Manual Gestao Financeira para Prefeitura Municipal - TCE - 02 - 2012 PDF

Tribunal de Contas
do Estado de So Paulo
O Tribunal
e a gesto
financeira
DOS PREFEITOS
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Tribunal de Contas
O Tribunal e a Gesto
Financeira dos Prefeitos
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CONSELHEIRO PRESIDENTE
Renato Martins Costa
CONSELHEIRO VICE-PRESIDENTE
Robson Marinho
CONSELHEIRO CORREGEDOR
Antonio Roque Citadini
CONSELHEIROS
Edgard Camargo Rodrigues
Cludio Ferraz de Alvarenga
Samy Wurman
(Auditor Substituto de Conselheiro)
Alexandre Manir Figueiredo Sarquis
(Auditor Substituto de Conselheiro)
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Superviso
Srgio Ciquera Rossi
Secretrio-Diretor Geral
COORDENAO
Pedro Issamu Tsuruda
Alexandre Teixeira Carsola
Diretores dos Departamentos de Superviso da Fiscalizao
PRODUO ORIGINAL
Este Manual uma edio revista, atualizada e ampliada de duas cartilhas elaboradas, em 2008,
por Carmem Silvia Costa Craveiro; Celso Atilio Frigeri; Ednia de Ftima Marques;
Eduardo Abrame; Fabio Alexandre Salemme Lellis; Flavio C. de Toledo Jr.;
Srgio Ciquera Rossi; Srgio Teruo Nakahara e Pedro Rogrio Clemente Palomares
REVISO, ATUALIZAO E AMPLIAO DA PRESENTE EDIO
Flavio C. De Toledo Jr.
Assessor Tcnico da Secretaria-Diretoria Geral - SDG
Srgio Ciquera Rossi
Secretrio-Diretor Geral SDG
COORDENAO GRFICA
Jos Roberto Fernandes Leo
Supervisor da Revista do TCESP
Colaborao
Herly Silva de Andrade Galli
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apresentao
O processo do qual emerge o titular do Poder Executivo Municipal o legitima a administrar

sua cidade, de acordo com o iderio e os compromissos assumidos ao longo das sempre renhidas
disputas eleitorais.
Como faz-lo, entretanto, depende da observncia de um sem nmero de regras e procedimentos que emanam da Constituio e das leis e que visam ao estabelecimento de parmetros necessrios distino entre discricionariedade e arbitrariedade, entre o permitido e o vedado, entre a
prevalncia do bem comum e a conduta personalista e danosa.
Dentro de tal contexto, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo cumpre seu dever de editar
a publicao O TRIBUNAL E A GESTO FINANCEIRA DOS PREFEITOS, que representa importante
elemento de subsdio aos administradores pblicos, na medida em que consolida e sintetiza o entendimento da Corte sobre os principais temas do cotidiano das Prefeituras paulistas.
Essa viso do controle externo tcnico, longe de representar invaso na esfera de poderes e
responsabilidades locais, constitui-se em valioso instrumento de aperfeioamento de gesto e segurana jurdica, financeira e oramentria para o Prefeito, no mais das vezes o responsvel direto
pelo ordenamento de despesas e, como tal, suscetvel de imputao de irregularidades cujas consequncias administrativas, polticas e mesmo eleitorais so da maior gravidade.
Procura-se, neste trabalho, privilegiar a abrangncia de informaes, sem a preocupao com
o aprofundamento dos temas, j que de doutrina no se cuida, mas de sumrio representativo dos
aspectos que mais ocupam nossos trabalhos de orientao e fiscalizao dos jurisdicionados.
Assim, do cumprimento dos mnimos constitucionais e dos preceitos de responsabilidade fiscal, aos cuidados com o almoxarifado, passando pelos repasses ao terceiro setor, subsdios e outros
temas de grande interesse, a abrangncia, se no exauriente, se pretende suficiente para garantir,
da melhor forma possvel, a boa gesto dos recursos pblicos.
Tenhamos todos, administradores e controle externo, esse compromisso com a cidadania: faremos sempre o melhor de nossos esforos, para sermos dignos de confiana que em ns foi depositada pelos brasileiros de So Paulo.
No outro o intuito e o sentido desta publicao.
So Paulo, Fevereiro de 2012
Renato Martins Costa
Presidente
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ndice
1.

Rotina Operacional Do Tribunal De Contas Do Estado De So Paulo................................ 9

A
1.1. O Tribunal de Contas na Legislao......................................................................................................... 9
1.2. Jurisdio.................................................................................................................................................... 9
1.3. Composio................................................................................................................................................ 9
1.4. Localizao Fsica....................................................................................................................................... 9
1.5. As Publicaes no Dirio Oficial do Estado e as Notificaes Pessoais............................................... 10
1.6. A Pgina Eletrnica (www.tce.sp.gov.br)................................................................................................ 10
1.7. As Smulas................................................................................................................................................ 11
1.8. A Misso Pedaggica................................................................................................................................ 11
1.9. Os Casos de Alerta.................................................................................................................................... 12
1.10. A Remessa Eletrnica de Registros Financeiros O Projeto Audesp
Auditoria Eletrnica de Contas Pblicas................................................................................................ 12
2. O Planejamento Oramentrio Passo Essencial Na Boa Gesto

Do Dinheiro Pblico.................................................................................................................................. 13
2.1. O Plano Plurianual Ppa......................................................................................................................... 13
2.2. A Lei De Diretrizes Oramentrias Ldo.............................................................................................. 14
2.3. A Lei Oramentria Anual Loa............................................................................................................. 15

2.3.1. A boa tcnica e a moderada margem para crditos suplementares......................................... 16
2.4. Recomendaes do Tcesp quanto ao Planejamento Oramentrio................................................... 17
3. As Causas Do Parecer Desfavorvel..................................................................................................... 18
3.1. No Aplicao dos Mnimos Constitucionais da Educao.................................................................... 18

3.1.1. As glosas mais habituais na despesa educacional..................................................................... 20

3.1.2. Cautelas na gesto da despesa educacional............................................................................... 23

3.1.3. O Saldo Remanescente do Fundo do Ensino Fundamental Fundef.................................. 23
3.2. No Aplicao do Mnimo Constitucional da Sade............................................................................. 23

3.2.1. Cautelas na Gesto da Despesa com Aes e Servios de Sade.............................................. 25
3.3. O Dficit Oramentrio............................................................................................................................ 25

3.3.1. Cautelas na Apurao do Resultado de Execuo Oramentria............................................. 26

3.3.2. Frmula de Clculo do Resultado da Execuo Oramentria................................................ 26
3.4. Insuficiente Pagamento de Precatrios Judiciais................................................................................... 27

3.4.1. O Regime Especial de Precatrios............................................................................................... 27

3.4.2. Autarquias e Fundaes no Regime Especial de Precatrios.................................................... 27

3.4.3. O Regime Normal, Ordinrio, de Pagamento de Precatrios Judiciais.................................... 28
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3.4.4. A Contabilizao dos Depsitos nas Contas Especiais do Tribunal de Justia........................ 28
3.5. Repasse Excessivo Cmara dos Vereadores......................................................................................... 28

3.5.1. A Base de Clculo do Repasse Cmara dos Vereadores A Receita Tributria
Ampliada do Municpio............................................................................................................... 29
3.6. Falta de Repasse Previdencirio.............................................................................................................. 30
3.7. Superao do Limite da Despesa de Pessoal.......................................................................................... 31

3.7.1. Frmula de Apurao da Despesa de Pessoal............................................................................ 32
3.8. Incorreta Aplicao da Receita com Multas de Trnsito....................................................................... 32
4. As Vedaes De ltimo Ano De Mandato........................................................................................... 33
4.1. Vedaes Da Lei De Responsabilidade Fiscal........................................................................................ 33

4.1.1. No Cumprimento do Art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal............................................ 33

4.1.2. Aumento da Despesa de Pessoal nos ltimos 180 dias do Mandato (Art. 21,
Pargrafo nico da Lrf).............................................................................................................. 34

4.1.3. Emprstimos e Financiamentos.................................................................................................. 35

4.1.4. Superao dos Limites da Despesa de Pessoal e da Dvida Consolidada................................ 35
4.2. Vedaes da Lei Eleitoral (Lei N 9.504, de 1997)................................................................................... 36

4.2.1. Reviso Geral da Remunerao dos Servidores......................................................................... 36

4.2.2. Despesas de Publicidade e Propaganda..................................................................................... 36

4.2.3. Distribuio Gratuita de Bens, Valores ou Benefcios................................................................ 37
4.3. Vedao da Lei N 4.320, de 1964............................................................................................................ 38
5.

Outras Recomendaes de Gesto Financeira................................................................................................ 38

5.1. Contratao de Pessoal por Tempo Determinado................................................................................. 38
5.2. Os Subsdios dos Agentes Polticos do Poder Executivo Prefeito, Vice-Prefeito e Secretrios......... 39
5.3. Cargos em Comisso................................................................................................................................ 41
5.4. As Despesas Imprprias........................................................................................................................... 41
5.5. A Transparncia Fiscal............................................................................................................................. 41
5.6. Licitaes e Contratos.............................................................................................................................. 42
5.7. Cautelas Fiscais nos Contratos Relativos Criao, Expanso ou Aprimoramento da Ao
Governamental Art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal................................................................ 43
5.8. As Dispensas Licitatrias por valor (Art. 24, I e II da Lei N. 8.666, de 1993)....................................... 44
5.9. Os Royalties............................................................................................................................................... 45
5.10. A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Cide......................................................... 45
5.11. O Clculo da Dvida Consolidada........................................................................................................... 45
5.12. Repasses a Entidades do Terceiro Setor.................................................................................................. 46
5.13. Convnios Firmados com a Unio e o Estado........................................................................................ 47
5.14. O Fundo Municipal da Criana e do Adolescente - Fmca................................................................... 47
5.15. Tesouraria.................................................................................................................................................. 49
5.16. Almoxarifado............................................................................................................................................. 49
5.17. Bens de Carter Permanente................................................................................................................... 49
5.18. Ordem Cronolgica de Pagamentos....................................................................................................... 49
6. Bibliografia 49
7. Anexos
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1. A ROTINA OPERACIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

1.1. O TRIBUNAL DE CONTAS NA LEGISLAO
O Tribunal de Contas rgo de controle externo da administrao pblica; suas atribuies figuram na Constituio do Estado de So Paulo (artigos 31, 32 e 33), na Lei Complementar Estadual
n 709/93 (Lei Orgnica) e no seu prprio Regimento.
1.2. JURISDIO
Esta Corte de Contas fiscaliza a movimentao do dinheiro pblico no Governo do Estado e em
644 municpios paulistas, j excludo o da Capital, que dispe de Tribunal prprio.
Nesse contexto, inspeciona-se in loco, todo ano, mais de 3.400 entidades governamentais,
entre Secretarias Estaduais, Prefeituras, Cmaras de Vereadores, autarquias, fundaes, empresas
pblicas, sociedades de economia mista, consrcios pblicos e fundos de previdncia de servidores pblicos.
1.3. COMPOSIO
Compreende dois rgos colegiados e um singular:
I. Tribunal Pleno;
II. Primeira Cmara e Segunda Cmara;
III. Conselheiro Julgador Singular.
1.4. LOCALIZAO FSICA

Alm da sede, na capital paulista, o Tribunal de Contas, a partir da dcada de 80, desconcentrou-se em 18 unidades regionais: Araatuba, Bauru, Campinas, Marlia, Presidente Prudente, Ribeiro Preto, So Jos dos Campos, So Jos do Rio Preto, Sorocaba, Araras, Fernandpolis, Registro, Araraquara, Guaratinguet, Andradina, Itapeva, Ituverava e Adamantina.
Essa prtica aproximou esta Casa do pblico jurisdicionado, facilitando nossa misso pedaggica, alm de reduzir os custos da fiscalizao local.
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O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos
1.5. AS PUBLICAES NO DIRIO OFICIAL DO ESTADO E AS NOTIFICAES PESSOAIS

Reserva-se a esta Casa lugar especfico no Dirio Oficial do Estado: Caderno do Legislativo.
Em tal espao so publicados todos os atos, despachos, decises e acrdos, tanto os administrativos
internos quanto os externos, referentes a processos e expedientes que aqui tramitam.
Importante ressaltar que, a contar da data de publicao, iniciam-se os prazos processuais ditos na Lei
Orgnica desta Corte: a Lei Complementar n 709, de 1993.
Assim, o Dirio Oficial formaliza o contato entre o Tribunal e o jurisdicionado, mas, a critrio do Relator ou
por expressa determinao legal, a comunicao pode dar-se mediante notificao pessoal.
De se notar que a legislao especfica e o agir desta Corte privilegiam o constitucional princpio do contraditrio e da ampla defesa.
1.6. A PGINA ELETRNICA (www.tce.sp.gov.br)

Em janeiro de 2012, tal pgina contava com mais de nove milhes de acessos.
A grandeza desse nmero sinaliza esforo de aproximao com o universo jurisdicionado.
Em tal stio eletrnico, tem-se o que segue:
PESQUISA - informaes relativas jurisprudncia, tramitao processual, consulta cidad e relao
de apenados.
SESSES - pauta do Tribunal Pleno e das 1. e 2 Cmaras.
A INSTITUIO - informes sobre gesto estratgica, concursos, eventos, prestao de contas, licitaes e relatrio de atividades.
LEGISLAO E NORMAS - inteiro teor da Lei Orgnica, Regimento Interno, Smulas, Instrues e
Legislao Estadual e Federal.
ESCOLA DE CONTAS PBLICAS programao de eventos para o pblico interno e externo.
AUDESP Auditoria Eletrnica do Estado de So Paulo, contendo diversos manuais, plano de contas,
perguntas e respostas, o Fale Conosco, guia de cadastro de entidades, tabelas de escriturao contbil, roteiros contbeis e para transmisso de documentos.
PORTAL DO CIDADO nmeros alusivos a receita e despesa dos municpios jurisdicionados; comparaes mdias de certas despesas; avaliaes; alertas vista de riscos fiscais; resultados de julgamentos e pareceres prvios. Para noticiar o Portal, foi emitido o seguinte Comunicado:
Comunicado SDG n 02/2011
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo COMUNICA que se encontra disposio dos cidados o
instrumento de divulgao eletrnica Portal do Cidado. Este trabalho vem aproximar os municpios
jurisdicionados ao sistema j existente no Estado.
As informaes de receitas e despesas encontram-se dispostas em linguajar adequado compreenso de todos os
cidados e so extradas dos balancetes enviados mensalmente ao sistema AUDESP.
Registre-se que esta divulgao no desobriga as entidades municipais de atenderem s determinaes
no prazo e na forma contidas na Lei Complementar n 131, de 2009.
As informaes sero atualizadas mensalmente e para consult-las acesse o endereo eletrnico www.
portaldocidadao.tce.sp.gov.br.
SDG, 28 de janeiro de 2011.
Srgio Ciquera Rossi
Secretriodiretor geral
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Tribunal de Contas do Estado de So Paulo
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1.7. AS SMULAS
A Smula resume, em texto curto e objetivo, a interpretao pacfica dos Conselheiros sobre determinado
assunto, vindo isso atender a trs finalidades: a) uniformizar as decises; b) tornar pblica a jurisprudncia;
c) agilizar a instruo do processo, visto que j no mais necessrio sempre repetir todo o entendimento
que originou a Smula.
At a presente data, editou esta Casa 30 (trinta) smulas; encontram-se todas franqueadas na pgina
www.tce.sp.gov.br.
1.8. A MISSO PEDAGGICA

Recentes estudos indicam que a falta de adequada orientao tcnica responde por considervel parcela
dos desacertos cometidos na gesto do dinheiro recolhido da sociedade.
Diante disso, no poderia esta Casa esquivar-se de sua funo pedaggica, que, muito embora no lhe
esteja constitucionalmente determinada, sempre intuito dos que buscam, sinceramente, aperfeioar a
mquina governamental, melhorando a oferta dos servios populao.
Para essa salutar misso pedaggica, o TCESP promove, todo ano, dezenas de encontros com agentes
polticos e servidores, alm de produzir manuais, cartilhas e comunicados ao pblico jurisdicionado.
Tal qual o que ora se l, os manuais orientam, de forma clara e objetiva, os que militam na arrecadao e
uso do dinheiro pblico.
Tais cartilhas so periodicamente revistas e ampliadas luz de mudanas no regramento legal e nos entendimentos jurisprudenciais, notadamente os daqui desta Corte e dos tribunais superiores da Nao.
Ressalte-se que, apresentadas nos manuais, as posies no so imutveis, dogmticas, permanentes. E
nem poderia ser diferente, conquanto o aprofundamento da anlise legal, s vezes, indica outros entendimentos.
Em nossa pgina eletrnica podem ser obtidos os seguintes manuais e cartilhas:

Financiamento das Aes e Servios Pblicos da Sade;

Aplicao de Recursos no Ensino;
Remunerao dos Agentes Polticos Municipais;
Repasses Pblicos ao Terceiro Setor;
Lei de Responsabilidade Fiscal;
Contratos de Parcerias Pblico-Privadas;
Previdncia Municipal;
Os Cuidados do Prefeito com o Mandato;
Orientaes s Prefeituras Municipais;
Orientaes s Cmaras Municipais;
Orientaes s Autarquias Estaduais;
Orientaes s Fundaes Estaduais;
Orientaes s Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas Municipais e Estaduais;
Guia de orientao aos Membros do Conselho Municipal do CACS - Conselho de Acompanhamento e
Controle Social;
Guia de orientao aos Membros do Conselho Municipal de Sade;
Compndio de Consultas, Deliberaes e Smulas;
Contas Anuais do Governador Balano Geral do Estado.
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1.9. OS CASOS DE ALERTA

