UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEAR

CENTRO DE CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIAS SOCIAIS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA
DOUTORADO EM SOCIOLOGIA

EDUARDO GOMES MACHADO

PLANEJAMENTO URBANO, DEMOCRACIA E

PARTICIPAO POPULAR: o caso da reviso do Plano
Diretor de Fortaleza (2003-2008)

Orientadora: Prof. Dr. Linda Maria Pontes Gondim

FORTALEZA
2010

EDUARDO GOMES MACHADO

PLANEJAMENTO URBANO, DEMOCRACIA E

PARTICIPAO POPULAR: o caso da reviso do Plano
Diretor de Fortaleza (2003-2008)

Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao em

Sociologia como requisito parcial para obteno do
ttulo de Doutor em Sociologia pela Universidade
Federal do Cear.
Orientadora: Prof. Dr. Linda Maria Pontes
Gondim

Fortaleza
2010

Lecturis salutem

Ficha Catalogrfica elaborada por

Telma Regina Abreu Camboim Bibliotecria CRB-3/593
tregina@ufc.br
Biblioteca de Cincias Humanas UFC

C364n

Machado, Eduardo Gomes.

Planejamento urbano, democracia e participao popular
[manuscrito] : o caso da reviso do plano diretor de Fortaleza(20032008) / por Eduardo Gomes Machado. 2011.
450f. : il. ; 31 cm.
Cpia de computador (printout(s)).
Tese(Doutorado) Universidade Federal do Cear,Centro de
Humanidades,Programa de Ps-Graduao em Sociologia,
Fortaleza(CE),04/04/2011.
Orientao: Prof. Dr. Linda Maria Pontes Gondim.
Inclui bibliografia.

1-PLANEJAMENTO URBANO FORTALEZA(CE) PARTICIPAO DO

CIDADO 2003-2008.2-POLTICA URBANA FORTALEZA(CE) 2003-2008.
3-DEMOCRACIA.I-Gondim,Linda Maria Pontes, orientador. II-Universidade Federal
do Cear. Programa de Ps-Graduao em Sociologia. III- Ttulo.
CDD(22 ed.)
41/11

307.12160981310905

EDUARDO GOMES MACHADO

PLANEJAMENTO URBANO, DEMOCRACIA E

PARTICIPAO POPULAR: o caso da reviso do Plano
Diretor de Fortaleza (2003-2008)

Tese submetida ao Programa de Ps-Graduao em

Sociologia como requisito parcial para obteno do
ttulo de Doutor em Sociologia pela Universidade
Federal do Cear.

Tese defendida e aprovada em

BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Prof. Dra. Linda Maria Pontes Gondim (UFC)
(Orientadora)
________________________________________
Prof. Dr. Jos Arlindo Soares (UFPB)
_________________________________________
Prof. Dr. Jos Borzacchiello da Silva (UFC)
__________________________________________
Prof. Dr. Luis Renato Bezerra Pequeno (UFC)
________________________________________
Prof. Dr. Marcelo Jos Lopes de Souza (UFRJ)

Dedico,

Ao Vov Deusdedit (in memoriam).

A minha me, ao meu pai.
A Joelia, Marina e Lgia.

AGRADECIMENTOS

A elaborao de uma tese um percurso difcil, tortuoso e desafiador. Para percorr-lo

o pesquisador conta com apoios importantes, aqui reconhecidos e valorizados publicamente.
So diversos os agradecimentos e por motivos variados, desde o apoio institucional e pessoal,
passando por laos de amizade e por frutferos dilogos polticos, acadmicos e cientficos.
Provavelmente algum agradecimento ser esquecido e, portanto, peo desculpas.
Ao Vereador Acrsio Sena, Paulinha e Denise Falco na Cmara Municipal de
Fortaleza (CE). Um agradecimento tambm s pessoas da Secretaria de Planejamento e
Oramento de Fortaleza (SEPLA), especialmente Genrio Azevedo, Marcelo Gondim e
Meneleu Neto.
Gostaria de agradecer aos dirigentes e militantes da Critas Arquidiocesana de
Fortaleza, do Cearah Periferia e do CDVHS, dentre os quais Ana Maria, Cristina Frana, Cris
Gusmo, Joisa Barroso, Lcia Albuquerque, Marileide Luz e Valria Pinheiro. Tambm
agradeo aos profissionais, de vrias especialidades, de planejamento urbano.
Um agradecimento ao Vice-Reitor de Extenso Randal Martins Pompeu, aos
Professores (as) Batista de Lima, Eduardo Lcio, Francisco Jos Rodrigues, Francisco
Moreira, Geovana Cartaxo, Gerardo Clsio, Llia Lis e Preciliana Barreto, e aos funcionrios
do CH, na Unifor.
Na UFC gostaria de agradecer aos companheiros (as) da Secretaria de Ps-Graduao
de Sociologia, Aimbre e Socorro, dentre outros, e Coordenao. Tambm aos colegas do
Laboratrio de Estudos da Cidade LEC e aos professores (as) Alba Pinho, Assuero Ferreira,
Danyellle Nilin, Elza Braga, Irlys Barreira, Neyra Arajo. Aos colegas de Doutorado,
particularmente Antonio Mendes, Mnica Cordeiro, Virna Camaro e Wellington Maciel.
Um agradecimento aos entrevistados (as) e depoentes, e aos que possibilitaram o
acesso a informaes e dados, em diversas instituies, entidades e movimentos sociais.
Professora Linda Gondim, minha orientadora. Tambm agradeo aos professores
Borzacchiello da Silva e Renato Pequeno, participantes da Banca de Qualificao, e a todos
os membros da Banca de Defesa da Tese.
Aos colegas do Departamento de Habilitaes Pedaggicas da UFPB, particularmente
s professoras Maria Creusa e Edna Brenand. Tambm aos (as) companheiros (as) da

educao distncia, dentre os (as) quais Frederico, Janana, Jayza, Lourdes, Rosalba, Sam
Thiago e Socorro Queiroga.
Gostaria de agradecer a Adriano Almeida, Aline Furtado, Gilmar Magalhes, Ldia
Cavalcante, e aos demais companheiros (as) do Projeto de Irauuba (CE). Tambm a partir do
Projeto de Irauuba (CE), um registro do apoio e um agradecimento ao Ministrio da Cincia
e da Tecnologia, ao Ministrio das Cidades, Unifor e ao CNPq.
Aos familiares, especialmente a Davi Gomes, D. Maz, Joseana, Marcelo Gomes e
Galba Gomes.
Aos amigos (as) situados (as) em Fortaleza, Joo Pessoa e Redonda: Afonsina,
Carlinho, Cris, Ded Calixto, Felipe Neto, Lana, Malaquias Morais, Manoel Martins,
Navegantes, Rogrio, Seu Chico (in memoriam), Sil, Stela, Vancarder, Wilton.

RESUMO
Esta Tese problematiza as articulaes entre planejamento urbano, democracia e participao
popular, atravs do caso da reviso do Plano Diretor de Fortaleza, entre 2003 e 2008. Em um
contexto de lutas e inovaes democrticas, essa experincia de reviso do Plano Diretor de
Fortaleza adquiriu visibilidade nacional atravs das demandas por participao popular. A
reviso foi iniciada sob a Gesto Juraci Magalhes (PMDB) (2001-2004), sendo produzido e
enviado Cmara Municipal de Fortaleza o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental de Fortaleza PDDUA/FOR. Porm, o Projeto de Lei no foi votao. A Gesto
de Luizianne Lins (PT), eleita para dois mandatos consecutivos (2005-2008; 2009-2012),
reiniciou a reviso, gerando o Plano Diretor Participativo de Fortaleza PDPFor, aprovado e
sancionado no incio de 2009. Esta Tese analisa as metodologias utilizadas na reviso, as
proposies e os contedos poltico-tcnicos gerados. Para tanto, foram pesquisados
documentos, efetuou-se observao direta e entrevistas parcialmente estruturadas. Tambm
foram analisadas as Audincias Pblicas realizadas na Cmara Municipal de Fortaleza. A
Tese estrutura-se na Introduo, em dez captulos e nas Consideraes Finais. A Introduo
apresenta a contextualizao do tema e a problematizao, evidenciando as questes da
pesquisa e o desenho da investigao. O Captulo 2 discute a Teoria da Democracia e aspectos
da representao e da participao. O Captulo 3 fundamenta uma sociologia do campo do
planejamento urbano em Fortaleza, efetuando uma apresentao preliminar do campo e dos
agentes sociais participantes do processo. O Captulo 4 analisa a gnese e a evoluo do
campo do planejamento urbano no Brasil, destacando caractersticas, tenses e continuidades
que o compem. O Captulo 5 apresenta as principais matrizes que atualmente estruturam o
campo do planejamento urbano no pas: tecnoburocrtica, estratgica e da reforma urbana. O
Captulo 6 caracteriza a evoluo territorial e do planejamento urbano em Fortaleza. Os
Captulos 7 e 8 analisam os aspectos processuais e substantivos da reviso do Plano Diretor
de Fortaleza sob a gesto Juraci Magalhes. Os Captulos 9, 10 e 11 analisam os aspectos
processuais e substantivos da reviso do Plano Diretor de Fortaleza sob a gesto Luizianne
Lins. Por fim, as Consideraes Finais sintetizam os resultados da pesquisa, evidenciando
algumas concluses e hipteses analticas.
Palavras Chaves: planejamento urbano; democracia; participao popular; plano diretor.

ABSTRACT
This Thesis it analyzes the bonds between urban planning, democracy and popular
participation, through the case of the revision of the Master Plan of Fortaleza, between 2003
and 2008. In a context of fights and democratic innovations, this experience of revision of the
Master Plan of Fortaleza acquired national visibility through the demands for popular
participation. The revision was initiated under Gesto Juraci Magalhes (PMDB) (20012004), being produced and envoy to the City Council of Fortaleza the Master Plan of Urban
and Ambient Development of Fortaleza - PDDUA/FOR. However, the Project of Law was
not to the voting. The Management of Luizianne Lins (PT), elect for two consecutive
mandates (2005-2008; 2009-2012), restarted the revision at the beginning, generating the
Master Plan Participativo of Fortaleza - PDPFor, approved and transformed into law of 2009.
This Thesis analyzes the methodologies used in the generated revision, proposals and contents
politician-technician. For this, documents had been searched, effected field research and
interviews and analyzed the Audiences in the City council of Fortaleza. The Thesis if
structure in the Introduction, ten chapters and the Conclusions. The Introduction it presents
the questions and the drawing of the research. Chapter 2 argues the Theory of the Democracy
and aspects of the representation and the participation. Chapter 3 it develops a sociology of
the field of the urban planning on Fortaleza, effecting a preliminary presentation of the field
and the participant social agents of the process. Chapter 4 analyzes the sprouting and the
evolution of the field of the urban planning in Brazil, detaching characteristic, tensions and
continuities compose that it. Chapter 5 presents the main matrices that currently structuralize
the field of the urban planning in the country: technique-bureaucratic, strategical and of the
urban reform. Chapter 6 characterizes the territorial evolution and of the urban planning in
Fortaleza. Chapters 7 and 8 analyze the procedural and substantive aspects of the revision of
the Master Plan of Fortaleza under the management Juraci Magalhes. Chapters 9, 10 and 11
analyze the procedural and substantive aspects of the revision of the Master Plan of Fortaleza
under the management Luizianne Lins. Finally, the Conclusions synthecizes results and
hypotheses of the research.
Keys words: urban planning; democracy; popular participation; master plan.

Figuras
FIGURA 1 Representao Grfica do Campo do Planejamento Urbano em Fortaleza (CE)

97

FIGURA 2 Representao Grfica da reviso do PD sob a Gesto Juraci Magalhes

224

FIGURA 3 Representao Grfica da reviso do PD sob a Gesto Luizianne Lins

300

FIGURA 4 Confronto Vereador e Liderana da CMP

382

FIGURA 5 Platia com conversas paralelas

382

FIGURA 6 Lideranas questionam fala empresarial

385

Tabelas
TABELA 1 Nmero de sedes de empresas na indstria da construo civil Cear e Brasil

114

TABELA 2 Composio Interna do Pessoal Ocupado na Indstria da Construo Civil no Brasil

115

2002/2007
TABELA 3 Evoluo quantitativa, por perodo de fundao das entidades locais sem fins

121

lucrativos no municpio de Fortaleza

TABELA 4 Fortaleza rea, populao, densidade demogrfica e domiclios por regio 208
administrativa 2003
TABELA 5 Renda Mdia Mensal dos Chefes de Famlia de Fortaleza, por Regio Administrativa 217
1991 2000 (em Salrios Mnimos)
TABELA 6 reas de risco e famlias residentes, por Regio Administrativa de Fortaleza 2005

219

TABELA 7 Composio do Ncleo Gestor do PDPFor por segmentos

316

TABELA 8 Delegados por Grupo de Trabalho no Congresso do PDPFor por segmentos

323

TABELA 9 Delegados por Grupo de Trabalho no Congresso do PDPFor Poder Pblico 324
Municipal e outros segmentos
TABELA 10 Parmetros Urbansticos Zonas com redao final diferente das propostas

345

aprovadas no Congresso do PDPFor

TABELA 11 Legislaes ou instrumentos decorrentes do PDPFor e prazos para elaborao

361

Grficos
GRFICO 1 Pessoal ocupado indstria da construo civil Cear

114

GRFICO 2 Pessoal ocupado indstria da construo civil Brasil

115

GRFICO 3 Nmero total de empregados: construo civil e demais categorias (2009)

116

GRFICO 4 Nmero total de empregados: construo civil e demais categorias (2009)

116

GRFICO 5 Receita lquida e gastos de pessoal (totais) Cear 1.000 R$

117

GRFICO 6 Receita lquida e gastos de pessoal (totais) Brasil 1.000 R$

117

GRFICO 7 Receita lquida e gastos de pessoal (totais) Brasil 1.000 R$

118

GRFICO 8 Grupos de empresas em atividade na indstria da construo civil no Brasil por 119
contingente do pessoal ocupado
GRFICO 9 Evoluo das receitas lquidas das empresas em atividade no setor da construo 119
civil no pas, por grupos de empresas de acordo com o pessoal ocupado
GRFICO 10 Evoluo quantitativa nas unidades de financiamentos imobilirios Brasil

119

GRFICO 11 Evoluo quantitativa nas unidades de financiamentos imobilirios Cear

120

GRFICO 12 Evoluo no nmero global de financiamentos imobilirios para pessoas fsicas e 120
cooperativas habitacionais com recursos do FGTS Brasil
GRFICO 13 Nmero de entidades sem fins lucrativos composio por grupos de pessoas

121

ocupadas Cear
GRFICO 14 Distribuio domiciliar por classes de rendimento mensal domiciliar per capita na 206
RMF
GRFICO 15 Domiclios particulares permanentes urbanos, distribuio percentual por tipo de 206
domiclio na Regio Metropolitana de Fortaleza (CE)
GRFICO 16 Domiclios particulares permanentes urbanos, distribuio percentual por condio 207
de ocupao na Regio Metropolitana de Fortaleza (CE)
GRFICO 17 Distribuio da populao em domiclio particular (casas e apartamentos) por 213
Regionais
GRFICO 18 Composio dos delegados ao Congresso do PDPFor (%)

322

Mapas
MAPA 1 Municpios atendidos pelo PROURB/CE

111

MAPA 2 Mapa de Fortaleza com as Regionais Administrativas e as reas de Participao

210

MAPA 3 Regio Metropolitana de Fortaleza

212

MAPA 4 Subdiviso da MacroZona de Proteo Ambiental PDPFor

337

MAPA 5 Subdiviso da MacroZona de Ocupao Urbana PDPFor

342

MAPA 6 Demarcao das diferentes categorias de ZEIS PDPFor

356

Quadros
QUADRO 1 Formas de Representao na Poltica Contempornea

71

Lista de Siglas
ABAV - Associao Brasileira das Agncias de Viagem
ABBMAR - Associao dos Barraqueiros da Beira-Mar
ABEOC - Associao Brasileira das Empresas de Eventos
ABES - Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental
ABIH - Associao Brasileira das Indstrias de Hotis
ABPF - Associao dos Barraqueiros da Praia do Futuro
ABRASEL - Associao Brasileira dos Bares e Restaurantes
ABRASEL/CE Associao Brasileira de Bares e Restaurantes Cear
ACC - Associao Comercial do Cear
ACEC - Associao Cearense dos Engenheiros Civis
ACEC - Associao de Cegos do Estado do Cear
ADIN - Ao Direta de Inconstitucionalidade
AGB - Associao dos Gegrafos do Brasil Seo Cear
ALMONT - Associao dos Lojistas da Monsenhor Tabosa
AMHT - Associao dos Meios de Hospedagem do Cear
ASFABEM - Associao dos Feirantes de Artesanato da Beira-Mar
ASSECON - Associao de Empresas Construtoras do Cear
ASTEF Associao Tcnico-Cientfica Engenheiro Paulo de Frotin
BACEN Banco Central do Brasil
BNH Banco Nacional da Habitao
CAF - Critas Arquidiocesana de Fortaleza
CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
CAJU - Centro de Assessoria Jurdica Universitria
CAM - Cdigo Ambiental Municipal
CBIC - Cmara Brasileira da Indstria da Construo
CC - Conselho da Cidade
CCRS - Conselhos Comunitrios Regionais
CDL - Cmara de Dirigentes Lojistas do Cear
CDP - Comits Democrticos e Populares
CDVHS - Centro de Defesa da Vida Herbert de Souza
CEARAH PERIFERIA - Centro de Estudos, Articulao e Referncia sobre Assentamentos
Humanos

CEB - Comunidades Eclesiais de Base

CEF - Caixa Econmica Federal
CF Constituio Federal do Brasil
CIC Centro Industrial e Comercial do Cear
CMP - Central de Movimentos Populares
CNC - Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e Turismo
CNI - Confederao Nacional da Indstria
CMDU Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano
COMAM Conselho Municipal do Meio Ambiente de Fortaleza (CE)
COMHAP - Conselho Municipal de Habitao Popular
COP - Cdigo de Obras e Posturas
COPAM - Conselho de Orientao Poltico-Administrativo do Municpio
COPAM Conselho de Poltica Ambiental
CPE - Conselho de Planejamento Estratgico
CPPD Comisso Permanente do Plano Diretor
CREA-CE - Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Cear
CTES - Conselhos Temticos
CUT - Central nica dos Trabalhadores
DEM Democratas
DETRAN - Departamento Estadual de Trnsito
EFTA - Escritrio de Direitos Humanos Frei Tito de Alencar
EIV - Estudo prvio de impacto de vizinhana
EMLURB - Empresa Municipal de Limpeza e Urbanizao
ETTUSA - Empresa Tcnica de Transportes Urbanos
ETUFOR - Empresa de Transporte Urbano de Fortaleza S/A
FAPESP - Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo
FBFF - Federao de Entidades de Bairros e Favelas da Grande Fortaleza
FESECOVI - Federao dos Sindicatos das Empresas de Compra, Venda, Locao e
Administrao de Imveis e Condomnios Comerciais e Residenciais do Brasil
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FNRU Frum Nacional da Reforma Urbana
FUNCET - Fundao de Cultura, Esporte e Turismo de Fortaleza
FUNCI - Fundao da Criana e da Famlia Cidad
GEPLAN - Sistema Municipal de Gesto do Planejamento

HABITAFOR Fundao de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza

IAB/CE Instituto dos Arquitetos do Brasil Seo Cear
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IJF Instituto Dr. Jos Frota
IPECE Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear
IPLAM - Instituto de Planejamento do Municpio
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
LDU - Lei de Diretrizes Urbanas
LEC Laboratrio de Estudos da Cidade
LUOS Lei de Uso e Ocupao do Solo de Fortaleza
MCidades Ministrio das Cidades
MCP - Movimento dos Conselhos Populares
METROFOR - Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos
MLB - Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas
MNRU Movimento Nacional da Reforma Urbana
MPF Ministrio Pblico Federal/Cear
MTE Ministrio do Trabalho e do Emprego
NAJUC Ncleo de Assessoria Jurdica Comunitria
NUHAB Ncleo de Habitao e Meio Ambiente
OAB/CE Ordem dos Advogados do Brasil/Seo Cear
OP - Oramento Participativo
PAC - Plano de Acelerao de Crescimento
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCB - Partido Comunista Brasileiro
PDDUA Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Fortaleza (CE)
PDPFor Plano Diretor Participativo de Fortaleza (CE)
PDR - Planos de Desenvolvimento Regional
PDT- Partido Democrtico Trabalhista
PDTU - Plano Diretor de Transportes de Fortaleza
PFL - Partido da Frente Liberal
PGM Procuradoria Geral do Municpio de Fortaleza (CE)

PHS - Partido Humanista da Solidariedade

PLANDIRF - Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza

PLANEFOR - Plano Estratgico da Regio Metropolitana de Fortaleza

PLHIS Plano local de habitao de interesse social
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMF Prefeitura Municipal de Fortaleza
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PP - Partido Progressista
PRB Partido Republicano Brasileiro
PRC - Partido Comunista Revolucionrio
PROURB - Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gesto de Recursos Hdricos
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSL Partido Social Liberal
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PT Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro,
PTUF Plano de Transporte Urbano de Fortaleza
PV Partido Verde
REAJU - Rede Estadual de Assessoria Jurdica Universitria
RMF Regio Metropolitana de Fortaleza
SAG - Secretaria da Ao Governamental
SAJU Servio de Assessoria Jurdica Popular
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SDE - Secretaria de Desenvolvimento Econmico
SECE Secretaria de Esportes de Fortaleza
SECOVI - Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis
do Cear
SEDAS - Secretaria Municipal de Educao e Assistncia Social
SEEACONCE - Sindicato dos Empregados em Empresa de Asseio e Conservao, Locao e
Administrao de Imveis Comerciais e Condomnios e Limpeza Pblica do Estado do Cear
SEFIN Secretaria de Finanas do Municpio de Fortaleza
SEINF Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura de Fortaleza
SEMACE - Superintendncia Estadual do Meio Ambiente
SEMAM Secretaria Municipal de Meio-Ambiente e Controle Urbano
SENGE - Sindicato dos Engenheiros

SEPLA - Secretaria de Planejamento e Oramento

SER Secretaria Executiva Regional
SERFHAU - Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SETFOR - Secretaria de Turismo de Fortaleza
SETPEC Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Cear
SFH Sistema Financeiro da Habitao
SINDIEVENTOS/CE - Sindicato das Empresas Organizadoras de Eventos e Afins do Cear
SINDIHOTEIS/CE - Sindicato das Indstrias de Hotis e Meios de Hospedagem do Estado
do Cear
SINDIONIBUS - Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Cear
SINDUSCON-CE Sindicato das Indstrias da Construo Civil CE
SINTRAHORTUH - Sindicato Intermunicipal dos Trabalhadores no Comrcio Hoteleiro e
Similares, Turismo e Hospitalidade no Estado do Cear
SIPLAM - Sistema Integrado de Planejamento Municipal
SMDT - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Territorial e Meio Ambiente
SMS - Secretaria Municipal de Sade
UCGF - Unio das Comunidades da Grande Fortaleza
UECE - Universidade Estadual do Cear
UFC - Universidade Federal do Cear
UNIFOR - Universidade de Fortaleza

Lista de Abreviaturas
AP Audincias Pblicas
APT Audincias Pblicas Territoriais
BM - Banco Mundial
CM Cmara Municipal de Fortaleza (CE)
DN Dirio do Nordeste
EC Estatuto das Cidades
EI - Equipamentos de impacto
EIV Estudo de Impacto de Vizinhana
GT Grupo de Trabalho
MOU - Macrozona de ocupao urbana

MPA - Macrozona de Proteo Ambiental

NG Ncleo Gestor
PD Plano Diretor
PGT - Plos Geradores de Trfego
PGVs Plos Geradores de Viagens
ZA - Macrozona Adensvel
ZA - Macrozonas Adensveis
ZEA - Zonas Especiais Ambientais
ZEDUS - Zonas Especiais de Dinamizao Urbanstica e Scio-Econmica
ZEI - Zonas Especiais Institucionais
ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social
ZEPH - Zonas Especiais de Preservao do Patrimnio Paisagstico, Histrico, Cultural e
Arqueolgico
ZEPO - Zona Especial do Projeto da Orla
ZIA - Zona de Interesse Ambiental
ZO - Zona da Orla
ZOC - Zona de Ocupao Consolidada
ZOM 1 - Zona de Ocupao Moderada 1
ZOM 2 - Zona de Ocupao Moderada 2
ZOP 1- Zona de Ocupao Preferencial 1
ZOP 2 - Zona de Ocupao Preferencial 2
ZOR - Zona de Ocupao Restrita
ZPA - Zona de Preservao Ambiental
ZRA - Zona de Recuperao Ambiental
ZRU 1- Zona de Requalificao Urbana 1
ZRU 2 - Zona de Requalificao Urbana 2
ZU - Macrozona Urbanizada
ZU - Macrozonas Urbanizadas

SUMRIO
1 INTRODUO

22

1.1 O desenho da pesquisa

31

1.2 Fontes e procedimentos da pesquisa

34

2. A DEMOCRACIA EM DISPUTA E CONSTRUO

2.1. A democracia liberal-representativa

40
42

2.1.1. Joseph Schumpeter, o elitismo e a democracia como mtodo poltico

42

2.1.1. Giovanni Sartori, os comits e a democracia como processo decisrio

44

2.2. Entre o liberalismo e o pluralismo

49

2.2.1. Tocqueville e o pluralismo democrtico

50

2.2.2. Robert Dahl e a poliarquia

51

2.3. A democracia participativa

53

2.3.1. Rousseau e a soberania popular

53

2.3.2. A democracia participativa na atualidade

55

2.4. A democracia deliberativa

56

2.5. A democracia radical

63

2.6 Antonio Gramsci, antagonismo classista, vontade e hegemonia

65

2.7. Entre a participao e a representao

68

2.8. A democracia em disputa e construo no Brasil contemporneo

73

2.8.1. Democratizao e participao no campo do planejamento urbano

79

2.8.2. Plano diretor e democracia

82

3. FUNDAMENTOS PARA UMA SOCIOLOGIA DO CAMPO DO PLANEJAMENTO

URBANO

84

3.1 O campo e seus componentes

84

3.2 Entre os habitus e as disposies sociais

88

3.3 Lutas de classificao, capital e poder simblico

92

3.4 Caracterizao preliminar do campo do planejamento urbano em Fortaleza

96

3.4.1. Breve caracterizao dos segmentos sociais

102

a. Segmentos e entidades empresariais

102

b. Segmentos e entidades profissionais e de trabalhadores

106

c. Segmentos e entidades populares e no lucrativas

108

d. Segmentos e entidades da sociedade poltica

110

e. Segmentos e entidades privados

110

3.4.2. Fundamentos scio-econmicos do campo

4. GNESE E EVOLUO DO CAMPO DO PLANEJAMENTO URBANO

4.1 A emergncia da modernizao em um urbanismo do sculo XIX

113

122
125

4.1.1. As constantes tenses polticas entre os poderes e nveis de governo

126

4.1.2. A Igreja Catlica entre a hegemonia e os movimentos populares

127

4.1.3. Resistncias s lgicas hegemnicas na produo do espao urbano

128

4.1.4. As instituies capitalistas propriedade privada, mercado e capital

129

4.1.5. A emergncia dos tcnicos e o fortalecimento das normas

130

4.1.6. Recriao das distines e estratificaes classistas

132

4.2. Do urbanismo ao planejamento urbano

137

4.2.1. Arte e cincia, liberalismo e intervencionismo na Primeira Repblica

137

4.2.2. A emergncia da planificao e do plano

142

4.3. A emergncia do planejamento entre os anos 1920 e 1960

147

5. ENTRE A REFORMA URBANA E O PLANEJAMENTO ESTRATGICO

156

5.1 Estruturas e padres tecnoburocrticos e lutas sociais urbanas

157

5.2. Emergncia e desenvolvimento da reforma urbana

162

5.3. Planejamento estratgico e new urbanism

176

5.4. Tenses e confluncias entre a reforma urbana e o planejamento estratgico

188

6. EVOLUO TERRITORIAL E PLANEJAMENTO URBANO EM FORTALEZA

193

6.1. Sntese da evoluo urbana e do planejamento urbano em Fortaleza

194

6.2. Caracterizaco territorial de Fortaleza

206

7. A REVISO DO PLANO DIRETOR NA GESTO JURACI MAGALHES

221

7.1. Antecedentes da reviso do Plano Diretor

225

7.2. O LEGFOR, a ASTEF e a composio da equipe

226

7.3. Comisso Permanente do Plano Diretor de Fortaleza (CE) e Conselho Municipal

do Meio Ambiente de Fortaleza (CE)
7.4. A reviso e os embates

235
241

7.4.1. A viso da Prefeitura

241

7.4.2. A presena do Nuhab e a oposio ao processo

244

7.4.3. As aes do MPF/CE

248

8. O PDDUA E A CMARA MUNICIPAL

8.1. Anlise do PDDUA

251
251

8.1.1. Concepo e estrutura do PDDUA

252

8.1.2. O Zoneamento

255

8.1.3. O Microzoneamento

263

8.1.4. Transporte urbano e sistema virio

270

8.1.5. Concepo e instrumentos de planejamento e gesto no PDDUA

270

8.2. Anlise das Emendas apresentadas pelos vereadores

273

8.3. Avaliao geral do PDDUA

278

9. A PROCESSUALIDADE DA REVISO DO PLANO DIRETOR NA GESTO

LUIZIANNE LINS

296

9.1. As primeiras tenses

301

9.2. A deflagrao do processo de reviso

304

9.3. Leituras comunitrias e capacitaes

306

9.4. O lanamento pblico do processo de reviso do PD

309

9.5. Crticas, questionamentos e oposies

312

9.6. Audincias pblicas (territoriais e temticas) e Fruns

318

9.7. O Congresso do PDP

321

10. ANLISE SUBSTANTIVA DO PDPFOR

326

10.1. Os princpios da poltica urbana e os objetivos do Plano Diretor

326

10.2. O ordenamento territorial do Plano Diretor

335

10.3 O Sistema Municipal Integrado de Planejamento Urbano, Gesto e Participao

359

Democrtica e de Desenvolvimento Sustentvel

11. O PDPFor NAS AUDINCIAS PBLICAS DA CMARA MUNICIPAL DE

FORTALEZA
11.1. As primeiras APs: questes metodolgicas e processuais

363
363

11.2. Questes ambientais, transporte e mobilidade urbana

373

11.3. O debate sobre a poltica de turismo

378

11.4. Os debates sobre o ordenamento territorial e os parmetros urbansticos

380

11.5. A estrutura viria

398

11.6. Anlise geral das Audincias Pblicas

401

12. CONSIDERAES FINAIS

413

REFERNCIAS

438

22

1. INTRODUO

As aproximaes com o tema da pesquisa originaram-se de trs percursos distintos,

mas interligados, do pesquisador. Em primeiro lugar, atravs dos vnculos e das interaes
cotidianas do morador, convivendo reiteradamente com as angstias, questes, processos,
agentes e lutas sociais que perpassam a cidade de Fortaleza. Em segundo lugar, enquanto
professor universitrio, atuante na rea de planejamento urbano, e aliando atividades de
ensino, pesquisa e extenso. Em terceiro lugar, efetuando atividades tcnico-profissionais de
consultoria e assessoria, na rea de planejamento urbano, interagindo com entidades dos
movimentos populares urbanos de Fortaleza e com escritrios privados, prefeituras e outros
agentes da sociedade poltica e da sociedade civil no interior do estado do Cear. Em vrias
dessas

atividades,

pesquisador

teve

oportunidade

de

conviver

com

equipes

multidisciplinares, interagir com diferentes agentes sociais e vivenciar as potencialidades,

desafios, restries e angstias que compem os processos de democratizao no campo do
planejamento urbano na atualidade, particularmente no que se refere s questes de
participao popular. Nesse contexto, a pesquisa foi sendo realizada.1
A partir do caso da reviso do PD de Fortaleza (CE), a pesquisa problematizou a
democratizao e a participao popular na contemporaneidade, analisando as caractersticas
que integram os processos e os produtos poltico-tcnicos gerados nessa atividade de
planejamento urbano. A reviso do Plano Diretor (PD) de Fortaleza foi iniciada no segundo
semestre de 2002, sob a gesto de Juraci Magalhes (PMDB 2001-2004), retomada na
primeira gesto de Luizianne Lins (PT 2005-2008) e encerrada no incio de sua segunda
gesto (2009-2012).
O planejamento urbano inscreve-se estruturalmente nos processos de produo social
do espao urbano e, particularmente, no que se pode denominar, em sociedades capitalistas,
de questo urbana. No Brasil do sculo XX os espaos urbanos constituram-se socialmente
como territrios da desigualdade no acesso moradia, s infra-estruturas e aos equipamentos
urbanos, com grandes parcelas da populao sofrendo segregao socioespacial, vivendo em
condies precrias e sem acesso a direitos urbanos. Como parte desse quadro, os processos
de territorizalizao das cidades brasileiras tm reproduzido, apesar de resistncias e
1

Em 2005 o autor iniciou pesquisa em parceria com a Professora Llia Lis Lacerda e um grupo de discentes da
Universidade de Fortaleza Unifor, abordando a reviso do Plano Diretor de Fortaleza. Essa pesquisa foi
interrompida em 2006 e retomada em 2007, j com o ingresso no Doutorado.

23

questionamentos, um conjunto de discriminaes e preconceitos de variadas ordens e de

problemticas sociais e ambientais graves e diversas.
Silva (1989, p. 34), por exemplo, descreve no sculo XX a ausncia ou fragilidade das
polticas habitacionais e urbanas para os segmentos mais empobrecidos da populao
brasileira, aliada a uma superexplorao da fora de trabalho que impede o trabalhador de ter
acesso habitao atravs do mercado. Como alternativa, uma grande parcela dos moradores
das cidades desenvolve estratgias precrias de ocupao, uso, acesso e posse ou propriedade
do espao urbano (Silva, 1989, p. 34).2
Nas ltimas dcadas do sculo XX e no incio do sculo XXI, os padres de
acumulao e regulao do capital e do trabalho demarcados pela mundializao, pela
reestruturao produtiva contempornea e pelas tenses entre o neoliberalismo e as vertentes
neo-institucionalistas de interveno estatal, impactam os processos de produo social do
espao urbano nas cidades brasileiras. Vivencia-se um aprofundamento e complexificao das
tenses, potencialidades, limitaes e problemticas que configuram os espaos urbanos nas
grandes, mdias e pequenas cidades brasileiras. Cidades, como Fortaleza so atravessadas por
degradaes, desigualdades, segregaes, riscos e espoliaes diversos, associados, por
exemplo, verticalizao, ampliao na expulso de famlias e comunidades das reas em
valorizao, aprofundamento da periferizao e da moradia em reas de risco, expanso das
centralidades intra-urbanas, surgimento de novas dinmicas demogrficas e aprofundamento
nas articulaes entre capital imobilirio, comercial e turstico.
A cidade atravessada por tenses, conflitos e lutas sociais relacionados aos processos
de produo, circulao, distribuio, apropriao e consumo de valores, riquezas, bens e
servios, com territorializaes que evidenciam rebatimentos econmicos, polticos e culturais
diversos. Teoricamente cabe falar em processos e dinmicas de produo social do espao
urbano, na medida em que diferentes agentes sociais realizam, vivenciam e usufruem de
forma desigual a ocupao, uso, acesso, posse e propriedade de diferentes parcelas desse
espao.
Nesse contexto social e histrico re-emerge o planejamento urbano, entendido
enquanto um conjunto de saberes e prticas sociais que ajudam a pensar e transformar a
realidade, atravs de mediaes poltico-tcnicas diversas. Equacionam a questo urbana, em
suas mltiplas dimenses e problemticas, a partir de referenciais tico-poltico e ideolgicos
diversos, vinculados s variadas concepes e matrizes de urbanismo e planejamento urbano.

O que produz vrios tipos de habitao precria.

24

possvel falar, portanto, em um saber-fazer que compe a reproduo social do espao

urbano, interferindo nos processos e nas dinmicas de estruturao territorial e ordenao
socioespacial, no que se refere produo, uso, acesso, posse e propriedade do espao urbano
em seus diversos territrios, componentes e dimenses materiais e imateriais (Machado, 2006;
Bernal, 2004).
O pressuposto para essa articulao entre o planejamento e a produo do espao
urbano, o fato de que este espao socialmente produzido por um conjunto de agentes,
privados e pblicos, que detm capacidades diferentes para comandar as dinmicas dos fixos
e dos fluxos, produzirem e se apropriarem material e simbolicamente do espao. Harvey
(2005), por exemplo, entende que a produo social do espao urbano envolve uma constante
construo e dissoluo de estruturas mveis e fixas, evidenciando uma espacialidade
complexa e contraditria em perptua transformao.
A partir dessas referncias, possvel compreender a cidade de Fortaleza como um
espao socialmente disputado, apropriado e produzido por agentes sociais diversos,
interagindo sistematicamente. Nessa perspectiva, o planejamento urbano entendido
enquanto um campo, ou seja, um espao social onde interage um conjunto amplo de agentes
sociais. No caso do campo do planejamento urbano, trata-se de um espao social que inclui e
articula processos e dinmicas de formulao, execuo, gesto e avaliao de polticas,
planos, programas, projetos e aes urbanas. 3 Mais do que isto, trata-se de um espao
demarcado por condicionamentos estruturais e mediaes intersubjetivas que condicionam as
inter-relaes que os agentes estabelecem entre si.
A partir das referncias terico-metodolgicas de Pierre Bourdieu, a reviso do Plano
Diretor (PD) situada em um espao social onde um conjunto de agentes sociais interage,
disputa posies de poder e (re)produz valores, discursos e prticas sociais. Ao final do sculo
XX e incio do sculo XXI, o campo do planejamento urbano em Fortaleza mobiliza
localmente um conjunto de agentes situados em estruturas institucionais governamentais,
entidades privadas, e movimentos sociais. Esses agentes articulam-se e interagem atravs de
relaes e redes socialmente constitudas e consolidadas, demarcadas por posies de poder,
trajetrias, habitus e disposies sociais em permanente recriao.
3

A gesto entendida enquanto uma dimenso e um componente do planejamento urbano. O urbanismo

entendido enquanto uma rea especializada do saber acadmico-cientfico e profissional, articulando valores,
teorias, conceitos e prticas que detm uma historicidade prpria e uma interface muito evidente com a
arquitetura; compe-se de um conjunto de saberes, prticas e intervenes que destacam ou enfatizam os
aspectos materiais, arquitetnicos, estruturais e formais do espao urbano. O planejamento urbano articula
saberes, prticas e intervenes que detm carter inter e/ou transdisciplinar, extrapolando as dimenses
anteriormente indicadas e enfatizando aspectos scio-espaciais nas intervenes urbanas.

25

Os agentes sociais presentes na reviso sero descritos e qualificados em seus

posicionamentos, prticas e interaes, sendo importante apresentar de forma preliminar os
seguintes: a Rede NUHAB e seus componentes; a Prefeitura, destacando-se a Secretaria de
Planejamento SEPLA e a HABITAFOR; a Cmara Municipal, atravs dos vereadores; um
conjunto de agentes vinculados ao mercado e ao capital imobilirio, destacando-se o
SINDUSCON; agentes empresariais vinculados ao turismo e ao lazer; associaes
profissionais como o IAB/CE e a AGB/CE; o Ministrio Pblico Federal no Cear;
profissionais e acadmicos de diversas especialidades.
Avalia-se que o campo do planejamento urbano em Fortaleza (CE) vivencia um
contexto de mudanas, inscrito em um quadro nacional do qual fazem parte tenses,
interpelaes e demandas por democratizao e participao popular. Nesse perodo, alguns
indcios corroboram a hiptese da reconstituio de um campo do planejamento urbano na
cidade.4
Nas ltimas dcadas do sculo XX e no incio do sculo XXI, as transformaes no
planejamento urbano inscrevem-se em um contexto que tm presenciado, em diversos pases,
a emergncia e a difuso de experincias inovadoras de democratizao dos sistemas e dos
mecanismos de planejamento e gesto e das polticas pblicas setoriais.
Destacando as experincias desenvolvidas no hemisfrio sul, ao final do sculo XX,
Santos e Avritzer (2002, p. 26) evidenciam como os atuais debates e lutas democrticas
enfatizam a possibilidade da inovao entendida como participao ampliada de atores
sociais de diversos tipos em processos de tomada de deciso. No Brasil, a partir dos anos
1980 um conjunto de experincias, tais como os oramentos participativos e os conselhos
gestores, tem ampliado a participao individual ou coletiva e criado formas inovadoras de
participao, representao e deliberao poltica.5 Neste cenrio, a participao poltica de
indivduos e de entidades populares, acadmicas e associativas de diversas ordens, e
representando diferenciados segmentos da sociedade civil, potencialmente expressa processos
de reconstituio das articulaes entre as classes, grupos e movimentos sociais. Braga (1995,
p. 30) avalia que isto ocorre na atualidade atravs de uma expanso quantitativa das relaes
4

Tais como a presena sistemtica nas mdias de reportagens e notcias abordando as temticas urbanas; a
existncia de um saber cientfico, tcnico e profissional relevante e crescente em universidades, instituies
profissionais, associaes empresariais; a constituio e fortalecimento de entidades e redes que enfrentam
dimenses e aspectos diversos da questo urbana; a existncia de projetos e concepes em disputa dentre os
agentes em presena; a quantidade crescente de recursos e operaes financeiras e imobilirias, capitais
aplicados, construes, servios e empregos vinculados aos processos de produo social do espao urbano; e a
relevncia de fatos polticos associados questo urbana.
5
Vide, por exemplo, Avritzer (2007).

