savoir quoi que ce soit sur les effets socio-conomiques rels des
politiques publiques, vous ne faites au plus que de laudit de gestion . Et il ma rtorqu
si, si . Bon, on a compris.673 (entretien avec Jean-Baptiste de Foucault). Conclusion : la

673 En tant quinspecteurs des Finances, Pierre-Yves Coss et Jean-Baptiste de Foucault sont tenus un
certain devoir de solidarit corporative avec Pierre Gisserot.

312

perspective dun dispositif dvaluation inspir du rapport Viveret a bien davantage chaud
les grands corps de lEtat que les institutions administratives dont ils ont le contrle.
b. Rupture prvisible des digues
De l ce que tous les corps dinspections ministrielles abondent le flot des demandes
corporatistes de participation au dispositif dvaluation, il y a un pas que Pierre-Yves Coss
ne veut pas voir franchi. Pour ce faire, la fin du mois de septembre 1989, il demande au
Conseil dEtat de lui prter une de ses nouvelles recrues afin daider le Commissariat
Gnral du Plan rdiger les textes rglementaires du futur dispositif dvaluation. Cela
revient certes y faire entrer le Conseil dEtat, mais peut aussi avoir lavantage de garder le
reste des grands corps en dehors de laffaire. Si le Conseil dEtat rpond positivement la
demande de Pierre-Yves Coss, il ne peut la satisfaire sur le champ. Alain Mnmnis,
normalien, matre de requtes au Conseil dEtat, n en 1953, ne pourra tre diligent au
Commissariat Gnral du Plan quau dbut du mois de novembre 1989.
Ainsi, pendant le mois doctobre, le Commissariat Gnral du Plan est seul face aux
pressions des cabinets de Rocard et Stolru et des grands corps de lEtat. A linstar du
Conseil dEtat, la Cour des Comptes obtient lassurance quelle aura le droit de soumettre
des projets dvaluation des politiques publiques au CIME, dcision qui nest pas dnue de
logique : aprs tout, contrairement au Conseil dEtat, il existe dans le corps des magistrats de
la Cour des Comptes un ple de proslytes de lvaluation dont il faut soutenir laction
rformiste.
Parce qu linverse du Conseil dEtat et de la Cour des Comptes, lindpendance de
lInspection gnrale des Finances (IGF) par rapport au ministre des Finances nest
juridiquement pas garantie et tablie, et que ce dernier sige bien videmment au CIME,
laccs de lIGF au futur agenda valuatif central lui est refus. Cette dcision vaut a fortiori
pour tous les autres corps de contrle ministriels. Et il est vrai que la mise lcart de lIGF
de linstance de commandite valuative a fait lobjet dun consensus entre le Premier
Ministre, son cabinet et le Commissariat Gnral du Plan. Cependant, le corps administratif
des inspecteurs des Finances va tout de mme parvenir pntrer dans le dispositif par une
autre porte que celle du CIME, une porte stratgiquement plus importante qui est celle du
Conseil scientifique de lvaluation. Les IGF doivent cette introduction au Conseil dEtat et
surtout la Cour des Comptes.
En effet, les deux grands corps administratifs qui contrlent ces deux institutions ne peuvent
se contenter de la seule possibilit de soumettre des projets dvaluation lapprobation du
CIME. Ils veulent un droit de regard (information et intervention) sur toutes les valuations
lances avec laval du CIME. Certes, aux dernires nouvelles, cest le service du
financement (SF) du Commissariat Gnral du Plan qui assurera le secrtariat du CIME (et
du FNE674) et cest bien souvent un de leurs membres qui en est le chef675. Mais outre le fait
que ce chef du SF ne peut videmment reprsenter quun seul grand corps administratif la
fois, il serait trs malsant de la part de ces grands corps de demander explicitement au CGP
dannexer son service du financement en matire dvaluation. De toute faon, le principal
problme ne rside pas dans la possibilit dun tlguidage corporatiste du SF du CGP. Le
CSE est le problme principal, car qui dit CSE dit sciences sociales , et qui dit
sciences sociales dit critique publique et administrativement irresponsable de

674 Avec le dcret du 22 janvier 1990, le FNE change dappellation pour devenir le Fonds National de
Dveloppement de lEvaluation (FNDE).
675 En cette fin danne 1989, cest encore pour quelques mois un inspecteur de Finances, Philip Dane, qui est
le chef du service du financement du Plan. Il sera remplac par Pierre Moscovici, lpoque conseiller
rfrendaire la Cour des Comptes.

313

ladministration publique et de ses dcideurs . Les corps du Conseil dEtat et de la Cour des
Comptes demandent donc tre reprsents au sein du CSE.
Ils justifient leur requte par le caractre incontournable de leur expertise : ils sont les
garants du respect par laction publique dun cadre normatif (juridique et financier) unique
et cohrent. De par leurs prrogatives juridiques, tout changement dans laction publique les
concerne. Ainsi, mieux vaudrait que les valuations des politiques publiques, porteuses de
changement dans les politiques publiques, soient ds le dpart effectues avec eux
quindpendamment deux ou contre eux. Parce qu leurs yeux, implication rime avec
acculturation, les membres du cabinet Rocard chargs du renouveau du service public
appuient la demande du Conseil dEtat et de la Cour des Comptes qui sera donc avalise.
Afin de sauver ce qui peut tre sauv, il est galement dcid que ce sera le Premier
Ministre, et non ces deux grands corps administratifs, qui choisira les deux reprsentants des
corps devant siger au CSE.
En raison du fait que, dune part, ne pas loger les inspecteurs des Finances la mme
enseigne que les agents du Conseil dEtat et de la Cour des Comptes quivaudrait crer un
casus belli inter-corps et que, dautre part, lexpertise technique des inspecteurs des
Finances est similaire celle des magistrats de la Cour des Comptes, il est finalement admis
quun reprsentant du corps de lIGF sigera au CSE. Puisque le pli dun CSE forte teneur
corporatiste est irrversiblement pris, lquipe dirigeante du Commissariat Gnral du Plan
prend (avec succs) linitiative de proposer quun administrateur de lINSEE soit
systmatiquement nomm membre du CSE, et ce afin de rendre moins pesantes dans ses
travaux les rationalits juridique, administrative et comptable typiques des trois grands corps
administratifs. Aprs consultation de Paul Dubois, Edmond Malinvaud, Ren Padieu et
Claude Seibel, cest ce dernier qui sera choisi676.
La tournure corporatiste du processus de composition du CSE pose problme au
Commissariat Gnral du Plan en gnral - car elle dmotive ses troupes notamment - et
plus particulirement Robert Fraisse et Pierre-Yves Coss. Pour le premier, elle signifie de
plus en plus clairement que la prsidence du CSE ne lui choira pas. La raison ne tient pas
seulement un problme de prsance administrative du fait de sa non-appartenance un
grand corps. Le fait est surtout que la prsidence du CSE ne peut revenir qu un
universitaire ou un chercheur CNRS de haut rang, sans quoi le mot scientifique de CSE
naurait plus aucun sens677. Or, il faut quil en ait un et cest bien ce qui embarrasse PierreYves Coss : il faut non seulement que le prsident du CSE soit un vrai scientifique mais il
apparat galement de plus en plus ncessaire de bien marquer administrativement
lautonomie du CSE par rapport au Commissariat Gnral du Plan. En consquence de la
conqute du CSE par les grands corps de lENA, le CGP doit revoir la baisse ses ambitions
de pilotage du futur dispositif dvaluation. Ainsi, toujours en octobre 1989, un des chefs de
service du CGP suggre que celui-ci cre un agrment dvaluateur asserment , mais
cette proposition est rejete par Robert Fraisse et Pierre-Yves Coss qui pensent que le CGP
na pas intrt donner limpression dtre le centre de dtention de la vrit valuative au
dtriment des sciences sociales et conomiques.
La dcision officieuse de crer au sein du CSE des places rserves quatre grands corps
dEtat a galement pour important effet de donner au CSE le statut de commission
676 Nous connaissons ces dtails grce un charg de mission du Commissariat Gnral du Plan qui nous a
aimablement ouvert et comment son phmride de notes manuscrites prises lors des runions de direction
hebdomadaires du CGP.
677 Le jeu sur les apparences est important. Par exemple, dans le dcret du 22 janvier 1990, il nest dit nulle
part que tel ou tel grand corps de lEtat sera reprsent au CSE par un de ses membres. Par ailleurs, dans le
dcret n90-470 du 7 juin 1990 modifiant celui du 22 janvier, il est dit que Le Conseil scientifique de
l'valuation est compos de onze personnalits nommes par dcret du Prsident de la Rpublique et choisies
en raison de leurs comptences en matire d'valuation ou dans le domaine des sciences conomiques, sociales
ou administratives .

314

administrative classique. En clair, le montant des indemnits verses aux membres du CSE,
montant fix par arrt du ministre ou secrtaire dEtat charg du Budget (autrement dit la
Direction du Budget), est calcul sur la base du temps de prsence au CSE lorsque celui-ci
se runit... cest--dire trs chichement. Bien que lintrt conomique ne soit pas le seul
ressort de laction individuelle, cette disposition pratique aura une influence certaine sur le
niveau dinvestissement personnel des membres du CSE dans le fonctionnement du
dispositif dvaluation.
c. Une dernire joute avec la DP et le dcret est prt
Voil donc o en est le chantier de construction du dispositif dvaluation au dbut du mois
de novembre, cest--dire lorsquAlain Mnmnis sattelle la rdaction dun projet de
dcret du Premier Ministre relatif lvaluation des politiques publiques. Lquipe du
Commissariat Gnral du Plan organise pour les 14 et 15 novembre 1989 une srie de
runions de consultation et dinformation avec les ministres (ministre des Finances
compris) ainsi quavec les services dinspection qui leur sont attachs. Il leur est prcis que
le futur dispositif sera leur dispositif, que cest eux qui doivent lalimenter et que
lvaluation des politiques publiques nest pas une pratique de contrle dguise.
Prcisment, propos de ce dernier point, la prsence des trois grands corps administratifs
de lEtat au sein du CSE suscite davantage dinquitude que de jalousie chez certaines
inspections ministrielles. Pour le CGP, le message est limpide : pour que le dispositif
fonctionne, une sparation claire entre le CSE et le secrtariat du CIME est obligatoire.
A loccasion de ces runions interministrielles de la mi-novembre, les reprsentants du
ministre des Finances sont informs que le projet de dcret labor par Alain Mnmnis
sera soumis discussion lors du premier Conseil des Ministres du mois de dcembre. Il leur
faut donc ragir rapidement par crit puisque Matignon rendra son arbitrage pendant ce
Conseil des Ministres. Le 17 novembre, la Direction de la Prvision envoie au cabinet de
Pierre Brgovoy une note678 qui sera quelques jours plus tard transmise au CGP et dont le
ministre des Finances usera comme vade-mecum lors du Conseil des Ministres de dbut
dcembre.
DP versus CGP
Lattaque de la DP contre le CGP est violente. La note commence par signaler que la DP
napprcie gure davoir eu si peu de temps pour ragir et en rend explicitement responsable
le Commissariat Gnral du Plan. Elle marque ensuite le dsaccord de la DP quant au
principe de publicit obligatoire des rapports dvaluation : Le fait de retenir un tel
principe [...] peut nuire la dmarche dvaluation : dune part, le CIME [...] pourra
repousser certains projets afin de ne pas tre gn par la publication de conclusions
prvisibles ou parce quils touchent des domaines sensibles [...] dautre part, les
organismes concerns par lvaluation pourront [...] tre tents de fournir des informations
moins riches .
Dans sa note la DP en vient ensuite au rle du Commissariat Gnral du Plan : Le
projet de dcret prvoit que le CGP veille la mise en oeuvre des dcisions du CIME.
Ainsi, le Commissariat Gnral du Plan se trouve dot dattributions trs larges puisquil
aura, dans une large mesure, linitiative des thmes dvaluation, la responsabilit de
choisir lorganisme charg de raliser ltude (sous rserve de laccord du conseil
scientifique), et, limage de la premire phase de mise en oeuvre du rapport Viveret, il
devrait jouer un rle minent dans le choix des membres du conseil scientifique. Une lecture
678 DP, Bureau des administrations, 156/c29, D1-171, 17/11/89, Mise en place des structures d'valuation
prvues par le rapport Viveret . Archives non classes de la DP.