A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), aqui se passou a acompanhar, mais de perto, a execuo oramentria dos jurisdicionados, emitindo-se, via Sistema AUDESP, alertas automticos diante da possibilidade de desvios como o dficit oramentrio, o aumento da dvida, o no cumprimento das restries
de ltimo ano de mandato ou dos mnimos constitucionais da Educao e Sade, bem assim a superao
dos limites da despesa de pessoal e da dvida consolidada.
1.10. A REMESSA ELETRNICA DE REGISTROS FINANCEIROS O PROJETO AUDESP Auditoria

Eletrnica de Contas Pblicas
Desde 2003, o Projeto AUDESP vem sendo desenvolvido junto com entidades municipais e empresas de
desenvolvimento de softwares, j tendo vencido vrias fases.
Com fundamento em normas legais, constitucionais e na boa tcnica oramentria, orientou o AUDESP
quanto a conceitos e contedos das peas de planejamento (PPA, LDO e LOA).
Relativamente execuo do oramento, padronizou-se estrutura de informaes contbeis, com a finalidade de melhor integrar o planejamento e a execuo operacional da lei oramentria.
A partir de janeiro de 2009, com as Instrues n 02/2008, aperfeioou-se a entrega eletrnica de documentos; entre eles as peas contbeis, de planejamento e as tabelas cadastrais.
O no encaminhamento sujeita o gestor s multas do artigo 104 da Lei Orgnica do Tribunal; caso a
omisso se relacione aos relatrios fiscais2 o dirigente pode ser responsabilizado sob a Lei de Crimes Fiscais
(n 10.028, de 2000), alm de ficar o Municpio impedido de receber transferncias voluntrias do Estado ou
Unio e contratar operaes de crdito.
A no fidedignidade dos dados remetidos falha grave, tal qual se v no seguinte Comunicado:
COMUNICADO SDG N 34/2009
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO alerta que constitui falha grave a ausncia de
fidelidade das informaes enviadas ao Tribunal de Contas em relao quelas registradas na Origem,
vez que ofende aos princpios da transparncia (art. 1, 1, da LRF) e da evidenciao contbil (art.
83 da Lei n 4.320/64), ocasionando efetivo prejuzo ao de controle dos recursos pblicos.
As informaes enviadas ao Sistema Audesp devem corresponder aos fatos registrados na Origem; alteraes posteriores devem seguir normas, procedimentos e princpios aceitos pela cincia contbil.
Anote-se, ainda, que a responsabilidade pelos lanamentos e registros dos fatos contbeis sempre dos
jurisdicionados.
Eventual alegao de transferncia de responsabilidade para empresas de fornecimento de sistemas ou
terceiros no merece prosperar, vez que a responsabilidade pela contratao e a exigncia de um bom
e adequado servio exclusiva do contratante, cabendo a este adotar as providncias necessrias por
ocasio da avena e tambm na liquidao dos servios executados.
SDG, 27 de outubro de 2009.
Srgio Ciquera Rossi
Secretrio-diretor geral
2 Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal.
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Por fim, h de se enfatizar que o Projeto AUDESP venceu, em abril de 2011, a 7 edio do Prmio Mrio
Covas; categoria Excelncia em Gesto Pblica; isso, entre 239 projetos inscritos. Tal concurso visa promover
boas prticas de gesto pblica, que aprimorem a qualidade dos servios ofertados populao.
2. O PLANEJAMENTO ORAMENTRIO Passo essencial na boa gesto do dinheiro pblico

No planejar significa gastar mal o dinheiro pblico; em prioridades imediatistas, de convenincia, que
frente vo surgindo.
Quantos emprstimos, onerosos, precisaram ser feitos por falta de planificao de caixa? Quantas obras
foram paralisadas por ausncia de recursos financeiros? Quanto dficit se fez por superestimativa da receita
oramentria? Quantos projetos se frustraram por falta de articulao com outros empreendimentos governamentais? Quantas obras e novos servios caram em desuso por falta de adequada operao e manuteno? Quantos servidores foram admitidos em setores que nada tinham a ver com as reais prioridades da
Administrao?
Afora essas questes que justificam, farta, o planejamento oramentrio, no demais recordar que a
Lei de Responsabilidade Fiscal se assenta em duas pilastras: a transparncia fiscal e o bom planejamento no
uso do dinheiro pblico (art. 1, 1).
O insuficiente planejamento oramentrio tem sido um dos principais motivos pelos quais no atinge o
Municpio a despesa mnima em Educao e Sade; reincide em dficits oramentrios; v aumentada sua
dvida; aplica incorretamente receitas vinculadas (multas de trnsito, royalties, CIDE, fundo da criana e do
adolescente); enfim, incorre em vrias mazelas que indicam o parecer desfavorvel desta Corte.
No Brasil, essa planificao se desdobra em 3 (trs) leis; hierarquizadas e interdependentes (art. 165, CF):
O Plano Plurianual PPA.
A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO.
A Lei de Oramento Anual LOA.
2.1. O Plano Plurianual PPA

O PPA instrumento de mdio prazo (4 anos), aprovado por lei de exclusiva iniciativa do Executivo.
Ao longo do quatrinio, pode essa lei ser alterada tambm por ao daquele Poder. o que se denota do
art.167, 1 da Constituio:
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade
Conveniente essa possibilidade de modificao, na medida em que, no primeiro ano de gesto, convive
o novo Prefeito com Plano Plurianual feito sob as prioridades do anterior mandatrio.
Caso a Lei Orgnica Municipal no enuncie prazos de tramitao legislativa do PPA, valem os ditos na
Constituio Estadual (art. 174, 9, 1):

t 15 de agosto do primeiro ano do mandato executivo: Prefeito envia projeto Cmara dos VereaA
dores.
At o encerramento da sesso legislativa: Cmara dos Vereadores devolve o autgrafo para sano do
Prefeito, donde se depreende que no pode o Legislativo rejeitar todo o projeto do Executivo.
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2.2. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO

a LDO um pr-oramento detalhista; nela o Poder Executivo demonstra, todo ano, metas e prioridades, as polticas de pessoal e tributria, a economia para reduzir o estoque da dvida (resultado primrio), os critrios para limitar gastos e distribuir subvenes, entre tantos outros aspectos de gesto
financeira.
Alm disso e considerando que as normas gerais de direito financeiro no conseguem captar todas as
peculiaridades locais, a LDO excelente oportunidade para inibir o mau uso do dinheiro pblico, podendo,
a modo de exemplificar, proibir aquisio de automveis de luxo, verbas de gabinete para Vereadores, contratos com empresas pertencentes a servidor pblico, obras cujos preos superem consagrados indicadores
de mercado.
Ao longo da execuo oramentria, pode a lei de diretrizes ser alterada mediante projeto do Executivo.
Conveniente essa possibilidade, vez que, no primeiro ano de gesto, convive o Prefeito com a LDO elaborada
sob as prioridades do antecessor.
Desde que no previstos na Lei Orgnica Municipal, os prazos de apreciao legislativa sero os da Constituio do Estado de So Paulo (art. 174, 9, 2):
t 30 de abril: Prefeito envia o projeto Cmara dos Vereadores;
A
At o trmino do primeiro perodo da sesso legislativa (meados de junho): Cmara devolve o autgrafo para sano do Prefeito, daqui se inferido que no pode o Legislativo rejeitar todo o projeto do
Executivo.
Em sua misso pedaggica, este Tribunal sugere contedos que, segundo a legislao e a boa tcnica,
remetem a uma adequada Lei de Diretrizes Oramentrias. o que se v no Comunicado 14, de 2010:

COMUNICADO SDG n. 14, de 2010

O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo alerta que, em face do atual processo de elaborao da
Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, devem os jurisdicionados atentar para o que segue:
1. A Lei de Diretrizes Oramentrias h de estabelecer critrios para repasse financeiro a entidades do
terceiro setor, podendo ainda explicitar, em anexo prprio, o nome desses beneficirios. o que se v no
art. 4, I, f c.c. art. 26, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
2. Em vista do fundamental princpio da transparncia fiscal, aquelas condies no podem apresentar-se genricas.
3. Assim, h de haver certo detalhamento que iniba a m utilizao do dinheiro pblico. Cabem, assim,
critrios que ora se exemplificam: a) certificao da entidade junto ao respectivo conselho municipal;
b) o beneficirio deve aplicar, nas atividades-fim, ao menos 80% de sua receita total; c) manifestao
prvia e expressa do setor tcnico e da assessoria jurdica do governo concedente; d) declarao de funcionamento regular, emitida por duas autoridades de outro nvel de governo; e) vedao para entidades
cujos dirigentes sejam tambm agentes polticos do governo concedente.
4. Tendo em mira os dispositivos mencionados no item 1, a Lei de Diretrizes Oramentrias h de tambm enunciar critrios para ajuda financeira a entidades da Administrao indireta do mesmo nvel
de governo.
5. Destinados a autarquias, fundaes, empresas pblicas ou sociedades de economia mista, as transferncias monetrias do ente central devem, portanto, submeter-se a condies ditas na LDO, s quais,
em nvel de exemplo, podem assentar-se em metas operacionais a ser cumpridas por aquelas entidades
subvencionadas.
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6. Para atender ao art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, deve o Poder Executivo, em anexo prprio
da LDO, mostrar que as obras em andamento disporo de suficiente dotao no prximo oramento.
Do contrrio, a Administrao justificar, naquele anexo, a paralisao ou o retardamento do projeto.
7. Caso ainda exista dvida lquida de curto prazo (dficit financeiro), deve o anexo de metas fiscais
propor supervit oramentrio para liquidar, ainda que gradualmente, aquele passivo de curta exigibilidade (art. 4, 1 da LRF).
8. A Lei de Diretrizes Oramentrias deve prescrever objetivos critrios para limitao da despesa, caso
haja queda na arrecadao prevista (art. 4, I, b, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
9. Para atender especificidade dita no art. 169, 1, II da Constituio, a Lei de Diretrizes Oramentrias deve autorizar, no especfico programa do anexo de metas e prioridades, a criao de cargos,
empregos ou funes, a concesso de qualquer vantagem ou aumento remuneratrio, bem como a admisso ou contratao de pessoal.
10. No escopo de possibilitar o controle do art. 73, VI, b e VII da Lei Eleitoral, deve a LDO prever que os
gastos de propaganda e publicidade oficial componham especfica atividade programtica.
SDG, 20 de abril de 2010
SRGIO CIQUERA ROSSI
Secretrio diretor geral
2.3. A Lei Oramentria Anual LOA

No quotidiano, no dia a dia da Administrao, a LOA a pea mais importante para que se concretizem
as polticas pblicas. Nunca demais lembrar que, na rea governamental, no se gasta um centavo sem a
correspondente autorizao oramentria (art. 167, I e II da CF).
No curso de sua execuo, a lei oramentria pode ser alterada mediante os crditos adicionais, que assim se decompem:

Suplementares, destinados a reforar dotao antes prevista;
Especiais, destinados a criar dotao no antevista na lei de oramento;
Extraordinrios, destinados a despesas urgentes e imprevistas.

Assim, descabe ao Prefeito alegar que seu antecessor no previu verba suficiente para as despesas mnimas (Educao, Sade) ou, talvez, para os precatrios judiciais. Assim como se viu, a Lei n. 4.320, de 1964,
apresenta remdio para omisses na programao oramentria (art. 40 a 46).
Desde que as leis orgnicas municipais omitam prazos de tramitao da LOA, os Municpios podero se
referenciar nos tempos dispostos na Constituio do Estado (art. 174, 9, 3):

At 30 de setembro: Prefeito envia projeto oramentrio Cmara dos Vereadores;
t o encerramento da sesso legislativa: Cmara devolve o autgrafo para sano do Prefeito,

A
donde se infere que no pode o Legislativo rejeitar todo o projeto do Executivo.
Em sua misso pedaggica, este Tribunal sugere contedos que, segundo a lei e a boa tcnica, remetem
a uma adequada Lei Oramentria Anual. Eis o Comunicado 29/2010:

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COMUNICADO SDG n29, de 2010
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo comunica que, na elaborao do projeto de lei oramentria, deve a Administrao atentar para os seguintes cuidados.
1. Para satisfazer princpio bsico de responsabilidade fiscal, os programas governamentais devem ser bem previstos, da evitando as constantes alteraes ao longo da execuo oramentria.
2. O projeto oramentrio agregar todas as entidades pblicas do nvel de governo, o que inclui Administrao direta, autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista; isso, nos
termos do art. 165, 5 da Constituio.
3. Quanto a este item: recomendao de moderada margem oramentria para crditos suplementares,
deve o leitor remeter-se aos comentrios que se far no prximo item desta Cartilha; o 2.3.1.
4. Tendo em mira o princpio oramentrio da exclusividade, os institutos constitucionais da transposio, remanejamento e transferncia sero objeto de lei especfica e, no, de autorizao genrica no
oramento anual (art. 167, VI da CF).
5. Conforme o art. 15 da Lei n 4.320, de 1964, a despesa oramentria ser decomposta, no mnimo,
at o nvel do elemento.
6. Quanto aos precatrios judiciais, o montante das dotaes deve conformar-se opo feita no
Decreto que, a modo dos incisos I e II, 1, art. 97 do ADCT, tenha sido editado pelo Poder Executivo.
7. Caso ainda exista dvida lquida de curto prazo (dficit financeiro), h de haver previso de supervit oramentrio, contendo-se parte da despesa sob a forma de Reserva de Contingncia.
8. De igual modo, h de haver Reserva de Contingncia para evitar despesa conta de eventual reserva financeira do regime prprio de previdncia (art. 8 da Portaria Interministerial n 163, de 2001,
alterado pela Portaria Conjunta n 1, de 2010 STN/SOF).
9. A incluso de obras e outros projetos depende do atendimento oramentrio dos que esto em andamento (art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal).
10. vista do art. 165, 6 da Constituio, h de se elaborar anexo demonstrando a perda de receita
face s renncias fiscais que ainda persistem no ente estatal (isenes, anistias, remisses e subsdios).
11. No escopo de controlar o art. 73, VI, b e VII da Lei Eleitoral, deve haver especfica Atividade para os
gastos de propaganda e publicidade, especialmente quanto ao ltimo ano de mandato.
12. Para satisfazer o princpio da transparncia fiscal, h de tambm haver especfica Atividade para
recepcionar despesas sob o regime de adiantamento (art. 68 e 69 da Lei n. 4.320, de 1964).
13. O oramento legislativo deve conformar-se aos novos limites da Emenda Constitucional n 58, de
2009, sendo que, em hiptese alguma, deve a Prefeitura assumir gastos prprios da Cmara de Vereadores.
14. As dotaes da Educao devem apresentar certa folga, no intento de suportar eventual crescimento
da receita de impostos e dos repasses do Fundo da Educao Bsica FUNDEB.
SDG, 6 de agosto de 2010
SRGIO CIQUERA ROSSI
Secretrio diretor geral
2.3.1. A boa tcnica e a moderada margem para crditos suplementares

Quanto ao item 3 do sobredito Comunicado, recomendou-se percentual moderado de margem oramentria, sendo esta a prvia e genrica autorizao, na lei de oramento, para abertura, por decreto, de
crditos suplementares (art. 165, 8 da Constituio).
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Tal comedimento prende-se ao fato de a realidade mostrar elevadas margens oramentrias, superiores,
s vezes, a 70% do oramento total; isso, enquanto a inflao no supera a casa dos 5%. Eis um cheque em
branco para o Executivo, a desestimular e, muito, a produo de bons oramentos.
Sob aquele excesso, poderia o Alcaide assim pensar: se posso modificar, como quero, o oramento, por
que ento elaborar, de pronto, um eficiente projeto, sujeito a emendas e alteraes por parte dos Vereadores,
inviabilizando minhas futuras decises de novas obras e servios.
Em nvel elevado, aquela prvia concesso descaracteriza a funo do Legislativo, abrindo portas para o
dficit oramentrio e, dele decorrente, o aumento da dvida pblica.
Ressalte-se que, no Comunicado, limitou-se este Tribunal ao campo da recomendao, jamais determinando o tal percentual no excessivo de modificao unilateral do oramento. E nem poderia ser diferente,
visto que, para isso, a Constituio (art. 165, 8) e a Lei n 4.320 (art. 7, I) no opem qualquer teto, seja
nominal ou percentual.
2.4. Recomendaes do TCESP quanto ao Planejamento Oramentrio

Na anlise dos instrumentos oramentrios, tem feito esta Corte recomendaes como as que seguem:
I. O Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) devem estabelecer, por programa de governo, custos estimados e metas fsicas.
II. Os programas governamentais devem ser melhor previstos, evitando-se elevada modificao do oramento, quer mediante crditos adicionais ou por meio de transposies, transferncias e remanejamentos.
III. Salutar que seja moderada, prxima inflao do ano seguinte, a margem oramentria para abertura, por decreto, de crditos suplementares (art. 165, 8 da CF).
IV. A Lei de Diretrizes Oramentrias deve estar municiada dos Anexos de metas e riscos fiscais (art. 4,
1 a 3 da Lei de Responsabilidade Fiscal).
V. A Lei de Diretrizes Oramentrias deve evidenciar critrios objetivos para limitao de empenho,
caso haja queda na receita estimada (art. 4, I, b da LRF).
VI. A Lei de Diretrizes Oramentrias precisa enunciar objetivas condies para subvencionar entidades do terceiro setor (art. 4, I, f da LRF).
VII. A Lei Oramentria Anual deve abranger todas as entidades pblicas do Municpio, atendendo ao
princpio oramentrio da unidade (art. 165, 5, I da CF).
VIII. Oriundos da participao popular (art. 48, LRF), as obras e outros projetos devem se individualizar
na Lei Oramentria Anual, em especficas categorias programticas.
IX. A transposio, transferncia e remanejamento devem estar precedidos de lei especfica (art. 167, VI
da CF).
X. A Lei Oramentria Anual precisa detalhar-se at o nvel do elemento de despesa (art. 15 da Lei n.
4.320, de 1964); alis, foi isso objeto dos seguintes Comunicados:
COMUNICADO SDG N. 20/2006

O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo comunica que, em atendimento ao Princpio da Transparncia da Gesto Fiscal Responsvel, a discriminao da despesa na Lei do Oramento dever ser feita,
no mnimo, por elementos econmicos, conforme determina o artigo 15 da Lei Federal n. 4.320/64 e
no at a modalidade de aplicao.
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SDG, 23 de junho de 2006.