26

entre a sociedade poltica e a sociedade civil e da recriao das formas de participao,

representao, interveno e administrao.
Conceitualmente, possvel falar em uma articulao da democracia representativa a
mecanismos de democracia participativa ou direta, com a expanso de instituies e sistemas
participativos no planejamento, gesto e polticas pblicas. Porm, a prpria compreenso da
participao, ou seu lugar, sentido e carter variam bastante, em um continuum que vai da
coero autogesto,6 em contextos mais ou menos democrticos ou autoritrios. Atravs de
um conjunto de experincias e processos, e em diferentes espaos institucionais, agentes da
sociedade poltica e da sociedade civil efetivam prticas e interaes sociais democrticas e
participativas diversas. As anlises que enfocam esse fenmeno englobam, por exemplo, o
aumento da participao, as suas formas institucionais, os impactos nos sistemas polticos e
nos tecidos sociais e estatais, as articulaes entre participao, representao e deliberao,
dentre outras questes.
A partir dos anos 1980 surgem e se consolidam no Brasil formas inovadoras de
representao, significao e enfrentamento da questo urbana, mobilizando conceitos como
direitos urbanos, reforma urbana, gesto democrtica e funo social da cidade e da
propriedade. Nesse contexto, uma parcela relevante dos agentes sociais que participam das
lutas urbanas no pas articula-se e adquire organicidade atravs do Movimento Nacional pela
Reforma Urbana MNRU. Essa perspectiva de planejamento urbano vem impactando a
institucionalidade brasileira desde ento, promovendo mudanas na legislao, sistemas,
polticas e gesto urbana.7
Como parte desse processo, e em determinado momento dessa trajetria, o Plano
Diretor normatizado enquanto o principal instrumento do planejamento urbano. A
Constituio Federal de 1988, por exemplo, afirma que o plano diretor, aprovado pela
Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.8 O Estatuto das Cidades, lei
federal da poltica urbana, afirma que o Plano Diretor obrigatrio para cidades: I com mais
de vinte mil habitantes; II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; III
6

Vide, por exemplo, a classificao dos graus de abertura participao popular elaborada por Souza (2006,
p. 414).
7
Apenas para exemplificar, destaquem-se os impactos na Constituio de 1988, a aprovao do Estatuto da
Cidade, a criao do Ministrio das Cidades e do Conselho das Cidades, a elaborao de Polticas nacionais de
Habitao, Saneamento e Transporte e os Planos Diretores municipais (Pereira, 2003;
http://www.cidades.gov.br).
8
Constituio Federal, Cap. 2 Da poltica urbana, no 1 do art. 182.

27

onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o do art.

182 da Constituio Federal; IV integrantes de reas de especial interesse turstico; V
inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de mbito regional ou nacional.9
Para alm da funo reguladora, essa concepo de Plano Diretor parece apontar para
uma funo de proviso que caberia ao Estado desempenhar atravs de polticas pblicas,
projetos e programas governamentais, direcionando recursos, prestando servios e
construindo edificaes, equipamentos e infra-estruturas. Nessa perspectiva, o Plano Diretor
entendido enquanto um instrumento de reforma urbana, assumindo o conceito de que na
localizao e na construo dos equipamentos urbanos, das edificaes e das infra-estruturas
os interesses individuais devem subordinar-se aos interesses coletivos, ou devem estar
incorporados a estes.
Ao mesmo tempo em que o Estatuto das Cidades (EC) tornou obrigatrio o Plano
Diretor, tambm institucionalizou exigncias processuais de democratizao no planejamento
urbano, includos processos de elaborao ou reviso desses instrumentos. Desta forma, o EC
determina que, nos processos de elaborao de planos diretores, sejam garantidos: a promoo
de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade; a publicidade quanto aos documentos e
informaes produzidos; o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes
produzidos (Estatuto da Cidade, 2002, Art. 40). Alm disso, o Captulo V do EC, Da gesto
democrtica da cidade, tambm indica que podero ser utilizados, dentre outros, os seguintes
instrumentos para garantir uma gesto democrtica da poltica urbana: I) rgos colegiados
de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II) Debates, audincias e
consultas pblicas; III) Conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional,
estadual e municipal; IV) Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano; V) Referendo popular e plebiscito (Estatuto da Cidade,
2002, Art. 43). Ao mesmo tempo, possvel afirmar que o EC tambm demarcou referncias
democrticas substantivas, ao vincular, por exemplo, um conjunto de instrumentos
urbansticos, fiscais, tributrios e polticos de planejamento, gesto e interveno urbana
funo social da cidade e da propriedade, ao direito cidade e aos direitos urbanos.
No incio do sculo XXI, o Ministrio das Cidades, identificando 1.682 municpios no
pas com obrigatoriedade de elaborao ou reviso do Plano Diretor, sendo 108 destes no
9

Lei 10.257/2001, no Cap. III Do plano diretor, no art. 41.

28

Cear, promoveu um conjunto de aes para estimular e apoiar a elaborao desses

instrumentos, financeira e poltica e tecnicamente. 10
Desde quando foi iniciada no segundo semestre de 2002, a reviso do Plano Diretor
municipal foi crescentemente contestada por um conjunto de agentes sociais, sob o argumento
central de fragilidade ou ausncia de participao popular no processo. Desta forma, a
participao popular foi termo e questo essencial que polarizou os debates e articulou as
interaes sociais e as posies de poder dentre uma pluralidade de agentes individuais e
coletivos. Essa situao vincula-se presena de agentes sociais tradicionalmente excludos e
que lutam para compor o campo e promover mudanas estruturais e disposicionais,
transformando institucionalmente as normas e as posies de poder vinculadas.
Apesar dessa contestao, em abril de 2004 a equipe tcnica contratada pelo executivo
municipal entregou o Projeto de Lei ao Prefeito, e em 23 de setembro do mesmo ano foi dada
entrada na Cmara Municipal de Fortaleza no Projeto de Lei Complementar 0182/04, que
dispe sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental PDDUA.11 Porm,
esse Projeto de Lei no chegou votao. Em dezembro de 2004, com Luizianne Lins (PT)
eleita, mas ainda no empossada, foi retirado de pauta, ficando seu encaminhamento para a
prxima legislatura.12 No primeiro semestre de 2005 o Projeto foi retirado da Cmara
Municipal pela gesto Luizianne Lins (2005-2008; 2009-2012), sendo reiniciado todo o
processo de reviso em 2006, finalizado e aprovado em dezembro de 2008, tornando-se lei no
incio de 2009.
A experincia do Plano Diretor de Fortaleza adquiriu visibilidade nacional, em virtude
da luta que teve como bandeira essencial a oposio ao processo de reviso efetuado pela
gesto municipal de Juraci Magalhes (PMDB) entre 2002 e 2004. Essa luta questionou a
ausncia de democratizao e de participao popular e foi articulada por um conjunto de
entidades da sociedade civil e movimentos populares urbanos. Uma fala de uma autoridade do
primeiro escalo do MCidades revela essa visibilidade nacional do processo de reviso do PD
de Fortaleza:
(...) a capital cearense est dando um exemplo para o Pas de como o documento
deve ser elaborado. Segundo ele, a rejeio de Luizianne ao PD deixado pelo exprefeito Juraci Magalhes, sob a alegativa de falta de participao da sociedade,
demonstra o compromisso da administrao municipal com os movimentos
populares. "Os holofotes do Brasil esto de olho em Fortaleza. Quando nos
10

Somente em 2005 o Governo Federal destinou R$ 55 milhes para a elaborao de Planos Diretores. O
MCidades tambm realizou duas pesquisas, em 2006 e 2007, para avaliar o andamento da elaborao dos Planos
Diretores no pas.
11
Disponvel em <http://www.cmfor.ce.gov.br/scripts/plenario/tramites/andamentos.asp>.
12
Banco de Experincias de Planos Diretores Participativos do Ministrio das Cidades, sistematizao efetuada
por Joisa Maria Barroso Loureiro, Cearah Periferia.

29

perguntam como fazer o Plano, damos o exemplo daqui", disse o diretor (Jornal O
Povo, 12/02/06, Clvis Holanda, Da Redao - PLANO DIRETOR - Fortaleza
apontada como exemplo por Ministrio).13

Em Fortaleza, a partir das ltimas dcadas do sculo XX, ao tempo em que a

propriedade privada, o mercado e o capital fortalecem-se como mediaes essenciais s
lgicas, dinmicas e processos sociais hegemnicos de produo do espao urbano,
constituem-se e desenvolvem-se agentes, movimentos e dinmicas de reivindicao,
resistncia e proposio que contestam essas perspectivas. A partir dos anos 1990, talvez o
maior exemplo de agentes sociais com posturas inovadoras, em Fortaleza, seja o do NUHAB
Ncleo de Habitao e Meio-Ambiente de Fortaleza, uma rede que articula em torno de
treze entidades vinculadas s intervenes e lutas urbanas.14
O PD tornou-se um importante instrumento de debate e disputa poltica no cenrio
local, pauta em diversos momentos nas vrias mdias na cidade, tais como a televiso, o rdio,
o jornal e a internet. Pouco a pouco, e apesar de resistncias, a participao foi se afirmando
como uma interpelao que modificou os termos dos debates, as disputas e as lutas, gerando
reposicionamentos e recriando as prticas dos agentes sociais. Joaquim Cartaxo Filho15, por
exemplo, responsvel pela coordenao tcnica da reviso do Plano Diretor de Fortaleza na
equipe contratada pela gesto Juraci Magalhes, defendeu sua aprovao ainda no ano de
2004:
No s por ter feito a coordenao tcnica do Plano, mas considero que a reviso
deveria ser aprovada ainda neste ano. Acho que se atribui ao Plano Diretor poderes e
questes que ele no tem. apenas um instrumento de planejamento municipal
voltado para organizar o territrio, no sentido de distribuir atividades, populao e
equipamentos. A vantagem de aprovar o plano agora, que a prefeita ao assumir, no
dia primeiro de janeiro, ter nas mos os instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade para colocar em prtica aes, como por exemplo, a regularizao fundiria
e o imposto progressivo. A cidade precisa de obras para a ampliao de servios,
que podem ser feitas atravs de operaes urbanas consorciadas e esse instrumento
est no Plano Diretor (Joaquim Cartaxo Filho, Jornal Dirio do Nordeste, 19/12/04,
p.04).

J a rede NUHAB e o Ministrio Pblico Federal (MPF) no Cear questionaram a

reviso e a possvel aprovao do Plano Diretor, inclusive atravs de uma Ao Civil Pblica
e de uma Ao de Improbidade Administrativa:

13

Tratou-se do Diretor de Planejamento Urbano do MCidades, Beny Schasberg, em solenidade com a presena
da Prefeita e do Secretrio de Planejamento de Fortaleza.
14
Como ser exposto em outro momento, o NUHAB foi o principal agente na luta em defesa da participao
popular no processo de reviso do Plano Diretor de Fortaleza.
15
Uma das principais lideranas do PT no estado, Secretrio de Cidades do Governo Cid Gomes (2007-2010).

30

A rede NUHAB encaminhou ao Ministrio Pblico Estadual, na ltima tera-feira

(22/07), um pedido de suspenso do processo de reviso do Plano Diretor de
Desenvolvimento de Fortaleza, com base no art. 40, da Lei 10. 257/01 (Estatuto da
Cidade) que consagra a participao popular no planejamento da cidade. (...) O
projeto ameaa ser enviado Cmara Municipal, em meados de setembro, sem o
amplo debate na sociedade. Na carta, as entidades questionam a conduo do Plano
que no foi discutido ou sequer apresentado nos bairros e regies da cidade, quando
a lei exige a interveno popular e o acesso aos documentos a qualquer interessado
(Informativo do Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (Nuhab) - n3 Ano 1 - 22/
07/03).

Ao tempo em que as falas anteriormente citadas deixam entrever diferenas quanto

prpria concepo de Plano Diretor, a contestao efetivada pelo NUHAB e pelo MPF/CE
articulou-se reinvidicao pela efetivao da participao popular enquanto elemento
essencial democratizao, como indica o texto da Ao Civil Pblica:
Desde 2002, quando foram anunciadas aes municipais referentes elaborao e
reviso da legislao urbanstica, iniciou-se em Fortaleza uma luta de diversos
movimentos sociais, ONGs, entidades profissionais e fortalezenses em geral, com o
intuito de garantir maior participao popular nessas aes, o que no logrou xito.
Diante dessa repulsa, procurou-se observar a lisura do processo, quando se
detectaram diversas irregularidades formais e materiais, apontando para a
necessidade de anulao dos atos cometidos pelas rs16, notadamente os referentes
aos atos envolvendo todos os efeitos do contrato para a elaborao do Projeto
LEGFOR, maculados por irregularidade e evidente imoralidade administrativa (...)
(Ao Civil Pblica 99/2004).

Nesse contexto, o pesquisador foi aos poucos constituindo duas questes essenciais
que orientaram a pesquisa.
Em primeiro lugar, a reviso do Plano Diretor permitiria, no sentido atribudo por
Pierre Bourdieu, problematizar as continuidades, rupturas e metamorfoses inscritas no campo
do planejamento urbano de Fortaleza, sob o processo de reviso do PD, evidenciando ou no
situaes de transio nesse espao social. Neste sentido, questiona-se at que ponto e de que
forma as lutas sociais do PD de Fortaleza efetivaram mudanas nas estruturas e redes, nas
mediaes intersubjetivas e nos equilbrios e correlaes de fora que compem o campo.
Tambm se trata de identificar possveis continuidades e tradies que se mantm no campo.
Em segundo lugar, as lutas vivenciadas no campo expressam e do vida a processos e
dinmicas democrticas presentes na sociedade e no Estado brasileiros. A questo
democrtica est presente no campo, interpelando os agentes sociais e evidenciando
restries, potencialidades e caractersticas que perpassam o saber-fazer, as disputas e as
16

A Ao Civil Pblica 99/2004 foi proposta pelo Ministrio Pblico Federal e pela Federao das Entidades de
Bairros e Favelas de Fortaleza, tendo como rs: o Municpio de Fortaleza, a Associao Tcnico-Cientfica
Engenheiro Paulo de Frontin ASTEF e a Universidade Federal do Cear UFC.

31

construes democrticas e participativas concretas. Portanto, a pesquisa problematiza a

democratizao e a participao associadas, procedimental e substantivamente, reviso do
PD de Fortaleza.
Essas so as grandes questes da pesquisa, sendo importante neste momento
apresentar o desenho da pesquisa, com os seus processos e procedimentos.

1.1. O desenho da pesquisa

A partir de seu aporte terico, habilidades e experincias, cada pesquisador produz
respostas, em nveis mais abstratos ou operativos, para as interpelaes geradas no decorrer da
pesquisa. Essas respostas impactam os processos, atividades e procedimentos de constituio
do objeto (problematizao), de aplicao de teorias, conceitos e categorias analticas, e de
identificao, escolha e operacionalizao das fontes e das tcnicas e procedimentos
investigativos. Atravs das opes efetivadas, e diante dos desafios cotidianos, o pesquisador
efetua processos de identificao, coleta, sistematizao, organizao e anlise de
informaes e dados e, ao mesmo tempo, em situao, define os formatos discursivos, as
estruturas documentais e os recortes formais e substantivos que compem a produo textual
da tese. Percebe-se como a pesquisa vincula-se trajetria do pesquisador, principalmente nos
elementos que indicam aportes, potencialidades e condicionamentos vinculados insero
deste nos campos de que participa.
Em todo o perodo da investigao, o pesquisador acumulou o trabalho profissional
com a ps-graduao. Realizou atividades de ensino, pesquisa, extenso com o carter de
assessoria popular e atividades privadas de consultoria e assessoria. Nesse contexto,
desenvolveu contatos, articulaes e interaes com entidades e lideranas comunitrias,
populares e de esquerda e participou de atividades e eventos diversos, tais como congressos,
conferncias, simpsios e assemblias. Nesse processo, o pesquisador conheceu diversos
territrios de Fortaleza, particularmente os situados na regio sudoeste da cidade, onde so
desenvolvidas algumas experincias de mobilizao social, participao popular e
planejamento urbano inovadoras. Todas essas vivncias permitiram a coleta de informaes
atravs de observao direta e depoimentos, gerando reflexes e dados mobilizados na
pesquisa.

32

Compreendendo-se a pesquisa como ofcio, este articula saberes e prticas que

permitem ao pesquisador transitar de suas inquietaes, intuies e dvidas em direo
construo de questionamentos e problematizaes teoricamente ordenados e coerentes. Isto
evidencia um processo permeado por pequenas decises cotidianas, mais ou menos
conscientes e explcitas, atravessado por reflexes inscritas nos debates da sociologia
contempornea. Nesta pesquisa se destacam a interlocuo com Pierre Bourdieu, com teorias
e conceitos de planejamento urbano e com a teoria da democracia em um conjunto de
vertentes

interpretativas.

Esses

fundamentos

terico-metodolgicos

proporcionaram

referncias chaves para a problematizao e a constituio de categorias analticas que

iluminaram as potencialidades, as restries e as contradies que perpassam o objeto
analisado.17 Neste sentido, o desenvolvimento concreto da pesquisa articulou operaes,
atividades e procedimentos que evidenciaram temporalidades diversas, com nfases e
momentos predominantes, includos retornos e reentradas sistemticas, exigindo do
pesquisador ateno s necessidades que surgiram no decorrer do processo, tais como:
revisitar um determinado autor ou obra; repensar um conceito ou tema; problematizar a
articulao das teorias e conceitos s informaes e dados gerados; reposicionar as interrelaes entre teoria e empiria, os processos e dinmicas de operacionalizao atravs de
categorias analticas; repensar os processos e as dinmicas de estruturao das leituras; efetuar
as anlises das informaes e dados; repensar os processos de estruturao da produo
textual e as formas de sistematizao e anlise das informaes e dados. Visando indicar
aspectos e parcelas dessa trajetria, expe-se neste momento o desenho da investigao.
A perspectiva terico-metodolgica da pesquisa articula a compreenso de que as
prticas sociais dos agentes so estruturalmente situadas, evidenciando um carter subjetivo
ancorado objetivamente. Mais do que isto, o estatuto de intersubjetividade que perpassa as
relaes e as interaes sociais pode ser apreendido atravs de disposies sociais que so
geradas e transformadas em um campo especfico, cabendo mobilizar as reflexes de Pierre
Bourdieu (2003, p. 69), quando este afirma que:
Ignorar a relao dialtica entre as estruturas objetivas e as estruturas cognitivas que
estas produzem e tendem a reproduzir, esquecer que essas estruturas objetivas so o
produto, incessantemente reproduzido ou transformado de prticas histricas e que,
por sua vez, o prprio princpio produtor dessas prticas produto das estruturas que
ele tende, por isso, a reproduzir, reduzir a relao entre as diferentes instncias (...)

17

Essa percepo crtica foi gerada coletivamente a partir dos estudos e debates realizados nas disciplinas do
Curso e no Laboratrio de Estudos da Cidade LEC. No que interessa pesquisa, destaquem-se particularmente
as questes e problemticas relacionadas s articulaes entre teoria e empiria, objetividade e subjetividade e
enfoque macro/micro.

33

frmula lgica que permite reencontrar qualquer uma dentre elas a partir de uma
delas.

A pesquisa inclui a problematizao das posturas, aes, interaes e representaes

efetivadas/geradas pelos agentes sociais. Nesse sentido, as fontes e os documentos escritos,
imagticos e orais podem ser percebidos como portadores de discursos, entendidos estes como
enunciados gerados e difundidos em um campo singular e no imediatamente transparentes
em suas contradies, usos e sentidos sociais. A anlise dessas fontes e documentos permite a
identificao de traos discursivos que evidenciam dimenses e caractersticas importantes
que compem o fenmeno analisado. Sem definir uma filiao terica s vertentes da anlise
de discurso, pretende-se uma apropriao livre das intuies metodolgicas vinculadas aos
modelos de anlise semntica (Cardoso e Vainfas, 1997, p. 381). Esta distingue e articula
unidades de contexto e unidades de registro.
Como unidade de contexto da pesquisa evidencia-se o campo do planejamento urbano.
As unidades de registro distinguem personagens, temas, documentos e acontecimentos, quais
sejam: a) personagens: os defensores da participao popular e os guardies tcnicos do
PD, os empresrios, a prefeitura e os movimentos populares, outros agentes individuais e
coletivos identificados e qualificados como importantes na investigao; b) temas: a
participao, o plano diretor; c) documentos: as diferentes verses do Plano Diretor; d)
acontecimentos: a tramitao na CPPD, o Congresso do Plano Diretor, as Audincias Pblicas
na Cmara Municipal, as negociaes anteriores s Sesses Legislativas de aprovao, as
Sesses Legislativas de aprovao.
Ao mesmo tempo, na reviso do Plano Diretor articulam-se uma dimenses analticas
processual e substantiva. A dimenso processual capta e analisa os formatos institucionais e
metodolgicos da reviso, com seus ritmos, negociaes, confrontos, conflitos, alianas e
articulaes. A dimenso substantiva problematiza as peas poltico-tcnicas geradas, os
contedos do PD, as concepes, valores e proposies defendidas e em disputa.
As pesquisas e reflexes preliminares tambm indicaram a temporalidade como um
aspecto importante ao processo, articulando variadas dimenses. Em primeiro lugar, os
aspectos cronolgicos, tendo em vista que a reviso do PD ocorreu em um prazo longo, de
oito anos, atravessando duas gestes municipais. Cardoso (1997, p. 08), refletindo sobre
algumas tendncias metodolgicas inscritas na histria, e nas cincias sociais como um todo,
indica outros nveis de temporalidade: a curta durao dos acontecimentos, o tempo mdio (e

34

mltiplo) das conjunturas, a longa durao das estruturas; alm de que o prprio tempo longo,
estrutural, diferencial em seus ritmos dependendo de quais estruturas se trate.
Desta forma temporalidades diversas atravessam a reviso do PD, evidenciando a
existncia de ritmos diferenciados, inclusive na emergncia e evoluo das estruturas do
campo e das disposies associadas. Nesta pesquisa, pode-se apontar, por exemplo, para a
temporalidade das estruturas que compem o campo, com suas resistncias, tenses,
continuidades e rupturas e tambm para as temporalidades polticas, distinguindo contextos,
situaes e perodos, cada um demarcado por conflitos, articulaes, negociaes, confrontos,
mobilizaes e consensos prprios. Essa percepo da inscrio do processo em
temporalidades diversas permite apreender o jogo no campo, com seus ritmos, cansaos,
afastamentos e retomadas. Nessas temporalidades evidenciam-se perdas de dinmica e de
lan, retomadas, antipatias e simpatias, ressentimentos, interesses individuais e coletivos,
mudanas de estratgias e de focos, ressignificaes e mudanas de posies e papis dos
agentes individuais e coletivos.
Alm dessas indicaes quanto ao objeto/problematizao da pesquisa e quanto aos
referenciais tericos e categorias analticas geradas, importante indicar as fontes da
pesquisa.

1.2. Fontes e procedimentos da pesquisa

O trabalho incluiu fontes oficiais e jornalsticas, primrias e secundrias,
considerando-se inclusive a literatura crtica.18 As principais fontes de pesquisa encontram-se
situadas na cidade de Fortaleza (CE), onde vive e trabalha o pesquisador, porm a
identificao e o acesso a essas fontes imps um conjunto de atividades com graus variados
de dificuldade.
As fontes primrias incluram os agentes individuais e coletivos participantes da
reviso, os documentos oficiais, as atividades e os eventos da reviso do PD, exigindo
procedimentos de identificao, seleo e acesso, diferenciados em cada caso e situao. Os
procedimentos investigativos de coleta e produo de dados incluram a realizao de
18

A palavra fonte, que tem origem no latim (fons ou fontis), significando originariamente nascente de gua,
adaptada metodologia da pesquisa remete aos agentes, objetos ou suportes que originam as informaes e os
dados da pesquisa. A pesquisa trabalhou principalmente com fontes escritas e imagticas, mas tambm, em
alguns casos fontes orais.

35

entrevistas, a coleta de depoimentos e documentos e, em alguns casos, a observao direta de

eventos e atividades, porm de forma mais assistemtica, por limitaes do prprio
pesquisador, e mais com o sentido de gerao de insigths do que de produo de dados.
Foram realizadas quatro entrevistas parcialmente estruturadas.19 Alm disso, foi
bastante importante a anlise das gravaes em vdeo de 14 Audincias Pblicas (APs)
legislativas, realizadas na Cmara Municipal entre maio e novembro de 2006. A riqueza das
posturas e das falas analisadas nas APs pode ser evidenciada atravs de uma diferena
relevante em relao s entrevistas parcialmente estruturadas. Nestas, o pesquisado interage
de forma direta somente com o entrevistador, em uma situao razoavelmente controlada. Nas
APs cada agente interage com vrios outros participantes, submetido a situaes bastante
dinmicas, onde esto postas de forma direta as correlaes de fora e as posies de poder do
campo, com riscos imediatos de crticas, confrontos e desqualificaes. Portanto, esse
indivduo est plenamente exposto
Por meio de um jogo de palavras heideggeriano, poder-se-ia dizer que a disposio
exposio. Justamente porque o corpo est (em graus diversos) exposto, posto em
xeque, em perigo no mundo, confrontado ao risco da emoo, da ferida, do
sofrimento, por vezes da morte, portanto obrigado a levar o mundo a srio (e nada
mais srio do que a emoo, que atinge o mago dos dispositivos orgnicos), ele est
apto a adquirir disposies que constituem elas mesmas abertura ao mundo, isto ,
s prprias estruturas do mundo social de que constituem a forma incorporada
(Bourdieu, 2001, p. 171).

Desta forma, cada indivduo que faz uma interveno na Audincia Pblica est
imerso estrutural e intersubjetivamente no processo de reviso do Plano Diretor e, portanto,
nas estruturas e nas disposies sociais presentes no campo do planejamento urbano. Desta
forma, nos momentos e situaes das Audincias Pblicas, as pessoas esto envolvidas no
jogo, atuando a partir dos mveis e dos sentidos postos, investindo suas emoes e razes.
Essa situao bastante diferente da entrevista, em que o indivduo tende a se posicionar
como em estado de suspenso e distncia do jogo, analisando teoricamente a este.20 Nas APs,
cada pessoa, vivenciando situaes reais, est sofrendo o que Bourdieu (2005) caracteriza
como o efeito do campo, atuando em um espao dos possveis. Isso gera informaes
relevantes qualificao analtica das fala e posturas selecionadas:
19

Laville e Dione (1999, p. 188) definem a entrevista parcialmente estruturada, que caracteriza o tipo utilizado
nesta pesquisa, como: Entrevistas cujos temas so particularizados e as questes (abertas) preparadas
antecipadamente. Mas com plena liberdade quanto retirada eventual de algumas perguntas, ordem em que
essas perguntas esto colocadas e ao acrscimo de perguntas improvisadas.
20
Essa avaliao no nega de forma absoluta a existncia de estratgias analticas para deslocar esse tipo de
postura do entrevistado, como discute Bourdieu (1997).

36

O efeito de campo exerce-se em parte por meio do confronto com as tomadas de

posio de todos ou de parcela daqueles que tambm esto engajados no campo (e
so outras encarnaes distintas, e antagnicas, da relao entre um habitus e um
campo): o espao dos possveis realiza-se nos indivduos que exercem uma
atrao ou uma repulso, a qual depende do peso deles no campo, isto , de
sua visibilidade, e da maior ou menor afinidade dos habitus que leva a achar
simpticos ou antipticos seu pensamento e sua ao (Bourdieu, 2005, p. 5556).

Ao mesmo tempo, Bourdieu (1997, p. 710) orienta metodologicamente a

sistematizao e anlise das falas, alertando para as distines entre linguagem oral e escrita,
e evidenciando como a transcrio sempre uma reescrita. Neste sentido, o pesquisador situase entre as escolhas e tenses ambguas de exposio das situaes, contextos e
particularidades da fala, o que pode ajudar na interpretao, e a necessidade de clarificar o
texto atravs da eliminao de frases confusas, redundncias verbais e outros elementos que
podem tornar confusa a transcrio. O pesquisador efetuou a eliminao dos traos de
linguagem prejudiciais leitura e das informaes desnecessrias, simplificando a fala, mas
sem alter-la em sua estrutura e contedo.
Ao mesmo tempo, considerou-se que o estudo da imagem fundamental para o
entendimento dos mltiplos pontos de vista que os homens constroem a respeito de si mesmos
e dos outros, de seus comportamentos, seus pensamentos, seus sentimentos e suas emoes
em diferentes experincias de tempo e espao (Porto-Alegre, 1998, p.76).

O vdeo,

caracterizado como um suporte material que registra observaes efetuadas atravs da

mediao tcnica de agentes sociais vinculados TV Fortaleza, foi compreendido como fonte
secundria de informaes e dados. Nessa perspectiva, para alm de um carter ilustrativo ou
de verificao de hipteses, as imagens em movimentos foram percebidas como fontes de
conhecimento da realidade social:
Poderemos qui decifrar olhares e gestos, compreender o entorno, decifrar o ausente. Na
tentativa de descongelarmos o documento poderemos, talvez, devolver aos cenrios e
personagens sua anima, ainda que seja por um instante. Poderemos, por fim, intuir sobre
seus significados ocultos. O imaterial, que afinal o que d sentido vida que se busca
resgatar e compreender, pertence ao domnio da imaginao e dos sentimentos. a nossa
imaginao e conhecimento operando na tarefa de reconstituio daquilo que foi (Kossoy,
1998, p. 43).

Tambm foram realizadas observaes diretas, atravs da participao do autor em

algumas atividades e eventos da reviso do PD e, de forma mais ampla, do campo do
planejamento urbano na cidade. Essa participao direta permitiu a coleta de observaes e de
depoimentos informais de indivduos participantes do campo.

37

A reviso de literatura vincula-se a um processo de longo prazo, de constituio do

pesquisador enquanto agente capaz de dialogar com autores, teorias e conceitos em um
quadro de compreenso e interlocuo entre diferentes perspectivas, escolas e vertentes em
disputa e articulao. Neste sentido, os estudos, reflexes e dilogos gerados a partir das
disciplinas freqentadas no Doutorado, a vinculao ao LEC e os processos de orientao
foram momentos essenciais para a construo da pesquisa.
Tambm foram essenciais pesquisa os procedimentos de identificao e coleta de
documentos de diversas origens, destacando-se os seguintes: gravaes em vdeo das
Audincias Pblicas legislativas realizadas na Cmara Municipal; relato do Banco de
Experincias do MCidades sobre a reviso do Plano Diretor de Fortaleza; Ao Civil Pblica
99/2004, Ministrio Pblico Federal no Cear; Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
Lei N. 7.061 de 16 de Janeiro de 1992; PDDU-For 2003, verso preliminar; Verso da
Minuta do PDPFor que chegou ao Congresso; regimentos dos eventos participativos; listas de
delegados e relatorias dos grupos do Congresso do Plano Diretor Participativo; Reviso do
PDPFor ps-congresso, incorporadas decises formadas; tabela de reviso da Procuradoria
Geral do Municpio; Verso do PDPFor que deu entrada na Cmara Municipal; Verso final
do PDPFor, publicada no Dirio Oficial do Municpio.
No caso das fontes jornalsticas, foi feita uma pesquisa sistemtica com os jornais
impressos e/ou em formato digital, abrangendo o perodo entre o segundo semestre de 2002 e
dezembro de 2008, identificando e coletando as matrias jornalsticas de interesse para a
pesquisa.
Preservadas atravs de vdeos, as gravaes das Audincias Pblicas da Cmara
Municipal so imagens em movimento, representando um testemunho material e visual do
passado, preservando fragmentos da realidade social. O vdeo, caracterizado como um suporte
material que registra observaes efetuadas atravs da mediao tcnica de agentes sociais
vinculados TV Fortaleza, compreendido como artefato e fonte secundria de informaes
e dados. Nessa perspectiva, para alm de um carter ilustrativo ou de verificao de hipteses,
as imagens em movimentos foram tratadas como fontes de conhecimento, investigao e
interpretao da realidade social.
Deve-se tambm fazer referncia aos procedimentos de organizao e sistematizao,
que constituem efetivamente os dados, e tambm aos procedimentos de anlise. Neste sentido,
para a reviso de literatura os fichamentos e as anotaes do pesquisador foram sendo
revisitados em diferentes momentos, articulados em temticas substantivas. A partir do

38

manejo emprico, os recortes terico-metodolgicos foram sendo constitudos, evidenciando

deslocamentos intelectuais de um nvel mais abstrato para um patamar mais operacional de
articulao das teorias e conceitos. Nessa perspectiva, dois movimentos so reveladores. O
que foi gerando uma articulao interna entre os ncleos temticos, atravs de recortes e
dilogos conceituais especficos. Ao mesmo tempo, o movimento que foi desvelando, a partir
das referncias tericas, as categorias analticas que operacionalizaram o manejo emprico dos
dados. As problemticas e as questes processuais e substantivas identificadas no
desenvolvimento da pesquisa foram tornando-se elementos analticos organizadores.
No que se refere organizao e sistematizao dos dados jornalsticos, estes foram
em um primeiro momento agrupados por datas, permitindo um tratamento inicial que revelou
a evoluo cronolgica do processo de reviso do PD. Porm, aos poucos, essa agrupao
cronolgica foi cedendo espao para uma anlise centrada em categorias analticas,
processuais ou substantivas, formatadas e utilizadas na pesquisa. Da mesma forma, os demais
dados tambm foram sendo agrupados.
Por fim, destaquem-se mais cinco reflexes metodolgicas. Uma refere-se utilizao
da comparao como recurso metodolgico, medida que a pesquisa analisa
momentos/contedos diversos do processo de reviso.
A segunda questo remete s relaes entre o pesquisador e os agentes sociais em
presena no campo. No decorrer da pesquisa, uma srie de dificuldades de acesso referiu-se
aos sentimentos e posturas defensivos daqueles agentes sociais, situados em um campo
demarcado por lutas cotidianas, percebendo-se a reviso do PD como um jogo de xadrez onde
cada situao, atitude e momento so decisivos para os oponentes que participam do jogo.
Neste sentido, a entrada no jogo exige determinados requisitos e se voc no reconhecido
como um participante deste jogo, ou se no percebido como um recurso de poder relevante
vivencia o risco de tornar-se invisvel ou no importante. A terceira reflexo associa-se a este
elemento, destacando a importncia da pesquisa para a publicizao criticamente construda
de documentos, situaes, posturas e discursos dificilmente acessveis ao pblico acadmico e
populao em geral.
A quarta referncia metodolgica enfatiza o carter dialgico da produo do
conhecimento cientfico, atravs de dilogos explcitos ou implcitos. Neste sentido, devem
ser destacados o papel da orientadora enquanto artfice que, em situao, vai corrigindo,
indicando, questionando, criticando, sugerindo mudanas e caminhos para o pesquisador em
processo, assim como o momento da qualificao, com valiosas sugestes e contribuies

39

analticas. Esse processo de crtica essencial pesquisa, ponto de apoio e baliza que permite
encontrar caminhos, estabelecer processos de tomadas de deciso, fazer escolhas difceis e
superar dificuldades e crises que compem o percurso.
Por fim, a quinta reflexo, muito vinculada s reflexes inscritas na orientao, indica
que o pesquisador articulou dinmicas dedutivas e indutivas. Aos poucos se fez a transio de
um momento mais dedutivo para outro indutivo, o que teve profundas implicaes para as
articulaes teoria e empiria.
A ancoragem metodolgica da pesquisa tambm exige uma apresentao singular dos
conceitos, teorias, hipteses, dados e interpretaes que compem a tese. Essa dimenso de
apresentao textual necessita articular de forma produtiva, coerente, organizada, clara,
objetiva e singular a teoria e a empiria. s vezes sutilmente desvelam-se momentos de
transio, onde a escrita torna-se mais presente e premente que a leitura, atravs da
reconstruo sucessiva e permanente do documento, com recortes, revises e rearticulaes
singulares.
Este texto evidencia os processos e as dinmicas da pesquisa, desvelando as
dificuldades, desafios e restries vividos pelo pesquisador, assim como os resultados e
anlises desenvolvidos. A Tese engloba esta Introduo, um conjunto de outros 11 captulos e
as Consideraes Finais. A Introduo (Captulo 1) efetua uma primeira aproximao com o
recorte da investigao, constituindo o objeto, atravs de uma contextualizao e da
problematizao, com a indicao dos objetivos gerais, do desenho da investigao e da
estrutura textual. O Captulo 2 apresenta autores, teorias e conceitos que compem a Teoria
da Democracia, selecionados os considerados relevantes analiticamente. O Captulo 3
fundamenta uma sociologia do campo do planejamento urbano, desenvolvendo conceitos
como campo, habitus, disposies e redes sociais. Ao mesmo tempo, efetua uma
caracterizao preliminar dos agentes sociais participantes do campo do planejamento urbano
em Fortaleza, e aponta alguns indcios dos fundamentos do poder desses agentes.
Os Captulos 4 e 5 apresentam a gnese e a evoluo do campo do planejamento
urbano no pas, evidenciando caractersticas e tenses constitutivas. O Captulo 6 desenvolve
uma caracterizao territorial de Fortaleza e uma apresentao da evoluo do planejamento
urbano na cidade. Os Captulos 7 e 8 efetuam a anlise processual e substantiva do PDDUA,
enquanto os Captulos 9, 10 e 11 fazem o mesmo com o PDPFor. Por fim, as Consideraes
Finais, no Captulo 12, sintetizam e articulam anlises e resultados da pesquisa.

40

2. A DEMOCRACIA EM DISPUTA E CONSTRUO

Adquirindo visibilidade nacional no campo do planejamento urbano, a reviso do

Plano Diretor de Fortaleza foi marcada por demandas democrticas de natureza procedimental
e substantiva. Nesse contexto de presses, tenses sociais e conflitos, as gestes municipais
de Juraci Magalhes e Luizianne Lins definiram metodologias e formatos institucionais
prprios, dos quais resultaram propostas concretas de Planos Diretores, o PDDUA e o
PDPFor. Este captulo mobiliza teorias e conceitos da democracia que permitiro uma anlise
crtica procedimental e substantiva dos processos e dos produtos associados s duas revises.
Esta anlise no pretende efetuar uma viso exaustiva da Teoria da Democracia. 21 Foram
selecionados autores, temas e conceitos considerados importantes para fundamentar
analiticamente a pesquisa, subsidiando a problematizao e a constituio de categorias
analticas.
Giovanni Sartori afirma que a democracia resulta de interaes entre seus ideais e sua
realidade e modelada por elas: pelo impulso de um dever ser e pela resistncia de um
(SARTORI, 1994, p. 24). Desta afirmao, possvel destacar no conjunto de teorias da
democracia, em suas diferentes vertentes, o carter ideal tpico, moldando e difundindo um
dever ser que impacta e mobilizar os agentes em seus movimentos e lutas sociais concretos.
Porm, ao mesmo tempo, as diferentes vertentes da teoria da democracia so referenciais
analticos que iluminam aspectos e dimenses diversos e complexos das prticas polticas
presentes na histria recente do pas.
Na modernidade possvel falar em diferentes matrizes e vertentes interpretativas na
Teoria da Democracia, evidenciando concepes de mundo, posies e referncias ticas,
polticas e ideolgicas distintas. Mais do que isto, possvel falar em formas diferenciadas de
apropriao desse patrimnio cultural, com experincias bastante diversas de efetivao de
projetos, valores e prticas democrticas. Neste sentido, os conceitos e experincias
democrticas interferem nos processos de reproduo e transformao social, particularmente
no que se refere constituio de ordenamentos sociais e formatos institucionais, ao
equacionamento de conflitos e contradies sociais e institucionalizao de modos de
formao das decises e de exerccio do poder poltico. Neste sentido, falar de democracia
21

Muito embora os modelos de democracia remontem Antiguidade, os limites e as opes metodolgicas do

trabalho restringiram as anlises aos perodos moderno e contemporneo.

41

remete ao debate sobre as atuais e potenciais mediaes estruturais e intersubjetivas concretas

que mediam as prticas sociais no campo do planejamento urbano.
Dentre as matrizes e vertentes tico-polticas e terico-metodolgicas importantes
atualmente na Teoria da Democracia possvel destacar: os referenciais liberais, em
associao e articulao com as teorias da escolha racional, da escolha pblica e da escolha
social, e tambm com a nova economia pblica; o neo-republicanismo; a democracia
deliberativa e/ou a democracia radical; a perspectiva da democracia participativa; as
perspectivas do pluralismo. Apesar de teis heuristicamente, as classificaes so por demais
estticas, no dando conta das trajetrias dos autores e pesquisadores, individual ou
coletivamente, e no conseguindo evidenciar a complexidade das rupturas, continuidades,
evolues, inovaes e achados significativos, permanncias e mudanas relevantes. Mais do
que isto, uma classificao por demais esquemtica oculta, ao invs de evidenciar, as
interlocues, dilogos, articulaes, confrontos e vnculos entre os autores, pesquisadores e
grupos das diferentes vertentes em atuao.
Em certa medida, as reflexes mais frutferas e os achados mais significativos so
aquelas cujos movimentos sociais, autores e pesquisadores buscam responder as questes,
problemticas e interpelaes que evidenciam aporias terico-metodolgicos, limites ou
fragilidades conceituais e tenses constitutivas s concepes liberal, republicana, pluralista,
deliberativa, radical, situando-se no terreno de uma dessas vertentes interpretativas. Desta
forma, conseguem iluminar os prprios limites atravs do confronto com respostas de
vertentes diferenciadas, em contraposio a estas e, em alguns casos, mobilizando e
articulando perspectivas hbridas que, por si s, no significam um ecletismo tericometodolgico. Nessa perspectiva, compreende-se a democracia enquanto um prisma
multifacetado, que revela distines, sutilezas e nuances abrangentes e bastante
diversificados. Essa complexidade de experincias e abordagens democrticas articula-se a
variados agentes, lutas, movimentos e experincias democrticas que constituram e
constituem um amplo patrimnio social, perpassado por tenses, potencialidades e restries
sociais.
Diante dessa complexidade, este captulo fundamenta teoricamente um manejo
emprico das informaes e dados da pesquisa, buscando gerar categorias analticas e
evidenciar caractersticas, dimenses, questes e tenses que podem compor as experincias
democrticas e participativas. Faz isto apresentando um conjunto de vertentes interpretativas
relevantes na contemporaneidade, tematizando autores, teorias, conceitos e questes de

42

perspectivas tico-poltica, ideolgica e epistemolgica diferenciadas e situando as lutas e as

disputas democrticas no Brasil contemporneo.

2.1. A democracia liberal-representativa

possvel falar em uma concepo ou modelo hegemnico da democracia no perodo
posterior Segunda Guerra, compreendida como uma perspectiva liberal-representativa
elitista. Dentre os seus principais elementos cabe indicar: a contradio entre mobilizao e
institucionalizao; a valorizao positiva da apatia poltica; a concentrao do debate
democrtico na questo dos desenhos eleitorais; o tratamento do pluralismo como forma de
incorporao partidria e disputa entre as elites; e a soluo minimalista ao problema da
participao, atravs dos argumentos das escalas e da complexidade (Santos e Avritzer, 2002,
p. 04).

