RESUMEN PRIMER PARCIAL ADMINISTRATIVO

BOLILLA 1
Las bases histricas del derecho administrativo- El marco constitucional del Dcho Administrativo.
1) Las bases histricas del dcho adm.
La gnesis del derecho administrativo es la limitacin del poder estatal. Puede alcanzarse a travs
de la divisin del poder estatal entre distintos rganos; el control recproco ; y el reconocimiento y
proteccin de los derechos de las personas. El Derecho Administrativo define, el equilibrio entre el
poder estatal que persigue el inters de todos, es decir el inters colectivo y los derechos de las
personas. Respecto de cundo y cmo naci, existen dos teoras. La primera es aquella que
sostiene que su nacimiento se produjo durante la Revolucin Francesa, la otra dice que naci
antes de ese hecho histrico, ubicndose en los Estados Alemanes como consecuencia del
conflicto entre el Emperador y los prncipes territoriales. La teora que se sigue es la de la
aparicin del estado liberal luego de la revolucin francesa, la primer teora. El estado comienza a
configurarse con la aparicin de las monarquas europeas que desplazan el modelo de la
organizacin feudal. Este perodo se caracteriza por las guerras entre monarquas que exigen el
mantenimiento de importantes ejrcitos, a travs de la recaudacin de impuestos. (esto se hace
mediante la creacin de una estructura burocrtica encargada de cobrar y administrar esos
recursos). El modelo de estado absoluto que nace junto con el moderno, se caracteriza por el
poder absolutista del rey desde el punto de vista lgico y jurdico, salvo el derecho natural y el
derecho de gentes. El estado moderno se caracteriza por una organizacin fuertemente
burocrtica; con la revolucin francesa aparece el estado liberal en reemplazo del estado
absoluto. En el estado liberal el parlamento es el poder poltico supremo por su condicin de
representante del pueblo, y todos estn sometidos a l, en particular el Rey, que se ocupa
simplemente de ejecutar la ley dictada por aqul. Los principios bsicos del derecho liberal son el
principio de separacin de poderes, el principio de legalidad, los derechos de los ciudadanos, la
igualdad jurdica y el postulado del control judicial. |+
Las bases constitucionales del derecho administrativo.
El derecho administrativo nace en nuestro pas en las ltimas dcadas del siglo XIX como una
disciplina jurdica con rasgos propios. Por un lado, la CN de 1853 tiene diferencias sustanciales
con el modelo constitucional de los Estados Unidos, y por el otro en nuestro pas el esquema
administrativo propiamente dicho sigue slo parcialmente el rgimen europeo y no en su
integridad, aunque mantiene el sistema de doble derecho. Esto permite establecer que el modelo
argentino tiene notas propias, distintas tanto del sistema americano como el parlamentario sobre
todo luego de la reforma de 1994. El rgimen constitucional argentino exige, y as lo ha
interpretado la Corte desde el caso FERNANDEZ ARIAS en 1966, el control judicial del poder
ejecutivo y no simplemente el control de ste por tribunales administrativos. El modelo de control
judicial, puede mezclarse con un rgimen nico o doble. Cabe distinguir finalmente un aspecto
sustancial entre ambos modelos; el control de constitucionalidad por un tribunal poltico o por el
propio poder judicial. En el modelo europeo, el control de constitucionalidad de las leyes es
concentrado, slo el Tribunal o Corte Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de las
leyes y adems est integrado por miembros designados por los rganos polticos del Estado. Por
su parte, el modelo norteamericano (que hemos seguido en nuestro pas) cualquier juez puede
declarar la inconstitucionalidad de las leyes, por ello es un modelo de control de constitucionalidad
difuso, sin perjuicio de la intervencin ulterior del mximo tribunal.
El principio de divisin de poderes.
Fue Locke quien expresa por primera vez la teora de divisin de poderes como forma de limitar el
poder del Estado. El ms importante es el poder legislativo porque es quien debe proteger la
propiedad privada mediante el dictado de las normas (funcin principal es el dictado de leyes) Una
vez dictadas las leyes, puede disolverse y sus integrantes pasan a ser sbditos sujetos a las
mismas leyes que crearon en su momento. Las leyes requieren de un poder que
permanentemente se encargue de su ejecucin y cumplimiento. Tal es la funcin de este segundo

poder, el ejecutivo. Finalmente Locke seala un poder inherente a cada una de las personas,
llamado natural, cuyo contenido es hacer la guerra y la paz; este es el poder federativo. El poder
federativo est vinculado con la seguridad y las relaciones exteriores. Montesquieu recre el
sistema poltico ingls de monarqua constitucional y separacin de poderes: el poder legislativo,
el poder ejecutivo de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los
que dependen del derecho civil. Por el poder legislativo, el prncipe o el magistrado promulga
leyes para cierto tiempo o para siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo
poder, dispone de la guerra y de la paz, enva o recibe embajadores, establece la seguridad,
previene las invasiones (poder ejecutivo). Por el tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias
entre particulares; (poder judicial).
En este sistema el poder legislativo corresponde a una Asamblea conformada por representantes
del pueblo porque en un Estado libre, todo hombre, debe gobernarse por s mismo, pero como
esto es imposible, el pueblo deber realizar por medio de sus representantes lo que no puede
hacer por s mismo. Por otro lado, el poder judicial debe ser ejercido por personas del pueblo
nombradas en ciertas pocas del ao de la manera prescripta por la ley, para formar un tribunal
que slo dure el tiempo que la necesidad lo requiera. Finalmente el poder ejecutivo debe estar en
manos de un monarca, porque esta parte del Gobierno, que necesita casi siempre de una accin
rpida, est mejor administrada por una sola persona que por varias.
Bsicamente este principio se puede expresar de esta forma: es necesario dividir el poder estatal
con el propsito de controlar su ejercicio y garantizar los derechos de las personas, ya que como
explican los estudiosos del poder, ste por su propia esencia, tiende a concentrarse y desbordarse
en perjuicio del mbito de libertad y autonoma de las personas. Es una tcnica de racionalizacin
del poder en tanto atribuye competencias homogneas en el mbito de un mismo poder
especializado y separado del resto. Si bien estos tres poderes ejercen una funcin particular en
razn de su contenido material, el propio texto constitucional establece que en verdad, cualquiera
de los poderes no slo ejerce aquella funcin que es propia y especfica de l, sino tambin las
otras funciones estatales. (ej p. ejecutivo ejerce actos materialmente legislativos reglamentos
delegados y de necesidad y urgencia, y mediante los trib. Administrativos, ejerce funcin judicial
por ej. en marco de los entes reguladores de servicios pblicos). Cada poder conserva sus
competencias con dos salvedades: a) los poderes ejercen competencias ajenas con carcter
complementario de las propias, o en casos de excepcin con el propsito de equilibrar los
poderes; y b) existen casos de control de un poder sobre el otro en ejercicio de competencias
propias y no ajenas.
El poder ejecutivo puede ejercer funciones materialmente judiciales con carcter excepcional y
siempre que el juez revise el acto judicial dictado por aqul. (caso de tribunales administrativos) El
Congreso por su parte puede ejercer funciones materialmente administrativas en el mbito de su
actuacin interna o casos excepcionales, o judiciales pero slo es procedente en supuestos de
excepcin y adems sujeto al control judicial. El poder judicial puede ejercer funciones
materialmente propias de los otros dos poderes slo en el campo de su mbito interno. Ante esto
podemos decir que los poderes comienzan a relacionarse entre s de un modo distinto al ejercer
potestades materialmente administrativas, legislativas y judiciales; no obstante cada poder
conserva un ncleo de competencias propias que est compuesto esencialmente por las
potestades materialmente propias, y otras potestades materialmente ajenas o extraas que
revisten carcter complementario de las propias o, en su caso, excepcionales.
Las potestades del PL: las competencias materialmente legislativas: legislar en materia
aduanera, fijar anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de recursos, reglamentar la
libre navegacin de los ros interiores, etc. (art 75 y otros CN)
Las competencias materialmente ejecutivas: Por razones de concurrencia: Potestades
materialmente administrativas vinculadas con su organizacin o mbito interno.Por razones de
excepcin: potestades materialmente administrativas de carcter extraordinario relacionadas con
el equilibrio entre los poderesm (ej: disponder del uso y enajenacin de las tierras de propiedad
nacional, arreglar pago de la deuda interior y exterior de la Nacin)
Las competencias materialmente judiciales de alcance extraordinario por razones de excepcin.
As la Cmara de Diputados ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente,
vicepresidente, jefe de gabinete de ministros, etc por mal desempeo, delitos en el ejercicio de

sus funciones, y crmenes comunes.

Las potestades del P.E.:Las competencias materialmente ejecutivas: El presidente es el jefe
supremo de la Nacin, jefe de gobierno y responsable poltico de la administracin gral. de nuestro
pas; nombra los magistrados de la CSJN con acuerdo del Senado y los dems jueces de los
tribunales federales inferiores; concede jubilaciones, etc. (art. 99 CN) Es un poder bicfalo que
est compuesto por el presidente por un lado y el Jefe de Gabinete de Ministros por el otro. Este
ltimo es competente para ejercer la administracin general del pas; efectuar los nombramientos
de los empleados de la administracin, etc.
Las competencias materialmente legislativas: Por razones de concurrencia: El dictado de
reglamentos internos y decretos de ejecucin que sean necesarios para la ejecucin de las leyes
de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias. En el caso del
Jefe de Gabinete de Ministros, enva al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de
Presupuesto, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del poder ejecutivo; y
refrenda los decretos reglamentarios, etc. Por razones de excepcin: El presidente puede, dictar
decretos de necesidad y urgencia y decretos delegados (art. 99 inciso 3 y 76 CN) y el Jefe de
Gabinete debe refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas, los decretos de
necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes (art. 100)
Las competencias materialmente judiciales: Por razones de excepcin: El presidente puede,
mediante los tribunales administrativos, sin perjuicio del control judicial posterior, ejercer junciones
materialmente judiciales.
Las potestades del PJ: Las competencias materialmente judiciales: Corresponde a la CSJN y a
los tribunales inferiores de la Nacin, el conocimiento y decisin de todas las causas que versen
sobre puntos regidos por la CN, y por las letes de la Nacin y por los tratados con las naciones
extranjeras. (art. 116)
Las competencias materialmente legislativas: Por razones de concurrencia: El consejo de la
Magistratura dicta los reglamentos relacionados con la organizacin judicial y todos aquellos que
sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestacin de ls
servicios de justicia. (art. 114 CN)
Las competencias materialmente ejecutivas: Por razones de concurrencia: El Consejo de la
Magistratura selecciona mediante concursos pblicos los postulantes a las magistraturas
inferiores, ejerce facultades disciplinarias sobre magistrados, etc.
Las potestades del ministerio pblico: El ministerio pblico tiene por funcin promover la
actuacin de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad (aty.
120 CN) (competencia materialmente judicial)
Las competencias materialmente legislativas: Por razones de concurrencia: El ministerio pblico
dicta sus propios reglamentos internos, de superintendencia general y financiera, de organizacin
funcional, de personal y todos los dems que resulten necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
Las competencias materialmente ejecutivas: Por razones de concurrencia: El ministe. Pblico
ejerce su administracin en el mbito interno; ejecuta su presupuesto; designa, dirige, sanciona y
remueve su personal; y contrata bienes y servicios.
Los principios instrumentales
El principio de legalidad y reserva de ley: La ley debe necesariamente regular ciertas materias
y, a su vez, todos deben someterse a las leyes, en particular el poder ejecutivo. Esto significa que
por un lado la ley debe habilitar al ejecutivo para obrar y por el otro, el ejecutivo cuando obre debe
hacerlo segn las leyes, es decir, no slo segn la ley especfica de habilitacin sino segn el
conjunto de leyes que integren el sistema jurdico.
A su vez, el principio de legalidad fue reemplazado luego por el de juridicidad entendido como el
bloque o conjunto de normas que integran el orden jurdico, pero no en el sentido de desdibujar el
mandato del legislador sino de reforzarlo. Es decir, el PE debe sujetarse a la ley en sentido amplio
con el criterio de sujecin y subordinacin, y no en un plano de igualdad. Posteriormente se
descubre que el ejecutivo puede vincularse con las leyes de un modo positivo o negativo. El modo

positivo supone que la ley debe puntualmente autorizar al poder ejecutivo a actuar e indicarle
cmo hacerlo; mientras que el nexo negativo es simplemente una habilitacin de la ley sin
precisiones, de modo tal que constituye un lmite de su libre actuacin (llamado lmite externo). En
la actualidad prevalece que el principio de legalidad es un vnculo positivo, con excepcin de la
organizacin interna del PE, en cuyo caso ste puede dictar reglamentos internos sin habilitacin
de una norma especfica de carcter previo.
El pcipio de legalidad significa que determinadas cuestiones slo pueden ser reguladas por ley del
Congreso. Esta regla nace como consecuencia del conflicto entre dos fuentes del derecho por un
lado la ley, y por el otro el reglamento. Se fija entonces como principio formal la primaca de la ley
sobre el reglamento. Este principio de supremaca se complement con el de las materias
reservadas a favor de la ley, es decir que determinadas materias slo pueden ser reguladas de
manera exclusiva por el legislador y en ningn caso, el reglamento puede avanzar sobre ellas, ni
siquiera en presencia de vacos legislativos. El PE debe regular lso aspectos internos de la
organizacin de la administracin pblica, y el complemento de las leyes sancionadas por el
Congreso, sin embargo, estas competencias del ejecutivo no son exclusivas y, consecuentemente,
el legislador si puede avanzar sobre ese terreno. Existen distintos criterios de identificacin de las
materias reservadas; nuestra CN establece de modo expreso el el principio de la reserva de ley o
legalidad. (A saber, arts. 3, 14, 17, 18, 19, 28, 75 segunda parte, 85, 99 inc.6). De lo expuesto se
deduce que las cuestiones ms relevantes estn reservadas expresamente a la ley, y que por un
lado, el Congreso es competente para ejercer los poderes residuales (facultades no reservadas
especialmente de manera expresa o tcita al legislador por mandato constitucional) y por el otro,
los derechos individuales slo pueden ser regulados por ley del Congreso. Es importante resaltar
que las materias reservadas con carcter especfico al legislador no pueden ser objeto de
delegacin en el poder ejecutivo, mientras que s se permite dictar reglamentos de ejecucin para
completar la regulacin de la materia con los detalles y pormenores de la ley; y dictar reglamentos
internos.
Nuestra CN establece claramente el principio de legalidad o reserva legal que supone, por un
lado, un lmite al PE ya que ste slo puede dictar reglamentos de ejecucin con respecto al as
materias reguladas por el legislador cuidando de no alterar su espritu con excepciones
reglamentarias y por el otro, un lmite al Congreso ya que ste debe regular las materias por s
mismo sin posibilidad de transferirlas al PE, salvo los casos de excepcin que prev
expresamente el texto constitucional.
Zona de reserva: Es el conjunto de competencias propio y exclusivo de cada uno de los poderes
del Estado. As, cada poder tiene su zona de reserva, es decir, un conjunto de competencias de
contenido material plural con carcter exclusivo y excluyente de los otros poderes. En este
sentido, la CN y en especial el art. 99, establecen un conjunto de competencias propias que
constituyen la zona de reserva del PE. La zona de reserva del PJ es la definicin de los derechos
en un caso concreto controversial con carcter definitivo (juzgar y ejecutar lo juzgado). La zona de
reserva del Congreso no slo comprende las potestades expresas o implcitas, sino tambin las
potestades residuales.
El principio de los derechos fundamentales
Tres perodos: 1) Los derechos civiles y polticos; 2) los derechos sociales, econmicos y
culturales; y 3) los nuevos derechos o derechos colectivos.
1) Los derechos reconocidos con la aparicin del Estado liberal fueron bsicamente la libertad
individual, la igualdad y el derecho de propiedad; y luego fueron extendindose, e incorporando
otros derechos de carcter poltico. En el orden internacional, y en el marco de las Naciones
Unidas, la DUDH (declaracin universal de dchos humanos) consagr como derechos civiles de
las personas, el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad; la igualdad ante la ley y la
proteccin contra la discriminacin; la prohibicin de ser sometido a penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes; etc. Respecto a los derechos polticos, el derecho de las personas de
participar en el gobierno de su pas de acuerdo con los mecanismos establecidos para ello.
Por su parte, la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la Convecin
Americana de Derechos Humanos, crearon el Sistema Interamericano de Derechos Civiles y
Polticos (SIDCP) ( incorpor como derechos civiles y polticos el dcho a la libertad, la vida y

seguridad de la persona; derecho a la libertad religiosa y de culto, etc.)

Por ltimo el pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos estableci obligaciones para los
Estados parte de: a) respetar y garantizar a todos los habitantes, el goce de los derechos
reconocidos, sin distincin alguna y; b) adoptar las medidas necesarias de ndole legislativo o de
otro carcter.
2) Los derechos polticos fueron completados con estos derechos. La DADDH establece el
derecho a la salud y al bienestar; a la educacin, etc. La DUDH tambin reconoce estos derechos.
Por su parte, el Pacto de San Jos de Costa Rica hace referencia en su art. 26 al desarrollo
progresivo de los derechos econmicos. No obstante, el pacto de mayor relevancia es Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el cual establece los sgtes.
Derechos: a) a trabajar, en condiciones satisfactorias y equitativas y libertad de sindicalizacin; b)
seguridad social y seguro social; c) nivel de vida adecuado, especialmente respecto de la
alimentacin, vestido y vivienda; d) disfrute del ms alto nivel de salur; y e) educacin.
3) El tercer grupo, incluye el derecho a un ambiente sano y equilibrado, y el derecho de los
usuarios y consumidores. Abarca entre otros, el derecho a la existencia en condiciones de
dignidad, y dentro de ste como derechos instrumentales: el derecho a la seguridad vital, al
trabajo, a la renta bsica, a la salud, etc.
En nuestro pas: La CN de 1853 introdujo los derechos civiles y polticos, en su art. 14. Por su
parte, el art. 16 consagra el principio de igualda, el 17 el derecho de propiedad y el 18 el acceso a
la justicia. La reforme constitucional de 1949 incorpora los derechos sociales, reconociendo
ampliamente los derechos del trabajador, de la familia y de la ancianidad. Tras el derrocamiento
de Pern por un golpe militar en el 55' se convoca a una convecin constituyente que derog la
CN de 1949 y reinstal la CN de 1853/60 con la incorporacin del art. 14 bis, el cual reconoci los
derechos sociales de la Cn de 1949. Finalmente con la reforma constitucional de 1994 se
profundizaron los derechos polticos, reconoci e incorpor las garantas del amparo y el amparo
colectivo. Respecto de los nuevos derechos se reconoce el derecho a todos los habitantes de
gozar de un ambiente sano, y el derecho de los usuarios y consumidores en la relacin de
consumo.
El art. 75 tambin hace mencin a derechos sociales o nuevos derechos tales como los derechos
de los pueblos indgenas, el derecho a la educacin y el bienestar y los derechos de los nios,
mujeres, ancianos y personas con discapacidad.
La incorporacn en el texto y la jerarqua constitucional de los tratados, otorga plena operatividad
a todas las clusulas de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos suscriptos en
nuestro pas y mencionados en el art 75 inc. 22. De este modo, no es necesario que el Estado
dicte normas de derecho positivo interno para su vigencia y aplicacin en nuestro pas. Sin
perjuicio de ello, el estado puede reglamentar esos derechos con el objeto de precisar el
contenido y alcance de aqullos y regular las garantas de su ejercicio y reconocimiento. En
cuanto a cmo deben interpretarse los derechos y garantas previstos en los tratados
internacionales, la Corte Suprema ha sostenido (precedente Ekmekdjian c/ Sofovich y caso
Giroldi) que se le confiere primaca al derecho internacional convencional sobre el derecho
interno. En cuanto a la operatividad de los derechos que prevn los tratados, la Corte estableci
que cuando la Nacin ratifica un tratado que firm con otro Estado, se obliga internacionalmente a
que sus rganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a los supuestos que este tratado
contemple, siempre que de los hechos se haga posible su aplicacin inmediata. (una norma es
operativa cuando est dirigida a una situacin de la realidad en la que puede operar
inmediatamente, sin necesidad de instituciones que deba establecer el Congreso) Con Giroldi se
ratifica el carcter de gua que debe drseles a las decisiones de los organismos internacionales.
En sntesis, los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos con jerarqua
constitucional reconocen ampliamente los derechos sociales, econmicos y culturales.
Ahora bien, los derechos individuales, (civiles o polticos) y los sociales, son claramente operativos
y exigibles, de modo que en caso de desconocimiento por parte del Estado o por terceros, su
titular puede reclamar y exigir su respeto bsicamente en trminos de abstencin o a veces, de
prestacin por el responsable, y ante un rgano imparcial e independiente, es decir el juez. Los
derechos sociales son plenamente exigibles, progresivos, independientes e indivisibles de otros
derechos, por caso, de los derechos civiles y polticos.

El Estado debe satisfacer los derechos civiles y polticos, por un lado; y los derechos econmicos,
sociales y culturales, por el otro. Tanto unos como otros exigen prestaciones estatales de
contenido positivo, de modo que no existen razones de distincin entre ambos, ms all de los
recursos disponibles y de garantizar en cualquier caso los requisitos de subsistencia y los
servicios esenciales. Cabe advertir que no es posible el ejercicio de los derechos civiles y polticos
cuando las personas no gozan de derechos econmicos, sociales y culturales. La
interdependencia de estos derechos nos indica el carcter indivisible de los derechos humanos.
Ahora bien, la Observacin del comit de derechos econmicos, sociales y culturales estabece
que dichos derechos deben ser exigibles judicialmente mediante recursos efectivos ante los
tribunales. En cuanto a esto, cabe resaltar que el postulado de progresividad en el campo de los
derechos sociales supone la obligacin estatal de avanzar (de reconocer cada vez ms el disfrute
de los derechos por medio de polticas pblicas que mejoren o amplen ese status), y la
prohibicin de regresar sobre sus propios pasos (una vez reconocido un derecho y efectivizado su
goce, el nivel alcanzado no puede eliminarse posteriormente, sin el reconocimiento por parte del
Estado de alternativas razonables). Ahora bien, el Estado debe avanzar de modo inmediato,
progresivo y debe tender a la satisfaccin de niveles mnimos o esenciales de cada uno de los
derechos reconocidos en el Pacto. En cuanto al carcter no regresivo del Estado, un criterio
importante que impide dicha regresin es el principio de la confianza legtima; este establece que
el Estado no puede modificar su criterio y sustituir as sus decisiones de un modo intempestivo
reemplazndolas por otras de sentido contrario, cuando sus propias conductas crearon
expectativas legpitimas en las personas que actan con l. Es un lmite en el campo de
discrecionalidad estatal.
Nota: Los derechos sociales son: OPERATIVOS, INTERDEPENDIENTES Y JUSTICIABLES; y el
ESTADO por su parte, debe GARANTIZARLOS INMEDIATAMENTE EN SUS NIVELES
ESENCIALES; luego AVANZAR PROGRESIVAMENTE; y por ltimo, NO RETROCEDER
RESPECTO DE LOS ESTNDARES ALCANZADOS.

Los otros principios constitucionales

El principio democrtico; arts 22, 36, 38, 75 inc 19 CN
El principio de autonoma procesal; arts 19, 14, 28 CN
El principio de tutel jurdica efectiva; art 18 CN es inviolable la defensa en juicio de la
persona y de los derechos.
El principio de participacin; arts 39, 40, 42 CN
La incorporacin de los tratados sobre derechos humanos; art 75 inc. 22 CN
El principio del federalismo; art 1, 5, 121, 124 CN
El principio de descentralizacin; art 75 inc 19, 85, 86, 123 CN.
NOTA: (in extenso de qu dice cada artculo en pg 93 y 94 de libro de Balbn)
2) Los casos ms conflictivos del principio de divisin de poderes.
a) El control judicial sobre los otros poderes del Estado

El control judicial de las leyes: en nuestro control difuso de constitucionalidad cualquier juez
puede declarar en un caso concreto la inconstitucionalidad de una ley. El control de la
constitucionalidad en la Argentina procede de los tribunales judiciales y es difuso, pues cualquiera
de stos puede ejercerlo aunque la Corte Suprema es la ltima y definitiva instancia de revisin
extraordinaria; se inicia a peticin de parte y produce efectos entre ellas. No obstante, en los
ltimos aos el poder judicial y en especial la CSJN ha aceptado que el juez declare de oficio la
inconstitucionalidad de una ley siempre que estn presentes ciertas condiciones (cuando la
violacin sea de tal entidad que justifique la invalidez, cuando la repugnancia con la clusula
constitucional sea manifiesta y la incompatibilidad inconciliable y no exista posibilidad de una
solucin adecuada del juicio por otras razones que las constitucionales comprendidas en la
causa). En sntesis e a) el control judicial slo es procedente en un caso judicial concreto y no en
trminos abstractos; b) el control es posible por peticin de parte o de oficio por el juez, o en su
caso por el fiscal; c) los efectos de la decisin judicial slo comprenden a las partes, es decir, el
fallo tiene alcance relativo y no absoluto.
El control de los actos estatales por los jueces: La Corte en un principio acept el criterio
restrictivo de cuestiones polticas no justiciables (caso Cullen). Luego, la Corte avanz en
nuestro pas en el control de estos actos en tanto lesionen o pudiesen lesionar un derecho
subjetivo y slo en este aspecto. El criterio es simple, todos los actos estatales deben sujetarse al
control de los jueces. El juez no puede juzgar la oportunidad, mrito o conveniencia de los actos
sino su legitimidad, es decir, si el acto respet o no el ordenamiento jurdico. Otra cuestin es si el
juez puede luego de anular el acto dictado por el poder ejecutivo, reemplazarlo por otro. A este
respecto, el juez puede hacer esto, es decir reemplazarlo por otro pues acta simplemente como
un ejecutor de la ley, sin discrecionalidad alguna de su parte.
El control judicial de la discrecin estatal: El juez no puede inmiscuirse en el ncleo
discrecional mnimo compuesto por el mrito, oportunidad o conveniencia de los actos estatales,
trtese de actos legislativos o administrativos, sin perjuicio, del control judicial amplio y sin
restricciones del mbito discrecional.
El control objetivo de legalidad por los jueces: Cabe reconocer efectos absolutos o erga
omnes a las decisiones judiciales cuando el objeto del proceso es la proteccin de los derechos
colectivos, tal como surge del art. 43 CN. El principio de legalidad en trminos objetivos y los
derechos o intereses colectivos, se superponen y entremezclan casi de modo inseparable. La
sentencia judicial es un modo de control indirecto sobre el poder ejecutivo, esto es, el juez slo
controla en caso de que la administracin haya obrado en perjuicio de los derechos del particular.
En este contexto, la Corte ha exigido el planteo de un caso judicial definindose como el planteo
de un derecho subjetivo lesionado por un acto u omisin estatal o de un tercero, de modo
diferenciado del resto. La Constitucin de 1994 dice en el marco del amparo colectivo, podrn
interponer esta accin...el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a
esos fines..., reconociendo un piso amplio de legitimacin con base constitucional en el amparo
de intereses difusos y garantizando el debido acceso a la jurisdiccin en defensa de intereses
colectivos.
b) El caso particular de los actos legislativos del poder ejecutivo: El PE concurre con el Congreso
en el ejercicio de las potestades de regulacin estatal al dictar los decretos reglamentarios de las
leyes, pero con alcance subordinado a la ley. Ms all de esto, con la reforma de 1994, se le
reconoci al PE la potestad de dictar en casos de excepcin, decretos de contenido legislativo con
o sin autorizacin previa del Congreso.
c) El caso de la inaplicabilidad de la ley invlida por parte del ejecutivo: Segn las distintas
posturas, se identifica a quienes admiten que el PE puede abstenerse de aplicar una ley que
considera inconstitucional y quienes no.
d) El caso de las leyes singulares y de las leyes de intromisin en las decisiones de los jueces: El
pcipio bsico es el carcter general y abstracto de las leyes dictadas por el legislador,
correspondiendo su ejecucin, al ejecutivo; dividindose de ese modo la formacin y sancin de la
ley, por un lado y su aplicacin por el otro. El Congreso no obstante puede dictar leyes de alcance

particular sin significar esto un quiebre del principio de divisin de poderes. Otro caso relevante es
el de las leyes que interfieren en el marco de las potestades judiciales por ej: las leyes del
Congreso que modifican el contenido de las sentencias. Se establece que los otros poderes no
pueden modificar las sentencias judiciales, salvo en sus aspectos no esenciales, o en supuestos
de excepcin previstos expresamente en la CN.
Los tribunales administrativos
Un caso tpico de poder estatal en ejercicio de funciones extraas a l, es el del poder ejecutivo en
ejercicio de potestades judiciales. Es el caso de los tribunales administrativos, los cuales son
rganos que integran el poder ejecutivo, y que ejercen funciones materialmente judiciales toda vez
que resuelven conflictos entre partes.
La discusin est en la constitucionalidad o no de dichos tribunales. Por un lado se ha dicho el
principio de divisin de poderes debe ser interpretado con un criterio ms flexible, de forma tal que
permita a cada uno de los poderes ejercer con carcter restrictivo las potestades propias de los
otros poderes, dentro del marco constitucional. Por otro lado, otros intrpretes desarrollaron
razones en contra de los rganos administrativos con facultades jurisdiccionales en nuestro
ordenamiento jurdico como por ejemplo el precepto constitucional que prohbe al poder ejecutivo
el ejercicio de funciones judiciales por lo dispuesto en el art. 95 CN.
No obstante contra esto se han sostenido varios contra argumentos de los cuales el nico que
qued en pie es que si bien la CN prohbe el ejercicio de funciones judiciales con carcter
definitivo al poder ejecutivo, no prohbe el ejercicio previo de esas funciones si luego son
revisables por los jueces, o sea el ejercicio de funciones jurisdiccionales. El sentido de la creacin
de los tribunales administrativos es a) la unidad de criterio de interpretacin o resolucin de
cuestiones complejas o tcnicas; b) la experiencia de los rganos administrativos; c) el excesivo
nmero de controversias que suscita la interpretacin o aplicacin de determinadas normas de
polica y d) la conveniencia de unificar la potestad de ejecutar las normas legislativas con la de
resolver las controversias que nacen de su ejecucin. Por su parte la Corte convalid los
tribunales administrativos siempre que sus decisiones estn sujetas al control judicial y, adems al
control judicial suficiente, como se ha establecido en el caso FERNANDEZ ARIAS. En este caso lo
lmites con respecto al ejercicio de potestades judiciales por parte del poder ejecutivo son: el
control judicial suficiente (es decir, el contorl de los hechos y las pruebas por el juez, y no
solamente el derecho controvertido) y si el interesado pudo optar por la va judicial o
administrativa, a sabiendas de que ese ltimo camino y su resultado no son recurribles
judicialmente. El problema que subyace en esta interpretacin es el alcance del control mnimo o
mximo del juez sobre el acto jurisdiccional del PE. En el fallo FERNANDEZ ARIAS el Tribunal se
inclin por un poder de revisin amplio. Posteriormente en el caso ANGEL ESTRADA el Tribunal
restringi la interpretacin.
NOTA: Paradigma bsico del derecho administrativo: Equilibrio del poder, entendido como el
conjunto de las prerrogativas que persiguen el reconocimiento de derechos, vs. otros derechos.
BOLILLA 2: El concepto de derecho administrativo
El derecho administrativo es parte del derecho pblico y es adems, un conocimiento autnomo
de las otras ramas del derecho. Es importante destacar que por un lado, el d. adm. reconoce
ciertos privilegios a favor del Estado, ya que ste persigue el inters colectivo (ej: las limitaciones
al dominio privado, etc). Por el otro lado, el modelo establece restricciones especiales sobre el
Estado (ej: el rgimen de contrataciones del Estado). Es importante reconocer que el derecho
administrativo tambin comprende un conjunto de derechos y garantas a favor de las personas en
sus vnculos con el Estado. El derecho administrativo estudia el rgimen jurdico de las funciones
administrativas del estado (conjunto de principios y reglas que integran el ordenamiento jurdico y
que regulan las funciones del poder ejecutivo)
En definitiva, el derecho administrativo es tcnicamente un conjunto de principios y reglas sobre el
poder ejecutivo, en virtud de su estructura y de sus fines pblicos propios, y, bsicamente, de las
relaciones de las personas con l. se es el sentido del Derecho Administrativo y el motivo de su
crecimiento como un conocimiento jurdico autnomo.
Notita: El derecho que regula el mbito interno del poder legislativo y del judicial es

complementario, de excepcin o instrumental, y la mayora de las veces, reenva al Derecho

Administrativo.
1) Las funciones estatales administrativas
Las funciones administrativas, son el conjunto de potestades estatales que ejerce el poder
ejecutivo de contenido materialmente ejecutivo, legislativo y judicial. (notita importante: como se
ve ms adelante, cree Balbn en base a esto, que es un concepto subjetivo porque comprende al
sujeto estatal, es decir, al PE y el conjunto de sus competencias y, a su vez, el rgimen jurdico
que regula ese colectivo de potestades). La funcin administrativa es una funcin estatal y que, a
su vez, existen otras dos funciones estatales segn el principio bsico de divisin de poderes,
ellas son: la funcin legislativa y la funcin judicial.
El problema de los poderes reside en establecer qu funciones ejercen y si alguno puede ejercer
ms de uno.
La funcin legislativa consiste en: a) su contenido; un sentido material (ley) y; b) un sentido
orgnico (por el rgano que lo ejerce).
En cuanto a la funcin judicial, el dato es la imparcialidad de quien decide, un tercero ajeno a las
partes en conflicto y la fuerza que se tiene en la decisin; fuerza de cosa juzgada. Se impone
como interpretacin de una norma. Es un tercero independiente que la CN lo plasm en un poder
judicial.
El problema est en la funcin ADMINISTRATIVA, pues es la ms difcil de definir. Se han
desarrollado criterios para establecerla; objetivo, subjetivo, mixto y residual.
Funciones estatales segn criterio objetivo: Este criterio est centrado en el contenido o
materia de las funciones estatales. Aqu no interesa el sujeto, el rgano sino slo el objeto, materia
o contenido. Esto quiere decir que no interesa si interviene el poder ejecutivo, legislativo o judicial,
sino el contenido material de las funciones. En este sentido es posible discernir materialmente
legislacin, administracin y jurisdiccin entre las actividades que desarrolla el Estado. Es
plausible decir que en este contexto la funcin legislativa es aquella actividad estatal que consiste
en el dictado de normas con carcter general, abstracto y obligatorio con el propsito de regular
las conductas de las personas.
(nota: leyes formales son aqullas dictadas por el Congreso de alcance particular y concreto y ley
material es cualquier norma jurdica que establece una regla de derecho).
En cuanto al alcance objetivo del concepto de funcin judicial; la potestad judicial supone
necesariamente un conflicto ante la pretensin de una de las partes y la oposicin de la otra, y su
resolucin por un tercero imparcial e independiente con carcter definitivo. Dicho esto, la funcin
administrativa es la actividad estatal material que satisface de modo directo, concreto y particular
los intereses pblicos, ms las competencias que no estn comprendidas en cualesquiera de los
conceptos objetivos de funcin estatal. En razn del criterio objetivo, el poder ejecutivo ejerce
funciones materialmente legislativas cuando dicta reglamentos, y jurisdiccionales a travs de los
tribunales administrativos. A su vez, el poder legislativo ejerce potestades materiales
administrativas al ejecutar las leyes en su mbito interno, y judiciales cuando sustancia el proceso
de juicio poltico. Por ltimo, el poder judicial desarrolla facultades materiales legislativas al dictar
acordadas sobre su organizacin o rgimen interno, y administrativas cuando ejecuta su
presupuesto en su propio espacio. De modo que, segn este criterio, en el mbito de cada uno de
los poderes coexisten potestades materialmente distintas y diversos regmenes jurdicos.
Cassagne dice que cada rgano ejerce su funcin pero tambin funciones materiales. El judicial
puede ejercer su funcin judicial, pero tambin funciones administrativas.
Las crticas sobre el criterio objetivo son: a) la dificultad para definir el objeto; b) las funciones
administrativas son aquellas funciones estatales, luego de excluido el campo materialmente
judicial y legislativo del poder. Sin embargo, ello no resuelve las dificultades metodolgicas toda

vez que no es simple marcar el terreno del campo judicial y legislativo y, consecuentemente, no es
claro tampoco cul es el alcance del residuo de competencias.
Las funciones estatales segn el criterio subjetivo: Ac se tiene en cuenta el rgano. Se dice
que la funcin es tan ambigua que se define a partir de quin la ejerce, no se prioriza el contenido
(enfoque material), sino orgnico. La funcin estatal, ms all del contenido material, es decir del
objeto, es el conjunto de competencias que ejerce el poder legislativo, ejecutivo o judicial, segn el
caso. As la funcin legislativa es: a) legislar en materia aduanera; b) imponer contribuciones, etc.
La funcin ejecutiva es: a) el ejercicio de la Jefatura de la Nacin y del Gobierno; b) la recaudacin
de las rentas y su inversin, etc. y la funcin judicial comprende a) el conocimiento y decisin de
todas las causas que versen sobre los puntos regidos por la Constitucin, por las leyes de la
nacin y tratados con las naciones extranjeras, etc. En este contexto, es irrelevante el contenido o
materia de que se trate, pues el criterio jurdicamente relevante es quin es el sujeto titular de la
funcin estatal. Por lo tanto, la funcin estatal administrativa es toda actividad desarollada por el
ejecutivo. Parte de la divisin de poderes a nivel que cada rgano ejerce la funcin que le es
propia. La crtica al criterio subjetivo es la heterogeneidad del objeto; as las funciones
comprendidas en el mbito de su objeto son dismiles, esto es, administrativas, legislativas y
judiciales.
Criterio residual: Por descarte, es decir, lo que no es funcin judicial ni legislativa va a ser
administrativa.
Las funciones estatales segn los criterios mixtos. Los conceptos mixtos comprenden
aspectos objetivos y subjetivos; en su expresin ms simple, el concepto mixto sera; en el mbito
del poder ejecutivo el criterio es subjetivo y, con respecto a los poderes legislativo y judicial, el
criterio es objetivo. De modo que el concepto de funcin administrativa comprende el conjunto de
competencias del poder ejecutivo, y slo las potestades materialmente administrativas de los otros
poderes. NOTA: en clase se dijo, el criterio establece que no puede ejercer la funcin legislativa si
es el judicial y viceversa. Si se trata del ejecutivo no puede ejercer ni funcin judicial ni legislativa.
Todos pueden ejercer su funcin propia ms la administracin.
Criterio mixto de Gordillo: Las funciones estatales deben definirse por el objeto, el sujeto y el
rgimen jurdico. Asi, el conjunto de facultades comnmente llamadas de corte administrativo en el
mbito de los poderes legislativo y judicial es considerado as, esencialmente por el rgimen
jurdico aplicable. En efecto, las actividades administrativas que realizan los poderes legislativo y
judicial se rigen por el rgimen jurdico propio de la actividad administrativa del poder ejecutivo. A
su vez, las funciones administrativas legislativas del poder judicial son funcin administrativa
porque este concepto comprende toda la actividad que realizan los rganos judiciales, excluida la
funcin jurisdiccional, que especficamente realizan y adems, no tienen el mismo rgimen
jurdico que las leyes. Finalmente, segn el autor, el poder legislativo no ejerce funciones
judiciales.
Crticas del criterio mixto: El sentido de construir dogmticamente el concepto de funcin estatal
es, describir el rgimen jurdico sobre un objeto homogneo. Entonces, en tanto el concepto mixto
comprende todas las funciones materiales del PE, cabe criticarlo por la heterogeneidad de su
objeto. Otro inconveniente metodolgico es el uso de reglas distintas. No se puede utilizar un
criterio puro en algunos casos, uno mixto en otros, y otros criterios en otros supuestos. El
concepto y sus reglas deben ser uniformes, y los objetos que aprehende deben ser homogneos.
Para Balbn, no existe un concepto (objetivo, subjetivo y mixto) que debamos desentraar como
intrpretes a partir de la naturaleza de las cosas o del mandato convencional, sino que es posible
intentar mltiples definiciones conceptuales sobre las funciones estatales todas ellas igualmente
razonables, siempre que se preserve en virtud del principio de divisin de poderes, el espacio
propio de cada poder estatal, evitando el abuso del poder (respetando a su vez, los derechos y
garantas individuales). Por ello, el hecho de como clasifiquemos las funciones estatales y cul es
el rgimen jurdico aplicable es irrelevante y depende de cara ordenamiento jurdico y de su
interpretacin.

10

El procedimiento como criterio para definir el concepto de funcin estatal.: Cada una de las
funciones estatales (legislativa, administrativa o judicial) y los actos que se dicten en su
consecuencia (ley, acto o sentencia), estn contenidos en un procedimiento especfico. Funcin
legislativa: en este caso el procedimiento es aquel que establece la CN para la formacin y
sancin de las leyes. Funcin administrativa: aqu, el procedimiento es el que prev la ley de
procedimientos administrativos. Funcin judicial: el proceso es el que establece el Cdigo
Procesal respectivo y las normas complementarias. Aqu lo que interesa es el procedimiento para
el dictado del acto estatal, no ya el elemento objetivo, subjetivo o la mixtura entre ambos. Este
criterio repite los mismos inconvenientes interpretativos de los criterios ya expuestos.
El postulado de la homogeneidad del objeto: La construccin dogmtica de un concepto
jurdico es relevante si cumple con dos condiciones, a saber: a) el objeto alcanzado debe ser
homogneo; y b) el rgimen jurdico a aplicar sobre ese objeto de ser uniforme. El nico concepto
que cumple con la premisa de homogeneidad de objeto es el criterio objetivo; sin embargo no
puede, definir satisfactoriamente el contorno del objeto administrativo distinguindolo as de los
otros objetos heterogneos, es decir, el objeto legislativo y judicial. A su vez, se debe utilizar un
criterio uniforme, respetndose este postulado en el marco de los conceptos objetivos y
subjetivos, pero no el criterio mixto. Este ltimo deja dos estndares antitticos, por un lado, los
caracteres de las funciones, y por el otro, el rgimen jurdico que, en verdad, es consecuencia de
aqul.
Las funciones estatales administrativas. Alcance y consecuencias jurdicas. El carcter
instrumental
El axioma del cual se parte es que el Derecho Administrativo regula la funcin administrativa y, a
su vez, las otras funciones estatales estn regidas por otras ramas del derecho, parlamentario y
judicial, aunque en cualquier caso deben respetarse los principios, derechos y garantas que
establece el marco constitucional y, en especial, el sistema democrtico. As, el derecho
parlamentario rige la funcin legislativa y el derecho judicial reglamenta la funcin judicial. Cabe
resaltar que el derecho parlamentario y judicial comnmente, en los aspectos materialmente
administrativos, se remiten al Dcho Administrativo toda vez que es la rama ms especializada
sobre esos aspectos materiales, pero no se aplica directamente sino por reenvo de los regmenes
jurdicos especficos (parlamentario o judicial).
Entre los criterios ya mencionados, el que se sigue es la utilidad, el ms til y simple entre ellos. El
criterio subjetivo es el ms simple entre los mencionados porque es ms fcil delimitar el poder
estatal orgnicamente, es decir el rgano o poder (poder legislativo, ejecutivo o judicial) que el
concepto material de la funcin estatal (funcin legislativa, ejecutiva y judicial) Siguiendo este
criterio basta con definir el contorno del sujeto, con prescindencia del concepto material de sus
funciones. Ahora bien, el criterio subjetivo plante a partir de la reforma del 94 ciertas cuestiones
interpretativas. Las funciones que ejerce el Presidente, los entes estatales y los rganos
administrativos, son claramente de orden administrativo y estn regidas por el Derecho
Administrativo. El conflicto interpretativo en el marco de este criterio nace con la incorporacin de
los nuevos rganos constitucionales (Consejo de la Magistratura, El jurado de enjuiciamiento,
Auditora General de la Nacin, el defensor del pueblo y el ministerio pblico) pues sera cuestin
de establecer en cul de los tres mbitos subjetivos se ubican estos rganos constitucionales. As,
el Consejo de la Magistratura y el Jury de enjuiciamiento integran el poder judicial; la AGN y el
Defensor del pueblo son parte del Congreso y el Ministerio Pblico es un rgano extra poder
asimilable al poder judicial. El consejo de la magistratura es un poder bicfalo cuyas cabezas son
por un lado la Corte Suprema, y por el otro el propio consejo. (ste ltimo ejerce las funciones
previstas en el art 114 CN y es un rgano propio del poder judicial con lo cual cualquier acto
dictado por el mismo ser regido por el derecho judicial)
El criterio objetivo es mucho ms complejo toda vez que existen zonas materiales superpuestas
entre los poderes estatales dificultando la delimitacin del contorno material de cada una de las
funciones estatales. Por otro lado es quizs en principio, el criterio ms razonable porque en los
hechos, cada uno de los poderes no slo ejerce su funcin especfica sino tambin otras
funciones. El problema est en que hay zonas con contenido confuso sobre cul es el rgimen a

11

aplicar ante el caso concreto. El criterio mixto adolece de los mismos problemas en cuanto a su
interpretacin.
El criterio seguido por el legislador
Para Balbn, el criterio ms razonable puede ser cualquiera siempre que cumpla con los siguientes
recaudos: a) el hecho de que el punto de partida, esto es, las premisas, revistan carcter
verdadero y no contradictorio; y que b) el razonamiento posterior respete las reglas de la lgica.
En este contexto, para este autor, el criterio subjetivo cumple con los recaudos previstos y es el
concepto que alcanza mejores resultados, ms prcticos y simples que el resto. No obstante, le da
ciertos matices propios, un ncleo central que ejerce cada poder, pero dice que va a haber otras
funciones concurrentes o que estn en la periferia de esas esenciales. Funciones judiciales en el
legislativo sera el juicio poltico por mal desempeo de sus funciones.
En nuestro pas, se establece que el Estado slo ejerce tres funciones y ellas son la legislativa,
administrativa y judicial; en este marco el convencional constituyente distribuy las funciones
materiales entre los tres poderes, pero la CN no atribuy el conjunto de competencias
materialmente administrativas, legislativas o judiciales por separado en el mbito propio de cada
uno de los poderes, sino que el convencional asign las potestades materiales entre los tres
poderes estatales de modo indistinto. Podemos concluir entonces, que el texto constitucional
permite cualquier definicin conceptual, (objetiva, subjetiva o mixta) porque simplemente describe
cules son los poderes del estado y cules son las competencias de cada uno de ellos, nada dice
sobre el rgimen jurdico aplicable. El legislador sigui un criterio subjetivo para el caso del
rgimen de procedimientos administrativos y el rgimen del personal estatal; en cuanto al rgimen
de contrataciones estatales si bien establece un concepto objetivo, queda desvirtuado por las
normas dictadas por el judicial. El legislador puede adoptar un criterio objetivo o mixto tal como
ocurre en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires (aqu el legislador extendi el campo de
aplicacin de la ley de procedimientos al poder legislativo y judicial en ejercicio de funcin
administrativa; el concepto es claramente mixto, subjetivo respecto del PE y objetivo en relacin a
los otros poderes).
El ejercicio de facultades materialmente judiciales por el PE. El tribunal fiscal es un rgano
administrativo no judicial, sin embargo emite funcin jurisdiccional. En este terreno el caso ms
famoso es el de FERNNDEZ ARIAS C/ POGGIO; aqu la Corte acept el criterio subjetivo
porque reconoci que los actos materialmente judiciales dictados por el PE estn regidos por el
derecho administrativo y por otra parte estableci que el sistema debe prever un control judicial
amplio.
CASO FERNNDEZ ARIAS: Hechos: El actor reclam el desalojo de un predio rural de su
propiedad ante la Cmara Regional de Trenque Lauquen en virtud de dos leyes 13.246 y 13.987.
(La primera dispone que el PE organizar tribunales administrativos (cmaras regionales y una
central) y la segunda ley dispone que las cmaras regionales tendrn competencia exclusiva en la
decisin de todas las cuestiones que se susciten entre arrendadores y arrendatarios, con motivo
de los respectivos contratos de arrendamiento y/o aparceras y de las leyes que los rigen.
La Cmara Regional, ante el planteo del propietario, orden el desalojo del predio y luego, la
Cmara Central confirm la decisin. Ante esto, el demandado, Poggio, interpuso recurso
extraordinario ante la CSJN contra la decisin del tribunal administrativo (Cmara regional y
central) que formaban parte del Ministerio de Agricultura del PE.
La Corte en su voto mayoritario, sostuvo que las cmaras paritarias son rganos administrativos
que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional, es decir se le reconoce potestades materialmente
judiciales al PE pero siempre con ciertos lmites, de modo que no es razonable que el legislador
otorgue potestades jurisdiccionales con carcter incondicional al ejecutivo. El pronunciamiento
jurisdiccional de los rganos administrativos debe estar sujeto al control judicial suficiente. Segn
el criterio del tribunal, el carcter, suficiente o insuficiente del control no depende de reglas
generales sino que es ms o menos extenso segn las modalidades de cada situacin jurdica.
Esas modalidades son a) la naturaleza del derecho individual; b) la magnitud de los intereses