Srgio Ciquera Rossi
COMUNICADO SDG n 24, de 2011
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, na sua misso de orientar seus jurisdicionados, alerta
sobre a necessidade de observncia aos seguintes dispositivos constitucionais e legais:
1 - ...................
2 - ...................
4 - Ante a existncia de passivos judiciais, a lei oramentria individualizar a necessria dotao no
elemento de despesa Sentenas Judiciais. Sem essa explcita previso, o art. 100, 6 da Constituio
indica sequestro da quantia suficiente.
Srgio Ciquera Rossi
3. AS CAUSAS DO PARECER DESFAVORVEL

Eis os principais motivos que indicam a recusa da conta do Prefeito:
1. No aplicao dos mnimos constitucionais da Educao (despesa total e remunerao do magistrio);
2. No aplicao integral do Fundo da Educao Bsica, o FUNDEB;
3. No aplicao do mnimo constitucional na Sade;
4. Dficit oramentrio e aumento da dvida flutuante;
5. Insuficiente pagamento de precatrios judiciais;
6. Repasse excessivo Cmara dos Vereadores;
7. Falta de repasse previdencirio;
8. Superao do limite da despesa de pessoal;
9. No cumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal 3
10. Aumento da despesa de pessoal nos ltimos 180 dias do mandato (art. 21, pargrafo nico da LRF) 4
11. Aplicao incorreta das multas de trnsito e dos Royalties.
3.1. No Aplicao dos Mnimos Constitucionais da Educao

Por fora constitucional, todo ano deve o Municpio aplicar os seguintes percentuais:
25% na educao infantil e no ensino fundamental (art. 212 da CF);
60% do FUNDEB na remunerao dos profissionais do magistrio da educao bsica (art. 60, XII do
ADCT).
3 Vide comentrios no item 4 deste Manual As Vedaes de Ano Eleitoral

4 Vide comentrios no item 4 deste Manual As Vedaes de Ano Eleitoral
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Aqueles 25% incidem sobre toda a receita resultante de impostos, quer a diretamente arrecadada pela
Administrao Municipal (IPTU, ISS, ITBI, IRRF), quer a transferida pela Unio e Estado (FPM 5, ITR, ICMS,
IPVA, IPI/Exportao, ITCMD).
De igual modo, os tais 25% alcanam a receita da dvida ativa tributria, a de multas e juros por impostos
atrasados e a derivada da Lei Kandir (Lei n 87, de 1966).
Desde a Emenda Constitucional n. 53, de 2007, parte dos 25% no mais , obrigatoriamente, empregada
no ensino fundamental. A partir dali, inexiste a necessidade de utilizar 60% naquela etapa de aprendizado
(60% x 25% = 15% dos impostos).
Assim, ao longo dos 14 anos do Fundo da Educao Bsica - FUNDEB, os Municpios podem aplicar,
livremente, os 25% entre seus nveis de competncia constitucional: a educao infantil e o ensino fundamental (art. 211, 2 da CF).
Sob o extinto Fundo da Educao Fundamental - FUNDEF, inexistia prazo para despender o recebimento
do exerccio, lacuna essa que, em vrias localidades, gerou inconveniente acumulao de saldos financeiros. Para isso sanar, determina a Lei 11.494, de 2007, que o FUNDEB seja utilizado no prprio ano em que
obtido, ainda que 5% possam ser empenhados e pagos no 1 trimestre do ano subsequente (art. 21, caput e
2 da Lei n 11.494, de 2007)6 .
Esses 5% contam na aplicao do exerccio anterior. Se assim no fosse, as Administraes que, junto ao FUNDEB, perdem dinheiro, no cumpririam os 25% do art. 212 da Constituio. Nesse sentido, aquela lei fez ressurgir o
chamado perodo adicional ao exerccio financeiro.7
Tendo em vista que, em parte dos Municpios a despesa ainda no identificada por fonte de receita e
pelo fato de, logo no incio do ano, haver dotao suficiente para os diferidos 5%, nesse contexto, recomenda este Tribunal abertura de conta bancria especfica para que tal parcela residual no se confunda com o
FUNDEB arrecadado no 1 trimestre do ano seguinte:
O Tribunal de Contas do Estado comunica s Prefeituras Municipais que, ocorrendo a situao prevista
no 2, do artigo 21, da Lei n 11.494, de 2007, os recursos correspondentes devero ser movimentados
em conta bancria especfica, com a seguinte denominao: Parcela Diferida do FUNDEB - 2, do
artigo 21, da Lei n 11.494, de 2007.
Sero objeto de glosa no clculo requerido pelo artigo 212 da Constituio Federal os recursos que no
forem movimentados, conforme a orientao aqui contida.
SDG, em 20 de maro de 2009
Srgio Ciquera Rossi
Secretrio-diretor geral
Importante enfatizar que, na hiptese de a Administrao investir, no exerccio, mais de 25%, mas, de
outro lado, no utilizar todo o FUNDEB, em tal cenrio, foi-se, a princpio, aventado que o excedente ante o
mnimo de 25% compensaria eventual insuficincia de gasto do Fundo.
5 Inclusive o repasse adicional de FPM (art. 159, I, d da CF), nos termos da Nota Tcnica n 1751/2009 da Secretaria do Tesouro Nacional STN.
6 Deve-se aqui enfatizar: os tais 5% no se confundem com os Restos a Pagar a ser quitados at 31 de janeiro, uma vez que estes j foram empenhados no ano
anterior, enquanto os 5% so empenhados no prprio ano corrente.
7 Segundo Joo Anglico, perodo adicional o tempo acrescentado ao ano financeiro com o objetivo de, nesse perodo, concluir-se a arrecadao de tributos
e o pagamento de despesas relativas ao ano financeiro findo...(in: Contabilidade Pblica; Ed. Atlas).
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Escorado no princpio da finalidade da despesa e no art. 8, pargrafo nico da Lei de Responsabilidade

Fiscal, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo rechaa, a partir das contas de 2011, aquela pretendida
compensao o que se v na seguinte Deliberao:
DELIBERAO
(TC-A-024468/026/11)
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO, no uso de suas atribuies constitucionais
e legais, e na conformidade do artigo 114, inciso II, letra c, do Regimento Interno desta Corte;
Considerando o disposto no artigo 212 da Constituio Federal, que determina a aplicao, pelos Municpios, de no mnimo 25% da receita resultante de impostos na manuteno e desenvolvimento do
ensino;
Considerando o disposto no artigo 21 na Lei Federal n 11.494/07, que determina a aplicao dos
recursos do FUNDEB no exerccio financeiro em que lhes forem creditados, ressalvada a permisso
para aplicao de at 5% no 1 trimestre do exerccio seguinte;
Considerando tratar-se de recursos oriundos de fontes distintas, cujas despesas devam ser contabilizadas em dotaes oramentrias especficas em atendimento ao artigo 72 da Lei Federal n 4.320/64;
Considerando que o posterior remanejamento de despesas efetivamente empenhadas em determinada dotao fere o princpio contbil da oportunidade, bem como o necessrio planejamento oramentrio;
Considerando que o no atendimento aos limites legais importa em falha grave que repercute no
exame das contas anuais;
Considerando, finalmente, recentes decises deste Tribunal relativas a contas municipais do exerccio 2009 e pedidos de reexame do exerccio 2008, que excepcionalmente admitiram o remanejamento
do valor excedente aplicado no ensino global para cmputo na insuficiente aplicao dos recursos do
FUNDEB, e com vistas a preservar a segurana jurdica,
Faz saber que, a partir das contas anuais de 2011, no mais ser admitida qualquer forma de integralizar as aplicaes do FUNDEB que no tenham guardado rigorosa observncia s disposies
do artigo 21, 2, da Lei federal n. 11.494/07, ainda que excedido o piso do artigo 212 da Constituio Federal.
Publique-se.
So Paulo, 20 de julho de 2011.
CLUDIO FERRAZ DE ALVARENGA
Presidente
EDGARD CAMARGO RODRIGUES
Conselheiro Relator
3.1.1. As glosas mais habituais na despesa educacional

O no atendimento aos mnimos da Educao tem sido o principal motivo para a negao da conta do
Prefeito.
Para tanto, realiza este Tribunal impugnaes sobre a despesa apresentada pela Prefeitura. Em boa parte
dos casos, essas glosas alcanam o que segue:
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R
estos a Pagar no quitados at 31 de janeiro do ano seguinte.
Tal impugnao para evitar a no liquidao e posteriores cancelamentos de empenhos contabilizados na Educao, assegurando que estes, no ano examinado, revertam em bens e servios para o ensino
pblico municipal.
De todo modo, a despesa glosada pode ser includa no ano em que ocorre o efetivo pagamento.
Tal excluso assim se v:
Restos a Pagar/Educao, inscritos em 31.12.2012..... R$ 1.000
(-) Pagamento de RP/Educao at 31.01.2013............ R$ 800
(=) Glosa de RP/Educao no pagos at 31.01.2013.........R$ 200
S
alrio-Educao; ganho lquido do FUNDEB; subvenes federais e estaduais para a Educao;
rendimentos das contas bancrias da Educao.
Eis os recursos que no se confundem com a receita de impostos. Na qualidade de adicionais, suplementares, tais ingressos so abatidos do total empenhado, no intuito de se afigurar, apenas e to somente, o gasto
bancado pela receita de impostos, ou seja, a base sobre a qual se calcula o piso de 25% (art. 212 da CF).
Despesas com pessoal em desvio de funo.
o caso de professores e outros profissionais do magistrio que estejam atuando em outras reas da
Administrao. Essa vedao prev-se, de forma clara, na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB (art. 71, VI).

Despesas com alimentao infantil e uniforme escolar

Vedadas em face da seguinte Deliberao desta Casa:
TCA-35186/026/08
Dispe sobre o cumprimento da Lei de Diretrizes e Bases no tocante incluso de gastos nos mnimos obrigatrios do Ensino.
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO, no uso de suas atribuies constitucionais e legais,
RESOLVE EDITAR DELIBERAO, do seguinte teor:
1 Fica declarado e tenham as Prefeituras Municipais cincia de que no h possibilidade legal da
incluso de despesas com alimentao infantil e com uniformes escolares nos mnimos obrigatrios do Ensino,cumprindo-lhes observar os artigos 70 e 71 da Lei Federal n 9.394, de 20 de dezembro
de 1996 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional(LDB).
2 Publique-se.
So Paulo, 13 de outubro de 2008.
EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO
Presidente
CLUDIO FERRAZ DE ALVARENGA
Relator
Despesas com precatrios judiciais

Enquanto gestor da poltica educacional da Nao, o Ministrio da Educao MEC afasta, dos mnimos
da Educao, as despesas incorridas em exerccios anteriores; faz isso porque o art. 212 da Constituio se
escora no princpio oramentrio da anualidade.
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Insumos e equipamentos utilizados na merenda escolar.
A mando da LDB, os programas suplementares de alimentao so estranhos manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 71, IV).
Despesas com pessoal da merenda escolar terceirizada.
Vinculados empresa que produz, de forma terceirizada, a merenda escolar, as merendeiras, nutricionistas e demais funcionrios nada tm a ver com os quadros da Educao do Municpio; no so
profissionais do ensino pblico; no se qualificam na hiptese inclusiva do art. 70, I da LDB.
Construo e manuteno de bibliotecas, museus e ginsios esportivos.
Tais despesas s so aceitas quando as instalaes encontram-se dentro dos prdios escolares, para uso
exclusivo de alunos da rede pblica e, no, do pblico em geral.
Transporte e Bolsas de Estudo para alunos do ensino mdio e superior; custos proporcionais da Secretaria da Educao com essas duas etapas de aprendizado.
Sob a LDB, o Municpio s custeia esses nveis de ensino depois de aplicar 25% na educao infantil e no
ensino fundamental (art. 11, V).
Aquisies globais de bens e servios, que tambm servem a vrios outros setores da Administrao
(ex.: combustveis, material de escritrio ou de limpeza, peas de reposio da frota).
Claro est aqui o desvio de finalidade. Para evitar a glosa total, precisa a Educao local atestar, de
forma cabal, sua prpria cota de recebimento; isso, mediante carimbo e assinatura de servidor especialmente designado pelo Responsvel da Educao (Secretrio, Diretor ou Coordenador).
Despesas empenhadas em dotaes estranhas s da Educao,
A distribuio dos crditos oramentrios proposta pelo Poder Executivo e autorizada pela Cmara
dos Vereadores. Se a Lei Oramentria Anual repartiu as dotaes entre os vrios setores de atuao municipal, no cabe ao rgo do controle externo, sob apelo posterior do Municpio, sancionar qualquer
outra alocao oramentria. Nunca demais dizer que tal lei tida a mais importante da Administrao Pblica.
Quota da Educao no parcelamento de dvida com encargos sociais (INSS, FGTS e PASEP) quando,
no ano de competncia, a respectiva despesa foi tambm empenhada e apropriada no mnimo constitucional.
Por bvio, um mesmo gasto no pode ingressar em dois exerccios: o do empenho do encargo patronal e,
depois, o do parcelamento da respectiva dvida.
Aquisio de veculos escolares sem as condies exigidas no Cdigo Brasileiro de Trnsito.
Tais veculos devem reunir adequadas condies de utilizao; estar licenciados pelos competentes rgos da
fiscalizao, dispondo de todos os equipamentos obrigatrios, sobretudo os de segurana.
Vale-refeio, cesta-bsica, vale-transporte nos 60% do FUNDEB destinados aos profissionais do
magistrio.
Em face de seu carter indenizatrio, no remuneratrio, tais despesas podem ser includas nos restantes 40% do FUNDEB e, no, nos 60%, vinculados, nica e to somente, s parcelas remuneratrias
(salrio, vantagens, encargos patronais).
Despesas com inativos oriundos da Educao, bancadas por receitas especficas do regime prprio de
previdncia RPPS (contribuies, compensaes do INSS, entre outras)
A modo do art. 19, 1, VI da Lei de Responsabilidade Fiscal, s se integram despesa laboral os
gastos da inatividade suportados, exclusivamente, pelo Tesouro e, no, por fontes de custeio do RPPS
(compensaes do INSS, contribuies funcionais e patronais, entre outras). Assim, na Educao, s
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ingressa a parcela deficitria dos sistemas prprios de aposentadorias e penses, lembrando que isso
no pode nunca onerar os 60% do FUNDEB, destinados, nica e to somente, ao pessoal em efetivo
exerccio no magistrio.
3.1.2. Cautelas na Gesto da Despesa Educacional

A
s folhas salariais dos profissionais da educao bsica devem ser rubricadas por todos os membros do Conselho do FUNDEB (art. 4, II das Instrues TCESP n. 2, de 2008).
A documentao da despesa educacional precisa estar separada das demais peas comprobatrias
(art. 4, I das Instrues TCESP n. 2, de 2008). Alis, a ocultao de gastos implica multa ao gestor, nos
termos do art. 104, V da Lei Complementar n. 709, de 1993 (sonegao de processo, documento ou
informao, em inspees ou auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas).
O recebimento de bens e servios deve ser atestado por servidor especialmente designado pelo responsvel do rgo municipal de Educao (Secretrio, Diretor ou Coordenador).
O balano patrimonial precisa evidenciar as disponibilidades bancrias da Educao (art. 50, I, da Lei
de Responsabilidade Fiscal).
O Salrio-Educao no usado nos mesmos fins dos 25% de impostos (art. 212 da CF); no
banca gastos de pessoal (art. 7o da Lei n. 9.766, de 1998), mas, na qualidade de contribuio
social, pode ser despendido na merenda escolar e em programas de assistncia sade ( 4,
art. 212 da CF).
3.1.3. O Saldo Remanescente do Fundo do Ensino Fundamental FUNDEF

A partir da operao, em janeiro de 2007, do FUNDEB, precauo especial h de se ter com a sobra financeira do extinto FUNDEF e seu uso exclusivo no ensino fundamental.
Bem por isso, este Tribunal emitiu o seguinte Comunicado:
COMUNICADO SDG n. 18/2007
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo comunica que, em face de recente aprovao das regras
sobre uso dos recursos do Fundo do Ensino Bsico FUNDEB, os Municpios devem, a partir do registro financeiro de 31.12.2006, proceder rigorosa conciliao da conta bancria FUNDEF, devendo os
recursos remanescentes serem aplicados, exclusivamente e em tempo breve, no ensino fundamental,
sob pena de afronta Lei n. 9.424, de 1996 e ao pargrafo nico do art. 8 da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
So Paulo, 21 de Maio de 2007
Srgio Ciquera Rossi
SDG
3.2. No Aplicao do Mnimo Constitucional da Sade