2.1.1. Joseph Schumpeter, o elitismo e a democracia como mtodo poltico

Schumpeter (1961, pp. 295-296), em obra que tem sua publicao inicial e suas
primeiras edies nos Estados Unidos e na Europa durante os anos 1940, em um contexto
demarcado pela Guerra Fria, traduz uma interpretao sobre a democracia que se tornaria
referncia no debate cientfico e poltico sobre o tema, afirmando que:
A democracia um mtodo poltico, isto , um certo tipo de arranjo institucional
para chegar a uma deciso poltica (legislativa ou administrativa) e, por isso mesmo,
incapaz de ser um fim em si mesmo, sem relao com as decises que produzir em
determinadas condies histricas.

Essa definio mnima de democracia articula um conjunto de regras (primrias ou

fundamentais) que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com
quais procedimentos (Bobbio, 1997, p. 18). Nessa perspectiva, a efetivao da democracia
envolve a garantia de um conjunto de direitos, formatos e arranjos institucionais que
articulam, estruturam e mediam as interaes entre os agentes sociais, e so entendidos como
requisitos ou pressupostos essenciais de um sistema democrtico.

43

Alm disso, essa perspectiva da democracia como mtodo enfatiza que as normas e os
procedimentos devem permitir aos indivduos e aos grupos lutarem pela conquista do poder,
enfatizando a concorrncia ou competitividade como elemento chave nos processos e nas
dinmicas polticas. Situando o pensamento de Schumpeter no mbito do elitismo
democrtico, Bobbio (1993, p. 326) afirma que, na perspectiva deste autor, existiria
democracia onde houvessem vrios grupos em concorrncia pela conquista do poder atravs
de uma luta que tem por objeto o voto popular. Essa dimenso concorrencial inscreveria nas
lutas sociais um quociente de incerteza quanto aos resultados e quanto aos interesses ou ideais
favorecidos, ou, dito de outra forma, quanto formao da liderana e das decises polticas.
Nessa perspectiva, Schumpeter (1961, p. 296) se ope interpretao da democracia
como um ideal absoluto ou um valor ltimo, pois avalia que a democracia, como qualquer
outro mtodo, no produz sempre os mesmos resultados nem favorece os mesmos interesses
ou ideais. Schumpeter (1961, p. 305) critica o que classifica como teoria da democracia
fundada no utilitarismo, onde o o mtodo democrtico o arranjo institucional para se
chegar a certas decises polticas que realizam o bem comum, cabendo ao prprio povo
decidir, atravs da eleio de indivduos que se renem para cumprir-lhe a vontade. O autor
problematiza termos como vontade popular e bem comum, enquanto elementos que se
encontrariam definidos de forma esquemtica, rgida e a priori em uma teoria clssica da
democracia. Na perspectiva schumpeteriana, ao contrrio, os fins e as vontades no existiriam
a priori, sendo constitudos nos prprios processos polticos e lutas sociais. Nesse sentido,
Schumpeter (1961, pp. 328-329) identifica o papel vital da liderana na gnese das aes
e/ou das vontades coletivas, estabelecendo uma mediao essencial para a constituio do
elitismo democrtico:
(...) na medida em que h realmente vontades coletivas autnticas (...) nossa teoria
no as negligencia. Pelo contrrio, podemos agora coloc-las de maneira exata no
papel que realmente desempenham. De maneira geral, essas vontades no se
afirmam diretamente. Mesmo que fortes e definidas, elas permanecem latentes,
muitas vezes durante dcadas, at que so ressuscitadas por algum lder que as
transforma em fatores polticos. Isso ele consegue, ou melhor, seus auxiliares
conseguem ao organizar essas vontades, ao estimul-las e ao incluir finalmente
incentivos apropriados no seu programa de ao.

Em contraposio democracia fundada no utilitarismo, Schumpeter (1961, pp. 327328) defende uma teoria prpria, que nega a viso rousseaniana de soberania popular, onde o
exerccio direto do poder poltico entendido como ncleo essencial da democracia. Na viso
schumpeteriana, o papel do povo desloca-se para a formao do governo e, portanto, o

44

exerccio do poder poltico no cabe a todos os cidados, mas somente queles que,
participando da competio poltica, adquirem o poder de decidir, ao serem legitimados pelo
voto popular:
(...) diremos agora que o papel do povo formar um governo, ou corpo
intermedirio, que, por seu turno, formar o executivo nacional, ou governo. Nossa
definio passa ento a ter o seguinte fraseado: o mtodo democrtico um sistema
institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo adquire o
poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor.

Sintetizando, Schumpeter almeja efetuar a passagem da democracia como mtodo

poltico para alcanar determinadas decises, vinculadas vontade popular e ao bem comum,
para a compreenso da democracia enquanto mtodo poltico para a escolha de lideranas e a
formao de decises polticas. Nessa viso, a democracia assume o formato de uma
concorrncia pela liderana poltica atravs de eleies, posto que o mtodo eleitoral
praticamente o nico exeqvel, qualquer que seja o tamanho da comunidade (Schumpeter,
1961, pp. 329).

2.1.2. Giovanni Sartori, os comits e a democracia como processo decisrio

Nos anos 1970, Sartori (1994, p. 18-19) afirmava que a democracia ainda tem
inimigos; mas, agora, a melhor forma de evit-la faz-lo em seu nome e com seu prprio
nome. A partir desta avaliao, e caracterizando o que denomina de poca da democracia
confusa, este autor assume a tarefa de reconstruo do que denomina de corrente principal ou
dominante da teoria democrtica, referenciada nos marcos de uma perspectiva liberal, e
compreensvel a partir de duas chaves analticas.
A primeira remete ao carter constituinte das tenses fato-valor na democracia,
vinculada aos dilogos entre teorias normativas/prescritivas e descritivas/empricas da
democracia, implcita tambm uma teoria da traduo. Desta forma, o autor afirma que a
democracia resulta de interaes entre seus ideais e sua realidade e modelada por elas: pelo
impulso de um deve ser e pela resistncia de um (Sartori, 1994, p. 24). Desvela-se uma
concepo de democracia como inveno social decorrente de escolhas estratgicas, em um
jogo onde esto postos, a cada momento, custos, riscos e ganhos para os agentes sociais
envolvidos. A partir dessa referncia, a segunda chave analtica histrica, remetendo s

45

dinmicas de tentativa e erro, atravs da materializao das experincias histricas nas

palavras/discursos.22
Essa perspectiva abre espao para a existncia de um conjunto de agentes sociais que,
a priori, seriam livres para definir, valorativa e normativamente, as concepes e as propostas
que caracterizariam ou orientariam a democracia, seus sistemas e suas prticas. Se a
democracia valor, esto pressupostos atores sociais responsveis pela gerao, difuso,
afirmao, negao e concretizao emprica de idias e ideais que fundam, dinamizam e
reproduzem ou no a democracia enquanto um fato social.
A democracia torna-se uma disputa entre agentes sociais que, mobilizando diferentes
idias e ideais, manejam conceitos que expressam significaes, valores e normas diversos.
Os conceitos em disputa no so entendidos como abstraes mentais, e sim rememoraes de
experincias sociais, trazendo em si um lastro histrico que carregaria uma objetividade
socialmente situada e no poderia, de forma abstrata, ser desprezada. Aqui se evidencia o
lastro ou vnculo social que, ao ser articulado noo de escolhas sociais, mantm uma
perspectiva liberal de compreenso do mundo, situando a liberdade em um contexto social
demarcado por uma objetividade utilitarista, que associa os processos de tentativa e de erro a
uma racionalidade instrumental, onde o agente avalia custos e benefcios.
Posto que na poltica que se reproduzem as mediaes e as articulaes entre as
preferncias, as potencialidades, as restries e as vontades, as reflexes de Sartori (1994)
introduzem um trao de pragmatismo no debate terico, ao enfatizar as relaes e os vnculos
entre o ideal e o possvel, em uma dinmica de constituio do real que perpassa a
processualidade

de

inveno

da

democracia.

Porm,

ao

mesmo

tempo,

esses

condicionamentos sociais, potencialidades e restries so percebidos de forma genrica e

abstrata, ao no articularem teoricamente relaes e estruturas sociais. No mximo, a
construo social da democracia vincula-se a lastros intersubjetivos idias e ideais gerados e
transmitidos socialmente e a processos, tambm abstratos e genricos, de escolhas
articulados a riscos, custos e benefcios, tentativas e erros. No mbito das experincias sociais,
processos e dinmicas de tentativa e erro seriam capazes de afirmar as escolhas sociais
empiricamente mais eficazes no que se refere aos custos e benefcios articulados aos sistemas
e s prticas polticas.
22

A estrutura da democracia repousa, portanto, em idias e ideais moldados e escolhidos (mantidos ou

descartados) pela corrente principal do discurso intelectual que comeou na Grcia antiga e que foi seletivamente
transmitido de gerao a gerao atravs de palavras (conceitos) que so rememoraes de experincias
(Sartori, 1994, p. 14).

46

Ao mesmo tempo, Sartori (1994, p. 42) problematiza a democracia como governo ou

poder do povo.23 Afirma a concepo de povo enquanto uma parte maior expressa por um
princpio de maioria limitada.. Neste sentido, o princpio da maioria limitada indica que
nenhum direito de nenhuma maioria pode ser absoluto (isto , ilimitado), derivando a
definio da democracia como um sistema de governo de maioria limitado pelos direitos das
minorias (Sartori, 1994, p. 44-45).
Sartori (1994, p. 57), mesmo questionando a definio etimolgica da democracia
afirma que ela fornece os alicerces de compreenso, em alguns aspectos importantes: 1)
estabelecendo um princpio relativo s origens e legitimidade do poder, indicando que o
poder s legtimo quando realmente concedido de baixo, s quando uma emanao da
vontade popular e s quando repousa em um consenso bsico expresso; 2) afirmando que a
sociedade tem precedncia sobre o Estado, que os governados e o governo devem aceitar o
princpio de que o Estado est a servio dos cidados, e no os cidados a servio do Estado,
que o governo existe para o povo, e no vice-versa.
Nessa perspectiva, Sartori (1994, p. 52), distinguindo entre a titularidade e o exerccio
do poder, afirma que as democracias modernas dependeriam de poder limitado da maioria, de
procedimentos eleitorais e da transmisso do poder dos representantes. Desta forma, abre
espao para defender uma compreenso da democracia como processo decisrio das decises
coletivizadas. O que o autor compreende por decises coletivizadas explicado por ele
prprio (Sartori, 1994, p. 287-288):
Decises individuais, grupais e coletivas referem-se todas a um sujeito, a quem toma
as decises. As decises coletivizadas so, ao invs, decises que se aplicam e so
impostas a uma coletividade independentemente de serem tomadas por uma pessoa,
por algumas ou pela maioria. O critrio de definio no mais quem toma as
decises, mas seu alcance: seja quem for que tome as decises, decide por todos.
Isso significa que as decises coletivizadas so polticas no sentido de serem (a)
soberanas; (b) inescapveis; e (c) sancionveis. Soberanas no sentido de poderem se
sobrepor a qualquer outro poder; inescapveis (...) porque se estendem at as
fronteiras que definem territorialmente a cidadania; e sancionveis no sentido de
serem sustentadas pelo monoplio legal da fora.

A partir dessas reflexes, Sartori (1994, p. 289) centraliza suas reflexes na questo,
tornada operacional ou pragmtica, da coletivizao ou no de determinadas decises,

23

Questiona o sentido etimolgico do termo povo ao fazer referncia a seis interpretaes da palavra: 1) todo o
mundo; 2) grande parte indeterminada, muitos; 3) classe inferior; 4) entidade indivisvel, um todo orgnico; 5)
uma parte maior expressa por um princpio de maioria absoluta; e 6) uma parte maior expressa por um princpio
de maioria limitada (Sartori, 1994, p. 44-45).

47

referindo-se a dois questionamentos: 1) quando necessrio ou conveniente coletivizar uma

rea de decises? 2) como devemos proceder ao coletivizar as decises? Sua resposta (Sartori,
1994, p. 289) remete a dois axiomas que vinculam custos decisrios e riscos nas decises
coletivizadas:
Axioma 1: Toda deciso de grupo ou coletiva tem custos internos, isto , custos para
os prprios tomadores de decises, em geral denominados custos de tomada de
decises.
Axioma 2: Toda deciso coletivizada envolve riscos externos, isto , riscos para os
destinatrios, para quem recebe as decises de fora (...).

Desta forma, para Sartori (1994, p. 289-290), os custos decisrios so custos

intragrupo internos e procedimentais , referindo-se apenas a quem decide, enquanto os
riscos externos so riscos extragrupo, envolvendo prejuzos que podem atingir a coletividade
para quem as decises so tomadas. Nessa perspectiva, para Sartori (1994, p. 289-290) os
custos internos referem-se aos custos do processo de decidir de tempo, energia e coisas do
gnero e no s perdas e ganhos dos membros do rgo decisrio. Da mesma forma, quando
se refere aos riscos externos est fazendo referncia a um tipo particular de incerteza, qual
seja, uma potencialidade percebida em sua periculosidade (Sartori, 1994, p. 290). Alm
disso, para Sartori (1994, p. 289-290), como as decises coletivizadas envolvem riscos
externos, a questo poltica essencial torna-se exatamente aumentar a probabilidade de
resultados satisfatrios e minimizar a probabilidade de resultados danosos.24
A coletivizao de uma deciso implica a criao de um rgo decisrio e de um
grupo externo exposto ao risco, o que leva Sartori (1994, p. 292) a afirmar que ao aumentar o
nmero de pessoas que decide, ocorre um aumento nos custos das decises e uma reduo nos
riscos externos. Deriva a questo essencial da busca de um equilbrio timo entre os riscos
externos e os custos decisrios. Para pensar essa questo, agrega trs variveis: 1) o nmero
de pessoas que toma as decises; 2) o mtodo de formar o rgo decisrio: como recrutado
ou designado e qual sua composio ou natureza; e 3) a regra de tomada de decises: os
princpios e procedimentos para a tomada de deciso (Sartori, 1994, p. 294).
Sartori (1994, p. 298) avalia que a representao seria o grande instituto poltico que
permitiria a reduo drstica dos riscos externos, sem agravar os custos decisrios, ao
promover a reduo dos representados para um pequeno grupo de representantes. Desta

24

Sartori (1994, p. 290) destaca a existncia de dois tipos de risco poltico: I) riscos de opresso; II) riscos
decorrentes da incompetncia, estupidez ou interesses sinistros.

48

forma, a democracia, mais uma vez, desloca a sua centralidade para o mtodo de formao do
rgo ou do sistema decisrio (Sartori, 1994, p. 298).
O autor contrape democracia majoritria o que denomina de democracia
consociativa. Nessa vertente, Sartori (1994, p. 304-305) destaca a importncia dos comits
como rgos decisrios, indicando a sua disperso e o papel crucial que desempenham no
interior de qualquer sistema poltico. Sartori (1994, p. 304-305) distingue trs caractersticas
que constituiriam um comit: a) um grupo pequeno de interao face a face; b) um grupo
durvel e institucionalizado (institucionalizado no sentido de sua existncia ser reconhecida,
legal ou informalmente e pelas tarefas a ele atribudas; durvel quando seus membros agem
como se fossem permanentes); c) um grupo que toma decises em relao a um fluxo de
decises, indicando um contexto decisrio contnuo que difere de decises especficas sobre
questes especficas. Alm disso, Sartori (1994, p. 305-306) qualifica como os comits
realmente funcionam, indicando que no funcionam nem com base na regra da maioria nem
com base na regra da unanimidade, caracterizando o que denomina de cdigo operacional:
Em geral, os comits chegam a um acordo unnime porque cada componente do
grupo espera que aquilo que concede numa questo lhe seja devolvido, ou
retribudo, em uma outra questo. Como esse um acordo tcito, pode ser chamado
de cdigo operacional.
As noes de ajuda mtua, negociao, soluo de contemporizao e acordo
tambm se referem a esse modus operandi (...) O que peculiar aos comits que
seus membros se envolvem em trocas que vo alm do momento presente, tendo
especialmente em vista um tempo futuro (...) compensao recproca retardada.

Para Sartori (1994, p. 307-308), os comits revelariam um um sistema de tomada de

deciso eficiente e de uso muito difundido, porque gira em torno de incentivos e recompensas
muito realistas, desvelando um processo baseado na compensao recproca retardada.
Fazendo referncia teoria dos jogos, Sartori (1994, p. 309) articula nesse sistema de
compensao tanto pagamentos internos como pagamentos externos ou laterais, todos
compreendidos como mecanismos de coordenao (os pagamentos laterais so concesses
que cada comit tem de fazer aos outros comits). Nessa perspectiva, Sartori (1994, p. 309310) afirma:
Quanto maior a complexidade da rede (...), tanto maior a necessidade de
ajustamentos automticos ou quase automticos. Isso significa que a maior parte dos
pagamentos laterais no negociada de forma explcita, mas ocorre simplesmente
em termos de reaes antecipadas. Os comits, como os indivduos, calculam de
antemo, implicitamente, as reaes provveis de terceiros afetados por suas
decises.

49

Em sntese, um sistema de comits atua, no interior de cada comit, na base de

compensaes (ou trocas) recprocas retardadas e, qua sistema, na base de
pagamentos laterais guiados em grande parte pelas reaes antecipadas. Os
pagamentos internos (compensaes recprocas) conduzem a decises unnimes e a
resultados de soma positiva. Os pagamentos laterais externos representam os custos,
mas tambm a condio sine qua non de um processo espontneo (em contraposio
a imposto) de ajustamento e coordenao.

Para Sartori (1994, p. 310-311), os comits, entendidos como formadores ou

tomadores de deciso, estariam em plena multiplicao na contemporaneidade, avaliando que
essa proliferao dos comits maximiza a democracia participativa abrindo mais espao para
a participao real. Nessa perspectiva, finaliza-se com as palavras do prprio Sartori (1994,
p. 316-317), quando afirma:
H muito a dizer em favor dos comits. Em primeiro lugar, s pequenos grupos face
a face, com um cdigo operacional bem estabelecido, mas extremamente flexvel
(compensaes recprocas podem ser adiadas) permitem uma elaborao de decises
pensada e discutida. Em primeiro lugar, ento, (a) pode-se dizer que os comits
so a unidade tima de formao das decises. Alm disso, (b) os comits no
apenas levam em conta a intensidade desigual das preferncias, mas usam-na de
forma eficiente. E quando os comits de representantes se constituem, ento se
pode atribuir os seguintes mritos adicionais a um sistema de comits; (c) permitem
uma reduo drstica dos riscos externos (de opresso) sem aumento, ou com um
aumento mnimo, dos custos decisrios (em comparao aos custos da assemblia);
e (d) produzem resultados de soma positiva para a coletividade em geral
(distribuio entre o demos). Por fim, mas igualmente importante, as minorias
substantivas (tnicas, religiosas ou outras), inexoravelmente derrotadas quando as
decises chegam ao voto majoritrio, encontram nos comits a situao onde (e)
suas reivindicaes mais intensamente preferidas tm uma boa probabilidade de
obter aprovao.

2.2. Entre o liberalismo e o pluralismo

A vertente pluralista da democracia representa uma alternativa s concepes que
enfatizam vises dualistas da realidade poltica, compreendidas aqui como aquelas que
articulam o indivduo e o Estado como nicos agentes polticos existentes. Neste sentido,
tendem a analisar positivamente a presena de agentes sociais nomeados como associaes,
comunidades, grupos e lobbies. Bobbio (1993, p. 928) caracteriza o pluralismo ao afirmar:
A luta que o Pluralismo trava tem sempre duas frentes: uma contra a concentrao
de todo o poder no Estado, outra contra o atomismo. uma luta travada em nome da
concepo de uma sociedade articulada em grupos de poder que se situem, ao
mesmo tempo, abaixo do Estado e acima dos indivduos, e, como tais, constituam
uma garantia do indivduo contra o poder excessivo do Estado, e, por outro, uma
garantia do Estado contra a fragmentao individualista.

50

2.2.1. Tocqueville e o pluralismo democrtico

Para Bobbio (1993, p. 930) a vertente clssica do pluralismo, associada a Tocqueville,
enfatiza o vnculo entre a democracia e o carter associativo inscrito na sociedade, alm da
multiplicidade de centros de poder como elemento que fortalece as dinmicas de integrao e
coeso social, a produo e a difuso de consensos, a mediao e o equacionamento de
tenses e conflitos.
Bron (1994, p. 127-128) avalia que para Tocqueville a democracia expressaria uma
condio social na qual prevalece o princpio e a prtica da igualdade, remetendo a uma
ordem social oposta ordem aristocrtica, que se caracterizaria por uma situao estrutural
de privilgio e desigualdade institucionalizadas. Nessa interpretao, as razes da democracia
so buscadas na sociedade civil e no na sociedade poltica, caracterizando o deslocamento de
um politicismo juridicista para um societalismo (Boron, 1994, p. 129; 145).
Tocqueville (1979, p. 193) interpreta a fundao dos Estados Unidos como expresso
da democracia, percebendo nessa experincia a influncia do puritanismo, entendido enquanto
teoria poltica e doutrina religiosa. Desta forma, afirma como princpios democrticos,
reconhecidos e dispostos nas leis da Nova Inglaterra, a interveno do povo nos negcios
pblicos, a votao livre das leis tributrias, a responsabilidade dos agentes do poder, a
liberdade individual e o julgamento por jri (Tocqueville, 1979, p. 194).
Ao mesmo tempo, para Tocqueville a comuna compreendida como uma instituio
que constitui formas e modos de vida democrticos, evidenciando a importncia do poder
local para a democracia, posto que em torno da individualidade comunal vem agrupar-se e
atar, fortemente, interesses, paixes, deveres e direitos. No seio da comuna, v-se reinar uma
vida poltica real, ativa, inteiramente democrtica e republicana (Tocqueville, 1979, p. 194).
Nessa perspectiva, Tocqueville rompe com interpretaes utilitaristas e associadas ao
individualismo metodolgico, afirmando uma articulao entre o pluralismo e a liberdade
encravada na sociedade, entendida enquanto culturalmente conformada.25 Conforme Boron
(1994, p. 132), as concepes de Tocqueville problematizam as articulaes e tenses entre
igualdade e liberdade:
25

Frey (2000, p. 04-06) evidencia isto ao afirmar que Tocqueville no aposta nos interesses que as pessoas tm
em comum tais interesses a longo prazo no seriam suficientes; alm do mais, em certas circunstncias esses
interesses poderiam at separar as pessoas. Ele mostra-se preocupado com o estabelecimento de uma ordem que
seja firmemente ancorada no pensar, no agir e nos costumes dos cidados.

51

O ponto nodal de seu argumento e do qual se depreendem quase todos os demais,

o seguinte: a igualdade, que o substrato econmico, social, cultural e psicolgico
da democracia, compatvel no s com a liberdade e portanto com um regime
poltico alm disso igualitrio e democrtico em seus aspectos formais, mas tambm
com a tirania, isto , com o despotismo poltico.

Nessa perspectiva, a igualdade no pode ser compreendida como um valor absoluto

que, a priori, dotaria de carter democrtico o regime/sistema poltico e/ou a sociedade. Desta
forma, desloca-se o foco analtico para a articulao entre a liberdade e a igualdade,
qualificando-se um cenrio, processual e marcado por tenses e ambigidades, que
reposiciona as concepes procedimentais e/ou substantivas de democracia e dota a anlise de
um carter sociolgico intrnseco. Tocqueville desloca o debate sobre a democracia do mbito
jurdico-institucional para o mbito sociolgico e cultural. A partir dessa vertente, emergem
um conjunto de questes ou tenses essenciais democracia, tais como: a ruptura ou
fragilizao de barreiras ou fronteiras sociais e culturais entre diferentes classes, grupos e
segmentos sociais, com as lutas e resistncias associadas; tendncias homogeneizao social
e cultural, com as ambigidades e tenses vinculadas; tenses culturais e institucionais entre
liberdade e igualdade.

2.2.2. Robert Dahl e a poliarquia

Fernando Limongi (1997, p. 19) situa o pensamento de Robert Dahl na vertente
pluralista da democracia, avaliando que a escola pluralista a que ele se filia creditam a
preservao da liberdade poltica sobrevivncia e contraposio de inmeros poderes
sociais independentes. Ao mesmo tempo, Limongi (1997, p. 21-22) tambm inscreve esse
pensamento de Dahl em uma perspectiva estratgica associada ao individualismo
metodolgico centrada na ao a partir da avaliao de custos, ganhos e riscos:
A democracia, afirma Dahl, fruto de um clculo de custos e benefcios feitos por
atores polticos em conflito (...) Nesses termos, como j comentado, a democracia
(...) fruto de um clculo de atores polticos inseridos em uma relao estratgica.
A manuteno da democracia no depende da adeso prvia dos atores sociais a
determinados valores. A adeso s regras democrticas circunstancial, contingente.
Depende, sobretudo, de consideraes estratgicas. Com isso, Dahl abre espao para
que os atores polticos e suas escolhas passem a fazer parte do quadro explicativo.

52

Dahl (1997, p. 25-26) afirma que uma caracterstica-chave da democracia a

contnua responsividade do governo s preferncias de seus cidados, considerados como
politicamente iguais. Nessa perspectiva, indica que todos os cidados plenos devem ter
oportunidades plenas de: 1) formular suas preferncias; 2) expressar suas preferncias a seus
concidados e ao governo atravs da ao individual e coletiva; 3) ter suas preferncias
igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem discriminao
decorrente do contedo ou da fonte da preferncia (Dahl, 1997, p. 25-26). Ainda segundo o
autor, para essas trs oportunidades existirem para um grande nmero de pessoas, as
instituies da sociedade devem fornecer pelo menos oito garantias: 1) liberdade de formar e
aderir a organizaes; 2) liberdade de expresso; 3) direito de voto; 4) elegibilidade para
cargos pblicos; 5) direito de lderes polticos disputarem apoio/votos; 6) fontes alternativas
de informao; 7) eleies livres e idneas; 8) instituies para fazer com que as polticas
governamentais dependam de eleies e de outras manifestaes de preferncia. Assim, Dahl
(1997, p. 28) estrutura a democracia em torno de duas dimenses essenciais: I) oposio,
contestao pblica ou competio poltica; II) participao ou incluso. Ao mesmo tempo,
Dahl (2001, pp. 99-100) indica o que considera requisitos institucionais bsicos para a
existncia da poliarquia: 1) funcionrios eleitos; 2) eleies livres, justas e freqentes; 3)
liberdade de expresso; 4) fontes de informao diversificadas; 5) autonomia para as
associaes; 6) cidadania inclusiva.
Dahl (2001, p. 49) afirma que a democracia exige que todos possam ser tratados
como se estivessem igualmente qualificados para participar do processo de tomar decises,
o que remete a regras e princpios que possibilitariam a afirmao da igualdade poltica,
apesar das caractersticas que geram e reproduzem desigualdades polticas. Na verdade, o
autor (1990, pp. 48-51) reconhece a existncia de grandes diferenas entre os cidados em
relao aos recursos e oportunidades e numerosos motivos de desigualdade poltica, tais
como a raa e a propriedade e controle de unidades econmicas. Contudo, afirma que as
vantagens e desvantagens das diferentes variedades no se concentram todas nos mesmos
indivduos, estratos sociais ou classes, e nem todas as desigualdades podem ser facilmente
convertidas, se que podem, em desigualdade poltica. Trata-se de uma resposta do autor
questo da conciliao entre democracia e desigualdade social. No que se refere propriedade
e ao controle de unidades econmicas, indica:
A propriedade e o controle de empresas afeta de duas maneiras, estreitamente
relacionadas mas muito diferentes, a desigualdade poltica. Em primeiro lugar,
contribuem para a criao de grandes diferenas entre os cidados no tocante
riqueza, renda, status, qualificaes, informaes, controle sobre informaes e

53

propaganda, acesso a lderes polticos e, de modo geral, oportunidades previsveis na

vida no s para adultos como tambm para filhos ainda em gestao, bebs e
crianas. Depois de feitas todas as devidas ressalvas, diferenas como essas
contribuem, por sua vez, para gerar importantes desigualdades entre os cidados em
sua capacidade e oportunidade de participar, como polticos de iguais condies, do
governo do Estado (Dahl, 1990, p. 50).

Apesar dessas desigualdades, e talvez justamente por elas, Dahl enfatiza a

institucionalidade enquanto mecanismo de ordenao social, evidenciando uma articulao
entre a escolha racional estratgica e o institucionalismo. Para o autor (2001, p. 49) a
democracia processo poltico vinculado ao governo e s decises polticas, remetendo
existncia de um conjunto de regras e princpios que tem como pressuposto essencial a
afirmao da igualdade poltica.

2.3. A democracia participativa

2.3.1. Rousseau e a soberania popular

Rousseau busca legitimar o povo enquanto agente poltico, constituindo o estatuto da
igualdade entre todos os indivduos, uma igualdade que extrapolaria os limites formais da
participao atravs da representao e dos direitos polticos e civis abstratos, e que se
inscreveria na ordem social, rompendo com o estatuto da desigualdade que perpassa as
estruturas e as relaes sociais e polticas (Rousseau, 2001, p 40). Assim, inaugura uma
perspectiva de crtica social radical, abrindo horizontes para alm da sociedade e da economia
burguesa, capitalista e moderna.
Rousseau (1991, p. 220), articulando a democracia liberdade e igualdade, destaca a
necessidade de encontrar uma forma de associao que defenda e proteja, com toda a fora
comum, a pessoa e os bens de cada associado, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s
obedece contudo a si mesmo, permanecendo assim to livre quanto antes. Isto remete
constituio poltica de condies legais e institucionais que permitam problematizar e
destruir convenes, hierarquias e deveres sociais que se impem aos indivduos,
aprisionando-os. No com o sentido de uma negao absoluta da imposio de toda e

54

qualquer conveno ou dever social, mas com o intuito de decidir quais convenes e deveres
devem ser impostos, e como podem ser legitimadas essas imposies.
Desta forma, na perspectiva roussoniana, a legitimidade poltica, questo essencial,
no se vincula somente a procedimentos formalmente democrticos, mas associa-se prpria
natureza da deciso poltica entendida enquanto problemtica tica no contexto da
soberania popular. Nessa perspectiva, a associao poltica constitui um corpo moral e
coletivo, um corpo pblico em que todos, igualmente, so cidados, participantes da
autoridade soberana. Todos tambm so igualmente vassalos, na medida em que se submetem
lei, o que remete ao fato de que cada um de ns pe em comum sua pessoa e todo seu
poder sob a suprema direo da vontade geral (Rousseau, 1991, p. 220).
Caracteriza-se a soberania como exerccio dessa vontade geral, o povo associado e
ativo politicamente, onde o pacto social d ao corpo poltico um poder absoluto sobre todos
os seus (Rousseau, 2001, p 43). A democracia, portanto, vincula-se efetivao da
soberania, vontade declarada que se torna lei, determinao moral de carter universal, direito
e dever que a todos atinge sem distino; assim, obriga os cidados obedincia s leis
derivadas da vontade geral, expresso da soberania popular.
O Estado expressa o princpio tico essencial e a fora moral que ordena os
comportamentos, prescreve as restries, indica os direitos e deveres, funda a legitimidade do
poder poltico, o direito e a obedincia. Essa moralidade coletiva no se funda na fora, mas
na soberania, entendida enquanto reiterada expresso de um povo consciente e organizado
politicamente, capaz de auto-afirmar-se permanentemente atravs da lei. O Estado como fora
moral se torna legtimo atravs da lei que realiza a universalizao da vontade geral,
afirmando conjuntos de direitos e de deveres que regulam a vida em sociedade, pautando a
possibilidade da afirmao do ser humano em sua dignidade.
Nessa perspectiva de exerccio direto do poder poltico, a participao no somente
um direito, mas tambm um dever, uma obrigao, uma responsabilidade e, portanto, o
cidado detm o direito e o dever de avaliar os problemas e questes coletivas e tomar
decises polticas que afetam os particulares e estruturam a ordem social, evidenciando-se o
carter tico dos atos decisrios. A legitimidade da lei somente decorre se esta assenta na
soberania popular entendida enquanto exerccio direto do poder poltico.
A vontade geral afirma universalmente os interesses comuns e, para alm de uma
viso utilitarista, fundamenta uma ordem social fundada em valores e estatutos que

55

constituem a dignidade essencial do ser humano, atravs de direitos e deveres que articulam
processos sociais de humanizao de cada um e de todos os indivduos. Alm disso, a
participao direta constitui-se como um ato de afirmao da soberania popular onde o direito
e o dever de participar impulsionam as experincias polticas vivenciadas como processos
educativos que fundamentam a conscincia dos indivduos e reiteram o aprendizado da vida
pblica (Rousseau, 2001, p 23).
Para Rousseau, a ordem social moderna teria negado a liberdade humana originria.
Portanto, a afirmao da liberdade na contemporaneidade estaria assentada na ruptura e na
negao da ordem burguesa, onde o homem encontra-se aprisionado em uma ordem social
demarcada por dualidades entre esfera privada e esfera pblica, indivduo e coletividade,
vontade particular e vontade geral. Para alm dessa negao, trata-se tambm da afirmao
poltica de uma ordem social alternativa, onde a vontade geral seja reconhecida como
afirmao de vontades particulares que se subordinam ao estatuto da dignidade humana, aos
direitos humanos que potencializam dinmicas e processos universais de humanizao. Desta
forma, a vontade geral afirma o indivduo enquanto ser humano pertencente
coletividade/comunidade e capaz de encontrar nesta as condies para sua afirmao, para a
expanso das aptides e das potencialidades humanas.

2.3.2. A democracia participativa na atualidade

Retomando questes e idias postuladas por Rousseau e outros pensadores, a partir
dos anos 1960, autores como Nicos Poulantzas (1985), C.B. Macpherson (1982) e Carole
Pateman (1992) elaboram uma vertente da democracia que busca articular mecanismos de
democracia representativa e de democracia direta, enfatizando a participao direta dos
cidados nas decises coletivas e pblicas, a multiplicao das instncias de poder, a
organizao poltica e o associativismo de carter local.26
Alm dos aspectos de utopia ou de projeto que se articulam a vertente da democracia
participativa, que viria a influenciar as lutas sociais ao final do sculo XX, destaque-se
tambm um vis culturalista que parece acompanhar essas concepes. Esse vis culturalista
26

Nicos Poulantzas (com obras como Poder poltico e classes sociais; O Estado, o poder, o socialismo), C.B.
Macpherson (A teoria poltica do individualismo possessivo) e Carole Pateman (Participao e teoria
democrtica).

56

est presente, por exemplo, nas reflexes de Carole Pateman que articula a participao dos
cidados a processos e dinmicas de capacitao ou formao que potencializariam posturas
autnomas. Almeida (2006, 63), refletindo sobre as diferentes vertentes democrticas
presentes no sculo XX, caracteriza aspectos importantes da democracia participativa,
afirmando que defendem a necessidade da participao cidado no processo de tomadas de
decises das polticas pblicas, assim como a criao de canais de controle da sociedade sobre
o Estado para alm das instituies centrais da democracia liberal. Comentando a obra da
autora de Participao e Teoria Democrtica, Almeida (2006, 63), destaca que:
[...] a participao gera atitudes de cooperao, integrao e comprometimento com
as decises. Destaca o sentido educativo da participao, a qual, como prtica
educativa, forma cidados voltados para os interesses coletivos e para as questes da
poltica. Os defensores da democracia participativa inovam com sua nfase na
ampliao dos espaos de atuao dos indivduos para alm da escolha dos
governantes e ao destacar o carter pedaggico da participao.

Alm dessa funo educativa, Almeida (2006, p. 63) evidencia duas funes para a
participao na democracia participativa, quais sejam, a de facilitar a aceitao das decises
tomadas, o que se refere legitimidade, e a de possibilitar processos e dinmicas de
integrao do indivduo sociedade.

2.4. A democracia deliberativa

A partir da segunda metade do sculo XX, constitui-se uma vertente deliberativa da
democracia, enfatizando os aspectos discursivos do processo poltico e uma viso normativa
da participao de todos no debate como critrio de legitimidade. Um conjunto bastante
amplo de autores contribui para formar e desenvolver aspectos, dimenses e questes
essenciais a essa vertente. Destaquem-se os autores que trabalham as novas teorias dos
movimentos sociais, as teorias da esfera pblica, a questo da identidade e as experincias
administrativas, atravs de nomes como John Rawls (2000), Alain Touraine (1994), Jurgen
Habermas (2002), Cohen (2000), Boaventura de Sousa Santos (2002) e Iris Marion Young
(2006), dentre outros. Lchmann (2007, p. 142) caracteriza sinteticamente essa vertente:
(...) a democracia deliberativa vai dar centralidade questo da participao com
base em uma nova concepo acerca da legitimidade poltica. Acusando as
fragilidades da democracia representativa e a reduo da legitimidade do processo
decisrio ao resultado eleitoral (...) advoga que a legitimidade das decises polticas
advm de processos de discusso que, orientados pelos princpios da incluso, do

57

pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem-comum, conferem

um reordenamento na lgica de poder tradicional (...)

Como parte da emergncia dessa vertente interpretativa, Avritzer (2000, p. 03-04)

caracteriza um deslocamento importante nos debates e nas concepes democrticas em
relao deliberao, caracterizado como a passagem de um conceito decisionstico de
deliberao para um conceito argumentativo de deliberao. Expressa por Rousseau, a
posio majoritria sobre a deliberao estaria sendo substituda por outra viso, que
reavaliaria o peso do elemento argumentativo no interior do processo deliberativo,
questionando a centralidade do momento decisrio no processo deliberativo (Avritzer,
2000, p. 03). Nesse deslocamento, Jurgen Habermas um autor que se destaca, com a
deliberao significando ponderao, reflexo ou avaliao das razes que justificam ou
legitimam determinadas decises e no como o prprio processo decisrio. Desta forma,
Habermas interpretado como o autor que abriu o espao para que o procedimentalismo
passasse a ser pensado como prtica societria e no como mtodo de constituio de
governos (Santos e Avritzer, 2002, p. 16). Nessa perspectiva, a sociedade representada
atravs do prisma da pluralidade, valorada positivamente e articulando procedimentalismo
democrtico e participao:
(...) o procedimentalismo tem origem na pluralidade das formas de vida existentes
na sociedade contempornea. A poltica para ser plural tem de contar com o
assentimento desses atores em processos racionais de discusso e deliberao (...) a
recuperao de um discurso argumentativo (...) associado ao fato bsico do
pluralismo e as diferentes experincias parte da reconexo entre
procedimentalismo e participao (Santos e Avritzer, 2002, p. 14).

Avritzer (2004, p.12) afirma que para essa vertente da democracia deliberativa uma
questo essencial a extenso da racionalidade comunicativa aos processos decisrios,
assegurando-se, institucionalmente, a existncia de fruns deliberativos. Caracterizando um
modelo discursivo de espao pblico, emerge a existncia de uma esfera dialgica e
interativa (Avritzer, 2004, p. 705-6). Nessa perspectiva, Silveirinha (2005, p. 10) tambm
enfatiza a centralidade da esfera pblica na democracia deliberativa, evidenciando algumas de
suas caractersticas centrais, tais como a existncia de um espao de interaco face-a-face
diferenciado do Estado e o debate em torno do contedo moral das diferentes relaes
sociais com uma dinmica que no movida nem por interesses particularistas, nem pela
tentativa de dominar os outros. Silveirinha (2005, p. 06) afirma que a democracia
deliberativa implica uma tomada de decises polticas baseadas na troca de razes e

58

argumentos, num processo em que todos os cidados participam, indo alm dos seus
interesses pessoais e pontos de vista, a fim de reflectir sobre o bem comum.
O modelo discursivo da esfera pblica a compreende como espao de constituio
democrtica da opinio e da vontade coletivas e de mediao entre a sociedade civil, o Estado
e o sistema poltico. Avritzer (2004, p.07-08), apropriando-se criticamente das intuies e
referncias habermasianas, indica:
A fonte da legitimidade poltica no pode ser, conforme Habermas, a vontade dos
cidados individuais, mas o resultado do processo comunicativo de formao da
opinio e da vontade coletiva. esse o processo que, operado dentro da esfera
pblica, estabelece a mediao entre o mundo da vida e o sistema poltico,
permitindo que os impulsos provindos do mundo da vida cheguem at as instncias
de tomada de deciso institudas pela ordem democrtica (...).

Nessa concepo discursiva de democracia, cabe um papel central aos atores da

sociedade civil, posto que eles seriam responsveis pela preservao e ampliao da infraestrutura comunicativa prprias do mundo da vida e pela produo de microesferas pblicas
associadas vida cotidiana e, ao mesmo tempo, canalizariam os problemas tematizados na
vida cotidiana para a esfera pblica (Avritzer, 2004, p.07-08). Alm disso, tambm os meios
de comunicao adquirem papis essenciais nesse contexto. Ao mesmo tempo, e esse aspecto
essencial, Habermas insiste na necessidade de autolimitao da influncia dos atores da
sociedade civil, sob dois aspectos fundamentais27:
O primeiro diz respeito complexidade, qual seja, para que possam funcionar como
catalisadoras dos processos espontneos de formao da opinio, as organizaes da
sociedade civil no podem transformar-se em estruturas formalizadas, dominadas
pelos rituais burocrticos. De outra forma, o ganho de complexidade poderia
significar a rendio aos imperativos organizacionais e o conseqente
distanciamento da base (...).
A segunda autolimitao diz respeito diretamente questo do poder. Para
Habermas, os atores da sociedade civil no podem exercer poder administrativo, isto
, a influncia destes sobre a poltica se faz atravs das mensagens que, percorrendo
os mecanismos institucionalizados do Estado constitucional, alcanam os ncleos
decisrios. Dessa forma, procura-se afastar a idia de que a sociedade civil possa
assumir funes que cabem ao Estado (Avritzer, 2004, p. 07-08).

Ao final dos anos 1970 e incio dos anos 1980, Avritzer (2000, p. 15) indica outro
momento essencial da obra habermasiana, atravs do princpio D, que afirma que somente
so vlidas aquelas normas-aes com as quais todas as pessoas possivelmente afetadas
possam concordar como participantes de um discurso racional (Habermas apud Avritzer,
1995, p. 107). Nessa perspectiva, para Avritzer (2000, p. 18):
27

Avritzer (2004, p.07-08).

