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Stefania Tescaroli
Il diritto elettorale
nellUnione Europea
Profili costituzionali comparati
ARACNE
Copyright MMVII
ARACNE editrice S.r.l.
www.aracneeditrice.it
info@aracneeditrice.it
via Raffaele Garofalo, 133 A/B
00173 Roma
(06) 93781065
ISBN
9788854814837
PRESENTAZIONE
Sono ben lieto di presentare questa opera di Stefania Tescaroli dal
titolo: Il Diritto Elettorale nellUnione Europea Profili Costituzionali Comparati che frutto di un intenso e proficuo lavoro di ricerca
svolto in Italia e allestero. Il volume ha ottenuto il patrocinio della
Commissione dellUnione Europea e lautorizzazione alla stampa del
LOGO dellUnione Europea .
Il profilo del lavoro non meramente elencativo dei sistemi elettorali vigenti in ciascun Paese facente parte dellUnione Europea (ad
oggi ben 27 Stati) e dei sistemi elettorali di ciascun Paese per
lelezione del Parlamento dellUnione. Lopera ricostruisce, attraverso
il concorso dei sistemi elettorali, le varie forme di Stato e di governo
vigenti in ciascun Paese dellUnione e si propone il peculiare obiettivo
doffrire una visione dinsieme dei presupposti che potrebbero aprire
la strada alla realizzazione dellUnione Politica dellEuropa, come era
nellaspirazione dei redattori del Trattato Costituzionale che non ha
potuto essere ratificato in seguito alla bocciatura dei referendum confermativi in Francia e nei Paesi Bassi. La Conferenza intergovernativa, convocata per predisporre un nuovo trattato, sembra aver superato
questa impasse per cui molte delle soluzioni tracciate dal progetto precedente potranno trovare attuazione sulla base del testo che in via di
elaborazione. In buona sostanza, attraverso lesame dei profili costituzionali comparati dei sistemi elettorali dei Paesi facenti parte
Presentazione
dellUnione Europea lAutore giunge alla ricostruzione delle loro vicende politiche, sociali ed istituzionali ed alla valutazione della democraticit degli ordinamenti vigenti in ciascuno di tali Stati.
La fitta trama dellopera si sviluppa attraverso quattro titoli: il primo si occupa dei <<Sistemi elettorali, partiti politici e loro rilevanza
ai fini delle forme di Stato e di Governo>> con particolare riguardo
agli ordinamenti liberali e democratici contemporanei, al loro rapporto con lo stato sociale, ai partiti politici di massa, alle costituzioni moderne, allasseto istituzionale dellUnione Europea, ai principi democratico e di sussidiariet presenti nellUnione Europea, ai profili di
teoria generale delle elezioni, alla nozione e funzione dei partiti politici, alla loro influenza sulle forme di governo, ai sistemi e formule elettorali e alla definizione del procedimento elettorale.
Il secondo illustra lelezione del Parlamento dellUnione Europea
dallAssemblea di rappresentanti designati da ciascun Stato membro
allelezione diretta dei membri del Parlamento dellUnione Europea,
illustrando i sistemi elettorale utilizzati dai singoli Stati per lelezione
dei propri parlamentari europei e soffermandosi in particolare sulle
<<Azioni positive in materia elettorale in favore della pari opportunit delle donne e delle minoranze nellUnione Europea>>.
Il terzo tratta dei <<Sistemi elettorali presenti
nei 27 Stati
Presentazione
GIOVANNI CORDINI
Professore ordinario di diritto pubblico comparato
Universit degli studi di Pavia
RINGRAZIAMENTI
10
Ringraziamenti
Il logo (bandiera) dellUnione Europea rappresenta non solo il simbolo dell'Unione Europea ma anche quello dell'unit e dell'identit
dell'Europa. La corona di dodici stelle dorate, tradizionalmente il simbolo di perfezione, completezza ed unit, indica la solidariet e l'armonia tra i popoli d'Europa. Le dodici stelle resteranno invariate a
prescindere dal numero di Stati che faranno parte dell'Unione europea.
INDICE
CAPITOLO I - Sistemi elettorali, partiti politici e loro rilevanza ai fini delle
forme di Stato e di Governo ........................................................................... 18
1. Gli ordinamenti liberali e democratici contemporanei e loro rapporto con lo
stato sociale.............................................................................................................18
1.1 Considerazioni generali ....................................................................................18
1.2 Forme di Stato, forme di Governo, forze sociali, partiti politici.......................22
1.3 La nozione di rappresentanza politica nello Stato liberale e nello Stato
democratico pluralista.............................................................................................27
1.4 Tipologie di parlamentarismo ...........................................................................29
1.4.1 Il Parlamentarismo maggioritario ..................................................................29
1.4.2 Il parlamentarismo compromissorio ..............................................................31
1.4.3 Il sistema presidenziale..................................................................................31
1.5 Partiti politici di massa e costituzioni moderne ................................................34
1.5.1 Il partito di massa, intermediario fra il popolo e il corpo legislativo .............34
1.5.2 Il carattere borghese del regime parlamentare ...............................................37
1.5.3 La costruzione borghese del regime parlamentare.........................................38
1.5.4 Crisi nei sistemi parlamentari nati dopo il 1919 ............................................43
1.5.5 Legittimit del sistema parlamentare e introduzione del sistema proporzionale.....................................................................................................................44
1.5.6 Prevalenza del Parlamento sullEsecutivo .....................................................46
1.5.7 I fattori nazionali e loro condizionamento sui sistemi politici .......................46
1.5.8 Riflessi costituzionali della crisi dei partiti....................................................48
1.6 Assetto Istituzionale dellUnione Europea .......................................................49
1.6.1 La Vita democratica dellUnione ed il problema della democrazia nelle organizzazioni politiche sovranazionali e/o postnazionali..................................49
1.6.2 Il principio democratico nellUE e il principio di sussidiariet .....................53
1.6.3 Le scelte del Trattato Costituzionale in ordine alla definizione del quadro istituzionale dellUnione Europea ..................................................................57
1.6.4 Il deficit democratico nellUnione Europea...................................................61
CAPITOLO II Profili di teoria generale delle elezioni........................................63
1. Il diritto elettorale generale.................................................................................63
1.1 Il significato del termine Elezioni .................................................................63
1.2 Societ civile, partiti politici, ed istituzioni ......................................................69
1.3 Nozione e funzione dei partiti politici ..............................................................73
1.4 I sistemi di partiti e loro influenza sulle forme di governo ...............................75
1.5 La crisi dei partiti politici..................................................................................79
2. Democraticit delle elezioni nellordinamento giuridico italiano ed in quello
degli altri stati .........................................................................................................83
3. Elezioni, sistemi elettorali e votazioni ................................................................87
3.1 Elezioni sotto il profilo tecnico e funzionale ....................................................87
3.2 Funzione delle elezioni .....................................................................................89
11
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INDICE
INDICE
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INDICE
INDICE
15
1.4 Legge 21 dicembre 2005, n. 270 Modifiche alle norme per lelezione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica .........................................356
1.4.1 Introduzione del sistema proporzionale .........................................................356
1.4.2 Elezione Camera dei Deputati .......................................................................356
1.4.3 Elezione del Senato della Repubblica............................................................357
1.4.4 I contenuti della modifica del sistema elettorale............................................357
1.5 Le elezioni politiche del maggio 2006..............................................................359
1.5.1 Considerazioni generali .................................................................................359
1.5.2 Gli schieramenti a confronto..........................................................................361
1.6 Riforma della Costituzione Italiana ..................................................................377
CAPITOLO IX Sistemi elettorali utilizzati dai 15 paesi dellUnione Europea
e loro raffronto con i sistemi di elezione del Parlamento dellUnione Europea .....381
1. sistemi elettorali e partecipazione al voto ...........................................................381
2. Il voto strategico..............................................................................................387
3. Finalizzazione dei sistemi elettorali utilizzati dai 15 paesi dellUnione Europea .......................................................................................................................391
3.1 Note introduttive...............................................................................................391
3.2 Paesi che utilizzano il sistema proporzionale ...................................................391
3.3 Paesi con sistema maggioritario .......................................................................393
4. Analisi dei 14 paesi facenti parte dellUnione Europea prima dellallargamento ..............................................................................................................394
4.1 Austria ..............................................................................................................394
4.2 Danimarca.........................................................................................................398
4.3 Francia ..............................................................................................................402
4.3.1 Il sistema elettorale francese: il doppio turno di collegio ..............................402
4.3.2 Gli schieramenti politici.................................................................................405
4.3.3 Differenze con elezioni parlamentari europei ................................................406
4.4 Grecia ...............................................................................................................407
4.5 Paesi bassi.........................................................................................................409
4.6 Svezia ...............................................................................................................411
4.7 Spagna ..............................................................................................................414
4.8 Belgio ...............................................................................................................416
4.9 Germania ..........................................................................................................420
4.9.1 Considerazioni generali .................................................................................420
4.9.2 Sistema parlamentare.....................................................................................422
4.10 Finlandia .........................................................................................................428
4.11 Irlanda.............................................................................................................431
4.12 Lussemburgo ..................................................................................................435
4.13 Portogallo........................................................................................................437
4.14 Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord .........................................440
4.14.1 Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ...................................440
4.14.2 Lordinamento giuridico nazionale Scozzese e Gallese...............................445
4.14.3 Le elezioni amministrative in Inghilterra del maggio 2007 ........................447
5. I sistemi elettorali nei nuovi 10 paesi dellUE....................................................448
16
INDICE
5.1 Scelte operate sotto il profilo costituzionale dai vari paesi dellarea centroorientale dellEuropa ..............................................................................................448
5.2 Sistemi elettorali nazionali nei nuovi paesi dellUE.........................................452
5.3 Nomina osservatori al Parlamento Europeo dei nuovi stati..............................455
6. Analisi ordinamenti e sistemi elettorali dei nuovi 10 paesi dellUnione Europea .......................................................................................................................455
6.1 Repubblica di Cipro..........................................................................................455
6.1.1 Ordinamento dello stato e sistemi elettorali nazionali...................................455
6.1.2 nomina dei 6 membri del Parlamento Europeo .............................................457
6.2 Repubblica di Malta .........................................................................................459
6.2.1 Ordinamento dello Stato ed elezione del Parlamento nazionale....................459
6.2.2 Elezione dei 5 membri del parlamento Europeo............................................460
6.3 Repubblica di Estonia.......................................................................................461
6.3.1 Ordinamento dello Stato ed elezione del Parlamento nazionale....................461
6.3.2 Elezione dei 5 membri del Parlamento Europeo ...........................................463
6.4 Repubblica di Lettonia .....................................................................................465
6.4.1 Ordinamento dello Stato ed elezione del Parlamento nazionale....................465
6.4.2 Elezione membri del Parlamenti Europeo .....................................................466
6.5 Repubblica di Lituania .....................................................................................467
6.5.1 Ordinamento dello Stato ed elezione del Parlamento nazionale....................467
6.5.2 Elezione dei 13 membri del Parlamento Europeo .........................................469
6.6 Polonia..............................................................................................................470
6.6.1 Lordinamento dello Stato .............................................................................470
6.6.2 Elezione del Parlamento nazionale................................................................473
6.6.3 Elezione dei 54 membri del Parlamento Europeo .........................................477
6.7 Repubblica Ceca...............................................................................................478
6.7.1 Ordinamento dello Stato................................................................................478
6.7.2 Elezione membri del Parlamento nazionale ..................................................479
6.7.3 Elezione dei 24 membri del Parlamento Europeo .........................................482
6.8 Repubblica di Slovacchia .................................................................................483
6.8.1 Ordinamento dello Stato................................................................................483
6.8.2 Elezione del Parlamento nazionale................................................................485
6.8.3 Elezione 14 dei membri del parlamento Europeo.........................................488
6.9 Repubblica di Slovenia....................................................................................488
6.9.1 Ordinamento dello Stato................................................................................488
6.9.2 Il Parlamento nazionale .................................................................................490
6.9.3 Elezione dei 7 membri del Parlamento Europeo ...........................................492
6.10 Repubblica di Ungheria..................................................................................493
6.10.1 Ordinamento dello Stato..............................................................................493
6.10.2 Elezione del Parlamento nazionale..............................................................495
6.10.3 Elezione dei 24 membri del parlamento Europeo........................................496
CAPITOLO X - Rinnovo del Parlamento Europeo nei 25 Paesi dellUnione:
Elezioni del 10-13 giugno 2004..............................................................................499
1. Considerazioni sui risultati delle recenti elezioni del giugno 2004 per
INDICE
17
Capitolo 1
Sistemi elettorali, partiti politici e loro rilevanza ai fini delle
forme di Stato e di Governo
1. Gli ordinamenti liberali e democratici contemporanei e loro
rapporto con lo stato sociale
1.1 Considerazioni generali
Forma di Stato, forma di Governo e sistemi politici sono termini tra
loro intimamente collegati. che devono essere interpretati non singolarmente, ma nel contesto di un sistema politico di cui essi costituiscono parte integrante e sostanziale1.
1
19
Lesame, sotto il profilo giuridico e politologico nella ricerca comparatistica, delle tematiche delle forme di Stato e di Governo, induce a
ritenere che lindagine sulle soluzioni adottate nei diversi ordinamenti
in materia di organizzazione e funzionamento delle istituzioni parlamentari e di governo siano debitrici alle culture, alle ideologie e alle
tradizioni proprie di ogni paese2.
La dottrina pi attenta evidenzia come risulti poi inadeguato uno
studio delle varie forme di Governo negli stati contemporanei che prescinda, quale criterio utilizzato nella comparazione, dallaspetto politico, Il Diritto pubblico generale, 5 ediz. Bologna, 1997 pp. 23 e ss.; .F. Lanchester,
Sistemi elettorali e forme di governo, Il Mulino, Bologna, 1981; A. Pizzorusso, Sistemi giuridici comparati, 2 ediz. Milano, 1998, pag. 182; A. BarberaC. Fusaro,
Corso di diritto pubblico, Bologna, Il Mulino, ed. 2004. Bassani, Italia, Traverso,
Leggi fondamentali del diritto pubblico, Giuffr, Milano 2001.
2
Il lavoro scientifico viene riguardato sia dalla scienza sociale che dalle discipline normative. Con la prima si evidenzia il metodo con cui vengono regolati i rapporti tra individui e gruppi sulla base delle esigenze sia di mantenimento dellordine che
del raggiungimento dei fini dei gruppi nei quali gli individui si ricomprendono; con
la seconda si tende ad accertare il modo di essere dei singoli e dei gruppi nonch le
prescrizioni e le sanzioni in caso di violazioni dei comportamenti obbligatori dettate
dalle singole norme giuridiche. Per lanalisi dei problemi di metodo nella ricerca
comparatistica, sotto il profilo giuridico-normativo, esiste una copiosa fonte bibliografica; rimane interessante in materia lanalisi compiuta da L. Elia (Governo e forme di), in Enciclopedia del Diritto, vol. XIX. pp. 634 675; V. F. Lanchester, Stato
(forme di), Enciclopedia del Diritto, vol. XLIII, pp. 796-815, 1990; A. Pizzorusso,
Sistemi giuridici comparati, Giuffr, 1995; M. Mazziotti di Celso, Lezioni di diritto
costituzionale, pt. I. Nozioni generali sul diritto e sullo Stato, 1985; P. Biscaretti di
Ruffa, Introduzione al diritto costituzionale comparato. Le forme di Stato e le forme
di governo. Le costituzioni moderne, Milano, 1988, cap. III, pp. 375 ss.; Morbidelli,
L. Pegoraro, A. Reposo, M. Volpi, Diritto costituzionale italiano e comparato, cit,
pp. 207-415.V. inoltre: R. David, J. Jauffret,Spinosi, I grandi sistemi giuridici contemporanei, Padova, Cedam, 1994; G. De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Padova, Cedam, 1999; A. Pizzorusso, Carlo Lavagna, La comparazione giuridica nel volume (a cura di F. Lanchester, il pensiero giuridico di Carlo Lavagna, Milano, Giuffr 1996), pp. 176 ss.; R. Scarmiglia, F. Padovini (a cura di), Diritto e Universit, Comparazione e formazione del giurista nella prospettiva europea, Padova, Cedam 2003.
Per la scienza e sociologia politica si veda: G. Sartori, Ingegneria costituzionale
comparata: strutture, incentivi ed esiti, Bologna, Il Mulino, 1998; M. Dogan. D.
Pelassy, Sociologie politique comparative: problmes et perspectives, Paris,
Economica, 1980.
Capitolo I
20
co-partitico con particolare riguardo al numero dei partiti presenti nella vita politica, dalla qualit rappresentativa, dallesistenza di una
leadership autorevole allinterno degli schieramenti politici-partitici,
dallimpatto sulla stabilit, funzionalit ed autorevolezza del Governo.
Appare scontato per i costituzionalisti comparatisti che il sistema politico incida sulla forma di governo, intendendo per sistema politico
linsieme dei soggetti politici che rappresentano gli interessi sociali di
una comunit organizzata, interessi che si propongono di far valere
presso il potere politico, conquistandolo direttamente o influenzandolo
indirettamente.
chiaro che talvolta bisogna chiedere ausilio alla scienza politica.
Ad esempio se ci si chiede quale sia il sistema dei partiti, si fa riferimento alle classificazioni di Duverger e di Sartori o a quelle di Farneti (il sistema italiano come sistema a pluralismo centripeto) o di
Galli (bipartitismo imperfetto); classificazioni che oggi pi difficile
effettuare. Alcuni giuristi suggeriscono di guardare ai risultati raggiunti dalla politologia ben sapendo che vi uninfluenza reciproca e
che, quindi, anche lassetto della forma di governo in grado di incidere notevolmente sui sistemi politici. Inoltre il sistema politico certamente influenzato sia dal sistema elettorale che dalle regole costituzionali, scritte e non, che attengono alla modalit di derivazione dei
diversi poteri, alle funzioni e poteri attribuiti ai partiti politici ed alle
altre aggregazioni sociali.
Esiste una reciproca influenza tra diritto costituzionale comparato e
scienza della politica per cui conviene prendere le mosse dalla scienza
della politica e integrare, secondo Leopoldo Elia, i risultati della politologia in una classificazione di diritto costituzionale comparato3, distinguendo tra forme di governo parlamentare a bipartitismo rigido, a
multipartitismo estremo, a multipartitismo temperato.
Critico verso questa impostazione stato il prof. Volpi, il quale ritiene che esista il rischio che la classificazione di derivazione politologica si sovrapponga a quella giuridica e da ausiliaria diventi prevalente e determinante, con la conseguenza di rendere la classificazione
congiunturale e descrittiva. Da ci consegue che i singoli modelli di
3
cit.
V. L. Elia, la voce Governo (forme di) nellEnciclopedia del diritto, vol. XIX
21
22
Capitolo I
23
Per definire lo Stato democratico si rende necessario, in via preliminare, dare la nozione di modello democratico, che vuole significare la corrispondenza tra gli atti di governo e le aspirazioni dei soggetti che sono i destinatari degli atti stessi, considerati sul piano
delluguaglianza sostanziale5.
Lo Stato democratico viene qualificato anche come Stato sociale
o Stato del benessere (Welfare State) per le mutate finalit che esso si
propone di perseguire. Sul terreno politico e sociale nascono organismi intermedi tra i cittadini e lo Stato tra i quali assumono rilevanza
particolare i partiti politici che si pongono quale struttura necessaria
tra comunit sociale ed istituzioni6.
Per queste ragioni, secondo Kelsen, Triepel, Leibholz, i partiti politici vengono a costituire elemento della stessa forma di Stato e della
democrazia tanto che lo Stato democratico contemporaneo si qualifica
anche come Stato di partiti7.
Lo Stato democratico, contrariamente a quello liberale, anche
Stato rappresentativo, pluralistico o pluriclasse e ci deriva dal
riconoscimento del suffragio universale e dalluguaglianza del voto,
indipendentemente dal censo, dalla religione o dalla classe di appartenenza. Da ci discende che cambia volto anche il principio della rappresentanza politica, che viene estesa ad una pluralit di classi e di
gruppi sociali prima esclusi da essa. Si sviluppa un legame pi stretto
tra elettori ed eletti anche in prospettiva della manifestazione
dellindirizzo politico che viene sottoposto agli elettori prima
dellespressione del voto durante la campagna elettorale. Vengono valorizzati e regolamentati gli istituti di democrazia diretta, come i refe-
Capitolo I
24
25
Capitolo I
26
che, combinandosi tra loro, corrispondano percentualmente ad un modello teorico di democraticit; partendo da tali presupposti lo studioso
citato afferma che esistono democrazie ad alto o a minor rendimento e
che linserimento nelluna o nellaltra categoria riesce difficile ed a
volte controverso11.
Per quanto attiene alla determinazione della varie forme di Stato
vengono utilizzati i seguenti criteri:
la natura del rapporto che si instaura tra le istituzioni statali e la
societ civile e, quindi, tra la sfera privata e pubblica, che resta
questultima fortemente condizionata dalle ideologie presenti nella
comunit;
lindividuazione del titolare del potere politico e del modo di
esercizio ripartito o accentrato del potere politico stesso;
il riconoscimento o meno dei diritti di libert e delle garanzie
della loro effettivit;
il ruolo svolto dalle norme costituzionali nella regolazione dei
rapporti tra Stato apparato e societ civile nonch tra i poteri pubblici12.
Sulla base di tali criteri le forme di Stato si suddividono in: Stati
assoluti, Stati liberali e Stati contemporanei (di questultima categoria
fanno parte gli Stati democratici pluralistici, gli Stati autoritari, gli
Stati socialisti e gli Stati in via di sviluppo).
11
V. F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia (Lezioni di diritto costituzionale comparato), Giuffr, Milano, 2004 p. 95.
12
V. E. Crosa, Sulla teoria delle forme di Stato, in Riv. it. fil. dir., 1931; G. U.
Rescigno, voce Forme di Stato e forme di governo, in Enc. Giur. Treccani, XIV,
1989 (al quale si devono annotazioni critiche sulluso del termine Forma di stato;
F. Lanchester, voce Stato (forme di) in Enc. Dir. XLIII, 1990; G. Amato, Forme di
stato e forme di governo, in G. Amato e A. Barbera, Manuale di diritto pubblico (a
cura di), 4 edizione, Il Mulino, Bologna 1994; F. Cuoculo, voce Forme di Stato e di
governo, in Dig. Pubbl., VI, 1991.
27
13
Capitolo I
28
V. H. Kelsen, Essenza e valore della democrazia (1929), trad. it., in La democrazia, Bologna, 1984, pp. 50 ss.
29
i cittadini e lo Stato. Tra questi particolare importanza assumono i partiti politici, che costituiscono il principale collegamento tra comunit
locale e soggetti pubblici e svolgono numerose funzioni in prospettiva
di assicurare la partecipazione politica dei cittadini, lorganizzazione
del corpo elettorale, la selezione dei pubblici amministratori,
laggregazione degli interessi attorno ad un programma politico generale da realizzare dalle strutture pubbliche.
1.4 Tipologie di parlamentarismo
1.4.1 Il Parlamentarismo maggioritario
Attraverso la comparazione dei singoli ordinamenti sono state individuate tipologie e sottotipologie di parlamentarismo, le quali tuttavia
appaiono diversamente distinte e contrapposte poich diversi sono i
criteri con cui possono combinarsi le caratteristiche dei sistemi a confronto (ad es. unicit o pluralit degli organi di direzione politica; organo competente a tracciare lindirizzo politico generale; carattere
rappresentativo o non rappresentativo del Capo dello Stato; ruolo
svolto dai partiti politici per il funzionamento concreto del sistema).
I vari criteri, poi, oltre ad intersecarsi fra loro, possono intrecciarsi
e sovrapporsi con quelli utilizzati per identificare, classificare e differenziare le "forme di Stato", cosicch, se in linea generale nelle sistemazioni della scienza costituzionalistica la ricostruzione delle forme
di Stato fonda quella delle forme di governo e viceversa, le singole tipologie non appaiono univocamente ricomprese nelluna o nellaltra
categoria, essendo le stesse fortemente condizionate dalla presenza ed
organizzazione delle forze politiche apparse sulla scena politica fin dal
primo novecento e dai sistemi elettorali adottati per lelezione del Parlamento e del Governo.
Il parlamentarismo maggioritario (o a prevalenza del Governo) si
caratterizza per la presenza di un sistema politico bipolare, dove si
contrappongono due partiti o poli, ciascuno formato da pi partiti, tra
loro alternativi. In questo modo il sistema elettorale permette di dar vita ad una maggioranza politica il cui leader assume la carica di primo
ministro, che gode della forte legittimazione politica che deriva
dallinvestitura popolare con la conseguenza che il governo, godendo
Capitolo I
30
della fiducia parlamentare di cui espressione, resta di norma in carica per tutto il mandato. In questo sistema lelettore nel proprio collegio vota sia per i candidati al parlamento che per il Primo ministro,
che il leader di ciascun partito o coalizione di partiti e che, in caso di
vittoria, sar a capo dellesecutivo.
Il Governo dispone della fiducia parlamentare, che consente
lapprovazione delle leggi proposte dal governo per la presenza di una
maggioranza filo-governativa che si contrappone allopposizione.
Questultima trova fondamento normativo o consuetudinario ed in
qualche Stato viene istituzionalizzata al punto di dar vita, come avviene in Inghilterra, ad un Gabinetto ombra (Shadow Cabinet) che si contrappone a quello governativo ed in cui siedono i leader destinati a divenire ministri nel caso in cui alle successive elezioni lopposizione
prevalga (principio dellalternanza).
Il parlamentarismo maggioritario (con prevalenza del Parlamento) caratterizzato, invece, da un sistema politico che opera seguendo
un modulo multipolare, in presenza di numerosi partiti che, a volte,
non sono tra loro affini, ma rappresentano varie ideologie politiche tra
loro non omogenee15.Il sistema elettorale non consente allelettore di
scegliere direttamente il Capo dellesecutivo o Primo ministro e neppure la maggioranza di governo. Sono i partiti, dopo le elezioni, a
concludere, attraverso apposite intese, la maggioranza in Parlamento;
si individua la composizione dellesecutivo e la persona che dovr assumere la carica di Primo ministro.
Il Governo pu essere composto da rappresentanti di tutte le forze
politiche della coalizione che rappresenta la maggioranza parlamentare oppure pu avere lappoggio esterno dei partiti che gli votano la fiducia in Parlamento, provenendo i Ministri da una sola o da alcune
forze politiche.
La stabilit del Governo dipende dal mantenimento degli accordi
tra i partiti di maggioranza, ciascuno dei quali conserva il potere di
pressione e di ricatto. Questo sistema (proprio dellItalia fino alla ri15
Nel corso della terza Repubblica (1875 1940) in Francia si afferma la prevalenza del Parlamento sul governo; questa un forma di evoluzione della forma di
governo parlamentare monistica. Sulle istituzioni della Terza Repubblica v. J.
Giquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 16^ Paris, 1999, pp. 421 ss.
31
forma del 1992) si caratterizza per la debolezza e linstabilit dei Governi, mentre predominante appare il ruolo del Parlamento e delle segreterie politiche che possono dar vita a diverse coalizioni, secondo le
opportunit politiche e gli accordi di indirizzo politico e del programma delle coalizioni.
1.4.2 Il parlamentarismo compromissorio
Il parlamentarismo compromissorio (proprio di alcuni Paesi europei, quali il Belgio, lOlanda e la Danimarca) comporta la garanzia
del pluripartitismo e la competitivit tra i partiti durante la campagna
elettorale. Dopo le elezioni essi tendono allaccordo compromissorio
sullindirizzo politico e sulle leggi di programma ci che comporta, di
norma, lassenza di una vera e propria opposizione.
In tale sistema si nota una netta prevalenza dei partiti che sono in
grado di determinare in ogni momento le sorti dellesecutivo.
1.4.3 Il sistema presidenziale
Di tipo presidenziale viene definita la forma di Governo allorch il
Capo dello Stato, dotato del potere di nominare, presiedere e dirigere
il Governo venga nominato mediante elezione diretta da parte del corpo elettorale. Per tale precipua caratteristica il Capo dello Stato ed i
Ministri non possono mai essere sfiduciati dal Parlamento durante il
mandato di durata prestabilita. Vi una netta separazione tra il potere
esecutivo ed il potere legislativo con correlata autonomia del Parlamento rispetto al Capo dello Stato. I Ministri sono responsabili solo
nei confronti di questultimo al quale viene, di norma, riconosciuto il
potere di nomina e di revoca dellintero esecutivo e dei singoli Ministri.
Tale sistema ha il pregio di consentire lunga durata dei Governi
mentre il principale inconveniente, rilevato da alcuni studiosi, consiste
nella tendenziale rigidit che pu condurre a divergenze tra la maggioranza che ha espresso il Capo dello Stato e quella che si formata nel
Capitolo I
32
Tradizionalmente si considera una forma di governo presidenziale quella vigente da oltre due secoli nella costituzione degli Stati Uniti dAmerica. Lelezione
del Presidente USA non pu a rigore definirsi di tipo diretto puro dal momento
che i cittadini, con il loro voto, scelgono con votazione diretta in base ad un sistema
elettorale maggioritario i grandi elettori, che a loro volta, mediante elezione diretta
a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta, scelgono il Presidente, che dura in carica 4 anni e pu essere rieletto per una sola volta. Il sistema giuridico costituzionale
degli USA, che prevede la separazione rigorosa dei poteri, non altrettanto rigido
per quanto riguarda le funzioni. Infatti il Presidente (cui non riconosciuto il potere
di sciogliere il Parlamento) ha il modo di poter influire sulla funzione legislativa attraverso vari istituti, quali ad esempio liniziativa indiretta, il message ed in particolar modo con lesercizio del diritto di veto in base al quale le proposte di legge
approvate dal Parlamento, ma non avvallate dal Presidente, acquistano efficacia soltanto in forza di una nuova votazione del Congresso adottata a scrutinio palese e con
una maggioranza qualificata dei due terzi dei presenti. Il Congresso ha il potere di
revocare il Presidente ed i Ministri, tuttavia i Ministri (scelti dal Presidente), che non
facciano parte del Congresso stesso, devono ottenere la preventiva conferma del
Senato. Al Congresso riservato il potere di avviare nei confronti del Presidente, solo ed esclusivamente per gravi reati aventi rilevanza penale, la procedura di
impeachment (la procedura viene promossa dalla Camera e terminata al Senato).
Vedi: G. Bagnetti, Lo spirito del costituzionalismo americano, voll. I e II, Giappichelli editore, Torino 1998, M. Krasner e S. Claberski, Il sistema di governo degli
Stati Uniti dAmerica profili istituzionali, Giappichelli editore, Torino 1994; F.
Sciola, Lineamenti del sistema istituzionale degli Stati Uniti dAmerica, in Nuova
Rassegna n. 8 2000.
17
V. M. Ganino, Transizioni democratiche e costituzionali negli Stati postcomunisti, Giuffr, Milano, 2004, pp.25.
33
la Quinta Repubblica francese, per quanto concerne il semipresidenzialismo; la Repubblica Federale Tedesca e il Regno Unito
per quanto concerne il semi-parlamentarismo18.
La caratteristica tipica che distingue queste forme di governo il
diverso rapporto che intercorre tra potere esecutivo e potere legislativo: nel sistema presidenziale i due poteri sono separati; nel sistema
parlamentare sono uniti; nei sistemi intermedi sono in parte divisi e in
parte uniti. Naturalmente in ciascuna di esse le "funzioni" dei poteri
legislativo ed esecutivo restano sempre separate. Quando si parla di
distinzione o unione dei poteri ci si riferisce, infatti, da una parte al
modo in cui l'organo legislativo e quello esecutivo vengono eletti, dall'altra al potere e all'influenza che l'uno pu esercitare nei confronti
dell'altro. Quando si afferma che nel presidenzialismo i due poteri sono divisi, mentre nel parlamentarismo sono uniti, s'intende dire in
primo luogo che nel sistema presidenziale la "funzione" del potere esecutivo viene conferita al titolare del potere stesso, vale a dire al presidente, con una elezione popolare diretta, distinta da quella con cui
viene eletto l'organo legislativo; mentre nel sistema parlamentare entrambi i poteri traggono origine da ununica elezione a suffragio diretto da parte degli elettori e cio quella del parlamento. Solo successivamente viene conferita dal Parlamento stesso legittimit democratica
al governo attraverso il voto di fiducia.
In secondo luogo si deve precisare che nel sistema presidenziale il
presidente, titolare del potere esecutivo, non pu venire destituito dall'organo legislativo se non attraverso la complessa procedura dell'impeachment, e quindi resta in carica per tutta la durata del suo mandato anche nel caso in cui la maggioranza parlamentare sia mutata o gli
sia ostile, mentre nel sistema parlamentare, poich resta legato al "voto di fiducia", il titolare del potere esecutivo pu essere destituito e/o
sostituito dal parlamento in qualsiasi momento attraverso il voto di
sfiducia.
Le due questioni centrali sono quindi quelle dell'origine e della sopravvivenza del potere esecutivo, entrambe indipendenti dal potere legislativo nel caso del presidenzialismo, entrambe dipendenti dal pote18
34
Capitolo I
re legislativo nel caso del parlamentarismo. Questa differenza si ripercuote sulle caratteristiche e le modalit di gestione dei due poteri.
1.5 Partiti politici di massa e costituzioni moderne
1.5.1 Il partito di massa, intermediario fra il popolo e il corpo legislativo
Nei secoli XIX e XX, e con la graduale estensione del suffragio universale diretto, hanno origine i partiti organizzativi di massa, di cui
sono esempio tipico i partiti socialisti, il pi delle volte sorti da organizzazioni inizialmente estranee o avverse alla logica parlamentare,
ma che -a un certo punto -intravvedono sia la possibilit di inseminare
germi di socialismo per via legislativa, che, soprattutto, le potenzialit
di azione sulla "coscienza politica" delle masse fornite dal loro inquadramento elettorale.
Nello Stato liberale i partiti politici gi esistevano, ma si identificavano per lo pi sotto forma di circoli dopinione o comitati elettorali, ed erano formati da ristretti gruppi di persone legate da
unomogeneit economica e culturale.
Con lintroduzione del suffragio universale, nascono i moderni partiti di massa, dotati di una struttura organizzativa che attraverso le elezioni, previa modifica dei vari sistemi elettorali (con lavvento in particolare del sistema proporzionale), hanno condizionato i sistemi parlamentari e politici vigenti negli Stati europei.
Con laumentare delle proprie attivit, questi si liberano dalle istituzioni e gruppi parlamentari, acquistando unampia autonomia decisionale e funzionale. Addirittura si arriva ad un rovesciamento, giungendo alla prevalenza dei partiti sui gruppi parlamentari.
I partiti erano visti come intermediari tra la societ, le istituzioni e
le assemblee elettive venivano considerate come sede privilegiata in
cui la sovranit della Nazione poteva materializzarsi attraverso le libere volont dei rappresentanti, non pi vincolati dal mandato degli elettori (divieto di mandato imperativo).
Scriveva alla fine degli anni venti Hans Kelsen: <<un'evoluzione
irresistibile porta in tutte le democrazie ad un'organizzazione del popolo in partiti>>. Nel corso del novecento, definito anche da alcuni
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Capitolo I
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della libert concepita, questultima, sotto il profilo meramente politico di difesa della classe borghese23.
1.5.3 La costruzione borghese del regime parlamentare
I proprietari terrieri e gli imprenditori di condizioni economiche agiate o medie facevano parte della borghesia e costituivano un ponte
tra essa e gli agricoltori pi poveri ed i piccoli imprenditori. Nei paesi
europei prima del 1914 la piccola e media propriet occupa un posto
di rilievo, il che assicura la preponderanza di tale borghesia agricola
sul mondo agricolo; classe operaia e borghesia sono, invece, divise da
una barriera netta. Inoltre parte del mondo contadino era gi integrato
nel paese legale censuario, al contrario delle masse proletarie che ne
restavano completamente escluse.
La ferrea costruzione borghese del regime parlamentare stata travolta dallirrompere delle masse popolari nel tessuto sociale e nella
scena politica. Tra il 1900 e il 1914 si innesca un processo che, se non
canceller lo sfruttamento economico del proletariato, tuttavia gli consentir di ottenere parte del potere politico: in sostanza in questo periodo il regime parlamentare di cui faceva parte la borghesia comincia
un lento ma continuo declino a causa di due fatti determinanti:
lavvento del suffragio universale e la formazione dei partiti di stampo
ed ispirazione socialista. Il primo, ponendo la borghesia in una situazione di minoranza, tenta di distruggere la fonte del suo potere; il secondo mira alla costituzione di quadri che consentano al proletariato
ed agli operai di designare propri rappresentanti nelle varie istituzioni
del Paese a cominciare da quelle parlamentari.
I partiti di massa sono caratterizzati da forte connotazione ideologica, struttura burocratica e gerarchizzata, disciplina degli attivisti, controllo dei deputati. Con tale forma, che raggiunge la sua manifestazio23
In senso lato, i partiti sono organizzazioni stabili e strutturate miranti alla conquista e all'esercizio del potere politico. In termini pi analitici: cfr. K. von Beyme, I
partiti politici nelle democrazie occidentali, 1982, it. 1987, dove si afferma che i
partiti sono organizzazioni che assolvono a quattro funzioni tipiche: la definizione
degli obiettivi (ideologie e strategie); l'articolazione e l'aggregazione degli interessi
in domande politiche; la mobilitazione e la socializzazione dei cittadini, specie con
riferimento alle elezioni; il reclutamento delle lite e la formazione dei governi.
39
ne estrema nei partiti-stato, i partiti politici assumono definitivamente la figura di protagonisti della mobilitazione politica e della nazionalizzazione delle masse, trasformandosi, sia nei regimi democratici che in quelli totalitari, in organi costituzionali e in organizzazioni
interclassiste, fondate su una tendenziale autonomizzazione della societ civile24.
Le istituzioni, abituate ad una classe politica poco numerosa, a legami personali elettore-candidato, vengono messe di fronte, con
lavvento dei partiti di massa, a nuovi problemi mentre il sistema parlamentare, imperniato sullegemonia della borghesia, viene messo in
crisi ed inizia la costruzione dello stato democratico moderno.
In quanto strutture stabili, che svolgono principalmente la funzione
politica di aggregazione degli interessi, i partiti politici rappresentano
un fenomeno storico relativamente recente, distinguendosi da preesistenti strutture politiche similari (clientele, sette, fazioni) per lo pi
occasionate da periodi di crisi o da eventi eccezionali e tendenti a obiettivi particolari25.
24
G. Sivini (a c. di), Parlamento e governo, Il Mulino, Bologna 1979; P. Pombeni, Introduzione alla storia dei partiti politici, Il Mulino, Bologna 1985; M. Brigaglia (a c. di), L'origine dei partiti nell'Europa contemporanea, Il Mulino, Bologna
1985.
25
La genesi dei partiti in senso proprio s'intreccia con quella dello stato moderno
e in particolare con le guerre di religione europee dei secoli XVI e XVII, che conferirono per la prima volta alle "parti" in lotta connotati ideologici: le diverse aggregazioni si fecero allora portatrici di una concezione del mondo e dei rapporti fra gli
uomini che condizion anche la formazione degli schieramenti politici, come avvenne per esempio durante la guerra civile inglese (L. Stone, Le cause della rivoluzione
inglese 1529-1642, 1972, ed. it. 1982). Solo dopo il compimento della Glorious
Revolution in Inghilterra e la vittoria delle due grandi rivoluzioni settecentesche, in
America e in Francia, che abbatterono il monopolio monarchico della sovranit e
crearono nuove forme costituzionali, i neonati partiti politici si videro assegnata una
funzione centrale nella formazione della volont nazionale. In Gran Bretagna i
Whigs e i Tories si caratterizzarono sin dall'inizio come schieramenti interni al parlamento, in competizione per determinare gli indirizzi governativi. A essi manc tuttavia il requisito fondamentale dell'organizzazione, che si ritrova invece in alcune
espressioni della sociabilit politica della Francia rivoluzionaria, soprattutto nel movimento giacobino. Dalla fine del Settecento in poi i partiti hanno assunto un'importanza sempre maggiore, diventando elemento essenziale della storia politica dei diversi paesi e interagendo con le trasformazioni delle societ contemporanee. Mentre
lo sviluppo dei partiti politici attraversa tutto l'Ottocento, la riflessione teorica e me-
40
Capitolo I
Avvalendosi delle tipologie elaborate dalla sociologia e dalla politologia gli storici hanno delineato l'evoluzione dei partiti politici secondo una sequenza alquanto articolata. Una prima categoria rappresentata dal partito di notabili individuato da M. Ostrogorski26. Tale
struttura, a carattere informale e individuale, per lo pi espressione
dell'egemonia dei proprietari terrieri e borghesi e dell'organicit pressoch completa tra societ civile e societ politica caratterizzante la
prima met dell'Ottocento nell'Europa continentale. Una forma ulteriore costituita dai partiti macchina o d'opinione a base tendenzialmente di massa, diretti, secondo l'espressione di M. Weber, da imprenditori politici capaci di controllare apparati di consenso pi
complessi27 e tipici del secondo Ottocento negli Stati uniti e in Gran
Bretagna. Un'altra categoria quella dei partiti di classe e dei partiti
confessionali, pure di fine Ottocento, espressione di gruppi separati
della societ in lotta per il riconoscimento dei diritti politici e sociali,
il cui prototipo rappresentato dal Partito socialdemocratico tedesco,
studiato da R. Michels28. In queste organizzazioni, definite di integrazione sociale (S. Neumann) o di integrazione negativa (G.
Roth), e culminate nel modello leninista-bolscevico, si incontrano i
caratteri passati poi ai partiti di massa del Novecento.
Il primato dei partiti nella vita politica delle societ contemporanee
spiega l'interesse mostrato dagli studiosi ad approfondire le vicende
dei singoli partiti, interesse che ha dato luogo spesso a vere e proprie
storiografie di partito. Gli approcci sono numerosi e riguardano la ritodologica sulle loro caratteristiche e sui loro meccanismi di funzionamento risale al
Novecento. Classiche al riguardo sono l'analisi di M. Weber su Parlamento e governo nel nuovo ordinamento della Germania (1918, ed. it. 1919), sfociata in un primo
abbozzo di classificazione in base alla variabile organizzativa (Economia e societ,
1922, ed. it. 1968), e quella sul mercato politico dei partiti nei sistemi democratici, proposta da J.A. Schumpeter (Capitalismo, socialismo, democrazia, 1942, ed. it.
1964). Nel secondo dopoguerra uno studio classico quello di M. Duverger (I partiti politici, 1951, ed. it. 1970), che prospetta un sistema classificatorio a carattere
strutturale.
26
V. M. Ostrogorski, La dmocratie et l'organisation des parties politiques,
1904.
27
Es. il caucus di Birmingham studiato da Ostrogorski.
28
V. R. Michels, La sociologia del partito politico nella democrazia moderna,
1912, ed. it. 1966.
41
Per quanto riguarda l'Italia i lavori di riferimento del dibattito storiografico sono quelli di G. Arf, G. Manacorda, M.L. Salvadori e P. Spriano sui partiti di sinistra
(Pci e Psi), quelli di G. De Rosa, P. Scoppola e P. Pombeni sul cattolicesimo politico
(Ppi e Dc), le ricerche di F. Gaeta, R. De Felice, E. Gentile e ancora Pombeni su nazionalismo e fascismo.
Capitolo I
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paesi dellEuropa occidentale hanno subito difficolt provocate da esasperati nazionalismi, come ad esempio il Belgio. Dopo il 1914 il
movimento Fiammingo ebbe un grande sviluppo, provocando di conseguenza la crescita di un movimento, il Vallone. I Fiamminghi pi
estremisti inclinarono ben presto al fascismo, ma, allinterno di ogni
partito politico, si manifest costantemente la rivalit tra Fiamminghi
e Valloni, specie in seno al partito cattolico, dove culmin, nel 1939,
in una vera scissione che si ricompose solo nel 1945. Il partito ancora oggi organizzato in due ali distinte aventi ciascuna pari rappresentanza nelle istanze comuni.
I diversi gradi di coscienza civile in ciascuno Paese condizionano il
sistema parlamentare, che ha sempre funzionato meglio nei Paesi nordici e protestanti, pi disciplinati, che nei Paesi latini e cattolici, pi
anarcoidi; un ruolo determinante ha per avuto lorganizzazione della
destra: in Italia, Francia e Germania la destra sempre stata divisa in
vari partiti, e/o gruppi poco organizzati e instabili, che riflettevano la
scarsa fiducia di aristocrazia e borghesia nei confronti del sistema parlamentare vigente. Tale situazione ha reso praticamente impossibile il
costituirsi di stabili maggioranze di destra o centro-destra, contribuendo allinstabilit ministeriale e daltra parte un vasto settore
dopinione rimasto sostanzialmente non integrato nel sistema stesso
e, pertanto, assai sensibile a ogni appello di un salvatore, fenomeno
che porter alla costituzione di governi autoritari. Simile, ma molto
aggravata, la situazione nelle democrazie balcaniche, costituitesi dopo il 1919, dove tuttavia si riscontra anche una sostanziale inadeguatezza sociale, la mancanza di una vera e propria classe media e
lassenza di organizzazioni partitiche e di sistemi elettorali democratici, capaci di inserirsi nel tessuto sociale, politico ed istituzionale per
arrestare le scelte di tipo autoritaristico.
Caso a parte quello della Gran Bretagna in cui la crisi del parlamentarismo ha assunto tra 1920 e 1935 una forma particolare, dovuta
alla rottura del tradizionale bipartitismo, sostituito da un tripartitismo
estraneo alle tradizioni; il Regno Unito non aveva ceduto alla tentazione proporzionale, ma il sistema maggioritario pu funzionare solo
se vi sono due schieramenti contrapposti e, inoltre, il sistema governativo britannico richiede che un solo partito, con una maggioranza assoluta, formi un governo omogeneo: limprovvisa ascesa del partito
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50
gli Stati europei che rispettano i suoi valori e si impegnano a promuoverli congiuntamente>>.
L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignit umana, della
libert, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del
rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti
alle minoranze; questi valori sono comuni agli Stati membri in una societ caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla
tolleranza, dalla giustizia, dalla solidariet e dalla parit tra donne e
uomini.
Il titolo VI della prima parte del Trattato, che approva la Costituzione dellUnione Europea, dedicato alla vita democratica
dellUnione, affronta la dibattuta questione della legittimazione democratica degli assetti istituzionali dellUnione Europea, incardinandola nella dialettica fra il principio della democrazia rappresentativa
(art. I-46) e quello della democrazia partecipativa (art. I-47).
Particolare rilievo viene conferito (punto 4 dellart. 1-46) ai partiti
politici a livello europeo i quali hanno il compito di contribuire a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volont dei cittadini dell'Unione.
Viene poi solennemente affermato che lUnione riconosce e promuove il ruolo delle parti sociali a livello comunitario, tenendo conto
della diversit dei sistemi nazionali, facilitando il dialogo tra le parti
stesse, nel rispetto della loro autonomia (articolo I-48).
Il tema della legittimazione democratica dellUE, e, pi in generale,
delle organizzazioni sovranazionali richiama una questione assai dibattuta e controversa sin dagli albori del costituzionalismo democratico del Novecento, e cio quella delladeguatezza o meno della forma
politica dello stato ad assicurare la piena realizzazione del principio
democratico. un interrogativo, risalente anche nella riflessione della
cultura politica sullunificazione europea, quello che ruota intorno al
punto se sia plausibile, ed entro quali limiti, trasferire modelli di
democrazia elaborati nel corso della evoluzione costituzionale degli
ordinamenti statali su di un piano pi ampio ed in una dimensione sopranazionale che trascende i confini degli Stati32.
32
V. Paolo Ridola, Il principio democratico fra stati nazionali e Unione Europea, in Selbstverwaltung und Demokratie in Europa. Festschrift fr Dian Schefold, a
51
Capitolo I
52
Sulle trasformazioni della forma di governo europea v. A.A. Cervati, Elementi di indeterminatezza e di conflittualit nella forma di governo europea, in Annuario dellAssociazione italiana dei costituzionalisti. La Costituzione europea, Padova 1999, pp.73 ss.; S. Mangiameli, La forma di governo europea, in Questioni costituzionali del governo europeo, a cura di G. Guzzetta, Padova 2003, pp. 67 ss.
53
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54
Cfr. sul problema della democrazia delle organizzazioni politiche postnazionali: J. Habermas, La costellazione postnazionale, Milano 1999, 105 ss. e,
nellamplissima letteratura, vedi: O. Hffe, Demokratie im Zeitalter der Globalisierung, Mnchen 1999; A. Baldassarre, Globalizzazione contro democrazia, BariRoma 2002; U. Volkmann, Setzt Demokratie den Staat voraus?, in Archiv des ff.
Rechts 2002, 575 ss.; Weltrepublik. Demokratisierung und Demokratie, a cura di S.
Gosepath e J.C. Merle, Mnchen 2002. Con riferimento allEuropa, v. P. C. Schmitter, Come democratizzare lUnione Europea e perch, Bologna 2000; C. Gusy, De-
55
mokratiedefizite postnationaler Gemeinschaften unter Bercksichtigung der Europischen Union, in Globalisierung und Demokratie, a cura di H. Brunkhorst e M. Kettner, Frankfurt a.m. 2000, 133 ss.; A. Negri, LEuropa e limpero, Roma 2003; G.
Bronzini ed altri, Europa, costituzione e movimenti sociali, Roma 2003; E. Balibar,
Nous, citoyens dEurope? Le frontires, lEtat, le peuple, Paris, 2001.
36
Per un quadro aggiornato del dibattito sul deficit democratico dellUe v. ora D.
Santonastaso, La dinamica fenomenologica della democrazia comunitaria. Il deficit
democratico delle istituzioni e della normazione dellUe, Napoli 2004.
Capitolo I
56
Daltra parte, una volta delineata una configurazione cos estesa del
principio democratico, vengono in evidenza i nodi irrisolti del rapporto fra la democrazia e le aperture dei Trattati ai nuovi obiettivi in campo economico-sociale, questioni ben conosciute nelle esperienze costituzionali del Novecento, nello sforzo compiuto per la realizzazione
della democrazia sociale. In tale ottica si pone il problema
dellintegrazione fra la democrazia come metodo e la democrazia orientata da valori diretti ad assicurare la promozione e leffettivit dei
diritti e leguaglianza sostanziale nei confronti dei cittadini comunitari, valori che sono stati intesi anche come condizioni imprescindibili
della piena realizzazione della democrazia politica. Sotto questo profilo resta confermato che lattenzione dellUE ai temi dello sviluppo
equilibrato e sostenibile, della coesione economico-sociale, e
dellimpegno, solennemente espresso (art. I.3.3 cost.), della lotta
allesclusione sociale ed alle discriminazioni, della promozione della
giustizia e della protezione sociale e della solidariet, vengono da lontano e sono, nel patrimonio costituzionale dellUE, il retaggio di un
legame fra sviluppo della democrazia e dilatazione dei diritti di cittadinanza, fattosi sempre pi stretto nelle costituzioni europee del XX
secolo.
Questa direttrice non , peraltro, priva di zone dombra. a causa,
anzitutto, dei contrasti e delle incertezze sul tema dei diritti sociali e
civili europei, che sono tuttaltro che sopiti, nonostante le aperture
della Carta costituzionale37. Le diffuse tendenze recessive delle politiche dei governi sul terreno dello stato sociale rendono pi accidentato il cammino dalle politiche comunitarie verso i diritti sociali a
livello europeo, intrapreso a partire dalla seconda met degli anni Ottanta, e pi arduo il passaggio della fissazione di obiettivi dellUE in
campo economico-sociale e della loro trasformazione in diritti europei. Ulteriore ostacolo a tale passaggio costituito anche dalle incertezze che ancora accompagnano la giurisprudenza della Corte di giu37
57
Il principio democratico fra stati nazionali e Unione Europea, in Selbstverwaltung und Demokratie in Europa. Festschrift fr Dian Schefold, a cura di A. Bovenschulte, H. Grub e M. Schwanenfgel, Baden Baden 2001, 207 ss.
Lapprofondimento pi completo dei problemi teorici del deficit democratico delle
istituzioni europee pu leggersi in M. Kaufmann, Europische Integration und Demokratieprinzip, Baden Baden 1997.
Capitolo I
58
anche come organo di vertice del quadro istituzionale in quanto si colloca in un sistema complesso ed inedito di checks and balances che
non solo ne condiziona il ruolo complessivo nella forma di governo
europeo, ma sopratutto introduce non trascurabili elementi di ambiguit nel processo di parlamentarizzazione. Si tratta, per, di un elemento
di novit, non soltanto nominalistico e formale, ma anche sostanziale.
Il Parlamento viene qualificato, almeno sotto il profilo formale, come
organo di rappresentanza dei cittadini dellUnione (art. I-20.2) e non
pi dei popoli degli Stati. Si delinea cos la tendenza al superamento
della ambiguit della posizione rappresentativa del PE, che la versione
oggi vigente del TCe (art. 189) colloca fra rappresentanza politica generale e rappresentanza su base statuale - territoriale. In questo contesto, lo stesso principio che la rappresentanza dei cittadini garantita
in modo regressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei
deputati per ogni Stato membro, configura listanza di tutela degli
stati piccoli come mero correttivo di un sistema di rappresentanza che
ora ispirato, in linea di principio, alleguaglianza del voto dei cittadini europei.
Si delinea pi nettamente, poi, lavvio di un bicameralismo di tipo
federale, nel quadro del quale a funzione legislativa e la funzione di
bilancio sono esercitate congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio (artt. I-20.1, I-34.1), e la procedura di codecisione viene assunta
come procedura legislativa ordinaria per ladozione delle leggi europee.
Infine, va precisato che la tendenza alla parlamentarizzazione degli
assetti istituzionali si estende fino a prevedere dispositivi di raccordo
fra il Parlamento Europeo ed i parlamenti nazionali. Sotto questo profilo, i due Protocolli sul ruolo del parlamenti nazionali nellUe e
sullapplicazione dei principi di sussidiariet e di proporzionalit contribuiscono a delineare la struttura di un parlamento nazionalcomunitario39, come fulcro e sopratutto come metodo di decisione e
di lavoro della democrazia parlamentare nellUnione. Va segnalata al
riguardo la codificazione del principio della cooperazione interparlamentare (punto 9 del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali),
39
59
in base al quale il Parlamento Europeo ed i parlamenti nazionali definiscono insieme come organizzare e promuovere in modo efficace e
regolare la cooperazione interparlamentare in seno allUE.Vanno poi
evidenziate le modalit della procedimentalizzazione del principio di
sussidiariet fissate dal secondo dei due protocolli, che coinvolgono,
come attori, Parlamento Europeo e Parlamenti nazionali, che sono articolate in una serie di passaggi, che vanno dallinvio delle proposte
legislative dalla Commissione ai parlamenti nazionali allobbligo di
motivazione della proposta con riguardo alla sussidiariet, alla facolt
dei Parlamenti nazionali di esprimere pareri, alla previsione
delleffetto paralizzante del procedimento (obbligo di riesame) dei pareri negativi, quando essi provengano da Parlamenti che rappresentino
almeno un terzo dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali40.
In tale contesto rientra, infine, la previsione di obblighi diretti (di
trasmissione, di informazione, di comunicazione etc.) delle istituzioni
europee nei confronti dei Parlamenti nazionali.
Vanno, peraltro, evidenziate alcune carenze genetiche del sistema
parlamentare dellUnione Europea, la pi importante delle quali va
ravvisata nellinattitudine del Parlamento stesso ad essere partecipe
della formazione dellindirizzo politico. Da un lato, infatti, gli stati,
per il tramite del Consiglio europeo, mantengono il potere di proporre
il candidato alla Presidenza della Commissione, che viene poi eletto
dal Parlamento Europeo ed dinanzi ad esso che il presidente, insieme
a tutta la Commissione, politicamente responsabile (art. I-26.8). Inoltre il presidente del Consiglio europeo non responsabile verso il
Parlamento, nei confronti del quale sussiste un mero obbligo di informazione, (art. I-22), ed il Consiglio riveste una posizione centrale nella forma di governo europea, giacch esso, definendo gli orientamenti e le priorit politiche generali dellUnione (art. I-21.1), il vero
motore dellindirizzo politico, mentre al suo presidente attribuita la
rappresentanza esterna dellUE (art. I-22.2).
Inoltre la legittimazione e la leadership politica del presidente del
Consiglio in certo qual modo concorrente con quella del presidente
40
Il principio democratico fra stati nazionali e Unione Europea, in Selbstverwaltung und Demokratie in Europa. Festschrift fr Dian Schefold, a cura di A. Bovenschulte, H. Grub e M. Schwanenfgel, Baden Baden 2001, 207 ss.
Capitolo I
60
41
Il ministro degli affari esteri dell'Unione nominato dal Consiglio europeo con
l'accordo del presidente della Commissione. Il Consiglio europeo pu porre fine al
suo mandato mediante la medesima procedura.
Il ministro degli affari esteri dell'Unione guida la politica estera e di sicurezza
comune dell'Unione; contribuisce con le sue proposte all'elaborazione di detta politica e la attua in qualit di mandatario del Consiglio. Egli agisce allo stesso modo per
quanto riguarda la politica di sicurezza e di difesa comune.
61
V. Lapprofondimento pi completo dei problemi teorici del deficit democratico delle istituzioni europee pu leggersi in M. Kaufmann, Europische Integration
und Demokratieprinzip, Baden Baden 1997. Per una rassegna dei numerosi aspetti
problematici del deficit democratico comunitario v. M.G. Schmidt, Demokratietheorien, III ediz., Opladen 2000, 424 ss. Per un quadro aggiornato del dibattito sul deficit democratico dellUe v. ora D. Santonastaso, La dinamica fenomenologica della
democrazia comunitaria. Il deficit democratico delle istituzioni e della normazione
dellUe, Napoli 2004.
62
Capitolo I
democratico - plebiscitaria. Il Parlamento Europeo luogo di rappresentanza diretta dei cittadini europei, mentre gli stati membri sono
rappresentati nel Consiglio europeo e nel Consiglio dei ministri dai rispettivi governi, che sono essi stessi responsabili dinanzi ai Parlamenti
nazionali, eletti dai loro cittadini (art. I-46.2). Risulta chiaro da ci che
il principio parlamentare fa il suo ingresso con forza
nellordinamento costituzionale dellUnione, e che esso trae alimento
dal complesso equilibrio fra legittimazione diretta del Parlamento Europeo, che ha storicamente rappresentato uno dei punti di forza delle
battaglie federaliste, e la democrazia mediata dagli Stati, che
leredit del precedente Trattato di Maastricht.
Tale assetto lascia tuttavia sostanzialmente aperto, ed irrisolto, il
problema dellequilibrio fra le componenti rappresentative e le componenti plebiscitarie della democrazia; equilibrio indispensabile, poich in una democrazia pluralistica (quale quella europea), la rappresentanza deve trarre alimento da uninvestitura che proviene dal basso,
e, per converso, la previsione di elementi plebiscitari, che hanno acquistato maggiore risalto negli assetti costituzionali degli Stati membri
e che sono riflessi con visibilit ed immediatezza dal Consiglio europeo, non pu far s che linvestitura democratica travolga le articolazioni del tessuto pluralistico della societ. Questo resta, il problema di
fondo della natura della democrazia nellUE, che si colloca nel quadro
delle tradizioni costituzionali comuni, retaggio delle esperienze costituzionali delle democrazie nel XX secolo.
Capitolo 2
Profili di teoria generale delle elezioni
1. Il diritto elettorale generale
1.1 Il significato del termine elezioni
Ogni ordinamento positivo moderno , di norma, caratterizzato dalla presenza di un tipico sistema di elezioni. Il concetto di elezioni
assume vari significati e gli studiosi si sono sforzati di definirne la nozione, cercando di approdare al risultato di delimitarne gli ambiti temporali e spaziali senza mai arrivare ad unelaborazione giuridica unitaria e a formulare, per conseguenza, una regola chiara sulla teoria generale delle elezioni 43.
innegabile, infatti, che le elezioni, in funzione di rappresentanza,
assumono connotazioni e significati diversi in relazione ai fini che si
prefiggono; esse possono avere, infatti, come obiettivo, ad esempio, la
costituzione delle rappresentanze di governo degli ordini professionali
o degli istituti scolastici ovvero la costituzione di una comunit territoriale intermedia (regioni, province, comuni etc.) oppure essere indirizzate a fini generali, come avveniva, ad esempio, nellordinamento repubblicano romano o in ordinamenti barbarici dellAlto Medioevo.
Esse possono, inoltre, riguardare lorganizzazione giuridica di grandi
strutture o di Enti, come le organizzazioni internazionali, gli Stati, le
Chiese e Comunit vaste.
Riesce difficile, se non addirittura impossibile, ricondurre ad unit
e definire una teoria generale unitaria di un istituto, che assume connotati diversi a seconda dei principi organizzativi nei quali si inquadra
43
Enciclopedia del Diritto, voce Elezioni pp. 606 e ss.; H. Kelsen Teoria generale del diritto e dello Stato, Milano, pp. 1952, 1999-2000; G. Guarino deliberazione nomina elezione, in Risg. , 1954, pp. 1973 ss.; T. Martines La designazione ai pubblici uffici nella Costituzione italiana, in Il Politico, 1962, 840 ss.;
G. Cordini Il voto obbligatorio, Quaderni dellArchivio di legislazione elettorale
comparata, 1988, pp. 133 ss.
63
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64
Il concetto di elezione stato utilizzato per designare sia i procedimenti elettivi veri e propri che i procedimenti deliberativi del corpo elettorale, come nel
caso del referendum e del plebiscito senza tener conto della diversa configurazione
dei due istituti.
65
V. T.U. delle leggi per la disciplina dellelettorato attivo e per la tenuta e revisione delle liste elettorali, approvato con DPR. 23 marzo 1967, n. 223 e successive
modifiche e integrazioni; concessione del diritto di voto per gli italiani residenti
allestero, disposta con legge costituzionale 17 gennaio 2000, n. 1; modalit ed esercizio diretto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali per i cittadini dellUnione
Europea residenti in uno stato membro, disciplinata con D. Lgs. 12 aprile 1996, n.
197; introduzione della tessera elettorale, disposta con DPR 8 settembre 2000, n.
299; i vari sistemi elettorali astrattamente considerati; i sistemi elettorali vigenti nei
paesi dellUnione Europea; T.U. per elezioni politiche della Camera dei Deputati e
del Senato della Repubblica, approvato con legge n. 361/1957; normativa sulle elezioni amministrative dei Consigli regionali, comunali e provinciali; disposizioni elettorali comunitarie etc.
46
Si citano al riguardo: la legge 6 febbraio 1948, n. 29 (adottata dallAssemblea
costituente, ai sensi dellart. 17, comma 1 dispos. transitorie della costituzione) per
lelezione del Senato della Repubblica e la legge n. 1058 sulla disciplina
dellelettorato attivo, pure approvata dallAssemblea costituente in regime di legge
ordinaria.
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nalmente garantite47.
Dallesame delle singole normative e dei principi generali si tenter
di formulare, per quanto possibile, la teoria generale sulle elezioni che
possa costituire il punto di riferimento di questioni elettorali controverse o non espressamente normate dalle varie discipline di riferimento.
Si pu, quindi, ritenere che, accanto alle singole leggi di settore (disciplinanti le elezioni politiche, le elezioni comunitarie, le elezioni regionali, provinciali e comunali) esista un complesso di norme e principi che fanno parte del diritto elettorale generale, che disciplina la
materia nella sua visione unitaria e che soccorre allorch le singole
leggi di settore siano carenti o addirittura non facciano alcun riferimento a determinate procedure per lo svolgimento delle singole corrispondenti elezioni.
Come approccio metodologico si deve dare conto delle parti comuni da ricondurre a sistema generale delle elezioni e di differenziare
quelle parti speciali corrispondenti alle singole elezioni.
Va subito detto che tale impostazione secondo la quale possibile
configurare un diritto generale elettorale non sembra condivisa n dal
legislatore, n dalla giurisprudenza e non avvalorata neppure dalla
letteratura giuridica.
Frequenti sono le pronunce delle magistrature di merito e di legittimit nelle quali si afferma che un sistema rappresentato dalle elezioni politiche ed un altro sistema costituito dalle elezioni amministrative, sistemi che sono retti da principi e regole loro proprie e non
da principi generali elettorali. Si tratterebbe di due rami del diritto elettorale (quello politico e quello amministrativo) che navigano nel
mondo giuridico come parallele, percorse da forze distinte e aventi origine da punti diversi tra loro che non possono mai incontrarsi ed in47
67
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Cos, ad esempio lart. 20 T.U n. 570 cit. (per le elezioni comunali) identico
agli artt. 34-35 T.U. n. 361 cit. (per le elezioni politiche); lart. 19 del primo agli artt.
27 e 28 del secondo; lart. 21 al 36, il 22 al 37.
69
I sostenitori dellimpossibilit di ammettere il diritto elettorale generale comune prendono spunto dal citato art. 72 cost. il quale parlando espressamente di materia elettorale anzich di leggi elettorali
politiche o amministrative, definiscono equivoca la terminologia materie analoghe del codice civile51.
Altri studiosi rilevano che materia elettorale significa il tutto
mentre le leggi elettorali corrispondono ad una parte del tutto per
cui queste ultime, riguardate nel loro insieme, danno vita ad un settore
autonomo del diritto positivo elettorale pi ampio ed organico rispetto
a quello disciplinato dalle leggi particolari.
A conclusione della presente disamina sembra possibile ritenere
che la materia elettorale costituisca la sintesi delle singole leggi elettorali indipendentemente dalla loro collocazione nella gerarchia delle
fonti e di ogni altra norma ad essi affine, come le varie specie di referendum ed il plebiscito.
1.2 Societ civile, partiti politici ed istituzioni
Societ civile, costituita da un insieme di persone che hanno deciso
convenzionalmente di vivere assieme, ed istituzioni dello Stato sono
due termini che spesse volte vengono analizzati in contrapposizione
tra di loro, altre volte si presentano in forma strettamente collegata ed
inscindibile quando si tratti, ad esempio, di definire i rapporti di potere
esistenti tra le due componenti, che caratterizzano le istituzioni statuali, comunitarie ed internazionali. Tenteremo di definirne, sotto il profilo del diritto giuspubblicistico (tralasciando laspetto sociologico, economico, religioso e di altre discipline), la natura ed i rapporti genetici che esistono tra loro, pur nella consapevolezza che siffatto tentativo, in presenza di una vasta e non sempre uniforme dottrina, non
certamente facile52.
51
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Alcuni studiosi fanno risalire la data di nascita dei partiti nel 1641 in Inghilterra in concomitanza con la riapertura del "Lungo Parlamento" nell'ottobre 1641,
quando presero forma ordinata i due partiti Whig e Tories che, da allora in poi, si
avvicendarono al governo. Altri studiosi, in particolare M. Duverger, affermano che
non si ebbero partiti negli altri stati europei prima del 1850. comunque certo che
lo sviluppo dei partiti moderni strettamente legato a quello della democrazia parlamentare, e solo nella seconda met dell'Ottocento, con l'estensione del suffragio
popolare, si ebbe una graduale trasformazione delle precedenti associazioni e gruppi
parlamentari e il passaggio dai "comitati elettorali", privi di una stabile organizzazione, ai moderni partiti organizzati. Inoltre, solo attraverso una lunga evoluzione
essi hanno assunto struttura ed organizzazione attuali. La costituzione di comitati elettorali, ad iniziativa della sinistra prima e della destra poi, era direttamente collegata all'estensione del suffragio popolare che rendeva necessario l'inquadramento dei
nuovi elettori. Primi a costituirsi furono i partiti radicali e socialisti e il socialismo
parlamentare si svilupp soprattutto: in Gran Bretagna, Scandinavia, Francia, dove
pi radicate erano le tradizioni e le istituzioni della democrazia liberale. In Italia nel
1861 non esistevano partiti organizzati, ma solo gruppi che sostenevano i due raggruppamenti, liberal-conservatore l'uno e liberal-radicale l'altro, espressi da un ristretto corpo elettorale di carattere censitario (la riforma elettorale del 1882 port gli
elettori da seicentomila a poco pi di due milioni, corrispondenti al 7% della popolazione). Con la costituzione del Partito socialista nel 1892 si ebbe la nascita in Italia
del primo partito moderno. Le prime elezioni a suffragio universale maschile e a sistema proporzionale, svoltesi nel 1919, modificarono profondamente la rappresentanza parlamentare, dimezzando la vecchia maggioranza liberale, mentre i socialisti
si affermavano come partito di maggioranza relativa (156 deputati), seguiti dai cattolici (Partito popolare) con un centinaio di deputati.
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Negli ordinamenti caratterizzati dallideologia marxista dellEst europeo, le elezioni non competitive, quando venivano effettuate, servivano solo per mobilitare le
masse da parte del partito al potere o del gruppo di formazioni da esso egemonizzato
per un loro coinvolgimento nei programmi e nei fini dello Stato senza possibilit di
interferire su scelte anche programmatiche.
62
V. S. Rokkan, A. Campbell, P. Torsvik. H. Valen, Citizens, Elections, Parties,
Universitetsforlaget, Oslo, 1970 (Ed. Italiana: Stein Rpkkan, Cittadini, Elezioni, Partiti, Il Mulino, Bologna, 1982).
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pio il metodo democratico (art. 49 cost. italiana), i principi della sovranit nazionale e della democrazia (art. 4 cost. francese e 10. comma
2 cost. portoghese), i principi fondamentali della democrazia (art. 21
cost. tedesca), la democraticit della struttura interna dei partiti (art. 6
cost. spagnola; art. 49 cost. italiana).
Oltre alle previsioni costituzionali, alla consuetudine e alla prassi,
numerosi paesi europei hanno adottato apposite leggi (alcune di rango
costituzionale) per la disciplina dellattivit dei partiti, per il loro finanziamento e per il rimborso delle spese elettorali di partiti e di candidati alle elezioni (Francia, Germania, Italia etc.), per la regolamentazione della propaganda elettorale, per il controllo sui bilanci dei partiti
relativamente alla gestione dei finanziamenti pubblici e alle sovvenzioni di privati (Gran Bretagna, Francia, Italia Spagna, Germania) e
per la previsione di sanzioni elettorali, penali ed amministrative.
1.4 I sistemi di partiti e loro influenza sulle forme di governo
Per sistema di partiti si intende linsieme delle regole (anche non
scritte e quindi consuetudinarie) che disciplinano la natura, il numero
dei partiti ed i loro rapporti con le istituzioni dello Stato e di altri enti
intermedi (Regioni, Province e Comuni).
Varie sono le classificazioni dei partiti. Una prima tipologia rappresentata dal polipartitismo dove sono presenti vari partiti, dal bipartitismo dove sono presenti solo due partiti e monopartitismo dove
presente un solo partito63.
Il polipartitismo caratteristico delle democrazie dell'Europa occidentale, con esclusione della Gran Bretagna dove tradizionalmente vige un sistema bipartitico. In tale tipologia nessun partito possiede una
solida maggioranza assoluta e si tende allutilizzo di governi di coalizione, in cui pi partiti si alleano per formare la necessaria maggioranza di governo mentre altri costituiscono assieme e non una forte
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partito multipolari e con sistemi elettorali protettivi (Italia, Belgio, Paesi Bassi e Israele).
Una recente tipologia, teorizzata anche da Lijpart, tende a contrapporre i sistemi maggioritari (definiti dalle democrazie immediate) ai
sistemi consensuali (identificati nelle democrazie mediate)68.
1.5 La crisi dei partiti politici
L'esperienza dei partiti politici ha costituito, nel corso del Novecento (definito da Obsbawm Il secolo breve, ma pi conosciuto con il
nome di secolo dei partiti), l'approdo politico pi avanzato nell'organizzazione dei sistemi democratici. Ad essi va riconosciuto il merito
di aver reso possibile <<l'integrazione politica del popolo>> nella vita dello Stato e di aver disegnato le costituzioni contemporanee, operando quale insostituibile anello di congiunzione tra potere costituente
e potere costituito69. Grazie allopera dei partiti, i cittadini sono stati
messi in contatto con le istituzioni che lo stato liberale aveva per lungo tempo loro precluso sia come singoli che come gruppi organizzati.
Scriveva alla fine degli anni venti Hans Kelsen: <<un'evoluzione irresistibile porta in tutte le democrazie ad un'organizzazione del popolo
in partiti>>. La frase di Kelsen merita di essere sottolineata proprio
per la sua distanza dalla realt politica odierna e per gli interrogativi
che essa inevitabilmente pone.
Il millennio appena iniziato deve prendere atto che la crisi dei partiti si trova in una fase avanzata e che vi il tentativo di sostituirli con
altre forme che possono avere importanti implicazioni sulla democrazia e sulla sovranit popolare.
Nell'ultimo decennio si venuto affermando in Paesi di lunga tradizione democratica come la Francia, lAustria, lItalia e la stessa
Germania il fenomeno del populismo70. Tale invasiva alterazione
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denza e di un obiettivo, ma rappresenta un valore cogente da cui le disposizioni di legge e di regolamento non possono prescindere
dallesserne permeate.
Le indicazioni che si ricavano dalla Costituzione Repubblicana italiana del 1948 nelle formule: metodo democratico, spirito democratico e base democratica consentono di poter ritenere che le elezioni sono solo quelle cui partecipa tutto il popolo e cio quelle che
si svolgono secondo il metodo democratico ed il cui metodo si informa allo spirito democratico.
Elezioni (politiche ed amministrative) democratiche non possono
essere che quelle a base universalistica la cui organizzazione e procedimento devono essere disciplinati da norme e da principi caratterizzati dal metodo e dalla spirito democratico, che costituiscono i principi
basilari ed inalienabili dellintero ordinamento giuridico italiano e delle sue varie parti.
Quando si afferma che le elezioni sono democratiche significa che
il predicato democratiche non deve essere inteso alla stregua di una
mera affermazione di principio, ma che tra sostantivo ed aggettivo deve esserci un rapporto reale che consente di valorizzare il carattere di
democraticit inteso nel senso prima chiarito. Allora ben si comprende
come la locuzione cardine dei principi costituzionali recata dallart. 1
cost. secondo cui <<LItalia una Repubblica democratica>> significhi da una parte che lItalia deve avere una forma di governo repubblicana e dallaltra che tale forma di governo non possa che essere
democratica. Dal secondo attributo della democraticit discende come
la sovranit appartenga al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
Repubblica e democrazia sono elementi tra loro inscindibili e non
separabili per cui la forma repubblicana caratterizza la democrazia
italiana, intesa come governo di estrazione popolare mentre la democraticit elemento necessario della Repubblica italiana.