Por fora constitucional, todo ano deve o Municpio aplicar, em aes e servios da Sade, 15% da receita
de impostos, prprios e transferidos.
Foi isso o determinado na Emenda n 29, de 2000, que se ressentia de lei complementar tipificando, de
forma clara, o que vem a ser gasto com sade, bem assim as normas de controle e fiscalizao desse modelo
de financiamento.
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Afinal, esse diploma regulatrio vem a lume 11 (onze) anos depois, em 13 de janeiro de 2012; eis a Lei
Complementar n 141, que, entre vrios comandos, probe incluir, no mnimo constitucional, as seguintes
despesas:
Pagamento de aposentadorias e penses de servidores oriundos da Sade;
Pessoal da rea de sade em atividade desviada da rea em questo (ex: mdicos com funes administrativas no Gabinete do Prefeito);
Assistncia sade que no atende ao princpio do acesso universal (ex: plano de assistncia mdica e
odontolgica para servidores pblicos, os ditos planos fechados);
Merenda escolar e outros programas de alimentao, ainda que executados em unidades do SUS;
Saneamento bsico;
Limpeza urbana e remoo de resduos;
Preservao e correo do meio ambiente;
Aes de assistncia social;
Obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar a rede de sade (ex: asfaltamento e iluminao em frente a hospitais e postos de sade).
Aes bancadas por receitas adicionais da Sade (ex: PAB; remunerao por servios produzidos; transferncias federais para o Programa Sade da Famlia; auxlios federais e estaduais para obras; multas de vigilncia sanitria; operaes de crdito; rendimentos financeiros das contas do fundo municipal de sade).
Tal qual na Educao, os 15% incidem sobre toda a receita vinda de impostos, quer a diretamente arrecadada pela Administrao Municipal (IPTU, ISS, ITBI, IRRF), quer a transferida pela Unio e Estado (FPM,
ITR, ICMS, IPVA, IPI/Exportao, ITCMD). De igual modo, aplicam-se os 15% sobre a receita da dvida ativa
tributria e a de multas e juros por impostos atrasados.
Alm disso e a partir da lei em comento, os 15% tambm incidiro sobre qualquer compensao financeira proveniente de impostos e transferncias constitucionais, tais como os recursos da Lei Kandir (Lei
87, de 1996), o 1% de FPM recebido, adicionalmente, em dezembro de cada exerccio (art. 159, I, d da
CF), bem assim os auxlios semelhantes aos recebidos, em 2009, pelos municpios (Medida Provisria n
462, de 2009).
Antes da Lei Complementar n 141, de 2012, este Tribunal fazia certas glosas sobre a despesa contabilizada pelos Municpios, as quais, por compatveis com a nova disciplina, devem ser mantidas; so elas:
Subvenes federais e estaduais; repasses SUS (PAB, PSF); rendimento financeiro das disponibilidades da Sade; multas da Vigilncia Sanitria.
Eis aqui recursos diferentes da receita de impostos. Na qualidade de adicionais, suplementares, tais ingressos devem ser afastados do total empenhado, no intuito de restar evidenciado o gasto bancado por
impostos, ou seja, a base sobre a qual se calcula o piso constitucional de 15%.
Despesas com pessoal em desvio de funo.
o caso de profissionais da Sade que esto atuando em outras reas do Municpio.
Planos fechados de Sade para servidores.
Tal despesa contraria o princpio da universalidade e amplo acesso de que trata o art. 198 da Constituio.
Aquisies globais de bens e servios, que tambm servem a vrios outros setores da Administrao (ex.: material de escritrio, limpeza, combustveis, reparos em viaturas).
Claro est aqui o desvio de finalidade. Para evitar a glosa total, precisa a Sade local atestar sua prpria
cota de recebimento; isso, mediante carimbo e assinatura de servidor especialmente designado pelo Responsvel da Sade (Secretrio, Diretor ou Coordenador).
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Despesas empenhadas em dotaes estranhas s da Sade.

A distribuio dos crditos oramentrios proposta pelo Poder Executivo e autorizada pelo Legislativo. Se a lei oramentria repartiu as dotaes entre os vrios setores de atuao municipal, no cabe
ao rgo do controle externo, sob posterior apelo do Municpio, sancionar qualquer outra alocao
oramentria. Nunca demais dizer que tal lei tida a mais importante da Administrao Pblica.
Quota da Sade no parcelamento de dvida com encargos sociais (INSS, FGTS e PASEP) quando, no
ano de competncia, a respectiva despesa foi tambm empenhada e apropriada no mnimo constitucional.
Por bvio, um mesmo gasto no pode ingressar em dois exerccios: o do empenho do encargo patronal e,
depois, o do parcelamento da dvida.
Limpeza urbana e remoo de resduos slidos (lixo); alimentao e nutrio.
3.2.1. Cautelas na Gesto da Despesa com Aes e Servios de Sade

A
s folhas salariais dos profissionais da sade devem ser rubricadas por todos os membros do Conselho Municipal de Sade (art. 6, II das Instrues TCESP n. 2, de 2008).
O recebimento de bens e servios deve ser atestado por servidor especialmente designado pelo responsvel do rgo municipal da Sade (Secretrio, Diretor ou Coordenador).
O balano patrimonial precisa destacar as disponibilidades das contas bancrias da Sade (art. 50, I,
da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Todos os recursos da Sade devem ser movimentados por fundo especial 8, mecanismo que, apesar
de no dispor de personalidade jurdica, deve possuir CNPJ prprio-matriz (Instruo Normativa da
Receita Federal do Brasil (n 1005, de 2010).
Nos termos da Lei n 12.438, de 6 de julho de 2011, o gestor local do Sistema nico de Sade deve realizar audincia pblica trimestral na respectiva Casa legislativa, apresentando relatrio que demonstre: a) montante e fonte dos recursos aplicados; b) auditorias concludas ou iniciadas no trimestre; c)
produo de servios na rede assistencial prpria, contratada ou conveniada.
3.3. O Dficit Oramentrio

Em cada ano civil (exerccio financeiro), o resultado entre receitas arrecadadas e despesas empenhadas ,
sem dvida, o mais importante na avaliao financeira das esferas locais de governo. Pe-se aqui o resultado
da execuo oramentria.
Mediante o resultado oramentrio se v a oscilao da dvida que, de longe, mais pesa nas finanas
municipais: a de curto prazo, tambm conhecida por dficit financeiro (diferena negativa entre haveres de
caixa (ativo financeiro) e dbitos de curta exigibilidade (passivo financeiro).
Com efeito, o supervit oramentrio gera sobra financeira que reduz aquele endividamento de curto
prazo. Em sentido contrrio, o dficit oramentrio aumenta, mais ainda, tal passivo, integrado, no mais
das vezes, por Restos a Pagar sem cobertura de caixa.
Ante o fato de a LRF induzir supervits para reduzir a dvida pblica, este Tribunal recusa dficits oramentrios, mesmo os de baixa monta; isso, desde que carregue ainda a Fazenda significativo estoque de
Restos a Pagar sem cobertura monetria.
Assim sendo, esta Corte no mais se orienta pela margem de tolerncia de 10%.
8 Conforme Emenda Constitucional n. 29, de 2000 e a Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012.
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Refora esse juzo negativo o fato de o Prefeito, ao longo do exerccio, ter sido alertado sobre o dficit que
se avizinhava e, nem assim, cortar a despesa no obrigatria (art. 9 da LRF).
Todavia, um dficit oramentrio pode ser absolutamente lcito, desde que amparado no supervit financeiro do exerccio anterior. bem a isso o que se refere o art. 43, 1o, I, da Lei n. 4.320, de 1964.
Desse amparo monetrio, h de ser excluir as disponibilidades dos regimes prprios de previdncia; tal excedente est absolutamente vinculado; no pode, em hiptese alguma, bancar qualquer outra despesa do Municpio (Lei n. 9.717, de 1998 e art. 43, 1o da LRF).
3.3.1. Cautelas na Apurao do Resultado de Execuo Oramentria

Fundamental a correta apurao do resultado de execuo oramentria. Sob pena de ajuste por parte
da Fiscalizao desta Corte, deve a Administrao atentar para o que segue:
a. Haja vista o art. 71, I e II da Constituio, este Tribunal aprecia, uma a uma, as entidades pblicas
do Municpio, fazendo juzo individual sobre Prefeituras, autarquias, fundaes e empresas estatais.
Nesse passo, o balano oramentrio e financeiro da Administrao direta deve conter, apenas, os
nmeros da Prefeitura e Cmara.
b. A despeito do art. 38 da Lei n. 4.320, o cancelamento de Restos a Pagar no deve gerar uma receita oramentria fictcia, escritural, de papel; a boa tcnica recomenda que tal anulao deva ser escriturada
independente da execuo oramentria.
c. Mesmo que lquida e certa, no pode ser oramentariamente contabilizada a receita que ainda no
virou dinheiro no caixa do Municpio (art. 35, I da Lei n. 4.320, de 1964).
d. Em face da Portaria Interministerial n. 163, de 2001, os repasses a Cmaras de Vereadores, autarquias,
fundaes e empresas dependentes no mais oneram a despesa oramentria da Prefeitura. De outro
lado, essa transferncia, extra-oramentria, representa, sim, efetiva sada de dinheiro; uma reduo
da receita da Prefeitura. Vai da que esses repasses devem somar-se, como ajuste aditivo, despesa
oramentria da Prefeitura.
e. vista do regime de competncia da despesa e a norma do prvio empenho, no se pode empenhar
despesas de pessoal de dezembro no incio do ano seguinte (art. 35, II c.c. art. 60 da Lei n, 4.320, de
1964 e art. 18, 2 da LRF).
3.3.2. Frmula de Clculo do Resultado da Execuo Oramentria

EVENTO
VALOR (R$)
Receita Arrecadada
(-) Cancelamento de Restos a Pagar
(-) Receitas que, de fato, no ingressaram no Caixa, mesmo que lquida e certa a entrada no ano seguinte.
(-) Despesa Empenhada
(-) Transferncias financeiras a Cmaras de Vereadores, autarquias, fundaes e estatais dependentes
(-) Despesa de pessoal incorrida no ano examinado, mas somente empenhada no exerccio seguinte (ex.:
folha de pagamento de dezembro, encargos patronais, 13 salrio)
(=) Resultado da Execuo Oramentria (supervit ou dficit)
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3.4. Insuficiente pagamento de precatrios judiciais

Aps vrios alertas aos dirigentes municipais, este Tribunal, at a edio da Emenda Constitucional n 62,
recusava gestes que, em cada ano civil, no pagavam o valor do ltimo mapa de precatrios do Tribunal de Justia, os requisitrios de baixa monta e mais um dcimo das pendncias judiciais constitudas em anos anteriores.
3.4.1. O Regime Especial de Precatrios

Promulgada em 9 de dezembro de 2009, a Emenda 62 veio instituir nova sistemtica de quitao de precatrios estaduais e municipais, o chamado regime especial.
Em sntese, reveste-se tal regime das seguintes peculiaridades:
Mediante Decreto do Prefeito, fez-se opo por uma das duas alternativas de pagamento da mora
judicial: reteno mensal de 1% a 1,5% da receita corrente lquida (regime especial mensal) ou parcelamento em at 15 anos (regime especial anual).
Depsitos em conta especial administrada pelo Tribunal de Justia local, mesmo que trabalhista o
requisitrio.
A utilizao de no menos que 50% dos depsitos sob ordem cronolgica de apresentao dos ttulos judiciais.
O uso de no mais que 50% mediante trs possibilidades: a) leilo de desgio; b) ordem crescente de
valor; c) acordo em cmara local de conciliao.
Alm dos credores alimentares, mais duas preferncias: idosos e portadores de doenas graves.
Reduo do precatrio em face de dvida que possa ter o credor junto ao devedor (encontro de contas).
Aceitao de ttulos judiciais na aquisio de imveis pblicos.
Correo monetria e compensao da mora pelos ndices da Caderneta de Poupana.
Essas novas regras esto sob comando dos Tribunais de Justia, aos quais compete recepcionar os
depsitos dos Municpios; reter o Imposto de Renda e as contribuies previdencirias; descontar
eventual dvida do credor junto ao devedor; realizar o pagamento segundo ordens de cronologia, preferncia e opes locais; tudo isso, sem prejuzo daquelas Cortes alimentarem o sistema eletrnico de
dados do Conselho Nacional de Justia CNJ 9.
Registrada a inadimplncia naquele sistema, os descumpridores so includos no CEDIN, o Cadastro Nacional de Inadimplentes, da no podendo celebrar emprstimos e financiamentos, receber transferncias
voluntrias, alm de sofrerem reteno de quotas no Fundo de Participao de Municpios FPM.
De se atentar que o regime especial da Emenda 62 no alcana o requisitrio de baixa monta. o que v
na Resoluo n 115, de 2010, do Conselho Nacional de Justia 10.
Ento, sob o regime especial, deve o Municpio pagar o valor, mensal ou anual, pactuado no Decreto do
Prefeito e mais os requisitrios de baixa monta.
3.4.2. Autarquias e Fundaes no Regime Especial de Precatrios

A Emenda 62 alcana a Administrao direta e mais as autarquias e fundaes.
Entendiam alguns que, a partir da Emenda 62, a dvida judicial foi centralizada na Administrao
direta, devendo ser por esta toda paga.
9 Resoluo CNJ n 115, de 2010.

10 Art. 1 O Sistema de Gesto de Precatrios SGP, institudo no mbito do Poder Judicirio e gerido pelo Conselho Nacional de Justia - CNJ, tem por base
banco de dados de carter nacional, alimentado pelos Tribunais descritos nos incisos II a VII do Art. 92 da Constituio Federal, com as seguintes informaes:
5 O disposto no presente artigo no se aplica aos pagamentos de obrigaes definidas em lei como de pequeno valor.
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Equivocada tal leitura; autarquias e fundaes tm identidade jurdica prpria, contando com oramento e
patrimnio individualizados; via de consequncia, respondem por suas dvidas, quer contratuais ou judiciais.
Nesse passo, os pagamentos judiciais devem obedecer a critrio de proporcionalidade, isto , a participao individual nos depsitos globais acontece frente ao tamanho da dvida judicial da Prefeitura, das
autarquias e das fundaes; isso, sob qualquer opo escolhida (anual ou mensal).
3.4.3. O Regime Normal, Ordinrio, de Pagamento de Precatrios Judiciais

No sistema normal se sujeita a Administrao aos rigores do art. 100 da Constituio.
Aqui se enquadram os Municpios que, em 9.12.2009, nada deviam a ttulo judicial ou, em tal data, s
contavam com requisitrios de baixa monta.
De fato, assim preceitua o item 1.2 da Ordem de Servio 3/10, do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo:
1.2. - Os Municpios, Autarquias, Universidades e Fundaes Pblicas, no submetidos ao regime especial por no
apresentarem mora em 09/12/2009, devero cumprir o disposto no art. 100 da Constituio promovendo, at
dezembro do ano subsequente, o depsito do total requisitado devidamente atualizado, disposio do TJSP, em
conta bancria judicial junto ao Banco do Brasil.
Alm disso, retornam ao regime ordinrio as Fazendas que j tenham cumprido o regime especial da
Emenda 62, quer satisfazendo o parcelamento dos 15 anos ou quando o percentual sobre a RCL j representar cifra maior que o saldo devedor.
Ento, sob o regime ordinrio de precatrios, deve a Fazenda Municipal, em cada ano, pagar o valor do
ltimo mapa oramentrio e mais os requisitrios de baixa monta.
E no h de alegar que aquele mapa do Tribunal de Justia compareceu s depois de 1 de julho, ou seja, aps
o prazo da Constituio (art. 100, 1). assim visto tal pea apenas lembrete do TJ sobre precatrios que adentraram a Prefeitura ao longo do perodo requisitorial (2 de julho at 1 de julho do ano subsequente). Por isso, o que
vale o perodo requisitorial dos dbitos judiciais; no a data de recebimento do mapa oramentrio.
3.4.4. A Contabilizao dos depsitos nas contas especiais do Tribunal de Justia

Ante o fato de o esquema financeiro, extra-oramentrio, distorcer o resultado de execuo oramentria e,
tambm, em virtude de os depsitos para o Tribunal de Justia, sob hiptese alguma, retornarem Prefeitura (art.
97, 5 do ADCT), por tais motivos, indica esta Corte a contabilizao oramentria, devendo a entidade devedora empenhar, liquidar e pagar em favor daquela Corte, onerando dotaes vinculadas a Sentenas Judiciais.
Falha relevante a de no contabilizar precatrios antigos; vencidos e no pagos. Eis um dos chamados esqueletos fiscais, ou seja, a ocultao de passivo que distorce resultados patrimoniais e o basilar
princpio da evidenciao contbil (art. 83 da Lei n. 4.320, de 1964).
Recomenda-se que disponha o Municpio de livro de registro de precatrios contendo as seguintes informaes: data do ajuizamento; data de recebimento/apresentao; nmero do precatrio; tipo da coisa julgada; nome do beneficirio; valor do precatrio e data do trnsito em julgado.
3.5. Repasse Excessivo Cmara dos Vereadores