315

extensive du texte du dcret pourrait mme conduire donner un droit de regard au CGP
sur la conduite des dpartements ministriels [...] Il parat donc ncessaire, pour viter que
le rle dvolu au CGP dans ce dispositif ne le conduise exercer un monopole qui entrerait
en conflit avec dautres administrations, de prciser : 1) que le rle du Plan se limite
assurer lintendance des missions dvaluation [...] lexclusion de tout droit de suite aprs
remise du rapport ; 2) que la Direction de la Prvision pourrait utilement, compte-tenu de
son rle et de son savoir-faire en matire dvaluation, tre associe au choix des thmes
dtude, des contractants et des membres du conseil scientifique .
Afin dempcher le CGP deffectuer une remonte en puissance politico-administrative,
la DP est donc prte remettre un pied sur la scne de lexpertise interministrielle et tente
de rallier sa cause les administrations dpensires. Pour rendre possible et crdible cette
tentative de retour sur scne en tant quarbitre neutre et rationnel entre administrations
dpensires et Finances, la DP affirme vouloir se dsolidariser de la Direction du Budget :
Les dossiers dvaluation peuvent conduire des interprtations diffrentes selon que lon
privilgie une lecture conomique ou budgtaire. Il serait donc souhaitable de tirer les
consquences de la dualit dapproche au sein du ministre et de prvoir qu ct du
Ministre de lconomie, des finances et du budget sige le Ministre charg du budget (ou
leurs reprsentants) . Dans la section de la note intitule Les relations avec les organes
de contrle existants , la DP continue en appeler une croisade contre le CGP : Le
sminaire gouvernemental [de la mi-novembre] avait demand au CGP de prciser
larticulation entre les organes de contrle existants et le nouveau dispositif [...]. Le projet
de dcret ne fournit aucune rponse ce sujet. Si la dmarche des instances dvaluation et
celle de la plupart des corps de contrle ne se confondent pas, il faut noter que ces derniers
tendent dvelopper des actions qui se rapprochent de lvaluation. A dfaut dune
organisation plus formalise des relations entre ces corps de contrle et les structures
dvaluation des doubles emplois ou des rivalits ne manqueront pas de se produire qui
namliorent pas la cohrence de laction administrative .
La note se termine par une vocation de la question de la fonction et de la composition du
CSE. La DP a parfaitement compris la stratgie dannexion progressive du CSE que PierreYves Coss a en tte : La crdibilit du dispositif repose sur la confiance quil saura
susciter. Mais cette confiance rsultera essentiellement de la personnalit de ses membres.
Il devra donc tre davantage une autorit morale quun organe disposant de moyens
importants. Or, le dcret lui accorde des moyens qui le font sortir de ce rle et qui semblent
lui permettre de conduire lui-mme les valuations : il est assist dun rapporteur, il peut
recruter des collaborateurs, il dispose dun budget qui ne se limite pas la rmunration de
ses membres. L encore se pose une question darticulation avec le Commissariat Gnral
du Plan . Feignant dignorer une dcision dj prise, la DP demande enfin dtre
reprsente trs officiellement au sein du CSE : Tel quil est prvu, le CSE est constitu de
personnalits [...] raison de leurs comptences dans le domaine . Ce seul critre de
choix ne permet pas dassurer une prise en compte des proccupations propres des
administrations. Il pourrait tre utile de prvoir qu ct de personnalits choisies ce
titre, seraient membres de droit du CSE des reprsentants dentits administratives ayant
une comptence dans le domaine de lvaluation : le Prsident de la Cour des Comptes, le
Commissaire
au
Plan,
le
directeur
de
la
Prvision
(ou
leurs
reprsentants) .
En quoi la position de la DP exprime dans cette note a-t-elle affect le contenu du dcret du
22 janvier 1990 ?679 En reprenant les diffrents points de la note, on notera dabord que ses
considrations sur la publicit donner aux travaux dvaluation ont t entendues. Le
679 Le texte du dcret est paru au Journal Officiel du 24/01/1990, pages 951-953.

316

dcret stipule que le CIME dcide de la publicit donner aux rapports dvaluation (en
revanche Les avis du CSE sur la qualit des travaux excuts seront publis ).
Concernant le prrogatives du Commissariat Gnral du Plan, la DP obtient plus ou moins
gain de cause. Si le CIME est dclar seul habilit dlibrer et prendre des mesures quant
aux suites oprationnelles donner aux valuations effectues, le rle de cheville-ouvrire
du Commissariat Gnral du Plan nen est pour autant pas rduit puisquil prpare les
dcisions [ventuellement post-valuatives] du CIME, veille la publication des travaux
dvaluation, et, dune faon plus gnrale, anime le dveloppement de lvaluation dans
ladministration . Au sujet du rle des organes de contrle dans le dispositif, seule la Cour
des Comptes est mentionne comme pouvant soumettre des projets dvaluation au
CIME680. Les autres sont relgus, au mme titre que la DP, au rang de possibles
valuateurs : Les oprateurs publics ou privs chargs de lvaluation [...] pourront tre
retenus lintrieur dune gamme trs large : corps dinspection, services dtudes et de
recherche des ministres, [...] . Largument dune dualit dapproche aux Finances argument devant permettre la DP de reprsenter au CIME le Ministre de lEconomie et des
Finances, laissant la DB la charge de reprsenter celui du Budget - a convaincu : le CIME
comprendra le Premier Ministre et le Ministre de lEconomie et des Finances ou son
reprsentant, le Ministre des rformes administratives [...], le Ministre de lIntrieur [...], le
Ministre du Budget [...], le Ministre du Plan [...], les ministres concerns par lordre du jour
[...]681. Cette disposition constitue lunique rponse positive nette aux requtes de la DP. En
ce qui concerne le CSE, le dcret reste dans le flou ou redouble les craintes de la DP. Rien
est dit sur sa composition dont il est raffirm quelle procde dune dcision souveraine du
Premier Ministre. Larticle 12 du dcret stipule par ailleurs que pour laccomplissement de
sa mission, le CSE dispose des emplois et des crdits inscrits ce titre au budget des
services du Premier Ministre, Commissariat Gnral du Plan et suggre ainsi que le CSE
fait administrativement partie du CGP.
En fait, Michel Rocard et Jean-Paul Huchon ont dcid de reprendre les choses en main.
Suffisamment de concessions ont t faites en direction des grands corps administratifs et du
ministre des Finances. Matignon fait savoir la mi-dcembre 1989 au ministre du Budget
que ce nest pas de quatre mais de huit millions de francs682 que sera dot le CSE pour la
premire anne de fonctionnement du dispositif. Alain Mnmnis a maintenant tous les
lments en main pour rdiger, avec laide de quelques uns de ses collgues du Conseil
dEtat, le dcret sous sa forme dfinitive. Il est prvu que le Conseil des Ministres du 10
janvier 1990 dlibre sur le texte du dcret. Un retard impromptu dune douzaine de jours
est occasionn par le fait que le Conseil dEtat a encore quelques questions poser :
Quelle est la dfinition de lvaluation des politiques publique ? , Comment dfinit-on
une politique publique ? , Le CNIL et le CSA ont-il le droit de saisir le CIME ? , etc.
Cest donc le Conseil des Ministres du 24 janvier qui adopte le dcret sign le 22 par Michel
Rocard, Pierre Brgovoy, Michel Durafour (rformes administratives), Pierre Joxe
(Intrieur), Michel Charasse (Budget), Lionel Stolru.

680 ... le Conseil dEtat et le Mdiateur de la Rpublique galement et au mme titre. Le Conseil Economique
et Social a quant lui un droit de tirage sur un cinquime de la dotation annuelle du FNDE sous la seule
rserve de lavis favorable du CSE .
681 On notera au passage la conception classique de linterministrialit qui sexprime dans cette liste. Celle
collgiale de Patrick Viveret, visant faire du CIME un sous-Conseil des Ministres spcialis sur la pratique
de l'valuation, nest plus de mise.
682 Nous ne sommes pas pleinement assur de ces chiffres en raison du fait que le budget du CSE tait gr
avec celui du FNDE qui lui, cest certain, slevait 7,8 millions de francs en 1990.

317

5. La mise en oeuvre du dcret du 22 janvier 1990

Durant les premiers jours du mois de janvier, le groupe ad hoc du CGP charg de
lvaluation met profit le rglement quasi-dfinitif de laffaire du dcret pour faire le
point . Un bilan ayant trait au droulement du processus socio-institutionnel de rdaction
du dcret est ainsi effectu. Le groupe ad hoc pense que si le CGP est parvenu simposer
comme le centre nerveux de la pratique valuative nationale, les rsistances quil a
rencontres ne sont pas de bon augure quant la durabilit et la banalisation de cette
position si durement conquise. Il est donc ncessaire de rflchir une consolidation de cette
nouvelle position fonctionnelle du CGP dans lespace administratif central.
a. Une prennisation en demi-teinte du dispositif
Il est ainsi dcid dallouer davantage de moyens et dambition laction pdagogique que
veut animer le CGP sur le thme de lvaluation en organisant dans les locaux de lENA une
srie de grands sminaires prenant quelque peu modle sur le colloque de 1983. Patrick
Viveret et Bernard Perret traitent depuis la fin novembre 1989 de ce dossier. Bernard Perret,
X-ENSAE dune quarantaine dannes, catholique de gauche membre du Club Echange et
Projets de Jacques Delors, chef du service conomique et social du quotidien La Croix de
1985 1987, a t partir de cette date chef du bureau emploi et salaire la Direction de
la Prvision. Il doit sa venue au CGP en novembre 1989 Patrick Viveret : A la Direction
de la Prvision, je faisais sans le savoir lvaluation de limpact de la politique de lemploi.
Jai toujours eu une attitude fondamentalement critique sur ce qui se faisait la DP. Il faut
dire que je suis un peu dans les mmes rseaux de rflexion que Viveret. Cest ce dernier qui
ma donn la rvlation de lvaluation lorsque je lai rencontr dans un colloque sur le
lien entre emploi et politiques sociales en 1989683. Pour moi, lvaluation cest le thme
fdrateur de ceux qui se proccupent de la crise politique des annes 1980 et qui cherchent
rformer les pratiques institutionnelles pour la rsoudre. (entretien avec Bernard Perret).
Lorsquen octobre 1989 Robert Fraisse obtient finalement la cration au CGP dune cellule
mission sur la modernisation du service public , Patrick Viveret qui en fait
automatiquement partie recommande le recrutement de Bernard Perret qui accepte sur-lechamp. Lui est donn un bureau attenant celui de Robert Fraisse. Celui-ci devient ds lors
son prcepteur (entretien avec Robert Fraisse) en matire dvaluation et pense dj le
placer au poste de rapporteur gnral du CSE.
Un autre axe de consolidation de la fonctionnalisation valuative du CGP consiste battre
le fer quand il est chaud . Le 8 janvier 1990, avant mme la sortie du dcret, Pierre-Yves
Coss et Jean-Baptiste de Foucault convoquent une runion avec tous les chefs de service du
Plan. Lobjet de cette runion est double. Il sagit dune part dengager le personnel du
Commissariat Gnral du Plan aller cumer les dpartements ministriels la
recherche de projets dvaluation intressant ces derniers. Il est question dautre part
dlaborer une grille de critres permettant deffectuer une slection entre les projets
dvaluation des administrations, supposs tre trop nombreux pour tre tous raliss de
front. Pierre-Yves Coss impose ainsi ses cinq piliers du bon projet dvaluation : 1) les
valuations qui seront menes dans le cadre du dispositif devront valoriser le rle politicoadministratif du CGP et comporteront donc un caractre interministriel ; 2) parce que
lvaluation doit tre un crneau dexpertise publique distinct des autres et monopolisable
par le CGP, les valuations prsenteront ncessairement un intrt technique ; 3) il faut que
lvaluation soit considre comme utile lvidence ; ainsi sont prioritaires les valuations
qui prennent pour objet des politiques publiques mres pour tre modifies rationnellement
683 Bernard Perret est la seule personne en poste la Direction de la Prvision que Patrick Viveret ait consult
dans le cadre de la mission que lui avait confie Michel Rocard.