59

(...) existe uma mudana na concepo de maioria e de forma de deciso em relao

as concepes defendidas por Rousseau e pelo assim chamado elitismo democrtico.
O princpio (D) no envolve a aferio de vontades e sim uma discusso racional
entre indivduos iguais fazendo uso das suas razes. Nesse sentido, no a
contagem de votos o que muda a relao entre maioria e minoria. No
suficientemente legtimo dizer minoria que ela possui menos votos. O que
preciso chegar a uma posio racional no debate poltico que a satisfaa.
Em segundo lugar, existe uma mudana no conceito de preferncia. Mais uma vez,
diferentemente do assim chamado elitismo democrtico com a sua concepo de
preferncias dadas e aferidas no processo eleitoral, a teoria habermasiana do
discurso sustenta a concepo de que ...a poltica deliberativa deve ser concebida
como uma sndrome que depende de uma rede de processos de barganha regulados
de forma justa e de vrias formas de argumentao, incluindo discursos pragmticos,
ticos e morais, cada um deles apoiado em diferentes pressupostos e procedimentos
comunicativos. (Habermas, 1994:5-6).

A partir dessa perspectiva, a esfera pblica torna-se o local de uma deliberao

comunicativa na qual as diferentes concepes morais e as diferentes identidades culturais se
colocariam em contacto gerando uma rede de procedimentos comunicativos (Avritzer, 2000,
p. 18). Nessa perspectiva, Assis (2006, p. 04) identifica quatro principais caractersticas da
democracia deliberativa: 1) os agentes participantes devem oferecer reciprocamente razes
que justifiquem suas posies sobre a questo abordada; 2 essas razes devem ser acessveis a
todos os cidados a quem elas so endereadas; 3) o processo visa produzir decises
vinculantes por algum perodo de tempo, ou seja, o processo visa produzir decises e no
apenas debates; 4) o processo dinmico, no se interrompe aps a tomada de deciso, pois
esta deciso continua sujeita crtica e mudana.28
Alguns autores avaliam que a vertente da democracia deliberativa romperia com os
referenciais marxistas de classe, sendo interessante apontar a crtica de Duriguetto (2007, p.
123)29:
(...) a dinmica presente no mundo da vida em que operam os processos das
relaes sociais, das prticas culturais, intersubjetivas e dialgicas tida como
absolutamente autonomizada e independente da esfera produtiva, das relaes de
classe e da contradio capital e trabalho delas decorrente.

Ao mesmo tempo, Avritzer (2000, p. 18) identifica uma contradio essencial

perspectiva habermasiana, posto que esta excluiria a possibilidade de arranjos deliberativos
ao nvel pblico:
28

Essas caractersticas foram identificadas pela autora a partir das reflexes de GUTMANN, Amy,
THOMPSON, Dennis. Why deliberative democracy? Princeton, Oxford: Princeton University Press, 2004. p. 163.
29
Essa crtica retomada neste captulo quando so discutidos aspectos da teoria de Antonio Gramsci.

60

Existe [...] uma contradio perpassando a forma como o conceito de deliberao

argumentativa recuperado por Habermas. Por um lado, ele funda todo o processo
de legitimao dos sistemas polticos contemporneos na medida em que o poder
das estruturas administrativas no capaz de gerar legitimidade. Por outro, ele no
capaz de produzir arranjos institucionais porque a sua forma no supe nada mais
que a influncia em relao ao sistema poltico.

Desta forma, Habermas no pensaria os elementos institucionais e/ou [sic] decisrios

do conceito de deliberao argumentativa e, com isso, deixa de dar formato institucional ao
que podemos denominar de democracia deliberativa (Avritzer, 2000, p. 18). J outros
autores, ainda na vertente da democracia deliberativa, particularmente Cohen e Bohman,
parecem abrir espao para transformar o processo de discusso argumentativa em um
processo de deliberao institucional (Avritzer, 2000, p. 19). Ribeiro (2008, p. 38) tambm
avalia que a vertente da democracia deliberativa teria sofrido uma diviso interna com duas
posies diferenciadas, estando em jogo fundamentalmente a institucionalizao ou no da
esfera pblica:
Por um lado, alguns autores ao formular esse conceito defendem a tese segundo a
qual apenas influncias geradas na esfera pblica so satisfatrias para afetar as
decises do sistema poltico. Por outro lado, outros autores, atentando para os
limites dessas formulaes, destacam a necessidade de empoderar a esfera
pblica. Esse processo de empoderamento consistiria na criao de mecanismos
institucionais capazes de garantir que as decises tomadas na esfera pblica sejam
devidamente implementadas pelo sistema poltico. Assim, enquanto no primeiro
caso as manifestaes dos cidados na esfera pblica precisariam ser ouvidas e
problematizadas pelo sistema poltico para se tornarem decises efetivas, no
segundo caso os resultados efetivos da expresso poltica dos no polticos
tomariam forma na esfera pblica, cabendo aos atores sistmicos apenas
implementar o que foi anteriormente decidido.

Nessa perspectiva de institucionalizao, Avritzer (2000, p. 21) defende os fruns

institucionais que articulam sociedade poltica e sociedade como o lugar da democracia
deliberativa, a partir de trs caractersticas: I) a cesso de um espao decisrio por parte do
Estado em favor de uma forma ampliada e pblica de participao; II) os novos arranjos
deliberativos se baseiam em duas mudanas em relao a essa concepo de informao: o
Estado e o mercado possuem informaes incompletas para a tomada de decises, exigindo-se
que os agentes sociais tragam informaes para qualificar a deliberao. Alm disso, tais
informaes tem que ser partilhadas e discutidas; III) os chamados arranjos deliberativos
trabalham com a idia de que a inovao institucional depende da capacidade de experimentar
e partilhar resultados, evidenciando a importncia da diversidade.

61

No Brasil, as referncias da democracia deliberativa influenciam diversas anlises e

intervenes sociais. Raichelis (2000), por exemplo, indica a constituio da esfera pblica
como elemento essencial aos processos de democratizao, vinculada inscrio dos
interesses das maiorias nos processos de deciso poltica e, portanto, soberania popular. A
esfera pblica articular-se-ia constituio de espaos de interlocuo entre diferentes grupos
e classes sociais, onde os interesses coletivos, os conflitos e as divergncias pudessem ser
confrontados e negociados.
Dagnino (2002, p.12) refere-se construo de espaos pblicos no Brasil, na medida
em que estabelecem a convivncia entre interlocutores portadores de interesses diferenciados,
provem espaos regulados democraticamente para a administrao de conflitos e para a
construo de consenso. Esses espaos pblicos, com funes consultivas ou deliberativas
em relao s polticas pblicas, poderiam ser espaos pontuais para execuo de polticas ou
espaos de articulao poltica para exercer presses e para fiscalizar e controlar polticas
pblicas e governos (Dagnino, 2002, p.15). Alguns autores referem-se a requisitos essenciais
dos espaos pblicos entendidos como elementos que promovem uma democratizao com
partilha efetiva do poder e controle social das decises polticas, pressupondo elementos como
o domnio de um saber tcnico especializado e a qualificao poltica da representao
coletiva.
Houtzager, Lavalle e Acharya1 (2004) problematizando as experincias inovadoras de
participao coletiva e direta presentes em pases como Brasil, Uruguai e ndia, dentre outros,
distinguem duas perspectivas analticas. Uma perspectiva hegemnica que caracterizam como
da sociedade civil fundada nas teorias da democracia deliberativa, nos autores que estudam
a sociedade civil e nos autores vinculados empowered participation , e outra perspectiva
que denominam de polis, influenciada pela vertente (neo)institucionalista da cincia poltica.
Houtzager, Lavalle e Acharya1 (2004, p. 07) caracterizam essas duas perspectivas,
evidenciando uma crtica vertente da sociedade civil:
Essa literatura da sociedade civil partilha a convico de que trs aspectos tornam as
organizaes civis uma fora autntica, democratizadora e racionalizadora da ao
pblica: sua lgica deliberativa (versus a baseada em interesses), sua natureza
descentralizada e seu enraizamento na vida social das comunidades e sua autonomia
em relao ao Estado, aos partidos polticos e aos grupos de interesse (...) Essas
caractersticas do s organizaes civis uma lgica democratizadora particular que
contrasta favoravelmente com a lgica prpria aos interesses dos corpos
representativos, a lgica tecno-burocrtica das agncias estatais e a lgica
excludente do mercado.
A perspectiva da polis atenta particularmente para a relevncia de se entender as
diferentes capacidades das organizaes civis para alcanar e utilizar as novas
instituies de participao (...) Enquanto a perspectiva da sociedade civil tem

62

prestado pouca ateno sociolgica aos atores reais e s instituies polticas, a

perspectiva da polis preocupa-se antes de tudo com a anlise histrica e comparativa
de atores institucionalmente situados. Sugere que a participao um resultado
contingente, produzido numa teia de relaes negociadas entre atores coletivos
(organizaes civis, Estado e outros) situados em um terreno institucional
preexistente que reprime e/ou facilita formas de ao particulares. Nesse contexto
terico, a noo de atores institucionalmente engastados ou, se preferir,
institucionalmente permeados (institutionally embedded), sugere que so os atores
que estabelecem vnculos com atores polticos institucionais no contexto do Brasil,
partidos polticos, movimentos sindicais, grupos religiosos organizados e o Estado
que tm a capacidade de alcanar e se engajar nas novas instituies de participao
cidad.

importante compreender essas crticas uma determinada concepo de sociedade

civil, hegemnica a partir dos anos 1990. Nogueira (2005, p. 58-59) avalia que a partir da
dcada de 1990 estaria se assistindo a uma espcie de entronizao da idia de sociedade
civil nos projetos de reforma do Estado, tornando-se:
(...) quase unnime o argumento de que s pode haver reforma que produza um
Estado ativo, competente e democrtico se ela trouxer consigo uma sociedade civil
igualmente forte, ativa e democrtica. Mas o consenso mais aparente que real, pois
so muitos os discursos, os projetos e os conceitos de sociedade civil (...) A
incorporao do tema ao discurso da reforma fez-se com a ntida predominncia de
uma viso de sociedade civil reduzida a recurso gerencial (...) interesses, grupos
indivduos e comunidades deveriam se organizar, autonomamente, para transferir
sustentabilidade e recursos s polticas pblicas.

Nogueira (2005, p. 58-59) critica essa perspectiva, evidenciando como uma de suas
conseqncias essenciais a despolitizao:
Assim concebida, a sociedade civil conteria um incontornvel vetor antiestatal: seria
um espao diferente do Estado, no necessariamente hostil a ela mas seguramente
estranho a ele, um ambiente imune a regulaes ou a parmetros institucionais
pblicos um lugar, em suma, dependente bem mais de iniciativa,
empreendedorismo, disposio cvica e tica do que de perspectiva poltica,
organizao poltica e vnculos estatais (...) Haver menos antagonismo e mais
consenso racional, menos democracia poltica e mais deliberao democrtica.

Essa perspectiva contestada pelas vises agonsticas, tratada a seguir, e marxista, na

vertente gramsciana, de democracia. Particularmente cabe destacar a concepo de Estado
ampliado, de Gramsci (2002), que distingue ao integrar e articular a sociedade civil e a
sociedade poltica. Evidencia-se uma concepo terica onde as potencialidades de dissenso e
consenso so socialmente constitudas, inscritas em correlaes de fora e em relaes e
estruturas historicamente consolidadas, demarcadas pelo antagonismo classista.

63

2.5. A democracia radical

Ernesto Laclau e Chantal Mouffe, a partir dos anos 1980, defendem uma perspectiva
que denominam de radicalizao da democracia. Assumindo uma postura crtica ao marxismo
e ao liberalismo, defendem uma vertente que nas dcadas seguintes buscaria uma posio
prpria no debate democrtico, entre a modernidade e a ps-modernidade, diferenciando-se da
perspectiva habermasiana da democracia deliberativa. 30
Neste sentido, importante perceber como Dallmayr (2001, p. 12) situa as lutas e os
debates em torno das disputas pela construo democrtica em um territrio onde questes
modernas e ps-modernas se confrontam, onde o papel do povo quase sufocado, numa
profunda confuso das estruturas sociais, em camadas sobre camadas de subsistemas e de
arenas pblicas ou semipblicas da vida social.31 Porm, ao mesmo tempo, Dallmayr (2001,
p. 33) reconhece que a insistncia de Mouffe em descentralizar ou desconstruir o ego
moderno (cartesiano), no poderia ser identificada com uma simples anulao da ao
humana, especialmente a ao do povo. Desta forma, essa perspectiva teria duas
implicaes essenciais. A primeira vinculada rearticulao entre tica e poltica, a negao
da existncia de uma identidade fixa, ou natureza substantiva; a segunda seria referente ao
multiculturalismo, atravs de uma poltica da diferena (Dallmayr, 2001, p. 34-36).
Chantal Mouffe (2001, p. 18) defende uma concepo de democracia que denomina de
pluralismo agonista, criticando as vertentes liberais que reduziriam os atores polticos a
indivduos que agiriam em funo de vantagens, interesses e preferncias individuais
aprioristicamente existentes. Essa perspectiva liberal negaria a essencialidade dos conflitos,
das paixes e dos antagonismos no campo da poltica, impedindo a percepo dos processos e
dinmicas de formao e transformao dos interesses e preferncias para utilizar a
terminologia liberal (Mouffe, 2001, p. 19). Situada em uma vertente caracterizada como
democracia radical, o pluralismo agonista, afirmando o carter inerradicvel do poder e do
antagonismo, enfatiza os processos permanentes de (re)constituio das identidades atravs
das prticas polticas, em situaes sempre demarcadas pela fragilidade (Mouffe, 2001, p. 20).
Defendendo uma perspectiva sociolgica no essencialista, o pluralismo agonista critica as
perspectivas racionalistas na democracia, afirmando:

30

Chantal Mouffe e Ernesto Laclau publicaram em 1985 uma obra importante para a Teoria da democracia na
contemporaneidade, intitulada Hegemony and Socialist Strategy.
31
Dentre os autores que fundam e desenvolvem essa perspectiva ps-moderna, destaquem-se Ernesto Laclau e
Chantal Mouffe. J quanto aos autores crticos a essa dissoluo do sujeito, vide Richard Rorty (2005).

64

A poltica objetiva a criao da unidade em um contexto de conflito e diversidade;

ela est sempre se ocupando da criao de um ns atravs da determinao de um
eles. A novidade da poltica democrtica no superar esta distino entre
ns/eles mas estabelec-la de uma maneira diferente.
No reino da poltica isto pressupe que o outro no mais seja visto como um
inimigo a ser destrudo, mas como um adversrio, isto , algum cujas idias ns
questionamos mas cujo direito em defender tais idias no colocado em questo
(Mouffe, 2001, p. 20).

Essa perspectiva parece comungar com a vertente habermasiana ao no tematizar os

condicionantes estruturais e/ou relacionais que fundam as situaes, posies, interaes e
identidades sociais. Os agentes sociais so percebidos atravs de disputas intersubjetivas,
demarcadas por conflitos e antagonismos, que originam identidades e hegemonias e instveis
e provisrias. Neste sentido, possveis fundamentos objetivos que demarcariam as diferenas
e as divergncias sociais tornam-se ocultas ou invisveis, e tudo parece tornar-se razo e/ou
paixo. Promove-se o reconhecimento e a legitimao do conflito, alm da

recusa em

suprimi-lo, porm, essa perspectiva terica no fundamenta analiticamente uma compreenso

da gnese e da processualidade social dos fundamentos estruturais e relacionais que originam
as diferenas, os conflitos e os antagonismos.
Ao mesmo tempo parece haver um deslocamento terico significativo. A teoria liberal
acolhe a existncia apriorstica das preferncias individuais, dissolvendo-as em uma
identidade individual universal, abstrata, homognea e racional-instrumental, fundando uma
prtica poltica assentada na competio e onde as escolhas polticas vinculam-se aos
interesses em conflito. A perspectiva da democracia deliberativa, ao constituir a esfera
pblica, abre espao para as interaes e as disputas intersubjetivas, dentre uma pluralidade de
agentes sociais como o fundamento para a legitimao das decises polticas, em situaes
onde o consenso se ope ao conflito. J a perspectiva do pluralismo agonista, afirmando a
essencialidade do antagonismo e do conflito, deriva a importncia da paixo na poltica,
deixando de tematizar, porm, a objetividade das relaes e das estruturas sociais na
conformao desses mesmos conflitos e antagonismos. Desta forma, a democracia radical
evidencia a permanente transformao das identidades, mas, ao afirmar a essencialidade do
carter discursivo dos processos e fenmenos sociais parece, implicitamente, reduzir a
objetividade do social s lutas intersubjetivas mediadas pela razo e pela paixo, entendendose a prpria democracia como uma sempre provisria construo discursiva. Neste sentido,
interessante mobilizar as reflexes de Laclau (2008, p. 03) sobre a mudana na categoria de
sujeito nas cincias sociais:

65

Ao invs de encarar o sujeito como uma fonte que forneceria um significado ao

mundo, vemos cada posio de sujeito ocupando locais diferentes no interior de uma
estrutura. A esta estrutura ou conjunto de posies diferenciais, damos o nome de
discurso (...) Torna-se, portanto, impossvel falar-se do agente social como se
estivssemos lidando com uma entidade unificada e homognea. Ao invs, devemos
abordar o agente social como uma pluralidade, dependente das vrias posies de
sujeito, atravs das quais o indivduo constitudo, no mbito de vrias formaes
discursivas.

2.6. Antonio Gramsci, antagonismo classista, vontade e hegemonia

A vertente deliberativa da democracia desenvolvida por Habermas pressupe a
existncia de ordenamentos ou mediaes sociais que expressam racionalidades distintas e
tendem a reproduzir valores, formas de vida, relaes e sociabilidades diferentes, quais sejam,
a economia e o Estado modernos atravs da razo instrumental, e a esfera pblica atravs da
razo comunicativa. Nessa perspectiva, as diferentes esferas ou mediaes sociais enquanto
espaos distintos manteriam suas caractersticas e dinmicas prprias, e as potencialidades de
transformao social, inscritas na esfera pblica e associadas democratizao, assumiriam o
sentido de interferncia discursiva nas decises e regulaes efetivadas no mbito do Estado e
da economia. Essa perspectiva termina por desconsiderar as estruturas e as relaes
econmicas e polticas que interferem e condicionam os processos sociais, dinmicas e
agentes sociais.
Uma perspectiva distinta encontrada em Gramsci, que somente visualiza a
transformao social a partir da ruptura das relaes e estruturas sociais que constituem
essencialmente a modernidade capitalista. Desta forma, negando a concepo de esferas
estanques e separadas demarcadas por lgicas, condicionamentos e processualidades
especficas, a perspectiva gramsciana articula inter-relaes obrigatrias entre a economia, a
poltica e a cultura, afirmando que a transformao social efetiva exige ruptura e afirmao de
alternativas nas trs dimenses. Alm disso, a perspectiva gramsciana articula dois aspectos
essenciais. Em primeiro lugar, a compreenso da sociedade como uma totalidade social, no
sendo possvel pensar os processos comunicativos e discursivos sem inscreve-los nas relaes
e estruturas econmicas e polticas. Em segundo lugar, uma compreenso que enfatiza na
estratificao da sociedade contempornea a reconstituio permanente, a interrelao e as
lutas entre as classes sociais. Desta forma, a perspectiva gramsciana contrape-se dissoluo
das classes sociais presentes em outras vertentes interpretativas da teoria de Democracia.

66

O referencial gramsciano permite perceber as restries sociais aos acordos e

consensos socialmente produzidos, superestimadas nas vertentes deliberativas, posto que estas
ocultam, dissimulam ou dissolvem as contradies e antagonismos estruturais e
relacionalmente inscritos nas sociedades capitalistas contemporneas, entendendo o consenso
como uma suspenso ou superao dos antagonismos e contradies classistas.
Desta forma, avalia-se que a vertente analtica gramsciana mobiliza cinco aspectos
singulares: a articulao da democracia a transformaes sociais radicais, inscritas em um
quadro de concepes e utopias socialmente mobilizadas; a totalidade social como aspecto
importante, evidenciando a inscrio das lutas polticas em estruturas econmicas e em
correlaes de fora entre diferentes agentes sociais, condicionando os debates, as disputas, as
deliberaes polticas; a constituio e reproduo da vontade como elemento essencial s
dinmicas e lutas polticas; o antagonismo e o conflito classistas como dimenses
essencialmente inscritas na ordem capitalista e referncias estratgicas luta poltica; o
deslocamento do consenso para a gerao e disputa entre alternativas, percebida atravs da
noo de hegemonia.
As reflexes de Antonio Gramsci tambm vinculam o Estado reproduo da ordem
socialmente estabelecida, evidenciando sua articulao essencial com as relaes e estruturas
sociais mediadas pelo capital e pelo mercado. Para esse autor, o capitalismo no
considerado uma fora autnoma e onipotente, e sim uma cristalizao das atividades
humanas, criao de vontades coletivas materializadas historicamente. O Estado evidenciase como campo de foras que abre espao para as atualizaes de contradies e
antagonismos atravs de dinmicas e processos que potencializam ou bloqueiam, afirmam ou
interditam, dificultam e parcializam os interesses, concepes, valores e propostas gerados
socialmente. Desta forma, para Gramsci (1891-1938), a transformao histrica socialista
exige a constituio de agentes polticos capazes de materializar, em processo e atravs da
criao de novas sensibilidades, sociabilidades, racionalidades e institucionalidades, uma
hegemonia alternativa burguesa. Assim, os agentes sociais vivenciam um processo
permanente de autoconstituio, compreendendo-se a prxis poltica enquanto o verdadeiro
lugar onde se (re)criam subjetividades, valores, estruturas e institucionalidades.
Nessa percepo, a hegemonia compreendida como direo poltica (vontade
coletiva) e direo cultural (reforma intelectual e moral), situando-se no terreno das disputas
entre diferentes concepes de mundo e de vida, distintas maneiras de pensar, sentir, agir e
ser, constitudas em um cenrio de antagonismo e luta entre diferentes agentes individuais e

67

coletivos. Nessa perspectiva, os discursos e as prticas democrticas e de planejamento

urbano podem ser produzidos e apropriados por diferentes agentes sociais em contextos e
situaes diversas, modificando-se seus significados, suas formas e seus contedos. por isto
que para Gramsci (2002, p. 35, Nota 16):
O poltico em ato um criador, um suscitador, mas no cria a partir do nada nem se
move na vazia agitao de seus desejos e sonhos. Toma como base a realidade
efetiva: mas o que esta realidade efetiva? Ser algo esttico e imvel, ou, ao
contrrio, uma relao de foras em contnuo movimento e mudana de equilbrio?
Aplicar a vontade criao de um novo equilbrio das foras realmente existentes e
atuantes, baseando-se naquela determinada fora que se considera progressista,
fortalecendo-a para faz-la triunfar, significa continuar movendo-se no terreno da
realidade efetiva, mas para domin-la e super-la (ou contribuir para isso).

Para Antonio Gramsci, a hegemonia gera capacidades para submeter, aglutinar e

unificar setores, grupos e classes sociais em torno de projetos e propostas, liderando e gerando
alternativas para as contradies, os conflitos e as questes existentes na sociedade. Em
conseqncia:
O fato da hegemonia pressupe indubitavelmente que sejam levados em conta os
interesses e as tendncias dos grupos sobre os quais a hegemonia ser exercida, que
se forme um certo equilbrio de compromisso, isto , que o grupo dirigente faa
sacrifcios de ordem econmico-corporativa; mas tambm indubitvel que tais
sacrifcios e tal compromisso no podem envolver o essencial, dado que, se a
hegemonia tico-poltica, no pode deixar de ser tambm econmica, no pode
deixar de ter seu fundamento na funo decisiva que o grupo dirigente exerce no
ncleo decisivo da atividade econmica (Gramsci, 2002, p. 48, Nota 18).

Para Dias (1996, p. 09-10), a concepo gramsciana de hegemonia vincula-se

essencialmente capacidade de construo de uma viso de mundo autnoma, que permita
a uma classe social contrapor-se como viso de mundo s demais classes, afirmar-se como
projeto para si e para a sociedade; ser direo das classes subalternas e dominadas na
construo de uma nova forma civilizatria. Por isto, Dias (1997, p. 12) avalia que as classes
sociais so os grandes agentes de reproduo e transformao social na medida em que se
constituem como construtoras de projetos societrios, afirmando que a alterao da
institucionalidade capitalista elemento essencial que d sentido e direo s condies de
acumulao capitalista. Aqui cabe uma reflexo sobre a noo de institucionalidade, chave
nos atuais processos de luta poltica. Ao referir-se a termos como racionalidade, subjetividade
e estruturao, a construo conceitual de Dias (1997, p. 11) parece assumir a noo de
institucionalidade como elemento heurstico chave, que articula uma concepo especfica de
luta e transformao associada ao embate entre distintos projetos classistas que disputam a

68

hegemonia. Desta forma, por meio da institucionalidade, Dias (1997, pp. 30-31) articula as
relaes entre objetividade e subjetividade na compreenso da realidade social:
Ao nos referirmos institucionalidade, no nos prendemos forma jurdica, mas ao
adensamento da rede de prticas que constituem, a um s tempo, a individualidade e
o coletivo. Obviamente, a jurisdicidade especfica de cada sociedade faz parte dessa
malha, mas no a sua determinante privilegiada.
Toda formao social necessita, para o seu exerccio cotidiano, de uma
institucionalidade especfica, que se revela claramente na concepo de cidadania,
forma determinada de sua sociabilidade.

Nessa perspectiva, o autor destaca o Estado como agente vinculado (re)constituio

permanente da sociedade, um educador universal, posto que o capitalismo teve que criar
novas formas de pensar estruturantes do real, isto , das prticas das classes (Dias, 1997, pp.
39; 40). Desta forma, [l]onge da viso que reduzia o Estado s suas formas meramente
repressivas, devemos entende-lo como o grande articulador das prticas classistas, portanto,
realizando tarefas que ultrapassam em muito o horizonte meramente corporativo que o
reducionismo glorificou (Dias, 1997, pp. 39; 40). A hegemonia articula destruio das
instituies, estruturas e relaes morais e jurdicas existentes, e produo de novas
realidades. Nessa dialtica entre destruio e criao, na Nota 7 dos Cadernos do Crcere,
Gramsci refere-se hegemonia como capacidade de instituir formas sociais inovadoras,
enfatizando a tarefa:
[...] educativa e formativa do Estado, cujo fim sempre o de criar novos e mais
elevados tipos de civilizao, de adequar a civilizao e a moralidade das mais
amplas massas populares s necessidades do contnuo desenvolvimento do aparelho
econmico de produo e, portanto, de elaborar tambm fisicamente tipos novos de
humanidade (Gramsci, 2002, 23).

2.7. Entre a participao e a representao

Algumas reflexes avaliam que as transformaes contemporneas estariam
tensionando ou tornando inadequado o formato atual da representao. Para Aires (2009, p.
20), essa crise do conceito convencional vincula-se a fatores como: a emergncia de atores
transnacionais, extraterritoriais e no-territoriais com novas demandas e funes
representativas; a diversificao dos espaos de tomada de decises coletivas, com uma
luralizao dos atores que exercem funes representativas e uma diversificao dos espaos
nos quais ela exercida; a crise da representao poltica nas democracias contemporneas;

69

ao declnio do comparecimento eleitoral; a ampliao da desconfiana em relao s

instituies; e ao esvaziamento dos partidos polticos.
Nesse contexto, Urbinati e Warren (2008) destacam a existncia de formas
complementares de representao que contemplam novas demandas e grupos que no se
adequam aos mecanismos clssicos de representao territorialmente limitados. Tratam-se de
representantes no autorizados, um formato institucional que poderia tambm se acoplar a
uma segunda proposta dos autores, a dos cidados representantes. Tambm deve ser
destacada a recuperao do conceito de representao virtual, de Edmund Burke, por
Lavalle, Houtzager e Castello no sentido de:
(...) manter o ncleo normativo mnimo da representao, a saber, atuar em favor do
representado, e avaliar as novas prticas de representao sem conden-las a priori
ilegitimidade, em decorrncia da ausncia de mecanismos formais clssicos,
buscando avaliar seus efeitos de incluso sem, contudo, suspender as exigncias
normativas prprias de toda representao poltica democrtica, o que inclui
dispositivos de expresso de preferncias e sano sobre o representado
(LAVALLE et. al., 2006, p. 88).

No contexto do debate contemporneo, Young (2006, p. 142) fornece uma chave

analtica importante ao defender a no contraposio entre representao e participao,
reconhecendo a sua importncia visando o fortalecimento da democracia na sociedade
contempornea. Neste sentido, enfatiza as questes da temporalidade e da espacialidade,
conceituando a representao como um relacionamento diferenciado entre atores polticos
engajados num processo que se estende no espao e no tempo. Nessa perspectiva, Young
(2006, p. 151) afirma:
A representao consiste num relacionamento mediado entre os membros de um
eleitorado, entre este e o representante e entre os representantes num organismo de
tomada de decises. Na qualidade de um relacionamento prolongado entre os eleitores e seus agentes, a representao oscila entre momentos de autorizao e de
prestao de contas: um ciclo de antecipao e retomada entre os eleitores e o
representante, no qual seus discursos e aes devem carregar vestgios de um
momento a outro.
(...) num processo de autorizao eficaz, uma esfera pblica de discusso define uma
agenda de questes e os principais pontos de disputa ou de luta. Para que os
processos parlamentares sejam efetivamente representativos, e no meramente uma
etapa em que as elites desempenhem seu papel conforme seus prprios roteiros, o
processo democrtico da autorizao de representantes deve ser tanto participativo
quanto inclusivo em sua deliberao.

Alm disso, Young (2006, p. 158) indica trs elementos que caracterizariam o sentirse representado: 1) quando algum est cuidando de interesses que reconheo como meus e

70

que compartilho com algumas outras pessoas; 2) os princpios, valores e prioridades que
penso deveriam nortear as decises polticas sejam verbalizados nas discusses que as
deliberam; 3) quando pelo menos algumas dessas discusses e deliberaes sobre polticas
captam e expressam o tipo de experincia social que me diz respeito, em razo da minha
posio num grupo social e da histria das relaes desse grupo social.
Pinto (2004, p. 97) tambm defende a articulao entre participao e representao,
visando efetivar uma radicalizao dos princpios da democracia, a partir de uma perspectiva:
(...) em que a participao deve estar ao mesmo tempo suficientemente independente
do campo da poltica institucional, para estabelecer com ela uma relao calcada na
autonomia e no caudatria de interesses construdos no seu interior, e inserida o
bastante nesse campo para que no ocorra uma espcie de diviso de trabalho entre
sociedade civil e a esfera propriamente poltica.

Ao mesmo tempo, analisando quatro experincias concretas de lutas e movimentos

participativos, na ndia, na frica do Sul e no Brasil, Pinto (2004, p. 102) avalia o quanto
difcil estabelecer essa relao entre participao e representao, posto que em nenhum dos
casos analisados a participao refora a representao ou busca melhorar sua qualidade; ao
contrrio, procura isol-la ou reduzir seu poder, caracterizando-se como um plo de tomada
de deciso e de iniciativa poltica independente, que pressiona de fora. Pinto (2004, p. 111)
ressalta a importncia de articulao entre participao e representao, tendo em vista que a
soluo que considera a utilidade da democracia de tipo participativa somente para
determinados espaos pode facilmente levar a uma espcie de diviso de trabalho, que
manteria intocadas as esferas de poder das instituies geridas pela representao. Posta esta
questo, cabe mencionar Urbinati (2005, p. 18-19), que refletindo sobre uma teoria
democrtica da representao, refere-se ao poder negativo, evidenciando a importncia das
articulaes entre a participao e diferentes tipos de representao:
Esse poder negativo por duas importantes razes: sua finalidade deter, refrear ou
mudar um dado curso de ao tomado pelos representantes eleitos; e ele pode ser
expresso tanto por canais diretos de participao autorizada (eleies antecipadas,
referendo, e ainda o recall*, se sensatamente regulado, de modo que no seja
imediato e, acima de tudo, rejeite o mandato imperativo ou instrues) quanto por
meio dos tipos indiretos ou informais de participao influente (frum e movimentos
sociais, associaes civis, mdia, manifestaes). Esse poder popular negativo no
nem independente da nem antittico representao poltica.

Lchmann (2007, p. 140), em um cenrio de incremento de experincias

participativas no Brasil, avalia as relaes entre participao e representao no interior

71

dessas experincias, sugerindo que, muito menos do que oposio, estes instrumentos
estabelecem combinaes e articulaes que desenham um processo de concomitante
inovao e reproduo das prticas e orientaes poltico-institucionais. Lchmann (2007, p.
144) indica que no modelo representativo, a participao restringe-se ao momento da escolha
dos representantes na ocasio do processo eleitoral, enquanto nos modelos participativos, as
decises polticas devem ser tomadas por aqueles que estaro submetidas a elas por meio do
debate pblico. Destaque-se que, de forma geral, as experincias participativas, mesmo
quando representam ou expressam iniciativas estatais e transferncias ou partilhas do poder
poltico, caracterizam-se como programas de governo e atingem somente polticas setoriais,
subordinando-se, portanto, estrutura e aos sistemas institucionais hegemonicamente
demarcados por prticas, mecanismos e processos de representao eleitoral. Ao mesmo
tempo, fortes demandas pela institucionalizao da participao, caracterizam a atuao de
um conjunto de agentes sociais na contemporaneidade (Lchmann, 2007, p. 144).
Nessa perspectiva, ao mesmo tempo, as experincias participativas inauguram novos
mecanismos e relaes de representao poltica que apresentam especificidades e diferenas
substantivas com o modelo da representao eleitoral, inclusive por combinarem, em seu
interior, mecanismos de representao com participao direta, ou por articularem, de
forma imediata, participao com representao da sociedade civil (Lchmann, 2007, p.
145). Avritzer (2007, p. 458), por exemplo, elabora uma tipologia, com trs tipos diferentes
de representao poltica eleitoral, advocacia e da sociedade civil , cada uma com formas e
modos diferentes de relao com o(s) representado(s) e de legitimao e com sentidos
diferentes para a representao, como indicado no Quadro 1.
QUADRO 1 Formas de Representao na Poltica Contempornea

Fonte e Elaborao: Leonardo Avritzer (2007, p. 458)

72

A representao eleitoral, com autorizao atravs do voto, abrange monoplio

territorial, enquanto a representao da advocacia envolve identificao com a condio e
caracteriza representao de discursos e idias. Caracterizando o que denomina de
representao da sociedade civil em distino com a representao parlamentar, Avritzer
(2007, p. 444) afirma que a representao exercida pela sociedade civil pluralista e, alm
disso, na maior parte das vezes, a representao da sociedade civil um processo de
superposio de representaes sem autorizao e/ou monoplio para o exerccio da
soberania. Lavalle, Castello e Houtzager (2006 a, p. 43), destacam como a representao
poltica realizada por organizaes civis vm tornando-se um fenmeno social presente em
diferentes pases, avaliando que essas organizaes civis so investidas como representantes
de determinados segmentos e interesses da populao, intervindo no mbito das polticas
pblicas, muito embora sem possuir mecanismos eleitorais ou de filiao para justificar sua
legitimidade.
Na ausncia de referenciais tericos e de modelos empricos, Lavalle, Castello e
Houtzager (2006, p. 46) trabalham com uma abordagem onde a representao das
organizaes civis estaria assentada na autodefinio do compromisso explcito e pblico de
representar os beneficirios, membros ou pblicos. Desta forma, Lavalle, Castello e
Houtzager (2006 b, p. 88) evidenciam a ausncia de mecanismos generalizados, formais e
estveis de ordenao da relao entre atores da sociedade civil e seus pblicos, beneficirios
ou comunidades notadamente mecanismos de autorizao, prestao de contas,
responsividade e sano. A partir das pesquisas desenvolvidas em So Paulo, Lavalle,
Castello e Houtzager (2006 a, p. 59) advogam que as organizaes civis desempenham um
papel ativo embora no necessariamente positivo na reconfigurao da representao tanto
nos circuitos tradicionais da poltica como nos mbitos inaugurados pelas inovaes
institucionais participativas. Desta forma, Lavalle, Castello e Bichir (2007, p. 466), atravs
de uma viso mais crtica, permitem perceber como os consensos largamente difundidos
sobre as potencialidades da sociedade civil so, para dizer o mnimo, consensos pouco
sensveis s diferenas internas, conflitos, afinidades, hierarquias e modalidades de
articulao prprias ao universo das organizaes civis reais. A partir de pesquisa realizada
na cidade de So Paulo, avaliam que o universo das organizaes civis hierrquico e
desigual quanto s capacidades de ao e de interlocuo (Lavalle, Castello e Bichir, 2007,
p. 466).

73

A partir dessa postura metodolgica, esses autores, questionando-se sobre as

diferentes lgicas de atuao e dinmicas internas de interao que organizam o universo
desses atores societrios, utilizam a estratgia de anlise de redes para uma compreenso
crtica do que denominam de organizaes civis (Lavalle, Castello e Bichir, 2007, p. 466).
Nessa perspectiva:
Organizaes populares, articuladoras e ONGs so os grandes protagonistas da rede,
com padres de centralidade diferenciados, quer dizer, os atores que, por motivos
diferentes, se apresentam como referncia para entidades menos centrais ou
francamente perifricas. Por sua vez, as organizaes civis mais centrais so
simultaneamente aquelas com investimentos maiores na construo de relaes com
seus prprios pares, e aquelas mais procuradas pelas prprias entidades centrais,
bem como pelas entidades perifricas e intermedirias (Lavalle, Castello e Bichir,
2007, p. 466).

2.8. A democracia em disputa e construo no Brasil contemporneo

Na histria brasileira, em diferentes momentos constituem-se e difundem-se inovaes
e experincias democrticas diversas, apesar da histria do pas ser perpassada nos perodos
colonial, imperial e republicano por estruturas, instituies, valores e prticas autoritrias,
de cariz clientelista, patrimonialista e tecnoburocrtica. Para as necessidades desta pesquisa,
possvel iniciar periodizando o enfrentamento da questo democrtica no pas, apontando dois
momentos recentes. Uma refundao da ordem democrtica na dcada de 1980, tendo a
promulgao da Constituio como marco essencial e a vitria eleitoral de Collor de Mello
como ponto limite. Outro perodo, de construo e disputa democrtica, com inovaes e
conquistas, mas tambm retrocessos, perdas e fragilizaes, subdivide-se em dois momentos
distintos, que coincidem com os perodos dos Governos FHC e Lula. As distines nesses
dois momentos remetem sob FHC hegemonia neoliberal e sua concepo de Estado mnimo,
e no caso de Lula ao predomnio do pensamento neo-institucionalista e a recriao do iderio
do Estado interventor.32 Porm, um fio condutor permanece atravessando e interligando a
sociedade civil e a sociedade poltica sob os perodos FHC e Lula, a tenso entre um projeto
democrtico popular e um projeto democrtico gerencialista, sob um cho comum de desafios
vinculados s heranas polticas autoritrias, de direita e de esquerda, inscritas na trajetria
social brasileira.

32

Para compreender as vertentes do pensamento neo-institucionalista vide Hall e Taylor (2003).

74

A partir da segunda metade dos anos 1970 e nos 1980, presencia-se uma revitalizao
poltica de variados segmentos e grupos sociais, inclusas amplas parcelas das classes no
proprietrias, objetivada na (re)criao de movimentos sociais, centrais sindicais, partidos
polticos, associaes, ONGs e outras formas de associao e organizao. Indivduos, grupos
e classes sociais reconstituem-se enquanto agentes, intervindo em diversas questes
estratgicas que atravessam a formao social brasileira tais como a questo agrria, a
questo democrtica e a questo urbana. Nessa perspectiva, em grande medida a partir dos
movimentos e das lutas sociais, a democratizao do Estado e da Sociedade re-emerge como
uma questo poltica em disputa, inclusive junto aos agentes sociais que intervm na produo
social do espao e no planejamento urbanos.
Em um contexto de luta pela reconstruo democrtica, diferentes agentes polticos
so interpelados por questes como: a necessidade de mudanas nas relaes e nos formatos
institucionais que articulam sociedade poltica e sociedade civil; os limites da democracia
representativa; as articulaes entre a tcnica e a poltica no planejamento; o surgimento de
novos espaos de participao poltica atravs de uma srie de experincias e inovaes
democrticas; a descentralizao e o reposicionamento do poder local; as possibilidades de
institucionalizao democrtica e continuidade nas experincias participativas; e as
reivindicaes de ampliao da participao popular no mbito da elaborao, execuo,
gesto e avaliao de polticas pblicas setoriais.
Raichelis (2000, p.72), por exemplo, caracteriza uma luta pela refundao da ordem
democrtica no Brasil, que estaria colocando em xeque no apenas o Estado ditatorial, mas
a rede de instituies autoritrias que atravessava a sociedade e caracterizava as relaes entre
os grupos e as classes sociais. Para a autora (2000, p.67), as correlaes de foras, as
estruturas polticas e as matrizes culturais inscritas na formao social brasileira explicitariam
limitaes ao processo de democratizao, evidenciando a ausncia da dimenso pblica nas
aes do Estado, nos seus diferentes nveis e esferas como um elemento essencial que
demarcaria o exerccio de sua interveno na vida social. Nesse sentido, Oliveira
caracteriza uma regulao estatal ad hoc como padro estatal prevalecente durante vrias
dcadas do sculo XX no Brasil:
O padro de interveno do Estado brasileiro concentrou-se no financiamento da
acumulao e da expanso do capital, em detrimento da consolidao de instituies
democrticas e da institucionalizao do acesso pblico a bens, servios e direitos
bsicos de extensas camadas da populao trabalhadora. Os grandes beneficirios da
regulao ad hoc so as diversas fraes do capital que, embora no tenham
interesses homogneos, dispem de grande poder de articulao poltica, apoiadas
em inmeras associaes e estruturas paralelas aos partidos polticos, que lhes

75

permitem negociar interesses com o governo dentro do paradigma da regulao

truncada (apud Raichelis, 2000, p.68).