Incorre em crime de responsabilidade o Prefeito que Cmara transfere mais do que possibilita a Constituio 11. por isso que, neste caso, aqui se emite parecer desfavorvel conta do Prefeito.
11 2 do art. 29-A da Lei Maior.
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Tambm, o Presidente da Cmara tem seu balano rejeitado, posto que autorizou despesa superior ao
freio constitucional.
E no se alegue que a Prefeitura limitou-se a transferir o tanto previsto na lei oramentria; assim
porque o oramento camarrio tem rgido limite, conhecido logo no incio de cada exerccio, porquanto
baseado na receita do ano anterior.
Quanto barreira em anlise, o Congresso Nacional, em 23 de setembro de 2009, editou a Emenda Constitucional n 58, de 2009, estabelecendo maior nmero de Vereadores por 24 estratos populacionais, alm
de reduzir o tamanho da despesa das Edilidades: dos 5 a 8% da Emenda 25/2000 para os atuais 3,5% a 7% da
receita tributria ampliada do Municpio:
FAIXA DE HABITANTES
At 100 mil
De 100 mil e um a 300 mil
De 300 mil e um a 500 mil
De 500 mil e um a 3 milhes
De 3 milhes e um a 8 milhes
Acima de 8 milhes
TETO ANTERIOR
(EC 25/00)
TETO ATUAL
(EC 58/09)
8%
7%
6%
5%
5%
5%
7%
6%
5%
4,5%
4%
3,5%
Segundo o IBGE (2007), nada menos que 5.312 municpios tm populao inferior a 100 mil habitantes
(95,47% do todo), cujas Edilidades, j no ano de 2010, precisaram reduzir seus gastos legislativos; de 8% para
7% da receita tributria ampliada do Municpio.
3.5.1. A Base de Clculo do Repasse Cmara dos Vereadores a receita tributria ampliada do
Municpio
Sobreditos percentuais incidem no apenas sobre os tributos arrecadados pelo prprio Municpio; tambm oneram os impostos transferidos pela Unio e Estado. Da que a base de apurao se chama receita
tributria ampliada:
RECEITA TRIBUTRIA PRPRIA (IPTU, ISS, ITBI, IRRF, TAXAS E CONTRIBUIO DE MELHORIA)
(+) 100% das transferncias federais (FPM, ITR, IPI/Exportao, IOF/ouro)
(+) 100% das transferncias estaduais (ICMS, IPVA)
(+) 100% da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE
(=) Base sobre a qual se apura o limite da despesa legislativa
De outro lado, a Contribuio para Custeio do Servio de Iluminao Pblica, a CIP, no contribuio
de melhoria 12; deixa assim de compor a receita tributria, afastando-se da sobredita base de clculo. Ento,
entra a CIDE, por fora do art. 159 da CF, mas no a CIP, vez que esta no tributo.
Da mesma forma, incorreta a agregao das seguintes receitas:

Dvida ativa tributria;

Multa e juros por impostos atrasados;
12 Conforme Portaria SOF/STN n. 163, de 2001
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Provenientes da Lei Kandir;

Taxas e contribuies arrecadadas por entidades da Administrao indireta.

bem assim, pois, ao se fazer leitura comparativa, o financiamento da Educao se baseia na receita resultante de impostos (art. 212 da CF); salta aos olhos a amplitude, a elasticidade, a largueza de tal parmetro,
o que permite incluir no somente os impostos, mas, de igual modo, os dele decorrentes (dvida ativa de impostos e multas por atraso de recolhimento). Em tal hiptese, conforma-se, perfeio, o princpio de que o
acessrio acompanha o principal.
Diferente, a norma que ora interessa, a que limita a despesa da Cmara (art. 29-A da CF), solicita leitura
restritiva; nela se enunciam, de modo terminativo, cabal, no exemplificativo, todas as receitas que balizam
os limites financeiros da Edilidade.
Assim, sob a padronizao nacional da receita pblica 13, a receita da dvida ativa (cdigo 1930.00.00)
compe item diverso da receita tributria (cdigo 1100.00.00) e da receita de transferncias intergovernamentais (cdigo 1720.00.00).
Toda essa linha de pensamento, por simetria, est tambm a justificar a no incluso da receita de multa
e juros por impostos atrasados e a provinda da Lei Kandir.
Alm disso, a despesa da Cmara no pode alcanar as taxas cobradas por autarquias municipais. De
fato, a Constituio, no art. 168, evidencia a funo provedora da Prefeitura, ou seja, os dinheiros da Cmara
saem, nica e to somente, do Caixa Central do Municpio; jamais das entidades da Administrao indireta.
Em face de sua especializao administrativa, autarquias no podem financiar a atividade legislativa.
3.6. Falta de Repasse Previdencirio

Quer destinada ao rgo municipal que administra o regime prprio de previdncia, quer dirigida ao Instituto Nacional de Previdncia Social INSS, a falta de repasse das quotas patronais e funcionais aumenta,
consideravelmente, a dvida municipal; implica vrias e muitas sanes aos Municpios e, no caso do no
recolhimento da parcela dos segurados, tipifica crime de apropriao indbita (Lei n. 9.983, de 2000).
Sabido e consabido que boa parte da dvida consolidada municipal tem a ver com confisso de dvidas
patronais, sobretudo as de carter previdencirio.
Por tais motivos, eis mais um motivo para o parecer desfavorvel: o no recolhimento previdencirio.
Parcelamentos posteriores dessa lacuna, em regra, no solvem o desacerto, conquanto, no ano de competncia, a omisso restou patente, fazendo aumentar a dvida municipal, o que, no futuro, compromete o
financiamento de programas governamentais.
Demais disso, a ausncia de recolhimento faz com que o Municpio no obtenha o Certificado de Regularidade Previdenciria CRP, ficando impedido de receber transferncias voluntrias da Unio (convnios)
e emprstimos de instituies federais; nem a compensao financeira entre os regimes de previdncia (Lei
n 9.796, de maio de 1999).
No demais lembrar que a dvida previdenciria deve estar claramente evidenciada no passivo patrimonial da
Administrao; sem isso, comparece outra falha relevante: a distoro dos resultados contbeis e a no ateno a
princpio hoje basilar: o da transparncia fiscal.
Quanto compensao entre os regimes prprio e geral de previdncia, emitiu este Tribunal o seguinte
Comunicado:
13 Portaria Interministerial n. 163, de 2001.
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COMUNICADO SDG
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo alerta que, a teor da Medida Provisria n 496, de 19
de julho de 2010, os entes estatais com sistema prprio de previdncia devem apresentar ao regime de
origem, at maio de 2013, informe dos benefcios concedidos desde 5 de outubro de 1988.
SRGIO CIQUERA ROSSI
Secretrio Diretor Geral
3.7. Superao do Limite da Despesa de Pessoal

Sob a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Municpio, como um todo, no pode gastar mais de 60% da receita com pessoal (art. 19, III), o que abarca os seguintes objetos de gasto:
Vencimentos e vantagens fixas;
Obrigaes patronais (recolhimentos previdencirios, FGTS, PASEP);
Outras despesas variveis (horas extras, substituies, entre outras);
Aposentadorias;
Penses;
Contrataes por tempo determinado;
Salrio-Famlia dos servidores estatutrios;
Contratos de terceirizao de mo de obra;
Sentenas judiciais referentes a demandas trabalhistas;
Indenizaes e restituies de ndole trabalhista.
Mencionado diploma repartiu os 60% entre os Poderes estatais; no Municpio, 54% para o Executivo e 6% para o
Legislativo, calculados sobre o denominador comum da LRF: a receita corrente lquida (art. 20, III).
Aquele percentual do Executivo tambm comporta as entidades da Administrao indireta, ou seja, no
h limites especficos para autarquias, fundaes ou estatais dependentes.
Em caso de excessos por parte dos entes descentralizados, pode o Alcaide propor, na Lei de Diretrizes
Oramentrias - LDO, barreiras especficas para eles.
A despesa de pessoal apurada de quatro em quatro meses; em abril, agosto e dezembro, mostrando-se
os percentuais no relatrio de gesto fiscal (art. 22 da LRF).
Ultrapassado o especfico limite, cada Poder estatal dispe de 8 (oito) meses para o ajuste, seja pelo
aumento da receita ou pela reduo da despesa laboral segundo os procedimentos enunciados na Constituio (corte de 20% dos cargos em comisso; exonerao de servidores no estveis, entre outras medidas
dispostas no 3o do art. 169).
Nesse diapaso, afigura-se mais um motivo de parecer desfavorvel: a noreconduo, em 2 (dois) quadrimestres, da despesa de pessoal.
Essa elasticidade, de 8 (oito) meses, no vale em ano de eleio; aqui, as sanes legais aplicam-se de
imediato14, o que tambm justifica a recusa da conta por parte deste Tribunal.
14 Tais sanes referem-se ao impedimento de o Municpio receber transferncias voluntrias da Unio e do Estado, obter garantias e contrair emprstimos ou financiamentos (art. 23, 3, LRF). No bastasse isso, fica o Prefeito sujeito multa equivalente a 30% de seus vencimentos anuais (art. 5, IV da
Lei n. 10.028, de 2000).
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3.7.1. Frmula de Apurao da Despesa de Pessoal
Tal mtodo se expressa no seguinte Comunicado:
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo comunica que, visando uniformizao ao modelo de
relatrio de gesto fiscal da Secretaria do Tesouro Nacional STN, o clculo da despesa de pessoal, a
partir do exerccio de 2.011, obedecer ao contido na Portaria STN n 249, de 2010:
DESPESA COM PESSOAL
DESPESA LIQUIDADA NOS 12

LTIMOS MESES (R$)
DESPESA BRUTA COM PESSOAL (I)

Pessoal Ativo (remunerao + encargos sociais e contribuies patronais recolhidas
Previdncia (INSS ou RPPS).
Pessoal Inativo e Pensionistas
Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao (art.18, 1, LRF)
DESPESAS NO COMPUTADAS (art. 19, 1, LRF) (II)
Indenizao por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria
Decorrentes de Deciso Judicial
Despesas de Exerccios Anteriores
Inativos e Pensionistas com Recursos Vinculados (*)
DESPESA LQUIDA COM PESSOAL (III) = (I) (II)
(*) o valor lanado no pode nunca superar o das contribuies e o das receitas diretamente arrecadadas pelo fundo ou entidade que opera o sistema
prprio de previdncia.
SDG, 1 de outubro de 2010

SRGIO CIQUERA ROSSISecretrio diretor geral
3.8. Incorreta Aplicao da Receita com Multas de Trnsito

Desde que integrado ao Sistema Nacional de Trnsito, o Municpio arrecada multas, devendo aplic-las
nas hipteses do art. 320 do Cdigo de Trnsito Brasileiro:
Art. 320. A receita arrecadada com a cobrana das multas de trnsito ser aplicada, exclusivamente, em sinalizao,
engenharia de trfego, de campo, policiamento, fiscalizao e educao de trnsito.
Pargrafo nico - O percentual de cinco por cento do valor das multas de trnsito arrecadadas ser depositado,
mensalmente, na conta de fundo de mbito nacional destinado segurana e educao de trnsito.
Eis mais uma obrigatria vinculao da receita municipal; seu no cumprimento enseja o desvio de finalidade combatido no pargrafo nico, art. 8 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Deve a Administrao aplicar no somente o valor arrecadado no exerccio, mas, de igual modo, os
saldos residuais do ano anterior, devidamente corrigidos pelos ganhos financeiros da conta bancria
vinculada.
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4. AS VEDAES DE LTIMO ANO DE MANDATO

4.1. VEDAES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
4.1.1. No cumprimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal
Assim dispe tal dispositivo:
Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato,
contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio.
Vai da que, no derradeiro ano de mandato, deve o Prefeito quitar despesas empenhadas e liquidadas
entre maio e dezembro ou, ao menos, reservar dinheiro para que assim o faa o sucessor.
Descumprir tal norma remete o gestor ao art. 359-C do Cdigo Penal. Vai da que recusa o Tribunal conta
que, naqueles 8 (oito) ltimos meses, revele crescimento da despesa lquida a pagar (dbitos de curto prazo
menos disponibilidades de caixa).
Dito de outro modo, tal aumento revela que, nos dois ltimos quadrimestres do mandato, fez-se despesa
sem lastro de caixa, transferindo-se mais dvida ao prximo mandatrio.
Em suma, assim esta Corte apura o art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
PARA O PRIMEIRO PERODO (POSIO EM 30 DE ABRIL)
Empenhos a Pagar e Restos a Pagar (liquidados)
(-) Disponibilidades de Caixa (Caixa e Bancos)
(+) Reservas financeiras do regime prprio de previdncia e valores atrelados a retenes extra-oramentrias (depsitos, consignaes)
(=) Dvida Lquida de Curto Prazo em 30 de abril
PARA O SEGUNDO PERODO (POSIO EM 31 DE DEZEMBRO)
Restos a Pagar (liquidados)
(-) Disponibilidades de Caixa
(+) Reservas financeiras do regime prprio de previdncia e valores atrelados a retenes extra-oramentrias (depsitos, consignaes)
(=) Dvida Lquida de Curto Prazo em 31 de dezembro
Caso a dvida de 31.12 seja maior que a de 30.4, depreende-se que, nos dois quadrimestres, houve
despesa liquidada sem cobertura de caixa, em afronta ao art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ao contrrio, na manuteno ou na queda da sobredita dvida, resta patente que, nos 8 meses, as
despesas liquidadas contaram com disponibilidade monetria, em atendimento norma em apreo.
Em sntese, a anlise do art. 42 da LRF leva em conta o que segue:
Tal preceito alcana, somente, despesas empenhadas e liquidadas nos oito ltimos meses do mandato e, no, os compromissos que se realizaro, fisicamente, somente nos anos seguintes15.
15 De fato, um dos principais consultores legislativos no processo de discusso da LRF, o Prof. Wder de Oliveira, assim sustenta: se estivermos falando de
obra plurianual, ou seja, que deva ser objeto de alocao de recursos em mais de um oramento anual, o Prefeito no estar obrigado a prover em recursos
financeiros para pagar a parcela da obra que ser executada com dotao do oramento seguinte (in: O artigo 42, a assuno de obrigaes no final de
mandato e a inscrio Restos a Pagar. Braslia, 2000, disponvel no site www.federativo.bndes.gov.br).
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D
a disponibilidade de caixa so excludos os dinheiros estritamente vinculados: os do regime prprio
de previdncia e os relativos a dbitos extra-oramentrios (depsitos de terceiros, consignaes, dbitos
de tesouraria, entre outros);
O cancelamento de empenhos aptos a pagamento (liquidados) prtica absolutamente irregular; distorce os fundamentais resultados contbeis e, se feito, enseja retificaes da Fiscalizao e, talvez, parecer desfavorvel desta Casa.
O
utra ao inconveniente a de transferir Restos a Pagar para o passivo de longo de prazo: o permanente. assim porque tais resduos so de curtssima exigibilidade; nada tm de longo prazo,
alm de j no mais dependerem de autorizao legislativa para pagamento (art. 105, 3, da Lei n.
4.320, de 1964).
E
m face de sua previsibilidade, as despesas continuadas, frequentes, corriqueiras, no geradas, propriamente, entre maio e dezembro 16, precisam, bvio, de suporte de caixa. Do contrrio, estaria sancionada afronta a
fundamento de responsabilidade fiscal, validando-se empenhos sem cobertura financeira e, da, mais dvida
para o mandatrio seguinte. De mais a mais, gestores irresponsveis reservariam numerrio para as novas
despesas, aquelas contratadas entre maio e dezembro do ltimo ano, deixando descobertas as geradas em
poca pretrita, s quais, vale ressaltar, tm maior vulto; relacionam-se operao e manuteno da mquina pblica 17.
Diante de tudo isso, aqui se recomenda que, deficitria em 30 de abril do ltimo ano de mandato, recuse
a Prefeitura despesa nova; isso, para que possa monetariamente suportar os gastos preexistentes, da no
transferindo mais dvida ao prximo gestor. Para tanto, deve a Administrao valer-se da limitao de empenho 18 e de rigorosa planificao de caixa 19
4.1.2. Aumento da Despesa de Pessoal nos ltimos 180 dias do Mandato (art. 21, pargrafo nico da LRF)
A Lei de Responsabilidade Fiscal tambm apresenta outra restrio de fim de mandato:
Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda:
Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido
nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20.
Entre 5 de julho e 31 de dezembro do ltimo ano de gesto, no pode o Prefeito editar ato que aumente a
despesa de pessoal. Nesse rumo, a Lei n. 10.028, de 2000, responsabiliza o gestor que comete o desvio (art.
359-G do Cdigo Penal), contexto que justifica o parecer desfavorvel desta Casa de Contas.
Dessa vedao escapam aumentos derivados de atos editados antes de 5 de julho; eis alguns exemplos:
A
concesso de vantagens pessoais advindas dos estatutos de servidores (anunios, quinqunios, sexta-parte);
O
abono concedido aos profissionais da educao bsica para que se atenda Emenda Constitucional n 53, 2007 (60% do FUNDEB para aquele profissional);
16 Ex.: folha de pagamento, encargos patronais, contratos de terceirizao de servios municipais.