Entrambe le locuzioni Repubblica e Democrazia confermano
lelettivit delle pi alte cariche dello Stato su base popolare attraverso
un procedimento elettorale che non pu che essere democratico
nellambito della forma repubblicana, che lart. 139 cost. dichiara solennemente non soggetta a revisione costituzionale.
Elettivit democratica e democrazia repubblicana costituiscono
85
principi e valori dellordinamento italiano che non possono essere disattesi dal sistema elettorale vigente che la costituzione si premura di
affidare solo ed esclusivamente a legge Parlamento nazionale.
A questo punto si possono dedurre dal sistema positivo italiano cos
delineato gli elementi essenziali che caratterizzano il concetto di elezioni democratiche e di regime rappresentativo democratico di
uno Stato80.
Il voto con cui il corpo elettorale designa propri rappresentanti a
ricoprire le pi alte cariche dello Stato e degli altri enti minori
lespressione del consenso o del dissenso in una societ democratica81.
Il ruolo del processo elettorale quello di consentire una libera espressione della manifestazione di volont da parte del corpo elettorale. Da tali affermazioni discende la nozione di legittimit che, in
termini generali, si pu definire come la propriet che ha il sistema elettorale di essere visto e accettato liberamente come il pi idoneo da
parte di una determinata comunit82.
Sulla nozione di legittimit e sulla sua crisi democratica non vi sono teorie e soluzioni univoche e su di essa si divisa la dottrina. In
questa sede sufficiente ricordare che la democrazia moderna si regge sul consenso, sulla partecipazione diretta e sulla rappresentanza83.
80
Vedi Arend Lijphart, Typologies of Democratic System, in Comparative Political Studies, 1968, n. 1 pp. 3 44. Lautore affronta il tema del modello consociativo fuori dallEuropa ed indica il Libano (1943 1975) e la Malaysia (1955
1969) nella sua opera dal titolo Democracy in Plural Societies, A comparative Exploration. New Haven London, Yale University Press, 1977 pp. 147 157. In tale
libro si citano altri casi di elementi consociativi in democrazie non consociative.
81
V.M. Seymour Lipset, Luomo e la politica, Milano, Comunit, 1963, p. 28;
James Frederik Stanley Ross, Elections and electors, Studies in democratic representation, Eyre & Spottiswoode, London, 1955.
82
V. Leonardo Morlino, Come cambiano i regimi politici, Milano, strumenti di
analisi, Angeli 1980, pag. 148; Denitch Bogdan (a cura di), Legittimation of Regimes, Beyerly Hilss, Dage, 1979;
83
Sulla partecipazione vedi: Giovanni Sartori, Democratic Theory, New York,
Praeger, 1965, spec. pp.. 250-277 e J. Roland Pennock e John W. Chapman (a cura
di) Participation in Politics, New York, Lieber Atherton, 1975, Alessandro Pizzorno, Introduzione allo studio della partecipazione politica, in Quaderni di Sociologia, 1966, n. 3-4, pp. 235-287 e Maurizio Cotta, Il concetto di partecipazione politica: linee di un inquadramento teorico, in Rivista Italiana di Scienza Politica,
1979, n. 2 pp. 193-227.
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86
Per regime rappresentativo democratico di uno Stato, si pu intendere ogni sistema politico, caratterizzato dalla presenza di
unAssemblea (almeno una) quale istituzione permanente elettiva su
basi competitive, includente stabilmente, accanto alla maggioranza,
unopposizione, entrambe democraticamente elette84. Questa definizione indica le condizioni necessarie e sufficienti perch possa esistere
un sistema democratico rappresentativo, che pu ritenersi un genus
con varie species e cio: sistema di gabinetto allinglese, democrazia parlamentare eurocontinentale, democrazia parlamentare assembleare, cancellierato tedesco, presidenzialismo allamericana, semipresidenzialismo alla francese, forme miste ed altre ancora85. La democrazia consociativa, compresa tra le forme miste, una species che deriva dalle fondamentali regole del gioco democratico, riferibili alle istituzioni del governo costituzionale e rappresentativo. Proprio per il
ruolo determinante che viene svolto dalle elite una ulteriore conferma del rapporto tra cultura e struttura posto che le lite ed i loro strumenti di azioni si ricomprendono nel contesto strutturale in cui le regole del gioco democratico vengono accettate e generalmente condivise con un atteggiamento di deferenza delle masse verso i Capi86. Il
modello interpretativo della democrazia consociativa, presente nel
sistema politico italiano della Prima Repubblica, deriva, ai giorni no84
Vedi F. Lanchester, Stato (forme) in Enciclop. Diritto XLIII, cit., 1990, pag.
814; G. De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, cit. pp. 126 ss.; D. Fisichella, Sviluppo democratico e sistemi elettorali, Sansoni, Firenze, 1970.
85
Vedi Arend Lijphart,, The Politics of Accomodation Pluralism and Democracy
in The Netherlands, Berkeley, University of California Press, 1975, pp. 124, 125; Eric A. Nordlinger, Conflict Regulation in Divided Societies, Center for International
Affairs, Harvard University Occasional Paper, n. 29, 1972 pp. 24, 25.; Adriano Pappalardo, Le condizioni della democrazia consociativa, una critica logica ed empirica,
in Rivista Italiana di Scienza Politica,1979, n. 3 pp. 367 445. Per un tentativo di
applicazione del modello al caso italiano, vedi Luigi Graziano, Compromesso storico e democrazia consociativa: verso una nuova democrazia?, in Luigi Graziano e
Sydney Tarrow (a cura di), La Crisi Italiana, Torino, Einaudi 1979 pp. 719 767.
Per la confutazione di tale tesi vedi Adriano Pappalardo, La Politica Consociativa
nella Democrazia Italiana, in Rivista Italiana di Scienza Politica, 1980, n. 1 pp. 73
123.
86
Sul sistema di comportamento delle masse nelle democrazie consociative, vedi
Adriano Pappalardo, Le condizioni della democrazia consociativa, una critica logica
ed empirica, in Rivista Italiana di Scienza Politica, 1979, n. 3 pp. 426, 427.
87
stri, dal sistema politico presente in tre nazioni: Austria, Belgio e Olanda87.
Tali nozioni e principi applicati su scala nazionale hanno dato risultati non confortanti in ordine alla presenza della democraticit negli
Stati dei vari continenti. Appare, quindi, necessario che gli organismi
internazionali intervengano per assicurare i diritti di elettorato attivo e
passivo a tutti i cittadini e la rappresentativit democratica degli organi istituzionali in tutti i Paesi del mondo.
3. Elezioni, sistemi elettorali e votazioni
3.1 Elezioni sotto il profilo tecnico e funzionale
Il problema elettorale, che deve essere riguardato sotto il duplice
profilo tecnico e funzionale, rappresenta il momento centrale della
democrazia politica. In una democrazia rappresentativa le regole del
gioco politico consistono in una serie di convenzioni e di leggi tra le
quali assumono valore pregnante quelle elettorali.
Lelezione una procedura, riconosciuta dalla legge o da altre fonti
normative, attraverso la quale vengono scelte alcune persone per rivestire cariche autoritative allinterno dello Stato o di altre organizzazioni pubbliche e/o private.
Possiamo ritenere che le elezioni in senso tecnico siano uno strumento tipico atto a prendere decisioni in modo indiretto attraverso
lintermediazione di persone dotate di una maggiore o minore autonomia88.
Lelezione in senso qualitativo considera anche il contenuto della
scelta e cio il fatto che si possa liberamente scegliere (libert elettorale) senza alcuna pressione proveniente dal sistema culturale e sociale in atto nel Paese, che in vario modo pu essere in grado di influenzare il suffragio.
87
Per unampia analisi dellesperienza consociativa in tali Paesi e per la sua collocazione nel tempo, vedi Adriano Pappalardo, Le condizioni della democrazia consociativa cit. pp. 367-445.
88
Al concetto di elezioni in senso stretto si contrappongono il plebiscito ed il referendum, che sono strumenti di democrazia a partecipazione diretta alla scelta.
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Lesistenza di elezioni libere e competitive aiuta in modo notevole a classificare i sistemi politici vigenti nei vari Paesi89. Ci presuppone lesistenza di una sostanziale libert per il singolo di poter
operare una scelta tra pi candidati in competizione in prospettiva di
poter determinare con il proprio suffragio lindirizzo politico generale
del Governo ed il ricambio della classe politica..
Le elezioni non competitive sono inseribili solo nel concetto tecnico di elezione e non su quello funzionale che considera anche e soprattutto il profilo costitutivo della scelta operata dallelettore.
In dottrina viene fatto ricorso al c.d. livello di democrazia che si ottiene negli stati a democrazia pluralista dallesame dellesistenza di
determinate guarentigie tra le quali primeggiano le garanzie di libert
(di partecipazione al voto, di essere eletti, di esprimere il suffragio in
condizioni di assoluta indipendenza senza alcuna costrizione interna o
esterna ed anche di non dover partecipare obbligatoriamente al voto),
di universalit del voto e delleguaglianza del suo peso. I tentativi di
misurare il livello di democrazia e libert esistente nei vari sistemi
politici sono assai numerosi e non sono mai approdati a risultati scientificamente certi90.
Nei paesi occidentali si notano soddisfacenti livelli di significativit
del processo elettorale allinterno delle norme che regolano con sufficiente chiarezza e democraticit le varie competizioni elettorali politiche e amministrative.
Le elezioni costituiscono un metodo pacifico di successione alle cariche potestative e di individuazione dellindirizzo esistente allinterno
della comunit e sono strumenti idonei a risolvere in modo democratico i contrasti ed i conflitti esistenti allinterno dei gruppi, delle classi
sociali e dei partiti politici.
89
89
Lart. 25, comma 2 della legge 8 marzo 1951, n. 122 prevedeva per i Consigli
provinciali elezioni suppletive; tale norma stata abrogata dallart. 11 della legge 10
settembre 1969, n. 962.
92
V.K. Cluxen, Koln Kiepnheurer & Witsc, 1976, pp. 91 ss; C. Rossano, Partiti e
Parlamento nello Stato contemporaneo, Napoli, Novene, 1972 pp. 65 ss; G. Burdeau, La democrazia, Essai Synthtique, Bruxelles, Office de publicit, 1956, pp. 23
ss.
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90
V.N. Bobbio, La teoria delle forme di governo nella storia del pensiero politico, Torino, Giappichelli, 1976, pp 3 8.
94
V. S.M. Lipset, Political Man, the Social Bases of Politics, New York, Doubleday, 1960 pag. 46; A Pizzorno, I soggetti del pluralismo, Classi, partiti, sindacati,
Bologna, Il Mulino, 1980, pp. 19 ss.
91
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tende il rispetto di criteri minimi di tutela dellautonomia nella formazione e nellespressione della volont. Da ci discende che il criterio
di valutazione degli standards di democraticit di una votazione elettiva e deliberativa non possa limitarsi alla fase costitutiva della votazione in senso stretto, ma debba tener conto di ogni fase della relativa
procedura (fase preparatoria, fase della votazione, comunicazione risultato della votazione, proclamazione degli eletti). Negli ordinamenti
contemporanei la votazione individuale si svolge allinterno di un determinato collegio con effetti che si riflettono sullo Stato apparato104.
Democratica pu ritenersi una votazione che presenti, oltre agli elementi formali richiesti, la garanzia di essere informati e di informare
nellambito di una competizione pluralistica e di poter esprimere il
suffragio nella certezza che venga valutato in modo corretto e nel rispetto delle regole democratiche vigenti..
Nel campo delle votazioni elettive di tipo pubblicistico per
lesistenza del requisito della democraticit deve essere garantito ai
soggetti che partecipano alla competizione sia in qualit di elettori che
di eligendi un piano di sostanziale parit o quanto meno uguaglianza
tendenziale delle chances.
Sotto altro punto di vista per il riscontro della democrazia nelle elezioni si deve garantire assoluta regolarit del procedimento da parte
dellordinamento in ogni sua fase a partire dalliscrizione nelle liste
elettorali degli aventi diritto al voto fino a quella dello scrutinio e della
proclamazione dei risultati delle votazioni stesse105.
La natura del diritto di partecipazione alle votazioni di tipo pubblicistico stata variamente intesa dalla dottrina, secondo che essa derivi
da un singolo individuo, dalla comunit ovvero da entrambi.
Secondo alcuni studiosi la capacit di votare rappresenta un diritto
naturale di cui sono titolari tutte le persone; da ci discende che la capacit elettorale attiva resta collegata al territorio come il diritto di
104
V. Sullespressione della volont in senso tecnico e valutativo G. Ferrari, Elezioni (teoria generale), cit.; T. Martines, in Commentario della Costituzione, a cura
di G. Branca, Le Camere, tomo 1 (art. 55 63), Bologna, Roma 1984, sub artt. 56
58, pp. 43 ss.; Guido Legnante, La personalizzazione del voto. Come la vedono i
parlamentari italiani, in Quaderni dellosservatorio elettorale n. 50 (dicembre 2003).
105
V. P. Farneti, Introduzione al sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino,
pp. 12 ss.
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In questa interpretazione lespressione del voto deve passare attraverso i meccanismi sia della democrazia diretta che della rappresentanza politica
3.5 Sistemi elettorali e formule elettorali
Il sistema elettorale uno strumento complesso che, per la sua stessa natura, per linsieme delle sue regole e delle sue procedure, per la
sua collocazione in un sistema politico, istituzionale e sociale, influenza, pi o meno significativamente, le modalit con le quali gli elettori esprimono il loro consenso. opinione comune che il sistema
elettorale costituisca un vero e proprio filtro tra la societ, la politica e
le istituzioni. Per queste ragioni i sistemi elettorali sono strumenti di
notevole rilevanza per il funzionamento dei sistemi politici, per la
stessa dinamica della forma di governo e di garanzia della democrazia109. Lanchester lo definisce quale meccanismo per la trasformazione
dei voti in seggi110. Suoi elementi costitutivi sono: // 1 - il tipo di strutturazione dei modi di scelta che lelettore pu operare nellesprimere
la sua volont mediante la scheda elettorale; // 2 - lampiezza e i disegni delle circoscrizioni elettorali; // 3 - la formula usata per la trasformazione dei voti in seggi.
Le tipologie dei sistemi elettorali derivano dalla combinazione di
questi tre fattori ed proprio per questo motivo che la dicotomia sistema maggioritario sistema proporzionale appare inadeguata a coglierne le differenze sostanziali111.
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pensato di ovviare a ci assicurando al partito meglio piazzato un cospicuo premio di maggioranza perch possa essere assicurata la possibilit di poter governare.
Esistono, inoltre, sistemi "misti", che comprendono regole sia del
sistema maggioritario che di quello proporzionale in prospettiva di assicurare stabilit al governo (grazie all'incentivo maggioritario) e, nel
contempo, di poter garantire adeguata rappresentanza ai partiti minori
(grazie alla correzione proporzionale), come ad esempio avvenuto in
Italia con la legge elettorale in vigore dal 1992.
Tra i vari sistemi elettorali, presenti nellordinamento comunitario
e nei vari Paesi che fanno parte dellUnione Europea, vengono in rilievo due gruppi fondamentali e cio quelli maggioritario e proporzionale. In realt questa una grande contrapposizione attorno alla quale
ruotano sottosistemi e modalit di elezione dei Parlamentari dei vari
Paesi che fanno parte dellUnione Europea e del Parlamento Europeo.
I sistemi elettorali influenzano le forme di governo in due modi: in
via diretta in quanto condizionano i rapporti tra gli organi costituzionali ed in via indiretta in quanto incidono sul sistema dei partiti.
Con lespressione sistemi elettorali si indicano anche le diverse
tecniche utilizzabili per ricavare dai voti espressi dagli elettori
lindicazione dei candidati che devono essere chiamati a ricoprire i
posti cui lelezione si riferisce112.
Il sistema elettorale si fonda su due presupposti: <<Lestensione
del suffragio e la tecnica di traduzione dei voti in seggi>>.
Per suffragio si intende la composizione del corpo elettorale che
esprime il voto, che pu essere ristretto (quando solo determinate categorie sono ammesse allespressione del voto) oppure pu essere allargato (quando il diritto di voto viene esteso gradualmente a tutti i
cittadini).
Quanto al secondo elemento la tecnica di traduzione dei voti in
seggi occorre specificare che il voto lespressione della volont politica, che si manifesta attraverso la scelta libera di una persona in luogo
di altra.
Il seggio corrisponde al soggetto che viene eletto allinterno di un
preciso ambito territoriale denominato collegio elettorale ed il nu112
101
mero dei seggi, attribuito, di norma, al collegio, dipende dalla sua estensione geografica e dal numero degli elettori in essa compresi.
I collegi sono di due tipi: uninominale quando viene attribuito al
collegio un sol seggio con elezione di un solo candidato; vi poi il
collegio plurinominale quando lelezione si presenta multipla. La scelta delluno o dellaltro collegio dipende esclusivamente dalla legge e,
quindi, indirettamente dalla volont politica.
Il sistema elettorale pu, quindi, essere definito come <<un complesso di norme giuridiche e di una combinazione di diverse procedure che sono dirette a consentire la traduzione dei voti espressi dagli
elettori in seggi e, quindi, in cariche elettive>>. Il sistema elettorale
per la sua stessa natura e per la sua collocazione nel sistema politico,
istituzionale e sociale, influenza in maniera pi o meno significativa le
modalit con le quali gli elettori esprimono il loro voto. Al tempo
stesso delinea anche le modalit con le quali i partiti presentano i candidati e creano alleanze nonch le modalit con le quali i voti vengono
tradotti in seggi. Il sistema elettorale si configura alla stregua di un
filtro tra la societ e le istituzioni, assumendo un ruolo chiave nel
funzionamento del sistema politico- istituzionale e per la stessa dinamica della forma di governo113. Raramente i sistemi elettorali, in prospettiva di consentire una loro duttilit e flessibilit al mutare delle
condizioni socio-politiche della popolazione, risultano costituzionalizzati ossia ricompresi nelle costituzioni formali114.
3.6 Il sistema maggioritario
Elementi costitutivi in senso stretto di ogni sistema elettorale sono:
la dualit di espressione della preferenza sulla scheda in favore di uno
o pi candidati, lampiezza delle circoscrizioni elettorali e la formula
matematica di trasformazione dei voti in seggi.
I sistemi elettorali sono gli strumenti apprestati dal diritto per determinare la corrispondenza fra i voti espressi nelle elezioni e i seggi
113
102
Capitolo II
attribuiti nelle assemblee elettive ai candidati. Fra i metodi di espressione del consenso politico, quello proprio delle democrazie contemporanee costituito dal confronto elettorale. Esso, infatti, se fondato
sul rispetto dei requisiti essenziali all'esercizio del diritto elettorale (la
libert, la segretezza, luniversalit, lidentico peso e la periodicit del
voto), permette non soltanto di trasferire temporaneamente la sovranit dal popolo ai suoi rappresentanti, ma anche d'incidere sulle linee
fondamentali dei programmi di governo, sulla rappresentazione degli
interessi e dei valori e sulla selezione della classe dirigente. I sistemi
elettorali sono numerosissimi, ma si possono ricondurre a due grandi
gruppi: il modello maggioritario e quello proporzionale115.
Limportanza delladozione di un sistema elettorale maggioritario o
proporzionale non irrilevante ai fini delle forme di governo, anzi ne
costituisce presupposto determinante116.
Sugli effetti delluno o dellaltro sistema le opinioni degli studiosi
non sono omogenee ed anche nel nostro Paese vi stato un serrato
confronto dottrinale ed attuale il dibattito sulle riforme elettorali che
si vorrebbero attuare. Alcuni ritengono che lespressione della vera
democrazia sia costituita dallintroduzione nellordinamento giuridico
di un sistema proporzionale per dare spazio anche ai partiti minori. Altri ritengono che debba essere adottato sistema elettorale misto con
lintroduzione dellelezione diretta del Capo del Governo, previo rafforzamento delle sue competenze e del suo ruolo rispetto agli altri poteri117.
I sistemi maggioritari si suddividono in due grandi gruppi: quelli a
115
V. M. Duverger, I partiti politici, Edizioni di Comunit, Milano 1961; Dizionario di politica, a. c. di N. Bobbio, N. Matteucci, Utet, Torino 1976, ad vocem; S.
Rokkan, Cittadini, elezioni, partiti, Il Mulino, Bologna 1982.
116
V. Autori vari (a cura di S. Gambino). Forme di governo e sistemi elettorali,
Cedam, voce Regole elettorali, sistema politico e forma di governo: il caso italiano di S. Gambino e G. Moschella pp. 27 ss. e voce Forma di governo, riforme
elettorali e garanzie costituzionali in Italia di G. Moschella pp. 89 ss.
117
V. Stefano Ceccanti Il sistema politico italiano tra cambiamento e apprendimento, con Salvatore Vassallo, nel volume curato da entrambi Come chiudere la
transizione, Il Mulino, Bologna, 2004, pp. 15-68.
103
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Capitolo II
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43
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122
123
109
124
V.W. Douglas Rae, The Political Consequences of Electoral Law, New Haven, Yale University Press, 1971, cit. p. 76.
125
V. Stefano Bartolini, Riforma istituzionale e sistema politico, La Francia gollista, Bologna, Il Mulino 1981, pp. 199-204
110
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111
112
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113
V. J.F.S. Ross, The Irish Election system, London, Pall Mall Press, 1959, p.
59; B. Grofman, A Review of Macro Election System, in Sozial - wissenschaftliches
Jahrbuch fur Politik, Band 4 (1975), pp. 308-308.
127
V. J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, cit. fa notare come
per il referendum lunica formula adottabile sia il majority
128
V. F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia, cit. p. 193
114
Capitolo II
129
115
130
V.A. Saint Lague, La reprsentation proportionnelle et la mthode des moindres carres. Accadmie de Science, in: Comptes rendus hebdomadaires, 151, pp.
377-378, Paris 1910.
131
La formula elettorale della proporzionale era adottata in Italia per lelezione
del Senato, mentre una sua variante era utilizzata per lelezione della Camera dei
Deputati. In questultimo caso il totale dei voti ottenuti da ciascun partito nella circoscrizione elettorale, diviso per il quoziente, dava il numero dei seggi attribuiti a
ciascuna lista concorrente. I voti non utilizzati, detti resti, venivano sommati e destinati per la ripartizione tra le liste concorrenti al Collegio Unico Nazionale.
116
Capitolo II
cendo la divisione dei voti per il numero corretto dei seggi, si ottiene
un quoziente pi piccolo, facilitando lassegnazione dei seggi;
4. la circoscrizione nazionale in cui far confluire i resti riportati dalle liste nelle varie circoscrizioni dove non stato possibile conseguire quozienti. La somma dei voti residui forma la cifra elettorale
nazionale; tale cifra divisa per i seggi rimasti scoperti forma un quoziente nazionale; le singole cifre di lista vengono divise per il quoziente in modo da assegnare i seggi ad ogni lista. Il ricorso alla circoscrizione nazionale non esclude, ovviamente, il preventivo ricorso a meccanismi di utilizzazione di resti a livello locale.
Per lutilizzo dei resti ai fini dellassegnazione dei restanti seggi
vacanti alle liste concorrenti vanno ricordate le procedure pi ricorrenti:
a) metodo dHondt (dal nome del suo propugnatore)132 o del
comune divisore in modo da evitare i resti; con tale metodo si divide
la cifra elettorale di ogni lista successivamente per 1, 2, 3, 4, 5 cio
tante volte quanti sono i candidati da eleggere alle cariche elettive interessate. I quozienti cos ottenuti si dispongono in ordine decrescente
indipendentemente dalla lista cui appartengono. Se i seggi da coprire
sono 50 il quoziente che si trova al cinquantesimo posto costituisce il
divisore elettorale ed ogni lista avr diritto a tanti rappresentanti quante volte il divisore elettorale contenuto nella cifra elettorale;
b) recupero dei resti mediante costituzione di un collegio nazionale
o comunque di una circoscrizione comprendente pi collegi; consiste
nel riversare i voti, non utilizzati nelle singole circoscrizioni, che non
raggiungono il quoziente, nelle liste nazionali di candidati corrispondenti ai vari partiti cui sono andati i voti stessi o alle liste apparentate
(apparentamento avvenuto con patto stipulato prima delle elezioni) per
la distribuzione dei resti.
Per la ripartizione si determina la cifra elettorale nazionale risultante dalla somma dei voti non attribuiti nelle varie circoscrizioni; successivamente si determina il quoziente nazionale dividendo i voti
132
Victor dHondt propose e poi perfezion nel 1882 il suo sistema teso a superare le incongruenze del metodo del quoziente attraverso la teoria delle proporzioni
(Vedi: Systm pratique et raisonn de reprsentation proportionnelle, Bruxelles,
Muquardt, 1882). Il comune divisore costituisce il minimo di voti necessario per ottenere lassegnazione di un seggio.
117
predetti per il numero dei seggi non ancora attribuiti; infine si dividono le singole cifre elettorali di lista per il quoziente predetto, ottenendo cos il numero dei seggi spettanti ad ogni lista nazionale.
Per evitare uneccessiva polverizzazione dei gruppi parlamentari si
pu stabilire (come avviene ad esempio in Olanda) di procedere al recupero dei resti nei confronti di quelle liste che abbiano ottenuto almeno il 75% del quoziente circoscrizionale o almeno uno o due seggi
nello scrutinio effettuato per singoli collegi.
Tale sistema pu essere semplificato mediante attribuzione dei seggi, senza precostituzione del collegio nazionale di candidati, ai primi
dei non eletti nelle liste circoscrizionali cui competono i seggi non attribuiti
Per quanto riguarda la scelta dei candidati da ritenere eletti in ciascuna lista cui sono attribuiti dei seggi, sono state adottate varie soluzioni le pi note delle quali sono:
a) quella della lista bloccata o rigida i cui candidati sono iscritti dal gruppo presentatore secondo un ordine di preferenza, sicch
eletti sono i primi iscritti, senza che lelettore possa in alcun modo influire sulla scelta;
b) quella del voto di preferenza che consente, nella maggior
parte dei casi, allelettore di esprimere, due voti: uno per la lista e
laltro facoltativo per il candidato o i candidati preferiti, contribuendo
cos alla scelta degli eletti.
La preferenza pu essere espressa dallelettore per i candidati della
lista votata od anche per candidati di altre liste (sistema c.d. del panachage);
c) metodo di HagenbachBischoff o del quoziente corretto. Si aumenta di uno, due o tre il numero dei seggi da assegnare, adoperato
come divisore con leffetto di ridurre lentit del quoziente e, quindi,
di aumentare la possibilit della copertura di tutti i seggi;
d) premio alla maggioranza o alle liste con i pi alti resti.
Lattribuzione dei resti con questi sistemi viene disposto direttamente nei confronti delle liste che hanno ottenuto le maggiori cifre elettorali (premio alla maggioranza) oppure alle liste che hanno ottenuto i resti pi alti e che, quindi, si sono avvicinate maggiormente al
quoziente.
118
Capitolo II
119
alle seconde recuperate dai voti di quelli eliminati, ottenga la maggioranza assoluta.
Nei sistemi maggioritari a turno unico first past the post, vince il
candidato che, nel collegio uninominale, ottiene anche solo la maggioranza relativa. In ogni collegio, dunque, chi arriva primo vince e gli
altri perdono e non vengono eletti (in Italia questo principio viene
scavalcato da un recupero proporzionale).
Gi a prima vista si capisce che questo sistema non "fotografa" il
paese come il proporzionale: gli elettori che votano un candidato arrivato secondo non vengono rappresentati.
3.11 Formule proporzionali (non maggioritarie)
In questa categoria vengono comprese tutte le formule che tradizionalmente sono classificate come proporzionali. Esse sono numerosissime; per questo vale la pena di considerare solo le varianti principali.
Tali formule presuppongono la presenza di collegi plurinominali e
possono essere divise in tre gruppi: // 1 metodi del quoziente; // 2 metodi del divisore; // 3 metodi automatici133.
I metodi maggiormente applicati sono:
a) Metodo del quoziente automatico. Metodo caratterizzato da una
forte proporzionalit, in base al quale stabilito un numero fisso di
voti per ottenere un seggio e, quindi, i seggi spettanti ad ogni lista risultano dalla divisione tra la sua cifra elettorale, pari al totale dei voti
ottenuti, e il quoziente prestabilito. Questo metodo ha valore storico,
in quanto era praticato nella Repubblica di Weimar.
b) Metodo del quoziente. Si ottiene dividendo prima il numero totale dei voti per i seggi da distribuire e poi quello di ciascuna lista per il
quoziente cos ottenuto.
c) Metodo del quoziente naturale o esatto. un metodo utilizzato
in alcuni Paesi (in Italia per il riparto della quota proporzionale per
lelezione della Camera dei deputati, e nei Paesi Bassi), ma nel quale,
133
V.M. Gimenez Fernandez, Estudios de derecho electoral contemporaneo, Sevilla. Universidad de Sevilla, 1977 (prima edizione 1925) p. 149 (metodo definito
come quoziente fisso); J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionnel, cit.
p. 240 (definisce il metodo come quoziente nazionale approssimato).
120
Capitolo II
come avviene in quello del quoziente automatico, si produce il fenomeno dei resti che non consente di distribuire immediatamente tutti
i seggi.
d) Metodo del quoziente rettificato o metodo Hagenbach-Bischof.
Metodo, utilizzato in Austria e in Svizzera, che permette di limitare
linconveniente dei resti. Consiste, qualora risultino dei seggi non
attribuiti, nel dividere ulteriormente il totale dei voti per il numero dei
seggi aumentato di ununit, in modo da ottenere un quoziente pi
basso e poi eventualmente di unaltra unit. Variante di questo metodo
il metodo Imperiali.
In generale il problema dei resti o non viene affrontato, o viene risolto mediante unulteriore distribuzione a favore delle liste che hanno
ottenuto pi voti o di quelle con i resti pi alti o applicando il metodo
del quoziente in un collegio nazionale nel quale confluiscono tutti i
voti residui e i seggi non attribuiti.134
e) Metodo dHondt (dal nome del matematico belga Victor dHondt
che lo ide) o della media pi alta. Formula che consente la distribuzione di tutti i seggi. I voti ottenuti da ogni partito vengono divisi per
1, 2, 3 fino al numero pari a quello dei seggi assegnati al collegio, dopodich i seggi vengono attribuiti ai quozienti pi alti. Questo metodo
veniva utilizzato in Italia, prima della riforma, per la ripartizione della
quota proporzionale di seggi attribuiti al Senato.
La formula dHondt, introdotta in Belgio alla fine del secolo scorso, continua ad essere utilizzata col, ed inoltre applicata, fra laltro,
in Austria, Finlandia, Repubblica Federale Tedesca, Olanda, Svizzera
ed in altri Stati. I sistemi elettorali di questi paesi presentano, peraltro,
differenze che incidono significativamente sulla distribuzione dei seggi e sulla proporzionalit dei voti ai seggi. I due casi pi interessanti
sono costituiti dall Olanda e dalla Repubblica Federale Tedesca.
LOlanda un caso di rappresentanza proporzionale estrema. Infatti, pur essendo il paese diviso in 18 circoscrizioni, i partiti possono
collegare le loro liste e i seggi sono assegnati in base alla percentuale
134
121
di voti ottenuti su scala nazionale. La clausola di esclusione, ampiamente dibattuta, rimasta bassissima: 2/3 dell1%.
f) Metodo Sainte-Lagu. Variante del metodo dHondt, introdotta
dopo il 1952, da alcuni Paesi nordici al fine di ottenere un risultato
meno sfavorevole alle piccole liste. Si basa sulla divisione del totale
dei voti di ciascuna lista per divisori diversi e pi distanziati.
La formula Sainte-Lagu ha sostituito la formula dHondt in Svezia, nel 1952, in Norvegia e in Danimarca (per le elezioni della Camera bassa, il Folketing) nel 1953. Nel caso svedese essa utilizzata unitamente ad una clausola di esclusione che impone ai partiti di superare
il 4% se vogliono ottenere seggi a livello nazionale e il 12% se vogliono partecipare alla distribuzione dei seggi in una specifica circoscrizione. Queste clausole furono introdotte nel 1970 unitamente ad un
provvedimento che assegnava 310 seggi alle singole circoscrizioni e
40 ad un collegio nazionale (39 dopo le elezioni del 1973).
g) Metodo del voto singolo trasferibile o metodo Hare. La terza variante delle formule di rappresentanza proporzionale nota come
formula Hare del voto singolo trasferibile. Inventata dallinglese
Thomas Hare e perfezionata da H.R. Droop, la formula del voto singolo trasferibile utilizzata in Irlanda, a Malta, in Sud Africa per
lelezione del Senato, in Australia per le elezioni del Senato e in Tasmania per la Camera dei Rappresentanti.
Gli elettori indicano in ordine decrescente di preferenza i vari candidati. Nel collegio plurinominale risultano eletti i candidati che superano il quoziente, ottenuto dividendo il numero dei voti per il numero
dei seggi pi uno e aumentando il risultato di ununit. I voti in eccedenza rispetto al quoziente ottenuti dal candidato pi forte vengono
distribuiti, in proporzione alle seconde preferenze espresse dai suoi elettori, tra i candidati rimasti in lizza. Se nessun candidato risulta eletto, si elimina il meno votato e si distribuiscono agli altri i suoi voti in
base alle seconde preferenze. Si procede cos, recuperando i voti in
eccedenza dei candidati eletti o quelli del candidato meno votato, finch il quoziente elettorale risulta superato da un numero di candidati
pari al numero dei seggi da distribuire. un sistema ingegnoso, ma di
notevole complessit tecnica. Allinterno dellUnione Europea il metodo utilizzato dallIrlanda. Questo sistema, al contrario del metodo
122
Capitolo II
123
124
Capitolo II
V. G. Gambarelli , 1999, Minimax Apportionments, Group Decision and Negotiation, 8, 6, pp. 441-461.
125
V. G. Gambarelli - G. Owen., 1994, Indirect Control of Corporations, International Journal of Game Theory, 23, 4, pp. 287-302. Per chi desidera approfondire
questi ed altri argomenti di Teoria dei Giochi segnaliamo G. Gambarelli, 1997, Giochi competitivi e cooperativi, Cedam, Padova; G. Gambarelli, G. Pederzoli, 1992,
Metodi di decisione, Hoepli, Milano; G. Owen, 1995, Game Theory, III ed. Academic. Lo studioso lavora nella Naval Postgraduate School di Monterey e collabora
126
Capitolo II
da anni con l'Universit di Bergamo anche per applicare tali risultati alle scalate azionarie.
127
V. R. Taagepera e M.S. Shugart., Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral System, New Haven, Yale University, Pree, 1989. Lindice del
numero effettivo dei partiti, elaborato da Laakso e R. Taagepera (1979) nellopera
Effective Number of Parties: A Measure with Application to West Europe, in
Comparative Political Studies, (pagg. 3 27), fornisce un valore intuitivo del numero dei partiti in un dato sistema politico, tenendo conto dei rispettivi pesi relativi
percentuali. Si calcola utilizzando apposita formula matematica.
138
V. M. Gallagher, Proportionality, Disproportionality and Electoral Systems,
in Electoral Studies, pp. 33 51, 1991; dello stesso autore: Comparing, Proportional Representation Electoral System: Quotas, Thresh, Paradoxes olds and Majorities, in British Journal of Political Sciences, n. 4 pp. 469-496.
139
Michael Gallagher ha inventato il metodo denominato Least Squares Index per misurare la corrispondenza tra la percentuale di voti ottenuti e percentuale
di seggi conquistati dai partiti attraverso apposita formula (aumentando la corrispondenza tra percentuale di voti e di seggi aumenta e contemporaneamente diminuisce il valore della proporzionalit).
140
V. S. Rokkan, Elections: Electoral System, in International Encyclopaedia of
The Social Sciences, New York. Crowell Collier Macmillan (1968), cit.; vedi
anche dello stesso autore, Cittadini, Elezioni e Partiti, Bologna, Il Mulino, 1982.
128
Capitolo II
V. W. Douglas .Rae, The political Consequences of Electoral Laws, New Haven, Yale University, Press, 1971, cit. .
142
Cfr. A. Lijpart, . Electoral System and Party System: a Study of TwentySeven Democracies 1945 1990, New York, Oxford University, Press, 1994; dello
stesso autore Degrees of Proportionality of Proportional Representation Formulas, in
B. Grofman e A. Lijpart (a cura di), Electoral Laws and Their Political Consequences, New York, Aghaton Press, pp. 171 179, 1986; infine A. Lijpart e B.
Grofman (a cura di), Choosing and Electoral System: Issues and Alternatives, New
York, Praeger, 1984.
129
130
Capitolo II
Dal nome di Mattarella suo proponente. In Italia la riforma elettorale, approvata con legge 4 agosto 1993, n. 277, a seguito del referendum sul finanziamento
pubblico dei partiti e sulla riduzione delle preferenze alla Camera dei Deputati, ha
dato origine ad un sistema misto (75% dei deputati eletti con il sistema maggioritario in collegi uninominali e 25% dei seggi attribuiti con il sistema proporzionale e
voto di lista), che stato definito mattarellum dal politologo Giovanni Sartori.
131
V. Walter Bagehot, The English Constitutions, 1867, London Oxford University Press, 1968, pp. 130 ss.
145
V. John Stuart Mill, Il Governo rappresentativo (1861), Torino UTET 1886,
vol. II, p. 1056.
146
Ibidem, p. 1057.
132
Capitolo II
133
Ingegneria politica.
Molte sono le variabili del processo elettorale che si sono venute
affermando nel corso di quasi un secolo e mezzo da quando si sono
confrontati i due sistemi maggioritario e proporzionale prima descritti
(pregnanti solo per il sistema elettorale inglese) in relazione al sistema
partitico che si venuto affermando in molti stati europei ed in quelli
degli altri continenti ed allestensione del suffragio per cui si dovuto
allargare il campo di osservazione. Ci consente di definire modalit e
limiti della <<capacita ingegneristica del sistema elettorale mediante
lanalisi comparata, vero e proprio surrogato della verifica sperimentale ad uso delle scienze storico sociali>>149.
3.17 Attitudine ingegneristica del sistema elettorale e sua democraticit.
In riferimento alle Assemblee elettive il sistema elettorale deve essere riguardato come un meccanismo per trasformare i voti in seggi.
Secondo Ferdinand Hermes, prima della guerra 1914-1918, erano conosciute oltre 300 variet di sistemi elettorali derivanti dal maggioritario o dal proporzionale. Data la vastit dei sistemi, indipendentemente
dallesattezza numerica rilevata, non possibile farli derivare, secondo il citato autore, o dalluno o dallaltro dei sistemi prima descritti.
Tra i vari sistemi elettorali, presenti nellordinamento comunitario,
vengono in rilievo due gruppi fondamentali e cio quelli maggioritario e proporzionale.
La caratteristica pi significativa dei diversi sistemi di rappresentanza proporzionale dei parlamentari cui si affida il mandato di esprimere la volont popolare rappresentata da una corrispondenza percentuale fra i voti ottenuti dai diversi partiti nelle elezioni ed i seggi
che vengono loro assegnati.
Si tratta di un sistema che consente di far s che nel Parlamento vi
149
134
Capitolo II
sia unesatta rispondenza tra la volont del corpo elettorale ed i membri che tale volont sono destinati a rappresentare in Parlamento.
Appare subito evidente che un tale sistema serve a tutelare le minoranze, che si garantiscono, in tal modo, una rappresentanza in Parlamento (col proporzionale non si vince tutto, ma non si perde neppure
tutto). A questo vantaggio si contrappone, per, il maggior difetto del
sistema, che chiaramente visibile anche solo osservando la nostra
storia politica fino a tempi recenti: il sistema favorisce la frammentazione politica, con conseguente necessit di governi di coalizione,
composti, cio, da pi partiti e dalla loro instabilit.
Per ridurre la frammentazione partitica vengono utilizzati principalmente tre strumenti: // 1 - la dimensione delle circoscrizioni, // 2 le clausole di accesso alla distribuzione dei seggi // 3 - ed il numero
dei parlamentari da eleggere nelle circoscrizioni o nei collegi.
Circoscrizioni vaste, che eleggono pi di 15-20 rappresentanti,
hanno un alto livello di proporzionalit e si pu essere eletti con una
bassa percentuale di voti ( il caso delle circoscrizioni di Roma e di
Milano, che eleggevano 50 rappresentanti quando in Italia vigeva il sistema proporzionale puro).
Soglie di esclusione precludono l'accesso ai partiti minori: in Spagna ed in Grecia occorre, ad esempio, ottenere il 3% su scala nazionale, mentre in Germania un partito deve avere almeno il 5% oppure tre
deputati eletti nei collegi uninominali. Anche in Italia, nella quota
proporzionale, c'era nel previdente sistema una soglia di esclusione del
5%.
Il numero dei parlamentari, infine, inversamente proporzionale al
grado di proporzionalit del sistema: se un parlamento ha pochi membri, questi devono ottenere un vasto consenso.
I sistemi maggioritari si suddividono in due grandi famiglie: quelli
a turno unico (o plurality) e quelli a doppio turno (o majority).
Nei sistemi maggioritari a turno unico (first past the post) si afferma il candidato che nel collegio uninominale ottiene anche solo la
maggioranza relativa. In ogni collegio, dunque, chi arriva primo vince
e gli altri perdono e non vengono eletti.
Col passare del tempo i sistemi maggioritari favoriscono il formarsi
delle coalizioni di partiti che, trovandosi d'accordo su un programma
comune, si presentano uniti alle competizioni elettorali.
135
Si rende per necessario approfondire le teorie che si sono confrontate in dottrina in ordine allapplicazione delluno o dellaltro sistema
elettorale, cercando di riassumere in termini omogenei o se, possibile,
in regole o principi, le loro differenziazioni e le conseguenze in ordine
alla scelta dei candidati che si presentano nelle varie competizioni elettorali.
Esistono, al riguardo, quanto al sistema maggioritario, due formule
interpretative, riassunte da Maurice Duverger in due leggi, secondo
le quali (leggi di Duverger) <<lo scrutinio maggioritario ad un solo
turno tende al dualismo dei partiti; al contrario lo scrutinio maggioritario con ballottaggio o la rappresentanza proporzionale tendono ad
un sistema di partiti molteplici, rigidi ed indipendenti>>150.
Secondo Duverger possibile individuare nellinfluenza che lo
scrutinio maggioritario ad un solo turno esercita sulla vita politica, la
convergenza di due distinti fattori, uno di tipo meccanico e laltro di
tipo psicologico. Per il primo tale influenza si risolve nella sovrarappresentazione di alcuni partiti mediante lattribuzione di pi seggi
rispetto a quanti sarebbero spettati con la proporzionalit dei voti ottenuti e nella sotto rappresentazione di altri partiti o coalizioni151.
Le conclusioni generali riassunte nelle due leggi di Duverger si
prestano a varie critiche; lautore ha per il merito di aver indicato,
sia pure non in forma limpida, i tre diversi livelli mediante i quali pu
essere affrontato il problema del ruolo ingegneristico del sistema elettorale. Ciascuno di essi si riferisce ad uno dei tre possibili ordini di
operazioni in cui si articola lingegneria elettorale:
150
136
Capitolo II
137
V. Robert Dahl Sulla democrazia, Bari 2000. Sulla base di queste analoghe
indicazioni, stato osservato che agli inizi degli anni ottanta del secolo scorso, i Paesi democratici erano 51 su 158, ma soltanto ventuno di essi erano caratterizzati da
una persistenza costante del regime democratico dalla fine della seconda guerra
mondiale. Nel 2000, messi nel conto il crollo del Muro di Berlino nonch le vicende
africane nell'area subsahariana e l'America Latina, i regimi democratici nel mondo
risultano essere 119 e costituiscono il 62 per cento degli Stati, mentre regimi parzialmente democratici (a suffragio limitato, con partito dominante che controlla le
leve del potere, inclusi i mass media, impedendo una competizione politica aperta e
trasparente) esistono in altri sedici Paesi. Poco pi di 50 Stati sono viceversa autocratici e rappresentano il 30 per cento dei Paesi e il 37 per cento della popolazione
mondiale.
138
Capitolo II
153
139
Vedi Arend Lijpart, Degrees of Proportionality of Proportional Representation Formulas, in Grofman e Lijpart Electoral Laws and Their Political Consequences, pp. 170 - 179
140
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141
V. Domenico Fisichella, Elezioni e Democrazia unanalisi comparata, Il Mulino, 2003 pp. 188 ss.
156
Se viene ignorata la regola del coeteris paribus e siano applicati fattori di differenziazione dalla regola generale la proporzionalit va misurata caso per caso. Sulla proporzionale rinforzata in Grecia vedi Antonio Agosta, Le elezioni del 1977 e
le prospettive della nuova democrazia in Grecia in Rivista Italiana di Scienze Politiche, 1979, n. 1 pp. 116-119; F. Lanchester, Sistemi elettorali e forma di governo,
Bologna, Il Mulino 1981, p.. 121.
142
Capitolo II
Nellarea latino americana esistono due sistemi elettorali che ben si prestano
a chiarire il concetto. Il sistema della lista incompleta (adottato in passato in Argentina) rappresenta un sistema maggioritario di tipo rigido in quanto predetermina i
due terzi dei seggi della circoscrizione a favore della lista pi votata ed un terzo per
la seconda lista. Il sistema usato in Paraguay attribuisce i due terzi alla lista pi votata (maggioranza relativa) mentre laltro terzo viene distribuito proporzionalmente
tra tutte le altre liste concorrenti. Poich in questo Stato esiste ununica lista elettorale il terzo dei 60 seggi elettorali e cio 20 verr distribuito tra tutte le liste concorrenti in misura proporzionale ai voti ottenuti, fermo restando che gli altri 40 seggi
vengono attribuiti alla lista che ha ottenuto la maggioranza relativa. Ci influisce
ovviamente sulla proporzionalit potenziale del sistema elettorale.
143
144
Capitolo II
145
V. Ivor Jennings, Party politics, I: Appeal to the People, cit., pag. 39. In Inghilterra, dopo le modifiche al sistema elettorale operato con alcuni Acts tra il 1945
e il 1949, gli elettori sono stati suddivisi in 511 collegi con la presenza di numerosi e
rilevanti scarti tali da annullarsi a vicenda.
161
Il malaportionment pu essere originario o derivato. In Italia le elezioni politiche del 1972 si tennero speciosamente sulla base della popolazione risultante al
censimento del 1961 e non a quello del 1971 per cui alcune regioni meridionali ottennero una maggiorazione della rappresentanza a sfavore del Lazio e delle regioni
del triangolo industriale Il sistema italiano prevede lassegnazione dei seggi ai singoli collegi sulla base dei risultati dellultimo censimento generale della popolazione (art.3 del DPR 30.3.1957, n. 361). Cfr. V.A. Spreafico, Risultati elettorali ed
evoluzione del sistema partitico, in un sistema politico alla prova a cura di Caciagli
Spreafico, Bologna, Il Mulino, 1975, p. 30. In Francia nel 1973, 26 circoscrizioni su
488 avevano meno di 40.000 elettori, 43 pi di 85.000; ci significa che mentre una
met del corpo elettorale eleggeva nel territorio metropolitano 193 deputati, laltra
met ne votava 280 con 77.562 e 53.478 elettori per seggio. V. F. Bon, Les lections
en France, cit., pp. 114 ss. In Spagna sono favorite attraverso una prima distribuzione automatica le circoscrizioni minori. nella Germania Federale i collegi elettorali
sono delimitati secondo il parametro della popolazione allinterno di ciascun Land
da parte di unapposita Commissione per le circoscrizioni elettorali, nominate dal
Presidente federale e composta dal Presidente dellIstituto centrale di Statistica, da
un giudice del TAR federale e da altri 5 membri. Nell'Irlanda del Nord. gli anni
compresi tra il 1921 e il 1969 sono caratterizzati da una pressante discriminazione
politica e sociale nei confronti dei cattolici. Il sistema elettorale basato sul meccanismo del "gerrymandering", congegnato per nuocere appositamente alla rappresentanza cattolica, favorendo lelettorato protestante. Esemplare il caso della citt di
Londonderry, nella quale circa 15.000 elettori cattolici eleggono a Stormont 8 deputati, mentre poco meno di 9.000 protestanti portano nella stessa assemblea 12
membri.
162
Vedi, ad esempio, lart. 7 della legge n. 277/1993 che ha delegato il Governo
alla determinazione dei collegi uninominali sulla base: della coerenza del bacino ter-
146
Capitolo II
Nella Germania Federale, ad esempio, i collegi elettorali sono delimitati secondo il parametro della popolazione allinterno di ciascun
Land da parte di unapposita Commissione per le circoscrizioni elettorali, nominate dal Presidente federale e composta dal Presidente
dellIstituto centrale di Statistica, da un giudice del TAR federale e da
altri 5 membri. Per la modifica delle circoscrizioni necessaria la predisposizione di rapporto da parte di tale Commissione che deve essere
poi approvata dal Bundestag.163
In Austria il numero dei mandati da attribuirsi a ciascuno dei 9 collegi e delle due grandi circoscrizioni viene calcolato sulla base del parametro popolazione a cura del Ministro degli Interni.
In Belgio lart. 63 della Cost. stabilisce la ripartizione dei seggi tra
le circoscrizioni in relazione al numero degli abitanti al censimento
generale.
In Francia i limiti delle circoscrizioni, per effetto della legge 23 dicembre 1977, n. 771409, devono corrispondere con quelli dei corrispondenti dipartimenti amministrativi.
In Gran Bretagna funzionano 4 Boundary Commissions mentre in
Svezia prima di ogni consultazione elettorale vengono operate le opportune compensazioni allinterno dei collegi (art. 6 cap. 3 Cost.).
In Danimarca le circoscrizioni coincidono con le suddivisioni amministrative ed il numero dei seggi viene diviso in base al peso demografico delle circoscrizioni stesse, al numero degli elettori. Il sistema
viene complicato dallesistenza di mandati compensativi.
3.20 Rapporti tra sistemi elettorali e sistemi partitici
La variabile partitica ha una notevole influenza soprattutto quando
lanalisi sul potenziale di proporzionalit del sistema elettorale si sposta dalla circoscrizione alle circoscrizioni.
Tradizionalmente la dottrina mette a fuoco due fattispecie e preciritoriale e di norma della sua omogeneit economico sociale e storico culturale,
autorizzando uno scostamento massimo del 10% della popolazione della circoscrizione.
163
V. B. Verf. G.E., tomo 16, p. 140. La popolazione di ciascuna circoscrizione
non deve discostarsi in pi o in meno del 25% della media. I principi stabiliti si connettono con la giurisprudenza della Corte Federale (vedi sentenza 22 maggio 1963).
147
samente:
il collegamento del bipartitismo ai sistemi elettorali a collegio
uninominale e ad un solo turno (collegio nominale con le formule del
plurality system e del majority system);
quella che collega il pluripartitismo al sistema elettorale di
rappresentanza proporzionale.
Nel lungo dibattito, iniziato nellottocento e non ancora esauritosi
sui criteri distintivi dei vari sistemi partitici, stato affrontato in particolare il problema sullinfluenza del bipartitismo e del pluripartitismo
allinterno dei sistemi pluralisti, basato sulla differenza di funzionamento delle istituzioni democratiche164.
Analoga classificazione dei sistemi partitici in bipartitici e pluripartitici viene sostenuta da Almond165, che suddivide la seconda categoria
in due sottoclassi e cio:
sistemi partitici funzionanti nellarea Scandinava e dei Paesi
Bassi;
e sistemi multipartitici immobilisti propri della Francia e
dellItalia.
Per differenziare tra loro i vari sistemi partitici e per coglierne le
specifiche peculiarit si ricorre a tre metodi fondamentali e cio al criterio numerico, al criterio funzionale istituzionale e talvolta al criterio geografico.
Va subito precisato che sulle nozioni di bipartitismo e pluripartitismo la dottrina ancora profondamente divisa. Per il bipartitismo si
confrontano varie teorie che partono da quella di Ross 166per arrivare a
quella di Galli167. Per il primo anche nel sistema britannico dove vige
il sistema bipartitico classico tale sistema in larga misura un mito. Il
secondo accosta alla nozione di bipartitismo quella di bipartitismo imperfetto, citando, ad esempio, la situazione italiana durante una lunga
164
V. M. Duverger, Sociologie des rgimes politique, cit., p. 371. Maurice Duverger, Duvergers Law, Wears Later in Grofman e Liphart, Electoral Laws and
Their political Consequences, pp. 69-84.
165
V. A. Almond, Functional Approach to Comparative Politics, in Almond e
Coleman, The Politics of the Developing Areas, p. 40
166
Vedi J.E.S. Ross, Elections and Election, London, Eyre & Sportiswoode,
1955, p. 174
167
Vedi Galli, Il bipartitismo imperfetto, cap. III
148
Capitolo II
168
V. Arend Lijparth, Typologies of Democratics System, in Comparative Political Studies, 1968, p. 33.
149
le democrazie centrifughe169.
Successivamente Lijparth ha preferito impostare la distinzione tra
democrazie in chiave dicotomica, distinguendo un modello Westminser ed un modello consensuale, precisati sulla base di dieci differenze
fondamentali. Per il primo modello si possono citare: sistemi bipartitici, sistemi elettorali maggioritari, maggioranza monopartitica. Per il
modello consensuale: sistemi multipartitici, rappresentanza proporzionale, coalizioni multipartitiche170.
Pi oggettiva appare la proposta contabile di Douglas W. Rae,
che si propone di misurare le relazioni competitive tra partiti, utilizzando allo scopo una variabile denominata frazionalizzazione che
serve a misurare la forza competitiva o dispersa di un partito o di una
coalizione. Si tratta di un sistema di un certo valore in quanto lautore
si serve di formule di probabilit statistiche171.
Va citato Fulco Lanchester il quale, applicando le tematiche di Rae,
presenta in due tabelle i risultati delle competizioni elettorali politiche
di ben 21 paesi che abbracciano un arco temporale che va dal 1871
(Germania imperiale) al 1979 (Italia e Svezia)172.
Tuttavia le tabelle si limitano a distinguere tra formule maggioritarie e formule non maggioritarie, senza ulteriori specificazioni; i risultati delle tabelle vanno interpretati alla luce di tale impostazione.
Deve essere ricordata la configurazione tipologica dei sistemi partitici sostenuta da La Palombara e Weiner, che prende le mosse dalla
constatazione della tradizionale distinzione tra modelli bipartitici e
pluripartitici, ma che non ha dato significativi risultati173. Tali autori si
occupano in particolare delle caratteristiche di egemonia e rotazione
dei sistemi politici. Egemonico viene ritenuto quel sistema in cui
169
Capitolo II
150
Classificazione
Tipologia
Sartori si sofferma in particolare sul concetto di pluralismo moderato, che un sistema bipolare con la differenza che, al posto di avere a ciascuno dei due poli un solo partito, in esso si trovano, di norma, allineamenti bipolari di coalizioni alternative175.
Il citato autore si sofferma poi sul pluralismo polarizzato, rappresentato dallemergenza di una o pi opposizioni irresponsabili, che
d luogo a schieramenti di centro destra e di centro sinistra con la
peculiarit data dal partito di centro che comunque sempre presente
nella coalizione governativa.
Quanto al caso del sistema partitico atomizzato lautore si pone il
problema della conta dei partiti il cui numero (15, 20 30 o pi) non ha
particolare importanza; esso rappresenta lo stadio che precede il consolidamento strutturale dei partiti con la conseguenza della stabilit
174
151
governativa e di nazionalizzazione del sistema partitico rappresentato. Nei paesi progrediti occidentali tale stadio non ha significativa rilevanza; lo ha invece per i sistemi politici in via di sviluppo e per i Paesi di nuova democrazia, come nel caso dei Paesi dellEst e di quelli
passati dalla dittatura o da altri sistemi autoritari alla democrazia176.
Il sottotipo di bipolarismo nel quale il sistema partitico italiano
tuttora coinvolto nel corso della quattordicesima legislatura si caratterizza ancora da una certa frammentazione nonostante i partiti tendano
a confluire ancora nei due sistemi contrapposti del Centro-destra e del
Centro-sinistra177.
Tale situazione consente di registrare il rischio non superato di destrutturazione del sistema partitico e, in particolare, delle sue ali poich si sta perdendo o risulta parzialmente compromesso il <<rapporto
di rappresentanza tra politica e societ che i partiti mantenevano
prima della transizione e che li legittimava a sostenersi su coalizioni
collaudate, e al tempo stesso a guidare interessi, identit, appartenen176
152
Capitolo II
ze diffusi>>178.
Nello scorso di fine millennio e di inizio del terzo si sono affermate
in Europa (dal Belgio alla Danimarca, dallAustria alla Germania, dalla Svizzera allOlanda, dalla Russia alla Romania) formazioni politiche che sono raggruppate sotto la comune etichetta di Populismo,
che un concetto polisenso (Margaret Canovan classifica 7 tipologie
diverse di populismo).179
Si tratta di definire una summa divisio di tale nozione e cio quella
tra populismi agrari e populismi politici. Nella prima si ricomprendono tre tipi:// 1 - radicalismo degli agricoltori (esempio quello degli
Stati Uniti), // 2 - movimenti contadini (la rivolta verde dellest europeo), // 3 - il socialismo agrario intellettuale (esempio i narodniki
russi). Nella seconda vengono raggruppate quattro diverse fattispecie
e precisamente: // 1 - dittatura populista (es. Juam Domingo Pern), //
2 - democrazia populista (per la quale previsto referendum e partecipazione), // 3 - populismo reazionario (luomo politico americano
descritto da George Fallace) // 4 - e populismo dei politici.180
Un breve cenno merita il partito personale (che si pone in alternativa con il partito dinosauro), basato sulla personalit del leader,
sulla sua capacit di comunicare e sullascendente che pu avere con i
suoi elettori181. Tale partito (personale) si basa essenzialmente sulla
178
V. Adriano Pappalardo, Il Sistema Partitico Italiano fra bipolarismo e destrutturazione, in Rivista Italiana di Scienza Politica, 2001, n. 3 pp. 588-596.
179
In questo scorcio di fine millennio e di inizio del terzo millennio si sono affermati ed hanno acquisito notevole spazio elettorale e politico in molti Paesi europei
(Belgio, Danimarca, Austria, Germania, Svizzera, Olanda, Russia, Romania, Italia
con la Lega Nord, Francia con il Fronte Nazionale del francese Jean Marie Le Pen)
formazioni partitiche che, sovente, vengono etichettate con il nome di populismo e
che si schierano in tutto larco politico (destra, sinistra, centro etc.). Alcune di queste
nuove formazioni sono sicuramente rispettose della legalit e della democraticit.
Altre, invece, si dichiarano appartenenti alla destra o alla sinistra radicale. Talune
formazioni si presentano con il connotato anti-sistema. Tutte restano per accomunate dal comune denominatore di cambiare il sistema politico esistente, indipendentemente dal fatto che partecipino o meno a coalizioni governative, opponendosi al
fenomeno migratorio, alla corruzione del sistema, al paternalismo politico ed amministrativo, al sistema di governo di partito etc. Vedi sul Punto Domenico Fisichella,
Elezioni e Democrazia, Unanalisi comparata, Il Mulino, 2003 pp. 237 e ss.
180
V. M. Caovan, Populism, New York, Harcourt Brace Jovanovich, p. 198.
181
V. Mauro Calice, Il partito personale, Roma - Bari, Laterza, 2000, p. 13.
153
figura carismatica del Leader, sulla sua capacit di comunicare, di saper utilizzare al meglio i mezzi di comunicazione moderni (televisione, stampa, relazioni etc.), capace di trasformare la normale e tradizionale competizione elettorale in altra nuova e moderna incentrata
sulle figure dei candidati, capaci di calamitare voti da ogni parte
dellelettorato. Questo potrebbe comportare il declino dei partiti politici vecchia maniera e laffermazione di coalizioni populiste, capaci di attrarre lelettorato con la forza persuasiva del Leader e dei
nuovi sistemi messi a disposizione della tecnica pi avanzata. Tale
mutamento di sistema, che si pu inquadrare in un nuovo modo di
pubblicizzazione (lecita) di nuove formazioni politiche o di gruppi di
potere tra loro contrapposti, non costituisce materia relativa alla tipologia dei sistemi partitici o la loro classificazione delle quali si occupa
la politologia. La conflittualit tra i partiti, secondo Blondel182, irrilevante rispetto alla competizione elettorale ed ai sistemi partitici ed
investe caso mai le interazioni tra i partiti183. Tra queste interazioni figura in primo piano la competizione elettorale.184
Le diverse unit politiche, indipendentemente dalla loro configurazione strutturale e dalla loro collocazione, ispirazione ideologica, piattaforma programmatica, funzione della cornice costituzionale, possono esercitare influenza sulla competizione elettorale per ottenere il
voto dai cittadini per la composizione delle assemblee elettive. La
scienza politica studia le ragioni per le quali un sistema partitico pu
passare dalla meccanica x alla meccanica y185. Ci non investe la tipologia e la funzionalit dei sistemi partitici; limportante, dal punto di
vista della compiutezza esplicativa, che in tale tipologia- precisa
Domenico Fisichella siano comprese sia la casella x che la casella y
e, in generale, che vi sia inclusa una variet di caselle tali da lasciare
meno scoperti possibile i casi di fuoriuscita da una casella e di ingresso in unaltra.
182
154
Capitolo II
186
187
155
configurazione della forma di governo188. Ogni riforma elettorale favorisce alcune forze politiche, ne danneggia altre ed intimamente
legata alle trasformazioni delle alleanze partitiche. Il lungo dibattito
che, di norma, accompagna le riforme o le modifiche del sistema elettorale, la testimonianza che aderire alluno o allaltro sistema elettorale o pi precisamente di pervenire alla scelta di determinate formule
elettorali che privilegino o il sistema maggioritario o quello proporzionale con le loro numerose varianti, comporta conseguenze determinanti sul sistema partitico e politico di un Paese.
Ogni sistema elettorale ha la sua storia, che strettamente legata alla storia politica di un Paese e dei partiti presenti. Ad esempio la fedelt britannica al sistema maggioritario uninominale sorretta, senza
dubbio, dal fatto che esso consente ai due partiti pi rappresentativi di
mantenere la loro egemonia sullelettorato, pur con il principio
dellalternanza al potere e con un ruolo assai modesto per i partiti minori. Un cambiamento del sistema elettorale guardato con sospetto
in quanto gli inglesi sono poco inclini ad abbandonare una tradizione
che ha consentito ai partiti maggiori di mantenere il potere per un lungo periodo di tempo.
La fedelt tedesca al suo sistema, che vede una convivenza di sistema maggioritario relativo con proporzionale, diretta conseguenza
dellesigenza dei due partiti maggiori, che si alternano al potere, di
mantenere una situazione di nuocere il meno possibile ai partiti minori
e di evitare che possa costituirsi una terza forza partitica in grado di
competere alla pari con le altre due forze partitiche, utilizzando allo
scopo i partiti o coalizioni minori.
Il sistema maggioritario adottato dai sistemi politici in cui domina un solo partito (caso giapponese) o due partiti (caso britannico e
americano) o dove si vuole trasformare un multipartitismo esistente in
un bipartitismo o in un bipolarismo (caso francese e in parte quello
italiano).
Il caso tedesco in particolare dimostra che un sostanziale bipartitismo pu essere conservato anche con il sistema elettorale proporzio-
188
V. Silvio Gambino (a cura di), Forme di governo e sistemi elettorali, CEDAM, 1995.
156
Capitolo II
Legge 21 dicembre 2005, n.270 Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
157
Capitolo II
158
Paese
Numero
elezioni
Regno
Unito
15
(quindici)
Francia
11
(undici)
47 mesi e mezzo
su 60 previsti
Germania
15
(quindici)
43 mesi
su 48 previsti
Italia
13
(tredici)
42 mesi e mezzo
su 60 previsti
Spagna
8
(otto)
35 mesi
su 48 previsti
44 mesi
su 60 previsti
Numero governi
Durata
media
Governi
3 anni e
mezzo
2 anni e
7 mesi
7 anni e
8 mesi
Poco pi
di 11
mesi
159
Capitolo 3
Il procedimento elettorale
1. La democrazia diretta e gli istituti della democrazia indiretta
La partecipazione popolare astrattamente realizzabile in due modi: il primo mediante conferimento ai cittadini del potere di esprimere
direttamente e con effetto immediato la volont dello Stato o
dellUnione di Stati, si in presenza in tal caso della tipica democrazia diretta.
Il secondo mediante riconoscimento al popolo del potere di preporre alla carica mediante elezione coloro cui compete di manifestare la
volont popolare ed in questo caso si ha la cosiddetta democrazia
rappresentativa o indiretta.
La democrazia 'diretta diversamente da quella rappresentativa
consiste nella possibilit per cittadini di autogovernarsi direttamente
senza intermediazioni.
Questo significa che ogni componente della comunit, rappresentata dal corpo elettorale, ha il diritto di contribuire direttamente col proprio voto alle decisioni generali, allemanazione delle leggi, senza alcun intermediario; in una democrazia diretta ciascun componente del
corpo elettorale ha il diritto di:
- esprimere direttamente le proprie opinioni e pensieri, di associarsi
liberamente in associazioni, partiti ed altre organizzazioni (purch non
abbiano scopo sovversivo o si pongano direttamente o indirettamente
in contrasto con la costituzione, votata dal corpo elettorale);
- di autocandidarsi per essere eletto alle cariche elettive previste
dallordinamento giuridico e di eleggere i candidati;
- di controllare direttamente che le decisioni prese vengano eseguite correttamente, senza alcun intermediario che non sia il sistema burocratico previsto per tale compito;
- di delegare parte o tutto il proprio potere ad uno o pi membri che
lo rappresentino; la delega, oltre ad avere un limite di tempo, sempre
revocabile in qualsiasi momento;
161
162
Capitolo III
- essere compreso nel corpo elettorale purch in possesso dei necessari requisiti costituzionalmente previsti.
La partecipazione diretta, che consiste nel far giungere agli altri
membri del corpo elettorale il proprio pensiero, le proprie proposte e
volont decisionale con il voto e di ricevere dagli altri membri analoghi atti partecipativi nonch nel potere di poter controllare che le relative decisioni vengano eseguite dai soggetti espressamente delegati,
costituisce la centralit di un sistema democratico.
Gli istituti di democrazia diretta sono per la verit assai pochi e
si manifestano, di norma, con i referendum (abrogativi e costitutivi) e
con la presentazione di disegni di legge (funzione meramente propositiva non legata allobbligo per il Parlamento di trasformarli in legge)
e con il plebiscito; essi assumono scarso rilievo nei vari Paesi anche se
le costituzioni formali prevedono lesercizio della sovranit popolare
in forma diretta con apposite specifiche norme1.
1
Si tratta di forme tipiche che non trovano quasi mai o solo raramente attuazione
integrale e che assumono poi aspetti e funzionalit sostanzialmente diversi in relazione sia al numero di cittadini politicamente attivi che ai sistemi di voto adottati.
Nella democrazia la sovranit risiede nel popolo che la esercita direttamente (democrazia diretta) o per mezzo delle persone e degli organi eletti per rappresentarlo nelle
apposite sedi parlamentari ed assembleari (democrazia rappresentativa). Secondo
questa definizione, quasi tutti gli stati contemporanei, non escluse le superate democrazie socialista e i regimi autoritari, dovrebbero essere considerati democratici. Una
definizione pi ristretta e rigorosa prevede che i sistemi rappresentativi siano elettivi
e basati sul suffragio universale (con il solo vincolo di et minimo per l'elettorato).
Anche questa caratteristica per non sufficiente. Secondo un'opinione pi diffusa,
perch un regime politico possa essere definito democratico, deve basarsi, oltre che
sul vincolo delle elezioni universali, su alcune condizioni formali e materiali: la divisione tra potere legislativo, esecutivo e giudiziario (gi enunciata da Montesquieu), il ricambio e la possibilit di revoca dell' esecutivo, la collegialit del governo, il primato del potere civile su quello militare. Il primo sistema (democrazia
diretta) ha avuto le sue espressioni pi significative soprattutto nelle citt-stato
dellantichit classica o dellet dei comuni in qualche fase di essa ed altres in alcuni cantoni montani della Svizzera. La patria del concetto in esame l'Atene "democratica" del VI eV secolo a.C., ma la prima che effettivamente ci sia nota quella
che sorse nel corso del VII secolo a. C. a Chio. la prima volta in cui il popolo ebbe
il riconoscimento degli attributi della sovranit. Solone, nella creazione degli ordinamenti ateniesi, ebbe presente il modello della costituzione di Chio. Secondo le definizioni pi o meno neutrali di Aristotele e quelle pi polemiche di Platone, del sofista Trasimaco e dell'oligarca noto come pseudo - Senofonte, la democrazia ateniese
Il procedimento elettorale
163
era caratterizzata dal coinvolgimento dei dmoi nella gestione del potere politico.
Bench dmos indicasse in origine ogni distretto (urbano o rurale) in cui era suddivisa Atene, in seguito, con la riforma antioligarchica di Clistene, il termine indic
genericamente "il popolo che agisce congiuntamente". Con Clistene, la partecipazione dei cittadini alle deliberazioni dell'assemblea ateniese e alle funzioni esecutive
divenne indipendente dal censo. Atene (citt che contava circa 50.000 abitanti) realizz il primo esempio storico di partecipazione politica estesa ai ceti meno abbienti
(come i contadini poveri, i marinai della flotta), anche se dal novero siano stati esclusi gli schiavi e gli stranieri. La democrazia era perci una forma di democrazia
diretta in cui era possibile, in ogni momento della giornata udire la voce dell' araldo
che chiamava i cittadini alle pubbliche deliberazioni. La forma rappresentativa pura
si riscontra nelle prime costituzioni liberali inglesi e nelle successive dell800 del
continente nelle quali era esclusa e, in ogni caso, ostacolata dal divieto di organizzazioni sociali intermedie, ogni possibilit di intervento dei cittadini in funzioni diverse da quelle elettive. Tali forme tipiche sono state possibili vuoi a causa del ristretto ambito territoriale vuoi a motivo del limitato diritto di elettorato attivo e passivo concesso alle persone appartenenti ad una determinata classe sociale. Infatti i
diritti politici erano riconosciuti solo ai nobili e successivamente alla borghesia in
possesso di determinati censi. V. G. Sartori, Democrazia e definizioni, Il Mulino,
Bologna 1957; W. Schlangen, Democrazia e societ borghese, Il Mulino, Bologna
1979; H. Kelsen, La democrazia, Il Mulino, Bologna 1981; Dizionario di politica, a
c. di N. Bobbio e N. Matteucci, Utet, Torino 1990. La democrazia dei moderni si
configura come una democrazia di tipo rappresentativo per ragioni sia storiche (superamento dello Stato assoluto ed affermazione dei principi liberaldemocratici) che
pratiche (correlata alla grande estensione territoriale degli Stati nazione ed ancor di
pi degli organismi sovranazionali che dal carattere sempre pi complesso delle decisioni politiche che fanno della rappresentanza la tecnica normale e pi adeguata di
governo). A queste si accompagnano altre ragioni tecniche che derivano dalla natura
pluralistica ed eterogenea delle democrazie contemporanee, dalla restrizione della
partecipazione popolare diretta che viene compensata dallenorme estensione qualitativa e quantitativa dei diritti dei cittadini, dallaffermarsi del ruolo dei partiti e degli organismi intermedi. Un gruppo di studiosi (che contestano la superiorit della
democrazia diretta) ritiene che il sistema rappresentativo sia indispensabile per garantire lesistenza di una comunit organizzata e che costituisca il solo sistema di organizzazione del potere capace di garantire luguaglianza politica ad uno Stato nazionale di grandi e medie dimensioni (Dahl) e di trasformare la volont di tutti o della maggioranza in volont generale capace di risolvere situazioni complesse. Vedi: N. Bobbio, Democrazia rappresentativa e democrazia diretta, in Il futuro della
democrazia; G. Zagrebelsky, Il Crucifige! e la democrazia, Torino 1995, cit.; E. Fraenkel. La componente rappresentativa e plebiscitaria nello Stato costituzionale democratico, 1958, trad. it., Torino 1994. Una sintetica monografia sul tema del referendum abrogativo previsto dallart. 75 Cost. italiana quella di Giangiulio Ambrosini: Referendum, Torino, Bollati Boringhieri, 1993, nella quale l'autore prima rico-
164
Capitolo III
Il procedimento elettorale
165
Il referendum entra nel nostro ordinamento con la costituzione repubblicana mentre negli altri Paesi tale istituto sempre stato di largo
utilizzo3.
Dal concetto di sovranit popolare e di mandato imperativo derivata la nozione di referendum quale duplice manifestazione di volont
facente parte di un procedimento amministrativo definito quale atto
complesso interorganico che si svolge prima dallorgano secondario
dello Stato (Parlamento, Assemblea elettiva) e poi dal corpo elettorale4.
Nella costituzione italiana il termine referendum viene utilizzato in
diverse forme di consultazione popolare e precisamente per:
a) labrogazione di legge statale o di atto ad essa equiparato (referendum abrogativo ex art. 75 Cost.);
b) lapprovazione di legge di revisione della Costituzione o di altra legge costituzionale(referendum costituzionale ex art. 138 Cost.);
c) la modificazione delle circoscrizioni degli enti locali territoriali
(referendum territoriali ex art. 132 Cost.);
d) labrogazione di leggi regionali (referendum ex art. 123
Cost.)5,
ciclopedia del Diritto XXXIII Milano 1988, pp. 952 ss. Vedi anche G.M. Salerno,
Referendum, in Enciclopedia del Diritto XXXIX, Milano 1988, pp. 201 ss.; F. Lanchester, Votazioni, sistema politico e riforme istituzionali, Bulzoni, Roma, 1987,
cit., p. 14. Nella dottrina straniera vedi la distinzione nella raccolta di studi comparati sul referendum: F. Delpre, Referendum, Bruxelles, 1985, p. 10. La consultazione referendaria va nettamente distinta dal plebiscito romano il quale era una deliberazione normativa proveniente dai comizi della plebe e vincolante (almeno dalle
origini) per le istituzioni. Vedi al riguardo: H. Mommsen, Le droit public romain,
VI, Paris, 1989, pr. 1 p. 168 e R. Orestano, I fatti di normazione nellesperienza romana arcaica, Torino, 1967, pp. 268 ss.
3
Per la Francia vedi: Sicari, Rfrendum et plbiscites dans lhistoire de France,
in Rev. Fr. sc. pol. 1964, febbraio marzo, pp. 85 ss.; per gli Stati Nordamericani
vedi: Munro, Iniziative and referendum, in Enciclopedia of the Social Sciences, diretta da E.R.A.; Seligman e A. Johnson, VIII New York, 1932, pp. 50 ss.
4
V. G. Jellinek, Allgemeine Statastsleehre, Berlin, 1905, p.532.
5
Per le problematiche del referendum popolare nellordinamento regionale e sui
limiti della potest normativa regionale in materia referendaria e sulle modalit di attuazione del referendum si veda:. M. Scudiero, Il referendum nellordinamento regionale, Napoli, 1971, pp. 11 ss. e da P. Barbera, Il referendum negli ordinamenti
regionali e locali, Napoli, 1992.