12

pblicos comprometidos; c) la complejidad de la organizacin administrativa; d) la mayor o menor

descentralizacin del tribunal administrativo.
Ahora bien, en el presente caso el particular slo poda interponer el recurso extraordinario ante la
CSJN en los trminos del art. 14 de la ley 48, es decir debatir el derecho aplicable al caso y no las
cuestiones probatorias y de hecho. El tribunal en ese contexto, fij el siguiente criterio: el control
judicial es suficiente si cumple con dos requisitos mnimos: a) Reconocimiento a los litigantes del
derecho a interponer un recurso ante los jueces ordinarios y; b) imposibilidad de los tribunales
administrativos de dictar resoluciones definitivas sobre los hechos, la prueba y el derecho
controvertido, es decir, que el control judicial suficiente significa una instancia judicial plena con
debate de hecho y de derecho y el recurso extraordinario no cumple con esa exigencia. Ante esto,
se declara la inconstitucionalidad de las cmaras en cuestin.
La minora da un fundamento distinto al de la mayora, pues dice que los tribunales administrativos
son inconstitucionales porque no pueden dirimir controversias de ningn tipo.
Para Gordillo la existencia de tribunales administrativos es inconstitucional porque dice que slo
puede ejercer funcin administrativa el PE pues la CN establece que el PE no puede arrogarse
funciones del PJ.
Fallo NGEL ESTRADA: En este caso, (ms actual que el antes mencionado, del ao 2005) la
Corte retoma la decisin de Fernndez Arias, pues se establece que el reconocimiento de
facultades judiciales por los rganos de la Administracin debe hacerse con carcter restrictivo,
por aplicacin del art. 18 y 109 de CN, que garantizan el derecho de defensa en juicio de las
personas y la prohibicin del presidente de ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento
de causas pendientes o restablecer causas fenecidas.
Hechos: La sociedad comercial ngel Estrada y Ca reclam la reparacin de los daos
causados por el suministro deficiente del servicio de energa elctrica (hubo un corte de luz y pide
reconocimiento de estos daos contra EDESUR; la empresa concesionaria) ante el Ente Nacional
Regulador de Energa Elctrica. Sin embargo el ente rechaz el planteo, estableciendo que ste
no tiene jurisdiccin para reconocer cuestiones patrimoniales.
As las cosas, el actor interpuso recurso directo contra la resolucin del ente ante la Cmara de
Apelaciones. Este tribunal sostuvo que el ente, es competente para resolver el conflicto suscitado
entre las partes, esto es, el reclamo de daos y perjuicios. Ante eso, la Secretara de Energa de la
Nacin, disconforme con la decisin, interpone recurso extraordinario por entender que el ente
regulador puede determinar el incumplimiento contractual de las empresas e imponer
consecuentemente las sanciones respectivas, pero en ningn caso puede expedirse sobre el
reclamo de daos y perjuicios porque ello es un tema propio del Dcho Privado, y por tanto,
reservado al conocimiento de los jueces.
Segn la CSJN, el PE puede ejercer funciones judiciales siempre que a) el rgano haya sido
creado por ley; b) ste rena caracteres de imparcialidad e independencia; c) el objetivo
econmico y poltico tenido en cuenta por el legislador para crearlo sea razonable; d) las
decisiones del rgano estn sujetas a un control judicial suficiente y amplio.
La Corte (recurriendo a la doctrina de la CS de EEUU) estableci que las potestades
jurisdiccionales de los entes deben interpretarse con un criterio restrictivo limitndose en el caso
del ENRE a aquellas cuestiones que tengan relacin directa con el ncleo esencial del rgimen
del servicio de electricidad, esto es el correcto funcionamiento de ese servicio. Con lo cual, admite
el recurso y establece que la reparacin de daos y perjuicios no es competencia del ente
regulador.
Para Balbn, el ejecutivo puede ejercer potestades jurisdiccionales siempre, claro que el poder
judicial controle luego con amplitud; es decir, el juez debe controlar los hechos y los elementos
probatorios y, en igual sentido, las partes pueden incorporar nuevos hechos y medios probatorios
ante el juez competente. No comparte la postura de la Corte en el caso mencionado toda vez que

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el alcance de las competencias de carcter jurisdiccional del ente debe ser interpretado de
acuerdo con los principios y reglas de las competencias propias de los rganos estatales.
Considera que el desarrollo argumental de la Corte, claramente restrictivo es razonable en el
modelo norteamericano, pero no en nuestro pas.
Puede concluirse primeramente, que los tribunales y la Corte aceptan que el principio de divisin
de poderes es flexible, de modo que cualquier de los poderes ejerce, en parte, potestades
materiales propias de los otros, con lmites. En segundo lugar, la Corte sigue un criterio subjetivo
en el mbito del ejecutivo, de modo que las potestades administrativas, legislativas y judiciales del
ejecutivo se rigen por las normas propias del Derecho Administrativo, sin perjuicio de su revisin
judicial. En tercer lugar, en el mbito del poder judicial el criterio que se sigue no es claro. No
obstante, se considera que el tribunal reconoce mayoritariamente que las potestades
administrativas de aqul se rigen por sus propias normas y no por el Derecho Administrativo. El
aspecto ms conflictivo es el de la revisin judicial. En general la Corte no acepta la revisin de los
actos disciplinarios y si de los otros actos materialmente administrativos. En cuanto a las
potestades legislativas del judicial, en ciertos casos el tribunal aplic las normas del Derecho
Administrativo, siguiendo un criterio mixto. Finalmente, con respecto al rgimen jurdico aplicable
al mbito de las funciones materialmente administrativas o legislativas del poder judicial, los
jueces han aplicado normas propias del poder judicial y no as, en principio, Derecho
Administrativo, salvo, en los casos de los actos materialmente legislativos. En relacin al control
judicial de los actos, los jueces son restrictivos, sobre todo en el supuesto de los actos
sancionadores, no as respecto de los otros actos administrativos del poder judicial.
Notita: En clase se dijo que el PE no tiene funcin materialmente judicial y en cuanto a la funcin
materialmente legislativa segn Cassagne el dictado de reglamentos es slo legislativo, para otros
es funcin administrativa.
Los reglamentos delegados y de necesidad y urgencia son dictados por el PE pero la CN les da
algo especial porque tienen jerarqua de ley, por eso son excepcionales. Estara ejerciendo una
funcin materialmente legislativa como excepcin.
El Derecho administrativo se relaciona con varias ramas del derecho sobre todo derecho
constitucional pues dicen que es la constitucin en la prctica: arts. 75, 99 y 109 en adelante. En
lo orgnico, la CN determina la funcin del PE. Este poder es bicfalo segn Balbn, compuesto
por el Presidente y el Jefe de Gabinete; ste ltimo ejerce la gestin de la funcin administrativa.
El Presidente por su parte, tiene la titularidad de la funcin administrativa. Con el art. 100 CN se
ve que el jefe de gabinete tiene por excelencia el poder administrativo.
Otras relaciones con el derecho constitucional: Determinados rganos pblicos: defensor del
pueblo y AGN. Se basa en Alberdi y tiene semejanza con la CN de USA en sentido de funcin
tripartita de poderes y el PE es controlado por el PJ. Se diferencia del sistema francs en el cual el
control de la administracin est en cabeza del consejo del Estado Francs y de la funcin
contencioso administrativo (vendra a ser el verdadero tribunal administrativo). Cuando se crea el
tribunal de conflictos, el consejo comienza a controlar la administracin. El contencioso
administrativo en nuestro pas es judicial, no como en el rgimen europeo. (Francs).
El derecho administrativo ntimamente ligado con el derecho tributario y existe una amplia relacin
con el derecho civil puesto que lo dispuesto por el art. 1198 del CC (que habla de los contratos
civiles), es aplicable de igual manera a los contratos administrativos, y por la ley 24240 (ley de
defensa del consumidor) la cual ha modificado algunos procedimientos administrativos;
volvindose mucho ms protectora con el particular.
ADMINISTRATIVO BOLILLA 3: LOS CARACTERES DEL DER. ADM.
La relevancia del derecho constitucional en el ambito de nuestra materia.
En nuestro pas, toda vez que el Der. Constitucional pasa, el derecho administrativo tambin. El
derecho administrativo, al igual que cualquier otra rama del derecho, es un desarrollo de la CN y,

14

consecuentemente, debe respetar sus principios, reglas e instituciones.

La CN es el instrumento jurdico de mayor jerarqua y respetado por todos; sin embargo, durante
varios periodos histricos el texto constitucional fue derogado o suspendido por Estatutos dictados
por gobiernos militares. Quizs por estas razones el derecho administrativo creci casi con el
menosprecio de parte del derecho constitucional. Ejemplo de ello es el de los principios generales
del derecho publico que nacen de la constitucin; otro, el rgimen de organizacin estatal cuyos
pilares estn regulados en el propio texto de la CN. Recin en el ao 1994 se llevo a cabo una
profunda reforma constitucional que perfilo y creo las bases, de un nuevo derecho administrativo
sobre pilares mas democrticos y participativos.
El derecho constitucional es fundamental en la materia porque el derecho administrativo tiene su
insercin en aquel y, adems, el propio texto constitucional contiene principios e instituciones
propias del derecho administrativo. Como por ejemplo: funciones estatales; fuentes del derecho
administrativo; organizacin administrativa; control estatal; y responsabilidad estatal.
A su vez, el texto constitucional tambin prev principios bsicos del derecho administrativo, entre
ellos: el principio de divisin de poderes, legalidad y reserva legal; el modelo democrtico; el
principio de autonoma individual e igualdad; etc.
El equilibrio entre los privilegios estatales y los derechos de las personas.
Uno de los caracteres del derecho administrativo es, por un lado, el alcance de los privilegios o
prerrogativas estatales y, por el otro, el contenido de los derechos de los individuos; y como
conclusin de ambos el equilibrio entre el poder estatal y los derechos de las personas.
El Estado en el marco del ordenamiento jurdico no esta en el mismo nivel de paridad que los
individuos porque goza de ciertos privilegios. Por ejemplo, el acto administrativo, a diferencia del
acto propio del derecho privado, el Estado lo puede hacer cumplir por la fuerza, aun contra la
voluntad del particular, y sin intervencin judicial.
Estos privilegios del Estado deben interpretarse con criterio restrictivo. A su vez, el derecho
persigue el equilibrio entre estos privilegios estatales y los derechos de las personas con la
incorporacin de principios y garantas de corte individual, social y colectivo.
El ordenamiento jurdico tambin impone ciertas limitaciones al Estado, por caso, el cumplimiento
de recaudos y procedimientos especiales para el dictado de sus actos, disposicin de recursos
publico, o celebracin de contratos con terceros, por ejemplo el Estado debe contratar en principio
mediante el proceso de licitacin.
En cuanto a las garantas de los individuos, son bsicamente el debido proceso adjetivo en el
marco del procedimiento administrativo; y el acceso al poder judicial y control de los actos
estatales. Es decir, el derecho de defensa con el objeto de proteger y resguardar sus derechos, y
obtener as el equilibrio real entre estos y el poder estatal.
El derecho administrativo como derecho autnomo. La relacin entre el derecho
administrativo y otras ramas del derecho.
Si bien el derecho administrativo nacin con un conjunto de reglas especiales y de excepcin del
derecho civil, en este proceso histrico y jurdico, existe un punto de inflexin en que el derecho
administrativo rompe ese vinculo con el derecho civil y se rige por sus propios principios que le
permiten vertebrar las reglas propias de su conocimiento. A partir del siglo XX el derecho
administrativo se apoya en el derecho constitucional y con principios propios. En este contexto es
posible decir que este derecho es autnomo y separado e independiente del derecho civil.
Sin perjuicio de que las ramas del derecho son autnomas, conforman un solo ordenamiento en
trminos de unidad coherente y se relacionan entre si. En este contexto, el derecho administrativo
se cruza especialmente con el derecho penal en el mbito especifico de las sanciones
administrativas; y con el derecho laboral en el marco de las relaciones con sus agentes.
Con respecto al derecho penal, ste es aplicable en el mbito del derecho administrativo en dos
niveles. Por un lado, los principios de aqul informan todo el rgimen del derecho administrativo
sancionador; por el otro, recurrimos al derecho penal en el caso no previsto y por via analgica, es
decir, ante una indeterminacin especifica por medio del instituto de la aplicacin analgica y no
directa o subsidiaria. Por ejemplo, el principio de ley penal previa al hecho del proceso, inocencia
y culpabilidad, entre otros.

15

En cuanto a la relacin con el derecho laboral, se aplican, por caso, disposiciones de la LCT en
ciertas areas de la administracin publica nacional. No se trata de la aplicacin analgica, sino
directamente de la inclusin de las normas del derecho privado en el campo del derecho
administrativo.
El derecho administrativo como derecho local.
La CN establece un rgimen federal de reparto territorial de competencias entre el Estado centro y
los Estados provinciales. Estos delegaron en aquel las competencias expresas, implcitas y
residuales que prev el texto constitucional y, a su vez, conservaron el poder no delegado en el
Estado federal.
As, del texto de los arts. 75, 99, 100 no surge que las Provincias hayan transferido, en principio,
en el Estado nacional el dictado de las normas del derecho administrativo, como s ocurre con el
derecho civil. De esta forma los Estados provinciales conservan ese poder no delegado. De modo
que las provincias dictan las normas sobre las materias propias del derecho administrativo en su
mbito territorial. As cada provincia regula el empleo publico, la organizacin estatal, la
administracin financiera del estado, los procedimientos administrativos, las contrataciones
estatales, la responsabilidad del estado, y el proceso contencioso administrativo. Adems las
provincias dictan sus propias constituciones y se dan sus propias instituciones, de modo que si las
Provincias dictan sus constituciones y dicen cuales son sus instituciones entonces deben dictar las
normas respectivas, es decir, el rgimen de las funciones estatales administrativas Derecho
Administrativo local -.
El derecho administrativo es un derecho esencialmente local, es decir provincial, sin perjuicio de
las competencias que el propio texto constitucional reconoce a los Municipios y que, a su vez, los
propios Estados provinciales transfieren a aquellos mediante las normas locales. Sin perjuicio de
ello, se ha trasladado de modo directo o indirecto, competencias de derecho administrativo al
Gobierno federal en el marco de su mbito material e institucional.
En sntesis las provincias regulan el empleo publico provincial y, a su vez, el estado nacional es
competente para dictar las normas sobre el empleo publico nacional. En caso de conflicto, las
normas sobre empelo publico provincial prevalecen por sobre las disposiciones relativas al empleo
publico nacional si el estado provincial no excede el objeto material propio de su regulacin y
aplicacin. En tal sentido, el estado nacional no puede regular el rgimen de empleo publico
provincial, por caso, el sistema de ingreso, ascenso o egreso de los agentes pblicos provinciales,
y tampoco puede aplicar ese rgimen.
El derecho administrativo como instrumento jurdico necesario de ejecucin de polticas
publicas. Su relacin con la historia poltica e institucional del pas.
El derecho administrativo comprende dos aspectos; por un lado, el detalle de polticas publicas
con alcance complementario del texto constitucional y de la ley y, por otro, la ejecucin de tales
polticas. Es, en definitiva, el instrumento jurdico del estado para el cumplimiento de sus
cometidos.
A partir de 1940 el Estado creo instrumentos tales como el rgimen de las empresas del estado y
las sociedades de economa mixta. En la dcada de los 90, el estado inicio un proceso inverso de
privatizacin de los sectores hasta entonces estatales y de fuerte desregulacin de diversos
mbitos econmicos y, para ello, incorporo dos instrumentos propios del derecho administrativo.
Por un lado, el modelo de privatizaciones y, por el otro, el rgimen de desregulacin. Estos
ejemplos permiten sostener que el derecho administrativo acompao el proceso poltico e
institucional del pas. El derecho administrativo es un derecho profundamente dinamico y
cambiante que esta ubicado entre la ley y la realidad y las respuestas inmediatas del poder
poltico ante las necesidades polticas, sociales y econmicas.
La interpretacin de la ley administrativa. Lagunas y ambigedades. Aplicacin directa,
subsidiaria o analgica del Derecho privado ante el caso administrativo no previsto. La
integracin entre el Derecho Administrativo y el Derecho privado. Contradicciones
normativas: principio de ley superior, especial y posterior.
Es necesario diferenciar entre los siguientes supuestos: a) por un lado, el caso de las

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contradicciones del sistema jurdico, es decir, cuando existen normas sobre iguales circunstancias
fcticas, pero con consecuentes opuestos; y, por el otro, b) el caso de las lagunas, vaguedades y
ambigedades del derecho, entre ellas el caso no previsto en el marco del derecho administrativo.
En el primer caso es necesario recurrir a las reglas de ley superior, ley anterior y ley especial. As
el criterio de superioridad desplaza al de inferioridad; el de posterioridad al de anterioridad; y el
especialidad al de generalidad. En caso de conflicto entre una ley y un decreto, debe aplicarse la
ley por sobre el decreto porque es una norma de rango superior que prevalece sobre el decreto
que s inferior. Si el conflicto esta planteado entre dos leyes, la ley posterior prevalece por sobre la
ley anterior porque es razonable deducir que la decisin del legislador de regular el mismo objeto
de otro modo distinto, es novedoso y desplaza al rgimen anterior. Cuando el conflicto es entre
una norma superior y anterior con otra inferior y posterior, el criterio de superioridad desplaza la
regla de la temporalidad. Lo mismo sucede si el conflicto es entre normas superiores y generales y
otras inferiores y especiales, debe aplicarse la norma superior. El criterio de superioridad
prevalece sobre los otros dos.
En el segundo caso, es necesario utilizar otras herramientas, por caso, la aplicacin de los
principios generales o de normas especificas de modo directo supletorio o analgico. En principio,
es necesario recurrir a otras disposiciones de derecho administrativo y, luego, otras ramas del
derecho publico; y si aun la cuestin fuese dudosa, entonces debe resolverse por otras ramas del
derecho, en particular, el derecho civil. Por ejemplo, el CC en el art. 2340 establece cuales son los
bienes de dominio publico estatal y cual es su rgimen jurdico bsico. En tal caso, tratndose de
normas del Derecho publico, incorporadas en el marco del CC, solo cabe aplicarlas sin mas
vueltas ya que esas disposiciones son mandatos propios del derechos administrativo en un cuerpo
normativo extrao.
En cuando a cmo debe resolver el caso no previsto en el marco del derecho administrativo, en
primer lugar, los jueces no podrn dejar de juzgar bajo pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de las leyes. El interprete debe obligatoriamente salvar las indeterminaciones de la
ley, y lograr una construccin lgica, coherente y con apoyo jurdico que resuelva el conflicto
planteado.
En segundo lugar, el interprete ante el caso administrativo no previsto, tiene dos caminos, por un
lado, recurrir a las leyes anlogas en el marco del derecho publico; luego, invocar los principios
generales del derecho administrativo; y, por ultimo, las leyes anlogas en el derecho publico. Por
el otro, los pasos son los siguientes: a) las leyes anlogas en el derecho publico; b9 las leyes
anlogas del derecho civil; y c) los principios generales del derecho administrativo. Este es el
camino correcto, es decir, aplicar las leyes anlogas propias o ajenas y, slo luego, los principios
generales.
Con respecto a cmo se deben aplicar las normas del derecho privado ante un caso de derecho
publico no previsto, es posible avanzar sobre dos caminos: uno es aplicar de modo subsidiario la
solucin que prev el derecho privado y, el otro, es hacerlo de modo anlogo. La aplicacin de la
analoga procede porque es una tcnica o principio implcito en cualquier ordenamiento jurdico
general con el objeto de llenar las lagunas o salvar las imprecisiones existentes y, adems, el CC
reconoce expresamente la tcnica de la analoga como parte general del derecho y no solo del
derecho civil.
Esta tcnica debe guardar siempre semejanza entre los casos, es decir, el caso previsto y el no
previsto; y la norma a aplicar debe ser la regla mas especifica en el marco del ordenamiento
jurdico que desplace cualquier otro precepto.
En el marco del derecho publico es posible aplicar la tcnica de la analoga de primer o segundo
grado, con el objeto de salvar las indeterminaciones. La analoga de primer grado nace en el art.
16 del CC, y la analoga de segundo grado es una herramienta implcita en el ordenamiento
jurdico que supone:
a) Primero, descubrir las semejanzas en razn de sus propiedades o caracteres mas
relevantes entre el caso no previsto que debemos resolver y el caso si previsto en las
normas del derecho privado.
b) Segundo, adaptar la solucin del caso previsto en el marco del derecho privado segn los
principios propios del derecho publico.

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c) Tercero, analizar si la solucin respeta las razones y fines que persigui el legislador y si,
adems, la solucin del caso es justa.
d) Cuarto, una vez superado lo anterior aplicar la norma ya adaptada al caso para su
resolucin.
En caso de indeterminaciones normativas (lagunas y vaguedades), del derecho administrativo se
deben seguir los siguientes pasos:
1) Aplicar por via analgica otras normas del derecho administrativo.
2) En caso de que no se pueda superar esa indeterminacin se debe recurrir por via
analgica, a las normas del derecho privado.
3) Si el caso administrativo no previsto no puede resolverse con esas herramientas, es
necesario acudir a los principios generales del derecho administrativo y del derecho en
general.
La practica administrativa y su disociacin con el derecho administrativo vigente.
El derecho administrativo y la practica institucional rara vez coinciden. El Estado habitualmente no
cumple y no hace cumplir la ley, pero en otros casos y en iguales circunstancias aplica las normas
con absoluto rigor. Es decir, nadie cumple la ley y el Estado no se ocupa de hacerla cumplir; sin
embargo, a veces el Estado hace cumplir la ley creando as una situacin de desigualdad y
discriminacin entre las personas.
a) Las contrataciones del Estado.
El decreto 1023/2001 establece el rgimen de contrataciones de la administracin publica nacional
respecto de bienes, servicios y obras publicas; y en particular la licitacin publica como proceso de
seleccin del contratista. As, este decreto y su reglamentario (436/2000), solo prevn el proceso
directo de seleccin del particular en casos de excepcin y no como principio. Sin embargo en los
aos 2003, 2004 y 2005 entre el 70 y el 80% de las contrataciones del estado se hicieron por el
proceso de contratacin directa, y solo el 30% restante por licitacin o concurso, publico o privado.
Analizando el objeto por el monto y no por la cantidad de operaciones, entre el 35 y50% del total
es propio del rgimen de contrataciones directas.
b) Las cuentas de inversin del presupuesto.
La cuenta de inversin es el documento elaborado por la Contaduria General de la Nacion donde
se exponen los estados que reflejan la ejecucin de recursos y gastos del presupuesto nacional
durante el ejercicio anual. Sin embargo, previo a la elevacin de la cuenta anual de inversin, la
CGN deber elevarla a la Auditoria General de la Nacion para que dictamina al respecto.
Por ultimo, el Congreso debe aprobar o desechar la cuenta de inversin. Esto implica que una vez
elaborado el documento el poder ejecutivo, antes del 30 de junio, debe elevarlo al Congreso para
su expreso tratamiento.
La profusin (abundancia) de normas y el estado de confusin.
Este fenmeno de desarrollo excesivo de normas no cubre de igual modo las distintas ramas del
derecho. En tal sentido. Eel derecho administrativo es mas emblemtico por su crecimiento
desordenado e incontenible que, por ej, el derecho civil.
En general, las nuevas normas no aclaran cual es el cuadro normativo, de modo que unas normas
se suman sobre otras y as indefinidamente, sin despejar cuales estn vigentes y cuales no.
Quizs la regla mas clara y eficaz sea el principio de jerarqua entre las normas. Sin embargo,
ciertos rganos del estado ejercen competencias especificas en cuyo caso el conflicto no puede
resolverse con el principio de jerarqua sino por el estndar de competencia en razn de las
materias. Por ej, en el caso del BCRA, aqu el propio Congreso delego potestades legislativas en
l.
Por otro lado, es necesario revisar si existen delegaciones de competencias entre rganos;
revocacin de delegaciones; sustituciones; o avocaciones del superior respecto de las potestades
inferiores. En ciertos casos el dilema puede resolverse por los criterios de concurrencia entre
normas.
Una de las cuestiones mas complejas en el sistema jurdico es el de las derogaciones implcitas.

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Es comn, por ej, que el legislador, el ejecutivo o el rgano competente establezcan en el texto de
las normas derogar cualquier disposicin que contradiga el presente rgimen. De esto derivan
graves consecuencias:
a) El desconocimiento e incumplimiento de las normas;
b) La aplicacin de las normas por el estado de modo discrecional o arbitrario;
c) La aprobacin de normas con la incorporacin de intereses corporativos, sectoriales o
individuales de modo poco transparente, sin conocimiento y sin discusin;
d) La falta de certeza y previsin, entre otros.
Por ultimo, es necesario revisar el lenguaje jurdico ya que si bien es cierto que los conceptos
tcnicas ayudan a simplificar el discurso y comprender con mas claridad, ste no puede disociarse
del sentido comn y del lenguaje ordinario. El derecho y su lenguaje deben ser simples. En tal
sentido, se creo el Manual de Tecnica Legislativa, en el que los diferentes apartados contienen
clausulas sobre la estructura-sistemtica de las disposiciones normativas, el lenguaje normativo,
la estructura de los textos normativos, referencias y modificaciones.
El desafio del derecho administrativo actual.
El derecho administrativo debe incorporar nuevos principios o conceptos jurdicos con el propsito
de satisfacer el inters colectivo y garantizar as los derechos de las personas en un marco social,
poltico y econmico propio de las sociedades posmodernas. Los derechos colectivos y los
mecanismos de participacin en el Estado son instrumentos utiles y necesarios para ello.
As, el convencional constituyente, en el proceso de reforma constitucional de 1994, introdujo los
nuevos derechos. Nuestro ordenamiento reconoce los derechos individuales clsicos, los
derechos sociales y los nuevos derechos.
El inters del convencional es crear un modelo de mayor satisfaccin y proteccin de los intereses
de los individuos, y adems, solo es posible preservar el derecho individual o social de un modo
colectivo, incorporando esos nuevos derechos. Los instrumentos para alcanzar ese objetivo son:
a) la creacin de nuevas garantas de goce y proteccin de esos derechos, por ej, el amparo
colectivo; b) el reconocimiento de los nuevos colectivos; y c) la participacin de los individuos en el
ejecutivo, por caso, la participacin en el procedimiento de elaboracin de normas; el acceso a la
informacin publica y las audiencias publicas.
Por otra parte el Estado, debe incorporar otros principios, entre ellos, el de transparencia y el de
eficacia en el ejercicio de las funciones. El primero esta vinculado con:
- El criterio de objetividad, de modo que el poder ejecutivo debe decidir segn los hechos y
el marco jurdico, y con un criterio igualitario.
- El postulado de imparcialidad toda vez que el agente publico debe actuar segn criterios
objetivos y no mediante preferencias o favores; y
- Las reglas de certeza y previsin de las conductas estatales.
Los principios de eficacia y eficiencia estn relacionados con dos cuestiones:
- La racionalizacin de los medios utilizados; y
- El cumplimiento de los fines propuestos, pero en ningn caso con la obtencin de mayores
beneficios para el Estado.
La participacin de las personas en la Administracion publica. Principio y tcnicas.- Existen
distintas tcnicas de participacin de los individuos en el Estado y, en particular, en el ejecutivo.
1) La participacin de personas a travs de tcnicas de negociacin con el Estado; as, el
caso de comisiones paritarias en el sector publico es un ejemplo.
2) La participacin de las personas en las decisiones estatales, por ej, el gobierno
universitario integrado por representantes de los distintos claustros; y el rgano de
direccin de los entes de regulacin de los servicios pblicos privatizados con participacin
de las asociaciones de usuarios y consumidores. En este caso existe una intervencin
organica y no instrumental o de procedimiento.
3) La participacin de las personas en los rganos de control de las policitas y decisiones
estatales.

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4) La participacin de las personas, con carcter consultivo, en el proceso de toma de

decisiones estatales. Esta es la tcnica mas habitual de participacin de los particulares en
la Administracion Publica. La ley sobre medio ambiente dice que toda persona tiene
derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservacin
y proteccin del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance
general. Otro ejemplo es la ley sobre sistemas de gestin, administracin financiera y
control del sector publico de la ciudad que dice que el presupuesto de la Ciudad de Buenos
Aires, tiene carcter participativo, el cual se garantiza mediante la consulta a la poblacin
en el proceso de elaboracin y seguimiento.
El punto mas relevante es el modo de participacin, en trminos individuales o colectivos. Muchas
veces los espacios de participacin de los particulares en las decisiones estatales son cooptados
por intereses sectoriales. Por ello es necesario que exista un contrapeso no solo mediante la
participacin individual de otros, sino tambin con participacin colectiva para contrarrestar esos
intereses que tambin ejercen presin sobre el estado. La participacin colectiva es un modo de
participacin plural de muchos individuos que quizs no participaran por separado, pero si lo
hacen de un modo colectivo o grupal.
El decreto 1172 sobre acceso a la informacin publica contiene varios instrumentos de
participacin en el proceso de toma de decisiones estatales:
a) El reglamento general de audiencias publicas. Habilita a la ciudadana un espacio
institucional para que todo aquel que pueda verse afectado o tenga un inters particular o
general, exprese su opinin, y se rige por los principios de igualdad, publicidad, oralidad,
informalidad y gratuidad. Toda persona fsica o jurdica, publica o privada, puede solicitar
una audiencia publica ante la autoridad competente.
b) El reglamento para la publicidad de la gestin de intereses. Gestin de intereses es toda
actividad desarrollada por personas fsicas o jurdicas, publicas o privadas cuyo objeto
consista en influir en el ejercicio de cualquiera de las funciones y/o decisiones. Los
funcionarios estn obligados a registrar toda audiencia que se celebre con ese objeto en
un registro creado a tal efecto y cuya informacin es de carcter publico.
c) El reglamento para la elaboracin participativa de normas. Esto constituye un mecanismo
por el cual se habilita un espacio institucional para la expresin de opiniones y propuestas
sobre proyectos de normas administrativas y proyectos de ley elaborados por el poder
ejecutivo. Toda persona fsica o jurdica, publica o privada, puede solicitar la realizacin del
presente procedimiento y pueden participar en l las personas que invoquen un derecho o
inters simple, difuso o de incidencia colectiva.
d) El reglamento de acceso a la informacin publica. Constituye una instancia de participacin
ciudadana por la cual toda persona ejercita su derecho a requerir, consultar y recibir
informacin. La solicitud debe ser por escrito, con la identificacin del solicitante, sin
cumplimiento de ninguna formalidad; y, adems, no puede exigirse la expresin del
propsito salvo las excepciones como informacin expresamente clasificada como
reservada.
La transparencia en el sector publico.- Los instrumentos jurdicos mas relevantes en el proceso de
transparencia del Estado son, por un lado, la Convencion Interamericana contra la Corrupcion y la
Convencion de las Naciones Unidas contra la Corrupcion; y, por el otro, la ley de Etica Publica.
El objetivo de la Convencion Interamericana es el promover y fortalecer el desarrollo por cada uno
de los estados partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y
erradicar la corrupcin. Los estados partes se comprometen a considerar la aplicacin de medidas
destinadas a: a) prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservacin y el uso adecuado de
los recursos asignados a los funcionarios pblicos; b) implementar sistemas para la declaracin de
ingresos, activos y pasivos por parte de los funcionarios; c) implementar sistemas de contratacin
de funcionarios; y para la adquisicin de bienes y servicios que aseguren la publicidad, equidad y
eficiencia; d) implementar sistemas adecuados para la recaudacin y el control de los ingresos del
estado; etc.
La convencin tipifica como delitos, el ofrecimiento y aceptacin de favores, ddivas o ventajas a

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un funcionario publico a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus

funciones publicas y el enriquecimiento ilcito.7
La Convencion de las Naciones Unidas contra la Corrupcion tiene como finalidad:
a) Promover y fortalecer las medias pare prevenir y combatir mas eficaz y eficientemente la
corrupcin;
b) Promover, facilitar y apoyar la cooperacin internacional y la asistencia tcnica en la
prevencin y la lucha contra la corrupcin, incluida la recuperacin de activos; y
c) Promover la integridad, la obligacin de rendir cuentas y la debida gestin de los asuntos y
los bienes pblicos.
Al mismo tiempo, los estados parte se comprometen a formular y aplicar polticas corrdinadas y
eficaces contra la corrupcin que promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los
principios del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos, la
integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas y fomentar practicas destinadas a
prevenir la corrupcin.
La ley 25.188 de tica publica establece los deberes, prohibiciones e incompatibilidades de los
agentes pblicos de los 3 poderes del estado. Entre los deberes cabe mencionar: a) cumplir y
hacer cumplir la CN, las leyes, los reglamentos, y defender el sistema republicano y democratico
de gobierno; b) respetar los principios y pautas ticas, esto es, honestidad, probidad, rectitud,
buena fe y austeridad; c) velar en todos sus actos por los intereses del estado; d) no recibir ningn
beneficio personal indebido; e) abstenerse de utilizar las instalaciones y servicios del estado para
su beneficio; y f) observar en los procedimientos de contrataciones publicas los principios de
igualdad, publicidad, concurrencia y razonabilidad.
Entre las prohibiciones, la ley dice que los funcionarios no pueden recibir regalos, obsequios o
donaciones, con motivo o en ocasin del desempeo de sus funciones.
La eficiencia estatal. La informatizacin en el mbito administrativo. El expediente digital. La firma
digital.- Otro de los aspectos que permiten definir el nuevo perfil del poder ejecutivo y del derecho
administrativo actual es la mayor eficiencia del estado en el cumplimiento de sus cometidos. Una
de las herramientas mas importantes a utilizar es la incorporacin de la informtica, en particular,
la firma digital y el expediente en soporte digital en el campo del ejecutivo y particularmente en su
entramado burocratico y complejo, con el objeto de simplificar y agilizar los tramites y decisiones
estatales y, a su vez, la posibilidad de actuar entre el estado y las personas por medio digitales
con igual propsito, es decir, crear un modelo mas eficiente.
La ley de firma digital es la norma que introdujo el concepto de acto administrativo digital, es decir,
la validez del acto estatal dictado en soporte digital y con forma digital. En tal sentido, el art. 47 de
la ley prev el uso de la firma digital por el estado en su mbito interno y en relacin con los
administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de
sus poderes.
El gobierno desarrollo los siguientes programas: gua de tramites, portal general del gobierno,
sistema de seguimiento de expedientes accesible por internet, ventanilla nica, portales tematicos
del gobierno y directorio en lnea de organismos y funcionarios accesible por internet.
El Plan tiene por objeto implementar la tramitacin electrnica de expedientes, con la utilizacin de
la firma digital y la interaccion entre los organismos de la administracin, y de sta con las
personas para la presentacin electrnica de documentos y utilizacin de servicios Web ofrecidos
por el estado nacional.
LAS FUENTES DEL DCHO ADMINISTRATIVO:(BOLILLA 4)
Las fuentes son los instrumentos que crean y forman el ordenamiento jurdico; son los hechos,
actos y formas de donde surgen los principios y normas jurdicas que se aplican y componen el
derecho Administrativo. Las fuentes regulan la funcin administrativa.
Habitualmente se dice que las Fuentes del Derecho son:

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- En 1er lugar, La Ley, en sentido amplio, lo principios y la jurisprudencia, son la nicas fuentes
que tienen valor normativo.
- En 2do lugar, La Jurisprudencia, solo tiene valor respecto del caso concreto, con las siguientes
salvedades:
a) Los Tribunales de instancias Inferiores deben seguir, en principio, el criterio de los fallos de la
Corte. A tal efecto que si los Tribunales se apartan de esos precedentes, ante iguales
circunstancias de hecho y sin dar nuevas razones, la sentencia seria arbitraria.
b) Por otro lado, los Fallos Plenarios, son obligatorios para los jueces del mismo fuero. Solo podr
modificarse dicha doctrina por medio de una nueva sentencia plenaria;
c) y por ultimo, en ciertos casos, es pausible interpretar que las sentencias de los Tribunales
tienen efectos respecto a terceros, esto es, efectos absolutos.
El criterio de los jueces adems de marcar como debe interpretarse el ordenamiento, es una gua
para interpretar el modelo jurdico.
- En 3er lugar, Ley en sentido material, es decir las normas generales, abstractas y obligatorias,
debe desagregarse entre: Constitucin; Ley; Decretos; y Resoluciones. La CN prev en su Art. 31
la jerarqua entre los rganos productores y luego el traslado de ese orden jerrquico al campo de
las propias normas.
- En 4to lugar, los Principios Generales del Derecho no integran, esencialmente el ordenamiento
positivo, pero si el orden Jurdico. Los principios permiten por un lado enhebrar y sistematizar el
modelo, y por el otro salvar las indeterminaciones y cerrar as el modelo jurdico.
- Y en 5to lugar la Doctrina y la Costumbre, que tienen valor en la tarea de interpretacin de la
Ley.
Jerarqua entre Fuentes:
Juego de grados superiores e inferiores entre normas jurdicas. En principio la CN es el primer
eslabn (el mas alto de la pirmide), le siguen los Tratados, luego las leyes, despus los decretos,
y por ultimo las dems resoluciones de los rganos inferiores del Ejecutivo. Cada uno de esos
grados es Bifronte, esto es, superior en relacin a ciertas normas, y al mismo tiempo, inferior
respecto d otras. As por ejemplo las leyes son normas superiores en relacin a los decretos, y a
su vez, inferiores respecto a la Constitucin y Tratados.
Cabe distinguir tambin el mbito material, los marcos jurdicos materiales, esto es el rgimen del
Estado Nacional y el de las Provincias, que no deben entremezclarse, el modo de coaccionar las
fuentes en el interior de esos mbitos es el principio jerrquico, el rango de las normas. Una vez
definido el rango material de uno u otro, prevalece el ordenamiento jurdico competente por la
materia, ms all del rango de las normas. El segundo paso, y ya ubicados en el rango
Constitucional competente, es el armado del rompecabezas entre normas en el interior de ese
campo y segn el principio jerrquico. En el Estado organizado en trminos federales, existen 2
pirmides jurdicas, Nacional y Provincial.
Los escalones bsicos del modelo jurdico:
1- Constitucin Nacional, junto con los Tratados sobre RRHH (dsd ref. 94)
2- Restantes Tratados y Normas que dicten los rganos Supranacionales
3- Leyes, y Decretos de contenido legislativo que dicte el Ejecutivo (leyes con
rango de ley)
4- Decretos
5- Los otros actos normativos d rango inferior.
Los principios Generales del Derecho:
El derecho positivo reconoce los principios generales como parte del ordenamiento jurdico.
Existen ciertos principios comunes del ordenamiento jurdico, y otros principios propios y
especficos de cada rama del derecho, A su vez, cada comunes deben adaptarse al mbito de
cada especialidad. Por ejemplo el principio de Derecho e defensa en juicio (ppio comn del
ordenamiento jurdico) constituye en el marco del derecho Administrativo y, en particular, en el
procedimiento administrativo, el principio instrumental del debido proceso adjetivo (principio
especial). La CN reformada en 1994 prev los principios generales de nuestro sistema jurdico de
modo expreso en su propio texto, o por medio de los tratados incorporados por el Art. 75 inc 22.
Debemos decir entonces, que los principios s son fuente del Derecho y que tales principios deben

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buscarse bsicamente en el texto constitucional. Es obvio que una vez que los principios son
incorporados en el texto normativo, estos son parte del ordenamiento jurdico positivo.
Los principios son receptados en los textos normativos, de 2 modos diversos; por un lado cuando
son incluidos con una formulacin general; y, por el otro, en los casos en que la norma los recepta,
pero estableciendo precisiones en cuanto al modo de aplicacin.
Qu ocurre con los principios no incorporados de modo implcito en el ordenamiento jurdico?
Existen o no?: Se considera que s existen otros principios, que son bsicamente la inviolabilidad,
la autonoma y la igualdad de las personas, luego si es posible y razonable deducir otros principios
implcitos.
En conclusin, los principios bsicos mencionados, esto es, axiomas que son evidentes por si
mismos y que nos permiten deducir otros principios; los principios expresos; y, luego, los principios
implcitos que surgen de estos ltimos.
Los principios no solo nos sirven para interpretar las normas e integrar el orden jurdico, sino
adems como gua o pauta para el dictado de nuevas normas y su incorporacin en el
ordenamiento jurdico. Por ultimo, estos principios constituyen un lmite ante el poder porque
integran el ordenamiento jurdico al cual debe ajustarse el estado. Los principios constitucionales
estn por encima de las leyes y normas inferiores, y, por su parte los otros principios estn en un
escaln superior respecto del resto del ordenamiento inferior, pero no as en relacin con las
leyes. Entre una Ley y un principio general debe prevalecer aquella.
Los principios del Derecho Administrativo:
El Derecho Administrativo naci como un conjunto de principios rectores partir de los cuales luego
construimos reglas ms concretas, es decir que de ese plano general y abstracto, deducimos
normas especficas.
Los principios constitucionales que se consideran relevantes en el marco del Derecho
Administrativo son, entre otros:
A) Los principios de divisin de poderes y legalidad: En el Art1 de la CN se establece la adopcin
de la forma Representativa, Republicana de Gob; por su parte el Art. 75 dice que le Congreso
hace todas las leyes y reglamentos, y jerarqua de tratados; y el Art. 99 establece que el
Presidente expide los reglamentos cuidando de no alterar su espritu con excepciones
reglamentarias, Art. 100 las funciones del jefe de Gabinete; Art. 76 reglamentos delegados; Art.
86 defensor del pueblo; Art. 120 Ministerio Publico como rgano autnomo; Art. 117 jurisdiccin de
la Corte Suprema; entre otros.
B) El principio del Sistema del Democrtico: El texto Constitucional dice que Esta Constitucin
mantendr su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el
orden institucional y el sistema democrtico (Art. 36). El Art. 38 seala que Los partidos polticos
son instituciones fundamentales del sistema democrtico, y por ultimo que Atentar asimismo
contra el sistema democrtico quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que
conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para
ocupar cargos o empleos pblicos (Art. 36). El estado puede delegar competencias en
organizaciones supraestatales, en el marco de los procesos de integracin, siempre que aquellas
respeten el orden democrtico (Art. 75 inc24 y 19). Por su parte el Congreso debe dictar leyes de
organizacin y base de la educacin que promuevan los valores democrticos.
C) El principio de autonoma personal e igualdad: Las acciones privadas de los hombres que de
ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica, ni perjudiquen a un tercero, estn slo
reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningn habitante de la Nacin
ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe (Art. 19). Por su
parte el Art. 16 dice que la igualdad es la base del impuesto y de las cargas publicas.
D) El principio de Participacin: Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar
proyectos de ley en la Cmara de Diputados (Art. 39); El Congreso, a iniciativa de la Cmara de
Diputados, podr someter a consulta popular un proyecto de ley (Art. 40); Las autoridades

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proveern a la proteccin de esos derechos, a la educacin para el consumo, a la defensa de la

competencia contra toda forma de distorsin de los mercados, al control de los monopolios
naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios pblicos, y a la constitucin de
asociaciones de consumidores y de usuarios(art42).
E) El principio de la tutela judicial efectiva: El Art. 18 de la CN prev que Es inviolable la defensa
en juicio de la persona y de los derechos. En igual sentido lo expresan los Tratados
Internacionales, y con mayor claridad, incorporados en el texto Constitucional.
F) La incorporacin sobre tratados sobre DDHH: Los tratados enumerados en el inciso 22 del Art.
75 CN, tienen jerarqua constitucional, y en ciertos aspectos inciden en el contenido y contorno del
Derecho Administrativo.
G) El principio del Federalismo: El pas adopta para su Gobierno la forma Federal; el Gobierno
Federal garantiza a las provincias el goce y ejercicio de sus instituciones, y las provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gob. Federal. Las provincias podrn
crear regiones para el desarrollo econmico y social (Arts 1,5,121,124 CN).
H) El principio de descentralizacin: El Congreso debe sancionar la leyes de organizacin y base
de la educacin, que garanticen, entre otros principios, la autonoma y autarqua de las
universidades Nacionales (Art. 75 inc19); la auditoria general de la nacin es un organismo de
asistencia tcnica del Congreso, con autonoma funcional (Art. 85); El Defensor del Pueblo es un
rgano independiente instituido en el mbito del Congreso de la Nacin, que actuar con plena
autonoma funcional (Art. 86); El ministerio Pblico es un rgano independiente con autonoma
funcional y autarqua financiera (Art. 120); Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a
lo dispuesto por el artculo 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero (Art. 123); y la
ciudad de Bs As tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y
jurisdiccin (Art. 129).
La Constitucin:
Fuente primaria de toda rama del derecho y toda norma debe de estar de cuerdo con ella, apartar
de la cual se sistematizan las dems normas, entre ellas las administrativas. Principal fuente del
Derecho administrativo.
Adems, la constitucin, comprende otras fuentes como los tratados, leyes y los reglamentos.
Vale mencionar ciertos temas propios del derecho administrativo y su insercin en el derecho
constitucional, es decir, la constitucin; el texto constitucional comprende: las funciones estatales,
el principio de legalidad, el modelo sobre organizacin estatal, entre otros.
La interpretacin de la Constitucin debe ser de modo interpretativo dinmico, y para ello se
consideran los siguientes elementos: interpretacin gramatical o literal; interpretacin lgica;
interpretacin histrica; integral y su finalidad.
La Constitucin Nacional de el orden jerrquico de las normas, da categora de los tratados, y
contiene normas importantes del Derecho Administrativo (es fuente formal del derecho Adm.),
tanto en relacin del estado con los particulares (como serlos Art. 14 y 28 derechos y garantas;
Art. 16 igualdad; Art. 17 expropiacin; Art. 19 ppio de legalidad, etc); como sobre su Organizacin
(ejemplo, Art. 99 y 100 actividad de la Adm.).
El texto Constitucional Argentino prev un principio de valor fundamental que es el rgimen
democrtico que nos permite superar las determinaciones del ordenamiento constitucional sin
necesidad de recurrir a principios de valor extrajuridicos. As, nuestra constitucin establece que
ella mantendr su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra
el orden institucional y el sistema democrtico.
Las Constituciones provinciales tambin son fuente para su ordenamiento provincial: dictan sus
propias leyes, eligen a sus gobernadores y funcionarios.
Los Tratados internacionales y los Tratados de Integracin:

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Es el acuerdo entre sujetos del derecho internacional destinado a producir determinados efectos
jurdicos: crear una obligacin, resolver una ya existente o modificarla. No se hacen solamente
entre estados; pueden intervenir nuevos sujetos como la ONU, el FMI, etc.
Interesan al Derecho Administrativo ya q hay tratados sobre materias como navegacin, correo,
comunicaciones, etc., que en el derecho interno son regulados por aquel.
Corresponde distinguir entre: Tratados Internacionales con jerarqua constitucional; los otros
Tratados sin jerarqua; y los tratados de integracin. (que si bien no tienen la misma jerarqua que
aquellos, presentan rangos distintos).
Tratados Internacionales con Jerarqua. El Sist. Interamericano de DDHH.
El nuevo modelo jurdico, a partir de la ref. del 94, prev, por n lado tratados con rango
Constitucional, y por el otro, Tratados con jerarqua inferior a la Constitucin, pero por encima de
la ley.
Tienen rango Constitucional: La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la
Declaracin Universal de Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo; la Convencin sobre la
Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre la Eliminacin
de todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin contra la Mujer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio; Convencin
Interamericana sobre la desaparicin forzada de personas.
Limites: Estos tratados tienen rango Const en los siguientes trminos: a) por un lado, por las
condiciones d su vigencia (es decir segn el modo en que se encuentre vigente en el derecho
internacional; b) y por el otro, los tratados deben entenderse como complementarios de los
derechos y garantas de la Constitucin y en ningn caso puede interpretarse su incorporacin
como derogacin de cualquier disposicin de la primera parte del Texto Constitucional
(dogmtica); c) son complementarios de los derechos y garantas consagrados en la Constitucin
ante una contradiccin entre uno de estos tratados y la CN, algunos autores sostienen q prevalece
la CN si e trata de la parte dogmtica (primeros 35 Art.); Otros que prevalecen los Tratados; y
otros opinan que debe verse cual favorece mas a los DDHH.
El estado puede derogar un Tratado por medio de 2 vas: por medio de la reforma constitucional, o
su denuncia por el P.E previa aprobacin de las 2/3 partes de la totalidad de los miembros de cada
Cmara, es decir una mayora especial.
Ejemplos de normas del derecho Administrativo en el marco de los Tratados Internacionales: 1)
Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes,
que la amparen contra actos que violen sus derechos(declaracin Universal de DDHH ART 8);
2)Toda persona puede recurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. As mismo, debe
disponer de un procedimiento sencillo y brevecontra actos de la autoridad que violen, en
perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales.(Declaracin Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre); etc.
Tratados sin Rango Constitucional:
Si no logran jerarqua Constitucional, tendrn jerarqua superior a las leyes. La Corte se ha
expedido de tal modo en los fallos Fibraca; Cafes la Virginia; y Hoescht, A.G.
Tratados de Integracin:
Los Tratados de Integracin:
Estos tratados son sobre integracin econmica y no sobre DDHH, por ende no tienen jerarqua
Constitucional como los del inc 22; pero tienen jerarqua superior a las leyes y se firman con
pases Latinoamericanos o con otros pases (tienen diferentes formas de aprobacin) Ej: Tratado
de Asuncin.
Para aprobar un Tratado de Integracin, el Congreso debe declarar su conveniencia y, luego de
transcurridos al menos 120 das, aprobar el acuerdo. La declaracin debe ser votada por la
mayora absoluta de los miembros presentes de cada cmara y el acto posterior, es decir, la

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aprobacin debe contar con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara
de los miembros del P.L. En el caso de los Tratados de Integracin con pases Latinoamericanos,
el Congreso solo debe aprobar el tratado, de modo que el procedimiento es ms simple.
En cuanto a su derogacin, ello exige el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los
miembros de cada cmara del Congreso.
Etapas de la aprobacin de un Tratado:
1-Negociacin y Firma: Se concretan los trminos del tratado y es firmado por el Presidente de la
Nacin.
2-Aprobacin, desaprobacin parcial o rechazo del Tratado: Lo hace el Congreso por medio de
una Ley.
3-Ratificacin en sede Internacional: Es la manifestacin del Estado, hecha por el presidente, de
someterse a ese tratado. Desde aqu se dice q el Estado esta obligado por dicho Tratado.
-Para denunciar un Tratado (que es la desvinculacin internacional de ese pas con ese tratado),
la constitucin establece que puede hacerlo el Estado (P.E), con la exigencia de la previa
aprobacin de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara.
MERCOSUR:(Tratado de Asuncin de 1991). Tratado de Integracin entre Arg, Uruguay,
Paraguay, Brasil y la Republica bolivariana de Venezuela, ms 5 estados asociados: Chile, Bolivia,
Colombia, Per y Republica del Ecuador. Actualmente es una unin aduanera entre los Estados
parte, es decir, zona de libre comercio y de poltica comercial comn.
El bloque normativo de MERCOSUR, sus disposiciones, son fuentes del Derecho Administrativo
local con rango superior respecto de la Ley, pero inferior en relacin con la Constitucin. En
cuanto a la compatibilizacion de la legislacin interna con la del texto del MERCOSUR, los
especialistas han sustentado que no existen diferencias significativas entre la legislacin
administrativa de los pases que componen el MERCOSUR, Por esta razn, entienden que no
abra obstculos serios para la conciliaron de las reglas; de ah que integren sistemas jurdicos
homogneos. El Tribunal permanente de revisin del MERCOSUR sostuvo que las normas del
MERCOSUR internalizadas prevalecen sobre las normas de derecho interno de los Estados
parte.
La Ley
Es todo norma juridica de carcter general que emana de P.L, a travs del procedimiento
establecido en la CN. En el mbito de la actuacin que la Constitucin reconoce al P.E, potestad
de dictar los reglamentos de ejecucin, el legislador puede avanzar mas all de la esencia de la
materia y regular los detalles o pormenores, de manera tal que este puede desplazar la potestad
reglamentaria del ejecutivo.
Caractersticas: Es obligatoria (de cumplimiento obligatorio para los ciudadanos y el Estado puede
acudir a la coaccin para hacer valer el derecho de un tercero surgido de un texto legal); oportuna,
esta relacin con las necesidades que impone dicha ley; Permanente; es General y Abstracta (no
se dicta p un caso en concreto, sino para caos impersonales).
La doctrina Alemana a fines del siglo XIX, distingui por primera vez entre Ley Material y Ley
Formal. La primera es una norma que contiene proposiciones juridicas; mientras que la segunda
solo fija reglas de la organizacin interna del Estado, y por lo tanto no tiene carcter ni contenido
jurdico. La ley debe definirse en 2 aspectos: por un lado, el objeto material y el alcance
obligatorio, esto es, la regulacin de las materias reservadas al Legislador por convencional
constituyente y de cumplimiento forzoso. Por el otro, el rgano competente, es decir, el poder
legislativo, y el procedimiento Constitucional para su aprobacin y sancin.
En la pirmide jurdica que prev el Art. 31 de la CN, se expresa que las leyes estn
subordinadas a la constitucin, y a su vez, estas estn ubicadas por encima del poder ejecutivo y
otras disposiciones consecuentes. Los conflictos entre leyes se resuelven de la siguiente manera:
a) ley especial desplaza a ley general; y b) la posterior desplaza a la anterior. A su vez, la les
especial posterior deroga a ley general anterior.
Las leyes no pueden ser retroactivas salvo disposicin en contrario y siempre que no se afecten
los derecho amparados por la constitucin.
La Ley empieza a tener vigencia desde el momento que ella lo disponga. Si no establece ninguna
fecha, comenzara a regir apartir del 8vo da desde su publicacin.