17 As LDO da Unio interpretam artigos polmicos da Lei de Responsabilidade Fiscal, orientando rgos e entidades federais, sem embargo de subsidiar
a doutrina e a jurisprudncia, tendo em vista a excelente qualidade dos oramentistas que, de h muito, ocupam postos efetivos em Braslia. Nesse contexto, determina o art. 102, nico da LDO da Unio para 2012 que h de haver, sim, suporte financeiro para as despesas preexistentes aos dois ltimos
quadrimestres do mandato, desde que aptas a pagamento, ou seja, j liquidadas.
18 Art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
19 art. 8 da LRF e art. 47 a 50 da Lei n 4.320, de 1964.
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A reviso geral anual (art. 37, X da CF), derivada de lei local anterior a 5 de julho;
Contratao de pessoal para o atendimento de convnios antes assinados;
Cumprimento de decises judiciais.
Ao demais, h de se enfatizar que, sob a LRF, a despesa de pessoal sempre um nmero percentual,
obtido do confronto de 12 meses desse gasto com 12 meses de receita corrente lquida. Ento, incrementar tal dispndio o mesmo que elevar sua taxa face verificada no ms que precede os 180 dias da
norma: o de junho.
De toda sorte e por medida de cautela, recomenda-se que, nos ltimos 180 dias, um inevitvel aumento
do gasto laboral seja compensado, de pronto, com cortes em outras rubricas de pessoal (ex.: contratao
temporria de motoristas de ambulncia compensada, de imediato, pelo corte, parcial ou total, de horas extras e de certas gratificaes funcionais).
Considerando o Poder Executivo Municipal, o seguinte exemplo mostra uma invivel admisso no ms
de outubro, mesmo sob a leitura percentual admitida nesta Casa de Contas:
PERODO DO ANO ELEITORAL
TAXA DESPESA DE PESSOAL/RCL
Ms-base (junho)
Ms anterior ao da contratao
(setembro)
Ms posterior ao da contratao
(novembro)
OBS.:
51%
Ms anterior aos 180 dias da vedao;

ms de referncia.
49%
vista de contratao em outubro, o

gestor se mira na taxa de pessoal do ms
anterior.
51,5%
Ms no qual se avalia o impacto financeiro

da nova despesa de pessoal
4.1.3. Emprstimos e Financiamentos

No ltimo ano de mandato, o Prefeito no pode contratar operao de crdito por antecipao da receita
oramentria, as chamadas ARO (art. 38, IV, b da LRF).
De curto prazo, tais emprstimos, de ndole extra-oramentria, so para cobrir insuficincias de caixa,
ou seja, falta de dinheiro para despesas realizadas, vindo isso denotar m planificao financeira.
Quanto s operaes normais de crdito, de carter oramentrio, a Resoluo Senatorial n. 3, de 2000
impede-as 180 dias antes do trmino do mandato executivo.
4.1.4. Superao dos Limites da Despesa de Pessoal e da Dvida Consolidada

Na hiptese de o gasto de pessoal ou a dvida de longo prazo (consolidada), um ou outra ultrapassar seu
prprio limite, a Lei de Responsabilidade Fiscal, nos art. 23 e 31, faculta perodo de ajuste: de dois quadrimestres para o gasto laboral; de trs quadrimestres para a dvida fundada ou consolidada 20.
S depois disso que se aplicam as sanes administrativas e pessoais: corte de transferncias voluntrias vindas de outros entes federados, bem assim a vedao de emprstimos, financiamentos e garantias,
alm de uma robusta multa ao ordenador de despesa; 30% de seus vencimentos anuais (LRF, art. 23, 3 e
art. 31, 1 e 2).
20 Dvida superior a doze meses (art. 98 da Lei n 4.320, de 1964 e art. 29, I da LRF).
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Contudo, aqueles prazos de ajuste no so concedidos no ltimo ano de mandato; aqui, as sanes so
imediatas; acontecem a partir do 1 quadrimestre do ano de eleio (LRF, art. 23, 4 e art. 31, 3).
Em outras palavras e desde que, em abril de certo ano eleitoral, a Prefeitura tenha gasto, com pessoal, mais
de 54% da receita corrente lquida, a partir daquele ms j se aplicam as antes mencionadas penalidades, sem
embargo de possvel parecer desfavorvel desta Corte.
Assim, devem os Prefeitos atentar, rigorosamente, para a evoluo da despesa com pessoal e da dvida de
longo prazo (consolidada), visto que, em ano de eleio, inexiste o perodo de reconduo franqueado nos
demais perodos do mandato.
4.2. VEDAES DA LEI ELEITORAL (Lei n 9.504, de 1997)

4.2.1. Reviso Geral da Remunerao dos Servidores
Para a Constituio, a reviso geral remuneratria, no mbito de cada Poder, sempre anual; deve acontecer na mesma data e sem diferenciao de ndices, o que abrange, de forma igual, servidores e agentes
polticos. o art. 37, X.
Tendo em conta que sobredito dispositivo se refere a ndice e a anualidade, deduz-se que a reviso geral
anual para repor a inflao dos doze meses anteriores, recuperando o poder de compra de salrios e subsdios. Assim, reviso ou reajuste nada tm a ver com aumento real: o que se d acima da inflao.
Por outro lado, o diploma que ora interessa, a Lei Eleitoral, assim probe:
Art. 73
VIII - fazer, na circunscrio do pleito, reviso geral da remunerao dos servidores pblicos que exceda a recomposio da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleio, a partir do incio do prazo estabelecido no art.
7 desta Lei e at a posse dos eleitos destacamos.
Pode-se da concluir que essa reviso geral no a mesma que figura na Lei Maior; no se refere anualidade de doze meses, mas, sim, perda aquisitiva ao longo do ano da eleio.
A rigor e desde que concedida nos 180 dias anteriores eleio, o reajuste da Lei Eleitoral s capta a
inflao a partir de 1 de janeiro do ano de eleio e, no, a variao inflacionria dos 12 meses anteriores.
Vai a um exemplo: na recomposio salarial em maio de ano eleitoral, o ndice s agrega a inflao de
janeiro a abril de tal exerccio e, no, a oscilao do custo de vida de maio do ano anterior a abril do ano
corrente (12 meses).
Com efeito, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu que observem o disposto no art. 73, inciso VIII da Lei
9.504/97. licita a reviso da remunerao, no ano das eleies, quando destinada a afastar os efeitos da inflao do perodo ano em curso (processo administrativo n 19.590 Classe 19 Distrito Federal).
Nessa mesma linha, o Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo impugnou reajuste concedido por certo Municpio, tendo em mira que, verificado aps o prazo da Lei n 9.504/97, o ndice, de 5,5%, superava a perda inflacionria havida ao longo do prprio ano de eleio.
Em tal deciso, assim diz o TRE-SP: registre-se, ainda, que o mandamento constitucional descrito no art.
37, inc. X, da CF, faz expressa remisso legislao ordinria, que, no caso, a Lei 9.504/97, por meio do artigo
73, inc. VIII, razo pela qual no prospera a alegao de conflito entre estes artigos (v. Acrdo n 161.989).
4.2.2. Despesas de Publicidade e Propaganda

Trs meses antes da eleio esto proibidos gastos com publicidade institucional, o que abrange a propaganda de atos, programas, obras, servios e campanhas governamentais Nisso h, contudo, ressalvas:
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Situao de urgente necessidade, reconhecida pela Justia Eleitoral;

Propaganda de bens e servios produzidos por empresas estatais, sujeitos concorrncia de mercado.
bem isso o que diz o art. 73, VI, b da Lei n. 9.504, de 1997:
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade
de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
VI - nos trs meses que antecedem o pleito:
b) com exceo da propaganda de produtos e servios que tenham concorrncia no mercado, autorizar publicidade
institucional dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administrao indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pblica,
assim reconhecida pela Justia Eleitoral.
Ainda, a Lei Eleitoral quer que, ao longo de todo o ano eleitoral, as despesas de publicidade no superem
um dos dois valores; o que for menor: a) mdia dos 3 ltimos exerccios; b) dispndio feito no ano imediatamente anterior:
Art. 73. So proibidas .........:
VII - realizar, em ano de eleio, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com publicidade dos rgos
pblicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administrao indireta, que excedam a
mdia dos gastos nos trs ltimos anos que antecedem o pleito ou do ltimo ano imediatamente anterior eleio.
No intento de haver controle dessas proibies, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, mediante
Comunicado, recomenda que as Prefeituras identifiquem, em especficas atividades programticas, as despesas com publicidade e propaganda:
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, na sua misso de orientar seus jurisdicionados, alerta sobre a necessidade de observncia aos seguintes dispositivos constitucionais e legais:
.............................
.............................
4- No escopo do controle trienal exigido pelo art. 73, VI, b e VII da Lei Eleitoral, salutar a alocao, na
lei oramentria, de especficas atividades programticas: uma para gastos de propaganda; outra para
despesas de publicidade institucional.
Srgio Ciquera Rossi
4.2.3. Distribuio gratuita de bens, valores ou benefcios

A Lei 9.507, de 1997 probe que, em ano eleitoral, implante a Administrao novos servios que acarretem
distribuio gratuita de bens, valores ou benefcios. Eis o 10 do art. 73 da Lei n. 9.504, de 1997:
10. No ano em que se realizar eleio, fica proibida a distribuio gratuita de bens, valores ou benefcios
por parte da Administrao Pblica, exceto nos casos de calamidade pblica, de estado de emergncia ou de programas sociais autorizados em lei e j em execuo oramentria no exerccio anterior, casos em que o Ministrio
Pblico poder promover o acompanhamento de sua execuo financeira e administrativa. (Includo pela Lei
n 11.300, de 2006)
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Assim, em ano de voto popular, impossvel criar novo programa que resulte distribuio gratuita de cestas bsicas, material de construo, medicamentos ou outros benefcios, a menos que tal ao j antes existia na vida operacional da Administrao.
4.3. Vedao da Lei n 4.320, de 1964

A Lei n 4.320, de 1964, impede que, no ltimo ms da gesto poltica, empenhe o Prefeito mais de um
duodcimo da despesa prevista. o que determina o 1 do art. 59:
Artigo 59 O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos oramentrios.
1 - Ressalvado o disposto no art. 67 da Constituio Federal, vedado aos Municpios empenhar, no ltimo ms
de mandato do Prefeito, mais do que o duodcimo da despesa prevista no oramento vigente.
Tem-se argumentado que tal regra foi abolida por preceito mais recente, o art. 42 da LRF, vez que este
restringe a execuo oramentria dos dois ltimos quadrimestres do mandato, o que alcana o ltimo ms
da gesto.
De outra parte, o art. 42 da LRF baseia-se no contexto financeiro, no lastro monetrio para gastos empenhados e liquidados entre maio e dezembro do ltimo ano de gesto. J, a norma transcrita ampara-se no
cenrio oramentrio; impede que o Prefeito empenhe, em dezembro do ano de eleio, mais de um duodcimo da despesa oramentariamente prevista.
Considerando que empenhar no o mesmo que liquidar ou pagar, sob tal raciocnio, resta vlida a sobredita regra da Lei 4.320.
5. OUTRAS RECOMENDAES DE GESTO FINANCEIRA

Passa-se agora a comentar outras condutas para a boa gesto do dinheiro pblico, cujo descumprimento
pode ensejar alertas e reprimendas deste Tribunal; isso, tanto no exame das contas anuais, quanto na anlise
especfica de certos atos de gesto financeira (contratos de maior vulto; admisso de pessoal; aposentadorias;
repasses a entidades do terceiro setor).
5.1. Contratao de Pessoal por Tempo Determinado

Mediante abertura de processo especfico, o Tribunal de Contas verifica a legalidade dos atos de admisso de pessoal, exceto os relacionados a cargos em comisso (art. 71, III da CF).
A contratao por tempo determinado prtica que, na Administrao Pblica, orienta-se pelo art. 37, IX
da Constituio e, portanto, s seguintes condies:
Previso em lei local, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, 1, II, a da CF).
Tempo determinado.
Excepcionalidade do interesse pblico, ou seja, ocorrncia de fato imprevisvel que exija pronta resposta da Administrao (ex.: surto de epidemia ou vacncia, por falecimento, de cargo ou emprego
absolutamente essencial).
Frente aos princpios da igualdade, impessoalidade e publicidade e do pressuposto de que deve o Estado
servir-se dos mais aptos, o concurso regra bsica para ingresso no servio pblico (art. 37, II da CF).
Sob tal fundamento constitucional, este Tribunal, em junho de 2004, baixou Deliberao, para a
qual, salvo casos totalmente emergenciais, a admisso temporria deve acontecer mediante processo
seletivo:
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Processo TC A - 15.248/026/04
ASSUNTO: Admisso de Pessoal por prazo determinado
CONCLUSO: A admisso de pessoal por prazo determinado para atendimento de situao de excepcional interesse pblico, deve, sempre, ser precedida de processo seletivo, salvo os casos de comprovada emergncia que impeam sua realizao.
As leis municipais devero ser ajustadas regra do inciso II, do art. 37, da CF.
SESSO: 16-06-04
PUBLICAO: 01/07-04
De fato, mesmo sob a premncia de situaes atpicas, pode o dirigente realizar, em pouco tempo e sob
critrios objetivos, procedimento de escolha simplificado.
Em regra, tempo h para a dinmica impessoal de escolha. Em situaes absolutamente emergenciais,
deve a entidade demonstrar, de forma cabal, o fato inusitado (ex.: enchentes, desmoronamentos, epidemias).
Assim, para atender a um surto local de febre amarela, o mdico pode ser admitido sem o processo seletivo. Diferente, outro mdico, para dar planto no pronto-socorro, deve se submeter dinmica objetiva de escolha.
Mesmo realizado o processo seletivo, esta Corte vem negando registro a sucessivos contratos para a mesma funo; assim porque a repetio descaracteriza a indispensvel temporariedade da contratao (TC
1843/010/06).
Contratados por tempo determinado, os servidores vinculam-se ao regime geral de previdncia (INSS);
nunca ao regime prprio de aposentadorias e penses (art. 40, 13 da CF).
Interessante enfatizar que, em toda e qualquer admisso de pessoal, permanente ou temporria, precisa
a Administrao observar se a taxa da despesa laboral no ultrapassou o chamado limite prudencial
De fato, a Lei de Responsabilidade Fiscal dispe uma barreira cautelar, prudencial, contra o gasto de
pessoal; equivale a 95% do teto, ou seja, 51,30% ao Poder Executivo Municipal (54% x 0,95 = 51,30%) e 5,7%
Cmara dos Vereadores (6% x 0,95 = 5,7%) 21.
Superada aquela taxa prudencial, fica o Poder impedido de aumentar sua despesa de pessoal, a menos
que compaream excees da sobredita norma fiscal: a reviso geral anual do art. 37, X da CF; a reposio de
servidores decorrente de aposentadoria ou falecimento nas reas de educao, sade e segurana; contratao de
horas extras sob as hipteses previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias LDO.
Em suma, atingida a barreira prudencial, quis o legislador que o gasto laboral pare de crescer, seja contido
pelo gestor governamental.
5.2. Os Subsdios dos Agentes Polticos do Poder Executivo Prefeito, VicePrefeito e Secretrios
Mediante lei de iniciativa da Cmara Municipal, ser fixado o subsdio do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretrios Municipais (CF, art. 29, V); tal se d em parcela nica, sem o acrscimo de adicionais, gratificaes ou
qualquer outra vantagem (CF, art. 39, 4).
A remunerao do Prefeito no pode superar a do Ministro do Supremo Tribunal Federal (artigo 37, XI, CF).
De seu lado, o subsdio do Alcaide limita o salrio de todos os servidores municipais e o subsdio dos
demais agentes polticos (Vice-Prefeito, Secretrios, Presidente da Cmara e Vereadores).
vista do subsdio em parcela nica (art. 39, 4, CF), o Vice-Prefeito no pode acumular remunerao
pelo desempenho de outra funo pblica; por exemplo, a de Secretrio Municipal.
21 Pargrafo nico, art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
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Quanto reviso geral anual, os agentes polticos no podem se beneficiar, s eles, de tal correo
monetria. Sob a Carta Magna (art. 37, X), essa reviso h de ser ampla, geral, beneficiando, ao mesmo
tempo, servidores e agentes polticos. Tal atualizao, demais disso, deve apenas cobrir a perda inflacionria dos 12 (doze) ltimos meses, segundo oscilao do ndice determinado na lei autorizativa.
Ainda, h de se lembrar que, segundo jurisprudncia predominante, os exercentes de mandato eletivo no
fazem jus ao 13 salrio.
De fato, segundo o Tribunal de Justia de So Paulo: que o vereador agente poltico detentor de mandato
eletivo e seu vnculo jurdico com o Estado no tem natureza profissional, a ele no se estendendo os direitos sociais fundamentais previstos no art.124, 3, da Constituio Paulista, devidos apenas aos servidores pblicos,
dentre eles o 13 salrio (Ao Direta de Inconstitucionalidade n 994.09.002930-5 (175.943-0/6); destacamos.
Nesse mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justia concluiu que o Deputado Estadual, no mantendo com o Estado, como da natureza do cargo eletivo, relao de trabalho de natureza profissional e
carter no eventual sob vnculo de dependncia, no pode ser considerado como trabalhador ou servidor pblico, tal como dimana da Constituio Federal (arts 7, inciso VIII, e 39, 3), para o fim de se lhe
estender a percepo da gratificao natalina. Recurso a que se nega provimento (Recurso Ordinrio em
Mandado de Segurana n 15.476 - BA, in RSTJ 192/584); destacamos.
Por fim, alerte-se que, na condio de agentes polticos, os Prefeitos, Vice-Prefeitos e Secretrios no
devem retirar, em seu prprio nome, adiantamento de dinheiro pblico. No caso de misso oficial, essas
antecipaes realizam-se sob responsabilidade de servidor, o que atende ao art. 68 da Lei n. 4.320, de 1964.
Para evitar os costumeiros desacertos no uso do regime de adiantamento, emitiu este Tribunal o seguinte
Comunicado:
Comunicado SDG
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo alerta que, no uso do regime de adiantamento de que tratam
os art. 68 e 69 da Lei n 4.320, de 1964, devem os jurisdicionados atentar para os procedimentos determinados na lei local especfica e, tambm, para os que seguem:
1. autorizao bem motivada do ordenador da despesa; no caso de viagens, h de se mostrar, de forma
clara e no genrica, o objetivo da misso oficial e o nome de todos os que dela participaro.
2. o responsvel pelo adiantamento deve ser um servidor e, no, um agente poltico; tudo conforme
Deliberao desta Corte (TC-A 42.975/026/08).
3. a despesa ser comprovada mediante originais das notas e cupons fiscais; os recibos de servio de
pessoa fsica devem bem identificar o prestador: nome, endereo, RG, CPF, n. de inscrio no INSS, n.
de inscrio no ISS.
4. a comprovao de dispndios com viagem tambm requer relatrio objetivo das atividades realizadas nos destinos visitados.
5. em obedincia aos constitucionais princpios da economicidade e legitimidade, os gastos devem primar pela modicidade.
6. no devem ser aceitos documentos alterados, rasurados, emendados ou com outros artifcios quem
venham a prejudicar sua clareza.
7. o sistema de Controle Interno deve emitir parecer sobre a regularidade da prestao de contas.
So Paulo, 07 de junho de 2010
SRGIO CIQUERA ROSSI
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5.3. Cargos em Comisso