166
Capitolo III
e) la costituzione di nuovi comuni o la modificazione delle circoscrizioni o delle denominazioni di questi ultimi (referendum consultivi
ex art. 133 Cost.)6.
2. La democrazia partecipativa
Tra la democrazia diretta e la democrazia rappresentativa si inserisce la democrazia partecipativa che, secondo alcuni studiosi, consente la manifestazione diretta della sovranit popolare7.
Il giurista pi attento a cogliere la novit e importanza degli istituti
di democrazia partecipativa fu Crisafulli. Si legge, infatti, nelle primissime righe del saggio sulla sovranit nella Costituzione (risalente,
come noto, al 1954 e ripubblicato in Stato, Popolo, Governo. Illusioni e delusioni costituzionali), che lo stacco tra la Costituzione repubblicana e lo Statuto albertino radicale soprattutto perch la Costituzione riconosce ai cittadini <<poteri di iniziativa e di direzione diretta (referendum abrogativo e referendum costituzionale; iniziativa legislativa; referendum consultivo in materia di ordinamento degli enti locali)>>8. Lautore precisa che, per quanto pi propriamente si riferisce
al principio della sovranit popolare, <<esso determina, nel sistema
delineato, laccoglimento degli accennati istituti di democrazia diretta,
concretatisi nei diversi tipi di referendum>>. Il referendum, cio, in
tanto deve essere messo in correlazione con il principio della sovranit
popolare, rivelandone o confermandone laccoglimento in sede di diritto positivo, precisa il citato autore, <<in quanto attraverso di esso il
6
V. la legge 25 maggio 1970, n. 352 e ss. mm. recante norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo. La storia parlamentare dei disegni di legge in materia referendaria offerta da G. Azzariti,
Listituto del referendum nel nostro sistema giuridico, in Arch. Giur., 1974, n. 3 4,
II nt. 7.
7
V. F. Lanchester, Nota su: S. Furlani, Le tecniche della rappresentanza. Cinquantanni di ricerche sul diritto elettorale in Italia e allestero, Reggio Calabria,
Falzea, 1996, vol. 2, in Rassegna Parlamentare, 1996, fasc. 4 (dicembre), pp. 977
986.
8
V. Vezio Crisafulli, La sovranit popolare nella Costituzione italiana, ora in
Stato, popolo, Governo, Milano, 1985, pp. 92, 107 ss.. Pi di recente, e fra gli altri,
vedi C. Carlassare, Forma di Stato e diritti fondamentali, in atti Convegno A.I.C.
(Genova 9.10.dicembre 1994, Forma dello Stato e revisione costituzionale.
Il procedimento elettorale
167
In particolare il referendum abrogativo e gli altri istituti di democrazia partecipativa determinano unalterazione dei meccanismi tipici della rappresentanza, incidendo addirittura sullo stesso rapporto di fiducia. Si dice, infatti, nel fondamentale
saggio sugli Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia (esso
pure ripubblicato in Stato. Popolo. Governo), che dipender dalla natura e dalla
maggiore o minore rilevanza, ai fini dellindirizzo politico governativo, della legge
(abrogata) o del disegno di legge costituzionale (di cui vengono preclusi lulteriore
perfezionamento e lefficacia), se in tale fenomeno dovr di volta in volta ravvisarsi
un pi generale dissenso programmatico, sopravvenuto dopo le ultime elezioni, tra
maggioranza parlamentare e maggioranza popolare (nel qual caso, il risultato del referendum avr anche significato di voto di sfiducia diretto, provocando le dimissioni
del Governo e lo scioglimento delle Camere); ovvero lepisodico ed eccezionale degradare della maggioranza parlamentare in effettiva minoranza nel Paese, limitatamente ad una singola e specifica questione e senza ulteriori ripercussioni, perci,
sulla situazione parlamentare (p. 204). Come si vede, si tratta di osservazioni che
riproducono le pi attente riflessioni della dottrina della prima met del Novecento,
in particolare quelle sviluppate da Carr de Malberg in La loi expression de la volont gnrale. Peraltro lo stesso Crisafulli era reticente sulleffettiva capacit di trasformazione del sistema rappresentativo e di rafforzamento della democrazia ad opera degli istituti partecipativi. A tal proposito nelle riflessioni sviluppate nelle Lezioni
del 1970 (vol. I, 85) osservava che Nemmeno nellipotesi estrema di massima diffusione del potere, quale potrebbe aversi in un sistema di assoluto e diretto autogoverno della collettivit (oggi, praticamente impensabile), si realizzerebbe quella piena coincidenza [tra governanti e governati] . Da ci si ripropone il grande
problema, sempre riproposto dalla storia della democrazia, la quale postula come
suo punto terminale e culminante lidentificazione di governanti e governati, Stato e
popolo, ossia il pieno (ed impossibile) risolversi senza residui dellautorit nella libert
168
Capitolo III
rimento <<del centro di gravit del sistema, dalle Assemblee rappresentative al corpo elettorale, ed anzi, pi largamente, al popolo, come
insieme dei cittadini viventi>> (Aspetti problematici, p. 153), ma anche uno strumento per trasformare il Governo da comitato della maggioranza in comitato del partito di maggioranza, nel contesto di un
rapporto diretto fra popolo e Governo, che <<passa sopra alla intermediazione delle Assemblee>>.
Si discusso se la democrazia diretta possa essere compatibile con
la democrazia rappresentativa. Dal confronto tra i sostenitori della coesistenza e di coloro che hanno negato lincompatibilit tra forma di
governo parlamentare e referendum, si pu ritenere che la democrazia
diretta sia compatibile con quella rappresentativa a condizione che la
prima sia intesa come un insieme di istituti di integrazione, di correzione, di stimolo o eccezionalmente di legittimazione di importanti
scelte politico-istituzionali che consentono un miglior funzionamento
della democrazia e della stessa forma di governo parlamentare.
Si pu ritenere che la democrazia diretta sia compatibile con quella rappresentativa anche quando venga concepita come istituto capace
di manifestare ed imporre un indirizzo politico generale integrativo
e/o superiore a quello del Governo e del Parlamento, capace di far finire anzitempo linvestitura popolare dei rappresentanti eletti alle pi
alte cariche dello Stato, quale autentica manifestazione della sovranit
popolare.
Gli istituti di democrazia rappresentativa consentono la designazione di rappresentanti del popolo nel governo dello Stato, delle Regioni,
delle Province, dei Comuni nonch negli altri enti locali minori e nel
Parlamento dell'Unione Europea, essendo regola generale nei Paesi
democratici che gli organi costituzionali rappresentativi sia a livello
legislativo che esecutivo vengano eletti tramite lesercizio del voto
popolare.
Il procedimento elettorale
169
10
V. B. Caravita di Toritto, Il referendum sui poteri del Parlamento Europeo: riflessioni critiche, in Pol. Dir. 1989.
170
Capitolo III
dizionati gli atti da compiersi dagli organi istituzionali e le scelte discrezionali che spettano a determinati organi centrali.
4. Esercizio della funzione elettorale
Il meccanismo elettorale rappresenta il pi importante dei canali
tipici di esercizio della sovranit da parte del popolo e consente
linvestitura diretta dalla base popolare dei titolari degli uffici
dellapparato pubblico, realizza la selezione dei governanti da parte
dei governati mediante la ricorrente competizione di gruppi politici
organizzati, e, infine, traduce in atto il principio di rappresentanza politica nella versione classica di democrazia occidentale.
In questa ottica assumono rilievo fondamentale sia lesercizio della
funzione elettorale espletata dal popolo mediante il voto, sia la scelta
dei rappresentanti della comunit nelle istituzioni pubbliche che i partiti politici, considerati alla stregua di strutture associative di mediazione tra fra il corpo elettorale e gli organi costituzionali.
La funzione svolta dal popolo con lespressione del voto propedeutico alla designazione dei propri rappresentanti alla supreme cariche
elettive (sia del potere legislativo che del vertice del potere esecutivo),
assume rilievo centrale nella forma di stato liberale 11e nei suoi derivati.
In tale direzione assumono giuridica rilevanza le scelte relative alla
definizione dei concetti di elezione, voto e votazione.
La parola elezioni esprime pi significati che non si escludono,
anzi, si integrano e si completano. Il sostantivo elezioni, sotto il pro11
Il procedimento elettorale
171
Vedi G. Ferrari, Elezioni (teoria generale), in Enc. Diritto, vol. XIV, cit., pp.
608 ss. Per quanto concerne la nozione di procedimento vedi: E. Fazzalari, Introduzione alla giurisprudenza, Cedam, Padova 1984, pp. 76 e ss.; dello stesso autorete:
Procedimento (teoria generale), voce dellEnciclopedia del diritto, vol. XXXV, Milano, 1986, pp. 819 e ss.
13
Per la distinzione tra voto elettivo e voto deliberativo, vedi: A. Esmein, Elments de droit constitutionnel franais et compar, 2 vol. Sirey, Paris pp. 343,344;
G. Guarino, Deliberazione, nomina, elezione, cit., pp. 73 e ss.; G. Carcaterra. La votazione, pp. 553, 554; S. Tosi, Diritto parlamentare, Giuffr, Milano, 1974, pp. 107 e
ss. Per una ricostruzione storica della distinzione, vedi: E. Ruffini, La ragione dei
pi, Bologna, 1977, cit., pp. 247 e ss.. La linea di demarcazione tra referendum e
plebiscito non appare in dottrina ancora chiara. Per Battelli il plebiscito avrebbe un
carattere di autonomia ancora pi marcata rispetto al referendum perch la decisione
popolare non deve raccordarsi a quella di un altro organo dello Stato, ponendosi
quale immediata e diretta emanazione della volont popolare. La distinzione per
determinata in base ai caratteri che assume il referendum nellesperienza cantonale
svizzera e pu risultare debole se applicata in ambito federale, in particolare al referendum costituzionale. Vedi M. Battelli, Les institutions de dmocratie directe et
droit suisse et compar moderne, pp. 5 e ss.; AA.VV. Commentario sistematico della costituzione italiana (diretto da P. Calamandrei e A. Levi), Barbera, Firenze,
1950, II, agg. pp. 61 e ss. Chiappetti ritiene che la tesi tragga spunto da una nozione
troppo ristretta del referendum sicch, al di fuori della stessa, le altre figure delineate
quali istituti della democrazia diretta: voto popolare, iniziativa popolare e plebiscito
non assumono caratteri differenziali sufficientemente precisi. Vedi: A. Chiappetti,
Plebiscito, voce Enciclopedia del Diritto, XXXIII, Milano, 1983, p. 949. Per il citato
autore plebiscito e referendum apparterrebbero a fattispecie distinte in quanto il primo potrebbe essere definito come istituto non regolato in via preventiva da norme
sulla costituzione dellordinamento (opera citata, pp. 952,953). Questa distinzione si
contrappone a quella oggi prevalente in dottrina, fondata sulloggetto della deliberazione popolare diretta che, nel caso del referendum, riguarderebbe atti normativi,
172
Capitolo III
considerazione soltanto il concetto di elezione ristretto alla sola espressione di voto da parte del corpo elettorale.
La dottrina ha variamente definito il concetto di elezioni sia sotto
il profilo contenutistico sia quale atto collegiale sotto il profilo soggettivo che come atto dinvestitura sotto il profilo funzionale14.
Ogni elezione di per s un fenomeno giuridico complesso. Da un
lato il meccanismo elettorale si concreta in un atto di manifestazione
di volont del collegio, composto dal corpo elettorale, dallaltro ha per
destinazione funzionale di essere inteso ai fini della copertura di uffici
dellapparato pubblico e, quindi, si connota come atto organizzativo;
esso d infine vita ad un articolato procedimento e ad una struttura organizzativa, e comporta il ricorso a sistemi elettorali variamente conformati per la selezione dei candidati e lassegnazione dei seggi.
Nel procedimento elettorale hanno rilievo i seguenti specifici subprocedimenti, atti o provvedimenti amministrativi: // 1 - la fase preparatoria dellelezione, // 2 - le operazioni elettorali concernenti
lelettorato attivo e passivo,// 3 - la convocazione dei comizi elettorali,
// 4 - la tenuta e laggiornamento delle liste elettorali, // 5 - lattivit
preparatoria delle operazioni di voto, // 6 - le candidature, // 7 - la
campagna elettorale,// 8- lo svolgimento delle elezioni,// 9- il risultato
di questultima, // 10- le operazioni di voto, lo spoglio delle schede
depositate nellurna elettorale, lo scrutinio e linterpretazione del voto,// 11- la proclamazione e la convalida degli eletti, // 12-lassunzione
della carica pubblica, // 13- la verifica del possesso dei requisiti di eleggibilit e delle cause di incompatibilit, // 14 le rinunce, la surrogazione degli eletti ineleggibili e/o incompatibili,// 15- la conservazione della carica pubblica, // 16 - i ricorsi elettorali ecc. Nel concetto
mentre il plebiscito avrebbe per oggetto una decisione popolare relativa a fatti e
persone. Vedi sul punto: C. Schmitt, Dottrina della Costituzione, Giuffr, Milano,
1984, pp. 342,343.Vedi, inoltre, sulle contrapposizioni in dottrina in ordine agli istituti in esame (referendum, plebiscito): G. Quadri, La forza di legge, Giuffr, Milano,
1970, pp. 116 ss.; C.. Mortati, Istituzioni di Diritto pubblico, Padova, CEDAM,
1976, II, pp. 837 ss; G. Berlia, Le problme de la constitutionalit du referendum du
28 octobre 1962, in Revue du droit public et de la science pol., 1962, pp. 936 e ss.;
G. Gicquel, Essai sur la pratique de la Vme Rpublique, Paris, 1968, pp. 132 e ss.;
Duval LeBlanc Dechoisay Mindu, Referendum et plbiscite, Paris, 1970; F. Mercadante, La Democrazia plebiscitaria, Giuffr, Milano, 1974, pp. 68 e ss.
14
V. U. Prosperetti, Lelettorato attivo politico, Milano, 1954, p. 138.
Il procedimento elettorale
173
15
174
Capitolo III
Il procedimento elettorale
175
di tale sindacato sul modo con cui stato espletato il mandato conferito.
Inoltre non si ha investitura democratica solo quando linvestitura
non avvenga dal basso verso lalto, ma anche nel caso inverso quando
questa avvenga dallalto verso il basso indipendentemente dal fatto
che essa avvenga mediante votazione collegiale.
Eleggere, nel normale significato, si rivela come un tipico strumento della democrazia rappresentativa attraverso lintermediazione di
rappresentanti eletti a cariche autoritative previste dallordinamento
giuridico. Le elezioni, in una democrazia rappresentativa servono,
quindi, a legittimare il sistema e determinare gli orientamenti politici
fondamentali dello Stato; contribuiscono ad esprimere la domanda politica, rappresentando le opinioni e gli interessi esistenti.
I rappresentati che costituiscono il corpo elettorale devono essere
posti in grado di poter esercitare unimportante funzione di controllo
sui rappresentanti, sulle strutture e sugli organi costituzionali dello
Stato19.
Il metodo elettivo viene poi considerato da alcuni studiosi nel suo
valore di espressione rappresentativa dellorganizzazione elettorale e
del procedimento elettorale; tali interpretazioni non spostano la nozione di elezioni che si sopraesposta, anzi la rafforza e completa.
Sembra cos possibile giungere ad una sintesi che consente di definire le elezioni, ai fini del procedimento elettorale, alla stregua di atti giuridici, consistenti in una scelta o serie di scelte attraverso le quali
il popolo, costituito in collegio (o corpo) composto dalluniversalit
dei cittadini aventi diritto al voto, esercita la sua potest sovrana di
investitura a cariche elettive supreme ed a tempus dellorganizzazione
dellUnione Europea. dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei
Comuni e di altri soggetti previsti dallordinamento; pi brevemente si
tratta di atti elettivi collegiali con funzione di investitura.
19
Vedi sulla nozione di elezioni: T. Martines, voce: Indirizzo politico, in Enciclopedia del Diritto, vol. XXI, cit., pp. 134 ss.; M. Galizia, Studi sui rapporti tra Parlamento e Governo, Milano, Giuffr 1972, pp. 186 ss; C. Mortati, Istituzioni di Diritto pubblico, Padova, CEDAM, 1976, cit., pp. 643 ss.; A. Mannino, Indirizzo politico e fiducia nei rapporti tra Governo e Parlamento, Milano, Giuffr, 1973, pp. 47
ss.
176
Capitolo III
Il procedimento elettorale
177
178
Capitolo III
Il procedimento elettorale
179
22
V. Democrazia semidiretta e democrazia plebiscitaria, in Individuo, Collettivit e Stato (Atti del convegno internazionale di studio di Palermo 9 12 marzo
1983, I Palermo, 1983, pp. 112 ss.. Il popolo rappresenta il totale di tutti gli individui che lo compongono e che, in quanto tali, sono titolari di una frazione uguale di
sovranit. V. V. Crisafulli, La sovranit popolare nella Costituzione italiana, in
Scritti giuridici in memoria di V.E. Orlando, I, Padova, 1957, pp. 155 ss.; id. Lezioni
cit. , II, 1976, pp. 72 ss.; G. Amato, La sovranit popolare cit., pp. 88 ss.
23
V. C. Esposito, Lo Stato e la nazione cit, pp. 454 ss.; sulla possibilit di configurare lo Stato-persona come organo del soggetto giuridico popolo cfr. E. Tosato,
Sugli aspetti fondamentali dello Stato, Appunti in Studi in memoria di C. Esposito,
III, Padova, 1973, pp. 5 ss..; Santi Romano, Organi, in Frammenti di un dizionario
giuridico, rist. Milano, 1953, pp. 149 ss.; V. Crisafulli, La sovranit cit. pag. 55 ss.
24
V. V. Jellinek, Sistema dei diritti pubblici subiettivi, Milano, 1912, pp. 175 ss.;
P. Virga, Diritto costituzionale, Palermo, 1955, p. 131; C. Tesauro, Istituzioni di diritto pubblico, I, Torino, 1960, p. 232.
180
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181
182
Capitolo III
Il procedimento elettorale
183
V. C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1960, pp. 361-362; E. Tosato, Sovranit del popolo e sovranit dello Stato, in Riv. Trim. Diritto Pubblico,
1957, pp. 13-14.
32
C. Mortati aderisce a tale specificazione. Vedi: C. Mortati, Istituzioni di diritto
pubblico, Padova 1960, cit., p. 706 ss..
184
Capitolo III
Cfr. V. Crisafulli, Stato e popolo nella costituzione italiana, in Studi sulla Costituzione, II, Milano 1958.
34
V. M. Usteri, Ausubng des Stim und Wahlrechtes nach frebeitsstaatlichen
Prinzipien, in Rivista di diritto Svizzero, 1959, n. 5 e la voce Abstimmung, in
Handwrterbuch der Rechtswissenschaft, vol. I; F. Lanchester, Votazioni, sistema
politico e riforme istituzionali, Bulzoni editore, Roma, 1987, cit., pp.11 ss.; F. Galgano, Il principio maggioritario nelle societ personali, Padova, Cedam, 1960; P.
Favre, La dcision de majorit, Paris PFNSP, 1976. Per i limiti di applicazione del
sistema maggioritario v. G. Sartori, Tecniche decisionali e sistemi dei comitati, in
Rivista italiana di scienza politica, 1974, n. 1 pp. 5 ss.; N. Bobbio, La regola di
maggioranza, limiti e aporie, in N. Bobbio C. Offe S. Bombardini, Democrazia,
maggioranza e minoranza, Bologna, Il Mulino, 11981, pp. 33 ss.
Il procedimento elettorale
185
V. F. Lanchester, Voto (diritto di), Diritto pubblico, in Enciclopedia del diritto, vol. XLVI, pp. 1107-1133
36
V. G. Ferrari, voce Elezioni (Teoria generale), in Enciclopedia del diritto,
vo. XIV pp. 607 ss.
37
Il suffragio universale maschile venne introdotto in Francia nel 1848, in Germania nel 1887, in Spagna nel 1890, in Belgio nel 1893, in Austria nel 1907 e in Italia solo nel 1912. Il voto femminile venne introdotto per la prima volta nello Stato
dello Wyoming (USA) nel 1869 e, quindi, in Nuova Zelanda e Australia (1901; successivamente fu riconosciuto in altri Stati: Italia (1946) , Francia (1945) Svizzera
(1971, San Marino (1974).
186
Capitolo III
Il procedimento elettorale
187
Nel caso, invece, di sistemi elettorali con utilizzo di formula proporzionalistica la votazione assume fini di tipo statistico per
lassegnazione dei seggi ai diversi candidati o a gruppi concorrenti.
Nel caso di scheda ordinale lelettore ha la possibilit di attribuire
ai candidati ed ai partiti una serie di preferenze in ordine di priorit,come avviene nella Repubblica Irlandese e a Malta ovvero in Australia con il voto alternativo. Allelettore data, inoltre, facolt di attribuire i suoi voti discrezionalmente tra le liste o tra i candidati, nel
caso del sistema del voto cumulativo, di quello frazionario e del voto
aggiunto41.
La scelta delluno o dellaltro tipo di scheda ha conseguenze sia sul
piano tecnico che su quello politico. Nel caso di utilizzo di scheda ordinale lelettore costretto a dare la sua preferenza in una direzione
obbligata mentre nel caso di scheda ordinale la sua scelta discrezionale per cui pu spaziare allinterno delle varie liste e dei vari candidati potendo cos condizionare con la sua scelta il risultato delle votazioni in misura determinante42.
Il voto pu essere diretto o indiretto; nel primo caso gli elettori esprimono il loro consenso per la nomina dei candidati senza alcun intermediario. Il voto indiretto comporta, invece, uno o pi gradi di elezione, come ad esempio nelle elezioni senatoriali francesi in cui i senatori vengono eletti in ogni dipartimento in un collegio senatoriale
composto da deputati, consiglieri generali e delegati dei consigli municipali; nelle elezioni del Consiglio federale austriaco i cui membri
sono eletti dalle Assemblee dei Lander; nella elezione del Senato irlandese e della seconda camera olandese in cui operano complessi collegi elettorali per le rispettive scelte.
operare scelte al suo interno (Austria 1945, Germania di Weimar 1918 e 1924 e
Francia 1945 46); nel secondo data lopportunit allelettore di esprimere preferenze tra i candidati allinterno della lista (Italia, legislazione vigente, Belgio 1894
1899, Olanda 1951); nel terzo lelettore pu scegliere tra lista e candidato (Svizzera
1919, Lussemburgo 1924, Norvegia 1920, Svezia 1920).
41
Col voto aggiunto lelettore esprime preferenze per candidati non inseriti nella
lista prescelta; questa una forma di applicazione della regola del panachage che significa poter integrare la lista con nomi di altre liste o anche assenti.
42
Per lincidenza della posizione del candidato o del partito allinterno della
scheda cfr: H.M. Bain e D.S. Hecock, Ballot Position and Voters Choice, Detroit,
Wayne State University Press 1957.
188
Capitolo III
Il voto obbligatorio in Australia, in alcuni Lander austriaci e in alcuni Cantoni svizzeri, in Belgio, in Francia, in Italia. Sulla obbligatoriet del voto vedi: H.
Triepel, Vahrlrecht und Wahlpflicht, Dresden, 1910; J. Barthlemy., Le vote obligatoire, RDPSP, 1923, pp. 101 ss. Sulobbligatoriet del voto e sullapplicazione di
sanzioni vedi: V. F. Lachester, Il voto obbligatorio da principio a strumento.
Unanalisi comparata, in Il Politico, 1983, 1, pagg. 31 e ss.; G Cordini., Il voto obbligatorio, Roma 1988, pp. 42-77.
Il procedimento elettorale
189
Il presupposto per lesercizio del diritto di voto quello di possedere i diritti politici, che si ha con liscrizione nelle liste elettorali, periodicamente aggiornate.
8. Il Collegio e le sue dimensioni
Il secondo elemento capace di incidere sulla trasformazione dei
voti in seggi costituito dal collegio elettorale e precisamente dalla
sua grandezza e dalla sua conformazione.
I collegi sono delimitati dalle aree territoriali allinterno delle quali
si svolgono le votazioni e dove le preferenze degli elettori consentono
di trasformare i voti in seggi parlamentari.
Il Collegio pu anche non essere di tipo territoriale, ma essere costituito con altri parametri quali quello razziale, religioso, catastale,
professionale o di reddito44.
controverso se il collegio elettorale sia una collettivit, una circoscrizione o ripartizione, o un elemento componente di un organo
complesso La concezione territoriale del Collegio di origine medioevale laddove il privilegio della rappresentanza veniva assegnato
alle contee ed ai borghi (come avveniva in Inghilterra).
La concezione teoricogiuridica moderna identifica i collegi elettorali quali strutture aventi il compito di scegliere i rappresentanti del
corpo elettorale per gli organi costituzionali od a rilevanza costituzionale. Il criterio di scelta del collegio avviene su base demografica e su
dati storici45.
Valore determinante assume, allinterno di ciascun collegio, il numero di seggi che devono essere assegnati tra i concorrenti. In tal caso
la dimensione delle circoscrizioni influisce in modo determinante sul
meccanismo di trasformazione dei voti in seggi con effetti importanti
sulle formule adoperate. Ad esempio la proporzionalit potenziale del
44
In Austria dal 1867 al 1907 stato applicato il sistema del 4 (poi 5) classi per
una medesima unit territoriale, comprendenti: grandi proprietari terrieri, elettori di
citt, membri delle Camere di Commercio, elettori dei distretti rurali, lista residuale
comprendente le categorie non comprese in quelle precedenti. In Moravia esistevano
collegi nazionali per boemi e tedeschi; in Bucovina per polacchi e tedeschi.
45
V. S. Furlani, in Noviss. Digesto it. Vol. III, pp. 473 475; E. Gatta, in Nuovo
Digesto, vol. III.
190
Capitolo III
Violli, Le variazioni delle circoscrizioni territoriali e la consultazione delle popolazioni interessate nella nuova interpretazione della Corte, in Giur. Cost. 2000.
47
questo il caso dellIrlanda e della Spagna
48
Collegi non troppo ampi rispetto agli indici demografici si hanno in Italia
(90.904, Francia (100.519), Olanda (102.800), Spagna (115.600), Gran Bretagna
(9.195), Cechia (99.534), Polonia (83934). Nella categoria con basso rapporto abitanti per seggio possono essere annoverati: Belgio (67.600), Austria (46.448), Svezia
(44.187), Grecia (34200), Danimarca (29.138), Norvegia (226.480).
Il procedimento elettorale
191
49
192
Capitolo III
Il procedimento elettorale
193
194
Capitolo III
La fase di scrutinio, volta allaccertamento del risultato della consultazione elettorale, si apre immediatamente dopo la chiusura della
votazione, il riscontro del numero dei votanti, la vidimazione delle liste e la trasmissione di queste ultime e delle schede inutilizzate al Tribunale e si svolge senza interruzioni. Questa fase consiste nello spoglio, la lettura, effettuata dal presidente, e lannotazione dei voti. Lo
svolgimento delle operazioni deve essere attestato nel verbale, che assume la valenza di atto pubblico.
In tema di espressione del voto, principio generale che
linterpretazione debba essere finalizzata alla ricostruzione della volont effettiva dellelettore; di conseguenza la validit deve essere presunta ogni volta che la volont sia desumibile, mentre la nullit pu
essere stabilita solo in caso di assoluta incertezza di interpretazione o
di contraddittoriet, limitatamente a casi eccezionali e tassativamente
individuati dalla legge.
La fase terminale del complesso procedimento in cui consistono le
operazioni elettorali rappresentata dalla proclamazione dei risultati e
dalla convalida degli eletti. La proclamazione ha natura di atto di esternazione formale delle risultanze elettorali. La convalida costituisce
la fase conclusiva del procedimento elettorale, ma anche, allo stesso
tempo, il primo adempimento del collegio neoeletto. La convalida include la potest di dichiarare lineleggibilit e/o lincompatibilit degli
eletti, di annullare lelezione e di provvedere alle sostituzioni.
Capitolo 4
Elezione diretta del Parlamento dellUnione Europea
1. Elezione del Parlamento Europeo
1.1 La democrazia liberale come ispirazione ideologica
Gli stati dellUnione Europea possiedono un patrimonio comune
di democrazia liberale che non viene espresso nella stessa maniera.
Appare pi corretto parlare di un certo numero di tradizioni di Stato
di famiglie di stati, quali langlosassone, la germanica, la francese
(o napoleonica) e la scandinava.1 Ciascuna di queste tradizioni concepisce lo stato in modo del tutto soggettivo e non univoco, avendo origine da diverse tradizioni e culture politiche ed amministrative, forme
organizzative e tipi di rapporti stato societ non identiche.
Allinterno di ciascuna di queste famiglie si registrano distinte tradizioni nazionali.
Negli Stati europei meridionali, sebbene esista un patrimonio comune derivante dallo Stato Napoleonico (la cosiddetta cultura politica
mediterranea)2, si registrano differenze per quanto riguarda lo sviluppo storico, la cultura politico amministrativa e la stessa concezione
di democrazia. Le stesse osservazioni valgono per le altre famiglie che
vengono riportate nella tabella seguente nella quale, in sintesi, sono
indicate le notevoli differenze di forme istituzionali e di stili politici
esistenti tra i vari stati dellUnione Europea3.
Le diversit e le tradizioni di Stato vengono evidenziate nella se1
Capitolo IV
196
guente tabella:
Tabella
Tradizioni di Stato
Fonte: Loughlin e Piters (1997)
Caratteristica
o stato ha una
base legale ?
Rapporto Stato
- societ
Forma di organizzazione politica
Base di stile
politico
Anglosassone
no
Germanica
s
Francese
s
Scandinava
s
pluralistico
organicistico
antagonistico
Stato Unione/
Federalismo
limitato
Incrementalista, pragmatico
Potere dello
Stato (US)
Giacobino
Unitario decenuno e indivi- tralizzato
sibile
Legale tecno- consensuale
cratico
Federalismo
cooperativo
Regionalizzato,
stato unitario
Diritto
pubblico
Forte autonomia
locale
Forma di decentralizzazione
Approccio do- Scienze politiminante di re- che/sociologia
golamentazione
dellamministra
zione pubblica
Paesi
R.U., Canada
(escluso Quebec), Irlanda
Diritto
pubblico
organicistico
Diritto pubblico
(Svezia), teoria
organizzazione
(Norvegia)
197
V. J. Loughlin, Representing Regions in Europe: the Committee of The Regions, Regional and Federal Studies 6/2, 1996, pp.147 ss..
6
V S. Hic, Elections, Parties and Institutional Design: a Comparative Perspective on European Union Democracy, West European Politics, 1998, 21/3, pp.. 19
52.
7
V. D. Urwin, Territorial Structures and Political Developments in the United
Kingdom, in S. Rokkan e D. Urwin, The Politics of Territorial Identity, Londra,
1982: Sage Publications.
8
V. U. Bullmann, The Politics of the Third European Union: Conceptual Lenses
and the Integration Process., Londra, Routdledge, 1997; J. Loughlin, Europe, of the
Regions and the Federalization of Europe, 1996, Publius 26/4
198
Capitolo IV
V. S. Hic, Elections, Parties and Institutional Design: a Comparative Perspective on European Union Democracy, West European Politics, 1998, 21/3, pagg. 19
52; H. Mendras, LEurope des europens; Parigi, 1997: Gallimard.
10
Il cosiddetto Piano Schuman si inseriva nel concetto della politica europeista,
ispirata dalle ideologie dello Stato liberale nel campo economico, sostenuta anche
dal cancelliere tedesco Adenauer e dal Presidente del Consiglio dei Ministri italiano
Alcide De Gasperi. Per la verit tale iniziativa venne intrapresa anche per fini politici consistenti nel riavvicinamento di Germania e Francia, che erano stati due dei
principali protagonisti delle due guerre mondiali.
11
Il 18 aprile 1951 i sei paesi aderenti firmarono a Parigi vari atti comprendenti
anche il Trattato istitutivo della Comunit europea del Carbone e dellAcciaio (CE-
199
200
Capitolo IV
Con la firma del Trattato di Roma (1957) viene prevista la costituzione di unAssemblea unica per le tre Comunit con il compito di esercitare le competenze assegnate da ciascuno dei 3 Trattati.
LAssemblea si riun per la prima volta nel Palazzo dEuropa di
Strasburgo nel 1958 (19 marzo) e la denominazione Parlamento Europeo venne definitivamente sancita il 30 marzo 1962 dallart.3
dellAtto Unico13.
AllAia viene adottato il 28 febbraio 1986 lAtto Unico europeo
contenente modifiche ai Trattati con il quale si rafforza la cooperazione politica tra gli Stati membri14.
L'articolo 19 (8 B) del trattato CE prevede il diritto di voto e di eleggibilit nelle elezioni al Parlamento Europeo e in quelle comunali
per ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro, indipendentemente dal fatto che ne abbia o meno la cittadinanza, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato di appartenenza. Tali diritti
costituiscono un'applicazione del principio di uguaglianza e di non discriminazione tra cittadini e non cittadini dell'Unione, nonch un corollario del diritto di libera circolazione e di soggiorno sancito all'articolo 18 (8 A) dello stesso trattato. Tale articolo mira essenzialmente a
sopprimere il requisito della cittadinanza, che era precedentemente
prescritto dalla maggior parte degli Stati membri ai fini dell'esercizio
del diritto di voto e di eleggibilit. Ci serve a realizzare una migliore
integrazione dei cittadini dell'Unione nel paese ospitante.
13
Tale articolo cos dispone: <<LAssemblea, secondo i trattati istitutivi, composta dai delegati designati direttamente dai Parlamenti nazionali con ampia possibilit di scelta da parte di ciascun Stato membro>>. Lelezione dei parlamentari europei avveniva in secondo grado e potevano essere designati soltanto coloro gi investiti di un mandato parlamentare nazionale.
14
LAtto Unico Europeo, ratificato da tutti gli Stati membri, entrato il vigore il
1 luglio 1987. Vedi: J. De Ruyt, LActe Unique Europen, Universit de Bruxelles,
Bruxelles, 1986. p.62 ; H. J. Glaesner, LActe unique europen, in RMC, 1986, p.
307.
201
3. LUnione Europea
Con il Trattato di Maastricht del 1993, come modificato con gli atti adottati ad Amsterdam il 2 ottobre 1997, viene costituita lUnione
Europea con la conferma delle previsioni dei Trattati prima citati per
quanto attiene allelezione diretta del Parlamento dellUnione Europea.15
Con tale Trattato viene introdotta la cittadinanza dellUnione Europea, pi volte manifestata in passato e viene esteso, anche se fortemente contrastato per la massiccia presenza di extracomunitari negli
Stati dellUnione, il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni europee ai non nazionali purch residenti in uno degli Stati membri.16.
Tale Trattato possiede una specifica valenza federale o, secondo alcuni studiosi, parafederale che distingue tale fattispecie rispetto ad
ogni altra simile istituzione internazionale.17
15
202
Capitolo IV
203
204
Capitolo IV
205
Sono pi di 450 milioni le persone che sono state chiamate a votare, tra il 10
ed il 13 giugno 2004, i loro membri al Parlamento Europeo. I cittadini dei dieci nuovi Paesi che dal 1 maggio 2004 sono entrati ufficialmente a far parte della nuova
Europa rappresentano quasi un terzo della popolazione totale, e faranno sentire per
la seconda volta la loro voce, dopo aver ampiamente espresso il loro consenso all'adesione nei referendum nazionali che si sono tenuti (con l'eccezione di Cipro) nel
corso del 2003.
206
Capitolo IV
24
207
VII Legislatura
UE 15 Paesi
UE
25 Paesi
UE
27 Paesi
UE
27 Paesi
Germania
99
99
99
99
Francia
87
78
78
72
Italia
87
78
78
72
Regno Unito
87
78
78
72
Spagna
64
54
54
50
Paesi Bassi
31
27
27
25
Belgio
25
24
24
22
Grecia
25
24
24
22
Portogallo
25
24
24
22
Svezia
22
19
19
18
Austria
21
18
18
17
Danimarca
16
14
14
13
Finlandia
16
14
13
13
Irlanda
15
13
13
12
Lussemburgo
Paesi
Capitolo IV
208
UE - 15
Paesi
UE
25 Paesi
UE
27 Paesi
VII Legislatura
UE
27 Paesi
PAESI ADERENTI
Polonia
--
54
54
50
Rep. Ceca
--
24
24
22
Ungheria
--
24
24
22
Slovacchia
--
14
14
13
Lituania
--
13
13
12
Lettonia
--
Slovenia
--
Estonia
--
Cipro
--
Malta
--
PAESI CANDIDATI
Romania
--
--
36
33
Bulgaria
--
--
18
17
TOTALE
626
732
786
736
209
210
Capitolo IV
braio del 2002 hanno inizio i lavori della Convenzione. Il 20-21 giugno del 2003 al
vertice del Consiglio europeo di Salonicco viene presentato il progetto del Trattato
costituzionale elaborato dalla Convenzione. Il 10 luglio del 2003, la Convenzione
conclude i suoi lavori e adotta il testo completo. Il 18 luglio 2003 viene consegnato
il testo discusso e definitivo dalla Conferenza intergovernativa. Il 12-13 dicembre
2003 i Capi di Stato e di governo, riuniti a Bruxelles, non raggiungono un accordo
sul testo della nuova Costituzione proposto. Il 25-26 marzo 2004 i leader dei Paesi
dellUE, riuniti a Bruxelles, si impegnano formalmente a dare allUnione una Costituzione entro giugno del 2004. Il 17-18 giugno si concludono i punti aperti del testo ed i venticinque rappresentanti raggiungono un compromesso finale sul testo discusso. Il processo di ratifica del testo sar aperto fino al giugno del 2006. V. G.
Amato., La Convenzione Europea. Primi approdi e dilemmi aperti, in Quad. Cost.
2002, n. 3, pp. 449 ss.; Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Annuario 1999.
La Costituzione europea, Cedam, Padova, 2000; F. Bassanini, G. Tiberi (a cura di),
Una Costituzione per lEuropa; dalla Convenzione europea alla Conferenza Intergovernativa, Quaderni di ASTRID, Il Mulino, Bologna, 2003; G. Bonacchi (a cura di),
Una Costituzione senza Stato. Ricerca della Fondazione Lelio e Lisli Basso - Issoco,
Il Mulino, Bologna, 2001; A. Celotto, L'efficacia delle fonti comunitarie nell'ordinamento italiano, normativa, giurisprudenza e prassi, Utet, Torino, 2003; G. Della
Cananea, LUnione Europea. Un ordinamento composito, Laterza, Roma - Bari,
2003; S. Della Valle, La costituzione europea alla luce delle concezioni del popolo
come potere costituente, Giuffr, Milano, 2002; U. De Siervo (a cura di), Costituzionalizzare lEuropa ieri e oggi, Il Mulino, Bologna, 2001; U. De Siervo (a cura di),
La difficile Costituzione europea, Il Mulino, Bologna, 2001; G. Floridia, Il cantiere
della nuova Europa. Tecnica e politica nei lavori della Convenzione europea, Il Mulino, Bologna, 2003; A.M. Petroni, Modelli giuridici ed economici per la Costituzione europea, Il Mulino, Bologna, 2001; A. Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale
europeo, Il Mulino, Bologna, 2002; G. Bonacchi (a cura di) Una Costituzione senza
Stato, Bologna, Il Mulino, 2001; S. Della Valle, Una Costituzione senza popolo? La
Costituzione Europea alla luce delle concezioni del popolo come potere costituente, Giuffr, Milano, 2002; L. S. Rossi (a cura di) Carta dei diritti fondamentali
e Costituzione dellUnione Europea, Milano, Giuffr, 2002;E. Scoditti E., La Costituzione senza popolo. Unione Europea e Nazioni, Bari, Dedalo, 2001. A. Tizzano,
Una costituzione per lEuropa. Testi e documenti relativi alla Convenzione europea,
Giuffr, Milano, 2003; J.H.H. Weiler, La Costituzione dellEuropa, Il Mulino, Bologna, 2003; G. Zagrebelsky, Diritto e costituzione nellUnione Europea, Laterza,
Roma - Bari, 2003; P. Ziller, La nuova costituzione europea, Il Mulino, 2003. Tra gli
studi pi recenti sulla costituzione europea vedi: Il Trattato che istituisce una Costituzione per lEuropa; dalla Convenzione alla Conferenza, in F. Bassanini, G. Tiberi
(a cura di), La Costituzione europea. Un primo commento, Bologna, Il Mulino,
2004; La Costituzione europea vittima di (anti-storiche) guerre di religione, in F.
Arcelli S. Savona, Le radici giudaico cristiane nella costituzione europea?, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2004, pp. 31 ss.; il semi passaggio delle competenze
211
dellUnione, in A. Lucarelli A. Patroni Griffi, Contributi sulla Costituzione europea. Percorsi e ipotesi, Napoli, Jesi, 2003, numero speciale della Rassegna di diritto pubblico europeo, pp. 245 ss.; per un percorso nei lavori della Convenzione attraverso la lettura di alcuni testi rilevanti, in Roma, la convenzione e il futuro
dellEuropa, a cura della Fondazione Roma europea, Roma Voices, 2003, pp. 139
ss.; la Convenzione sullavvenire dellEuropa: il mandato, lorganizzazione, i lavori,
in f. Bassanini G. Tiberi (a cura di), Una Costituzione per lEuropa. Dalla convenzione europea alla Conferenza intergovernativa, prefazione di R. Prodi e introduzione di G. Amato, Bologna, Il Mulino, 2003, pp. 23 ss.; verso la Costituzione europea: un testo innovativo, in Dossier Europa. Semestrale della Commissione europea, n. 32, settembre 2003, pp. 62 ss.; la Convenzione europea e i costituzionalisti
italiani: tra processi di riforma e problemi di metodo, in S. Ceccanti, in Nomos Le
attualit nel diritto, n. 3, 2002, pp. 111 ss.; la posizione dei costituzionalisti italiani
riguardo alla Convenzione europea: n aderire n sabotare?, S. Ceccanti, in Cite,
rivista di diritto costituzionale diretta dal prof. Domique Rousseau, 2004; verso la
Costituzione europea: essenziale bibliografia di riferimento e siti internet, in G. Tognon (a cura di), La tela di Prodi. Una Costituzione per lEuropa pi democratica,
Milano, Baldinio & Castaldi, 2003, pp. 379 ss.; A. Biagini, Introduzione, in Europa:
il nuovo continente. Presente, passato e futuro dellUnione Europea, Roma, Relazioni Internazionali, 2003; C. Joerges, Y. Mny, J.H.H., Weiler, What Kind of Constitution for What Kind of Policy? Responses to Joschka Fischer, Firenze, Robert
Schuman Centre for Advanced Studies, 2003; F. Mastronardi F., La Convenzione
sul futuro dellEuropa. Prove di Costituzione europea, Napoli, Simone, 2003; Baldini & Castoldi, 2003; G. Vacca (a cura di), Lunit dellEuropa. Rapporto 2003
sullintegrazione europea, Bari, Dedalo, 2003;J. H.H. Weiler, La Costituzione
dellEuropa, Il Mulino, Bologna, 2003, cit; ''A kick to Blair and his Union''. Il ritorno dello spirito isolazionista in Gran Bretagna, in B. Caravita di Toritto (a cura
di), Le elezioni del Parlamento Europeo del 2004, Milano, Giuffr, 2004. Patroni
Griffi, Contributi sulla Costituzione europea. Percorsi e ipotesi, Napoli, Esi, 2003,
numero speciale della Rassegna di diritto pubblico europeo, pp. 245 e ss.; R. Savino, Da un constitution making ad un constitution making process? Principi generali di diritto comunitario, principi costituzionali comuni agli Stati membri e costituzione europea, in Riv. Diritto pubblico comparato ed europeo, Bibl. Universit
di Ferrara, L5, I, 2004, pp. 57 ss. Contributi on line su riviste telematiche registrate:
Electoral manifesto: urge prompt adoption of European Constitution, nel sito della
Rivista Federalismi.it Osservatorio sul Federalismo e processi di governo, n. 13,
2004 numero speciale sulle elezioni europee:
(http:www.federalismi.it/federalismi/index.cfm?ARTID=2072).
212
Capitolo IV
V. F. Mancini, Il contributo della Corte di Giustizia allo sviluppo della democrazia nella Comunit, RDE, Milano, 1993; dello stesso autore, La Corte di Giustizia: uno strumento per la democrazia nella Comunit europea, Bologna, 1993; AA.VV. Il sistema delle fonti fra ordinamento interno e comunitario, in Riv. Diritto
pubblico comunitario, Biblioteca Universit di Ferrara, 2000 DA pp. 923 ss.; A. Anzon, La costituzione europea come problema, in Riv. Diritto pubblico comunitario,
Biblioteca Universit di Ferrara, 2000 DA pp. 629 ss.; AA.VV., The EU constitution, national constitutions and sovereignty: an assessment of a European constitutional order, in European law review, Biblioteca Universit di Ferrara, dicembre
2004, pp. 741 ss.; P. Ponzano, La riforma delle istituzioni europee nel nuovo trattato costituzionale, in Riv. Democrazia e Diritto, Biblioteca Universit di Ferrara,
n. 1/2004, pp. 179 ss.; D. Vespasiani, La dottrina costituzionale europea nellera
post ontologica del diritto comparato, in Riv. Diritto pubblico comparato europeo,
Biblioteca Universit di Ferrara, L5, n. 1/2004, pp. 547 ss.
27
V. F. Lanchester, I costituzionalisti italiani tra Stato nazionale e Unione Europea, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2001, pp. 1079 1104; dello stesso
autore La Carta europea dei diritti fondamentali tra aspirazioni e realt, in AA.VV.,
Sfera pubblica e costituzione europea, Roma, Carocci, 2002.
213
bri in sede comunitaria i quali vanno considerati come Trattati conclusi in forma semplificata. In questa categoria si ricomprendono anche le decisioni prese per lelezione dei membri del Parlamento Europeo. Questo primato deve essere inteso nel senso che le norme in essi
contenute non possono essere modificate o derogate da alcuna altra
fonte di diritto comunitario, che va considerata alla stregua di fonte
secondaria. La Corte di Giustizia che, ai sensi dellart. 164 del Trattato
CE, assicura <<il rispetto del diritto nellinterpretazione e
nellapplicazione>> del Trattato stesso, ha individuato alcuni principi
generali, non espressamente formulati nei Trattati costitutivi sia come
criteri interpretativi delle norme dei Trattati che come limiti di legittimit di tali norme28.
5.2 I principi generali e fondamentali dellordinamento comunitario
I principi generali comuni degli Stati membri, ricavati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia attraverso una comparazione degli
ordinamenti giuridici e delle costituzioni degli Stati membri, ovvero
utilizzando criteri deduttivi, analogici e di pura logica giuridica, hanno
colmato i vuoti lasciati dalla normativa comunitaria.
Vanno ricordati in questa sede i principi generali relativi ai diritti
fondamentali, ivi compresi quelli della persona umana, garantiti dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle
libert fondamentali del 4 novembre 1950 cui tutti gli Stati membri
hanno aderito ed ai cui principi lUnione, creata dal Trattato di Mastricht, espressamente si uniforma29. La carta dei diritti fondamentali
28
V. F. Mancini, Il contributo della Corte di Giustizia allo sviluppo della democrazia nella Comunit, RDE, Milano, 1993, cit.; dello stesso autore, La Corte di
Giustizia: uno strumento per la democrazia nella Comunit europea, Bologna, 1993
cit.
29
La Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea , firmata a Nizza il 7
dicembre 2000, enuclea una serie di diritti da riconoscere a coloro che erano
considerati stranieri e trova la sua massima espressione nellistituzione della
cittadinanza dellUnione Europea in favore delle persone residenti in uno Stato
membro dellUnione stessa. La Carta non mai stata proclamata ed approvata dal
Parlamento Europeo per lopposizione di Gran Bretagna e Danimarca, ma i suoi
principi sono ampiamente condivisi dagli Stati membri dellUnione e largamente
recepiti nella nuova Costituzione europea. Nellultimo trimestre dellanno 2004 la
214
Capitolo IV
figura inserita nella parte II della Costituzione europea intitolata Carta dei diritti fondamentali dellUnione il cui preambolo afferma solennemente che <<LUnione si fonda sui valori indivisibili e universali della
dignit umana, della libert, delluguaglianza e della solidariet; essa si basa
sui principi di democrazia e dello Stato di diritto. Pone la persona al centro
della sua azione, istituendo la cittadinanza dellUnione e creando uno spazio
30
di libert, sicurezza e giustizia>> . Nei principi fondamentali spiccano:
Convenzione si riunita pi volte ed ha concluso il 2 ottobre i suoi lavori, adottando
il progetto di Carta che stato sottoposto al Consiglio europeo informale di Biarritz
del 13 e 14 ottobre 2004. V. J. Habermas, Cittadinanza politica e identit nazionale,
in Morale, diritto, politica, Torino, Einaudi, 1992; M. C. Baruffi, Alla ricerca della
tutela dei diritti fondamentali nel sistema comunitario, in Rivista di diritto pubblico
comparato ed europeo, 1999B. Nascimbene, La tutela dei diritti fondamentali,
sanzioni e controllo della Corte di Giustizia, Verso il Trattato di Amsterdam, DUE,
1997; E. Pagano, I diritti fondamentali dopo Maastricht, DUE, 1996; S. Giubboni - I
diritti sociali fondamentali nell'ordinamento comunitario. Una rilettura alla luce
della Carla di Nizza in Il Diritto dell'Unione Europea, 2003, fasc. 2-3, pp. 325-356;
Jaque Jean Paul, Editoriale - Charte des droits fondamentaux et droit un recours
effectif - Dialogue entre le juge et le "constituant", in Il Diritto dell'Unione Europea,
2002, fasc. 1, pp. 1-16; L. Azzena, Lintegrazione attraverso i diritti: dal cittadino
italiano al cittadino europeo, Giappichelli, Torino, 1998 ; R. Bifulco, M. Cartabia,
A. Celotto (a cura di), LEuropa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti
fondamentali dellUnione Europea, Il Mulino, Bologna, 2000; A. Manzella, P.
Melograni, E.O. Paciotti, S. Rodot, Riscrivere i diritti in Europa. Introduzione alla
Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea, Il Mulino, Bologna, 2001; L.S.
Rossi (a cura di), Carta dei diritti fondamentali e costituzione dell'Unione Europea,
Milano, Giuffr, 2002, cit.; E. Cannizzaro, Dossier - Appunti sul Trattato di Nizza External relations after the Treaty of Nice, in Il Diritto dell'Unione Europea, 2002,
fasc. 1, pp. 182-19; I. Dez Perra I, Dossier - Appunti sul Trattato di Nizza - Il
Parlamento Europeo nel Trattato di Nizza, in Il Diritto dell'Unione Europea, 2002,
fasc. 2, pp. 368-382; Alberto Lucarelli, Diritti sociali e principi costituzionali
europei, in Rivista Democrazia e Diritto, fasc. n. 2 2003; F. Lanchester, La carta
europea dei diritti fondamentali tra aspirazioni e realt, in AA.VV., Sfera pubblica e
Costituzione europea, Roma,, Carocci, 2002, cit.; Mario Dogliani, Pu la
costituzione europea non essere una costituzione in senso moderno? In Rivista
Democrazia e Diritto, fasc. 2, 2003.
30
V. G. Gaia, Aspetti problematici della tutela dei diritti fondamentali
nellordinamento comunitario, RDI, 1988, pp. 585 ss; dello stesso autore,
Ladesione della Comunit europea alla Convenzione europea dei diritti delluomo:
obiettivi e problemi, 1994, pp. 29 40; Peter Hberle, La cultura giuridica europea,
in La Costituzione europea tra cultura e mercato (a cura di P. Ridola); La Nuova Italia scientifica, Roma, 1997; AA.VV., Sovranit diffuse e diritti umani nella prospet-
215
la libert di espressione e di informazione (II - 71); la libert di riunione e di associazione (II-72) nella quale si ricomprende << il diritto
di ogni individuo alla libert di riunione pacifica e alla libert di associazione a tutti i livelli, segnatamente in campo politico, sindacale e
civico; in particolare si afferma che ogni individuo ha il diritto di fondare sindacati assieme con altri e di aderirvi per la difesa dei propri interessi>>. Si afferma poi che: <<I partiti politici, a livello europeo,
contribuiscono a esprimere la volont politica dei cittadini
dellUnione>>. Tali principi in parte gi annunciati nei Trattati CE e
dellUnione ed ora ricompresi nella Costituzione europea riguardano
in particolar modo listituto della cittadinanza (II-99), condizione giuridica da cui deriva il riconoscimento dei diritti civili e politici, ivi
compreso il diritto di elettorato attivo e passivo31. Lattribuzione dei
216
Capitolo IV
217
5.3 I principi dell'uguaglianza democratica (articolo 1-45), della democrazia rappresentativa (articolo I-46) e della democrazia partecipativa (articolo 1-47)
33
La carta afferma che tutte le persone sono uguali davanti alla legge (principio di uguaglianza: art. 20). Inoltre la carta stabilisce che: vietata qualsiasi forma
di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o
lorigine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, lappartenenza ad
una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, let o le tendenze
sessuali (principio di non discriminazione: art. 21, comma 1). Nellambito
dapplicazione del Trattato che istituisce la Comunit europea e del Trattato
sullUnione Europea vietata qualsiasi discriminazione fondata sulla cittadinanza,
fatte salve le disposizioni particolari contenute nei trattati stessi (art. 21, comma 2).
218
Capitolo IV
219
220
Capitolo IV
Lo spostamento di potere dai singoli stati membri all'UE e la carenza di un pieno consenso popolare hanno, dunque, prodotto il cosiddetto deficit democratico delle istituzioni europee - ovvero una serie di
mancanze di responsabilit, di trasparenza e di politica pubblica (Dehousse, 1998) - che divenuto uno dei punti cruciali della crisi di legittimazione dell'Unione (Blondel 1998)37.
Cos la legittimazione diretta pone in evidenza la crescente importanza del Parlamento Europeo e l'inevitabile leadership che lo stesso dovr assumere nel colmare il deficit democratico e di legittimit
politica dell'Unione Europea38.
country and EU, but that the "European tier" remains the weakest (Beetham & Lord,
1998). Thus, the shift of power from member states to the EU level and the lack of a
EU-based popular consent have produced the so-called "democratic deficit" of the
EU institutions, a set of deficits of accountability, transparency and public policy
(Dehousse, 1998).
37
V. D. Beetham, and C. Lord, (1998) Legitimacy and the European Union. Harlow. Longman, 1998. J. Blondel, R. Sinnott, and P. Svensson, (1997) Representation
and Voter Participation, European Journal of Political Research 32 (2), 243-72. J
Blondel,., R. Sinnott, and P. Svensson, People and Parliament in the European Union: Participation, Democracy and Legitimacy, Oxford, Clarendon Press, 1998.
38
V. M. Leonard, Europes Legitimacy Gap. Understanding the EUs cultural
deficit, Demos Collection , 1998 p. 13; S. Neidermayer, and R. Sinnot, Democratic
Legitimacy and the European Parliament, in S. Neidermayer, and R. Sinnot (eds)
Public Opinion and Internationalised Governance, Oxford, Oxford University Press.,
1995; P. Norris, Representation and the Democratic Deficit, European Journal of Political Research, 1995, pp.32 , 273-282: W. Wessels, and M. Deidrichs, The European Parliament and the EU Legitimacy, in T. Banchoff and M. Smith (eds) Legitimacy and the European Union: The Contested Polity, London, New York., 1999; M.
Zelditch, and H. Walker, Legitimacy and the Stability of Authority, in J. Berger and
M. Zelditch Jr. (eds.) Status, Power and Legitimacy: Strategies and Theories, New
Brunswick and London. 1998.
221
222
Capitolo IV
inserisce nella procedura di cui allart. 138 del Trattato CE, ma nella
procedura ordinaria disciplinata dallart. 236 del Trattato stesso.
La riluttanza ad eleggere direttamente dal corpo elettorale un Parlamento, privo di effettivi poteri, era condivisa dalla maggioranza dei
Paesi facenti parte delle Comunit e soltanto dopo il Trattato di Lussemburgo del 22 aprile 1970 con il quale venivano ampliati i poteri
del Parlamento stesso, riprese il cammino il progetto della elezione diretta del Parlamento stesso.
Finalmente i capi di governo, nel vertice di Parigi del 1974, assunsero limpegno di voler realizzare al pi presto lobiettivo
dellelezione diretta del Parlamento Europeo41.
Il Parlamento elabor il relativo progetto nella seduta 14 gennaio
1975 ed il Consiglio adott la decisione con atto allegato del 20 settembre 1976 concernente lelezione a suffragio universale diretto del
Parlamento Europeo con la procedura dellart. 138 del Trattato CE.
L'atto di Bruxelles del 1976 regola determinati aspetti concernenti
le elezioni al Parlamento Europeo, quali, ad esempio, un periodo unico per le elezioni e certi requisiti o incompatibilit per l'eleggibilit a
rappresentante del Parlamento Europeo. Anche il TCE contempla alcune disposizioni: l'articolo 190 (138), paragrafo 2, primo capoverso
del TCE fissa il numero dei seggi degli Stati membri al Parlamento
Europeo42.
41
223
Il Parlamento Europeo ha ripetutamente preso posizione su questioni di diritto elettorale e precisamente sulla procedura elettorale uniforme comune e presentato proposte conformemente all'articolo 138
del trattato CE. A tale scopo il PE ha approvato tre risoluzioni nel
1991, 1992 e 1993. Il Consiglio non ha considerato queste tre risoluzioni come un progetto ai sensi dell'articolo 138 TCE e, comunque, ha
adottato soltanto la proposta riguardante la ripartizione dei seggi fra
gli Stati membri43.
La nozione di PEU (procedura elettorale uniforme) fu accostata, gi
nei Trattati istitutivi, al principio di suffragio universale per lelezione
del Parlamento Europeo, ritenendola un requisito essenziale per la
creazione di unassemblea realmente rappresentativa dei popoli europei. In occasione dellAtto di Bruxelles del 1976, la nozione di PEU fu
scissa dal principio di suffragio universale, rinviando la sua definizione ad un progetto specifico da elaborare dal Parlamento Europeo. Ci
attribuisce alla materia una grande rilevanza istituzionale, poich la
PEU lunica occasione in cui viene affidato al Parlamento il potere
diniziativa normativa44 nel processo legislativo comunitario45.
La definizione di una procedura elettorale uniforme per alquanto
complessa e delicata, con ampie implicazioni giuridiche e politiche.
La sua rilevanza connessa al concetto stesso di democrazia del sistema comunitario. Infatti non sufficiente che il Parlamento Europeo
sia eletto direttamente dai cittadini, ma occorre che ogni elettore abbia
le stesse opportunit di scelta dei rappresentanti, in modo tale che vi
sia unequa espressione della volont popolare46.
L'articolo 190, paragrafo 4 TCE, quale risulta modificato dal tratta43
224
Capitolo IV
225
Stato al Parlamento Europeo, anche se tali persone risiedono al di fuori del territorio elettorale dello Stato stesso49.
I requisiti richiesti per essere titolari del diritto di voto e di eleggibilit nello Stato membro di residenza sono:
x
la cittadinanza dell'Unione;
x
la residenza nello Stato membro ove si trova il luogo di voto o
di candidatura;
x
la conformit alle disposizioni dello Stato di residenza in materia di diritto di voto e di eleggibilit, applicabili ai cittadini di tale Stato (principio di uguaglianza tra elettori nazionali ed elettori comunitari).
Spetta a ogni Stato membro indicare, se necessario, quali siano le
persone che devono essere considerate come propri cittadini. Vige
un divieto di doppio voto e di doppia candidatura.
L'elettore comunitario pu essere iscritto nelle liste elettorali dello
Stato membro di residenza solo se ne ha preventivamente manifestato
49
226
Capitolo IV
50
Le cumul des mandats et des fonctions : une rforme au cur de la modernisation de la vie politique: contributions de la Journe d'tudes organise Montpellier,
le 27 fvrier 1998/ Centre de recherche et d'tudes administratives de Montpellier
(CREAM). 1998; Marlia Crespo, Nichtwhlbarkeit und Inkompatibilitt bei Wahlen zum Europischen Parlaments: Nationale Vorschriften Allen in Zusammenarb
mit den Korrespondenten of des EZPWD, Europisches Zentrum fr Parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation; EU, Europisches Parlament.
1997; id. National provisions concerning ineligibility and incompatibility with regard to the European Parliament / Allen in collab. with the correspondents of the
ECPRD, European Centre for parliamentary Research and Documentation; EU,
European Parliament. 1997;
227
228
Capitolo IV
Tutti gli Stati membri hanno recepito, in modo soddisfacente, la direttiva in tempo utile per permetterne lapplicazione al l Giugno
199451.
6.3 Disposizioni derogatorie e transitorie
Se alla data del 10 gennaio 1993 la percentuale dei cittadini (in
possesso del diritto di elettorato attivo) dell'Unione residenti in uno
Stato membro, senza averne la cittadinanza, supera il 20 % di tutti i
cittadini elettori dell'Unione ivi residenti, tale Stato pu riservare il diritto di voto agli elettori comunitari e agli eleggibili residenti in tale
Stato membro rispettivamente da almeno 5 e 10 anni.
Le disposizioni limitative allesercizio dellelettorato attivo e passivo dei cittadini residenti sono state considerate illegittime.
Entro il 31 dicembre 1997 e, successivamente, diciotto mesi prima
di ciascuna elezione al Parlamento Europeo, la Commissione presenta
al Parlamento Europeo e al Consiglio una relazione nella quale verifica il persistere dei motivi che giustificano la concessione agli Stati
membri interessati di una deroga allesercizio del diritto di voto ai residenti ed ai motivi che la giustifichino.
Per le quarte elezioni dirette al Parlamento Europeo, si applicano le
seguenti disposizioni specifiche (articolo 15):
a) i cittadini dell'Unione che, al 15 febbraio 1994, hanno gi il dirit51
Per quanto attiene alle leggi nazionali per lelezione a suffragio universale diretto del Parlamento Europeo si rinvia alla raccolta: Parlamento Europeo, Direzione
generale della ricerca e documentazione, Testi delle leggi ratificate dai parlamenti
nazionali di Danimarca, Francia, Irlanda del Nord, 2 agosto 1978, PE 54.254; id. per
Repubblica Federale di Germania e Regno Unito, PE. 11 settembre 1978, 54.757; id.
per Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi, 26 marzo 1979, PE, pp. 57.047. Vedi anche:
Marlia Crespo Dispositions nationales en matire d'inligibilits et d'incompatibilits concernant le Parlement europen / Allen en collab. avec les correspondants du
CERDF, Centre europen de recherche et documentation parlementaire; UE, Parlement europen, Direction gnrale des Etudes. 1997;. Martine Chariot, Les lois
lectorales pour les lections europennes; UE, Parlement Europen, Direction Gnrale des Etudes. 1997.
[http://www.europarl.eu.int/workingpapers/poli/w13/default%5Ffr.htm].
229
to di voto nello Stato membro di residenza e figurano su una lista elettorale di tale Stato, non sono tenuti ad espletare alcuna formalit per
lespressione del voto e per la presentazione di proprie candidature;
b) gli Stati membri nei quali le liste elettorali sono state formate anteriormente al 15 febbraio 1994 adottano le disposizioni necessarie per
consentire agli elettori comunitari, che intendono esercitarvi il diritto
di voto, di iscriversi nelle liste elettorali entro un termine adeguato
prima del giorno della consultazione elettorale;
c) gli Stati membri nei quali il voto non obbligatorio possono
ammettere allesercizio dei diritti elettorali gli elettori residenti che
abbiano manifestato la volont di esercitare in tale Stato i diritti stessi.
6.4 Relazione della Commissione sullapplicazione della direttiva
93/109/CE.
In data 7 gennaio 1998 stata adottata la relazione della Commissione sull'applicazione della direttiva 93/109/CE. In tale documento la
Commissione rammenta che la prima applicazione della direttiva in
tutti gli Stati membri si avuta a giugno del 1994, in occasione delle
elezioni europee, mentre in Svezia, Austria e Finlandia la direttiva
stata applicata in occasione delle elezioni indette nel 1995 e 1996 dopo l'adesione all'Unione.
La relazione evidenzia:
- linadeguatezza dell'informazione relativa ai nuovi diritti dei cittadini europei,
una percentuale estremamente bassa dei candidati non nazionali (una sola candidata presentatasi al di fuori del proprio Stato membro
stata eletta nello Stato di residenza);
l'affluenza media alle urne di cittadini di altri Stati membri ha
raggiunto il 5,87%.
La Commissione reputa che in questa fase la direttiva non debba
essere modificata e raccomanda agli Stati membri di adottare ulteriori
provvedimenti per la sua integrale applicazione.
In data 20 dicembre 2000, la Commissione ha adottato una Comunicazione [COM (2000) 843 def.] nella quale valuta l'applicazione poco soddisfacente della direttiva 93/109/CE. La comunicazione rileva
230
Capitolo IV
che il tasso di partecipazione alle elezioni europee dei cittadini dell'Unione, che non risiedono nel proprio paese d'origine, non ha segnato
un sensibile aumento nel 1999 (in Germania si addirittura registrato
un calo). Tuttavia, la percentuale (9%) di cittadini dell'Unione Europea, residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini che si sono iscritti sulle liste elettorali per le elezioni europee del 1999, costituisce comunque un miglioramento rispetto alle elezioni europee del
1994. Quanto al diritto di eleggibilit, esso risulta ancora pi aleatorio,
dato che i candidati originari di altri paesi membri, nelle elezioni del
1999, erano solo 62, di cui 4 sono stati effettivamente eletti (2 in Belgio, 1 in Francia e 1 in Italia).
Questi dati denotano un'informazione inadeguata, mentre la direttiva, pur lasciando agli Stati membri ampia libert di manovra, impone
loro di organizzare campagne specifiche per i cittadini di altri Stati
membri dell'UE che risiedono sul loro territorio52.
6.5 Predisposizione di un modello di procedura elettorale uniforme
(PEU)
A seguito di una lunga serie di progetti atti a stabilire un modello
elettorale uniforme per tutti, le posizioni divergenti che avevano assunto gli Stati membri vennero superate soltanto nel 1976. La soddisfazione per il conseguimento di un obiettivo cos significativo traspare dalle parole dellallora Presidente del Parlamento Europeo Spnale:
<<Non pu esistere unEuropa unita senza democrazia, senza il consenso
popolare. A partire dalle elezioni del 1978, saranno i popoli europei a testimoniare la loro ferma volont di costruire lEuropa della democrazia, della
52
V. Pierre Garrone, Le patrimoine lectoral europen : une dcennie d'exprience de la Commission de Venise dans le domaine lectoral, 2000; Gijs de Vries,
La procdure lectorale uniforme du Parlement europen: un pas pour rapprocher
l'Europe des citoyens, 1996. Report from the Commission the European Parliament
and the Council on the application of Directive 93/109/EC: Voting rights of EU citizens living in a Member State of which they are not nationals in European Parliament elections / EU, European Commission. 1997; Rapport de la Commission au
Parlement europen et au Conseil sur l'application de la directive 93/109/CE: Droits
de vote et d'ligibilit aux lections au Parlement europen pour les citoyens de
l'Union rsidant dans un pays membre dont ils ne sont pas ressortissants / UE,
Commission europenne. - 1997
231
solidariet, della speranza. Le costruzioni di vertice hanno fatto il loro tempo, occorre ladesione dei cittadini per portare avanti un processo, quale
quello comunitario, che si rivela essere determinante per la storia
dellEuropa di questultimo quarto di secolo>>53.
Il Consiglio dell'Unione Europea ha pi volte considerato opportuno procedere ad una modifica dell'atto di Bruxelles del 1976 relativo
all'elezione dei membri del Parlamento Europeo allo scopo di consentire l'elezione a suffragio universale diretto, conformemente a principi
comuni a tutti gli Stati membri, pur lasciando a questi ultimi la possibilit di applicare le rispettive disposizioni nazionali per gli aspetti
non disciplinati dalla normativa comunitaria. Pur tuttavia queste linee
di riforma, pi volte espresse, si sono fermate davanti alla puntigliosa
difesa di esigenze di sovranit e di indipendenza di ciascun Stato
membro dellUnione54. Tali esigenze nazionali hanno costituito un baluardo insuperabile verso lelezione diretta del Parlamento Europeo
con una procedura diretta ed uniforme gestita dagli organi comunitari55.
53
V. F. Lanchester Parlamento Europeo: il progetto di procedura elettorale uniforme, in Quaderni costituzionali, 1987, n.. 1, cit., pp. 148-154; dello stesso autore: La procedura elettorale uniforme tra prospettiva europea ed interessi nazionali
(2000) in Scritti in onore di Emilio Romagnoli Milano, Giuffr, 2001; Antonia Andollina Un sistema elettorale uniforme per le elezioni a suffragio diretto del Parlamento Europeo. Atti della Quindicesima Tavola Rotonda, Lussemburgo, 21-22 mag.
1987. 1989.
54
V. Electoral reform of the European Parliament: proposals for a uniform electoral procedure of the European Parliament to the intergovernmental conference of
the European Union 1996 = Rforme lectorale du Parlement europen: propositions
pour une procdure lectorale uniforme du Parlement Europen la confrence intergouvernementale de l'Union Europenne de 1996 / Rapporteur: Andrew Duff.
1996.
55
V. M. Sironi Mariotti, Il Parlamento Europeo, la sua elezione, I suoi poteri,
Milano, 1979; Wolfgang Birke, European Election by Direct Suffrage, AA.VV.:
WW Sythoff, Leyden 1961; Relazione Patijn (doc. 368/74), Parlamento Europeo,
1974, opuscolo base della Relazione sulla Elezione del Parlamento Europeo a suffragio universale diretto, Progetto di convenzione e motivazione; Parlamento Europeo, Direzione Generale della ricerca e della documentazione, voce Elezioni del
Parlamento Europeo a suffragio universale diretto, Lussemburgo, 1977; Jacques
Georgel, Geoffrey Hand Cheristhoph Sasse, European Electoral System Handbook,
Butterworth, London, 1979: Harald G. Kundhoch, Brger whlen europisch: 20
232
Capitolo IV
233
234
Capitolo IV
6.6 Decisioni del Consiglio del giugno e settembre 2002 relative all'elezione dei membri del Parlamento Europeo a suffragio universale diretto.
Il Consiglio dell'Unione Europea, con decisione del 25 giugno
2002 e del 23 settembre 2002, ha ritenuto opportuno procedere ad una
modifica dell'atto relativo all'elezione dei membri del Parlamento
dellUnione Europea a suffragio universale diretto allo scopo di consentire tale elezione conformemente a principi comuni a tutti gli Stati
membri, pur lasciando a questi ultimi la possibilit di applicare le rispettive disposizioni nazionali per gli aspetti non disciplinati dalla decisione stessa61.
Le modifiche pi significative riguardano la sostituzione del termine"rappresentante del Parlamento Europeo" con quello di "membro
del Parlamento Europeo" e ladozione, in via generalizzata, del sistema proporzionale e la possibilit per gli Stati membri di consentire il
voto di preferenza secondo le modalit da essi stabilite.
La decisione in commento stabilisce che l'elezione si deve svolgere a suffragio universale diretto, libero e segreto" e precisa che, in
funzione delle loro specificit nazionali, gli Stati membri possono costituire circoscrizioni elettorali per le elezioni al Parlamento Europeo
o prevedere altre suddivisioni elettorali, senza pregiudicare complessivamente il carattere proporzionale del voto.
Inoltre consente che gli Stati membri possano prevedere la fissazione di una soglia minima per l'attribuzione dei seggi, che non pu
superare a livello nazionale il 5 % dei suffragi espressi.
Per quanto concerne la formula elettorale la decisione lascia agli
Stati la facolt di optare tra una delle varianti dello scrutinio di lista o
di adottare il sistema uninominale preferenziale con riporto di voti
di tipo proporzionale (comunemente chiamato come voto singolo
http://www.swetswise.com/link/access%5Fdb?issn=0964-4016; G. Vigevano, Parlamento Europeo: una nuova procedura elettorale uniforme, in Quaderni costituzionali, 2003, Biblioteca Universit di Ferrara, L 5, cit., pp. 175 ss.
61
La decisione, che modifica lAtto relativo allelezione dei rappresentanti del
Parlamento Europeo a suffragio universale diretto del 1976, stata pubblicata nella
GUCE del 21 ottobre 2002. Le nuove norme entrano in vigore con le elezioni del
2004 sempre che i singoli Paesi labbiano recepita con apposita legge nazionale.
235
trasferibile nellintesa che le norme nazionali non devono nel complesso pregiudicare il carattere proporzionale del voto.
Ciascuno Stato membro pu, inoltre, fissare un massimale per le
spese dei candidati relative alla spese elettorali62.
I membri del Parlamento Europeo beneficiano dei privilegi e delle
immunit loro applicabili in virt del protocollo dell'8 aprile 1965 sui
privilegi e sulle immunit delle Comunit europee.
Si stabilisce inequivocabilmente che, a partire dall'elezione del Parlamento Europeo del 2004, la carica di membro del Parlamento Europeo incompatibile con quella di membro del parlamento nazionale.
In deroga a tale norma si precisa che:
- i membri del Parlamento nazionale irlandese eletti al Parlamento
Europeo in una votazione successiva possono esercitare il doppio
mandato fino alle elezioni successive del Parlamento nazionale irlandese;
- i membri del Parlamento nazionale del Regno Unito, che siano
anche membri del Parlamento Europeo nel periodo quinquennale che
precede le elezioni del Parlamento Europeo del 2004, possono esercitare il doppio mandato fino alle elezioni del 2009 per il Parlamento
Europeo.
La procedura elettorale disciplinata in ciascuno Stato membro
dalle disposizioni nazionali, che possono eventualmente tener conto
delle peculiarit dei singoli Stati membri a condizione che non venga
pregiudicato il carattere proporzionale del voto63.
62
V. Giulio Enea Vigevano, Parlamento Europeo: una nuova procedura elettorale uniforme, in Quaderni costituzionali, 1/2003, cit., pp. 175 ss. Cfr. inoltre: Federica
Ameglio, Una proposta per l'Europa: una procedura elettorale uniforme per l'elezione del Parlamento Europeo. SCD-1986/39-C/0171, Anno 14. No. 2. 1986. p. 6574. [Periodical]. N.B. La necessit di un nuovo sistema elettorale, e la decisione del
Consiglio in data 20 settembre 1976. Le difficolt insite nel tentativo di armonizzare
i vari sistemi adottati dai paesi della Comunit; l'inconciliabilit fra sistema elettorale maggioritario e rappresentanza proporzionale. Due proposte alternative: il sistema misto ed il single transferable vote. SCAD summary.