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Termina su vigencia cuando ella lo disponga; si no lo dispone perder vigencia por medio de los
principios generales (ley posterior deroga ley anterior).
Reglamentos:
Son actos de alcance general, abstracto y obligatorio que dicta el P.E con efectos jurdicos
directos, inmediatos o mediatos, sobre los particulares, en virtud de una atribucin expresa o
implcita del poder constitucional o legal.
Decreto Ley: Es una norma jurdica dictada por el P.E de Gobierno de Facto (donde se suspende
el Congreso). Cuando termina el Gobierno de Facto, deben ser ratificados por el Congreso del
Gobierno de derecho.
El Decreto o Reglamento es sinnimo de acto administrativo de alcance general. Estn por debajo
de las leyes, deben subordinarse a las leyes.
Los decretos legislativos de emergencia solo estn sujetos a la constitucin y los tratados por que
estn ubicados en el mismo escaln que las leyes. El Decreto completa la ley con detalles
particulares y secundarios, no puede sustituirla, derogarla o introducir modificaciones.
Potestad reglamentaria del P.E: La constitucin de 1853 prevea un poder reglamentario del
Presidente sumamente limitado. Es fcil advertir que esta potestad tuvo un proceso expansivo, por
un lado, en el aspecto cuantitativo, por caso el P.E dicto cada vez mas decretos; por el otro,
cualitativo por la incorporacin de los decretos de contenido legislativo y su incidencia en el
sistema institucional y consecuente desequilibrio entre los poderes.
El fundamento de la potestad normativa del ejecutivo, luego de la ref. del 94, es el propio texto
Constitucional-conforme los Art. 99, inc 2,3; y 76- que de forma expresa reconoce al P.E la
facultad de dictar decretos de ejecucin, delegados e inclusive de necesidad y urgencia. En
conclusin, los decretos de ejecucin, esto es, los reglamentos que contienen los detalles,
circunstancias o pormenores de la ley sancionada por el congreso deben ser dictadas por el
Presidente con el referendo del Jefe de Gabinete y de los Ministros competentes. El Congreso o el
Juez deben controlar si el P.E cumpli con el precepto constitucional de respetar el sentido de la
ley sancionada por el Congreso.
Tipos de Reglamentos:
Los autores han distinguido, en principio, 5 tipos de reglamentos:
1) Reglamentos de ejecucin: Son los actos que dicta el Ejecutivo con el propsito de fijar los
detalles pormenores de las leyes sancionadas por el Congreso, es decir, reglas de carcter
general, abstracto y obligatorio con ese alcance material perifrico. A su vez la Constitucin
establece un lmite en el ejercicio de esas potestades, que consiste en la prohibicin de alterar el
espritu de las leyes mediante excepciones reglamentarias.
En caso de que el legislador fije los pormenores en el propio texto legal, su regulacin alcanza
rango legal de manera tal que el ejecutivo no puede luego modificar o delegar la ley nisiqiera en
los aspectos de detalle. Por eso es claro que el ejecutivo solo puede ejercer sus potestades
reglamentarias, esto es, dictar los decretos de ejecucin en caso de deslegalizacion por el
legislador, es decir, si ste una vez regulados los pormenores, deroga luego la ley formal en ese
aspecto. Cabe agregar que el limite constitucional de la potestad reglamentaria de ejecutivo, o
sea, el hecho de no alterar el espritu de la ley con excepciones reglamentarias, debe interpretarse
en los siguientes trminos: a) por un lado, el decreto no puede modificar, derogar o sustituir la ley
so pretexto de reglamentacin; y b) por el otro, aquel debe observar el procedimiento que prev la
constitucin.
El limite es no alterar el espritu de esa ley (es decir que se subordina a ella). El exceso o abuso
del poder reglamentario configura un supuesto de nulidad absoluta y insanable del acto estatal.
El grado de extensin del campo del reglamento de ejecucin a fin de completar los detalles, en
ppio, variable, toda vez que no puede fijarse segn criterios absolutos, sino que su relatividad
depende de cada caso en particular en razn de la materia de que se trate. La potestad de dictar
normas de ejecucin, le compete en ppio al P.E y al jefe de Gabinete, puede ejercerse por si o
trasladarse a los rganos inferiores como sucede habitualmente por desconcentracin o
delegacin. Los rganos inferiores solo pueden ejercer la potestad de dictar normas de alcance

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general cuando este previsto en el marco de normas especificas de rango legal o reglamentario; y
este poder reglamentario de los rganos inferiores de la Administracin no tiene el alcance de
poder originario, sino derivado en virtud de habilitaciones legislativas o de corte administrativo.
El vinculo o relacin entre las normas reglamentarias se rige por el ppio de jerarqua en razn del
rango del rgano autor de las normas. En efecto, los actos normativos se relacionan entre si de
modo correlativo con el rango de los rganos; as la resolucin dictada por el rgano jerrquico
superior esta ubicada por sobre las normas dadas por el rgano inferior, y por ello en trminos de
su organizacin de corte jerrquico
2) Reglamentos autnomos: Es aquella norma de alcance general que dicta el Poder Ejecutivo
(la administracin) sobre materias que son de su exclusiva competencia de regulacin y que, por
ende, excluye la intervencin del legislador, esto es una zona de reserva de la administracin
Publica en el mbito normativo (temas privativos de su competencia no regulados por una ley).
Para dictarlos no se aplica una ley sino la Constitucin misma.
Zona de Reserva del Ejecutivo (de la administracin): Este concepto es un conjunto de
competencias exclusivas y excluyentes del ejecutivo, de manera tal que los otros poderes no
pueden inmiscuirse en su ejercicio. Ejemplos como el nombramiento de los magistrados de la
Corte Suprema con acuerdo del Senado; el indulto; la conclusin y firma de tratados
internacionales, etc son sin duda facultades del ejecutivo, que, cuando las ejerce, aplica e
interpreta por si mismo la Constitucin, sin perjuicio de que el Legislador pueda regular el ejercicio
de esas facultades, siempre que ellos no desnaturalice el mandato constitucional. Por otro lado, la
competencia de regulacin, esto es, el dictado de normas de alcance general no es, en ningn
caso de carcter exclusivo del Presidente. En efecto, segn la CN, no existen materias que deban
ser reguladas por el ejecutivo con alcance excluyente, mas aun, no es razonable inferir que este
ejerce potestades de regulacin sobre materias determinadas, por caso la administracin general
del pas, en virtud del Art. 99 CN. El ejercicio de la administracin general del pas no supone el
dictado de decretos con carcter exclusivo prescindiendo de la voluntad del Congreso en los
aspectos esenciales, menos aun despus de la ref. Constitucional ya que el ejecutivo puede
ejercer potestades legislativas si ellos fuere necesario en situaciones de excepcin. Por otra parte,
las facultades constitucionales a las que se refiere el citado precepto, inc2 art100, comprenden
funciones de administracin o ejecucin material y no de regulacin de materias con alcance
general sobre aspectos esenciales. Cabe concluir que el poder ejecutivo no tiene una zona de
reserva y, en consecuencia, no puede dictar reglamentos autnomos o independientes.
En sntesis, la potestad reglamentaria, en ppio y en trminos generales, consiste en la mera
ejecucin de las leyes ya sancionadas por el Congreso mediante la regulacin de sus
particularidades. Se esta tratando de decir que en nuestro sistema no existe el ppio de reserva
reglamentaria o reserva del ejecutivo en el mbito de las regulaciones y, si bien es cierto que en
otros ordenamientos jurdicos es conveniente reconocer al P.E un mbito administrativo o
reglamentario propio toda vez que el control de constitucionalidad de la ley es limitado y,
consecuentemente, el modelo restringe la tutela judicial, ello no es as entre nos porque el control
judicial sobre la constitucionalidad de las leyes sancionadas por el congreso es amplio y difuso. En
la prctica estos decretos han sido dictados en casos particulares. En sntesis, se rechaza el
concepto de reglamento autnomo o independiente y solo se acepta (segn libro), de acuerdo con
las razones expuestas, la existencia de reglamentos internos del P.E que si bien puede ocurrir que
no estn sujetos respecto de una ley de orden especifico, si estn alcanzados por el bloque de
legalidad, es decir, y entre otros, por el Conjunto de leyes del ordenamiento jurdico. Por eso, el
dictado de los decretos reglamentarios no configura, en nuestra opinin, una zona de reserva de
la administracin publica ya que no reviste un carcter exclusivo o excluyente ante el P.L, es decir
que no es un lmite inexpugnable, sino que el legislador si quiere puede romperlo.
Reglamentos Internos (del ejecutivo): Son decretos meramente formales porque no prevn
proposiciones jurdicas, sino que solo tienen efectos dentro del marco de la propia organizacin
del ejecutivo. Solo pueden reglar su propia organizacin. El mbito del Ejecutivo debe
circunscribirse con el siguiente alcance, a saber: las potestades reglamentarias sobre cuestiones
de organizacin de corte interno de ejecutivo que no tienen efectos sobre terceros, esto es el
mbito interno, y siempre que, la materia de que se trate no se encuentre reservada en el mbito

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legislativo por mandato constitucional, o haya sido objeto de regulacin por el legislador.
3) Reglamentos de integracin
4) Reglamentos Delegados: Son actos de alcance general que dicta el presidente sobre materias
Legislativas, previa autorizacin del Congreso. Es decir, el legislador traspasa al ejecutivo
materias propias que en lugar de ser regladas por ley, a travs del debate parlamentario en el que
las mayoras discuten y confrontan con las minoras, son reguladas por el Presidente. No es el
legislador quien legisla sino el propio ejecutivo. La delegacin legislativa es una alteracin
circunstancial del sistema de divisin y equilibrio de poderes que prev el propio texto
constitucional. La CN no deca nada con respecto a los decretos delegados antes de 1994. En los
hechos, el Presidente, antes de la ref. Constitucional del 94, dicto innumerables decretos
delegados en virtud de las transferencias de competencias, de carcter expreso o implcito, por
parte del propio legislador. La constitucin, no prevea esa facultad del P.E de dictar normas de
contenido legislativo o, en su caso, la potestad del Congreso de transferir sus competencias a
aquel.
El modelo institucional en nuestro pas despus de la reforma es presidencialista atenuado por
que si bien el ejecutivo es unipersonal, existe la figura del jefe de Gabinete que es el responsable
poltico ante el Congreso, y puede ser removido por una mocin de los legisladores. En este
contexto, si es razonable en trminos de equilibrio entre los poderes del estado y estabilidad el
modelo, incorporar las figuras de los decretos delegados y de necesidad.
La Corte ha encontrado invlidas casi todas las delegaciones de competencias legislativas,
admitindose nicamente los decretos que tuviesen por objeto reglar los detalles o pormenores de
las leyes sancionadas por el Congreso, es decir, los decretos reglamentarios. En la mayora de los
casos planeados antes de la reforma, el tribunal sostuvo que las leyes de delegacin y los
decretos consecuentes no constituyan verdaderas transferencias de competencias, sino que se
trataba de un ejercicio razonable del poder reglamentario por el Presidente.
El texto Constitucional dice, por medio del Art. 76, que se prohbe la delegacin legislativa (propia)
en el P.E; pero da una excepcin: Podr delegarse siempre que se trate de temas relacionados
con la Administracin o emergencia publica; y siempre que esa delegacin se ejerza por un tiempo
determinado y segn las pautas del Congreso.
Clases de delegacin legislativa segn la Doctrina:
Propia: Cuando el P.L le trasfiere al P.E la funcin de dictar una ley, es decir que le delega la
potestad legislativa, lo cual esta prohibido salvo la excepcin del Art. 76.
Impropia: Cuando el P.L le trasfiere al P.E la tarea de reglar los detalles necesarios para la
ejecucin de la leyes (como determinar la conveniencia del contenido o de su aplicacin material).
Se llama impropia, por que en verdad no hay delegacin sino una forma de ejercer el poder
reglamentario del Art. 99 inc2.
5) Reglamentos de Necesidad y Urgencia: Normas de alcance general que dicta el Ejecutivo
sobre materias legislativas sin autorizacin previa del Congreso. (Tampoco estaban previstos
antes de la ref.).
El Art. 99 inc 3 dice: El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable,
emitir
disposiciones
de
carcter
legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios
previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que
debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das someter la medida a
consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin deber respetar la
proporcin de las representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho
en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de
inmediato considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la intervencin del
Congreso.

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(Por ende el P.E podr dictar reglamentos de necesidad y urgencia, con el acuerdo del Jefe de
gabinete, en casos excepcionales: cuando fuera imposible aplicar el mecanismo previsto en la CN
para sancionar leyes y se trate de cuestiones de necesidad y urgencia comoriezgo social; y
siempre que los temas de ese reglamento no versen sobre materia penal, tributaria, electoral, o de
partidos polticos.)
Procedimiento para que tenga validez: El Presidente debe firmar el decreto de necesidad en
acuerdo general de ministros, y ste debe ser refrendado por el Jefe de Gabinete. Luego, el Jefe
de Gabinete debe elevar el decreto, en el plazo de 10 das, a la comisin bicameral permanente. A
su vez, esta comisin tiene 10 das hbiles, contados desde la presentacin del Jefe de Gabinete
o desde el vencimiento del plazo para hacerlo, con el objeto de expedirse sobre la validez o
invalidez del decreto sometido a su consideracin; y elevar el dictamen al plenario de cada una de
las cmaras. En caso de incumplimiento de la comisin de sus obligaciones y vencido el plazo, las
cmaras se abocaran al expreso e inmediato tratamiento del decreto. La constitucin, a partir de la
reforma, creo la Comisin Bicameral Permanente que tiene por objeto controlar el ejercicio de las
potestades legislativas del Ejecutivo.
El Congreso debe dictar una Ley especial (con la mayora absoluta de la totalidad e los miembros
de cada cmara) que diga si el decreto es valido o no. La ley 26.122 dice que la aprobacin y
rechazo deben ser expresos, es decir, que el legislador prohibi el rechazo tcito del acto
legislativo; y no previo un plazo; sin embargo, reconoce los derechos adquiridos durante su
vigencia dndole un marco de certezas y estabilidad inconstitucional.
Los decretos que no tuvieron tratamiento por el Congreso dentro de las sesiones ordinarias en
que fueron dictados, salvo, claro, los decretos dictados luego de concluido el periodo de sesiones
ordinarias, deben ser rechazados. Si el Ejecutivo dicto un decreto de necesidad durante el receso
del congreso, debe convocar a sesiones extraordinarias; sin perjuicio del dictamen de la Comisin
que cumple sus funciones de modo continuado.
Control Judicial/ Evolucin jurisprudencial
Como antecedente el fallo video club Dreams, es el primer precedente en materia de decretos de
necesidad, luego de su expreso reconocimiento por el convencional. Por el otro, si bien la Corte
en el caso Peraltareconocio las potestades normativas de emergencias del ejecutivo, aqu se
ocup mas extensamente del control judicial sobre los decretos.
Mientras que en el fallo video Club Dreams el tribunal reivindico la facultad de los jueces de
revisa las circunstancias de hecho excepcionales invocadas por el Ejecutivo para recurrir al
ejercicio de facultades legislativas de emergencia, en el caso Rodrguez el criterio sostenido por
la Corte implico una renuncia del Control de Constitucionalidad. As los jueces, en este ultimo
caso, sostuvieron que el objeto de debate es una funcin poltica propia del Legislador que no
puede ser interferida por los jueces, por que, en tal caso, vulneraria la divisin de poderes al
invadir la decisin jurisdiccional en el mbito de las potestades atribuidas en forma excluyente a
otras autoridades. En conclusin, en caso Rodrguez supone un retroceso significativo en el
control judicial de los decretos de emergencia.
En casos como Peralta vemos como la corte ha convalidado esta prctica del poder ejecutivo en
lugar de ponerle lmite alguno, a pesar de que todava la CN no hacia referencia expresa a estas
facultades legislativas del P.E.
En el precedente Della Blanca la Corte no aplico el rgimen Constitucional en razn de las
circunstancias particulares del caso; afirmo el control judicial sobre los decretos de emergencia de
conformidad con la lnea judicial del las video Club Dreams; y sostuvo, por ultimo, que estos
deben ser ratificados por el Congreso de la Nacin.
La Jurisprudencia como fuente:
a) La jurisprudencia es fuente del Derecho solo en los siguientes supuestos:
Los fallos de la Corte, ya que son obligatorios para los otros tribunales. Dijo la Corte que los
jueces deben seguir sus sentencias y en caso de apartarse sin razones y antes iguales
circunstancias de hecho, las deciciones de los otros jueces son nulas por arbitrariedad.
b) Los fallos plenarios que, ms all de su constitucionalidad no, son obligatorios para los
miembros de la propia Cmara y para los otros jueces del fuero; y por ltimo
c) Los fallos con efecto absolutos. La jurisprudencia se distingue de las dems fuentes en que es

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imperativa solo en el momento en que el juez la aplica o reitera. Las sentencias son fuente del
Derecho en cuanto resulten de carcter obligatorio respecto de otros casos. Cabe agregar, que los
fallos no son obligatorios respecto de los propios jueces, y que estos, consecuentemente, pueden
apartarse de sus precedentes; sin embargo, no pueden hacerlo de modo arbitrario sino que deben
dar razones, es decir, explicar el porque.
La Doctrina:
Es un conjunto de opiniones, comentarios y conclusiones de los juristas que estudian el derecho
(legislacin y jurisprudencia) y luego lo explican en sus obras, haciendo observaciones, creando
teoras y dando soluciones. Ciertos autores entienden que es fuente indirecta, por que si bien no
tiene base en el orden positivo, y por lo tanto no es fuente del ordenamiento jurdico, sin embargo
contribuye con sus ideas o teoras de la solucin de situaciones no previstas expresamente por la
legislacin o legisladas con poca claridad.
La Costumbre:
Es observancia de un cierto comportamiento por las personas, constante en el tiempo y de modo
uniforme, y en el entendimiento de que ello es obligatorio.
Hay 3 clases de Costumbre:
- Praeter legem (anterior a la ley) es decir, que llena los vacos legales creando derecho.
- Secundum legem (que sigue a la ley)es decir, cuando el habito y su valor nace de la ley.
- Contra legem ( contraria a la ley) modifica la ley, y en ese caso ya no seria contraria a ella
Se cree que las Costumbres del Estado, es decir sus hbitos y comportamientos, igual que ocurre
con sus precedentes, esto es sus pronunciamientos formales, constituyen fuentes del derecho con
ciertos matices.
BOLILLA 5: EL EJERCICIO DISCRECIONAL O REGLADO DE LAS FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS
Primero que nada es importante destacar que si bien el principio de separacin de poderes fue
entendido como un conjunto de competencias materialmente propias y exclusivas de cada poder,
y con prohibicin de los otros poderes de inmiscuirse en ese mbito, se cree que ese postulado
debe matizarse, y reformularse de modo que, en el estado actual, cada poder ejerce un conjuto de
competencias propias y otras ajenas en trminos de carcter concurrente o de excepcin.
Es necesario resaltar que el ejecutivo ejerce en ciertos casos sus facultades constitucionales o
legales de un modo ms reglado, y en otros ms discrecional, segn el criterio del convencional,
el legislador o el propio ejecutivo. Es discrecional en principio, cuando el orden jurdico no
establece reglas y, consecuentemente, el ejecutivo acta de modo libre y prudencial; y es reglado
cuando el rgano competente dice cules son las reglas que debe observar el ejecutivo.
Las funciones estatales la funcin administrativa en este marco. Existe un aspoecto propio de
las funciones estatales, esto es, el modo de relacin entre el sujeto estatal y el objeto, ms all del
criterio obejtivo o subjetivo de particin de potestades entre poderes. El poder estatal puede
ejercerse exclusivamente segn las reglas predeterminadas de modo especfico por el
ordenamiento jurdico; o, en su caso, conforme ese ordenamiento, pero segn los estndares de
oportunidad, mrito o conveniencia en trminos de inters pblico. En este ltimo caso el propio
orden jurdico decide dejar librado ciertos aspectos en el campo del operador jurdico.
Trasladado este concepto puntualmente al esquema de las funciones estatales, se observa que
en en lo que respecta a las potestades de legislar y administrar, el aspecto discrecional puede
estar presente y de hecho siempre es posible hallarlo con mayor o menor extensin, y en
cualesquiera de sus niveles o grados; en tanto en la potestad de juzgar, no existe discrecionalidad,
es decir, el acto de juzgamiento es justo o injusto y no oportuno o inoportuno. Entonces, el
legislador y el ejecutivo ejercen sus competencias de acuerdo con el principio de legalidad, el
primero constitucional y el segundo entendido en sentido amplio (comprensivo del bloque
normativo vigente y no slo de la ley), mientras que el PJ debe ejercer sus potestades propias,
segn el principio de legalidad y no de conformidad con el criterio de oportunidad o conveniencia.
Ahora bien, el marco en el que el Estado ejerce sus funciones segn el principio de legalidad, es

31

bsicamente un conjunto de reglas, de modo que el ejercicio del poder estatal no es, en ningn
caso, absolutamente libre. La discrecionalidad es simplemente un plus de libertad, luego de las
reglas.
El principio de legalidad El Congreso, en su condicin de representante del pueblo, debe dictar
las leyes; por su parte el ejecutivo debe sujetarse y ubicarse necesariamente en el marco de esas
leyes. Ese encadenamiento comprende en su cspide no slo las normas legislativas, sino
tambin el bloque de legalidad integrado por los principios generales, y dems normas jurdicas.
ste es bsicamente el contenido del principio de legalidad. No obstante el nexo entre el
legislador y el ejecutivo tiene dos aristas que es necesario distinguir desde el ngulo de las
potestades discrecionales: a) por un lado cuando el ejecutivo ejerce potestades de regulacin; en
cuyo caso el vnculo es entre ley y reglamento; y b) por otro lado, cuando el ejecutivo ejerce
facultades materiales de administracin; y aqu el nexo es entre ley y acto de alcance particular.
(este ltimo es el que se analiza)
El acto estatal en su relacin con las leyes en sentido amplio como ya se dijo debe subordinarse y
ubicarse por debajo de stas; ahora bien, existen distintos vnculos, por un lado el que cabe llamar
positivo, en cuyo caso la ley debe autorizar con carcter explcito o implcito al ejecutivo a obrar y
por el otro, el nexo negativo, cuando la ley es simplemente un lmite externo en el marco de la
actuacin del Estado. El principio bsico es que el legislador debe autorizar al ejecutivo para
obrar, darle reglas y, en su caso, mrgenes de libertad.
En clase se dijo que el principio de legalidad tiene dos aspectos: a) legitimidad; ante un acto
ilegtimo hay discordancia entre el orden jurdico y ese acto en su emisin y b)
oportunidad/mrito/conveniencia; ya no se habla de los vicios dentro del actuar de la
administracin, sino de que determinada situacin de hecho cambie y la administracin pueda
revocar su acto en ese sentido. Se encuentro dentro del regimen deshorbitante.
1) El criterio de las potestades regladas o discrecionales segn el desarrollo de reglas
La discrecionalidad conceptualmente es la potestad estatal de elegir entre dos o ms soluciones
igualmente posibles y razonables dentro del ordenamiento jurdico. As el ejecutivo puede optar
por cualquier segn su propio arbitrio o criterio; este criterio discrecional est contenido en el
ordenamiento jurdico y, en ese contexto, es libre en tanto no existan reglas especficas y
predeterminadas que guen su ejercicio.
Por su parte las potestades del ejecutivo son claramente regladas cuando su ejercicio depende de
un criterio casi automtico, es decir, cuando ste debe, en el marco de un supuesto de hecho
determinado, aplicar las consecuencias prefijadas por el orden pblico. En el marco de las
potestades discrecionales, el ejecutivo debe interpretar el inters colectivo en el caso particular.
Cabe aclarar que este inters es definido bsicamente, por el Congreso y, en parte y con carcter
complementario por el ejecutivo cuando dice cules son los detalles de las leyes. Sin embargo, el
ejecutivo tambin debe cumplir con ese inters colectivo, e interpretar cmo es posible satisfacerlo
en el caso particular cuando debe optar entre dos o ms soluciones posibles, segn las
circunstancias del caso. Por su parte, y como contrapeso, el concepto de funciones regladas
supone que el ejecutivo no puede optar entre dos o ms soluciones igualmente vlidas en
trminos jurdicos, sino que el rgano competente ha indicado una nica solucin y, en caso de
desviacin, el acto es evidentemente nulo. El ejecutivo puede RESPETANDO EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD, decidir el cmo y el cundo en trminos generales por medio de reglamentos, o con
alcance particular cuando dicta actos de alcance singular.
Para una mejor interpretacin se puede decir que lo que puede o no hacer el PE (su competencia)
es necesariamente REGLADO, sin dejarlo librado al propio criterio o arbitrio del ejecutivo (salvo la
competencia de los rganos inferiores que es un elemento reglado, pero por ley o, en ciertos
casos por reglamento), y con respecto a si puede decidir libremente si ejerce o no sus
competencias, cundo y cmo puede hacerlo, puede ser reglado o discrecional. (notita: cuando el
ordenamiento jurdico slo acepta una solucin es reglado, cuando el sistema por el contrario
permite ms de una solucin, entonces es discrecional)
Si el rgano competente slo regl algunos de esos aspectos, entonces, las potestades son en
parte discrecionales, y el acto dictado en su consecuencia tambin reviste, al menos parcialmente,
ese carcter. Otro caso ocurre cuando el operador regul todos los aspectos, pero con

32

superficialidad, de modo que el ejecutivo decide libremente en el caso concreto cmo completar
las reglas ya dadas.
(notita: ej: si el legislador establece que el ejecutivo debe cancelar ciertas obligaciones en el
trmino de un ao, pero no dice cmo; ste puede hacerlo con dinero o ttulos pblicos)
Concepto mixto del acto estatal: As como no existen potestades enteramente discrecionales, es
casi imposible hallar en el ordenamiento jurdico potestades ntegramente regladas. Respecto del
cmo y cundo, el orden jurdico debe fijar ciertas reglas mnimas.
Ej: La ley autoriza al PE a convocar una licitacin pblica para contratar el servicio de limpeza en
los hospitales pblicos ubicados en las ciudades con mayor nmero de habitantes del pas, y que
ese servicio es actualmente prestado por una empresa en trminos exclusivos, de modo directo y
desde hace 10 aos. Las reglas que fija el legislador son que el ejecutivo en ningn caso puede
favorecer a los actuales prestadores del servicio y que el plazo del contrato no exceder los 10
aos. En este caso, el ejecutivo puede actuar libremente, respetando la regla fijada por el
legislador (siempre debe motivar su acto, explicar por qu opt por ese parmetro y no por otros).
Con lo cual, si bien la opcin de cmo llevar a cabo esto es discrecional para el ejecutivo, el hecho
de favorecer o no a los actuales prestadores, est reglada en trminos prohibitivos.
Cabe advertir que la potestad sancionadora no siempre es discrecional.; tambin puede ocurrir
que el legislador fije las reglas que guen la aplicacin de un tipo de sancin, o respecto del grado
de sancin.
El concepto de reglas: su reedefinicin
Las reglas no slo nacen de la CN y las leyes, sino tambin de los reglamentos del ejecutivo.
Pensemos, ste puede, en ciertos casos y segn el marco constitucional y legal, fijar las reglas de
su actuacin con carcter general y, consecuentemente, cuando dicte los actos de alcance
particular en ejercicio de sus potestades debe respetar el marco normativo y sus reglas, entre
ellas, los mandatos que prevn sus propios reglamentos. Se debe aclarar que la distincin entre
potestades regladas y discrecionales no es, en verdad la existencia o no de reglas, sino el
contenido de las mismas. En el ordenamiento jurdico siempre existen reglas. La regla especfica
es siempre reglada, pero la regla general puede o no serlo, porque el dato relevante es si la regla
permite, o no, optar entre dos o ms soluciones posibles. El criterio entonces, es el grado de
densidad o especificidad de las reglas; as si stas son especficas y su contenido es denso en
relacin con el caso, entonces, las potestades son regladas, y el acto dictado en su consecuencia
es tambin reglado. Por el contrario, si las reglas son vagas, imprecisas e inespecficas; entonces,
las potestades y los actos son discrecionales. Ese halo vago e impreciso del ordenamiento
permite al ejecutivo elegir entre dos o ms soluciones posibles en el marco jurdico. (notita: las
potestades estatales no son regladas o discrecionales en trminos absolutos, sino que son ms o
menos regladas o discrecionales).
El punto central es la existencia de reglas, y bsicamente su densidad. No interesa la clasificacin
o calificacin de esas reglas, sino la bsqueda y su aplicacin al caso. El aspecto ms relevante
es descubrir las reglas que prev el ordenamiento jurdico y aplicarlas sobre los aspectos regaldos
y discrecionales de los actos estatales; sin dejar de advertir que ciertas reglas permiten optar
segn el criterio del operador y en el marco del sistema jurdico, entre dos o ms soluciones
posibles.
La interpretacin del derecho y el ejercicio de las potestades discrecionales
Interpretar es aplicar el ordenamiento en un caso singular y sin libertad, ms all de sus aspectos
subjetivos. El operador debe interpretar la ley, y slo es posible hacerlo del modo que prev el
orden jurdico. Es decir, el intrprete no puede decidir libremente cmo interpretar las normas; el
criterio interpretativo correcto es aquel que dicen los jueces. Luego de que el operador interprete
el ordenamiento, puede ocurrir que ste reconozca ese margen de arbitrio o no. En el marco de la
discrecionalidad cualquier de las soluciones posibles es jurdicamente un criterio correcto y vlido;
distinguindose as del campo interpretativo. Con mayor detalle, vemos que en primer lugar, el
operador jurdico debe constatar si el hecho, es decir el antecedente, existe o no. Ello est
vinculado directamente con las pruebas del caso. As, las pruebas deben interpretarse conforme
las reglas especficas del ordenamiento jurdico, y no de modo discrecional (el intrprete no puede
optar por unas y rechazar otras en trminos igualmente vlidos) En segundo lugar, el operador

33

debe interpretar o valorar ese hecho segn el orden jurdico. Una vez que interpret, en ese
contexto y slo en l, es posible que pueda optar entre dos o ms soluciones posibles, segn el
ordenamiento jurdico establezca reglas ms especficas o no.
Cabe agregar que slo los poderes polticos y no el poder judicial ejercen potestades
discrecionales, y slo cuando el ordenamiento autoriza en ese sentido.
El sentido de la distincin entre las potestades regladas y discrecionales
Esta distincin naci en relacin con el control judicial sobre el ejecutivo. As el acto discrecional
estaba exento del control de los jueces. Ello no es as en la actualidad, en el marco del Estado de
Derecho. En primer lugar, el acto discrecional est dentro del ordenamiento jurdico, y no fuera de
l; en segundo lugar, el juez debe controlar todos los actos estatales, sin exclusiones. Dicho esto,
el sentido de estas categoras entre funciones y actos estatales y el valor de stas, ya no es el
control o el alcance de ste; sino el modo en que los jueces deben controlar esos aspectos libres
del ejecutivo. En un caso, el juez debe controlar con reglas ms precisas; y en el otro con reglas
ms inespecficas respetando el margen de arbitrio del ejecutivo.
El contenido de la discrecionalidad estatal
La competencia, es siempre un asunto reglado; es decir que la ley debe establecer previamente si
el ejecutivo es o no competente para obrar, ya sea de modo expreso o implcito. Ahora bien, el
ejecutivo debe optar entre dos o ms soluciones posibles (ejercer sus facultades discrecionales)
segn el criterio de oportunidad, mrito o conveniencia, esto es, la composicin del inters
colectivo en caso concreto y de acuerdo con el marco general. El carcter discrecional es la
posibilidad del ejecutivo de optar entre dos o ms soluciones plausibles jurdicamente; y, por su
parte, el criterio de oportunidad es el motivo por el cual el ejecutivo, en el caso puntual, eligi una
de esas soluciones entre varias posibles.
El criterio de la oportunidad puede definirse como el modo en que el ejecutivo decide interpretar y
rellenar el concepto de inters pblico en el marco del caso concreto, ya definido por el legislador
en trminos ms abstractos a travs del bloque de legalidad.
Notita: El ejecutivo ejerce sus potestades en ese marco de libertad (discrecionalidad) por dos
motivos primeramente en virtud de una habilitacin expresa o implcita del legislador y en ejercicio
de sus potestades constitucionales, y en segundo lugar en razn de su legitimidad democrtica
porque en nuestro sistema institucional el presidente es elegido directamente por el voto popular.
Entonces, en el modelo presidencial atenuado existen dos fuentes directas de legimitidad
democrtica, por un lado el Congreso cuyos miembros son electos por el pueblo, y por el otro, el
presidente que tambin es elegido por el pueblo.
El carcter discrecional nace, de modo expreso o implcito, del marco jurdico, y con ciertos
lmites.
Estos lmites nacen de las normas de reconocimiento o del ordenamiento jurdico general, con lo
cual la actuacin discrecional del ejecutivo no es un espacio enteramente privilegiado porque ste
no puede resolver libremente en trminos absolutos, segn su arbitrio, sino de acuerdo con el
marco normativo que reconoce comnmente un grado de libertad, pero como ya se mencion con
lmites. El aspecto discrecional del acto tiene dos caracteres, por un lado el reconocimiento
normativo, y por el otro, los lmites. Esos lmites son dos: a) la ley que reconoce el ejercicio de las
potestades discrecionales y; b) el bloque jurdico; cualquier regla de mayor o menor densidad que
est en el ordenamiento y que resulte aplicable al caso. En especial los principios generales de los
derechos.
Entre los principios se destaca el carcter razonables, es decir el contenido no arbitrario de las
decisiones estatales. La Corte estableci que es aqul que otorga validez a los actos, en particular
a los actos discrecionales, y que permite, a pedido de parte, que los jueces controlen el
cumplimiento de dicho recaudo. Es razonable el acto estatal cuando la decisin discrecional es
adecuada respecto del fin que persigue el ejecutivo, los medios son proporcionados y
conducentes a ese fin, no es posible elegir entre otras medidas menos gravosas en trminos de
derechos de las personas, las ventajas son mayores que las desventajas o perjuicios, si las
consecuencias guardan relacin con el fin perseguido. Incluye si el acto guarda proporcin con
sus fines (principio de proporcionalidad del acto). Otro principio que se debe respetar es el de
igualdad, entre otros. Esto as porque el Estado NO PUEDE DICTAR ACTOS ARBITRARIOS.

34

La obligatoriedad de la motivacin de la decisin estatal discrecional

Esto es un presupuesto bsico porque si el acto no est motivado, no es posible controlarlo. El
ejecutivo debe explicar por qu opt por una de las tantas soluciones jurdicamente posibles y el
juez, entonces, controlar si ello cumple con los lmites ya explicados (esto es de suma importancia
pues el acto es arbitrario o no, bsicamente por el anlisis de los motivos que justificaron su
dictado). Motivar es dar razones de por qu el estado resuelve del modo que lo hace; la solucin
que el ejecutivo toma por sobre otra debe ser jurdicamente posible segn el bloque de legalidad y
en trminos razonables. Una vez establecida la no arbitrariedad, el juez no puede ya juzgar el
acierto de la decisin estatal; y en este sentido si es plausible afirmar que el Estado obr
libremente, dentro de ese marco. Si el ejecutivo no da razones sobre su opcin, aun cuando
cualquiera sea jurdicamente vlida, no es posible el control en trminos ciertos. Es posible que
las razones de oportunidad o mrito sean sustituidas por mviles discriminatorios, persecutorios o
arbitrarios, por esto es importante que el ejecutivo explique sus razones de oportunidad,
conveniencia o mrito. El ejecutivo debe explicar a) cul es el inters pblico comprometido en el
caso particular; b) los antecedentes de hecho del caso; c) cul es, segn su propio criterio, el nexo
entre esos antecedentes y el inters pblico en el marco del caso particular. El alcance o
extensin que debe tener la motivacin del acto por parte del ejecutivo es proporcional al carcter
ms o menos discrecional que fije el legislador.
Los conceptos excluidos de la discrecionalidad estatal: los conceptos jurdicos
indeterminados y la discrecionalidad tcnica. Su relatividad.
En un principio se consider que el ejercicio de las potestades discrecionales estaba exento del
cumplimiento de reglas jurdicas, por inexistencia de stas; y, consecuentemente, el juez no poda
controlar esos poderes. En este contexto, en el esfuerzo por revestir ese estado de cosas se
sigui dos caminos: por un lado, someter la discrecionalidad al control del poder judicial y por el
otro, excluir ciertos asuntos del marco de las potestades discrecionales, es decir limitar el campo
material de la discrecionalidad. El avance fue mucho mayor por ste ltimo camino, la reduccin
del campo material de discrecionalidad a travs de dos institutos; a) los conceptos jurdicamente
indeterminados y b) la discrecionalidad tcnica.
Por lo tanto, la discrecionalidad estatal es la posibilidad de elegir entre dos o ms opciones, pero
con exclusin de los conceptos jurdicos indeterminados y de los casos de discrecionalidad
tcnica.
a) El concepto jurdico indeterminado es aqul cuya aplicacin conduce a una nica solucin justa,
de modo que es sustancialmente diferente del criterio discrecional. EJEMPLO: el criterio de la
ofera ms conveniente en el campo de los contratos pblicos. Es habitual que las normas sobre
contrataciones pblicas establezcan que el estado debe adjudicar el contrato a aqul que formule,
en el marco del proceso licitatorio, la propuesta ms conveniente. Si el legislador no ha fijado
pautas, el ejecutivo debe decidir cul de las ofertas presentadas es, la ms conveniente segn su
arbitrio. Ahora bien, esto no significa que es razonable que ante un caso concreto haya solo una
solucion justa de entre todas las ofertas, sino que el concepto indeterminado debe integrarse
sencillamente con las reglas generales y especiales del ordenamiento, aun cuando no existen
reglas especficas porque stas son propias de las actividades regladas, y ms el arbitrio del
ejecutivo. Balbn cree que el proceso intelectivo de determinacin e integracin del concepto, en
principio indeterminaod, debe hacerse por medio de criterios discrecionales de oportunidad o
mrito, salvo que el legislador hubiese fijado reglas sobre el proceso de interpretacin o
integracin de aqul. Asi, si el legislador estableci por medio de ley el criterio de que la oferta
ms conveniente es aquella de menor precio, entonces el ejercicio de esa potestad estatal es de
alcance claramente reglado. En esos casos, comnmente llamados conceptos jurdicos
indeterminados, son en verdad, situaciones directamente regladas. Es quizs plausible sostener
que cuando el estado debe elegir segn las reglas expresas de la conveniencia, su actividad es
reglada porque no puede optar por cualquier propuesta, sino por la ms conveniente, y ello segn
la regla preestablecida por el propio ordenamiento jurdico.
De todos modos, si el ordenamiento no establece reglas especficas o claras, por caso el criterio
ms conveniente, el ejecutivo igualmente debe obrar de modo razonable. En un caso u en el otro,
el llamado concepto indeterminado es subsumido en las especies de potestades regladas o

35

discrecionales, de modo que es conveniente reemplazar el concepto y desarrollar las reglas de

sujecin de las potestades estatales ms o menos discrecionales y particularmente su control. A
su vez, el inters pblico es un concepto reglado o discrecional segn el grado o densidad de las
reglas existentes en el ordenamiento jurdico. La tcnica de los conceptos jurdicos
indeterminados debe reemplazarse por el criterio de las reglas especficas e inespecficas.
b) Los conceptos o criterios tcnicos son aquellos que la ciencia define de un modo unvoco y, por
lo tanto, en ese contexto, existe una nica solucin posible ante el caso concreto. El mbito de
discrecionalidad estatal est dado nicamente por la eleccin de un criterio tcnico por sobre
otros, para aplicarlos luego respecto de las actividades que desarrolla el estado; pero una vez
elegido el mtodo cientfico, la posibilidad de optar por una u otra solucin generalmente
desaparece.
Sin embargo ello no siempre es as. A veces, la ciencia ofrece un solo mtodo, o en el marco de
ese mtodo un nico resultado posible; pero en otros casos no. Por eso la discrecionalidad tcnica
slo debe excluirse del concepto de discrecionalidad estatal cuando el conocimiento cientfico
ofrece un procedimiento unvoco, puesto que se trata de un criterio reglado por el mbito
cientfico.
Se puede concluir que el concepto indeterminado o el caso de la discrecionalidad tcnica, tienen
un valor relativo en el proceso de reduccin del campo discrecional. En sntesis, si el concepto
jurdico indeterminado es susceptible de determinacin por las reglas y las circunstancias de
hecho particulares; o el concepto tcnico es unvoco, entonces, estos asuntos excluyen el campo
discrecional y debemos ubicarnos en el terreno reglado. En cambio, en otro casos, cuando no es
posible integrar jurdicamente y segn los hechos el concepto jurdico, o el criterio cientfico es
equvoco, ingresamos nuevamente en el mbito discrecional.
2) El control judicial de la discrecionalidad
Es necesario destacar que la CN en su art 18 garantiza el acceso a la justicia de todos sus
habitantes; principio reforzado con icorporacin de los tratados internacionales suscritos por
nuestro pas que reconocen el derecho de todas las personas a obtener, un rpido y amplio
acceso a un tribunal de justicia. A su vez, en nuestro ordenamiento existe el principio in dubio pro
actione que establece que en caso de indeterminaciones, vaguedades o contradicciones, se opte
por la interpretacin que resulte ms favorable al acceso rpid y sencillo ante el juez. Por otro
lado, el art. 116 de la CN dice que corresponde a la CSJN y a los tribunales inferiores de la
nacin, el conocimiento y decisin de todas las causas. Ninguna duda cabe entonces, que el juez
debe controlar el ejercicio de las potestades discrecionales y los actos que se dicten en su
consecuencia, es decir, los actos parcialmente discrecionales.
Dicho en clase:
Lmites a la discrecionalidad: a) razonabilidad; b) igualdad; c) obrar de buena fe; d) lmites
tcnicos; e) finalidad (perseguir finalidad pblica)/cuando hay desviacin de poder se llama el vicio
de la finalidad lo cual es muy dificil de probar.
El alcance del control judicial
Ante el ejercicio de una potestad estatal discrecional, el juez debe controlar primero: si el
legislador previ el ejercicio de la potestad bajo estudio de modo expreso o implcito. Segundo: si
es o no potestad discrecional y qu aspectos comprende. Tercero: cules son las reglas (por ej:
pcpios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad) Cuarto: las cuestiones de hecho,
particularmente su existencia y su valoracin en trminos jurdicos. Quinto: El ejecutivo debe
detallar las razones y su relacin con el inters pblico comprometido, y el juez debe decir si ello
cumple con las reglas del ordenamiento y principios. Sexto: Superado el paso anterior, el juez
debe declarar su validez, aun cuando no comparta el criterio de oportunidad o mrito del ejecutivo.
El juez debe controlar la discrecionalidad estatales y en caso de arbitrariedad, debe anular el acto.
ste es nulo cuando el acto no est motivado o cuando, a pesar de estarlo, es arbitrario o
irrazonable.
El control judicial tiene el lmite de que el juez NO PUEDE sustituir al ejecutivo cuando ste elige
una de las soluciones normativamente posibles en trminos justificados y razonables, segn su
criterio de oportunidad o mrito.