318

(fentre de changement ouverte) ; 4) afin damadouer la Direction du Budget et galement

de maintenir la Direction de la Prvision lcart, il convient de sassurer que les
valuations aboutiront des propositions dconomie budgtaire substantielles ; 5) lobjet et
les rsultats des valuations devront intresser un public assez large.
Pierre-Yves Coss prcise par ailleurs ses collaborateurs que la question de la taille
budgtaire des politiques publiques valuables lui semble secondaire : Le problme tait
en fait de trouver des actions publiques valuables cest--dire ni trop grosses (la politique
de sant) ni trop petites (laide la Danse) (entretien avec Pierre-Yves Coss). Cette
runion au sommet du 8 janvier 1990 est galement loccasion pour llite du CGP de
dcouvrir le nouveau chef du service du financement, Pierre Moscovici. Certains remarquent
quil est le seul individu prsent tre pargn par les remarques cinglantes typiques du
style de direction extrmement cassant de Pierre-Yves Coss ( Le commissaire se mfiait
normment de lui (entretien avec X). Diplm de lIEP de Paris, titulaire dun DEA de
microconomie et dun DEA de philosophie, ancien lve de lENA (Cour de Comptes),
Pierre Moscovici arrive au Commissariat Gnral du Plan en provenance du cabinet de
Lionel Jospin, ministre de lEducation Nationale. Bien quil soit encore sans mandat
politique lectif, il est en passe dentrer au bureau excutif au Parti socialiste, ce qui la
incit chercher un poste moins prenant que celui de membre du cabinet dun grand
ministre684.
Ds son arrive au Commissariat Gnral du Plan, Pierre Moscovici va personnifier le
troisime axe de prennisation politico-administrative du dispositif dvaluation, axe qui
aboutira au dcret n90-470 du 7 juin 1990 modifiant celui du 22 janvier et stipulant que les
membres du CSE ne sont plus nomms par le Premier Ministre, mais par le Prsident de la
Rpublique lui-mme.
Dun ct, la griffe prsidentielle appose au dispositif a confr ce dernier une lgitimit
qui la aid survivre au changement de Premier Ministre de mai 1991. Cependant, comme
on le verra un peu plus avant dans le texte, le mitterrandien Pierre Moscovici, en tant que
chef du service du CGP faisant office de secrtariat du CIME et des relations entre celui-ci
et le CSE, a oeuvr contre le fonctionnement dynamique du dispositif dvaluation.
b. La formation du Conseil scientifique de lvaluation
Robert Fraisse ne pouvant prsider le CSE, Pierre-Yves Coss lui demande de partir la
recherche dun prsident au sein de llite des sciences sociales. Hormis ce critre litiste,
quel profil Robert Fraisse a-t-il lesprit pour mener sa recherche ? Il lui faut quelquun
plutt marqu gauche, mme de comprendre les enjeux politiques, institutionnels et
sociaux auxquels sa fonction le confrontera ncessairement, et non-spcialiste de
lvaluation ou de lanalyse des politiques publiques. Il faut en effet rduire au maximum
un clash culturel et mthodologique avec les reprsentants des grands corps au sein du
CSE685.
De ce point de vue, le professeur Jean-Louis Quermonne que Robert Fraisse connat bien et
depuis longtemps a, selon lui, le profil idal. Grande figure tutlaire de la science politique
et de lUniversit franaise en gnral, cest aussi un spcialiste reconnu du systme
politico-administratif franais et de sa haute administration sur laquelle il porte un avis
mesur mais critique. Lvaluation des politiques publiques est un thme qui lintresse
comme en tmoigne sa participation au colloque Nioche-Poinsard de 1983. Mais il na pas
684 On nous a rapport que ce serait Dominique Strauss-Kahn, ami mitterrandien de Pierre Moscovici et alors
prsident de la commission des Finances de lAssemble Nationale, qui aurait plac son ami aux commandes
du service du financement du Plan, poste quil avait lui-mme occup entre 1982 et 1984.
685 Ce dernier critre prvaudra pour la nomination des membres scientifiques du CSE, lexception dEric
Monnier dont la nomination sera soutenue avec la dernire insistance par Patrick Viveret qui mettra notamment
en avant le caractre anti-scientiste et concertatoire de sa mthodologie d'valuation pluraliste.

319

quune connaissance acadmique du systme politico-administratif franais. Entre autres

choses, Jean-Louis Quermonne a t en 1957 le principal artisan du dveloppement dun des
meilleurs IEP de province (celui de Grenoble). Il a t galement charg de mission entre
1974 et 1975 auprs de Jean-Pierre Soisson, alors secrtaire dEtat charg des universits.
Jean-Louis Quermonne deviendra ensuite directeur des universits (1975-1976) au ministre
de lEducation nationale, poste duquel il dmissionne parce quil est en dsaccord profond
avec la politique de mise au pas des universits que le nouveau ministre, Alice SaunierSt, souhaite mettre en oeuvre. Sur le plan des convictions politiques, il est insr dans les
multiples rseaux rformistes forms dans les annes 1960. Pour rsumer, cest un
mendsiste anti-jacobin. Tout cela ajout son ge (62 ans) lui confrerait, pense Robert
Fraisse, la respectabilit et lautorit ncessaire pour que le CSE porte dignement son nom et
ne soit pas seulement le centre de surveillance de la pratique valuative lusage des grands
corps administratifs.
Nous sommes au mois de fvrier 1990. Aprs quelques semaines de rflexion, Jean-Louis
Quermonne refuse loffre qui lui est faite. Ses positions au sujet de lvaluation demeurent
inchanges depuis 1983 : cest au ple lgislatif que lon doit sefforcer dattacher la
fonction valuative nationale. Bernard Soulage, professeur dconomie lUniversit de
Grenoble II et membre du cabinet Rocard, lui a racont par le menu la conception
oprationnelle du futur dispositif dvaluation, ce qui le navre. En outre, ses centres dintrt
se sont dplacs : cest maintenant la construction politico-institutionnelle de lEurope qui
attire son attention duniversitaire. Enfin, aprs plus de dix annes passes lIEP de Paris,
il vient de dcider de terminer sa carrire universitaire l o il avait commenc spanouir
professionnellement, cest--dire lIEP de Grenoble. Occuper une nouvelle fonction
parisienne ne le tente gure. Lorsque Robert Fraisse linforme des conditions
dindemnisation auxquelles il aurait droit en tant que prsident du CSE, Jean-Louis
Quermonne se fait lui-mme deux types de rflexions : primo, il na vraiment aucun intrt
accepter cette charge ; secundo, sans lui ou avec lui, il y a de toute manire peu de chance
pour le dispositif dvaluation devant tre cr de remplir durablement une fonction de
modernisation de laction publique et des cadres pratiques de laction publique (sur la base
dun entretien avec Jean-Louis Quermonne).
Cest en dressant ce diagnostic que Jean-Louis Quermonne suggre Robert Fraisse de
proposer la prsidence du CSE Jean Leca. Jean-Louis Quermonne et Jean Leca sont des
amis de longue date. Ils se sont connus au dbut des annes 1950 la facult de droit
dAlger do Jean Leca est originaire. Depuis, la carrire universitaire de Jean Leca a crois
celle de Jean-Louis Quermonne plusieurs reprises. En 1989, Jean Leca, thoricien rudit
du politique, a atteint un ge o lon fait ce que lon appelle le bilan . Dans son cas, il
sagirait de faire un bel acte de citoyennet active (entretien avec Jean Leca) et de
confronter ses rflexions thoriques au rel ou une partie du rel sur laquelle elles portent
Je me suis dit que le CSE tait intressant si on labordait par son ct poste
dobservation de premier choix sur ce qui se faisait dans ladministration (entretien avec
Jean Leca). Robert Fraisse, qui fait confiance Jean-Louis Quermonne, sollicite donc Jean
Leca qui accepte la prsidence du CSE.
Le nomination dabord officieuse de Jean Leca la tte du CSE intervient courant avril
1990, peu prs en mme temps que celles des reprsentants des grands corps : Yves
Gallmot pour le Conseil dEtat, Gilles Guitton pour lIGF, Christian Join-Lambert pour la
Cour des Comptes, et Claude Seibel pour les administrateurs de lINSEE. Le Commissariat
Gnral du Plan demande alors Jean Leca de choisir le rapporteur gnral du CSE. Il
propose Robert Fraisse le poste, qui refuse mais lui suggre une liste de trois noms :
Bernard Perret, Robert Poinsard et Sylvie Trosa, avec un avis trs favorable pour le premier.
Dans ces trois personnes, seul Bernard Perret appartient un grand corps de lX et il a suivi
la cration du dispositif de bout en bout. Robert Poinsard est, lui, trop marqu RCB, et il
320

est de toute faon considr au Commissariat Gnral du Plan comme un technicien un

peu born et aigri (entretien avec X). Quant Sylvie Trosa, au CGP, on ne sait pas trop
quen penser. Patrick Viveret la connue la fin des annes 1970 parce quelle avait crit un
mmoire de troisime cycle sur la revue Faire et ses liens avec la courant Rocard ,
mais elle nest pas rocardienne. Socialiste inclassable, disposant dune capacit de travail et
dun entregent peu communs, on la retrouve en 1984 dans le cabinet du jacobin Paul Quils,
ministre de lEquipement. Elle y rencontre Serge Vallemont qui, aprs tre devenu directeur
du personnel de ce mme ministre, la recrute comme proche conseiller. Elle est plus
spcialement charge de la formation continue destine aux cadres A de cette
administration. Sylvie Trosa pouvant tre un reprsentant des intrts du ministre de
lEquipement, le Commissariat Gnral du Plan formule un avis plutt mitig lgard de sa
candidature au poste de rapporteur gnral du CSE. Aprs rflexions et consultations
(notamment de Jean-Pierre Nioche), Jean Leca se range finalement lavis du Commissariat
Gnral du Plan et retient donc la candidature de Bernard Perret. Il est propos Sylvie
Trosa de prendre le poste de rapporteur gnral adjoint du CSE, ce quelle accepte.
Le reste des membres du CSE est choisi au cours du mois de mai. Des listes de noms
circulent entre le Commissariat Gnral du Plan, le cabinet du Premier Ministre et lElyse
(pour visa). Bernard Soulage, conseiller conomique de Michel Rocard, est le premier et
seul rocardien nomm. Michel Berry, X-Mines, fondateur et premier directeur du Centre de
recherche en gestion de lEcole Polytechnique o ont pu spanouir des individus tels Jean
de Kervasdou et Grard de Pouvourville (concepteur du PMSI), est galement nomm sans
gure de discussions. De par sa contribution la recherche en gestion, il reprsente un
grand corporatisme dEtat non-sclros et pourra donc, comme Claude Seibel, contenir
le conservatisme prsum des trois reprsentants des grands corps administratifs au sein du
CSE. Deux professeurs dconomie confirms, lun spcialiste de lemploi (Jacques
Freyssinet), lautre de lindustrie (Frdric Jenny), deviennent aussi membres du CSE. Leur
nomination vise renforcer la lgitimit conomiste du CSE dans lventualit dun
dnigrement de la part de la Direction de la Prvision ladresse des valuations supervises
par le CSE.
Un syndicaliste de la CFDT, Bernard Laponche, trouve sa place au CSE. En avril 1990, par
lintermdiaire de ses reprsentants au Conseil conomique et social, cette centrale syndicale
avait revendiqu un droit de tirage sur le budget du FNDE et avait menac Pierre-Yves
Coss deffectuer des contre-valuations systmatiques si sa demande ntait pas satisfaite.
Bien que cette requte ait pos un pineux problme constitutionnel, Pierre-Yves Coss
avait considr que le dispositif avait dj suffisamment de dtracteurs en puissance et avait
donc propos que la CFDT soit reprsente au sein du CSE ; lincident tait clos686.
Eric Monnier est probablement le dernier nomm du CSE. Il a contre lui dtre un
spcialiste de lvaluation des politiques publiques, dtre lardent porteur dun certain type
de dmarches valuatives, dtre employ par le ministre de lEquipement (directeur du
laboratoire CEOPS), et de navoir gure de lgitimit administrative ni de reconnaissance
universitaire. Robert Fraisse prfrerait que Francis Pav, charg de recherche au CNRS en
poste au CSO, et quil avait coopt la commission du Plan Efficacit de lEtat en tant
que rapporteur, soit nomm la place dEric Monnier. Mais cest compter sans Patrick
Viveret, qui dispose dun accs direct Michel Rocard. Cest donc Eric Monnier qui est
nomm en dernier membre du CSE (cen est dailleurs le cadet).

686 Bernard Laponche dmissionne du CSE la fin de lanne 1991. Il sera remplac par Yves Lichtenberger,
directeur du Centre dtudes et de recherche sur les qualifications (CEREQ).