63
Lintroduzione del sistema proporzionale come metodo obbligatorio affermazione del tutto pleonastica in quanto gli Stati membri avevano gi adottato il sistema proporzionale per lelezione dei membri del Parlamento Europeo. Il Regno
Unito, con lEuropean Parliamentary Election Act del 1999, aveva optato per il sistema proporzionale di lista a base regionale.
236
Capitolo IV
Lart. 1-20, comma secondo, recita: Il Parlamento Europeo eletto a suffragio universale diretto dai cittadini europei, con uno scrutinio libero e segreto, per un
mandato di cinque anni (). La rappresentanza dei cittadini europei garantita in
modo regressivamente proporzionale, con la fissazione di una soglia minima di sei
membri del Parlamento Europeo per Stato membro.
65
V. Pasquale Scaramozzino, Il voto di preferenza nelle elezioni europee 1979
1999, 2003; Luciano Bardi, Voto di preferenza e competizione intra-partitica nelle
elezioni europee. Prospettive per una armonizzazione della legge elettorale (avec tableaux et annexe), 1988.
237
bro e nellorgano comunitario; tale incompatibilit si aggiunge alle altre presenti nellatto del 1976 tra le quali si ricordano: quella tra membro del PE e membro del Governo di uno Stato membro, della Commissione e della Corte di Giustizia (ed ora anche del Tribunale di I
grado).
Il Parlamento italiano ha ritenuto la decisione di cui ci si occupa
non direttamente vincolante, ma da considerare come una direttiva da
attuare con legge statale. Infatti sono state approvate due leggi: la prima n. 78 del 2004 recante: Disposizioni concernenti i membri del
Parlamento Europeo eletti in Italia con la quale ha modificato la legge n. 18 del 1979. La seconda n. 90 del 2004 delle quali ci occupiamo
in successivo paragrafo.
6.7 Definizione di una procedura elettorale uniforme (PEU) dopo
lapprovazione della nuova Costituzione dellUnione Europea.
La nuova Costituzione dellUnione Europea afferma il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo nei confronti
di <<Ogni cittadino dellUnione nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato>>. Inoltre essa dispone
che i membri del Parlamento Europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto (II-99).
La definizione di una procedura elettorale uniforme, in carenza di
espressa formale previsione del dettato costituzionale europeo, alquanto complessa e delicata, con ampie implicazioni giuridiche e politiche. La sua rilevanza connessa allo stesso concetto di democrazia
del sistema comunitario. Infatti non sufficiente che il Parlamento
Europeo sia eletto direttamente dai cittadini, ma occorre che ogni elettore abbia le stesse opportunit di scelta dei rappresentanti, in modo
tale che vi sia una equa espressione della volont popolare, se si vuole
limitare, almeno in parte, il cosiddetto deficit democratico comunitario. Inoltre questa una delle poche disposizioni dei trattati che ancora
attende una completa attuazione. Ormai le modalit tecnico-giuridiche
a cui si deve far riferimento sono state ampiamente individuate. Il continuo compromesso tra le diverse posizioni ed interessi presenti nella
Comunit non pu portare alladozione di una PEU imprecisa nei suoi
Capitolo IV
238
contenuti ed inadeguata allo scopo che gli Stati membri si sono prefissati. .
Qui di seguito si riportano due tabelle che contengono i sistemi elettorali dei 25 Paesi Membri del Parlamento dellUnione Europea.
Stato
Sistema elettorale
Numero
delle
circoscrizioni
Voto
di preferenza
Soglia
di sbarramento
Elettorato
Attivo/Passivo
Austria
Proporzionale
Si
4%
18
19
Belgio
Proporzionale
Si
No
18
21
Danimarca
Proporzionale
Si
No
18
18
Finlandia
Proporzionale
Si
No
18
18
Francia
Proporzionale
No
5%
18
23
Germania
Proporzionale
No
5%
18
18
Grecia
Proporzionale
No
No
18
21
Irlanda
Proporzionale
Si, trasferibile
No
18
21
Italia
Proporzionale
Si
No
18
25
Lussemburgo
Proporzionale
Si
No
18
21
Olanda
Proporzionale
Si
No
18
18
Portogallo
Proporzionale
No
No
18
18
Regno Unito
Ulster
Proporzionale
Proporzionale
78
1
Uninominale
Si, trasferibile
No
18
21
Spagna
Proporzionale
No
No
18
18
Svezia
Proporzionale
Si
4%
18
18
Stato
Sistema
elettorale
Cipro
Proporzionale
con metodo
dHondt
Malta
Estonia
Proporzionale
con formula di
HagenbachBischoff
Proporzionale
dHondt con
serie distributiva
1, 2, 3, 4 ecc
Lettonia
Proporzionale
con il metodo
Sainte-Lagu
(divisione in
base ai numeri
dispari consecutivi).
Lituania
Polonia
Proporzionale
sistema misto
del membro aggiunto: ballottaggio Formula
Hare
Proporzionale
con il metodo
dHondt con
formula Hare
Niemeyer
Repubblica Proporzionale
con metodo HaCeca
genbachBischoff
Et per
Numero delle Voto di
Soglia
elettorato
circoscrizioni preferenza di
attivo
sbarramento
collegio unico
nazionale (80 Una sola
No
18
seggi ripartiti preferenza
in 6 collegi)
un solo distretto eletto- voto unico
No
18
rale nazionale trasferibile
(con 65 seggi)
Un solo collegio nazionale, comprendente 101
Una sola
seggi ed 11
5%
18
collegi pluri- preferenza
nominali
(composti da
8 ed 11 seggi)..
Sono previsti
100 seggi, distribuiti in 5
collegi pluri- Una sola
5%
18
nominali.
preferenza
previsto un
solo collegio
a livello nazionale con
pi sottosezioni
239
Et per
elettorato
passivo
25
18
21
21
Una sola
preferenza
5%
18
21
5%.
18
21
5%
18
21
unico collegio
elettorale na- Una sola
zionale
preferenza
Capitolo IV
240
Stato
Sistema
elettorale
Numero delle
circoscrizioni
Slovenia proporzionale
Ungheria Proporzionale con
metodo dHondt
unico collegio
elettorale nazionale
Voto
di preferenza
Una
sola
preferenza
no
Soglia di
sbarramento
Et per
elettorato
passivo
No
18
18
5%
Maggiore
et
Maggiore
et
241
242
Capitolo IV
243
PSE
175
ELDR
54
GUE/NG
Gruppo confederale della Sinistra unitaria europea/Sinistra verde nordica
50
Verts/AL
Gruppo Verde/Alleanza libera europea
E
45
UEN
22
EDD
17
NI
31
Non iscritti
244
Capitolo IV
PPE-DE 268
PSE
202
ALDE
88
Verts/ALE
42
GUE/NGL
41
IND/DEM
36
Gruppo Indipendenza/Democrazia
UEN
27
NI
28
Non iscritti
245
V. L. Bardi, Parties, and Party System in the European Unione National and
Supranational Dimension, in R. Luther, F. Mller Rommel (a cura di), Political
Parties in the New Europe, Political and Analytical Challenges, Oxford University
Press, Oxford, 2002, pp. 293-321.
69
V. Morgan Larhant, Le financement des campagnes lectorales europennes,
2004 cit.; Michel Verpeaux, Le financement des partis politiques : la loi nationale et
lEurope (a propos de larrt du Conseil dEtat, 8 dicembre 2000, cit. Parti nationaliste basque ERI- PNB, 2002 ; ACE project : administration and cost of elections :
the user's guide to the ACE project electronic resources. - 1999
[http://www.aceproject.org/.].
70
Pubblicato sulla G.U.C.E. in data 15/11/2003
246
Capitolo IV
ziamento dei partiti politici a livello europeo, definisce come tali solo
quei partiti che risultino quantitativamente presenti in un certo numero
di Stati membri, e giunge a fissare una soglia minima di presenza (meramente numerico-quantitativa) al di sotto della quale qualsivoglia
partito o movimento o credo politico non potr essere considerato "di
livello europeo".
Il combinato disposto degli artt. 31, lett. b) primo e secondo periodo, lett. d), e 41,2 lett. a) statuisce, infatti, che:"Per beneficiare di
un finanziamento a carico del bilancio generale dell'Unione Europea,
un partito politico a livello europeo deve:
- essere rappresentato, in almeno un quarto degli Stati membri, da
membri del Parlamento Europeo o nei Parlamenti nazionali o regionali
o nelle assemblee regionali;
- aver ricevuto in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il
3% dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle
ultime elezioni del Parlamento Europeo;
- aver partecipato alle elezioni del Parlamento Europeo o averne
espresso l'intenzione.
Conseguentemente, tutti i partiti non dotati della prevista rappresentativit (pur se presenti in seno al PE) non verrebbero giuridicamente considerati di "livello europeo" e risulterebbero, pertanto, esclusi dalla concessione del finanziamento. Tale esclusione risulta
contraria alle disposizioni dei Trattati71 in quanto l'Unione si fonda sui
principi di libert, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali e dello stato di diritto, principi che sono comuni
agli Stati membri (art. 61 TUE).
L'Unione rispetta i diritti fondamentali garantiti dallo Costituzione
nella quale stata recepita la Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali, firmata a Roma il
04/11/1950, che sono patrimonio comune delle tradizioni costituzionali degli Stati membri.
71
V. F. Lanchester, Finanziamento della politica ed uguaglianza delle opportunit, in Quaderni costituzionali, 1999, fasc. I (aprile), pp. 126 132, (pubblicato anche come Das Gesetz zur freiwilligen Finanzierung von Parteien und politischen
Bewegungen in Italien in Jahrbuch des offenticlen Rechts der Gegenwart 46
(1998), pp. 475 481.
247
Nell'esercizio dei propri poteri e nel perseguimento dei propri obiettivi l'Unione si impegnata al rispetto di tali diritti, che costituiscono principi generali dellordinamento comunitario72.
L'Unione non pu ammettere provvedimenti incompatibili coi propri principi e coi diritti fondamentali comunemente riconosciuti dalle
costituzioni degli Stati membri.
Il disposto regolamentare costituisce palese violazione del principio
di non discriminazione che vieta che situazioni analoghe siano trattate
in maniera diseguale o che situazioni diverse siano trattate in maniera
uguale73.
Orbene, la previsione della concessione dei fondi dell'Unione in
capo a quei soli partiti politici che siano <<rappresentati, in almeno
un quarto degli Stati membri, da membri del Parlamento Europeo o
nei Parlamenti nazionali o regionali o nelle assemblee regionali>> o
che <<abbiano ricevuto in almeno un quarto degli Stati membri, almeno il 3% dei voti espressi in ognuno di tali Stati membri in occasione delle ultime elezioni del Parlamento Europeo>>, indubbiamente lesiva e discriminante nei confronti dei partiti (e dei loro rappresentanti eletti) che, pur non rispondendo ai menzionati criteri quantitativi, hanno comunque ricevuto un mandato popolare di rappresentanza politica in seno al Parlamento Europeo.
La dichiarazione n. 11 relativa all'art 191 del Trattato che istituisce
la Comunit europea, allegato all'atto finale del Trattato di Nizza, escludendo la concessione di finanziamenti ai soli partiti politici di livello nazionale, prevede che le disposizioni sul finanziamento dei partiti politici a livello europeo si applichino, su una stessa base, a tutte le
forze politiche europee rappresentate in seno al Parlamento Europeo.
I rappresentanti europei non rientranti nei limiti di cui all'art. 3 si
vedono riservare un trattamento ingiustificatamente ed illegittimamente discriminatorio rispetto ad altri rappresentanti europei, detentori di
un eguale mandato di rappresentanza politica, raggruppati in schieramenti territorialmente pi diffusi e quantitativamente pi ampi.
72
248
Capitolo IV
Gli atti adottati dalle istituzioni comunitarie debbono essere opportuni e necessari per conseguire lo scopo prefisso, fermo restando che,
qualora si presentasse e si imponesse una scelta tra pi misure appropriate allo scopo, si imporrebbe il ricorso alla misura meno restrittiva
e meno lesiva dei diritti costituzionali74.
Orbene, non risulta affatto caratterizzato da proporzionalit il tenore di una disposizione regolamentare che esclude in toto i rappresentanti dei partiti politici, pur presenti in seno al Parlamento Europeo ma
non rientranti nei limiti quantitativi di cui all'art. 3, dal godimento di
qualsivoglia minimo finanziamento, invece riconosciuto in notevole e
sproporzionata misura ai rappresentanti di altre organizzazioni politiche territorialmente pi diffuse.
La previsione di una pur minore, modica e proporzionata quota di
ristoro ai rappresentanti di tutte le forze politiche presenti in seno al
Parlamento Europeo, sarebbe certo pi rispettosa del rilevato principio, ed eviterebbe che alcuni tra i membri del Parlamento Europeo vedano compromesse - in misura maggiore rispetto a quanto necessario
per la realizzazione degli obiettivi prefissi dal Regolamento
2004/2003 - le prerogative finanziarie per l'esercizio del mandato parlamentare democraticamente conferito.
Quando interviene nell'ambito dell'affermazione di un principio politico (ovverosia l'istituzione di partiti politici a livello europeo), l'Unione non pu permettere il verificarsi di un vulnus al principio di
proporzionalit.
La regolamentazione del finanziamento dei partiti politici, applicabile <<su una stessa base a tutte le forze politiche europee rappresentate in seno al Parlamento Europeo>>, non pu non essere realizzata
senza il rispetto di tale fondamentale principio. La norma contestata
appare per pi versi non sorretta da sufficienti ragioni sotto il profilo
della proporzionalit, al quale ogni restrizione di diritti costituzionali
deve ubbidire.
74
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250
Capitolo IV
Risulta violato, poi, anche il principio di democrazia, che comune agli Stati membri e che rientra fra i fondamenti della costruzione comunitaria. Tale principio implica che i popoli partecipino all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa e che
venga garantito il collegamento diretto tra rappresentanti e rappresentati75.
La strutturazione dellUnione e delle Comunit in partiti politici di
livello europeo risponde a una serie di obiettivi legittimi, dettati al
tempo stesso dalla realt sociopolitica propria delle democrazie parlamentari, dalle sue specificit nei confronti delle assemblee parlamentari nazionali e dalle funzioni e responsabilit previste dal Trattato
dellUnione.
innegabile, per, che alla realizzazione di tali obiettivi contribuiscono grandemente anche i partiti politici territorialmente meno diffusi sulla scena politica europea, ma dotati di spiccati e ben precisi programmi ed orientamenti europei.
L'esclusione di questi ultimi dal finanziamento previsto rappresenta
un grave vulnus alla democrazia, intesa nell'affermazione del senso di
garanzia del rapporto diretto e costante tra eletti ed elettori.
Il divieto di accedere ai finanziamenti comunitari priverebbe un
rappresentante parlamentare appartenente ad una forza politica minore, delle prerogative riservate ad altre forze politiche solo territorialmente pi diffuse, ed ostacolerebbe gravemente l'esercizio del mandato che stato democraticamente conferito.
Tale divieto incide anche sulla rappresentanza politica degli elettori. La competizione politica , infatti, libera e democratica unicamente
se lo pure la possibilit di accedervi, nel senso che il costo delle indispensabili spese previste per la campagna elettorale e la diffusione
dei programmi politici non escluda a priori taluni candidati o talune
formazioni politiche.
Ancora, il principio di libert di associazione, sancito dall'art. 11
della CEDU e dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri,
fa parte dei diritti fondamentali che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, peraltro riaffermata dal preambolo dell'Atto unico eu75
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Capitolo IV
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Capitolo IV
Ai sensi dellart. 2 della direttiva in esame, si intendono per: - Elezioni comunali, le elezioni a suffragio universale diretto volte a designare i membri dell'organo rappresentativo e, se del caso, a norma della legislazione di ciascuno Stato
membro, il capo e i membri dell'organo esecutivo dell'ente locale di base.
- Stato membro di residenza lo Stato membro in cui il cittadino dell'Unione risiede senza averne la cittadinanza;
- Stato membro d'origine lo Stato membro di cui il cittadino dell'Unione ha la cittadinanza;
- Liste elettorali, il registro ufficiale di tutti gli elettori che hanno il diritto di votare in un determinato ente locale di base o in una delle sue circoscrizioni, compilato
ed aggiornato dall'autorit competente secondo la legge elettorale dello Stato membro di residenza, oppure il registro della popolazione residente se vi indicata la
qualit di elettore;
- Giorno di riferimento, il giorno o i giorni in cui il cittadino dell'Unione deve
possedere, a norma della legislazione dello Stato membro di residenza, i requisiti
prescritti per essere ivi elettore o eleggibile;
- Dichiarazione formale, la dichiarazione rilasciata dall'interessato, la cui inesattezza passibile di sanzioni a norma della legge nazionale applicabile.
81
V. S. Furlani , Elettorato attivo, in NN. D. I., VI, Torino, 1960, pp. 453 ss.;
Sullelettorato e sulle liste, vedi: G.B. Rizzo, perdita e riacquisto del diritto
255
Qualora ai cittadini dello Stato membro di residenza, per essere elettori o eleggibili, sia prescritto il compimento di un periodo minimo
di residenza nel territorio nazionale, chiunque sia elettore o eleggibile
considerato in possesso di tale requisito se ha risieduto in altri Stati
membri per un periodo equivalente82.
Gli Stati membri possono disporre che l'eleggibilit alle funzioni di
capo dell'organo esecutivo di un ente locale di base, di supplente o di
membro dell'organo direttivo collegiale sia esclusivamente riservata ai
propri cittadini. Possono parimenti disporre che sia riservato ai propri
cittadini l'esercizio delle funzioni di capo, di supplente o di membro
dell'organo direttivo collegiale esecutivo di un ente locale di base, anche se svolte solo a titolo transitorio e interinale. I cittadini dell'Unione, che sono eletti membri di un organo rappresentativo locale, non
possono partecipare alla designazione degli elettori di un'assemblea
parlamentare n all'elezione dei membri di tale assemblea.
Gli Stati membri possono disporre che la qualit di membro del
consiglio comunale nello Stato membro di residenza sia incompatibile
anche con l'esercizio, in altri Stati membri, di funzioni equivalenti a
quelle che, nello Stato membro di residenza, determinano una incompatibilit.
L'elettore esercita il suo diritto di voto nello Stato membro di residenza qualora ne abbia espresso la volont.
Gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per consentire
all'elettore, cittadino di altro Stato membro, di essere iscritto nelle liste
elettorali in tempo utile prima della consultazione elettorale a condizione che fornisca le stesse prove dell'elettore cittadino dello Stato in
allelettorato attivo, NR., 1983, pp. 342 ss.; per questioni attinenti al rigetto della
domanda di iscrizione nelle liste elettorali, vedi: Il ricorso gerarchico improprio in
materia elettorale, Al, 1983, pp. 70 ss.; G.B. Rizzo, Natura giuridica e impugnazione
delle deliberazioni adottate dalla Commissione elettorale mandamentale, nr, 1984,
pp. 924 ss.; F. Finocchiaro, Impugnazione della cancellazione dalle liste elettorali,
GIC, 1985, I, p. 2200; G. Coscia, Problemi dellelettorato attivo: la natura del contenzioso, A1, 1980, p. 233.
82
V. Andrea De Guttry, Elettorato attivo e passivo dei cittadini dellUnione Europea residenti in Italia nelle consultazioni per lelezione dei consigli comunali, in
Quaderni dellOsservatorio elettorale n. 36 (dicembre) 1996.
256
Capitolo IV
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Capitolo 5
Elezione dei membri dell'Italia nel Parlamento
dellUnione Europea
1. Il sistema elettorale
Le fonti normative sono costituite dalla legge 24 gennaio 1979, n.
181, come modificata dalla legge 9 aprile 1984, n. 612, dalla legge 18
gennaio 1989, n. 93, dal D.L. 24 giugno 1994, n. 408, dalla legge n. 78
del 27 marzo 2004 4e dalla legge n. 90 del 20045.
Salvo quanto disposto dalla legge suindicata, per l'elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento Europeo, si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni del testo unico delle leggi per l'elezione della
Camera dei deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni6.
I lavoratori dipendenti da enti pubblici o da privati datori di lavoro
che siano stati ammessi come candidati per l'elezione a rappresentanti
al Parlamento Europeo, possono chiedere di essere collocati in aspettativa non retributiva fino al giorno della votazione7.
Con riferimento a tali fonti normative sono state emanate le circolari del Ministero dell'interno 17 dicembre 1998, n. 110/98 e del Ministero delle finanze 26 settembre 1997, n. 257/E.
I rappresentanti dell'Italia al Parlamento Europeo sono eletti a suffragio universale con voto diretto, libero e segreto attribuito a liste di
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candidati concorrenti8.
Il sistema elettorale a rappresentanza proporzionale senza soglia
di sbarramento9. Il conteggio dei voti e la ripartizione dei seggi si fanno a livello nazionale. LItalia dispone di 78 (contro i precedenti 87)
seggi. Il territorio nazionale suddiviso in 5 circoscrizioni elettorali
(Nord-Ovest, 22 seggi; Nord-Est, 15 seggi; Centro, 16 seggi; Sud, 19
seggi; Isole, 19 seggi). Il complesso delle circoscrizioni elettorali forma il collegio unico nazionale.
L'assegnazione del numero dei seggi alle singole circoscrizioni
effettuata, sulla base dei risultati dell'ultimo censimento generale della
popolazione, con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta
del Ministro dell'Interno, da emanarsi contemporaneamente al decreto
di convocazione dei comizi elettorali.
La ripartizione dei seggi si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica per il numero dei rappresentanti spettante all'Italia e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei pi alti resti10.
I seggi vengono assegnati ai candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti di preferenza, che pu essere espresso a favore di
3 candidati nella circoscrizione del Nord-Ovest, di 2 candidati nelle
circoscrizioni del Nord-Est, del Centro e del Sud, e di 1 candidato nella circoscrizione delle Isole. I seggi vacanti vengono assegnati ai primi
candidati non eletti delle liste.
Se in una circoscrizione una lista non ha raccolto il numero sufficiente di voti per lassegnazione di un seggio, questi voti vengono riportati nella circoscrizione in cui la lista del partito in questione ha ottenuto la maggioranza relativa dei voti.
Le funzioni delle elezioni non possono essere valutate in maniera
astratta e prescrittiva, ma attraverso unanalisi concreta che deve dar
conto del contesto in cui queste si inseriscono
8
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Capitolo V
261
V. F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia: il dibattito sul sistema elettorale in Gran Bretagna e in Francia, in Quaderni costituzionali, 1981, n. 3, pp.
12351253.
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Capitolo V
263
tutti cittadini che abbiano raggiunto la maggiore et e che per tale fatto
sono chiamati appunto elettori15.
Allorganizzazione periodica elettorale appartengono i collegi elettorali che costituiscono il corpo elettorale nelle sue tipiche ripartizioni
organizzative con funzione di preposizione alle cariche elettive16.
Presupposto per la partecipazione alle elezioni liscrizione nelle
liste elettorali senza la quale non pu essere esercitato il diritto di voto. La disciplina dellelettorato attivo comune a qualsiasi tipo di elezione diretta o indiretta. Le liste elettorali sono uniche e risultano regolamentate dal T.U. approvato con DPR. 20 marzo 1967, n. 23317.
Sono elettori i cittadini che, entro il giorno fissato per la votazione
nel territorio nazionale, abbiano compiuto il 18 anno di et e siano iscritti nelle liste elettorali compilate a termini delle disposizioni contenute nel testo unico delle leggi per la disciplina dell'elettorato attivo
e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali, approvato con D.P.R.
20 marzo 1967, n. 223 e successive modificazioni.
Sono, altres, elettori i cittadini degli altri Paesi membri dell'Unione
che, a seguito di formale richiesta presentata entro e non oltre il novantesimo giorno antecedente la data fissata per le elezioni, abbiano
ottenuto l'iscrizione nell'apposita lista elettorale del comune italiano di
residenza.
Sono eleggibili alla carica di rappresentante dell'Italia al Parlamento Europeo gli elettori che abbiano compiuto il 25 anno di et entro il
giorno fissato per le elezioni.
15
V. G. Forti, Appunti sul diritto di voto, ora in Studi di diritto pubblico, I, Roma, 1937, cit. pp. 234 ss.; R. Carr de Malberg, Contribution la thorie gnerale de
lEtat, II, Paris, 1922, pp. 412 ss.; H. Kelsen, Vom Wert un Wesen der Dmocratie,
Tublingen, 1929, cit. pp. 88 e pp. 298.299; U.. Prosperetti, Lelettorato politico attivo, Milano, 1954, cit. pp. 91 ss.; P. Biscaretti di Ruffia, Diritto costituzionale, Napoli, 1962, p. 268.
16
V. G. Ferrari, in Enciclopedia del Diritto, vo. XIV, voce elezioni, Giuffr, Milano pp. 619 ss.; L. Casertano, Il diritto di voto, Napoli, 1911; Ferraccio, Sulla natura giuridica dellelettorato politico, in Riv. Dir. Pubbl. , 1909, pp. 73 ss.
17
V. S. Furlani, Elettorato attivo, in NN.D.I., VI, Torino, 1960, pp. 453 ss.; E.
Conti, Lelettorato attivo e la tenuta delle liste elettorali, Empoli, 2 vol., pp. 19631964; B. Palma, Elezioni (elettorato e liste elettorali), in Enciclopedia del Diritto,
XIV, Milano, 1965, cit. pp. 972 ss.
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Capitolo V
265
18
Per i partiti che non osservino tale preclusione prevista la sanzione della riduzione dei rimborsi elettorali <<fino ad un massimo della met, in misura direttamente proporzionale al numero dei candidati in pi rispetto a quello massimo consentito>>. In ogni caso sono <<inammissibili le liste circoscrizionali, composte da
pi di un candidato che non prevedono la presenza di candidati di entrambi i sessi>>.
19
Il rappresentante dichiarato decaduto, ai sensi del precedente comma, pu proporre ricorso contro la decisione dell'ufficio elettorale nazionale avanti la corte di
appello di Roma. Il ricorso deve essere proposto, a pena di decadenza, entro venti
giorni dalla comunicazione della decisione. Si applicano in quanto compatibili le disposizioni di cui agli articoli 44, 45, 46 e 47 della legge in esame.
20
V. Ugo Villani, Osservazioni sullelettorato passivo al Parlamento Europeo (la
legge italiana n. 9 del 18 gennaio 1989), 1989,
266
Capitolo V
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scegliere tra due cariche incompatibili tra loro, il non rispetto delle
norme sulle ineleggibilit rende nulla e/o annullabile lelezione. Esistono casi di ineleggibilit assoluta, quando il cittadino non pu essere
candidato in nessuna parte del territorio nazionale; in queste situazioni
il cittadino considerato ineleggibile per motivi legati alla sua persona. Di altro tipo sono invece le ineleggibilit relative, ovvero quelle
che dipendono non dalla persona del candidato, ma dalla carica rivestita. Per quello che riguarda lincompatibilit, lo scopo di questo istituto giuridico quello di impedire che la professione del candidato,
pubblica o privata che sia, interferisca e venga a falsare il suo ruolo
una volta eletto24.
4. Il procedimento elettorale
I comizi elettorali per la elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento Europeo sono convocati con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri.
La data e l'orario per la votazione degli elettori italiani residenti nei
Paesi membri della Comunit europea, che devono possibilmente
coincidere con quelli fissati per le elezioni che hanno luogo nel territorio nazionale, nonch la data e l'orario per le conseguenti operazioni di
scrutinio sono determinati, per ciascun Paese, dal Ministro dell'interno, previe intese con i Governi dei Paesi stessi, che sono assunte dal
Ministero degli affari esteri.
Le rappresentanze diplomatiche e consolari italiane presso i Paesi
della Comunit europea danno avviso dell'avvenuta pubblicazione del
decreto di convocazione dei comizi elettorali e della data della votazione nei rispettivi Paesi alle comunit italiane del luogo a mezzo di
manifesti da affiggere nella sede della rappresentanza nonch a mezzo
degli organi di stampa e di trasmissione audiovisiva e con ogni altro
idoneo mezzo di comunicazione.
24
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Capitolo V
Presso la Corte di Cassazione costituito l'Ufficio elettorale nazionale, composto da un presidente di sezione e da quattro consiglieri
nonch da magistrati supplenti, nominati dal primo Presidente.
L'Ufficio elettorale nazionale costituito entro tre giorni dalla data
di pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi ed esercita le
funzioni fino alla costituzione di quello successivo.
Presso la Corte d'appello nella cui giurisdizione il capoluogo della circoscrizione, costituito entro cinque giorni dalla data di pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi l'ufficio elettorale circoscrizionale composto da tre magistrati, e da magistrati supplenti dei
quali uno con funzioni di presidente, nominati dal presidente della
Corte d'appello.
Presso il Tribunale nella cui circoscrizione compreso il comune
capoluogo della provincia costituito, non prima del decimo e non oltre il quinto giorno antecedente la data della votazione, l'ufficio elettorale provinciale composto da tre magistrati, da magistrati supplenti dei
quali uno con funzioni di presidente, nominati dal presidente del tribunale.
Il deposito del contrassegno di lista presso il Ministero dell'interno
deve essere effettuato non prima delle ore 8 del quarantanovesimo
giorno e non oltre le ore 16 del quarantottesimo giorno antecedente
quello della votazione25.
Il Ministero dell'Interno:
a) comunica a ciascun ufficio elettorale circoscrizionale, entro il
quarantunesimo giorno antecedente quello della votazione, le designazioni di un rappresentante effettivo e di uno supplente incaricati di ef-
25
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26
270
Capitolo V
b) Fase preparatoria. Non appena pubblicato il decreto di convocazione dei comizi, scattano i termini rigorosi, che costellano tutto il
procedimento elettorale. Tale fase preparatoria riguarda la costituzione
degli uffici elettorali, lattrezzatura degli uffici e il materiale elettorale,
lelettorato attivo, lelettorato passivo e la presentazione delle liste dei
candidati e delle candidature individuali.
c) Fase della votazione. Conclusasi la fase preparatoria con la costituzione degli uffici, consegnati i certificati elettorali e depositate le
candidature, lapparato elettorale completo in tutti i suoi elementi,
personali e materiali, perch la funzione elettiva possa esplicarsi nel
tempo, nel luogo e secondo le modalit stabilite. Ci sono, dunque,
norme che regolano il tempo e il luogo della votazione ed altre specificamente stabilite a presidio della universalit, personalit, libert,
uguaglianza e segretezza del voto.
importante anche accennare alle modalit di espressione del voto.
Le elezioni moderne ripudiano la votazione orale e prescrivono in suo
luogo la forma scritta o meccanica. Nellordinamento italiano, in cui il
voto si esprime per iscritto, la preoccupazione di evitare la perdita dei
voti degli elettori analfabeti ha indotto a sostituire, in ambito elettorale, alla scrittura alfabetica, la scrittura per emblemi e per segni (chiamata scrittura emblematico-signitiva), la quale, essendo accessibile a
tutti, si rivela lo strumento pi idoneo ad assicurare concretamente il
rispetto del suffragio universale.
d) Fase dello scrutinio. Il procedimento elettorale caratterizzato
dalla pi rigorosa continuit, principio che si applica soprattutto allo
scrutinio, che, come avviene per le elezioni amministrative, deve
svolgersi senza interruzioni immediatamente dopo la chiusura dei seggi elettorali. Allo scrutinio vero e proprio deve precedere un accertamento contabile, consistente nel rilevare se il numero dei votanti, quale risulta dalle varie liste, coincide con quello dei tagliandi staccati dai
certificati elettorali, e, inversamente, se il numero delle schede rimaste
nella cassetta e non utilizzate coincide con quello degli elettori iscritti
che non hanno votato.
Dopo lo scrutinio segue ladempimento pi importante relativo alla
proclamazione degli eletti, che deve avvenire sempre <<n conformit
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Capitolo V
273
alla lista, sia essa singola che formata da liste collegate nelle varie circoscrizioni, tanti seggi quante volte il rispettivo quoziente elettorale di
lista risulti contenuto nella cifra elettorale circoscrizionale della lista. I
seggi che rimangono ancora da attribuire sono assegnati, rispettivamente, nelle circoscrizioni per le quali le ultime divisioni hanno dato
maggiori resti e, in caso di parit di resti, a quelle circoscrizioni nelle
quali si ottenuta la maggiore cifra elettorale circoscrizionale; a parit
di cifra elettorale circoscrizionale, si procede a sorteggio. Si considerano resti anche le cifre elettorali che non hanno raggiunto il quoziente
elettorale di lista. Se alla lista in una circoscrizione spettano pi seggi
di quanti sono i suoi componenti, restano eletti tutti i candidati della
lista e si procede ad un nuovo riparto dei seggi nei riguardi di tutte le
altre circoscrizioni sulla base di un secondo quoziente ottenuto dividendo il totale dei voti validi attribuiti alla lista nelle circoscrizioni
stesse, per il numero dei seggi che sono rimasti da assegnare. Si effettua, poi, l'attribuzione dei seggi tra le varie liste, con le modalit sopra
previste.
L'ufficio elettorale nazionale provvede a comunicare ai singoli uffici elettorali circoscrizionali il numero dei seggi assegnati a ciascuna
lista31.
Quando in una circoscrizione sia costituito un gruppo di liste con le
modalit indicate nell'articolo 12 della legge in esame, ai fini della assegnazione dei seggi alle singole liste che compongono il gruppo, l'ufficio elettorale circoscrizionale provvede a disporre in un'unica graduatoria, secondo le rispettive cifre individuali, i candidati delle liste
collegate. Proclama quindi eletti, nei limiti dei posti ai quali il gruppo
di liste ha diritto, i candidati che hanno ottenuto le cifre individuali pi
elevate. Qualora nessuno dei candidati della lista di minoranza linguistica collegata sia compreso nella graduatoria dei posti ai quali il
gruppo di liste ha diritto, l'ultimo posto spetta a quel candidato di mi31
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Capitolo V
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Uno dei componenti del seggio accerta che l'elettore ha votato apponendo la propria firma, accanto al nome dell'elettore, nell'elenco in
possesso del seggio elettorale. Le schede votate sono immesse nell'unica urna di cui il seggio dotato. Il presidente, gli scrutatori ed il segretario del seggio votano nella sezione presso la quale esercitano il
loro ufficio anche se siano iscritti come elettori in altra sezione, costituita all'estero.
Dopo che gli elettori hanno votato, il presidente procede alle operazioni di spoglio dei voti separatamente per ogni circoscrizione elettorale. Successivamente, nell'ora che sar stabilita con decreto del Ministro dell'interno, il presidente del seggio elettorale suddivide le schede
votate per circoscrizione elettorale. Il presidente, qualora abbia accertato che i votanti di una circoscrizione elettorale siano inferiori a 20,
chiude le relative schede in un plico che, sigillato con il bollo della sezione, viene recapitato ad altra sezione della circoscrizione consolare,
che sar indicata dal capo dell'ufficio consolare, presso la quale hanno
votato elettori appartenenti alla stessa circoscrizione elettorale.41
Il presidente d, quindi, inizio alle operazioni di spoglio dei voti
seguendo l'ordine con il quale le circoscrizioni elettorali sono elencate
nella tabella A allegata alla legge in esame. Durante lo spoglio dei voti
di una circoscrizione elettorale, le schede relative alle altre circoscrizioni devono essere custodite in apposite buste, sigillate con il timbro
della sezione42.
41
Delle operazioni di cui ai commi precedenti deve farsi menzione nel verbale
delle sezioni interessate.
42
Se, per causa di forza maggiore, l'ufficio non pu ultimare le operazioni di
scrutinio entro il termine di 12 ore dall'inizio delle medesime, si applicano le disposizioni dell'articolo 73 del testo unico 30 marzo 1957, n. 361. Le schede votate e non
spogliate vengono incluse in apposite buste. Il presidente dell'ufficio elettorale di sezione provvede a far redigere, in duplice esemplare, apposito verbale, nel quale deve
essere presa nota di tutte le operazioni prescritte dalla legge e deve farsi menzione di
tutti i reclami e proteste presentati. Il presidente provvede, altres, a far compilare un
estratto del verbale, per ciascuna circoscrizione elettorale, contenente i risultati della
votazione e dello scrutinio. L'estratto del verbale deve essere compilato anche quando, per una circoscrizione, non risulti votata alcuna scheda ovvero le schede siano
state assegnate per lo scrutinio ad altro ufficio elettorale di sezione.
I plichi, formati a norma dell'articolo 67 del testo unico 30 marzo 1957, n. 361,
per ognuna delle circoscrizioni elettorali, devono essere consegnati, contemporane-
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Capitolo V
279
candidato che, nella stessa lista e circoscrizione, segue immediatamente l'ultimo eletto.
Contro gli atti di proclamazione degli eletti, per motivi inerenti alle
operazioni elettorali successive alla emanazione del decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore pu proporre impugnativa davanti al tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Limpugnativa proposta con ricorso, che deve essere depositato
nella segreteria entro il termine di giorni trenta dalla pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale dell'elenco dei candidati proclamati eletti.
Il presidente, con decreto in calce al ricorso medesimo, fissa l'udienza di discussione della causa in via di urgenza e provvede alla
nomina del relatore. Il ricorso, unitamente al decreto di fissazione dell'udienza, deve essere notificato, a mezzo di ufficiale giudiziario a cura di chi lo ha proposto, alla parte che pu avervi interesse, entro dieci
giorni dalla data del provvedimento presidenziale43.
Contro le sentenze emesse in primo grado dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, la parte soccombente pu proporre appello al
Consiglio di Stato entro il termine di giorni cinque decorrenti dalla lettura del dispositivo della sentenza, mediante dichiarazione da presentare presso la segreteria del tribunale predetto. L'atto di appello contenente i motivi deve essere notificato entro il termine di giorni venti
dalla ricezione dell'avviso di pubblicazione della sentenza che va in43
280
Capitolo V
viato alle parti anche se non costituite. Per quanto qui non disposto, si
applicano le norme dell'articolo 29 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034 istitutiva dei TAR
10. Giudizi relativi alle condizioni di eleggibilit e di compatibilit
Per i giudizi relativi alle condizioni di eleggibilit e di compatibilit, stabilite dalla legge n. 18/1979 e ss. mm. in relazione alla carica di
rappresentante dell'Italia al Parlamento Europeo, competente, in
primo grado, la Corte d'appello; la competenza per territorio si determina con riguardo all'ufficio elettorale che ha proclamato l'elezione o
la surrogazione44.
L'azione si propone da parte di qualsiasi cittadino elettore con ricorso sul quale il presidente fissa, con decreto, l'udienza di discussione
della causa in via di urgenza e provvede alla nomina del giudice relatore45. Il ricorso, unitamente al decreto di fissazione dell'udienza, deve
essere notificato, a cura di chi lo ha proposto, entro dieci giorni dalla
data della comunicazione del provvedimento presidenziale, agli eletti
di cui viene contestata la elezione; e nei dieci giorni successivi alla data di notificazione, deve essere poi depositata alla cancelleria, sempre
a cura del ricorrente, la copia del ricorso e del decreto con la prova
dell'avvenuta notifica giudiziaria, insieme con tutti gli atti e documenti
del processo46.
44
Comma cos modificato dagli artt. 3 e 3 della lehhe 27 marzo 2004, n. 78.
Il ricorso deve essere depositato, a pena di decadenza, entro 60 giorni dalla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dei nominativi degli eletti a norma dell'articolo 24 della presente legge.
46
La parte contro la quale il ricorso diretto, se intende contraddirvi, deve farlo
mediante controricorso, da depositare in cancelleria, coi relativi atti e documenti, entro quindici giorni dalla data della ricevuta notificazione. I termini di cui sopra sono
perentori e devono essere osservati sotto pena di decadenza. All'udienza stabilita, il
collegio, udita la relazione del giudice all'uopo delegato, sentiti il pubblico ministero
nelle sue orali conclusioni e le parti, se presenti, nonch i difensori se costituiti, subito dopo la discussione, decide la causa in camera di consiglio, con sentenza il cui dispositivo letto immediatamente all'udienza pubblica dal presidente. Qualora il collegio ritenesse necessario disporre mezzi istruttori, provvede al riguardo con ordinanza, delegando per tali adempimenti e per qualsiasi altro accertamento il giudice
relatore; fissa, quindi, la nuova udienza di trattazione sempre in via di urgenza. Nel
45
281
giudizio si applicano, ove non diversamente disposto dalla presente legge, le norme
del codice di procedura civile; tutti i termini del procedimento sono per ridotti alla
met.
47
Per i giudizi di cui ai precedenti articoli obbligatorio il patrocinio di avvocato
secondo le norme generali. Gli atti relativi ai procedimenti sono redatti in carta libera e sono esenti dall'obbligo di registrazione e dalle spese di cancelleria.
282
Capitolo V
48
Chi, in occasione della elezione dei rappresentanti al Parlamento Europeo, partecipa al voto per l'elezione dei rappresentanti italiani e per l'elezione dei rappresentanti di altro Paese membro della comunit senza averne titolo punito con la reclusione da 1 a 3 anni e con la multa da L. 100.000 a L. 500.000.
Capitolo 6
Elezione membri degli altri 14 Stati nel Parlamento
dellUnione Europea
1. Le fonti normative dei 15 Stati dellUnione
L'articolo 19 (8 B) Trattato CE dispone: <<Ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non cittadino ha il diritto
di voto e di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo nello
Stato membro in cui risiede>>. Le modalit di esercizio di questo diritto sono state stabilite il 6 dicembre 1993 con la direttiva
93/0109/CE.
I quindici Stati membri applicano ormai un sistema di rappresentanza proporzionale. Nella Repubblica federale di Germania e in Francia, le liste che non abbiano ottenuto il 5% dei voti sono escluse dalla
ripartizione dei seggi. Tale soglia del 4% in Austria e Svezia. Fino
alle elezioni del 1994, il Regno Unito aveva applicato il sistema dello
scrutinio maggioritario (eccetto per l'Irlanda del Nord, nella quale veniva applicato il sistema della rappresentanza proporzionale)1.
2. Principi comuni per elezione del Parlamento Europeo
Nell'ottica delle elezioni del Parlamento dellUnione Europea del
10-13 giugno 1999 e di quelle del 2004 e del 2009, il PE (Parlamento
Europeo) ha inteso definire i principi comuni indispensabili ed ha adottato il 15 luglio 1998, a grande maggioranza (355 voti a favore,
146 contrari e 39 astensioni), la relazione dell'on. Georgios Anastassopoulos (PPE, GR)2.
1
Recueil de la lgislation sur les lections lgislatives, communales et europennes / Service central de lgislation du Luxembourg. 1999; Antoine Pantlis et
Stphanos Koutsoubinas, Les rgimes lectoraux des pays de l'Union europenne,
1998; Carlota Jackisch,sistemas electorales y sus consecuencias polticas, 1997
2
V. Rapport sur l'laboration d'un projet de procdure lectorale comprenant des
principes communs pour l'lection des membres du Parlement europen, UE,
Parlement europen, Commission institutionnelle. Rapporteur: Georgios Anas283
284
Se il dibattito europeo ha ruotato per molto tempo intorno a un'ipotetica "procedura elettorale uniforme", l'articolo 190 del trattato di
Amsterdam ha introdotto il concetto di "principi comuni" a tutti gli
Stati membri. In effetti, le discussioni svoltesi per molti anni hanno
dimostrato la difficolt di pervenire a un accordo generale e pertanto
prevalsa la soluzione di individuare almeno i principi comuni cui debbano restare soggetti gli stati membri dellUnione Europea in tema di
elezione dei propri rappresentanti nel Parlamento dellUnione Europea3 .
Sullo scacchiere istituzionale la responsabilit del PE, nella sua
funzione di "pilastro democratico", basata fra l'altro sulla sua capacit di "europeizzare" le istituzioni comunitarie. evidente che uno
dei modi di raggiungere tale obiettivo consiste nell'avvicinare l'elettore all'eletto. Ne deriva l'impegno del PE a favore di un sistema elettorale di matrice proporzionale, il che non significa che tale sistema
debba essere identico in tutti gli Stati membri. Nel giugno 1999, per la
prima volta dall'elezione del PE a suffragio universale diretto, i Quindici hanno introdotto sistemi proporzionali comuni4.
Se per il PE le disposizioni relative al diritto di voto in s, all'eleggibilit, allo svolgimento delle campagne elettorali, alle modalit d'esercizio del diritto di voto (facoltativo od obbligatorio, ecc.), alle incompatibilit nazionali diverse da quelle contenute nell'atto del 20 settembre 1976, non fanno parte dei principi comuni, diverso il discorso per gli altri ambiti del processo elettorale.
Nel suo progetto di atto, infatti, il PE precisa che i deputati europei
sono eletti <<a scrutinio di lista di tipo proporzionale>>. Gli Stati
membri devono costituire "delle circoscrizioni", limitatamente per gli
tassopoulos. 1998 ; Cline Belot, Christine But de lAn,Les lections europenne
2004 en Europe,2004;
3
Les lois lectorales pour les lections europennes / CE, Parlement europen.
1989; De kieswetten voor de Europese verkiezingen / EG, Europees Parlement. 2^
gerev. opl. 1989; As leis eleitorais para as eleies europeias / CE, Parlamento Europeu. 2 ed. rev. 1989; Legislacion electoral para las elecciones europeas / CE, Parlamento Europeo. 2^ ed. rev. - 1989; Le leggi elettorali per le elezioni europee / CE,
Parlamento Europeo. 2^ ed. riv. 1989;Electoral laws for European elections / EC,
European Parliament. 1989.
4
V. Andrea De Guttry, I nuovi diritti in materia elettorale del cittadino
dellUnione Europea, in Quaderni dellOsservatorio elettorale, n.31 (giugno), 1994
Capitolo VI
285
286
Inoltre, in un altro ambito di grande importanza per il carattere europeo dello scrutinio, gi dal 1994 tutti i cittadini dellUnione Europea
che ottemperano alle condizioni richieste possono essere elettori ed
eleggibili nel paese in cui risiedono.
3. Elezione parlamentari europei da parte dei 14 Stati dellUnione
Europea
3.1 Austria (elezione membri del Parlamento Europeo)
Si applica la legge costituzionale della Federazione austriaca
(1929), modificata dalla legge federale 1013 (1994) e dalla legge per
l'elezione al PE adottata il 21 gennaio 1996 (legge 117/96), modificata
dalle leggi federali 201/96, 162/98, 90/2003 e 132/2003.
LAustria dispone per la prossima 7 legislatura del 2009di 17 (prima 21 e attualmente 18) seggi. Il territorio federale costituisce una
circoscrizione elettorale unica per lelezione del Parlamento Europeo.
Il sistema elettorale quello proporzionale su scala nazionale, secondo il metodo dHondt della media pi forte. Lelettore pu votare
per una lista unica oppure dare dei voti di preferenza ad un candidato
di una lista. Ogni elettore ha a disposizione un voto. La soglia per ottenere la rappresentanza del 4% dei suffragi. Le liste che non abbiano raggiunto tale limite sono escluse dalla ripartizione dei seggi.Si
divide la cifra elettorale di ciascuna lista (voti validi ottenuti) per
1,2,3,4,5,6,etc. fino al numero dei seggi da assegnare. I risultati ottenuti (quoziente) vengono disposti in ordine decrescente tanti quanti
sono i seggi da assegnare. Ogni lista ottiene tanti seggi quanti sono i
quozienti che le appartengono compresi nella graduatoria.
I seggi sono attribuiti in base al numero di voti di preferenza ottenuto dai candidati.
Non sono presi in considerazione i candidati che non abbiano ottenuto almeno il 7% dellinsieme dei voti ottenuti dal partito.
lois lectorales pour les lections europennes/; UE, Parlement Europen, Direction
Gnrale des Etudes, 1997 :
[http://www.europarl.eu.int/workingpapers/poli/w13/default%5Ffr.htm.].
Capitolo VI
287
288
stria.
Va inoltre presentato un documento d'identit valido. Non sono richiesti altri documenti.
Il ventunesimo giorno prima della data limite, la lista elettorale
viene chiusa temporaneamente ed i cittadini dell'Unione possono
prenderne visione nel loro luogo di residenza durante i dieci giorni
successivi. Durante questo periodo essi possono chiedere al comune di
residenza la rettifica delle iscrizioni erronee o presentare ricorso se la
loro domanda d'iscrizione stata respinta.
I cittadini dell'Unione Europea, che non possono recarsi o essere
trasportati al seggio elettorale, devono chiedere, oralmente o per iscritto, il rilascio di un certificato elettorale al comune d'iscrizione nella lista elettorale. La domanda per il rilascio del certificato elettorale pu
essere presentata dagli elettori a partire dal giorno in cui sono indette
le elezioni e al pi tardi tre giorni prima della data delle elezioni. A
seguito di tale domanda, il giorno delle elezioni europee l'elettore sar
visitato nel proprio alloggio da un ufficiale appositamente incaricato, a
cui consegnerla scheda del proprio voto.
Entro tre giorni prima della data delle elezioni i comuni con pi di
1000 abitanti devono inviare all'indirizzo di tutti i cittadini dell'Unione
aventi diritto di voto un'informazione ufficiale sulle elezioni, che indichi la circoscrizione elettorale, il numero progressivo di registrazione
nella lista degli elettori, nonch il giorno, l'ora e il seggio presso cui
potranno votare.
Per evitare il doppio voto, il ministro federale degli Interni comunica alle autorit degli Stati di origine dell'Unione i nominativi dei loro cittadini che intendono esercitare il diritto di voto in Austria. L'iscrizione nella lista elettorale europea rimane valida finch l'elettore
in possesso dei requisiti necessari per l'esercizio del diritto di voto. In
caso di trasferimento di residenza in altro comune, il cittadino viene
iscritto automaticamente nella lista elettorale europea del nuovo comune di residenza. Se l'interessato ha lasciato l'Austria, il suo nominativo deve essere soppresso dalla lista elettorale europea del comune.
Entroil ventiquattresimo giorno prima della data delle elezioni, l'autorit elettorale federale chiude le liste elettorali e le pubblica nell'
"Amtsblatt zur Wiener Zeitung".
Capitolo VI
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290
- Fiamminga, che comprende i dipartimenti amministrativi, appartenenti alla regione fiamminga, fatta eccezione per il dipartimento
amministrativo di Hal-Vilvorde;
- Vallona, che comprende i dipartimenti amministrativi della regione Vallona, fatta eccezione per i comuni appartenenti alla regione
di lingua tedesca nonchdella regione Bruxelles-Hal-Vilvorde di cui
fanno parte i dipartimenti amministrativi di Bruxelles-Capitale e di
Hal-Vilvorde;
- germanofona,che comprende i comuni della regione di lingua tedesca.
Inoltre ci sono tre collegi elettorali: francese, neerlandese e germanofono. Le persone iscritte nella lista degli elettori della circoscrizione
elettorale della regione Bruxelles-Hal-Vilvorde, appartengono o al
collegio elettorale francese, oppure al collegio elettorale neerlandese,
in base alla loro scelta.
Durante le elezioni del 12 giugno 1994, su 25 deputati belgi, 14 sono stati eletti dal collegio elettorale Neerlandese (Friadre + una parte
della regione di Bruxelles), 10 dal collegio elettorale Francese (Vallona + una parte della regione di Bruxelles ), 1 dal collegio elettorale
Germanofono.
b - Sistema elettorale
Ciascun elettore dispone di un solo voto che pu attribuire o ad una
lista oppure a un candidato di una lista. Il panache o combinazione
di liste elettorali vietato. La ripartizione dei seggi avviene in base al
sistema della rappresentanza proporzionale e il conteggio dei voti avviene secondo il metodo dHondt (metodo dei divisori).
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Oltre ai cittadini belgi di 18 anni compiuti, possono assumere lo
status di elettori al Parlamento Europeo ed essere ammessi ad esercitare il loro diritto di voto in favore dei candidati delle liste belghe:
- i cittadini belgi che abbiano la residenza effettiva in un altro Stato
membro della Comunit europea;
- i cittadini degli altri Stati membri della Comunit europea che abbiano compiuto i 18 anni, che abbiano la residenza abituale in Belgio
e che non siano stati privati del diritto di voto nel loro Paese dorigine.
Inoltre, per essere eleggibile, occorre essere iscritti su una lista di
elettori belgi e possedere i seguenti requisiti:
Capitolo VI
291
292
Jrgen Elklit, Anne Birte Pade,Parliamentary Elections and Election Administration in Denmark; Danish Ministry of the Interior. 1995
[http://www.folketinget.dk/]
Capitolo VI
293
Le richieste, che devono essere datate e firmate dal richiedente stesso, devono
contenere le seguenti indicazioni: nominativo completo del richiedente; numero personale danese (o, in mancanza, la data di nascita); cittadinanza; indirizzo in Danimarca, eventuale ultimo indirizzo nello Stato d'origine;circoscrizione elettorale o
comune nelle cui liste elettorali l'interessato era eventualmente iscritto per le precedenti elezioni del Parlamento Europeo. Almeno venti giorni prima della data delle
elezioni, le autorit comunali comunicano al richiedente eventuali errori che possono
essere corretti dietro sua indicazione, dopo di che prendono le disposizioni necessarie per iscrivere il richiedente nelle liste elettorali. Le autorit comunali informano
contemporaneamente lo Stato d'origine del richiedente, in modo che si possano adottare le disposizioni necessarie per evitare la possibilit di un doppio diritto di voto e
di candidatura. L'iscrizione alle liste elettorali valida fino a quando l'interessato
soddisfa le condizioni per esercitare il diritto di voto. La comunicazione di un depennamento dalle liste elettorali deve essere inviata almeno venti giorni prima della
data delle elezioni.
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Tutti coloro che siano in possesso dei requisiti previsti per l'esercizio del diritto di voto e che abbiano compiuto il venticinquesimo anno
di et hanno anche il diritto di essere eletti. Non possibile votare o
presentarsi come candidato contemporaneamente in Grecia e nel proprio Stato membro di origine nel corso delle stesse elezioni13.
b - Presentazione delle candidature
13
Capitolo VI
301
302
dell'esercito e della polizia, i governatori o i presidenti di persone giuridiche di diritto pubblico o di imprese pubbliche.
d - Mandati e circoscrizioni elettorali
Il territorio nazionale costituisce una circoscrizione elettorale unica
nella quale vengono eletti i22 membri(prima 25, attualmente 24 membri) delParlamento Europeo.
e - Ripartizione dei seggi
I seggi sono attribuiti secondo lordine dei candidati sulla lista. I
seggi vacanti sono attribuiti ai candidati supplenti della stessa lista. Se
sulla lista non ci sono candidati sufficienti, si organizzanoelezioni
suppletive parziali.
f - Contenzioso
I risultati dellelezione possono essere contestati davanti al Tribunale costituzionale.
g Finanziamento
Pubblico: lo 0,5 per mille delle entrate del bilancio nazionale, a titolo di finanziamento elettorale straordinario in occasione delle europee, viene ripartito sulla base dei voti ottenuti, fra i partiti che ottengono almeno un deputato europeo o l'1,6% del totale dei voti espressi.
h - Partecipazione di cittadini di altri stati membri dell'unione all'attivit politica
I cittadini comunitari diversi da quelli greci non possono fondare
partiti politici; possono, invece, aderire a partiti o gruppi politici esistenti.
3.7 -Germania (elezione membri del Parlamento Europeo)
La legge elettorale tedesca del 16 giugno 1978 stata modificata da
ultimo dalla legge 11 novembre 1993, nonch dalle leggi del 13 marzo
1994 e del 18 giugno 1997.relative alle modalit di esercizio del diritto di voto e di eleggibilit per i cittadini dellUnione Europea15.
15
Capitolo VI
303
teienlandschaft in Deutschland vor den Wahlen, 1994;Hartmut Schramm,Die 'Berliner' Abgeordneten im Europischen Parlament, 1987; Jesse, Eckhard,The West
German electoral system : The case for reform, 1949-87, 1987
304
siedano il diritto elettorale pieno. I candidati eletti possono essere contemporaneamente membri del Bundenstag.
d - Modalit per la presentazione delle candidature
Le candidature delle liste possono essere presentate per ogni singolo Land o essere raggruppate su una lista unica, comune a tutti i
Lnder. Possono presentare le liste di candidati i partiti politici e le associazioni politiche, basate sullaffiliazione (ad esempio, le federazioni europee di partiti).
Se un partito non dispone di almeno 5 rappresentanti al Bundenstag
o alla Dieta di un Land, occorre raccogliere 4.000 firme per poter presentare una lista federale e 2.000 firme per una lista in un Land.
e - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
Ciascun partito si vede attribuito dopo le elezioni un rimborso, proveniente da un fondo che copre le spese elettorali, in proporzione dei
suffragi ottenuti. Ciascuna lista percepisce 1,30 marchi per ciascun
voto per i primi 5 milioni di voti raccolti, e un marco per ciascun voto
oltre tale cifra. Hanno diritto al rimborso tutte le liste che abbiano ottenuto almeno lo 0,5% dei voti. Si prevede un limite delle spese per la
campagna elettorale in base ad un accordo tra i partiti.
f - Assegnazione dei seggi
I seggi sono ripartiti in base allordine dei candidati indicati sulle
liste. I seggi vacanti sono assegnati ai supplenti, i quali possono essere
designati parallelamente a ogni candidato della lista. In mancanza di
sostituti, il seggio assegnato al primo candidato non eletto della lista.
Non sono ammesse alla ripartizione dei seggi le liste che raccolgono
meno del 5% dei voti a livello federale.
g - Verifica dello scrutinio
La verifica dello scrutinio effettuata dal Bundenstag. I ricorsi
contro la decisione del Bundenstag possono essere presentati presso il
Tribunale costituzionale federale (Bundesverfassungsgericht).
3.8 -Irlanda (elezione membri del Parlamento Europeo)
Per le elezioni al Parlamento Europeo si applicano lEuropean Assembly Election Act del 1977, lEuropean Assembly (rappresentanti
irlandesi) Act del 1979, lEuropean Assembly Elections Act del 1984
(Acts of the Oireachtas del 1977, 1979, 1984), lElectoral (Amen-
Capitolo VI
305
dment) Act 1986, lElectoral Act 1992 e lEuropean Parliament Election Act 1993.
Si applicano, inoltre, la legge elettorale (emendamento del 1998) e
le disposizioni (bollettini) relativi alle elezioni al Parlamento Europeo
del 1998. La direttiva sul diritto di eleggibilit dei cittadini
dellUnione stata recepitadallEuropean Parliament Elections (voti e
candidature), Regulations 199416.
Da tali fonti normative si ricavano le seguenti caratteristiche:
a - Sistema elettorale
stato adottato un sistema elettorale quasi proporzionale, che prevede un sistema di voto semplice trasferibile. I nomi dei candidati figurano in ordine alfabetico sulla scheda elettorale.
Lelettore vota per un candidato e indica inoltre lordine di preferenza dei candidati ai quali il suo voto deve andare nel caso in cui il
candidato designato per primo abbia gi ottenuto il numero dei voti
necessari per essere eletto, oppure venga escluso per non aver raccolto
un numero sufficiente di voti. Si tratta di un sistema elettorale tradizionale di scrutino uninominale, ma preferenziale.
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
I 12 (prima 15, attualmente 13) membri irlandesi del Parlamento
Europeo sono eletti in quattro circoscrizioni: Dublino, Munster, Leinster e Connacht/Ulster.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Dispongono della pienezza del diritto di voto i cittadini irlandesi e i
cittadini dellUnione Europea che abbiano compiuto 18 anni e che
siano domiciliati in Irlanda. Coloro che risiedono allesterno della
Comunit europea, per esercitare il loro diritto di voto, devono presentare la domanda discrizione sulle liste elettorali. La legislazione
elettorale irlandese prevede il voto personale e per corrispondenza. Gli
irlandesi iscritti nel registro postale di una circoscrizione possono votare per posta. Gli irlandesi residenti allestero non potendo essere iscritti nel suddetto registro, non possono votare per i candidati irlandesi.
16
Mary Robinson , Il ruolo del Parlamento irlandese , I Parlamenti della comunit europea, 2001.
306
Dispongono del diritto di eleggibilit i cittadini dellUnione Europea che abbiano compiuto 21 anni.
d - Modalit per la candidatura
I candidati possono presentarsi a titolo individuale o essere designati da terzi. Al momento della presentazione di ogni candidatura,
devono essere versate 1.000 lire irlandesi. La cauzione restituita qualora il candidato ottenga almeno un terzo del numero di voti necessario ad essere eletto.
e- Incompatibilit
Oltre alle incompatibilit previste dallAtto elettorale europeo del
20 settembre 1976, la qualit di membro del PE incompatibile con la
carica di Attorney General o di Presidente o vicepresidente del Dail o
del Seanad. La qualit di membro del Dail o del Seanad , invece,
compatibile con quella di deputato al Parlamento Europeo. Inoltre sono applicate le incompatibilit previste dalla direttiva comunitaria del
6 dicembre 1993.
f - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
Non ci sono disposizioni specifiche riguardanti la campagna elettorale.
g - Verifica dello scrutinio
prevista la consegna di un processo verbale (che descrive
lavvenuta applicazione della procedura elettorale e che garantisce la
validit dei risultati) da parte del presidente di ogni circoscrizione nelle mani del ministro competente.
Gli elettori o i candidati possono affiggere i risultati delle elezionipresso la High Court.
h -Assegnazione dei seggi
Lordine alfabetico in base al quale i nomi dei candidati appaiono
sulla scheda elettorale, non preso in considerazione per
lattribuzione dei seggi. Un candidato, per essere eletto, deve ottenere
un numero prestabilito di voti (quota), che si ottiene dividendo il
numero totale dei suffragi espressi per il numero di seggi + 1 e aggiungendo al risultato della divisione il numero 1.
I seggi vacanti sono assegnati ai candidati delle altre liste il cui
numero dei voti ottenuti superi il quorum, a seconda delle preferenze
espresse dallelettore.
Capitolo VI
307
308
Capitolo VI
309
capitolo Y). Il 4 febbraio 1994 sono state fissate le disposizioni relative al diritto di voto e di eleggibilit per i cittadini dellUnione.
Le fonti normative test citate cos rappresentano il sistema elettorale per lelezione dei membri del Parlamento Europeo nei Paesi Bassi:
a - Sistema elettorale
Rappresentanza proporzionale integrale su scala nazionale. Nessun
quorum. Si noti, altres, che vi sono 19 circoscrizioni, le quali, tuttavia, hanno soltanto valore amministrativo, dato che i voti sono sommati a livello nazionale.Per il computo dei voti si utilizza il metodo
d'Hondt con voto di preferenza
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
I Paesi Bassi dispongono di 25 (prima 31, attualmente 27) mandati.
Il territorio neerlandese costituisce una circoscrizione elettorale unica.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
Dispone della pienezza del diritto di voto ogni cittadino olandese
che abbia compiuto 18 anni. I cittadini olandesi residenti in un altro
Stato membro dellUnione possono votare personalmente, per procura
o per corrispondenza.
Sono elettori i cittadini di uno Stato membro dell'Unione Europea
che:
x
alla data delle elezioni abbiano compiuto 18 anni d'et ;
x
abbiano la residenza principale nei Paesi Bassi e siano residenti in un comune di tale paese;
x
non abbiano perso i diritti elettoralin nei Paesi Bassi, n nel
paese d'origine.
eleggibile ogni cittadino dell'Unione Europea che abbia compiuto
18 anni e disponga della pienezza del diritto di eleggibilit nel suo paese di origine. Il cittadino dell'UE non deve essere stato privato della
sua eleggibilit da un giudice olandese. Nessuno pu votare o presentarsi come candidato in pi di uno Stato membro nel corso delle medesime elezioni. I cittadini europei devono presentare domanda d'iscrizione al registro elettorale del comune di residenza non pi tardi di
42 giorni prima della data delle elezioni.
Per le elezioni del 1994 tutti gli elettori comunitari che, alla data di
presentazione della lista dei candidati risultavano iscritti al registro
della popolazione del comune, sono stati automaticamente invitati a
310
votare. All'invito era allegato un modulo sul quale l'elettore poteva indicare se intendeva votare nei Paesi Bassi o nel paese d'origine. Gli elettori, che hanno dichiarato di voler votare nei Paesi Bassi o che non
hanno rinviato il modulo, sono stati iscritti sulla lista elettorale olandese.
L'iscrizione ha carattere permanente. Ci significa che una volta iscritto nel registro elettorale nei Paesi Bassi, l'elettore comunitario potr restarvi iscritto. Gli elettori iscritti ricevono, in tempo utile prima
delle elezioni, un certificato elettorale che indica il seggio nel quale
dovranno votare. In caso di cambiamento di residenza all'interno dei
Paesi Bassi l'elettore deve comunicare il nuovo indirizzo affinch il
certificato elettorale possa essere spedito al nuovo indirizzo. Se trasferisce il suo domicilio o residenza fuori dalterritorio dei Paesi Bassi,
deve darne comunicazione al comune. Le decisioni in materia d'iscrizione nelle liste elettorali sono passibili di ricorso presso la sezione
amministrativa del Consiglio di Stato. Al fine di prevenire il doppio
voto il Borgomastro (sindaco) comunica alle autorit degli altri Stati
membri dell'Unione Europea i nominativi dei loro cittadini che hanno
espresso l'intenzione di esercitare nei Paesi Bassi il proprio diritto di
voto attivo.
d - Modalit per la candidatura
Le candidature sono presentate dai partiti politici (sono necessarie
30 firme). Le liste con pi di 15 seggi possono presentare 80 candidati, le altre liste non pi di 30. I partiti che non sono rappresentati al
Parlamento Europeo devono versare una cauzione di 25.000 fiorini
(1.000 fiorini per distretto). Lo Stato restituisce tale cauzione solo se il
partito ottiene almeno i tre quarti del "quorum elettorale". Le liste dei
candidati vengono depositate dai partiti politici o da dieci elettori.
Il cittadino della Comunit, che vuole candidarsi alle elezioni, deve
presentare all'atto della candidatura una dichiarazione formale in cui:
x
dichiara la propria nazionalit e il proprio indirizzo nei Paesi
Bassi;
x
comunica, se del caso, il comune dello Stato membro d'origine
nelle cui liste stato iscritto da ultimo;
x
dichiara di non essere contemporaneamente candidato alle elezioni del Parlamento Europeo in un altro Stato membro Il candidato
Capitolo VI
311
312
Capitolo VI
313
effettuato dai partiti. Tuttavia, i partiti non possono spendere per ogni
candidato un importo superiore a 15 volte il salario minimo mensile.
f - Assegnazione dei seggi
I seggi sono ripartiti seguendo lordine dei candidati di lista. In caso di decesso, dinvalidit o di dimissioni di un membro, il seggio sar
assegnato al candidato o, eventualmente, al supplente della stessa lista
seguendo lordine dei candidati della lista.
g - Verifica dello scrutinio
La verifica dei risultati elettorali effettuata a livello dei distretti e
delle regioni autonome da una commissione di verifica. Le disposizioni previste per le elezioni nazionali si applicano alla verifica generale dei risultati generali delle elezioni e la nomina dei candidati sono
effettuate da unassemblea di verifica generale istituita a Lisbona.
La Corte costituzionale la sola competente in caso di ricorsi contenziosi elettorali.
3.12 - Regno Unito (elezione membri del Parlamento Europeo)
Il Regno Unito ha adottato la legge elettorale per le elezioni europee nel maggio 1978 (European Parliamentary Elections Act). Tale
legge stata modificata e integrata dallEuropean Elections Act del
1981, dal Representation of People Acts del 1983 e 1985, dalle normative del 1986 relative alle elezioni al Parlamento Europeo in Irlanda
e in Scozia nonch dallEuropean Parliamentary Elections Act del
1993. Inoltre, lemendamento relativo allesercizio del diritto di voto e
di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo dei cittadini
dellUnione Europea residenti nel Regno Unito, entrato in vigore il
16 febbraio 1994 con lEuropean Parliament Elections Regulation
1994. La legge elettorale del 5 maggio 1978 stata modificata e integrata il 15 febbraio 1994 con l'adeguamento del numero dei deputati.
In virt della legge del 14 gennaio 1999, stato applicato per la prima
volta in Inghilterra, Scozia e Galles nelle elezioni del 2004 un sistema
elettorale di rappresentanza proporzionale.
Da tali fonti normative possibile ricavare il seguente procedimento elettorale:
a - Sistema elettorale
314
Vige il sistema di rappresentanza proporzionale basata sullo scrutinio di liste regionali bloccate in 11 regioni: Easter (8 seggi), East Midlands (6 seggi); Londra (10 seggi); North East England (4 seggi);
North West England (10 seggi); South East England (11 seggi); South
West England (7 seggi); West Midlands (8 seggi); Yorkshire e Humberside (7 seggi); Scozia (8 seggi); Galles (5 seggi).
b -Ripartizione dei seggi
Per le regioni summenzionate viene applicato il metodo d'Hondt.
Rappresentanza proporzionale, basata sul voto unico trasferibile,
per i 3 seggi attribuiti all'Irlanda del Nord. I tre rappresentanti
dellIrlanda del Nord sono eletti secondo il sistema irlandese, vale a
dire in base alla rappresentanza proporzionale, in ununica circoscrizione elettorale che deve eleggere tre rappresentanti e dove in vigore
il sistema di scrutinio uninominale con resto di voti.
b - Mandati e circoscrizioni elettorali
Il Regno Unito dispone di72 (prima 87, attualmente 78) mandati ripartiti tra Inghilterra, Scozia, Galles e Irlanda del Nord.
c - Diritto di voto, eleggibilit e modalit di voto
elettore ogni cittadino del Regno Unito e degli Stati membri dell'UE che abbia compiuto 18 anni e disponga della pienezza del diritto
di voto nel suo paese d'origine.
I membri della Camera dei Lord hanno anch'essi diritto di votare,
contrariamente a quanto avviene per le elezioni nazionali.
Per poter votare i cittadini britannici residenti all'estero nonch gli
appartenenti alle forze armate devono rilasciare una dichiarazione di
eleggibilit.
eleggibile ogni cittadino dell'Unione Europea che abbia compiuto
21 anni e disponga della pienezza del diritto di eleggibilit nel paese
di origine.
Le ineleggibilit e le incompatibilit sono quelle previste dallAtto
del 20 settembre 1976, nonch quelle contenute nella legge del 16
febbraio 1994. La qualit di membro del PE compatibile con quella
di membro della Camera dei Comuni e della Camera dei Lord.
d - Modalit per la candidatura
I candidati non devono essere obbligatoriamente designati da un
partito politico. Nelle circoscrizioni elettorali, ogni candidatura deve
essere sostenuta da almeno 30 elettori. Inoltre, deve essere versata una
Capitolo VI
315
cauzione di 5.000 sterline per lista e per regione e 5.000 sterline per
candidato indipendente (rimborsabili).
e - Assegnazione dei seggi
In Inghilterra, in Scozia e in Galles, sono eletti i candidati che ottengono il maggior numero di voti in ogni circoscrizione, chiamata a
eleggere un solo deputato. Nella circoscrizione dellIrlanda del Nord,
chiamata ad eleggere 3 deputati, sono eletti i candidati che hanno ottenuto un numero sufficiente di voti di preferenza della categoria 1, essendo i seggi restanti assegnati in base al numero di voti della categoria 2, della categoria 3, etc.
I seggi vacanti sono assegnati tramite elezioni secondarie. Non vi
alcuna soglia di sbarramento.
f - Disposizioni che regolano la campagna elettorale
A differenza delle elezioni nazionali, nessuna disposizione specifica viene applicata per le elezioni europee. Vi per limitazione delle
spese della campagna elettorale che non gode di alcun finanziamento
pubblico. Le spese sono limitate a 10.000 sterline con un importo addizionale di 4,3 pence per elettore.
g - Verifica dello scrutini
Il Presidente della commissione elettorale di ogni circoscrizione
responsabile per il computo dei voti e la proclamazione dei risultati. I
risultati delle elezioni possono essere contestati davanti alla High
Court.
3.13 -Spagna (elezione membri del Parlamento Europeo)
La legge organica del 19 giugno 1985 sul regime elettorale generale in Spagna, stata modificata e integrata dalle leggi2 aprile 1987,
13 marzo 1991,2 novembre 1992 nonch dalla legge30 marzo 1994
sul recepimento delle disposizioni della direttiva comunitaria
93/100/CE. Le elezioni al Parlamento Europeo sono, inoltre, disciplinate dal decreto reale n 421/1991 che raccoglie le disposizioni relative
alla procedura elettorale del 5 aprile 1991 nonch dal decreto reale
2118/1993 del 3 dicembre 1993 (BOE n.290 del 04.12.9317.
17
316
Capitolo VI
317
didarsi in Spagna e nel proprio Stato membro di origine nel corso delle medesime elezioni.
Coloro che intendono esercitare il diritto di voto alle elezioni del
Parlamento Europeo in Spagna devono iscriversi nella lista elettorale
"ad hoc" istituita di volta in volta per questo tipo di elezioni.
I cittadini dell'Unione Europea non spagnoli residenti in Spagna figurano automaticamente nello schedario elettorale generale spagnolo
in quanto, essendo tenuti ad iscriversi presso il comune di residenza,
tale comune informa l'ufficio dello schedario elettorale della loro residenza in Spagna. Tuttavia per iscriversi nella lista elettorale "ad hoc"
predisposta per ciascuna elezione del Parlamento Europeo, gli interessati dovranno manifestare tale volont in forma scritta.
Per ogni elezione al Parlamento Europeo, l'ufficio dello schedario
elettorale invier ai cittadini dell'Unione Europea non spagnoli, residenti in Spagna, una comunicazione in cui vengono informati del loro
diritto di votare con invito:
x
a manifestare la loro volont di esercitare in Spagna il diritto di
voto attivo nella elezione al Parlamento Europeo;
x
e, qualora desiderino votare in Spagna, a indicare il comune o
la circoscrizione del loro paese di origine nella cui lista elettorale risultano compresi.
Le persone che non risponderanno a tale invito o che risponderanno
negativamente allo stesso non saranno iscritte nella lista elettorale "ad
hoc" per l'elezione europea e, di conseguenza, non potranno votare in
Spagna. Esse potranno tuttavia votare nel loro paese d'origine.
Coloro che risponderanno affermativamente alla comunicazione saranno iscritti in tale lista elettorale "ad hoc" per l'elezione al Parlamento Europeo. Nella risposta dovranno indicare:
x
nome e cognome;
x
provincia e comune di residenza;
x
indirizzo in detto comune, sesso, luogo e data di nascita, livello d'istruzione, estremi del documento d'identit;
x
nazionalit.