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Con respecto al control judicial sobre las cuestiones de hecho, si bien ciertos autores interpretan
que no pueden ser revisadas, para Balbn, los jueces pueden y deben controlar los hechos,
particularmente su existencia y veracidad, sin limitaciones, en el marco de las potestades regladas
o discrecionales del estado. En primer lugar, el operador debe juzgar el hecho en s mismo y en
segundo lugar, revisar cmo el ejecutivo interpret o valor esos hechos.
Respecto del os aspectos tcnicos, algunos operadores jurdicos entienden, que deben excluirse
del control judicial; Balbn tampoco comparte este parecer, pues dice que si el legislador fij las
pautas de aplicacin, entonces el ejercicio es reglado, pero si no es as, se debe indagar si existen
criterios o pautas cientficas con el objeto de aplicarlas e integrar as el razonamiento jurdico.
Es necesario postular un criterio que armonice por un lado la idoneidad tcnica del ejecutivo y por
el otro, la necesidad de revisin judicial adecuada y suficiente de los actos estatales. Esto se
puede hacer por medio de la intervencin en el proceso judicial de los peritos en su condicin de
auxiliares del juez.
El caso de la susticin de los actos estatales por el juez
El juez s puede, en ciertos casos, modificar el acto pero en ningn supuesto puede sustituirlo por
otro; salvo que el nuevo acto est impuesto de modo claro y reglado por el ordenamiento jurdico.
Por un lado, el juez si puede dictar el acto estatal cuando est reglado. Es decir, si la ley dice con
precisin cmo actuar, entonces el juez debe por un lado anular la decisin estatal ilegtima y por
el otro, dictar el respectivo acto. Esto por razones de celeridad en el proceso de toma de
decisiones estatales, y porque en este caso el acto posible es slo uno en el marco de la ley y del
ordenamiento jurdico. Por otro lado, en el campo de las decisiones discrecionales se ha dicho
que, a diferencia del mbito reglado, aqu el juez no puede sustituir al ejecutivo porque la decisin
estatal plausible no es slo una, sino dos o ms. A pesar de ello la Corte acept, en ciertos casos
de excepcin, que el juez en caso de nulidad de actos estatales sancionadores modifique el acto
respectivo.
En conclusin, el juez slo puede sustituir el acto cuando nos encontramos en el campo de las
actividades estatales regladas, y slo puede modificarlo en el marco de las actividades
discrecionales siempre que el criterio que utilice para ello surja del bloque normativo de modo tal
que sea conveniente por razones de celeridad y de justicia que el propio juez modifique el acto
declarado parcialmente nulo.
En clase de dijo: Los requisitos de un acto administrativo son la competencia, licitud, dictado
conforme a un procedimiento, debe tener causa, forma. Si falta alguno de estos elementos, ser
ilcito. Esa omisin producir sancin de nulidad absoluta o relativa de acuerdo a si el vicio es leve
o grave. Si el acto es leve no ser la nulidad pero se pena de anulable o anulabilidad relativa.
En cuanto a (a) la legitimidad, el art 7 y 8 de la ley de procedimientos establece los requisitos
esenciales y ante incumplimiento estaremos frente a una ilegitimidad, habla de revocacin como
modo de modificarlos. Pdr intervenir tanto administracin como juez. Es decir, podr ser
revocado (extincin del acto administrativo) por uno u otro. Esto puede controlarse a travs de los
recursos pertinentes. Si un acto es nulo de nulidad absoluta, la administracin debe revocarlo.
Ahora, si el acto es consentido y genera derechos subjetivos ese acto no puede ser revocado en
sede administrativa sino judicial.
En cuanto a (b) oportunidad, mrito o conveniencia; ac ya no tiene que ver con el ordenamiento
jurdico, sino que determinado acto de inters pblico mut. Cambia una determinada situacin de
hecho y ah la administracin puede revocar el acto. Esta oportunidad no podr ser analizada por
sede judicial, porque es una funcin propia de la administracin. No tiene que ver con actividad
discrecional (no es que no exista norma, lo que sucede es que se tiene distintas soluciones todas
igualmente justas) o reglada (para una determinada situacin de hecho hay una nica solucin)
Discrecionalidad no implica arbitrariedad, mala fe, irrazonabilidad.
La intervencin judicial en el diseo de las polticas pblicas
En principio, es claro que los jueces no pueden disear las polticas pblicas por el postulado de
divisin de poderes. El poder poltico, es decir el legislador y el ejecutivo, es quien debe planificar
y ejecutar las polticas pblicas por mandato constitucional y en razn de su legitimidad de
carcter democrtico. El juez en el contexto de un caso particular puede invalidar decisiones
estatales, e imponer un mandato de hacer o de dar por parte del estado, pero esto es distinto del

37

mandato de planificar o ejecutar polticas pblicas. El problema nace cuando el estado no planific
polticas pblicas e incumpli con el deber de reconocer los derechos sociales o los nuevos
derechos. En este campo, el juez no slo debe anular las conductas estatales sino bsicamente
exigir prestaciones positivas del estado. Es comn que cuando el juez resuelve el reconocimiento
de los derechos sociales define a su vez los lineamientos bsicos de las polticas pblicas, salvo
claro, que el poder poltico ya hubiese delineado sus polticas de modo satisfactorio pero luego
incumpliese su propio mandato, en cuyo caso el juez debe simplemente exigir el cumplimiento de
las polticas ya definidas e incumplidas.
El juez debe respetar, igual que en el marco de las decisiones particulares, el campo discrecional
de los poderes polticos. De todos modos, el juez s puede y debe establecer los lineamientos
bsicos de las polticas pblicas en trminos objetivos, reconocimiento y respeto de los derechos,
pero no su contenido; sin perjuicio, claro, del control judicial posterior en el trmite de ejecucin de
sus decisiones.
3) El anlisis de los casos judiciales
En primer lugar, los jueces aceptan el control sobre la discrecionalidad del ejecutivo, en trminos
de legitimidad, es decir, legalidad y razonabilidad. En segundo lugar, los jueces controlan de modo
amplio en los antecedentes Almirn Sol y ALITT entre otros, pero con alcance restrictivo en
los precedentes Astilleros Alianza y CHA. Sin embargo, no es posible inferir un criterio unvoco
en este aspecto. Si bien los jueces reconocen el control judicial sobre el carcter razonable o
arbitrario de las potestades discrecionales, no siempre exigen que el estado motive debidamente
los actos dictados en ejercicio de sus potestades discrecionales, de modo que en definitiva es
posible afirmar que habitualmente el juez slo controla las decisiones estatales groseramente
arbitrarias, y adems, cuando ello surge de un modo palmario del propio acto estatal. En tercer
lugar, el tribunal utiliz las reglas de a) control de los elementos reglados. En este contexto, los
jueces sostienen que al no poder hablarse de dos categoras contradictorias sino ms bien de
una cuestin de grados, no cabe duda que el control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administracin encuentran su mbito de actuacin en
los elementos reglados de la decisin. b) el carcter razonable del acto; as la Corte dijo que es
precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a
los actos de los rganos del estado y que permite a los jueces verificar el cumplimiento de dicha
exigencia ante un caso concreto. Por ltimo c) el criterio de proporcionalidad.
EN CLASE se dijo:
Actividad reglada: Requisitos: Una norma debe prever la situacin de hecho concreto. La conducta
a seguir puede ser: 1) directa, se establece conducta directa; 2) indirecta, tiene que ver con
derechos subjetivos del particular; se regula lo que puede o no hacer la administracin. Requisitos
para el particular de la administracin: igualdad, buena fe, pcipio de concurrencia; 3) Residual, no
se ubica en 1) y 2) pero surgen de los mismos principios. Art 28 CN razonabilidad; 4) Regulacin
tcnica, se debe diferenciar si son tcnicas muy precisas de aqullas que dejan algn carcter
subjetivo, porque no toda tcnica implica una discrecionalidad por eso no es una discrecionalidad
tcnica sino una regulacin tcnica; 5) discrecionalidad 0 (cero); sucede cuando algo que empieza
discrecional se termina convirtiendo en una actividad reglada; nos encontramos con que habr
una sola solucin posible cuando se pensaba que no.
Actividad discrecional: hay normas pero no regularon todas las situaciones de hecho o hay
algunas cuestiones que se dejan a interpretacin. Deja un margen para actuar discrecionalmente.
Tiene que ser fundado o fundamentado. A mayor ejercicio de actividad discrecional mayor
fundamentacin requerida.
ADMINISTRATIVO BOLILLA 6: LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
La personificacin del Estado.
En la Baja Edad Media existieron dos teoras que son de carcter complementario y que
representan un avance importante en el proceso de personificacin del estado, esto es, el
reconocimiento del estado como persona jurdica capaz de adquirir derechos y contraer
obligaciones entre terceros.

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La primera teora es La Corona. Era una personalidad ideal con derechoa patrimoniales propios,
distinta de la figura del Rey y de sus bienes, y que constitua un centro de imputacin de actos.
Estaba integrada por el rey y por los otros estamentos del poder. Esta figura, si bien permiti que
el Rey ejerciese un mayor poder sobre los sbditos y los estamentos, configuro un cierto limite
respecto del poder real, sobre todo en relacin con los bienes, y el cumplimiento de las leyes
fundamentales.
La segunda teora es El Fisco. Era un sujeto titular de derechos y obligaciones, con patrimonio
propio, pero de carcter privado, que limito el poder del rey, pues ste deba actuar segn las
reglas del derecho privado y a su vez poda ser sometido por ante los tribunales de justicia.
Posteriormente, particularmente en los Estados alemanes, se produjeron ciertos fenmenos
jurdico-politicos que permitieron construir dogmticamente el concepto del estado ya con
personalidad en trminos jurdicos. Los interpretes alemanes entendieron que el titular de la
soberana era el estado. Segn su criterio resulto imperioso reconocer personalidad jurdica al
estado en su condicin de titular del poder soberano, entendido como un conjunto de potestades,
derechos y deberes.
Plantearon la necesidad de reconstruir un rgimen de derecho publico autnomo, y el primer paso
fue del Estado como titular de derechos y obligaciones.
El estado es una persona jurdica mas alla de la aplicacin de un rgimen normativo comn o
especial, es decir un derecho o dos.
Las consecuencias de la personificacin estatal.- Las ventajas que introdujo la personificacin del
poder estatal en el modelo jurdico fueron:
a) Permiti construir relaciones jurdicas entre el estado y los particulares y,
consecuentemente, imputar las conductas estatales en el propio estado, y en un nico
centro;
b) Responsabilizar al estado por sus conductas, tratese de acciones y omisiones;
c) Garantizar las obligaciones estatales con el patrimonio integro del poder publico estatal;
d) Posibilitar la organizacin interna del estado a travs de determinadas tcnicas.
El reconocimiento del estado como persona jurdica en los textos normativos de nuestro pas.- La
CN reconoce de un modo implcito que el estado es una persona jurdica con capacidad para
adquirir derechos y contraer obligaciones.
El CC en el art. 32 establece que todos los entes susceptibles de adquirir derechos, o contraer
obligaciones, que no son personas de existencia visible, son personas de existencia ideal, o
personas jurdicas. Las personas jurdicas pueden ser de carcter publico o privado. Tiene
carcter publico: el Estado Nacional, entre otros.
El estado como persona jurdica, tiene ciertos caracteres propios:
a) Es un ente nico: supone que el estado comprende todas las funciones estatales y su
organizacin.
b) Originario: el estado surge directamente del texto constitucional, y no de las leyes y otras
normas dictadas en sus consecuencias.
c) Superior: el estado es superior, en trminos comparativos con el resto de las personas en
razn de las prerrogativas exorbitantes que ejerce.
Las tcnicas de imputacin de conductas.
La teora del mandato o representacin.- Fue la primera teora que intento explicar como imputar
las conductas de los agentes en el estado, en su condicin de sujeto jurdico cuya existencia es
ideal y no real como si ocurre con las personas fsicas. El CC dispone que se reputan actos de las
personas jurdicas los de sus representantes legales, siempre que no excedan los limites de su
ministerio. En lo excedieren, solo producirn efecto respecto de los mandatarios.
El desarrollo de estas teoras y su insercin en el campo del derecho publico, planteo serios
problemas como instrumento de imputacin estatal, porque los actos ilegitimos no pueden en
principio imputarse a los representantes o mandantes, ello as porque exceden la representacin o

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mandato concedido por stos a sus representados o mandatarios. Las acciones de los
representantes que exceden el mandato, no son imputables respecto de las personas jurdicas
mandantes, de modo que la responsabilidad por esas acciones recae solo en el representante.
Luego el legislador modifico ese criterio cuando dijo que las personas jurdicas responden por los
daos que causen quienes las dirijan o administren, en ejercicio o con ocasin de sus funciones.
Las personas jurdicas son directamente responsable por los hechos ilcitos cometidos por sus
rganos en ocasin del ejercicio de sus funciones.
El CC ha consagrado un sistema de amplia responsabilidad extracontractual de las personas
jurdicas que tiene como antecedente el art. 1113. Se ha creado un rgimen nico de
responsabilidad indirecta de las personas jurdicas por los daos causados por sus directores,
administradores y dependientes. As el factor de atribucin de la responsabilidad de las personas
jurdicas es el riesgo creado por ellas a raz de su actuacin: quien genera riesgos con el
desarrollo de su finalidad, debe equitativamente asumirlos.
En el derecho publico el concepto de mandato debe definirse como el conjunto de normas
atributivas de competencias en el rgano o ente administrativo. El art. 3 de la ley de
procedimientos administrativos dice que la competencia de los rganos administrativos ser la que
resulte de la CN, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia.
En el derecho publico debe rechazarse el modo indirecto de imputacin de las conductas de los
rganos y las personas jurdicas quizs propio del derecho civil, porque el rgano estatal, el
agente y su voluntad son el propio estado constituyendo un concepto nico, por eso el derecho
publico parte del art 1112 del CC o de los principios constitucionales; porque el estado es un
sujeto jurdico con caracteres especiales y, por tanto, distinto de otros sujetos ideales.
La teora del rgano.- En esta teora existe un solo sujeto, esto es el rgano y no dos; as no cabe
distinguir entre las personas fsicas, por un lado, y el sujeto jurdico, por el otro, sino que ambos
superponen y entremezclan sus voluntades. As no es posible discernir entre la voluntad del
estado (persona jurdica) y la voluntad del agente (persona fsica), sino que la ley ha creado un
hecho ficticio cuando dice que la decisin del agente es la decisin del estado. El agente es el
propio estado. El acto del agente es el acto del propio estado y, consecuentemente, el operador
no debe trasladar ningn acto. El agente no decide como representante del estado, sino
directamente por el, porque es parte del estado y es una unidad. Segn esta teora la
responsabilidad del estado por los actos de sus agentes es de alcance directo.
El estado es un sujeto de derecho con personalidad de contenido jurdico, capaz de adquirir
derechos y contraer obligaciones; y que esta integrado por rganos, personas fsicas, que son
quienes dicen directamente cual es su voluntad.
La competencia estatal.
Competencia es el conjunto de potestades que surge del ordenamiento jurdico, esto es, la
capacidad o aptitud de los poderes pblicos para obrar y cumplir as sus cometidos.
A diferencia de lo que ocurre con las personas fsicas (art. 19 CN), el estado no puede hacer
cualquier cosa, sino solamente aquello que esta permitido. El principio es la prohibicin y las
excepciones las permisiones. El principio de prohibicin nace del propio art. 19 pero de modo
implcito ya que cualquier persona solo puede obrar libremente siempre que el estado, actue con
autorizacin del pueblo mediante sus representantes.
En sntesis:
a) El estado no puede obrar (principio prohibitivo); b) sin embargo, ste si puede hacerlo
cuando existe autorizacin en tal sentido (excepciones de permisin). Necesariamente la
ley debe autorizar al estado para actuar.
Las competencias deben surgir de un mandato positivo de la CN, la ley o el reglamento. Adems,
uno de los elementos del acto administrativo es la competencia, y el acto administrativo es nulo,
de nulidad absoluta e insanable cuando fuere omitido mediando incompetencia en razn de la
materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este ultimo supuesto, que la delegacin o
sustitucin estuvieren permitidas.
Las competencias expresas.- El ejecutivo es competente cuando ello surge del texto normativo.

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Las competencias expresas son entonces permisiones que nacen del propio texto normativo, es
decir, de su literalidad.
Las competencias implcitas.- Diversas respuestas:
- Son aquellas necesarias para el ejercicio de las facultades expresas, es decir, el rgano
solo puede ejercer sus potestades explicitas si se reconoce en l otras potestades que no
estn dichas en el texto de las normas.
- Otro criterio: las potestades implcitas son el conjunto de competencias que resulten
necesarias, e incluso convenientes en el marco de las facultades explicitas, esto es, el
operador no solo reconoce las potestades de orden necesario en el ejercicio de las
facultades expresas, sino adems de otras que resulten utiles u oportunas en su ejercicio.
- Las potestades implcitas son aquellas que resulten necesarias para el cumplimiento del
objeto o fin del rgano.
El legislador puede reconocer el campo propio de las potestades implcitas en trminos generales
y expresos. Cuando las reconoce en el propio texto, entonces stas son expresas. Sin embargo,
es posible que diga que el rgano ejerce tambin otras de orden implcito sin decir cules son, sin
explicar su detalle. Ej: art. 75 inc 32 de la CN que establece que el congreso hace las leyes y
reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes. As el
convencional reconoci expresamente en el seno del poder legislativo las potestades implcitas.
El inconveniente mas grave de esta construccin es cmo definir el concepto y contenido de las
facultades implcitas de permisin. Si el campo de las permisiones implcitas es excesivamente
camplio puede desvirtuarse el principio prohibitivo y aun por via de excepcin trastocarse ste por
el de permisin de las facultades del estado, en perjuicio de los derechos de las personas.
La teora de la especialidad.- El principio, luego de definir el objeto del rgano, es el de la libertad,
salvo prohibicin del ordenamiento jurdico. En primer lugar el operador debe definir cual es el
objeto y el fin del rgano; segundo, luego de circunscribir ese contorno, el criterio es el de
permisin de las conductas del rgano; tercero, el limite respecto de las permisiones es el
mandato de prohibiciones expresas.
El inconveniente es la imprecisin o vaguedad del objeto o fin del rgano que constituye un limite
externo de las conductas estatales y permite atribuir facultades igualmente imprecisas y difusas
dirigidas al cumplimiento de ese objeto o finalidad.
a) El hecho constitutivo del rgano, comprende su objeto o finalidad, y ste debe interpretarse
como limite externo del esquema de competencias;
b) En ese punto, el principio es el axioma ontolgico de la libertad;
c) Este principio permisivo esta limitado por las prohibiciones expresas e implcitas que prev
el ordenamiento jurdico. Es decir, que se introduce un nuevo limite respecto de las
libertades, el concepto de las prohibiciones implcitas.
Las normas de creacin de los entes reguladores incorporaron el concepto de la especialidad
cuando dicen que los entes ejercen, por un lado, las competencias expresas; y, por el otro,
pueden realizar todo otro acto que sea necesario para el mejor cumplimiento de sus funciones y
de los fines de esta ley y su reglamentacin.
El criterio opuesto.- El criterio rector debe ser el de las facultades expresas e implcitas,
entendidas estas como aquellas necesarias para el ejercicio razonable de las competencias
expresas. Para saber si el rgano es competente para el ejercicio de una facultad determinada, es
necesario seguir determinados pasos:
Primero: buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos y vigentes;
Segundo: si la competencia para aplicar sanciones de contenido patrimonial surge del texto
normativo;
Tercero: si dicha competencia no surge de modo expreso, se debe preguntar cuales son las

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facultades que es posible deducir en trminos lgicos del texto;

Cuarto: si, adems de deducirse de modo razonable el texto expreso, su reconocimiento es
necesario en el marco del ejercicio de las facultades expresas, esto es, si el ejercicio de las
facultades implcitas hace posible el ejercicio de las otras de carcter explicito.
Si las potestades implcitas y, en este caso particular, la aplicacin de las sanciones pecuniarias,
cumple con estos estndares, entonces el rgano es competente y el acto consecuente es valido.
Los modelos de organizacin estatal.
El concepto de organizacin estatal y su desarrollo tiene los siguientes pilares: a) el principio de
divisin del trabajo entre sus diversas estructuras, llamadas rganos administrativos; b) el principio
jerarquico como modo de articular esas unidades; y c) el principio de uniformidad de sus reglas, y
de idoneidad del personal.
Ese rgimen centralizado fue luego matizado con estructuras descentralizadas de distribucin de
poder, llamadas entes autrquicos o descentralizados, junto con la incorporacin de rganos
colegiados. Todo ello por razones de eficacia en trminos de especialidad, carcter independiente,
e idoneidad tcnica de las unidades descentralizadas; y por la participacin de las personas en el
propio estado mediante su incorporacin en las nuevas estructuras.
El criterio bsico de distincin entre centralizacin y descentralizacin de las estructuras es el
grado de autonoma que tiene esa unidad de organizacin en relacin con el poder central, es
decir, con el presidente. As, si es cercano es concentrado, y si es lejano es descentralizado. Deja
de ser centralizado cuando el ordenamiento jurdico reconoce personalidad, es decir, capacidad
para adquirir derecho y contraer obligaciones en el marco de las relaciones jurdicas.
Existen, bsicamente, dos modelos de organizacin estatal. Uno de corte jerarquico y vertical; y el
otro mas horizontal y autnomo de los poderes polticos. El primero es de origen continental
europeo y el otro es propio del sistema norteamericano a travs de las agencias independientes
creadas en relacin con ciertos campos sociales o econmicos, que ejercen potestades
legislativas, ejecutivas y judiciales y estn alejadas del congreso pero, en especial, del ejecutivo.
El modelo bsico en nuestro pas.
Por un lado el texto constitucional creo 3 organos en el esquema institucional: a) el presidente; b)
el jefe de gabinete de ministros; y c) los ministros. Por el otro, previo el dictado de una ley de
ministerios que debe establecer los rganos administrativos inferiores. La CN dice que 1) el jefe
de gabinete de ministros debe enviar al congreso el proyecto de ley de ministerios, previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del ejecutivo; y 2) el legislativo debe aprobar la
ley de ministerios y, en particular, crear, suprimir y fijar las atribuciones de los empleos.
A su vez, el principio jerarquico nace de los siguientes preceptos: a) el presidente es el jefe
supremo de la nacin, el jefe del gobierno, y el responsable poltico de la administracin general
del pas; 2) el jefe de gabinete es quien ejerce la administracin general del pas; y 3) los ministros
no pueden por si solos, en ningn caso, tomar resoluciones.
El principio de distribucin del trabajo esta dicho en la distribucin de competencias entre esos
rganos, en los arts. 99, 100 y 103.
La CN incluyo tambin ciertos entes descentralizados, e incluso autnomos, tales como los entes
de regulacin, el BCRA y las universidades.
En sntesis, el modelo esta integrado por la administracin central compuesta por rganos
administrativos; y la administracin descentralizada formada por entes autnomos y autrquicos.
El desarrollo del modelo. Las estructuras estatales.
La teora de la organizacin estatal debe construirse con dos herramientas, el rgano y el ente. La
diferencia esencial consiste en que los rganos no tienen personalidad jurdica propia, sino que
forman parte del estado que s es sujeto de derecho; mientras que los entes, por su parte, s
revisten el carcter de personas jurdicas y pueden establecer relaciones jurdicas, es decir,
adquirir derechos y contraer obligaciones por si mismos y no de modo mediato por el estado.

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El estado centralizado es aquel que esta integrado por los rganos estatales y el estado
descentralizado esta compuesto por los entes estatales. Como ejemplos de rganos es posible
citar s los ministerios, las secretarias de estado, las subsecretarias, etc. Entre los entes, cabe
mencionar los entes de regulacin de los servicios pblicos, y a la administracin federal de
ingresos pblicos.
Los rganos estatales.
El concepto de rgano.- El rgano es un centro de imputacin de competencias estatales (aspecto
objetivo) que esta integrado por personas fsicas (aspecto subjetivo), y que dispone de ciertos
medios o recursos (aspecto material). El rgano es parte de la estructura del estado, y no tiene
personalidad jurdica propia. Por ejemplo el ministerio del interior, la secretaria de salud, y la
direccin nacional del registro de la propiedad automotor son rganos administrativos.
Los rganos son parte de la administracin de carcter centralizado, en contraposicin con el
estado descentralizado que esta integrado por los entes con personalidad, y que se encuentran
ubicados mas lejos de los rganos centrales y del presidente; sin perjuicio de que son parte del
ejecutivo.
Si bien no poseen personalidad jurdica, tienen cierto grado de subjetividad. Lo que trae dos
consecuencias: a) por un lado, los rganos pueden relacionarse entre s, configurndose
relaciones interorganicas, y siempre que estn contenidos por un mismo sujeto jurdico; b) por el
otro, es posible trasladar e imputar su voluntad en el estado.
Existen rganos unipersonales, integrados por un solo sujeto; y rganos colegiados compuestos
por dos o mas personas. Los rganos colegiados plantean cuestiones especificas, tales como su
composicin ciertamente de carcter complejo, as el rgano esta compuesto comnmente por el
presidente, el secretario y el pleno.
La relacin entre los rganos estatales. La jerarqua, la direccin y la coordinacin.- La jerarqua
es el modo de relacin jurdica interna entre los rganos estatales; es decir, esta estructurado por
rganos que estn ubicados en distintos niveles o grados en posiciones relativas de poder y de
modo piramidal; y en cuya cspide se encuentra el presidente como responsable poltico de la
administracin general, y el jefe de gabinete que es quien ejerce la administracin general del
pas. El superior jerarquico debe dirigir, ordenar y controlar al inferior. A su vez, el rgano superior
ejerce un conjunto de competencias propias y todas las competencias del rgano inmediato
inferior.
La jerarqua supone identidad de competencias materiales y supremaca de unos sobre otros, en
razn de los intereses pblicos especficos de cada uno de los rganos.
El modelo prev tambin tcnicas de corrdinacion entre rganos con competencias materiales
diferentes, en cuyo caso no esta presente el principio jerarquico. Este instrumento de relacin
(corrdinacion) procede en los siguientes casos: a) entre rganos de un mismo sujeto jurdico con
distintas funciones materiales; b) entre rganos que son parte de sujetos jurdicos diferentes, as
por ej, el subsecretario de estado y el gerente de un ente descentralizado; y c) entre entes
descentralizados. Otras veces la coordinacon es expresin del poder jerarquico del superior
respecto de los inferiores comunes.
La coordinacin es el ejercicio de las competencias propias de cada rgano en trminos no
contradictorios con los otros rganos, sin duplicidad de esfuerzos y recursos, y en cumplimiento
de fines convergentes. Es decir, el rgano ejerce sus competencias propias, pero respectando las
competencias y los fines de los otros, de modo informal o formal.
La coordinacin comprende las polticas de programacin y planificacin estatal; la creacin de
rganos especficos de coordinacin; o la intervencin de otros rganos estatales en el tramite de
decisin, entre otros.
El postulado jerarquico debe completarse con el criterio instrumental de coordinacin entre
rganos. El principio de jerarqua supone la potestad de mando de los superiores, y el
consecuente deber de obediencia de los inferiores; de modo que existe un estado de
subordinacin de unos rganos con respecto a otros.

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El superior jerarquico puede con respecto al rgano inferior, en principio y tericamente:

a) Designar y remover al agente que ocupa el rgano inferior;
b) Dictar instrucciones de alcance general mediante resoluciones, planes o programas;
c) Dar ordenes de alcance particular respecto de asuntos concretos;
d) Coordinar las funciones de rganos inferiores entre si de modo de darle unidad de accin;
e) Controlar o fiscalizar el desempeo del inferior;
f) Aplicar sanciones al inferior, segn el rgimen vigente;
g) Transferir competencias propias en el rgano inferior, delegar;
h) Avocarse respecto de cuestiones propias del inferior;
i) Revocar, modificar o sustituir los actos del inferior, por peticin de parte interesada a travs
de los recursos administrativos, por razones de legalidad u oportunidad; y
j) Resolver conflictos de competencias entre rganos inferiores, siempre que sea el superior
jerarquico comn respecto de ambos.
En el marco del concepto jerarquico el ordenamiento jurdico establece limites sobre el alcance de
ese poder en ciertos casos; por ej, cuando el rgano inferior tiene atribuidas competencias con
carcter exclusivo por el ordenamiento jurdico, y no compartidas por sus superiores.
Por ello, el criterio jerarquico es reemplazado en estos casos por el concepto de direccin entre
rganos. En este criterio el rgano superior simplemente dirige, y no puede predeterminar el
contenido de las decisiones del rgano inferior a travs de sus ordenes. El rgano superior puede
controlar, sancionar, revisar y resolver los conflictos; pero no puede darle instrucciones
particulares, o atraer ante s el conocimiento y resolucin de los asuntos del inferior. El poder de
direccin supone que el rgano dirigente define los objetivos que debe alcanzar el rgano dirigido,
y a su vez, conduce la actividad de ste por medio de directivas de carcter general.
El criterio de direccin es valido como excepcin del postulado jerarquico; de modo que solo
procede en esos casos, entre rganos con iguales competencias materiales, y ubicados en las
mismas lneas ascendentes/descendentes de organizacin estatal.
Las tcnicas de distribucin de competencias. Desconcentracin y descentralizacin.
Existen dos modos de distribucin de competencias que coinciden con el modelo estructural
estatal de rganos y entes. La desconcentracin es una herramienta de distribucin de
competencias estatales en rganos que integran el estado central; mientras que la
descentralizacin es otro instrumento de traslado de competencias, pero no en rganos, sino en
entes estatales que componen el estado descentralizado. En el primer caso el estado transfiere
potestades en sujetos sin personalidad; y en el segundo hace eso mismo con sujetos con
personalidad capaces de adquirir derechos y contraer obligaciones.
La desconcentracin: Es un mecanismo de distribucin de facultades en rganos inferiores y no
en entes; su sentido es que las decisiones y la responsabilidad consecuente este centrado en los
rganos inferiores. Sus caractersticas son las siguientes:
1) Su fuente es una norma de alcance general y no particular; esto es la Constitucion, la ley o
el reglamento;
2) El traslado es decisin del convencional, el legislador o el ejecutivo, pero en ningn caso
del propio rgano;
3) Es un instrumento de traslado y reconocimiento de titularidades, y no simplemente de
ejercicio de competencias;
4) Es un conjunto de competencias, y no competencias especificas o particulares;
5) Es de carcter permanente y no transitorio; y
6) Es posible dejar sin efecto el traslado de competencias por derogacin o modificacin de
las normas atributivas de competencias, pero no por revocacin del acto.
La descentralizacin: Es otro modo de distribucin de competencias que reviste las mismas
caractersticas que la desconcentracin, pero con una distincin; la descentralizacin, por un lado,
distribuye competencias y, por el otro, de modo inseparable reconoce personalidad jurdica sobre
el ente estatal, crendose un vinculo mas distante con el ejecutivo, de control y no jerarquico. Los
entes descentralizados son personas jurdicas publicas estatales. Sus caracteres jurdicos mas
relevantes son:

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a) Creacin estatal por ley; as su existencia depende exclusivamente de un acto legal de

reconocimiento;
b) Personalidad jurdica; as los entes descentralizados pueden actuar por derecho propio y
por si mismo en sus relaciones jurdicas; y estar en juicio como actor o demandado,
suscribir contratos y asumir responsabilidades;
c) Asignacin legal de recursos. El estado reconoce a los entes los recursos necesarios para
el cumplimiento de sus cometidos, en el momento de su creacin o posteriormente;
d) Patrimonio estatal. Las entidades descentralizadas son de propiedad del estado, en el
sentido que ste puede suprimirlas y establecer el destino de sus fondos, disponiendo de
ellos como propios;
e) Gobierno, conduccin y administracin. Consiste en el reconocimiento de competencias
especificas para resolver todos los problemas que plantee la actuacin del ente en el
cumplimiento de sus cometidos, intereses y fines; y
f) Control estatal. Los entes estn sometidos al control del ejecutivo, es decir del propio
presidente o de un rgano jerarquico superior del estado central; y ello con un alcance
limitado.
Las tcnicas de redistribucin de competencias. Delegacin y avocacin.
La delegacin.- Consiste en la transferencia de una competencia especifica o puntual de un
rgano en otro, y con carcter transitorio. El rgano no traslada la titularidad de sus potestades,
sino su ejercicio. Es decir que el rgano delegante retiene su titularidad y consecuentemente es
responsable por los actos que realice el rgano inferior en ejercicio de la competencia delegada.
Es el traslado de competencias desde un rgano superior hacia uno inferior en el marcos de las
estructuras jerarquicas.
El rgano delegante puede, en cualquier momento, reasumir las competencias desplazadas en el
rgano inferior. En tal caso, el rgano delegante debe revocar el acto de traslado.
En el plano normativo la ley de procedimientos administrativos establece que, por principio, las
delegaciones estn prohibidas porque las competencias son improrrogables. Sin embargo el
legislador aclaro que el traspaso, en trminos de delegacin, esta permitido con carcter
excepcional. Es posible delegar cuando este expresamente autorizado. Esto es, el ordenamiento
jurdico permite que los rganos superiores deleguen en los inferiores sus competencias dictando
el respectivo acto de traslado.
La avocacin.- Es el conocimiento de un asunto, competencia del inferior, por parte del superior
jerarquico, es decir, que el superior atrae ante s un asunto que esta sometido a examen y
decisin del inferior. Aqu el superior se arroga el conocimiento de una competencia propia del
inferior. La avocacin solo procede cuando hay jerarqua entre los rganos.
Sus caracteres son:
a) Es un medio de traslacin del ejercicio de competencias;
b) Es un medio de traslacin de competencias especificas y no generales;
c) Es de carcter transitorio y no permanente;
d) Es hecha por medio de un acto de alcance particular y no general.
La ley de procedimientos administrativos dice que la avocacin ser procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.
La ley menciona la sustitucin, pero este mecanismo no es un instrumento de redistribucin de
competencias entre rganos administrativos, sino que se trata del reemplazo de un agente por
otro en su carcter de titular de un rgano estatal. Por ej, el reemplazo de un agente por otro que
ocupa otro lugar en el marco de la estructura estatal.
El anlisis de los rganos constitucionales en particular.
El rgano Presidente.- La CN de 1853/60 slo establecia el rgano presidencial y el rgano
ministerial. Segn la CN las potestades del presidente podan clasificarse en los siguientes

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trminos:
a) Las potestades polticas y administrativas, esto es, jefatura de estado, administracin
publica, fuerzas armadas y Capital Federal;
b) Las potestades legislativas, es decir, decretos reglamentarios, iniciativa legislativa, veto,
promulgacin y publicacin de las leyes; y
c) Las atribuciones casi judiciales, o sea indulto o conmutacin de penas, y tribunales
administrativos.
Por su parte, el rgano Ministro dependa del presidente y era responsable de los actos que
legalizaba y solidariamente de los que acordaba con sus pares, pero no poda por s solo, tomar
resoluciones, con excepcin de lo concerniente al rgimen econmico y administrativo de su
departamento.
El rgimen de gobierno era considerado como un modelo hiperpresidencialista por sus excesos.
Las caractersticas mas importantes eran:
1) La concentracin excesiva de facultades en el presidente.
2) La personalizacin del poder que consiste en la acumulacin de facultades en un solo
rgano de carcter unipersonal en el que se concentran, a su vez, las expectativas
sociales, polticas y econmicas del electorado.
3) El bloqueo entre los poderes polticos del estado. Los bloques parlamentarios privilegian la
disciplina partidaria por sobre las decisiones individuales de cada legislador, constituyendo
mayoras congeladas predeterminadas.
4) La dificultad para formar coaliciones. La formacin de alianzas o coaliciones
circunstanciales en los sistemas presidencialistas es dificultosa por la rigidez del mandato
presidencial.
El sistema es adems rigido porque el presidente tiene un mandato fijo y solo puede ser removido
por un procedimiento formal complejo, el juico poltico, que exige una mayora especial en las
cmaras del congreso para acusarlo y removerlo.
El aspecto mas relevante que introdujo la reforma de 1994 fue la figura del Jefe de Gabinete,
propio de los sistemas de gobierno parlamentario y cuasi parlamentarios, para atenuar la rigidez
del modelo presidencial, y que comparte junto con el presidente las potestades propias del
ejecutivo.
Tras la reforma, el presidente tiene atribuidas las siguientes funciones: 1) la jefatura de estado, y
de las fuerzas armadas; 2) la jefatura de gobierno; 3) la responsabilidad poltica de la
administracin general del pas; 4) el dictado de decretos reglamentarios, iniciativa legislativa,
veto, promulgacin y publicacin de las leyes; 5) el dictado de decretos de necesidad y urgencia, y
decretos delegados; 6) la designacin y remocin del Jefe de Gabinete; 7) la delegacin de
facultades propias en el jefe de gabinete; etc. (art. 99).
El modelo institucional incorporado con la reforma de 1994 es un criterio de distribucin de
competencias entre el Presidente y Jefe de Gabinete con el objeto de descargar sobre ste
mayores poderes para resolver los asuntos cotidianos y quizs menores.
El rgano Jefe de Gabinete de Ministros.- El sentido de la reforma de 1994 es limitar las
potestades presidenciales, fortalecer el congreso y el poder judicial; pero adems crear
mecanismo institucionales, justamente el Jefe de Gabinete, capaces de resolver las crisis
gubernamentales, y el bloqueo entre los poderes polticos.
El jefe de gabinete es nombrado por el presidente y removido por ste o por el congreso. Puede
ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mocin de censura, por el voto de la mayora
absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cmaras, y ser removido por el voto
de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las cmaras. El jefe de gabinete tambin
puede ser removido por el congreso mediante el proceso de juicio poltico, el cual procede slo
por las causales tasadas en el texto constitucional y se requiere una mayora especial de dos
tercios de los miembros presentes; mientras que el voto de censura solo requiere el acuerdo de la
mayora absoluta de los miembros de cada una de las cmaras.

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Las funciones del jefe de gabinete pueden compilarse en administrativas, legislativas e

institucionales:
1) Funciones administrativas: a) ejercer la administracin general del pas; b) hacer recaudar
las rentas y ejecutar el presupuesto; c) preparar y convocar a las reuniones de gabinete; d)
nombrar los empleados estatales; e) expedir los actos en el ejercicio de sus funciones.
2) Funciones legislativas: a) expedir los reglamentos en el ejercicio de las facultades propias
o aquellas que le delegue el presidente con refrendo del ministro del area; b) remitir el
proyecto de ley de ministerios y presupuesto; c) refrendar los decretos reglamentarios; d)
refrendar los decretos delegados; e) refrendar con los dems ministros los decretos de
necesidad y los decretos sobre vetos parciales.
3) Funciones institucionales: a) concurrir al congreso y dar explicaciones; b) presentar
informes y su memoria anual ante el congreso; c) ejercer otras facultades que delegue el
presidente.
La relacin entre el presidente y el jefe de gabinete de ministros.- El presidente no es el superior
jerarquico sino que entre ste y el jefe de gabinete existe una relacin de coordinacin. Las
razones para afirmar esto son: 1) por el sentido de la reforma constitucional de 1994; 2) por la
incorporacin por parte del convencional de la jefatura de gabinete como un instituto idneo para
resolver los conflictos institucionales; y ello solo es posible cuando el jefe de gabinete tiene
poderes propios; 3) por las competencias que reconoce el texto constitucional en el rgano jefe de
gabinete. Adems, ste es responsable poltico ante el congreso por mandato constitucional.
Poder jerarquico del presidente en relacin con el jefe de gabinete:
a) Si bien el jefe de gabinete simplemente ejercer la administracin publica y no su titularidad;
el presidente es el responsable en trminos polticos de la administracin porque es el
encargado de nombrar y remover al jefe de gabinete y no por existencia de un nexo
jerarquico entre ambos.
b) El hecho de que el presidente nombre o remueva al jefe de gabinete o traspase poderes
en el, no supone que aqul ejerce poder jerarquico porque ste comprende otros aspectos
sustanciales y relevantes en trminos jurdicos.
c) El dictado de decretos reglamentarios, las instrucciones del presidente en el marco de las
reuniones de gabinete; y la supervisin de la recaudacin de rentas y la ejecucin del
presupuesto son propiedades cercanas en relacin con el poder jerarquico, pero de
alcance especifico.
Competencias de carcter compartido:
1) El jefe de gabinete es el responsable de la coordinacin, preparacin y convocatoria de las
reuniones de gabinete de ministros, presidindolo en caso de ausencia del presidente y, a
su vez, somete en acuerdo de gabinete las materias que indique el presidente o que
considere necesario dentro del mbito de sus competencias.
2) El feje de gabinete debe recaudar las rentas de la nacin y ejecutar la ley de presupuesto,
bajo la supervisin del presidente.
3) El jefe de gabinete debe refrendar los decretos reglamentarios, delegados, de necesidad,
veto y promulgacin parcial, etc. En estos supuestos el jefe de gabinete debe simplemente
refrendar los actos del presidente.
4) El jefe de gabinete es el responsable de enviar al congreso los proyectos de ley de
ministerios y de presupuesto, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del
ejecutivo.
5) El jefe de gabinete ejerce las potestades delegadas por el presidente. El presidente debe
intervenir mediante el dictado del respectivo acto estatal de traslado de las competencias
legislativas en el jefe de gabinete, garantizando de ese modo su responsabilidad ante el
congreso de la nacin.
6) El jefe de gabinete debe efectuar los nombramientos de los empleados de la
administracin, excepto los que correspondan al presidente.

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Los entes descentralizados autrquicos.

El concepto de autarqua comprende el poder del ente de administrarse a si mismo, y el ente
autnomo es aquel capaz de dictas sus propias normas e incluso elegir sus propias autoridades
en ciertos casos. Estos intitutos estn asociados en trminos histricos con la distribucin de
competencias estatales territoriales; as las provincias y municipios son entes autnomos, y los
entes institucionales o funcionales son autrquicos.
(completar con lo que veamos en clase)

Los entes autnomos.

La inclusin de los entes autnomos supone, en trminos histricos, desapoderar facultades
materialmente administrativas y legislativas del ejecutivo, pero tambin del poder legislativo con el
objeto de crear un estado neutral, eficiente e independiente de los poderes polticos.
Los entes no son independientes de los poderes polticos, sino simplemente autnomos. El
fundamento de su carcter autnomo es el principio de legalidad, pero junto con otros postulados
propios y especficos, esto es, las reglas de participacin y especializacin del estado.
(completar con lo que veamos en clase)

Los municipios.- Antes de la reforma de 1994 los operadores discutan si los municipios eran
entes autrquicos o autnomos. Luego, en la reforma se introduce expresamente el concepto de
autonoma municipal en el art. 123. El municipio es autnomo en el sentido de que la CN reconoce
ciertas competencias municipales, de modo que el municipio tiene mas o menos competencias,
pero en ningn caso menos que aquellas que reconoci el propio convencional nacional. El
municipio no solo tiene los poderes transferidos por las provincias, por medio de sus
constituciones o leyes organicas, sino adems los poderes que el convencional prev en el art.
123 y que las provincias no puede, en ninguna caso, desconocer.
El concepto comprensivo del poder de gobierno de sus asuntos y disposicin irrestricto de los
recursos municipales por el propio municipio; y, adems, en caso de dudas, la balanza debe
inclinarse para el lado del municipio.
Las universidades publicas.- El texto constitucional dice que el congreso debe sancionar las leyes
de organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional, aseguren la
responsabilidad del estado, la participacin de la familia y de la sociedad; promuevan los valores
democrticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades; y garanticen los principios de
gratuidad y equidad.
Las universidades pueden entre otras competencias: a) dictar y reformar sus estatutos; b) definir
sus rganos de gobierno y elegir sus autoridades; c) administrar sus bienes y recursos; d) crear
carreras universitarias de grado y de postgrado; e) formular y desarrollar planes de estudio; f)
otorgar grados acadmicos y ttulos; g) establecer el rgimen de acceso, permanencia y
promocin del personal docnete y no docente; h) establecer el rgimen de admisin, permanencia
y promocin de los estudiantes.
Las universidades son entes autnomos y, en consecuencia:
1) Contra los actos de stas no procede el recurso de alzada ante el ministro de educacin; y
2) El conflicto entre el ejecutivo y las universidades no es un caso administrativo, sino judicial.
El criterio autonomico respecto de las universidades comprende la libertad academica, es decir, la
libre organizacin y eleccin de sus autoridades; la libertad de catedra, esto es, la libre expresin
de las ideas y critica del conocimiento; los principios de educacin gratuita y equitativa; y el
respecto por los valores democrticos.
A su vez, las universidades son autnomas porque ejercen poder reglamentario, tal es el caso de
los estatutos universitarios. Es decir, las universidades tienen un campo normativo de nivel
reglamentario exclusivo y excluyente del ejecutivo.

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Los entes descentralizados con fines industriales o comerciales.