Tem esta Corte recomendado que a criao de postos em comisso restrinja-se, nica e to somente, s
atribuies inscritas na Constituio, ou seja, direo, chefia e assessoramento (art. 37,V), sendo que, mesmo nestes casos possveis, aqui se prope moderao na instituio de tais vagas, em consonncia sempre
com o interesse pblico.
5.4. As Despesas Imprprias

As despesas imprprias ressentem-se de interesse pblico; a imensa parte dos contribuintes, se pudessem, vetaria o uso de dinheiro pblico na aquisio de certos bens e servios.
Esses gastos ofendem os princpios da legitimidade, moralidade e economicidade (art. 37 e 70, I da CF) e, por
isso, ensejam juzo de irregularidade nas contas submetidas a julgamento desta Corte22; assim porque tipificam
ato de gesto ilegtimo e antieconmico (art. 33, III, c da Lei Orgnica). De mais a mais, deve o Responsvel devolver, ao errio local, o correspondente valor, devidamente corrigido.
J, no balano sujeito a Parecer Prvio: o do Prefeito, as despesas imprprias resultam processos apartados. Assim se d porque as contas dos Chefes do Executivo tm prazo certo de apreciao23.
Feitas essas consideraes preliminares, passa-se a mostrar despesas que este Tribunal, a rigor, tem avaliado imprprias:
F
alta de modicidade nos gastos em viagem oficial (custo elevado com refeies e hospedagem; nmero
despropositado de participantes).
Promoo pessoal de autoridades e servidores pblicos, em afronta ao art. 37, 1 da Constituio.
conta de dotaes vinculadas Prefeitura, pagamento de despesas da Cmara de Vereadores (ex: construo ou reforma do prdio da Edilidade; dvida junto ao INSS, entre outras).
Pagamento de multas pessoais de trnsito, ou seja, as que no se referem m conservao do veculo
oficial.
Pagamento de anuidade de servidores em conselhos profissionais como OAB, CREA, CRC, entre outros.
Gastos excessivos com telefonia celular.
Custeio de atividades privativas do Estado ou da Unio, sem autorizao na Lei de Diretrizes Oramentrias e sem convnio (art. 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Distribuio de agendas, chaveiros, buqus de flores, cartes e cestas de Natal, entre outros brindes.
Festas de confraternizao dos funcionrios pblicos.
Assinatura de TV a cabo e revistas que no veiculam temas ligados Administrao Pblica.
5.5. A Transparncia Fiscal

A Lei Complementar n. 101, de 2000, escora-se em duas pilastras: o planejamento oramentrio e a
transparncia no uso do dinheiro pblico.
Nesse diapaso, este Tribunal tem feito recomendaes como as que seguem:
(1) Falta de publicao dos relatrios de acompanhamento fiscal: o resumido de execuo oramentria e o de gesto fiscal. Alis, tal omisso acarreta multa ao Prefeito ou ao Presidente da Cmara de
Vereadores.
22 Balanos do Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico, bem assim das autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
23 Governador: 60 dias aps o recebimento da conta; Prefeitos: at o final do ano seguinte ao do recebimento da conta.
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(2) Falta de divulgao, na pgina eletrnica do Municpio, do PPA, LDO, LOA, balanos do exerccio,
parecer prvio do Tribunal de Contas e os sobreditos relatrios de acompanhamento fiscal (art. 48,
caput, LRF).
(3) Falta de disponibilizao, durante todo o exerccio, das contas do exerccio anterior (art. 49, LRF).
(4) No realizao de audincias pblicas para debater os 3 (trs) planos oramentrios (PPA, LDO e
LOA), bem assim as metas fiscais (art. 48 e art. 9, 4, ambos da LRF).
Depois, a publicidade dos atos financeiros ganha forte estmulo com a edio, em maio de 2009, da primeira
modificao na LRF: a Lei Complementar n 131, conhecida como Lei da Transparncia Fiscal.
Tal diploma quer que a sociedade, por meio eletrnico (internet), conhea, em tempo real, o nvel e a espcie da receita arrecadada, alm da utilidade que est sendo adquirida (bem ou servio), desagregada esta
informao em cifra monetria, nome do fornecedor, nmero do processo administrativo e, se for o caso, tipo
de licitao realizada (Convite, Prego, Tomada de Preos, Concorrncia).
Para tanto, devero Estados e Municpios utilizar sistema eletrnico que atenda, ao menos, o padro de
qualidade do SIAFI, o Sistema Integrado de Administrao Financeira da Unio. o que passou a determinar o inciso III, art. 48 da Lei Complementar n 101, de 2000.
No escopo de regulamentar a Lei da Transparncia Fiscal, o Presidente da Repblica, em 27 de maio de
2010, baixa o Decreto federal n 7.185, com as seguintes particularidades:
Aludido no art. 48, nico da LRF, o sistema integrado de administrao financeira e controle passa a
contar com denominao simples e objetiva: Sistema.
Abrangendo todo o nvel de governo, integram o Sistema todos os rgos da Administrao direta,
bem como as autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes.
Diferente do SIAFI e SIAFEM, o Sistema dispensa senhas e o prvio cadastramento dos usurios, ou
seja, de amplo acesso pblico.
O Sistema recurso de informtica para o cidado acompanhar receitas e despesas, veiculadas at
o 1 dia til que sucede o do registro contbil; eis o tempo real mencionado na Lei de Transparncia
Fiscal.
Nesse esforo por publicidade fiscal, emitiu este Tribunal o seguinte Comunicado:
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, na sua misso de orientar seus jurisdicionados, alerta sobre a necessidade de observncia aos seguintes dispositivos constitucionais e legais:
1- De acordo com o art. 73-B da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Municpios com mais de 50 mil
habitantes devem estar operando, desde 27 de maio de 2011, sistema que populao franqueie, via
Internet, informaes sobre execuo oramentria e financeira, nisso atendido o padro estabelecido
no Decreto federal n 7.185, de 27 de maio de 2010.
5.6. Licitaes e Contratos

De modo geral, tem verificado esta Corte os seguintes desacertos na formalizao de licitaes e contratos administrativos:
Editais com clusulas restritivas que afastam concorrentes, entre as quais o excesso de exigncias documentais; o excesso de detalhes na descrio do objeto; as comprovaes de propriedade; a fixao
de distncia para usina de asfalto; a exigncia de certificaes de qualidade. No caso, as Smulas n.
14 a 30 desta Corte bem exemplificam vrias situaes de restritividade (vide www.tce.sp.gov.br);
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Objeto da licitao mal definido;

Expedio de Convites sempre para os mesmos proponentes;
Convites preenchidos por empresas inexistentes;
Elevado nvel de dispensas e inexigibilidades, a indicar desvio do constitucional princpio da licitao;
Subavaliao da proposta de preos, para, em momento seguinte, lograr-se aditamentos contratuais;
Contratao direta por emergncia no caracterizada;
Deficiente pesquisa de preos;
Fracionamento licitatrio;
E, no tocante criao, expanso e aprimoramento da ao governamental, a falta das cautelas comentadas no prximo item desta Cartilha (art. 16 da LRF).
H de se atentar, tambm que, contratos de maior vulto devem ser remetidos para anlise mais detalhada desta Corte:
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo COMUNICA a todos os rgos jurisdicionados que, em
decorrncia da correo anual pela variao da UFESP, e consoante previsto nas Instrues ns 01 e
02/2008, os valores atualizados de remessa de ajustes a esta Corte, vigentes para o exerccio de 2012,
so os seguintes: R$ 3.491.000,00 para os contratos ou atos jurdicos anlogos de obras e servios de
engenharia e R$ 1.746.000,00 para os de compras e demais servios, bem como para os contratos de
gesto, termos de parceria e convnios.
SDG, 09 de janeiro de 2012
Srgio de Castro Jr.
Secretrio-diretor geral substituto
Data de Publicao:
10/01/2012
5.7. Cautelas fiscais nos contratos relativos criao, expanso ou

aprimoramento da ao governamental art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal
A construo de pronto-socorro ou ginsio de esportes, a implantao do servio de apoio ao pequeno agricultor, o programa que amplia o atendimento escolar, a informatizao da Contabilidade, a
abertura de nova estrada vicinal, todas essas aes tm a ver com criao, expanso ou aperfeioamento
da ao governamental; os gastos da vindos, em sua fase inicial, oneram categoria oramentria denominada projeto.
Argumentam alguns que, prevista na lei oramentria, a construo de, por exemplo, um prdio escolar no acarreta aumento de despesa. Equivocada tal interpretao; as futuras despesas solicitaro, sim,
majorao no nvel atual da despesa. bem assim, pois a escola demandar custos de operao e manuteno (professores, material didtico, merenda escolar, servios de reparos, limpeza e vigilncia, entre
tantos outros).
Na criao, expanso ou aperfeioamento h casos que do margem interpretao. Pavimentar rua de
terra tipifica uma nova ao de governo; eis um projeto; de outro lado, o recapeamento de rua j antes asfaltada simples e corriqueira manuteno de bem de uso comum do povo; no h de se falar em nova despesa
pblica; pe-se, no caso, a denominada atividade programtica.
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De acordo com o art. 16 da LRF, a criao, expanso ou aprimoramento da ao de governo requer que o
ordenador da despesa 24 faa certas anotaes no processo que abriga a licitao ou contratao direta (dispensa/inexigibilidade); so elas 25:

Estimativa de impacto sobre duas variveis fiscais: o oramento e a disponibilidade de caixa; a diferena
entre ambas se relaciona s sobras ou insuficincias financeiras herdadas de exerccios anteriores. Ex.: se o
Municpio espera arrecadar R$ 5 milhes e, com parte destes, necessita solver dbito pretrito, de R$ 1 milho,
em tal caso, escorando-se naqueles R$ 5 milhes calcula-se o impacto oramentrio, enquanto sobre a parcela diferencial, de R$ 4 milhes, verifica-se o impacto financeiro (R$ 5 milhes R$ 1 milho).

Declarao atestando que a nova despesa conta com saldo de dotao e de firme e consistente expectativa de suporte financeiro e mais: tal iniciativa se conforma s orientaes do Plano Plurianual e da Lei
de Diretrizes Oramentrias, instrumentos que podem ser legalmente aditados ao longo dos perodos
em que so executados.
Na omisso desses procedimentos, o gasto, a teor do art. 15 da LRF, tido no autorizado, irregular e
lesivo ao patrimnio pblico, havendo, em decorrncia disso, tipificao penal (art. 359-D da Lei de Crimes
Fiscais: Ordenao de despesa no autorizada por lei recluso de 1 a 4 anos).
5.8. As Dispensas Licitatrias por Valor (art. 24, I e II da Lei n. 8.666, de 1993)
Em tais casos, recomenda-se que a correlata documentao esteja assim formalizada:
Autorizao do ordenador da despesa;

Comprovantes da prvia cotao de preos (fac-smile; cpia de mensagem eletrnica e-mail; entre
outras formas);

Original da Nota de Empenho, assinada pelo ordenador da despesa (artigo 58 da Lei n. 4.320, de 1964);

Documentao comprobatria do gasto (originais das notas fiscais 26ou recibos de servios);
Atestao do recebimento de bens, servios e obras, tal qual segue:

a) O responsvel pela liquidao deve estar claramente identificado, mediante aposio de carimbo que
revele nome e nmero de documento oficial (RG ou registro funcional);
b) A liquidao de despesa da Educao e Sade deve ser feita por servidor especialmente designado
pelos responsveis daquelas reas governamentais (Secretrio, Diretor ou Coordenador);
c) Os recibos de servios devem bem identificar o prestador, mediante os seguintes elementos: nome,
endereo, RG, CPF, n. de inscrio no INSS, n. de inscrio no ISS;
d) As obras e servios de engenharia sero apenas recebidos por servidor ou comisso designada
pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado (art. 73, I, b da Lei n. 8.666, de
1993);
e) Ordem de pagamento chancelada pelo ordenador da despesa (art. 64 da Lei n. 4.320, de 1964).
24 Nos moldes do Decreto-lei n 200, de 1967 (art. 80, 1), ordenador da despesa quem autoriza empenhos e ordens de pagamento. No caso da Cmara
de Vereadores, o Presidente da Mesa reproduzir estudo de impacto realizado pela Prefeitura.
25 Vide modelo no Anexo 1 deste Manual.
26 Segundo o PROTOCOLO ICMS 10, DE 18 DE ABRIL DE 2007, inmeras atividades devem necessariamente emitir a Nota Fiscal Eletrnica NF-e:
Clusula primeira Acordam os Estados e o Distrito Federal em estabelecer a obrigatoriedade de utilizao da Nota Fiscal Eletrnica (NF-e) prevista no
Ajuste SINIEF 07/05, de 30 de setembro de 2005, em substituio a Nota Fiscal, modelo 1 ou 1-A, para os contribuintes:
..............................
1 A obrigatoriedade se aplica a todas as operaes efetuadas em todos os estabelecimentos dos contribuintes referidos nesta clusula, que estejam localizados nos Estados signatrios deste protocolo, ficando vedada a emisso de Nota Fiscal, modelo 1 ou 1-A, salvo nas hipteses previstas neste protocolo.
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5.9. Os Royalties
Em virtude da explorao local de petrleo, gs natural, recursos hdricos e minerais, os Estados e os Municpios recebem compensao financeira enviada pela Unio; a receita de transferncia chamada Royalty (cdigo 1721.22.00 da classificao padronizada da receita pblica).
No respectivo controle, deve o Municpio observar o que segue:
Os Royalties devem ser movimentados, nica e to somente, em conta bancria vinculada.
Em nvel de objeto do gasto, os Royalties no podem financiar despesas de pessoal; tampouco as que
digam respeito a servio da dvida (principal, juros e outros encargos), a menos que, neste caso, estejam sendo pagos dbitos junto ao Governo Federal (art. 8 da Lei n. 7.990, de 1989).
Em nvel de programa de governo, os Royalties do Petrleo e Gs Natural s podem custear aes
relacionadas energia; pavimentao de rodovias; abastecimento e tratamento de gua; irrigao; proteo ao meio ambiente e saneamento bsico. bem isso o que determina o art. 24 do Decreto Federal
n. 1, de 1991.
Contudo, h aqui de se ressaltar que, para o outro tipo de Royalty, o dos Recursos Hdricos para Gerao de
Energia Eltrica, inexiste a sobredita vinculao programtica, devendo apenas evitar-se que os recursos
banquem despesa de pessoal e as relativas ao servio da dvida (principal e juros).
5.10. A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE

Conforme o art. 1o - A e 1o - B da Lei n. 10.336, de 2001, Estados e Municpios aplicaro referida contribuio em programas de infra-estrutura de transporte.
Conforme o art. 6o da Lei n. 10.636, de 2002, esses programas tm como objetivos essenciais:
A reduo do consumo de combustveis automotivos;

O atendimento mais econmico da demanda de transporte de pessoas e bens;
A segurana e o conforto dos usurios;

A diminuio do tempo de deslocamento dos usurios do transporte pblico coletivo;
A melhoria da qualidade de vida da populao;
A reduo das deseconomias dos centros urbanos e

A menor participao dos fretes e dos custos porturios e de outros terminais na composio final dos
preos dos produtos de consumo interno e de exportao.
Assim, trata-se de outro recurso a ser aplicado exclusivamente no objeto da vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorre o ingresso (pargrafo nico, art. 8o da Lei de Responsabilidade Fiscal).
5.11. O Clculo da Dvida Consolidada

A imensa parte dos Municpios tem baixo saldo de dvida de longo prazo (consolidada); isso porque, regra geral, no consegue emprstimos e financiamentos de longo curso.
Sendo assim, a dvida municipal se concentra, no mais das vezes, no passivo de curto prazo (financeiro),
nele sobressaindo os Restos a Pagar, ou seja, as despesas que passam para o ano seguinte.
De qualquer modo e ante a necessidade de, a cada quatro meses, mostrar a Prefeitura, no relatrio de
gesto fiscal, a observncia ao limite da dvida consolidada, vital se faz a correta apurao desse passivo
governamental.
Considerando que o recurso financeiro no pode solver, ao mesmo tempo, a dvida de curto prazo e, tambm,
a de longo prazo, a apurao da Dvida Consolidada Lquida, faz-se da seguinte maneira:
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Passivo Permanente da entidade jurdica
(+) Precatrios posteriores a 5.5.2000, vencidos e no pagos
(-) Ativo Disponvel (caixa e bancos)
(+) Passivo Financeiro
(=) Dvida Consolidada Lquida
(*) Observao fundamental: se o Passivo Financeiro for maior que o Ativo Disponvel no se proceder quela
adio do Ativo Disponvel, nem subtrao do Passivo Financeiro, havendo, apenas neste caso, igualdade entre a
dvida consolidada lquida e o passivo permanente da entidade jurdica. Se assim no fosse, estar-se-ia, incorretamente, adicionando-se insuficincia financeira dvida consolidada, ou seja, confundindo-se endividamento de
curto e de longo curso.
5.12. Repasses a Entidades do Terceiro Setor

A Prefeitura transfere dinheiros a entidades no estatais que realizam servios de interesse pblico; tal
se d mediante auxlios, subvenes, contribuies, convnios, contratos de gesto e termos de parceria.
No intento de recomendar critrios de repasse a entidades no governamentais, este Tribunal emitiu
Comunicado, do qual se transcreve a parte que ora interessa:
COMUNICADO SDG n. 14, de 2010
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo alerta que, em face do atual processo de elaborao da
Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, devem os jurisdicionados atentar para o que segue:
A Lei de Diretrizes Oramentrias h de estabelecer critrios para repasse financeiro a entidades

do terceiro setor, podendo ainda explicitar, em anexo prprio, o nome desses beneficirios. o que
se v no art. 4, I, f c.c. art. 26, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em vista do fundamental princpio da transparncia fiscal, aquelas condies no podem apre
sentar-se genricas.