Como foi dito, o autoritarismo perpassa a trajetria social brasileira, inscrito na

sociedade poltica e na sociedade civil desde o perodo colonial. Porm, essa tradio
autoritria no excluiu de forma absoluta, mesmo nos momentos de maior violncia,
experincias e concepes democrticas, com valores, prticas e reivindicaes participativas.
Neste sentido, Albuquerque (2004, p. 16) situa de forma ampla a participao popular no pas,
inscrita nos movimentos e nas lutas sociais das classes e grupos oprimidos:
(...) todas as mobilizaes e movimentos sociais so formas de participao popular
que se diferenciam segundo as questes reivindicadas, segundo as formas possveis
de ao, definidas tanto pelos usos e costumes de cada poca, pela experincia
histrica e poltica dos atores protagonistas, assim como pela maior ou menor
abertura dos governantes ao dilogo e negociao.
Deste ponto de vista podemos analisar a participao conquistada e possvel nas
diversas fases e observar os diferentes tipos de movimentos sociais que percorrem a
histria do Brasil, desde as primeiras resistncias indgenas e negras, como a
Confederao dos Tamoios e os Quilombos, passando pelos chamados movimentos
camponeses messinicos, como Canudos, pelas lutas abolicionistas, pela
Independncia, pelas revoltas urbanas contra a carestia e contra a vacina
antivarilica, pelas mobilizaes de inquilinos e tantas outras.

Como momento importante dessas lutas pela (re)democratizao, a Constituio de

1988 institucionalizou um conjunto de direitos, o reconhecimento de novos segmentos e
grupos sociais como agentes polticos legtimos e a articulao da democracia representativa
democracia participativa e a instrumentos de democracia direta, como eixo central de
recriao do Estado brasileiro e paradigma de planejamento e de gesto pblica. Porm, os
avanos jurdico-institucionais conquistados atravs das lutas e das propostas inscritas nos
movimentos sociais e classes subalternas durante os anos 1970 e 1980 foram esvaziados,
barrados ou desvirtuados em grande medida durante os anos 1990, atravs das contrareformas e emendas constitucionais e da prpria reforma do Estado de carter neoliberal.
No contexto de hegemonia neoliberal, segmentos estratgicos das elites econmicas e
polticas brasileiras criaram obstculos aos processos de democratizao e segmentos
polticos patrimonialistas, clientelistas e tecnoburocraticos se associaram, recriando,
fortalecendo e aprofundando caractersticas histricas presentes na matriz estatal brasileira,
tais como a concentrao de poderes, a desqualificao ou deslegitimao dos segmentos
populares, a poltica de favor, dentre outros. Raichelis (2000, p.71; 76) avalia que a
hegemonia neoliberal teria impulsionado uma eroso da frgil noo de pblico, que nem

76

chegou efetivamente a se constituir no pas, tendo os processos e movimentos de

enfrentamento da crise do capital atingido o esboo de esfera pblica deflagrado pelo
processo de democratizao e delineado na Constituio de 1988.
A concepo de Estado materializada na Constituio de 1988, vinculada
consolidao da democracia representativa e da democracia participativa, foi bloqueada, e o
debate sobre o Estado gerencial vinculou os processos e dinmicas de democratizao
delimitao das competncias funcionais do Estado, Mercado e Terceiro Setor. A partir das
reformas neoliberais, teria sido gerado paradoxalmente um reforo do ncleo tecnocrtico em
contraste com uma burocracia com fraca capacidade operacional, destituda de padres de
carreira bem delineados e de uma estrutura de incentivos que favorea nveis superiores de
desempenho, delineando-se um forte descompasso entre a rapidez das decises e o
emperramento da mquina burocrtica (Diniz, 1998, p.32-3). Na concepo tecnocrtica, o
confinamento burocrtico, ao manter o jogo poltico-partidrio distante das arenas
formuladoras de polticas, conduziria ao aprimoramento da qualidade das decises,
maximizando seu teor universalista (Diniz, 1998, p.38).
Configurar-se-ia uma dualidade entre poltica e tcnica, onde a primeira seria
percebida negativamente. A articulao entre um paradigma tecnocrtico e a ideologia
neoliberal passa a entender eficincia governamental em termos de concentrao,
centralizao e fechamento do processo decisrio (Oliveira, 2003, p.57). A poltica
entendida enquanto fonte de distores e irracionalidade e a eficcia da gesto associada a
capacidade do Estado em isolar-se das presses do mundo da poltica e situar-se acima dos
conflitos (Diniz apud Oliveira, 2003, p.56). Defende-se a tecnocracia enquanto governo dos
especialistas, com o aparelho burocrtico marcado por estrutura hierrquica e fluxo de poder
descendente (Oliveira, 2003, p.58-59). No contexto neoliberal a estrutura e a cultura
tecnocrtica se recriam e, tendencialmente, a participao percebida e vivenciada de forma
restrita, reduzida a dimenses, dinmicas e processos de homologao e informao de carter
administrativista.
Porm, j em meados dos anos 1990, ocorrem mudanas relevantes no debate e no
cenrio internacional, questionando as limitaes do Estado neoliberal, inclusive na
consolidao das dinmicas e dos processos de reproduo do mercado e do capital e na
intermediao dos conflitos, tenses e relaes entre as diversas classes, grupos e segmentos
sociais. No decorrer das reformas capitalistas contemporneas, ocorreram mudanas nas
estratgias globais implementadas na Amrica Latina, a partir das referncias geradas e

77

difundidas por organismos econmicos e polticos globais, tais como o FMI, o Banco
Mundial e a OMC:
Particularmente a partir dos anos de 1990, foi ficando evidente, na agenda desses
organismos, o reconhecimento dos limites e da pouca eficcia dos termos que,
inicialmente, nortearam as reformas estruturais formuladas pelo Consenso de
Washington. No registro das preocupaes com a garantia da sustentabilidade das
reformas orientadas para o mercado, governana passou a traduzir a capacidade
governamental para superar resistncias polticas e levar frente reformas
consideradas indispensveis, justas e meritrias (...) Nesse contexto, a participao,
primeiro enfocada restritamente como um problema, emerge como um sinal positivo
e como procedimento a ser incentivado. A boa governana passou a ser entendida
como aquela que, baseada na cooperao entre Estado e sociedade civil, concilia
crescimento econmico com equidade social, promovendo um desenvolvimento
sustentado (Almeida, 2006, p. 97).

Nesse cenrio, ocorre o resgate da interveno do Estado como propulsor do

desenvolvimento e a democratizao e a participao so reinscritas nos projetos e processos
de recriao do Estado, destacando-se seu carter articulador e legitimador dos arranjos
institucionais, dos modelos de planejamento e gesto e das polticas pblicas.
preciso perceber, porm, que diferentes concepes se debruam sobre as mesmas
temticas e questes, com significados diversos em suas conseqncias e contedos. Deve-se
destacar, inclusive, a capacidade das classes proprietrias em redefinir seus discursos
incorporando demandas, prticas e propostas geradas no campo das classes trabalhadoras,
potencializando o equacionamento das contradies e conflitos sociais. Pode-se afirmar que o
contexto contemporneo brasileiro expressa duas dinmicas que se combinam:
(...) um processo propriamente poltico, em decorrncia da crise do autoritarismo e
da negociao pactuada que caracterizou a transio democrtica no pas; outro, de
carter econmico-social, relacionado a um rearranjo global do capitalismo em
escala mundial, que representa a articulao de um novo padro de acumulao sob
a gide da modernizao conservadora (Raichelis, 2000, p.75).

Nesse contexto histrico, Dagnino et all (2006, p. 13-4) afirmam que na Amrica
Latina, do final do sculo XX, os debates democrticos vinculam-se ressignificao do
iderio da democracia e s disputas vinculadas construo democrtica no continente,
inclusos um conjunto de experincias que buscam o aprofundamento e a inovao
democrtica. Desta forma, Dagnino (2006, p.07; 16) situa a disputa entre dois projetos
polticos na Amrica Latina, o neoliberal e o democrtico-participativo, tendo como cenrio a
herana cultural e institucional autoritria, indicando que no somente ambos requerem a
participao de uma sociedade civil ativa e propositiva, mas se baseiam nas mesmas

78

referncias: a construo de cidadania, a participao e a prpria idia de sociedade civil.

Portanto, as estratgias inovadoras incorporam um discurso participacionista e de
revalorizao simblica da sociedade civil, enfatizada como importante para a construo da
democracia e da governabilidade inclusive no discurso poltico das agncias multilaterais,
com diferentes nuances, deslizando entre a governabilidade e a despolitizao associada a vis
tcnico-gerencial (Dagnino, 2006, p. 14).
Caracteriza-se como parte do cenrio contemporneo uma hegemonia do iderio
participacionista, evidenciando a participao como princpio hegemnico que se afirma em
diferentes filiaes poltico-ideolgicas (Tatagiba, 2006). No contexto da hegemonia
neoliberal, a participao passa a ser vinculada reorganizao da gesto pblica, visando sua
eficincia e eficcia, despolitizando-se ao ser pensada como ferramenta de gesto que detm
vantagens competitivas e gera resultados superiores. por isso que Tatagiba (2006, p. 145)
afirma que a prpria abertura de canais institucionalizados de participao pode assumir o
significado de mecanismos atravs dos quais se realiza a despolitizao do debate e das
decises pblicas e, muitas vezes, o que se efetiva no a partilha do poder de governar, mas
a dissoluo desse poder na gerncia eficiente.
Percebe-se como o processo de construo democrtica no linear, ao contrrio,
contraditrio e fragmentado (Dagnino, 2002, p. 279). Nesse cenrio, a natureza das relaes
entre sociedade poltica e sociedade civil de tenso, permeadas por conflitos vinculados
partilha efetiva do poder, o que remete s diferentes concepes de participao e s formas
que adquirem as tenses e conflitos. Destacando as experincias desenvolvidas no hemisfrio
sul, a partir das ltimas dcadas do sculo XX, Santos e Avritzer (2002, p. 26) evidenciam
como os atuais debates e lutas democrticas enfatizam a possibilidade da inovao entendida
como participao ampliada de atores sociais de diversos tipos em processos de tomada de
deciso.
Os movimentos de democratizao podem gerar e/ou potencializar mecanismos e
dinmicas de ordenao e regulao social que, equacionando as contradies e os conflitos
existentes, remetem para a reproduo da atual ordem social, ou podem impulsionar rupturas
mais ou menos significativas e a afirmao de institucionalidades e sociabilidades
alternativas. Apenas para ilustrar, pode-se indicar uma capacidade renovada de determinados
agentes polticos, tais como segmentos relevantes das classes proprietrias, tradicionalmente
avessos democracia, de redefinio de seus discursos e incorporao de prticas sociais de
esquerda, geradas no campo das classes trabalhadoras ou no proprietrias. Ao mesmo tempo,

79

podem estar presentes tendncias que afirmam o fortalecimento de agentes sociais

tradicionalmente segregados poltica e socialmente, no includos nas elites sociais, polticas
ou profissionais que compem historicamente o campo em estudo.
Trata-se de um contexto histrico em que cada agente interpelado permanentemente
por situaes e desafios que impelem readaptao, ressignificao e recriao de prticas e
de saberes e ao reposicionamento dos agentes em suas identidades e em suas relaes e
interaes com as estruturas sociais e com os demais agentes. Nesse contexto algumas
interrogaes emergem. Quais as tenses, problemticas e significados inscritos nas lutas,
movimentos e processos de democratizao? Quais os agentes sociais presentes nas lutas
democrticas, como interagem, se articulam e se condicionam reciprocamente? Quais as
restries e potencialidades que perpassam as lutas democrticas?
Atravs da anlise da reviso do Plano Diretor de Fortaleza problematizam-se os
embates e as disputas associados construo democrtica no campo do planejamento urbano
na cidade de Fortaleza. Mais do que isto, trata-se de pensar quais os sentidos, as
potencialidades e as restries vinculadas participao popular em processos e dinmicas de
planejamento e formulao de normas e polticas, como o caso da reviso do Plano Diretor
Participativo de Fortaleza (CE). Perceba-se tambm a distino entre a participao de
indivduos que no o foco da pesquisa e a participao de entidades, instituies ou
agentes que, em algum grau ou medida, representam segmentos ou setores da sociedade civil,
evidenciam modos e formas associativas ou conformam e compem o Estado em suas
diferentes dimenses. Aqui, uma questo importante como caracterizar analiticamente no
somente as organizaes civis, mas tambm as organizaes estatais, em suas inter-relaes,
estruturaes e processualidades mtuas.

2.8.1. Democratizao e participao no campo do planejamento urbano

No campo do planejamento urbano brasileiro, as lutas urbanas adquirem organicidade
nos anos 1980 atravs do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), gerando e
difundindo concepes e prticas sociais que tero repercusses importantes na estrutura
jurdico-institucional e nos processos e dinmicas de produo social do espao urbano no
pas, nas dcadas seguintes. Nesse contexto, Braga (1995, p. 19), analisando as lutas urbanas
em Fortaleza (CE), indica importantes referncias analticas, trabalhando com a idia de

80

padres diferentes de articulao das relaes entre as classes, os grupos e os movimentos

sociais. Nessa perspectiva, evidencia transformaes que remetem reestruturao dos
padres de relaes entre o Estado e os movimentos e organizaes de bairros, situando as
mudanas em uma configurao histrica que remete ao populismo e, em seguida, ao perodo
do regime militar (Braga, 1995, p. 22). Alm disso, Braga (1995, p. 29) pontua a necessria
articulao entre essas metamorfoses polticas e as caractersticas e mudanas que atravessam
as estruturas, as relaes e as dinmicas mediadas pelo capital e pelo mercado:
(...) fundamental no desvincular esse processo analtico das questes de fundo
que permeiam e do significado poltico a muitas dessas lutas. Estas, no obstante,
manifestarem-se mais frequentemente margem da relao direta capital-trabalho,
mantm relaes com a expresso assumida pelo capitalismo nos pases perifricos.

A partir dessa interpretao, a democratizao expressa e d forma reconstituio

das relaes e articulaes entre as classes, grupos e movimentos sociais. No contexto
contemporneo isto se vincula uma expanso quantitativa das relaes entre a sociedade
poltica e a sociedade civil e reconstituio das formas de participao, representao,
interveno e administrao (Braga, 1995, p. 30). Ou seja, a partir de, e em paralelo com a
criao de determinadas condies materiais e estruturais inscritas nos processos de
reproduo global do capitalismo, e a partir das especificidades perifricas brasileiras, as
mudanas mais substantivas e extensivas na sociedade brasileira exigem, portanto, a
formulao de estratgias, propostas e decises capazes de redefinir o sistema poltico e
tambm de garantir profundas transformaes no plano material e supraestrutural (Braga,
1995, p. 30). Portanto, possvel falar em uma reconstituio societal demarcada por
ambigidades e tenses constitutivas que pluralizam os caminhos, as potencialidades e as
construes sociais concretas que perpassam as experincias de luta pela democratizao.
Essas referncias podem ser compreendidas sob a tica das reflexes de Gramsci (2002, p.
28) sobre a hegemonia e o Estado ampliado:
Se todo Estado tende a criar e a manter um certo tipo de civilizao e de cidado (e,
portanto, de conivncia e de relaes individuais), tende a fazer desaparecer certos
costumes e atitudes e a difundir outros, o direito ser o instrumento para esta
finalidade (ao lado da escola e de outras instituies e atividades) (...).
O Estado (...) um instrumento de racionalizao, de acelerao e de taylorizao;
atua segundo um plano, pressiona, incita, solicita e pune, j que, criadas as
condies nas quais um determinado modo de vida possvel, a ao ou a
omisso criminosa devem receber uma sano punitiva, de alcance moral, e no
apenas um juzo de periculosidade genrica.

81

Nessa perspectiva, as metamorfoses no campo do planejamento urbano, por exemplo,

podem evidenciar mudanas nos padres e recomposies das correlaes de fora nos
sistemas e nas relaes de poder, com rebatimentos formais e substantivos nas relaes e
articulaes entre os diferentes agentes sociais. As tenses constitutivas que perpassam as
exigncias de democratizao se articulam a determinaes e/ou condicionamentos que
atravessam as estruturas e as relaes sociais contemporneas, e se impem aos agentes
sociais, demandando metamorfoses nas tessituras e capilaridades do Estado, especificamente
em suas capacidades de ordenar e regular a reproduo ou a transformao social.
A partir desse contexto, possvel perceber a existncia de intencionalidades,
significados e conseqncias sociais diversas relacionadas s diferentes propostas
democrticas e participativas, envolvendo metodologias, formatos institucionais, sistemas e
procedimentos de formao das decises e das lideranas. Variam, portanto, os sentidos
democrticos e participativos, inclusive por conta dos diferentes referenciais analticos e
posies ideolgicas dos agentes que efetivam as experincias ou delas participam. Desta
forma, as experincias democrticas e/ou participativas podem assumir sentidos de cooptao,
integrao, despolitizao, tutela, cogesto, legitimao, partilha do poder, auto-gesto,
transformao institucional e/ou social, reproduo da ordem ou do status quo estabelecido,
educao, dentre outros. Esses sentidos podem variar no tempo e no espao, e tambm
conviver de forma mais ou menos tensa e contraditria.
importante neste momento mobilizar as reflexes de Marcelo Lopes de Souza
(2006) que considera a democracia e a participao atravs do signo da autonomia,
defendendo uma radicalizao democrtica, no sentido que historicamente foi associado
defesa da auto-gesto no mbito da esquerda. A discusso desse autor torna-se mais
importante por suas anlises se situarem no campo do planejamento urbano, afirmando:
A autonomia coletiva tem a ver com a presena de instituies sociais que garantam
igualdade efetiva e no apenas formal de oportunidades aos indivduos para a
satisfao de suas necessidades e, muito especialmente, para participao em
processos decisrios relevantes para a regulao da vida coletiva [...].
A autonomia coletiva pode ser entendida, igualmente, como um sinnimo de
democracia radical, tambm expressvel como autogesto (...) e como instituies
polticas (e econmicas) que garantam a autonomia individual, mas no s: tambm
como um imaginrio que propicie o caldo de cultura para uma socializao
autnoma do indivduo (Souza, 2006, p. 70).

82

2.8.2. Plano Diretor e democracia

A partir dos anos 1990, o carter fsico-territorial do plano diretor potencialmente
enfatizou o espao urbano em sua produo, reproduo e consumo como o seu elemento
essencial (Villaa, 1999, p. 09). Ao mesmo tempo, em um contexto de iluses sobre o plano
diretor, algumas delas baseadas em argumentos ideolgicos, assentados em matrizes tecnocrticas
de planejamento urbano, tambm cabe falar em um processo de politizao dos planos diretores:
A dcada de 90 pode ser considerada como marca do fim de um perodo na histria
do planejamento urbano brasileiro porque ela determina o incio do seu processo de
politizao, fruto do avano da conscincia e organizao populares. Essa
politizao ficou clara desde as metodologias de elaborao e dos contedos de
alguns planos at os debates travados nos Legislativos e fora deles, em vrias
cidades importantes do Pas (Villaa, 1999, p. 08).

A partir de uma perspectiva democrtica, referenciada nos marcos de um planejamento

participativo, Gondim (1995) reflete sobre os significados do Plano Diretor, problematizando
a necessidade e importncia deste instrumento enquanto um pacto social, na perspectiva de
que tal pacto entre desiguais torna-se necessrio justamente para permitir a convivncia de
interesses conflitantes. A autora (1995, p. 473; 475) interroga-se:
Por que o Governo deveria inclinar-se para decises pactuadas? E os grupos mais
poderosos, que se beneficiam do status quo, a troco de que concordariam em pactuar
em prol de outros interesses? Seria o caso de exclu-los do pacto? Mas isso no iria
inviabilizar o prprio projeto de uma reforma urbana num contexto capitalista?
(...) num contexto de misria, violncia e excluso poltica e social, o que est em
jogo a prpria governabilidade das cidades. Mais at: est em risco a prpria
sociabilidade, ou seja, a possibilidade de agir conforme expectativas baseadas em
valores consensualmente compartilhados.

Nessa perspectiva, para ela (1995, p. 473; 475) a reconstruo das normas de
sociabilidade torna-se um aspecto essencial ao pacto, muito embora este no possa descurar
da obteno de benefcios substantivos para os pactantes, sob pena de esvaziar-se em
retrica. No campo do planejamento urbano, os aspectos substantivos pactuados devem
incluir medidas relativas s formas, estruturas e processos de ocupao e uso da terra urbana,
com impacto na posse e propriedade do espao urbano, inclusa a distribuio de habitaes,
equipamentos e infra-estruturas. Alm disso, Gondim (1995, p. 479) aborda um aspecto
essencial, mas polmico, inscrito no iderio da reforma urbana, que a contraposio
elite/povo e a reproduo da propriedade privada:
Trata-se da questo da legitimidade da participao das elites no processo de
planejamento das cidades e, em particular, no pacto social urbano proposto como
condio para viabiliza-lo (...) coloca-se uma precondio: a aceitao da

83

propriedade privada da terra, bem como do valor e dos benefcios gerados

coletivamente, ainda que sujeitos a uma regulao social mais rgida do que aquela
que prevalece atualmente. Do lado das elites, constitui uma precondio a aceitao
dessa regulao.
preciso ser realista: dificilmente os agentes ligados ao capital em geral e ao capital
imobilirio em particular, bem como a maioria dos governos, aceitaro sentar-se
mesa para negociar medidas que inviabilizem a lucratividade da propriedade privada
do solo urbano e da explorao de certos servios pblicos.

Nesse contexto, cabe uma referncia funo social da propriedade no contexto da

Reforma Urbana, distinguindo propriedade e uso e enfatizando as possibilidades de regulao
da propriedade, com a subordinao ou a inscrio dos interesses privados nos interesses
pblicos. Essas reflexes remetem no somente s expectativas e intencionalidades dos
diferentes agentes sociais participantes do campo do planejamento urbano, como tambm s
questes de custos e benefcios relativas s estratgias, escolhas e decises efetuadas, tais
como participar ou no do processo. Mais do que isto, remetem s instituies e aos
mecanismos de formao das decises no campo do planejamento.
Essa reviso de literatura mobilizou conceitos e idias e constituiu categorias
relacionadas ao exerccio do poder poltico, formao das decises, aos aspectos
deliberativos, processuais e substantivos da democracia, aos mecanismos e sistemas polticos.
Nessa mobilizao e constituio, um elemento essencial a ser problematizado refere-se
conceituao dos agentes sociais, permitindo caracteriza-los em suas situaes, interaes e
condicionamentos, sejam individuais ou coletivos. Diferentes vertentes da Teoria da
Democracia enfatizam aspectos, dimenses ou agentes sociais diferenciados, tais como os
indivduos racionais e estratgicos, as comunidades e associaes, os grupos, as redes, o
Estado, a sociedade civil, dentre outros. Considerando-se essa questo uma problemtica
terica importante, o captulo seguinte prope-se a avanar na compreenso dos agentes
sociais participantes da reviso do PD em Fortaleza (CE), mobilizando principalmente os
conceitos de campo, habitus, disposies sociais e capital, desenvolvidos pelo socilogo
Pierre Bourdieu.

84

3. FUNDAMENTOS PARA UMA SOCIOLOGIA DO CAMPO DO

PLANEJAMENTO URBANO

Este Captulo fundamenta uma compreenso sociolgica do campo do planejamento

urbano, principalmente atravs dos conceitos de campo, habitus, disposies sociais e capital
simblico. Ao mesmo tempo, expe elementos e dimenses importantes para uma
caracterizao do campo do planejamento urbano em Fortaleza (CE), identificando agentes e
plos que compem o Campo e indicando fundamentos econmicos de poder mobilizados
pelos agentes sociais.
Pierre Bourdieu (2004), assumindo uma concepo sociolgica relacional, em
oposio a uma sociologia essencialista ou substancialista, argumenta que as posturas,
posicionamentos, idias, valores e esquemas interpretativos e cognitivos que os agentes
sociais mobilizam so gerados em um espao social processualmente estruturado e ordenado
por relaes entre um conjunto de agentes. Para Bourdieu (2004, p.17-18), enquanto em um
modelo substancialista as prticas dos agentes adquirem caractersticas ou significados
estanques, no modelo relacional essas prticas dependeriam da posio em um espao social
determinado e em uma dada situao de oferta de bens e prticas possveis. Para melhor
compreender essa perspectiva, cabe refletir sobre os conceitos de campo, habitus, disposies
sociais e capital simblico.

3.1. O campo e seus componentes

Nesta pesquisa, o espao social determinado indicado por Bourdieu o da gnese,
formulao e aplicao do planejamento urbano, inclusas a formulao, execuo, gesto,
avaliao e re-produo das instituies, dos sistemas, das polticas setoriais e dos
instrumentos jurdico-normativos associados.
Nessa perspectiva, o carter processualmente estruturado e ordenado do campo
articula dimenses, condicionantes e caractersticas externas e internas ao campo. Neste
sentido, um elemento essencial a percepo do carter objetivo das inter-relaes e
reciprocidades que, desvelando permanncias, inovaes e rupturas, interligam o campo do
planejamento urbano e as estruturas, processos e dinmicas de produo social do espao

85

urbano. Sem negar determinaes e condicionantes de carter mais geral, o enfoque

metodolgico da pesquisa privilegia a vinculao do campo do planejamento urbano s
contradies, restries, tenses e potencialidades que caracterizam os processos de produo
social do espao urbano. Nesse enfoque terico-metodolgico, as questes de classe social
vinculadas ao mercado, ao capital e propriedade privada da terra urbana33, em suas
articulaes e decorrncias impactam o campo do planejamento urbano. A possibilidade de
avanar em anlises mais concretas em relao a essa articulao, o que no o foco desta
pesquisa, vincula-se capacidade de compreender o campo enquanto uma estrutura
ordenada, em um sentido mais detalhado, rompendo interpretaes genricas e abstratas.
Para Bourdieu (2007, p. 31), situar-se em um campo remete a sentir suas foras e/ou
efeitos, evidenciando-se uma dimenso objetiva que se impe aos agentes sociais, o que
implica que um agente ou instituio faz parte de um campo na medida em que nele sofre
efeitos ou que nele os produz. Mas, alm disto, essa objetividade do campo remete
estruturalmente distribuio de diferentes tipos de capital e especificamente distribuio
dos agentes sociais no campo de acordo com dois princpios de diferenciao relacionados ao
capital econmico e ao capital cultural. Para Bourdieu (2004, pp. 19), os agentes so
distribudos na primeira dimenso de acordo com o volume global de capital (desses dois
tipos diferentes) que possuam e, na segunda dimenso, de acordo com a estrutura de seu
capital, isto , de acordo com o peso relativo dos diferentes tipos de capital, econmico e
cultural, no volume global de seu capital.34
A partir dessas referncias, o campo compreendido como uma estrutura delimitada
por um conjunto de posies distintas e coexistentes, exteriores umas s outras, definidas
umas em relao s outras por sua exterioridade mtua e por relaes de proximidade, de
vizinhana ou de distanciamento e, tambm, por relaes de ordem, como acima, abaixo e
entre (Bourdieu, 2004, p. 18-19). A partir das reflexes desta pesquisa, avalia-se que o
conjunto de posies distintas e coexistentes que situa e interliga os agentes que participam
da produo social do espao urbano deve ser considerado, mas no ser exatamente
coincidente com as posies do campo do planejamento urbano. Nos processos de produo
social do espao urbano, possvel falar em diferentes posies (proprietrios e no
proprietrios, mercantis e no mercantis, estatais, associativos), bens ofertados (recursos
financeiros, terra, imveis, mquinas e equipamentos, servios, fora de trabalho) e prticas
33

A terra urbana articula o solo, o subsolo e as edificaes que constituem os diferentes lugares urbanos.
Essa perspectiva no exclui, a priori, a mobilizao metodolgica de outras formas ou tipos de capital como
elementos importantes em presena no campo, tais como o social e o poltico.
34

86

sociais (mercantis, associativas, tcnicas, polticas e burocrticas) para a caracterizao dos

agentes sociais. Nessa perspectiva, falar em uma tipologia de agentes sociais no nega o fato
de que um mesmo agente pode assumir mais de uma posio, acessar ou mobilizar bens
diferenciados e assumir prticas diversas em momentos diferentes ou simultneos. Ao mesmo
tempo, essa percepo vincula os agentes sociais a diferentes tipos e estruturas de capital
(econmico, cultural e poltico, por exemplo) nos processos de produo social do espao
urbano e no campo do planejamento urbano. Alm disso, se as interaes e as inter-relaes
entre os agentes sociais so importantes, preciso perceber que ambas podem assumir
formatos e caractersticas diferenciados, podendo ser mais ou menos episdicas ou cotidianas,
ritualizadas, (in)formalizadas, institucionalizadas. A partir das referncias conceituais, a
categorizao analtica desenvolvida incorpora ao conceito de campo as categorias de plos,
grupos, comunidades, redes e comits, que sero, no momento adequado, expostas e
desenvolvidas. Compe esse quadro a compreenso do campo enquanto uma realidade
invisvel, que no podemos mostrar nem tocar e que organiza as prticas e as representaes
dos agentes, onde ocorrem encontros e desencontros, afinidades, simpatias, distncias e
(Bourdieu, 2004, p. 24).
Apesar dessa perspectiva analtica assumir a idia de que as estruturas so
processualmente constitudas e, portanto, se modificam, evidenciando sempre, em certo grau,
uma fragilidade, precariedade ou instabilidade, importante compreender que h um nvel
importante de permanncia nas estruturas constitudas. Desta forma, Ortiz (2003, p. 11), ao
enfatizar uma distribuio especfica de poderes, privilgios, instrumentos e meios para o
exerccio do poder no campo, evidencia a objetividade de um lugar hierarquizado onde se
agrupam, interagem e entram em conflito um grupo especfico de atores. Neste sentido, esse
lugar hierarquizado constitudo a partir de elementos objetivos, mas tambm atravs de
condicionamentos e de processos e dinmicas de subjetivao. Aqui importante considerar
as reflexes de Wacqant (2002, p.98), que, considerando o campo como um espao
relativamente autnomo de foras objetivas e lutas padronizadas, evidencia como nele so
gerados e difundidos instrumentos de legitimao e de conformao, rituais, fronteiras,
hierarquias, normas, valores e regras prprios. Neste sentido, possvel falar em atos de
ordenao que geram estatutos e delimitam distines sociais; processos de delimitao de
hierarquias (explcitas ou implcitas); prticas de sacralizao e atitudes profanas;
mecanismos de ascenso, de apadrinhamento e de sagrao; fronteiras invisveis e canais de

87

deslocamento; lies brutais e/ou lies tcitas e quase imperceptveis da existncia cotidiana,
tais como insinuaes, reprovaes, silncios, evitaes (Bourdieu, 2004, p.38; 151).
Alm das noes de posio e de capital, o campo tambm inscreve em si a noo de
trajetria, evidenciada por Bourdieu (2004, p. 81) atravs de uma srie de posies
sucessivamente ocupadas por um mesmo agente (ou um mesmo grupo), em um espao ele
prprio em devir e submetido a transformaes incessantes. Essa noo remete a uma
percepo mais dinmica do campo, onde, inclusive, este ganha vida atravs das prticas
sociais dos indivduos e dos grupos em presena, que investem tempo, dinheiro e trabalho,
cujo retorno pago consoante a economia particular de cada campo (Thiry-Cherques, 2006,
p. 35). por isto que Thiry-Cherques (2006, p. 35) afirma que os campos no so estruturas
fixas:
So produtos da histria das suas posies constitutivas e das disposies que elas
privilegiam (...) O que determina a existncia de um campo e demarca os seus
limites so os interesses especficos, os investimentos econmicos e psicolgicos
que ele solicita a agentes dotados de um habitus e s instituies nele inseridas.

Para Bourdieu (2003, p. 38), o campo entendido como campo de foras, e tambm
de lutas que visam transformar esse campo de foras, o que enfatiza a idia de que o campo
no imutvel e a topologia que descreve um estado de posies sociais permite fundar uma
anlise dinmica da conservao e da transformao da estrutura ( Bourdieu, 2004, p.50). A
partir dessas referncias, pode-se afirmar que Bourdieu (2004, p.52) evidencia o campo do
poder enquanto dimenso analtica essencial que tematiza a dinmica desse espao social:
(...) o espao de relaes de fora entre (...) os agentes suficientemente providos de
um dos diferentes tipos de capital para poderem dominar o campo correspondente e
cujas lutas se intensificam sempre que o valor relativo dos diferentes tipos de capital
posto em questo (...) isto , especialmente quando os equilbrios estabelecidos no
interior do campo, entre instncias especificamente encarregadas da reproduo do
campo do poder (...) so ameaados.
A questo da reproduo da estrutura do campo do poder (...) trata da distribuio
dos poderes e privilgios entre as diferentes categorias de agentes engajados nessa
concorrncia. Evidentemente, a questo decisiva, dentro desta lgica, a
conservao ou a transformao da estrutura do campo (...) De seu resultado
depende a conservao ou a transformao do princpio de poder dominante e, ao
mesmo tempo, o valor das categorias de dominantes (Bourdieu, 2003, p. 36).

Uma primeira reflexo importante derivada da citao anterior, refere-se ao carter

essencialmente poltico do campo e, ao mesmo tempo, imbricao das lutas presentes no
campo aos seus processos de constituio, reproduo e transformao. Alm disso, as
citaes anteriores permitem derivar a hiptese de que transformaes efetivas e duradouras

88

no

campo

do

planejamento

urbano

necessitam,

obrigatoriamente,

articular-se

transformaes estruturais nos processos de produo social do espao urbano e nos sistemas,
normas e instituies polticas. As mudanas, portanto, incluem correlaes de fora e
distribuies de capital, mas tambm representaes e classificaes em presena e disputa,
atingindo as prprias disposies socialmente constitudas. Isto, sob pena das transformaes
que se fazem no campo, muitas vezes com tanto esforo, permanecerem formais e no
adquirirem verdadeiramente um carter instituinte que impacte a sociedade em seus aspectos
econmicos, culturais e polticos.
Um aspecto analtico essencial a articulao da anlise do campo do poder, no
campo do planejamento urbano de Fortaleza no contexto da reviso do PD, Teoria da
Democracia. Neste sentido, importante j pontuar aspectos analticos que sero
desenvolvidos no momento oportuno. Um elemento essencial a articulao das instncias
encarregadas da reproduo do campo do poder a quatro elementos ou questes: 1) a idia de
que em perodos de transio os valores relativos dos diferentes tipos de capital so postos em
questo; 2) a percepo de que os equilbrios anteriormente existentes encontram-se
ameaados e, portanto, so necessrios outros equilbrios; 3) a percepo dinmica da
distribuio dos poderes e privilgios entre as diferentes categorias de agentes; 4) a
conservao ou transformao da estrutura do campo articulada transformao dos
princpios de poder e valores das categorias dominantes e da prpria institucionalidade
socialmente constituda. Em relao a este ltimo aspecto, cabe destacar a idia de transio
de uma institucionalidade tecnoburocrtica em direo uma institucionalidade democrtica,
enquanto elemento a ser desenvolvido.
Ao mesmo tempo, na viso de Pierre Bourdieu, uma compreenso mais completa do
campo somente possvel ao manejar a noo de habitus e disposies sociais.

3.2. Entre os habitus e as disposies sociais

Passiani (2005) permite compreender como o ingresso e a permanncia no campo no
um fato automaticamente associado distribuio dos diferentes capitais, vinculando-se a
percepes, significados, valores e representaes que, constituindo-se na prpria gnese e
evoluo do campo, instituem fronteiras, pertencimentos e posies sociais bem definidas,
embora geralmente implcitos e/ou invisveis. Nessa perspectiva, Bourdieu (2004, p. 23),

89

desenvolve a noo de habitus para evidenciar as categorias sociais que permitem aos
indivduos e coletividades, praticamente e em ato, perceber, representar, classificar e
organizar suas aes em interao com os demais agentes sociais. Desta forma, um elemento
essencial que perpassa o campo, vinculado aos habitus e disposies sociais, a idia da
existncia de princpios de classificao em disputa entre os agentes.
Nesta pesquisa, entende-se que os habitus evidenciam a existncia de disposies
sociais que funcionam como princpios diferenciados e diferenciadores, geradores e
unificadores das aes sociais. Bourdieu (2004, p. 26) faz referncia ao espao social e aos
grupos que nele se distribuem enquanto produtos de lutas histricas nas quais os agentes se
comprometem em funo de sua posio no espao social e das estruturas mentais atravs das
quais eles apreendem esse espao. No desenvolvimento de suas concepes, essas estruturas
mentais complexificam-se, e Bourdieu (2004, p. 25) passa a entender o habitus como um
sistema de esquemas adquiridos que funciona no nvel prtico como categorias de percepo
e apreciao, ou como princpios de classificao e simultaneamente como princpios
organizadores da ao. Ocorre uma transio, para percepes, significados, representaes e
estruturas mentais e corporais as disposies sociais , evidenciando toda uma dinmica e
processualidade subjetiva que perpassa os processos e as prticas sociais. Neste sentido,
relevante destacar o carter prtico do habitus, o que remete ao fato de que as estruturas
cognitivas no so formas de conscincia, mas disposies do corpo, e que a obedincia
prestada s injunes sociais no pode ser compreendida como submisso mecnica a uma
fora nem como consentimento consciente a uma ordem (no sentido duplo) (Bourdieu, 2004,
p.117). por isto que o habitus constitui mais do que maneiras de perceber, julgar e
valorizar o mundo, como aponta Thiry-Cherques (2006, p. 33) ao afirmar que ele articularia
ethos, hxis e eidos, distinguindo-os:
(...) ethos, os valores em estado prtico, no-consciente, que regem a moral cotidiana
(diferente da tica, a forma terica, argumentada, explicitada e codificada da moral,
o ethos um conjunto sistemtico de disposies morais, de princpios prticos);
pelo hxis, os princpios interiorizados pelo corpo: posturas, expresses corporais,
uma aptido corporal que no dada pela natureza, mas adquirida (...); e pelo eidos,
um modo de pensar especfico, apreenso intelectual da realidade (...), que
princpio de uma construo da realidade fundada em uma crena pr-reflexiva no
valor indiscutvel nos instrumentos de construo e nos objetos construdos (...).

J Vasconcelos (2002, p.03) compreende o habitus como uma matriz determinada

pela posio social do indivduo que lhe permite pensar, ver e agir nas mais variadas
situaes, traduzindo estilos de vida, julgamentos polticos, morais, estticos, e assumindo o

90

sentido de um meio de ao que permite criar ou desenvolver estratgias individuais ou

coletivas. O prprio Bourdieu (2004, pp. 21-22) parece assumir essa perspectiva, em alguns
momentos, ao fazer corresponder a noo de habitus s classes de posies:
A cada classe de posies corresponde uma classe de habitus (ou de gostos)
produzidos pelos condicionamentos sociais associados condio correspondente e,
pela intermediao desses habitus e de suas capacidades geradoras, um conjunto
sistemtico de bens e de propriedades, vinculadas entre si por uma afinidade de
estilo (Bourdieu, 2004, p.21).
O habitus esse princpio gerador e unificador que retraduz as caractersticas
intrnsecas e relacionais de uma posio em um estilo de vida unvoco, isto , em um
conjunto unvoco de escolhas de pessoas, de bens, de prticas (Bourdieu, 2004,
p.21-22).

A questo problemtica, na avaliao aqui efetuada, refere-se afirmao de que o

habitus seria determinado pela posio social do indivduo, pois, ao que parece, essa viso
reintroduz uma determinao estrutural a priori, que afirmaria uma perspectiva substancialista
e negaria a perspectiva relacional defendida por Bourdieu, da decorrendo um mecanicismo
analtico. Tratar-se-ia de um objeto externo, no processual e no inscrito na prtica social. A
correspondncia absoluta e esttica entre habitus e posio social nega a compreenso da
gnese e da evoluo do prprio habitus a partir de uma processualidade associada ao campo,
s interaes entre os diferentes agentes, reintroduzindo a percepo do agente social como
ente isolado, objetal e no relacional.
Na perspectiva aqui defendida, parece haver uma distino entre a vinculao do
habitus a uma posio social e a vinculao do habitus a um campo. Deve-se pensar esta
questo quando se percebe que os habitus no so somente princpios diferenciados e
diferenciadores, mas tambm devem permitir, em algum grau, posturas, percepes e
representaes que gerem reconhecimentos e interaes, posto que um campo no se faz
somente de iguais. Decorrem disto questes sociolgicas e polticas relacionadas, por
exemplo, aos dissensos e consensos, s convergncias e divergncias. Mais do que isto, qual o
papel do habitus, no que se refere capacidade de gerar prticas sociais que permitam a
interao e a convivncia entre os diferentes, tendo em vista a prpria estrutura analtica
relacional que distingue o pensamento de Bourdieu? Ao que parece, a concepo descrita na
citao seguinte permite re-situar o debate, posto que o habitus vinculado a um setor
particular do mundo, o que distinto de sua vinculao a uma posio social:
O habitus preenche uma funo que, em uma outra filosofia, confiamos
conscincia transcendental: um corpo socializado, um corpo estruturado, um corpo
que incorporou as estruturas imanentes de um mundo ou de um setor particular

91

desse mundo, de um campo, e que estrutura tanto a percepo desse mundo como a
ao nesse mundo (...) E quando as estruturas incorporadas e as estruturas objetivas
esto de acordo, quando a percepo construda de acordo com as estruturas do
que percebido, tudo parece evidente, tudo parece dado. a experincia dxica pela
qual atribumos ao mundo uma crena mais profunda do que todas as crenas (no
sentido comum) j que ela no se pensa como uma crena (Bourdieu, 2004, p.144).

Da questo terica levantada, decorre a problematizao da prpria natureza do

habitus. Assumir uma concepo do habitus como unidade e/ou homogeneidade que gera,
portanto, representaes, percepes e classificaes necessariamente unificadas ou
homogneas, alm de torn-lo um objeto externo s prticas sociais, e derivar em uma
percepo mecanicista da realidade social, nega o carter relacional do campo e o sentido
inventivo inscrito nas prticas sociais que no podem mais ser percebidas como estratgias,
tornando-se fatos sociais em um rgido sentido durkheimiano. Ao contrrio, se os habitus so
mediadores apropriados diferenciadamente por cada agente, a partir das trajetrias e das
correlaes de fora e necessidades inscritas em situao, abre-se espao para apropriaes
demarcadas por interpretaes, significaes e intervenes diferenciadas e diferenciadoras
que compartilham, porm, uma base comum.
Alm disso, essa perspectiva abre espao para afirmar a existncia de habitus
diferentes em disputa no campo, apesar da pressuposio de aspectos comuns que devem
perpassar as diferenas. Dito de outra forma, pode-se falar em disposies sociais que detm
uma base comum e aspectos diferenciados, adquirindo importncia, principalmente em uma
situao de transio no campo, a delimitao do comum e do diverso, daquilo que
compartilhado e daquilo que divergente. Thiry-Cherques (2006, p. 33) ajuda a compreender
o que se entende por disposies sociais:
As disposies no so nem mecnicas, nem determinsticas. So plsticas,
flexveis. Podem ser fortes ou fracas (...) So adquiridas pela interiorizao das
estruturas sociais. Portadoras da histria individual e coletiva, so de tal forma
internalizadas que chegamos a ignorar que existem. So as rotinas corporais e
mentais inconscientes, que nos permitem agir sem pensar. O produto de uma
aprendizagem, de um processo do qual j no temos mais conscincia e que se
expressa por uma atitude natural de nos conduzirmos em um determinado meio.