A mediados del siglo pasado el pas inicio un proceso de traspaso de las empresas del sector
privado al mbito publico, y el estado creo distintos regmenes jurdico con el propsito de
contener ese proceso; tal es el caso de las empresas del estado y de las sociedades de economa
mixta, regidas por el derecho publico.
El primer antecedente es el decreto 15.349 del ao 1946 de creacin de las sociedades de
economa mixta integradas por el estado, por un lado, y capitales privados, por el otro. Estas
sociedades pueden ser personas de derecho publico o privado, y en caso de indeterminaciones
normativas, se rigen por las disposiciones de las sociedades annimas. No pueden ser declaradas
en quiebra, y el alcance de la responsabilidad del estado solo comprende el aporte societario.
Luego la ley 13.653 del ao 1949, dispuso que las actividades de carcter industrial, comercial o
de explotacin de los servicios pblicos de igual naturaleza que el estado, podrn llevarse a cabo
por medio de entidades que se denominaran genricamente empresas del estado. Estos entes
estn sujetos al derecho privado en todo lo que se refiere a sus actividades especificas, y al
derecho publico en todo lo que atae a sus relaciones con la administracin o al servicio pbico
que se hallare a su cargo. Las responsabilidades de las empresas se determinara segn las
normas aplicables a los funcionarios pblicos, y no podrn ser declaradas en quiebra.
El control estatal sobre las empresas puede observarse a travs de las siguientes pautas: a) las
empresas funcionan bajo la dependencia del ejecutivo, y son supervisadas por el ministro o
secretario de estado respectivo; b) el ejecutivo debe designar un sindico en cada empresa; c) el
ejecutivo debe aprobar el plan de accin y el presupuesto; d) el tribunal de cuentas es quien
ejerce el control sobre las empresas.
En el ao 1972 el congreso, a travs de la ley de sociedades comerciales, creo el rgimen de las
sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria. Estas sociedades no pueden ser
declaradas en quiebra y cualquier enajenacin que importe la perdida de la situacin mayoritaria
debe ser autorizada por ley. No obstante ambas clausulas fueron derogadas.
En el 74 el congreso sanciono la ley sobre sociedades del estado. Estas tienen por objeto
desarrollar actividades de carcter industrial o comercial, o explotar servicios pblicos, con
exclusin de toda participacin de capitales privados. No pueden ser unipersonales y no pueden
ser declaradas en quiebra.
Durante la dcada de los 90 el estado traspaso las empresas y sociedades del estado al sector
privado a travs de un proceso de privatizaciones. As, la ley autorizo al poder ejecutivo para
privatizar, otorgar en concesin o liquidar las empresas o sociedades cuya propiedad perteneciese
total o parcialmente al estado nacional, y hubiesen sido declaradas sujetas a privatizacin.
Las sociedades annimas de propiedad del estado.- En un principio, el proceso de estatizacin de
ciertos sectores o empresas, y la creacin de sociedades pertenecientes al estado, se justifico en
la necesidad de preservar ciertas actividades comerciales que el ejecutivo considero socialmente
relevantes y, respecto de las cuales la iniciativa privada resultaba insuficiente o defectuosa. El
estado puede participar como socio en las sociedades comerciales regidas por la ley 19.550, es
decir que, adems de los tipos especficos y propios creados en relacin con el estado, ste
puede por ej, integrar el capital o adquirir acciones de una sociedad annima y, en tal caso, ese
tipo social debe regirse ntegramente por la ley 19.550.
En el caso particular del nuevo modelo de las sociedades annimas de propiedad estatal, el
trasfondo es mas claro porque su integracin por el estado es solo de carcter transitorio, esto es,
desde el momento de su creacin hasta su posterior traspaso en el sector privado. Estas
sociedades solo pertenecen al estado con carcter temporal y accidental, justificndose ese
traspaso desde el sector privado por razones de orden publico y econmico. El propio estado
sostiene que las sociedades deben volver en el menor tiempo posible al sector privado.
El rgimen de sociedades annimas regidas por la ley 19.550 cuando el estado es socio y el de
las nuevas sociedades annimas de propiedad estatal son distintos. Es posible marcar las
siguientes diferencias:

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a) El numero de socios. Las sociedades annimas de propiedad estatal pueden estar

integradas con un solo socio, mientras que las sociedades comerciales, entre ellas, las
annimas, deben integrarse por dos o mas socios;
b) La aplicacin del derecho publico. En el caso de las sociedades annimas estatales debe
aplicarse el derecho publico, y las sociedades comerciales solo se rigen por el derecho
privado;
c) El alcance del control estatal. En un caso, esto es las sociedades comerciales, el rgano
de control externo del estado solo debe controlar el aporte estatal; en el otro, sociedades
annimas estatales, el control es mayor;
d) El patrimonio de las sociedades annimas estatales esta integrado, solo y en principio, por
recursos presupuestarios.
Caracteres de las sociedades annimas del estado:
1) El socio es el propio estado, con carcter exclusivo;
2) El patrimonio es estatal;
3) Las sociedades son controladas por el rgano de control externo;
4) La sociedad es parte de las estructuras del ejecutivo.
Por un lado, el fin que persiguen las sociedades comerciales es el lucro. Por el otro, las
sociedades annimas estatales no persiguen un beneficio estrictamente econmico, individual o
corporativo; sino un inters colectivo. Si bien el fin es distinto en cada caso, el objeto es igual, esto
es, el intercambio de bienes y servicios.
Si bien en el caso de las sociedades annimas de propiedad estatal el inters pblico es
alcanzado mediante un objeto privado y reglas propias del derecho privado, tras stos existe un
inters colectivo que es contenido por el derecho publico. Estos entes deben regirse en caso de
indeterminaciones por principios y reglas del derecho publico.
El escenario es el siguiente: primero las disposiciones de la ley de sociedades comerciales con
alcance espeficico; y segundo en los supuestos de indeterminaciones, el derecho publico. Es
decir, el rgimen jurdico de las sociedades annimas de propiedad estatal es mixto. As, el
derecho privado si el legislador dice eso expresamente; y derecho publico en todo el resto.
El Rgimen de empleo pblico (bolilla7)
Hay que distinguir entre 2 planos:
1-Las relaciones entre el Estado y los terceros: En este marco el Estado y el Agente constituyen
un mismo sujeto, salvo en el campo de la responsabilidad civil o penal del propio agente respecto
de los terceros; y
2- Las relaciones entre el Estado y el Agente: Aca, el Agente es un tercero respecto del Estado.
Los Agentes son, entonces, las personas fsicas de que se vale el Estado para el cumplimiento de
sus fines y, consecuentemente, sus conductas, en el marco del ejercicio de sus funciones,
constituyen actuaciones del propio estado.
La relacin entre el Estado y los Agentes es claramente contractual, porque es esencial y
necesario el consentimiento de agente con el propsito de perfeccionar el vnculo. As, el ingreso
en el cargo exige, y de modo inexcusable, voluntad y acuerdo entre partes. Por ende, puede
afirmarse que la relacin de funcin o de empleo pblico es de naturaleza contractual, pero no
configura un contrato de derecho privado.
El rgimen marco:
El rgimen bsico, es la ley marco e regulacin del empleo publico nacional (ley 25.164) que
establece los derechos, garantas y deberes de los trabajadores.
El marco de aplicacin de la ley: comprende al personal que presta servicios en el P.E, es decir, la
administracin central y descentralizada. Estn excluidos el Jefe de Gabinete, Ministros,
secretarios, subsecretarios, personal militar y de las fuerzas policiales y de seguridad, personal
diplomtico, etc.
El Estado dicto la ley 24.185 sobre el rgimen de Convenciones Colectivas de trabajo en el sector
publico Nacional, sin perjuicio de que las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden luego
adherirse. En ningn caso, los convenios pueden desplazar los derechos y garantas que
establece la ley marco. En el ao 1999 se firmo el primer convenio colectivo de trabajo entre el

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Estado y uno de los sindicatos ms importantes del sector pblico (UPCN).

Por otro lado, la ley sobre el marco de regulacin establece que el personal del poder legislativo y
del poder judicial esta excluido de su mbito de aplicacin ya que se rige por respectivos
ordenamientos especiales.
Los requisitos para ingresar en el Estado son: ser argentino; reunir condiciones de conducta e
idoneidad, y aptitud psicofsica.
La ley tambin establece los derechos de los agentes, entre ellos, estabilidad, retribucin justa,
igualdad de oportunidades en el desarrollo de su carrera, capacitacin permanente, licencias,
renuncia, etc. Esta estabilidad de la que gozan los agentes, cabe sealar que comprende al
empleo en si mismo, el nivel y grado, pero no las funciones; ejemplo, las funciones de conduccin.
El Agente adquiere estabilidad cuando: a) transcurre un periodo de 12 meses desde su
incorporacin; b) aprueba las evaluaciones peridicas; c) obtiene el certificado de aptitud
psicofsica; d) es ratificado por acto expreso emanado por autoridad competente. Agreguemos que
el agente puede ser despedido sin ms, durante el periodo en que no goza de estabilidad, es
decir, 12 meses desde el acto de su designacin. En Sones, Ral Eduardo c/Administracin
Nacional de Aduanas, el tribunal considero que le derecho de estabilidad en el marco del empleo
publico no es absoluto, sino que debe ejercerse de conformidad con las leyes que lo reglamentan.
Por su parte, los deberes de los Agentes son: entre otros, prestar el servicio personalmente,
observar las normas, obedecer toda norma del superior, observar el deber de fidelidad, excusarse
en casos de parcialidad, cumplir con las disposiciones legales y reglamentarias.
En cuanto al Rgimen Legal Disciplinario, dice la ley que: a) el derecho administrativo debe
garantizar el derecho de defensa; b) el agente no puede ser sancionado, mas de una vez, por el
mismo hecho; c) la sancin debe graduarse, segn la gravedad del hecho y los antecedentes de
agente; d) la sustanciacin de los sumarios es independiente del proceso penal; sin perjuicio de
que, si en el marco de la sentencia penal surge la configuracin de una causal mas grave, el
Estado puede sustituir la sancin administrativa por ora mas grave; e) la imposicin de las
sanciones menores, tales como el apercibimiento o suspensin de hasta 5 das; y sanciones por
hechos materialmente claros, como por caso, el incumplimiento del horario, no requiere
instruccin de sumario; f) los plazos de prescripcin son de 6 meses a 2 aos, segn el hecho de
que se trate, y se computara a partir del momento de su comisin.; g) el plazo para la resolucin
del sumario es fijado por la va reglamentaria, pero no puede exceder el terminote 6 meses,
contados desde la comisin del hecho.
Finalmente las sanciones disciplinarias pueden ser recurridas por las vas administrativas
ordinarias, y una vez agotadas ir ante el juez; o recurrir directamente ante la Cmara de
Apelaciones en el trmino de 90 das desde la notificacin de la sancin.
Los empleados pblicos son representados en el marco, de las negociaciones colectivas por las
asociaciones sindicales, uniones o federaciones, con personara gremial y con mbito de
actuacin nacional. Por su parte el Estado es representado por el ministro de Economa y el
secretario de la funcin pblica, o sus respectivos representantes con jerarqua no inferior a
subsecretario. Las negociaciones pueden ser de carcter general o sectorial.
-Cmo se inicia e proceso de negociacin? Comienza por pedido de partes, debiendo indicar las
razones y las materias objeto de negociacin. El pedido de negociacin debe ser notificado al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que debe constituir una comisin que lleve adelante las
negociaciones entre las partes. Si hubiese acuerdo, las pares pueden firmar el convenio colectivo.
Si no hubiese acuerdo, entonces, las partes deben ponerlo en conocimiento del Ministerio de
Trabajo con el objeto de iniciar el trmite de conciliacin obligatoria. Como se ve, hay un sector
importante del Estado, centralizado y descentralizado, que se rige por la ley de contrato de trabajo
(20.744). Por ejemplo, en el caso de los entes reguladores del servicio de agua y la electricidad, y
segn los marcos legales respectivos, su personal debe regirse por la LCT.
El Derecho a la estabilidad:
El Estado debe preservar los cuadros de administracin por su propio inters, como instrumento
de ejecucin de sus polticas; y mas all de los programas coyuntuales. Ese propsito es posible
de lograr a travs del reconocimiento del derecho de estabilidad de los agentes pblicos; es decir,
en principio, el Estado no puede despedirlos, y estos conservan sus empleos. La CN en su
reforma de 1957 incorporo el Art. 14bis que consagro, entre otros derechos, el de estabilidad del
empleado publico. En realidad, el derecho a la estabilidad de los agentes es relativo

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excluyndose, en parte, el desempeo de funciones de carcter ejecutivo; y, en todo, cuando el

Estado suprime cargos y funciones. Ha dicho la Corte, que el Art. 14 bis de la CN reconoce la
estabilidad del empleado publico, pero ese derecho no es absoluto, sino que debe ejercerse de
conformidad con las leyes que lo reglamentan y en armona con los dems derechos individuales
y atribuciones estatales establecidos con igual jerarqua por la misma Constitucin. Sin embargo
hay ciertos agentes pblicos que no gozan de ese derecho. Es bsicamente, el caso del personal
vinculado por medio de contratos de trabajo o locacion de servicios. Estos pueden ser despedidos
por el Estado empleador, respetndose solo, en principio, el plazo del contrato.
Relacin entre Derecho Laboral y Derecho Administrativo
Los regimenes normativos sobre el empleo estatal, mltiples y complejos, estn alcanzados por
las agua del derecho administrativo en ciertos casos y por el derecho laboral en otro; mezclndose
muchas veces de un modo quizs desordenado.
Por un lado, los operadores usan principios y reglas propias del derecho laboral en el ampo
pblico; y, en especial, por el otro, el legislador, en ciertos casos, aplcale bloque propio y
especifico del derecho laboral. En otros casos, el derecho laboral no excluye al derecho
administrativo sino que el rgimen aplicable es mezcla de ambos. En conclusin, creemos que la
relacin entre derecho laboral y el administrativo en el marco del empleo pblico es de
coexistencia e integracin entre ambos, ms que de exclusin de uno respecto de otro.
Responsabilidad de los Agentes Pblicos:
Cumplen con un papel bisonte, es decir, como parte del propio Estado y, consecuentemente,
integrndose y confundiendose uno con el otro sin distinciones; y, por el otro, el agente
plantndose en si mismo y enfrente del Estado.
En el mbito de la Resp Penal el Agente es resp por si mismo, y personalmente, respecto de
terceros y del propio Estado. sea, el Estado no es responsable en trminos penales. El nico
responsable ser el Agente por los delitos que cometa en el ejercicio de su cargo contra el Estado,
o en relacin con otros bienes jurdicos protegidos por el legislador.
En el mbito de la Resp Administrativa, es semejante al mbito penal en tanto es un caso
exclusivo de responsabilidad personal del agente, y no del Estado. Sin embargo, en este terreno
el agente solo es responsable respecto del Estado y no de terceros, porque el objeto protegido es
el inters del propio Estado, y no el inters colectivo u otros intereses pblicos o privados.
En el mbito Civil, es mas complejo. Por un lado, el responsable es el Estado y el Agente. Por el
otro, el agente es responsable, segn el caso, delante del Estado y de terceros. Cabe distinguir:
-Resp Civil, respecto de terceros:
1.1-El agente que acta en ejercicio o en ocasin de sus funciones y en termino aparentes. En tal
caso el agente no es responsable ante terceros, porque es simplemente un rgano estatal
mezclando su voluntad con el Estado.
1.2-El agente que no acta en ejercicio aparente de sus funciones. Entonces, el agente es
responsable directamente ante terceros, igual que cualquier otro sujeto.
-Rep Civil del Agente frente al Estado por daos causados respecto de terceros:
Es decir, el Estado es quien debe responder ante los otros, sin perjuicio de que intente luego,
hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de sus agentes.
-Resp Civil del agente respecto del Estado por daos causados directamente sobre ese.
BOLILLA 8
El control de la administracin pblica
3) El control de legalidad y oportunidad de las conductas estatales
En el escenario del control estatal es posible distinguir entre a) el control de legalidad y
oportunidad de las conductas estatales; b) el control de legalidad y gestin de las conductas
estatales sobre disposicin de recursos pblicos; y c) el control de las conductas de los agentes
presuntamente irregulares o delictivas. Los sujetos responsables del control son la AGN (auditora
gral de la nacin) y la SIGEN (sindicatura gral de la nacin).

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El propio ejecutivo, por medio de las tcnicas de la avocacin y de la resolucin de los recursos
administrativos; el juez contencioso en el marco de un proceso judicial a instancias del Estado o
de parte interesada; y el Defensor del Pueblo controlan las conductas estatales con diferentes
matices y alcances.
El defensor del Pueblo: La reforma constitucional de 1994, incorpor en el art. 86 al Defensor del
Pueblo como un rgano independiente instituido en el mbito del Congreso de la Nacin, que
actuar con pena autonoma funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Asimismo, el
convencional dispuso que el titual de este organismo es elegido por el Congreso de la Nacin, con
el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las
Cmaras, y su mandato dura cinco aos, pudiendo ser reelegido por una nica vez. Goza de las
inmunidades y privilegios propios de los legisladores. La institucin tiene un carcter unipersonal
contando con el auxilio de dos adjuntos. En cuanto a las facultades del Defensor, por un lado su
misin es la defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e
intereses tutelados en la CN y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administracin y por
el otro el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas.
Su mbito de competencia comprende la administracin centralizada y descentralizada; entidades
autrquicas, empresas del estado, sociedades del estado, sociedades de economa mixta,
sociedades con participacin estatal mayoritaria y todo otro organismo del estado nacional.
Quedan exceptuados el poder judicial, el poder legislativo, la Ciudad de Buenos Aires y los
organismos de defensa y seguridad.
Cabe agregar que su relacin con el Congreso se manifiesta en la obligacin de presentar
anualmente un informe donde da cuenta del nmero y tipo de las actuaciones que tramit y
dems, as como tambin la CN otorga al defensor legitimacin procesal.
4) El modelo de control estatal bsico sobre los aspectos legales, econmicos,
financieros y de gestin del estado. El control interno y externo. AGN y SIGEN.
El control externo: Dos modelos de control, uno de origen europeo y otro anglosajn. El primero
es el modelo de los tribunales de cuentas que rige actualmente en muchas de nuestras provincias
y estuvo vigente en el mbito federal hasta 1991. Caractersticas: Era un rgano de control
externo en relacin con el sujeto controlado porque dependa del Congreso y no del ejecutivo,
ejerci funciones de control y jurisdiccionales por el otro. El tribunal deba controlar al ejecutivo
centralizado y descentralizado, as como deba ejercer un control previo y posterior sobre los actos
estatales de disposicin de recursos pblicos. El control previo era de carcter obligatorio. El tipo
de control era bsicamente de legalidad y era un control integral; en ltimo lugar, el Tribunal de
Cuentas tena legitimacin procesal para iniciar los juicios ejecutivos contra los agentes
responsables por los perjuicios econmicos causados por stos sobre el Estado.
El segundo control, es la Auditora, que fue incorporada en la CN en 1994.
Caractersticas:
A) Conforme a lo dispuesto por el art. 85 CN y la ley 24.156, el colegio de auditores est
compuesto, del siguiente modo: ai) el presidente designado a propuesta del principal partido de la
oposicin; aii) cuatro auditores por el partido mayoritario que, comnmente es el partido poltico
del presidente siempre que ste tenga mayora de legisladores y aiii) dos auditores del partido que
sigue en nmero de representantes en ambas cmaras del Congreso. En cuanto al procedimiento
de remocin, ste es igual que el trmite de designacin de los auditores, es decir, con
intervencin de las Cmaras del Congreso.
B) La Auditora es un rgano externo del poder ejecutivo porque depende del Congreso
C) Respecto de sus funciones, la CN establece que el rgano de control externo slo ejerce
funciones de fiscalizacin; pero en ningn caso facultades jurisdiccionales. Cuando la auditora
advierte un presunto perjuicio econmico debe comunicarlo a la Sindicatura General, con el objeto
de sustanciar el procedimiento sumarial con carcter previo al inicio de las acciones judiciales de
contenido patrimonial. En su caso, es el procurador del Tesoro de la Nacin el que debe iniciar las
acciones judiciales con el propsito de resarcir el dao patrimonial.
D) Los rganos sujetos a control de la AGN son los sgtes: la administracin central, los
organismos descentralizados, las empresas y sociedades del Estado, etc.
E) La Auditora ejerce un control externo posterior, y no previo o concomitante; como s ocurre en
el caso de los tribunales de cuentas.
F) El tipo de control que ejerce la AGN es de legalidad, y tambin de gestin. El control de

53

legalidad consiste bsicamente en constatar si el acto o contrato cumple con el bloque normativo
vigente; y, por su parte el control de gestin comprende los aspectos de eficacia y economa del
gasto estatal. Es decir, el acto puede ser legal, pero ineficaz, ineficiente o antieconmico.
G) El control de la AGN no es completo; es decir, no comprende todos los actos estatales, sino
simplemente los actos comprendidos en su plan de accin anual. El control actual es selectivo, en
tanto el rgimen anterior era integral.
H) la AGN no tiene legitimacin procesal, de modo que en caso de que el cuerpo de auditores
constate un posible perjuicio patrimonial, debe hacerlo saber a la Sindicatura General, y en su
caso, al procurador del Tesoro.
Aspectos puntuales de la AGN
El plan de accin de la AGN: La ley que regula esta institucin (24156) seala que la AGN debe
cumplir con un plan de accin anual que prev puntualmente qu controlar, cmo controlar y
cundo controlar. As, debe cumplir y ejecutar ese programa, por eso el aspecto ms relevante es
quien fija el plan. Quien fija el plan son comisiones parte del Congreso y estn integradas por
diputados y senadores, respetndose en su composicin la representacin de los partidos
polticos.
El control: Este organismo goza de autonoma funcional; y la ley dice que el ente creado es una
entidad con personera jurdica propia, e independencia funcional. A los fines de asegurar sta
cuenta con independencia funcional Sin perjuicio de ello, el propio legislador dispuso que el
Congreso y su comisin parlamentaria mixta revisora de cuentas debe controlar a la AGN.
La potestad reglamentaria de la AGN: Los reglamentos de la Auditora son dictados por resolucin
conjunta de las comisiones parlamentarias antes mencionadas y no por el propio ente. Cualquier
modificacin posterior de tales reglamentos debe ser propuesta por la AGN pero aprobadas por
las comisiones del Congreso.
El carcter autnomo de la AGN: La CN en su art. 85 resalta la autonoma de la AGN, no obstante
el grado de autonoma de la AGN es mnimo y por lo tanto no cumple con el estndar
constitucional que garantiza el criterio de autonoma funcional. Es mnimo porque 1) la
composicin del cuerpo es (salvo excepciones) del mismo color poltico que el Presidente de la
Nacin y, a su vez, si bien el presidente de la AGN es propuesto por el principal partido de la
oposicin, la ley no le atribuye facultades relevantes, de modo que es un auditor ms entre sus
pares; 2) el plan de accin es aprobado por el Congreso y no por el propio ente; 3) la AGN no
tiene garantizado un presupuesto propio necesario para el cumplimiento de los cometidos
constitucionales; 4) la ley 24156 no le reconoce facultades reglamentarias.
El control interno. La Sindicatura General de la Nacin (SIGEN)
El legislador cre la SIGEN como rgano de control interno del ejecutivo, dependiente del
Presidente de la Nacin. (nota: la AGN depende del Congreso). Entonces, el sistema de control
interno est integrado por un lado por la SIGEN (rgano normativo de supervisin y coordinacin)
y por el otro, por las unidades de Auditora interna creadas en cada jurisdiccin. Quiz la
caracterstica ms peculiar del actual sistema es que las unidades dependen jerrquicamente del
rgano superior de cada organismo y, a su vez, estn coordinadas tcnicamente por la SIGEN.
Cabe agregar que el control interno es un examen posterior de las actividades financieras y
administrativas de las entidades.
Entre las funciones de la SIGEN estn: a) dictar y aplicar las normas de control interno que deben
ser coordinadas con la AGN; b) supervisar la aplicacin, por parte de las unidades
correspondientes, de las normas de Auditora interna; f) asesorar al PE; g) poner en conocimiento
del presidente los actos que causen o pudieren causar perjuicios importantes al patrimonio
pblico.
Asimismo la Sindicatura debe informar, al Presidente sobre la gestin financiera y operativa de los
organismos comprendidos dentro del mbito de su competencia; a la AGN sobre la gestin
cumplida por los entes bajo fiscalizacin de la SIGEN, sin perjuicio de atender consultas y
requerimientos especficos, formulados por el rgano externo de control: y a la opinin pblica, en
forma peridica sobre su gestin. La estructura de la SIGEN es la sgte: un sndico gral de la
Nacin designado por el presidente y que depende directamente de ste (como secretario de
estado) y tres sndicos generales adjuntos, quienes sustituirn a aqul en caso de ausencia,
licencia o impedimento Son funciones del sindico gral de la Nacin: representar legalmente a la

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SIGEN, organizar y reglamentar el funcionamiento interno de la Sindicatura, designar personal,

informar a la AGN de actos o conductas que impliquen irregularidades, de las que tuviere
conocimiento en el ejercicio de sus funciones, etc.
5) El control de los agentes pblicos por comisin de delitos o irregularidades en el
ejercicio de sus funciones
Organismos competentes para realizar este control
El rgano superior con poder sancionador. El estado a travs de estos rganos controla la
regularidad de los actos estatales a travs de procedimientos de investigacin con el
objeto de juzgar la responsabilidad de carcter administrativo de los agentes pblicos. En
cuanto a la responsabilidad penal es competencia de los jueces penales, trtese de jueces
federales o locales. ste es el procedimiento sumarial.
La fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas. El ministerio pblico es un poder
estatal que tiene por objeto defender los intereses de la sociedad y, en particular, el
respeto por el principio de legalidad. Ahora bien, en el rgimen actual: el Fiscal de
Investigaciones Administrativas integra el ministerio pblico fiscal. El Fiscal no puede
ordenas medidas restrictivas de derechos individuales. A su vez, el Fiscal puede realizar
investigaciones preliminares ante presuntas irregularidades o delitos cometidos por los
agentes pblicos y en su caso, informar al rgano competente para iniciar el proceso
sumarial o formular la denuncia penal. El Fiscal es parte en los procedimientos sumariales
y, a su vez, los rganos competentes deben informar al Fiscal el inicio de los sumarios
respectivos y finalmente, el Fiscal no es parte en las causas penales contra los agentes
pblicos, salvo que el fiscal de la causa no apele el sobreseimiento dictado por el juez de
primera instancia, en cuyo caso el Fiscal de Investigaciones si puede hacerlo.
El cuadro organizativo de la Fiscala se completa con un cuerpo de fiscales generales y
fiscales, quienes deben asistir al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas. Cabe
agregar que la Fiscala como rgano especializado en la investigacin de hechos de
corrupcin y de irregularidades administrativas cometidas por agentes de la Adm. Pblica
nacional, no es competente en las instancias de gobierno provinciales y locales.

La Oficina Anticorrupcin
La OA es un rgano administrativo que depende del ministro de justicia y derechos
humanos y que cumple bsicamente tres funciones; a saber: a) investigacin de presuntos
hechos irregulares o delictivos cometidos por agentes pblicos; b) la planificacin de
polticas de lucha contra la corrupcin; c) el registro y archivos de las declaraciones
juradas patrimoniales de los funcionarios pblicos.

1. El primer punto coincide con las competencias del Fiscal Nacional; pues en rigor se trata
de dos rganos con facultades superpuestas con la salvedad de que el Director de la
Oficina puede constituirse como parte querellante en los procesos penales en las causas
contra los agentes pblicos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. (esta
facultad ha sido cuestionada judicialmente por inconstitucional). Cabe resaltar que la
Direccin de Investigaciones es el rgano competente para fiscalizar el cumplimiento de
los deberes de los agentes y el debido uso de los recursos estatales.
2. Esta tarea se lleva a cabo mediante la Direccin de Planificacin de Polticas de
Transparencia cuyas funciones son, entre otras, elaborar un plan de accin y criterios para
determinar los casos de significacin institucional, social o econmica de acuerdo con los
cuales ejercer sus funciones.
3. Se refiere al rgimen de las declaraciones juradas de los agentes pblicos. stas deben
presentarse dentro de los treinta das hbiles desde la asuncin de sus cargos y presentar
una ltima declaracin, dentro de los treinta das hbiles desde la fecha de cesacin en el
cargo. Debe ser recibida por los respectivos organismos, que deben remitir la informacin
a la Comisin Nacional de tica Pblica y a la Oficina de Anticorrupcin.
La Ley de tica Pblica

55

Esta ley establece un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables a las

personas que se desempeen en la funcin pblica, la cual es aplicable tambin a todos los
funcionarios y magistrados del estado. Serie de deberes: entre otros, el de cumplir y hacer cumplir
la CN, las leyes y los reglamentos, as como tambin defender el sistema republicano y
democrtico de gobierno, el deber de desempearse con honestidad, probidad, rectitud, el deber
de observar en los procedimientos de contrataciones pblicas, los principios de igualdad,
publicidad, concurrencia y razonabilidad. En cuanto al rgimen de incompatibilidades que
establece esta ley, permite que un funcionario que, al momento de su designacin est alcanzado
por alguna de las incompatibilidades puede o bien renunciar en forma previa a asumir el cargo, o
bien abstenerse de tomar intervencin durante su gestin en cuestiones particularmente
relacionadas con las personas o asuntos a los cuales estuvo vinculado o tenga participacin
societaria en los ltimos tres aos. La ley establece el rgimen de obsequios a los funcionarios
pblicos, quienes no pueden recibir regalos, obsequios ni donaciones, con motivo o en ocasin del
desempeo de sus funciones. Finalmente describe detalladamente el rgimen de las
declaraciones juradas de los funcionarios pblicos. Se dispone la creacin de una Comisin
Nacional de tica Pblica, dentro del mbito del Congreso, que es competente para recibir y
conservar durante diez aos las declaraciones patrimoniales de los funcionarios pblicos, etc.

BOLILLA 9: La actividad estatal de intervencin.

Capitulo X
Histricamente el estado uso ciertos institutos de intervencin en la sociedad como el poder de
polica, servicio publico y fomento. En trminos jurdicos dogmticos clsicos este es el poder de
regulacin estatal.
El poder de polica es la potestad de regulacin estatal, mayor o menor, segn el modelo y las
circunstancias sociales, polticas y econmicas, es decir, poder de comprensin de los derechos.
De esa forma el punto mas controvertido sea quizs el equilibrio entre ese poder, por un lado, y el
deber estatal de no interferir en el espacio autnomo de las personas, por el otro. Es obvio segn
el criterio del autor que el estado debe intervenir mediante la regulacin de los derechos con el
propsito de satisfacer otros derechos, y resolver as los conflictos entre derechos. La intervencin
estatal restringe ciertos derechos y a su vez, reconoce, protege y garantiza otros, de modo que el
poder de regulacin limita unos y extiende otros derechos.
El servicio pblico es un conjunto de actividades que el estado debe satisfacer, por si o por medio
de terceros. (Art. 75, Inc. 23 CN)
El fomento es el conjunto de prestaciones estatales con el objeto de promover o ayudar. (Art. 75,
Inc. 18 CN)
Esto esta vinculado con las prestaciones de contenido positivo del estado, el estado regula (poder
de polica) y adems realiza prestaciones para que cada persona elija su propio plan de vida.
Capitulo XI
El estado sigue el inters colectivo o tambin llamado inters publico. Que es el inters colectivo?
Es aquel que satisface derechos individuales, sociales y colectivos y digmoslo claramente, no
existe otra razn de ser del estado, es decir, este solo debe intervenir, regular, limitar y hacer con
el objeto de garantizar el ejercicio cierto de esos derechos. As este ejerce sus prerrogativas con e
objeto de satisfacer derechos individuales, sociales y colectivos y consecuentemente, puede y
debe, en ciertos casos, restringir derechos porque ese es el nico camino pare reconocer otros
derechos.
En que consiste el balance entre derechos? El estado debe, en primer lugar, compatibilizar los
derechos en crisis. En segundo lugar, debe intentar compensar unos derechos con otros y en
tercer lugar si no es posible otra solucin, debe optar bsicamente por alguno de ellos. Se deben
restringir los derechos de los otros para que garantizar aunque as no parezca el ejercicio de los
derechos de cada uno.

56

El poder de regulacin, es claramente legislativo entendindolo como poder estatal de limitacin

de los derechos de las personas. Bsicamente las materias reguladas al legislador son la
regulacion y limitacin de los derechos. En la CN se establece un reparto de competencias entre
el estado provincial y el nacional. En caso de conflicto entre el poder provincial y federal prevalece
el federal aunque se ha visto que la CSJN ha tratado de hacer compatible y salvar las diferencias
entre ambos regimenes.
Las potestades concurrentes (Art. 75 Inc. 18 y 19), es decir que pueden ser ejercidas por las
provincias, aunque el estado puede interferir por sobre estas.
Las potestades exclusivas (Art. 75 Inc. 12) En este sentido la corte ha dicho que las leyes
provinciales de polica no pueden modificar los cdigos de fondo.
De esta forma entendemos que el Estado puede regular cualquier derecho. Este criterio de mayor
o menor regulacin y restriccin sobre el mbito de los derechos debe ser matizado en casos
extremos: A). en uno de los extremos del pndulo el poder de regulacin es mnimo (dcho. a la
vida, es obvio que no se puede regular en contra de este dcho.). B). en este el poder es absoluto,
esto es un grado de comprensin casi total sobre el derecho (dcho de propiedad).
As vemos que en los casos de derechos del tipo B, es posible mayor comprensin y restriccin,
inclusive llevndolo a casos extremos como la expropiacin, es decir, pasamos un lmite de menor
hacia un lmite mayor y extremo.
Cuales son los lmites del poder estatal de regulacin:
1. El criterio de RAZON que prev el Art 28 CN. La conexin en trmino de causalidad entre
los medios y los fines estatales (concepto de proporcionalidad). Las leyes son susceptibles
de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, es decir cuando los
medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realizacin procuran, o cuando
consagran una manifiesta iniquidad.
2. el ncleo del derecho objeto de reglamentacin debe ser respetado. Es posible que el
medio y el fin de las decisiones estatales guarde relacin de causalidad, e incluso
proporcin, pero adems, el estado debe respetar el contenido de ese derecho, no
pudiendo alterarlo o destruirlo.
3. el ppio. de igualdad, esto es, igualdad en iguales condiciones, de modo que, si existe un
trato diferente, el estndar de distincin entre unos y otros debe ser razonable.
4. en caso de dudas, debe estarse por el criterio interpretativo ms favorable respecto del
campo autnomo de las personas Art. 19 CN. El estado debe optar por la solucin menos
gravosa respecto de los derechos, y dentro claro del abanico de las opciones posibles.
Las regulaciones, prohibiciones temporales y reducciones materiales:
Podemos resumir a los medios estatales de regulacin en trminos de acortamiento de derechos
de la siguiente manera: a). limitaciones absolutas (prohibiciones temporales), y b). Limitaciones
relativas respecto del contenido del derecho. Es decir, y como es obvio, las regulaciones imponen
ciertos deberes o cargas en el mbito de los derechos y su objeto consiste bsicamente en
obligaciones de hacer y no hacer y, excepcionalmente, de dejar hacer. Bsicamente inspecciones,
ordenes, sanciones y excepcionalmente, el uso de la fuerza.
Las restricciones sobre la propiedad privada:
el estado puede reglamentar los derechos, es decir, limitar su ejercicio, pero no puede
alterar su contenido
si el estado so pretexto de reglamentacin de los derechos altera su contenido, entonces,
el acto es de inconstitucional
en el caso especifico del derecho de propiedad, el estado puede alterarlos pero debe
indemnizar al titular.
Las limitaciones sobre el derecho de propiedad constituyen el gnero, esto es el conjunto de
medidas jurdico-legales concebidas para que el derecho de propiedad individual armonice con
los requerimientos del inters publico general. As tenemos en este gnero a las restricciones, las

57

servidumbres y las expropiaciones.

Las restricciones son, limitaciones creadas por el estado sobre el derecho de propiedad por
razones de inters colectivo y que recaen sobre el carcter absoluto de este, es decir, el campo y
alcance material del derecho. Obligaciones o cargas impuestas sobre el propietario y cuyo
contenido es hacer, no hacer o dejar hacer.
La restriccin no es estrictamente un sacrificio para el propietario ya que se trata de lmites
mnimos en razn del reconocimiento y proteccin del derecho de los otros. En tal sentido
tratndose de lmites mnimos que no alteran el derecho, no es razonable indemnizar.
Las servidumbres, la ocupacin tempornea y la expropiacin recaen sobre el carcter exclusivo o
perpetuo del dominio, respectivamente. Agreguemos que cuando las limitaciones recaen sobre el
campo de la exclusividad o perpetuidad del derecho de propiedad, entonces, existe alteracin y
consecuentemente, el Estado debe indemnizar, es decir sustituir el contenido original de aquel
reparo econmico.
La servidumbre es un derecho real constituido por el estado a favor de terceros por razones de
inters pblico sobre un bien, inmueble o no, del dominio privado o publico. Produce un quiebre en
el derecho porque este es repartido y luego compartido entre el titular y los terceros. El propietario
del bien sigue siendo su titular, sin perjuicio de que deba compartirlo con los dems. Otro carcter
propio de la servidumbre es la creacin de derechos a favor de terceros. As la servidumbre por un
lado restringe derechos, imponiendo un conjunto de obligaciones de hacer, no hacer o dejar hacer
y por el otro crea un derecho en el mbito de otro sujeto. El titular del bien gravado tiene derecho
a ser indemnizado por el dao emergente y no as por el lucro cesante. Los casos ms tpicos de
servidumbre son el camino de sirga, electro ducto, acueducto, minera, fronteras y monumentos y
documentos histricos, entre otros.
La ocupacin temporaria:
Segn ley 21.499, esta se da cuando el estado ordena el uso transitorio de un bien o cosa
determinado, mueble o inmueble, o de una universalidad de ellos, por razones de utilidad pblica,
trtese de una necesidad anormal, urgente, imperiosa o sbita o simplemente una necesidad
normal, no inminente.
Debe distinguirse entre el hecho anormal y el normal que sirve de sustento a la ocupacin ya que
tiene consecuencias jurdicas sobre 2 aspectos A). La autoridad competente y B). El derecho de
indemnizacin.
En la ocupacin anormal, puede ser ordenada directamente por la autoridad administrativa, y el
titular no tiene derecho de indemnizacin, salvo los daos causados sobre el bien.
En la ocuparon por razones normales, es el legislador quien debe declara su utilidad y seguirse el
tramite del avenimiento entre las partes o, en caso contrario, ir por el camino judicial. El titular del
bien tiene derecho de indemnizacin y este comprende los siguientes rubros: el valor del uso, los
daos y perjuicios ocasionados sobre el bien, y en su caso el valor de los materiales extrados de
modo necesario e indispensable en ocasin de la ocupacin.
Recordemos que la ocupacin no puede durar ms de 2 aos. Si se extiende mas all de este
termino, el propietario, entonces puede intimar el reintegro del bien y luego de trascurridos treinta
das sin devolucin de aquel, puede iniciar la accin de expropiacin irregular contra el estado.
La expropiacin:
Este instituto es un instrumento del estado cuyo objeto es la privacin singular con carcter
permanente de la propiedad por razones de inters pblico, garantizndose el contenido
econmico de ese derecho, mediante el pago de una indemnizacin. Los derechos que se alteran
son, por un lado bsicamente el de propiedad y por el otro el principio de igualdad porque la
expropiacin es un sacrificio individual o particular y no general, de tal modo que solo afecta a
sujetos determinados.
La expropiacin es una adquisicin forzosa del estado respecto de bienes de propiedad de los
particulares. El estado podr convertir y sustituir el derecho de propiedad por el pago del precio,
pero en ningn caso confiscar el bien.

58

Que requisitos exige la CN:

En primer lugar la existencia de una causa de utilidad publica
En segundo lugar una contraprestacin o indemnizacin econmica justa y previa
En tercer lugar el procedimiento legislativo que declare la utilidad publica.
Quienes puede actuar como sujetos expropiadores:
El estado nacional, las entidades autarquicas y las empresas del estado nacional en tanto estn
expresamente facultadas para ello.
Adems el sujeto expropiado puede ser cualquier persona de carcter pblico, estatal o no estatal
y privado. La accin pertinente debe deducirse contra el titular del dominio.
Que objetos pueden ser expropiados
Ser cualquier bien que resulte conveniente para satisfacer la utilidad pblica que persigue el
Estado, trtese de cosas o no, pblicos o privados.
Los bienes sujetos a expropiacin son aquellos necesarios para lograr la finalidad pblica, materia
o espiritual e incluso aquellos que fuesen convenientes de modo que se justifique que las ventajas
estimadas sern utilizadas concretamente en la ejecucin del programa que motivo la declaracin
de utilidad publica.
El procedimiento:
Segn Art. 17 la declaracin de utilidad publica.
El acuerdo entre las partes. Este procedimiento previo es denominado por el legislador
como avenimiento y es de carcter extrajudicial. Sin embargo si no existe acuerdo entre
las partes, el sujeto expropiador debe iniciar la accin judicial de expropiacin y, ya en el
marco del proceso judicial y luego del deposito del monto de la tasacin, el juez debe
otorgar la posesin del bien.
La determinacin del precio. La indemnizacin solo comprende el valor objetivo del bien,
es decir el valor real o de mercado, los daos directos o inmediatos causados por la
expropiacin del bien mas los intereses. El valor objeto del bien es el valor cierto y no
hipottico.
El valor del bien comprende, y en el caso particular de las empresas segn el criterio de la
Corte, la situacin econmica. Ubicarse conceptualmente en el marco del cao emergente
y no en el lucro cesante. El estado debe indemnizar los daos ciertos, actuales o futuros,
pero de ningn modo los daos eventuales o el lucro cesante.
Los principios sustanciales aplicables:

Los principios de legalidad y tipicidad (Art. 18 CN)

El principio de irretroactividad. De aqu surge que no es posible aplicar retroactivamente
normas sancionadas, salvo que fuesen ms favorables respecto del infractor.
El principio de inocencia. Las personas acusadas por la comisin de infracciones son
inocentes, hasta tanto se pruebe su culpabilidad y consecuente responsabilidad.
El requisito de la culpa. El derecho sancionador exige tambin la culpa del infractor, es
decir, el aspecto subjetivo o intencin, de modo que el Estado, en la instruccin del
procedimiento, debe probar que aquel acto de modo doloso, culposo o negligente.
Existir error cuando el infractor obro de modo diligente y con buena fe y a pesar de ellos,
no pudo evitar el error en que cayo.
Sobre la culpa debemos sealar que:
1. la responsabilidad es subjetiva y debe excluirse consecuentemente la
responsabilidad de orden objetivo, salvo casos de excepcin
2. es posible que el legislador establezca la presuncin de culpabilidad y
responsabilidad del infractor pero, en tal caso, debe admitirse prueba en contrario.
3. una vez que el estado dicto el acto sancionador, la presuncin de culpabilidad nade
del propio acto en razn de su legitimidad y, consecuentemente, es l infractor quien
debe probar que obro de modo diligente.

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El principio de Non bis in dem, este principio dice que nadie puede ser juzgado y penado
dos veces por un mismo hecho, es decir, no solo no puede ser penado, sino tampoco
juzgado. En caso de tener 2 procesos por la misma causa, uno penal y otro administrativo
se debe aplicar solo uno de ellos y excluir el otro. El problema es que la ley no dice nada
sobre cual es el que debe prevalecer.
El principio de igualdad. Este principio constitucional tambin se mete en los aspectos de
regulacin y aplicacin del rgimen sancionador. As, en el terreno legislativo (regulacin)
el estado puede crear situaciones desiguales, pero solo de modo razonable, y no
discriminatorio.
El principio de razonabilidad, por ultimo dice que la sancin debe ser razonable, debe
existir un nexo de causalidad y vinculo entre las medidas adoptadas y el fin que persigue el
acto estatal.

El procedimiento sancionador. Los derechos y garantas de las personas.