L'iscrizione nello schedario elettorale rester invariata finch l'elettore non chieder di esserne radiato o siano cambiate le circostanze
o condizioni personali dell'elettore stesso. A questo scopo l'elettore
deve comunicare al sindaco del comune di residenza tutti i suoi cambi
318
In base alle informazioni comunicate dalle amministrazioni comunali, le delegazioni provinciali dell'ufficio dello schedario elettorale elaborano le liste elettorali, che saranno a disposizione degli interessati i quali potranno consultarle in qualsiasi momento presso gli uffici comunali e presso la delegazione provinciale competente. In qualsiasi momento gli interessati possono presentare un reclamo in merito ai dati iscritti nelle liste elettorali, indirizzandolo alla delegazione provinciale
dell'ufficio dello schedario elettorale, che deliberer nel termine di cinque giorni.
Inoltre, in vista delle elezioni al Parlamento Europeo, a partire dal sesto giorno
dopo che le elezioni sono state indette, le liste elettorali sono esposte al pubblico
presso gli uffici comunali per la durata di otto giorni, in modo che entro tale termine
qualsiasi cittadino dell'Unione Europea non spagnolo residente in Spagna possa inoltrare ricorso alla delegazione provinciale dell'ufficio dello schedario elettorale competente contro l'erronea o incompleta iscrizione o il diniego d'iscrizione nella lista
elettorale. I reclami possono essere inoltrati direttamente alle delegazioni provinciali
o tramite le amministrazioni comunali. Entro il termine di tre giorni la delegazione
provinciale dell'ufficio dello schedario elettorale decider in merito ai reclami presentati e ordiner le rettifiche pertinenti. Contro tale decisione pu essere presentato
ricorso al giudice di prima istanza entro il termine di cinque giorni dalla notifica. La
sentenza dovr essere pronunciata entro il termine di cinque giorni. Una volta che le
liste elettorali affisse al pubblico sono state modificate conformemente alle decisioni
prese in merito ai reclami presentati, si ottengono le liste definitive in cui figurano
gli elettori che potranno votare il giorno delle elezioni; ogni elettore iscritto nelle liste ricever al suo domicilio un certificato elettorale che indicher, oltre ai dati della
sua iscrizione, l'indirizzo del seggio elettorale presso il quale deve votare.
Capitolo VI
319
fatto domanda alla delegazione provinciale dell'ufficio elettorale competente della sua provincia d'iscrizione. La domanda deve essere compilata personalmente su un formulario che pu essere richiesto presso
qualsiasi ufficio postale fino al decimo giorno prima delle votazioni.
In caso di malattia o incapacit di compilare personalmente la domanda di voto per corrispondenza, questa pu essere fatta, a nome
dell'elettore, da un'altra persona autorizzata in forma notarile mediante
un documento rilasciato individualmente per il singolo elettore senza
la possibilit di includere nello stesso documento pi elettori.
e - Modalit per la presentazione della candidatura
Presentazione: la scadenza fissata al momento della pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi elettorali (la legge organica precisa che la presentazione delle candidature per le elezioni va
fatta fra 15 e 20 giorni dopo la pubblicazione del decreto).
Modalit: possono presentare le candidature in liste bloccate i partiti, le coalizioni, le federazioni e i raggruppamenti di elettori che abbiano raccolto le firme di 15.000 elettori o di 50 persone che ricoprono cariche elettive (compresi gli eletti ai consigli municipali).
Oltre ai documenti richiesti ai cittadini spagnoli, un cittadino comunitario che figura in una lista di candidati accluder alla sua dichiarazione di candidatura:
x
un certificato delle autorit competenti dello Stato di cui cittadino attestante che gode dell'elettorato passivo o non risulta decaduto da tale diritto in tale Stato;
x
un documento d'identit valido;
x
una dichiarazione individuale scritta in cui dovr dichiarare:
1. la sua cittadinanza e il suo indirizzo in Spagna;
2. di non essere allo stesso tempo candidato alle elezioni del Parlamento Europeo in un altro Stato membro dell'Unione Europea;
3. il comune o la circoscrizione dello Stato di origine nelle cui liste
o stato eventualmente iscritto da ultimo. Se la candidatura respinta potr essere presentato un ricorso contenzioso amministrativo
entro due giorni dalla pubblicazione delle candidature ammesse. Per
evitare le doppie votazioni, la giunta elettorale centrale trasmette alle
autorit competenti dello Stato membro il nominativo dei suoi cittadini che si presentano come candidati in Spagna.
f - La campagna elettorale
320
Capitolo VI
321
322
Chi si sia vista rifiutare la registrazione nelle liste elettorali ha facolt di richiedere per iscritto entro il 25 agosto una rettifica dei dati che lo riguardano. Questa
domanda di rettifica viene esaminata dall'erario, la cui decisione pu essere oggetto
di un ricorso presso l'Ufficio elettorale soltanto qualora questo sia concomitante con
un ricorso contro l'esito dell'elezione per la quale stata approntata la lista elettorale.
Per impedire che qualcuno possa votare due volte l'erario comunica allo Stato d'origine il nome dei suoi cittadini che desiderano esercitare il diritto di voto in Svezia.
L'elettore figura nelle liste elettorali fino a quando soddisfa le condizioni per potere esercitare il proprio diritto di voto in Svezia; le persone che siano gi state registrate in tale lista non hanno quindi bisogno di presentare una richiesta ad ogni elezione. Se un cittadino dell'Unione lascia la Svezia non occorre che richieda di venir
cancellato da tale lista: ci avviene infatti automaticamente poich tale persona sar
stata registrata come emigrata all'anagrafe quando si organizza l'elezione successiva.
Capitolo VI
323
324
Sono presi in considerazione soltanto i candidati che abbiano ottenuto un voto di preferenza pari almeno al 5% dellinsieme dei voti ottenuti dai partiti. I seggi vacanti sono assegnati ai candidati che hanno
ottenuto il punteggio personale pi alto in relazione al numero dei voti
ottenuti dal partito. Nel caso in cui un seggio resti vacante durante il
corso della legislatura, si fa ricorsoai supplenti eletti nello stesso tempo dei titolari nella stessa lista.
g - Incompatibilit ed ineleggibilit
Sono quelle previste dallAtto elettorale del 1976 e dalla direttiva
93/109/CE.
g - La campagna elettorale
La legge elettorale nazionale nonprevede nessuna disposizione particolare sul finanziamento dei partiti politici.
h - Verifica dello scrutinio
La Commissione di verifica e di validit dello scrutinio competente per conoscere del contenzioso elettorale. La Commissione ha il
potere di ordinare lannullamento dello scrutinio e lorganizzazione di
nuove elezioni.
4 Caratteristiche dei sistemi elettorali dei 15 Paesi dellUnione
4.1 Sistemi elettorali, elettorato attivo e passivo, soglia di sbarramento, circoscrizioni elettorali, modalit esercizio diritto di voto e assegnazione seggi.
Gli Stati membri utilizzano sistemi proporzionali; otto applicano il
sistema d'Hondt per il computo dei voti e la ripartizione dei seggi (Austria, Belgio, Danimarca, Spagna, Finlandia, Francia, Paesi Bassi e
Portogallo). In Germania si applica il sistema Hare-Niemeyer e in
Lussemburgo una variante del sistema d'Hondt, cio il sistema "Hagenbach-Bischoff". In Italia, i seggi sono attribuiti secondo il metodo
dei quozienti elettorali interi e dei resti pi elevati, in Irlanda secondo
il sistema della preferenza unica trasferibile, in Grecia secondo il sistema proporzionale cosiddetto rafforzato, l'"Enischimeni Analogiki"
e in Svezia secondo il metodo Sainte Lagu modificato (metodo dei
numeri dispari in cui il massimo comun divisore riportato a 1,4).
Capitolo VI
325
In relazione allineleggibilit, non tutti gli Stati membri hanno recepito le ineleggibilit ed incompatibilit indicate nellAtto elettorale
del 1976 e dalla direttiva 93/109/CE. Il principio in vigore quello del
cumulo dei regimi di ineleggibilit dello Stato membro di origine e
dello Stato membro di residenza. La prova della condizione di eleggibilit deve essere prodotta in occasione del deposito della candidatura
e fornita dallo Stato membro di origine20.
In tutti gli Stati membri let prevista per esercitare il diritto di elettorato attivo (diritto di voto)di18 anni21.
Let minima per lesercizio dellelettorato passivo di 18 anni in
Danimarca, Finlandia, Germania, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna e
Svezia; di 19 anni in Austria; di 21 in Belgio, Irlanda, Lussemburgo e
Regno Unito; di 23 anni in Francia; di 25 in Italia eGrecia,.
Per le modalit dellesercizio del diritto di voto alle elezioni del
Parlamento Europeo (PE), si fa riferimento alla direttiva 93/109/CE
del 6 dicembre 1993, come modificata con altra decisione del Consiglio del 2002. Esiste libert di manovra di ciascun Stato membro in
materia di requisiti per lesercizio del diritto di voto e di eleggibilit
da parte dei proprio elettorato in occasione dellelezione dei membri
del Parlamento Europeo, anche se i candidati risiedono al di fuori del
territorio elettorale degli Stati dellUnione.
Ogni cittadino dell'Unione, che risiede in uno Stato membro, pur
non essendone cittadino, ha ormai [articolo 19 (8 B) CE] il diritto di
voto nello Stato membro di residenza in occasione delle elezioni al
Parlamento Europeo alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato in
cui risiede. Le leggi elettorali degli Stati membri sono ancora molto
diverse in ordine alla nozione di residenza e alla sua normazione: alcuni richiedono che si abbia il domicilio o la residenza abituale sul territorio elettorale (Finlandia e Francia) o che vi si soggiorni abitualmente (Germania, Lussemburgo, Belgio, Grecia, Spagna, Portogallo,
20
V. M. Andr Fanton La proposition de directive du Conseil fixant les modalits de l'exercice du droit de vote et d'ligibilit au Parlement europen pour les
citoyens de l'Union rsidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalit (no
E 143). 1993.
21
Comma cos modificato dallart. 2 della legge 27 marzo 2004, n. 78. I membri
del Parlamento Europeo spettanti allItalia sono eletti a suffragio universale con voto
diretto, libero e segreto.
326
Michel Verpeaux. Elections au Parlement europen et contrle de l'tablissement des listes lectorales complmentaires,1997
Capitolo VI
327
In cinque Stati membri (Germania, Spagna, Francia, Grecia e Portogallo), gli elettori non possono modificare l'ordine dei candidati sulla lista. In otto Stati (Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Italia,
Lussemburgo, Paesi Bassi, Svezia), l'ordine dei candidati pu essere
modificato con l'attribuzione di voti di preferenza. Nel Lussemburgo
possibile votare per pi candidati appartenenti a diverse liste. In Svezia, gli elettori possono, inoltre, aggiungere o sopprimere dei nomi
sulle liste. In Irlanda e nel Regno Unito non esistono liste.
In cinque Stati membri (Danimarca, Grecia, Germania, Paesi Bassi,
Svezia) la presentazione delle candidature riservata ai partiti e alle
organizzazioni similari. Negli altri Stati, per la presentazione della
candidatura, occorre raccogliere un certo numero di firme o raggruppare un certo numero di elettori.
In taluni casi (Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Regno Unito) obbligatorio il pagamento di una cauzione. In Irlanda i candidati possono
presentarsi a titolo individuale.
La verifica dello scrutinio da parte del Parlamento prevista in Danimarca, in Germania e in Lussemburgo. La verifica da parte di un organo giurisdizionale prevista in Austria, Belgio, Finlandia, Francia,
Italia, Irlanda e Regno Unito e, in aggiunta al controllo parlamentare,
in Germania. In Spagna la verifica operata dalla "Junta Electoral
Central". In Portogallo e in Svezia tale compito demandato a una
commissione di controllo.
In otto Stati membri (Austria, Danimarca, Finlandia, Francia, Italia,
Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo), i seggi resisi vacanti (in seguito a dimissioni, morte o ad altra causa) sono assegnati ai primi
candidati non eletti delle liste (eventualmente previa permutazione
sulla base dei voti raccolti dai vari candidati). In Belgio, Irlanda, Germania e Svezia i seggi vacanti sono attribuiti ai supplenti. In Spagna e
Germania, in caso di assenza di supplenti, si tiene conto dell'ordine dei
candidati sulle liste. Nel Regno Unito sono indette elezioni suppletive.
In Grecia i seggi vacanti sono attribuiti ai supplenti della stessa lista;
se il numero dei candidati in lista insufficiente, si procede all'indizione di elezioni suppletive.
328
23
V.L. Bardi, Voto di preferenza e competizione intra-partitica nelle elezioni europee. Prospettive per unarmonizzazione della legge elettorale, in Rivista italiana
di Scienza politica, XVIII, 1, 1988, pp. 105-135; dello stesso autore: I partiti e il sistema partitico dellUnione Europea, in S. Fabbrini (a cura di). LUnione Europea,
Le istituzioni e gli attori di un sistema sopranazionale, Laterza, Roma Bari, 2002,
pp. 249 276.
Capitolo 7
Azioni positive in favore delle pari opportunit delle donne
e delle minoranze nellUnione Europea
1. Nozione di azione positiva e fonti normative comunitarie
Due secoli fa un liberale come John Stuart Mill propugnava la necessit della revisione del diritto elettorale attivo e passivo nei confronti delle donne, sostenendo che la riforma si imponeva per superare
una risalente classificazione che le includeva tra gli incapaci e gli interdetti.
Questa nota introduttiva si impone perch ai tempi nostri poco
mutato rispetto a quanto evidenziava leminente studioso, essendo tuttora in atto una vera e propria discriminazione nei confronti delle donne per le pi svariate ragioninei settori del lavoro, delle attivit professionali e sociali e soprattutto in quello dellelettorato passivo. Con
specifico riferimento alla questione relativa allaccesso alle cariche elettive le motivazioni sono prive di fondamento, a volte speciose ed
offensive e nascondono il solito recondito disegnodi conservare per
laltro sesso con ogni mezzo le pi importanti cariche elettive (in Italia
mai si vista donna proposta dai partiti per la nomina a Capo dello
Stato, Presidente del Consiglio dei Ministri, Ministro degli Esteri, Ministro della Difesa; a mala pena pu accedere ai Ministeri di secondo
livello etc., contrariamente a quanto avvenuto in altri Stati europei e
non a democrazia pluralistica pi avanzata di quella italiana).
Si ritiene da parte della dottrina, avallata da una costante giurisprudenza affermatasi sia in Italia che negli altri Paesi dellUnione Europea, che la donna risulti inaffidabile nella gestione della cosa pubblica
in riferimento a motivi connessi alla sensibilit femminile.
Questa sensibilit, declinata in negativo, invece, un valore aggiuntivo nelle cariche rappresentative di massimo livello istituzionale
che consente lesercizio della funzione in modo quanto meno paritario
se non superiore a quello delluomo. Gli attuali vertici istituzionali italiani non hanno voce pari a quella degli altri stati (come Francia, Regno Unito e Germania) nel contesto dellUnione Europea e le azioni
329
330
Capitolo VII
331
Raccomandazione 96/694 del Consiglio del 2,12,1996 riguardante la partecipazione delle donne e degli uomini al processo decisionale in GU L n. 319 del
10.12.1996, 11.
332
conseguire l'equilibrio della rappresentanza dei sessi>>, la legge costituzionale n. 2/2001 ha inserito nei cinque statuti speciali la previsione
secondo cui la legge elettorale regionale <<promuove condizioni di
parit di accesso alle consultazioni elettorali>>; analogamente, la legge costituzionale n. 3/2001 dispone per tutte le regioni a statuto ordinario che <<le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce
la piena parit degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale
ed economica e promuovono la parit di accesso tra donne e uomini
nelle cariche elettive4. >>
ora previsto, quindi, un vincolo costituzionale per le leggi regionali, che invece non stato ancora espressamente stabilito per le leggi
nazionali. Il novellato art. 117, comma VII Cost. italiana prevede che
la legge elettorale regionale promuove la parit di accesso tra donne e
uominialle cariche elettive; si tratta di norma promozionale che integra la previsione dellart. 51 cost. laddove si dispone <<la piena uguaglianza dei soggetti, uomini e donne, in tutte le condizioni giuridicamente rilevanti5.>>
Dallanalisi effettuata da alcuni esperti si ricava che la pari opportunit delle donne nellaccesso alle cariche elettive sicuramente garantito attraverso misure organizzatorie e finanziarie nel campo della
promozione dellaccesso alle campagne elettorali, ma essa risulta garantita solo se e nella misura in cui alle donne sia consentito di concorrere, in modo pienamente paritario, nella fase del procedimento e4
Capitolo VII
333
lettorale relativo alla presentazione delle candidature nel quale soltanto consentito assicurare le pari opportunit uomo donna6.
Alcune regioni hannoadottatospecifiche leggi elettorali nelle quali
il modello di riferimento per la garanzia delle pari opportunit mutuato da unanaloga previsione contenuta negli artt. 2 e 7 della deliberazione legislativa della regione Valle dAosta del 25 luglio 2002 secondo la quale la Regione <<promuove lequilibrio della rappresentanza tra i sessi e condizioni di parit per laccesso alle consultazioni
elettorali [] Ogni lista di candidati allelezione del Consiglio regionale deve prevederela presenza di candidati di entrambi i sess7.i>>
Sulla scora di tale nuova giurisprudenza la regione Calabria ha adottato una legge simile a quella della regione Valle dAosta che il
Governo non ha ritenuto di dover impugnare innanzi alla Corte costituzionale8.
Il Giudice delle leggi, con le mutate norme costituzionali, ha ritenuto, con sentenza n. 49 del 13 febbraio 2003, costituzionalmente legittima tale legge elettorale della regione Valle dAosta, impugnata dal
Governo,sulle pari opportunit alla luce delle recenti modifiche del
novellato titolo V della Costituzione e con riferimento allapi recente
giurisprudenzain materia di azioni positive a favore delle donne in materia elettorale.
Con tale sentenza la Corte ha statuito che la misura prevista dalla
legge impugnata non pu qualificarsi come una di quelle "misure legislative, volutamente diseguali", che <<possono certamente essere adottate per eliminare situazioni di inferiorit sociale ed economica, o,
pi in generale, per compensare e rimuovere le disuguaglianze materiali tra gli individui (quale presupposto del pieno esercizio dei diritti
fondamentali)>>.
Non qui prevista, infatti, alcuna misura di "disuguaglianza" allo
scopo di favorire individui appartenenti a gruppi svantaggiati, o di
6
V. L. Carlassare, Lintegrazione della rappresentanza: un obbligo per le Regioni, in AA.VV., La rappresentanza democratica nelle scelte elettorali delle Regioni, Padova 2002.
7
Vedi: A. Defeanu, Regioni, diritto di voto e parit tra i sessi: limiti costituzionali e tecniche di legislazione elettorale, in Diritto Pubblico, 2001.
8
V. M. Montalti, La rappresentanza del genere femminile. Riflessioni comparative, in Dir. Pubblico comp.ed europeo, 2000.
334
Capitolo VII
335
336
Capitolo VII
337
Il Belgio ha dimostrato la sua apertura nei confrontidelle pari opportunit destinando il 50% delle liste elettorali al sesso femminile
nelleelezioni del giugno 2004 dei propri membri al Parlamento Europeo.
In Italia vi stata una forte avversione della dottrina nei confronti
di interventi legislativi atti ad assicurare la riserva di percentuali in favore delle donne nelle varie competizioni elettorali. Lart. 3 della legge sul finanziamento pubblico dei partiti del 3 giugno 1999 prevede
che sia destinata una quota non inferiore al 5% del contributo dello
Stato per interventi volti ad accrescere la partecipazione attiva delle
donne alla vita politica13.
Va ricordata limportante raccolta di saggi volta ad accrescere la
partecipazione femminile alla politica dal titolo:Donne in quota.
giusto riservare posti alle donne nel lavoro e nella politica?14
Barbera si pone sulla linea di parte della dottrina francese e si dichiara non favorevole alla soluzione del problema con azioni positive
per eliminare la sottorappresentazione femminile in politica, ritenendo
che lesser donna non costituisca un gruppo di interesse fra gli altri,
bens un modo di essere della persona umana15.
Act (SFS 1991, p. 433), entrato in vigore il 1 gennaio 1992 e finalizzato esclusivamente al raggiungimento di una effettiva parit tra i sessi nel settore del lavoro.
13
Legge 3 giugno 1999, n. 157 (in G.U. n. 129 del 4.6.1999).
14
V. B. Beccalli (a cura di), Donne in quota: giusto riservare posti alle donne
nel lavoro e nella vita politica?, Milano, Feltrinelli, 1999
15
V. A. Barbera, Leccezione e la regola, ovvero luguaglianza come apologia
dello status quo, in B. Beccalli (a cura di) opera, cit. pp. 115 e ss.
338
Capitolo VII
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Capitolo VII
341
fatto che,anche se alle donne sono stati concessi gli stessi diritti rispetto agli uomini, tracce della loro precedente inferiorit continuano
ad essere presenti nel modo di pensare e nellatteggiamento di molti.
Le istituzioni e il comportamento sociale continuano a riflettere tale
atteggiamento, ragion per cui sono necessari sforzi particolari per
dare alle donne una reale pari opportunit>>. La proposta di risoluzione prevede espressamente la possibilit di azioni legislative a livello di Unione e dei singoli Stati membri volte a potenziare il numero
delle candidate alle elezioni del Parlamento Europeo e di quelli dei
singoli Stati membriattraverso un ruolo determinante dei partiti politici.
Infine va ricordata la comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale e al
Comitato delle Regioni concernente Strategia quadro comunitaria per
la parit tra donne e uomini (2001 2005) avente come scopo di promuovere la parit dei sessi in tutte le politiche comunitarie. Tale comunicazione prevede specifiche azioni positive per inserire le donne
nel processo decisionale politico nellUnione Europea, nei singoli stati
membri e nel concerto internazionale.
5. Azioni positive a tutela delle minoranze nelle elezioni politiche
5.1 Lesercizio dei diritti elettorali delle minoranze nei 15 Stati membri dellUnione Europea
Gli Stati membri delle Iniziative Centro europeo (CEI Central
European Iniziative) hanno sottoscritto in data 19 novembre 1994 a
Torino una convenzione per la tutela dei Diritti delle Minoranze nella
quale si definisce minoranza nazionale un gruppo di persone numericamente inferiore al resto della popolazione di uno Stato i cui componenti, essendo cittadini dello stesso Stato, hanno caratteristiche etniche, religiose e linguistiche diverse dal resto della popolazione e che
sono guidati dalla volont di salvaguardare la loro cultura, tradizione,
religione o lingua.
Nella stessa convenzione si prevede che: <<Gli Stati consentiranno agli individui appartenenti a minoranze nazionali il diritto di partecipare senza discriminazioni, alla vita politica, economica, sociale e
342
Capitolo VII
343
In tale convenzione si prevede inoltre che: <<Gli Stati consentiranno agli individui appartenenti a minoranze nazionali di creare partiti
politici>>.
Alla legislazione degli Stati membri stato affidato il compito di
dare attuazione ai principi contenuti nella predetta convenzione per
quanto riguarda lesercizio dei diritti elettorali che consentano adeguata rappresentanza alle minoranze nei Parlamenti nazionali ed in quello
dellUnione Europea nonch nelle altre istituzioni internazionali, comunitarie e nazionali.
L'art. 5 della "Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni
forma di discriminazione razziale" (New York, 21 dicembre 1965) statuisce - con particolare riguardo alle minoranze etniche - che: "<<[]
Gli Stati contraenti si impegnano a vietare e ad eliminare la discriminazione razziale in tutte le sue forme ed a garantire a ciascuno il diritto
alleguaglianza dinanzi alla legge senza distinzione di razza, colore ed
millennio, Milano, F. Angeli, 1994, pp. 11-18; ivi, P. Carrozza, Popoli, nazioni, minoranze, prassi e teoria giuridica alla prova dell'Europa post 1989, pp. 19-34; A.M.
Del Vecchio, La tutela delle minoranze nei sistemi di cooperazione internazionale,
in Riv. intern. diritti dell'uomo, VII (1994), pp.557-77; E. Palici di Suni, Minoranze,
in Dig. IV, Disc. Pubbl., IX (1994), Torino, pp. 546-59; G. Panayotis (a cura di),
Questions de minorits en Europe, Bruxelles, Presses Interuniversitaires
Europennes, 1994; H. Hartig, Le Conseil de l'Europe et la protection des minorits
nationales. Action normatives et misures de confiance, in L.A. Sicilianos, Nouvelles
formes de discrimination. New form of discrimination, Paris, Pedone, Unesco, 1995,
pp. 258-67; V. Piergigli, Diritti dell'uomo e diritti delle minoranze nel contesto internazionale ed Europeo: riflessioni su alcuni sviluppi nella protezione dei diritti linguistici e culturali, in Rass. parl., 1996, pp. 33-105; G. Barberini, Sicurezza e cooperazione da Vancouver a Vladivostok, Introduzione allo studio dell'organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (Osce), Torino, Giappichelli,
1999, spec. pp. 155-81 e pp. 214-15; Id. (a cura di), Bibliografia Osce, n. 3/1999,
RomaIstituto di studi giuridici sulla comunit internazionale; S. Bartole, N. Olivetti
Rason, L. Pegoraro, La tutela giuridica delle minoranze, Padova, Cedam, 1998, ed
ivi S. Bartole, La convenzione-quadro del Consiglio d'Europa per la protezione delle
minoranze nazionali, pp. 11-30, F. Pocar, Note sulla giurisprudenza del Comitato dei
diritti dell'uomo in materia di minoranze, pp. 1-40, e G. Barberini, L'Osce e le minoranze nazionali, pp. 41-58; P. Haberle, Per una dottrina della Costituzione europea,
in Quad. cost., XIX (1999), n. 1, pp. 3-30, spec. pp. 28-29; M.A. Martin Estbanez,
Minority Protection and the Organization for Security and Co-operation in Europe,
in P. Cumper, S. Wheatley (a cura di), Minority rights in the'New' Europe, The
Hague/London/Boston, Martinus Nijhoff, 1999.
344
Lo speciale regime che ne deriva ulteriormente rafforzato dal fatto che esso
costituisce l'esecuzione di un accordo internazionale, intervenuto fra il governo italiano ed il governo austriaco il 5 settembre 1946, (comunemente noto come l'accordo De Gasperi-Gruber), richiamato a sua volta dal Trattato di pace firmato a Parigi il 10 febbraio 1947. Tale accordo trov immediata attuazione nello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (articolata nelle due province autonome),
approvato dalla Costituente il 26 febbraio 1948. Vedi: A. Cerri, Il diritto elettorale e
la sua storia nel Trentino Alto Adige con riferimento alla tutela delle minoranze, in
Reg., 1997; T.E. Frosini, Il diritto elettorale della minoranza linguistica ladina, in
Giur. Cost. , 1998.
24
La legge n. 277 del 4 agosto 1993 ha radicalmente modificato il sistema elettorale previgente, fondato sullo scrutinio di lista con l'attribuzione proporzionale dei
seggi. Con la legge citata il legislatore ha praticamente esteso all'elezione della Camera dei deputati il sistema messo a punto per il Senato dalla legge 4 agosto 1993, n.
276, con la quale stata data attuazione in sede legislativa alla radicale riforma scelta direttamente dal corpo elettorale attraverso il referendum abrogativo di alcune
parti della legge elettorale del Senato.
Capitolo VII
345
LECPRD (Centro Europeo per la Ricerca e Pratica Parlamentare) stato costituito nel 1977 dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee parlamentari Europee, che ha incaricato i Presidenti del Parlamento Europeo e dellAssemblea parlamentare del Consiglio dEuropa della sua formazione e gestione. Ben67 camere
parlamentari cooperano con lECPRD, il quale conta 41 stati membri e 7 stati con lo
status di ospiti.
346
100
A
B
C
D
50
32
13
5
50
32
13
5
16,7 10,7 4,3
1,7
10
6,4
2,6
1
7,1
4,6
1,8
0,7
------------------------------2
2
1
0
Con la Formula di dHondt27 il numero dei voti ottenuti da ogni lista partitica viene diviso per 1, 2, 3, , finch tutti i seggi non sono
assegnati. Le quote ottenute sono elencate in ordine di grandezza, partendo dalle maggiori, ed i seggi sono assegnati alle liste con le medie
pi alte. Un esempio: se 4 partiti ( A, B, C, D)si contendono 5 posti, il
risultato il seguente:
26
Capitolo VII
Partito
Voti
100
Diviso per 1
Diviso per 2
Diviso per 3
Diviso per 4
Seggi ottenuti
347
A
B
C
D
50
32
13
5
50
32
13
5
25
16
6,5
2,5
16,7 10,7 4,3
1,6
12,5 8
3,3
1,3
-------------------------------3
2
0
0
Questa variante la meno proporzionale del sistema delle liste partitiche, perch favorisce notevolmente i partiti maggiori. uno dei sistemi pi impiegati in Europa. Con la formula del metodo dHondt il
partito C non avrebbe ottenuto alcun seggio.
Di tali varianti del sistema proporzionale non si tenuto conto nello stabilire i sistemi elettorali del Paesi facenti parte dellUnione Europea.
Dalla dissoluzione della Federazione Jugoslava sono nati gli Stati
di Slovenia, Croazia e Macedonia e di quelli succeduti alla federazione Ceca e Slovacca. Per effetto delle nuove costituzioni o delle vecchie costituzioni novellate, lesercizio della sovranit appartiene al
popolo. I membri dei vari parlamenti rappresentano lintero popolo e,
quindi, anche i cittadini che godono della cittadinanza di un determinato Stato, i gruppi di diversa cittadinanza, gli apolidi e coloro che sono presenti nella comunit a diverso titolo. I componenti delle minoranze nazionali ed etniche devono concorrere, a giusto titolo,
allesercizio dei poteri sovrani di cui il Parlamento la massima espressione.
Lart. 2.2 della costituzione ungherese stabilisce che <<Il potere
appartiene al popolo>>, che esercita la sua sovranit o in modo diretto
o mediante i suoi rappresentanti democraticamente eletti.
La garanzia della partecipazione collettiva delle minoranze alla vita
pubblica assicurata dalladozione di misure atte a garantire la loro
rappresentanza e lautogoverno locale e nazionale (art. 68).
La costituzione Slovena prevede che le minoranze nazionali autoctone possono dar vita a comunit autogovernate e di essere rappresentate in Parlamento e nel governo locale (artt. 5 e 64).
348
Capitolo 8
Sistemi elettorali negli Stati dellUnione Europea e loro raffronto con i sistemi di elezione del Parlamento Europeo
1. Sistemi elettorali in Italia
1.1 Considerazioni di carattere generale
LItalia (stima al 31 dicembre 2004 ab. 58.462.375) una Repubblica parlamentare con sistema parlamentare bicamerale (Camera dei
Deputati e Senato della Repubblica). Le lingue parlate sono litaliano,
il tedesco, il francese e lo sloveno per la presenza di minoranze nel
Paese.
Il cammino del suffragio elettorale dal 1848 ai nostri giorni ha percorso tappe significative quali l'allargamento della base elettorale del
1882, il suffragio universale maschile del 1913, la proporzionale del
1919, i meccanismi plebiscitari voluti dal fascismo, il suffragio universale del 1946 (esordio del voto femminile in Italia), la nuova proporzionale del 1948 ed infine la riforma in senso maggioritario del
19931.
Va evidenziata la ricorrente illusione, da parte delle classi politichedi poter risolvere le crisi istituzionali, che di volta in volta si presentano,attraverso una modificazione dei sistemi elettorali e dei correlati procedimenti e leggi elettorali2.
1
V. Maria Serena Piretti, Le elezioni politiche in Italia dal 1848 a oggi. Roma Bari: Laterza, 1995. L'analisi, compiuta dallautrice, ripercorre i mutamenti dei meccanismi di voto ed evidenzia le ragioni ideologiche e politiche che - di volta in volta
- hanno motivato le nuove strategie elettorali.Pier Luigi Ballini, Le elezioni nella
storia d'Italia dall'Unit al fascismo. Profilo storico-statistico. Bologna, Il Mulino,
1988. Altre indicazioni bibliografiche: AA VV, Elezioni in Italia. Struttura e tipologia delle consultazioni politiche,ed. 1988. Bologna: Il Mulino, 1996 (sulle elezioni politiche dal 1948 al 1987, analizzate dal punto di vista della struttura del voto
e dei flussi elettorali); Maria Virginia Rizzo, I nostri primi 50 anni. Cronache della
Repubblica italiana dal 1946 al 1996 attraverso le elezioni politiche. Simboli, immagini, risultati, Gorle (BG), CEL, 1996 (comprende anche le politiche del 1996).
2
Vedi inoltre, prima della riforma elettorale del 1993, Gianfranco Pasquino,
Come eleggere il governo. Milano,1992. Il volume costituisce ancora oggi un validissimo supporto alla disamina teorica e pratica dei nodi di problematica funziona349
350
In Italia la formula elettorale ed il sistema elettorale non sono n direttamente n indirettamente disciplinati dalla Costituzione per cui in
tali materie esiste un certo grado di flessibilit. Tuttavia la Costituzione allart. 48 rubricato: Il diritto di voto,afferma il principio del suffragio universale, del voto diretto, personale, segreto e come dovere
civico3.
I vigenti sistemi elettorali sono differenziati per quasi ogni tipo di
elezione: abbiamo un sistema proporzionale per le elezioni circoscrizionali (dei quartieri), un sistema maggioritario a turno unico per l'elezione del sindaco e del consiglio comunale nei paesi fino a 15.000 abitanti, un sistema maggioritario a doppio turno per l'elezione del sindaco nei paesi con pi di 15.000 abitanti, con premio di maggioranza al
secondo turno nell'elezione del consiglio comunale e possibilit di voto disgiunto (nella stessa scheda si pu votare un sindaco ed una lista
che non lo appoggia), analogo sistema per la provincia, ma senza voto
disgiunto; per le elezioni regionali prevista l'elezione diretta del presidente della regione e un premio di maggioranza per la coalizione
vincente: Sonoprevisti, infine, un sistema misto per le elezioni di Camera e Senato ed un metodo proporzionale con voto di preferenza per
lit politica, per risolvere i quali si sono proposte modificazioni alla legge elettorale:
la governabilit e l'alternanza, l'elezione diretta del primo ministro, il (semi) presidenzialismo, il cancellierato e in generale il rapporto tra elettori ed eletti, ovvero i
modi per collegare il voto dei cittadini con la formazione del governo. Vedi anche
dello stesso autore: Restituire lo scettro al principe. Proposte di riforma istituzionale.
Roma - Bari: Laterza, 1986.Una panoramica circa il dibattito sulle riforme elettorali
in chiave internazionale presentata dal volume diMassimo Luciani- Mauro Volpi
(cur.): Riforme elettorali, Roma - Bari: Laterza, 1995. Vi sono raccolti gli Atti del
Convegno "Riforme elettorali e forme di governo", tenutosi a Perugia il 20-22 ottobre 1994: interventi spesso molto tecnici, di giuristiitaliani e stranieri, sui sistemi elettorali in vigore nei rispettivi paesi. Per altre indicazioni bibliografiche: Augusto
Barbera,Una riforma per la Repubblica. Roma: Editori Riuniti, 1991; Gianfranco
Miglio, Come cambiare. Le mie riforme. Milano: Mondadori, 1992; Sebastiano
Messina, La Grande Riforma. Uomini e progetti per una nuova repubblica. Roma Bari, Laterza, 1992 (chiara sintesi delle varie proposte di riforma messe in campo da
partiti e singoli leader); Giovanni Sabbatucci, (cur.): Le riforme elettorali in Italia
(1848-1994). Milano: Unicopli, 1995 (raccolta di saggi sulle varie riforme della legge elettorale attuate in passato fino al 1993).
3
Vedi sul punto Giovanni Cordini, Il voto obbligatorio, Bulzoni editore Roma,
1988.
Capitolo VIII
351
il Parlamento Europeo.
1.2 Sistemi elettorali vigenti prima della riforma del 1993
Nella storia italiana si sono avute due leggi elettorali che hanno introdotto sistemi misti in funzione di un determinato risultato elettorale
per lelezione del Parlamento nazionale. Si tratta delle leggi del 1923
(sistema proporzionale con premio alla maggioranza) e del 1953 (sistema proporzionale con eventuale premio alla maggioranza, che scattava solo se il partito avesse ottenuto la maggioranza assoluta dei voti
(50 + 1); in tal caso avrebbe ottenuto il 65 per cento dei seggi ed i partiti di minoranza si sarebbero ripartiti i restanti seggi con il sistema
proporzionale. Tali leggi sono conosciute con il nome di legge Acerbo e di legge truffa4.
Prima della riforma del 1993 le leggi per lelezione della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica configuravano due formule
elettorali di tipo proporzionale, caratterizzate da una corrispondenza
tra la percentuale dei voti ottenuti da ciascun partito e la quota di seggi
ricevuti.
Si registrava una forte omogeneit per quanto riguarda la loro composizione mentre differivano i sistemi elettorali.
La legge del 1923 stata pensata per garantire una maggioranza assoluta alla
Cameraper la forza politica allora al Governo (Partito nazionale fascista). La sua approvazione stata favorita dalla crisi socio-economica del Paese e da altre circostanze volute dal Governo. La legge del 1953 non fu mai operativa e venne successivamente abrogata. Per la storia delle elezioni vedi: Maria Serena Piretti,Le elezioni politiche in Italia dal 1848 a oggi. Roma - Bari: Laterza, 1995; Pier Luigi Ballini,Le elezioni nella storia d'Italia dall'Unit al fascismo. Profilo storico-statistico.
Bologna,IlMulino, 1988, cit.
352
Capitolo VIII
353
1.3 Caratteri dei sistemi elettorali di Camera e Senato dopo la riforma del 1993
Il sistema elettorale del 1993, preceduto dal referendum abrogativo
della legislazione elettorale del Senato (legge18 aprile 1993) e della
Camera dei Deputati (legge 4 agosto 1993), stato fortemente innovativo rispetto alle precedenti leggi5. Infatti lesito delle elezioni politiche del 1994 ha portato ad un radicale cambiamento della classe politica del Paese, il cui governo era formato da persone che solo in minoranza sono state protagoniste della precedente stagione politica. I nuovi sistemi elettorali di Camera (sistema maggioritario uninominale
secco con clausola di sbarramento del 4% per elezione di 475 deputati
su 630; i restanti 155 vengono eletti con il sistema proporzionale dei
quozienti interi) e Senato (elezione parte con il sistema maggioritario
5
Numerosi sono i saggi di taglio teorico sui sistemi elettorali e sulle riforme possibili e/o auspicabili per il Parlamento italiano. Tra gli studi recenti spicca per accuratezza e chiarezza espositiva quello diMaria Serena Piretti: La fabbrica del voto.
Come funzionano i sistemi elettorali, Roma - Bari: Laterza, 1998. L'autrice spiega in
termini generali le caratteristiche, i vantaggi e gli svantaggi del sistema elettorale
proporzionale e di quello maggioritario (secco e a doppio turno). Un capitolo riguarda poi i cosiddetti sistemi elettorali misti, con una parte di maggioritario ed una di
proporzionale, quale quello vigente in Italia per le elezioni politiche dal 1993. Va
segnalato inoltre il saggio diC. Fusaro,Le regole della transizione. La nuova legislazione elettorale italiana: Bologna, Il Mulino, 1995, che ritrae con precisione la crisi
del sistema proporzionale e ricostruisce le tappe della discussione che hanno portato
alle modificazione in senso maggioritario del 1993. Un sintetico inquadramento giuridico a partire dall'articolo 48 della Costituzione quello di Alfonso Di Giovine "Il
diritto di voto e i sistemi elettorali", in Guido Neppi Modona, (cur.): Stato della Costituzione, Milano, Il Saggiatore, 1995, pp. 165-175. Sono messe a fuoco questioni
di principio quali il diritto di voto; sono poi paragonati i principali sistemi elettorali
e il discorso si conclude con una chiara descrizione della legge elettorale del 93.
Vedi inoltre, prima della riforma elettorale del 1993, Gianfranco Pasquino,Come eleggere il governo. Milano: Analisi, 1992; tale ricerca costituisce ancora oggi un validissimo supporto alla disamina teorica e pratica dei nodi di problematica funzionalit politica, per risolvere i quali si sono proposte modificazioni alla legge elettorale:
la governabilit e l'alternanza, l'elezione diretta del primo ministro, il (semi) presidenzialismo, il cancellierato e in generale il rapporto tra elettori ed eletti, ovvero i
modi per collegare il voto dei cittadini con la formazione del governo. Vedi anche:
Gianfranco Pasquino: Restituire lo scettro al principe. Proposte di riforma istituzionale. Roma - Bari, Laterza, 1986, cit.
354
e parte con sistema proporzionale, si svolge a turno unico) sono entrambi misti con un forte elemento maggioritario, ma con aspetti non
trascurabili di proporzionalit e sono caratterizzati da una logica distributiva assai diversa da quella del passato. I caratteri comuni dei sistemi elettorali di Camera e Senato possono cos riassumersi:
1 -entrambe hanno adottato il sistema misto6;
2 - il rapporto tra numero di seggi assegnati in collegi uninominali
e seggi assegnati con meccanismo proporzionale identico;
3 - la formula adottata per lassegnazione dei seggi nei rispettivi
collegi uninominali identica;
4 - in entrambi i sistemi misti c convivenza del maggioritario con
il proporzionale.
Si pu parlare, in sintesi, di riequilibrio nella direzione della logica
proporzionale: questo significa che in entrambi i sistemi la quota di
seggi assegnati su base proporzionale premia coloro che non hanno
successo nella parte maggioritaria: per il Senato sono premiati i gruppi
di candidati che hanno avuto meno eletti nei collegi; per la Camera le
liste collegate a candidati non eletti nei collegi. Nelle due leggi in esame sono previste delle soglie di accesso alla parte proporzionale: il
4% per la Camera; per il Senato il numero dei seggi da ripartire con
metodo proporzionale su base regionale limitato.
Capitolo VIII
355
La presentazione di una candidatura in- Si possono presentare candidature indidividuale deve essere collegata ad una viduali e svincolate dai sistemi dei partilista, secondo il c,d, obbligo di collega- ti
mento
prevista una soglia del 4%
Lattribuzione dei seggi nella parte pro- Lattribuzione dei seggi nella parte proporzionale avviene con la formula del porzionale avviene con la formula del
quoziente naturale
divisore dHondt
La volont dellelettore si esprime attraverso due distinte schede e altrettanti voti. Le connessioni tra i due voti sono determinate da tre elementi:
1il sistema dello scorporo dai
voti per la parte proporzionale di un certo numero di voti in realt ottenuti nella
parte maggioritaria.
2Il collegamento obbligatorio fra
i candidati nel collegio e le liste;
3Il ricorso eventuale a candidati
non eletti nella parte uninominale ai fini
della proclamazione di eletti sulla base
dei voti conquistati con la seconda scheda.
356
1.4 Legge 21 dicembre 2005, n. 270 Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.7
1.4.1 Introduzione del sistema proporzionale
A fine legislatura del governo Berlusconi, il Parlamento italiano ha
approvato, con legge 21 dicembre 2005, n. 270e con i soli voti della
maggioranza di Centro Destra, un nuovo sistema elettorale che modifica il precedente sistema maggioritario misto. Tale legge modifica il
precedente meccanismo maggioritario in direzione di un sistema proporzionale8.
La nuova legge si pu considerare in controtendenza con l'esito del
referendum del 18 aprile 1993, il quale, con un consenso dell'82,7%
dei voti e un'affluenza del 77%, port all'abrogazione di alcuni articoli
della vecchia normativa elettorale.
1.4.2 Elezione Camera dei Deputati
Lart. 1 della legge n. 270/2005 prevede che 1. La Camera dei deputati eletta a suffragio universale, con voto diretto ed uguale, libero e
segreto, attribuito a liste di candidati concorrenti. Il territorio nazionale diviso nelle circoscrizioni elettorali indicate nella tabella A allegata al Testo Unico delle leggi elettorali.
Salvo i seggi assegnati alla circoscrizione Estero, la ripartizione dei
seggi viene effettuata in ragione proporzionale, con l'eventuale attribuzione di un premio di maggioranza, a norma degli articoli 77, 83 e
84, e si effettua in sede di Ufficio Centrale Nazionale".
Il voto un dovere civico e un diritto di tutti i cittadini, il cui libero
esercizio deve essere garantito e promosso dalla Repubblica. Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista ai fini dell'attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere su un'unica scheda
recante il contrassegno di ciascuna lista.
7
Capitolo VIII
357
358
Poche, sintetiche parole nel comunicato del Comitato, costituitosi per raccogliere l'associazionismo femminile e femminista, tra cui la Fondazione Belisario,
Capitolo VIII
359
360
ne e l'altra.
In linea di massima si pu ritenere che il sistema proporzionale assicuri meglio la prima esigenza; quello maggioritario la seconda. L'ingegneria elettorale ha messo a punto un'infinit di correttivi alluna e
allaltra opzione per evitare un eccessivo sacrificio di una delle due esigenze di cui si appena fatto cenno.
Cos, anche nei sistemi proporzionali puri, la ripartizione dei seggi
sempre accompagnata da metodi (Hagenbach-Bischoff, Hondt, St.
Lagu, etc...) che assicurano comunque un vantaggio alle formazioni
maggiori; nei sistemi maggioritari, si tende ad introdurre un doppio
turno o una quota di seggi da assegnare con il sistema proporzionale.
Si pu affermare che in Italia esiste un groviglio tale di sistemi elettorali, con differenze a voltemarginali, che pu indurre in errore persino gli "addetti ai lavori" di talch sarebbe auspicabile una urgente rivisitazione legislativa per renderli tra loro omogenei e pi rispondenti
alla rappresentativit delle minoranze e alla governabilit sia per quanto attiene al Parlamento (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica) che ai Consigli regionali ed agli altri organismi previsti dalla
costituzione10.
10
Capitolo VIII
361
362
Capitolo VIII
363
364
Voti
Seggi
19.001.684 49,805
340
L'Ulivo
x Democratici di Sinistra
x Democrazia Libert - La
Margherita
x Movimento Repubblicani
Europei
11.928.362
31,265 220
2.229.604
5,844
41
991.049
2,597
18
884.912
2,319
16
877.159
2,299
16
783.944
2,054
15
Popolari-UDEUR
534.553
1,401
10
Partito Pensionati
333.983
0,875
Sdtiroler Volkspartei
182.703
0,478
I Socialisti
115.105
0,301
Lista Consumatori
73.720
0,193
0,116
0,057
22.010
Capitolo VIII
365
Voti
Seggi
18.976.460 49,739
277
Forza Italia
9.045.384
23,709 137
Alleanza Nazionale
4.706.654
12,336 71
UDC
2.579.951
6,762
39
Lega Nord-MPA
x Lega Nord
x Movimento per
l'Autonomia
1.748.066
4,581
26
DC-Nuovo PSI
x Democrazia Cristiana per le
285.744
Autonomie
x Nuovo PSI
0,748
Alternativa Sociale
x Azione Sociale
x Fronte Sociale Nazionale
x Forza Nuova
255.410
0,669
Fiamma Tricolore
231.313
0,606
No Euro
58.757
0,154
Pensionati Uniti
28.317
0,074
Ambienta-Lista-Ecologisti
Democratici
17.574
0,046
12.334
0,032
S.O.S. Italia
6.956
0,018
366
Altri Partiti
Voti
Seggi
Progetto Nordest
92.079
0,241
Die Freiheitlichen
17.167
0,044
Terzo Polo
16.287
0,042
IRS
11.649
0,030
Sardigna Natzione
11.000
0,028
Solidariet
5.877
0,015
0,013
Per il SUD
5.130
0,013
Movimento Triveneto
4.518
0,011
Dimensione Christiana
2.447
0,006
Destra Nazionale
1.086
0,002
Lega Sud
847
0,002
Capitolo VIII
367
Risultati elettorali del 9-10 Aprile 2006 per la Camera dei Deputati
Collegio uninominale Valle d'Aosta
Partito
Voti
Seggi
34.167
43,437
24.118
30,662
FI-AN
13.372
17
UDC
2.282
2,901
Alternativa Sociale
1.587
2,017
1.566
1,990
Partito Pensionati
1.135
1,442
Fiamma Tricolore
430
0,546
368
Voti
459.454 47,102
L'Unione
x Democratici di Sinistra
x Democrazia Libert - La
Margherita
x Movimento Repubblicani Europei
422.330 43,297
x Rifondazione Comunista
x Partito dei Comunisti Italiani
x Verdi
x Rosa nel Pugno
Seggi
7
27.432
2,812
Popolari-UDEUR
9.692
0,993
Capitolo VIII
Forza Italia
369
Voti
369.952 37,925
Seggi
4
202.407
20,750
73.289
7,513
UDC
65.794
6,745
Lega Nord
20.227
2,073
Alternativa Sociale
7.102
0,728
Fiamma Tricolore
1.133
0,116
Altri Partiti
Voti
146.008 14,967
Seggi
1
102.780
10,537
USEI
14.283
1,464
11.274
1,155
10.848
1,112
3.474
0,356
Amare l'Italia
3.349
0,343
370
Voti
Seggi
16.725.077 48,958
148
Democratici di Sinistra
5.977.313
17,497 62
Democrazia libert La
Margherita
3.664.622
10,727 39
2.579.951
6,762
39
1.423.226
4,166
11
986.046
2,886
2,493
Popolari - UDEUR
340.279
0,996
90.943
0,266
Lista Consumatori
72.139
0,211
LUlivo
59.499
0,174
57.339
0,167
0,149
23.209
0,067
5.399
0,015
Capitolo VIII
371
Voti
Seggi
17.153.256
50,212 153
Forza Italia
8.201.688
24,008 78
Alleanza Nazionale
4.234.693
12,396 41
UDC
2.309.174
6,759
21
1.530.366
4,479
13
214.617
0,628
Fiamma tricolore
204.473
0,598
190.724
0,558
61.824
0,180
45.133
0,132
Ambienta-Lista Ecologisti
Democratici
Nuova Sicilia
37,656
0.11
33.437
0,097
No Euro
30.515
0,089
20.833
0,060
15.762
0,046
9.730
0,028
Riformatori Liberali
7.668
0,022
S.O.S. Italia
4.963
0,014
DC Nuovo PSI
x Democrazia Cristiana per le
Autonomie
x Nuovo PSI
Pensionati Uniti
372
Altri Partiti
Voti
Seggi
Progetto Nordest
93.159
0,272
Alleanza Siciliana
36,160
0.10
26.029
0,076
19.765
0,057
16.735
0,048
Terzo Polo
13.338
0,039
Forza Roma
13.320
0,038
IRS
10.693
0,031
Per il Sud
9.993
0,029
Sardigna Natzione
8.409
0,024
Movimento Triveneto
7.433
0,021
Movimento Democratico
Siciliano Noi Siciliani
Solidariet
6.589
0,019
5.425
0,015
4.213
0,012
3.030
0,008
Lega Sud
2.496
0,007
Dimensione Christiana
2.435
0,007
Italia Moderata
2.080
0,006
1.969
0,005
Capitolo VIII
373
Voti
Seggi
359.688
62,690
LUnione SVP
198.153
34,538 3
Sdtiroler Volkspartei
117.500
20,479 2
Lunione
27.629
4,814
Partito Pensionati
16.406
2,859
986.046
2,886
Voti
Seggi
189.955
30,526
175.137
30,526 2
Fiamma Tricolore
14.818
2,582
Altri Partiti
Voti
Seggi
Die Freiheitlichen
16.746
2,918
7.327
1,277
374
Partito
Voti
Seggi
459.454 47,102
32.553
44,160 1
23.573
31,978 0
FI - AN
11.505
15,607 0
UDC
2.274
3,084
1.573
2,133
Partito Pensionati
1.046
1,418
Alternativa Sociale
775
1,051
Fiamma Tricolore
416
0,564
Capitolo VIII
375
Voti
Seggi
426.544
48,473
L'Ulivo
x Democratici di Sinistra
x Democrazia Libert - La
Margherita
x Movimento Repubblicani
Europei
x Rifondazione Comunista
x Partito dei Comunisti Italiani
x Verdi
x Rosa nel Pugno
387.145
43,997 4
26.134
2,969
Popolari - UDEUR
13.265
1,507
Voti
Seggi
369.952
37,925
Forza Italia
185.438
21,074 1
63.474
7,213
UDC
57.200
6,500
Lega Nord
18.455
2,097
Fiamma Tricolore
8.433
0,958
376
Altri Partiti
Voti
Seggi
84.507
9,603
USEI
12.271
1,394
10.791
1,226
9.512
1,080
3.308
0,375
Capitolo VIII
377
378
252), con decorrenza tra due legislature. I senatori sarebbero stati nominati su base regionale contestualmente all'elezione dei consigli regionali; i senatori a vita sarebbero diventati "deputati a vita", sarebbe
diminuita l'et minima per essere eletti alla Camera (da 25 a 21 anni) e
al Senato (da 40 a 25 anni). Con il monocameralismo si decretava la
finedel bicameralismo perfetto;
3. Premierato. Era previsto laumento dei poteri del Primo Ministro, con il cosiddetto "Premierato"; Al Capo del Governo veniva riconosciuto il potere direvocare i ministri, dirigere la politica degli
stessi non pi coordinando l'attivit dei ministri ma determinandola;
avrebbe potuto sciogliere direttamente la Camera (potere solitamente
affidato al Presidente della Repubblica, non esercitabile per incondizionatamente, potendo indire elezioni anticipate - secondo la migliore
prassi - solamente ove riscontri l'impossibilit di una qualsiasi maggioranza);
4. Governabilit. Era stata introdotta dalla legge la clausolacontro i
cambi parlamentari di maggioranza, i cosiddetti ribaltoni. Era previsto
lobbligo di nuove consultazioni popolari in caso di caduta del governo, salvo la sfiducia costruttiva con indicazione di un nuovo Premier e
senza cambi di maggioranza; la Camera avrebbe potuto, quindi, sfiduciare il Primo Ministro, con obbligo di indicazione di altro Primo Ministro nel termine di venti giorni: Senza tale indicazionela Camera sarebbe stata automaticamente sciolta con la necessit di andare a nuove
elezioni. La Camera sarebbe stata sciolta anche se la mozione di sfiducia fosse stata respinta con il voto determinante di deputati non appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni (norma c.d. Antiribaltone).
5. Clausola di Interesse nazionale, espunta dalla riforma del 2001.
Nel caso il governo avesse ravvisato in una legge regionale elementi
in contrasto con l'interesse nazionale, entro quindici giorni dalla promulgazione, avrebbe invitato la regione ad eliminare le disposizioni
pregiudizievoli. Qualora entro i successivi quindici giorni il Consiglio
regionale non avesse rimossola causa del pregiudizio, il Governo, entro ulteriori quindici giorni, avrebbe potuto sottoporre la questione al
Parlamento in seduta comune che, entro il termine di quindici giorni,
con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei propri componenti, avrebbe potuto annullare la legge o sue disposizioni.
Capitolo VIII
379
Captolo 9
Sistemi elettorali utilizzati dai 15 Paesi dellUnione Europea
e loro raffronto con i sistemi di elezione al Parlamento
dellUnione Europea
1. Sistemi elettorali e partecipazione al voto
Nei sistemi elettorali si riflettono il numero o tipo dei partiti o di
gruppi sociali, la partecipazione al voto degli aventi diritto, le regole
determinate dalle formule applicate, lampiezza delle circoscrizioni
elettorali o dei collegi, le soglie di sbarramento ed altre variabili di cui
ci siamo in precedenza occupati1.
Il sistema elettorale viene definito da Giovanni Sartori, in suo rinomato lavoro, come <<il pi specifico strumento manipolativo della
politica>>2. Il citato autore mette in rilievo il sistema manipolativo riscontrato nellanalisi di 21 democrazie nel secondo dopoguerra ed i
loro effetti sulla partecipazione al voto.
La dottrina politologica prevalente ritiene che sia il sistema proporzionale che quello maggioritario sono in grado di produrre effetti
meccanici e psicologici di pari intensited effetti. Leffetto psicologico entra in gioco ed influenza gli elettoriprima dellespressione del voto; infatti lelettore stabilisce prima se andare o meno a votare in una
certa tornata elettorale e solo quando la competizione elettorale faccia
nascere il suo interesse per votare vuoi per i partiti o per le coalizioni
dipartiti in competizione che per i candidati indicati da ciascunalista
adotta la corrispondente decisione di esprimere il voto.
Possiamo ritenere che lelemento psicologico condizioni la partecipazione del corpo elettorale alla votazione mentre gli effetti meccanici
influiscono sul modo di espressione del voto e, quindi, su effetti suc1
Bernard Owen, Le systme lectoral et son effet sur la reprsentation parlementaire des partis: le cas europen, Paris, 2002 ; Bruno Cautres, LEurope aux
urnes: une abstention, vote sanction, confusion, 2004.
2
V. G. Sartori, Political Development and Political Engineering, in Public Policy, XVII, 3, pp. 261-298; dello stesso autore: Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti, Il Mulino, Bologna, 1996,II ediz.
381
382
V. A. Blais R.K. Carty, The PsychologicalImpact of the Electoral Law Measuring Duvergers Elusive Factor, in British Journal of Political Science, 1990,.
XXI, 1 pp.79-93; F. Lanchester, Il voto obbligatorio da principio a strumento.
Unanalisi comparata, in Il Politico, 1983, fasc. 1 (marzo) pp. 31-53, pubblicato anche in Il voto di chi non vota. Lastensionismo elettorale in Italia e in Europa, a
cura di M. Caciagli e P. Scaramozzino, Milano, Comunit, 1983 pp. 105 Domenico Fruncillo, Lastensionismo elettorale in Italia, Il Mulino, Bologna, 2004.
4
V. V. Bogdanor, Conclusion, in V. Bogdanor, D. H. (a cura di), Democracy and
Elections: Electoral system and the Political Consequences, Cambridge University
Press, Cambridge,1983, pp.254 261 e 322 341.
5
V. M. Duverger, Political Parties: Their Organisation and Activity in the Modern State, Wiley, New York. 1954.
6
V. W. H. Riker, The Two Party System and Duvergers Law An Essay on the
History of Political Science , in American Political Science Review, LXXVI, 3,
1982, pp. 753766.
7
V. G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti
cit, pp. 41 ss.
8
V. G. Baldini A. Pappalardo, Sistemi elettorali e partiti nelle democrazie contemporanee. Ed. Laterza, 2004, pp.70 ss.
Capitolo IX
383
dualismo sociale secondo alcuni autori9 o da divisioni sociali o ideologiche relativamente moderate secondo altri10.
Di contro il fronte istituzionalista precisa che il concetto di cleavages si presenta quanto meno nebuloso e difficilmente trattabile in
termini empiricamente verificabili.
verificabile che nella societ esistono pi cleavages che partiti
politici e che il passaggio da una categoria ad unaltra avviene attraverso un processo politico di mobilitazione e da regole istituzionali,
comprese quelle elettorali11.
Dagli studiosi sono state riscontrate ben 16 variabili indipendenti
negli attuali sistemi partecipativi o meno alle votazioni, oltre la met
delle quali sono originate da variabili mute (dummy) per aree geografiche che non sono in grado di spiegare i motivi per cui, in costanza di
sistemi elettorali simili, la partecipazione sia particolarmente alta o
bassa in determinate aree geografiche. Sono idonei, secondo alcuni, ad
aumentare il tasso di partecipazione: lobbligatoriet del voto, il voto
postale o elettronico, il voto domenicale e la decisivit delle elezioni
soprattutto quelle politiche mentre determinano diminuzione di partecipanti al voto labbassamento dellet di voto ed il prolungamento
dellapertura del seggio per due o tre giorni12.
Alcuni ritengono che il sistema proporzionale assicuri una maggiore competitivit e sia in grado difavorire una maggiore partecipazione
alle votazioni per una serie di ragioni quali lequit con cui vengono
premiate le liste concorrenti o la capacit del sistema di assicurare un
9
V. V.O.Ir. Key,Southern Politics in State and Nation, Knopf, New York, 1964
pp. 229 ss.
10
V. L. Lipson, The Two System in British Politics, in American Political Science Review, XLVII, 3, 1953, pp. 337-358; L. Hartz, The Liberal Tradition in
America: An Interpretation of American Political Thought since the Revolution,
Harcourt Brace, New York, 1955.
11
V. S.M. Lipset R. Rokhan, (a cura di), Party System and Voter Alignment:
Cross National Perspectives, Free Press, New York, 1967.
12
V. G.B. Powel Contemporary Democracies: Participation, Stability and Violence, Harvard University, Press, Cambridge, 1982; A. Blais R.K. Carty, Does
Proportional Representation Foster Voter Turnout?, in European Journal of Political Research, XVIII, 2, 1990, pp. 167 181; M. N. Franklin, Electoral Participation, in L. LeDue, R.G. Niemi, P. Norris (a cura di)Comparing Democracies Elections and Voting in Global Perspective, Sage, London 1996,pp. 216 235.
384
Capitolo IX
385
14
386
61
68.9
72.4
62.3
48.7
90.7
81.5
87.4
47.2
36.2
68.3
46.2
79.9
54.6
51.2
60
52.7
90.7
74.8
88.5
35.6
36.4
44
52.9
71.2
59.1
35.5
45.2
46.8
91
70.8
87.3
30
24
50.2
50.5
75.3
63
40
41.6
38.8
67.7 49.4
60.3 31.4
58.5
56.8 /
49.8
43
42.76
90.81
73.1
89
39.3
38.83
58.8
47.9
63.22
45.1
38.6
37.8
42.43
39.4
28.32
26.83
71.19
41.34
48.38
38.5
82.37
20.87
28.3
16.96
45.7
Capitolo IX
387
I risultati delle votazioni dimostrano come i votanti non siano numerosi nelle competizioni elettorali per lelezione dei membri del Parlamento dellUnione Europea e si sono spiegate le ragioni del disinteresse dei partiti e degli elettori per la costituzione di un Parlamento
Europeo senza effettivi poteri in quanto le istituzioni di vertice non
sono protette dal principio della divisione dei poteri e inquanto un ruolo essenziale nellemanazione delle direttive e regolamenti vincolanti
per gli Stati membri viene svolto dal Consiglio che esprime direttamente la volont dei singoli Paesi facenti parte dellUnione Europea.
Nel Regno Unito si registra una percentuale di votanti che oscilla
dal 32% al 36% circa in vigenza del sistema maggioritario mentre,
dopo ladesione alle direttive comunitarie, con il sistema la percentuale dei votanti si stabilizzata al24% e al 38%
Si attestano su percentuali assai elevate: lItalia, il Belgio ed il Lussemburgo (70/90%); su percentuali medie gli altri Stati. La percentuale media dei votanti, in presenza di sistemi elettorali proporzionalistici
sia pure con qualche adattamento nei singoli paesi scesa dal 63% del
1979 al 49,8% del 1999, segno evidente degli effetti prodotti
dallelemento psicologico.
Nei Parlamenti nazionali, invece, si assiste a percentuali di votanti
elevatissime che varcano le soglie dell80 o del 90% del corpo elettorale, pur in presenza di sistemi elettorali di tipo maggioritario e/o proporzionale. Ci conferma la validit delle teorie le quali sostengono
che la partecipazione al votonon necessariamente determinata dal sistema elettorale adottato nei vari Paesi15.
Nei dieci nuovi Stati la percentuale dei votanti stata molto bassa
(inferiore al 50%), pur in presenza di sistemi elettorali proporzionali.
2. Il voto strategico
Nella parte generale sono state trattate due leggi formulate da Duverger, cos chiamate successivamente da Riker16, secondo le quali
15
388
17
Capitolo IX
389
a favore di uno dei due concorrenti con maggiori possibilit di affermazione in un determinato collegio della competizione elettorale.
La legge di Duverger e di altri (ritenuta universale) con la quale si
sosteneva che il voto viene sprecato se assegnato a partiti minori per
cui la necessit dellelettore di convergere su uno dei due partiti vincenti, stata demolita da unaccurata analisi effettuata da Cox20 secondo la quale, accanto al comportamento razionale degli elettori di
finalizzare il voto ad un risultato utile senza doverlo sprecare in partiti
o coalizioni non vincenti, si contrappone quel numero di elettori, spesse volte assai rilevante e determinante nellespressione dei suffragi, la
cui mobilitazione viene attivata dalla classe, dalletnia, dalla religione,
dallidentificazione ideologica o dai temi della campagna elettorale
che prescindono dalla razionalit del voto utile.
Il sistema maggioritario ad un turno non appare condizione sufficiente ed idonea per assicurare il bipartitismo. Il sistema maggioritario
a doppio turno comporta la discriminazione ovvero la sottorappresentazione o, al limite, rende irrilevanti i partiti di estrema destra o sinistra o isolati (partiti antisistema) in quanto soggetti non inclini alla
formazionedi coalizioni o alleanzeper il successivo secondo turno21.
Per potersi affermare e conseguire seggi in Parlamento (obiettivo quasi sempre mancato dai candidati antisistema o estremisti isolati) nel
decisivo secondo turno della competizione elettorale i candidati dovrebbero ottenere, se ammessi, consensi assai elevati. Ed anche se
ammessi la loro affermazione sar sicuramente inferiore a quella dei
candidati moderatiin quanto per vincere le alleanze dovranno ottenere
consensi eccezionali.
Si pu, quindi, ritenere che il maggioritario ad un turno non potr
eliminare il multipartitismo se la legislazione consente le coalizioni (il
c.d. cross-endorsement); se le coalizioni sono ammessesi avr un esito
simile ad un maggioritario con doppio turno.
In Italia, ad esempio, lintroduzione del maggioritario in un contesto multipartitico e gli incentivi (anzich disincentivi) hanno favorito
20
390
il formarsi di alleanze dalle quali stato escluso, per una serie di fatti
attribuibili in massima parte ai suoi dirigenti che si sono autoesclusi
dalla trattativa, il partito di Rifondazione comunista solo nel 2001
mentre prima anche tale partito ha partecipato alle alleanze con gli altri partiti nelle elezioni del 1994 e del 1996. Peraltro anche tale partito
ha potuto entrare in Parlamento a motivo del sistema elettorale misto e
cio per i seggi conquistati nel sistema proporzionale previgente.
Diverso il caso del PCF francese la cui esclusione dalle coalizioni
da imputarsi ad altre cause. In entrambi i casi gli effetti non ricadono
sul numero dei partiti e le diverse formule elettorali hanno scarsa influenza sul numero dei partiti. questa la tesi delleffetto nullo sostenuta da Sartori ed altri. Sartori scrive: << intuitivo chein collegi uninominali il doppio turno ottiene gli stessi effetti riduttivi di tutti i sistemi maggioritari. e che in piccoli collegi plurinominali operer
come un sistema proporzionale fortemente impuro. Tale studioso distingue, nellordine, tra doppio turno forte (associato a collegi uninominali e ballottaggio),forte debole (quando si deve superare unalta
soglia di sbarramento per superare il turno) e debole forte (se non esiste soglia o i collegi sono plurinominali)22.
nostra convinzione che siano le regole elettorali e le relative formule applicate nonchlorganizzazione dei partiti che condizionano
psicologicamente i voti e meccanicamente i seggi nonch il tipo di
maggioranze al governo. Inoltre le decisioni degli elettori restano condizionate dalla struttura dei cleavages, dallidentificazione partitica,
dalla combinazione di interessi a breve e lungo termine. Questi sono i
fattori che influenzano il sistema dei partiti, il loro aumento o la loro
diminuzione e, in definitiva, lindirizzo del voto strategico.
22
Capitolo IX
391
392
In tale Paese il sistema elettorale, conosciuto come sistema proporzionale con sbarramento, , invece, un sistema misto. Infattimet dei
deputati viene eletta a livello circoscrizionale tra quelli pi votati individualmente, mentre l'altra met viene attribuita inproporzione ai voti
di lista, purch il partito o coalizione di partiti abbia ottenuto almeno il
5% dei voti di lista su tutto il territorio nazionale. Non necessario
raggiungere tale sogliase il partito abbia avuto almeno tre deputati eletti individualmente. I 328 membri del Budestang vengono eletti in
16 circoscrizioni elettorali regionali (Lnder) con sistema misto di
maggioranza semplice e di rappresentanza proporzionale.
Il Belgio (150 membri eletti in 20 circoscrizioni provinciali), la
Finlandia (199 dei 200 membri sono eletti in 14circoscrizioni elettorali provinciali) e Lussemburgo (60 membri eletti in 4 circoscrizioni elettorali con sistema proporzionale su liste di partito contenenti un
numero di candidati non superiore agli eligendi della circoscrizione)
adottano un sistema proporzionale puro, i primi due con il metodo
dHondt, mentre il Lussemburgo ha adottato il metodo di HagenbachBischoff. Il Portogallo, contrariamente a Belgio, Finlandia e Lussemburgo, non prevede il voto di preferenza.
Tutti e quattro i Paesi prevedono, invece, la ripartizione dei seggi
solo in sede circoscrizionale senza recupero dei resti in sede nazionale.
Vi sono poi 6 paesicon sistema elettorale proporzionale con sbarramenti che possono operare a livello circoscrizionale o nazionale. Lo
sbarramento opera a livello circoscrizionale in Grecia (2%), Olanda
(0,67), Spagna (3%); opera a livello nazionale in Austria (4%) e Danimarca (2%); in Svezia opera sia a livello circoscrizionale (4%), che
a livello nazionale (12%) per la quota di seggi della circoscrizione unica nazionale. Lo sbarramento operante solo a livello circoscrizionale
pi idoneo a garantire le rappresentanze locali e le minoranze presenti,come peri partiti regionalisti Baschi e Catalaniin Spagna e per i
partiti autonomisti di Valle d'Aosta, Trentino Alto-Adige, Friuli, Sardegna.
In Irlanda per lelezione dei 166 membri della Camera dei Deputati, pur in presenza disistema proporzionale, il voto non viene dato alle
liste, ma ai singoli candidati in numero esecondo l'ordine di preferenza
scelto dall'elettore. Si tratta del meccanismo della trasferibilit progressiva dei voti dei candidati con il peggior risultato nella "prima pre-
Capitolo IX
393
394
Capitolo IX
395
396
V. S. De Battisti, Linfluenza dei fattori normativi e istituzionali sulla partecipazione elettorale: un riscontro empirico su 19 Paesi, in Quaderni dell'osservatorio
elettorale, Semestrale della Giunta elettorale toscana, n. 45, 2001, pp. 81ss.
Capitolo IX
397
398
la Lista Dr. Martin avendo ottenuto solo il 2,8% dei voti non ha rappresentanza parlamentare.
Nel mese di gennaio 2007, subito dopo laccordo governativo tra
SP e VPil presidente Alfred Gusenbauer (SP), nuovo premier, ha
formatoil nuovo governo.
In Austria anche i Parlamentari europei sono eletti tramite elezioni
universali dirette basate sul sistema della rappresentanza proporzionale; quanto alla soglia di voti necessaria per ottenere un seggio, il PE
prevede che gli Stati membri possano stabilirla a livello nazionale, ma
che essa non possa superare il 5% dei suffragi espressi; anche in questo caso il paese adotta una soglia di sbarramento del 4%. Vi
ununica circoscrizione elettorale ed ammesso il voto di preferenza
per due candidati.
4.2 Danimarca
Il Regno di Danimarca il pi piccolo stato della Scandinavia, oltre
ad essere quello situato pi a sud. Si trova a nord dell'unico stato confinante via terra, la Germania, a sud-ovest della Svezia e a sud della
Norvegia. La Danimarca considerata come facente parte dei paesi
scandinavi anche se in effetti non si trova sulla penisola scandinava. Il
Regno di Danimarca (Danmarks Rige) comprende la Danimarca vera
e propria, le Isole Fr er e la Groenlandia26.
I due territori della Groenlandia e delle isole Fr er, pur facendo
parte del Regno di Danimarca, godono di ampia autonomia e sono regolate da varie leggi particolari secondo un sistema federale.
La Danimarca (popolazione5.447.084 al 1-1-07 abitanti, dei quali
almeno un quinto risiede a Copenaghen o nell'area urbana della capitale; religioni Protestanti 86%, cattolici 1%, musulmani 3%, altri 3%,
atei 7%) unaMonarchia Costituzionale)27; dal 1953 ha un Parlamento monocamerale con sistema elettorale di tipo proporzionale.
26
La Danimarca diventata una monarchia costituzionale nel 1849 dopo che, sin
dal 1660, era stata una monarchia assoluta. Dal 1901 una democrazia parlamentare. Con oltre mille anni di durata la monarchia danese la seconda pi antica del
mondo, seconda soltanto a quella giapponese.
27
Il monarca ha funzioni prevalentemente di rappresentanza. Il potere legislativo
affidato al Parlamento monocamerale (Folketing), composto da 179 membri, due
Capitolo IX
399
dei quali eletti in Groenlandia e nelle isole Far Oer. La legislatura dura quattro anni
ed il sistema elettorale di tipo proporzionale.
28
La tradizionale ripartizione di competenze su tre gradi dellapparato di governo rappresenta una tradizione consolidata dellorganizzazione amministrativa danese, tant che il termine Amt (Contea) risale al 1662, mentre le Contee in quanto
enti di amministrazione del territorio furono istituite nel 1841 come parte del sistema
di autonomie locali delle aree rurali, e successivamente mantenute. La suddivisione
territoriale, sorta nel medioevo tra citt e borghi, estranei alla giurisdizione dei consigli regionali, rimase in vigore fino al 1970.
29
A partire dalla seconda met del XX secolo la societ danese stata parzialmente caratterizzata dall'adozione del cosiddetto Modello sociale scandinavo, basato su di un'ampia diffusione dei servizi pubblici. Secondo uno studio pubblicato
dall'UNESCO, la Danimarca pu fregiarsi del titolo di "paese pi felice" della terra.
400
V. Jean Jacques Foi, Les pays nordiques aux 19 el 20 sicles, Presses Universitaire de France, Paris, 1978; Kenneth E. Muller, Government and Politics in
Denmark, Houghton Mifflin, Boston, Mass, 1968;Mogen N. Perdsen, Preferential
voting in Demark: the voters? Influence on the election of Folketing candidates in
Scandinavian political studies, I,Helsinki 1966, pp. 167 180.
31
V. E., Rose, L., Stromberg, L., K. Stlberg, C.A. Larsen, Municipal Size and
Democracy: A Critical Analysis of the Argument of Proximity based on the Case of
Denmark, in Scandinavian Political Studies, n. 4, 2002, pp. 317-332; H. Baldersheim, Sthlberg, From Guided Democracy to Multi-Level Governance: Trends in
Central-Local Relations in the Nordic Countries, in Local Government Studies,
2002 Vol. 28.3, pp. 74-90.
Capitolo IX
401
Per quanto riguarda la Groenlandia, facente politicamente parte alla Danimarca, la popolazione, nel febbraio 1982, si pronunciata a scarsa maggioranza contro l'adesione dell'isola all'UE
33
V. H.A. Thomas, Danish Policy-Making, Regionalism and the European Union, in The European Union and the Regions, Jones, B. & Keating, 1995.