Para aprofundar essa reflexo, pode-se pensar, por exemplo, em distintas matrizes de
planejamento urbano convivendo em um campo, e nunca de forma estanque ou pura; pensar,
tambm, em conceitos tais como plano diretor, democracia, participao. Existiria um
conceito a priori de plano diretor, de democracia ou de participao? Ou existe apenas um
conceito que construdo a partir das matrizes, relaes e interaes inscritas no campo, a

92

partir dos confrontos e conflitos, das divergncias e acordos, dos dissensos e consensos? Ou
existem conceitos diferentes e diferenciadamente apropriados pelos agentes sociais? Ao que
parece, a resposta a essas questes remete, mais uma vez, intuio essencial de Bourdieu: a
necessria articulao entre objetividade e subjetividade, entre campo e disposies sociais,
posto que no existe uma construo, inclusive conceitual, de plano diretor, democracia ou
participao somente enquanto uma disputa subjetiva, existe sim um campo de
probabilidades, um campo de possveis, e de restries, que encontram sua dinmica atravs
da interveno concreta de agentes sociais situados estruturalmente e capazes de participar
das lutas sociais. Neste sentido, talvez as disposies sociais permitam no somente a cada
agente participar do campo e das lutas, mas tambm instituir reconhecimentos bsicos sem os
quais as prprias disputas e debates no poderiam ocorrer. As categorias sociais desvelam-se
enquanto instrumentos de luta e os habitus constituem/inscrevem e difundem categorias de
percepo, de representao e de classificao.

3.3. Lutas de classificao, capital e poder simblico

Pierre Bourdieu (2004, p. 156-157) afirma que a realidade social tambm um objeto
da percepo e, portanto, a cincia social deve tomar como objeto no apenas essa realidade,
mas tambm a percepo dessa realidade, as perspectivas, os pontos de vista que, em funo
da posio que ocupam no espao social objetivo, os agentes tm sobre essa realidade.
O planejamento urbano caracteriza-se como uma atividade diretamente conduzida ou
mediada pelo Estado, uma estrutura institucional que assume o sentido de instncia que
pretende regular universal e legitimamente as prticas sociais. Destaque-se, portanto, o carter
poltico-estatal do campo do planejamento urbano vinculado a um sentido de instncia
moral de regulao universal legtima das condutas. Neste sentido, Bourdieu (2004, p. 95)
indica que as:
[...] coisas da cultura, particularmente as divises e hierarquias sociais a elas
associadas, so constitudas como natureza pela ao do Estado que, instituindo-as
ao mesmo tempo nas coisas e nos espritos, confere todas as aparncias do natural a
um arbitrrio cultural.

Porm, destaque-se que essa naturalizao no deve ser considerada a priori e de

forma absoluta. Ao contrrio, essa potencialidade estatal deve ser compreendida como uma
construo histrico-social que remete tambm articulao, ou inscrio, do Estado a/em

93

outras instituies tambm capazes de instituir relaes sociais e formas de conscincia

como o capital e o mercado. Alm disto, possvel levantar a hiptese da existncia de
agentes que potencialmente so capazes de instituir sociabilidades, institucionalidades e
jurisdicidades alternativas s hegemnicas.
Mais do que isto, essa reflexo remete necessidade metodolgica de trabalhar com
uma concepo de Estado enquanto ente no monoltico, compreendido de forma ampla em
uma perspectiva gramsciana. Desta forma, enquanto Estado ampliado que articula, unifica e
distingue sociedade poltica e sociedade civil, a manuteno do carter de educador universal
compreendida em uma perspectiva dialtica. Bourdieu (2004, p.117), discutindo a
especificidade do Estado enquanto ordenador e regulador social, afirma que ele detm o poder
de instituir e difundir estruturas cognitivas e a submisso ordem estabelecida o produto
do acordo entre as estruturas cognitivas que a histria coletiva (filognese) e individual
(ontognese) inscreveram nos corpos e nas estruturas objetivas do mundo ao qual se aplicam
(Bourdieu, 2004, p.117-118). Desta forma, se o Estado pode exercer uma violncia simblica
porque ele se encarna tanto na objetividade, sob a forma de estruturas e de mecanismos
especficos, quanto na subjetividade (Bourdieu, 2004, p. 97-98). Neste sentido, Pierre
Bourdieu (2004, p. 115) afirma que o Estado pode impor e inculcar de modo universal, na
escala de um certo mbito territorial, estruturas cognitivas e de avaliao idnticas, ou
semelhantes. Nessa perspectiva, para Bourdieu (2004, p. 116-117) o Estado:
(...) exerce permanentemente uma ao formadora de disposies duradouras,
atravs de todos os constrangimentos e disciplinas corporais e mentais que impe,
de maneira uniforme, ao conjunto dos agentes (...) lugar de consagrao, no qual se
instituem, entre os eleitos e os eliminados, diferenas duradouras, freqentemente
definitivas (...) (Bourdieu, 2004, p.116).
(...) instaura e inculca formas e categorias de percepo e de pensamento comuns,
quadros sociais da percepo, da compreenso ou da memria, estruturas mentais,
formas estatais de classificao (Bourdieu, 2004, p.116-117).

Desta forma, participar do campo do planejamento urbano adquire relevncia, pois

remete a um jogo de classificao, simblico, que detm perspectiva normativa e carter
instituinte potenciais. Neste sentido, as lutas do PD podem ser percebidas como lutas de
classificaes, vinculadas capacidade dos diferentes agentes sociais de constituir, mobilizar
e difundir representaes sobre a realidade social, em disputa com outras representaes e
potencializando formas especficas de percepo e de interveno na realidade. Essa disputa
por classificaes no se faz em um vazio social, mas em uma estrutura processualmente
constituda e transformada, com gnese e evoluo, e detendo um carter relacional: o campo.

94

Desta forma, o campo constitui-se enquanto espao legtimo de produo e imposio de

categorias de pensamento que so difundidas socialmente, apontando para o que Bourdieu
(2004, p.22) define como princpios geradores de prticas distintas e distintivas, esquemas
classificatrios, princpios de classificao, princpios de viso e de diviso e gostos
diferentes.
Nessa perspectiva, cabe refletir sobre o poder simblico, vinculado habilidade para
conservar ou transformar a realidade social pela formao de suas representaes, isto , pela
inculcao de instrumentos cognitivos de construo da realidade que escondem ou iluminam
suas arbitrariedades inerentes (Wacqant, 2002, p. 99). Bourdieu (2004, p. 83) compreende
os campos como universos sociais relativamente autnomos nos quais profissionais da
produo simblica enfrentam-se em lutas que tm como alvo a imposio de princpios
legtimos de viso e de diviso do mundo natural e do mundo social.
Deriva-se da a reflexo metodolgica de que essa dimenso simblica detm dois
sentidos essenciais. Um sentido interno de instituio e transformao das representaes e
das disposies que regulam as condutas e reproduzem distines, hierarquias e
pertencimentos no campo. Um sentido externo, que se refere capacidade dos agentes sociais
difundirem suas representaes, disposies e classificaes para segmentos sociais no
participantes do campo, interferindo em estruturas e relaes sociais mais gerais. Nos dois
sentidos, os discursos e as prticas dos agentes sociais podem ser criticamente analisados se
contextualizados em matrizes de planejamento urbano distintas e coexistentes, em disputa no
campo e na sociedade.
Essa dimenso e esse carter, simblicos, das lutas sociais vinculadas ao campo,
remetem compreenso do capital simblico como uma propriedade qualquer (de qualquer
tipo de capital, fsico, econmico, cultural, social), percebida pelos agentes sociais cujas
categorias de percepo so tais que eles podem entend-las (perceb-las) e reconhec-las,
atribuindo-lhes valor (Bourdieu, 2004, p. 107). Trata-se da forma que todo tipo de capital
assume quando percebido atravs das categorias de percepo, produtos da incorporao das
divises ou das oposies inscritas na estrutura da distribuio desse tipo de capital
(Bourdieu, 2004, p.107-108). Portanto, o capital simblico um capital com base cognitiva,
apoiado sobre o conhecimento e o reconhecimento (Bourdieu, 2004, p.150). importante,
portanto, articular a anlise da transformao do campo ao capital simblico, destacando a
difuso, imposio e institucionalizao de diferentes princpios de classificao, que so

95

gerados, adquiridos, descartados e/ou conservados pelos agentes sociais, individual e

coletivamente.
Para Bourdieu (2004, p.172), o capital simblico comum a todos os membros de um
grupo, instrumento e alvo de estratgias coletivas que visam conserv-lo ou ampli-lo e de
estratgias individuais que visam adquiri-lo ou conserv-lo. Toda essa dimenso e esse
trabalho simblico, que adquire grande importncia no campo, remetem aos reconhecimentos
e proximidades entre os diferentes agentes em presena, inclusive a partir das disposies,
interesses e posies compartilhados:
(...) o trabalho simblico de constituio ou de consagrao necessrio para criar um
grupo unido (...) tem tanto mais oportunidades de ser bem-sucedido quanto mais os
agentes sociais sobre os quais ele se exerce estejam inclinados por sua
proximidade no espao das relaes sociais e tambm graas s disposies e
interesses associados a essas posies a se reconhecerem mutuamente e a se
reconhecerem em um mesmo projeto (poltico ou outro) (Bourdieu, 2004, p.50-51).

Nessa perspectiva, os habitus, que somente podem ser compreendidos enquanto

gerados e situados em um campo, instituem sentimentos e percepes adequados para,
tendencialmente, assegurar dinmicas de integrao, atos de reafirmao e de reforo que
produzem criaes continuadas e envolvem trabalho constante de manuteno de sentimentos,
o que remete, por exemplo, s trocas/interaes comuns e continuadas e as trocas/interaes
extraordinrias e solenes, que produzem e reproduzem sentimentos e adeso vital ao grupo e
seus interesses (Bourdieu, 2004, p. 129-130). Porm, compreendendo-se os habitus como
vinculados a setores do mundo, decorrem questes relacionadas ao que compartilhado e ao
que diferenciado, ao que integra e at que ponto pode ir essa integrao e consensualidade,
como integra, e como so mantidas diferenciaes, em dois sentidos; diferenciaes de
princpio e nas formas diversas de apropriao. Para ficar mais claro: como perceber os
habitus e as disposies sociais em um cenrio onde convivem diferentes matrizes e
concepes de planejamento no campo?
Da mesma forma, sanes negativas tambm esto associadas aos habitus, entendidos
em uma perspectiva no racionalista, constituindo lies brutais e/ou tcitas e quase
imperceptveis da existncia cotidiana, tais como insinuaes, reprovaes, silncios,
evitaes (Bourdieu, 2004, p. 151). Constituem-se tambm separaes entre o sagrado e o
profano, inclusive rituais associados s dinmicas de pertencimento, legitimao e
segregao. As classificaes tornam-se atos de ordenao da vida social, instituindo
distines na forma de estatutos uma relao de ordem definitiva, perene, que articula

96

membros de uma ordem enquanto um conjunto delimitado de pessoas separadas das outras
pessoas, com legitimidade para dominar (Bourdieu, 2004, p.38). As dinmicas de ordenao
podem, portanto, assumem o sentido de consagrao, entronizao em uma categoria sagrada,
uma nobreza (Bourdieu, 2004, p.38).
Compe a anlise perceber como esses mecanismos de ordenao da vida social esto
presentes no campo do planejamento urbano e como se configuram atravs do pertencimento
a uma instituio, das hierarquias existentes, da dimenso sagrada e mgica e do carter
profano, dos rituais, dos mecanismos de apadrinhamento, de sagrao, dos vnculos e divises
entre a competncia tcnica e a funo social, das barreiras e fronteiras invisveis, dos canais
de deslocamento e da busca de permanncia e de ascenso no campo. O prprio Bourdieu
(2004, p.44) faz referncias s lutas permanentes por oportunidades de poder, posio e
prestgio sempre ameaadas , exigindo sistemas cerimoniais e posturas que pesam como
fardos e produzem ressentimentos.

3.4. Caracterizao preliminar dos agentes sociais

Neste tpico, sero identificados e caracterizados de forma preliminar os agentes
sociais em presena nos processos, nas dinmicas e nas lutas da reviso do Plano Diretor.
Pretende-se avanar no que for possvel na qualificao de agentes individuais e coletivos.
Dentre os agentes sociais, h que distinguir algumas categorias, entidades, segmentos e
grupos essenciais. A Figura 1 efetua uma representao grfica do campo do planejamento
urbano em Fortaleza, abrangendo o perodo de reviso do PD, destacando-se que essa
representao grfica no pretende ser exaustiva e nem completa.

97

FIGURA 1 Representao Grfica do Campo do Planejamento Urbano em Fortaleza (CE)

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O campo do planejamento urbano em Fortaleza (CE), sob a reviso do Plano Diretor,

entre 2003 e 2009, estrutura-se em trs plos: governamental, popular e empresarial. Os plos
constituem-se em espaos relativamente autnomos do campo, sub-campos caso se queira
assim denominar. O termo plo remete existncia de posies e lugares que articulam,
mobilizam e vinculam grupos de agentes sociais. Cada plo constitui lugares bem
demarcados, com distines significativas em relao a outros plos existentes no campo.
Assim, o plo um espao de convivncia e reconhecimento que facilita ou, tensiona as
relaes entre agentes diversos, a depender das diferenas, contradies e antagonismos
estruturais e intersubjetivos existentes. Em cada plo convivem sistematicamente e interagem
agentes que partilham concepes e vnculos poltico-ideolgicos e institucionais, ocupaes
scio-profissionais, o pertencimento a classes sociais e a similaridade de posies,
experincias e trajetrias sociais. a partir dos plos que se constituem e difundem-se habitus
e disposies sociais particulares, evidenciando processos, dinmicas e mecanismos
intersubjetivos que condicionam o ingresso e a permanncia no campo. Desta forma,
tendencialmente e de forma majoritria, a partir dos plos que se constituem correntes de
interesses, se partilham valores, referncias, concepes e estratgias, e se constituem e
reproduzem vnculos mais demarcados por proximidades e laos afetivos.
Porm, como os plos so formados por entidades e indivduos diversos, evidenciam a
existncia de hierarquias, posies, redes, grupos e comunidades variados. Desta forma, os
plos no caracterizam a existncia de indivduos e coletividades absolutamente homogneos,
nem uma unidade poltico-ideolgica absoluta e/ou permanente dentre os agentes que o
compem. Ao contrrio, os plos so atravessados por trajetrias, tenses, competies e
representaes cotidianas, processualmente constitudas e recriadas.
nos plos que tendem a ocorrer as situaes e momentos de maior informalidade na
convivncia e interao dos grupos, quando as pessoas que participam dos embates, por
exemplo, saem para bares e restaurantes. Nesses momentos, conversam sobre os fatos e
atividades ocorridas, comentam as posies, falas, estratgias, vitrias e derrotas. Outro
exemplo refere-se s situaes e tempos de corredores e bastidores, onde ocorrem processos
de negociao, articulao e reposicionamento, com decises e escolhas estratgicas. Tanto os
tempos de cordialidade como os de corredores e bastidores destinam-se a iniciados, sendo
acessveis somente aos que so reconhecidos como pertencendo ao campo enquanto iguais,
parceiros ou aliados.

99

Ao mesmo tempo, no se avalie, pela informalidade maior e pelo carter episdico que
perpassa esses momentos, que eles so desimportantes ou frgeis, ao contrrio, so essenciais.
Reforam processos e dinmicas de re-produo de vnculos e laos afetivos e de constituio
de sociabilidades que interferem diretamente na reproduo das posies de poder e dos
sistemas hierrquicos, afetando a topografia do campo.
Ao mesmo tempo, perceba-se que esses espaos de cordialidade e de corredores e
bastidores expressam a incorporao em situao das disposies sociais que so
paulatinamente adquiridas pelos participantes de cada plo no campo. Por exemplo, os
militantes do movimento popular ou, para dar um exemplo diferenciado, os tcnicos que
participam dos segmentos empresariais. Neste sentido, educativo, os espaos e os tempos de
cordialidade e de corredores e bastidores so importantes para o intercmbio e a
socializao de percepes e representaes relacionadas aos fatos, posicionamentos,
processos e dinmicas vivenciados. Tornam-se essenciais na constituio de anlises e
interpretaes coletivas.
Por fim, as situaes e os tempos de cordialidade e de corredores e bastidores
compem os espaos de formao das decises, desvelando como nem os processos e
dinmicas associados detm carter formal. Muitas vezes, pequenos gestos ou expresses,
falas rpidas e dilogos curtos encerram, de forma mais ou menos visvel ou explcita,
posicionamentos e intenes, e constituem aberturas negociaes, acordos ou
posicionamentos conjuntos.
Para ilustrar essa dimenso informal, interessante relembrar um momento do
processo de tramitao, ainda sob a gesto Juraci Magalhes, quando o Projeto de Lei do
PDDUA passou por reunies conjuntas da CPPD e do COMAM. A Entrevistada 1 desvelou
como as disposies sociais dos agentes do movimento popular e de segmentos acadmicos e
profissionais aliados foram, aos poucos, constituindo uma postura de oposio e boicote
tramitao, evidenciando sentimentos de cumplicidade e iniciativas individuais que se
articularam em torno de uma estratgia coletiva:
[...] foram muitas reunies cheias de irregularidades. Aquele negcio! No tinha
leitura da Ata da reunio anterior, no tinha exigncias de quorum mnimo!
Comeava com duas horas de atraso! [...] A gente tinha acesso porque comeou a
articulao com alguns conselheiros.
A gente ia l pra atrasar o processo da maneira que fosse, enquanto [es]tava
preparando a Ao pra entrar. A gente conseguiu adiar vrias vezes. Fazia confuso,
chamava a Imprensa! A Imprensa vinha, a gente dizia: olha como est sendo o
processo! [...]

100

E foi! Vrias reunies e a gente conseguiu...at que chegou em julho de 2002, [e] o
negcio ficou insustentvel. A gente no tinha mais argumentos pra enrolar! A foi
aprovado l no CPPD/COMAM.

Destaque-se que esses momentos de cordialidade e de corredores e bastidores

contribuem, junto com os momentos considerados mais formais, para os posicionamentos
mais intuitivos dos participantes do segmento, desvelando orquestraes sem maestro.
Em situao, cada indivduo se posiciona e contribui com um esforo coletivo, a partir das
disposies sociais interiorizadas.
Ao mesmo tempo, o campo composto por articulaes e interfaces mais ou menos
estruturadas, em dois sentidos: a) internamente, em cada plo, envolvendo entidades,
indivduos e coletividades diferentes; por exemplo, o NUHAB; b) entre agentes individuais e
coletivos de diferentes plos. Aqui se destacam as redes, que articulam com certo grau de
permanncia agentes sociais diversos.35 Por fim, cabe indicar que h agentes que no
participam diretamente de nenhum plo, transitam entre um e outro, ou tem maiores
proximidades com certo plo, muito embora gozem de autonomia; da mesma forma, h
agentes que so externos ao campo do planejamento urbano de Fortaleza, mas tm vnculos,
articulaes ou interfaces com agentes locais, ou participaram de alguma parte do processo.
O campo estrutura-se em plos, articulados e tensionados entre si, cada um dos quais
abrigando conjuntos de comunidades, segmentos e grupos sociais com maiores proximidades
e identificaes, e apresentando distines relevantes entre si. nos plos que os agentes
sociais partilham vnculos mais prximos, inclusas as formas e modos de vida, trabalho e luta,
interesses e projetos coletivos, configurando habitus especficos, com hierarquias e
representaes singulares. Alm disso, no interior de cada plo, ou articulando agentes de
plos diferenciados, possvel falar na existncia de redes, entendidas como conjuntos
estveis e reiterados de interaes e relaes, processualmente constitudos. Nesta tese,
portanto, os plos e as redes evidenciam dimenses estruturais do campo, no interior do qual
esto imersos os atores sociais e polticos relevantes em cada situao concreta. Em relao s
redes, cabe mobilizar as reflexes de Marques (2006, p. 22), quando afirma:
O tecido do Estado produzido e transformado pelas redes entre pessoas e
organizaes que estruturam internamente as organizaes estatais e as inserem em
seus ambientes mais amplos. No funcionamento concreto da poltica (e das
polticas), os contatos institucionais so canalizados por contatos pessoais e
institucionais que se apiam em padres de relaes preexistentes, assim como
ajudam a recri-los. Essas estruturas de mdio alcance canalizam informaes,
35

Tambm abordadas no Captulo 8 desta Tese.

101

apoios, alianas e a formao de projetos, vises e percepes. Alm disso, esses

padres de relao induzem vises de mundo (e da poltica), influenciam a formao
de preferncias, constrangem escolhas, estratgias e alianas e alteram resultados
polticos. Em termos mais concretos, podemos dizer que o tecido do Estado
composto por uma superposio de redes de relaes temticas que circunscrevem
as comunidades ligadas a cada uma de suas aes. Essas redes incluem os diversos
atores envolvidos com uma determinada poltica, como tcnicos do Estado, ou
burocracias em um sentido mais geral, demandantes da poltica, contratantes da
poltica e polticos e gestores que ocupam cargos eletivos e de livre indicao.

Os plos do campo do planejamento urbano de Fortaleza durante a reviso do PD

governamental, popular e empresarial foram definidos analiticamente a partir dos discursos,
situaes, relaes e prticas sociais observadas. No caso analisado, possvel indicar em
cada um dos trs plos a existncia de um agente ou grupo de agentes (SEPLA,
SINDUSCON/CE e NUHAB) que ocupam posies privilegiadas no campo, exercendo, a
partir dos capitais mobilizados, funes importantes para a dinamizao do plo e do campo.
Neste sentido, tratam-se de agentes essenciais constituio das tenses e das potencialidades
de transformao presentes no campo. Tambm possvel falar, atravs da Figura 1, em
posies hierarquicamente mais estveis e de maior poder, assim como em posies situadas
em um espectro poltico-ideolgico que varia entre direita, centro e esquerda.
Na estruturao do campo do planejamento urbano, cabe indicar a mobilizao que os
diferentes agentes sociais realizam dos diferentes tipos de capital destacando-se o
econmico, o cultural e o poltico , entendidos como recursos de poder diferenciados, e
articulados essenciais ao ingresso e permanncia no campo. No que se refere ao capital
cultural, alm de conhecimentos e habilidades cientfico-tcnicos reconhecidos socialmente e
de forma crescente com um carter acadmico, destaquem-se tambm os fatores de
reconhecimento pelos pares, na interface com um capital social. Nessa perspectiva,
constituem-se smbolos de status e prestgio social e destacam-se profissionalmente
principalmente os arquitetos, urbanistas, engenheiros e juristas. Quanto ao capital poltico,
vincula-se diretamente aos cargos e s posies institucionais no poder judicirio, legislativo e
executivo que demarcam capacidade de participar da formao das decises, da reproduo
dos sistemas polticos, da alocao de recursos, da normatizao e da formulao, gesto e
avaliao das polticas. Quanto ao capital econmico, remete propriedade privada, ao acesso
ao mercado e capacidade de mobilizao e utilizao do capital em suas diferentes formas,
seja enquanto capital fixo ou varivel, assumindo a forma de dinheiro, mquinas,
equipamentos, terra e fora de trabalho. Aqui cabe destacar um aspecto essencial que ser
desenvolvido a seguir.

102

Avalia-se que os segmentos empresariais detm um poder econmico vinculado

quantitativamente aos recursos que so capazes de mobilizar, inclusa a fora de trabalho em
sua heterogeneidade. Essa transferncia de poder social somente ocorre em um vazio poltico,
caracterizado pela incapacidade dos trabalhadores de efetuarem essa mobilizao. Dito de
outra forma e exemplificando, o movimento sindical que articula os trabalhadores da indstria
da construo civil no intervm enquanto agente qualificado no campo do planejamento
urbano, no exercendo nenhum papel educativo, cultural, de mobilizao social ou luta
poltica nessa arena. Desta forma, os trabalhadores da indstria da construo civil revelam-se
passivizados, incapazes de participar politicamente de forma consciente e organizada das
decises sobre os processos de produo social do espao urbano. At mesmo quando o
fazem, isto ocorre atravs da mobilizao de outros agentes institucionais, tais como
associaes comunitrias e ONGs. lgico que esta crtica supe a capacidade poltica dos
trabalhadores da indstria da construo civil, dentre outras categorias e segmentos, de no
somente lutarem por demandas e reivindicaes corporativas, mas participarem das lutas
gerais do planejamento urbano. Como essa situao de politizao no ocorre, os segmentos
empresariais efetivam o poder social decorrente do capital econmico, tornando-se os
beneficiados politicamente, no campo do planejamento urbano, pela expanso econmica dos
negcios imobilirios.
Cabe relembrar os agentes participantes da CPPD e do COMAM, para caracterizar os
agentes dominantes sob a gesto Juraci Magalhes, assim como aqueles participantes do
Ncleo Gestor do Plano Diretor sob a gesto Luizianne Lins. 36 Em outros momentos do texto,
outros agentes sociais participantes da reviso do Plano Diretor sero caracterizados.

3.4.1. Breve caracterizao dos segmentos sociais

a. Segmentos e entidades empresariais
Aglutina um conjunto de agentes vinculados ao mercado e ao capital, principalmente
mas no exclusivamente o capital imobilirio, tais como promotores e incorporadores
imobilirios, empreiteiras, construtoras, proprietrios, empresrios do turismo, comrcio e
servios, dentre outros. Alm dos agentes anteriormente indicados, participantes das
instncias institucionais do campo, cabe tambm destacar alguns outros, atuantes

36

Indicados nos Captulos 7 e 9 desta Tese.

103

principalmente em momentos mais pontuais, de acordo com os seus interesses e demandas,

tais como associaes de barraqueiros de praia37 e outros vinculados ao segmento turstico.
Um dos elementos que integra a caracterizao dos agentes sociais em presena na
reviso do PD, e particularmente dos segmentos e das entidades patronais, sua articulao
em hierarquias, fruns, entidades e redes de abrangncia nacional, desvelando canais de
informao e comunicao, relaes de poder e constituio de agendas, projetos, concepes,
perspectivas e propostas comuns nas prticas e intervenes sociais em diferentes escalas.
Outro elemento refere-se ao capital econmico que se articula aos agentes sociais em
situao, assumindo diferentes formas e reproduzindo-se de forma tambm diferenciada. Para
exemplificar, o capital econmico pode assumir a forma de mquinas, equipamentos,
matrias-primas, solo, subsolo e edificaes, dentre outros; pode assumir formatos financeiros
e assemelhados, como tambm pode estar relacionado capacidade de mobilizao de fora
de trabalho, compra da mercadoria e utilizao da fora de trabalho. Este ltimo processo
tem derivaes imediatas no que se refere articulao do capital econmico com o capital
cultural, na medida em que este ltimo vincula-se a diferentes agentes individuais e coletivos
tais como profissionais liberais e grandes escritrios de consultoria e assessoria, por
exemplo.
O Secovi se caracteriza como Sindicato Patronal que abrange todo o Cear, fundado
em 1989 e representando diversos segmentos do mercado imobilirio, dentre os quais:
Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis prprios ou de terceiros;
Condomnios e Flats; Incorporadoras de Imveis; Loteadora; Colonizadoras; Urbanizadoras;
Edifcios em condomnios residenciais e comerciais; e Shopping Center. O trabalho de
assessoria jurdica desenvolvido pela entidade, evidencia um pouco mais de seu perfil e das
interfaces e inter-relaes que estabelece com outros agentes sociais, destacando-se as
seguintes aes: negociaes de Convenes Coletivas de Trabalho com sindicatos de
trabalhadores, como o SEEACONCE (Sindicato dos Empregados em Empresa de Asseio e
Conservao, Locao e Administrao de Imveis Comerciais e Condomnios e Limpeza
Pblica do Estado do Cear) e o SINTRAHORTUH (Sindicato Intermunicipal dos
Trabalhadores no Comrcio Hoteleiro e Similares, Turismo e Hospitalidade no Estado do
Cear); encontros peridicos e cursos para discusso de temas do mercado imobilirio;

37

As Barracas de Praia de Fortaleza constituem um equipamento urbano singular, dificilmente encontrado em

outras praias do litoral brasileiro. As maiores possuem mega-estruturas, com piscinas, bares, restaurantes e
boates.

104

orientaes sobre a legislao cvel, trabalhista e previdenciria, temas jurdicos do mercado

imobilirio e administrao de condomnio; ajuizamento e defesa de aes: cveis e
trabalhistas; cobranas de taxas condominiais e aluguis: administrativa e judicialmente;
elaborao, pareceres e assessoria para convenes, regimentos, atas e contratos de locao
residencial

comercial

(Disponvel

em:

http://www.secovi-

ce.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=24&Itemid=17,

acesso

em

10/02/10).
A Diretoria do Secovi abrange uma Presidncia e treze Vice-Presidncias. Dessas
vice-presidncias, sete so institucionais e/ou administrativas e seis correspondem s reas
estratgicas de representao, quais sejam: Loteamentos; Compra e Venda; Administrao de
Imveis; Condomnios; Shopping Center; e Flats (Disponvel em: http://www.secovice.com.br/index.php/diretoria.html, acesso em 09.02.10). Essas reas estratgicas evidenciam
um conjunto bastante amplo de segmentos de interveno e de interfaces com outros setores.
O Secovi se articula, dentre outros, Confederao Nacional do Comrcio de Bens,
Servios e Turismo CNC e FESECOVI. A base da CNC abrange aproximadamente cinco
milhes de empresas do comrcio de bens, de servios e de turismo no pas, atravs de 34
federaes sendo 27 estaduais e 7 nacionais, que agrupam 925 sindicatos filiados
(Disponvel

em:

http://www.portaldocomercio.org.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?sid=22,

acesso em 09.02.10). a FESECOVI uma federao que representa as Empresas de Compra,

Venda, Locao, Administrao, Incorporao e Loteamento de Imveis e dos Condomnios
Residenciais

Comerciais

em

jurisdio

nacional

(Disponvel

em:

http://www.fesecovi.com.br/, acesso em 09.02.10).

O Centro Industrial do Cear CIC, fundado em 1919, apresenta-se como sociedade
civil sem fins lucrativos constituda por pessoas fsicas e jurdicas que exercem atividades
industriais ou afins, tendo por objetivo o desenvolvimento econmico-social sustentvel do
Cear, sem perder de vista o contexto regional e nacional e participando ativamente da
discusso e formulao das polticas (Disponvel em: <http://www.cic.com.br/quemsomos>,
acesso em 09.02.10). Nessa perspectiva, busca comandar ou interferir na agenda polticogovernamental, no se caracterizando como uma entidade de representao de interesses
corporativos. O CIC ganhou enorme relevncia na poltica cearense durante a
redemocratizao, entre o final dos anos 1970 e os anos 1980, no contexto dos denominados
jovens empresrios, que confrontam os denominados coronis na poltica local
(principalmente Adauto Bezerra, Virglio Tvora e Csar Cals) e assumem o comando a partir

105

deste perodo. Dentre os principais lderes poca, destaquem-se Tasso Jereissati, Srgio
Machado, Ariosto Holanda, Lima Matos, dentre outros. Desta forma, o CIC adquire
importncia poltica durante os anos 1980 e parcela dos anos 1990, ao integrar em seus
quadros o grande empresariado cearense que, ao mesmo tempo, assume diretamente o saberfazer poltico no staff governamental e partidrio. Este perodo coincide com a hegemonia
estadual do PSDB. Em um perodo posterior, quando os postos de comando partidrios e
estatais esto diretamente preenchidos por lideranas ligadas ao CIC, este assume a
perspectiva de pautar a agenda poltica e econmica estratgica em ao no estado. Para tanto,
realiza debates, seminrios, programas, cursos e mobilizaes de amplo espectro, sempre
articulando profissionais, acadmicos, pesquisadores, empresrios e lideranas polticas
locais, regionais, nacionais e internacionais. 38
O SINDUSCON, fundado em 1942, a entidade de classe representativa da indstria
da construo civil, contando atualmente com 290 empresas associadas, filiado Cmara
Brasileira da Indstria da Construo (CBIC) sediada em Braslia, Federao das Indstrias
do Estado do Cear (FIEC) e atravs desta Confederao Nacional da Indstria (CNI)
(Disponvel em: http://www.sinduscon-ce.org.br/historico.asp, acesso em 09.02.10).
A reviso do Plano Diretor coincidiu com as gestes de Carlos Roberto Carvalho
Fujita (2002-2007) e Roberto Srgio Oliveira Ferreira (2008-2010). O Sindicato da Indstria
da Construo Civil do Cear SINDUSCON-CE um dos agentes presentes nos eventos e
atividades de planejamento, gesto e polticas urbanas na cidade, principalmente sob o
comando da Presidncia de Carlos Roberto Carvalho Fujita, entre 2002 e 2007, assumindo
explicitamente uma postura de participao no processo de reviso do Plano Diretor. A
representao do Sinduscon extrapola a indstria da construo civil, posto que se torna
representante privilegiado de um conjunto complexo de agentes que tm vnculos e interesses
diretos relacionados mercantilizao da terra e aos negcios imobilirios. Alm disso, a
centralidade do Sinduscon se torna mais relevante diante da importncia da indstria da
construo civil no perfil e na evoluo da economia cearense, inclusos as limitaes de
outros segmentos industriais e, no perodo mais recente, sua articulao central com a
expanso dos setores comercial e de servios, por exemplo, atravs do turismo e da expanso
de novos formatos comerciais vinculados aos shoppings e s torres comerciais. Indiretamente,
os segmentos sociais que compem as elites econmicas, mesmo quando no participam das

38

Vide, por exemplo, o Programa televisivo N. 77 do CIC.

106

redes de negcios que interligam vrios setores e momentos das cadeias econmicas,
necessitam do capital imobilirio como consumidores privilegiados dos produtos gerados.
Particularmente a liderana de Carlos Fujita, assume uma perspectiva inovadora de
participao poltica, com a presena em todos os eventos importantes do campo do
planejamento urbano, tanto diretamente, atravs de suas lideranas, como atravs de
assessorias jurdicas.
O Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Cear iniciou
as suas atividades em 1951. Em 10 de janeiro de 2001, o sindicato teve sua base territorial
retificada, passando a ser o Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo Urbano e
Metropolitano de Passageiros do Estado do Cear, denominando-se na poca pela sigla de
SETPEC. Visa finalidades de estudo, coordenao, proteo e representao dos interesses do
segmento empresarial da rea de transporte coletivo urbano e metropolitano, tendo trinta e
quatro empresas associadas, sendo 25 empresas urbanas e 09 empresas metropolitanas, que
operam uma frota de 2.134 veculos e empregam cerca de 10.670 profissionais (Disponvel
em: http://www.sindionibus.com.br/, acesso em 09.02.10).

b. Segmentos e entidades profissionais e de trabalhadores

Articulam e mobilizam capital econmico e capital cultural, sendo este ltimo o
prioritrio, destacando-se profissionais e acadmicos de diversas especialidades, tais como
arquitetos, urbanistas, gegrafos e juristas.
A Associao dos Gegrafos do Brasil Cear uma seo local da AGB, que se
define como:
(...) uma entidade civil, sem fins lucrativos, que rene gegrafos, professores e
estudantes de Geografia preocupados com a promoo do conhecimento cientfico,
filosfico, tico, poltico e tcnico da Geografia para que se possa oferecer crtica
da sociedade uma abordagem geograficamente consistente dos seus/nossos
problemas, com o intuito de aperfeioar do debate cientfico da Geografia e que se
interessam pelo desenvolvimento de alternativas e iniciativas de promoo do bemestar social (Disponvel em: http://www.agb.org.br/arquivos/apres.htm, acesso em
09.02.10).

107

No contexto de redemocratizao, a AGB modifica sua postura, deixando de ser

apenas uma associao de pesquisadores e acadmicos e assumindo um papel mais ativo
politicamente. Essa transio ocorre ao final dos anos 70 (1978), na reunio anual realizada
em Fortaleza, Cear, quando a AGB passou por uma renovao de sua perspectiva
organizacional, que se refletiu no processo de reformulao de seu estatuto que a tornou uma
associao mais integrada luta pelos direitos humanos e ao debate poltico e democrtico da
sociedade (Disponvel em: http://www.agb.org.br/arquivos/apres.htm, acesso em 09.02.10).
O Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Cear CREA-CE
foi fundado em 1933. Enquanto conselho profissional caracteriza-se como instituio criada
por Lei para regulamentar e fiscalizar o exerccio das profisses, visando defender a
sociedade, garantir as prerrogativas profissionais e promover o aperfeioamento da prtica
profissional com bases ticas. Ao Sistema CONFEA/CREAs esto vinculados os
Engenheiros, Arquitetos, Agrnomos, Gelogos, Gegrafos, Meteorologistas, Tecnlogos e
Tcnicos de Nvel Mdio dessas modalidades. Para o cumprimento da suas finalidade, o
CREA exerce aes: normativa regulamentar; contenciosa, de primeira instncia; deliberativa;
administrativa; supervisora dos servios de fiscalizao profissional; supervisora, atravs de
orientao, coordenao e controle das atividades administrativas e financeiras das Inspetorias
Regionais.
O Instituto dos Arquitetos do Brasil Seo Cear (IAB) assumiu diferentes posturas
durante todo o perodo de reviso do PD, buscando caracterizar um situao pblica de
autonomia, principalmente atravs da divulgao de documentos, crticas e proposies.
A Ordem dos Advogados do Brasil - Seco do Cear OAB-CE foi fundada em
1933, apresentando em 2008 os seguintes nmeros, que expressam a parcela diretamente
mobilizada de capital econmico pela entidade: a) ativo real: R$ 12.673.951,20; b) receitas
correntes (execuo): R$ 5.354.498,55; c) receita no balano financeiro: R$ 14.927.831,80
(Disponvel em: <http://www.oabce.org.br/prestacao-contas.php>, acesso em 09.02.10).
Atualmente no Cear existem mais de dezesseis cursos de Direito que formam
aproximadamente 2.000 bacharis anualmente, evidenciando o fortalecimento de uma
categoria e de um campo profissional com longa presena na vida e no sistema polticos
brasileiros e grande importncia na estrutura do Estado e nas dinmicas privadas associadas
ao capital imobilirio e ao direito urbanstico. Os profissionais do Direito, ao lado dos
arquitetos, dos urbanistas e dos engenheiros, so reconhecidos socialmente como as

108

principais, seno as exclusivas, categorias profissionais que deteriam legitimidade para

intervir de forma qualificada no campo do direito, do planejamento e das polticas urbanas. A
OAB nacionalmente construiu uma trajetria de reconhecimento social na defesa do Estado
Democrtico de Direito e em confronto com os regimes autoritrios instalados no pas a partir
de 1964, muito embora sua misso essencial remeta de forma prioritria regulao e
fiscalizao do exerccio profissional da categoria. Caracteriza-se atualmente um panorama
bastante complexo da categoria profissional, com uma ampla insero, um capital social
relevante e um conjunto de valores circulantes e associados.

c. Segmentos e entidades populares e no lucrativas

Um elemento importante refere-se entrada no campo associada mobilizao de um
capital cultural; muito vinculado, ao que parece, presena e militncia de parcelas dos
segmentos profissionais que se comprometem com o segmento. Ao mesmo tempo, deve-se
distinguir as ONGs enquanto um segmento especfico que adquire importncia nas ltimas
dcadas do sculo XX.
O Frum Nacional da Reforma Urbana FNRU, constitudo a partir do Movimento
Nacional da Reforma Urbana MNRU, pode ser compreendido como o agente social mais
importante nos processos de constituio de uma nova matriz de planejamento urbano e de
cidade no pas, processos articulados s lutas da reforma urbana. Em Fortaleza, pode-se
afirmar que a Rede Nuhab tm referncia no FNRU e foi, aos poucos, se aproximando
institucionalmente deste.
A Rede Ncleo de Habitao e Meio Ambiente Nuhab, com seus componentes, um
primeiro agente social importante na reviso do PD de Fortaleza (Nuhab, Folder Construindo
uma cidade de tod@s, 2003). A Rede Nuhab caracterizada como uma articulao de
ONGs, movimentos populares e universidades, que consiste num processo de reflexo,
formao e troca de experincias e saberes para a promoo de aes no campo da habitao e
do meio ambiente em Fortaleza (Nuhab, Folder Construindo uma cidade de tod@s, 2003).
Filiado ao Frum Nacional da Reforma Urbana FNRU, o Nuhab detm a seguinte Misso:
Promover a gesto democrtica da cidade e a reforma urbana, monitorando e influenciando
as polticas pblicas de habitao e meio ambiente por meio de uma atuao conjunta com os

109

movimentos sociais e populares na luta pela efetivao do direito cidade (Nuhab, Folder
Construindo uma cidade de tod@s, 2003). Alm disso, o Nuhab tambm indica como
parceiros o Deutscher Entwicklunsdienst DED (Servio Alemo de Cooperao Tcnica), a
Coordenadoria de Servio CESE e a Oxfam.
Caracterizando-se como rede de entidades e grupos da sociedade civil em atuao nas
reas da habitao e do meio-ambiente, o Nuhab agrega entidade de carter tcnico e jurdico,
de organizao comunitria, de projetos universitrios de assessoria jurdica popular, de
origem pastoral e de gnero (Nuhab. A participao popular no processo de regularizao
fundiria da Terra Prometida. Fortaleza: Nuhab, 2007, p. 11-12). Nessa perspectiva, o Nuhab
afirma:
A troca de experincias e saberes dessas organizaes e coletividades tm permitido
ao Nuhab, ao longo dos anos, dialogar sobre os conflitos, as diferentes vises e
vivncias relacionadas s questes urbanas envolvendo, sobretudo, as favelas e reas
de risco, alm de proporcionar um espao de permanente capacitao tcnica,
jurdica e popular de m.aneira horizontal e democrtica..