Los derechos y garantas del particular en el marco del procedimiento sancionador son
bsicamente los siguientes:
1. prohibicin de extensin analgica: el ejecutivo debe, en el marco del procedimiento
sancionador, realizar la siguiente operacin: subsumir el hecho concreto en el tipo legal.
Ello solo es posible si el hecho bajo anlisis cumple con todos los elementos esenciales
del tipo.
2. Derecho de defensa: las sanciones administrativas tienen un carcter regresivo que exige
el juicio previo y la audiencia del afectado.
3. Carcter no ejecutorio del acto sancionador: en este momento debemos preguntarnos si la
administracin puede ejecutar por si misma, sin intervencin judicial previa, una sancin
administrativa. Es obvio que el poder ejecutivo puede dictarla, pero no es claro si puede
hacerla cumplir, sin el acuerdo del particular y sin intervencin judicial. Segn Balbn esto
no es posible, pero distingue entre 2 supuestos: si el sujeto sancionado no impugno en
termino el acto sancionador y consecuentemente venci el plazo para ello o si el acto si
impugno el acto administrativo y judicial.
4. el control judicial suficiente. El control judicial de los actos sancionadores debe ser amplio y
suficiente, por eso sus limitaciones son, en principio, inconstitucionales.
Las excepciones al poder de polica estatal
Las tcnicas de habilitacin:
Las tcnicas ms usuales de habilitacin del ejercicio de los derechos, y su criterio de
sistematizacin en trminos simplemente didcticos y de orden prctico.
1. El registro de la actividad particular ante el estado, es decir, el acto de comunicacin del
interesado y su registro. En ciertos casos puede tratarse simplemente de la comunicacin
del particular sobre la actividad, los hechos y las circunstancias. En otros, la denuncia del
cumplimiento de ciertos recaudos, sin necesidad de acreditarlo. En conclusin tenemos a).
el acto de comunicacin del particular y b). el registro por el estado.
2. el acto de comprobacin estatal, es decir, el particular no solo debe comunicar sino
tambin acreditar el cumplimiento de los requisitos que exige la ley y, por su parte, el
Estado constatarlo.
La Desregulacin:
El poder de polica es, entonces, el poder estatal de regular, limitar, restringir y prohibir. Sin
embargo, el Estado establece excepciones o vas de escape, de modo tal que el titular puede, en
casos particulares, y si cumple con ciertas condiciones, saltear restricciones.
Es decir la desregulacin es bsicamente derogacin o supresin de regulaciones. As como el
estado regula, esto es, restringe derechos, puede tambin dejar sin efecto esos lmites.
El poder de polica en situaciones de emergencia:

60

La doctrina coincidi en que la emergencia se caracteriza bsicamente por una situacin, una
circunstancia o un hecho de gravedad tal que impone la necesidad de que el estado de una
solucin inmediata ante la crisis. As por ejemplo, definimos el estado de necesidad como una
cuestin de hecho que debe manifestarse en forma sbita y aguda.
La corte entiende que ante situaciones de crisis econmicas, sociales, o polticas de gravedad y
peligro para el pas, el estado puede aplicar un derecho excepcional que comprende un conjunto
de herramientas jurdicas excepcionales, con el objeto de asegurar la defensa de la comunidad.
ADMINISTRATIVO BOLILLA 10: ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo. Concepto.
El acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance particular dictado por el estado en
ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurdicos directos e inmediatos respecto
de terceros.
Alcance de la definicin:
1) En primer termino, el acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de funciones
administrativas, y stas comprenden las potestades propias del ejecutivo.
2) En segundo termino, si bien es cierto que el acto administrativo es aquel dictado en
ejercicio de funciones administrativas, cabe preguntarse si cualquier conducta del estado
en ejercicio de esas funciones es un acto administrativo. se considera que no porque el
acto administrativo es una declaracin de alcance individual que produce efectos jurdicos
directos sobre el mbito de autonoma de las personas. De modo que cabe excluir de su
marco conceptual al contrato en razn de su carcter bilateral; el reglamento, es decir el
acto de alcance general; los hechos y las vas de hechos toda vez que constituyen
comportamientos materiales, esto es, decisiones estatales sin exteriorizacin previa de
voluntad; el silencio que es simplemente una decisin tacita del estado y los actos internos
que no tienen efectos directos sobre terceros.
3) En tercer termino, en cuanto a su contenido, el acto administrativo es: a) el acto
materialmente administrativo de alcance particular dictado por el ejecutivo; b) el acto
materialmente jurisdiccional del poder ejecutivo.
4) El acto administrativo es de carcter unilateral, se trata de una decisin unilateral porque
solo concurre la voluntad del estado, en cambio el contrato es de orden bilateral porque el
l participan el estado y otras personas.
5) Es de alcance particular, a diferencia del reglamento que es de alcance general. El
carcter particular se debe ubicar en el sujeto destinatario del acto, pero no solo en el
carcter individual o plural sino en su contextura abierta o cerrada respecto de los
destinatarios y la individualizacin de stos en el propio acto.
6) En cuanto a sus efectos, los caracteres directo e inmediato son conceptos concurrentes,
en definitiva, el acto es tal si crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue
derechos por si mismo.
Los actos dictados por los otros poderes del estado.- Las potestades materialmente
administrativas de los poderes legislativo y judicial no deben estar reguladas por el derecho
administrativo ya que se parte de un criterio subjetivo de funcin estatal. Sin embargo cabe
aplicar, por el camino analgico, el rgimen de los actos administrativos de la ley de procedimiento
a los actos materialmente administrativos del poder legislativo y judicial, en cuyo caso cabe
extender las garantas pero as las restricciones.
En conclusin, los actos materialmente administrativos que dictan los poderes legislativo y judicial
no son actos administrativos en los trminos de la ley de procedimiento administrativo, sin
perjuicio de estar alcanzados por mandato constitucional por los principios propios del derecho
publico comunes a los 3 poderes del estado y de aplicarse por via analgica el rgimen de
aquellos.
Los actos dictados por otras personas publicas estatales (entes descentralizados autrquicos).Los actos dictados por los entes autrquicos son actos administrativos porque constituyen

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decisiones dictadas por personas jurdicas publicas estatales en ejercicio de funciones

administrativas.
Los actos de los entes reguladores de los servicios pblicos constituyen actos administrativos,
aplicndose las normas especificas y la LPA.
Los actos dictados por las personas publicas no estatales.- El acto administrativos es aquel
dictado en ejercicio de funciones administrativas que son propias del poder ejecutivo. Pero en
caso de que el estado transfiera esas potestades propias del ejecutivo, descargndolas en otros
sujetos, solo cabe aplicar excepcionalmente y con alcance parcial el rgimen jurdico propio de los
actos administrativos. Por ej, los actos que dicta el colegio publico de abogados o la iglesia
catlica no estn alcanzados en principio y en trminos generales por la LPA. S cabe aplicar los
aspectos de la LPA que garanticen derechos de las personas, incluso con mayor agudeza que en
el campo propio del derecho privado, pero no se debe aplicar el bloque de privilegios estatales
porque se esta entre actividades de carcter no estatal.
En cuanto al fundamento de la distincin entre los entes pblicos estatales y no estatales, y por
qu en el primer caso existe un rgimen general de privilegios, y en el segundo el marco de las
prerrogativas es especifico y no de alcance general; en el caso de los entes pblicos estatales, es
decir el Estado, ste tiene legitimidad democrtica y representa fines e intereses colectivos de
modo directo, en tanto, en el caso de los entes pblicos no estatales si bien persiguen
mediatamente intereses colectivos y por ello gozan de ciertas prerrogativas, no poseen legitimidad
de orden democrtico directo y solo representan consecuentemente intereses sectoriales o
corporativos, tal es el caso de los colegios profesionales.
En conclusin, el acto dictado por los entes pblicos no estatales es un acto jurdico reglado por el
derecho privado, salvo el reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicacin del rgimen
jurdico propio del derecho publico (LPA) cuando as surge de las normas especificas.
El rgimen jurdico de los entes pblicos no estatales es de corte mixto (publico/privado) y
consecuentemente sus actos son actos jurdicos, salvo casos de excepcin.
Los meros pronunciamientos administrativos.- EL concepto de meros pronunciamientos
administrativos es una toma de posicin de la administracin ante la situacin jurdica del
particular, ya sea reaccionando ante la peticin de este, ya sea actuando por propia iniciativa, pero
en ambos casos sin que exista una ley que otorgue a la administracin, para la especie, la
potestad de alterar dicha situacin jurdica.
Este pronunciamiento no produce por si mismo efectos jurdicos, mientras que el acto
administrativo si produce efectos. Tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no
gozan de sus caracteres y no es necesario impugnarlos en sede administrativa con carcter previo
a las vas judiciales.
Los elementos del acto administrativo.
A) Competencia.
Es la aptitud del rgano o ente estatal para obrar y cumplir as con sus fines. El estado, y
particularmente el ejecutivo deben estar habilitados por ley para actuar. La competencia de los
rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la CN, de las leyes y de los
reglamentos dictados en su consecuencia, en trminos expresos o razonablemente implcitos. Los
poderes implcitos son aquellos necesarios para el ejercicio de las competencias expresas.
El estado, por el contrario al art. 19 de la CN que prev el postulado de la autonoma de las
personas, no puede hacer cualquier cosa, sino solamente aquello que este permitido. Este
postulado de permisin estatal es el concepto de competencia.
Para saber si un rgano es competente es necesario seguir los siguientes pasos:
1) Buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes;

62

2) Si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el rgano es competente y el

razonamiento concluye aqu;
3) Si la competencia no surge de modo expreso, es necesario preguntarse cuales son las
facultades que es posible deducir en trminos lgicos del texto normativo;
4) Si su reconocimiento, adems de deducirse de modo razonable del texto expreso, es
necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.
La competencia puede clasificarse en razn de: a) la materia; b) territorio; c) tiempo; d) grado
jerarquico.
La competencia en razn de la materia es un concepto cuyo contorno depende del contenido o
sustancia de los poderes estatales, es decir el mbito material.
La competencia en virtud del territorio es definida por el mbito fsico o territorial en el que el
rgano debe desarrollar sus aptitudes.
La competencia en razn del tiempo es un modo atributivo de facultades por un periodo temporal
determinado. El mbito aqu es temporal y no material o territorial.
La competencia en razn del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerarquico de los
rganos estatales.
Respecto de los conflictos de competencias, la LPA establece que el ministro resolver las
siguientes controversias: entre rganos que dependen de el; entre entes que acten en el mbito
de su competencia; y entre rganos y entes que acten en su campo. Por su parte el presidente
debe resolver los conflictos de competencias entre: ministros y rganos o entes que acten en la
esfera de los distintos ministerios.
El procedimiento es el siguiente cuando un rgano, de oficio o a peticin de parte, se declare
incompetente, remitir las actuaciones al que reputare competente; si ste, a su vez, las rehusare,
deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos rganos se
considerasen competentes, el ultimo que hubiere conocido en el caso someter la cuestin, de
oficio o a peticin de parte, a la autoridad que debe resolverla.
Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Los
rganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y no pueden trasladarlas. El
estado tiene la obligacin de resolver u de hacerlo en los plazos que prevn las normas, es decir
que el ejercicio de las competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.
Sin embargo existen excepciones. As, las competencias son prorrogables cuando la delegacin o
sustitucin estuvieren expresamente autorizadas. El rgano delegante puede, en cualquier
momento, reasumir las competencias desplazadas en el rgano inferior, conociendo nuevamente
sobre el asunto transferido. En tal caso, el rgano delegante debe revocar el acto de traslado y
retomar as el ejercicio de ese poder.
La otra excepcin respecto del carcter improrrogable de las competencias es el instituto de la
avocacin. La avocacin es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el superior,
es decir, que el superior atrae o llama ante si un asunto que esta sometido a examen y decisin
del inferior. Este instituto solo procede cuando existe identidad de materias y disparidad de
jerarqua entre los rganos.
Por ultimo la ley menciona la sustitucin, pero este mecanismo no es un instrumento de
redistribucin de competencias entre rganos administrativos, tal como la delegacin y la
avocacin, sino que se trata del reemplazo de un agente por otro en su carcter de titular del
rgano estatal.
B) Causa.
El acto deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho
aplicable. As, la causa comprende los hechos y el derecho en que el estado apoya sus
decisiones.
Los hechos son los antecedentes facticos que tuvo en cuenta el rgano y que constituyen el
fundamento del acto. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los
considerandos del acto bajo estudio.

63

En cuanto a los antecedentes, es posible recurrir a otros actos previos solo para completar su
integridad en trminos de antecedentes. As, el acto puede describir los hechos y completar sus
detalles por remisin y, en igual sentido, decir cual es el derecho bsico aplicable y reenviar los
pormenores, contemplados en los textos normativos.
Sin embargo, el estado en ningn caso puede completar tales antecedentes luego de su dictado.
De tal modo que los antecedentes deben ser previos, claros y preciso segn el texto del acto, sin
perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad.
Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Adems, los antecedentes deben guardar relacin con el objeto y el fin del acto. Las causas y el
objeto deben conducir al otro elemento que es la finalidad. En sentido concordante, el objeto y la
finalidad nos llevan hacia el antecedente y el antecedente y la finalidad nos guian y depositan en
el objeto.
Si no fuese posible entrelazar estos 3 elementos entonces el acto esta viciado y, por ende, es
nulo, porque en tal caso el acto es incoherente e irrazonable.
El acto es aquello que el estado decide (objeto), segn los antecedentes del caso (las causas) y
con el propsito de obtener el resultado perseguido (el fin).
C) Objeto.
El objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. Debe ser cierto y fsica y jurdicamente
posible. De modo que puede consistir en un dar, un hacer o no hacer, pero debe ser determinado
y materialmente posible. No puede ser jurdicamente imposible, esto supone un objeto ilcito
segn el ordenamiento jurdico, por ello el vicio especifico del objeto es la violacin de la ley.
La ley dice que el acto debe decidir todas las pretensiones de las partes inclusive resolver otras
cuestiones no propuestas, previa audiencia del interesado, y siempre que no afecte derechos
adquiridos.
En general, el objeto esta incorporado en la parte resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos surgen de los considerandos y vistos. En los vistos del acto deben consignarse las
normas o la documentacin que sirve de base al proyecto; en los considerandos deben analizarse
las circunstancias de cualquier orden y naturaleza que, por tener vinculacin directa con el asunto
tratado, se tuvieron en cuenta para proyectar las medidas; en la parte dispositiva debe bastarse
por si misma para ilustrar concretamente acerca de la decisin estatal.
Con respecto a su alcance, el objeto debe resolver todas las cuestiones planteadas e incluso
aquellas no propuestas por las partes pero introducidas por el estado, siempre que no vulnere los
derechos adquiridos y respete el derecho de las personas de defenderse mediante el
procedimiento de las audiencias.
D) Procedimiento.
Antes de la emisin del acto deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. El procedimiento es un conjunto
de actos previsto respecto del acto definitivo que estn relacionados y entrelazados entre si.
El estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso o implcito
del ordenamiento jurdico y el dictamen jurdico es obligatorio y debe adjuntase como antecedente
del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses.
El dictamen jurdico comprende el anlisis detallado y reflexivo del marco jurdico aplicable sobre
el caso concreto y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las
conductas estatales evitando as nulidades o vicios en el procedimiento. Sin embargo, el dictamen
jurdico no es de carcter vinculante, el rgano competente puede resolver en sentido coincidente
o no con el criterio del asesor jurdico. El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe
producirse si o si en el marco del tramite administrativo, pero no es vinculante respecto del rgano
que debe decidir.
Existen multiples tramites especficos que completan el procedimiento general y los

64

procedimientos especiales. Continan vigentes los tramites especiales sobre:

-

AFIP, DGA, DGI;

Minera;
Contrataciones del sector publico nacional;
Fuerzas armadas, seguridad, policiales e inteligencia;
Derecho de reunin y electoral;
Procedimientos sumariales y poder correctivo interno de la administracin publica;
Regmenes de audiencias publicas;
Procedimiento ante tribunales administrativos.

Por ejemplo, es posible que el legislador establezca que en el curso de los tramites en materia
ambiental dictamine el area competente sobre proteccin y conservacin del ambiente con
carcter obligatorio. Este tramite es un procedimiento especifico y esencial, y completa as el
procedimiento administrativo general.
E) Motivacin.
Este elemento nace del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que
el estado debe dar a conocer el acto y sus razones. La reconstruccin de la motivacin y su
insercin en el marco de la teora general del acto administrativo y sus nulidades permite
garantizar un estado mas transparente que respete los derechos de las personas.
El estado debe expresar en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
adems, los antecedentes de hecho y de derecho. No se trata solo de exteriorizar en el apartado
sobre los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de sustento sino explicar,
cuales son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dicto el acto.
Segn Balbn: es el vinculo o trato relacional entre las causas, el objeto y el fin. El motivo debe ser
considerado como un elemento autnomo y esencial en termino de racionalidad y juridicidad de
las decisiones estatales en el marco del estado de derecho.
Los elementos que permiten comprender el acto y su real sentido son: a) las causas, b) el objeto,
c) la finalidad. A su vez, estos elementos esta fuertemente relacionados entre si por el elemento
motivacin. La motivacin del acto estatal es entonces el nexo entre ellos otorgndole un sentido
coherente y sistematico.
Por lo tanto la motivacin es la relacin o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez,
entre el objeto y la finalidad. De modo que el ejecutivo debe explicar cual es el vinculo entre las
causas y el objeto, y entre ste y la finalidad; y slo en tal caso el acto esta debidamente motivado
en trminos racionales y jurdicos
Sin embargo, la motivacin no es simplemente la estructura que une elementos del acto, sino que
lleva dentro de s dos componentes, esto es, las razones y la proporcionalidad. As el vinculo entre
la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y proporcin entre ambos, igual que el trato entre
el objeto y el fin del acto.
La motivacin tiene efectos radicales ya que incide directamente en el plano de los derechos
porque slo a travs de la expresin de las razones que sirven de fundamento a las decisiones
estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto ntegramente e impugnarlo
fundadamente en sus propias races.
Toda decisin administrativa que afecte derechos debe responder a una motivacin suficiente y
resultar la derivacin razonada de sus antecedentes, de modo tal que se encuentren cabalmente a
resguardo las garantas constitucionales en juego, como son entre otras las tuteladas por los art.
16, 17 y 18 de la CN.
La motivacin resulta relevante tambin en la etapa de revisin judicial del acto ya que para poder
apreciar y valorar si se han vulnerado los limites de razonabilidad, desviacin de poder y buena fe,
debe exigirse el cumplimiento del requisito de la motivacin del acto administrativo, ya que sin ello
resultara de cumplimiento imposible el control judicial que para efectivizarse requiere una

65

manifestacin de voluntad administrativa cierta y expresa, toda vez que lo intangible resulta de
insusceptible revisin.
F) Finalidad.
Habra que cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del rgano emisor y, adems, las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. En general, el fin del acto surge de las
disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cual es el fin que debe
perseguir el rgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre publico, es decir un propsito colectivo, de modo que el
acto no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin publico distinto de aquel que establece la
norma ya dictada.
Este elemento comprende tambin la proporcionalidad entre medios y fines. As las medidas que
ordene el acto deben guardar proporcionalidad con el fin que se persigue.
La finalidad nace de la norma atributiva de competencia y su contenido es de carcter general y
abstracto, ya que si es particularizado y concreto en sus detalles, termina superponindose y
confundindose con el propio objeto del acto.
Este elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cual es el fin del acto, pero en
general es difuso o abierto. As en razn del carcter incierto e impreciso del fin del acto
(discrecional) es posible encastrar el objeto en el mbito de la finalidad.
G) Forma.
El acto administrativo se manifiesta expresamente y por escrito; indicara el lugar y fecha en que se
lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite y solo por excepcin y si las
circunstancias lo permiten podr utilizarse una forma distinta.
La inobservancia de los requisitos de forma impuestos por principios vinculados con el orden
publico administrativo es causa de nulidad del acto dictado con ese defecto. Las formas en el
derecho administrativo cumplen la funcin de garanta de los derechos de los administrados, como
el orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos,
tal es el caso de una seal de transito ubicada en la via publica o la orden impartida por un agente
publico verbalmente.
El texto legal prev el uso de la firma digital por el estado en su mbito interno y en relacin con
los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de
sus poderes.
H) La voluntad del agente.
El acto es nulo de nulidad absoluta cuando la voluntad de la administracin resultare excluida por
error esencial, dolo, violencia fsica o moral y simulacin absoluta.
La voluntad del estado es el consentimiento del agente estatal, es decir el asentimiento o intencin
de las personas fsicas que integran el estado y se confunden con l. En este contexto, la voluntad
constituye un presupuesto del propio acto. El acto estatal es en s mismo manifestacin de
voluntad de los agentes pblicos, sin perjuicio de su contenido objetivo en virtud de las normas
atributivas de competencias.
La voluntad del estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un componente
objetivo (norma atributiva de competencia que dice que el estado debe obrar y en su caso cmo
debe hacerlo) y otro de contenido subjetivo (voluntad psquica del agente).
Muchas veces, en particular tratndose de actos reglados, es posible prescindir del componente
subjetivo en trminos de decisin del agente. Si el acto es reglado, el componente volitivo es, en
principio, irrelevante ya que aun si el acto es dictado por un agente demente o que actue bajo
presin o amenazas, el acto es igualmente valido, es decir vale como si hubiese sido dictado por
un agente en pleno uso de sus facultades.
Sin embargo en otros casos no es as. En el marco de los actos discrecionales el presupuesto
volitivo del acto es sumamente relevante. Adems, en tal caso, no es posible reconducir y
encuadrar los vicios del consentimiento, decisin y eleccin del agente en el cuadro de los vicios
de los elementos esenciales del acto estatal.

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En conclusin, el concepto de asentimiento es bsicamente el componente volitivo y psicolgico

de las personas que ocupan los cargos pblicos, pero debe completarse con las normas jurdicas
cuyo contenido es objetivo y dicen cul es el sentido y el alcance de las decisiones estatales, es
decir que las elecciones voluntarias de las personas estn recubiertas por el ropaje de las reglas
jurdicas.
Los elementos accesorios del acto.
Los elementos accidentales de los actos administrativos son: el modo, la condicin y el plazo.
El modo es una obligacin accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto. En el marco del
derecho publico, el modo es la obligacin que cae sobre el destinatario del acto y que guarda
relacin con el derecho reconocido. El estado puede exigir el cumplimiento de esas obligaciones.
El acto tiene efectos desde su dictado sin solucin de continuidad y siempre que el estado no
declare su caducidad por incumplimiento del cargo.
La condicin segn el CC, es la modalidad que decide sujetar la adquisicin o resolucin de un
derecho a un acontecimiento incierto y futuro que puede o no llegar a suceder. Igualmente en el
derecho publico la condicin es un hecho futuro e incierto en virtud del cual el acto estatal nace o,
en su caso, se extingue. Un caso tpico de acto estatal bajo condicin es el acto dictado por un
rgano sujeto a aprobacin o autorizacin de otro rgano. En particular, el acto dictado pero luego
rechazado por el rgano que debe aprobarlo, es un acto nulo porque el elemento accesorio no es
separable de los esenciales.
El plazo es la modalidad que difiere o limite en el tiempo los efectos del acto pero que ocurre
inevitablemente. En el marco del derecho publico el plazo es un hecho futuro y cierto en razn del
cual nacen o cesan los efectos del acto administrativo.
Los elementos accesorios no son piezas que integran el objeto del acto y consecuentemente sus
vicios, en principio, no recaen sobre los elementos esenciales y por tanto no afectan su validez,
siempre que fueren separables del acto y sus elementos esenciales.
La notificacin del acto.
La notificacin es el hecho de poner en conocimiento del interesado el acto y su contenido. Para
que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al
interesado. Los administrados podr antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Por su parte, la Corte sostuvo que el acto administrativo solo puede producir sus efectos propios a
partir de la notificacin al interesado y la falta de notificacin dentro del termino de vigencia de la
ley no causa la anulacin del acto en tanto no hace a su validez sino a su eficacia
En igual sentido la Camara Federal afirmo que el acto administrativo tiene vida jurdica
independientemente de su notificacin. La notificacin puede afectar la vinculacin o sujecin del
particular al acto, mas no a la existencia de ste. La notificacin es un acto nuevo y su funcin es
doble, constituye condicin jurdica para la eficacia de los actos administrativos no normativos,
pero no para su validez. Por otra parte, actua como presupuesto para que transcurran los plazos
de impugnacin del acto notificado. La integracin del acto administrativo, se logra, concreta y
produce desde el momento en que el destinatario del acto administrativo toma conocimiento, que
es el fin de la notificacin; es entonces cuando el acto administrativo adquiere eficacia, y no desde
la fecha de su emisin.
Los caracteres del acto administrativo.
El acto administrativo goza de presuncin de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la
administracin a ponerlo en practica por sus propios medios.
La presuncin de legitimidad.- A diferencia del derecho privado, en el que cualquier sujeto
pretenda hacer valer un acto jurdico debe alegar y probar su existencia y validez, en el derecho
publico no es as porque el acto administrativo es en principio legitimo, de modo que el estado o
quien intente hacerse valer de l, no debe probar su validez porque el acto es por si mismo valido.
Sin embargo, esta presuncin es iuris tantum, es decir que cede y se rompe si se prueba la

67

invalidez del acto o esta fuese claramente manifiesta.

El acto administrativo se presume legitimo porque es considerado como un principio necesario
para el desarrollo de las actividades estatales, ya que en caso contrario el ejecutivo veria trabado
permanentemente el ejercicio de sus funciones y, consecuentemente, el cumplimiento de sus
fines.
De esto resultan dos consecuencias jurdicas:
Por un lado, el juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, sino que solo
puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes interesadas en el marco de un proceso judicial.
Por el otro, las reglas y mecnica de los medios probatorios es distinta del modelo tradicional del
derecho privado. En el derecho privado quien intente valerse de un acto debe alegarlo y probarlo.
En el derecho publico no es as porque el principio de las cargas respecto de las pruebas debe
invertirse por la presuncin de validez de los actos. As, el estado no debe alegar y probar el acto
de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo, alegar y probar su
invalidez.
El principio probatorio y sus cargas en el marco del derecho publico deben congeniarse con el
postulado de las pruebas dinamicas. Si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que
alega como sustento de su pretensin, este criterio general se ve moderado por la aplicacin de la
doctrina de las cargas probatorias dinaminas que dice que cuando una de las partes este en
mejores condiciones fcticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos
controvertidos de la causa debe soportar el deber probatorio.
En conclusin, el particular damnificado, en razn de estos dos principios debe en el marco del
proceso judicial impugnar y alegar, pero no necesariamente probar el vicio cuando el estado este
en mejores condiciones de hacerlo, por ej, en virtud de los expedientes u otros elementos que
estuviesen en su poder.
Cuando el vicio del acto es nulo de nulidad absoluta es adems manifiesto, entonces, debe ceder
el principio de presuncin de legitimidad porque se trata simplemente de una ficcin legal que es
posible desvirtuar por las circunstancias del caso. En sntesis, los actos que gozan de presuncin
de legitimidad son los actos legitimos, los actos ilegitimos anulables de nulidad relativa y los actos
nulos de nulidad absoluta pero cuyo vicio no es manifiesto.
El carcter ejecutorio del acto.- El acto estatal es de carcter ejecutorio, es decir que el estado
puede hacerlo cumplir aun contra la voluntad del destinatario y sin intervencin judicial. En
principio los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero existen dos excepciones: a)
cuando la ley dispone otro criterio; o b) cuando la naturaleza del acto exige la intervencin judicial.
Se requiere la intervencin judicial cuando el acto afecta o puede afectar derechos o garantas
constitucionales, pero en tal caso prcticamente ningn acto estatal es ejecutorio, de modo que en
este contexto interpretativo el principio ya no es el carcter ejecutorio sino suspensivo del acto.
El carcter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente,
el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio alguno.
En materia de ejemplos sobre el carcter ejecutorio del acto:
1) El Cdigo Aduanero.
Establece diferentes zonas aduaneras, entre ellas, las primarias y secundarias. Entre las primeras
se encuentran por ej, los aeropuertos, los puertos y los pasos fronterizos. En ese mbito el
servicio aduanero puede (sin intervencin judicial) detener personas y revisar bienes para su
identificacin y registro, allanar y registrar depsitos, locales, oficinas y domicilios, e iterdictar y
secuestrar mercaderas.
2) La ley 25.239.
Esta ley modifica en parte la ley de procedimiento tributario y establece cual es el rgimen propio
del cobro judicial de los tributos. El legislador dice que en el tramite judicial de apremio el agente
fiscal representante de la AFIP estar facultado a librar bajo su firma mandamiento de intimacin
de pago y eventualmente embargos. Indicando tambin la medida precautoria dispuesta, el juez
asignado interviniente y la sede del juzgado, quedando el demandado citado para oponer las
excepciones previstas en la ley.

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El agente fiscal adems de decretar el embargo u otras medidas cautelares y, en su caso, librar el
oficio para su anotacin en el registro cuando correspondiese, puede en su oportunidad
(habindose dictado la sentencia) llevar adelante la ejecucin mediante la enajenacin de los
bienes embargados mediante subasta o concurso publico. Asimismo puede decretar embargos y
anotarlos, pero en ningn caso desapoderar los bienes, sin perjuicio de que luego de dictada la
sentencia, puede llevar adelante la ejecucin mediante el remate de los bienes embargados.
3) Ley 13.405.
Esta ley modifico el Codigo Fiscal de la Provincia de Buenos Aires en los siguientes trminos: la
Direccion Provincial de Rentas puede, con anterioridad al inicio del juicio de apremio, disponer
respecto de los deudores: a) la traba de embargos sobre cuentas o activos bancarios y
financieros; b) la intervencin de caja de embargo de las entradas brutas entre el 20 y el 40%; c)
la traba de embargos sobre derechos de crditos, sueldos y bienes muebles e inmuebles y d) la
inhibicin general de bienes.
En todos los casos al inicio de la ejecucin deber comunicarse al juez la medida cautelar
adoptada. Por su parte, las medidas cautelares caducan si el juicio de apremio no se inicia dentro
de los 60 dias hbiles judiciales siguientes al momento de su traba.
La direccin de rentas, una vez consentida o ejecutoriada la sentencia y existiendo liquidacin
firme en el marco del proceso judicial, puede proceder por si, sin intervencin judicial, a la venta
en subasta publica de los bienes del deudor.
La ley dice que la direccin de rentas tambin puede: a) detener vehculos automotores; b)
secuestrarlos cuando la deuda por el impuesto a los automotores fuese igual a un porcentaje de
su valuacin fiscal; c) entregar el vehiculo para su deposito a la autoridad policial e inclusive ,
luego de transcurridos 15 dias, utilizar el vehiculo para el ejercicio de las funciones propias de la
direccin; d) puede requerir el auxilio de la fuerza publica cuando fuese necesario.
El carcter no retroactivo.
El acto administrativo podr tener efectos retroactivos, siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos, cuando se dictare en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al
administrado. Otro supuesto de retroactividad del acto estatal es el saneamiento de los actos
administrativos anulables de nulidad relativa porque sus efectos se retrotraern a la fecha de
emisin del acto objeto de ratificacin o confirmacin. Finalmente cabe admitir la retroactividad del
acto dispuesta por una ley de orden publico dictada por el Congreso, siempre que ordene
claramente los efectos retroactivos de aquel y repare los daos sobre los derechos adquiridos.
Pero el acto administrativo es por regla irretroactivo. En el mbito del derecho administrativo la
retroactividad no se presume y rige el principio opuesto.
Los modos de extincin del acto administrativo.
La LPA establece 3 modos de extincin del acto administrativo: a) la revocacin; b) la caducidad y
c) la nulidad.
La revocacin del acto administrativo.- Es un modo de extincin del acto administrativo dispuesto
por el propio ejecutivo ante s mismo, sin intervencin del juez y por razones de legitimidad o de
oportunidad, merito o conveniencia.
El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegitimos o inconvenientes y sus
fundamentos son: a) preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuacin estatal y b)
satisfacer el inters colectivo.
El ejecutivo cuando descubre un acto ilegitimo debe extinguirlo por s y ante s por medio del
instituto de la revocacin o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley,
recurrir ante el juez con el objeto de que ste declare invalido el acto. Esta accin procesal recibe
el nombre de lesividad y su respaldo es el principio de legalidad y el poder del estado de plantear
sus propias torpezas.
El rgano competente para revocar el acto en sede administrativa es aquel que dicto el acto, sin
perjuicio de que el rgano superior jerrquicamente tambin puede hacerlo por dos vas: por un
lado, de oficio mediante el instituto de la avocacin trayendo ante s el tramite y resolucin del
caso que se encuentra en el mbito del inferior. Por el otro, por pedido de parte interesada,
cuando resuelve los recursos administrativos contra los actos del inferior. En cuanto al plazo, el

69

ejecutivo de oficio puede hacerlo en cualquier momento, el pedido de parte interesada debe
formularse en el plazo normativo.
La revocacin de actos ilegitimos, regulares e irregulares, en la LPA.- El art. 17 regula la
revocacin del acto irregular y por su parte el art. 18 establece el rgimen de revocacin del acto
regular. La diferencia entre ambas categoras es que el acto regular comprende al acto legitimo e
ilegitimo, anulable de nulidad relativa. Por su parte, el acto irregular es el acto nulo de nulidad
absoluta en los trminos del art. 14, tal como surge de los trminos del art. 17 cuando dice que el
acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante si el acto estuviere
firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, solo se
podr impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante la declaracin judicial
de nulidad.
Por su parte, el art. 18 establece que el acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido
en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podr ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocacin, modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el
derecho se hubiere otorgado expresa y vlidamente a titulo precario. El acto tambin podr ser
revocado por razones de oportunidad, merito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que
causare a los administrados.
La administracin debe revocar por s y ante s los actos irregulares viciados de una nulidad
absoluta, o iniciar la correspondiente accin judicial de lesividad cuando ellos se encontraren
firmes y hubiesen generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, limitacin que no se
exige cuando el particular haya conocido el vicio.
La revocacin de los actos estatales por oportunidad, merito o conveniencia.- El acto tambin
podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, merito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
La concesin otorgada de un bien del dominio publico puede ser cancelada o revocada en
cualquier momento por el poder concedente, sin perjuicio de la indemnizacin que corresponda
acordar al concesionario por los daos sufridos y siempre que la revocacin no se funde en la falta
o deficiente prestacin del servicio.
Gordillo: El estado solo puede desconocer el derecho de propiedad a travs del instituto de la
expropiacin que prev el art. 17 de la CN. Sin embargo, la LPA reconoce que el estado a travs
de un acto del propio ejecutivo puede desconocer el derecho de propiedad, simplemente
indemnizando al titular.
Es decir, el estado puede alterar el derecho de propiedad por dos caminos. Por un lado, el tramite
expropiador, esto es: a) ley del congreso; b) indemnizacin de carcter previo y c) razones de
utilidad de orden publico. El otro camino, es el tramite revocatorio: a) acto del ejecutivo; b)
indemnizacin y c) razones de inters publico.
La objecin de Gordillo es razonable, pero cierto es tambin que la LPA cumple en cierto modo
con el presupuesto constitucional que establece en el art. 17 CN que la expropiacin debe ser
calificada por ley y con los otros dos presupuestos, esto es, el inters colectivo y la obligacin de
reparar.
El ejecutivo puede en cualquier momento, mas alla de la notificacin del acto o el cumplimiento de
los derechos subjetivos, revocar y extinguir sus propios actos ante s. Claro que si el ejecutivo
extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.
El estado siempre debe motivar sus actos en trminos de inters colectivo cierto y concreto. Es
cierto que el ejecutivo puede revocar sus propios actos por motivos de oportunidad, pero el acto
debe ser legitimo y particularmente razonable.
El estado solo puede revocar por razones de merito y fundadamente el acto valido e indemnizar al
particular, pero no cabe revocar por tales razones el acto invalido porque el propio ejecutivo o el
juez debe declarar su extincin y sin derecho a indemnizacin.

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La caducidad del acto administrativo.- El estado puede declarar unilateralmente la caducidad de

un acto administrativo cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en l. Para ello
deben darse dos condiciones: primero, el incumplimiento del particular respecto de sus
compromisos y el acto de intimacin estatal constituyndolo en mora y otorgndole un plazo
razonable para su cumplimiento. Segundo, el incumplimiento persistente del interesado y el
vencimiento del plazo suplementario.
En tal caso, el estado debe declarar la caducidad sin que el particular tenga derecho al cobro de
indemnizacin alguna ya que el acto se extingui por causas que recaen sobre l.
El rgimen de nulidades de los actos administrativos.
La teora general del acto administrativo y sus nulidades se nutrio en un principio y por un largo
tiempo en el derecho privado.
El rgimen de las nulidades en el derecho civil.- La nulidad es una sancin que prev el
ordenamiento, de modo expreso o implcito, ante los defectos esenciales del acto jurdico y que
priva a ste de sus efectos normales mediante un proceso de impugnacin y declaracin de
invalidez con el objeto de preservar el inters publico o privado.
El CC establece como principio que los jueces no pueden declarar otras nulidades de los actos
jurdicos que las que en el cdigo se establecen, de modo que las nulidades del acto son
taxativas.
Los actos prohibidos por las leyes son de ningn valor, si la ley no designa otro efecto para el caso
de contravencin. Es decir, esto determina una nulidad implcita como correlato de cada
prohibicin legal.
En sntesis, la invalidez del acto jurdico es excepcional, por eso en caso de dudas debe estarse
por la validez del acto, y solo debe admitirse cuando ha sido establecida por el legislador ya sea
de modo expreso o virtual.
La declaracin de nulidad de los actos jurdicos tiene efectos retroactivos, tratese de actos nulos o
anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble y
siempre que se trata de adquirentes de buena fe y a titulo oneroso.
Por otro lado, los acto anulados producen sin embargo, los efectos de los actos ilcitos , o de los
hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas. De modo que existe
responsabilidad de reparar si se dan las siguientes condiciones: a) acto jurdico nulo; b) existencia
de dao; c) relacin de causalidad entre la conducta antijurdica y el dao; d) factor de atribucin
de respecto de una de las partes; y e) desconocimiento del vicio por quien demande el
resarcimiento.
Los actos nulos y anulables.- Segn el CC son actos nulos:
a) Los actos jurdicos otorgados por personas absolutamente incapaces;
b) Los actos jurdicos dados por personas relativamente incapaces;
c) Los actos dispuestos por personas a quienes el cdigo prohbe el dictado del acto de que
se trate;
d) Los casos de simulacin o fraude, objeto prohibido, incumplimiento de las formas exigidas
por la ley o nulidad del instrumento cuando la validez del acto depende de la forma
instrumental.
Son actos anulables:
a) Los actos otorgados cuando la persona obrare con una incapacidad accidental o cuando
su incapacidad no fuere conocida al tiempo de firmarse el acto;
b) Los actos cuando la prohibicin de su objeto no fuses conocida por la necesidad de
investigaciones de hecho;
c) Los actos viciados por error, dolo, violencia, fraude o simulacin que no sean presumidos
por la ley;
d) Los actos cuya validez depende de la forma instrumental y fuesen anulables los
respectivos instrumentos.

71

El acto nulo es aquel cuyo vicio es manifiesto, rigido y patente en el propio acto mientras que el
acto anulable es aquel cuyo vicio no es manifiesto sino que su conocimiento y apreciacin
depende del trabajo del juez (el acto celebrado por un demente no declarado).
En ambos casos el vicio debe ser planteado por las personas legitimadas en el proceso judicial y
declarado por el juez en el marco del proceso judicial. El efecto de la declaracin judicial de
nulidad o anulabilidad excluye al acto del mundo jurdico con carcter retroactivo.
Los actos de nulidad absoluta y nulidad relativa.- El estndar que estableci el legislador para
distinguir entre ambas categoras es el inters publico o privado. As, cuando el vicio rompe el
inters publico el acto es de nulidad absoluta, mientras que si el inters comprometido es
simplemente privado entonces el vicio del acto es de nulidad relativa.
En las nulidades absolutas el defecto es esencial porque el inters general se ve resentido, y sus
efectos subsisten. Por el contrario, en las nulidades relativas el vicio es menor porque afecta un
inters individual y no colectivo y, a su vez, sus efectos pueden ser permanentes o transitorios
segn el caso.
Las nulidades absolutas tienen los siguientes caracteres: a) su fundamento es el orden publico; b)
cualquiera que tenga inters puede platear el vicio, excepto el que ha ejecutado el acto
conociendo o debiendo conocer el defecto; c) el juez puede y debe declarar de oficio la invalidez
del acto cuando aparece de modo manifiesto; d) el ministerio publico tambin puede pedir su
declaracin; e) el acto no puede ser confirmado; f) la accin de nulidad es irrenunciable.
Las nulidades relativas tienen los siguientes caracteres: a) el inters protegido es simplemente el
inters de las partes, y no el inters publico; b) no puede alegarse sino por aquellos en cuyo
beneficio fue establecido por las leyes; c) no pueden ser declaradas por el juez sino por pedido de
parte; d) el ministerio publico no puede pedir su declaracin en el inters solo de la ley; e) puede
ser cubierta por confirmacin del acto; f) la accin es renunciable.
Con respecto al plazo de prescripcin de las acciones por nulidad de los actos jurdicos, la accin
de nulidad absoluta es imprescriptible, mientras que la nulidad relativa prescribe en el termino de
10 aos, salvo el caso de las nulidades derivadas de error, dolo falsa causa, violencia, intimidacin
y simulacin, en cuyo caso la accin prescribe en 2 aos.
En el mbito del derecho publico la presuncin de validez de los actos estatales exige que el juez
deba hacer siempre una investigacin de hecho y que no pueda declarar la invalidez del acto de
oficio sin perjuicio de la verdadera naturaleza del acto que ser inconsistente o nulo, a pesar de
esa circunstancia, si el agente fuese incompetente para otorgarlo o resultara prohibido por su
objeto por la CN o por la ley.
-

La teora de la nulidad de los actos administrativos es autnoma del derecho privado;

El principio bsico en el rgimen de las nulidades del derecho publico es la presuncin de
validez de los actos estatales;
Las nulidades del acto administrativo no son en ningn caso, manifiestas;
El acto puede estar viciado de nulidades absolutas, pero por el carcter no manifiesto de
stas en virtud de su presuncin de validez, el juez no puede declararlas de oficio.

La Corte interpreto que como consecuencia del principio de presuncin de legitimidad del acto
administrativo es necesario alegar y probar los vicios del acto y realizar una investigacin de orden
previo. As, es imposible declarar la nulidad de oficio por el juez.
El art. 14 de la LPA establece un listado de los vicios propios del acto administrativo como
nulidades absolutas e insanables: El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable,
en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en
cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia
fsica o moral ejercida sobre el agente o por simulacin absoluta;

72

b) Cuando el acto fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo en este ultimo supuesto, que la delegacin o sustitucin
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspiro su dictado.
De acuerdo a los arts. 14 y 15 cabe concluir que el legislador previo dos categoras: a) los actos
administrativos nulos de nulidad absoluta y b) los actos administrativos anulables de nulidad
relativa.
El art. 15 dispone que el acto es anulable cuando el vicio, irregularidad u omisin no llegare a
impedir la existencia del alguno de sus elementos esenciales.
Esquema de nulidades en el marco del derecho publico:
a) Los actos nulos de nulidad absoluta, tambin llamados irregulares, que impiden la
existencia de uno o mas de sus elementos esenciales y cuya enumeracin o listado no
taxativo esta descrito en el art 14
b) Por otro lado, los actos anulables de nulidad relativa (art. 15), tambin llamados en parte
regulares, que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la existencia de sus
elementos esenciales. A su ves, el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de
saneamiento.
Cuando el exceso o defecto lesiona fuertemente el orden pbico es entonces un vicio grave y el
acto es nulo de nulidad absoluta, mientras que cuando la afectacin al orden publico es leve o
menor, el acto es anulable de nulidad relativa.
Los vicios del acto administrativo.
Vicios en la competencia.- El acto dictado mediando incompetencia en razn de la materia, del
territorio o del tiempo es nulo de nulidad absoluta. En cuanto a la incompetencia en razn del
grado, el acto dictado por un rgano incompetente es, en principio, nulo de nulidad absoluta, salvo
que la delegacin o la sustitucin estuviesen permitidas por el ordenamiento jurdico. As, cuando
la delegacin o sustitucin estuviesen permitidas, el acto es anulable de nulidad relativa porque el
rgano superior puede ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.
En caso de que el acto exija la intervencin de dos o mas rganos para su dictado; o del acto
dictado por un rgano colegiado; o aquel dictado por un agente de hecho; si el acto es dictado por
un solo rgano sin intervencin del otro u otros que deben intervenir, no se ha respetado el
qurum o las mayoras para resolver, o el acto es dictado por un agente de hecho, entonces el
acto esta viciado por incompetencia y es nulo de nulidad absoluta.
Vicios en la causa.- El acto es nulo de nulidad absoluta si falta la causa. Este elemento falta en
dos supuestos: a) la inexistencia del derecho o los hechos; b) la falsedad del derecho o los
hechos.
La inexistencia o falsedad, deben ser relevantes para que el ejecutivo haya decidido del modo en
que lo hizo en el caso concreto.
El acto es valido, aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si ste no tiene relevancia en el
marco de las decisiones estatales.
El acto es anulable de nulidad relativa si el antecedente de hecho es falso pero, segn las
circunstancias del caso, el elemento viciado subsiste. Esto significa que la causa permanece como
tal en relacin con el objeto y el fin del acto.
El acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y por tanto
desaparece. Una vez consignado el hecho cierto, en reemplazo del hecho falso, ese antecedente
no subsiste como valido o suficiente segn el ordenamiento jurdico vigente en relacin con el
objeto y el fin del acto. El vicio es absoluto e insanable.
En sntesis, tratando de falsedad o inexistencia de la causa el acto es nulo de nulidad absoluta o,
quizs, anulable de nulidad relativa.
Los antecedentes de hecho del acto estn viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su

73

inconsistencia material o por no estar acreditado en el tramite administrativo. por ej, si el rgano
invoca pruebas inexistentes, contradice las pruebas existentes sin fundamentos, afirma y rechaza
los hechos relevantes, rechaza los antecedentes relevantes del caso con excesos formalistas, o
prescinde de pruebas decisivas.
Por su parte, los antecedentes de derecho estn viciados cuando el derecho citado no esta
vigente en el ordenamiento jurdico. As ocurre, por ej, si el rgano competente cita una norma ya
derogada.
Tambin puede darse el caso de que los antecedentes sean existentes y ciertos y, sin embargo, el
acto sea nulo. Ello ocurre cuando los antecedentes no guardan relacin con el objeto o cuando el
vinculo es insuficiente para unir ambos extremos.
Vicios en el objeto.- El acto es nulo si el objeto no es cierto o es fsica o jurdicamente imposible.
Por ej, si el estado decide vender tierras que desaparecieron o nombrar entre los agentes pblicos
a personas ya fallecidas.
El vicio del objeto por violacin de la ley, esto es cuando el objeto es jurdicamente imposible,
tiene dos caracteres propios y complementarios. Por un lado, cuando la imposibilidad o
contradiccin entre el objeto y la ley nace de un trabajo interpretativo de los textos normativos. Por
el otro, esa imposibilidad o violacin recae sobre las normas que regulan el objeto del acto y no
sobre aquellas que recubren los otros elementos.
Los vicios del objeto son los siguientes: a) cuando el objeto no es cierto; b) cuando el objeto es
oscuro, impreciso o ambiguo; c) cuando el objeto es fsicamente imposible; d) cuando el objeto es
jurdicamente imposible por violacin de la ley aplicable (aplicacin e interpretacin invalida de la
ley).
Si el objeto no es cierto o fsicamente imposible el acto es nulo de nulidad absoluta, salvo que el
defecto fuese parcial, es decir que no logre desvirtuar el contenido material de aquel, en cuyo
caso el acto es solo anulable de nulidad relativa.
En los casos de violacin de la ley aplicable el acto puede ser nulo o anulable, segn las
circunstancias del caso y el criterio legal. Por ej, la ley prohbe otorgar un haber en concepto de
jubilacin a todo aquel que goce de una pension graciable. En este caso, si el estado igualmente
reconoce el beneficio, entonces el acto es nulo por violacin de la ley aplicable y su nulidad es
absoluta e insanable.
Vicios en el procedimiento.- El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y
sustancial previsto en el ordenamiento de modo expreso o implcito, entre ellos por ej el dictamen
del servicio jurdico cuando el acto afecta o puede afectar derechos subjetivos o intereses
legitimos.
El procedimiento tiene carcter instrumental porque tras el existe un valor jurdico subyacente, por
caso, el derecho de defensa de las personas.
Cuando existe violacin de un procedimiento esencial el marco del tramite administrativo no es
posible suplirlo luego mediante la intervencin del rgano judicial.
Si el interesado no pudo ejercer su derecho de defensa en el mbito administrativo, ello basta
para tachar de nulo el acto. Mas aun, no es necesario que aquel explique cuales fueron las
defensas que no pudo ofrecer o producir en el marco del procedimiento administrativo.
La vulneracin de la garanta del debido proceso en sede administrativa excede el inters de la
parte afectada y se proyecta sobre el de la comunidad pues dicha prerrogativa constitucional se
exhibe como factor exponencial de la seguridad jurdica; todo lo cual conduce a que el acto que
adolece de este defecto, debe reputrselo como alcanzado por un vicio esencial insusceptible de
ser enmendado por la ulterior ocurrencia a la sede judicial.
El incumplimiento de los plazos debe encuadrarse como un defecto propio del procedimiento.
El vicio del procedimiento conduce al plano de los actos nulos de nulidad absoluta o anulables de
nulidad relativa segn la subsistencia del elemento esencial.
Vicios en la motivacin.- Los vicios sobre los motivos constituyen supuestos de actos nulos de

74

nulidad absoluta o anulables de nulidad relativa, segn el caso.

El defecto sobre la motivacin impide la existencia de ste cuando, por ej, el acto no explica
cuales son las razones de su dictado. Cuando el estado no dice cuales son las razones, el acto es
nulo de nulidad absoluta e insanable.
El ejecutivo debe fundar sus actos por las siguientes razones:
a) El principio institucional de que el estado debe dar cuenta de sus decisiones;
b) El derecho de los interesados de impugnar los actos estatales;
c) El deber de los jueces de controlar las conductas estatales.
El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional,
discriminatorio o desproporcionado en el marco de unin entre los antecedentes del acto con el
objeto, y luego entre ste y su finalidad.
Los vicios de la motivacin pueden ser:
a) Falta de razn, es decir, inexistencia del nexo de causalidad entre las causas y el objeto
por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro;
b) Contradicciones entre las causas, el objeto y el fin;
c) La desproporcin entre el objeto y el fin del acto.
Entre los vicios que recaen sobre el nexo entre la causa y el objeto es posible detallar, por caso: 1)
cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de hecho o
de derecho; 2) cuestiones planteadas y no tratadas, es decir no resueltas, siempre que revistan
carcter decisivo; 3) cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo que se trate de
cuestiones conexas con el objeto y se respete el derecho de defensa de las personas.
En sntesis, el estado debe explicar cuales son las razones, es decir cual es el vinculo relacional
entre los antecedentes y el objeto, as, puede ocurrir que el estado traslade sus agentes por
motivos de reestructuracin, en cuyo caso debe explicar cual es el nexo entre esos extremos en
trminos racionales, esto es concretamente cual es el vinculo entre las reestructuraciones
ordenadas y el estado de situacin del agente.
Puede ocurrir que la relacin entre los antecedentes y el objeto del acto respete el criterio de
racionalidad pero que, aun as el vinculo entre el objeto y el fin este atravesado por otros vicios.
Por ej, el estado resuelve el traslado de mil agentes cuando en verdad el dficit de personal es de
500, entonces existe desproporcion entre el objeto y el fin del acto.
Vicios en la finalidad.- Son actos nulos aquellos que violen la finalidad que inspiro su dictado. La
finalidad no solo comprende el fin en s mismo, es decir, el para qu del acto estatal, sino tambin
el carcter razonable y particularmente proporcional de las medias en relacin con el fin. Sin
embargo, estos asuntos estn incluidos en el elemento motivacin, en particular, en el vinculo
relacional entre el objeto y el fin.
Por ej, en el marco del procedimiento contractual, el estado aprueba el pliego de condiciones en
trminos tales que favorece a ciertas personas. En este caso es claro que existe nulidad porque el
acto no cumple con el fin que prevn las normas que es que el estado contrate de modo
transparente y eficiente.
Vicios en la forma.- Si el acto desconoce las formas esenciales es nulo y de nulidad absoluta e
insanable. Claro que si el acto desconoce las formas no esenciales del acto es igualmente valiido.
Por eso el legislador dice que el acto es nulo solo en caso de violacin de las formas esenciales.
Por ej, la falta de firma de la autoridad competente y la falta de fecha, constituyen casos de actos
nulos de nulidad absoluta e insanable.
En caso de actos anulables de nulidad relativa por vicios no esenciales, el ejemplo mas claro es el
acto que carece de fecha pero cuya data puede inferirse con certeza desde el dia de su
notificacin o publicacin. En tal caso, el elemento esta viciado pero subsiste.
Vicios en la voluntad.- La voluntad es un presupuesto del acto y no un elemento de ste. A su vez
los vicios que recaen y excluyen el componente volitivo son el error esencial, el dolo, la violencia

75

fsica o moral y la simulacin absoluta. Estos defectos constituyen casos de nulidad absoluta e
insanable del acto.
Los vicios de la voluntad pueden reconducirse en el marco de los elementos esenciales del acto
porque el componente volitivo estatal es objetivo. Es decir que la voluntad estatal no es el
componente volitivo y psquico del agente. Por tanto desaparece la voluntad y sus vicios
consecuentes diluyndose entre los elementos esenciales y sus nulidades.
En este sentido es posible decir que:
1) El error esencial y el dolo son vicios propios del elemento causal del acto;
2) La simulacin debe ubicarse en el marco de la finalidad y su vicio especifico;
3) La violencia sobre el agente es un vicio en el elemento causal, y tratndose de actos
reglados este defecto recae sobre el elemento objeto del acto y su vicio propio y tpico, es
decir la violacin de la ley.
El acto administrativo esta compuesto, por un lado, por el presupuesto volitivo y, por el otro, los
elementos objetivos que nacen del ordenamiento jurdico. En este contexto es necesario
preguntarse si el presupuesto de voluntad estatal es o no relevante. En ciertos casos lo es y en
otros no. As, en el campo de los actos enteramente reglados el presupuesto voluntad es casi
irrelevante ya que el agente debe obrar y debe hacerlo de un modo predeterminado. Es decir, el
agente debe dictar el acto de que se trate. En tal caso el presupuesto voluntad es solo objetivo,
excluyndose el aspecto subjetivo, y debe desparramarse entre los elementos esenciales del acto.
Sin embargo existe discernimiento en cierta forma ya que el agente puede obrar o no hacerlo.
En el mbito de los actos discrecionales el presupuesto volitivo es relevante y, consecuentemente,
sus vicios propios tambin.
Error: el agente es inconsciente de la falsedad.
Dolo: el agente actua conscientemente, por s solo o en complicidad de terceros.
Violencia: el agente actua contra su voluntad por coaccion fsica o amenazas de terceros.
Simulacin absoluta: el agente y el particular de comn acuerdo consienten un acto aparente
cuando en verdad el acto real es otro absolutamente distinto de aquel.
La voluntad estatal es un instituto complejo que esta compuesto por aspectos objetivos y
subjetivos que, salvo ciertos casos, es relevante en trminos jurdicos.
Por ej, en el supuesto de los actos mecanicos, la voluntad del agente esta presente en un grado
minimo ya que ste decide sin realiza o no el acto. A su vez, en el caso de los actos relgados, la
voluntad del agente tambin concurre, aunque es su expresin mas simple, y consecuentemente
no es demasiado relevante, excepto que el agente pueda decidir, segn el marco normativo
vigente, si actua o no. En el marco de los actos parcialmente discrecionales, el componente
subjetivo alcanza su mayor expresin.
a) Error esencial.
El vicio consiste en tener por cierto un conocimiento que es falso y recae sobre los hechos o el
derecho. El error puede ser esencial o accidental. La LPA solo prev como vicio del acto
administrativo el error esencial, es decir aquel que recae sobre la naturaleza del acto, las
personas, las causas, la sustancia o el objeto. El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable.
b) El dolo.
Es toda afirmacion de aquello que es falso o disimulacin de lo verdadero, es decir cualquier
artificio, astucia o maquinacin que se emplee con ese fin para conseguir el dictado de un acto. El
acto administrativo viciado por dolo es nulo de nulidad absoluta e insanable.
c) La violencia fsica o moral.
Comprende el empleo de la fuerza fsica de carcter irresistible sobre la persona que debe
resolver y otorgar el acto. La violencia moral es la intimidacin o amenaza siempre que inspire un
temor fundado de sufrir un mal inminente y grave sobre las personas, su libertad, su honra, sus
bienes o su conyuge, ascendientes o descendientes. El acto defectuoso es nulo de nulidad
absoluta.