402
hanno ottenuto in totale il maggior numero di voti. Rispetto alle elezioni nazionali, quelle europee si differenziano pi che in altri paesi
soprattutto per la presenza ed il rilievo di partiti caratterizzati dal programma anti-europeo (per esempio, il Movimento di Giugno).Dal
punto di vista della struttura, anche se si contano tre partiti maggiori
sopra il 16%, 5, leforze hanno una consistenza tra il 5 e il 10% e solo
in un caso (verdi e radicali) queste confluiranno in un medesimo
gruppo. Il sistema appare quindi multipolare.
4.3 Francia
4.3.1 Il sistema elettorale francese: il doppio turno di collegio34
La Francia (abitanti stima al 2005 ab.60.561.000) una Repubblica presidenziale. Il parlamento costituitoda due camere: la Camera Bassa e lAssemblea Nazionale, composta questultima da 577 deputati eletti a suffragio universale35. Lingue parlate sono: francese (ufficiale), provenzale, bretone, alsaziano, catalano, basco, corso, fiammingo. La Francia si suddivide in 100 Dipartimenti: 96 nazionali e
quattro doltre mare.
Nellordinamento costituzionale francese vigente il Presidente della
Repubblica diviene sostanzialmente e formalmente il punto centrale
dellordinamento giuridico. Veniva eletto prima da un Collegio indiretto di circa 75.000 grandi elettori ed ora, a seguito della riforma costituzionale del 1962,direttamente dal Corpo elettorale (art. 7 Cost.). Il
Capo dello Stato possiede una competenza generalizzata in materia di
in politica estera e nella difesa, pu indire referendum ed esercita
competenze che non abbisognano della controfirma ministeriale; pu
esercitare, in periodo di emergenza poteri eccezionali (art 16 Cost.). Il
34
Capitolo IX
403
404
soglia, passano al ballottaggio i due candidati pi votati, senza riguardo alla percentuale di voti ottenuti. Chi consegue al secondo turno la
maggioranza dei voti viene eletto e, in caso di parit, viene eletto il
pi anziano di et38.
La disciplina elettorale riproduce nelle linee essenziali il modello
elettorale introdotto nel 1958, dopo ilreferendum di approvazione della Costituzione della V^ Repubblica. Un sistema simile era stato in vigore fra il 1928 ed il 1940, senza riuscire ad impedire l'avvento di una
forma di governo a multipartitismo estremo. Nellesperienza della V^
Repubblica, invece, l'effetto sulla rappresentanza parlamentare oper
in un primo tempo attraverso la marginalizzazione del peso relativo
delle forze politiche poste all'estremit dello schieramento politico. Ad
esempio, alle elezioni del '58, il PCF si vide attribuire - avendo riportato mediamente il 19 per cento dei voti al primo turno ed il 20 per
cento al secondo - soltanto il 2 per cento del totale dei seggi. In prosieguo di tempo, la formula elettorale maggioritaria a due turni prese
ad espletare i suoi effetti anche nel senso della bipolarizzazione del sistema dei partiti. Con l'emergere di un partito conservatore (cio quello gollista) capace di conquistare da solo la maggioranza, le opposizioni di sinistra si trovarono costrette a concludere intese elettorali per
non essere drasticamente penalizzate nell'attribuzione dei seggi.
Si and cos delineando quel sistema della "disciplina repubblicana" alla stregua del quale la forza politica che, nell'ambito dello stesso
schieramento, ha sostenuto il candidato meno votato al primo turno, fa
convergere i propri voti sul candidato risultato pi forte, privilegiando
l'obiettivo del conseguimento di una rappresentanza parlamentare rispetto alla riaffermazione della propria identit. Nel contempo, le formazioni politiche che avevano, sotto la IV Repubblica, rappresentato
38
Il codice elettorale prevede (art. R 98) che le candidature siano ricevute dalle
prefetture a partire dal quarto luned antecedente il primo turno e, per il secondo turno, a partire dalla proclamazione dei risultati del primo turno. Le candidature devono essere depositate per il secondo turno entro il marted a mezzanotte (art. L.
162: le elezioni si svolgono tra due domeniche successive, una domenica per ogni
turno); un ritardo nel conteggio provoca lo spostamento del termine al mercoled. Il
ritiro della candidatura pu avvenire entro lo stesso limite posto alla candidatura
stessa ed , come questultima, registrato (art. R100).
Capitolo IX
405
il centro di matrice cattolica e liberale, si trovarono costrette a schierarsi sull'uno o sull'altro dei poli in via di aggregazione.
Il Senato formato da 321 membri che rappresentano i poteri locali
della Francia; la circoscrizione elettorale il dipartimento ed il collegio elettorale composto dai Deputati, dai consiglieri generali (cio il
dipartimento), dai sindaci e dai grandi elettori didipartimento.
Il Senato riveste primaria importanza dal punto di vista della democrazia locale perch rappresenta gli interessi delle autonomie locali e
pu influire sul processo legislativo, anche se non ha poteri di veto
completi.
4.3.2 Gli schieramenti politici
Il sistema elettorale delineato con il doppio turno alquanto complesso ed impone determinati schieramenti iniziali al primo turno ed
alleanze diverse dalle prime iniziali al secondo turno. Va premesso che
le forze facenti parte dello schieramento di sinistra presentano salvo
talune eccezioni, talvolta di carattere locale - propri distinti candidati
al primo turno elettorale.
Nello schieramento di destra, invece, i candidati dei maggiori partiti non si presentano, salvo eccezioni sempre possibili,
singolarmente39.
Nelle elezioni del 1997 pochissimi candidati sono stati eletti al
primo turno: solo 12 (otto socialisti e quattro comunisti) contro gli 80
del 1993.
Il maggioritario a doppio turno, dopo essere stato il sistema elettorale pi diffuso prima dellintroduzione del metodo proporzionale, si
pu dire che sia oggi in vigore solo in Francia. caratterizzato dalla
necessit di preventive alleanze tra i partiti in competizione se si vuole
laffermazione della coalizione soprattutto nel secondo turno.
39
406
Con tale sistema possono venire penalizzati partiti minori, come nel
caso del Partito di Rifondazione comunista che, rimasto isolato nelle
elezioni del 2001, rimasto in Parlamento, grazie al sistema misto e
cio per i pochi seggi conquistati nel comparto proporzionale. Gli elettori hanno riversato i loro voti su altri candidati del centrosinistra, ottenendo in cambio altri favori40.
Il sistema maggioritario a doppio turno francese pone una serie di
problemi quali la sottorappresentazione delle minoranze e delle opposizioni estreme nonch la carenza di democraticit e la scarsa affluenza alle urne dellelettorato i cui effetti, a nostro parere, vengono a collidere con i principi affermati dalla costituzione francese41.
4.3.3 Differenze con elezioni parlamentari europei
Per le elezioni europee previsto un sistema elettorale conrappresentanza proporzionale in una sola circoscrizione, formata dallintero
territorio nazionale; allo stesso modo, i seggi vengono distribuiti tra le
varie liste per lintero territorio. Non vi pi la divisione in numerose
circoscrizioni, come avviene per le elezioni nazionali. Il computo dei
voti e la ripartizione dei seggi avvengono a livello nazionale. La ripartizione dei seggi tra le varie liste avviene secondo il metodo
dHondt.La ripartizione dei seggi avviene con la regola della media
pi forte. Il voto si esprime perlista bloccata e, di conseguenza, sussiste il divieto di voto di preferenza e di "panachage", ovvero combinazione di liste elettorali. Il computo dei voti avviene a livello nazionale.
40
Nel 1994 e nel 1996i candidati del Rc. hanno partecipato al gioco delle coalizioni. Vedi sul punto: D. Fisichella, Elezioni e democrazia. Unanalisi comparata,
Il Mulino, Bologna, IV ed., 2003, cit.pp. 316 ss.; G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti, Il Mulino, Bologna, II ed. 1996,
cit.pp. 92 ss.; A. Pappalardo, Il sistema partitico italiano fra crisi e trasformazione, in
G. Di Palma, S. Fabbrini, G. Freddi (a cura di), Condannata al successo. LItalia
nellEuropa integrata, Il Mulino, Bologna, 2000, pp. 79-111; dello stesso autore: Il
Sistema partitico italiano tra bipolarismo e destrutturazione, in Rivista italiana di
Scienza politica, XXXI, 3, 2001, pp. 561-600; G. Baldini, A. Pappalardo, Sistemi
elettorali e partiti nelle democrazie contemporanee, ed. Laterza, Roma Bari, 2004,
pp. 100 ss.
41
V. G. Baldini - A. Pappalardo, Sistemi elettorali e partiti, ult. Cit., pag. 100 ss.
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407
408
restanti. La legge elettorale del 1990 ha inoltre disposto che la formazione politica o il candidato indipendente che non ottengano almeno il
3% dei suffragi validi non hanno diritto ad alcun seggio parlamentare.
I greci eleggono i membri del Parlamento monocamerale del paese
(Vouli ton Ellinon) con suffragio universale e scrutinio elettorale segreto dai maggiorenni di 18 anni d'ambo i sessi; per un massimo di
quattro anni, ma le elezioni possono accadere a intervalli pi frequenti. La Grecia usa un complesso sistema elettorale a rappresentanza
proporzionale rinforzato, che prevede uno sbarramento al 3%, che
svantaggia i partiti minori specialmente il secondo partito alle elezioni. Il Capo dello Stato deve affidare lincarico di formare il nuovo
Governo al capo del partito che ha vinto le elezioni parlamentari.
Per lelezione del Parlamento dellUnione Europea stato varato
un sistema di rappresentanza proporzionale integrale su scala nazionale. Lelettore vota a favore di una sola lista. Il panachage o combinazione di liste elettorali e il voto di preferenza sono vietati.
La Grecia ha un sistema multipartitico dominato da due partiti politici che sono:
Nuova democrazia (greco: ) - ND (Destra conservatrice - attualmente al governo) Movimento socialista panellenico
(greco: ) - PA.SO.K(Socialisti).
Altri partiti sono: - Unione di Centro(greco: ) EK (UC) (Centristi Socialdemocratici) // - Movimento socialdemocratico (greco: ) - DI.K.KI// - Ecologisti
greci (greco: ) - EG (Verdi) // - Ecologisti verdi
(greco: ) - OP (Verdi) // - Marxisti - leninisti partito comunista di Grecia (Greek: - ) - M-L KKE (Sinistra maoista) // - Fronte radicale di sinistra (greco: )- MERA
(Estrema Sinistra).
Partiti presenti attualmente in parlamento (Parlamento Europeo): //
- Coalizione della sinistra, di Movimenti e Ecologia (greco: ) - SYN (Partito di Sinistra) // - Partito comunista di Grecia (in
greco ) - KKE (Partito Comunista) // Raduno popolare ortodosso (greco: ) LA.O.S. (presente solo nel Parlamento Europeo).
Capitolo IX
409
Anderson, C. J. E Guilory C.A., Political Institution and Satisfaction with Democracy: A. Cross National Analysis of Consensus and Majoritarian System, da:
American Political Science Review, vol. 91, no. 1, 1997, pagg. 66-81; Dentiers
S.A.H., Urban Democracies in the Netherland: Social and political change, institutional continuities?, scritti non pubblicati; Duyvendak, Jan Willem, De souplesse
van stroperingheid, da: Hendriks Frank e Toonen Theo, Schikken en Plooien, Van
Gorcum, 1998.
410
Capitolo IX
411
412
hanno studiato a fondo gli effetti dellegemonia di tale Socialdemocrazia (Kesselmann et. A., 1978) sullo sviluppo del Paese46.
Ruolo importante nella democrazia svedese hanno svolto le autonomie locali con lautogoverno rurale e urbano. Nonostante il centralismo (che ha imposto severi controlli agli enti locali) largo spazio
stato lasciato alla formazione collettiva di decisioni indipendenti a livello locale (Peterson)47.
I partiti politici hanno subito una radicale trasformazione ed il quintetto tradizionale (con particolare riguardo alla Socialdemocrazia, divisa al suo interno anche sulla permanenza nellUnione Europea)48, ha
subito attacchi da ogni parte e segnatamente dallemergere di nuovo
forze politiche moderne, quali il Partito Cristiano democratico, il
Partito Ecologista e Nuova democrazia. Inoltre moltopreoccupante
la disaffezione di numerosi cittadini nei confronti delle tradizionali
forze politiche cui si rimprovera la difesa di interessi corporativistici
rispetto allinteresse generale (Gilljam & Holmberg)49.
Il Riksdag, Parlamento svedese, composto da 349 membri eletti
con sistema proporzionale in 29 circoscrizioni. Di questi seggi 310
sono fissi, distribuiti tra le circoscrizioni in base alla popolazione ed
assegnati ai partiti con metodo proporzionale sulla base della formula
di Sainte-Lagu. I rimanenti 39 seggi sono compensativi, ripartiti
46
Capitolo IX
413
tra i partiti che abbiano superato il 4% dei voti nazionali e il 12% dei
voti circoscrizionali. Pur essendo un sistema a liste bloccate, gli elettori possono esprimere una preferenza per un candidato della lista: se il
candidato ottiene almeno l8% delle preferenze della lista circoscrizionale, ha diritto ad essere eletto scavalcando gli altri candidati della
lista che abbiano riportato meno preferenze. Nel corso di elezioni recenti stato possibile aggiungere e cancellare candidati sulla scheda
elettorale; ora le cancellature vengono ignorate al momento del conteggio dei voti e vigono condizioni severe che regolano laggiunta dei
nomi. Le elezioni parlamentari sono aperte a tutti i cittadini svedesi
che sono o che sono stati ufficialmente domiciliati in Svezia e che abbiano gi compiuto 18 anni al giorno dellelezione. Per avere diritto di
voto bisogna risultare iscritti alle liste elettorali. Molti emigrati svedesi hanno comunque diritto di voto. Il suffragio si basa sul principio
una persona, un voto. Gli elettori possono votare presso il seggio
elettorale locale nel giorno dellelezione o scegliere il voto per posta
da un ufficio postale o da un centro di servizio postale. Lelettore, residenteallestero, pu votare allAmbasciata svedese o in un Consolato
adibito al voto. possibile votare anche per posta da altri paesi o da
navi in acque straniere. Nel giorno dellelezione vengono, inoltre, aperte molti seggi speciali per il voto negli ospedali, case di riposo, prigioni e altre istituzioni a favore di coloro che non hanno la possibilit
di recarsi al seggio elettorale. La regola fondamentale che il voto di
ogni individuo sia personale, ma permesso anche il voto per procura;
gli anziani, i malati e i disabili possono votare attraverso linterventodi
un parente o di una badante. Possono essere investiti da procura coniugi, partner o un prossimo dellelettore.
Si eleggibili a 18 anni e chiunque intenda candidarsi alle elezioni
deve aver diritto di voto nelle elezioni generali e deve essere candidato
da un partito politico. importante essere membro di un partito poich, inizialmente, i voti in unelezione vengono distribuiti tra i partiti.
Quando il seggio viene chiuso, i funzionari elettorali eseguono un
primo, preliminare scrutinio dei voti. Ogni scrutinio aperto al pubblico.
Per le elezioni al Parlamento Europeo si utilizza il sistema della
rappresentanza proporzionale su scala nazionale con soglia di sbarramento al 4%. Il territorio nazionale costituisce quindi ununica circo-
414
scrizione elettorale. Per la ripartizione dei 22 seggi al Parlamento Europeo, utilizzato il metodo Saint - Lagu modificato (metodo dei
numeri dispari in cui il massimo comune divisore riportato a 1.4).
Particolarmente interessante per quanto riguarda il sistema elettorale svedese il fatto che esso preveda la possibilit di votare per posta
sia per le elezioni al Riksdag che per le elezioni europee.
4.7 Spagna
La Spagna (popolazione: stima al 2003 ab: 42.717.000), monarchia
costituzionale, una democrazia giovane, sorta nel 1978 dopo quarantanni di governo franchista, che aveva portato lo Stato allestremo
accentramento50. Il Parlamento spagnolo (Las Cortes Generales) di tipo bicamerale si articola in Congresso dei deputati (Congreso de los
Diputados), composto da 350 membri, e inSenato (Senado), formato
da 252 membri.
I 350 membri del Congresso vengono eletti in 52 circoscrizioni elettorali, corrispondenti alle province. Ciascuna provincia ha un numero fisso di seggi, pari a 2, tranne alcune minori che ne hanno solo uno.
Gli altri seggi sono attribuiti in ragione della popolazione.
Le circoscrizioni elettorali sono 52, pi i territori di Ceuta e Melilla
in territorio marocchino. Il sistema elettorale il proporzionale a scrutinio di lista bloccata con metodo dHondt. Ciascuna provincia ha un
numero fisso di seggi pari a 2, tranne alcune minori che ne hanno solo
1; gli altri seggi sono attribuiti a livello provinciale proporzionalmente
ai voti conseguiti da liste bloccate di candidati (senza voto di preferenza) con il metodo dHondt e a condizione che la lista abbia conseguito almeno il 3% nella circoscrizione provinciale. Gli elettori non
50
Capitolo IX
415
possono modificare lordine di presentazione dei candidati n esprimere preferenze per candidati appartenenti a liste diverse da quella votata. Le liste che, nellambito della circoscrizione, non ottengano almeno il 3% dei voti validi sono escluse dallassegnazione dei seggi.
un sistema fortemente selettivo a causa della clausola di sbarramento e
del ridotto numero di seggi assegnati alle circoscrizioni51.
Lutilizzo di circoscrizioni di dimensioni ridotte (le pi piccole in
Europa), con lista chiusa senza espressione di preferenze, con soglia
legale del 3% a livello circoscrizionale, con lutilizzo della formula elettorale proporzionale con il metodo del divisore dHondt, ne fanno il
sistema i cui effetti sono pi vicini al maggioritario che al proporzionale. Si tratta di un sistema sufficientemente rappresentativo e tutto
sommato democratico52.
Anche per quanto riguarda il Senato, le circoscrizioni elettorali sono 52, di cui 50 province amministrative e due enclaves in Marocco.
Inoltre le 17 comunit autonome in cui ripartito il territorio nazionale costituiscono ciascuna una circoscrizione elettorale supplementare.
I 208 senatori attribuiti alle province sono eletti a suffragio universale
diretto, mentre i rappresentanti delle comunit autonome, dalle rispettive assemblee legislative. I 208 dei 252 senatori vengono eletti in 52
circoscrizioni provinciali su liste di candidati di numero pari agli eligendi; vengono eletti tutti i candidati della lista che ha riportato la
maggioranza dei voti. I restanti 51 senatori vengono eletti indirettamente dai consigli delle province autonome.
Sono elettori i cittadini che abbiano compiuto 18 anni Gli Spagnoli
residenti allestero possono votare per corrispondenza. Condizione per
lammissione allesercizio del diritto di voto liscrizione nelle liste
elettorali tenute dai comuni, che avviene dufficio per i residenti in
Spagna, mentre, per essere iscritti nella lista dei residenti-assenti che
vivono allestero, occorre presentare domanda presso il Consolato territorialmente competente. Leleggibilit fissata al compimento dei
18 anni.
51
416
In ambito europeo la Spagna ha adottato invece un sistema elettorale proporzionale a livello nazionale, in base al quale il territorio nazionale costituisce ununica circoscrizione elettorale e non suddiviso in
collegi regionali. Proprio come per lelezione del Congresso, lelettore
non pu esprimere la propria preferenza per un candidato (lista bloccata) e quindi lordine dei candidati sulla lista non pu essere modificato.
Per il computo dei voti e la ripartizione dei 54 (prima 64) seggi al
Parlamento Europeo viene utilizzato il metodo dHondt.
4.8 Belgio
Il Belgio (stima al 2004 ab.: 10.396.000) una monarchia Costituzionale (Stato Federale) con modello di democrazia consensuale53.
uno dei sei paesi fondatori dell'Unione Europea esi caratterizza
per la sua piena e convinta partecipazione al processo di integrazione
europea54.
La sua struttura federalista di tipo cooperativo ne fa anche uno dei
principali promotori, assieme a Paesi Bassi e Lussemburgo, di un approccio federalista per la futura Europa55. La sovranit viene esercitata
53
Vedi: A. Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty One Countries, New Haven, 1984, Conn.: Yale University,
Press.; R. Louvin,Legami federativi e declino della Sovranit. Quattro percorsi costituzionali emblematici, Torino, 2001.
54
F. Debuyst, La fonction parlementaire en Belgique, CRISP, Bruxelles, 1967;
N. Delsulle, R. Evalenko, W Fraeys, Le comportement politique des lecteurs
belges, Edition de lInstitut de Sociologie, Bruxelles, 1970.
55
V. AA. VV. Les rformes institutionnelles de 1993 vers un fdralisme
achev? Actes du colloque de Bruxelles 23-27 mars 1993, Bruxelles, 1994; P. Biscaretti di Ruffa, M. Ganino, Uno stato europeo progressivamente trasformatosi da
unitario in federale, introduzione al testo della Costituzione belga, in Costituzioni straniere contemporanee. Vol. (a cura di P. Biscaretti di Ruffa), Milano,
Giuffr, 1996; P. De Bruycker, N. Lagasse, Belgique. Achvement du fdralisme et
dcentralisation, in La dcentralisation dans les Etats de lUnion Europenne, a cura
di Delcamp A., Loughlin J., Paris, 2002; L. Domenichelli, Le garanzie costituzionali
per i gruppi linguistici: Canada e Belgio a confronto, ne Le Istituzioni del Federalismo, n. 6, 1998; G. Guiglia, G. Peccolo, R. Orr, R., Lordinamento giuridico federale del Regno del Belgio, Torino, 2000.
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dai consigli municipali, tra i loro membri, nel rispetto dei risultati relativi alle effettuate designazioni. I restanti 10 membri sono cooptati in
base alla loro nazionalit (vallone o fiamminga).
Entrambe le Camere hanno potere legislativo e sono responsabili in
ugual misura della legislazione istituzionale e del controllo sul governo federale, sulle Comunit e sulle Regioni.
I membri delle istituzioni regionali e comunitarie sono eletti ogni
cinque anni, mentre le elezioni delle istituzioni comunali e provinciali
si tengono ogni sei anni.
Per espressa disposizione della legge speciale dell8 agosto 1980, i
principi fondamentali del sistema elettorale federale (suffragio universale diretto, rappresentanza proporzionale, carattere obbligatorio, personale, eguale e segreto del voto e regole sulle operazioni elettorali) si
applicano anche alla disciplina elettorale regionale. Tuttavia, con decreto regionale speciale possibile modificare la suddivisione delle
circoscrizioni elettorali (a condizione di non fuoriuscire dai limiti territoriali della Regione) e stabilirne i capoluoghi.
La Costituzione belga si limita a garantire il diritto di associazione,
senza contemplare espressamente il diritto dei cittadini di associarsi in
partiti politici.
A livello federale la legislazione elettorale si limita a disciplinare la
limitazione ed il controllo delle spese elettorali dei partiti politici:
lunica definizione legislativa di partito politico, infatti, quella contenuta nella legge sul finanziamento pubblico dei partiti (tale definizione, comunque, non ha valore generale, giacch individua esclusivamente i partiti che operano a livello federale, unici soggetti aventi
diritto al finanziamento pubblico). A livello regionale la disciplina dei
partiti contenuta nella legge relativa alla limitazione e al controllo
delle spese dei consigli regionali.
I principali partiti politici belgi a struttura nazionale sono organizzati da tempo sulla base di un decentramento territoriale particolarmente forte, tanto da riconoscere larghi margini diautonomia alle federazioni operanti a livello regionale. Questo tipo di articolazione interna dei partiti dovuto non soltanto alla struttura federale dello Stato,
ma anche al sistema elettorale.
Col progredire del processo di evoluzione in Stato federale, comunque, alle trasformazioni nella struttura interna dei partiti tradizio-
Capitolo IX
419
nali si aggiunto un processo di scomposizione delle relative componenti su base locale tanto chenegli ultimi anni diversi dei principali
partiti nazionali si sono scissi e riorganizzati su base regionale58.
Lelettorato attivo concessoai cittadini che abbiano compiuto i 18
anni di et mentre per poter godere dellelettorato passivo necessario
aver compiuto let di anni 21.
Alle elezioni politiche del 2003, MR ha ottenuto l11,4% dei voti
alla Camera ed il 12,1 al Senato, eleggendo 24 deputati e 5 senatori.
Alle elezioni regionali (2004) in Vallonia si attestato sul 24,3% dei
voti, eleggendo 20 deputati, perdendone uno. Nella Regione di Brussel
ha conquistato il 32,5% dei consensi ed ha eletto 25 seggi, 2 in meno.
Alle elezioni politiche del 2007 MR passato al 12,5% dei voti,
con un incremento dell'1,1%, anche se i seggi sono passati da 24 a 23.
Con il 31% dei consensi, i Riformatori si sono confermati il primo
partito di lingua francese in Belgio. FN ha mantenuto il 2% dei consensi, confermandol'unico seggio in Parlamento59.
58
La scena politica fiamminga ha subito nei primi mesi del 2003 un notevole
riassetto, dal momento che il Partito socialista Spo ha cambiato il proprio nome in
Partito socialista alternativo (Sp.a) e il Partito popolare cristiano (Cvp) si trasformato nel Partito democratico cristiano fiammingo (Cd&v), rafforzando la propria identit fiamminga, mentre lex presidente del Partito popolare cristiano Johan Van
ecke ha creato una nuova formazione, la Nuova democrazia cristiana (Ncd). Nella
Vallonia lunica formazione prettamente regionale lunione Vallona (Rw), la quale
tuttavia ha subto una forte flessione a partire dagli anni 80, fino a perdere la propria rappresentanza in seno al Consiglio della Regione. 118.
59
MR una federazione centrista nata dall'incontro di quattro partiti:
x
Partito Riformatore Liberale (Parti Rformateur Libral, PRL), liberale;
x
Fronte Democratico dei Francofoni (Front Dmocratique des Francophones, FDF), federalisti francofoni;
x
Movimento dei Cittadini per il Cambiamento (Mouvement des Citoyens
pour le Changement, MCC), cristiano democratico;
x
Partei fr Freiheit und Fortschritt (PFF), il ramo di lingua tedesca del PRL.
MR pu essere considerato l'incontro tra il movimento liberale, quello cristiano
moderato e quello federalista belga. In Europa aderisce al Europeo. Il FN lo speculare francofono di Interesse Fiammingo, il partito di estrema destra delle Fiandre,
che si impegna per l'indipendenza della regione di lingua olandese. Il Fn sia nel nome che nel simbolo (simile a quello del Movimento Sociale Italiano) si richiama apertamente al Fronte Nazionale francese di Jean-Marie Le Pen. Il Fronte Nazionale
(Le Front National, FN) un partito politico belga; stato fondato nel 1985 da Da-
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Il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi si fonda su un sistema proporzionale personalizzato (personalisierte Verhltniswahl)
che unisce alla ripartizione proporzionalistica dei seggi, lindividuazione in collegio maggioritario uninominale per parte di essi con
clausola di sbarramento del 5%. Gli effetti sul sistema partitico sono
stati di tipo psicologico e meccanico che hanno consentito una generale semplificazione del sistema67.
La classificazione del sistema elettorale tedesco non pacifica
nellambito degli studi elettorali; tecnicamente il sistema prevede due
formule elettorali: la prima maggioritaria ad un turno (plurality
system) per eleggere met dei deputati (299 nelle elezioni del 2002) e
quella proporzionale per lelezione dellaltra met (299). Si deve ritenere che si tratti non di un sistema misto, ma solo proporzionale in
quanto la distribuzione dei voti viene determinata a partire dal voto di
lista68.
La maggioranza costituitasi nel Bundenstag, di solito come risultato della coalizione, elegge il Cancelliere federale.
Aseguito delleelezioni del Bundenstag (settembre 2002) stato
confermato alla guida del Paese il governo di centro-sinistra, costituito
dalla coalizione tra i socialdemocratici del Premier Schroeder (Spd,
che ha ottenuto il 38,5% dei voti) e i Verdi del Ministro degli Esteri
Fischer (8,6% dei suffragi). Il principale partito di opposizione costituito dalle Unioni cristiano democratiche (CDU, rappresentata in tutto
2000. Per una ricostruzione storica del diritto elettorale tedesco, a partire dai sistemi
vigenti negli Stati della Confederazione germanica, vedi: T. Wrtenberger,
Allemagne, in A. Pantlis, S. Koutsoubinas (sus la direction de), les rgimes
lectoraux des pays de lUnion Europenne, London, Esperia Publications Ltd.,
1998,, pp. 21 ss. La tesi che attribuiva al sistema proporzionale le tragiche vicende
della Germania(repubblica di Weimar) a partire dagli anni 920 fu sostenuta da F.A.
Hermens, Democracy v. Anarchy. A Study of Proportional Representation, Notre
Dame UP, 1941;sul ruolo dellopposizione cfr. M Friedrich., Opposition im Deutschen Bundestag, in Zeitschrift fr Parlamentsfragen, 2, 1973, pp. 392 ss.
67
V. F. Lanchester, Il sistema elettorale in Germania e la discussione sulle riforme istituzionali in Italia, Parlamento, 1988, fasc. 5 7 (luglio), pp. 17-24.
68
Per lanalisi del sistema elettorale esistente in Germania con applicazione di
due formule per un effetto proporzionale cfr.:G. Baldini- A. Pappalardo, Sistemi elettorali e partiti nelle democrazie contemporanee, ed. Laterza, Roma Bari, 2004,
cit. pp. 40 ss.
Capitolo IX
425
il paese e CSU, presente solo in Baviera), che hanno ottenuto alle legislative complessivamente il 38,5% dei voti. Secondo partito di opposizione la Fdp (liberali) col 7,4%. Assenti i post-comunisti (Pds),
non avendo raggiunto la soglia minima del 5%.
In Germania, dopo le elezioni politiche per il rinnovo del Bundenstag del 10 ottobre 2005, stato raggiunto un accordo politico che ha
permesso ad Angela Merkel di essere il nuovo cancelliere della Repubblica Federale di Germania. Nelle elezioni Angela Merkel, leader
della Cdu, ha ottenuto397 voti su 614 ed stata la prima donna della
storia della Germania ad occupare questa importantissima carica.
l'ottavo cancelliere del dopoguerra e il primo ad essere cresciuto nella
Germania comunista. La Merkel, neo cancelliere,guida una "grande
coalizione" fra Cristiano democratici e Socialdemocratici. Per essere
eletta Angela Merkel aveva bisogno della maggioranza assoluta. CduCsu e Spd disponevano insieme di 448 seggi (226 i conservatori, 222 i
socialdemocratici). L'opposizione aveva, invece, 166 mandati (61 la
Fdp, 54 la nuova sinistra, 51 i Verdi). Nell'elezione suindicata 51 deputati della maggioranza non hanno votato per la Merkel, come ha dichiarato il presidente del Bundenstag Norbert Lammert (Cdu), annunciando il risultato della votazione. In totale i voti contrari per Angela
Merkel sono stati 202, dodici le astensioni, un voto stato dichiarato
non valido. La percentuale di preferenze per la Merkel stata pari al
64,65% del totale di 614 deputati.
L'elezione di Angela Merkel era pressoch scontata, ma vista l'insoddisfazione di molti deputati dello Spd espressa sia per la candidata
che per il programma di governo, c'era molta attesa per vedere quale
sarebbe stata l'ampiezza del consenso. E l'esito del voto ha dimostrato
che una parte dei no per la nuova cancelliera arrivata anche dal campo della maggioranza di Grosse Koalition, in particolare dalla Spd.
Dopo lelezione la neoeletta cancelliere si recatadal presidente
della repubblica Horst Koehler per linvestituraufficiale69.
69
Prima di lei, nel dopoguerra, la cancelleria tedesca stata guidata da tre esponenti della Cdu: nell'ordine Konrad Adenauer, dal 1949 al '63; Ludwig Erhard dal
1963 al '66; e da Kurt Georg Kiesinger, dal 1966 al '69. Poi stata la volta di due
esponenti della Spd: Willy Brandt, dal 1969 al '74 ed Helmut Schmidt, dal 1974 all'82. Quindi arrivata l'era di Helmut Kohl, il leader storico della Cdu, cheha governato dal 1982 al '98. Infine Gerhard Schroeder, Spd, dal 1998 al 2005
426
Capitolo IX
427
Vedi: Heidrum Abromeit, Der verkappte Haihetsstaat. Editore: Leke und Budrich, 1992; R. Mussgnug, Levoluzione del federalismo nella Repubblica federale
tedesca, in Ist. Fwed. 1998, p. 889; K. Shubert e J. Wagner, Federalismo e riordino
territoriale: la fallita fusione di Berlino e del Brandeburgo ovvero le particolarit del
federalismo tedesco, in Quad. cost., n. 1, 1998; J. Woelk, Quale futuro per il federalismo tedesco? Sviluppi istituzionali in Germania nellultimo decennio, in Ist. Fed.
2000, p. 247; F. Corvaja, Fondamento e limiti dellautonomia costituzionale dei
Lnder nella Germania Federale, in Re. 2001, p. 267.
72
Tutti i governi dei Lnder della Germania, nonch quelli di numerosi comuni
dispongono a Bruxelles di un proprio ufficio di contatto e di rappresentanza. Il potere legislativo esclusivo di tali istituzioni riguarda essenzialmente i settori
dellinsegnamento e della politica culturale, la radio, latelevisione, le questioni comunali, la polizia, lordine pubblico, le strade etc. In tutti gli altri settori della politica interna i Lnder sono invitati ad elaborare le proprie politiche in sintonia con gli
indirizzi del sistema politico federale mediante una legislazione complementare,
nonch mediante il raggruppamento delle proprie risorse finanziarie ed amministrative.
428
media,intorno al 80%, mentre nelle elezioni comunali e regionali oscilla intorno al 70%; negli ultimi anni comunque in discesa, come
in Italia.
Lelezione dei 99 membri nel Parlamento Europeo viene fatta sia a
livello di liste dei Lander (Stati federati) che a livello di liste federali
Nel Parlamento Europeo, al contrario di quanto si riscontra a livello
nazionale, la maggioranza di deputati tedeschi rappresentata da
membri del PPE-DE (53 tra esponenti della CDU e della CSU), mentre solo 35 appartengono al partito al governo, come risulta dalla tabella seguente.
Il sistema elettorale per lelezione dei membri del Parlamento
dellUnione Europea rappresenta esponenzialmente un maggior grado
di rappresentativit rispetto a quello per lelezione del Parlamento nazionale.
4.10 Finlandia
La Finlandia (stima al 2004 ab.5.220.000) una Repubblica parlamentare con sistema definito originariamente semipresidenziale73,
73
Il potere legislativo era originariamente incentrato su un Parlamento monocamerale lEduskunta eletto con sistema proporzionale, che legava a s il Governo attraverso il rapporto fiduciario. In tale singolare semipresidenzialismo finnico, la chiave di lettura in senso presidenzialista era quella dellart. 33 della Forma
di governo, che attribuiva al solo Presidente la facolt di stabilire i rapporti dello
Stato con gli Stati esteri. La carica presidenziale era, altres, corredata da unampia e
discrezionale potest di emanazione di decreti con forza di legge, di apposizione di
veti sospensivi a leggi parlamentari e di scioglimento anticipato del Parlamento.
Questo impianto normativo, aperto peraltro a divergenti interpretazioni, non pot
impedire per lungo tempo unevoluzione del sistema in direzione parlamentare, con
il Capo dello Stato in ruolo di mediatore. A circoscrivere le funzioni di questultimo
contribuivano del resto le modalit della sua elezione da parte di un collegio ristretto
di trecento grandi elettori, che non gli consentivano di stabilire un rapporto diretto
con il popolo. La pi efficace leva a favore di una possibile interpretazione presidenzialista dei poteri del capo dello Stato restava semmai la sfera dei rapporti con
lestero, come fu constatato a partire dal secondo dopoguerra. Le autonomie locali
trovanole proprie radici in una dimensione comunitaria dei villaggi rurali dove
lautogoverno risale ad una fase preistorica, che non stata pienamente violata neppure in seguito ai successivi sconvolgimenti storici. Durante un lungo secolo trascorso sotto la sovranit russa, pur tra fasi alterne in merito allautonomia delle es-
Capitolo IX
429
anche se tale Paese caratterizzato da una combinazione di presidenzialismo e di parlamentarismo74. La nuova Costituzione del 2000, che
ha trasformato definitivamente il sistema politico finlandese da semipresidenziale a parlamentare (completando le riforme avviate dallex
presidente Mauno Koivisto negli anni 80), prevede che non sia il Presidente della Repubblica a guidare le consultazioni per formare i governi. Il primo tentativo spetta invece al leader del partito che ha ottenuto i pi alti consensi.
Le elezioni in Finlandia sono di quattro tipi: elezioni presidenziali,
elezioni politiche, elezioni municipali e elezioni europee.
Il capo dello stato viene eletto mediante elezioni che si svolgono
ogni sei anni; il primo turno si svolge sempre nella seconda domenica
di gennaio. Se un candidato raggiunge il 50% dei voti al primo turno
diventa automaticamente presidente della repubblica, altrimenti si
procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ricevuto pi preferenze. Il presidente, dopo le recenti modifiche costituzionali, non
pu essere rieletto per pi di due mandati consecutivi. Attualmentepresidente la socialdemocratica Tarja Halonen, che ha vinto le elezioni presidenziali del 15gennaio 2006 ed stata riconfermata al termine del ballottaggio con lesponente dei conservatori.
Il Parlamento monocamerale della Finlandia (in finlandese Eduskunta, in svedese Riksdag) composto da 200 deputati eletti su base
proporzionale ogni 4 anni. Di tali membri 299 sono eletti in 14 circoscrizioni elettorali provinciali con il sistema proporzionale.
Lattribuzione dei seggi effettuata con il metodo dHondt alle singole liste di partito o gruppi di partiti coalizzati. Un seggio riservato alle isole Aland e viene di fatto attribuito al partito che ha ottenuto il
maggior numero di voti. La democrazia finlandese e la ricerca del
consenso devono essere intese anche in relazione alla posizione geosenziali decisioni di governo, la Finlandia riusc a conservare una propria organizzazione amministrativa centrale, fondata a sua volta su una tradizione giuridica modellata su quella svedese precedente.Solo in seguito al crollo dell'Unione Sovietica
agli inizi degli anni 90, la Finlandia riuscita ad uscire dall'ombra della guerra
fredda, e sciogliere gli stretti vincoli che, anche dopo l'indipendenza ottenuta nel
1917, ancora la legavano al "gigante rosso".
74
Vedi: Davids Arter, Politics and Policy Mahing in Finland, Brighton, 1987:
Wheatsheaf Books.
430
politica del Paese, situato tra Est ed Ovest che ha imposto rigide costrizioni alla politica estera della Finlandia75.
Il sistema partitico presenta divisioni profonde sulle quali ha influito non poco la divisione linguistica (finlandese e svedese). Dopo le elezioni del 1999 nel Parlamento erano rappresentati dieci partiti e nelle
elezioni del 2003 i partiti rappresentati sonoformalmente otto76.
Il sistema elettorale proporzionale consente agli elettori la possibilit non solo di scegliere tra i partiti in lizza per conquistare seggi in
Parlamento, ma anchetra i singoli candidati contrassegnati da numeri
sui quali lelettore scrive la propria preferenza. Va notata una certa disaffezione dellelettorato verso i partiti che vanno per la maggiore e la
tendenza dei giovani a votare per singoli candidati anzich per i partiti77
Dal 1995, per due legislature, il governo finlandese si basato sulla
collaborazione tra un ampio gruppo di partiti, dagli orientamenti assai
diversi: Socialdemocratici (SDP), Conservatori (Partito della Coalizione Nazionale, KOK), Alleanza di Sinistra (ex comunisti), Partito
del Popolo Svedese (espressione della minoranza di lingua svedese) e
Lega dei Verdi.
Le elezioni politiche del 16-17 marzo 2007 hanno visto
laffermazione del Partito di Centro, principale forza dopposizione e
dei socialdemocratici del premier Paavo Lipponen. Questo evento segna anche l'anniversario dei cento anni dalle prime elezioni politiche
finlandesi, che vennero celebrate il 16 e 17 marzo 1907, e furono le
prime elezioni a suffragio universale, sia maschile che femminile, in
Europa. Queste elezioni hanno anche registrato il record di donne elette nel Parlamento finlandese: 84 su 200 (42%). Dopo una serie di col75
Capitolo IX
431
432
esecutivo esercitato dal governo, guidato da un Primo Ministro (Taoiseach), nominato dal Presidente su raccomandazione della Camera
dei Deputati.
Il Parlamento (Oireachtas), eletto ogni cinque anni con sistema
proporzionale, composto da due Camere: Dil Aireann (la Camera
Bassa dei deputati, 166 membri eletti) e Seanad Aireann (il Senato o
Camera Alta del Parlamento), composto da 60 membri nominati: 11
dal Primo Ministro allatto dellinsediamento; sei dalle universit e
quarantatre scelti da un collegio ristretto che comprende gli 83 consiglieri delegati (ciouncillors) delle contee e delle citt del Paese) i cui
poteri e funzioni derivano dalla Costituzione approvata dal popolo nel
1937 e dai successivi emendamenti, sempre sottoposti a referendum
popolare.
Il regime parlamentare irlandese deriva dalla tradizione anglosassone ma possiede della distintive caratteristiche, che sicuramente
ne innovano la portata fino a stravolgere lidea di rule of law che
propria del sistema anglosassone.
La Camera bassa ha poteri nettamente superiori allaltra; infatti le
leggi sono approvate da entrambe le camere e firmate dal presidente
ma, in caso di mancata approvazione del Senato, c comunque la
possibilit per il Dail di emanarle ugualmente attraverso speciali procedure.82
Il sistema elettorale proporzionale con la variante, rispetto agli altri sistemi proporzionali,del single transferable vote ordinale (il voto
la Repubblica d'Irlanda nel 2011 (scadenza del mandato presidenziale in corso) avr
un Presidente della Repubblica donna da 21 anni ininterrotti.
82
V.P. Biscaretti Di Ruffia, La Costituzione dellIrlanda (EIRE), Testi Costituzionali, 1946; James Casey, Constitutional law in Ireland, Sweet & Maxwell, London, 1992; Basil Chubb, The constitution and constitutional change in Ireland, Dublin Institute of Public Administration,1978; Desmond M Clarke., The role of Natural
Law in Irish Constitution, 1982, 17 IJ, 187; Declan, Costello The natural law and the
Irish Constitution, Studies, (winter 1956); Brian Doolan, Constitutional law and
Constitutional Rights in Ireland, Gill & Macmillan, Dublin 1994;V Grogan., Constitution and natural law, Christus Rex ,1954; Richard Humphreys, Constitutional Interpretation, Dulj, 1993; J. Anthony Foley and Stephen Lalor (ed), Gill & Macmillan
Annotated Constitution of Ireland (Gill & Macmillan, 1995) (ISBN 071712276X);
Alan J. Ward, The Irish Constitutional Tradition: Responsible Government and
Modern Ireland 1782-1992 (Irish Academic Press, 1994) (ISBN 0716525283).
Capitolo IX
433
Per il funzionamento del voto singolo trasferibile e per i relativi conteggi cfr.:
la tabella di pag. 38 dellopera di G. Baldini e A. Pappalardo, Sistemi elettorali e
partiti nelle democrazie contemporanee, ed. Laterza, Roma - Bari, 2004, cit. pp. 38
ss.
84
Durante la guerra civile del 1922-23, Fine Gael faceva parte della fazione che
sosteneva il Trattato Anglo-Irlandese del 1921 e Fianna Fil sosteneva la fazione anti-Trattato. Nel panorama politico moderno i due partiti tendono a convergere verso
posizioni di centro, oppure si collocano inter-scambiabilmente su posizioni di centro-sinistra e di centro-destra, e altre volte occupano simultaneamente le stesse posizioni, da destra o da sinistra. Durante gli anni venti e trenta, e fino ai tempi pi recenti, il partito Laburista ha svolto il ruolo di terzo partito del sistema politico irlandese.
434
Alle ultime consultazioni del maggio 2002, il Fianna Fail del premier uscente
Bertie Ahern ha ottenuto 81 dei 166 seggi. Ahern stato confermato Primo Ministro
alla guida di una coalizione composta dal Fianna Fail e dai Democratici Progressisti
(8 seggi). Il principale partito d'opposizione, il Fine Gael, ha perso consensi ottenendo solo 31 seggi, 23 in meno rispetto a quelli detenuti nella precedente legislatura..
Capitolo IX
435
4.12 Lussemburgo
Il Granducato (unico al mondo) di Lussemburgo (stima al 2006 ab.:
465.000) uno Stato unitario con ununica Camera legislativa e un solo ordine di enti territoriali (i comuni in numero di 118); una monarchia costituzionale parlamentare ereditaria con un Parlamento unicamerale (camera dei Deputati), composto da 60 rappresentanti eletti direttamente dal popolo per cinque anni con sistema proporzionale; esso
ha la funzione di approvare i disegni di legge che l'esecutivo propone
dopo una consultazione con i 21 membri del Consiglio di Stato87.
I seggi alla Camera dei Deputati sono attribuiti in base alle regole
della rappresentanza proporzionale ed al principio del quoziente elettorale pi piccolo. Il Paese diviso in quattro circoscrizioni elettorali
ed i 60 seggi vengono cos distribuiti: //23 deputati eletti nel Sud; //21
deputati eletti al Centro; //9 deputati eletti nel Nord;8 deputati eletti
nellEst.
Ogni elettore lussemburghese pu esprimere tante preferenze quanti sono i deputati da eleggere nella sua circoscrizione. Si pu votare
con il sistema delle liste di partito o su base nominale. Chi vota col sistema delle liste non pu esprimere alcun altro voto, pena
lannullamento della scheda, a meno che la lista scelta non contenga
un numero di candidati inferiore a quello dei deputati da eleggere in
quella data circoscrizione. Lelettore che vota su base nominale pu
scegliere candidati della stessa lista o di liste diverse, facendo per at-
86
436
Capitolo IX
437
.
4.13 Portogallo
Il Portogallo (stima al 2004 ab.: 10.475.000) una Repubblica
parlamentare con una sola camera di 230 deputati, eletti ogni quattro
anni a suffragio universale diretto. Il presidente eletto con voto
diretto dai cittadini, per un periodo di cinque anni89.
un Paese di contrasti rispetto agli altri membri dellUE.. Infatti,
pur essendo uno degli Stati pi centralizzati, tuttavia dispone di una
delle democrazie locali pi partecipative e moderne90.
La Costituzione portoghese del 1976 si fonda sui principi della
democrazia rappresentativa e della libert politica. una
Costituzioneche si preoccupa di affermare i diritti fondamentali dei
cittadini e dei lavoratori e la divisione dei poteri. Sorta dopo la lunga
dittatura fascista di Salazar, nel pieno della crisi industriale, e sotto
l'influenza di diverse tendenze, la Costituzione del '76 si propone di
favorire la realizzazione dell'eguaglianza sostanziale, la partecipazione
e la socializzazione. L'art. 2, intitolato "Stato di diritto democratico"
recita:<<La Repubblica portoghese uno Stato di diritto democratico,
fondato sulla sovranit popolare, sul pluralismo di espressione e di
organizzazione politica democratica, sul rispetto e la garanzia di
effettivit dei diritti e delle libert fondamentali e sulla separazione e
indipendenza dei poteri, che si propone la realizzazione della
democrazia economica, sociale e culturale ed il rafforzamento della
democrazia partecipativa>>.
Il Portogallo suddiviso in due regioni autonome (Azzorre e
Madera) e in 18 distretti sul territorio continentale. L'intero territorio,
sia continentale che insulare, diviso in 308 municipi e questi a loro
volta sono divisi in oltre 4.000 freguesias. La Costituzione prevede la
creazione sul territorio continentale di Regioni amministrative (att.
225-234) e la contestuale scomparsa dei Distretti (art. 291).
89
438
Confermando il trend europeo, nelle elezioni politiche del marzo 2002, vinte
dal Partito Socialdemocratico (Psd, 105 seggi) la destra portoghese ha superato il
partito socialista che era al governo. Il suo leader Durao Barroso ha formato una
coalizione di governo, che pu contare complessivamente su 119 seggi, con il Centro Democratico Sociale/Partito Popolare (Cds/Pp) del vicepremier e ministro della
Difesa, Paulo Portas. L'opposizione, che in Parlamento non costituisce una forza coesa, composta dal Partito socialista, dalla Coalizione Democratica Unita e dal
Blocco delle Sinistre. Cfr. G De Vergottini., Lo Shadow cabinet. Saggio comparato
sul rilievo costituzionale dellopposizione nel regime parlamentare britannico, Giuffr 1973.
Capitolo IX
439
440
Capitolo IX
441
442
Il sistema di governo del Regno Unito, noto come Sistema Westminster stato
adottato anche da altri paesi, come Canada, India, Australia, Nuova Zelanda, Singapore, Malaysia e Giamaica, che un tempo facevano parte dell'Impero Britannico.
97
V. O. Massari, Come le istituzioni regolano i partiti. Modello Westminster e
partito laburista, Il Mulino, Bologna, 1994.
98
Come avviene nei sistemi misti, ivi compresa lItalia.
Capitolo IX
443
V. J. Curtice, The electoral System: biased to Blair?, in Parliamentary Affairs, LIV. 2001, pp. 803-814.
100
V. B. Wesselss Klingemann, The political Consequences of Germanys
Mixed Memberg System: Personalization at the Grass Roots?, in M.S. Shugart,
M.P. Wattenberg (a cura di), Mixed Memberg Electoral System, The Best of Both
Words? Oxford University Press Oxford, 2001, pp. 293 ss.; D. Farrel, Comparing
Electoral System, London, 1997.
101
I conservatori sono contrari alla modifica dellattuale sistema mentre parte dei
liberali sono favorevoli alla modifica del sistema elettorale vigente. La Commissione
ha concluso i lavori, ma non sembra che le proposte di un sistema elettorale misto
possano essere accolte nel breve periodo anche se la proposta consiste
nellintrodurre un sistema maggioritario in cui assuma peso preponderante il voto
dellelettore. Una variante a tale sistema stata applicata per lelezione diretta del
Sindaco di Londra con voto supplementare; questo sistema viene considerato come
possibile alternativa per la riforma del plurality in Gran Bretagna. Cfr. D. Farrel,
Electoral system. A Comparative. Palgrave, Basingstoche, 2001; dello stesso autore,
The United Kingdom Comes of Age: The British Electoral Reform Revolution of
the 1990 (s), in M.S. Shugart, M.P. Wattenberg (a cura di), Mixed Member Electoral system. The Best of Both Words?, Oxford University Press, Oxford, pp. 521
41; F. Lanchester, Gli strumenti della democrazia: il dibattito sul sistema elettorale
in Gran Bretagna e in Francia, in Quaderni costituzionali, 1981, n. 3, pp. 535 559.
444
Con le elezioni del giugno 2001 il Paese ha riconfermato la sua fiducia al Partito Laburista del premier Tony Blair, con una maggioranza simile a quella che, nel maggio 1997, port il partito al governo
dopo 18 anni di opposizione. Durante il primo governo Blair sono stati
introdotti numerosi cambiamenti costituzionali102.
II partito laburista ha vinto uno storico terzo mandato alle elezioni
politiche del 2005 con la percentuale pi bassa della storia di tutte le
competizioni elettorali britanniche, il 36%. dei voti.
Il commento pi diffuso quello di aver sconfitto i rivali conservatori che sono stati relegati allopposizione.
Dallanalisi dei risultati possibile ritenere che la fiducia in Tony
Blair sia scesa ai minimi storiciper la politica interna, comunitaria ed
internazionale del governo blariano, ma che i tempi non siano ancora
maturi per lalternativa di un governo conservatore, considerato come
soluzione peggiore.
I conservatori hanno avuto un significativo recupero, inevitabile
dopo i minimi storici del 97 e del 2001, ma non sufficiente per il sorpasso nonostante il programma incentrato sul diritto di asilo politico,
sullimmigrazione etc. I conservatori si sono ripresi per i loro elettori
che, nelle elezioni europee dellanno prima (2004), avevano votato
UKIP (Partito dellindipendenza del Regno Unito, populista, euroscettico e liberista) che non riuscito a ripetere quel successo. Lestrema
destra, in generale, ha visto molti dei suoi voti pescati nella base dei
conservatori;per il gruppo di estrema destraBNP (Partito nazionale
britannico) riuscito a prendere un po di voti a Keighley, nel nord
dellInghilterra ed a Barking, nel sud.
102
La legge elettorale britannica stata approvata dalla Camera dei Comuni nel
1978 (16 febbraio) e dalla Camera dei Lords il 4 maggio 1978; entrata in vigore il
5 maggio 1978;Rapporto sul Regno Unito, in Comitato delle Regioni, Il rafforzamento della democrazia regionale e locale nell'Unione Europea, (Studi CdR E1/2004), Bruxelles, 2004, pp. 333 e ss.; O. Massari, Gran Bretagna: un sistema funzionale, il governo di partito responsabile, in O. Massari, G. Pasquino (a cura di),
Rappresentare e governare, Il Mulino 1994, pp. 25 ss.
Capitolo IX
445
446
to del Regno Unito, il Parlamento scozzese pu restituire a quest'ultimo la facolt di legiferare su determinate materie devolute.
La Scozia rappresentata da 59 deputati alla Camera di Comuni.
Alla Camera dei Lord, i Pari scozzesi hanno potuto sedere fino al
1999.
Nel Governo del Regno Unito esiste un dicastero specifico per gli
affari scozzesi, lo Scotland Office. Guidato dal Segretario di stato per
la Scozia,prima della devolution, aveva responsabilit su tutto il sistema di governo scozzese. Ora rimangono allo Scotland Office un
numero limitato di materie, come le relazioni con gli altri ministeri
che mantengono competenze settoriali riguardanti la Scozia.
In Scozia e Galles nessuno dei rispettivi partiti nazionalisti stato
capace di capitalizzare il grande malcontento, seguito al fallimento
della linea del governo blariano. I nazionalisti hanno vinto le elezioni
in Scozia, conquistando nel maggio del 2007 al parlamento un seggio
pi dei laburisti, che per la prima volta in 50 anni perdono il dominio
nella regione. Una vittoria importante per il partito che vuole l'indipendenza dal Regno Unito, e che scuote il Labour ed il governo di
Tony Blair. Sono 47 i seggi andati allo Scottish National Party, uno in
pi dei 46 che ha ottenuto il partito laburista al parlamento, che ha 129
membri. " un momento storico" ha detto Alex Salmond, leader dello
Snp.
Le prospettive di governo dei nazionalisti guidati da Alex Salmond
-e quindi del referendum sull'indipendenza scozzese che lo Snp ha detto di voler tenere entro il 2010- sono per incerte: non ha una maggioranza indipendente, e se dovr coalizzarsi con i liberaldemocratici,
questi hanno gi detto di non aver alcuna intenzione di promuovere il
referendum secessionista. Tra l'altro, i sondaggi dicono che la maggioranza degli scozzesi non vuole uscire dal Regno Unito.
Nel 1999 fu formata l'nazionale Gallese, che ha solo poteri locali
ed autonomia legislativa relativa, che nel corso del 2007 dovrebbe essere incrementata.
Un po' meglio che altrove andato il voto del maggio 2007 per
lAssembleadel Galles, dove i laburisti mantengono la maggioranza
relativa con 26 seggi ma ne perdono 3, mentre i nazionalisti del Plaid
Cymru passano a 15 seggi (+3).
Capitolo IX
447
Nel 2007 alle elezioni per il Parlamento Scozzese e per L'Assemblea Gallese, i Lib-Dems mantennero sostanzialmente inalterati i propri seggi, rispettivamente 16 (1 meno) e 6.
4.14.3 Le elezioni amministrative in Inghilterra del maggio 2007
Il dato pi preoccupante sono state, invece, le contemporanee amministrative in Inghilterra. I Lib-Dems hanno ottenuto2126 consiglieri, ben 246 in meno, con un calo del 10%. A ci si aggiunse il controllo di 23 consigli, contro i 27 precedenti. Il dato per, si offre ad una
duplice interpretazione. Da un lato i Lib-Dems perdono consensi a
vantaggio dei conservatori, soprattutto nel Sud dell'Inghilterra, a causa
della campagna ambientalista condotta dai Tories. Dall'altro lato i LibDems superano i Laburisti in termini di consiglieri (2126 contro 1865)
e vi si avvicinano molto in termini percentuali, 26 contro 27%. In tal
modo, i Lib-Dems confermavano il proprio ruolo di terza forza del paese, con un consenso di almeno il 20% dei voti.
Tony Blair, in presenza di un avvertito malumore contro la sua politica, ha presentato in data 27 giugno 2007, dopo dieci anni di permanenza al governo, le dimissioni dalla carica di primo Ministro del governo britannico.
Il suo successore il cancelliere dello Scacchiere Gordon Brown
che, ricevuto il mandato dalle mani della Regina, ha immediatamente
preso possesso di Downing Street, iniziando a svolgere le sue funzioni
nel segno di un profondo cambiamento rispetto ai governi del suo predecessore per riacquistare la fiducia della Regina, del proprio elettorato e del Paese, in parte compromesso dalla sfortunata guerra in Iraq e
dalla lotta al terrorismo103.
103
Agli Esteri andato David Miliband, il "delfino" dell'ex capo di governo, finora titolare di Ambiente, Alimentazione e Affari rurali, che sostituir Margaret Beckett, uno dei pilastri dell'era Blair. Il nuovo Cancelliere dello ScacchiereAlistair
Darling, un tecnocrate che stato uno stretto collaboratore sia di Blair (quale ministro dell'Economia)chedello stesso Brown, al posto di John Reid va Jacqui Smith,la
prima donna a diventare ministro dell'Interno in Gran Bretagna. La Smith, 44 anni,
ex ministro dell'Istruzione e capo del gruppo parlamentare laburista ai Comuni, si
detta "enormemente orgogliosa" di essere stata scelta da Gordon Brown. Con lei ci
saranno altre due donne nel nuovo esecutivo: Ruth Kelly ai Trasporti e la nuova
448
Capitolo IX
449
Dopo il crollo del socialismo realesi passati da una fase di transizione, durata fino alla fine degli anni 2000, a precise scelte operate
sotto il profilo costituzionale dai vari Paesi dellarea centro-orientale
dellEuropa105.
Dal punto di vista formale per quanto riguarda le normative costituzionali, nella quasi totalit degli ordinamenti presi in considerazione, stata adottata una nuova Costituzione (in Bulgaria, Romania,
Slovenia e Macedonia nel 1991; in Cechia, Slovacchia, Estonia, Lituania nel 1992; in Russia nel 1993, in Moldavia nel 1994).
LUngheria, la Polonia e la Lettonia hanno mantenuto la costituzione
tradizionale,incrementandola con modifiche parziali ma significative
(nel 1989 stata introdotta la pi importante modifica della costituzione del 1949; nel 1992 in Polonia stata abrogata una parte della
Costituzione del 1952 ed stata approvata una legge costituzionale
Stati dellEuropa centro-orientale, Giuffr, Milano, 1995; C. Flores Juberias, Parlamentarismo vs. Presidencialismo en las nuevas constituciones de la Europa oriental,
in Revista de las Cortes generales, 1995, n. 2 pagg. 241 e ss; V. AA.VV. (a cura di
Fulco Lanchester), Legislazione elettorale degli stati dell'Europa centro-orientale:
(giornate "Amedeo Giannini"),1995.
105
La transizione democratica la fase che va dalla fine o dal crollo di un precedente regime autoritario o totalitario allo svolgimento delle prime elezioni libere.
Linstaurazione quella immediatamente successiva nella quale si erigono istituzioni del nuovo corso democratico negli ex paesi comunisti. Nellarco considerato si
assiste allo sviluppo dei partiti. in questa fase che prendono forma gli assetti organizzativi delle nuove formazioni politiche e partitiche, che si affermano i primi
leader democratici e che si viene affermando il pluralismo politico per molti anni costretto al silenzio e alla clandestinit. Nel corso delle tavole rotonde il ruolo dei
partiti ancora debole e di norma gli accordi che vengono raggiunti restano condizionati dal grado di adesione al rinnovamento da parte degli ex comunisti. Cfr. S.
Tarrowm, Aiming at a Moving Target: Social Science and the Recent Rebellions
in Eastern Europe, in PS Political Science and Politics, 24, pp. 12-20; Pietro Grilli
di Cortona, Le crisi politiche nei regimi comunisti, Milano, Franco Angeli, 1989 e
Dal comunismo alla democrazia in Europa centrale: Ungheria e Cecoslovacchia, in
Rivista italiana di Scienza Politica, 21, 2/1991, pp. 281 313;L. Csaba, Systemic
Change and Stabilization in Eastern Europee, Ladershot, Darmouth, 1992; F. Fejto,
La fin del dmocraties populaires, Les chemins du post communisme, Paris, Seuil,
1992; M. Granat, Lessence des transformations politiques et constitutionnelles dans
les pays dEurope centrale et orientale, in Les problmes institutionnels de la
transition en Europe centrale et orientale, in Revue dtudes comparatives est
ouest, ditions du CNRS, n. 4 pp. 5 ss., 1992.
450
innovativa; nel 1993 in Lettonia stata riadattata con modifiche la costituzione del 1922)106.
Per quanto riguarda il sistema elettorale negli ordinamenti che
hanno realizzato una transizione alla democrazia con la negoziazione
nei confronti delle forze del regime comunista, come nel caso della
Polonia, Cecoslovacchia, la RDT e lUngheria, la formulazione della
normativa elettorale stata uno dei maggiori problemi che si dovuto
affrontare e risolvere con pesanti negoziati (fuori dal Parlamento).
Nella fase di transizione i rappresentanti del vecchio regime proposero un sistema di rappresentanza maggioritaria nella convinzione
che la gente preferisse votare non per i partiti ma per i singoli candidati. Con la nascita dei partiti politici a livello nazionale e mutati i rapporti di forza tra conservatori e uomini nuovi, si passati al sistema
pluralista nella maggior parte dei casi con ladozione di sistemi elettorali basati su formule proporzionalistiche e con clausole di esclusione
per la presentazione delle candidature e per laccesso alla distribuzione dei seggi. Nei sistemi elettorali si utilizzano alcuni meccanismi che
assicurano una distribuzione della rappresentanza utilizzando i classici
metodi del quoziente, del divisore e quello automatico dei quali si
fatto cenno in precedenti paragrafi. In Ungheria stato adottato un sistema compensatorio; in Albania, in Estonia, in Lituania ed in Bulgaria sono stati individuati sistemi di tipo misto in cui convivono il collegio uninominale maggioritario e quota di ripartizione proporzionalistica, secondo lesempio del cosiddetto Graben system.Tale sistema
viene adottato in Croazia, Lituania, Russia e dal 1993 anche in Giappone per effetto della legge 18 novembre 1993. Come abbiamo gi visto in precedenza, il sistema misto pi noto quello di Siegfried Geyerhahn nel 1902 che si utilizza nei sistemi elettorali in numerosi ordinamenti dellEuropa orientale e dal quale derivalo stesso sistema
della fossa (Grabensystem). Con tale sistema si prevede di assegnare i
106
Per quanto riguarda il tipo di Stato negli ordinamenti dellEuropa centroorientale il modello federale stato oggetto di scelte non sempre omogenee. La Cecoslovacchia e la Jugoslavia si sono dissolte in maniera diversa mentre il cosiddetto
Stato federale sovietico si riarticolato nel Polo russo., perdendo parti di territori esterni. Il bicameralismo viene adottato in Cechia, Polonia, Croazia, Romania e Slovenia; in Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria e Slovacchia hanno adottato un sistema monocamerale.
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452
109
Capitolo IX
453
112
454
N.
Seggi
Et
dir. al
voto
Et
eleggib.
Sistema elettorale
Collegi
elettorali
Bulgaria
240
18
21
31
Cipro
80
21
25
RP a voto preferenziale
Repubblica
Ceca
200
18
21
RP a voto preferenziale
Estonia
101
18
21
RP
11
Ungheria
386
18
18
Sistema proporzionale a
membro misto
176 uninom.
20 plurinom.
1 nazionale
Lettonia
100
18
21
RP a voto preferenziale
Lituania
141
18
25
Malta
65
18
18
Polonia
460
18
21
52 plurinom.
1 nazionale
Romania
343
18
23
42
Repubblica
Slovacca
150
18
21
RP a lista chiusa
Slovenia
90
18
18
RP a voto preferenziale
Turchia
550
18
30
RP a lista chiusa
71 uninom.
1 nazionale
13
8 plurinom.
2 uninom.
79
Capitolo IX
455
456
parte dell'Unione Europea), dal punto di vista geografico sembra appartenere (con il senso per cui un'isola fa parte di un continente in ragione della sua vicinanza geografica) al continente asiatico. Lisola di
Cipro divisa in sei distretti: Famagosta - Kyrenia - Larnaca - Limassol - Nicosia - Paphos. Nellisola vi sono le basi britanniche di Akrotiri e Dhekelia, la zona neutrale controllata dalle Nazioni Unite, nonch
la zona in prevalenza greca e quella a prevalenza turca114.
L'isola di Cipro (stimaal 2002 abitanti 910.000, divisi in due ben
distinte unit politiche e amministrative di cui 700.000 persone nella
Cipro greca (5.897 kmq) e 210.000 persone nella Cipro di influenza
turca (3.356 kmq), occupa nel Mar Mediterraneo una posizione strategica particolarmente felice. Per questo motivo rappresenta un'ottima
opportunit per l'Unione Europea sia per consolidare la cooperazione
con altri paesi del bacino, che per avvicinarsi geograficamente alla
calda zona del Medioriente, nella speranza di poter esercitare una
maggiore influenza mediatrice nel processo di pace.
La politica cipriota nettamente distinta in due parti, quella della
comunit greco-cipriota che esprime la Repubblica di Cipro e quella
turco-cipriota della Repubblica Turca di Cipro Nord.
Anche nella Costituzione del 1960, per quanto sospesa in pratica a
partire dal 1963, le due comunit eleggevano separatamente i propri
rappresentanti sia al Parlamento che alla presidenza (o vicepresidenza) per i turco-ciprioti.
La Repubblica di Cipro ha Costituzione di tipo presidenziale, che
risale al 1960; essa prevede che il Presidente della Repubblica, eletto a
suffragio universale, rimanga in carica per cinque anni ed eserciti le
sue funzioni esecutive attraverso un Consiglio dei Ministri da lui nominato e presieduto. L'ordinamento politico cipriota si basa su un sistema monocamerale con potere legislativo affidato al Parlamento,
formato da 80 membri (56 greco-ciprioti, 24 turco-ciprioti) eletti con
il sistema proporzionale, che restano in carica per cinque anni115..
114
Capitolo IX
457
458
Capitolo IX
459
460
leader del partito che forma il gabinetto. Il Presidente della Repubblica viene eletto ogni 5 anni dalla Camera dei Deputati. la legislatura ha
una durata di 5 anni. Le ultime elezioni politiche si sono svolte nell'aprile 2003, le prossime si terranno nell'aprile 2008. La Camera dei
Rappresentanti comprende 65 membri eletti ogni cinque anni in collegi uninominali, ai quali se ne possono aggiungere altri come premio di
maggioranza. I principali partiti politici sono il Partito Nazionalista (di
ispirazione cristiana) e il Partito Laburista (che era d'ispirazione socialista). Lattuale governodi centrodestra: Np (nazionalisti); la principale
forza di opposizione il Partito laburista.
In tale stato si affermato il bipartitismo. Il governo maltese era
fedelmente rappresentato al Parlamento Europeo dai cinque osservatori, infatti, tre appartenevano al partito di maggioranza (ed al gruppo
PPE-DE) e due al partito all'opposizione, iscritto al gruppo PSE.
6.2.2 Elezione dei 5 membri del Parlamento Europeo
Le fonti normativeper lelezione al Parlamento Europeo, sono costituite dalla legge 26 novembre 2003, che recepiscela decisione
76/787/ECSE, CEE Euratom.
Le trattative per l'ingresso nell'UE, iniziate nel 1990, erano state
bloccate nel 1996 dal governo laburista che sosteneva una rigorosa
neutralit dello Stato insulare. Nel 1998 i nazionalisti hanno ripreso le
trattative, sostenendo il progetto fino alla vittoria dei s all'adesione
nel referendum tenutosi nel marzo 2003. Inazionalisti si sono affermati anche nelleultime elezioni legislative del 12 aprile 2003, in cui l'adesione all'UE era il punto cruciale, ottenendo il 51,8% delle preferenze contro il 47,5% del Partito Laburista.
Viene adottato per lelezione dei 5 membri nel Parlamento Europeo
il sistema con rappresentanza proporzionale attraverso il voto unico
trasferibile. Si applica la formula diHagenbach-Bischoff.
Malta ha previstoun solo distretto elettorale nazionale. I partiti e i
candidati saranno indicati sulle schede elettorali in ordine alfabetico. I
seggi sul territorio nazionale sono 65 ed il voto non obbligatorioe
non possibile esprimerlo per posta.
Il diritto di elettorato attivo spetta ad ogni persona iscritta nelle liste
elettorali che abbia superato i 18 anni, salvo che non sia stata dichiara-
Capitolo IX
461
ta incapaceper infermit mentale o sia stata condannata a pena superiore a 12 mesi con sentenza dei giudici nazionali e di ciascun Stato
membro.
Possono essere candidati coloro che siano iscritti nelle liste elettorali o in quelle di ciascun Paese dellUE che abbiano let minima di
18 anni; siano in possesso della cittadinanza maltese ed abbiano la loro residenza nella nazione (per un periodo ininterrotto di 6 mesi, o periodi non continuativi che ammontino a 6 mesi, durante i 18 mesi precedenti la registrazione elettorale).
Sono previste esclusioni per infermit mentale, condanna a morte o
a reclusione che superi i 12 mesi, o per reati elettorali,bancarotta non
riabilitata. Sono ineleggibilicoloro i quali ricoprono una carica pubblica, i membri delle forze armate, alcuni fornitori del governo o incaricati dello svolgimento delle elezioni. Sono, inoltre, incompatibili gli
appartenenza alla Camera dei Rappresentanti, al Consiglio locale di
Malta o ricoprano analoghe cariche in qualsiasi altro stato membro
dellUE.
6.3 Repubblica di Estonia
6.3.1 Ordinamento dello Stato ed elezione Parlamento nazionale
L'Estonia (stima al 2003 ab.: 1.356.000)119,una delle pi avanzate
economie tra i Paesi dellEst europeo in transizione, una Repubblica
119
Confina a sud con la Lettonia, a est con la Russia, a ovest con il Mar Baltico e
a nord con il Golfo di Finlandia che la separa dalla Finlandia, i due stati si trovano a
poche decine di chilometri e le due capitali si trovano quasi di fronte ad una distanza
di un'ottantina di km. Dopo secoli di invasioni e guerre, e dopo pi di 250 anni di
dominio sovietico, finalmente con le elezioni del Marzo 1990 il Fronte Popolare Estone (PFE) ed altri gruppi nazionalisti riuscirono a prendere il controllo del governo, fino alla piena proclamazione dell'indipendenza avvenuta nell'agosto del 1991.
L'ingresso nell'Unione Europea che concluder formalmente la pratica di ammissione iniziata nel 1995, coincide,inoltre,con l'ingresso ufficiale nell'Alleanza Atlantica.
il pi settentrionale degli Stati baltici. La lingua ufficiale l'estone, che molto
simile al finlandese ed appartiene al medesimo ceppo ugrofinnico. La forte minoranza slava utilizza il russo; molto diffusa la conoscenza dell' l'inglese.
462
parlamentare, un presidente eletto ogni 5 anni dal Parlamento (Riigikogu) unicamerale. Qui siedono 101 deputati eletti ogni 4 anni con sistema proporzionale e con soglia di sbarramento del 5%.
Il Riigikogu elegge anche il Presidente della Repubblica. Lattuale
governo dicentrosinistra: Rp (repubblicani) e Er (liberali).
Nel settembre 1992, un anno dopo che l'Estonia aveva riconquistato l'indipendenza a seguito delcollasso dell'Unione Sovietica, le elezioni si tennero secondo la Costituzione dell'Estonia adottata nell'estate dello stesso anno. Ai sensi della Costituzione del 1992, il Riikigoku
doveva avere 101membri. L'attuale composizione del Parlamento deriva dalle elezioni del 2 marzo 2003. La principale differenza tra l'attuale sistema e il sistema proporzionale puro la clausola di sbarramento al 5% e l'uso della formula d'Hondt modificata (il divisore innalzato alla potenza 0,9).
Alle elezioni politiche del 2 marzo 2003 nessun partito ha avuto la
maggioranza assoluta: il Partito di Centro ha conquistato il 25,4% dei
suffragi, la nuova formazione Res Publika il 24,6% e il Partito delle
Riforme del premier uscente Siim Kallas il 17,7%.
Grazie a un accordo di coalizione, il neo premier Juhan Parts,
leader di Res Publika, ha guidato il nuovo governo insieme al Partito
delle Riforme. Il Partito Unificato Estone, che rappresenta la popolazione russa, ha raccolto solo il 2,24% dei voti e non quindi entrato in
Parlamento. Le minoranze di lingua slava - russi, ucraini, bielorussicostituiscono il 32,07% della popolazione (438.308 abitanti).
L'Estonia divisa in 15 Contee (sing. maakond - plur. maakonnad)
e precisamente:
1. Harjumaa (cap. Tallinn) 2. Hiiumaa (cap. Krdla) 3.Ida-Virumaa
(cap. Jhvi) 4. Jgevamaa (cap. Jgeva) 5. Jrvamaa(cap. Paide) 6.
Lnemaa(cap. Haapsalu) 7. Lne-Virumaa (Cap. Rakvere) 8. Plvamaa (cap.Plva) 9. Prnumaa (cap. Prnu) 10.Raplamaa (cap. Rapla) 11. Saaremaa (cap. Kuressaare) 12. Tartumaa (cap. Tartu) 13.
Valgamaa. (cap. Valga) 14. Viljandimaa (cap. Viljandi) 15. Vrumaa
(cap. Vru).
Le ultime elezioni parlamentari hanno avuto luogo in Estonia domenica 4 marzo 2007. Il sistema elettorale era quello proporzionale a
liste semi-aperte con una soglia di sbarramento al 5% (27.505 voti).Nel 2007 l'Estonia stato il primo paese al mondo ad ammettere
Capitolo IX
463
464
dicembre 2003, 21 gennaio 2004, 9 marzo 2004, 14 aprile 2004. Il sistema elettorale governato dal principio della proporzionalit.