Assim, h de haver certo detalhamento que iniba a m utilizao do dinheiro pblico. Cabem,
assim, critrios que ora se exemplificam: a) certificao da entidade junto ao respectivo conselho
municipal; b) o beneficirio deve aplicar, nas atividades-fim, ao menos 80% de sua receita total; c)
manifestao prvia e expressa do setor tcnico e da assessoria jurdica do governo concedente; d)
declarao de funcionamento regular, emitida por duas autoridades de outro nvel de governo; e)
vedao para entidades cujos dirigentes sejam tambm agentes polticos do governo concedente.
Elaborado pelos servidores Silvana de Rose e Antonio Jos Chiquetto, o Manual Bsico sobre Repasses
Pblicos ao Terceiro Setor bem indica as principais falhas na aplicao desses recursos (www.tce.sp.gov.br);
reproduz-se, a seguir, alguns desses desacertos:
saque total dos recursos sem levar em conta o cronograma fsico-financeiro de execuo do objeto;
realizao de despesas fora da vigncia da Lei ou do ajuste;
saque dos recursos para pagamento em espcie de despesas;
utilizao de recursos para finalidade diferente da prevista;
utilizao de recursos em pagamentos de despesas outras, diversas, no compatveis com o objeto da Lei
ou do ajuste e a finalidade da entidade;
pagamento antecipado a fornecedores de bens e servios;

transferncia de recursos da conta corrente especfica para outras contas bancrias;
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r etirada de recursos para outras finalidades com posterior ressarcimento;

aceitao de documentao inidnea para comprovao de despesas, como por exemplo, notas fiscais falsas;
falta de conciliao entre os dbitos em conta e os pagamentos efetuados;
no aplicao ou no comprovao de contrapartida;
ausncia de aplicao de recursos no mercado financeiro;
condies insuficientes de operao das beneficirias, tais como precariedade de instalaes, mo de
obra desqualificada, entre outras;

entidades que remuneram diretores e, assim fazendo, disfaram a ilegal distribuio de lucros;

entidades que empregam pessoas indicadas por dirigentes governamentais, servindo como meio para
burlar o concurso pblico;
vista da no solvncia de desacertos graves, este Tribunal noticia as entidades impedidas de receber
auxlios, contribuies e subvenes governamentais:
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo torna pblica a relao de rgos ou entidades que de acordo
com o disposto no artigo 103 da Lei Complementar 709, de 1993, esto proibidos de novos recebimentos de
auxlios, subvenes ou contribuies do Estado ou dos Municpios at que regularizem sua situao perante este Tribunal:
SDG, 1 de setembro de 2011
SRGIO CIQUERA ROSSI
5.13. Convnios firmados com a Unio e o Estado

Alm das transferncias constitucionais de impostos, o Municpio recebe ajuda financeira de outros
entes estatais; so as chamadas transferncias voluntrias aludidas no art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Segundo o Tribunal Superior Eleitoral, o juzo de irregularidade de tais convnios tambm indica a inelegibilidade do Prefeito:
2 A hiptese de inelegibilidade genrica regulada na alnea g do inciso I do art. 1 da LC 64/90 aplica-se quando
a rejeio das contas do Prefeito for reconhecida pela Cmara Municipal.
Entretanto, o julgamento das contas relativas a convnio firmado entre Estado e Municpio, bem como daquelas
referentes a recursos repassados pela Unio a Municpios, compete, respectivamente, aos Tribunais de Contas do
Estado e da Unio. Nesses casos, a deciso desfavorvel dos Tribunais de Contas implica a inelegibilidade em apreo
(Precedente: REspe 17.404, Rel. Min. Maurcio Corra, publicado em sesso de 7.11.2000).
5.14. O Fundo Municipal da Criana e do Adolescente - FMCA

Assim como os outros fundos especiais 27, o da Criana e do Adolescente FCA no dispe de personalidade jurdica, vinculando-se, poltica e operacionalmente, ao Conselho Municipal dos Direitos da Criana
e do Adolescente (art. 88, IV da Lei n 8.069, de 1990, o ECA). Apesar disso, tais fundos devem possuir CNPJ
prprio-matriz (Instruo Normativa da Receita Federal do Brasil n 1005, de 2010).
27 Art. 71 a 74 da Lei n 4.320, de 1964
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Segundo o Estatuto da Criana e do Adolescente, esses Conselhos so paritrios, quer isso dizer, os segmentos organizados da populao tm o mesmo nmero de assentos que os representantes da Administrao (art. 88, II).
O grande trunfo dos fundos especiais a vinculao, a afetao, a amarrao de certas receitas pblicas; acontea o que acontecer, devem tais rendas ser remetidas a esses fundos; bem isso o que os diferencia
das outras unidades oramentrias da Administrao.
De todo modo e tirante os fundos relacionados Sade e Educao, todos os demais no podem atrelar
receita de impostos (art. 167, IV da Constituio)
Esta Corte emitiu Comunicado enfatizando a necessidade de se prever, no oramento, recursos destinados poltica da criana e do adolescente:
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO, com intuito de enfatizar os procedimentos a
serem observados pelos municpios jurisdicionados, em sede de elaborao e execuo oramentria,
para efetivo cumprimento do princpio constitucional da absoluta prioridade criana, ao adolescente e ao jovem, COMUNICA que deve a Administrao atentar para o seguinte:
1. As disposies contidas no art. 227, caput, da Constituio Federal e art. 4, caput e pargrafo nico,
alneas b, c e d, da Lei n 8.069/90 Estatuto da Criana e do Adolescente possuem aspecto vinculativo para os gestores municipais, reclamando previso oramentria de recursos que efetivem o
princpio da absoluta prioridade criana e ao adolescente, de acordo, inclusive, com as deliberaes
dos Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente e mediante instituio do Fundo
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente.
2. A preferncia na formulao e na execuo das polticas sociais pblicas, bem como a destinao
privilegiada de recursos pblicos nas reas relacionadas com a proteo infncia e juventude sero
instrumentalizadas, de forma clara e objetiva, por meio de dotaes oramentrias consignadas nas
peas de planejamento do municpio, em mnima e essencial instncia na Lei Oramentria Anual,
a fim de permitir, inclusive, a pronta identificao dos recursos utilizados na execuo das polticas
pblicas inerentes criana e ao adolescente.
3. Incumbe aos rgos de controle interno, na misso de apoio ao controle externo, em estrito cumprimento ao art. 74 da Constituio Federal, atuar no acompanhamento das reas que desempenhem
funes relacionadas criana e ao adolescente, notadamente quanto avaliao da exequibilidade
das metas previstas no Plano Plurianual, acompanhamento da execuo dos programas e comprovao dos resultados, assegurando, inclusive, a procedncia e confiabilidade das informaes prestadas.
4. A inobservncia desses cuidados poder sujeitar os responsveis s consequncias legais cabveis,
dentre as quais, emisso de parecer desfavorvel prestao de contas anual do respectivo Chefe do
Poder Executivo, desaprovao das contas relativas aos gestores dos Fundos, inscrio dos nomes dos
responsveis no cadastro de inelegveis, inviabilizao do recebimento de transferncias voluntrias
e aplicao de multa, sem prejuzo de comunicao aos rgos do Ministrio Pblico Estadual e, em
especial, Ministrio Pblico do Trabalho, em razo do Termo de Cooperao celebrado com aquela
Instituio.
SDG, 12 de fevereiro de 2011.
SRGIO CIQUERA ROSSI
Secretario-diretor geral
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5.15. Tesouraria
Quanto a esse setor, nossas recomendaes tm alcanado as seguintes falhas de gesto:
Disponibilidade de caixa depositada em bancos privados (art. 164, 3 da CF);
Existncia de vales antigos;
Pagamentos sem o prvio empenho;
No cumprimento cronologia dos pagamentos;
Falta de segregao de funes, sobretudo com a Contabilidade.
A propsito, a Unio, mediante o Decreto federal n 7.507, de 27 de junho de 2011, quer que as transferncias federais voluntrias a Estados e Municpios sejam utilizadas de forma exclusivamente eletrnica
(Internetbanking), mediante crdito em conta aberta em banco federal, de titularidade dos fornecedores
e prestadores de servios. Nisso, os saques, em dinheiro, constituem exceo limitada a R$ 8 mil para todo
o ano; R$ 800,00 por saque.
De mais a mais, h de haver divulgao dos extratos das contas correntes dos Estados e Municpios, com
a identificao do domiclio bancrio dos respectivos fornecedores ou prestadores de servios, beneficirios
de pagamentos.
5.16. Almoxarifado
Quanto a esse setor, nossas recomendaes alcanam as seguintes falhas:
Falta de inventrios peridicos;
Falta de segurana na estocagem;
Falta de definio de nveis de estoque;
Falta de emisso de requisies de sada;
Falta de conferncia no recebimento de materiais;
Falta de conferncia de validade dos produtos estocados.
5.17. Bens de Carter Permanente

Quanto a esse setor, nossas recomendaes alcanam as seguintes falhas:
Falta de inventrio fsico peridico;
Inexistncia de termos de transferncia;
Falta de averbao no Registro de Imveis de novas construes e/ou ampliaes;
Ausncia do termo de responsabilidade pelos bens patrimoniais;
Falta de plaquetas de identificao;
Falta da ata de transmisso e recebimento do patrimnio na troca de mandato;
Falta de cobertura de seguro.
5.18. Ordem Cronolgica de Pagamentos

A existncia de Restos a Pagar liquidados est a indicar, por bvio, preterio na cronologia das exigibilidades de desembolso.
6. BIBLIOGRAFIA
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo, So Paulo, Saraiva, 2006.
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50

M
ACHADO JR., J. Teixeira e REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada, Rio de Janeiro, IBAM,
2001.
NUNES, Moacyr de Arajo. Manual de Oramento e Contabilidade Pblica, So Paulo, CEPAM, 1993.
RIGOLIN, Ivan Barbosa. Manual Prtico das Licitaes, So Paulo, Saraiva, 7. edio, 2008.
RIGOLIN, Ivan Barbosa. Contrato Administrativo, So Paulo, Editora Frum, Belo Horizonte, 2007.
RIGOLIN, Ivan Barbosa. O Servidor Pblico nas Reformas Constitucionais, Editora Frum, Belo Horizonte, 2008.
SANTANA, Jair Eduardo. Subsdios de Agentes Polticos Municipais, Belo Horizonte, Frum, 2004.
TOLEDO JR., Flavio C. e ROSSI, Srgio Ciquera. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada Artigo por
Artigo, Editora NDJ, So Paulo, 3. edio, 2005.
TOLEDO JR., Flavio C. e ROSSI, Srgio Ciquera. A Lei 4.320 no Contexto da Lei de Responsabilidade
Fiscal, Editora NDJ, So Paulo, 2005.
TOLEDO JR., Flavio C. Fim de Mandato As Despesas Proibidas, artigo publicado na Revista do Tribunal de Contas da Unio (2008).
TOLEDO JR., Flavio C. O FUNDEB e os Mnimos Constitucionais da Educao; publicado no site jus
navigandi; setembro de 2010
7. ANEXOS
ANEXO 1 - DESPACHO-PADRO ATENDIMENTO AO ARTIGO 16 DA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL publicado no DOE, de 13 de Setembro de 2006
COMUNICADO SDG n 28/2006
O Tribunal de Contas do Estado recomenda aos responsveis pelos rgos jurisdicionados que o despacho referido no artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal contenha as informaes que integram o MODELO abaixo proposto.
Modelo de despacho do Ordenador da Despesa
Atendimento ao art.16 da Lei de Responsabilidade Fiscal
Na qualidade de ordenador da despesa, declaro que o presente gasto dispe de suficiente dotao e de
firme e consistente expectativa de suporte de caixa. conformando-se s orientaes do Plano Plurianuale da
Lei de Diretrizes Oramentrias, motivo pelo qual, s fls. ...., fao encartar cpia do respectivo trecho desses
instrumentos oramentrios do Municpio.
Em seguida, estimo o impacto trienal da despesa, nisso tambm considerando sua eventual e posterior
operao:
Valor da despesa no 1 exerccio.....R$
Impacto % sobre O Oramento do 1 exerccio...............................................................................................%
Impacto % sobre o Caixa do 1 exerccio..........................................................................................................%
Valor da despesa no 2 exerccio.... R$
Impacto % sobre o Oramento do 2 exerccio................................................................................................%
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Valor da despesa no 3 exerccio...R$

Impacto % sobre o Oramento do 3 exerccio................................................................................................%
Data,
Nome, Cargo e Assinatura do Ordenador da Despesa
SDG, 12 de setembro de 2006.
SRGIO CIQUERA ROSSI
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projeto grfico
editorao grfica
CTP, Impresso e Acabamento
formato

tipologia
Guen Yokoyama
TERESA LUCINDA FERREIRA DE ANDRADE
Imprensa oficial do Estado de so paulo
160 x 230 cm
Din 1451 Std, Perpetua e Utopia
papel miolo Offset 90 g/m2
capa Carto Triplex 250 g/m2

nmero de pginas 52
tiragem 1500
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Tribunal de Contas
O Tribunal
e a gesto
financeira
DOS PREFEITOS
Fevereiro 2012
07054 capa opcao 2.indd 1
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Manual Gestao Financeira para Prefeitura Municipal - TCE - 02 - 2012 PDF

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Tribunal de Contas

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O processo do qual emerge o titular do Poder Executivo Municipal o legitima a administrar

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 Rotina Operacional Do Tribunal De Contas Do Estado De So Paulo................................ 9

2. O Planejamento Oramentrio Passo Essencial Na Boa Gesto

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Outras Recomendaes de Gesto Financeira................................................................................................ 38

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1. A ROTINA OPERACIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

1.4. LOCALIZAO FSICA

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O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos

1.5. AS PUBLICAES NO DIRIO OFICIAL DO ESTADO E AS NOTIFICAES PESSOAIS

1.6. A PGINA ELETRNICA (www.tce.sp.gov.br)

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Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

1.8. A MISSO PEDAGGICA

Financiamento das Aes e Servios Pblicos da Sade;

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O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos

1.9. OS CASOS DE ALERTA

1.10. A REMESSA ELETRNICA DE REGISTROS FINANCEIROS O PROJETO AUDESP Auditoria

2 Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal.

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Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

2. O PLANEJAMENTO ORAMENTRIO Passo essencial na boa gesto do dinheiro pblico

2.1. O Plano Plurianual PPA

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O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos

2.2. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO

COMUNICADO SDG n. 14, de 2010

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Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

2.3. A Lei Oramentria Anual LOA

Suplementares, destinados a reforar dotao antes prevista;

Especiais, destinados a criar dotao no antevista na lei de oramento;

Extraordinrios, destinados a despesas urgentes e imprevistas.

At 30 de setembro: Prefeito envia projeto oramentrio Cmara dos Vereadores;

 t o encerramento da sesso legislativa: Cmara devolve o autgrafo para sano do Prefeito,

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O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos

2.3.1. A boa tcnica e a moderada margem para crditos suplementares

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Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

2.4. Recomendaes do TCESP quanto ao Planejamento Oramentrio

COMUNICADO SDG N. 20/2006

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O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos

SDG, 23 de junho de 2006.

3. AS CAUSAS DO PARECER DESFAVORVEL

3.1. No Aplicao dos Mnimos Constitucionais da Educao

3 Vide comentrios no item 4 deste Manual As Vedaes de Ano Eleitoral

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Tribunal de Contas do Estado de So Paulo

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O Tribunal e a Gesto Financeira dos Prefeitos

Escorado no princpio da finalidade da despesa e no art. 8, pargrafo nico da Lei de Responsabilidade

Rotina Operacional Do Tribunal De Contas Do Estado De So Paulo................................ 9

2. O Planejamento Oramentrio Passo Essencial Na Boa Gesto

1. A ROTINA OPERACIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

Suplementares, destinados a reforar dotao antes prevista;

Especiais, destinados a criar dotao no antevista na lei de oramento;

Extraordinrios, destinados a despesas urgentes e imprevistas.

At 30 de setembro: Prefeito envia projeto oramentrio Cmara dos Vereadores;

t o encerramento da sesso legislativa: Cmara devolve o autgrafo para sano do Prefeito,

Despesas empenhadas em dotaes estranhas s da Sade.

4.1.4. Superao dos Limites da Despesa de Pessoal e da Dvida Consolidada