76

d) La simulacin absoluta.
Tiene lugar cuando se encubre el carcter jurdico de un acto bajo la apariencia de otro o cuando
el acto contiene clausulas que no son sinceras, fechas que no son verdaderas o cuando por l se
constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas que no son las verdaderas. Es una
acto nulo de nulidad absoluta.
Los vicios sobre la voluntad de los actos constituyen defectos de carcter nulo de nulidad absoluta
o anulable de nulidad relativa. As, si el presupuesto volitivo no es relevante, el acto es
simplemente anulable de nulidad relativa. Por el contrario, si el presupuesto volitivo es
jurdicamente relevante y el vicio impide por tanto el discernimiento y la libre decisin del agente,
el acto es nulo e insanable.
El saneamiento y conversin del acto administrativo.
El acto administrativo anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad absoluta puede ser objeto de
saneamiento o conversin, respectivamente.
El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Los actos
anulables de nulidad relativa pueden ser objeto de saneamiento en dos casos:
a) Cuando el acto hubiere sido dictado por el rgano incompetente en razn del grado y las
tcnicas de la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes. En tal caso, el
rgano competente puede ratificar el acto y as salvar sus vicios;
b) Cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable
de nulidad relativa en cuyo caso el rgano que dicto el acto defectuoso puede, luego, dictar
otro acto confirmando aquel.
Estos dos supuesto se conocen como tcnicas de ratificacin y confirmacin de los actos viciados,
es decir que son dos modos de saneamiento de sus defectos o excesos. Los efectos del
saneamiento se retrotraen a la fecha de emisin del acto que es objeto de ratificacin o
confirmacin.
El acto nulo no puede ser objeto de saneamiento pero si de conversin. sta es la sustitucin de
un acto por otro cuando los elementos validos de un acto administrativo nulo permitieren integrar
otro que fuere valido siempre que se sume el consentimiento del particular.
En el caso de conversin de un acto por otro estn presentes los siguientes caracteres:
1. El acto primitivo que es objeto de conversin debe ser nulo de nulidad absoluta;
2. Ciertos elementos del acto nulo deben ser validos;
3. Los elementos validos deben permitir conformar junto con otros elementos un nuevo acto
estatal no viciado;
4. El nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto invalido, es decir que estos
elementos deben permanecer intactos.
En el supuesto de conversin los efectos se producen desde el momento en que el acto es
perfeccionado y en adelante, de modo que en ningn caso el nuevo acto tiene efectos
retroactivos.
El plazo de prescripcin de las acciones.
Es el trmino en que las partes pueden plantear ante el juez y en el marco de un proceso los
defectos de actos estatales con el propsito de expulsarlos del mundo jurdico por decisin del
juez y consecuentemente beneficiarse con ello. En el marco del derecho pblico el plazo de
caducidad desplaza a la prescripcin de las acciones, salvo casos de excepcin.
Si la nulidad es absoluta la accin es imprescriptible, mientras que si la nulidad es relativa las
acciones prescriben a los 10 o 2 aos segn el caso.
El ordenamiento jurdico no establece normas especificas sobre el plazo de prescripcin de las
acciones de nulidad absoluta o relativa de los actos administrativos. De modo que existe una
indeterminacin del modelo jurdico que debe ser salvada por otras nomas.
Entonces, ante el vaco normativo, es necesario recurrir a las disposiciones del CC por las vas de
la analoga. De modo que, en principio, el plazo de prescripcin de la accin de nulidad relativa es
de dos o 10 aos segn el caso y por su parte la accin de nulidad absoluta es imprescriptible.
Entonces, las acciones de nulidad de los actos estatales cuando el vicio recae sobre los
elementos esenciales de stos, prescriben a los 10 aos. A su vez cuando el vicio recae sobre la

77

voluntad del agente, el plazo de prescripcin es de 2 aos.

La indemnizacin al particular.
Otra cuestin relevante es si en el caso de nulidad de los actos, el estado debe o no indemnizar al
particular damnificado cuando el derecho naci del propio acto declarado nulo. En principio no, sin
embargo debe hacerlo en casos de excepcin, como cuando el particular no conoce y, adems,
segn las circunstancias del caso y suyas propias, no pudo conocer el vicio. De modo que el
estado en tal caso debe reparar, esto es restituir aquello que hubiese recibido en razn del acto
declarado nulo e incluso en ciertos casos respetar los derechos incorporados en el patrimonio del
particular damnificado. Tambin deben salvarse los derechos de terceros de buena fe. La
indemnizacin solo comprende el dao emergente y en ningn caso el lucro cesante.
Las nulidades manifiestas y no manifiestas.
La Corte sostuvo que la presuncin de legitimidad de los actos administrativos no puede siquiera
constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta, y
que la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los
mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del
orden jurdico, que solo requiere una declaracin judicial o administrativa a su respecto, a
diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible.
A las categoras de las nulidades de los actos administrativos cabe agregar otra categora, esto
es, los actos estatales viciados de nulidad manifiesta y no manifiesta. La lnea divisoria es si el
vicio surge de modo evidente o no del acto y, consecuentemente, en un caso es necesario que el
juez investigue el defecto y en el otro no. El carcter manifiesto del vicio no significa que aparezca
simplemente de la lectura o de modo visual del propio texto del acto, sino que el vicio es
manifiesto si surge de una operacin lgica simple que consiste en confrontar el acto con el
ordenamiento jurdico.
Por el contrario, si el vicio solo puede ser descubierto por medio de un anlisis mas complejo y
detallado en trminos lgicos y jurdicos, de modo que no es suficiente con las operaciones
establecidas, entonces, el vicio es no manifiesto.
El rgimen jurdico de las nulidades manifiestas y no manifiestas.- Es el siguiente:
Primero, el operador jurdico (el ejecutivo, el particular o el propio juez), en el caso de las
nulidades manifiestas, debe realizar una operacin simple de confrontacin entre el acto y las
normas con el propsito de advertir los vicios que surgen de modo evidente. Distinto es el caso de
las nulidades no manifiestas porque entonces el trabajo del interprete es mas complejo y requiere
otras operaciones jurdicas, por ej, la interpretacin de los hechos, la valoracin de los medios
probatorios o la aplicacin de normas jurdicas en razn de indeterminaciones del modelo.
Segundo, la categora de las nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relacin directa
con las nulidades absolutas o relativas respectivamente. Por ello los actos invalidos en el derecho
publico pueden ser: a) nulos de nulidad absoluta y manifiesta; b) nulos de nulidad absoluta y no
manifiesta; c) anulables de nulidad relativa y manifiesta; y d) anulables de nulidad relativa y no
manifiesta.
Tercero, las nulidades manifiestas y absolutas destruyen el principio de legitimidad y fuerza
ejecutoria del acto administrativo.
Cuarto, el juez puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos tratndose de acots
viciados por nulidades absolutas y evidentes.
Hecho administrativo.
En el derecho publico el acto es un modo de manifestacin formal de voluntad estatal y por su
parte el hecho administrativo es simplemente un comportamiento. Es decir, el hecho administrativo
es un comportamiento material que expresa decisin estatal.
Las vas de hecho.
As como el poder ejecutivo dicta actos administrativo legitimo e ilegitimos segn su apego o no al
ordenamiento jurdico, tambin despliega comportamientos legitimos, en cuyo caso el hecho es
tcnicamente y en trminos legales un hecho administrativos, o conductas ilegitimas, en tal caso

78

el hecho constituye una via de hecho de la administracin.

En el marco de las vas de hecho el estado debe abstenerse de los comportamientos materiales
que importen vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o garanta constitucionales y de
poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud de
norma expresa impliquen la suspensin de los efectos ejecutorios de aquel, o que, habindose
resuelto no hubiere sido notificado.
De modo que las vas de hecho es el comportamiento material ilegitimo del estado que desconoce
derechos o garantas constitucionales. Ej: cuando el estado resuelve demoler un edificio o disolver
una manifestacin, sin acto previo, y de modo ilegitimo porque el edificio no amenaza ruina o los
manifestantes no cometen ningn delito o infraccion en el ejercicio de su derecho constitucional de
expresar sus ideas, reunirse y peticionar ante las autoridades.
El segundo supuesto de vas de hecho que prev la ley es cuando el estado pone en ejecucin un
acto estando pendiente de resolucin un recurso administrativo cuya interposicin suspende sus
efectos ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habindose resuelto el recurso, no hubiese
sido notificado.
En tal caso, el acto es valido pero no as su cumplimiento porque el acto no puede ser ejecutado
en tanto el recurso interpuesto por el particular suspendi su cumplimiento por mandato legal
expreso.
Debe incorporarse tambin como via de hecho el cumplimiento del acto en los acasos en que ste
no puede ser ejecutado sin intervencin judicial. As el instituto comprende:
a) El comportamiento material estatal ilegitimo no precedido por acto;
b) El comportamiento material precedido de un acto estatal legitimo, pero que no guarde
relacin con ste.
c) El cumplimiento material de un acto cuya ejecucin debe suspenderse por mandato legal,
por sus caractersticas o por la interposicin de los recursos.
El silencio y las omisiones estatales.
El silencio es otro de los modos de expresin de la voluntad del estado. Este debe interpretarse en
sentido contrario a la pretensin del particular, salvo que la ley establezca otro criterio diferente y
opuesto.
El silencio entonces constituye un modo de expresin de las decisiones estatales ante
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento correcto.
Distincin entre:
a) El silencio como instituto de expresin de voluntad estatal en termino generales (material);
y
b) El instituto del silencio del estado en el marco de los recursos administrativos en particular,
es decir luego de dictado el acto e impugnacin de ste por el interesado (formal).
En el primer caso el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en si mismo. El silencio
es por mandato legal una decisin estatal en si misma y con carcter originario en relacin con
una pretensin del particular.
En el segundo, la decisin estatal ya existe, esta prederterminada y simplemente se debe
impugnar con el objeto de agotas las instancias administrativas. Si el estado guarda silencio, ste
debe interpretarse como rechazo respecto de la revisin de sus propios actos, habilitndose el
proceso judicial. El silencio formal es el supuesto de configuracin de la decisin estatal en el
marco de un procedimiento de impugnacin, de modo que el silencio solo tiene por objeto
confirmar un acto previo.
El silencio o ambigedad de la administracin frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretaran como negativa. Solo mediando disposicin expresa
podr acordarse al silencio sentido positivo.
La omisin estatal es un concepto distinto del silencio porque consiste en una inactividad material
del estado en el marco de una obligacin a su cargo de contenido debido, especifico y

79

determinado, por ej proveer los tratamientos mdicos necesarios con el objeto de preservar el
derecho a la salud de las personas. Es decir que, existe un derecho particular ya reconocido por el
ordenamiento jurdico.
La omisin estatal es un modo de expresin de la voluntad estatal en tanto el estado no hace
ciertos los derechos ya reconocidos por el ordenamiento. Los incumplimientos de las obligaciones
ciertas del estado constituyen por si mismo conductas de omisin.
Omisin: pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de un derecho preexistente.
Silencio: pretensiones de las personas ante simples expectativas sobre el reconocimiento de
derechos o creacin de nuevos derechos.
En el primero, el estado tiene la obligacin de dar o hacer y ello de un modo debido, especifico y
determinado. As, el reconocimiento del derecho esta predeterminado por el ordenamiento jurdico
y no depende de las conductas estatales o del propio interesado.
En el segundo la obligacin del estado es de orden genrico e indeterminado. El reconocimiento
de las pretensiones de los particulares depende de una decisin discrecional del ejecutivo.
El acto administrativo de alcance general.
El acto administrativo es un acto de alcance particular y el reglamento, por su parte, es de alcance
general. El acto es particular si cumple con dos condiciones: a) dice quienes son las personas
destinatarias; b) el campo es cerrado.
Entonces, el acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios estn
individualizados en el propio acto y su campo este cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.
Las diferencias entre el acto de alcance general y el reglamento.- Los reglamentos son aquellos
actos caracterizados por su generalidad y nivel de abstraccin, es decir un conjunto de reglas de
carcter objetivo, impersonal y atemporal sobre determinadas materias. El carcter general recae
sobre el circulo de destinatarios (impersonal) y los otros caracteres (objetivo y atemporal) recubren
el objeto y su modo de regulacin (abstracto y sin solucin de continuidad).
El reglamento y el acto de alcance general comparten el destinatario indeterminado, pues
alcanzan a todos aquellos que se encuentre en un determinado estado o situacin de hecho. Por
otro lado las diferencias consisten en que el acto de alcance general esta fundado en situaciones
concretras y su resultado es nico e irrepetible, mientras que el reglamento tiene por sustento y
objeto regular conductas en trminos abstractos y atemporales.
Sin embargo, tratese de actos reglamentarios o de alcance general el rgimen jurdico es
bsicamente el mismo, salvo cuando se trate de reglamentos legislativos (decretos delegados y
de necesidad y urgencia).
El rgimen jurdico de los reglamentos.- Aspectos bsicos del rgimen jurdico del reglamento:
a) El postulado de la inderogabilidad singular de los reglamentos, es decir la prohibicin del
ejecutivo de ordenar la no aplicacin de los actos de alcance general sobre un caso
particular creando un estado de excepcin o privilegio;
b) El rgimen jurdico aplicable, es decir particularmente si debemos seguir o no la ley 19.549
sobre procedimiento administrativo;
c) El modelo de impugnacin de los reglamentos;
d) La legitimacin para impugnar los reglamentos; y
e) Los efectos de la revocacin por el ejecutivo o la declaracin judicial de nulidad de los
reglamentos (absolutos o relativos).
A) La inderogabilidad singular de los reglamentos.
Establece que el ejecutivo no puede dejar sin efecto un acto de alcance general, en el marco de
un caso particular, porque ello desconoce el principio de legalidad e igualdad. Es decir, el ejecutivo
no puede aplicar el reglamento, dejar de hacerlo y luego volver a aplicarlo. La derogacin singular
desconoce el principio de legalidad porque el ordenamiento jurdico, y la ley en particular, solo
permite que el poder ejecutivo integre el bloque normativo con alcance sublegal y complementario,
pero no puede crear excepciones en su aplicacin.
El principio de igualdad debe ser interpretado como iguales en iguales condiciones. As, cuando el

80

ejecutivo derogue singularmente un reglamento debemos analizar si la excepcin esta

debidamente justificada conforme las circunstancias del caso, es decir si existen condiciones de
desigualdad que justifiquen consecuentemente un trato diferente entre el caso particular y los
restantes.
El reglamento puede ser derogado por el propio rgano que lo dicto o por el rgano superior en
ejercicio de sus potestades normativas reglamentarias. En estos casos puede hacerlo de oficio o
por pedido de parte.
B) El rgimen jurdico aplicable.
Modo expreso en que debe aplicarse el bloque normativo sobre los reglamentos:
1) EL acto administrativo de alcance general adquiere eficacia desde su publicacin. Los
administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros. Sin embargo esto ultimo hace referencia
a los actos de alcance particular porque en el caso de los reglamentos o actos de alcance
general, su eficacia respecto de unos destinatarios y no de otros, desconoce el principio de
igualdad ante la ley que prev el art. 16 de la CN.
2) Los actos administrativos de alcance general producirn efectos a partir de su publicacin
oficial y desde el dia que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirn efectos
despus de los 8 dias, computados desde el siguiente al de su publicacin oficial.
3) Los reglamentos sobre las estructuras organicas de la adminsitracion y las ordenes,
instrucciones o circulares internas, entraran en vigencia sin necesidad de publicacin.
En caso de omisin de la ley respecto de los reglamentos debe analizarse cada instituto en
particular segn la estructura jurdica de aquellos y resolver sobre su aplicacin.
C) El rgimen de impugnacin.
El acto de alcance general ser impugnable por va judicial:
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus
derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dict y el resultado fuere
adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artculo 10.
b) cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le haya dado aplicacin mediante
actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin xito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnacin (por va de accin o recurso).
Interpuesto el reclamo y luego de transcurridos 60 dias se configura el silencio formal del estado
que debe ser interpretado como rechazo de las pretensiones del reclamante. Por su parte, el
decreto reglamentario agrega que el reclamo que resuelve la impugnacin directa contra el acto
de alcance general no es mas recurrible en sede eadministrativa.
Sin embargo, si el ejecutivo hubiere dado aplicacin al reglamento mediante actos individuales y
definitivos, entonces el particular debe impugnar directamente stos ultimoso, y de modo indirecto
el acto general.
D) La legitimacin para impugnar reglamentos.
El titular de un derecho subjetivo o inters legitimo puede impugnar un acto de alcance general en
sede administrativa y solo el titular de un derecho subjetivo puede hacerlo en sede judicial. Luego
de la reforma de 1994 el marco de la legitimacin debe ampliarse e incorporar a los titulares de los
derechos de incidencia colectiva, es decir que stos tambin pueden impugnar los reglamentos
del ejecutivo.
E) Los efectos de la revocacin o declaracin judicial de nulidad de los reglamentos.
En el marco de los actos estatales particulares, su extincin puede tener efectos retroactivos o no.
Existen dos tipos de efectos, los temporales (retroactivos o no), y los efectos relativos o absolutos,
esto es si la declaracin de invalidez del reglamento comprende a las personas recurrentes o
debe extenderse sobre todos.

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En el contexto de los efectos relativos o absolutos es conveniente distinguir entre los efectos
derivados de la revocacin del reglamento por el propio ejecutivo y la declaracin judicial de
nulidad, segn el reglamento hubiese sido impugnado de modo directo o indirecto.
Las impugnaciones directas ocurren cuando el particular decide cuestionarlos por si mismo y por
vicios o defectos inherentes a el. En sentido opuesto, las impugnaciones indirectas de los
reglamentos ocurren cuando las personas cuestionan el acto aplicativo (acto singular) y con
sustento en las irregularidades de aquellos, es decir que el planteo se hace por medio de los actos
particulares que aplican el reglamento supuestamente irregular e invalido.
A su vez, es necesario distinguir segn se trate de las revocaciones en sede administrativa o bien
las declaraciones judiciales de nulidad.
1.
2.
3.
4.

Impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa.

Impugnaciones directas y revocaciones en el campo administrativo.
Impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad.
Impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.

En los dos primeros los efectos extintivos son absolutos. As la resolucin dictada por pedido de
parte o bien de oficio por el ejecutivo trae consigo la extincin del acto con efectos absolutos
porque ste tiene obligacin, en caso de ilegitimidad del acto cuestionado, de modificarlo,
sustituirlo o revocarlo, debe respetar el principio de legalidad.
En el tercero la impugnacin indirecta de los reglamentos, esto es el cuestionamiento de un acto
de alcance particular y tras ste el acto de alcance general que le sirve de sustento, y declaracin
judicial de nulidad, sus efectos deben ser relativos, solo entre partes.
En el cuarto caso, el decisorio debe tener efectos absolutos. De aceptarse el alcance relativo del
fallo judicial en este contexto, puede vulnerarse el principio de igualdad respecto de los
destinatarios del acto general. Es mas, el juez puede declarar de oficio su nulidad.
ADMINISTRATIVO BOLILLA 10: ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo. Concepto.
El acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance particular dictado por el estado en
ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurdicos directos e inmediatos respecto
de terceros.
Alcance de la definicin:
7) En primer termino, el acto administrativo es aquel dictado en ejercicio de funciones
administrativas, y stas comprenden las potestades propias del ejecutivo.
8) En segundo termino, si bien es cierto que el acto administrativo es aquel dictado en
ejercicio de funciones administrativas, cabe preguntarse si cualquier conducta del estado
en ejercicio de esas funciones es un acto administrativo. se considera que no porque el
acto administrativo es una declaracin de alcance individual que produce efectos jurdicos
directos sobre el mbito de autonoma de las personas. De modo que cabe excluir de su
marco conceptual al contrato en razn de su carcter bilateral; el reglamento, es decir el
acto de alcance general; los hechos y las vas de hechos toda vez que constituyen
comportamientos materiales, esto es, decisiones estatales sin exteriorizacin previa de
voluntad; el silencio que es simplemente una decisin tacita del estado y los actos internos
que no tienen efectos directos sobre terceros.
9) En tercer termino, en cuanto a su contenido, el acto administrativo es: a) el acto
materialmente administrativo de alcance particular dictado por el ejecutivo; b) el acto
materialmente jurisdiccional del poder ejecutivo.
10) El acto administrativo es de carcter unilateral, se trata de una decisin unilateral porque
solo concurre la voluntad del estado, en cambio el contrato es de orden bilateral porque el
l participan el estado y otras personas.
11) Es de alcance particular, a diferencia del reglamento que es de alcance general. El
carcter particular se debe ubicar en el sujeto destinatario del acto, pero no solo en el

82

carcter individual o plural sino en su contextura abierta o cerrada respecto de los

destinatarios y la individualizacin de stos en el propio acto.
12) En cuanto a sus efectos, los caracteres directo e inmediato son conceptos concurrentes,
en definitiva, el acto es tal si crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue
derechos por si mismo.
Los actos dictados por los otros poderes del estado.- Las potestades materialmente
administrativas de los poderes legislativo y judicial no deben estar reguladas por el derecho
administrativo ya que se parte de un criterio subjetivo de funcin estatal. Sin embargo cabe
aplicar, por el camino analgico, el rgimen de los actos administrativos de la ley de procedimiento
a los actos materialmente administrativos del poder legislativo y judicial, en cuyo caso cabe
extender las garantas pero as las restricciones.
En conclusin, los actos materialmente administrativos que dictan los poderes legislativo y judicial
no son actos administrativos en los trminos de la ley de procedimiento administrativo, sin
perjuicio de estar alcanzados por mandato constitucional por los principios propios del derecho
publico comunes a los 3 poderes del estado y de aplicarse por via analgica el rgimen de
aquellos.
Los actos dictados por otras personas publicas estatales (entes descentralizados autrquicos).Los actos dictados por los entes autrquicos son actos administrativos porque constituyen
decisiones dictadas por personas jurdicas publicas estatales en ejercicio de funciones
administrativas.
Los actos de los entes reguladores de los servicios pblicos constituyen actos administrativos,
aplicndose las normas especificas y la LPA.
Los actos dictados por las personas publicas no estatales.- El acto administrativos es aquel
dictado en ejercicio de funciones administrativas que son propias del poder ejecutivo. Pero en
caso de que el estado transfiera esas potestades propias del ejecutivo, descargndolas en otros
sujetos, solo cabe aplicar excepcionalmente y con alcance parcial el rgimen jurdico propio de los
actos administrativos. Por ej, los actos que dicta el colegio publico de abogados o la iglesia
catlica no estn alcanzados en principio y en trminos generales por la LPA. S cabe aplicar los
aspectos de la LPA que garanticen derechos de las personas, incluso con mayor agudeza que en
el campo propio del derecho privado, pero no se debe aplicar el bloque de privilegios estatales
porque se esta entre actividades de carcter no estatal.
En cuanto al fundamento de la distincin entre los entes pblicos estatales y no estatales, y por
qu en el primer caso existe un rgimen general de privilegios, y en el segundo el marco de las
prerrogativas es especifico y no de alcance general; en el caso de los entes pblicos estatales, es
decir el Estado, ste tiene legitimidad democrtica y representa fines e intereses colectivos de
modo directo, en tanto, en el caso de los entes pblicos no estatales si bien persiguen
mediatamente intereses colectivos y por ello gozan de ciertas prerrogativas, no poseen legitimidad
de orden democrtico directo y solo representan consecuentemente intereses sectoriales o
corporativos, tal es el caso de los colegios profesionales.
En conclusin, el acto dictado por los entes pblicos no estatales es un acto jurdico reglado por el
derecho privado, salvo el reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicacin del rgimen
jurdico propio del derecho publico (LPA) cuando as surge de las normas especificas.
El rgimen jurdico de los entes pblicos no estatales es de corte mixto (publico/privado) y
consecuentemente sus actos son actos jurdicos, salvo casos de excepcin.
Los meros pronunciamientos administrativos.- EL concepto de meros pronunciamientos
administrativos es una toma de posicin de la administracin ante la situacin jurdica del
particular, ya sea reaccionando ante la peticin de este, ya sea actuando por propia iniciativa, pero
en ambos casos sin que exista una ley que otorgue a la administracin, para la especie, la
potestad de alterar dicha situacin jurdica.
Este pronunciamiento no produce por si mismo efectos jurdicos, mientras que el acto
administrativo si produce efectos. Tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no

83

gozan de sus caracteres y no es necesario impugnarlos en sede administrativa con carcter previo
a las vas judiciales.
Los elementos del acto administrativo.
I) Competencia.
Es la aptitud del rgano o ente estatal para obrar y cumplir as con sus fines. El estado, y
particularmente el ejecutivo deben estar habilitados por ley para actuar. La competencia de los
rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la CN, de las leyes y de los
reglamentos dictados en su consecuencia, en trminos expresos o razonablemente implcitos. Los
poderes implcitos son aquellos necesarios para el ejercicio de las competencias expresas.
El estado, por el contrario al art. 19 de la CN que prev el postulado de la autonoma de las
personas, no puede hacer cualquier cosa, sino solamente aquello que este permitido. Este
postulado de permisin estatal es el concepto de competencia.
Para saber si un rgano es competente es necesario seguir los siguientes pasos:
5) Buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes;
6) Si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el rgano es competente y el
razonamiento concluye aqu;
7) Si la competencia no surge de modo expreso, es necesario preguntarse cuales son las
facultades que es posible deducir en trminos lgicos del texto normativo;
8) Si su reconocimiento, adems de deducirse de modo razonable del texto expreso, es
necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.
La competencia puede clasificarse en razn de: a) la materia; b) territorio; c) tiempo; d) grado
jerarquico.
La competencia en razn de la materia es un concepto cuyo contorno depende del contenido o
sustancia de los poderes estatales, es decir el mbito material.
La competencia en virtud del territorio es definida por el mbito fsico o territorial en el que el
rgano debe desarrollar sus aptitudes.
La competencia en razn del tiempo es un modo atributivo de facultades por un periodo temporal
determinado. El mbito aqu es temporal y no material o territorial.
La competencia en razn del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerarquico de los
rganos estatales.
Respecto de los conflictos de competencias, la LPA establece que el ministro resolver las
siguientes controversias: entre rganos que dependen de el; entre entes que acten en el mbito
de su competencia; y entre rganos y entes que acten en su campo. Por su parte el presidente
debe resolver los conflictos de competencias entre: ministros y rganos o entes que acten en la
esfera de los distintos ministerios.
El procedimiento es el siguiente cuando un rgano, de oficio o a peticin de parte, se declare
incompetente, remitir las actuaciones al que reputare competente; si ste, a su vez, las rehusare,
deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos rganos se
considerasen competentes, el ultimo que hubiere conocido en el caso someter la cuestin, de
oficio o a peticin de parte, a la autoridad que debe resolverla.
Los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e improrrogabilidad. Los
rganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus competencias y no pueden trasladarlas. El
estado tiene la obligacin de resolver u de hacerlo en los plazos que prevn las normas, es decir
que el ejercicio de las competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en tiempo oportuno.
Sin embargo existen excepciones. As, las competencias son prorrogables cuando la delegacin o
sustitucin estuvieren expresamente autorizadas. El rgano delegante puede, en cualquier
momento, reasumir las competencias desplazadas en el rgano inferior, conociendo nuevamente
sobre el asunto transferido. En tal caso, el rgano delegante debe revocar el acto de traslado y
retomar as el ejercicio de ese poder.

84

La otra excepcin respecto del carcter improrrogable de las competencias es el instituto de la

avocacin. La avocacin es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el superior,
es decir, que el superior atrae o llama ante si un asunto que esta sometido a examen y decisin
del inferior. Este instituto solo procede cuando existe identidad de materias y disparidad de
jerarqua entre los rganos.
Por ultimo la ley menciona la sustitucin, pero este mecanismo no es un instrumento de
redistribucin de competencias entre rganos administrativos, tal como la delegacin y la
avocacin, sino que se trata del reemplazo de un agente por otro en su carcter de titular del
rgano estatal.
J) Causa.
El acto deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho
aplicable. As, la causa comprende los hechos y el derecho en que el estado apoya sus
decisiones.
Los hechos son los antecedentes facticos que tuvo en cuenta el rgano y que constituyen el
fundamento del acto. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los
considerandos del acto bajo estudio.
En cuanto a los antecedentes, es posible recurrir a otros actos previos solo para completar su
integridad en trminos de antecedentes. As, el acto puede describir los hechos y completar sus
detalles por remisin y, en igual sentido, decir cual es el derecho bsico aplicable y reenviar los
pormenores, contemplados en los textos normativos.
Sin embargo, el estado en ningn caso puede completar tales antecedentes luego de su dictado.
De tal modo que los antecedentes deben ser previos, claros y preciso segn el texto del acto, sin
perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad.
Los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Adems, los antecedentes deben guardar relacin con el objeto y el fin del acto. Las causas y el
objeto deben conducir al otro elemento que es la finalidad. En sentido concordante, el objeto y la
finalidad nos llevan hacia el antecedente y el antecedente y la finalidad nos guian y depositan en
el objeto.
Si no fuese posible entrelazar estos 3 elementos entonces el acto esta viciado y, por ende, es
nulo, porque en tal caso el acto es incoherente e irrazonable.
El acto es aquello que el estado decide (objeto), segn los antecedentes del caso (las causas) y
con el propsito de obtener el resultado perseguido (el fin).
K) Objeto.
El objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. Debe ser cierto y fsica y jurdicamente
posible. De modo que puede consistir en un dar, un hacer o no hacer, pero debe ser determinado
y materialmente posible. No puede ser jurdicamente imposible, esto supone un objeto ilcito
segn el ordenamiento jurdico, por ello el vicio especifico del objeto es la violacin de la ley.
La ley dice que el acto debe decidir todas las pretensiones de las partes inclusive resolver otras
cuestiones no propuestas, previa audiencia del interesado, y siempre que no afecte derechos
adquiridos.
En general, el objeto esta incorporado en la parte resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos surgen de los considerandos y vistos. En los vistos del acto deben consignarse las
normas o la documentacin que sirve de base al proyecto; en los considerandos deben analizarse
las circunstancias de cualquier orden y naturaleza que, por tener vinculacin directa con el asunto
tratado, se tuvieron en cuenta para proyectar las medidas; en la parte dispositiva debe bastarse
por si misma para ilustrar concretamente acerca de la decisin estatal.
Con respecto a su alcance, el objeto debe resolver todas las cuestiones planteadas e incluso
aquellas no propuestas por las partes pero introducidas por el estado, siempre que no vulnere los
derechos adquiridos y respete el derecho de las personas de defenderse mediante el

85

procedimiento de las audiencias.

L) Procedimiento.
Antes de la emisin del acto deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales
previstos y los que resulten implcitos del ordenamiento jurdico. El procedimiento es un conjunto
de actos previsto respecto del acto definitivo que estn relacionados y entrelazados entre si.
El estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso o implcito
del ordenamiento jurdico y el dictamen jurdico es obligatorio y debe adjuntase como antecedente
del acto cuando afecte o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses.
El dictamen jurdico comprende el anlisis detallado y reflexivo del marco jurdico aplicable sobre
el caso concreto y tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridicidad de las
conductas estatales evitando as nulidades o vicios en el procedimiento. Sin embargo, el dictamen
jurdico no es de carcter vinculante, el rgano competente puede resolver en sentido coincidente
o no con el criterio del asesor jurdico. El dictamen es obligatorio en el sentido de que debe
producirse si o si en el marco del tramite administrativo, pero no es vinculante respecto del rgano
que debe decidir.
Existen multiples tramites especficos que completan el procedimiento general y los
procedimientos especiales. Continan vigentes los tramites especiales sobre:
-

AFIP, DGA, DGI;

Minera;
Contrataciones del sector publico nacional;
Fuerzas armadas, seguridad, policiales e inteligencia;
Derecho de reunin y electoral;
Procedimientos sumariales y poder correctivo interno de la administracin publica;
Regmenes de audiencias publicas;
Procedimiento ante tribunales administrativos.

Por ejemplo, es posible que el legislador establezca que en el curso de los tramites en materia
ambiental dictamine el area competente sobre proteccin y conservacin del ambiente con
carcter obligatorio. Este tramite es un procedimiento especifico y esencial, y completa as el
procedimiento administrativo general.
M) Motivacin.
Este elemento nace del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que
el estado debe dar a conocer el acto y sus razones. La reconstruccin de la motivacin y su
insercin en el marco de la teora general del acto administrativo y sus nulidades permite
garantizar un estado mas transparente que respete los derechos de las personas.
El estado debe expresar en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
adems, los antecedentes de hecho y de derecho. No se trata solo de exteriorizar en el apartado
sobre los considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de sustento sino explicar,
cuales son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dicto el acto.
Segn Balbn: es el vinculo o trato relacional entre las causas, el objeto y el fin. El motivo debe ser
considerado como un elemento autnomo y esencial en termino de racionalidad y juridicidad de
las decisiones estatales en el marco del estado de derecho.
Los elementos que permiten comprender el acto y su real sentido son: a) las causas, b) el objeto,
c) la finalidad. A su vez, estos elementos esta fuertemente relacionados entre si por el elemento
motivacin. La motivacin del acto estatal es entonces el nexo entre ellos otorgndole un sentido
coherente y sistematico.
Por lo tanto la motivacin es la relacin o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez,
entre el objeto y la finalidad. De modo que el ejecutivo debe explicar cual es el vinculo entre las
causas y el objeto, y entre ste y la finalidad; y slo en tal caso el acto esta debidamente motivado
en trminos racionales y jurdicos

86

Sin embargo, la motivacin no es simplemente la estructura que une elementos del acto, sino que
lleva dentro de s dos componentes, esto es, las razones y la proporcionalidad. As el vinculo entre
la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y proporcin entre ambos, igual que el trato entre
el objeto y el fin del acto.
La motivacin tiene efectos radicales ya que incide directamente en el plano de los derechos
porque slo a travs de la expresin de las razones que sirven de fundamento a las decisiones
estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto ntegramente e impugnarlo
fundadamente en sus propias races.
Toda decisin administrativa que afecte derechos debe responder a una motivacin suficiente y
resultar la derivacin razonada de sus antecedentes, de modo tal que se encuentren cabalmente a
resguardo las garantas constitucionales en juego, como son entre otras las tuteladas por los art.
16, 17 y 18 de la CN.
La motivacin resulta relevante tambin en la etapa de revisin judicial del acto ya que para poder
apreciar y valorar si se han vulnerado los limites de razonabilidad, desviacin de poder y buena fe,
debe exigirse el cumplimiento del requisito de la motivacin del acto administrativo, ya que sin ello
resultara de cumplimiento imposible el control judicial que para efectivizarse requiere una
manifestacin de voluntad administrativa cierta y expresa, toda vez que lo intangible resulta de
insusceptible revisin.
N) Finalidad.
Habra que cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del rgano emisor y, adems, las medidas que el acto involucre deben ser
proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. En general, el fin del acto surge de las
disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cual es el fin que debe
perseguir el rgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre publico, es decir un propsito colectivo, de modo que el
acto no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin publico distinto de aquel que establece la
norma ya dictada.
Este elemento comprende tambin la proporcionalidad entre medios y fines. As las medidas que
ordene el acto deben guardar proporcionalidad con el fin que se persigue.
La finalidad nace de la norma atributiva de competencia y su contenido es de carcter general y
abstracto, ya que si es particularizado y concreto en sus detalles, termina superponindose y
confundindose con el propio objeto del acto.
Este elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cual es el fin del acto, pero en
general es difuso o abierto. As en razn del carcter incierto e impreciso del fin del acto
(discrecional) es posible encastrar el objeto en el mbito de la finalidad.
O) Forma.
El acto administrativo se manifiesta expresamente y por escrito; indicara el lugar y fecha en que se
lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite y solo por excepcin y si las
circunstancias lo permiten podr utilizarse una forma distinta.
La inobservancia de los requisitos de forma impuestos por principios vinculados con el orden
publico administrativo es causa de nulidad del acto dictado con ese defecto. Las formas en el
derecho administrativo cumplen la funcin de garanta de los derechos de los administrados, como
el orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos,
tal es el caso de una seal de transito ubicada en la via publica o la orden impartida por un agente
publico verbalmente.
El texto legal prev el uso de la firma digital por el estado en su mbito interno y en relacin con
los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de
sus poderes.
P) La voluntad del agente.
El acto es nulo de nulidad absoluta cuando la voluntad de la administracin resultare excluida por

87

error esencial, dolo, violencia fsica o moral y simulacin absoluta.

La voluntad del estado es el consentimiento del agente estatal, es decir el asentimiento o intencin
de las personas fsicas que integran el estado y se confunden con l. En este contexto, la voluntad
constituye un presupuesto del propio acto. El acto estatal es en s mismo manifestacin de
voluntad de los agentes pblicos, sin perjuicio de su contenido objetivo en virtud de las normas
atributivas de competencias.
La voluntad del estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un componente
objetivo (norma atributiva de competencia que dice que el estado debe obrar y en su caso cmo
debe hacerlo) y otro de contenido subjetivo (voluntad psquica del agente).
Muchas veces, en particular tratndose de actos reglados, es posible prescindir del componente
subjetivo en trminos de decisin del agente. Si el acto es reglado, el componente volitivo es, en
principio, irrelevante ya que aun si el acto es dictado por un agente demente o que actue bajo
presin o amenazas, el acto es igualmente valido, es decir vale como si hubiese sido dictado por
un agente en pleno uso de sus facultades.
Sin embargo en otros casos no es as. En el marco de los actos discrecionales el presupuesto
volitivo del acto es sumamente relevante. Adems, en tal caso, no es posible reconducir y
encuadrar los vicios del consentimiento, decisin y eleccin del agente en el cuadro de los vicios
de los elementos esenciales del acto estatal.
En conclusin, el concepto de asentimiento es bsicamente el componente volitivo y psicolgico
de las personas que ocupan los cargos pblicos, pero debe completarse con las normas jurdicas
cuyo contenido es objetivo y dicen cul es el sentido y el alcance de las decisiones estatales, es
decir que las elecciones voluntarias de las personas estn recubiertas por el ropaje de las reglas
jurdicas.
Los elementos accesorios del acto.
Los elementos accidentales de los actos administrativos son: el modo, la condicin y el plazo.
El modo es una obligacin accesoria que se impone sobre el beneficiario del acto. En el marco del
derecho publico, el modo es la obligacin que cae sobre el destinatario del acto y que guarda
relacin con el derecho reconocido. El estado puede exigir el cumplimiento de esas obligaciones.
El acto tiene efectos desde su dictado sin solucin de continuidad y siempre que el estado no
declare su caducidad por incumplimiento del cargo.
La condicin segn el CC, es la modalidad que decide sujetar la adquisicin o resolucin de un
derecho a un acontecimiento incierto y futuro que puede o no llegar a suceder. Igualmente en el
derecho publico la condicin es un hecho futuro e incierto en virtud del cual el acto estatal nace o,
en su caso, se extingue. Un caso tpico de acto estatal bajo condicin es el acto dictado por un
rgano sujeto a aprobacin o autorizacin de otro rgano. En particular, el acto dictado pero luego
rechazado por el rgano que debe aprobarlo, es un acto nulo porque el elemento accesorio no es
separable de los esenciales.
El plazo es la modalidad que difiere o limite en el tiempo los efectos del acto pero que ocurre
inevitablemente. En el marco del derecho publico el plazo es un hecho futuro y cierto en razn del
cual nacen o cesan los efectos del acto administrativo.
Los elementos accesorios no son piezas que integran el objeto del acto y consecuentemente sus
vicios, en principio, no recaen sobre los elementos esenciales y por tanto no afectan su validez,
siempre que fueren separables del acto y sus elementos esenciales.
La notificacin del acto.
La notificacin es el hecho de poner en conocimiento del interesado el acto y su contenido. Para
que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al
interesado. Los administrados podr antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Por su parte, la Corte sostuvo que el acto administrativo solo puede producir sus efectos propios a
partir de la notificacin al interesado y la falta de notificacin dentro del termino de vigencia de la
ley no causa la anulacin del acto en tanto no hace a su validez sino a su eficacia

88

En igual sentido la Camara Federal afirmo que el acto administrativo tiene vida jurdica
independientemente de su notificacin. La notificacin puede afectar la vinculacin o sujecin del
particular al acto, mas no a la existencia de ste. La notificacin es un acto nuevo y su funcin es
doble, constituye condicin jurdica para la eficacia de los actos administrativos no normativos,
pero no para su validez. Por otra parte, actua como presupuesto para que transcurran los plazos
de impugnacin del acto notificado. La integracin del acto administrativo, se logra, concreta y
produce desde el momento en que el destinatario del acto administrativo toma conocimiento, que
es el fin de la notificacin; es entonces cuando el acto administrativo adquiere eficacia, y no desde
la fecha de su emisin.
Los caracteres del acto administrativo.
El acto administrativo goza de presuncin de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la
administracin a ponerlo en practica por sus propios medios.
La presuncin de legitimidad.- A diferencia del derecho privado, en el que cualquier sujeto
pretenda hacer valer un acto jurdico debe alegar y probar su existencia y validez, en el derecho
publico no es as porque el acto administrativo es en principio legitimo, de modo que el estado o
quien intente hacerse valer de l, no debe probar su validez porque el acto es por si mismo valido.
Sin embargo, esta presuncin es iuris tantum, es decir que cede y se rompe si se prueba la
invalidez del acto o esta fuese claramente manifiesta.
El acto administrativo se presume legitimo porque es considerado como un principio necesario
para el desarrollo de las actividades estatales, ya que en caso contrario el ejecutivo veria trabado
permanentemente el ejercicio de sus funciones y, consecuentemente, el cumplimiento de sus
fines.
De esto resultan dos consecuencias jurdicas:
Por un lado, el juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, sino que solo
puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes interesadas en el marco de un proceso judicial.
Por el otro, las reglas y mecnica de los medios probatorios es distinta del modelo tradicional del
derecho privado. En el derecho privado quien intente valerse de un acto debe alegarlo y probarlo.
En el derecho publico no es as porque el principio de las cargas respecto de las pruebas debe
invertirse por la presuncin de validez de los actos. As, el estado no debe alegar y probar el acto
de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo, alegar y probar su
invalidez.
El principio probatorio y sus cargas en el marco del derecho publico deben congeniarse con el
postulado de las pruebas dinamicas. Si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que
alega como sustento de su pretensin, este criterio general se ve moderado por la aplicacin de la
doctrina de las cargas probatorias dinaminas que dice que cuando una de las partes este en
mejores condiciones fcticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos
controvertidos de la causa debe soportar el deber probatorio.
En conclusin, el particular damnificado, en razn de estos dos principios debe en el marco del
proceso judicial impugnar y alegar, pero no necesariamente probar el vicio cuando el estado este
en mejores condiciones de hacerlo, por ej, en virtud de los expedientes u otros elementos que
estuviesen en su poder.
Cuando el vicio del acto es nulo de nulidad absoluta es adems manifiesto, entonces, debe ceder
el principio de presuncin de legitimidad porque se trata simplemente de una ficcin legal que es
posible desvirtuar por las circunstancias del caso. En sntesis, los actos que gozan de presuncin
de legitimidad son los actos legitimos, los actos ilegitimos anulables de nulidad relativa y los actos
nulos de nulidad absoluta pero cuyo vicio no es manifiesto.
El carcter ejecutorio del acto.- El acto estatal es de carcter ejecutorio, es decir que el estado
puede hacerlo cumplir aun contra la voluntad del destinatario y sin intervencin judicial. En
principio los actos administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero existen dos excepciones: a)
cuando la ley dispone otro criterio; o b) cuando la naturaleza del acto exige la intervencin judicial.
Se requiere la intervencin judicial cuando el acto afecta o puede afectar derechos o garantas
constitucionales, pero en tal caso prcticamente ningn acto estatal es ejecutorio, de modo que en

89

este contexto interpretativo el principio ya no es el carcter ejecutorio sino suspensivo del acto.
El carcter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y, consecuentemente,
el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio alguno.
En materia de ejemplos sobre el carcter ejecutorio del acto:
4) El Cdigo Aduanero.
Establece diferentes zonas aduaneras, entre ellas, las primarias y secundarias. Entre las primeras
se encuentran por ej, los aeropuertos, los puertos y los pasos fronterizos. En ese mbito el
servicio aduanero puede (sin intervencin judicial) detener personas y revisar bienes para su
identificacin y registro, allanar y registrar depsitos, locales, oficinas y domicilios, e iterdictar y
secuestrar mercaderas.
5) La ley 25.239.
Esta ley modifica en parte la ley de procedimiento tributario y establece cual es el rgimen propio
del cobro judicial de los tributos. El legislador dice que en el tramite judicial de apremio el agente
fiscal representante de la AFIP estar facultado a librar bajo su firma mandamiento de intimacin
de pago y eventualmente embargos. Indicando tambin la medida precautoria dispuesta, el juez
asignado interviniente y la sede del juzgado, quedando el demandado citado para oponer las
excepciones previstas en la ley.
El agente fiscal adems de decretar el embargo u otras medidas cautelares y, en su caso, librar el
oficio para su anotacin en el registro cuando correspondiese, puede en su oportunidad
(habindose dictado la sentencia) llevar adelante la ejecucin mediante la enajenacin de los
bienes embargados mediante subasta o concurso publico. Asimismo puede decretar embargos y
anotarlos, pero en ningn caso desapoderar los bienes, sin perjuicio de que luego de dictada la
sentencia, puede llevar adelante la ejecucin mediante el remate de los bienes embargados.
6) Ley 13.405.
Esta ley modifico el Codigo Fiscal de la Provincia de Buenos Aires en los siguientes trminos: la
Direccion Provincial de Rentas puede, con anterioridad al inicio del juicio de apremio, disponer
respecto de los deudores: a) la traba de embargos sobre cuentas o activos bancarios y
financieros; b) la intervencin de caja de embargo de las entradas brutas entre el 20 y el 40%; c)
la traba de embargos sobre derechos de crditos, sueldos y bienes muebles e inmuebles y d) la
inhibicin general de bienes.
En todos los casos al inicio de la ejecucin deber comunicarse al juez la medida cautelar
adoptada. Por su parte, las medidas cautelares caducan si el juicio de apremio no se inicia dentro
de los 60 dias hbiles judiciales siguientes al momento de su traba.
La direccin de rentas, una vez consentida o ejecutoriada la sentencia y existiendo liquidacin
firme en el marco del proceso judicial, puede proceder por si, sin intervencin judicial, a la venta
en subasta publica de los bienes del deudor.
La ley dice que la direccin de rentas tambin puede: a) detener vehculos automotores; b)
secuestrarlos cuando la deuda por el impuesto a los automotores fuese igual a un porcentaje de
su valuacin fiscal; c) entregar el vehiculo para su deposito a la autoridad policial e inclusive ,
luego de transcurridos 15 dias, utilizar el vehiculo para el ejercicio de las funciones propias de la
direccin; d) puede requerir el auxilio de la fuerza publica cuando fuese necesario.
El carcter no retroactivo.
El acto administrativo podr tener efectos retroactivos, siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos, cuando se dictare en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al
administrado. Otro supuesto de retroactividad del acto estatal es el saneamiento de los actos
administrativos anulables de nulidad relativa porque sus efectos se retrotraern a la fecha de
emisin del acto objeto de ratificacin o confirmacin. Finalmente cabe admitir la retroactividad del
acto dispuesta por una ley de orden publico dictada por el Congreso, siempre que ordene
claramente los efectos retroactivos de aquel y repare los daos sobre los derechos adquiridos.
Pero el acto administrativo es por regla irretroactivo. En el mbito del derecho administrativo la
retroactividad no se presume y rige el principio opuesto.
Los modos de extincin del acto administrativo.