321

c. L inauguration du CSE par le Prsident de la Rpublique

Le dcret portant nomination des membres du CSE est sign par Franois Mitterrand le 7
juin 1990. Le 13 juillet, un vendredi, le Prsident de la Rpublique vient, en compagnie de
son Premier Ministre, installer officiellement le CSE dans ses locaux de la rue CasimirPerrier en face de ceux du Commissariat Gnral du Plan, rue de Martignac. Sans surprise,
Michel Rocard, relgu au second plan alors que la paternit politique du dispositif lui
revient, nest pas aux anges. A de multiples gards, lallocution de Franois Mitterrand687
nest pas pour le rassrner.
Franois Mitterrand commence en effet son discours en affirmant que la cration du
Conseil scientifique de lvaluation [...] reprsente un double progrs : dabord une avance
de la dmocratie, ensuite une chance de plus grand rendement de lEtat (p. 1). Plus loin,
il jette une grande ambigut sur le rle du CSE. Celui-ci, daprs le Prsident de la
Rpublique, pourra non seulement porter un avis sur la scientificit des actions valuatives
engages mais galement procder des valuations lui-mme : Il faudra dlibrer des
suites donner vos avis, vos conclusions. Les tudes valuatives que vous mnerez
doivent permettre de mieux dcider (p. 4). Franois Mitterrand laisse donc entrevoir
lvaluation des politiques publiques comme un attribut de sa fonction prsidentielle, et le
CSE comme un organe dvaluation son service lui permettant dincarner le ncessaire
contrle dmocratique de laction de lEtat et, partant, de laction du Premier Ministre : On
me faisait observer que, par exemple, dans une discussion budgtaire, on dbat sous
lautorit du Premier Ministre, de savoir dans quelles mesures on accrot les crdits de telle
ou telle administration, pourquoi faire et dans quelle proportion par rapport la croissance
nationale. Mais on sinterroge peu et quelquefois pas du tout, sur les relations entre ces
administrations. Les unes ont vu leur rle grandir, les autres pratiquement disparatre. Cela
napparat jamais dans les propositions budgtaires du Ministre .
Le discours du Prsident de la Rpublique nest pas comminatoire au sens o il laisse planer
la menace dune ingrence de lElyse dans la pratique du Premier Ministre la plus
incontestablement souveraine de toutes : larbitrage budgtaire. Il est comminatoire parce
quil laisse entendre ceux qui ont cru la pertinence de la tactique de la prennisation du
dispositif de lvaluation par lonction prsidentielle quils se sont tromps. Non seulement
Franois Mitterrand ne se prsente pas comme le passeur du dispositif dvaluation dun
gouvernement lautre mais il pousse galement, son profit symbolique, un
ddoublement de la tutelle du dispositif, ddoublement qui rendra plus difficile
lappropriation de la fonction valuative publique nationale par les prochains Premiers
Ministres.
Son avenir hypothqu, le dispositif dvaluation na dautre solution que de faire
rapidement la preuve de la dynamique du changement positif de laction publique quil est
cens enclencher. Il ny parviendra pas. Au moment o nous crivons ces lignes, cela fait
quatre ans que le CIME ne sest pas runi et donc quaucune commande dvaluation
lgitime (selon la procdure interministrielle dicte par le dcret du 22/01/1990) na t
passe. En raison dun certain phnomne dinertie, quelques institutions administratives ou
politiques ont malgr tout continu saisir le CSE afin quil donne un avis sur des
valuations quelles avaient conduites ou entendaient conduire sous leur seule autorit
(cest--dire sortant du strict cadre de la procdure interministrielle). Ce flux dalimentation
du CSE, que lon peut considrer aujourdhui comme presque tari, na jamais t trs ample
et, en tout cas, pas suffisant pour amener en juin 1996 le Prsident de la Rpublique Jacques
Chirac renouveler la moiti des membres du CSE (dont son prsident). A lheure actuelle,
687 Prsidence de la Rpublique, service de presse, Allocution prononce par Franois Mitterrand Prsident
de la Rpublique lors de linstallation du Conseil scientifique de l'valuation des politiques publiques , Paris
le 13 juillet 1990.

322

les initiatives, individuelles pour la plupart, appelant une relance du dispositif moyennant
ou non sa modification organisationnelle, se sont toutes soldes par des checs.

6. Quelques raisons circonstancielles dune dshrence

Il nest pas question ici dentrer dans une description et une analyse dtailles du
fonctionnement du dispositif dvaluation inaugur en 1990 afin den expliquer le grippage
progressif mais plutt rapide. Nous nous contenterons didentifier les quelques lments
factuels pr-explicatifs de ce grippage qui nous semblent les plus saillants.
Dabord un certain malthusianisme semble avoir anim ceux qui ont particip positivement
la conception du dispositif interministriel dvaluation. Cela sest rvl notamment
loccasion de la premire runion du Comit interministriel dvaluation le 26 juillet 1990.
Lionel Jospin, ministre de lEducation nationale, et Hubert Curien, son ministre dlgu la
Recherche et la Technologie, y exposent les actions publiques relevant de leurs autorits
respectives quils souhaiteraient faire valuer dans le cadre de la procdure mise en place :
ils proposent eux deux pas moins de quarante-cinq objets dvaluation possibles. Le
Commissariat Gnral du Plan est-il budgtairement, humainement et mthodologiquement
prt faire face cette demande qui, par ailleurs, le lgitime au-del de tout esprance dans
sa prise de fonction valuative pan-ministrielle ? Evidemment non. Mais le problme va
plus loin que la simple inadaptation du dispositif au moment de sa mise en branle puisque,
aprs celle-ci, rien na t fait pour modifier le dispositif la mesure de la demande
dvaluation qui la finalement submerg. Pierre-Yves Coss est rest sur son credo : Je
voulais que lon fasse faire 3 ou 4 grosses valuations russies et alors la machine se
mettrait en route. Par valuation russie jentends quil doit y avoir simultanit entre la
publication du rapport dvaluation et les mesures prises en fonction du rapport. JeanBaptiste de Foucault ntait pas vraiment daccord, il pensait que lvaluation devait autant
donner dans le volet cognitif, mmoire, que dans le volet dcisif .
Pendant que le duo directorial du CGP conversait sur lalternative thorique fonction
dcisionnelle - fonction mmorielle de lvaluation des politiques publiques en oubliant
que 3 ou 4 rapports dvaluation des politiques publiques par an ne formeront au plus que
quelques gouttes deau faible pouvoir colorant dans une mer mmorielle ou dcisionnelle
de laction publique, loccasion pour le dispositif de capter lnergie de la demande
valuative na pas t saisie. Plus prcisment, par exemple, il na pas t port remde au
problme pratique pourtant simple des indemnits drisoires verses aux membres du CSE,
qui ne les incitaient gure consacrer plus de deux jours par mois environ leur fonction de
conseillers en valuation. Au demeurant, bien que Pierre-Yves Coss se plaignait, juste
titre daprs nos renseignements, de lapathie de la majeure partie de son personnel par
rapport lvaluation des politiques publiques, il na pas pour autant dfini et mis en oeuvre
une politique de recrutement de chargs de mission valuative issus de lUniversit, de la
recherche en sciences sociales, des services dtudes ou oprationnels des ministres, etc.,
toffant la capacit valuative de son organisme. Si la stratgie de Pierre-Yves Coss tait,
comme il nous la affirm, de faire en sorte que le Plan prenne de plus en plus de poids
dans ce dispositif en jouant avec un peu dastuce l-dessus , force est de constater quelle
est reste vellitaire.
On peut avancer plusieurs hypothses pour expliquer la logique malthusienne et peu
pragmatique qui a ds le dbut prsid au fonctionnement du dispositif.
La premire pourrait tre que le Premier Ministre, Michel Rocard, ntait pas favorable au
principe dune mue trop brutale du Commissariat Gnral du Plan en un Commissariat
Gnral du Plan et de lvaluation des politiques publiques , ne serait-ce que parce que cela
aurait pu nuire la relance de la planification quil entendait soutenir. Pour plausible que
323

soit cette explication il nen demeure pas moins que Pierre-Yves Coss disposait dune
marge de manoeuvre non ngligeable pour contourner, voire assouplir le veto du Premier
Ministre en la matire.
En effet, dans la circulaire dite Rocard du 23 fvrier 1989 concernant le Renouveau du
Service Public , quatre grands axes de rforme du service public sont tracs : lintroduction
du management des ressources humaines dans les administrations, le dveloppement
dconcentr des responsabilits administratives, la pratique de lvaluation des politiques
publiques, ltablissement de rapports plus comprhensifs entre ladministration et ses
usagers. A propos de lvaluation des politiques publiques, il est crit dans la circulaire qu
il faut mobiliser tout le potentiel disponible et susciter lclosion dinstances nouvelles
[dvaluation, et qu] on ne peut esprer perfectionner les outils de lvaluation et lancrer
dans la pratique administrative que sil y a foisonnement de travaux dans ce domaine
(p.13).688. Il est cependant vraisemblable quil y ait eu la DGAFP689 du Ministre de la
Fonction Publique et des Rformes Administratives (autrement dit de lautre ct du foss
sparant le dispositif dvaluation et celui du Renouveau du Service Public, un foss creus
loccasion de la conception du dispositif) des rsistances quant une perspective du
comblement de ce foss aprs la mise en marche du dispositif690.
Quoi quil en soit, le plus important est de noter que le gestionnaire administratif officiel du
dispositif, Pierre Moscovici, a dessein referm le dispositif sur lui-mme et son
malthusianisme. En effet, parce quil tait un mitterrandien convaincu et membre du bureau
excutif du PS, Pierre Moscovici suivait lpoque la stratgie suivante : contenir
globalement la production du dispositif afin quil ne devienne pas un monument
institutionnel la gloire du courant rocardien au sein du PS691 ; empcher le lancement
dvaluations (et ralentir les processus dvaluation) pouvant renforcer lavantage
hirarchique du Premier Ministre sur des ministres socialistes non-rocardiens692.
Cest cette ligne stratgique que Jean Leca va achopper693. Ds le mois de juillet 1990,
Jean Leca prend rendez-vous avec Pierre Moscovici pour lui offrir de laider rsorber les
piles de propositions dvaluation manant des administrations - piles qui prennent de la
688 A ce propos, on lira avec intrt : Ministre de la Fonction Publique, Commissariat Gnral du Plan,
LEtat dans tous ses projets, un bilan des projets de service dans ladministration, La documentation
Franaise, Paris, novembre 1994. Les projets de services qui se sont multiplis au dbut des annes 1990 dans
ladministration (plusieurs centaines, dans le cadre du renouveau du service public) devaient dboucher sur la
transformation des services engags dans la dmarche en centres de responsabilit dots dune autonomie de
gestion largie . Le rapport note que la faible diffusion dune culture pratique de l'valuation travers le
mouvement des projets de service est un des points sombres de la dmarche et ce dans tous les ministres.
689 Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique
690 Cest clairement ce que nous a laiss entendre, lors dun entretien, Isabelle Orgogozo, agent contractuel,
chef du service des tudes et de la recherche de DGAFP, et membre de lASP : Lvaluation des politiques
publiques cest un truc de centralisateurs qui nont jamais mis les pieds dans un service oprationnel de
ladministration dconcentre de lEtat. De toute faon, il ne fallait pas institutionnaliser de procdure
nationale d'valuation. Lorsque Herv de Charette [Ministre dlgu auprs du Premier Ministre, charg de la
fonction publique et du Plan, 1986-1988] a fait a avec les cercles de qualit dans ladministration il y eu dun
seul coup une chute norme du nombre des cercles ouverts et cest maintenant compltement pass de mode .
691 En 1990, aprs deux annes passes Matignon, Michel Rocard jouissait toujours dune popularit forte et
stable, ce qui en faisait sans conteste (rationnellement) le prsidentiable du PS, chose que Franois Mitterrand
(et les mitterrandiens) ne pouvait supporter. A notre connaissance, le changement de Premier Ministre de 1991
est le seul de la Cinquime Rpublique qui na pas t justifi par la volont dun changement de politique
gouvernementale exprime par le Prsident de la Rpublique.
692 En appui de notre propos, citons la litote dun haut fonctionnaire interrog par nous : Mosco nest pas
comme moi. Je suis un traditionaliste du fonctionnariat alors que lui, il fait usage de ses deux appartenances
[PS et haute fonction publique] en synergie pour son profit personnel .
693 Ce jugement de fait sur laction du prsident du CSE doit tre considre comme tant la mesure de la
quasi-inextricable configuration politico-administrative dans laquelle il devait manoeuvrer.

324

hauteur - et pour accompagner scientifiquement la transformation des propositions