Lintera nazione forma un singolo collegio elettorale, comprendente
101 seggi ed 11 collegi plurinominali (compostitra 8 ed 11 seggi). La
ripartizione dei seggi avviene in base al metodo proporzionale
dHondtcon la serie distributiva 1, 2, 3, 4 ecc. I candidati possono essere nominati sia come appartenenti aliste di partiti politici sia come
coalizione di singoli cittadini. I seggi sono attribuitiin tre tornate di
conteggi,secondo una semplice quota elettorale, la distribuzione dei
rimanenti mandati di compensazioneavviene sulla base del metodo
dHondt, con soglia del 5%.
Il diritto di voto spetta ad ogni cittadino estone che abbia compiuto
18 anni detin concomitanza con le elezioni, eccezione fatta per coloro che siano stati privati delle capacit civili da un tribunale. Il diritto
di voto include anche ogni cittadino dellUnione Europeache abbia
raggiunto i 18 anni det entro la data delle elezioni, che abbia il diritto di voto nel suo Stato Membro e che abbia la residenza stabile in Estonia, ovvero che lindirizzo della sua residenza sia iscritto nel Registro della popolazione.
Il diritto alla candidatura include ogni cittadino estone e
dellUnione Europea che abbia il diritto di voto e che abbia compiuto i
21 anni det. Gli appartenenti alle forze dellordine non hanno il diritto di presentarsi come candidati alle elezioni per il Parlamento Europeo.
Le ineleggibilit e le incompatibilit sono stabilite dalle leggi elettorali vigenti120.
120
I Membri del Parlamento Europeo non potranno essere: membri del Riigikogu
(Parlamento dellEstonia);Presidente della Repubblica; membri del Governo della
Repubblica; personale dufficio nominato dal Riigikogu, dal Presidente della Repubblica, dal Governo della Repubblica, dal Primo ministro. Allo stesso modo, non
potr essere nominato dal direttore di unagenzia governativa o di unaltra agenzia
statale ad eccezione del presidente del Consiglio di Amministrazione nel caso che la
nomina sia fatta dal Riigikogu in conformit alla legge. Sono, inoltre in eleggibili: il
presidente del consiglio di amministrazione della Banca dEstonia; i membri ufficiali delle forze dellordine; i membri di un comune rurale o di un consiglio cittadino;
giudici, procuratori e dipendenti della Corte di giustizia Europea e della Tribunaledi
primo grado delle comunit europee; alti funzionari e impiegati nelle istituzioni delle
Capitolo IX
465
Nel parlamento dellUnione Europea i sei principali partiti al governo sono ugualmente rappresentati daosservatori (due di essi nel
PPE, gli altri uniformemente ripartiti negli altri gruppi politici europei
ad eccezione della sinistra)121.
6.4 Repubblica di Lettonia
.
6.4.1 Ordinamento dello Stato ed elezione Parlamento nazionale
La Lettonia (stima 2.286.700 abitanti ad agosto 2006) entra nel
2004 a far parte, oltre che dell'Unione Europea, anche della NATO.
Il Presidente della repubblica di Lettonia viene eletto dal Parlamento ogni 4 anni (emendato da un mandato triennale il 4 dicembre 1997).
Il presidente viene eletto con ballottaggio segreto con una maggioranza di voti non inferiore al cinquanta pi uno dei membri del Saeima.
Il Primo ministro nominato dal presidente della repubblica in base
al risultato delle elezioni parlamentari. Il Primo ministro allora sceglie
il Consiglio dei Ministri che deve essere approvato dal Parlamento
tramite un voto di fiducia. Le elezioni parlamentari sono tenute il primo Sabato di Ottobre.
Sulla base della vigenteCostituzione la Lettonia una Repubblica
parlamentare. Il parlamento unicamerale (Saeima) formato da 101
deputati eletti ogni 4 anni con sistema elettorale proporzionale con soglia di sbarramento del 5%.
La Lettonia suddivisa amministrativamente in 26 distretti detti
apriis (plurale - aprii) oppure rajons (plurale - rajoni). Sette citt
sono a statuto speciale (lielpilstas singolare - lielpilsta). Le citt a
statuto speciale sono indicate con * e precisamente:
1.Distretto di Aizkraukles2.Distretto di Aluksnes 3.Distretto di
Balvu 4.Distretto di Bauskas 5.Distretto di Cesis 6.Distretto di Daugavpils 7.Daugavpils* 8.Distretto di Dobeles 9.Distretto di Gulbene
10.Distretto di Jekabpils 11.Distretto di Jelgava 12. Jelgava* 13. Jurcomunit europee o negli enti specializzati connessi a queste o alla banca centrale
europea.
121
V. J. Fitmaurice, The Estonian, Election of 1992, in Electoral Studies, 1992,
n. 2, pp. 68 ss.
466
Capitolo IX
467
122
Con l'avvento della glasnost l'11 marzo 1990 la RSS Lituana fu il primo stato
sovietico a proclamarsi indipendente, alla proclamazione seguirono le truppe sovietiche che tentarono di reprimere la ribellione ma alla fine dovettero cedere. L'indipendenza lituana non venne ufficialmente riconosciuta sino al settembre 1991 (dopo
il fallito colpo di stato di Mosca). L'ultimo battaglione russo ha lasciato il Paese nel
1993.
468
Capitolo IX
469
Confina a nord con la Lettonia, a est con la Bielorussia, a sud con la Polonia,
a sudovest con l'enclave russa di Kaliningrad e a ovest con il Mar Baltico. Pi dell'80% della popolazione lituana di etnia lituana e parla lituano, una delle due lingue baltiche ancora parlate, che anche l'unica lingua ufficiale dello stato. Esistono
numerose altre minoranze come quella russa (8%), quella polacca (7%) e quella bielorussa (1,5%), tutte parlanti le loro rispettive lingue. Si segnala anche la presenza di
una piccola ma rilevante comunit di ceceni. Le religioni sono: Cattolici 79%, atei e
agnostici 15%, ortodossi 4%, protestanti 2%. In piena diffusione il Viarianesimo, religione neopagana basata sull'antica tradizione autoctona slava. Esiste oggi in Lituania la Chiesa viariana romuvica (o Chiesa di Romuva, o semplicemente Romuva),
un'organizzazione che amministra la religione viariana.
470
Capitolo IX
471
Il 3 maggio 1791, la Confederazione Polacco-Lituana defin la Costituzione Polacca di Maggio, la prima costituzione scritta d'Europa.
Poco dopo, la Polonia cess di esistere per 123 anni, in quanto spartita
tra Russia, Austria e Prussia. L'indipendenza venne riguadagnata nel
1918, in seguito alla Prima Guerra Mondiale, come Seconda Repubblica Polacca. Dopo la Seconda Guerra Mondiale, divenne uno stato
satellite dell'Unione Sovietica, conosciuto come Repubblica Popolare
Polacca. Nel 1989, le prime elezioni parzialmente libere dopo la Seconda Guerra Mondiale, si conclusero con il movimento per la libert
che vinse contro il partito comunista. Nel 1999 (12 marzo) la Polonia
stata ammessa alla NATO, e nel 2004 diventata membro dell'Unione Europea.
La Costituzione del 1952 venne pi volte novellata e il 17 ottobre
1992 venne approvata la cosiddetta Piccola Costituzione, che ha sostituito quella del 1952125. La costituzione corrente datata 1997.
Le singole normative concernenti le elezioni hanno subito profondi
mutamenti e nelle consultazioni elettorali del 1989, 1991 e 1993
sempre stato applicato un sistema elettorale diverso. Particolare rilievo
assume la legge del 28 maggio 1993 con la quale si afferma (art. 2)
che i deputati del Sejm vengono eletti secondo il principio del sistema
proporzionale con il metodo dHondt in modo tale che 391 deputati
vengano eletti dalle liste di circoscrizione nelle circoscrizioni elettorali
plurinominali; 69 deputati vengono eletti nelle liste nazionali126. Il figeovisti). Ridotta invece ai minimi termini la storica comunit ebraica (circa 3 milioni di persone nel 1939) a causa della Shoah e della successiva emigrazione in Israele dei superstiti. In Polonia esiste anche una piccola minoranza neopagana (approssimativamente poche migliaia di persone), attiva dall'inizio del XIX secolo.
125
V. J. Wawrzyniak, J. Zakrzewskam, La Piccola Costituzione nella tradizione
e nel presente del costituzionalismo polacco, in Nomos. Le attualit nel diritto,
1993, n. 1, pp. 97 ss.; L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej: komentarz, II, Warszawa, 2001 [Costituzione della Repubblica polacca: commentario,
vol. II]; Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce [Il diritto parlamentare in Polonia], Warszawa, 1997.
126
Le circoscrizioni elettorali vengono stabilite, di norma, in base ai al territorio
dei voivodati. Solo per Varsavia e Katowice la circoscrizione elettorale comprende
solo una parte del voivodato (art. 45 della normativa elettorale). La divisione in circoscrizioni, il loro numero e confine nonch il numero dei deputati da eleggere in
ciascuna circoscrizione e le sedi circoscrizionali elettorali delle commissioni vengo-
472
nanziamento delle elezioni concesso dallo Stato e la normativa elettorale stabilisce il modo di riparto di tali sovvenzioni127.
Azioni positive in favore delle minoranze nazionali sono contenute
nella legge elettorale del 1993.
Sono normate: la raccolta di firme per la presentazione delle liste,
le circoscrizioni elettorali, la propaganda elettorale, la votazione, lo
scrutinio, lapplicabilit di soglie di sbarramento e la proclamazione
degli eletti128.
Il Presidente della Repubblica viene eletto a suffragio diretto, al pari della camere del Sejm e del Senato, a cui compete la funzione legislativa e il controllo politico sul governo.
Dal 1 gennaio 1999, la Polonia suddivisa in comuni, province ed
in 16 voivodati. Ogni voivodato ((wojewodztwa) ha un proprio organo
parlamentare, un rappresentante ("maresciallo") e un presidente. I vovoidati sono:
1, Voivodato della Grande Polonia (Wielkopolskie) 2, Voivodato di
Cuiavia-Pomerania (Kujawsko-Pomorskie) 3. Voivodato della Piccola
Polonia (Maopolskie) 4. Voivodato di d (dzkie) 5. Voivodato
della Bassa Slesia (Dolnolskie) 6. Voivodato di Lublino (Lubelskie)7. Voivodato di Lebus (Lubuskie) 8. Voivodato di Masovia (Mazowieckie)9. Voivodato di Opole (Opolskie) 10. Voivodato di Podlachia (Podlaskie) 11. Voivodato di Pomerania (Pomorskie)
12.Voivodato della Slesia (lskie) 13. Voivodato dei Precarpazi (Podkarpackie) 14. Voivodato di Santacroce (witokrzyskie)15. Voivodato di Varmia-Masuria (Warmisko-Mazurskie) 16. Voivodato della
Pomerania Occidentale (Zachodniopomorskie).
no stabiliti dallallegato alla normativa elettorale (art. 45). Le operazioni di voto si
svolgono in seggi elettorali che comprendono da 500 a 3.000 elettori e sono formati,
di norma, in base al territorio del comune. Per particolari ragioni possono essere
formati seggi di dimensioni maggiori o minori.
127
W. Szyszkowski, Z. Witkowki, J. Galster, Praw honstytucyjne, Zarys instytucji w okresie tranformacji ustojowej (Diritto costituzionale. Lineamento delle
istituzioni nel periodo di trasformazione del sistema politico), Torun, 1993, pp. 31
ss.
128
V. Z. Jarosz, Nuova ordynacia do Sejmu RP, La nuova normativa per il Sejm
della Repubblica Polacca, in Panstwo i prawo (Lo Stato e la legge), 1993, pp. 9
ss.
Capitolo IX
473
474
Il partito Democratic Left Alliance (SLD) e il suo alleato nelle elezioni Union of Labour (UP) hanno ottenuto il 41% dei voti con 216
deputati, non sufficienti per ad avere la maggioranza dei 460 seggi
della Camera. Il Primo Ministro Miller, leader del SLD, per costituire
la maggioranza parlamentare,si accordato con il partito di centrosinistra Polish Peasants Party (PSL) (42 seggi).
Il principale beneficiario dello scontento popolare era stato il SelfDefense (SO), un raggruppamento che era popolare solo nelle aree agricole, ma che in talielezioni ha raccolto voti anche nelle citt, ottenendo il 10,2% dei voti e 53 seggi.
Una significativa e sostanziale svolta a destra si determinata con
le elezioni politiche del 25 settembre 2005, caratterizzate da una bassa
affluenza alle urne (40,57%), segno evidente di un crescente disinteresse e disaffezione del popolo polacco nei confronti dellattuale dibattito politico130.
A seguito del ritiro di Cimoszewicz, maggiore candidato della sinistra, fatto oggetto di una campagna oltraggiosa e calunniosa, e la morte in un incidente stradale dellaltro candidato della sinistra pi radicale, Podrzycki, esponente dellala operaista di Solidarnosc (Agosto
80)131, lo scontro era di fatto limitato alle diverse componenti della
destra, con favorito il candidato della destra liberista, Tusk (Po), sostenuto da Kwasnewski e Walesa.
In testa dopo il primo turno, Tusk ha subito uninaspettata sconfitta
al ballottaggio contro Lech Kaczynski (PiS), sostenuto dai settori pi
aggressivi e radicali della destra polacca (da Samobrona alla Lpr) e
130
Capitolo IX
475
L'UW era un partito liberale moderato, che raccoglieva sia liberaliconservatori, guidati da Donald Tusk, che socio-liberali, guidati da Jacek Kuro, che
da intellettuali come Bronisaw Geremek e Tadeusz Mazowiecki, cattolici liberali.
L'UW era nato nel 1994 dalla fusione tra l'Unione Democratica ed il Congresso Liberal-Democratico, che alle politiche del 1993 avevano rispettivamente ottenuto il
10,6 ed il 4%. Alle politiche del 1997 l'UW ottenne il 13,4% dei voti e 60 seggi. Nel
frattempo, per, le differenze tra le due principali anime del partito, quella conservatrice e quella sociale, si acutizzarono al punto che i conservatori, guidati da Tusk,
diedero vita a Piattaforma Civica, che, presentatasi autonomamente alle politiche del
2001, ottenne il 12,7%. L'UW, invece, ormai composta solo da cattolici-liberali e
socio-liberali ottenne il 3,1%.
476
nare le disuguaglianze, difendere lostato sociale e ridurre la disoccupazione, con un programma di difesa dei meno abbienti. Tale programma ha raccolto il sostegno di Solidarnosc ed ha ottenuto oltre il
70% nelle campagne, tra i pensionati e tra i cittadini a basso livello di
istruzione133.
La vittoria di Kaczynski e la durezza dello scontro tra PiS e Po durante la campagna per le presidenziali hanno finito per influire anche
sugli equilibri politici pi complessivi. Con mossa a sorpresail Capo
dello Stato Kaczynsk ha affidato aMarcinkiewicz (PiS)lincarico di
formare un nuovo governo134 Tale decisione, per la verit molto abile,
ha colto di sorpresail mondo politico polacco perch la tradizione vuole che il candidato a divenire presidente del Consiglio sia il leader
principale del partito vincente; in questo caso il designato doveva essere Jaroslav Kaczynski, fratello gemello del Capo dello Stato, affermatosi pure nelle presidenziali135. Il primo Ministro ha costituito un
esecutivo di coalizione che ha ottenuto la fiducia del Parlamento, che
per si dimesso dopo breve tempo.
Jarosaw Kaczyski il nuovo Primo Ministro della Polonia dal 14
luglio 2006, a seguito dalla formazione del governo e del voto di fiducia del Sejm ed anche il presidente del partito Legge e Giustizia
(Prawo i Sprawiedliwo, PiS) di cui il co-fondatore (2001).
Lech Kaczynski si dichiarato contrario alla Costituzione europea,
mostrando disinteresse ed indifferenza per lappartenenza della
Polonia allUE, tanto da voler organizzare un referendum sulleuro entro il 2010. Sul piano delle relazioni internazionali, poi,Kaczynski non
ha mai nascosto il progetto di voler rinsaldare i legami con Washin-
133
2005
134
Capitolo IX
477
gton e con il Vaticano, faticando non poco a contenere le proprie pulsioni antirusse ed antieuropee.
6.6.3 Elezione dei 54 membri del Parlamento Europeo
Laccordo di Associazione con l'Unione Europea stato firmato nel
dicembre 1991 ed divenuto effettivo dal febbraio 1994. I negoziati di
adesione della Polonia allUE sono iniziati nel marzo 1998, parallelamente a quelli degli altri Paesi candidati del primo gruppo (Cipro,
Ungheria, Rep. Ceca, Estonia e Slovenia).
A seguito di una campagna governativa a favore dell'entrata nell'Unione Europea, gli elettori polacchi votarono a favore dell'integrazione
nel referendum di giugno 2003. La Polonia ha aderito ufficialmente
all'Unione Europea il 1 maggio 2004. Indipendentemente dallesito
del referendum il Parlamento pu comunque ratificare ladesione alla
UE con un voto a maggioranza di due terzi di entrambe le Camere.
Con lavvenuta conclusione neldicembre 2004 dei negoziati di adesione iniziati, la Polonia entrata nellUnione Europea il 1 maggio
2004, unitamente ad altre nove Paesi candidati (Ungheria, Rep. Ceca,
Slovacchia, Slovenia, Estonia, Lettonia, Lituania, Cipro e Malta). La
firma del Trattato di Adesione ha avuto luogo ad Atene il 16 aprile
2004e successivamente sono stateavviate le procedure di ratifica.
Per lelezione dei 54 membri nel Parlamento dellUnione Europea
la legge elettorale del 23 gennaio 2004 prevede lapplicazione del sistema proporzionale con il metodo dHondt con soglia di sbarramento
del 5%. I seggi vengono attribuiti alle liste concorrenti nei 13 collegi
elettorali con il metodo di Hare Niemeyer.
Il mandato di parlamentare europeo incompatibile con quello di
componente di Camera e Senato, del Governo; altre incompatibilit
sono previste dalle specifiche leggi elettorali per lelezione dei membri del Parlamento Europeo.
Lelettorato attivo concesso agli iscritti nelle liste elettorali a coloro che hanno compiuto18 anni di et, ai cittadini polacchi e comunitari.
Possono candidarsigli elettori che abbiano compiuto 21 anni di et,
che siano in possesso della cittadinanza polacca o comunitaria e che
478
siano stati residenti in Polonia o in uno degli Stati membri per almeno
6 anni.
6.7 Repubblica Ceca.
6.7.1 Ordinamento dello Stato
La Repubblica Ceca (detta anche Cechia o Cekia-stima al 2005 ab.
10,3 milioni), uno stato dell'Europa centro-orientale che confina a
sud-est con la Slovacchia, a sud con Austria, a ovest con la Germania
e a nord con la Polonia. formata storicamente da tre grandi regioni:
Boemia (ovest), Moravia (est) e Slesia (divisa con la Polonia). La Repubblica Ceca si staccata il 1 gennaio 1993 dalla Slovacchia, con la
quale prima formava la Cecoslovacchia (che gi dal 1990 aveva assunto il nome di Repubblica Federativa Cca e Slovacca).
Vaclav Havel, il dissidente che capeggi la "rivoluzione di velluto"
del 1989 che port alla fine del Comunismo appena una settimana dopo il crollo del muro di Berlino, fu eletto primo Presidente della Repubblica Ceca136.
Dopo la fine della seconda guerra mondiale, la Cecoslovacchia
venne ricostituita ed entr sotto la sfera di influenza Sovietica. Lo stato divenne una federazione delle due repubbliche, dette repubblica socialista ceca e repubblica socialista slovacca. Nel 1968, ci fu l'invasione da parte delletruppe del patto di Varsavia, che pose fine agli sforzi
di Alexander Dubcek e del partito comunista per creare un socialismo
dal "volto umano" durante la Primavera di Praga. Nel 1989, la Cecoslovacchia ha riconquistato la propria "libert" con "la rivoluzione di
velluto" avvenuta in modo pacifico. Il 1 gennaio 1993, il paese si diviso pacificamente in due, generando la Repubblica Ceca comprendente la Boemia e la Moravia e la indipendente Repubblica di Slovacchia. La Cecoslovacchia era uno dei 51 stati membri che nel 1945 diedero vita all'ONU. Con la dissoluzione della Cecoslovacchia, la Repubblica Ceca ha aderito alle Nazioni Unite nel 1993137.
136
Capitolo IX
479
Il Capo dello stato viene eletto con un mandato di 5 anni dal parlamento in seduta comune. Al Presidente della Repubblica sono assegnati specifici poteri: // nominare i giudici della corte costituzionale; //
sciogliere il parlamento in determinate circostanze; // porre il veto sulle leggi votate dal parlamento; // nominare il primo ministro tenendo
conto del risultato delle elezioni politiche e, su proposta di quest'ultimo, nominare gli altri membri del governo.
Il primo ministro dirige la politica interna ed estera. Il governo, dopo che stato nominato dal presidente, deve ottenere la fiducia dal
parlamento. Lattuale governo di centrosinistra, costituito dalla coalizione: Cssd (socialdemocratici), Cdu-Csl (cristiano-democratici),
Us-Deu (Liberal-democratici).
La Repubblica Ceca suddivisa in 14 regioni, come da tabella sotto
indicata e precisamente: // 1 -Praga (PR) Praga; // 2 -Boemia meridionale (JC)
esk Budjovice; // 3 - Moravia meridionale (JM)
Brno// 4 - Regione di Karlovy Vary (KA) Karlovy Vary; // 5 - Regione di Hradec Krlov (KR) Hradec Krlov; // 6 - Regione di Liberec
(LI) Liberec; // 7 - Moravia-Slesia (MO) Ostrava// 8- Regione di Olomouc (OL) Olomouc; // 9 - Regione di Pardubice (PA) Pardubice; //
10 - Regione di Plze (PL) Plze; // 11 - Boemia centrale (ST) Praga;
// 12 - Regione di st (US) st nad Labem; // 13 - Regione di Vysoina ("Alture") (VY) Jihlava; // 14 - Regione di Zln (ZL) Zln
6.7.2 Elezione membri del Parlamento nazionale
La Repubblica Ceca una repubblica di tipo parlamentare e multipartitica. Il parlamento bicamerale. La Camera bassa dei rappresentanti (Poslaneck snmovna) composta da 200 rappresentanti eletti
per 4 anni con un sistema proporzionale basato su una suddivisione in
chia nel 1918. Questo nuovo paese conteneva una numerosa minoranza tedesca, i
Sudeti. Ci avrebbe condotto alla dissoluzione della Cecoslovacchia quando la Germania annesse con successo la minoranza con la Conferenza di Monaco in Baviera
nel 1938. La Slovacchia proclam l'indipendenza il 14 marzo 1939 con l'aiuto dei
tedeschi, diventando uno stato satellite (detto Prima repubblica slovacca) controllato
da Hitler. Quello che rimaneva della Cecoslovacchia, la Boemia e la Moravia, divennero protettorato della Germania e furono occupate di fatto dalle truppe tedesche.
480
quattordici circoscrizioni con soglia di sbarramento al 5% dei voti validi. La camera alta, il Senato (Sent), composta da 81 senatori, eletti
con sistema maggioritario uninominale a doppio turno: il primo turno
richiede la maggioranza assoluta, il secondo richiede la maggioranza
semplice tra i primi due candidati. Il Senato dura in carica per 6 anni e
viene rinnovato ogni due anni di un terzo dei suoi membri. Per il Senato la seconda tornata (turno di ballottaggio) avviene dopo 6 giorni
dalla prima.
Per la Camera dei Deputati: vengono utilizzate liste di partitocon
rappresentanza proporzionale(voto preferenziale), utilizzando il metodo Hagenbach-Bischoff, soglia del 5% per partito singolo, 7% per
coalizioni da 2-3 partiti, 11% per coalizioni di almeno4 partiti.
Lelettorato attivo concesso ai cittadini cechi che abbiano raggiunto i 18 anni di et, abbiano la cittadinanza ceca e posseggano gli
altri requisiti previsti dalla legge.
Per lesercizio dellelettorato passivo necessario essere elettori,avere compiuto 21 anni di et edesserecittadini cechi. Sono esclusi
coloro che abbiano subito la restrizione della libert personalee sianoincapaci per sentenza emessa dal giudice. Sono, inoltre, ineleggibili: il Presidente della Repubblica, i giudici, i procuratori o gli arbitri
statali. Le liste devono essere presentate dai partiti o da coalizioni o da
gruppi di cittadini cechi. I partiti devono essere composti da almeno
10.000 membri o sostenitori. Le liste di ogni collegio devono essere
presentate almeno 60 giorni prima delle elezioni. Per poter essere candidati al Senato necessario aver compiuto gli anni 40 edavere la cittadinanza ceca.
Dopo le elezioni del giugno 2002 il Paese governato da una coalizione di centrosinistra tra socialdemocratici (Cssd), popolari (KduCsl) e unionisti (Us-Deu), che controlla 101 dei 200 seggi della Camera.
Vi sono, poi,alcuni partiti minori con rappresentanza in parlamento
e cio: // 1 Libera Unione-Democratica (Unie Svobody - Demokratick unie); // 2 Democratici europei (della Repubblica Ceca (Evropt
demokrat); // 3Unione degli indipendenti (SNK - sdruen nezvislch kandidt); // 4 Alleanza civica democratica (Obansk demokratick aliance).
Capitolo IX
481
482
to della Sinistra Europea, portando da una iniziale adesione ad un ruolo pi defilato di osservatore.
Tre mesi dopo le elezioni politiche il presidente ceco Vaclav Kalus
ha nominato il 4 settembre 2006 il nuovo capo del governo di destra
Mirek Topolanek leader dei democratici civici (ODS). Dopo nove
lunghi anni si affaccia la possibilit per il partito di tornare sulla scena
politica da protagonista se non fosse che sono scarse le probabilit di
passare il voto di fiducia(la costituzione ceca prevede questo passaggio entro 30 giorni dalla nomina del capo del governo). Il Governo potr essere formato solo dopo le elezioni del senato.
6.7.3 Elezione dei 24 membri nel Parlamento Europeo
Al Parlamento Europeo gli osservatori rappresentanti i partiti della
coalizione cos si dividevano: 12 membri (su 24 della delegazione) tra
il gruppo PSE ed il gruppo PPE-DE, che tuttavia, con l'aggiunta degli
osservatori conservatori, raggiungeva in totale un numero di 14, e
quindi la maggioranza.
La Repubblica ha firmato il Trattato di adesione all'Unione Europea nell'aprile 2003.
La legge sulle elezioni dei 24 membri del Parlamento Europeo
entrata in vigore il 18 febbraio 2003. Viene utilizzato il sistema proporzionale con unico collegio elettorale nazionale. I seggi vengono assegnati alle liste che hanno ottenuto almeno il 5% dei voti.
Non sono eleggibili il Presidente del Consiglio, i membridel governo,il difensore civico, i giudici, gli avvocati della pubblica accusa, i
componenti della Camera dei Deputati ed i senatori della Repubblica
Ceca.
Il diritto di elettorato attivo spetta ad ogni cittadino europeo, che
abbia 18 anni compiuti,che abbia raggiunto la maggiore et e che sia
in possesso dei pieni diritti di voto nel suo Stato membro dorigine. I
cittadini che non siano cittadini della Repubblica Ceca devono risultare residenti da almeno 45 giorni in un comune della Repubblica Ceca.
eleggibile qualsiasi cittadino europeo che abbia compiuto 21 anni, sia stabilmente residente nella Repubblica Ceca e risulti in possesso dei requisiti di eleggibilit nel suo Stato membro dorigine. I citta-
Capitolo IX
483
dini europei possono candidarsi solo se in possesso dei prescritti requisiti e che siano residenti in un comune Cecoda almeno 45 giorni.
Nonostante la sua non adesione al "Partito della sinistra europea"
(SE), il KSCM raggiunge il suo massimo storico (20,3%), con 6 seggi
al Parlamento Europeo sui 24 complessivi, avanzando (+1,8%) anche
rispetto al risultato gi molto alto delle precedenti legislative. La PDS
ceca, aderente alla SE, ottiene 1.709 voti, pari allo 0,07%, senza ottenere alcun seggio.
6.8 Repubblica di Slovacchia
6.8.1 Ordinamento dello Stato
La Repubblica Slovacca (in slovacco: Slovensk republika o, semplicemente, Slovensko) una repubblica dell'Europa centrale. Confina
con la Repubblica Ceca a nord-ovest, con la Polonia a nord, con l'Ucraina a est, con l'Ungheria a sud e con l'Austria a sud-ovest. La Repubblica Slovacca e la Repubblica Ceca sono nate il 1 gennaio 1993
dalla divisione pacifica della Cecoslovacchia (che gi dal 1990 aveva
assunto il nome di Repubblica Federativa Ceca e Slovacca). Al contrario di come spesso accade in stati da poco giunti all'indipendenza,
importante sottolineare come gli slovacchi non abbiano alcun risentimento contro gli exconnazionali.
Dopo la Seconda guerra mondiale la Slovacchia pass sotto la zona
d'influenza sovietica, perse la sua indipendenza, e venne ricostituita la
Cecoslovacchia, sebbene con la perdita dei territori della Russia Subcarpatica annessi all'Ucraina, durata fino al 1993. Durante il periodo
dal 1969 al 1990 la repubblica assunse il nome di Repubblica socialista slovacca, pur restando insieme alla repubblica socialista ceca in un'unione federale. La Slovacchia entrata a far parte della NATO il 29
marzo 2004. In seguito alla cosiddetta Rivoluzione di velluto,la
Slovacchia si separ dalla Federazione cecoslovacca, costituendo una
repubblica autonoma e indipendente a tutti gli effetti. Protagonista del
processo che port all'indipendenza slovacca fu Vladimr Meiar, a
lungo anche Primo Ministro del giovane Stato. Spesso accusato di
demagogia e dalle forti posizioni antieuropeiste, Meiar cadde nel
1999. Si ripropose poi nelle ultime elezioni presidenziali perdendole
484
Capitolo IX
485
486
steri, gli agenti di polizia e funzionari militari di professione, le guardie carcerarie o giudiziarie. Sono, inoltre, ineleggibili gli elettori che
siano colpiti da inabilit legale, reclusione, limitazione della libert
personale per motive di salute139.
Dopo le elezioni del settembre 2002, la Slovacchia governata da
una coalizione di centrodestra, guidata dall'Unione democratica e cristiana slovacca (Sdku, 28 seggi), appoggiata da altri tre partiti.La coalizione deteneva al Parlamento Europeo la met degli osservatori slovacchi (7 su 14), di cui sei del gruppo PPE-DE. Gli altri sette, appartenenti a partiti dell'opposizione, erano, invece, ripartitiin ben 5 gruppi
diversi..
Il 17 giugno 2006 si sono tenute le elezioni politiche per il rinnovo
del Consiglio Nazionale nelle quali si nettamente affermatala Socialdemocrazia di Robert Fico, con la netta sconfitta del premier uscente, Mikulas Dzurinda alla guida del paese da 8 anni. Oltre alla
grande popolarit di cui gode Fico, ha giocato a suo favore anche il
malcontento della popolazione per gli effetti delle radicali riforme attuate dal governo Dzurinda. Iscritto al Partito comunista slovacco
(Pcs) dallet di 25 anni, Fico entra in politica nel 1992 aderendo al
Partito della sinistra democratica (Sdl), per poi uscirne nel 1998 e fondare lo Smer (Direzione-Democrazia sociale), in cui nel '99 confluirono molti dei simpatizzanti delusi dell'ex premier Vladimir Meciar e
cittadini scontenti dell'impatto delle riforme economiche di Dzurinda.
Con il 29,2% di voti, seguito a buoni dieci punti di distanza dal
Sdku (Unione slovacca dei cristiano democratici) del premier uscente,
lo Smer di Fico risultato alle urne il primo partito, anche se nessuno
dei due partiti sembra avere i numeri per poter governare da solo. Ad
eccezione del partito di estrema destra nazionalista slovacco (Sns),
giunto all'11,7%, nessuno dei partiti che hanno superato lo sbarramen139
Capitolo IX
487
488
Capitolo IX
489
140
Nel corso del suo processo di transizione ad una piena economia di mercato,
la Slovenia ha registrato negli ultimi anni una crescita stabile dei principali indicatori macro-economici, ci che ha permesso al Paese di aumentare la propria
competitivit. Rimangono da completare alcune riforme strutturali, anche con riferimento al completamento del processo di privatizzazione ed allo studio di strumenti
per attrarre ulteriori investimenti esteri. Nonostante il rallentamento congiunturale
del 2001-2002, la Slovenia riuscita a mantenere una crescita media annua del 3%.
Cfr. C. Carmichael, Slovenia, History, in Eastern Europe and the Commonwealth of
Independent State, 1994, II ediz., Rochhester, Staples, 1994, pp. 627 ss.; T. Pintaric,
Slowenien, in Jahrbuch fr Ostrecht, pp. 145 ss., 1993.
141
Per una cronologia si pu ad esempio vedere il sito del Governo Sloveno
http://www.sigov.si/vrs/ang/government/government.html
490
Si noti che godono dello statuto di minoranza, quella italiana e quella magiara, mentre quella tedesca tutelata da accordi tra la repubblica slovena e quella
austriaca.
143
Per le informazioni relative alle Istituzioni Slovene si rinvia al sito
http://www.sigov.si/.
Capitolo IX
491
sere eletti gli elettori che abbiano 18 anni e che siano cittadini sloveni.
Si applicano le incompatibilit e le ineleggibilit stabilite dalla legge144.
Dal dicembre 2002 il Governo sostenuto da unampia maggioranza, invariata rispetto alla precedente e rimane imperniata sul Partito
Liberal-Democratico (LDS); a tali formazioni si affiancano: la Lista
Unita dei Socialdemocratici (ZLSD), il Partito Popolare Sloveno
(SLS), il Partito dei Pensionati (DeSUS) ed altri movimenti come il
Partito dei Giovani (SMS).
La coalizione al governo ha detenuto anche 5 dei 7 osservatori al
Parlamento Europeo, 3 dei quali nel gruppo dei liberali (ELDR).
Nelle elezioni politiche di domenica 3 ottobre 2004 il centro destra
si affermato di misura sulla sfidante compagine di centro sinistra. Il
vantaggio accumulato non consente tuttavia la creazione di una maggioranza parlamentare per la Coalizione Slovenia che stata costretta a trovare partner di governo. Il Partito democratico sloveno (Sds),
di centro destra, e Nuova Slovenia unita, collocato pi destra, hanno
ottenuto infatti solamente il 38 per cento dei suffragi e 38 seggi.
Lopposizione, costituita da Democrazia liberale (Lds), insieme alla
Lista unita dei democratici-sociali e dal Partito democratico dei pensionati, ha ottenuto una manciata di voti in meno (37 per cento) e 37
seggi. Il parlamento sloveno conta 90 membri e per avere la maggioranza ne occorrono 46. Entrambi i blocchi sono ben lontani da questa
meta, anche se il partito di maggioranza relativa appare chiaramente
l'Sds con oltre il 29 per cento e 29 seggi, 15 in pi rispetto alle precedenti elezioni del 2000. Democrazia liberale, che era di gran lunga il
partito di maggioranza nel palamento uscente, scende con il 22 per
cento dei voti da 34 a 23 seggi.
144
492
145
Capitolo IX
493
494
doppio turno (con il 50% dei voti al primo turno e con il 25% al secondo turno) ed eventualeballottaggio.
Gli altri deputati vengono eletti con il sistema proporzionale, caratterizzato da un meccanismo molto complesso (oltre alla soglia di sbarramento del 5%, la ripartizione dei seggi della parte proporzionale
prevede sia una lista nazionale per 70 seggi che il riparto allinterno di
20 circoscrizioni elettorali per i restanti seggi149.
Si hanno, quindi, 176 collegi uninominali al ballottaggio maggioritario, secondo turno (caratterizzato da una certa percentuale);152 seggi
eletti in 20 collegi territoriali attraverso la lista di partito a rappresentanza proporzionale, quota Hare, 50% quorum, soglia del 5%. Gli altri
58 seggi su scala nazionale, a base di liste di partito a rappresentanza
proporzionale, conteggiando anche i voti di scarto.
Sono elettori gli iscritti nelle liste elettorali ungheresi che abbiano
compiuto 18 anni di et, siano residenti in Ungheria. Possono essere
eletti gli elettori che abbiano compiuto 18 anni di et ed i cittadini
comunitari che abbiano stabile residenza in Ungheria150.
Le cause di ineleggibilit riguardano il Presidente della Repubblica,
i membri della Corte Costituzionale,gliimpiegati pubblici e statali, i
giudici, i membri delle forze armate, della polizia o di altre forze di sicurezza,il guardianato, le persone bandite dagli affari per decisione del
giudice, lo stato di detenzione e una condotta criminale.
L'Ungheria suddivisa in 19 province (in ungherese al singolare
megye, plur. megyk). Budapest un distretto a s stante e cio: //
1.Bcs-Kiskun; // 2. Baranya; // 3. Bks; // 4. Borsod-AbajZempln; // 5. Csongrd; // 6. Fejr; // 7.Gyr-Moson-Sopron; //8. Hajd-Bihar; // 9. Heves; //10. Jsz-Nagykun-Szolnok; // 11. Komrom149
Capitolo IX
495
Esztergom; // 12. Ngrd; 13. Pest; // 14. Somogy; // 15. SzabolcsSzatmr-Bereg; // 16. Tolna; // 17. Vas; // 18. Veszprm; // 19. Zala.
6.10.2 Elezione del Parlamento nazionale
In seguito alle elezioni dell'aprile 2002 il Paese stato governato da
una coalizione di centro-sinistra, composta dal Partito Socialista
(MSzP, che, conquistando 178 seggi, divenuto il partito di maggioranza relativa) e l'Alleanza dei Liberi Democratici (SzDSz, di orientamento liberale), che contava su 198 seggi. L'opposizione stata guidata dalla FIDESz, il partito conservatore dell'ex-Premier Orban, che
aveva governato il Paese nel corso della precedente legislatura. La
scenaparlamentare eracompletata dal Forum Democratico Ungherese,
alleato della FIDESz. La tenuta del governo di centro-sinistra stata
confermata in occasione delle elezioni amministrative dell'ottobre
2002 che hanno registrato una nuova affermazione della coalizione tra
socialisti e liberaldemocratici, coalizione rappresentata al Parlamento
Europeo da met dei 24 osservatori ungheresi (divisi tra PSE ed
ELDR). L'altra met, proveniente dall'opposizione, era invece interamente iscritta al gruppo PPE-DE.
Il governo di centro sinistra del premier Ferenc Gyurcsany ha vinto, al secondo turno svoltosi con il sistema maggioritario il 23 aprile
2006, le elezioni politiche in Ungheria.Il partito socialista MSZP ha
ottenuto 186 seggi (su un totale di 386) con il 48,19% dei voti e il partito liberale SZDSZ, alleato di governo, 18 con il 4,66% dei voti. Per
quanto riguarda l'opposizione di centro destra, il FIDESZ (Alleanza
dei giovani democratici) dell'ex premier Viktor Orban ha ottenuto 164
seggi (42,49% dei voti),il Foro Democratico MDF 11 seggi (2.85%
dei voti) e a MSZP-SZDSZ 6 seggi (1,55% dei voti). Un seggio
(0,26% dei voti) andato a un deputato indipendente SOMOGYRT
(Somogy - lista provinciale). Il primo, che si era altres chiuso con la
vittoria della coalizione di governo, si era tenuto il 9 aprile 2006 secondo un sistema misto proporzionale e maggioritario.
Nella giovane storia della democrazia ungherese questa la prima
volta che un governo viene confermato alle elezioni. Finora, dalle
prime elezioni democratiche nel 1990 in Ungheria tutti i governi erano
stati mandati a casa dagli elettori alle urne. Queste erano le quinte ele-
496
zioni democratiche dalla fine del regime comunista nel 1989. La coalizione di governo formata da MSZP e SZDSZ che gode in Parlamento di 210 seggi su 386.
6.10.3 Elezione dei 24 membri del Parlamento Europeo
Le fonti normative sono costituite dalla Costituzione della Repubblica ungherese,dairegolamenti riguardanti il diritto di voto e dalle
norme fondamentali per lelezione del Parlamento Europeo stabilite
dalla legge numero CXIII del 2003, che deroga dalla legge numero C
del 1997 sulle procedure elettorali. La legge autorizza il Ministero
dellInterno a prendere tutte le iniziative necessarie per lo svolgimento
regolare delle elezioni dei membri del Parlamento Europeo.
Vigeil sistema proporzionale, basato sulle liste di partito. Solo le liste di partito che hanno ottenuto pi del 5% dei voti validi prendono
parte alla ripartizione dei seggi.
I 24 seggi vengono ripartiti secondo il metodo dHondt. Il voto non
obbligatorio e non ammesso il voto per corrispondenza. Gli aventi
diritto al voto, che si trovino allestero, possono votare nelle Ambasciate a condizione che abbiano richiesto almeno 30 giorni prima della
data delle elezioni di essere iscritti nelle liste delle sedi diplomatiche.
Le elezioni si svolgono in unico collegio elettorale nazionale. Gli elettori votano per le liste di partito; non sono ammessi voti di preferenza.
Non possono candidarsi coloro che siano membri della Commissione elettorale e quanti si trovino nelle condizioni di ineleggibilit e/o
di incompatibilit previste dalla legge. Le liste possono essere presentate dai partiti registrati in base alla legge sul finanziamento e sulla gestione dei partiti politici con la firma di almeno 20.000 presentatori.
Ogni ungherese, che abbia raggiunto la maggiore et e che sia residente in Ungheria, ha diritto di voto. La lista degli elettori stabilita
per ogni centro abitato basandosi sui datiforniti dalle liste elettorali. I
cittadini che secondo i dati forniti dagli altri Stati membri
dellUnione Europea hanno deciso di esercitare il loro diritto di voto
in un altro Stato membro vengonocancellati dalle liste degli elettori in
Ungheria. I cittadini degli altri Stati membri dellUnione Europea, che
abbiano residenza in Ungheria, hanno il diritto di voto nel caso in cui
Capitolo IX
497
possiedano i requisiti per essere elettori ungheresi e che presentino richiesta di inclusione nelle liste degli elettori.
I cittadini, che si trovano allestero il giorno delle elezioni, possono
votare presso le ambasciate, a patto che abbiano richiesto di essere inseriti nelle liste degli elettori presso le sedi diplomatiche almeno 30
giorni prima delle elezioni.
Capitolo 10
Rinnovo del Parlamento Europeo nei 25 Paesi dell'Unione: elezioni del 1013 giugno 2004
1. Considerazioni sui risultati delle recenti elezioni del giugno
2004 per lelezione del Parlamento dellUnione Europea
Nei giorni compresi dal 10 al 13 giugno 2004 circa 350.000 elettori
di 25 Paesi dellUnione Europea si sono recati alle urne per eleggere i
732 membri del Parlamento dellUnione Europea, pur in assenza di un
Governo europeo, di partiti politici europei e, quel che pi conta, di un
popolo europeo, di una Costituzione europea, di procedure elettorali
comuni e di un programma elettorale che i singoli parlamentari europei dovranno realizzare, isoli elementi capaci di sensibilizzare gli elettori e di rendere veramente competitive le elezioni europee1.
I singoli parlamentari europei percepiranno unindennit pari circa
a quella dei rispettivi parlamentari nazionali (12 mila euro al mese per
gli italiani e 761 euro per gli ungheresi, oltre a variealtre indennit e
benefit che possono far lievitare i compensi di altri 100 mila euro
allanno) senza peraltro avere un potere politico e competenze proprie
sovrane.
I risultati delle elezioni sono stati caratterizzati da un crescente astensionismo, fortissimo soprattutto nei Paesi che hanno recentemente
aderito allUnione Europea. Il voto rileva parecchie difficolt per i governi in carica le cui cause sono sia di ordine politico che di carattereeconomico. A farne le spese sono stati i partiti,i capi di Governo di
Francia, Germania, Gran Bretagna ed Italia. Il risultato per i Verdi in
Europa stato generalmente buono: percentuali eccellenti si sono registrate nei grandi Paesi quali la Germania (11%) eFrancia (7%), in
Paesi medi quali lAustria, il Portogallo, la Finlandia, la Svezia, i Paesi Bassi e il Belgio, (con percentuali spesso a due cifre) anche nei piccoli Paesi come a Malta dove i Verdi hanno raggiunto il 9% dei suf1
500
Capitolo X
501
peo. A tali carenze del sistema si tentato di ovviare, almeno parzialmente, con il varo della nuova costituzione dellUnione sul cui cammino sono stati posti veti di vario ordine per cui ben difficilmente si
potr consentire il raggiungimento dellUnione politica europea da
tempo auspicata e lattribuzione al Parlamento del potere legislativo. Il
recupero del dissenso, massicciamente espresso anche nelle consultazioni del 2004, problema di cui devono farsi carico le forze politiche
ed i governi dei 27 Paesi che fanno parte dellUnione.
2. Risultati elezioni membri dellItalia nel Parlamento Europeo
I risultati delle elezioni dei membri dellItalianel Parlamento Europeo e la distribuzione dei seggi ai partiti o raggruppamenti politici, a
seguito dei risultati delle recenti consultazioni elettorali, sono rappresentati dalla tabella sottoriportata.
502
Capitolo X
Partito
Forza Italia
6.811.158
16 21.0%
Alleanza
Nazionale
3.753.212
9 11.5%
UDC
1.913.364
5.9%
Lega Nord
1.614.426
5.0%
Nuovo PSI
660.341
2.0%
Ulivo
503
10.092.499
Destra
45.4%
(*)
25 31.1%
1.966.373
6.1%
Verdi
796.618
2.5%
Comunisti
Italiani
781.074
2.4%
Di Pietro
Occh.
691.402
Sinistra
46.1%
2.1%
(*)
UDEUR
419.063
1.3%
SVP
145.637
0.5%
UV
29.379
0.1%
Rifondazione
504
Capitolo X
505
Tabella 1
732 deputati - situazione al 8 dicembre 2004
Totale
Totale
14
49
23
11
24
24
17
31
11
24
16
12
13
24
24
14
99
6
24
54
7
78
13
78
6
13
19
10
12
28
19
12
10
268
202
88
42
41
36
13
6
24
5
27
2
4
10
18
54
24
7
3
14
14
19
27
78
28
732
506
5
5
6
1
2
6
4
53
35
9
9
7
4
16
99
25
9
6
8
1
4
7
7
9
12
28
24
3
4
4
1
64
20
18
1
15
9
3
9
12
87
5
3
5
1
2
7
6
4
3
2
1
2
2
25
2
2
1
1
3
6
31
2
2
2
5
21
25
16
22
5
1
1
2
6
35
16
8
6
2
10
15
10
87
37
29
11
6
3
1
87
Totale
232
175
54
50
45
22
17
31
626
Capitolo X
507
Tabella 4 - Presenza delle donne nel Parlamento Europeo dopo le elezioni del 2004
PAESE
NUMERO
DEI
SEGGI
UOMINI
DONNE
PERCENTUALE
DI DONNE
GERMANIA
99
69
30
30%
AUSTRIA
18
11
39%
BELGIO
24
17
29%
CIPRO
17%
DANIMARCA
14
36%
SPAGNA
54
37
17
31%
ESTONIA
33%
FINLANDIA
14
36%
FRANCIA
78
44
34
44%
GRECIA
24
17
29%
UNGHERIA
24
15
38%
IRLANDA
13
38%
ITALIA
78
61
17
22%
LETTONIA
22%
LITUANIA
13
46%
LUSSEMBURGO
33%
MALTA
0%
PAESI BASSI
27
15
12
44%
POLONIA
54
47
13%
PORTOGALLO
24
18
25%
REPUBBLICA CECA
24
19
21%
REGNO UNITO
78
59
19
24%
SLOVACCHIA
14
36%
SLOVENIA
43%
SVEZIA
19
10
47%
508
Il nuovo GUE-NGL costituito da:Partito del Socialismo Democratico (Germania): 7 seggi (+1 rispetto al 1999).Partito di Rifondazione Comunista (Italia): 5
seggi (+1). Partito dei Comunisti Italiani (Italia): 2 seggi (idem). Partito Comunista
di Boemia e Moravia (Repubblica Ceca): 6 seggi (nuovo membro UE). Partito Comunista Greco (Grecia): 3 seggi (idem). Synaspismos (Grecia): 1 seggio (-1).Partito
Comunista Francese (Francia): 2 seggi (-4). Partito Comunista di Reunion (Francia,
territori d'oltremare): 1seggio (+1). Partito Comunista Portoghese ed Ecologisti (Portogallo): 2 seggi (idem). Blocco di Sinistra (Portogallo): 1 seggio (+1). Partito della
Sinistra (Svezia): 2 seggi (-1). Partito Socialista Popolare (Danimarca): 1 seggio (idem).Folk. B (Danimarca): 1 seggio (idem).
Il GUE-NGL risulta cos costituito da 40 parlamentari europei, che hanno eletto
Presidente del Gruppo il francese Francis Wurtz.
Capitolo X
509
510
socialista Hans Peter Martin, autore di una campagna contro l'assemblea di Strasburgo e fondatore di un proprio partito, che ha ottenuto il
14% dei voti e due seggi.
Belgio (24 seggi). Sconfitta per i liberali del premier Guy Verhofstadt, che ottengono il 24% dei voti, e successo per il partito di estrema destra Vlaams Blok, che ottiene il 14,3% delle preferenze,
mentre i socialisti conquistano il 24,5%.
La grossa battaglia tenuta per le elezioni regionali ha fatto passare
in secondo piano il voto europeo. Nel complesso i socialisti si sono
confermati il primo partito in Vallonia, dove crescono di 3 punti percentuali. Forte recupero dell'ex premier Jean-Luc Dehaene e dei cristiano-democratici nelle Fiandre. I liberali del premier Guy Verhofstadt subiscono una battuta d'arresto, mentre avanzato ancora il movimento di estrema destra del Vlams Blok.
Danimarca (14 seggi). I socialdemocratici trionfano con il 32,7%
dei voti, il doppio rispetto al 1999 e conquistano cinque seggi a Strasburgo, due in pi della precedente legislatura. Sconfitti i liberali del
premier Anders Fogh Rasmussen, che portano a casa il 19,4% delle
preferenze, perdendo due seggi. Un seggio guadagnano i conservatori.
In controtendenza rispetto ad altri paesi, calano di 7,1 punti percentuali gli euroscettici del Movimento di Giugno.
Finlandia (14 seggi). Sostanziale pari merito tra centro del premier
Matti Vanhanen (che scende di un punto e mezzo, al 23,3%) e l' opposizione conservatrice (che sale di due punti, al 23,7%). I Socialdemocratici della Spd sono al 21,1% (+3,2 punti).
Francia (78 seggi). Jacques Chirac stato nuovamente bocciato dagli elettori. Dopo la sconfittadelle regionali di marzo, il partito del
presidente ha subito una nuova debacle, scendendo al 16,6% dei voti. I
socialisti sono tornati il primo partito francese con il 30%. Impressionante e imprevedibile l'ascesa del partito degli astensionisti, salita al
57,36%.
Germania (99 seggi). Il Partito socialdemocratico (Spd) del cancelliere Gerhard Schroeder ha ottenuto il 21,5% dei voti, contro il 30,7
registrato alle elezioni del 1999.Vittoria, anche se con un lieve arretramento di tre punti per l'opposizione cristiano democratica Cdu-Csu,
attestatasi al 44,5%. Forte avanzata degli alleati di governo Verdi che
quasi raddoppiano con l'11,9%. L'opposizione liberale (Fdp) supera la
Capitolo X
511
soglia di sbarramento del 5%, ottiene il 6,1% e torna per la prima volta a Strasburgo dopo dieci anni di assenza.
Gran Bretagna (78 seggi). Il Partito indipendentista ed antieuropeista britannico (Ukip) il vero vincitore delle elezioni con il 16,1%
delle preferenze, terzo partito dopo i conservatori, che ottengono il
26,7% dei voti e i laburisti del premier Tony Blair, che registrano il
22,6% .
Grecia (24 seggi). Il partito Nuova democrazia (Nea Dimokratia) al
governo ottiene il 43% dei voti, contro il 34% dei socialisti del Pasok.
Con Spagna e Lussemburgo, la Grecia uno dei pochi Paesi in cui gli
elettori non hanno punito il governo in carica.
Irlanda (13 seggi). Il primo ministro Bertie Ahern, presidente di
turno dell'Ue, esce ridimensionato dalle europee e con lui le sue aspirazioni di succedere a Romano Prodi alla guida della Commissione. Il
suo partito, il Fianna Fail, ha ottenuto il 30,9%, perdendo circa 8 punti
percentuali. Secondo partito il Fine Gael, all'opposizione, fermo al
26%, in calo rispetto al 1999.
Balzo in avanti del Sinn Fein, braccio politico della guerriglia cattolica dell'Ira, che raddoppiai suffragi, passando dal 6,3% all'11,9%;
per la prima volta mander propri rappresentanti a Strasburgo.
Italia (78 seggi). Sconfitta Forza Italia, che ottiene il 21% dei voti,
mentre la Lista Unita per l'Ulivo si attesta al 31,1%.
Lussemburgo (6 seggi). Il partito popolare cristiano sociale Csv del
premier Jean Claude Juncker ottiene il 37,2% dei voti, seguito dai
Verdi con il 15%, mentre il Partito democratico si ferma al 14,9%.
Paesi Bassi (27 seggi). Nelle elezioni i cristiano-democratici (Cda)
del premier Jan Peter Balkenende sono rimasti la prima forza politica
del paese col 24,4% dei voti, ma sono stati praticamente raggiunti dal
principale partito del centrosinistra, i socialdemocratici del Pvda., che
conquistano il 23,6% dei suffragi. Netto arretramento per le altre due
formazioni del governo di centro-destra.
Portogallo (24 seggi). Trionfa il Partito socialista, con il 44,5% dei
voti, mentre i conservatori del premier Jose Manuel Durao Barroso incassano una bruciante sconfitta ottenendo solo il 33,3%.
Spagna (54 seggi). A fronte di un'astensione record, superiore al
50%, il Partito socialista del nuovo premier Jos Luis Zapatero (il
Psoe) ha vinto con il 43,39% dei voti, ma l'opposizione del Partito Po-
512
Capitolo X
513
Lituania (13 seggi). Il Partito laburista, nato appena sei mesi fa,
guidato dal facoltoso Viktor Uspastkitsh, di origine russa, ottiene il
30% delle preferenze, mentre i socialdemocratici al governo ottengono
un deludente 14,4 e l'Unione della patria il 12,4%.
Malta (5 seggi). Vincono i laburisti con il 48,4% delle preferenze,
sette punti percentuali in pi dei nazionalisti, al governo, mentre il
Partito nazionalista del premier Lawrence Gonzi si ferma al 39,7%.
Buon risultato anche per i verdi, con il 9%. Malta ha avuto un'affluenza record, con l'82,3% di votanti.
Polonia (54 seggi). L'alleanza liberalconservatrice Piattaforma civica (Po), partito di centro-destra europeista moderato, all'opposizione,
conquista la maggioranza relativa , con il 25,9% dei voti, mentre la
coalizione al governo Alleanza democratica di sinistra raggranella un
misero 9,3% e si colloca dietro al partito dei contadini ''Samoobrona'',
che incassa il 10,8% delle preferenze.Al secondo e terzo posto due
partiti anti-europei, l'ultracattolico Lpr col 16% e il populista Samoobrona col 14%.
Rep. Ceca (24 seggi). Il partito della destra euroscettica Ods ha vinto col 29% dei voti. Al secondo posto si collocano i comunisti del
Kscm con il 21%, seguiti dall'associazione degli Indipendenti Nez-Ed
(10%). Al quarto e al quinto posto ci sono i partiti al governo: i Popolari Kdu-Csl (10%) e i socialdemocratici Cssd (9%) del premier Vladimir Spidla. Pesante sconfitta per i Cristiano Democratici, che ottengono il 9,6 dei voti; i liberali non arrivano neppure al 5%, mentre il
Partito democratico civico, all'opposizione, conquista il 30%.
Slovacchia (14 seggi). Il partito di governo cristiano democratico
Sdku, che ha presentato come capolista il campione di hockey Peter
Stastny, ha vinto le elezioni con il 17,1% dei voti, seguito dal partito
dell'opposizione Hzds, che ottiene il 17%, mentre il partito di centrosinistra Smer si ferma al 16,9%.
Slovenia (7 seggi). Il partito conservatore all'opposizione Nova
Sloveniya vince con il 23,5%, mentre la coalizione liberaldemocratica
si ferma al 21,9.Sconfitta dei partiti di governo anche in Slovenia, dove i gruppi al potere hanno ottenuto solo tre dei sette seggi che spettano al paese nel Parlamento Europeo. Il Partito liberaldemocratico del
premier Anton Rop, alla guida del paese dal '91, tranne una breve parentesi nel 2000 durata pochi mesi, ha subito una severa battuta d'arre-
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sto. In progresso Nuova Slovenia (centrodestra) ed il Partito democratico, che si aggiudicano entrambi due eurodeputati.
Ungheria (24 seggi). I conservatori di Fidesz, all'opposizione, guidati dall'ex premier Viktor Orban. Ottengono il 47,41%, schiacciando
il Partito socialista al governo, che registra il 34,41% dei suffragi,
mentre il suo alleato,il partito liberale Szdsz,ottiene il 7,72.
Capitolo 11
Allargamento dellUnione Europea, elezione diretta del
Parlamento Europeo e prospettive future
1. Dalla Comunit Europea allUnione Europea
1.1 L'idea dell'Europa unita
Dalla fine della seconda guerra mondiale, i paesi fondatori
dellEuropa esprimono la loro volont politica di costruire unEuropa
pi estesa possibile. L'idea dell'unificazione dell'Europa sorse dal profondo convincimento che i conflitti tra i popoli, che hanno provocatotragedie, lutti erovine nelle due grandi guerre del 1915 1918 e del
1940 45,non dovevano mai pi ripetersi. Si riteneva, alla chiusura
del secondo conflitto internazionale, chele Nazioni dovevano agire in
stretta collaborazione con il proposito comune dievitare i conflitti armati di offesa e di conquista e di risolvere i problemi internazionali
con i negoziati e, ove del caso ed in via del tutto eccezionale e residuale, con limpiego della forza. Le nazioni Unite el'Unione Europea
(UE) hanno mantenuto questi propositi e nellEuropa occidentale non
si mai vissuto un periodo di pace cos lungo.
Nella restate parte dellEuropa sono stati aiutati gli sforzi delle nazioni, soggiogate per oltre un cinquantennio da governi totalitari, a
conquistare la libert. A partire dalla caduta del muro di Berlino, alle
rivoluzioni che hanno interessato le nazioni dellEST europeo, dai
Balcani fino ad arrivare alla grande Russia, l'integrazione nell'UE degli Stati dell'Europa centrale ed orientale assume primaria rilevanza.
Le istituzioni dellUnione Europea, attraverso ilprocesso
dellallargamento dellUnione Europea stessa, ancora in fase di realizzazione, hanno saggiamente perseguitolo scopo di far nascere nelle
nuove Nazioni, sorte dalla disgregazionedellURSS e dallottenimento
della completa indipendenza degli Stati satelliti, per lunghi decenni
occupati manu militari dallUnione Sovietica,governi democratici
per farli entrare nellUnione, passaggio obbligato per la successiva fase della nascita dellEuropa Unita..
515
516
Capitolo XI
517
518
nistri poteva adottare decisioni solamente all'unanimit; ci equivaleva, in pratica, a conferire ad ogni Stato membro un diritto di veto.
Viene introdotto un mercato comune per una vasta gamma di prodotti e servizi. I dazi doganali furono aboliti il 1 luglio 1968 e gi negli anni sessanta furono istituite le politiche comuni. Da allora, la CEE
forma un'unione doganale: le merci che vengono scambiate tra Stati
membri sono esenti da dazi doganali, mentre i prodotti importati dai
Paesi terzi sono gravati da dazi esterni comuni. Nel 1960, quasi simultaneamente allistituzione della CEE, gli Stati, che privilegiavano un'integrazione meno vincolante, crearono l'AELS. Questa zona europea di libero scambio prevedeva anch'essa l'esenzione dai dazi per i
suoi membri; ogni Stato, tuttavia, continuava ad applicare i propri dazi
doganali sui prodotti importati dai Paesi terzi. I dazi doganali furono
aboliti il 1 luglio 1968 e gi negli anni sessanta furono istituite le politiche comuni.
Lesperienza fu di un tale successo che Danimarca, Irlanda e Regno
Unito decisero di aderire alla Comunit. Il primo allargamento del
1973 introdusse nuovi compiti e politiche comuni come la politica sociale.
I Paesi membri dell'Associazione europea di libero scambio e la
Svizzera - anch'essa membro dell'AELS per evitare glisvantaggi derivanti da concorrenza delmercato importante quale quello della CEE.,adottano decisioni importanti edinoltranoistanza di associazione alla CEE.
La Gran Bretagna presentava la sua domanda di adesione alla Comunit europea.Solo nel 1973Svizzera, Portogallo, Austria, Svezia e
Finlandia firmarono con la CEE un accordo di libero scambio. Nello
stesso anno Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca entravano a far parte
della Comunit europea.
Nel 1981 entra a far parte delle Comunit la Grecia, seguita dalla
Spagna e dal Portogallo nel 1986. Vennero necessariamente introdotti
dei programmi strutturali per ridurre il divario di sviluppo economico
fra i dodici membri. Lassetto politico del continente subisce una radicale trasformazione con la caduta del muro di Berlino nel 1989, la riunificazione tedesca del 3 ottobre 1990, la democratizzazione dei paesi
dellEuropa centrale e orientale, liberatisi dal controllo sovietico.
Capitolo XI
519
520
guerra fredda, la caduta del Muro di Berlino, lo smembramento dell'Unione sovietica- hanno impresso una nuova direzione a questo processo. Tutti i Paesi membri dell'AELS -vale a dire l'Austria, la Finlandia, la Norvegia, la Svezia e la Svizzera- hanno presentato rispettivamente una domanda di adesione alla Comunit europea. L'Islanda e il
Liechtenstein hanno, invece,deciso di rimanere nell'AELS.
L'Europa si ritrovava a dovere riprendere in mano, a cavallo tra gli
anni ottanta e novanta, le redini del proprio destino, col rischio di rigurgiti di nazionalismo simili a quelli della prima met del ventesimo
secolo. Oltre a questo, la riunificazione della Germania giunta repentinamente ed apparsa ineluttabile: tale prospettiva ha suscitato in un
primo tempo non soltanto euforia ma anche qualche timore. Successivamente, il crollo della cortina di ferro ha messo in luce lo stato di disfacimento di numerose economie dellex blocco sovietico, il quale
rappresentava un notevole rischio dinstabilit per l'Europa occidentale. La volont dintegrare la nuova Germania, di contribuire a stabilizzare e a democratizzare i Paesi dell'Europa centrale ed orientale ha
contribuito a consolidare e ad ampliare il processo dintegrazione europea. Nel contempo, per, era apparso evidente che occorreva perseguire una politica estera comune, cooperare maggiormente nell'ambito
delle questioni di politica interna erinsaldare le istituzioni europee.
Nel 1991, la Presidenza lussemburghese del Consiglio ha tracciato
le grandi linee della futura Unione Europea. Essa doveva poggiare su
tre pilastri: la Comunit europea, la politica estera e di sicurezza comune (PESC) nonch la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (CGAI). Il primo e pi saldo pilastro costituito dalla
CE, dall'Euratom e dalla CECA doveva essere l'unica struttura sovranazionale, mentre gli altri due pilastri mantenevano una struttura intergovernativa.
Nel febbraio 1992, i capi di Stato e di governo dei Paesi membri
firmarono aMaastricht, nei Paesi Bassi, il trattato istitutivo dell'Unione
Europea (UE), il quale sanciva tale costruzione. Il tema preminente
del trattato era costituito dalla normativa che istituiva l'Unione economica e monetaria (UEM), entrata in vigore il 1 gennaio 1999. La
sovranit e le competenze monetarie delle banche centrali nazionali
sono state trasferite alla Banca centrale europea.
Capitolo XI
521
522
Per aiutare i paesi candidati, lUE ha definito una strategia di preadesione che offre assistenza finanziaria per migliorare le infrastrutture
e sostenere leconomia. I finanziamenti sono stanziati attraverso alcuniprogrammi: // 1 PHARE attivo dal 1989, viene utilizzato per rafforzare la capacit amministrativa dei paesi dellEuropa centro orientale e
permette lapplicazione della legislazione dellUE.; // 2ISPA ossia
strumento strutturale di preadesione, istituito nel 1999e destinato ad
aumentare gli investimenti nel settore dellambiente e del trasporto; //
3SAPARD, il programma di adeguamento strutturale a favore
dellagricoltura e dello sviluppo rurale, istituito nel 1999; // 4SAP ossia il processo di associazione e stabilizzazione nei Balcani occidentali. articolato su numerosi livelli: strategico e politico, istituzionale,
economico e finanziario. In cambio della possibilit di adesione e
dellassistenza per realizzarla, i paesi della regione si sono impegnati a
soddisfare i requisiti politici ed economici stabiliti per tutti i candidati.
Il parlamento ha ribadito pi volte che il sostegno dei nuovi paesi
non deve andare a detrimento delle regioni svantaggiate che gi facevano parte dellUE. LEuropa allargata a paesi con un passato e con
problemi economici e sociali assai diversi indubbiamente una sfida,
ma conferma la fine della guerra fredda e della divisione dellEuropa
in due blocchi.
2. Gli stati candidati a far parte dellUnione Europea
2.1 Allargamento ulteriore dellUnione Europea
Attualmente, gli Stati membri dell'Unione Europea sono 25. Dall'adesione dell'Austria, della Svezia e della Finlandia, avvenuta nel 1995,
la Svizzera praticamente attorniata da Paesi membri dell'UE. Il 1
maggio 2004, l'UE ha portato a termine un nuovo allargamento: Estonia, Lettonia,Lituania, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia
ed Ungheria nonch Cipro e Malta hanno aderito all'Unione Europea.
Con l'adesione di dieci nuovi membri, l'Unione Europea ha quasi 75
milioni di abitanti in pi e conta quindi all'incirca 450 milioni di cittadini.
Capitolo XI
523
La Bulgaria e la Romania hanno aderito il 1 gennaio 2007. Entrambi i Paesi hanno concluso le negoziazioni di adesione a fine 2004
e hanno siglato il trattato di adesione il 25 aprile 2005.
Nonostante ladesione di dodici Stati, il processo di allargamento
dellUnione Europea non ancora ultimato.
Per quanto riguarda la Turchia e la Croazia, le trattative di adesione
sono state avviate il 3 ottobre 2005. Per la Turchia, le negoziazioni di
adesione non potranno essereconcluseprima del 2014. Potranno essere
previsti periodi di transizione di lunga durata, norme deccezione come anche clausole di salvaguardia in settori sensibili quali la libera
circolazione delle persone oppure lagricoltura o la politica strutturale.
In ogni caso, lUnione Europea continuer a seguire da vicino il processo di riforme della Turchia. Per quanto concerne lAlbania, la Bosnia Erzegovina, la Macedonia, la Serbia e il Montenegro, lUE ha
preso atto della loro volont di adesione. Questi Stati debbono innanzitutto mettere in atto leriforme in settori quali la democrazia,
leconomia di mercato e lo Stato di diritto prima che lUE possa fissare le scadenze per lavvio delle trattative di adesione.
L'allargamento dell'UE rappresenta una sfida rilevante per le istituzioni europee. La questione relativa alle future strutture dell'UE primordiale. LUnione Europea deve essere in grado di svolgere il proprio lavoro e di adottare decisioni, anche nella sua composizione di30
o pi Stati membri.
Con il Trattato di Nizza, entrato in vigore il 1 febbraio 2003, sono
state adottate alcune modifiche istituzionali necessarie al fine di consolidare l'allargamento mediante introduzione dinuove regole che interessano la suddivisione dei seggi al Parlamento Europeo, la ponderazione dei voti al Consiglio dellUE, la composizione della Commissione, nonch l'estensione della maggioranza qualificata a nuovi settori specifici. Il Trattato costituzionale sul quale i venticinque Stati
membri sono rimasti daccordo durante il Consiglio europeo del 17 e
18 giugno 2004, che costituisce un miglioramento rispetto al Trattato
di Nizza, indica gli obiettivi dellUnione Europea e rende pi compatibili gli organismi costituzionali. Tuttavia la nuova costituzione europea non potr entrare in vigore non essendo stata ratificata da tutti iPaesi membri.
524
1958
1967
1999
2003
2004 UNIONEEUROPEA(UE)
Comunit europea del carbone e dell'acciaio (CECA)
Comunit Economica
Europea (CEE)
1993
Capitolo XI
525
Nel 1989, fu creato il programma Phare per supportare finanziariamente i potenziali candidati dell'Europa dell'est e favorire la riforma
delle loro economie. Phare divenne poi uno strumento per aiutare i paesi candidati a raggiungere i criteri stabiliti per l'adesione.
I cosiddetti Criteri di Copenaghen, adottati dal Consiglio di Copenaghen del 1993, stabiliscono che i paesi candidati (oltre ad essere
uno Stato europeo) devono aver raggiunto: // 1 istituzioni stabili che
garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani, e il rispetto delle minoranze; // 2 l'esistenza di un'economia di mercato funzionante e la capacit di fronteggiare la competizione e le forze del
mercato all'interno dell'Unione; // 3 la capacit di sostenere gli obblighi derivanti dall'adesione, inclusi l'adesione all'unione politica, economica e monetaria
Nel dicembre 1995, il Consiglio Europeo di Madrid riformul i criteri d'accesso, richiedendo che i nuovi membri adattino la propria
struttura amministrativa e giuridica per fare in modo che la legislazione europea possa essere efficacemente adottata dalla legislazione nazionale.
Per valutare i progressi raggiunti dai paesi in preparazione dell'adesione all'UE, la Commissione europea ha presentato rapporti regolari
al Consiglio europeo. Questi rapporti sono la base attraverso la quale
il Consiglio prende la decisione sulla chiusura dei negoziati di adesione. Lallargamento dellUnione Europea a 25 realt avvenuto il1
Maggio 2004. Il processo non si certo concluso: due paesi, Bulgaria
e Romania, hanno gi firmato il Trattato di adesione e sono entrati a
far parte dellUEil 1 gennaio 2007. Altri 3 paesi, Croazia, Turchia e
la ex-repubblica Yugoslava di Macedonia (FYROM), hanno lo status
di paesi candidati, pur con diverse prospettive riguardo ai tempi di effettivo ingresso nell'Unione.
2.2 La Repubblica di Romania
2.2.1 Lordinamento costituzionale
La Romania (Republica Romn, ab. 22.303.552 al 2006) uno
stato nel sud-est dell'Europa, detto spesso anche Europa balcanica o,
pi correttamente, Europa danubiana. Confina a nord-est con l'Ucraina
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Capitolo XI
527
Il 27 settembre 1992 le elezioni diedero in percentuale i seguenti risultati: Fronte democratico di salvezza nazionale (FDSN) 27,7-camera, 28,3-senato; Convenzione Democratica Romena (CDR) 20,0-camera, 20,2-senato; Fronte di salvezza
nazionale (FSN) 10,2-camera, 10,4-senato; Partito per lUnit Nazionale Romena
(PUNR) 7,7 camera, 8,1-senato; UDMR 7,5-camera, 7,60-senato; Partito della
Grande Romania (PRM) 3,9-camera, 3,85-senato; PSM 3,0-camera, 3,2-senato;
PDAR, 3,3-senato; S. Stoica, Dicionarul Partidelor politice din Romnia 19892001, Editura, Meronia, Bucureti 2001, p. 164.
3
I. Bulei, A Short of Romania, Meronia, Bucharest 1997, p. 156.
4
La legge di revisione costituzionale pubblicata in Monitorul Oficial, 22 settembre 2003, n. 669. I risultati del referendum si trovano, in Referendul naional
privind revizuirea Constituei Romniei (19 octombrie), Regia Autonoma Monitorul
Oficial, Bucureti 2003. Per un commento cfr. M. Constantinescu - A. Iorgovan - I.
Muraru, Revizurea Constituiei romne, Editura Rosetti, Bucureti 2003.
528
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Capitolo XI
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147
532
competizione con altri cinque candidati. Il FDSN ottenne una maggioranza relativa in entrambe le camere del Parlamento. Con il CDR, il
secondo gruppo parlamentare per suffragi,anche se riluttante a prendere parte alla coalizione di unit nazionale, il FDSN (ora PDSR) form
un governo con Primo Ministro Nicolae Vcroiu, un economista, con
l'appoggio parlamentare dei nazionalisti del Partito Rumeno dell'Unit
Nazionale (PUNR) e Partito Romania pi Grande (PRM) e del Partito
Socialista dei Lavoratori (PSM).
Nel gennaio 1994, la stabilit della coalizione al governo divenne
problematica quando il PUNR minacci di revocare il suo sostegno se
non gli fossero stati concessi alcuni ministri. Dopo intense negoziazioni, in agosto, due membri PUNR ricevettero gli incarichi nel governo. A settembre, anche il ministro della giustizia in carica entr a
far parte del PUNR. Il PRM e il PSM lasciarono la coalizione rispettivamente nell'ottobre e nel dicembre del 1995.
Il Partito della democrazia sociale in Romania (PDSR), nato dalle
ceneri del FSN, si afferm come prima forza politica del Paese. Ma
esso, non potendo contare sulla maggioranza assoluta dei seggi, fu costretto a cercare lappoggio di partiti estremisti e nazionalisti come il
Partito dellunit nazionale romena (PUNR), il Partito della Grande
Romania (PRM) e il Partito socialista dei lavoratori (PSM).
Negli anni 1995-96 soltanto la ferma determinazione di entrare nella Nato indusse Iliescu a scaricare i suoi scomodi alleati e ad attenuare le polemiche nei confronti della minoranza magiara in Transilvania. Il 16 settembre 1996, proprio alla fine del suo mandato, Iliescu
firm a Timioara il trattato con lUngheria, che sanc linviolabilit
delle frontiere comuni e il rispetto dei diritti delle reciproche minoranze. Il siglato accordo di intesa, cooperazione e buon vicinato annull quello stipulato nel 1972 e avvalendosi di accordi internazionali
nella tutela delle minoranze etniche, linguistiche e religiose impegn
i governi a rifiutare qualunque provvedimento diretto allassimilazione e alla difesa delle minoranze nazionali7.
Con le elezioni politiche del 3 novembre 1996, il quadro politico
romeno sub un cambiamento radicale per la vittoria della CDR e per
7
155.