90

La LPA establece 3 modos de extincin del acto administrativo: a) la revocacin; b) la caducidad y

c) la nulidad.
La revocacin del acto administrativo.- Es un modo de extincin del acto administrativo dispuesto
por el propio ejecutivo ante s mismo, sin intervencin del juez y por razones de legitimidad o de
oportunidad, merito o conveniencia.
El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegitimos o inconvenientes y sus
fundamentos son: a) preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuacin estatal y b)
satisfacer el inters colectivo.
El ejecutivo cuando descubre un acto ilegitimo debe extinguirlo por s y ante s por medio del
instituto de la revocacin o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la ley,
recurrir ante el juez con el objeto de que ste declare invalido el acto. Esta accin procesal recibe
el nombre de lesividad y su respaldo es el principio de legalidad y el poder del estado de plantear
sus propias torpezas.
El rgano competente para revocar el acto en sede administrativa es aquel que dicto el acto, sin
perjuicio de que el rgano superior jerrquicamente tambin puede hacerlo por dos vas: por un
lado, de oficio mediante el instituto de la avocacin trayendo ante s el tramite y resolucin del
caso que se encuentra en el mbito del inferior. Por el otro, por pedido de parte interesada,
cuando resuelve los recursos administrativos contra los actos del inferior. En cuanto al plazo, el
ejecutivo de oficio puede hacerlo en cualquier momento, el pedido de parte interesada debe
formularse en el plazo normativo.
La revocacin de actos ilegitimos, regulares e irregulares, en la LPA.- El art. 17 regula la
revocacin del acto irregular y por su parte el art. 18 establece el rgimen de revocacin del acto
regular. La diferencia entre ambas categoras es que el acto regular comprende al acto legitimo e
ilegitimo, anulable de nulidad relativa. Por su parte, el acto irregular es el acto nulo de nulidad
absoluta en los trminos del art. 14, tal como surge de los trminos del art. 17 cuando dice que el
acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante si el acto estuviere
firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, solo se
podr impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante la declaracin judicial
de nulidad.
Por su parte, el art. 18 establece que el acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido
en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podr ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocacin, modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el
derecho se hubiere otorgado expresa y vlidamente a titulo precario. El acto tambin podr ser
revocado por razones de oportunidad, merito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que
causare a los administrados.
La administracin debe revocar por s y ante s los actos irregulares viciados de una nulidad
absoluta, o iniciar la correspondiente accin judicial de lesividad cuando ellos se encontraren
firmes y hubiesen generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, limitacin que no se
exige cuando el particular haya conocido el vicio.
La revocacin de los actos estatales por oportunidad, merito o conveniencia.- El acto tambin
podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, merito o conveniencia,
indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
La concesin otorgada de un bien del dominio publico puede ser cancelada o revocada en
cualquier momento por el poder concedente, sin perjuicio de la indemnizacin que corresponda
acordar al concesionario por los daos sufridos y siempre que la revocacin no se funde en la falta
o deficiente prestacin del servicio.
Gordillo: El estado solo puede desconocer el derecho de propiedad a travs del instituto de la
expropiacin que prev el art. 17 de la CN. Sin embargo, la LPA reconoce que el estado a travs
de un acto del propio ejecutivo puede desconocer el derecho de propiedad, simplemente
indemnizando al titular.

91

Es decir, el estado puede alterar el derecho de propiedad por dos caminos. Por un lado, el tramite
expropiador, esto es: a) ley del congreso; b) indemnizacin de carcter previo y c) razones de
utilidad de orden publico. El otro camino, es el tramite revocatorio: a) acto del ejecutivo; b)
indemnizacin y c) razones de inters publico.
La objecin de Gordillo es razonable, pero cierto es tambin que la LPA cumple en cierto modo
con el presupuesto constitucional que establece en el art. 17 CN que la expropiacin debe ser
calificada por ley y con los otros dos presupuestos, esto es, el inters colectivo y la obligacin de
reparar.
El ejecutivo puede en cualquier momento, mas alla de la notificacin del acto o el cumplimiento de
los derechos subjetivos, revocar y extinguir sus propios actos ante s. Claro que si el ejecutivo
extingue derechos subjetivos debe necesariamente indemnizar.
El estado siempre debe motivar sus actos en trminos de inters colectivo cierto y concreto. Es
cierto que el ejecutivo puede revocar sus propios actos por motivos de oportunidad, pero el acto
debe ser legitimo y particularmente razonable.
El estado solo puede revocar por razones de merito y fundadamente el acto valido e indemnizar al
particular, pero no cabe revocar por tales razones el acto invalido porque el propio ejecutivo o el
juez debe declarar su extincin y sin derecho a indemnizacin.
La caducidad del acto administrativo.- El estado puede declarar unilateralmente la caducidad de
un acto administrativo cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en l. Para ello
deben darse dos condiciones: primero, el incumplimiento del particular respecto de sus
compromisos y el acto de intimacin estatal constituyndolo en mora y otorgndole un plazo
razonable para su cumplimiento. Segundo, el incumplimiento persistente del interesado y el
vencimiento del plazo suplementario.
En tal caso, el estado debe declarar la caducidad sin que el particular tenga derecho al cobro de
indemnizacin alguna ya que el acto se extingui por causas que recaen sobre l.
El rgimen de nulidades de los actos administrativos.
La teora general del acto administrativo y sus nulidades se nutrio en un principio y por un largo
tiempo en el derecho privado.
El rgimen de las nulidades en el derecho civil.- La nulidad es una sancin que prev el
ordenamiento, de modo expreso o implcito, ante los defectos esenciales del acto jurdico y que
priva a ste de sus efectos normales mediante un proceso de impugnacin y declaracin de
invalidez con el objeto de preservar el inters publico o privado.
El CC establece como principio que los jueces no pueden declarar otras nulidades de los actos
jurdicos que las que en el cdigo se establecen, de modo que las nulidades del acto son
taxativas.
Los actos prohibidos por las leyes son de ningn valor, si la ley no designa otro efecto para el caso
de contravencin. Es decir, esto determina una nulidad implcita como correlato de cada
prohibicin legal.
En sntesis, la invalidez del acto jurdico es excepcional, por eso en caso de dudas debe estarse
por la validez del acto, y solo debe admitirse cuando ha sido establecida por el legislador ya sea
de modo expreso o virtual.
La declaracin de nulidad de los actos jurdicos tiene efectos retroactivos, tratese de actos nulos o
anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un inmueble y
siempre que se trata de adquirentes de buena fe y a titulo oneroso.
Por otro lado, los acto anulados producen sin embargo, los efectos de los actos ilcitos , o de los
hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas. De modo que existe
responsabilidad de reparar si se dan las siguientes condiciones: a) acto jurdico nulo; b) existencia
de dao; c) relacin de causalidad entre la conducta antijurdica y el dao; d) factor de atribucin
de respecto de una de las partes; y e) desconocimiento del vicio por quien demande el
resarcimiento.
Los actos nulos y anulables.- Segn el CC son actos nulos:

92

e) Los actos jurdicos otorgados por personas absolutamente incapaces;

f) Los actos jurdicos dados por personas relativamente incapaces;
g) Los actos dispuestos por personas a quienes el cdigo prohbe el dictado del acto de que
se trate;
h) Los casos de simulacin o fraude, objeto prohibido, incumplimiento de las formas exigidas
por la ley o nulidad del instrumento cuando la validez del acto depende de la forma
instrumental.
Son actos anulables:
e) Los actos otorgados cuando la persona obrare con una incapacidad accidental o cuando
su incapacidad no fuere conocida al tiempo de firmarse el acto;
f) Los actos cuando la prohibicin de su objeto no fuses conocida por la necesidad de
investigaciones de hecho;
g) Los actos viciados por error, dolo, violencia, fraude o simulacin que no sean presumidos
por la ley;
h) Los actos cuya validez depende de la forma instrumental y fuesen anulables los
respectivos instrumentos.
El acto nulo es aquel cuyo vicio es manifiesto, rigido y patente en el propio acto mientras que el
acto anulable es aquel cuyo vicio no es manifiesto sino que su conocimiento y apreciacin
depende del trabajo del juez (el acto celebrado por un demente no declarado).
En ambos casos el vicio debe ser planteado por las personas legitimadas en el proceso judicial y
declarado por el juez en el marco del proceso judicial. El efecto de la declaracin judicial de
nulidad o anulabilidad excluye al acto del mundo jurdico con carcter retroactivo.
Los actos de nulidad absoluta y nulidad relativa.- El estndar que estableci el legislador para
distinguir entre ambas categoras es el inters publico o privado. As, cuando el vicio rompe el
inters publico el acto es de nulidad absoluta, mientras que si el inters comprometido es
simplemente privado entonces el vicio del acto es de nulidad relativa.
En las nulidades absolutas el defecto es esencial porque el inters general se ve resentido, y sus
efectos subsisten. Por el contrario, en las nulidades relativas el vicio es menor porque afecta un
inters individual y no colectivo y, a su vez, sus efectos pueden ser permanentes o transitorios
segn el caso.
Las nulidades absolutas tienen los siguientes caracteres: a) su fundamento es el orden publico; b)
cualquiera que tenga inters puede platear el vicio, excepto el que ha ejecutado el acto
conociendo o debiendo conocer el defecto; c) el juez puede y debe declarar de oficio la invalidez
del acto cuando aparece de modo manifiesto; d) el ministerio publico tambin puede pedir su
declaracin; e) el acto no puede ser confirmado; f) la accin de nulidad es irrenunciable.
Las nulidades relativas tienen los siguientes caracteres: a) el inters protegido es simplemente el
inters de las partes, y no el inters publico; b) no puede alegarse sino por aquellos en cuyo
beneficio fue establecido por las leyes; c) no pueden ser declaradas por el juez sino por pedido de
parte; d) el ministerio publico no puede pedir su declaracin en el inters solo de la ley; e) puede
ser cubierta por confirmacin del acto; f) la accin es renunciable.
Con respecto al plazo de prescripcin de las acciones por nulidad de los actos jurdicos, la accin
de nulidad absoluta es imprescriptible, mientras que la nulidad relativa prescribe en el termino de
10 aos, salvo el caso de las nulidades derivadas de error, dolo falsa causa, violencia, intimidacin
y simulacin, en cuyo caso la accin prescribe en 2 aos.
En el mbito del derecho publico la presuncin de validez de los actos estatales exige que el juez
deba hacer siempre una investigacin de hecho y que no pueda declarar la invalidez del acto de
oficio sin perjuicio de la verdadera naturaleza del acto que ser inconsistente o nulo, a pesar de
esa circunstancia, si el agente fuese incompetente para otorgarlo o resultara prohibido por su

93

objeto por la CN o por la ley.

-

La teora de la nulidad de los actos administrativos es autnoma del derecho privado;

El principio bsico en el rgimen de las nulidades del derecho publico es la presuncin de
validez de los actos estatales;
Las nulidades del acto administrativo no son en ningn caso, manifiestas;
El acto puede estar viciado de nulidades absolutas, pero por el carcter no manifiesto de
stas en virtud de su presuncin de validez, el juez no puede declararlas de oficio.

La Corte interpreto que como consecuencia del principio de presuncin de legitimidad del acto
administrativo es necesario alegar y probar los vicios del acto y realizar una investigacin de orden
previo. As, es imposible declarar la nulidad de oficio por el juez.
El art. 14 de la LPA establece un listado de los vicios propios del acto administrativo como
nulidades absolutas e insanables: El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable,
en los siguientes casos:
c) Cuando la voluntad de la administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en
cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia
fsica o moral ejercida sobre el agente o por simulacin absoluta;
d) Cuando el acto fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio,
del tiempo o del grado, salvo en este ultimo supuesto, que la delegacin o sustitucin
estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho
invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que
inspiro su dictado.
De acuerdo a los arts. 14 y 15 cabe concluir que el legislador previo dos categoras: a) los actos
administrativos nulos de nulidad absoluta y b) los actos administrativos anulables de nulidad
relativa.
El art. 15 dispone que el acto es anulable cuando el vicio, irregularidad u omisin no llegare a
impedir la existencia del alguno de sus elementos esenciales.
Esquema de nulidades en el marco del derecho publico:
c) Los actos nulos de nulidad absoluta, tambin llamados irregulares, que impiden la
existencia de uno o mas de sus elementos esenciales y cuya enumeracin o listado no
taxativo esta descrito en el art 14
d) Por otro lado, los actos anulables de nulidad relativa (art. 15), tambin llamados en parte
regulares, que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la existencia de sus
elementos esenciales. A su ves, el acto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de
saneamiento.
Cuando el exceso o defecto lesiona fuertemente el orden pbico es entonces un vicio grave y el
acto es nulo de nulidad absoluta, mientras que cuando la afectacin al orden publico es leve o
menor, el acto es anulable de nulidad relativa.
Los vicios del acto administrativo.
Vicios en la competencia.- El acto dictado mediando incompetencia en razn de la materia, del
territorio o del tiempo es nulo de nulidad absoluta. En cuanto a la incompetencia en razn del
grado, el acto dictado por un rgano incompetente es, en principio, nulo de nulidad absoluta, salvo
que la delegacin o la sustitucin estuviesen permitidas por el ordenamiento jurdico. As, cuando
la delegacin o sustitucin estuviesen permitidas, el acto es anulable de nulidad relativa porque el
rgano superior puede ratificar el acto y, consecuentemente, salvar el vicio.
En caso de que el acto exija la intervencin de dos o mas rganos para su dictado; o del acto
dictado por un rgano colegiado; o aquel dictado por un agente de hecho; si el acto es dictado por
un solo rgano sin intervencin del otro u otros que deben intervenir, no se ha respetado el
qurum o las mayoras para resolver, o el acto es dictado por un agente de hecho, entonces el
acto esta viciado por incompetencia y es nulo de nulidad absoluta.

94

Vicios en la causa.- El acto es nulo de nulidad absoluta si falta la causa. Este elemento falta en
dos supuestos: a) la inexistencia del derecho o los hechos; b) la falsedad del derecho o los
hechos.
La inexistencia o falsedad, deben ser relevantes para que el ejecutivo haya decidido del modo en
que lo hizo en el caso concreto.
El acto es valido, aun cuando el antecedente de hecho sea falso, si ste no tiene relevancia en el
marco de las decisiones estatales.
El acto es anulable de nulidad relativa si el antecedente de hecho es falso pero, segn las
circunstancias del caso, el elemento viciado subsiste. Esto significa que la causa permanece como
tal en relacin con el objeto y el fin del acto.
El acto es nulo si, en virtud del error o falsedad, el elemento causal no subsiste y por tanto
desaparece. Una vez consignado el hecho cierto, en reemplazo del hecho falso, ese antecedente
no subsiste como valido o suficiente segn el ordenamiento jurdico vigente en relacin con el
objeto y el fin del acto. El vicio es absoluto e insanable.
En sntesis, tratando de falsedad o inexistencia de la causa el acto es nulo de nulidad absoluta o,
quizs, anulable de nulidad relativa.
Los antecedentes de hecho del acto estn viciados cuando el hecho es falso o inexistente por su
inconsistencia material o por no estar acreditado en el tramite administrativo. por ej, si el rgano
invoca pruebas inexistentes, contradice las pruebas existentes sin fundamentos, afirma y rechaza
los hechos relevantes, rechaza los antecedentes relevantes del caso con excesos formalistas, o
prescinde de pruebas decisivas.
Por su parte, los antecedentes de derecho estn viciados cuando el derecho citado no esta
vigente en el ordenamiento jurdico. As ocurre, por ej, si el rgano competente cita una norma ya
derogada.
Tambin puede darse el caso de que los antecedentes sean existentes y ciertos y, sin embargo, el
acto sea nulo. Ello ocurre cuando los antecedentes no guardan relacin con el objeto o cuando el
vinculo es insuficiente para unir ambos extremos.
Vicios en el objeto.- El acto es nulo si el objeto no es cierto o es fsica o jurdicamente imposible.
Por ej, si el estado decide vender tierras que desaparecieron o nombrar entre los agentes pblicos
a personas ya fallecidas.
El vicio del objeto por violacin de la ley, esto es cuando el objeto es jurdicamente imposible,
tiene dos caracteres propios y complementarios. Por un lado, cuando la imposibilidad o
contradiccin entre el objeto y la ley nace de un trabajo interpretativo de los textos normativos. Por
el otro, esa imposibilidad o violacin recae sobre las normas que regulan el objeto del acto y no
sobre aquellas que recubren los otros elementos.
Los vicios del objeto son los siguientes: a) cuando el objeto no es cierto; b) cuando el objeto es
oscuro, impreciso o ambiguo; c) cuando el objeto es fsicamente imposible; d) cuando el objeto es
jurdicamente imposible por violacin de la ley aplicable (aplicacin e interpretacin invalida de la
ley).
Si el objeto no es cierto o fsicamente imposible el acto es nulo de nulidad absoluta, salvo que el
defecto fuese parcial, es decir que no logre desvirtuar el contenido material de aquel, en cuyo
caso el acto es solo anulable de nulidad relativa.
En los casos de violacin de la ley aplicable el acto puede ser nulo o anulable, segn las
circunstancias del caso y el criterio legal. Por ej, la ley prohbe otorgar un haber en concepto de
jubilacin a todo aquel que goce de una pension graciable. En este caso, si el estado igualmente
reconoce el beneficio, entonces el acto es nulo por violacin de la ley aplicable y su nulidad es
absoluta e insanable.
Vicios en el procedimiento.- El acto es nulo cuando el vicio afecta un procedimiento esencial y
sustancial previsto en el ordenamiento de modo expreso o implcito, entre ellos por ej el dictamen
del servicio jurdico cuando el acto afecta o puede afectar derechos subjetivos o intereses

95

legitimos.
El procedimiento tiene carcter instrumental porque tras el existe un valor jurdico subyacente, por
caso, el derecho de defensa de las personas.
Cuando existe violacin de un procedimiento esencial el marco del tramite administrativo no es
posible suplirlo luego mediante la intervencin del rgano judicial.
Si el interesado no pudo ejercer su derecho de defensa en el mbito administrativo, ello basta
para tachar de nulo el acto. Mas aun, no es necesario que aquel explique cuales fueron las
defensas que no pudo ofrecer o producir en el marco del procedimiento administrativo.
La vulneracin de la garanta del debido proceso en sede administrativa excede el inters de la
parte afectada y se proyecta sobre el de la comunidad pues dicha prerrogativa constitucional se
exhibe como factor exponencial de la seguridad jurdica; todo lo cual conduce a que el acto que
adolece de este defecto, debe reputrselo como alcanzado por un vicio esencial insusceptible de
ser enmendado por la ulterior ocurrencia a la sede judicial.
El incumplimiento de los plazos debe encuadrarse como un defecto propio del procedimiento.
El vicio del procedimiento conduce al plano de los actos nulos de nulidad absoluta o anulables de
nulidad relativa segn la subsistencia del elemento esencial.
Vicios en la motivacin.- Los vicios sobre los motivos constituyen supuestos de actos nulos de
nulidad absoluta o anulables de nulidad relativa, segn el caso.
El defecto sobre la motivacin impide la existencia de ste cuando, por ej, el acto no explica
cuales son las razones de su dictado. Cuando el estado no dice cuales son las razones, el acto es
nulo de nulidad absoluta e insanable.
El ejecutivo debe fundar sus actos por las siguientes razones:
d) El principio institucional de que el estado debe dar cuenta de sus decisiones;
e) El derecho de los interesados de impugnar los actos estatales;
f) El deber de los jueces de controlar las conductas estatales.
El acto es nulo si no establece los motivos o lo hace de modo insuficiente, irracional,
discriminatorio o desproporcionado en el marco de unin entre los antecedentes del acto con el
objeto, y luego entre ste y su finalidad.
Los vicios de la motivacin pueden ser:
d) Falta de razn, es decir, inexistencia del nexo de causalidad entre las causas y el objeto
por un lado, y el objeto y el fin del acto por el otro;
e) Contradicciones entre las causas, el objeto y el fin;
f) La desproporcin entre el objeto y el fin del acto.
Entre los vicios que recaen sobre el nexo entre la causa y el objeto es posible detallar, por caso: 1)
cuando el objeto desconoce aquello que se sigue necesariamente de los antecedentes de hecho o
de derecho; 2) cuestiones planteadas y no tratadas, es decir no resueltas, siempre que revistan
carcter decisivo; 3) cuando el acto resuelve cuestiones no planteadas, salvo que se trate de
cuestiones conexas con el objeto y se respete el derecho de defensa de las personas.
En sntesis, el estado debe explicar cuales son las razones, es decir cual es el vinculo relacional
entre los antecedentes y el objeto, as, puede ocurrir que el estado traslade sus agentes por
motivos de reestructuracin, en cuyo caso debe explicar cual es el nexo entre esos extremos en
trminos racionales, esto es concretamente cual es el vinculo entre las reestructuraciones
ordenadas y el estado de situacin del agente.
Puede ocurrir que la relacin entre los antecedentes y el objeto del acto respete el criterio de
racionalidad pero que, aun as el vinculo entre el objeto y el fin este atravesado por otros vicios.
Por ej, el estado resuelve el traslado de mil agentes cuando en verdad el dficit de personal es de
500, entonces existe desproporcion entre el objeto y el fin del acto.
Vicios en la finalidad.- Son actos nulos aquellos que violen la finalidad que inspiro su dictado. La
finalidad no solo comprende el fin en s mismo, es decir, el para qu del acto estatal, sino tambin

96

el carcter razonable y particularmente proporcional de las medias en relacin con el fin. Sin
embargo, estos asuntos estn incluidos en el elemento motivacin, en particular, en el vinculo
relacional entre el objeto y el fin.
Por ej, en el marco del procedimiento contractual, el estado aprueba el pliego de condiciones en
trminos tales que favorece a ciertas personas. En este caso es claro que existe nulidad porque el
acto no cumple con el fin que prevn las normas que es que el estado contrate de modo
transparente y eficiente.
Vicios en la forma.- Si el acto desconoce las formas esenciales es nulo y de nulidad absoluta e
insanable. Claro que si el acto desconoce las formas no esenciales del acto es igualmente valiido.
Por eso el legislador dice que el acto es nulo solo en caso de violacin de las formas esenciales.
Por ej, la falta de firma de la autoridad competente y la falta de fecha, constituyen casos de actos
nulos de nulidad absoluta e insanable.
En caso de actos anulables de nulidad relativa por vicios no esenciales, el ejemplo mas claro es el
acto que carece de fecha pero cuya data puede inferirse con certeza desde el dia de su
notificacin o publicacin. En tal caso, el elemento esta viciado pero subsiste.
Vicios en la voluntad.- La voluntad es un presupuesto del acto y no un elemento de ste. A su vez
los vicios que recaen y excluyen el componente volitivo son el error esencial, el dolo, la violencia
fsica o moral y la simulacin absoluta. Estos defectos constituyen casos de nulidad absoluta e
insanable del acto.
Los vicios de la voluntad pueden reconducirse en el marco de los elementos esenciales del acto
porque el componente volitivo estatal es objetivo. Es decir que la voluntad estatal no es el
componente volitivo y psquico del agente. Por tanto desaparece la voluntad y sus vicios
consecuentes diluyndose entre los elementos esenciales y sus nulidades.
En este sentido es posible decir que:
4) El error esencial y el dolo son vicios propios del elemento causal del acto;
5) La simulacin debe ubicarse en el marco de la finalidad y su vicio especifico;
6) La violencia sobre el agente es un vicio en el elemento causal, y tratndose de actos
reglados este defecto recae sobre el elemento objeto del acto y su vicio propio y tpico, es
decir la violacin de la ley.
El acto administrativo esta compuesto, por un lado, por el presupuesto volitivo y, por el otro, los
elementos objetivos que nacen del ordenamiento jurdico. En este contexto es necesario
preguntarse si el presupuesto de voluntad estatal es o no relevante. En ciertos casos lo es y en
otros no. As, en el campo de los actos enteramente reglados el presupuesto voluntad es casi
irrelevante ya que el agente debe obrar y debe hacerlo de un modo predeterminado. Es decir, el
agente debe dictar el acto de que se trate. En tal caso el presupuesto voluntad es solo objetivo,
excluyndose el aspecto subjetivo, y debe desparramarse entre los elementos esenciales del acto.
Sin embargo existe discernimiento en cierta forma ya que el agente puede obrar o no hacerlo.
En el mbito de los actos discrecionales el presupuesto volitivo es relevante y, consecuentemente,
sus vicios propios tambin.
Error: el agente es inconsciente de la falsedad.
Dolo: el agente actua conscientemente, por s solo o en complicidad de terceros.
Violencia: el agente actua contra su voluntad por coaccion fsica o amenazas de terceros.
Simulacin absoluta: el agente y el particular de comn acuerdo consienten un acto aparente
cuando en verdad el acto real es otro absolutamente distinto de aquel.
La voluntad estatal es un instituto complejo que esta compuesto por aspectos objetivos y
subjetivos que, salvo ciertos casos, es relevante en trminos jurdicos.
Por ej, en el supuesto de los actos mecanicos, la voluntad del agente esta presente en un grado
minimo ya que ste decide sin realiza o no el acto. A su vez, en el caso de los actos relgados, la
voluntad del agente tambin concurre, aunque es su expresin mas simple, y consecuentemente
no es demasiado relevante, excepto que el agente pueda decidir, segn el marco normativo
vigente, si actua o no. En el marco de los actos parcialmente discrecionales, el componente
subjetivo alcanza su mayor expresin.

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e) Error esencial.
El vicio consiste en tener por cierto un conocimiento que es falso y recae sobre los hechos o el
derecho. El error puede ser esencial o accidental. La LPA solo prev como vicio del acto
administrativo el error esencial, es decir aquel que recae sobre la naturaleza del acto, las
personas, las causas, la sustancia o el objeto. El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable.
f) El dolo.
Es toda afirmacion de aquello que es falso o disimulacin de lo verdadero, es decir cualquier
artificio, astucia o maquinacin que se emplee con ese fin para conseguir el dictado de un acto. El
acto administrativo viciado por dolo es nulo de nulidad absoluta e insanable.
g) La violencia fsica o moral.
Comprende el empleo de la fuerza fsica de carcter irresistible sobre la persona que debe
resolver y otorgar el acto. La violencia moral es la intimidacin o amenaza siempre que inspire un
temor fundado de sufrir un mal inminente y grave sobre las personas, su libertad, su honra, sus
bienes o su conyuge, ascendientes o descendientes. El acto defectuoso es nulo de nulidad
absoluta.
h) La simulacin absoluta.
Tiene lugar cuando se encubre el carcter jurdico de un acto bajo la apariencia de otro o cuando
el acto contiene clausulas que no son sinceras, fechas que no son verdaderas o cuando por l se
constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas que no son las verdaderas. Es una
acto nulo de nulidad absoluta.
Los vicios sobre la voluntad de los actos constituyen defectos de carcter nulo de nulidad absoluta
o anulable de nulidad relativa. As, si el presupuesto volitivo no es relevante, el acto es
simplemente anulable de nulidad relativa. Por el contrario, si el presupuesto volitivo es
jurdicamente relevante y el vicio impide por tanto el discernimiento y la libre decisin del agente,
el acto es nulo e insanable.
El saneamiento y conversin del acto administrativo.
El acto administrativo anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad absoluta puede ser objeto de
saneamiento o conversin, respectivamente.
El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Los actos
anulables de nulidad relativa pueden ser objeto de saneamiento en dos casos:
c) Cuando el acto hubiere sido dictado por el rgano incompetente en razn del grado y las
tcnicas de la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes. En tal caso, el
rgano competente puede ratificar el acto y as salvar sus vicios;
d) Cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable
de nulidad relativa en cuyo caso el rgano que dicto el acto defectuoso puede, luego, dictar
otro acto confirmando aquel.
Estos dos supuesto se conocen como tcnicas de ratificacin y confirmacin de los actos viciados,
es decir que son dos modos de saneamiento de sus defectos o excesos. Los efectos del
saneamiento se retrotraen a la fecha de emisin del acto que es objeto de ratificacin o
confirmacin.
El acto nulo no puede ser objeto de saneamiento pero si de conversin. sta es la sustitucin de
un acto por otro cuando los elementos validos de un acto administrativo nulo permitieren integrar
otro que fuere valido siempre que se sume el consentimiento del particular.
En el caso de conversin de un acto por otro estn presentes los siguientes caracteres:
5. El acto primitivo que es objeto de conversin debe ser nulo de nulidad absoluta;
6. Ciertos elementos del acto nulo deben ser validos;
7. Los elementos validos deben permitir conformar junto con otros elementos un nuevo acto
estatal no viciado;
8. El nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto invalido, es decir que estos
elementos deben permanecer intactos.

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En el supuesto de conversin los efectos se producen desde el momento en que el acto es

perfeccionado y en adelante, de modo que en ningn caso el nuevo acto tiene efectos
retroactivos.
El plazo de prescripcin de las acciones.
Es el trmino en que las partes pueden plantear ante el juez y en el marco de un proceso los
defectos de actos estatales con el propsito de expulsarlos del mundo jurdico por decisin del
juez y consecuentemente beneficiarse con ello. En el marco del derecho pblico el plazo de
caducidad desplaza a la prescripcin de las acciones, salvo casos de excepcin.
Si la nulidad es absoluta la accin es imprescriptible, mientras que si la nulidad es relativa las
acciones prescriben a los 10 o 2 aos segn el caso.
El ordenamiento jurdico no establece normas especificas sobre el plazo de prescripcin de las
acciones de nulidad absoluta o relativa de los actos administrativos. De modo que existe una
indeterminacin del modelo jurdico que debe ser salvada por otras nomas.
Entonces, ante el vaco normativo, es necesario recurrir a las disposiciones del CC por las vas de
la analoga. De modo que, en principio, el plazo de prescripcin de la accin de nulidad relativa es
de dos o 10 aos segn el caso y por su parte la accin de nulidad absoluta es imprescriptible.
Entonces, las acciones de nulidad de los actos estatales cuando el vicio recae sobre los
elementos esenciales de stos, prescriben a los 10 aos. A su vez cuando el vicio recae sobre la
voluntad del agente, el plazo de prescripcin es de 2 aos.
La indemnizacin al particular.
Otra cuestin relevante es si en el caso de nulidad de los actos, el estado debe o no indemnizar al
particular damnificado cuando el derecho naci del propio acto declarado nulo. En principio no, sin
embargo debe hacerlo en casos de excepcin, como cuando el particular no conoce y, adems,
segn las circunstancias del caso y suyas propias, no pudo conocer el vicio. De modo que el
estado en tal caso debe reparar, esto es restituir aquello que hubiese recibido en razn del acto
declarado nulo e incluso en ciertos casos respetar los derechos incorporados en el patrimonio del
particular damnificado. Tambin deben salvarse los derechos de terceros de buena fe. La
indemnizacin solo comprende el dao emergente y en ningn caso el lucro cesante.
Las nulidades manifiestas y no manifiestas.
La Corte sostuvo que la presuncin de legitimidad de los actos administrativos no puede siquiera
constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta, y
que la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los
mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del
orden jurdico, que solo requiere una declaracin judicial o administrativa a su respecto, a
diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible.
A las categoras de las nulidades de los actos administrativos cabe agregar otra categora, esto
es, los actos estatales viciados de nulidad manifiesta y no manifiesta. La lnea divisoria es si el
vicio surge de modo evidente o no del acto y, consecuentemente, en un caso es necesario que el
juez investigue el defecto y en el otro no. El carcter manifiesto del vicio no significa que aparezca
simplemente de la lectura o de modo visual del propio texto del acto, sino que el vicio es
manifiesto si surge de una operacin lgica simple que consiste en confrontar el acto con el
ordenamiento jurdico.
Por el contrario, si el vicio solo puede ser descubierto por medio de un anlisis mas complejo y
detallado en trminos lgicos y jurdicos, de modo que no es suficiente con las operaciones
establecidas, entonces, el vicio es no manifiesto.
El rgimen jurdico de las nulidades manifiestas y no manifiestas.- Es el siguiente:
Primero, el operador jurdico (el ejecutivo, el particular o el propio juez), en el caso de las
nulidades manifiestas, debe realizar una operacin simple de confrontacin entre el acto y las
normas con el propsito de advertir los vicios que surgen de modo evidente. Distinto es el caso de
las nulidades no manifiestas porque entonces el trabajo del interprete es mas complejo y requiere
otras operaciones jurdicas, por ej, la interpretacin de los hechos, la valoracin de los medios
probatorios o la aplicacin de normas jurdicas en razn de indeterminaciones del modelo.

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Segundo, la categora de las nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relacin directa

con las nulidades absolutas o relativas respectivamente. Por ello los actos invalidos en el derecho
publico pueden ser: a) nulos de nulidad absoluta y manifiesta; b) nulos de nulidad absoluta y no
manifiesta; c) anulables de nulidad relativa y manifiesta; y d) anulables de nulidad relativa y no
manifiesta.
Tercero, las nulidades manifiestas y absolutas destruyen el principio de legitimidad y fuerza
ejecutoria del acto administrativo.
Cuarto, el juez puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos tratndose de acots
viciados por nulidades absolutas y evidentes.
Hecho administrativo.
En el derecho publico el acto es un modo de manifestacin formal de voluntad estatal y por su
parte el hecho administrativo es simplemente un comportamiento. Es decir, el hecho administrativo
es un comportamiento material que expresa decisin estatal.
Las vas de hecho.
As como el poder ejecutivo dicta actos administrativo legitimo e ilegitimos segn su apego o no al
ordenamiento jurdico, tambin despliega comportamientos legitimos, en cuyo caso el hecho es
tcnicamente y en trminos legales un hecho administrativos, o conductas ilegitimas, en tal caso
el hecho constituye una via de hecho de la administracin.
En el marco de las vas de hecho el estado debe abstenerse de los comportamientos materiales
que importen vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o garanta constitucionales y de
poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud de
norma expresa impliquen la suspensin de los efectos ejecutorios de aquel, o que, habindose
resuelto no hubiere sido notificado.
De modo que las vas de hecho es el comportamiento material ilegitimo del estado que desconoce
derechos o garantas constitucionales. Ej: cuando el estado resuelve demoler un edificio o disolver
una manifestacin, sin acto previo, y de modo ilegitimo porque el edificio no amenaza ruina o los
manifestantes no cometen ningn delito o infraccion en el ejercicio de su derecho constitucional de
expresar sus ideas, reunirse y peticionar ante las autoridades.
El segundo supuesto de vas de hecho que prev la ley es cuando el estado pone en ejecucin un
acto estando pendiente de resolucin un recurso administrativo cuya interposicin suspende sus
efectos ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habindose resuelto el recurso, no hubiese
sido notificado.
En tal caso, el acto es valido pero no as su cumplimiento porque el acto no puede ser ejecutado
en tanto el recurso interpuesto por el particular suspendi su cumplimiento por mandato legal
expreso.
Debe incorporarse tambin como via de hecho el cumplimiento del acto en los acasos en que ste
no puede ser ejecutado sin intervencin judicial. As el instituto comprende:
d) El comportamiento material estatal ilegitimo no precedido por acto;
e) El comportamiento material precedido de un acto estatal legitimo, pero que no guarde
relacin con ste.
f) El cumplimiento material de un acto cuya ejecucin debe suspenderse por mandato legal,
por sus caractersticas o por la interposicin de los recursos.
El silencio y las omisiones estatales.
El silencio es otro de los modos de expresin de la voluntad del estado. Este debe interpretarse en
sentido contrario a la pretensin del particular, salvo que la ley establezca otro criterio diferente y
opuesto.
El silencio entonces constituye un modo de expresin de las decisiones estatales ante
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento correcto.
Distincin entre:
c) El silencio como instituto de expresin de voluntad estatal en termino generales (material);
y

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d) El instituto del silencio del estado en el marco de los recursos administrativos en particular,
es decir luego de dictado el acto e impugnacin de ste por el interesado (formal).
En el primer caso el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en si mismo. El silencio
es por mandato legal una decisin estatal en si misma y con carcter originario en relacin con
una pretensin del particular.
En el segundo, la decisin estatal ya existe, esta prederterminada y simplemente se debe
impugnar con el objeto de agotas las instancias administrativas. Si el estado guarda silencio, ste
debe interpretarse como rechazo respecto de la revisin de sus propios actos, habilitndose el
proceso judicial. El silencio formal es el supuesto de configuracin de la decisin estatal en el
marco de un procedimiento de impugnacin, de modo que el silencio solo tiene por objeto
confirmar un acto previo.
El silencio o ambigedad de la administracin frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretaran como negativa. Solo mediando disposicin expresa
podr acordarse al silencio sentido positivo.
La omisin estatal es un concepto distinto del silencio porque consiste en una inactividad material
del estado en el marco de una obligacin a su cargo de contenido debido, especifico y
determinado, por ej proveer los tratamientos mdicos necesarios con el objeto de preservar el
derecho a la salud de las personas. Es decir que, existe un derecho particular ya reconocido por el
ordenamiento jurdico.
La omisin estatal es un modo de expresin de la voluntad estatal en tanto el estado no hace
ciertos los derechos ya reconocidos por el ordenamiento. Los incumplimientos de las obligaciones
ciertas del estado constituyen por si mismo conductas de omisin.
Omisin: pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de un derecho preexistente.
Silencio: pretensiones de las personas ante simples expectativas sobre el reconocimiento de
derechos o creacin de nuevos derechos.
En el primero, el estado tiene la obligacin de dar o hacer y ello de un modo debido, especifico y
determinado. As, el reconocimiento del derecho esta predeterminado por el ordenamiento jurdico
y no depende de las conductas estatales o del propio interesado.
En el segundo la obligacin del estado es de orden genrico e indeterminado. El reconocimiento
de las pretensiones de los particulares depende de una decisin discrecional del ejecutivo.
El acto administrativo de alcance general.
El acto administrativo es un acto de alcance particular y el reglamento, por su parte, es de alcance
general. El acto es particular si cumple con dos condiciones: a) dice quienes son las personas
destinatarias; b) el campo es cerrado.
Entonces, el acto es de alcance individual siempre que el o los sujetos destinatarios estn
individualizados en el propio acto y su campo este cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.
Las diferencias entre el acto de alcance general y el reglamento.- Los reglamentos son aquellos
actos caracterizados por su generalidad y nivel de abstraccin, es decir un conjunto de reglas de
carcter objetivo, impersonal y atemporal sobre determinadas materias. El carcter general recae
sobre el circulo de destinatarios (impersonal) y los otros caracteres (objetivo y atemporal) recubren
el objeto y su modo de regulacin (abstracto y sin solucin de continuidad).
El reglamento y el acto de alcance general comparten el destinatario indeterminado, pues
alcanzan a todos aquellos que se encuentre en un determinado estado o situacin de hecho. Por
otro lado las diferencias consisten en que el acto de alcance general esta fundado en situaciones
concretras y su resultado es nico e irrepetible, mientras que el reglamento tiene por sustento y
objeto regular conductas en trminos abstractos y atemporales.
Sin embargo, tratese de actos reglamentarios o de alcance general el rgimen jurdico es
bsicamente el mismo, salvo cuando se trate de reglamentos legislativos (decretos delegados y
de necesidad y urgencia).

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El rgimen jurdico de los reglamentos.- Aspectos bsicos del rgimen jurdico del reglamento:
f) El postulado de la inderogabilidad singular de los reglamentos, es decir la prohibicin del
ejecutivo de ordenar la no aplicacin de los actos de alcance general sobre un caso
particular creando un estado de excepcin o privilegio;
g) El rgimen jurdico aplicable, es decir particularmente si debemos seguir o no la ley 19.549
sobre procedimiento administrativo;
h) El modelo de impugnacin de los reglamentos;
i) La legitimacin para impugnar los reglamentos; y
j) Los efectos de la revocacin por el ejecutivo o la declaracin judicial de nulidad de los
reglamentos (absolutos o relativos).
F) La inderogabilidad singular de los reglamentos.
Establece que el ejecutivo no puede dejar sin efecto un acto de alcance general, en el marco de
un caso particular, porque ello desconoce el principio de legalidad e igualdad. Es decir, el ejecutivo
no puede aplicar el reglamento, dejar de hacerlo y luego volver a aplicarlo. La derogacin singular
desconoce el principio de legalidad porque el ordenamiento jurdico, y la ley en particular, solo
permite que el poder ejecutivo integre el bloque normativo con alcance sublegal y complementario,
pero no puede crear excepciones en su aplicacin.
El principio de igualdad debe ser interpretado como iguales en iguales condiciones. As, cuando el
ejecutivo derogue singularmente un reglamento debemos analizar si la excepcin esta
debidamente justificada conforme las circunstancias del caso, es decir si existen condiciones de
desigualdad que justifiquen consecuentemente un trato diferente entre el caso particular y los
restantes.
El reglamento puede ser derogado por el propio rgano que lo dicto o por el rgano superior en
ejercicio de sus potestades normativas reglamentarias. En estos casos puede hacerlo de oficio o
por pedido de parte.
G) El rgimen jurdico aplicable.
Modo expreso en que debe aplicarse el bloque normativo sobre los reglamentos:
4) EL acto administrativo de alcance general adquiere eficacia desde su publicacin. Los
administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros. Sin embargo esto ultimo hace referencia
a los actos de alcance particular porque en el caso de los reglamentos o actos de alcance
general, su eficacia respecto de unos destinatarios y no de otros, desconoce el principio de
igualdad ante la ley que prev el art. 16 de la CN.
5) Los actos administrativos de alcance general producirn efectos a partir de su publicacin
oficial y desde el dia que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirn efectos
despus de los 8 dias, computados desde el siguiente al de su publicacin oficial.
6) Los reglamentos sobre las estructuras organicas de la adminsitracion y las ordenes,
instrucciones o circulares internas, entraran en vigencia sin necesidad de publicacin.
En caso de omisin de la ley respecto de los reglamentos debe analizarse cada instituto en
particular segn la estructura jurdica de aquellos y resolver sobre su aplicacin.
H) El rgimen de impugnacin.
El acto de alcance general ser impugnable por va judicial:
b) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus
derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dict y el resultado fuere
adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artculo 10.
b) cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le haya dado aplicacin mediante
actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin xito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnacin (por va de accin o recurso).
Interpuesto el reclamo y luego de transcurridos 60 dias se configura el silencio formal del estado
que debe ser interpretado como rechazo de las pretensiones del reclamante. Por su parte, el

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decreto reglamentario agrega que el reclamo que resuelve la impugnacin directa contra el acto
de alcance general no es mas recurrible en sede eadministrativa.
Sin embargo, si el ejecutivo hubiere dado aplicacin al reglamento mediante actos individuales y
definitivos, entonces el particular debe impugnar directamente stos ultimoso, y de modo indirecto
el acto general.
I) La elgitimacion para impugnar reglamentos.
El titular de un derecho subjetivo o inters legitimo puede impugnar un acto de alcance general en
sede administrativa y solo el titular de un derecho subjetivo puede hacerlo en sede judicial. Luego
de la reforma de 1994 el marco de la legitimacin debe ampliarse e incorporar a los titulares de los
derechos de incidencia colectiva, es decir que stos tambin pueden impugnar los reglamentos
del ejecutivo.
J) Los efectos de la revocacin o declaracin judicial de nulidad de los reglamentos.
En el marco de los actos estatales particulares, su extincin puede tener efectos retroactivos o no.
Existen dos tipos de efectos, los temporales (retroactivos o no), y los efectos relativos o absolutos,
esto es si la declaracin de invalidez del reglamento comprende a las personas recurrentes o
debe extenderse sobre todos.
En el contexto de los efectos relativos o absolutos es conveniente distinguir entre los efectos
derivados de la revocacin del reglamento por el propio ejecutivo y la declaracin judicial de
nulidad, segn el reglamento hubiese sido impugnado de modo directo o indirecto.
Las impugnaciones directas ocurren cuando el particular decide cuestionarlos por si mismo y por
vicios o defectos inherentes a el. En sentido opuesto, las impugnaciones indirectas de los
reglamentos ocurren cuando las personas cuestionan el acto aplicativo (acto singular) y con
sustento en las irregularidades de aquellos, es decir que el planteo se hace por medio de los actos
particulares que aplican el reglamento supuestamente irregular e invalido.
A su vez, es necesario distinguir segn se trate de las revocaciones en sede administrativa o bien
las declaraciones judiciales de nulidad.
5.
6.
7.
8.

Impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa.

Impugnaciones directas y revocaciones en el campo administrativo.
Impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad.
Impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.

En los dos primeros los efectos extintivos son absolutos. As la resolucin dictada por pedido de
parte o bien de oficio por el ejecutivo trae consigo la extincin del acto con efectos absolutos
porque ste tiene obligacin, en caso de ilegitimidad del acto cuestionado, de modificarlo,
sustituirlo o revocarlo, debe respetar el principio de legalidad.
En el tercero la impugnacin indirecta de los reglamentos, esto es el cuestionamiento de un acto
de alcance particular y tras ste el acto de alcance general que le sirve de sustento, y declaracin
judicial de nulidad, sus efectos deben ser relativos, solo entre partes.
En el cuarto caso, el decisorio debe tener efectos absolutos. De aceptarse el alcance relativo del
fallo judicial en este contexto, puede vulnerarse el principio de igualdad respecto de los
destinatarios del acto general. Es mas, el juez puede declarar de oficio su nulidad.

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