dvaluation en projets srieux dvaluation. Par crit, Pierre Moscovici remet vertement
[Jean Leca] [sa] place prvue dans la procdure dvaluation du dcret du 22 janvier
1990 (entretien avec Jean Leca). Jean Leca prend cela pour un affront - cen est
effectivement un -, demande une runion darbitrage entre Pierre Moscovici et lui-mme,
lobtient, mais le tiers prsent nest ni Pierre-Yves Coss ni Jean-Baptiste de Foucault. Cest
Robert Fraisse qui ne peut lgitimement faire office darbitre mais, au mieux de gardien de
la paix. Lorsquau cours de cette entrevue Pierre Moscovici dclare Jean Leca que sa prise
de position rigoriste par rapport la procdure officielle dvaluation dcoule des ordres que
lui a donns le commissaire au Plan, le prsident du CSE est bien oblig de le croire. Si
Pierre-Yves Coss ou son adjoint na pas jug utile darbitrer entre lui et Pierre Moscovici,
cest probablement que ce dernier dit vrai.
En fait, Jean Leca aurait pu recueillir lassentiment de Pierre-Yves Coss quant
lamnagement dun espace dintervention scientifique du CSE en amont de la procdure
dvaluation. Il est crit dans le dcret du 22 janvier 1990 que progressivement, tous ceux
qui souhaiteront sassurer de la qualit des valuations quils entendent mener bien
pourront solliciter lavis du Conseil scientifique . Ainsi rien nempchait juridiquement le
CSE daller dmarcher les administrations ministrielles pour les aider formuler leurs
projets dvaluation avant de les communiquer au secrtariat du CIME, cest--dire Pierre
Moscovici.
Le problme est que Jean Leca na pas voulu exercer son droit dintervention scientifique
discrtement et avant Pierre Moscovici, mais dans un premier temps ouvertement et avec
Pierre Moscovici, puis dans un second temps, compte tenu de la raction de ce dernier,
ouvertement et contre Pierre Moscovici. Or, celui-ci possdait plus datouts que Jean Leca,
ne serait-ce que parce quil tait un mitterrandien zl et que Franois Mitterrand pouvait
rvoquer le prsident du CSE sa guise. La position de Jean Leca ouvertement contre Pierre
Moscovici tait irrversible dans la mesure o un ventuel repli sur lexercice de son droit
dintervention scientifique avant Pierre Moscovici ne pouvait plus tre discret et serait ainsi
pass pour une manoeuvre de court-circuit du chef du service du financement et donc un
casus belli lissue vidente.
Pierre-Yves Coss a certes tent de faire entendre raison (entretien) Pierre Moscovici
mais, celui-ci ne flchissant pas, il na pas voulu aller jusqu le dsavouer publiquement. A
cela, trois raisons peuvent tre avances. Primo, Pierre Moscovici garantissait un
fonctionnement poussif mais rel du dispositif tandis quun esclandre trop vif entre le
commissaire et le secrtaire attitr du CIME aurait bloqu un dispositif devant faire
rapidement ses preuves. Secundo, Pierre-Yves Coss envisageait laprs-Rocard avec
inquitude694. Tertio, Pierre Moscovici a eu la chance de tomber sur un cas despce grce
auquel il a pu lgitimer sa position. Expliquons-nous. Lune des propositions dvaluation
mises par le ministre Hubert Curien portait, sans que ce dernier le st, sur une action
publique par laquelle aurait transit une partie des financements occultes du Parti socialiste.
Pierre Moscovici pouvait se prvaloir davoir pu arrter temps un processus valuatif
potentiellement dangereux pour le pouvoir en place. Ainsi, Pierre Moscovici a pu facilement
obtenir lassurance que les propositions dvaluation saisissables par le CIME subissent, par
ses soins exclusifs, un tri politique scrupuleux avant de faire lobjet dun examen
scientifique de la part du CSE. Ceci explique le tempo andante rythmant le fonctionnement
du dispositif.
694 A raison puisquune des premires dcisions dEdith Cresson son arrive Matignon sera de demander
sans mnagement le dpart de Pierre-Yves Coss. Le Commissariat Gnral du Plan est rest plus de six mois
sans commissaire et sans quaucun ordre ni impulsion nmane du Premier Ministre son endroit. Finalement,
en fvrier 1992, Jean-Baptiste de Foucault qui assumait par intrim le rle de commissaire est devenu, par
dfaut, titulaire officiel du poste (dixit Jean-Baptiste de Foucault).

325

Sous le gouvernement de Michel Rocard, le CIME sest runi deux fois (le 26/07/1990 et le
21/03/1991) lanant deux fournes de cinq valuations chacune. Avec la dmission de
Michel Rocard et son remplacement par Edith Cresson (15 mai 1991), le pas cadenc de
lgionnaire impos par Pierre Moscovici sest fait dune lenteur infinie. Il a fallu attendre
que Pierre Moscovici soit accapar par la grande recomposition des alliances lance par
Michel Rocard - le fameux big bang - au sein du PS juste avant les lections lgislatives
de mars 1993 pour que le CIME soit runi une troisime fois (le 17 mars 1993) sous la
prsidence non pas de Pierre Brgovoy mais de son secrtaire dEtat au Plan, lanant quatre
valuations supplmentaires. Celles-ci seront les dernires entrant dans le strict cadre du
dispositif.
Dans le rapport annuel du CSE de cette anne-l, le prsident du CSE, exprime son
amertume : Il demeure cependant que si lvaluation nest pas plus une panace que ne
ltaient le savoir pour M. Jourdain, ou le savoir mdical pour Argan, elle est aussi utile
queux, ds quelle nest pas demande par des Bourgeois gentilshommes ou des
Malades imaginaires , mais seulement par des honntes gens , (ce qui peut se traduire
aussi dans le monde dmocratique contemporain par le simple terme de citoyens ) 695.
En janvier 1995, de manire moins thtrale, les auteurs dun rapport au Commissaire au
Plan en appellent en vain une relance rformatrice du dispositif : Limpressionnante
dperdition suscite par le dispositif interministriel dvaluation a, en effet, largement
dcourag les ministres de prendre linitiative de projets interministriels dvaluation,
mme sils restent convaincus du bien-fond de la dmarche et la mettent parfois en oeuvre
sur le plan interne 696. La dynamique de la politique nationale de dveloppement de la
pratique valuative initie de manire tonitruante mais sur des bases relativement fragiles car
hypercentralistes par Michel Rocard a t perdue.

695 Phrase conclusive de lintroduction de Jean Leca : Conseil scientifique de l'valuation, Lvaluation en
dveloppement 1993, La Documentation Franaise, Paris, 1994, p. 14.
696 Rapport au Commissaire au Plan, Lvaluation : une ncessit stratgique pour un Etat moderne,
Commissariat Gnral du Plan, janvier 1995, p. 31, (document non publi). Ce rapport a t rdig par Bernard
Perret, Claire Guignard-Hamon (qui a remplac Sylvie Trosa en 1993), Vincent Lna et Paul Tolila (chargs de
mission au CGP), sous la direction de Nicolas Tenzer, jeune normalien, ancien lve de lENA (administrateur
civil), rdacteur en chef de la revue semestrielle philosophico-politique Le Banquet , successeur en 1993 de
Pierre Moscovici la tte du service du financement du Plan, et avec qui Jean Leca sest bien entendu.

326

Conclusion
Nous voici donc arriv au terme dun priple qui nous a amen dconstruire le processus
par lequel la notion d valuation des politiques publiques a progressivement merg en
tant que dsignation de certains modes de pense et de certaines pratiques de laction
publique en France.
Notre hypothse descriptive initiale tait que les raisons de la socialisation faible et
inorganise de ces modes dans la sphre politico-administrative - sous la forme dune
politique nationale dvaluation des politiques publiques - devaient tre cherches du ct de
la relation de dpendance gntique , institutionnelle et intellectuelle, quentretient le
thme de l'valuation avec une planification nationale de plus en plus mythifie. Notre
enqute socio-historique montre effectivement quen France, malgr quelques
discontinuits, le thme de l'valuation des politiques publiques constitue dabord un avatar
de la planification. Elle retrace galement comment, partir des annes 1960, le mythe de la
planification (au sens anthropologique du terme) perd de sa force mobilisatrice et devient
mme un repoussoir pour une importante partie des acteurs de la gouvernementalit centrale
franaise. Au final, dans sa conception et sa mise en oeuvre, la politique nationale
d'valuation des politiques publiques de 1990 fait les frais de deux phnomnes embots :
une bataille entre acteurs de la gouvernementalit centrale ; une large victoire des
dtracteurs du mythe sur ceux qui souhaitent le revivifier travers le dveloppement dun
systme centralis d'valuation des politiques publiques.
Reste maintenant proposer une hypothse gnrale non plus descriptive, mais
interprtative, concernant les processus sociaux, institutionnels et politiques dcrits dans le
corps de la thse.
Nous pensons que les dboires de la pratique valuative ont partie lie avec lcart qui
semble exister entre lacception scientifique du vocable politiques publiques et son
entendement par les acteurs politico-administratifs franais. On aura par exemple not dans
le cinquime chapitre que les conseillers dEtat chargs de la rdaction du dcret du 22
janvier 1990 avaient demand leurs interlocuteurs du Commissariat Gnral au Plan de
leur expliquer ce quils entendaient par politique publique. Professionnellement forms ne
se fier qu lexistence juridique des choses, ces hauts fonctionnaires avaient quelques
difficults penser et agir en termes de politiques publiques. De mme, en 1989, Patrick
Viveret avait obtenu du Prsident de lAssemble Nationale, Laurent Fabius (ENA, Conseil
dEtat), lorganisation dune sance de travail sur lvaluation des politiques publiques et
runissant quelques dputs et des spcialistes de l'valuation tels quEric Monnier ou JeanPierre Nioche. Au cours de cette runion, ces deux spcialistes de l'valuation ont d
constater lampleur du malentendu conceptuel qui existait entre eux et le Prsident de
lAssemble Nationale propos de la notion de politiques publiques. Par politiques
publiques, Laurent Fabius entendait (et entend encore aujourdhui697) : lapplication des
textes de lois vots par lAssemble Nationale .
En fait, lhistoire de lvaluation des politiques publiques en France permet de mettre en
vidence les grands traits de la socialisation dans la haute administration de la catgorie de
pense et daction politiques publiques . A premire vue, cette socialisation apparat
comme une vidence. Il ne fait aucun doute que le terme politique publique est

697 Voir lentretien quil a accord au Monde en juillet 1997 propos des chantiers de rforme quil entendait
ouvrir lors de son nouveau mandat de Prsident de lAssemble Nationale.

327

aujourdhui pass dans le langage commun des dcideurs publics.698 Cependant, notre
enqute suggre que lon ne peut pour autant parler de vulgarisation pratique du corpus
conceptuel de lanalyse des politiques publiques.
La prsente conclusion propose une discussion sur les rapports entre lacception scientifique
et lacception administrative du vocable politiques publiques . En la matire, notre
hypothse est quun cart croissant entre ces deux acceptions est apparu en France, de
laprs-guerre jusqu aujourdhui. Pourtant, les fondements tant scientifiques
quadministratifs de la notion pratique de politique publique puisent leurs origines dans un
modle amricain o les deux acceptions du vocable sont fortement imbriques. Pour
comprendre ce paradoxe, il nous parat donc ncessaire de poser les jalons dune analyse
historique du commerce dimport-export transatlantique concernant les sciences et les
technologies de gouvernement.699
Pour ce faire, nous reconvoquons plusieurs domaines dchange qui ont fait lobjet dun tel
commerce sur la priode 1945-1990. Ces domaines sont les suivants : la construction dun
appareil de planification conomique national dans la France de limmdiat aprs-guerre ;
les missions de productivit , qui ont t le vecteur dimportation de mthodes
amricaines de gestion publique et surtout prive ; le dveloppement des sciences sociales
selon une orientation empiriste ; la controverse des indicateurs sociaux ; la
rationalisation des choix budgtaires, et enfin lvaluation des politiques publiques. Ces
domaines dchange ont t numrs dans un ordre peu prs chronologique700. Ce
parcours diachronique a ici pour objectif de mettre en relief les spcificits franaises qui ont
conditionn la rception des importations et qui sont la base de lcart entre lentendement
scientifique et lentendement administratif des politiques publiques.
La planification constitue le premier lment du commerce en question. Il est couramment
admis que celle-ci est porter au crdit du seul gnie franais . Cest oublier que la
naissance de ce mode rationnel de gouvernement, dabord exclusivement conomique et
industriel, a t largement conditionne par les tractations transatlantiques relatives au plan
Marshall. Certes, le premier commissaire au Plan, Jean Monnet, ressortissant franais, avait
t lauteur du Victory Program qui traa les grandes lignes de la coordination de
lconomie de guerre amricaine Cette procdure de coordination sera perfectionne (par
des conomistes tels que Lontieff), dmilitarise et institutionnalise lgalement en janvier
1946 travers la cration du Council of Economic Advisers prs la Prsidence amricaine.
Mais lorsque Jean Monnet propose en 1945 au Gnral De Gaulle de crer un organe paraadministratif de planification et de modernisation de lconomie franaise, il fait de bon gr
office de cheval de Troie de la politique amricaine en direction dune Europe qui sera
qualifie quelques annes plus tard dEurope de lOuest . Il sagit de dvelopper et de
dynamiser une conomie de march dans ces pays, afin de procurer des dbouchs pour les
entreprises amricaines devant se re-civiliser , dinstaller dans ces pays un consumrisme
de confort individuel qui rendra leurs populations plus sourdes aux sirnes du modle
sovitique, de se faire des allis militaires financirement autonomes et donc responsables et
peu coteux, etc.

698 La controverse valuative franaise des annes 1980 a contribu naturaliser lexistence relle de son
passager linguistique clandestin que constitue le vocable politique publique . Cette banalisation repose
galement sur le fait que les enseignements, les stages de formation ou les expertises en politiques publiques
ont dpass un certain stade critique daudience pertinente
699 Les travaux de recherche sur limport-export institutionnel sont en France peu nombreux, du moins dans le
domaine de lanalyse des politiques publiques. On notera nanmoins lclairant cadrage effectu par Yves
Mny (Cf. Mny (Y.), (dir.), 1993, Les politiques du mimtisme institutionnel. La greffe et le rejet, Paris,
LHarmattan, coll. Logiques Politiques.
700 A peu prs chronologique, car ils se chevauchent pour la plupart.