O Nuhab compe-se dos seguintes agentes: 1) Critas Arquidiocesana de Fortaleza; 2)

Cearah Periferia, Central de Movimentos Populares; 3) Centro de Assessoria Jurdica
Universitria CAJU; 4) Centro de Defesa da Vida Herbert de Sousa CDVHS; 5) CEBs; 6)
Assessoria Jurdica Popular Frei Tito; 7) Federao de Entidades de Bairros e Favelas de
Fortaleza; 8) NAJUC Ncleo de Assessoria Jurdica Comunitria; 9) SAJU Servio de
Assessoria Jurdica Popular; 10) Oficina do Futuro. Porm, a composio do Nuhab parece ter
sofrido algumas mudanas em 2009, com os seguintes componentes, j presentes
anteriormente: Critas Arquidiocesana de Fortaleza, Cearah Periferia, Federao de Bairros e
Favelas de Fortaleza, Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), Central de Movimentos
Populares (CMP), Escritrio de Direitos Humanos Frei Tito de Alencar (EFTA), Movimento
dos Conjuntos Habitacionais. Como novos membros, no indicados anteriormente: Centro
Socorro Abreu, Movimento de Luta nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB) e Fundao Marcos
de Bruin. Como membros que no tem continuidade no Nuhab: Caju, Najuc, Saju e Oficina
do Futuro.39
Dentre as pessoas com maior visibilidade e que, em algum momento estiveram ou
permanecem vinculadas ao NUHAB, destaque-se Joisa Barroso, Olinda Marques, Renato

39

Informe
Nuhab,
Ano
7,
N.
<http://brasil.indymedia.org/media/2009/08//451352.pdf>.

4,

jul/ago

2009,

disponvel

em

110

Pequeno, Valria Pinheiro. Dentre os instrumentos de comunicao utilizados inclusive nos

processos de mobilizao do PD, destaque-se a comunicao virtual.

d. Segmentos e entidades da sociedade poltica

A Prefeitura, destacando-se a Secretaria de Planejamento SEPLA e a Procuradoria
Geral do Municpio. Alm disso, a Cmara Municipal, demarcando segmentos de oposio e
situao ao governo municipal, atravs dos vereadores. Tambm o Ministrio Pblico Federal
no Cear.

e. Segmentos e entidades privados

A ASTEF participou dos processos de elaborao e/ou reviso do Plano Diretor de
Fortaleza de 1992 e entre 2003 e 2004, sendo importante evidenciar contradies e polmicas
que envolvem esta associao. Caracteriza-se atualmente como entidade jurdica de direito
privado, vinculada ao Centro de Tecnologia da UFC. Apresenta como misso criar,
desenvolver e transferir tecnologia por meio de parcerias com instituies pblicas e privadas,
visando ao crescimento do CT da UFC, para melhoria da sociedade e enquanto negcio, ser
um canal de transferncia de conhecimentos especializalizados nas reas de Engenharia e
Arquitetura.40 Enquanto parte de uma universidade federal pblica, representa, na prtica,
um espao institucional para interveno privada de funcionrios pblicos, atravs de
articulaes privilegiadas com governos e entidades pblicas e privadas, caracterizando uma
forma especfica de privatizao da universidade pblica.
Destaque-se tambm a existncia, em Fortaleza, de grandes escritrios de consultoria e
assessoria arquitetnica e urbanstica, bastante fortalecidos entre 1995 e 2003, atravs do
Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gesto de Recursos Hdricos PROURB. Esse Projeto
atingiu um total de 50 municpios no Cear, conforme indica o Mapa 1, tendo como objetivo:
Ser instrumento viabilizador da estruturao urbana de um conjunto de 50 cidades cearenses
visando a dar suporte ao desenvolvimento econmico, social e ambiental sustentado,

40

Vide <http://www.astef.ufc.br/>.

111

melhorando a qualidade de vida da populao e tornando as cidades competitivas para atrair

indstrias, impulsionar a agricultura irrigada e incrementar o turismo.
As linhas de atuao integraram aes de planejamento urbano, infra-estrutura urbana,
fortalecimento de gesto municipal, otimizao de abastecimento de gua e construo de
unidades de ensino profissionalizante. No mbito do planejamento urbano, as atividades
envolveram produo de fotografias areas, base cartogrfica e de Planos Diretores de
Desenvolvimento Urbano. O Projeto envolveu US$ 240 milhes, sendo US$ 140 milhes
financiados pelo Banco Mundial e US$ 100 milhes de contrapartida do Governo do Estado e
das Prefeituras, destinados para o segmento urbano do Projeto (50%) e para o segmento de
recursos hdricos (50%). Dentre os resultados, a Secretaria de Desenvolvimento Local e
Regional do Estado do Cear destacou a elaborao de 46 Planos Diretores de
Desenvolvimento Urbano (PDDUs), alm de cinco Planos de Desenvolvimento Regional
(PDRs) e um Plano Diretor de Habitao.41

41

Disponvel
em:
<http://www25.ceara.gov.br/noticias/noticias_detalhes.asp?nCodigoNoticia=8063>;
<http://conteudo.ceara.gov.br/content/aplicacao/sdlr/desenv_urbano/gerados/f3relatorio.pdf>.

112

MAPA 1 Municpios atendidos pelo PROURB/CE

113

A maior parte dos recursos foi acessada por grandes escritrios de arquitetura e
urbanismo, que aproveitaram as metodologias desenvolvidas, consolidando-a na reviso sob a
gesto Juraci Magalhes em Fortaleza, originando o PDDUA-For. Conformando um padro
especfico de formulao de PDs, o Projeto estimulou a constituio de amplas e densas
redes, vnculos e articulaes, envolvendo indivduos e entidades municipais, estaduais e
privadas, com profissionais de variadas especialidades, mobilizados pelos escritrios de
consultoria e assessoria.
Alm disso, destaque-se que, esse momento do PROURB significou, sem negar de
forma absoluta a competio entre entidades e profissionais diversos, como que uma
suspenso das grandes divergncias e clivagens partidrias e ideolgicas, evidenciando
parcerias e acordos entre profissionais anteriormente bastante distanciados. No sculo XXI,
essa aproximao parece novamente ocorrer parcialmente no processo do PDDUA de
Fortaleza para, em seguida, esvair-se, mantendo-se uma demarcao de posies, muito
pontuada, porm, pela ausncia de crticas, questionamentos e confrontos entre a esquerda e a
direita, no mbito dessa rede de profissionais. 42

3.4.2. Fundamentos scio-econmicos do campo

Este tpico apresenta alguns dados que permitem perceber os fundamentos de poder
de agentes importantes no processo de reviso do PD de Fortaleza. Recuperam-se neste
momento as noes de posio, capital e trajetria, delimitando-se distines entre posies
(proprietrias e no proprietrias, mercantis e no mercantis, estatais, associativas), bens
ofertados (recursos financeiros, terra, imveis, mquinas e equipamentos, servios, fora de
trabalho) e prticas sociais (mercantis, associativas, tcnicas, polticas e burocrticas) na
caracterizao dos agentes sociais. O pressuposto essencial o de que a base econmica
fortalece os agentes empresariais, vinculados reproduo do capital e do mercado
imobilirio.
Os primeiros dados, relativos ao Cear e ao Brasil, evidenciam a evoluo, entre 2002
e 2007, no nmero de empresas em atuao na indstria da construo civil, no pessoal
ocupado em 31/12, na receita lquida e nos gastos de pessoal totais das empresas. A Tabela 1
42

Sobre
o
PROURB
vide
<http://conteudo.ceara.gov.br/content/aplicacao/sdlr/desenv_urbano/gerados/prourb.asp>, acesso em 19.07.10, s
12:22; e tambm <http://www25.ceara.gov.br/noticias/noticias_detalhes.asp?nCodigoNoticia=8063>.

114

permite perceber como, entre 2002 e 2007, o nmero total de sedes de empresas da indstria
da construo civil cearenses, oscilou entre 0,6% e 0,7% do total de sedes de empresas do
setor no pas.43
TABELA 01 Nmero de sedes de empresas na indstria da construo civil Cear e Brasil
Total das empresas
Cear (unidade de origem)
Brasil
2002
746
122.890
2003
741
118.993
2004
729
109.003
2005
746
105.459
2006
727
109.144
2007
756
110.303
Fonte: IBGE Pesquisa Anual da Indstria da Construo 2001/2007
Ano

Os dados do IPECE so diferenciados, quantificando as empresas da indstria da

construo civil em atividade nos diferentes municpios do estado do Cear, o que incorpora
empresas originrias/com sedes em outros estados, alm de escritrios e sedes em diferentes
municpios. Desta forma, os dados do IPECE indicam a existncia de uma quantidade de
empresas que variou anualmente entre 2.092 e 2.431, no perodo entre 2002 e 2007.44
Os Grficos 1 e 2, apontam o pessoal total ocupado na indstria da construo civil
entre 2002 e 2007, no Cear e no Brasil, indicando que as pessoas ocupadas em indstrias da
construo civil de origem cearense correspondem, no perodo analisado, a uma variao
entre 1,9% e 2,3% do total de pessoal ocupado no setor no pas.

45 000

42 304

40 000
35 000

32 215

34 177

35 638
31 214

30 000
28 752

25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
2002

2003

2004

2005

2006

2007

GRFICO 1: Pessoal ocupado indstria da construo civil Cear

Fonte: IBGE - Pesquisa Anual da Indstria da Construo

43

Esses dados referem-se s empresas que tem o Cear como unidade de federao de origem.
IPECE,
Anurio
Estatstico
do
Cear,
2002/2008,
Disponvel
<http://www.ipece.ce.gov.br/publicacoes/anuario/Index.htm>, acesso em 14/02/10.
44

em:

115

2000000
1584386

1484693
1600000
1200000

1614510

1812254

1541628

1476141

800000
400000
0
2002

2003

2004

2005

2006

2007

GRFICO 2 Pessoal ocupado indstria da construo civil Brasil

Fonte: IBGE - Pesquisa Anual da Indstria da Construo

A Tabela 3 detalha, para o pas, a composio interna desse pessoal ocupado,

indicando que os proprietrios e os scios abrangem entre 8,8% e 11,6%, no perodo, do
pessoal total ocupado, com uma mdia na srie histrica de 9,7%. Extrapolando essa mdia
para o total de pessoal ocupado na indstria da construo civil cearense, entre 2002 e 2007, o
contingente de proprietrios e scios de empresas variaria quantitativamente, no estado, entre
2.788 e 4.103 indivduos.
TABELA 2 Composio Interna do Pessoal Ocupado na Indstria da Construo Civil no Brasil
2002/2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Pessoal assalariado ligado construo
1182858
1199548 1329982 1304227 1291504 1511822
Pessoal assalariado no ligado construo
158655
113090 127932 123552 112988 139833
Proprietrios e scios
134628
172055 156596 156607 137136 160599
Total
1476141
1484693 1614510 1584386 1541628 1814261
Fonte: IBGE - Pesquisa Anual da Indstria da Construo

Os dados do Ministrio do Trabalho e do Emprego, atravs do Cadastro Geral de

Empregados e Desempregados CAGED, tambm apresentam o nmero de empregados, em
Fortaleza e no Cear, na construo civil e demais categorias, para 01/01/09, como indica o
Grfico 3. Destaque-se a importncia de relativizar as distines entre Fortaleza e Cear,
posto que mesmo uma grande parcela das obras, recursos e empregos executados, aplicados
ou situados em outros municpios, tambm tm origem, centralizao poltico-administrativa
ou vnculo capitalista com a cidade de Fortaleza.

116

900.000

52.856

750.000
600.000

35.395

450.000

781.119

300.000
455.995
150.000
0
Fortaleza

Cear

Demais categorias

Construo Civil

GRFICO 3: Nmero total de empregados: construo civil e demais categorais (2009)

Fonte: CAGED/MTe

Os dados indicam a existncia, em 01 de janeiro de 2009, do seguinte nmero de

empregos formais: 35.395 em Fortaleza e 52.856 no estado do Cear.45 Desses, o CAGED
indica que os empregos na construo civil em Fortaleza corresponderam a 7,8% do total de
empregos na cidade, e no Cear a 6,8% do total de empregos no estado. Tambm com dados
do CAGED, desta vez para 31/12/09, permite-se perceber um universo mais amplo de
trabalhadores em atuao vinculados aos processos de produo social do espao urbano e,
mais especificamente, compondo/ou interligados a agentes sociais que participam do campo
do planejamento urbano em Fortaleza, conforme o Grfico 4.

Obras, servios e
instalaes

3603; 7%
729; 1%
13555; 27%

Arquitetura, engenharia
e paisagismo
Comrcio atacadista

Construo (edifcios,
rodovias, f errovias,
3385; 7% etc.)
Aluguel de mquinas e
equipamentos

887; 2%
28086; 56%

Incorporao, gesto,
administrao e
atividades imobilirias

GRFICO 4 Nmero total de empregados: construo civil e demais categorais (2009)

Fonte: CAGED/MTe

Portanto, o Grfico 4 indica um total de 50.425 empregados, destacando-se as

seguintes categorias, grupos ou segmentos com representatividade e especificidades de
45

Disponvel em: http://cagedestabelecimento.caged.gov.br/resultado_6.asp acesso em 09.02.10.

117

presena e atuao no campo do planejamento urbano: I) obras, servios, instalaes e

construes; II) engenharia, arquitetura, paisagismo e atividades tcnicas vinculadas; III)
comrcio atacadista e aluguel de mquinas e equipamentos; IV) incorporao, gesto,
administrao, intermediao e atividades imobilirias. Alm desses trabalhadores, destaquese no mesmo perodo a existncia de 9.079 empregos no transporte rodovirio coletivo de
passageiros (municpio e regio metropolitana) e de 24.024 empregos em condomnios
prediais, limpeza e servios combinados para apoio a edifcios. Unificando esses dados de
31/12/09, apresenta-se um contingente total de 83.348 empregados em todas as atividades e
setores indicados anteriormente.46 J os Grficos 5 e 6 indicam a evoluo da receita lquida e
dos gastos de pessoal (totais) das empresas da indstria da construo civil no Cear e no
Brasil.

2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500 000

2002

2003

2004

Receit a l quida

2005

2006

2007

Gast os de Pessoal (Tot al)

GRFICO 5: Receita lquida e gastos de pessoal (totais) Cear 1.000 R$

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Indstria, Pesquisa Anual da Indstria da
Construo 2001/2007
140 000 000
120 000 000
100 000 000
80 000 000
60 000 000
40 000 000
20 000 000

2002

2003

2004

Receita l quida

2005

2006

2007

Gastos de Pessoal (Total)

GRFICO 6: Receita lquida e gastos de pessoal (totais) Brasil 1.000 R$

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Indstria, Pesquisa Anual da Indstria da
Construo 2001/2007

46

Caged/MTE, Disponvel em http://cagedestabelecimento.caged.gov.br/resultado_6.asp, acesso em 14/02/10.

118

A receita lquida das empresas cearenses oscilou entre 1,5% e 1,9% do total nacional
do setor, com os valores absolutos anuais oscilando entre 1,1 e 2,3 bilhes de reais, no
perodo analisado. Os gastos com pessoal das empresas cearenses entre 2002 e 2006
corresponderam a percentuais entre 1,4% e 1,7% do montante nacional, exceto em 2007,
quando esse percentual foi atpico, correspondendo a 5,8% do total no pas. Em valores
absolutos, esses gastos anuais com pessoal oscilaram entre 281 milhes e 1,8 bilhes de reais
anuais. Tanto a receita lquida como os gastos com pessoal que envolvem assalariados,
scios e proprietrios evidenciam valores expressivos para a economia da cidade e do
estado. O Grfico 7, com dados para o Brasil, aponta o valor das obras e/ou servios da
construo das empresas de construo por tipos de obras e/ou servios da construo.
50 000 000
40 000 000
30 000 000
20 000 000
10 000 000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Trabalhos prvios, instalaes, acabamentos e outras obras

Obras de infra-estrutura para energia eltrica e telecomunicaes
Aluguel de equipamentos, demolio e administrao de obras
Edificaes
Obras virias

GRFICO 7: Receita lquida e gastos de pessoal (totais) Brasil 1.000 R$

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Indstria, Pesquisa Anual da Indstria da
Construo.

O Grfico 8 indica a evoluo no nmero total de empresas em atividade no setor da

construo civil no pas, classificando as empresas em grupos, de acordo com o contingente
total do pessoal ocupado. Ao mesmo tempo, o Grfico 9 indica a evoluo nos montantes das
receitas lquidas das empresas em atividade no setor da construo civil no pas, tambm por
grupos de empresas de acordo com o pessoal ocupado.

119

140 000

6 779

7 454
7 188

7 552

21 054

21 279

93 246 89 413 80 761

76 628

120 000
100 000

22 865

22 126

8 315

7 779

22 216 22 680

80 000
60 000
40 000

79 149

79 308

2006

2007

20 000
2002

2003

2004

1 a 4 pessoas ocupadas

2005

5 a 29 pessoas ocupadas

30 ou mais pessoas ocupadas

GRFICO 8: Grupos de empresas em atividade na indstria da construo civil no Brasil por contingente
do pessoal ocupado
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas Pesquisa Anual da Indstria da Construo.

140 000 000

120 000 000
100 000 000
80 000 000
60 000 000
40 000 000
20 000 000
2002

2003

2004

30 ou mais pessoas ocupadas

2005

2006

2007

5 e 29 pessoas ocupadas

0 e 4 pessoas ocupadas

GRFICO 9: Evoluo das receitas lquidas das empresas em atividade no setor da construo civil no
pas, por grupos de empresas de acordo com o pessoal ocupado
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas Pesquisa Anual da Indstria da Construo.

180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Aquisio

Construo

GRFICO 10: Evoluo quantitativa nas unidades de financiamentos imobilirios Brasil

Fonte: Estatsticas Bsicas-SBPE-SFH/BACEN

120

2000
1750
1500
1250
1000
750
500
250
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Construo

aquisio

GRFICO 11: Evoluo quantitativa nas unidades de financiamentos imobilirios Cear

Fonte: Estatsticas Bsicas-SBPE-SFH/BACEN

Os Grficos 10 e 11 indicam a evoluo quantitativa nas unidades de financiamentos

imobilirios, com recursos do SBPE, para aquisio e construo para o Brasil e para o Cear,
enquanto o Grfico 12 indica a evoluo no nmero global de financiamentos imobilirios
(para pessoas fsicas e cooperativas habitacionais) com recursos do FGTS, para o Brasil.
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

GRFICO 12: Evoluo no nmero global de financiamentos imobilirios para pessoas fsicas e
cooperativas habitacionais com recursos do FGTS Brasil
Fonte: Banco Central, ABECIP e CAIXA.

Em 2005, o IBGE realizou pesquisa sobre as entidades locais sem fins lucrativos,
considerando fundaes privadas e associaes. Considerando a data de 31/12/05, foram
identificadas 6.196 entidades em Fortaleza, com um contingente total 46.569 pessoas
ocupadas e um salrio mensal de 2,45 (salrio mnimo). Considerando a classificao do
IBGE para trs segmentos Habitao; Meio Ambiente e Proteo Animal; e
Desenvolvimento e Defesa de Direitos , a Tabela 4 expe a evoluo quantitativa, por
perodo de fundao, das entidades locais sem fins lucrativos no municpio de Fortaleza.

121

TABELA 3: Evoluo quantitativa, por perodo de fundao das entidades locais sem fins lucrativos no
municpio de Fortaleza

at 1970
1971 a 1980
1981 a 1990
1991 a 2000
2001 a 2004
2005
Total
Fonte: IBGE

Habitao
0
1
13
33
7
1
-

Meio ambiente e proteo animal

0
0
5
16
24
3
-

Desenvolvimento e defesa de direitos

6
33
750
4153
962
266
-

4 51
38
1a2
3a4

13
78

5a9
10 a 49
50 a 99
100 a 499
500 e mais

47

GRFICO 13: Nmero de entidades sem fins lucrativos composio por grupos de pessoas ocupadas
Cear
Fonte: IBGE

Do total de 6.273 entidades sem fins lucrativos fundadas em Fortaleza at 2005,

somente 22 eram fundaes e o restante, associao sem fins lucrativos. Deste total, 6.087
entidades foram caracterizadas pelo IBGE como sem pessoal ocupado, o que pode ser um
indcio do carter informal e da presena do voluntariado dessas/nessas entidades. Nas 186
entidades sem fins lucrativos restantes, no Cear, o Grfico 13 indica a composio por
grupos de pessoas ocupadas nessas entidades.

Total
6
34
768
4202
903
270
6273

122

4. GNESE E EVOLUO DO CAMPO DO PLANEJAMENTO

URBANO

A contextualizao e a caracterizao do campo abrangem elementos estruturais e

mediaes intersubjetivas em disputa, vinculadas a matrizes de planejamento diferenciadas.
No encontro entre essas estruturas e mediaes intersubjetivas, constituem-se disposies
sociais em presena no campo. As disposies sociais evidenciam um carter scio-poltico
essencial, demarcado pela ambigidade, ao permitir, cotidianamente, reconhecimentos,
interaes e dilogos e, ao mesmo tempo, permitir que sejam pautadas e vivenciadas
diferenas, divergncias, tenses e conflitos. Articulam permanncias, mudanas e distines,
vinculando referncias e instrumentos comuns, embora potencialmente distintos na forma de
apreenso, representao e interveno concreta. Para exemplificar, agentes sociais que
mobilizam concepes de planejamento urbano e assumem referenciais tico-polticos
distintos conseguem dialogar, porque todos dominam termos e elementos como zoneamento,
funo social da propriedade e da cidade, gabarito, etc. Porm, ao mesmo tempo, para cada
agente social esses instrumentos e mecanismos podem assumir sentidos, contedos, formas e
importncias diferenciadas, a partir dos cdigos e valores que defende. Basta pensar, por
exemplo, como os defensores de um planejamento tradicional de vertente tcnico-burocrtica
e os defensores do paradigma da reforma urbana compreendem de forma diferenciada um
instrumento importante como o zoneamento.47
Alm disso, assume-se a idia de que tanto as relaes, instituies e estruturas sociais
como as mediaes intersubjetivas que compem o campo no so estticas, mas detm uma
historicidade marcada por continuidades, rupturas e metamorfoses. Nessa perspectiva,
evidencia-se a necessidade de compreender as caractersticas, potencialidades e limitaes
inscritas contemporaneamente no campo do planejamento urbano, mas a partir de tenses,
condicionamentos e caractersticas presentes em sua historicidade.
A pesquisa pode evidenciar as formas de enfrentamento da questo urbana que foram,
aos poucos, constituindo um campo, circunscrevendo projetos de cidade, de sociedade e de
Estado diferenciados, fundando e reproduzindo prticas, estratgias e tticas nesse
enfrentamento. As concepes de planejamento urbano e os fatos scio-polticos que reconstituem a legislao, os sistemas, as polticas, o planejamento e a gesto urbana
47

Sobre a evoluo e as diferentes concepes de zoneamento urbano vide Souza (2002).

123

evidenciam contradies e tenses importantes. Neste sentido, interessa pesquisa identificar

e evidenciar caractersticas, questes e problemticas do campo do planejamento urbano.
Trata-se de identificar permanncias, reiteraes, inovaes e mudanas presentes na
evoluo do campo do planejamento urbano. Para tanto, optou-se principalmente por uma
pesquisa de carter bibliogrfico.
Ao mesmo tempo, possvel perceber a existncia de diferentes tipologias ou
padronizaes para delimitao dos perodos ou fases que compem a evoluo do
planejamento urbano. Sem desconsider-las, esse estudo pretende trabalhar de forma
diferenciada, considerando determinaes, processos, movimentos e articulaes entre
diferentes escalas, interligadas e com rebatimentos diversos, comportando deslocamentos e
interpenetraes sociais, temporais e espaciais. Mesmo assim, possvel distinguir perodos
importantes na gnese, constituio e evoluo do urbanismo e de um campo do planejamento
urbano no Brasil, destacando-se as seguintes temporalidades: 1) o perodo que se estende da
vinda da famlia real ao Brasil at o final do Imprio; 2) o perodo da Primeira Repblica; 3) o
perodo que se estende entre os anos 1930 e 1970; 4) o perodo que abrange os anos 1980 at
o incio do primeiro Governo Lula; 5) o perodo que inicia em 2003.
Avalia-se que enquanto o sculo XIX foi demarcado pelo signo da modernizao, o
sculo XX at as suas ltimas dcadas, foi perpassado pela emergncia e evoluo de um
urbanismo demarcado por uma perspectiva modernista e/ou funcionalista. Em um primeiro
momento, que abrange o perodo imperial e a Primeira Repblica, a modernizao o termo
chave que media essas intervenes, saberes e prticas sociais urbansticas. Porm, a partir
dos anos 1930, aproximadamente, constitui-se efetivamente um urbanismo modernista que,
pouco a pouco, torna-se um planejamento urbano modernista de vis funcionalista. A
modernizao deslocada pelo desenvolvimento, que passa a ser o termo chave a guiar as
condutas e processos scio-espaciais. Desta forma, a partir dos anos 1930 possvel afirmar a
constituio gradual de um campo do planejamento urbano, entendido como espao social
mais amplo que consolida, incorpora e transcende o prprio urbanismo.
A partir dos anos 1960 e 1970, as tendncias tecnicistas e burocratizantes que
emergem nas dcadas anteriores consolidam-se, em plena articulao com uma cotidianiedade
e uma capilaridade de interlocues, vnculos e articulaes entre os agentes do poder pblico
e os segmentos empresariais e, de forma bem mais restrita, com parcelas dos segmentos
populares. Este um aspecto importante a ser considerado, tendo em vista que algumas
interpretaes efetivam uma dualidade entre uma institucionalidade tecnicista e burocratizante

124

e o poder privado empresarial, como se fossem segmentos opostos e absolutamente

desvinculados. O que se percebe que se tratam de agentes sociais articulados, configurando
segmentos que se constituem e fortalecem simultaneamente, na medida de seus vnculos e
interaes. O prprio caso da Prefeitura de Fortaleza, sob a gesto Juraci Magalhes, mas
tambm remetendo a uma historicidade mais ampla, exemplar, evidenciando uma ampla
rede capilarizada de processos e dinmicas tcnico-burocrticos cotidianos, que articulam
indivduos, instituies e empresas. Tratam-se de agentes pblicos vinculados s Secretarias,
Comisses e Conselhos Municipais e, ao mesmo tempo, de indivduos que representam
instituies privadas e empresas, constituindo redes formais e informais que perpassam de
forma massiva e constante a produo social do espao urbano da cidade.
importante perceber que essa longa transio com as suas caractersticas, tenses e
contradies se afirma de forma molecular e diferenciada nos trs nveis governamentais,
tambm comportando rupturas, continuidades e deslocamentos mais ou menos amplos. Em
cada caso concreto, as tendncias e processualidades tecnicistas e burocratizantes,
hegemnicas durante o regime militar instaurado em 1964 no pas, confrontam-se com outras
matrizes de planejamento, sobretudo a partir da dcada de 1980. Dentre essas outras matrizes,
possvel destacar, em diferentes perodos, o planejamento participativo, o iderio da reforma
urbana e a matriz estratgica de mercado. Com algum grau de simplificao, e diante do que
necessrio a esta pesquisa, cabe destacar o conflito e a disputa entre trs grandes matrizes no
planejamento urbano no Brasil, a partir dos anos 1980 e 1990: I) modernista-funcionalista de
vis tecnoburocratizante; II); da reforma urbana; e III) estratgica de mercado.
Avalia-se que aspectos importantes da concepo de planejamento urbano advinda dos
anos 1960 tenham sido incorporados matriz da Reforma Urbana, elaborada a partir dos anos
1980, o que no poder ser abordado nos limites desta Tese. Porm, apenas para ilustrar cabe
fazer referncia a aspectos j presentes nos anos 1960, tais como: limitaes ou regulao ao
direito de propriedade e uso do solo; articulao entre reforma urbana, democracia e justia
social; vinculao da reforma urbana ao desenvolvimento, atravs de um padro de
interveno estatal que articula regulao e proviso urbana; e inscrio da participao
comunitria no processo de reforma urbana. Desta forma, embora de forma incipiente,
questes como o controle social sobre a terra urbana e sobre a destinao dos investimentos
pblicos j esto presente nos anos 1960, sendo desenvolvidas a partir dos anos 1980.48

48

Vide, por exemplo, Silva (2003) e Maricato (1997).

125

Em toda essa evoluo do urbanismo e do planejamento urbano no Brasil, h aspectos

comuns s cidades, mas h tambm singularidades nas diferentes cidades que compem a
rede urbana brasileira. Alm disso, e a partir dessa compreenso de uma rede urbana,
necessrio perceber que h hierarquias, interrelaes e influncias dentre as diversas cidades
brasileiras. Em um primeiro momento, possvel destacar a influncia do Rio de Janeiro,
primeira capital nacional e maior cidade do pas, porm no decorrer do texto outras cidades
sero mobilizadas com suas experincias especficas, permitindo compreender aspectos
importantes na evoluo do campo do planejamento urbano no pas.

4.1. A emergncia da modernizao em um urbanismo do sculo XIX

Desde os anos 1740, j haviam ocorrido intervenes urbanas com o sentido de
melhoramentos e de embelezamentos no Rio de Janeiro, porm sem caracterizar uma ruptura
com os traos coloniais e medievais inscritos nas cidades brasileiras (Moura Filha, 2000, p.
48-49). Nessa perspectiva, a reconstruo de Lisboa, aps o terremoto de 1755 e sob o
comando do Marqus de Pombal, foi um fato histrico importante, pois rompeu com os
princpios medievais de ordenao e estruturao dos espaos urbanos em Portugal,
influenciando a arquitetura e o urbanismo no Brasil, a partir da vinda da famlia real
portuguesa em 1808 e at os primeiros momentos do sculo XX:
Lisboa era ento, a representao do poder do Estado Portugus presente na cidade
atravs dos edifcios administrativos colocados em locais estratgicos e da
burguesia comercial em ascenso, voltada para absorver os novos modos de vida,
proveniente, principalmente, da Frana. Com a reconstruo de Lisboa, redefinia-se
os princpios urbansticos portugueses, idealizando-se uma cidade regular e
higinica, rompendo com o modelo medieval que prevalecia at ento (Moura Filha,
2000, p. 48).

A presena europia, particularmente francesa, nas intervenes urbansticas

influencia diretamente a constituio de um urbanismo modernista no pas, tendo como marco
importante a Misso Artstica Francesa que chegou ao Brasil em 1816, convidada a participar
da formao da Imperial Academia de Belas Artes. Essa influncia europia modernista se
ampliou nas dcadas seguintes atingindo, a partir do Rio de Janeiro, outras grandes cidades
brasileiras, com a presena de profissionais europeus, de concepes e das intervenes e
regulaes urbansticas no perodo (Moura Filha, 2000, p. 122-123).

126

Como ser percebido, a presena de Misses uma constante das intervenes

urbanas nas cidades brasileiras, caracterizadas pela vinda de segmentos ou grupos tcnicoprofissionais estrangeiros e/ou originrios de outras cidades em articulao com segmentos
polticos locais.

4.1.1. As constantes tenses polticas entre os diferentes poderes e nveis de governo

Moura Filha (2000, p.30-31) avalia que no perodo colonial Portugal no criou uma
legislao especial para orientar a implantao dos povoados em suas colnias, transferindo
sua prpria legislao atravs de normas que geralmente no iam alm de vagas
recomendaes que regulavam a abertura das vias ou o parcelamento do solo,
complementadas por medidas jurdicas como cartas rgias, alvars e decretos. Esta afirmao
um indcio de como essas questes urbansticas tendiam a ser enfrentadas atravs do poder
local, que institua normas para o alinhamento, limpeza e nivelamento das ruas, muito
embora haja indcios histricos de que, alm dessas normas nem sempre existirem, muitas
vezes no eram cumpridas (Moura Filha, 2000, p. 32).
Uma questo presente reiteradamente na gnese e na evoluo do campo do
planejamento urbano no pas, refere-se a presena e s inter-relaes entre as diferentes
esferas estatais e/ou nveis de governo, desvelando conflitos, tenses, pactuaes, consensos e
dissensos entre indivduos, partidos e grupos que compem os poderes estatais. J no sculo
XIX, destacam-se tenses entre segmentos do poder legislativo e do poder executivo, entre as
Cmaras Municipais e os Prefeitos, e entre indivduos e grupos de situao e oposio aos
gestores. Contemporaneamente esta questo permanece. No caso do Plano Diretor, a
Constituio de 1988, tornando-o obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habitantes,
exigiu sua aprovao na Cmara Municipal. O Estatuto das Cidades, em 2001, reafirmando a
centralidade do PD como instrumento regulador da produo social do espao urbano,
consolidou a exigncia de sua aprovao atravs de lei na Cmara Municipal, embora o
processo de criao ou reviso da lei seja de iniciativa do Poder Executivo municipal.

127

4.1.2. A Igreja Catlica entre a hegemonia e os movimentos populares

Durante todo o perodo colonial e em todo o sculo XIX, a Igreja Catlica
desempenhou importantes papis nos processos de estruturao das cidades e ordenao dos
espaos urbanos no pas. No que se refere s lgicas hegemnicas de produo, de
apropriao, de estruturao e de organizao social do espao urbano, a Igreja Catlica
exerce poder incontestvel, gerando ordenamentos, hierarquias e segregaes scio-espaciais.
O direito cannico continha normas bem claras sobre alguns temas vinculados definio e
composio da paisagem urbana, acentuando a influncia da Igreja catlica na estruturao
do espao urbano:
Essas normas determinavam, principalmente, a implantao dos templos e casas
religiosas, em relao topografia, ao casario circundante e demais edificaes
preexistentes. Assim, diante da ausncia de uma legislao especfica da Coroa para
nossas cidades, e considerando que as construes religiosas obedecendo a uma
legislao prpria, constituam os pontos focais em torno dos quais cresciam as
cidades, pode-se dizer que o direito cannico, de alguma forma, ditava regras que
interferiam nas questes referentes ao desenvolvimento fsico dos nossos
aglomerados urbanos (Moura Filha, 2000, p.31).

Moura Filha (2000, p.29) indica como a religiosidade adquiriu papel central na
estruturao e ordenao das cidades brasileiras desde o perodo colonial, medida que as
construes religiosas assumiam o sentido de sustentao do processo de colonizao atravs
da reproduo de uma sociedade estratificada adequada aos padres catlicos:
Observando as cidades no Brasil, constata-se que a presena dos smbolos da
religio catlica na paisagem urbana um trao caracterstico em todo o pas. Com
assentamentos implantados segundo a tradio medieval da acrpole, tendo domnio
sobre a paisagem, colocava-se as construes religiosas nos pontos mais altos e
privilegiados do relevo, evidenciando-as diante das demais edificaes (Moura
Filha, 2000, p.29).
A presena de uma igreja definia um setor privilegiado da ocupao, onde se dava a
concentrao das residncias e de outras atividades (...) a presena marcante das
construes religiosas servia de baliza para a configurao do tecido urbano,
definindo a estruturao dos demais elementos que constituam a paisagem citadina
(Moura Filha, 2000, p.30).

A presena e a fora das instituies religiosas nos processos de produo social do

espao urbano se mantm at hoje, mas perdendo importncia no campo para agentes
profissionais e instituies vinculadas lgica empresarial e tecno-burocrtica. Ao mesmo
tempo, destaque-se que se a influncia da Igreja catlica vinculou-se s lgicas hegemnicas
de produo e regulao do espao urbano em um primeiro momento, em meados do sculo
XX essa situao se modificou. A partir dos anos 1960, pelo menos um conjunto bastante

128

importante de instituies e agentes individuais e coletivos da Igreja Catlica passou a

defender padres no hegemnicos de ocupao, uso, acesso, posse, propriedade e regulao
do espao urbano. De forma mais explcita, esses agentes vincularam-se a segmentos e
movimentos populares, atravs, por exemplo, das pastorais e das comunidades eclesiais de
base, inclusive participando das lutas pela Reforma Urbana e da constituio de uma nova
matriz de planejamento urbano no pas.

4.1.3. Resistncias s lgicas hegemnicas na produo social do espao urbano

Metodologicamente pode-se apontar tambm, no sculo XIX, perodo que nos
interessa neste momento para a existncia de lgicas alternativas, distintas, que impulsionam
dinmicas de resistncia, de contestao, de contraposio lgica urbana hegemnica e que
tambm produzem socialmente o espao nas cidades. Para ilustrar, por exemplo, pode-se fazer
referncia presena escrava, com suas instituies e seus smbolos de tnicos e religiosos,
tambm constituindo os espaos urbanos, mesmo que de forma dissimulada pode-se pensar,
por exemplo, nos terreiros de umbanda e de candombl e nos grupos de capoeira. Soares
(2004, p. 169), por exemplo, evidencia a existncia de uma geografia escrava e, inscrita nesta,
de uma geografia da capoeira, na cidade do Rio de Janeiro entre os anos 1808 e 1850. Estas
so entendidas como uma rede complexa de redutos e locais de trabalho que os africanos e
crioulos teceram e que envolve o mapa da cidade elaborado pelas maltas de escravos
capoeiras. Para ilustrar, dentre os espaos importantes nessa geografia escrava, onde
ocorriam processos de socializao e se delimitavam fronteiras, destaquem-se as reas e ruas
de comrcio ambulante, as igrejas de pretos e pardos com suas irmandades , as praas e a
zona porturia (Soares, 2004, p. 169-170).
A constituio e o desenvolvimento de formas e contedos no hegemnicos de
produo social do espao urbano, formais e informais, tm continuidade no sculo XX,
associados a agentes populares e oprimidos diversos, e geralmente atravs de mecanismos no
ou semi-mercantis e/ou capitalistas. Essas formas e contedos no hegemnicos vinculam-se
a aspectos processuais, tais como as formas associativas e organizativas dos agentes, e
substantivas, evidenciados atravs das proposies e intervenes urbanas concretas, por
exemplo. Uma discusso interessante sobre isto vem sendo efetivada por Marcelo Lopes de
Souza, atravs da noo de Territrios Dissidentes, e avaliando, por exemplo, os apoiadores

129

dos

movimentos

sociais

urbanos

no

Rio

de

Janeiro

(Vide:

<http://passapalavra.info/?p=29280>). O carter no hegemnico no afirma a priori os

significados scio-polticos que essas formas e contedos podem assumir e que podem
transitar entre a resistncia, a criao de alternativas hegemnicas ou o carter acessrio e/ou
complementar s dinmicas de reproduo do capital e s formas hegemnicas de
estruturao e ordenao dos espaos urbanos. Porm, o que interessa de forma mais direta
pesquisa a inscrio desses processos, agentes e movimentos sociais, em um campo do
planejamento urbano, caracterizando-se a participao ou no desses agentes no campo.

4.1.4. As instituies capitalistas: propriedade privada, mercado e capital

Outra questo essencial que interfere nos processos de constituio e evoluo do
campo a instituio da propriedade privada da terra urbana e, em paralelo, de um mercado e
um capital imobilirio. Nessa perspectiva, destacam-se os processos pblicos de cesso de
terras atravs das sesmarias e vinculados aos aldeamentos indgenas. Em 1850, a promulgao
da Lei de Terras institucionalizou a propriedade privada da terra como direito universal e
inalienvel, e mesmo no havendo nessa Lei nenhum artigo ou referncia explcita ao solo
urbano ou propriedade da terra urbana, ela efetivou a propriedade da terra rural e urbana,
tendo repercusses diretas nos processos e nas dinmicas de produo social do espao
urbano (Maia, 2007). Desta forma, o processo de constituio da propriedade privada da terra
urbana vinculou-se cesso estatal de grandes extenses territoriais para indivduos,
segmentos e famlias especficas. Ao mesmo tempo, abrindo espao para um mercado
fundirio privado, essa processualidade inclui a legitimao jurdica da propriedade privada
da terra, o que foi efetuado atravs de iniciativas e procedimentos que oscilaram entre a
legalidade/ilegalidade e a legitimidade/ilegitimidade. Para exemplificar essa longa
continuidade histrica, na segunda metade do sculo XX, h relatos de vrios casos de
apropriaes ilegais de terra em vastos territrios da cidade de Fortaleza, nos termos de uma
grilagem urbana, com formalizao jurdica inclusa.

130

4.1.5. A emergncia dos tcnicos e o fortalecimento das normas

Ainda na primeira metade do sculo XIX, j esto presentes no Brasil legislaes e
intervenes urbanas com o sentido de um ordenamento modernizador. Ao mesmo tempo,
ocorrem intervenes leigas, no acadmicas. Porm, aos poucos, em um processo
conflituoso e contraditrio, essa formao leiga ser substituda por uma formao de carter
tcnico-acadmico, que se tornar um elemento importante nas dinmicas do campo do
planejamento urbano. Em um primeiro momento, a Igreja Catlica e as Foras Armadas
geram os especialistas/tcnicos que produzem os documentos, os dados e as anlises que
compem a legislao e os contedos das intervenes urbanas do perodo. Em um segundo
momento, profissionais acadmicos formados no exterior e, posteriormente, no prprio pas.
Para ilustrar, possvel fazer referncia tambm cidade de Recife, como destaca
Moura Filha (2000, p. 120), confirmando a presena do iderio de modernizao urbana a
partir dos anos 1830, atravs da criao, pela Cmara Municipal, do cargo de engenheiro
Encarregado da Arquitetura da Cidade e da promulgao de uma lei de posturas urbanas,
em 15 de novembro de 1830, regulamentando as edificaes e os traados urbanos. No
Governo de Francisco do Rego Barros o Conde da Boa Vista , entre 1837 e 1844, essa
perspectiva modernizante se tornaria aspecto essencial do programa governamental de Recife:
Esse programa pode ser resumido nas seguintes diretrizes bsicas: criao de uma
rede de estradas; melhorias no porto; instalao de redes de servios pblicos;
ordenamento do espao urbano do Recife; construo de edifcios modernos para o
servio pblico e implantao de equipamentos necessrios para o desenvolvimento
de uma vida cultual e social (Moura Filha, 2000, p. 121).