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533
Le elezioni diedero in percentuale i seguenti risultati: Convenzione Democratica Romena (CDR) 35,57-camera, 37,06-senato; Partito della democrazia sociale
in Romania (PDSR) 26,53-camera, 28,67-senato; Unione socialdemocratica (USD)
15,45-Camera, 16,8-senato; Unione democratica magiara di Romania (UDMR)
7,29-camera, 7,69-senato; Partito della Grande Romania (PRM) 5,54-camera, 5,59senato; Partito dellunit nazionale romena (PUNR) 5,25-camera, 4,90-senato; Altri
9,18-camera, 9,12-senato; cfr. S. Stoica, Dicionarul Partidelor politice din Romnia 1989-2001 cit., p. 166.
9
Cfr. la nota informativa sulla Romania, in S. Bianchini e M. Dass, Guida ai
paesi dellEuropa centrale, orientale e balcanica, Guerini e Associati, Milano 1998,
p. 272.
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Capitolo XI
535
nazione situata nella parte sud-orientale dell'Europa. posta nella met orientale della penisola Balcanica11.Il nuovo governo bulgaro, dopo
il secondo conflitto mondiale, ristabilisce le libert democratiche ed il
nuovo esercito bulgaro combatte, assieme agli Alleati, per la liberazione della Jugoslavia, dell'Ungheria e dellAustria, ma tra il 1946 ed
il 1948 gli spazi democratici si restringono sempre pi ed il Partito
Comunista acquista un ruolo egemone. La Bulgaria cadde nella sfera
d'influenza dell'Unione Sovietica e divenne una repubblica popolare
nel 1946.
Il regime comunista cadde nel novembre 1989, e nel 1990 si tennero le elezioni multipartitiche. La Bulgaria entrata nella NATO il 29
marzo 2004 e faparte dell'UE dal 1 gennaio 2007.
La Bulgaria una repubblica parlamentare. In base alla costituzione del 1991lo Stato ha assunto un ordinamento repubblicano di tipo
parlamentare monocamerale, a capo del quale stato posto un presidente, eletto a suffragio diretto per un periodo di cinque anni.
11
In base al censimento del 2001, la popolazione della Bulgaria composta principalmente da Bulgari etnici (83.9%), con due importanti minoranze: turchi (9,4%) e
Rom (4,7%). Il restante 2% consiste in diverse minoranze pi piccole, comprendenti,
armeni, macedoni, russi, rumeni, ucraini, greci ed ebrei. L'84,8% della popolazione
bulgara parla il bulgaro, appartenente alle lingue slave, che l'unica lingua ufficiale,
ma vengono parlate anche altre lingue che corrispondono strettamente alle varie minoranze etniche. La maggior parte dei bulgari (83.9%) sono, almeno nominalmente,membri della Chiesa ortodossa bulgara, la Chiesa ortodossa nazionale. Altre denominazioni religiose sono Islam (12,1%), cattolicesimo (1,7%), ebraismo (0,8%),
con protestanti, Armeno-Gregoriani e altre confessioni che ammontano all'1,6%.
La Bulgaria composta dalle antiche regioni della Tracia, Moesia e Macedonia. La
parte sud-ovest della nazione montagnosa, e contiene il punto pi alto della penisola balcanica, il Musala, con 2.925 m, e la catena dei Monti Balcani, che corre da ovest a est attraverso la parte centrale della nazione, a nord della famosa Valle delle
Rose. Colline e pianure si trovano a sud-est, lungo la costa del Mar Nero ad est, e
lungo il corso del fiume principale della Bulgaria, il Danubio, a nord. Confina con il
Mar Nero ad Est, con la Grecia e la Turchia a Sud, con la Serbia e la Repubblica di
Macedonia ad Ovest, e con la Romania a Nord da cui divisa dal fiume Danubio. La
lunghezza complessiva dei confini bulgari di 2245 Km, di cui 1181 Km sono terrestri, 686 Km fluviali e 378 Km costieri.
536
Il potere legislativo esercitato dall'Assemblea nazionale, composta da 240 membri, che elegge il Consiglio dei ministri, massimo organismo amministrativo del governo bulgaro.
La Costituzione del 1991 ha stabilito l'indipendenza della magistratura e istituito la Corte costituzionale. Oltre alla Corte suprema, che ha
sede a Sofia, il sistema giudiziario composto dai tribunali delle corti
provinciali, regionali e militari.
Dal 1999 la Bulgaria si suddivide in 28 regioni (oblasti, singolare oblast), dopo essere stata suddivida in 9 province fin dal 1987. Tutte
le regioni prendono il nome dal loro capoluogo, la capitale nazionale
forma una regione separata. Le regioni sono: // 1 Blagoevgrad (); // 2. Burgas (); // 3. Dobri (); // 4.Gabrovo
(); // 5. Haskovo (); //6. Jambol (); // 7. Krdali (); // 8. Kjustendil (); // 9. Love ();
// 10. Montana (); // 11. Pazardik (); // 12. Pernik (); // 13. Pleven (); // 14. Plovdiv (); // 15.
Razgrad (); // 16. Ruse (); // 17. Silistra (); //
18. Sliven (); // 19. Smoljan (); // 20. Sofia (); //
21.Regione di Sofia ( ); // 22. Stara Zagora (
); // 23. umen (); // 24. Trgovite; // 25. );
// 26. Varna (); // 27. Veliko Trnovo ( ); // 28.
Vidin () 29.Vraca ().
Gli organismi locali (regioni, municipalit e comuni)sono amministrati da consigli, eletti direttamente dai cittadini, i cui membri restano
in carica per due anni e mezzo; questi organismi, oltre a competenze
in materia di politica locale (in ambito economico, sociale e culturale),
svolgono una funzione di controllo rispetto alle iniziative del governo
centrale.
Il presidente della Repubblica di Bulgaria viene eletto direttamente
per un mandato di 5 anni, e pu essere rieletto una sola volta. Il presidente funge da capo di stato e da comandante in capo delle forze armate. Il presidente a capo del Consiglio Consultivo per la Sicurezza
Nazionale, promulga le leggi o le pu rinviare motivatamente al Parlamento. Ma il parlamento pu superare il veto presidenziale con un
semplice voto di maggioranza.
Il Presidente della Repubblica eletto direttamente dal popolo, insieme al suo vice, ogni cinque anni. previsto il ricorso al 2 turno di
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porzionale in collegi plurinominali per lelezione deideputati della Assemblea Nazionale (Narodno Sabranie).
Elezioni politiche del 2001. Insoddisfazione politica e spinta nazionalista sono i motivi che nelle elezioni politiche del 2001 hanno spinto
gli elettori a scegliere Ataka. Anche prima che Volen Siderov lanciasse la sua campagna di nuove nazionalizzazioni, i membri di Ataka opponevano a tale progetto, preoccupatiche la propria cittRusepotesse
diventare la prima citt privatizzata in Bulgaria.
Elezioni parlamentari del 25 giugno 2005. Dopo le elezioni del 25
giugno 2005,si svoltaa Sofia il 28 luglio 2005 la prima seduta del
nuovo parlamento della Bulgaria. Sono sette i partiti e le coalizioni entrate nel Parlamento della 40/ma legislatura del Paese balcanico: la
Coalizione Per la Bulgaria, dominata dal Partito socialista bulgaro
(Psb), che ha vinto le elezioni, il Movimento Nazionale Simeone
II(Mns, centro-destra, che ha governato il Paese negli ultimi quattro
anni), il Movimento per diritti e libert (Mdl, centro, il partito della
minoranza turca), la coalizione nazionalista Ataka. La destra rappresentata nel parlamento dalla coalizione Forze democratiche unite, dominata dalla storica Unione delle Forze Democratiche (Ufd),
dal partito Democratici per la Bulgaria e dalla Coalizione Unione popolare bulgara. Primo Ministro stato nominatoSergej Staniev.
4. La Turchia
4.1 Parlamento ed altri organi costituzionali
La Repubblica di Turchia (in Turco Trkiye Cumhuriyeti ab.
70.413.988 al 1 gennaio 2007) uno stato il cui territorio comprende
l'estrema parte orientale della Tracia, in Europa, e la penisola dell'Anatolia, tradizionalmente considerata la propaggine pi occidentale del
continente asiatico. La Turchia confina a nord-ovest con la Grecia e la
Bulgaria, a nord-est con la Georgia, ad est con l'Armenia, l'Azerbaijan
e l'Iran, a sud-est con l'Iraq ed a sud con la Siria12.
12
Capitolo XI
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La Turchia l'unico membro della NATO a popolazione musulmana, ed ha un rapporto di "partnership strategica e militare" sia con gli
USA che con Israele. La questione cipriota condiziona da 30 anni i
rapporti con la Grecia (con la quale esiste anche un annoso contenzioso sullo spazio aereo e sulle acque territoriali nel Mare Egeo) e con
l'Unione Europea dopo l'ingresso nella UE della Repubblica di Cipro
nel maggio 2004. La Turchia divenne un membro della NATO nel
1952, ed stato sin dall'inizio uno dei paesi cardine dell'alleanza, con
un esercito convenzionale secondo tra i paesi membri soltanto a quello
degli USA13.
l'Armenia, la Repubblica Autonoma di Nakhchivan, l'Iran, l'Iraq e la Siria. La parte
europea del paese, confina con la Grecia e con la Bulgaria. La capitale Ankara, una
delle tre grandi citt turche insieme a Smirne (in turco zmir), e Istanbul; quest'ultima la pi grande metropoli del paese, nonch maggior centro industriale e commerciale. La Turchia hauna popolazione di 67.308.928 abitanti, il 41% dei quali vive
nelle campagne.Il 99% della popolazione turca musulmana. La Turchia uno stato
secolare e garantisce completa libert di culto ai non mussulmani .Poco diffuso
lateismo. La lingua turca appartiene al gruppo di lingue Uralo-Altaiche ed ha affinit con le lingue Ugro-Finniche. Il turco si scrive con l'alfabeto latino ed parlato da
circa 150 milioni di persone in tutto il mondo. La lingua ufficiale il Turco, usato
perlopi nella forma standard stabilita negli anni '30 del XX secolo nel corso della
riforma linguistica della lingua turca e le forme dialettali da questa derivate; pi rare,
ma ancora presenti e variamente comprese, le varianti dialettali dell'Ottomano. I dati
sono tratti dallenciclopediaWikipedia
13
L'esercito Turco ha giocato un ruolo centrale nella storia moderna della Turchia, assurgendo a custode ultimo dei principi di laicit ed occidentalit, a volte arrivando addirittura ad interrompere la dinamica parlamentare con una serie di tre colpi
di stato seguiti da brevi governi militari volti a ristabilire i principi del Kemalismo,
l'ultimo dei quali avvenne nel 1980, quando la repressione dei sindacati, delle organizzazioni comuniste stata durissima. Negli ultimi anni l'esercito Turco ha evitato
il ricorso ai colpi di stato, e per non ha mai rinunciato al suo ruolo di custode della
Repubblica, come nel cosiddetto colpo di stato post moderno con cui alla fine degli
anni '90 del XX secolo venne disciolto il partito dei fondamentalisti islamici allora al
governo. In particolare, lo Stato maggiore delle Forze Armate controlla le dinamiche
politiche attraverso L'MGK (Consiglio di Sicurezza Nazionale), le cui "raccomandazioni" sono pressoch ineludibili da parte delle istituzioni politiche. Gli ultimi governi della Turchia (paese membro del Consiglio d'Europa, paese associato alla Comunit Economica Europea dal 1963 e successivamente all'Unione Europea, con cui
in unione dogale dal 1996) stanno cercando di riformare ulteriormente lo stato nel
tentativo di fare ammettere il paese nell'Unione Europea, a cui ufficialmente paese
candidato dal Consiglio Europeo di Helsinki del 1999. Nel 2005 sono iniziati uffi-
540
La Turchia una Repubblica parlamentare sin dalla sua fondazione, avvenuta nel 1923 ad opera di Mustafa Kemal Ataturk, ed stato
uno dei primi paesi a concedere ai suoi cittadini il suffragio elettorale
universale, basato sui principi di laicit, democraticit, modernizzazione, nazionalismo.
Il potere legislativo esercitato dall'Assemblea nazionale (Parlamento unicamerale, in Turco Trkiye Byk Millet Meclisi, il cui acronimo TBMM), composta da 550 deputati eletti con suffragio universale diretto per la durata in carica per 5 anni sulla base diun sistema
proporzionale corretto da una soglia di sbarramento del 10%.
La Costituzione del 1961 definisce la Turchia quale Repubblica
nazionale, democratica, laica e sociale. La repubblica turca si basa
su un sistema democratico pluralistico e parlamentare, nel quale i diritti umani sono protetti dalla legge e dalla giustizia sociale. La sovranit appartiene al popolo che si esprime attraverso lelezione della
Grande Assemblea Nazionale a suffragio universale diretto. Il potere
esecutivo esercitato dal Presidente della Repubblica a dal Consiglio
dei Ministri.
Tre anni dopo il colpo di stato incruento del 1980 i cittadini turchi
furono chiamati alle urne per eleggere i membri della Grande Assemblea Nazionale che detiene il potere legislativo, elegge il Presidente
per il periodo di 7 anni senza possibilit di rielezione.
LaCostituzione dichiara luguaglianza di tutti i cittadini senzaalcuna distinzione di fronte alla legge e garantisce i diritti fondamentali
della persona che sono inviolabili ed inalienabili".
cialmente i negoziati per l'ingresso nell'Unione Europea. Tra i vari nodi da risolvere,
oltre che l'adozione dell'acquis comunitario, la questione del coinvolgimento Turco a
Cipro, la cui parte settentrionale, sede di una minoranza di etnia Turca, fu occupata
dall'esercito Turco per garantire la vita dei turchi dal massacro degli greci all'inizio
degli anni '70 del XX secolo. La questione delle minoranze Curde, sfociata negli ultimi vent'anni del XX secolo in un'aperta ribellione da parte di un gruppo di terroristi
nelle province dell'Anatolia sud-orientale, le differenze culturali con l'Europa che,
seppur mitigate dalla politica di Mustafa Kemal Atatrk, sono ancora evidenti ed infine la questione del riconoscimento con la forza da parte dei alcuni paesi europei
come Francia, Svizzera, Belgio etc. delle accuse storiche dell'Impero Ottomano nel
Genocidio Armeno di cuinon ci sono ancora le prove, che il governo turco non vuole
ammettere devono trovare pacifica soluzione.
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to. Con gli islamici moderati di Erdogan vanno in parlamento altri due
partiti: il partito Repubblicano del Popolo (Chp, laico, di sinistra) di
Deniz Baykal, che ottiene il 20,82%, quindi111 seggi, e il Partito del
Movimento Nazionalista (Mhp) del professor Devlet Bahceli, che torna nella assemblea nazionale turca (Tbmm) con un risultato del
14,26%, con 69 seggi, quasi un raddoppio rispetto all'8,3% delle scorse legislative del 2002. Arriva all'assemblea turca, anche Muhsin Yazicioglu, leader del Bbp, il Partito della Grande Unit dell'estrema destra-islamica.
In parlamento sono state nominate pi donne (50 in tutto larco costituzionale), pi Lupi grigi, pi personalit indipendenti, pi deputati
del partito moderato islamico. La Giunta militare ha manifestato soddisfazione per lesito delle elezioni e non previsto lintervento
dellesercito, come consuetudine in tale paese per garantireil sistema
democratico.
Erdogan ha assicurato che continuer sul cammino delle riforme,
verso l'Europa, accelerando le riforme dello Stato in senso democratico richieste dallUnione Europea.
Il Parlamento ha eletto, al terzo tentativo nella seduta del 28 agosto
2007, presidente della Repubblica turca Abdullah Gul, filoislamico e
primo politico ad assurgere alla massima carica del Paese senza provenire dalle file dei partiti secolaristi di tradizione Kemalista. Guardinga stata la Giunta Militare che ha assicurato di vegliare in difesa
della laicit dello Stato e sulla democrazia della Repubblica turca..
4.2 Ruolo dei Partiti politici, dei gruppi organizzati e dei loro leader
Il Partito della Giustizia e Sviluppo o AK [Recep Tayip ERDOGAN ] Partito Popolare Repubblicano [Deniz Baykal]. Raggruppa
lUnione di Confederazione dei Lavoratori Rivoluzionari o DISK [Ridvan BUDAK]; lAssociazione Indipendente di Industrialisti e Uomini di Affario MUSIAD [Erol YARAR]; lUnione di Diritti Morali dei
Lavoratori o Hak-Is [Salim USLU]; lAssociazione Turca degli Industriali e Uomini di Stato turco.
LAK Parti, fondato da Erdoan nel 2001, una costola del Fazilet
Partisi, il partito ispirato da Necmettin Erbakan, fondato sui valori islamici. Ad Erbakan lAK Parti ha contestato lidea di voler introdurre
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il partito al potere in Turchia dal 2005. Il suo nome spesso abbreviato in AK Parti che vuol dire partito bianco. LAK Parti ha aumentato la propria percentuale di consensi e ha ridotto il frazionamento regionale.
Il Partito del Popolo Repubblicano o Partito Popolare Repubblicano (Cumhuriyet Halk Partisi, CHP). Il CHP il partito di Kemal Ataturk, padre dell'indipendenza turca e della Repubblica turca. Il CHP
stato fondato da Atatrk nel 1923 con il nome di Partito del Popolo;
nel 1924 il partito assunse la denominazione attuale. Fino al 1945, la
Turchia ebbe, di fatto, un sistema monopartitico rappresentato dal
CHP. Solo con la morte di Ataturk e la nascita, nel 1945, del Partito
dello Sviluppo Nazionale la Turchia ha visto l'inizio di un sistema politico multipartitico e tendenzialmente democratico. Le sei frecce che
compongono il suo simbolo rappresentano i sei principi cardine del
partito: repubblicanesimo, nazionalismo, populismo, statalismo, laicit
e riformismo. Partito unico fino alle elezioni del 1950 quando viene
sconfitto dal Partito Democratico che rimarr al potere fino al 1960,
quando verr destituito da un colpo di stato militare sostenuto dallo
stesso CHP. A partire dalla met degli anni sessanta il partito, per far
fronte alla concorrenza politica del TIP (Partito Turco dei Lavoratori),
e sotto la guida di Erdal Inon, mira a diventare la sinistra del centro. Negli anni settanta sotto la guida di Blent Ecevit, nonostante
ragguardevoli risultati elettorali, non riuscir mai ad essere incisivo.
Nel 1980 seguir la sorte di tutti gli altri partiti sciolti dalla giunta militare. Ricostituito, nel 1999 il CHP per la prima volta nella sua storia
non riuscito a entrare in parlamento non avendo superato la soglia
del 10% dei voti. Nelle elezioni del 2002 stato lunico partito, oltre
allAKP, ad entrare in parlamento. Il segretario il molto discusso
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rio. Dopo la morte di Trke e sotto la guida di Devlet Baheli il partito assunse posizioni pi moderate ed accentu la sua componente laica. Ci provoc la frattura con la parte filo-islamica, che diede vita al
Partito della Grande Unione, che, per, a causa della concorrenza del
Partito per la Giustizia e lo Sviluppo, islamico-conservatore, ha ottenuto alle elezioni del 2002 appena l'1,1% dei voti16.
5 Il Partito della Felicit (Saadet Partisi, SP). SP un partito conservatore islamista fondato nel 2001 da Necmettin Erbakan. l'unico
partito del panorama politico turco ad essere apertamente favorevole
al superamento della scelta laicista imposta alla Turchia da Atatrk e
dai militari. Sp , del resto, erede diretto del Partito della Virt, islamista, obbligato allo scioglimento nel 2001, dopo che una sentenza
della Corte Costituzionale lo dichiarava incostituzionale per le sue posizioni filo-islamiche.
SP, alle politiche del 2002, ha ottenuto appena il 2,5% dei voti, insufficienti a superare l'altissima soglia di sbarramento, il 10%. Il partito, per, l'unico ad avere una struttura organizzativa realmente diffusa sul territorio e, spesso, svolge pi una funzione sociale che politica.
Grazie a questo suo radicamento territoriale, SP ha ottenuto, alle amministrative del 2004, il 4,1% dei voti. Il magro risultato del 2002 era
stato, del resto, determinato dall'affermazione del Partito per la Giustizia e lo Sviluppo, anch'esso filo-islamico, anche se pi moderato.
Il Partito della Madrepatria (Anavatan Partisi, ANAP). L'Anap
stato fondato nel 1983 da Turgut zal. stato al governo dal 1983 al
1993. Nel 1983 Ozal divenuto primo ministro, poi presidente della
repubblica dal 1989 al 1993. In questi anni il governo, guidato dall'Anap, si caratterizz per un tentativo di liberalizzazione del sistema economico turco. Nel 1987, il governo chiese l'ingresso della Turchia
16
Alle elezioni del 1999, il MHP, grazie alla cattura ed all'estradizione dall'Italia
del leader curdo calan, ottenne una grande visibilit per le sue battaglie nazionaliste e, con il 18% dei voti, divenne il secondo partito ed entr in un governo formato
con il Partito della Madrepatria e il Partito della Sinistra Democratica. Nelle politiche del 2002, con l'8,3% il MHP non riuscito a superare lo sbarramento elettorale
del 10%. In Turchia, infatti in uso un sistema proporzionale con uno sbarramento
molto alto. L'eliminazione di tale sbarramento, considerato anti-democratico, uno
dei parametri richiesti dall'Unione Europea alla Turchia per la sua adesione..
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guida del partito. Alle elezioni politiche dello stesso anno, il DSP non
ottenne seggi in Parlamento perch non riusc a superare l'altissima
soglia di sbarramento, il 10%. Nel 1988, Necdet Karababa fu eletto
leader, ma Ecevit, l'anno successivo, ritorn portavoce. Alle politiche
1991, il DSP riusc di poco a superare lo sbarramento e, con il 10,75%
dei voti, ottenne 7 seggi. Nel 1995, il DSP, pur eleggendo ben 76 parlamentari, rimase un partito d'opposizione. Inizi, per, una crisi interna al partito che port alla fuoriuscita di Karababa e di alcuni deputati. Nel 1997, in alleanza con il Partito della Madrepatria, Ecevit fu
eletto primo ministro. Nel 1998, Ecevit venne rieletto primo ministro,
ma di un governo di minoranza, che port il paese alle elezioni del
1999. Alle elezioni politiche, il DSP, grazie all'estradizione del leader
curdo Ocalan dall'Italia, ottenne il 22,2% dei voti e 136 seggi su 550.
Ecevit fu nuovamente eletto primo ministro18.
Ecevit, nel 2003, pass le redini del partito a Zeki Sezer, eletto ufficialmente leader nel 2004. Il DSP, nonostante il deludente risultato
elettorale, dal 2005 conta in parlamento 4 deputati, grazie all'adesione
di alcuni indipendenti e di alcuni fuoriusciti dal partito kemalista.
Partya Karkern Kurdstan. Il PKK l'acronimo di Partya Karkern Kurdstan, (in italiano Partito dei Lavoratori del Kurdistan), attivo
nelle aree della Turchia popolate dall'etnia di lingua curda, un partito
che si ispira al Marxismo, e che rivendica la creazione di uno stato sovrano del Kurdistan,insieme al PDK e all'UCK, indipendente dalla
Turchia, dall'Iraq,dalla Siria e dall'Iran. A supporto di tale richiesta il
PKK afferma che i kurdi sono culturalmente e storicamente un popolo
18
Nel 2001, il partito visse serie divisioni interne, acuite, nel 2002, dalle serie
condizioni di salute del premier Ecevit. Alcuni membri del partito diedero, infatti,
vita al Partito della Nuova Turchia, confluito, nel 2004, nel partito kemalista. Alle
elezioni del 2002, il DSP sub un vero e proprio tracollo, ottenendo appena l'1,1%
dei voti, non compensato dal risultato di Nuova Turchia che ottenne anch'essa l'1,2%
dei voti.Il PKK esord in forma ideologica come evoluzione di una organizzazione
maoista di Ankara dopo il golpe militare del 1971. Nel 1978 il movimento si costitu
in partito politico sotto la guida di Abdullah calan, studente di scienze politiche ad
Ankara, e di suo fratello Osman, il partito(che all'inizio poteva contare su numerosi
iscritti turchi),inizia una campagna contro le istituzioni turche,secondo il governo di
Ankara,il PKK ha perseguitato le giovani reclute kurde nell'esercito turco, e abbia
invitato i propri simpatizzanti di origine turca a lasciare l'esercito
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a s stante e che debbano costituire uno stato indipendente. Tale partito ottiene sempre pi vasti consensi nella popolazione kurda in quanto
l'unico partito rimasto a perseguire militarmente la causa kurda.
Nel 1998 il PKK irrompe nella scena politica internazionale e soprattutto italiana quando il leader Abdullah Ocalan chiede asilo politico in Italia, provocando un grande dibattito politico sulla legittimit
della richiesta. Il governo d'Alema prende tempo in attesa di valutare
attentamente se sia il caso di concedergli l'asilo politico. Nel frattempo
Ocalan rimane in Italia in una villetta alla periferia di Roma protetto
dagli agenti della Digos;questo temporeggiamento irrita il governo
turco e le forze di centrodestra italiane. Anche Amnesty International
prende posizione sul caso, ritenendo Ocalan colpevole dei crimini ascritti dal governo turco, ma si dichiara contraria all'estradizione in
quanto in Turchia vige ancora la pena di morte, e in carcere rischierebbe la tortura. La comunit kurda in Italia si stringe intorno ad Apo
(soprannome di Ocalan) in nome dell'unit kurda. Attualmente il PKK
continua attivit sporadiche di guerriglia, molto indebolito dalla repressione turca e dalla mancanza di un leader forte.
4.3 Laccesso allUnione Europea
La Turchia, membro fondatore dell'Organizzazione Cooperativa
Economica del Mar Nero (OECD), paese membro della Nato, del
Consiglio Europeo e del Parlamento Europeo. La Turchia riveste lo
status di Membro associato della Comunit Europea.
Per Ankara l'accesso all'Unione Europea una priorit politica di
rilievo. Paese candidato all'adesione gi dal dicembre del 1999, la
Turchia ha potuto finalmente avviare i negoziati di adesione il
3/10/2005 sulla base, peraltro, di una decisione del Consiglio che fissa
parametri e tempi lunghi. Elemento dominante della politica interna
il vasto programma di riforme, legato anche al processo di adesione
all'Unione Europea. Le prossime elezioni avranno luogo nel novembre
2007.
Negli ultimi anni la struttura politica e legislativa della Repubblica
Turca stata oggetto di riforme e ristrutturazioni, nell'intento di centrare gli obiettivi richiesti dall'Unione Europea nel quadro della strategia di preadesione.
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I Croati (in lingua croata Hrvati) appartengono alla famiglia dei popoli slavi.
Esistono indizi che fanno credere che siano di origini persiane (odierno Iran). Dopo
aver popolato l'area dell'attuale Ucraina, i Croati sono giunti nell'odierna Croazia attorno al VII secolo d.C. Comunit croate autoctone vivono pure in Bosnia ed Erzegovina, Austria, Ungheria, Slovenia, Serbia (Vojvodina), Montenegro (Bocche di
Cattaro) e in Italia (i croati del Molise). Il santo patrono dei Croati San Giuseppe. I
Croati provano una particolare devozione per la Vergine Maria che considerano la
propria regina. La popolazione croata nell'ultimo decennio ha conosciuto una fase di
stasi, se non di vero declino. Il tasso di crescita della popolazione molto basso, se
non addirittura negativo (tra il +1% e il -1%). L'aspettativa di vita alla nascita di
circa 75 anni, il tasso di alfabetizzazione attorno al 98,5%.
22
A Fiume opera la casa editrice EDIT che pubblica in lingua italiana il quotidiano "La Voce del Popolo", il quindicinale "Panorama", il mensile per ragazzi "Arcobaleno" (ex "Il pioniere"), la rivista culturale "La Battana", libri di testo per le
scuole in lingua italiana, romanzi e poesie scritti in lingua italiana standard o nelle
varianti del dialetto veneto parlate dagli italiani di Croazia. Presso le sedi di Fiume e
di Pola della Radio pubblica croata sono operative anche le redazioni in lingua italiana che si occupano della realizzazione di trasmissioni informative trasmesse in
lingua italiana. A Fiume e in alcune localit dell'Istria gli Italiani dispongono anche
di scuole elementari (obbligatorie) e di scuole medie superiori nelle quali le lezioni
(ad eccezione delle ore di lingua e letteratura croata) vengono svolte in italiano. A
Fiume, in seno al Teatro popolare (o nazionale) croato "Ivan pl Zajc" attiva anche
la compagnia di prosa italiana: il Dramma italiano.
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6. La Repubblica di Macedonia
6.1 La nascita delle Repubbliche dopo la dissoluzione della Jugoslavia
Dopo la morte di Tito nel 1980, la Iugoslavia fu attraversata dalla
ripresa del nazionalismo che in breve tempo mise l'uno contro l'altro i
popoli della Federazione. Nel 1990, dopo l'introduzione del multipartitismo, le repubbliche iugoslave iniziarono a richiedere una maggiore
autonomia dal governo federale. In seguito alle elezioni del 1991, in
Macedonia si insedi un nuovo Parlamento e il nuovo presidente della
Repubblica, Kiro Gligorov23.
Nel giugno 1991 la Croazia e la Slovenia dichiararono ufficialmente la propria indipendenza dalla Iugoslavia e ottennero il riconoscimento della comunit internazionale. L'8 settembre del 1991 un
referendum, tenuto in Macedonia, si espresse per l'indipendenza,
nonostante il boicottaggio di serbi e albanesi, che caus una grave
23
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tensione con il governo federale. Nell'ottobre successivo la Macedonia dichiar la propria indipendenza come Repubblica di Macedonia.
La nuova repubblica non fu subito riconosciuta dalla comunit internazionale. Un primo ostacolo fu rappresentato dalla Grecia, che si
oppose all'utilizzo del nome "Macedonia" (denominazione che indica anche una provincia greca), e all'adozione di una bandiera con la
stella a sedici punte, simbolo di Alessandro il Grande, temendo rivendicazioni territoriali sull'omonima provincia greca. All'inizio del
1993, al fine di trovare una soluzione per la questione della denominazione del nuovo stato, greci e macedoni si rivolsero alle Nazioni
Unite, che assegnarono alla nuova repubblica il nome provvisorio di
Ex Repubblica Iugoslava di Macedonia, e laccolsero nell'organizzazione.
Con lo scoppiare della guerra in Bosnia, i progressi compiuti nei
negoziati con la Grecia nel corso del 1993 furono bruscamente interrotti e questa rinnov il blocco economico e commerciale contro la
Macedonia, che fu colpita anche dallinsorgere di una grave tensione
etnica nel nord del paese, dove la minoranza albanese rivendicava
una pi ampia autonomia politica.
Nel settembre del 1995 le relazioni internazionali del paese migliorarono grazie alla firma di un accordo sollecitato dagli Stati Uniti con cui i due paesi si impegnavano reciprocamente a rispettare la
sovranit, l'integrit territoriale e l'indipendenza politica, in seguito
al quale l'embargo greco verso la Macedonia fu rimosso. Inoltre, la
Macedonia accett di modificare la sua bandiera. Nel 1996 la Macedonia entrata nel Consiglio d' Europa e ha normalizzato i rapporti
con la Iugoslavia. Nelle elezioni politiche del novembre 1998 si sono imposti i partiti conservatori d'opposizione. Dalla fine del 1998 la
Macedonia. stata coinvolta nell' intervento militare della NATO
contro la Jugoslavia per la questione del Kosovo. In Macedonia si
sono rifugiati oltre 300.000 profughi kosovari (di etnia albanese),
creando una situazione di grave tensione anche per l'ostilit del governo e di gran parte della popolazione nei confronti degli Albanesi.
Al termine del conflitto, nel giugno 1999, parte dei profughi rientrata in Kosovo, ma la situazione rimasta tesa in Macedonia, dove
si insediato un forte contingente militare della NATO.
558
24
Capitolo XI
559
pubblica meramente formale, il potere reale nelle mani del Presidente dellesecutivo.
La Costituzione, approvata dal Parlamento nel novembre 1991,
garantisce pi ampi diritti civili e ammette il sistema multipartitico. I
principali partiti politici sono: l'Alleanza socialdemocratica di Macedonia (ex Partito comunista), l'Alleanza delle forze riformiste del
Partito liberale macedone, il Partito socialista di Macedonia e il Partito della prosperit democratica degli albanesi di Macedonia. La
principale divergenza politica tra i partiti basati per la maggior parte su distinzioni etniche e che rappresentano la maggioranza macedone del paese e la minoranza albanese (25 %). La questione del bilanciamento dei poteri tra le due comunit port ad una breve guerra
civile nel 2001, in seguito alla quale stato raggiunto un accordo
sulla condivisione dei poteri.
Il Parlamento formato da una sola camera o Assemblea nazionale (Sobranje), composta da 120 membri eletti a suffragio universale per quattro anni. La Macedonia suddivisa in 30 comunit amministrative locali.
Le funzioni governative locali sono state divise in 85 municipi ( optina). La capitale, Skopje, viene governata come insieme
di 10 municipi, a cui ci si riferisce collettivamente come " j" "la Citt di Skopje".
La Repubblica di Macedonia era compresa nella parte meridionale
estrema della Jugoslavia. I confini odierni vennero fissati poco dopo la
Seconda Guerra Mondiale, quando la Jugoslavia socialista stabil nella
zona la Repubblica Socialista di Macedonia, riconoscendo i macedoni
come una nazione separata all'interno della Jugoslavia.25.
Come compromesso, le Nazioni Unite hanno riconosciuto la Repubblica nel 1993 con il nome di "Former Yugoslav Republic of Macedonia" (Repubblica ex Jugoslava di Macedonia). Dopo che il nuovo
stato fu ammesso nelle Nazioni Unite, altre organizzazioni internazio25
Una delle opposizioni greche contro l'uso del nome Macedonia da parte del
nuovo paese sono le origini greche del nome ed il fatto che le trib Slave non si insediarono nel territorio fino al VI secolo D.C. In seguito, il governo greco ha dichiarato che il nome "Macedonia" fu assegnato al paese per la prima volta da Tito,
presidente della Jugoslavia, intorno al 1950, quando era la provincia meridionale estrema della Jugoslavia.
560
Capitolo XI
561
562
26
Nuovo governo e girandola di cambiamenti in seno alla pubblica amministrazione macedone. Si parla di almeno 2000 funzionari sostituiti. L'UE non d'accordo
e protesta.
Capitolo XI
563
http://it.wikipedia.org/wiki/Regioni_della_Repubblica_di_Croazia
V. Altiero Spinelli, Una strategia per gli Stati Uniti dEuropa, Bologna, Il Mulino, 1989; Luigi Vittorio Majocchi, La lotta per l'elezione diretta del Parlamento
Europeo, in, AA.VV., I movimenti per l'Unit europea 1970-1986, Bologna, Il Mulino, 2000.
29
Vedi: A. Ruggeri, Fonti e norme nellordinamento e nellesperienza costituzionale;lordinazione in sistema, Torino, 1993, pag. 288;. Lesigenza di determinare
il procedimento idoneo, secondo i principi del diritto internazionale e del diritto costituzionale generale in prospettiva di giungere, senza soluzione di continuit giuridica alla costituzione legale della federazione europea trattata da P. Calamandrei,
La convocazione dellAssemblea costituente europea (1948), ora in Scritti e discorsi
politici I, Firenze, 1966 p. 440.
28
564
30
Capitolo XI
565
tuzioni nazionali degli Stati membri sui quali deve poggiare lanuova
Costituzione per il nuovo soggetto giuridico europeo32.
I numerosi tentativi fatti finora per la realizzazione di una PEU dimostrano quanto sia difficile armonizzare tradizioni nazionali diverse.
Molti ostacoli si sono frapposti al conseguimento dellambizioso progetto avviato nel 1957 con i Trattati di Roma, che quello di costituire
un Parlamento Europeo sovrano ed indipendente, capace diemanare
leggi valevoli nellintero ambito territoriale dellUnione Europea non
solo in materie prettamente economiche.
Il Parlamento il perno della Comunit Europea, perci ad esso
che dovrebbero essere riconosciuti tutti i poteri necessari ad operare in
maniera simile alle altre assemblee elettive nazionali.
Le elezioni europee hanno sempre avuto alcuni significati politici
che non possono essere trascurati, tra i quali lampia mobilitazione politica; esse rappresentano un avvenimento importante, poich offrono
validi strumenti di analisi sia sul piano interno che su quello comunitario.
Dal 1957, anno che ha visto la sottoscrizione dei primi trattati della
Comunit europea, vi stato un costante ed impegnato processo di integrazione europea attraverso ungraduale ampliamento delle competenze degli organi comunitari, realizzato mediante modifiche ai Trattati istitutivi, coincidenti per le pi con lallargamento delle Comunit e
con lutilizzo dei poteri impliciti contenuti nei Trattati stessi.
Inoltre si assistito soprattutto nellultimo decennio ad importanti
decisioni degli organi della giustizia costituzionale il cui ruolo, nel
processo di integrazione europea, appare importante soprattutto per i
principi contenuti in alcune significative sentenze.
32
Per un quadro sintetico della situazione vedi: C. Curti Gialdino, Unione Europea e trattati internazionali nelle riforme costituzionali della Bicamerale, Milano,
1998, pp. 13-15. Per unampia visione dinsieme vedi: T. De Berranger, Vos
institutions nationales et constructions communautaire: essai dapproche comparative sur certaines aspects constitutionnels nationaux de lintgration europenne, Parigi, 1995. Vedi anche : G.C. Rodriguez-Iglesias, La protectin de los derechos fundamentales en la Unin Europea, in Scritti in onore di G.F. Mancini, vol. II, Milano,
1998; E. Cannizzaro, Esercizio di competenze e sovranit nell'esperienza giuridica
dell'integrazione europea, in Rivista di Diritto costituzionale, 1996, n. 1.
566
Si pu ritenere che il processo di integrazione europea abbia raggiunto ormai il massimo della sua possibile estensione con lutilizzo
delle regole di tipo internazionalistico. Conseguentemente, precisa F.
Sorrentino33, posta unalternativa tra unUnione Europea incapace di
governare il processo del proprio sviluppo e dellintegrazione dei paesi membri, continuamente sottoposta al rischio di interventi costituzionali nazionali, e unUnione fondata sul <<consenso dei popoli europei che, in virt di un fatto costituente, sappia recidere una dipendenza dai governi nazionali, che mezzo secolodi integrazione comunitaria hannofinito col rafforzare>>34.
Ai fini di non violare il principio democratico si posto il problema
delliter necessario da seguire per giungere allapprovazione di un
Trattato-Costituzione; parte degli studiosi ritiene che il modello di cui
sopra debba essere preceduto da una espressa intesa dei singoli Go-
33
Capitolo XI
567
Vedi: M.P. Chiti, La meta dellintegrazione europea: Stato, Unione internazionale o mostro simile, in Riv. It. Di diritto pubblico. Com, 1996, cit.pp. 609 e ss.
36
Vedi A. Cassese, lo Stato e la Comunit internazionale, in Commentario alla
Costituzione, a cura di G. Branca, I principi fondamentali, Bologna - Roma, 1975,
pp. 577-578; si veda altres dello stesso autore, Politica estera e relazioni internazionali nel disegno emerso allAssemblea costituente, in Scelte della Costituzione e cultura giuridica, a cura di U. De Siervo, II, Bologna 1989, pp. 505 e ss.
nonch N. Bobbio, Il Federalismo nel dibattito politico e culturale della resistenza
(1975), ora in A: Spinelli, Il Manifesto di Ventotene, Bologna, 1991, pp. 9 e ss.; P.
Calamandrei, La convocazione dellAssemblea costituente europea (1948), ora in
Scritti e discorsi politici, I, Firenze, 1966,cit. pp. 440 e ss.
37
Vedi F. Rossolillo, La sovranit popolare ed il popolo federale mondiale come suo soggetto, in Il Federalista, 1995, pp. 180 e ss. Lautore sottolinea la differenzatra Federazioni che nascono da un accordo internazionale, ma poi acquisiscono il potere di modificarlo con procedimenti interni ed il sistema comunitario; F.
MancinPer uno stato europeo, inIl Mulino, 1998, pp. 408ss.
38
Vedi G. Sperduti, Limitazioni di sovranit secondolart. 11 Cost. e attuazione delle medesime mediante legge ordinaria, in Lo Stato delle istituzioni italiane,
Milano, 1994, pp. 654 e ss.; A. La Pergola, Quale Europa Artikel per lItalia, in
Scritti in onore di G. Federico Mancini, II, Milano, 1998, pp. 554 e ss.; F. Sorrentino, Corte costituzionale e Corte di Giustizia delle Comunit europee, I, Milano,,
1970, pp. 108-109.
39
Per la portata dellart. 11 della Cost. italiana, vedi sentenza della Corte costituzionale n. 183 del 1973, punto 5 delle motivazioni in diritto. Vedi, inoltre A.
Cassese, Lo stato e la Comunit internazionale, in Commentario alla Costituzione, a
cura di G. Branca, I, I principi fondamentali, Bologna - Roma, 1975, p.579: G.
568
Per quanto concerne lItalia lart. 11 della Cost. consente le limitazioni di sovranit necessarie per giungere allapprovazione di un Trattato-costituzione, che preveda lattribuzione di poteri sovrani
allUnione Europea ed in particolare del potere legislativo al Parlamento Europeo su materie diverse da quelle economiche. La Corte costituzionale ha ritenuto legittimo il percorso di unificazione europea
finora compiuto, contrapponendo alle limitazioni di sovranit i principi fondamentali della costituzione40.
Occorre dare, peraltro, la nozione di limitazione di sovranit.
Una interpretazione restrittiva considera la limitazione di sovranit alla stregua di meri vincoli convenzionali alla libert di esercizio della
sovranit statale con lobbligo di adeguamento agli accordi internazionali pur restando il potere sovrano nellambito nazionale. Tale interpretazione restrittiva mostra i suoi limiti ed ormai superata dalle
decisioni giurisprudenziali e dallintegrazione europea gi realizzata41.
In particolare la Corte costituzionale ha ritenuto <<legittime le limitazioni dei poteri dello Stato in ordine allesercizio delle funzioni
legislativa, esecutiva e giurisdizionale>>, tenuto presente che, alla data della sentenza da cui viene ricavata la massima, gli Stati promotori
hanno gi conferito e riconosciuto alla Comunit determinati poteri.42
Ancora dibattuti sono gli aspetti della limitazione di sovranit
quando si voglia costituire uno Statoeuropeo di tipo federalista o gli
Stati Uniti dEuropa con contestuale compressione o addirittura eliminazione della sovranit nazionale per la cui realizzazione occorrerebbe, secondo taluni, procedere ad una rivisitazione delle costituzioni di
gran parte dei Paesi facenti parte dellUnione.
Sperduti, Limitazioni di sovranit, secondo lart. 11 cost. e attuazione delle medesime mediante legge ordinaria, in Lo Stato delle istituzioni italiane, Milano, 1998, p.
544
40
Vedi: P. Barile, Il cammino comunitario della Corte, in Giur. Cost. 1973, p.
2406; P. Sorrentino, La costituzione italiana di fronte al processo di integrazione europea, in Le prospettive dellUnione Europea e la Costituzione, Padova, 1995.
41
Vedi: A. Bernardini, Lart. 11 della Costituzione rivisitato, in Riv. Dir. Int.
1997, pp. 655 ss. Tale autore d anche una lettura dellarticolo 11 della costituzione
in chiave generale con riferimento a tutti i popoli e Stati (cfr. part. 616).
42
V. sent. n. 183 del 1973, punto 5 delle motivazioni in diritto nonch A. Cassese, Lo Stato e la Comunit internazionale, in Commentario alla Costituzione, a cura di G. Branca, I, I principi fondamentali Bologna Roma, 1975, cit. pp. 577 - 579.
Capitolo XI
569
Appare fattibile, a giudizio di qualificata dottrina alla quale possiamo aderire, pervenire, a costituzione immutata, alla nascita di uno
Stato federalista europeo, atteso che si ha, in tal caso, sovranit ripartita e non soppressione di sovranit ed a condizione che non vengano intaccati i vincoli inderogabili dei principi fondamentali di ciascuna costituzione nazionale43.
Conviene sul punto citare una chiara teoria moderna dello Stato federale europeo, contenuta in The Federalist44, secondo la qualehanno natura statuale sia gli Stati membri che lo Stato federale, entrambi
a sovranit ripartita45.
Esistono due diverse teorie federaliste e precisamente: // 1 - la teoria del federalismo duale // 2 quella del federalismo cooperativo. La
teorizzazione del sistema federalistico duale si rinviene nellopera di
Calhoun46 con laffermazione di competenzetra due soggetti sovrani.
Il modello di federalismo cooperativo prevede, invece, ununit a separazione di competenze tendente alla centralizzazione. La discussio43
Sul punto si sono sviluppate esono tuttora in corso appassionati confronti e dibattiti. V. G. Gemma, Giurisprudenza costituzionale in materia comunitaria (1964
1976) e superamento della sovranit nazionale, in Riv. Trim. dir. Pubblico, 1977, pp.
1185, 1193, 1198, 1216,1217 e ss..; B. Olivi Ducci, LEuropa incompiuta, Padova,
Cedam, 1970, XII; Brugmans ed altri (con prefazione di Tristano Codignola),Federazione europea, in La Nuova Italia, 1948, XX; Altiero Spinelli,(a cura di
Sergio Pistone), Una Strategia per gli Stati uniti dEuropa, Bologna, Il Mulino,
1989, cit. .
44
V. A, Hamilton, J. Madison, J. Jay, Il Federalista, Bologna 1997, in part. Saggio n. 32 (Hamilton) e saggio n. 45(Madison) rispettivamente p. 328 e p. 420; L. Levi, La federazione: costituzionalismo e democrazia oltre i confini nazionali, saggio
introduttivo alla citata dizione de Il Federalista, pag. 36; V. Onida, Costituzione italiana, in Digesto delle discipline pubblicistiche, 1989, p. 334.
45
Circa le teorie giuridiche sulla natura dello Stato federale vedi il quadro sintetico, se pur non esaustivo di Reposo, voce:Stato federale, in Encicl. Giur. Treccani,
XXX, Roma, 1993, in part. relativamente alla suddivisione Stato federale e membri,
p. 2 con indicazioni della dottrina favorevole. Per studiosi che sostengono la stessa
teoria vedi per tutti: K. C. Wheare. Del governo federale, Bologna 1997, p. 50: dello
stesso autore, Che cosa il Governo federale, trad. it. con nota di commento a cura
diV. Majocchi, inIl Federalista, 1991, pp. 74 ss. Con riferimento a pi recente dottrina, vedi: G. U. Rescigno, Corso di diritto pubblico, Bologna, 1996, pp. 607 609.
46
Vedi: John Caldwel Cahoun, Disquisizione sul governo e Discorso sul governo
e la Costituzione degli Stati Uniti, intr. Di M. Surdi, Roma, Istituto
dellEnciclopedia italiana, 1986.
570
ne verte essenzialmente sul rapporto che esiste tra unit centrale e stati
federati e su a chi appartenga, in buona sostanza, la cosiddetta competenza sulla competenza (con particolare riguardo ai problemi pratici di tipo economico, militare, di giustizia e di polizia)47. Per quanto
riguarda gli Stati europei dellOccidente si possono definire federali
sei stati e cio: LAustria, il Belgio (dal 1993), la Germania, la Russia,
la Svizzera. Il caso tedesco evidenzia come la teoria dello Stato federale sia costituitada una duplice dimensione: la sovranit da un lato e
la democraziae la limitazione del potere dallaltro lato48.
La chiave di lettura di Stato federalista si ricava dallart. 11 della
Cost. italiana mentre dallart. 1, 2 comma della Cost. (la sovranit
appartiene al popolo) si rinviene il principio democratico il cui rispetto condizione essenziale di ogni limitazione alla sovranit dello Stato ed condizionante sulle procedure da seguire per il processo di unificazione europea.
Non va sottaciuto, ai fini della corretta interpretazione dellart. 11
Cost., il risultato del referendum49, indetto con la legge costituzionale
n. 2 del 1989 ai fini di conferire al Parlamento Europeo, eletto nel
1989, unmandato di predisporre un progetto di Costituzione europea
finalizzato allunificazione politica dei Paesi della Comunit. Il risultato, pur avendo registratol88% dei voti favorevoli, stato oggetto di
veementi censure da parte della dottrina, che ha cercato diridurne la
portata e gli effetti per svariati motivi dei quali non possiamo occuparci in questa sede.
47
In Belgio fin dal 1971 si passati da uno stato centrale al sistema federalistico
a motivo delle componenti etniche di tale Paese. I recenti fenomeni di dissoluzione
delle unit federali nei Paesi dellEst si pongono nellottica di un federalismo a sistema centralizzato che lascia il posto ad unit statali libere ed indipendenti.
48
Vedi: V.R. Koselleck, Bndnis, Fderalismus, Bundesstaat, in Geschichtliche
Grundbegriffe, Bd. I, Stuttgart, Klett Cotta, 1992, 4 ed. pp. 592 e ss. Per unanalisi
approfondita del sistema elettorale e politico tedesco sino agli anni novanta, vedi: G.
Cappoccia, Sistema elettorale e sistema partitico nel processo di riunificazione tedesca, Roma, Bulzoni, 1995.
49
Il quesito proposto agli elettori: Ritenete voi che si debba procedere alla trasformazione delle Comunit europee in uneffettiva Unione, dotata di un governo
responsabile di fronte al Parlamento, affidando allo stesso Parlamento Europeo il
mandato di redigere un progetto di Costituzione europea da sottoporre direttamente
alla ratifica degli organi competenti degli Stati membri della Comunit?.
Capitolo XI
571
Basti solo dire che lesito positivo del referendum costituisce interpretazione integrativa dellart. 11 cost. per far cessare eventuali dubbi
di costituzionalit in presenza di modifiche dei trattati comportanti limitazioni unilaterali ad ambiti di sovranit nazionale50.
Da quanto precede si pu ritenere che non siano necessarie modifiche alla costituzione italiana per ratificare Trattati convenzioni finalizzati allunificazione politica dellUnione Europea nellambito di un
assetto di tipo federalista e democratico51. Ovviamente lintervento di
revisione costituzionale farebbe venir meno la querelle attualmente esistente e renderebbe pacifica per tutti la questione di cui ci si occupa52.Ad identiche conclusioni si perviene dallanalisi delle costituzioni
degli altri Paesi membri dellUnione Europea.
Alla luce delle considerazioni che precedono sembra possibile ritenere che al Parlamento Europeo sia consentita la delega da parte degli
Stati membri di alcuni poteri legislativi diretti rientranti nellambito
delle competenze dellUnione con assoluta priorit per lelezione diretta dei Membri del Parlamento Europeo. Si tratterebbe di superare
quei dubbi e perplessit, esistenti a livello politico, in alcuni Paesi
quali lInghilterra, la Germania, lItalia e la Francia che non sono ancora pronti per questo atto di coraggio che andrebbe a beneficio di tutti53.
50
572
573
Capitolo XI
Paese
Belgio
Procedura
Data della
ratifica
8 febbraio
2006
Repubblica
Ceca
Danimarca
Referendum (sospeso)
--
Germania
27 maggio
2005
Estonia
Parlamentare
9 maggio
2006
Grecia
Parlamentare
19 aprile
2005
Spagna
18 maggio
2005
Francia
--
--
574
--
Italia
Parlamentare
6 aprile 2005
Cipro
Parlamentare: SI(60%)
30 giugno
2005
Parlamentare
2 giugno
2005
(favorevoli
71%)
Parlamentare
11 novembre
2004
(favorevoli
oltre il 92%)
Lettonia
Lituania
25 ottobre
2005
Ungheria
Parlamentare
20 dicembre
2004
Malta
Parlamentare
6 luglio 2005
(favorevoli
100%)
Olanda
--
575
Capitolo XI
Austria
Parlamentare
11 maggio: S della Camera dei
Deputati (1 solo voto contrario)
25 maggio: S della Camera delle
Regioni (59 si e 3 no)
25 maggio
2005
Polonia
--
Portogallo
--
Slovenia
Parlamentare
1 febbraio
2005
Repubblica
Slovacca
Parlamentare
11 maggio
2005
Finlandia
Parlamentare
12 maggio
2006
Svezia
Parlamentare (sospesa)
--
Regno Unito
--
576
Capitolo XI
577
Pertanto il sistema elettorale non strumento di responsabilit democratica se non consente la competizione elettorale poich un sistema privo di competitivit d luogo ad elezioni non libere. Si deve dire
che una formula elettorale si pu considerare competitiva solo
quando non impedisce ad un partito gi di minoranza di poter conquistare la maggioranza dei voti e quando non impedisce la traduzione di
tale maggioranza di voti in maggioranza di seggi. Sono da considerare
non rispondenti al modello democratico competitivo le formule che, in
modo diretto o indiretto, consentono di attribuire il cosiddetto premio
al partito e/o alla coalizione che vince le elezioni. La democraticit di
un sistema elettorale si fonda solo ed esclusivamente sulla sua essenza
competitiva.
Fino a quando un sistema politico capace di esprimere, con il vigente sistema partitico, una rappresentanza ed un Governo responsabili in presenza di una formula proporzionale, soddisfa alle esigenze sia
della deontologia democratica che a quelle dellafunzionalit.
In presenza di instabilit governativa si pu intervenire mediante
riduzione del potenziale di proporzionalit della formula vigente in
due modi: mediante riduzione dell'ampiezza delle circoscrizioni in cui
diviso il territorio nazionale ovvero mediante linserimento della
clausola di sbarramento in modo da impedire ad alcuni partiti minori
di essere rappresentati in parlamento. ovvio che lintroduzione nella
formula elettorale dei due correttivi citati accentua la capacit disrappresentativa del sistema elettorale.
La formula pi classica della sottorappresentazione costituita dal
doppio turno con collegi uninominali56. Ai fini della sua introduzione
si rende necessario esaminare se esista lattitudine dei partiti a contrarre tra di loro alleanze soprattutto al secondo turno. La scelta del doppio turno d luogo ad un vasto sistema di alleanze elettorali ben diffi56
578
cilmente realizzabili nel contesto europeo in luogo della rappresentanza proporzionale con soglia eventuale di sbarramento. Infatti al secondo turno si assiste, di norma, alla non partecipazione di alcuni candidati che difficilmente potrebbero affermarsi e alla loro alleanza con altri candidati in grado di affermarsi con il loro sostegno. Per conseguenza una parte degli elettori si trova priva del candidato per il quale
aveva votato al primo turno. Salvo che non voglia rifugiarsi
nellastensione, lelettore del partito orfano deve accontentarsi di
votare perun partito o coalizione che non sono i suoi (manipolazione
dei suffragi). Per effetto dei patteggiamenti i partiti minori possono ottenere dei vantaggi di vario tipo con possibile compensazioneanche in
termini di seggi in altri collegi grazie allappoggio dei partiti pi forti.
Nella formula elettorale del sistema francese per lAssemblea nazionale (scrutinio maggioritario a due turnisu base circoscrizionale),
un candidato eletto se ottiene il 50% dei voti al primo turno. Al secondo turno ai aggiudica il seggio se ottiene la maggioranza relativa
dei voti. Dopo linfelice esperimento nelle elezioni del 16 marzo
1986(che si svolserocon lo scrutinio proporzionale ad un turno) la legge del 10 luglio 1985 fu sostituitacon la legge 11 luglio 1986, tuttoggi
in vigore, che ripristin il precedente sistema, basato sul doppio turno.
Con tale sistema la Francia riuscita ad avere governi abbastanza stabili anche se ha dovuto pagare un prezzo elevato ai partiti minori che,
in virt degli accordi (vedi il caso del radicalismo francese, partito cosiddetto di mezze ali che ha fatto accordi ora con la destra ed ora
con la sinistra ottenendo insperati vantaggi in termini di seggi in Parlamento), sono stati sovrarappresentati in Parlamento (manipolazione
dei suffragi, che per la realt francese si deve ritenere ammissibile).
Il sistema elettorale francese prevede per la nomina dei membri del
Parlamento dellUnione lutilizzo di una rappresentanza proporzionale
in una sola circoscrizione, formata dallintero territorio nazionale.La
ripartizione dei seggi tra le varie liste avviene secondo il metodo
dHondt.
I rappresentanti del Regno Unito (Inghilterra,Scozia e Galles erano
eletti secondo il sistema tradizionale dello scrutinio maggioritario nelle varie circoscrizioni elettorali; in tali Paesi stato introdotto, di recente,il sistema proporzionale con formule diverse. I rappresentanti
dellIrlanda del Nord (tre) sono eletti in base alla rappresentanza pro-
Capitolo XI
579
porzionale, in ununica circoscrizione elettorale con il sistema di scrutinio uninominale con resto di voti.
I restanti Paesi dellUnione adottano sistemi proporzionali con
formule non maggioritarie con rappresentanza proporzionale delle minoranze. Le formule adottate per la trasformazione dei voti in seggi
presuppongono implicitamente collegi plurinominali e possono essere
divise in tre gruppi principali: // metodi del quoziente (quoziente naturale, Hagenbach Bischoff, + 2, + 3);57 // metodi del divisore (dHondt,
Nohlen, St. Lagu, St. Lagu corretto, Danese, Belga, Huntington; //
3) meccanismo automatico (conosciuto anche con il nome di numero
unico): consiste nella distribuzione dei seggi in funzione di un numero di voti prefissato in partenza. Gli eventuali resti possono essere recuperati facendoli confluire a livello nazionale (se le circoscrizioni sono pi di una).
Esistono poi i sistemi misti, che risultano dalla combinazione dei
tre sistemi prima elencati e che consentono la distribuzione dei seggie
precisamente: // sistemi misti che distribuisconocon meccanismi differenti il totale dei seggi senza che vi siano collegamenti tra i diversi
meccanismi; // sistemi misti che prevedono, invece, questi collegamenti.58
7.3 Lelezione diretta ed unitaria del Parlamento Europeo secondo la
vigente normativa
Conformemente all'articolo 190, paragrafo 4 (articolo 138, paragrafo 3) del trattato CE, il Parlamento Europeo incaricato di elaborare progetti intesi a permettere l'elezione a suffragio universale diretto
57
Per i metodi del quoziente i resti sono distribuiti, di norma, con il sistema dei
pi alti resti; con il metodo del + 3 in una circoscrizione, ad esempio, di ampiezza 5,
vengono assegnatisei seggi. In questo caso sar necessario ridurre il denominatore.
58
Il pi noto tra i sistemi misti stato proposto agli inizi del secolo scorso da
Siegfried Geyerhahn. Tale sistema doveva risolvere la contrapposizione tra meccanismo uninominale e rappresentanza proporzionale. Dalle idee di tale studioso derivano il sistema tedesco della proporzione personalizzata; numerosi sistemi adottatidagli Stati dellEuropa Centro - orientale; i nuovi meccanismi regionali inglesi e
quello neozelandese. Vedi lopera: Das Problem der Verhltnissmssigen Vertretung. Ein Versuch zu Losung, Wiener Staatswissenschaffliche Studien, Band, 3,
Heft 4, Hrsg E. Bernatzik E von Flippovich Tbingen, 1902.
580
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584
Lambito territoriale di tale circoscrizione dovrebbe essere costituito dallintero territorio comunitario ed i 732 seggi votati dallintero
corpo elettorale dellUnione. un appuntamento importante che pu
segnare lavvio della costituzione degli Stati Uniti dEuropa con Parlamento eletto direttamente dai cittadini comunitari.
8. Prospettive future
I numerosi tentativi fatti finora per la realizzazione di una procedura elettorale uniforme (PEU) dimostrano quanto sia difficile armonizzare tradizioni nazionali diverse degli Stati membri. Molti ostacoli si
sono frapposti al conseguimento dellambizioso progetto avviato nel
1957 con i Trattati di Roma, che quello di costituire un Parlamento
Europeo sovrano ed indipendente, capace diemanare leggi valevoli
nellintero ambito territoriale dellUnione Europea nei settori economici ed in altri vasti settori.
Il Parlamento il perno della Comunit Europea, perci ad esso
che dovrebbero essere riconosciuti tutti i poteri necessari ad operare in
maniera simile alle altre assemblee elettive nazionali.
Le elezioni europee hanno sempre avuto alcuni significati politici
che non possono essere trascurati, tra i quali lampia mobilitazione politica e laspirazione degli elettori di appartenere alla casa comune europea; esse rappresentano un avvenimento importante poich offrono
validi strumenti di analisi e di riflessione sia sul piano interno che su
quello comunitario.
Fino a quando il Parlamento Europeo non avr ampi poteri legislativi autonomi, valevoli in tutto lambito territoriale dellUnione Europea, difficile supporre che lintegrazione europeasia stata definitivamente realizzata.
Sembra fattibile la proposta di procedere allattribuzione al Parlamento Europeo del potere legislativo, circoscritto a determinate materie, tra le quali potrebbe essere inserita lelezione diretta dei membri
del Parlamento Europeo con sistemi elettorali e formule adattabili alle
esigenze dei Paesi che fanno parte dellUnione.
Lunione politica degli Stati europei gi iniziata con la nascita
dellUnione Europea, con lapprovazione di una prima Costituzione
europea e della cittadinanza dellUnione, con lelezione diretta dei
Capitolo XI
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membri del Parlamento Europeo e con altri significativi traguardi raggiunti. Si tratta ora di proseguire il cammino verso la creazione di quel
nuovo soggetto giuridico da lungo tempo atteso.
Le elezioni presidenziali, svoltesi in Francia il 6 maggio 2007 hanno portato allelezione diA Nicolas Sarkozy, sostenuto dal Centro
Destra,sostenitore dellUnione politica dellEuropa. Nel suo primo discorso ufficiale, dopo lavvenuta elezione, ha assunto limpegno di far
riprendere il cammino dellUnione Europea, partendo dalla costituzione che si arenata nel solco dei nazionalismi esasperati pi che mai
allinizio del terzo millennio. Ha rivolto, infatti, un autorevole appello
ad una maggiore collaborazione interna allUE, superando i nazionalismi che proprio nellaFrancia e nellInghilterra hanno ancora radici
profonde.
Sarkozy si presentato ai Francesi ed agli europei come luomo del
cambiamento.59 stato sentito come luomo del cambiamento dal
53% del popolo Francese, che, peraltro, in massa ha partecipato al secondo turno (oltre l86% daffluenza), proprio per incoronarlo nella
maniera pi condivisa e partecipata possibile.
Il nuovo governo francese, voluto da Sarkozy snello, rosa e aperto ad altre forze politiche. Il premier francese Franois Fillon ha presentato la lista dei ministri: dimezzato il numero dei dicasteri, quindici
in tutto, di cui sette affidati a donne. Ad un popolare uomo di sinistra e
a un centrista sono stati affidati due dicasteri chiave, gli Esteri e la Difesa: l'ex ministro della Sanit socialista, Bernard Kouchner, che fu tra
i fondatori dell'associazione premio Nobel Medici senza Frontiere, sar il nuovo ministro degli Esteri, una nomina che mostra il desiderio di
Sarkozy di superare le divisioni politiche, ma che ha irritato la sini-
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Kouchner nel giro di qualche ora stato espulso dal partito socialista. L'annuncio stato dato da Franois Hollande, segretario del Ps e compagno di Sgolne
Royal. Kouchner non pi membro del partito socialista, ha dichiarato Hollande.
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J. Barthlemy
S. Bartole
Stefano Bartolini
F. Bartolomei
M. C. Baruffi
Roberto Barzanti
Bassani - Italia - Traverso
F. Bassanini
L. Basso
B. Beccalli (a cura di)
V. D. Beetham
Cline Belot, Christine But de lAn
F. Benvenuti
Sten Berglund
A. Bernardini
E. Bettinelli
A.Biagini
R. Bifulco, M. Cartabia, A. Celotto (a cura di)
J. Mario Bilbao Arrese
R. Bin - G. Pitruzzella
Wofgang Birke
W. Birke
S. Birch, F. Millard, M. Popescu, Williams, K Houndmills
P. Biscaretti di Ruffia
A. Blais R.K. Carty
A Blais R.K. Carty
Jeam Blondel
J. Blondel, R. Sinnott, and P. Svensson
G.G. Bluntshli
V. Bogdanor
N. Bobbio
Denitch Bogdan (a cura di)
Antoine Boisson
F. Bon
G. Bonacchi (a cura di)
P. Bouchard, F. Vzina
A. Bovenschulte, H. Grub e M. Schwanenfgel
Gianni Bonvicini, Saverio Solari, (a cura di)
Franois Borella
Sebastiano Corrado
Pierre Brchon, Sonia Tebbalk
M. Brigaglia (a cura di)
G. Bronzini ed altri
D. Broughton e M. Donovan
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590
A. Chiappetti
G. Chiara
Alessandro Chiaramonte Roberto D'Alimonte (cura di)
Celso Chini
M. P. Chiti
Martine Chariot
I.P Charnay
Alessandro Chiaramonte
A. Chiappetti
V. Chiarell
S. Ceccanti
A.A. Cervati
Anna Cimenti
K.Cluxen, Koln Kiepnheurer & Witsc
A Cocatre - Zilgien
Codacci - Pisanelli
M. Coli
Michel Collinge
A. Colombo
B. Conforti e A. Tizzano
D.P Conradt
E. Conte
G. Cordini
F. Corvaja
G. Coscia
Maurizio Cotta
Jean Marie Cotteret et Claude Emeri
G. W. Cox
Marlia Crespo
Vezio Crisafulli
V. E. Orlando
P. Christoflopoulou
E. Crosa
L. Csaba
F. Cuocolo
C. Curti Gialdino
J. Curtice
G. Cvonac (sous la direction)
Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo
D
Rudolf Dadder
V. Daherendorf
R. Dahl
D. Dahllerup
L. DAmato
Juan Carlos Da Silva Ochoa
P.V. DAstoli
A. DAtena
R. David J. Jauffret Spinosi
T. De Berranger
F. Debuyst
De Bruycker, N. Lagasse
S. De Battisti
C. Decaro (a cura di)
Costello Declan
A. Defeanu
Claudio De Fiores
De Gucht
Andrea De Guttry
N. Delsulle, R. Evalenko, W Fraeys
Pascal Delwit, Jean-Benot Pilet
B. De Jouvenel
G. Della Cananea
S. Della Valle
F. Delpre
S.A.H Dentiers
J. De Ruyt
M. De Salvia
U. De Siervo
M Clarke Desmond
Mario Dogliani
G. De Vergottini
Gijs de Vries
Alfonso Di Giovine
K. Dyson
M. Dogan, D.Pelassy
M. Dogliani
Victor dHondt
R.A. Diamone
L. Domenichelli
Brian Doolan
W. Douglas Rae
B. Olivi Ducci
Andrew Duff
J. Duffar
L. Duguit
Francesco Duranti
591
592
Maurice Duverger
E
Jesse, Eckhard
A. Ein
Jrgen Elklit, Anne Birte Pade
L. Elia
Jose Elizalde
A. Esmein
C. Esposito
F
S. Fabbrini
G. Falcon
A. Falcone
Andr Fanton
P. Farneti
D. Farrel
E. Fazzalari
P. Favre
M. Fedele
F. Fejto
L. Ferrajoli
G. Ferrara
G. Ferrari
F. Finocchiaro
D. Fisichella
J.H. Fishkin
John Fitzmaurice,Belgium
J. Fitmaurice
G. Floridia
C. Flores Juberias
Jean Jacques Foi
J. Anthony Foley
G. Forti
M. N. Franklin
M Friedrich
T.E. Frosini
Domenico Fruncillo
Dieter Fuchs -Robert Rohrschneider
S. Furlani
C. Fusaro
E. Fraenkel
J. Fritmaurice
S. Furlani
Carlo Fusaro
G
G. Galeotti
F. Galgano
M. Galizia
M. Gallagher
Giorgio Galli
G. Gambarelli
S. Gambino
L. Garlicki
W. Gasparri
Klaus Gaspers
Marjorie Gassner
E. Gatta
G. Gemma
Jacques Georgel, Geoffrey Hand Cheristhoph Sasse
L. Gianformaggio
Daniela Giannetti
M.S. Giannini
Nikael Gilljam & Sren Holmberg
M. Gimenez Fernandez
J. Giquel
S. Giubboni
H. J. Glaesner
S. Gosepath e J.C. Merle
E. Grabitz
M. Granat
Luigi Graziano e Sydney Tarrow
M. Graziosi e C. Buttazzo
Pietro Grilli di Cortona
D. Grimm
B. Grofman
G. Guiglia, G. Peccolo, R. Orr, R.
G. Guarino
G. Guidi
Richard Gunther
C. Gusy
H
P. Hberle
J. Habermas
H. Hartig
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L. Hartz
A.Hauriou - G. Gicquel
Ferdinand A, Hermens
J. R. Hibbing e S.C. Patterson
S. Hic
Arnold J Hidennheimer
O.Hffe
R. Hofman
L. Hooge
J. D Huber
Richard Humphreys
I
Piero Ignazi (ed altri)
P. Ingrao, La questione democratica, in "Dem. dir.", 1988
J
P. Jackson
Z. Jarosz
Lewis Jeffrey
G. Jellinek
Ivor Jennings
C. Joerges, Y. Mny, J.H.H., Weiler
Alfred Jttner Hans J. Liese
K
K. S. Karol
J.G. Kellas
H. Kelsen
Marck Kesselman
V.O.Ir. Key
A Kich
O. Kirchheimer
R. Koselleck
Harald G. Kundhoch
L
Laakso e R, Taagepera
George Lachapelle
Morgan Larhant
E. Lakeman e J. D. Lambert
F. Lanchester
La Pergola
Fabrice Larat
C. Lavagna
Duval Leblanc
Gerard Lebbholz
Guido Legnante
G. Leibholz
K. V. Lenaerts, P. Ypersele
M. Leonard
M. Lesage
V. Lesile F. Crisp
A. Leton, A.Miroir
Lucio Levi - Sergio Pistone - David Coombes
Arend Lijpart
Bjarne Lindtrm, Hedegaard, Lars & Veggeland, Noraly
Juan J. Linz e Alfred Stepan
V. Lippolis
S.M. Lipset - R. Rokhan
L. Lipson
G. Lombardi
V. Losco
P.F. Lotito
J. Loughlin
R. Louvin
Alberto Lucarelli
M. Luciani
P. Lucifredi
N. Lupo
J. Luther
M. Lyttendaele - J. Schier
M
N. Mac Cormick
W.J. Machenzie
Andrew McLaren Carstairs
J.M Wiliam
E. Mahaira - Odoni
P. Majerus. & J. M. Goerens
Luigi Vittorio Majocchi
G. Malinverni
Lorenzo Malavolti
L. Malsano
F. Mancini
S. Mangiameli
Soveria Mannelli
A. Mannino
595
596
A. Manzella
Mangas Martn
J. Marko
T. Martines
A. Martin Estbanez
O. Massari6
F. Mastronardi
Mauro Mazza
M. Mazziotti di Celso
JC. Masclet
Liborio Mattina
J. D. May, 3
G. Meardi.
H. Mendras
F. Mercadante
Sebastiano Messina
L. Mezzetti
R. Michels
Gianfranco Miglio
Henry Milner,
A. Missiroli
Hans Mommsen
G. Morbidelli, L.Pegoraro, A. Reposo, M. Volpi
Larhat Morgan
Leonardo Morlino
M. Montalti
Jos R. Montero - Francisco J. Llera - Mariano Torca
Jos Ramon Montero
C. Mortati
Kenneth E. Muller
V. Mura
R. Mussgnug
N
B. Nascimbene
A. Negri
S. Neidermayer, and R. Sinnot
Guido Neppi Modana
G. Nocera
D. Nocilia - L. Ciaurro
Damiano Nocilla
Eric A. Nordlinger
P. Norris
P. Norton
O
M. Ostrogorski
V. Onida
W.C Oppello Jr.
R. Orestano
A.Origone
Gianpiero Orsello
Bernard Owen,
P
V. Pace
E. Pagano
L. Paladin
F. Palermo, J. Woelk
E. Palici di Suni Prat
Palma
A. Panebianco
Antoine Pantlise Stphanos
Adriano Pappalardo
Daniele Pasquinucci e Luca Verzichelli
Gianfranco Pasquino
Patroni Griffi
Jacqu Jean Paul
A. Pauly
J.R. Pennock
J. Roland Pennock e John W. Chapman
Mogen N. Perdsen
S. Pergolesi
I. Dez Perra I
Pertti Pesonen
James, Peter
Olof Peterson
P.L., Petrillo
A.M. Petroni
V. Piergigli
T. Pintaric
Maria Serena Piretti
A. Pizzorusso
F. Pocar
Paolo Pombeni
Jean Marie Pontier
P. Ponzano
H. Portelli
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A Potter
G.B. Powel
A. Predieri
E. Presutti
U. Prosperetti
Q
R. Quadri
J. L. Quermonne
R
M. Ramirez
Joachim Rashke
G.U. Rescigno
Fernandio Riccardi
J. Richardson
P. Ridola
W. H. Riker
Alfredo, Rizzo
Maria Virginia Rizzo
Mary Robinson
M. Rodano
G.C. Rodriguez - Iglesias
Stein Rokkan
A. Romano
Santi Romano
E. Rose, L. Strmberg, L., K. Stlberg, C.A.Larsen
J.E.S. Ross
C. Rossano
L. Rossi
F. Rossolillo
R. Roth
D. Rousseau
L. Rovelli
E. Ruffini
A. Ruggeri
A Russo
G. E. Rusconi
S
Giovanni Sabbatucci
A. Saint Lague
G.M. Salerno
A. Sandulli
D. Santonastaso
N. Saripolos
Giovanni Sartori
A. Savignano
R. Savino
Pasquale Scaramozzino
R. Scarciglia F. Padovini
S. Scarrow, Germany
G. Scheis
Hartmut Schramm
D. Schefold
G. Schepis
W. Schlangen
M.G. Schmidt
P. C. Schmitter
E. Scoditti
M. Scudiero
Daniel L. Seiler
K. Shubert e J. Wagner
Jean Seitlinger
M. Seymour Lipset
Sicari
Dusan Sidianski
G. Silvestri
M. Sineau
E. Singer
M. Siotto Pintor
M. Sironi Mariotti
G. Sivini
Antonio Soda
Solazzi
F. Sorrentino
G. Sperduti
A. Spreafico
James Frederik Stanley Ross
D. Sternberger
A. Steven
L. Stone
M. Stoppino
C. Storini
John Stuart Mill
W. Szyszkowski, Z. Witkowki, J. Galster
T
599
600
B. Wesselss Klingemann
J. Wieland
J. Woelk
V. Wright
T. Wrtenberger
Z
G. Zagrebelsky
P. Ziller
P.L. Zampetti
V.Zangara
C. Zangh
N. Zanon
M. Zelditch, and H. Walker
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AREE SCIENTIFICODISCIPLINARI
CARTE: Copertina: Digit Linen 270 g/m2; Interno: Usomano bianco Selena 80 g/m2. ALLESTIMENTO: Legatura a filo di refe / brossura