328

Le faible idalisme701 politique du gouvernement amricain na dgal que le grand

pragmatisme dont il fait preuve lors des ngociations sur les conditions doctroi de laide
Marschall la France. Les ngociateurs amricains ont notamment une attitude ouverte et
pragmatique lgard du processus dtatisation de la planification qui se profile sous la
houlette de lentreprenant directeur du Trsor, Franois Bloch-Lain. En effet, ils peuvent,
avec laide de Jean Monnet, orienter ce processus dans le sens dune traduction franaise du
Council of Economic Advisers. Cette traduction institutionnelle est charge de la mise en
place dune comptabilit nationale rigoureuse dont lconomie franaise de march a le plus
grand besoin. Ainsi, le gouvernement amricain de limmdiat aprs-guerre investit-il
financirement et technologiquement dans un projet de gouvernementalisation du saintsimonisme conomique qui sest fait jour dans la France de lOccupation702. Cest pourquoi
nous rangeons la planification dans le rayon des importations institutionnelles.
La premire priode denclenchement de la pompe importation technologique prend ainsi
place dans limmdiat aprs-guerre. Il importe de prciser qu cette poque se met en place
aux Etats-Unis un triangle planificateur qui repose sur des interdpendances fortes entre ses
trois sommets : le politique (le Prsident, appuy par le Congrs), ladministration fdrale
et la science macro-conomique. Cest la cration et le fonctionnement du Council of
Economic Advisers qui permettent lintgration de ce triangle.703
Limportation de la planification en France rencontre initialement des conditions
institutionnelles similaires celles prvalant aux Etats-Unis. Cest en partie pourquoi la
greffe prend rapidement. Le gouvernement dUnion Nationale emmen par le Gnral De
Gaulle, et dans lequel sigent des reprsentants du parti communiste, soutient la cration du
Commissariat du Plan. A la direction du Trsor, Franois Bloch-Lain se montre galement
intress par la planification et cre le Bureau des statistiques et des tudes financires (futur
SEEF). LInstitut des sciences conomiques appliques de Franois Perroux se constitue en
vivier de macro-conomistes planificateurs. Le fait que le dlitement rapide du modle
planificateur outre-Atlantique nait pas connu dquivalent en France, bien au contraire, est
rvlateur de spcificits franaises : des spcificits conjoncturelles dune part (la France a
perdu la guerre, et le pays, linverse des Etats-Unis, doit tre industrialis de manire
planifie), des spcificits structurelles dautre part (la haute fonction publique sest
convertie au modernisme et au productivisme, et ne peut tre vritablement musele par un
systme parlementaire instable et fragilis par la dfaite). Ds lors, la planification se
dveloppe fortement et exclusivement au sein du ple administratif ; cest la Comptabilit
Nationale qui jette les bases de la science macro-conomique en France, alors quaux EtatsUnis, on observe prcisment linverse : les lments de Comptabilit Nationale sont
produits par des ples universitaires relativement indpendants de ladministration fdrale.
A la fin des annes 1940, la planification franaise vole de ses propres ailes, c'est--dire
quelle se dveloppe sans rfrence directe lexprience amricaine. Pour autant, des
missions de productivit feront rgulirement, aprs 1950, le voyage outre-atlantique.
Celles-ci concrtisent une seconde phase du commerce dimport-export institutionnel qui
nous intresse. Bien quelles sadressent principalement au monde de la grande entreprise
franaise (prive ou publique), elles ont directement conditionn les relations de ce mme
monde avec la planification. Ces missions vont permettre aux grandes entreprises franaises
de se doter de capacits propres de planification. Si ces pratiques se dveloppent en
articulation avec lactivit planificatrice nationale, elles tmoignent cependant dune
autonomie croissante du secteur productif. En outre, les missions de productivit ont
contribu raviver et orienter lesprit dentreprise des hauts fonctionnaires franais tels que
701 Qui dtonne avec le wilsonisme de laprs premire guerre mondiale.
702 Paxton (R.), 1973, La France de Vichy, 1940-1944, Paris, Seuil.
703 Cf. Lindblom (Ch. E.), 1977, Politics and markets, New Yoork, Basic Books, Inc., Publishers

329

Franais Bloch-Lain ou Pierre Mass, qui y participaient, les prparant donc prendre acte
de la grandissante autonomie des entreprises.
Ce processus de polycentralisation planificatrice de lconomie franaise va tre lorigine
dune csure conceptuelle et pratique au sein de lappareil planificateur franais. On assiste
ainsi en 1960 la formation de deux camps. Le premier, prcisment incarn par Pierre
Mass et Franois Bloch-Lain, considre la polycentralisation sous un jour favorable et
propose que la planification nationale se focalise dsormais sur lordonnancement rationnel
de lconomie publique et du secteur non marchand (planification sociale). Le second camp,
personnifi par Claude Gruson, souhaite la faveur de lavnement de lEtat fort de la
Vme Rpublique une recentralisation de la planification.
Paralllement ces tensions qui fissurent lappareil planificateur en interne, les grandes
fondations amricaines aident les reprsentants des sciences sociales non conomiques
franaises oprer un virage empiriste, et donc scientifique , qui les loignera
conceptuellement des humanits et institutionnellement des facults de lettres. Le
dveloppement des sciences sociales selon une orientation empiriste nous semble ainsi
pouvoir tre considr comme redevable du commerce Etats-Unis/France qui nous intresse.
Les fondations Rockefeller et Ford ont notamment contribu faire natre la VIme section de
lEcole pratique des hautes tudes (VIme section qui deviendra plus tard lEHESS) au travers
de financements et de legs documentaires. Des sociologues tels que Michel Crozier (1959)
ou Raymond Boudon (1966), et bien dautres aprs eux, ont bnfici de subventions pour
aller sjourner plusieurs mois dans les universits amricaines. Des chercheurs amricains,
europens dorigine ou non, tels que Paul Lazarsfeld et Daniel Bell, ont t invits en France
pour dispenser des enseignements ou faire valoir lors de confrences lintrt dun tournant
dlibrment empiriste dans les sciences sociales ; non sans aiguillonner de jeunes
sociologues franais tels quAlain Touraine ou Pierre Bourdieu. Les tenants franais de
lanalyse des politiques publiques ont tous t stimuls, dune manire ou dune autre, par
les travaux de leur collgues amricains. Il sen sont soit inspirs directement, soit
explicitement dmarqus (ce qui revient une forme dlibre de positionnement par
rapport ...), tel Bruno Jobert qui commence son livre Le social en Plan (op. cit.) par une
attaque en rgle de la thorie anti-rvolutionnaire de la dmocratie dfendue dans les annes
1960 par Charles Lindblom dans son livre The intelligence of democracy .
Il devient ds lors envisageable que les sciences sociales franaises apportent, linstar des
sciences sociales amricaines sollicites dans le cadre des administrations Kennedy/Johnson
(Great Society), leur pierre ldifice planificateur. Le premier courant planificateur,
emmen notamment par Claude Gruson, est plutt favorable une telle contribution des
sciences sociales non conomiques, quil considre comme des sciences part entire. Il
envisage cependant cette collaboration sous un angle instrumental, qui place les
planificateurs dans une position surplombante. Les sociologues, attachs une tradition
dindpendance, rpugnent une telle instrumentalisation de leurs comptences par la haute
administration. Comme on la vu dans le chapitre deux, la rputation - non sans fondements
- de sovitisme attache Claude Gruson les effraie dautant plus que nombre de
sociologues franais sestiment redevables des sciences sociales doutre-atlantique.
Paradoxalement, le second courant planificateur, reprsent par Pierre Mass et favorable
linstauration dune planification sociale, manifeste une indiffrence teinte dun mpris poli
pour ce quil continue considrer comme des humanits tout juste mme de faire de
lessayisme prospectif. Pierre Mass, Franois Bloch-Lain et Paul Delouvrier sont cet
gard les parfaits reprsentants dune haute fonction publique qui, porte par la lgitimit
gouvernementale que leur a confre le Gnral De Gaulle, se refuse envisager que des
sciences utiles puissent se dvelopper en dehors de leur expertise administrative et
conomique.

330

Alors que le systme amricain connat une diversification de son expertise scientifique et
va mettre contribution les sciences sociales (Bauer, Bell, Lindblom, Olson, Wildawsky,
etc.), cette spcificit franaise que constitue le corporatisme dEtat va faire obstacle une
valorisation gouvernementale des sciences sociales franaises. Ds lors, si les pratiques
dimport-export continuent tre actives, les flux dimportation vont fonctionner
sparment les uns des autres. Par exemple, aux Etats-Unis, la pertinence gouvernementale
des indicateurs sociaux, des valuations exprimentales, de lanalyse des politiques
publiques, etc., forment dans les annes 1960 les divers lments dune mme controverse.
Leur traduction en France sopre, linverse, en ordre dispers. La RCB est importe par le
ministre des Finances, afin notamment dinstaurer un systme de planification des
dcisions publiques en remplacement dune planification classique qui ne lui donne pas
satisfaction. Le lien entre dveloppement de la RCB et formation dun systme dindicateurs
sociaux souhait par le Commissariat Gnral du Plan ne sera jamais tabli ; de mme, en ce
qui concerne la jonction entre indicateurs sociaux et sciences sociales. Aux Etats-Unis,
malgr le dmantlement du PPBS et quand bien mme la controverse sur les indicateurs
sociaux tourne court et naboutit pas linstauration dun systme de comptes sociaux, un
modus vivendi est nanmoins trouv. Administrations fdrales et infra-fdrales,
gouvernement, Congrs, autorits politiques locales et chercheurs en sciences sociales
saccordent sur la production dune expertise valuative participant la rgulation globale
du systme politico-administratif.
En France, lclatement du systme multipolaire de rationalisation de laction publique
(planification, RCB, sciences sociales) est si prononc quau milieu des annes 1970 les
faillites peu prs concomitantes de la planification et de la RCB nengagent pas leurs
reprsentants recourir aux sciences sociales au-del du rle de caisse de rsonance des
volutions sociales dans lequel ils les ont en gnral confines. Les sciences sociales
franaises, stimules par les travaux danalyse des politiques publiques mens outreatlantique, commencent pourtant cette poque sinvestir dans la production dun discours
douverture de la bote noire de lEtat. Elles deviennent ainsi aptes participer de plain-pied
un dbat sur le contenu et lorganisation mthodologique et institutionnelle de lexpertise
gouvernementale.
A la banalisation et au foisonnement mthodologique de lvaluation et de lanalyse des
politiques publiques amricaines704, rpond le dsenchantement croissant de la haute
administration franaise quant la possibilit dune rationalisation de la gouvernementalit
centrale. Ce dsenchantement se trouve renforc par le dveloppement du nolibralisme,
qui propose une alternative radicale la rationalisation de laction publique : le
dmantlement partiel de lEtat.
Ds lors, partir du milieu des annes 1970, le monde de lintelligence scientifique et le
monde de lintelligence administrative de la gouvernementalit suivront des trajectoires
parallles qui ne se croiseront plus qu de rares occasions. Replacer ces occasions dans
lhistoire des rapports entre ces deux mondes en France permet de relativiser leur porte.
Par exemple, la Direction de la prvision fait en 1982 appel Jean-Pierre Nioche. Il sagit
que celui-ci aide cette administration organiser son investissement institutionnel et
mthodologique dans le thme de lvaluation des politiques publiques. Abstrait de tout
contexte historique, ce cas spcifique de recours un chercheur en sciences sociales
fortement inspir par le mouvement de la Policy Evaluation amricaine laisse penser que
le monde de lintelligence administrative na pas lev toutes les passerelles qui le liaient au
monde de lintelligence scientifique. En ralit, si lon considre lensemble du processus
dans lequel lappel de la DP Jean-Pierre Nioche sinscrit, on saperoit que cest Jean704 En tmoignent le dveloppement dune industrie de lvaluation, avec ses firmes et ses cabinets, la
cration de Schools of Public Policy dans les grandes universits, la multiplication de revues spcialises,
linstitutionnalisation de lvaluation et de lanalyse des politiques au General Accounting Office, etc.

331

Pierre Nioche, en organisant en 1980 le colloque O va la gestion publique ? qui prend

le premier linitiative de proposer la DP un aggiornamento technologique de la RCB. Alors
que cette dernire se trouve cette poque dans une situation institutionnelle extrmement
critique, les derniers tenants de la RCB ne relvent pas la proposition, signe que les voies de
communication sont dj presque entirement coupes.
A la limite, on pourrait considrer lappel de la DP de 1982 et le colloque de dcembre 1983
qui sensuit comme un anachronisme qui tient aux caractristiques sociologiques des auteurs
de lappel. Ces derniers sont en effet le nouveau directeur de la DP, Jean-Claude Milleron, et
le nouveau chef de la SDCDP, Michel Deleau. Leur volontarisme pro-valuatif est
prcisment reprsentatif dune gnration de hauts fonctionnaires qui nexclut pas encore
totalement le recours des expertises scientifiques dorigine non administrative. En outre, ni
lun ni lautre na fait lexprience ses dpens de la dcomposition du mouvement RCB.705
Larrive dune nouvelle gnration de jeunes hauts fonctionnaires met fin ce recours
anachronique aux sciences sociales. Patrice Vial et Paul Champsaur, qui incarnent cette
nouvelle gnration, arrivent aux commandes de la DP en 1984.
En oeuvrant au dsinvestissement total de la DP du thme de l'valuation, Patrice Vial
traduit dans les faits le souhait de plus en plus imprieux du corps des inspecteurs des
Finances de fermer dfinitivement la parenthse dinnovation ouverte dans les annes 1960
par leur collgue Renaud de la Genire avec le lancement de RCB. Form HEC puis la
Stanford Business School avant dentrer lENA et dintgrer lInspection gnrale de
Finances, Patrice Vial incarne la nouvelle position de son corps dans la gouvernementalit
centrale, position renforce par la politique daustrit budgtaire dcide par le
gouvernement au cours de lanne 1983 en conformit avec les normes nolibrales
internationales (Commission europenne, SME, FMI, Banque Mondiale, etc.) en matire de
gestion de crise des Etats-Providence706.
En 1984, les inspecteurs des Finances travaillant au ministre des Finances nont plus besoin
dune techno-science interministrielle pour simposer dans la gouvernementalit centrale.
En termes de cots de tractations , ils ont mme intrt ce que cette techno-science
nexiste pas707. Pour ceux qui travaillent la DP, lchec de la RCB constitue une pice
conviction et vient en appui dun discours sur limpossibilit dune telle techno-science.
Ceci va de pair avec une dconsidration par les membres de ce grands corps des discours
issus de segments des sciences sociales franaises inspirs par la Policy Science amricaine
qui problmatisent la question de la conciliation rationalit/lgitimit dans la mise en
cohrence de la gouvernementalit nationale.
Paradoxalement (en apparence), une partie des sciences sociales amricaines va contribuer
la fermeture technologique du ministre des Finances - dsormais institution dominante de
la gouvernementalit centrale franaise - par rapport aux ides de rforme technologique
gouvernementale portes par certains segments des sciences sociales franaises. Cest l
quintervient une nouvelle gnration dX-ENSAE reprsente par Paul Champsaur, toile
705 Jean-Claude Milleron a mme profit de cette dcomposition, qui a permis au le corps des administrateurs
de lINSEE de rcuprer lancien rseau des cellules ministrielles RCB.
706 Evidemment, cette position de force nest pas seulement donne par le gouvernement aux inspecteurs
des Finances. En effet, ce don est en partie induit par les inspecteurs des Finances qui, souhaitant prserver,
voire consolider, leurs positions dans les instances internationales voques, relayent les schmes daction
nolibraux qui y prosprent. Ainsi, la conversion des inspecteurs des Finances au nolibralisme ne
sopre pas seulement par enchantement idologique. Elle se fonde galement sur des intrts corporatistes
tout--fait prosaques.
707 Daprs nos entretiens, les inspecteurs des Finances, notamment de la Direction du Budget, estiment le
dveloppement de la population des anciens lves de lENA (quel que soit leur rang de sortie) a pacifi les
relations entre ministre des Finances et administrations dpensires . Ceci nest pas surprenant puisque, audel dune formation commune lENA, les anciens lves de lENA ne faisant pas partie des trois grands
corps administratifs reconnaissent la supriorit des inspecteurs des Finances.

332

stratgique montante du corps des administrateurs de lINSEE lpoque et incontestable

stratge en chef de ce corps aujourdhui, puisque directeur gnral de lINSEE.
Nous avons dcrit dans le chapitre deux le changement de rgime de la rationalisation de la
gouvernementalit aux Etats-Unis. Du dbut des annes 1960 au dbut des annes 1970, ce
rgime passe de lutopie des grands systmes dexpertise tels que le PPBS, une forme
polycentrique de rgulation. Celle-ci sopre par la multiplication dactes d'valuation
contractualiss lamiable entre bouts dautorits politico-administratives et bouts de
recherche en sciences sociales. Ce rgime se transfigure encore au cours des annes 1970 et
se stabilise avec larrive de Ronald Reagan la Prsidence des Etats-Unis. La monte en
puissance et la radicalisation des thses nolibrales708, ainsi que le nombre de plus en plus
important de fonctionnaires fdraux forms aux Policy Sciences dans les universits, font
que la contribution structurante des sciences sociales la gouvernementalit nationale
amricaine seffectue moins par lacte valuatif et davantage par le renouvellement de
lexpertise lintrieur de ladministration fdrale. La baisse de commande valuative qui
fait suite llection de Ronald Reagan en 1980 aggrave ce basculement. Aaron Wildavsky
est une figure tout fait illustrative de cette volution. Fondateur et directeur de la School of
Public Policy de lUniversit de Berkeley, il publie en 1979 un livre au titre vocateur :
Speaking Truth to Power : the Art and Craft of Policy Analysis 709. Le neuvime chapitre
de la partie 3 de louvrage (The Self-Evaluating Organization, pp. 212-237), et en particulier
sa cinquime section intitule Evaluation, Incorporated (pp. 226-229), indique les
grands traits du rgime de lexpertise gouvernementalement utile qui se fait jour aux EtatsUnis lpoque. Cette expertise nest pas produite par des scientifiques, mais doit plutt tre
fabrique par des artisans en poste dans les administrations et forms aux rudiments des
Policy Sciences par des universitaires tels quAaron Wildavsky.
En 1984, influenc notamment par la lecture des crits du nolibral Charles L. Schultze,710
Paul Champsaur sinspire de ce rgime dexpertise amricain pour laborer le modle
dexpertise qui lui semble pouvoir fonder une nouvelle stratgie pour le corps des XENSAE. Il nexiste pas de Schools of Public Policy dans les universits franaises, mais il y
a lENSAE et cest ce qui compte pour Paul Champsaur.
Pour llite montante du corps des administrateurs de lINSEE, il nest plus question que les
membres du corps forms lENSAE promeuvent et grent un systme pluri-ministriel
intgr dexpertise gouvernementale comme Jean-Claude Milleron lenvisageait propos de
l'valuation des politiques publiques. Une telle stratgie daction collective expose en effet
le corps deux types de risques : dabord, celui de rduire les marges de manoeuvre dont
chaque membre du corps a besoin pour conqurir, consolider et dvelopper sa place
lintrieur despaces administratifs spcifiques (stratgie du camlon ) ; ensuite et
surtout, celui de mettre le corps en porte--faux avec la position des inspecteurs des
Finances qui contrlent le ministre des Finances, cest--dire la fois lemployeur principal
du corps des administrateurs de lINSEE, et le centre dsormais indiscutable de la
gouvernementalit centrale franaise. Cest donc un modle dexpertise a-doctrinale,
atomise et adaptable la situation professionnelle de chaque membre du corps, que Paul
Champsaur et ses suivants tentent avec succs dimposer chez les leurs711.
708 Notamment lcole du Public Choice.
709 Wildavsky (A.), 1979, Speaking Truth to Power : the Art and Craft of Policy Analysis, Boston : Little,
Brown.
710 C.L. Schultze prne le mme modle quA. Wildavsky dans le champ conomique. Cf. Schultze (Ch.),
1977, The public use of private interest, Washington D.C., Brookings Institute, et surtout Schultze (Ch.), The
role and responsabilities of economists in government, American Economical Review, n 72, vol. 2, may 1982,
pp. 62-66.
711 A ce titre, sil ne fait aucun doute que Paul Champsaur est nolibral, son action corporatiste ne lest
absolument pas. Cest une prcision quil convient dapporter au regard de Jobert (B.), Thret (B.), "France : la

333

Les formes actuelles du corporatisme X-ENSAE sont dune importance certaine pour notre
propos. Dune part, elles dterminent les formes de lexpertise gouvernementale en vigueur
au ministre des Finances. A ce titre, elles conditionnent le rgime dexpertise de la
gouvernementalit nationale dans son ensemble. Ce conditionnement se trouve renforc par
la prsence de services dtudes statistiques et conomiques dans de nombreuses
administrations centrales. Dautre part, la nature mme de lexpertise pan-administrative des
administrateurs de lINSEE maintient les analystes acadmiques des politiques publiques
lcart du systme central dexpertise. En effet, les solides comptences des administrateurs
de lINSEE en conomie et en sociologie statistiques712 les protgent dune ventuelle
concurrence institutionnelle des experts de lUniversit ou des experts du CNRS. Cest sur
eux que lon pouvait faire reposer lespoir dune conciliation en France entre les fondements
scientifiques et administratifs de la notion pratique de politique publique. Formant un jeune
corps de hauts fonctionnaires, sensibiliss de par leur formation aux sciences de la socit,713
dissmins dans lensemble de ladministration publique, les administrateurs de lINSEE
auraient pu tre les vecteurs de la socialisation dans la haute administration de la catgorie
acadmique de pense et daction politiques publiques .
Ils suivent pourtant actuellement la voie des grands corps plus anciens de lEtat franais. Ces
derniers nont jamais tmoign beaucoup dintrt pour le renouvellement de leur expertise,
ainsi quen atteste la manire dont a t conu et mis en oeuvre le dispositif national
d'valuation de 1990. Outre quils demeurent fidles des schmes cognitifs traditionnels
faisant la part belle au juridisme et au technicisme, les vieux grands corps nont gure
intrt sexposer au risque quune nouvelle expertise les prenne pour objet. De la mme
faon, les administrateurs de lINSEE semblent avoir opt pour le dveloppement du corps
au dtriment de linnovation de leur appareil dexpertise. Ainsi Paul Champsaur dclare-t-il
que la rhtorique conomique, mme son niveau le plus lmentaire (notions de cot
dopportunit, de cot marginal, raisonnement offre-demande, [...]), est capable dapporter
un clairage trs instructif sur le degr defficacit avec lequel les ressources sont alloues
lintrieur dune grande fonction .714 De la sorte, le directeur gnral de lINSEE opte
pour une vulgarisation - synonyme ici dappauvrissement - de la science de son
institution en direction de grands dcideurs politico-administratifs. En limitant lintrt de
ces derniers aux rsultats les plus visibles de laction publique et non son intendance
administrative, Paul Champsaur hypothque fortement le droit de cit de lanalyse
acadmique des politiques publiques dans la gouvernementalit centrale.
Lanalyse historique montre donc que le modle nord-amricain a eu une grande influence
sur le systme franais de lexpertise gouvernementale et sur le dveloppement des savoirs
qui lui sont attachs. Cependant, le corporatisme dEtat en France a constitu un filtre qui a
largement conditionn la rception des techno-sciences gouvernementales amricaines. Sur
la priode examine, ce corporatisme semble navoir jamais t aussi fort quaujourdhui.
Lusage de lEtat comme base-arrire stratgique par les grands corps freine actuellement les
progrs dune gestion raisonne de laction publique.
A notre sens, une telle analyse diachronique permet galement de relativiser la porte des
questionnements de Michel Amiot, Michael Pollak715, et dautres, sur lautonomie des
sciences sociales franaises par rapport lEtat. Si en effet on considre que les politiques
conscration rpublicaine du nolibralisme", in Jobert (B.) (Dir.),1994, Le tournant nolibral en Europe,
Paris, l'Harmattan.
712 Ces comptences permettent de surcrot aux X-ENSAE marginaux de faire excellente figure dans les
sciences sociales franaises.
713 La socit tant ici entendue en tant quobjet dintervention publique.
714 Champsaur (P), Progression ou rgression... , art.cit.
715 Amiot (M.), 1984, Les sociologues contre lEtat, op. cit. ; Pollak (M.), 1976, La planification des
sciences sociales , art. cit..

334

publiques jouent un rle primordial dans la mdiation sociale, alors derrire la question de
lautonomie se cache celle de la dconsidration politique716 qui frappe les sciences sociales
de notre pays. On peut dans ce cas penser quentre asservissement et dconsidration, une
voie est ouvrir, mais ailleurs quau centre, que lon entende par l Etat central ou juste
milieu entre indpendance et dpendance.

716 Au sens de polity.

335

Liste des personnes interroges

Nous listons ici les 65 personnes dont la rencontre a fourni des lments empiriques
directement utilisables par nous pour llaboration de la thse.

Nom et prnom
Affichard (Joelle)

Arcy (d)(Franois)
Bassinet
Baudot (Jacques)

Berry (Michel)
Bell (D.)

Blum (Catherine)

Bruston (Andr)

Cazes (Bernard)

Champsaur (Paul)

chanut (Vronique)
Chapalain (MarieThrse)

Choussat (Jean)
(dcd)

F: fonctions principales (pour nous) occupes

Q :questions spcifiques abordes lors de lentretien
F: administrateur de lINSEE, CEE, chef service des
tudes et de la recherche du CGP fin annes 1980
Q : systmes statistiques de lEmploi, fonctionnement
du CGP, dispositif national dvaluation
F : professeur de science politique
Q : sciences sociales, recherche contractuelle
F : dput socialiste, prsident de lOPECST
Q : expertise parlementaire, valuation au Parlement
F : charg de mission au SAS du CGP fin annes 1960
Q : fonctionnement du SAS et CGP, indicateurs
sociaux
F : X-Mines, dir. CRG de lX, membre du CSE
Q : RCB, FNEFE, CFSM, CESMAP, CSE
F : sociologue, entrepreneur scientifico-politique de
haut vol aux Etats-Unis
Q : PPBS, indicateurs sociaux, policy evaluation,
sciences sociales aux US et en France
F : adm. de lINSEE, dir. CREDOC
Q : fonctionnement de lINSEE et du CGP, indicateurs
sociaux, systme statistiques dvaluation
F : chercheur en SHS, dir. du Plan Urbain
Q : recherche contractuelle, valuation lEquipement,
fonctionnement MRU, Plan Urbain, CORDES
F : charg de mission au CGP
Q : fonctionnement CGP, indicateurs sociaux, RCB,
PPBS, actualit scientifico-politique aux US, valuation
F : adm. de lINSEE, ss-dir. DP, dg. INSEE
Q : fonctionnement INSEE et DP, valuation, expertise
conomique
F : charg de mission dir. du personnel lEquipement
Q : valuation lEquipement
F : adm. de lINSEE, charg de mission DP, resp.
tudes conomiques min. de la Sant
Q : fonctionnement DP, RCB, valuation, expertise
conomique dans le domaine de la sant
F : insp. des Finances, DB, dir. DB, membre ASP
Q : RCB, fonctionnement DB, valuation,
modernisation administrative
337

Dure des
entretiens
5 heures

1 heure
2 heures
2 heures

2 heures
2 heures

3 heures

3 heures

10 heures

2 heures

2 heures
3 heures

2 heures

Nom et prnom

F: fonctions principales (pour nous) occupes

Q :questions spcifiques abordes lors de lentretien
Corteel (Paul-Louis) F : charg de mission au SAS du CGP
Q : fonctionnement du SAS et du CGP, indicateurs
sociaux, RCB
Cortesse (Pierre)
F : cabinet de Michel Debr (Min. Finances), dir. DP
Q : fonctionnement DP, RCB, valuation
Cosset (Pierre-Yves) F : DB, Insp. des Finances, commissaire au Plan
Q : RCB, fonctionnement CGP, dispositif national
dvaluation
Daran (Michelle)
F : chercheur en SHS
Q: recherche contractuelle
Delors (Jacques)
F : chef du SAS du CGP, cabinet de Jacques ChabanDelmas, ministre des Finances
Q : fonctionnement du SAS et du CGP, indicateurs
sociaux, valuation
Desrosires (Alain) F : adm. de lINSEE, chercheur en SHS
Q : fonctionnement de lINSEE, systmes statistiques,
indicateurs sociaux, valuation, expertise conomique
et sociologique, etc.
Desabie (Jacques)
F : adm. de lINSEE, chef DPM de lINSEE
Q : fonctionnement de lINSEE, indicateurs sociaux
Donzet (Henri)
F : charg de mission DATAR, CGP, Equipement
Q : fonctionnement CGP, planification, evaluation
lEquipement
Dubois (Paul)
F : adm. de lINSEE, comptable national de lINSEE
Q : fonctionnement de lINSEE, indicateurs sociaux,
valuation, planification
Duran (Patrice)
F : chercheur SHS
Q : Equipement, valuation, expertise sociologique
Foucault (de)(Jean- F : insp. des Finances, Trsor, cabinet de Jacques
Baptiste)
Delors, commissaire adj., commissaire au Plan
Q : RCB, valuation, planification, dispositif national
dvaluation
Fournier (Jacques)
F : chef du SAS du CGP
Q : indicateurs sociaux, planification sociale
Fraisse (Robert)
F : charg de mission au SAS, secrtaire gnral du
CORDES
Q : fonctionnement CGP, valuation, modernisation
administrative, dispositif national dvaluation,
expertise sociologique
Gaudin (Jean-Pierre) F : charg dtudes et de recherche contractuelles,
responsable du Plan Urbain
Q : recherche contractuelle pour lEquipement
Gaulejac
F : chercheur SHS
(de)(Vincent)
Q : RCB, valuation, recherche contractuelle
Grodolle (Michel) F : dir. de CETE, dir. DDE, dir. ENTPE
Q : fonctionnement rseau technique de lEquipement,
fonctionnement de lEquipement, RCB, valuation
lEquipement
338

Dure des
entretiens
2 heures

2 heures
2 heures

1 heure
1 heure

8 heures

heure
1 heure

3 heures

2 heures
2 heures

1 heure
3 heures

2 heures

1 heure
3 heures

Nom et prnom
Gibert (Patrick)

Grmion (Pierre)

Gruson (Claude)

Guignard (Claire)

Guillerme (Andr)

Hmery (Solange)
Horaist (Jacques)

Join-Lambert
(Christian)
Klein (Jacques)

Lamarque (Danile)

Lapparent
(de)(Henri)
Lassave (Franois)
Leca (Jean)
Le Pors (Anicet)

Mayer (Jacques)

Mayet (Pierre)

F: fonctions principales (pour nous) occupes

Q :questions spcifiques abordes lors de lentretien
F : dir. CESMAP, resp. IDMP, chercheur en gestion
Q : FNEGE, RCB, valuation, modernisation
administrative, dispositif national dvaluation
F : chercheur SHS
Q : influence amricaine, organisation SHS,
fonctionnement CSO
F : chef du SEEF, dg. INSEE
Q : SEEF, comptabilit nationale, INSEE, planification,
CGP, ministre des Finances
F : charg de mission GGP
Q : fonctionnement CGP, dispositif national
dvaluation
F : premier ITPE chercheur en SHS
Q : dveloppement SHS lEquipement, relations
centre-priphrie lEquipement, valuation
lEquipement
F : dmographe INSEE
Q : indicateurs sociaux, planification sociale
F : statisticien, charg de mission DP
Q : fonctionnement DP, valuation des politiques
publiques locales
F : magistrat Cour des Comptes
Q : fonctionnement ASP, Club Cambon, Cour des
Comptes, evaluation, dispositif national dvaluation
F : docteur en gestion, fonctionnaire Assemble
Nationale
Q : RCB, valuation, OPECST, expertise parlementaire
F : magistrat Cour des Comptes
Q : fonctionnement ASP, Club Cambon, Cour des
Comptes, evaluation, dispositif national dvaluation
F : charg de mission CGP
Q : fonctionnement CGP, planification sociale,
indicateurs sociaux
F : doctorant
Q : recherche contractuelle, sociologie urbaine
F : prof. de science politique, prsident du CSE
Q : sciences sociales, dispositif national dvaluation
F : charg de mission DP, ministre de la fonction
publique
Q : fonctionnement DP, RCB, valuation
F : charg de mission SEEF, adm. INSEE
Q : comptabilit nationale, indicateurs sociaux,
fonctionnement INSEE
F : ITPE-Ponts, dir. DAFU, dir. DP Equipement, vicept. CGPC
Q : fonctionnement Equipement, valuation, RCB

339

Dure des
entretiens
2 heures

3 heures

1 heure

1 heure

1 heure

heure
4 heures

2 heures

4 heures

2 heures

1 heure

2 heures
3 heures
2 heures

1 heure

1 heure

Nom et prnom

F: fonctions principales (pour nous) occupes

Q :questions spcifiques abordes lors de lentretien
Nioche (Jean-Pierre) F : enseignant CESMAP, professeur HEC
Q : valuation, RCB, dispositif national dvaluation
Orgogozo (Isabelle) F : service dtude de la DGAFP
Q : Fonctionnement ASP, cercles de qualit, valuation
Perret (Bernard)
F : administrateur INSEE, secr. gn. CSE
Q : fonctionnement DP, valuation, dispositif national
dvaluation
Poinsard (Robert)
F : charg de mission DP
Q : fonctionnement DP, RCB, valuation
Prvot (Hubert)
F : Commissaire au Plan
Q : fonctionnement CGP, valuation, RCB
Quermonne (JeanF : professeur de science politique
Louis)
Q : valuation, dispositif national dvaluation
Ripert (Jean)
F : commissaire adj. CGP, dir. INSEE, commissaire au
Plan
Q : fonctionnement INSEE, CGP, RCB, indicateurs
sociaux, valuation
Rocard (Michel)
F : insp. des Finances, DP, ministre du Plan, Premier
Ministre
Q : RCB, valuation, fonctionnement min. des
Finances, dispositif national dvaluation
Roullier (Jean-Eude) F : insp. des Finances, dir. DAFU, DRI Equipement
Q : fonctionnement Equipement, recherche
contractuelle, valuation lEquipement
Seibel (Claude)
F : adm. de lINSEE, INSEE, Education Nationale, dir.
DARES, membre du CSE
Q : RCB, valuation, systmes statistiques, dispositif
national dvaluation
Saint-Geours (Jean) F : insp. des Finances, SEEF, dir. DP
Q : RCB, fonctionnement DP
Tenzer (Nicolas)
F : chef service du financement du Plan
Q : valuation, fonctionnement CGP, dispositif national
dvaluation
Ternier (Michel)
F : X-Ponts, SAEI, DP, dir. SAEI
Q : RCB, Equipement, valuation, modernisation
administrative, expertise conomique et sociologique
Thret (Bruno)
F : charg de mission DP, chercheur CNRS
Q : fonctionnement DP, expertise conomique, sciences
sociales
Thoenig (JeanF : chercheur CNRS, membre du CSE
Claude)
Q : valuation et analyse des politiques publiques,
sciences sociales, expertise sociologique, Equipement,
dispositif national dvaluation
Vallemont (Serge)
F : ITPE-Ponts, DP Equipement, cabinet Quils, dir.
DP Equipement
Q : fonctionnement Equipement, modernisation
administrative, valuation, RCB, dcentralisation

340

Dure des
entretiens
7 heures
2 heures
2 heures

2 heures
1 heure
1 heure
2 heures

1 heure

2 heures

2 heures

1 heure
1 heure

2 heures

3 heures

3 heures

4 heures

Nom et prnom
Vial (Patrice)

Vanoli (Andr)

Viveret (Patrice)
Walliser (Bernard)

F: fonctions principales (pour nous) occupes

Q :questions spcifiques abordes lors de lentretien
F : insp. des Finances, DP, dir. DP, cabinet Balladur
Q : RCB, valuation, fonctionnement DP,
modernisation administrative
F : charg de mission SEEF, adm. de lINSEE, INSEE
Q : comptabilit nationale, RCB, indicateurs sociaux,
fonctionnement INSEE, systme statistiques
F : intellectuel socialiste, charg de mission CGP
Q : valuation, dispsotif national dvaluation
F : X-Ponts, DP
Q : RCB, valuation, expertise conomique,
fonctionnement DP

341

Dure des
entretiens
1 heure

1 heure

1 heure
2 heures

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CDC : Caisse des dpots et consignations
CEA : Council of economic advisers
CECA : Communaut europenne du charbon et de lacier
CEPE : Centre dtudes des programmes conomiques (centre de formation la macroconomie)
CEPREMAP : Centre dtude de la prospection conomique et mathmatique applique la
planification
CERC : Centre dtudes des revenus et des cots
CEREQ : Centre dtudes et de recherches sur les qualifications
CFDT : Confdration Franaise Dmocratique du Travail
CFTC : Confdration Franaise des Travailleurs Chrtiens.
CGP : Commissariat Gnral au Plan
CGT : Confdration gnrale du travail
CIA : Central intelligence agency
CLC : Congrs pour la libert de la culture
CNPF : Conseil national du Patronat Franais.
CORDES : Comit dorganisation de recherches appliques sur le dveloppement
conomique et social du CGP
CREDOC : Centre de recherches pour ltude et lobservation des conditions de vie.
CSO (1) : Centre de sociologie des organisations (CNRS)
CSO (2) : Central statistical office de ladministration britannique
DARES : Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques du
Ministre de lEmploi
DATAR : Dlgation lamnagement du territoire et laction rgionale
DB : Direction du Budget
DHEW : Department of housing, education and welfare de ladministration fdrale
amricaine
DP : Direction de la Prvision
DPM : Dpartement Population et Mnages de lINSEE
ENA : Ecole nationale dadministration
ENSAE : Ecole nationale de la statistique et de ladministration conomique
GAO : General accounting office du Congrs amricain
IFOP : Institut franais de lopinion
INED : Institut national des tudes dmographiques
INSEE : Institut national de la statistique et des tudes conomiques
ISEA : Institut des sciences conomiques appliques
MRU (1) : Ministre de la Reconstruction et de lUrbanisme
MRU (2) : Mission de la recherche urbaine du ministre de lEquipement
NSC : National security council
PPBS : Program, planning, budgeting system
RCB : Rationalisation des Choix Budgtaires
SAEI : Service des affaires conomiques et internationales du ministre de lEquipement
SAS : Service des affaires sociales du Commissariat Gnral au Plan
SCET : Socit civile dquipement du territoire de la CDC
355

SCIC : Socit civile immobilire de la CDC

SEEF : Service des tudes conomiques et financires
X : Ecole Polytechnique

356