Na Europa, a partir do sculo XIX, os profissionais da sade se tornaram observadores

do social e do meio urbano, contribuindo para modificar a viso da cidade e legitimar
intervenes do poder pblico, constituindo o Higienismo como uma perspectiva prpria de
percepo, representao e interveno no meio urbano (Costa, 1980, p. 60-61). Os
rebatimentos dessa perspectiva no Brasil so bem perceptveis, como evidencia Silva (1997,
p. 136) ao referir-se vinda da famlia real portuguesa para o Brasil, afirmando que com a
preocupao relativa organizao do espao urbano que a medicina e a sade pblica
passam a fazer parte das aes do Estado. Essa perspectiva higienista deter importncia no
campo da produo e da regulao social do espao urbano durante dcadas. Moura Filha
(2000, p. 66), confirma como as preocupaes de higiene e de sade pblica se articularam s
funes pblicas e s intervenes e regulamentaes urbanas:

131

J em 1832, a cmara municipal do Rio de Janeiro promulgou um cdigo de

posturas municipais, com o objetivo de organizar a vida na cidade e, principalmente,
higieniz-la. Esse cdigo em sua primeira seo, tratava da sade pblica da cidade,
dispondo sobre cemitrios, esgotamento de pntanos, matadouros, aougues,
mercados, hospitais. Na segunda seo do cdigo, estavam as normas referentes
polcia da cidade, ou seja, alinhamento de ruas e edificaes, limpeza urbana,
abertura de caminhos, plantao de rvores, etc.

Costa (2002, p. 01) indica como, no perodo de influncia do Higienismo, as escolas

de Medicina foram mais do que lugares de formao de profissionais para atuar no combate
s doenas, caracterizando-se como verdadeiros celeiros de criao intelectual de elites
dirigentes. Um indcio importante dessa centralidade do mdico na vida social brasileira do
Brasil imperial e durante a Primeira Repblica, a presena desses profissionais na vida
poltica nacional. O mdico, ao mobilizar e manejar diferentes tipos de capital (econmico,
profissional, poltico, cultural, etc.) fundamenta as potencialidades de ocupao de posies
dominantes em um campo do planejamento urbano que d seus primeiros passos, em um
cenrio que articula relativa ausncia ou fragilidade de outros saberes e prticas profissionais.
Costa (2002, p. 61; 63) afirma:
O discurso mdico, com base em teorias neo-hipocrticas, contribuiu para grandes
reflexes sobre a cidade doentia e favoreceu a elaborao de projetos de reforma
urbana e de leis que disciplinaram a expanso urbana. Cdigos de postura e cdigos
sanitrios, marcados por uma nova concepo de cidade salubre, higinica,
ordenaram as construes e o traado urbano, disciplinaram a vida da populao e
contriburam para urbanizao da sociedade. As prticas urbanas foram marcadas
pelas novas concepes de sade/doena dominante no sculo XIX .

Tambm Moura Filha (2000, p.54) avalia que o higienismo constituiu-se como uma
perspectiva importante nas intervenes urbanas do incio do sculo XX, apontando, porm,
para o fortalecimento de saberes e prticas de outros profissionais, que pouco a pouco surgem
e se fortalecem no campo, especificamente os engenheiros:
O saneamento vai ser o ponto central das propostas de interveno urbana num
primeiro momento. Considerando os problemas apresentados pelas cidades, a
medicina social foi apontada como o nico saber no Brasil, portador de mtodos e
tcnicas adequados para intervir e transformar o meio urbano. Os higienistas vo
ento difundir a idia de que a sade da populao fazia parte da construo de uma
nao saudvel e desenvolvida, alertando o poder pblico para a necessidade de
sanear a cidade (...) Ao lado desse saber mdico, foi sendo construdo o saber dos
engenheiros, que deveriam estar capacitados para adequar os espaos pblicos e
privados s normas da higiene.

132

4.1.6. Recriao das distines e estratificaes classistas

Dentre os elementos que caracterizam as intervenes urbanas no Brasil entre as
ltimas dcadas do sculo XIX e as primeiras do sculo XX, destaquem-se a articulao entre
dimenses materiais e simblicas e as tenses internas entre os sentidos esttico-simblicos e
funcionais. Articulando tendncias funcionais e simblicas relevantes o sentido geral da
interveno modernista envolveu a criao de espaos fsicos capazes de exaltar
simbolicamente o Imprio, suas autoridades e elites, contribuindo para dotar a cidade de uma
estrutura urbana coerente e apropriada ao desenvolvimento das suas funes (Moura Filha,
2000, p.59). No caso do Rio de Janeiro, e no que se refere dimenso simblica, com a
presena da Corte no pas:
Era preciso, sobretudo, construir o cenrio de uma cidade que se mostrasse
compatvel com a posio poltica e econmica da realeza portuguesa que aqui se
instalara, e que satisfizesse, tambm, aos padres de uma sociedade urbana, cada vez
mais moldada por valores europeus, particularmente franceses e ingleses afastandose dos padres rurais, patriarcais e religiosos que caracterizavam a sociedade
brasileira at ento (Moura Filha, 2000, p. 49).

Esse sentido essencial da ordenao urbana modernizadora se inscreveu em um

processo mais global de reconstituio das classes sociais, de gnese e evoluo de segmentos
e grupos sociais que se definiam e se representavam enquanto elites, distinguindo-se dos
segmentos populares atravs de padres, valores, gostos, posses e propriedades singulares. O
pertencimento s elites vinculou-se de forma crescente ao estabelecimento de hierarquias e
distines sociais, materiais e estticas, que reproduziam as estratificaes sociais tambm
atravs da construo fsica e imaginria das cidades, inscrevendo a arquitetura e o urbanismo
nos conflitos e nas lutas sociais em situao. No perodo analisado, esse processo de
constituio de novas elites sociais, no ocorreu rapidamente e apresentou contradies,
retrocessos, continuidades e rupturas. Metodologicamente, essa questo deve ser entendida
em uma perspectiva relacional, pois as classes, grupos e segmentos sociais em constituio
esto sempre em interao e confronto com outras foras. Nessa perspectiva, o urbanismo e o
planejamento urbano podem ser compreendidos como espaos sociais que se constituram
enquanto campos de luta, medida que permitiam objetivar e subjetivar pertencimentos,
hierarquias e distines.
Isto tambm se articulou constituio de saberes e prticas vinculados a segmentos
profissionais especficos, evidenciando a presena de agentes considerados legtimos para a
conduo das intervenes urbanas. A constituio de agentes, saberes e prticas profissionais

133

alm de ser um elemento chave na produo social do espao urbano, se inscreve no campo
do planejamento urbano, delimitando-o como espao social importante para os processos e
dinmicas de re-constituio estrutural e subjetivas das classes sociais, em suas relaes e
distines. Desta forma, a constituio do campo articulou processos e dinmicas de
estruturao social e a presena de diferentes segmentos profissionais em articulao com as
classes e os grupos sociais da sociedade brasileira, em um processo demarcado por embates,
contradies e tenses internas. Variados so os segmentos profissionais em disputa e
diversas so as formas atravs das quais os conflitos so percebidos, representados e
vivenciados, algumas vezes ocultando ou dissimulando causalidades e determinaes mais
profundas. De forma geral, dentre os profissionais que detm espao no campo, nesse perodo,
deve-se destacar os engenheiros, os mdicos e os arquitetos/urbanistas.
A partir do contexto de misses cientficas e artsticas francesas, a partir de 1816,
podem ser rastreadas tenses e conflitos nas intervenes urbanas brasileiras. Uma forma que
essas tenses assumiram no decorrer do sculo XIX, por exemplo, foi a de divergncias entre
franceses e portugueses. Moura Filha (2000, p. 54), fazendo referncia atuao profissional
de Grandjean de Montigny, arquiteto francs que atuou no Brasil entre 1816 e 1850, vincula
as divergncias ao embate entre concepes urbansticas diferenciadas:
Analisando-se, em especial, a atuao profissional de Grandjean de Montigny,
verifica-se que desde os seus primeiros passos no Brasil, evidenciou-se um choque
cultural entre esse arquiteto de formao francesa e os construtores de origem
portuguesa ou os arquitetos militares, formados nas trs escolas institudas no Brasil
pelo poder colonial portugus.
Havia uma oposio entre a idia de arquitetura que orientava a prtica dos
construtores atuantes at ento no pas e um novo conceito, introduzido pelos
arquitetos franceses. Para os franceses, a arquitetura uma arte que se aprende nas
Academias, tendo como objetivo primrio erigir Monumentos que exaltam grandes
temas ideolgicos e enaltecem a grandeza das cidades e dos imprios. Para os
mestres portugueses, a arquitetura significa a arte de construir um edifcio slido,
que respeite as regras da funcionalidade e da economia.

Caracterizando as concepes francesas hegemnicas no perodo, principalmente a

partir da anlise dos projetos de Grandjean, Moura Filha (2000, p. 59), destaca o sentido de
embelezamento e de aformoseamento inscrito nestes. Porm, ao mesmo tempo, o sentido
funcional de organizao e estruturao global de uma ordem urbana j se faz presente:
Mesmo tendo elaborado todos esses projetos de reordenao urbana para o Rio de
Janeiro, tudo indica que Grandjean no chegou a fazer nenhum plano integrado para
interveno na cidade. No entanto, seus projetos apresentavam uma coerncia, e se
complementavam, demonstrando haver no s uma preocupao simblica ou
esttica a orient-los, mas a inteno de contribuir para dotar a cidade de uma
estrutura urbana coerente e apropriada ao desenvolvimento das suas funes.

134

Essas reflexes nos orientam na direo de duas questes. Em primeiro lugar, a

importncia da identificao e anlise crtica das tenses e dos conflitos em presena no
campo e em segundo lugar, em um sentido mais substantivo, pode-se falar em duas dimenses
ou perspectivas essenciais inscritas em um urbanismo modernista desde o sculo XIX e que
tero rebatimentos no sculo XX. Compreendidas como tenses constitutivas, de um lado o
que se denominou como aformoseamento e de outro o que se caracterizou como
funcionalismo. No perodo de afirmao da repblica no Brasil, e sob a presidncia de
Rodrigues Alves, as idias de progresso e civilizao so articuladas como meio de superar o
atraso brasileiro e essa tenso constitutiva perceptvel:
Em 1890, o engenheiro Joaquim Galdino Pimentel, lente da Escola Politcnica,
exps ao pblico, na Casa Moncada Rua do Ouvidor, seu Projeto de
Melhoramento e Embellezamento da cidade do Rio de Janeiro (Moura Filha, 2000,
p. 77).
Nessa reforma urbana, algumas aes eram prioritrias, para alcanar os objetivos
desejados. Em primeiro lugar, estava a criao de uma estrutura porturia, capaz de
atender ao crescente movimento do comrcio de exportao e importao, que
constitua a base da economia do Rio de Janeiro. Complementava esta medida, a
criao de vias de comunicao compatveis com o volume e a velocidade da
circulao intensiva de pessoas e caras, na cidade. Era fundamental o combate s
freqentes epidemias que, alm de ameaar a vida da populao, comprometia a
poltica econmica do governo, e por fim, a construo de uma paisagem urbana que
expressasse o momento de prosperidade que se iniciava (Moura Filha, 2000, p. 8384).
(...) era a primeira vez que o Estado planejava e executava diretamente uma
interveno, eliminando as concesses de natureza especulativa (Moura Filha, 2000,
p. 85).

Moura Filha (2000, p. 105) indica que o projeto esttico delineado para modernizao
e embelezamento do Rio, no se destinava cidade como um todo, sendo aplicado,
especificamente, na construo daqueles cenrios planejados para a vida cotidiana de uma
elite civilizada, rejeitando toda uma outra realidade urbana, considerada incompatvel com os
ideais de progresso da poca (Moura Filha, 2000, p. 105). Desta forma, confirma-se a
atuao do poder pblico sobre o restante da cidade, quase exclusivamente, atravs de
medidas de regulamentao e normatizao, definidas por suas posturas (Moura Filha, 2000,
p. 105). Neste sentido, o carter civilizatrio articula mudanas nas formas de uso e de
ocupao do espao urbano (re)constituio dos hbitos e dos comportamentos populares:
Reafirmando o carter civilizatrio associado cidade, as posturas pblicas
apareciam, ainda, como a forma mais direta de educar o povo, de eliminar velhas
usanas incompatveis com a nova condio da cidade. Tratava-se de regulamentar
as diversas formas de utilizao do espao urbano, alterando prticas econmicas,

135

costumes, formas de lazer e de habitar tradicionais, com base em argumentos

fornecidos pelas questes sanitrias, polticas e ideolgicas, ligadas s formas
burguesas de uso da cidade (Moura Filha, 2000, p. 106).
A cidade modernizada e embelezada, foi utilizada como um instrumento para a
formao e educao da populao, pois acreditava-se que esta induzia o
comportamento dos seus usurios (...) O comportamento da elite, em seus cenrios
prprios, era utilizado como exemplo para educao do povo, em geral (Moura
Filha, 2000, p. 106).

Desta forma, uma questo que emerge nesse perodo refere-se ao carter excludente
e/ou segregacionista das intervenes e normatizaes urbanas do perodo. Esse movimento
de segregao da populao pobre e no integrada propriedade privada, nas dcadas
seguintes compor um movimento essencial aos processos de produo social do espao
urbano e s lutas inscritas no campo do planejamento urbano.
O aformoseamento e o higienismo foram uma tendncia geral presente nas cidades
brasileiras a partir do final do sculo XIX. Oliveira e Magalhes (2003, p. 03-10), referindo-se
cidade de Manaus, permitem perceber essa associao, com importantes significados
simblicos e de constituio de condies adequadas aos processos e dinmicas de
reproduo do capital:
(...) a Cidade que nasceu da Fortaleza da Barra de So Jos do Rio Negro, em 1669,
foi descrita ao longo dos anos por viajantes e naturalistas mais pela simplicidade do
aspecto urbano do que pelos hbitos de seus habitantes. Esse quadro mudou no final
do sculo XIX, com a entrada da borracha no mercado internacional a partir de
1890, fazendo com que se intensificassem as transformaes urbansticas. Ao
mesmo tempo em que exibia padres cosmopolitas, escondia ou expulsava para o
subrbio os pobres, pois o projeto modernizador era excludente, passando como
uma mquina, aterrando igaraps, ampliando ruas, edificando construes que no
se adequavam nem s condies naturais nem cultura dos habitantes locais.
(...) a Manaus das avenidas, dos cafs, do teatro, dos palacetes, de um urbanismo
higienizado e organicista, fruto de uma racionalidade que se estabeleceu a partir da
abertura de ruas e de aterro de igaraps. Esta Manaus, mais do que uma cidade real,
fazia parte do imaginrio da elite extrativista.
No era necessariamente, contudo, a cidade real. Na maioria das vezes, de maneira
desordenada, as polticas pblicas urbanas conseguiram estabelecer as condies de
produo e reproduo da Cidade para o atendimento dos interesses hegemnicos.

As reflexes de Oliveira & Magalhes (2003, p. 03; 04; 10), assim como as de
Pimentel Filho (1998), situando as intervenes urbansticas modernistas em um contexto de
formao e reproduo de elites, permitem evidenciar o carter relacional do processo de
produo social do espao urbano. A constituio, material ou imaterial, das elites e de uma
cidade para as elites, se faz em articulao com a reconstruo estrutural e imaginria da
cidade e da populao que no compe as elites.

136

Internacionalmente, a partir dos ecos das lutas de classes e do esgotamento do

paradigma liberal para o equacionamento dos conflitos e das contradies sociais e urbanas
crescentes,

sculo

XX

mediador/intervencionista/regulador.

vivencia

constituio

de

um

Estado

Mais do que simples mudanas superficiais na

sociedade poltica, tratam-se de reconfiguraes societais profundas, inscritas, por exemplo,

no paradigma institucional e de integrao social da III Repblica Francesa, na interveno
dos Fabianos e nas reformas sociais beveridgeanas inglesas e no paradigma bismarckiano
alemo. Essas tendncias se vinculariam emergncia das estratgias reformistas no campo
do socialismo/da esquerda e se materializariam no Keynesianismo e no Estado de Bem Estar
Social.
Destaque-se tambm nessa transio para o sculo XX, a consolidao da cincia
moderna enquanto um elemento essencial ao perodo, caracterizando a emergncia de uma
racionalidade cientfica que transita das cincias naturais para as cincias sociais emergentes e
que impacta as concepes sociais e polticas emergentes. No caso brasileiro, o sentido
reformista inscrito nas intervenes e reformas urbanas, no se associa constituio de um
Estado pautado pela universalizao de direitos de cidadania. Em um primeiro momento, a
inteno civilizadora e moralizadora das propostas que defendem o saneamento da cidade
como pr-requisito e smbolo de progresso e aperfeioamento do povo, se articularo ao
iderio de constituio da nao em mediao com concepes naturalistas, racistas e/ou
culturalistas. Moura Filha (2000, p.54) referindo-se, por exemplo, ao projeto de posturas
apresentado por Jos Pereira Rego, mdico e vereador, Cmara do Rio de Janeiro, j em
1866, indica:
A frase que inicia a justificativa de Pereira Rego demonstra essa inteno no seu
projeto: O aperfeioamento e progresso da higiene pblica em qualquer pas
simboliza o aperfeioamento moral e material do povo que o habita; o espelho
onde se refletem as conquistas que tem ele alcanado da civilizao.

Pouco a pouco ocorre o deslocamento do urbanismo em direo a um planejamento

urbano. No contexto do final do sculo XIX e incio do sculo XX, forma-se o trinmio
sanear, circular e embelezar, que iria orientar todas as propostas que visavam a melhoria do
meio urbano e a construo de uma imagem de cidade moderna para o Rio de Janeiro,
servindo de modelo para outras cidades do Brasil (Moura Filha, 2000, p.65). Nessa
perspectiva, as reformas de Pereira Passos no Rio de Janeiro dos primeiros anos do sculo

137

XX, revelam a profunda influncia das reformas de Paris, capitaneadas por Georges-Eugne
Haussmann, o Baro de Haussmann, entre 1853 e 1870.
Moura Filha (2000, p. 171-2), percebendo o carter geral das intervenes urbanas ao
final do sculo XIX e incio do sculo XX, atingindo cidades do nordeste como Natal, Joo
Pessoa, Recife e Fortaleza, indica como essas mudanas exigiram processos de
institucionalizao e burocratizao, com a criao de rgos pblicos especializados e a
existncia de profissionais, principalmente engenheiros e arquitetos, a servio do poder
pblico e do setor privado. Nessa perspectiva:
A contribuio desses profissionais para as mudanas processadas na paisagem
citadina deve ser levada em considerao, j que as intervenes urbanas e os
edifcios por eles projetados, representavam a modernizao e o aformoseamento
das cidades, e, como tal, serviam de modelo para outras iniciativas. Como agentes
ativos desse processo de transformao das cidades, esses engenheiros e arquitetos
recorriam a uma bibliografia, em geral estrangeira, na busca do conhecimento
necessrio para fundamentar suas intervenes.

4.2. Do urbanismo ao planejamento urbano

Na transio do sculo XIX para o sculo XX, o processo de constituio do
urbanismo e tambm, aos poucos, de um campo do planejamento urbano, remete a um
conjunto de caractersticas, contradies, conflitos e divergncias.

4.2.1. Arte e cincia, liberalismo e intervencionismo na Primeira Repblica

J ao final do sculo XIX, evidencia-se um cenrio onde o controle urbano
fundamentado no saber cientfico e tcnico torna-se componente essencial do discurso de
segmentos sociais, polticos e profissionais emergentes. O acesso ao saber profissional,
cientfico e tcnico, aparece como requisito para interveno qualificada e legtima na
construo e na estruturao urbanas e, mais do que isto, pressuposto para ingresso em um
campo que permite ou interdita as falas e as prticas e que demarcado por tenses e conflitos
entre diferentes segmentos.
O fenmeno da racionalizao evidencia o espao urbano enquanto uma ordem a ser
constituda atravs de controles e de intervenes que associam mediaes jurdicas,
institucionais, tcnicas e artsticas, pressupondo a existncia de agentes qualificados para tal

138

exerccio e derivando em legislaes, projetos e planos que devem regular ou controlar o

espao urbano em sua expanso, remodelao, organizao, etc. Caracteriza-se um momento
demarcado pela constituio e fortalecimento de agentes sociais com saberes e prticas
prprios, inclusive na Amrica Latina, em vinculao com a Europa e com os EUA.
No Brasil, esse movimento associou-se produo e circulao de manuais e tratados
de urbanismo, criao de instituies e organizaes que articularam diferentes segmentos
sociais e profissionais (engenheiros, mdicos, advogados, literatos, urbanistas e militares)
debatendo problemas urbanos e existncia de profissionais legitimados e de uma militncia
intelectual com espao nas grandes cidades brasileiras (Ribeiro, 1996). Esse processo
articulou geraes diferenciadas, indivduos emergentes e personalidades ilustres com
interveno acadmica e profissional reconhecida publicamente, conjugando um intercmbio
entre diferentes especialidades profissionais (arquitetos, engenheiros, mdicos, etc.) e o
fortalecimento paulatino dos arquitetos e urbanistas nesse cenrio.
Neste contexto, Guimares (1996, p. 123; 127; 129) evidencia os embates e confrontos
entre a modernizao e o tradicionalismo ao avaliar a interveno de Aaro Reis, engenheiro
vinculado Escola Politcnica do Rio de Janeiro e nome importante no projeto de Belo
Horizonte, capital mineira em substituio a Ouro Preto a partir de 1893:
(...) pretendia Aaro Reis construir uma cidade prottipo do urbanismo mais
avanado da poca, cuja concepo seria a base e o limite da sociedade que desejava
fazer existir moderna, organizada, com funes definidas e espacialmente
localizadas.
O urbanismo europeu, especialmente o francs, se revela no projeto de Aaro Reis
por um conjunto de elementos, dos quais o mais notvel a concepo de uma
cidade fechada, definida pelo desenho, sem considerar outros fatores que no a
prpria idealizao da cidade. A preocupao central era a concretizao de uma
cidade projetada, utpica, cujo processo de ocupao se orientaria por princpios da
racionalidade tcnica, sem levar em conta, no entanto, a dinmica das foras sociais,
o que gerou crticas e trouxe problemas implementao do modelo.

J no incio do sculo XX, portanto, possvel perceber como tenso constitutiva

essencial ao campo do planejamento urbano, o descolamento das intervenes, concepes e
prticas urbanas das relaes, estruturas, agentes e foras sociais.
Os embates scio-polticos dentre as diversas concepes de espao e interveno
urbana e os variados agentes sociais so tambm percebidos por Moura Filha (2000, p. 6971), que faz referncia s divergncias entre a Comisso de Melhoramentos da Cidade do Rio
de Janeiro, composta por engenheiros e nomeada pelo governo imperial para elaborar um

139

plano de reformas para a capital, e outros agentes urbanos, como por exemplo o engenheiro
Lus Rafael Vieira Souto que:
Acusava ainda a Comisso de transplantar para o Rio de Janeiro, as disposies que
regiam a construo das casas de Paris, sem observar a pertinncia dessas para as
cidades brasileiras.
Para Vieira Souto, era preciso adotar medidas que garantissem o padro das
edificaes, cabendo Cmara a organizao de um minucioso cdigo que
disciplinasse a construo dos prdios particulares, e a regulamentao dos
profissionais atuantes na cidade, exigindo a qualificao dos mesmos.

Algumas hipteses analticas geradas a partir da anlise desse contexto, e dos conflitos
indicados, podem ser relevantes para produzir indcios investigativos para a pesquisa. Dentre
estes, o aprofundamento do controle urbano atravs do saber tcnico-profissional; a
articulao do urbanismo a princpios arquitetnicos em disputa de acordo com diferentes
escolas; a relao entre as concepes e as propostas geradas no exterior e as condies e
adequaes necessrias ao cenrio nacional/local; as relaes entre os agentes privados e
suas propriedades e o poder pblico no que concerne regulao e liberdade de interveno;
os conflitos entre o poder executivo e o poder legislativo; os conflitos entre tcnicos do poder
pblico e tcnicos de outras entidades ou autnomos; e a constituio de um lugar profissional
que reposiciona e ressignifica as posies e as intervenes, inclusive confrontando saberes e
prticas empricos/populares e saberes e prticas cientficos/acadmicos. Para exemplificar
esta ltima questo apontada, cabe trazer Moura Filha (2000, p. 71-72) que indica:
Para reformar as cidades como se pretendia ento, solicitava-se cada vez mais a
presena de profissionais que dominassem os novos recursos da tcnica e estivessem
a par das mais recentes concepes de cidade e de arquitetura. Os mestres de obras e
construtores que, sem qualquer tipo de formao profissional, atuavam
predominantemente na edificao do meio urbano, passavam a ser combatidos pelos
engenheiros e mdicos que atribuam falta de formao profissional daqueles, uma
grande parcela da precariedade das nossas construes.

Esse processo de fortalecimento da tcnica, tendncia internacional, associa-se

institucionalizao do campo atravs de referenciais cientficos, tcnicos e profissionais. Em
1913 foi criada, na Frana, a Sociedade dos Arquitetos Urbanistas, renomeada em 1919 com o
nome de Sociedade Francesa dos Urbanistas. Bruant (1996, p. 167), destaca como Donat
Alfred Agache, arquiteto francs formado na Escola de Belas-Artes de Paris em 1905, foi uma
das figuras-chave na institucionalizao do urbanismo na Frana, entre as primeiras dcadas
do sculo XX e at a Segunda Guerra Mundial. Bruant (1996, p. 167; 170) descreve os

140

objetivos da SFU, atravs de um artigo publicado em 1913, onde o prprio Agache

caracterizou o que compreendia como urbanismo:
(...) cincia que trata do planejamento, das reformas, das sistematizaes, dos
embelezamentos e das expanses a serem promovidas nas cidades e permitir aos
seus membros estudar, em conjunto, tudo o que diz respeito ao futuro das cidades;
reunir uma documentao tcnica e mant-la constantemente atualizada; estabelecer
relaes com grupos estrangeiros similares; organizar congressos, centralizar suas
resolues e perseguir suas realizaes.
O urbanismo uma nova cincia da construo e do planejamento das cidades (...)
uma cincia de aplicao, pois possui, essencialmente, uma utilidade prtica:
controlar o desenvolvimento e o crescimento das cidades (...) Esta cincia baseia-se
num corpo de doutrinas capaz de tornar operacionais os conhecimentos e saberes
constitudos no encontro e na fuso das diversidades tcnicas e disciplinares (...) O
urbanismo integra o conhecimento dos tcnicos, do socilogo, do engenheiro, do
legista e, sobretudo, do higienista (...).

importante situar esse discurso em um contexto que abrange o sculo XIX e o incio
do sculo XX, particularmente na Frana. As percepes e as representaes hegemnicas
ps-revoluo francesa apontavam para uma viso dual, com a existncia de "duas Franas":
uma civilizada, culta, herdeira da Revoluo e do esprito iluminista e outra selvagem, rude,
conservadora e vinculada ao Ancien Rgime. A partir dos anos 1880, atravs da Terceira
Repblica, foi gerado um projeto da transformao da sociedade, vinculado descoberta de
leis cientficas que presidiriam o destino das sociedades e ao solidarismo, que derivaria, em
um contexto de confronto com as estratgias socialistas revolucionrias, na constituio do
reformismo poltico e do Estado de Bem-Estar Social. Nesse projeto, a educao e a
universidade adquirem grande importncia, derivando no fortalecimento da academia e na
criao de novas especialidades e disciplinas cientficas e profissionais. Desta forma, ao
analisar o final do sculo XIX, Moura Filha (2000, p. 72) indica como o iderio da reforma
urbana, poca, vincula-se ao progresso material e constituio de uma sociedade
civilizada:
A dualidade, cidade atrasada versus cidade moderna, comeava a se impor, passando
a ser o principal argumento utilizado, para divulgar os benefcios que uma reforma
urbana podia gerar, abrindo caminho para o progresso material e para a construo
de uma nova sociedade detentora de valores, atitudes e comportamentos,
caractersticos de um povo civilizado (...).

Nesse contexto, a interveno do educador e do profissional muitas vezes o mesmo

indivduo adquire um significado moral essencial e um papel central na reforma social,
posto que entendidos enquanto portadores de uma cultura "civilizada e moderna" que deve ser
difundida para todo o pas, o que tem rebatimentos incontestes para o urbanismo e o urbanista.

141

Nesse cenrio de formao de quadros para a vida social e poltica e de disseminao do

esprito cientfico, os urbanistas lutam pela conquista de uma posio importante no cenrio
poltico e pblico (Mucchielli, 2001; Ortiz, 2003). Neste cenrio, no processo que qualifica
como decomposio e recomposio das representaes, Topalov (2006, p. 36), destacando o
papel essencial que passam a cumprir a cincia e a administrao, evidencia a constituio de
instituies e de agentes sociais modernos:
A cincia e a administrao modernas esto em mos de homens novos. O notvel
ilustrado, fundador da reforma social, cede seu lugar ao especialista. Cada nova
profisso elabora uma tecnologia que lhe prpria, reivindica uma legitimidade
cientfica especfica e se afirma com a criao de associaes que apregoam sua
autonomia e de institutos de formao que organizam sua reproduo.

nesse contexto, que Agache afirma que o urbanismo no somente uma Arte e uma
Cincia, , antes de tudo, uma filosofia social, pois fato que o econmico e o social intervm
nitidamente na criao, no desenvolvimento e na evoluo das cidades (Bruant, 1996, p.
174). A influncia sociolgica patente nessa perspectiva urbanstica, quando se refere aos
elementos sociais que determinam seu nascimento, crescimento e decadncia, referindo-se
existncia de uma patologia e uma teraputica urbanas. Esta articulao se torna explcita em
abril de 1935, quando Agache caracteriza o urbanismo enquanto uma sociologia aplicada,
sendo necessrio que o arquiteto assimile um conjunto de conhecimentos sociolgicos para
que se torne urbanista (Bruant, 1996, p. 182).
No Brasil, j a partir de meados do sculo XIX, o carter acadmico da formao se
tornou importante para qualificar e legitimar as intervenes racionalizadoras no espao
urbano:
(...) surgia um campo de trabalho para os profissionais formados em instituies
cientficas brasileiras e de outros pases, e, como conseqncia, as instituies de
ensino no Brasil buscavam se adaptar s exigncias da poca, reformando a estrutura
dos seus cursos e disciplinas. Como exemplo, a Real Academia Militar, criada em
1810, apresentando o inconveniente de um ensino conjunto militar e civil, foi
desdobrada em 1858, em duas escolas: a Escola Militar e a Escola Central de
Estudos Cientficos e de Engenharia, que a partir de 1874, passou a denominar-se
Escola Politcnica. O ensino tcnico francs servia ento de referencial (...) formava
os arquitetos cada vez mais atuantes e preparados para ocupar o lugar dos antigos
construtores e mestres de obras (...) (Moura Filha, 2000, p. 77).

Lira (1999, p. 50-51) percebe o sentido amplo de constituio de saberes e prticas

profissionais:
Trata-se de um momento de afirmao do pensamento urbanstico como campo
disciplinar isolado. Isto , um momento em que apenas comea a constituir a sua

142

literatura, os seus referenciais metodolgicos, o seu vocabulrio, valendo-se para tal

de um prestgio recentemente conquistado ante as administraes pblicas para
intervir, coordenar e planejar intervenes nas cidades.

4.2.2. A emergncia da planificao e do plano

Analisando o caso brasileiro, a partir de So Paulo, Nobre (2006, p. 03) indica como
entre o final do sculo XIX e a Revoluo de 1930, as intervenes urbanas se articulam
principalmente em torno de Planos de Melhoramento das reas centrais das cidades, visando
aperfeioar a infra-estrutura necessria aos processos exportadores, articulando trs
tipologias: reforma e ampliao de portos martimos e fluviais, melhoramento de reas
centrais e obras de saneamento. Ribeiro (1996, p. 16) indica o sentido internacional de
planificao:
(...) entre os anos 1900-1910, a cidade transformada em objeto global de saber e
interveno. As palavras ou expresses urbanismo, city planning ou cincia da
cidade comeam a ser utilizadas na Frana, na Inglaterra e nos Estados Unidos (...)
Os pases industrializados adotam medidas que instauram uma nova prtica
administrativa no que concerne gesto da cidade: na Inglaterra, o Housing and
Town Planning Act; na Frana, so feitas proposies de leis eu posteriormente vo
ser transformadas na Lei Cornudet, segundo a qual torna-se obrigatria a elaborao
de Planos de Organizao, Embelezamento e Expanso das cidades; nos Estados
Unidos, publicado o Plano Burnham para Chicago e, ao mesmo tempo, tem lugar a
primeira Conferncia Nacional do Movimento City Planning.

Na Amrica Latina, este perodo demarcado por variados projetos e plano urbanos
para Buenos Aires, Rio de Janeiro, Havana, Caracas e outras. Alm disso, tambm pela
circulao de manuais e tratados de urbanismo, criao de instituies e de entidades
profissionais e acadmicas, realizao de palestras e de outras atividades de debate e
divulgao em meios de comunicao como jornais e rdios, conformando uma militncia
intelectual (Ribeiro, 1996, p. 16). Ribeiro (1996, p. 17) indica como no Rio de Janeiro, em
1916, foi criado o Centro Carioca com a finalidade de discutir os problemas da cidade,
reunindo vrios profissionais liberais (engenheiros, mdicos, advogados, literatos) e muitos
militares; alguns anos depois, em 1935, seria criada a Sociedade dos Amigos da Cidade de
So Paulo. Topalov (2006, p. 36) afirma que os novos especialistas projetam uma imagem
de si mesmos, que a da independncia, que d a entender que no falam e atuam para
defender os interesses particulares de nenhum grupo, mas em nome dos interesses superiores
da sociedade. Neste sentido, e referindo-se ao cenrio europeu e norte-americano do incio

143

do sculo XX, Topalov (2006, p. 36-37) desvela como as posies sociais dos novos
especialistas adquirem maior inteligibilidade se so percebidas as relaes que estabelecem
com outros grupos e segmentos sociais:
Os profissionais da reforma procuram alcanar certos objetivos que lhes so
prprios e, para comear, o fato de que so imprescindveis ao progresso: procedem,
muitas vezes, de um meio modesto e sua hierarquia social passa por esse
reconhecimento. Dessa forma, entraro em conflito com certos interesses
econmicos muito precisos: os dos proprietrios de cortios, das companhias de
servios urbanos e dos empresrios, grandes ou pequenos, que abusam da mo-deobra feminina, do trabalho domstico e do trabalho temporrio. Mas, ao mesmo
tempo, necessitam manter vnculos privilegiados com os meios da burguesia
reformadora, que podem legitim-los socialmente e com determinados padres que
lhes sero ainda mais teis quando no existam os aparatos administrativos que
possam receb-los.
(...) os meios empresariais necessitavam dispor de um pessoal reformador
independente, capaz de proporcionar-lhes a legitimidade cientfica que no tinham
(...) ao mesmo tempo, os novos profissionais eram incapazes de prescindir da base
social que tal aliana lhes brindava.

Carpintero (1996, p. 228) indica como:

A partir de 1914 (...) as expectativas de desenvolvimento e futuro das cidades
modernas so fortalecidas graas a um grupo de higienistas, economistas,
socilogos, arquitetos e engenheiros, ditos responsveis pela divulgao do
urbanismo como cincia complexa da vida da cidade. As universidades inglesas,
americanas e francesas de arquitetura ou de cincias sociais foram as primeiras a
introduzirem o curso de urbanismo.

Carpintero (1996, p. 228) refere-se ao Instituto de Engenharia, de So Paulo, fundado

em 15 de fevereiro de 1917, entidade que influenciou nacionalmente as intervenes urbanas,
congregando profissionais que tambm possuam presena importante na poltica paulista e
brasileira:
Os boletins e as revistas publicadas pelo Instituto representavam uma fonte de
comunicao e de informao para os tcnicos de todo o Brasil (...)
Foi no decorrer dos encontros, palestras e das reunies promovidas pelo Instituto de
Engenharia que o urbanismo moderno, a partir dos anos 20, passou a adquirir novos
adeptos em todo o Brasil.

Leme (1996, p. 246) destacando a constituio do pensamento urbanstico em So

Paulo, na primeira metade do sculo XX, indica a importncia da influncia dos urbanistas
europeus e americanos nesse processo:
Identificam-se trs formas principais de contato com estas idias. Uma se refere
contratao pelos polticos locais, dos servios destes profissionais para a elaborao
de planos e projetos urbanos, como foram as contrataes de Joseph Antoine

144

Bouvard, em 1911, para So Paulo, ou de Donat Alfred Agache, em 1926, no Rio de

Janeiro. A segunda forma era a realizao de cursos no exterior (...) A terceira
forma, mais usual e constante, consistia na leitura de obras publicadas e na
participao em congressos e exposies.

Nesse processo de formao do urbanismo paulistano, com repercusses para outras

cidades no pas, o primeiro perodo abrange entre os anos 1880 e os anos 1920. Leme (1996,
p. 246-7) destaca a criao da Intendncia de obras municipais, em 1892, e quatro anos depois
a criao de uma Comisso de Melhoramentos da Cidade, sendo esta um fato inovador, pois
tem como atribuio a organizao do plano ou projeto geral da cidade, vinculando pela
primeira vez a execuo de obras, edificaes, retificaes, melhoramentos e embelezamentos
organizao de planos ou projetos urbanos.49 Leme (1996) afirma que as primeiras
experincias de projetos e planos urbanos no Brasil vincularam-se ao campo da engenharia
sanitria, destacando a importncia de Francisco Saturnino de Brito:
O projeto de saneamento e expanso que ele realiza para a cidade de Santos, de 1905
a 1910, considerado a sua mais importante obra construda. Nela, Brito inovou no
emprego de tcnicas para a soluo de drenagem de guas pluviais e no escoamento
e tratamento de esgotos. Mas o aspecto principal de seu projeto (...) o plano de
expanso da cidade. Ele no se limitava a resolver os problemas sanitrios das partes
construdas, mas projetava, tambm, as reas de expanso da cidade. Brito foi o
exemplo mais significativo de uma prtica, usual poca, de atuao profissional
em diferentes cidades brasileiras. Ele fez projetos para um grande nmero de cidades
brasileiras, entre elas Recife, Vitria e Porto Alegre (Leme, 1996, p. 247).
(...) o engenheiro sanitarista Saturnino de Brito (1864-1929), responsvel, ao longo
de toda a Repblica Velha, por dezenas de planos de saneamento, melhoramentos e
expanso das principais capitais e cidades brasileiras, como Campinas e Santos, no
Estado de So Paulo, Recife, capital do Estado de Pernambuco, Curitiba, capital do
Estado do Paran, Joo Pessoa, capital do Estado da Paraba, inmeras cidades do
Rio Grande do Sul, entre outras no menos importantes (Andrade, 1996, p. 288).

Andrade (1996, p. 304; 306) inclui o urbanismo sanitarista do engenheiro Saturnino de

Brito no conjunto de operaes em grande escala que redefiniram a paisagem urbana de
diversas cidades da Amrica do Sul no primeiro quartel do sculo XX, avaliando que tais
intervenes, nos quadros de institucionalizao de um novo Estado centralizador, revelam o
fim da concepo centrpeta de cidade e promovem, com seus planos de expanso, uma viso
centrfuga do espao urbano. Leme (1996, p. 248) indica um grupo de profissionais
importantes para a formao das primeiras geraes de engenheiros civis e engenheiros49

Destaque-se que a expresso melhoramento designava tanto os planos e projetos urbanos, como toda e
qualquer interveno na cidade, desde obras de saneamento abertura de praas, alargamento e extenso de
vias, sendo utilizada at os anos 1940, convivendo com os termos urbanismo e planejamento urbano (Leme,
1996, p. 248). A expresso melhoramento teria surgido pela primeira vez, no Brasil, em um artigo de Victor da
Silva Freire, denominado Melhoramentos de So Paulo, publicado em 1911 na Revista Politcnica.

145

arquitetos que atuaram em So Paulo, dentre os quais Victor da Silva Freire, Fonseca
Rodrigues, Joo Florence de Ulha Cintra e Francisco Prestes Maia, todos conjugando a
situao de professor na Escola Politcnica da USP e de funcionrios pblicos.50
Ribeiro (1996, p. 18) indica como, na constituio do urbanismo no Brasil, vinculada
estruturalmente a uma insero perifrica na modernidade, as teorias e modelos importados
tiveram funes cognoscveis da realidade e, ao mesmo tempo, legitimadora dos atores e das
suas escolhas histricas. Nessa perspectiva, uma das caractersticas do projeto de
modernidade , precisamente, colocar-se como universal, fundado nas propriedades gerais,
cientificamente construdas, relativas ao Homem e Sociedade. Ribeiro & Cardoso (1996, p.
59) evidenciam como a Reforma Pereira Passos, no Rio de Janeiro do incio do sculo XX,
detinha o objetivo de produo de uma nova imagem da cidade, da nao e das elites
emergentes, o que remete centralidade da cidade e das intervenes urbanas como espaos
de luta simblica, vinculados a produo de mecanismos de representao e de distino
social. Aos poucos, o urbanismo assume o papel de representar e exaltar a grandeza e a
prosperidade da cidade e demarcar e estabelecer a ordem burguesa no e atravs do espao
urbano. Porm, esse processo, no Brasil, se perifrico tambm tardio, como indicam
Ribeiro & Cardoso (2006, p. 58-59):
Ao longo da Primeira Repblica, as intervenes na cidade no configuram
exatamente o modelo do plano urbanstico, j que, em geral, no consideram a
cidade na sua totalidade, mas apenas se dedicam a intervenes localizadas. Apenas
na dcada de 20, tm incio os debates sobre a necessidade de introduo do
urbanismo no Brasil, principalmente na imprensa especializada, culminando com o
convite a Agache para a elaborao do plano do Rio de Janeiro.

A constituio do urbanismo remete existncia de recursos que adquirem carter

simblico, gerando categorias de percepo que materializam princpios de viso e de diviso
e configuram estilos de vida, grupos profissionais e estatutos sociais diferenciados
socialmente. Bourdieu (2004, p. 156-157) indica que a realidade social , tambm, um objeto
de percepo e, portanto, deve-se ter como objeto no apenas o que se considera a realidade
objetiva, mas tambm a percepo dessa realidade, as perspectivas, os pontos de vista que,
em funo da posio que ocupam no espao social objetivo, os agentes tm sobre essa
realidade. Isto remete questo de que o mundo social pode ser dito e construdo de
diferentes maneiras, de acordo com diferentes princpios de viso e diviso (Bourdieu, 2004,

50

Victor Freire, por exemplo, ocupou por 26 anos a chefia do Departamento de Obras da Prefeitura, e este
contexto contribuiu para gerar possibilidades de ascenso e transmisso de cargos.

146

p. 159). Nessa perspectiva, a constituio do urbanismo remete a mudanas nas maneiras de

fazer o mundo, mudanas na viso de mundo e nas operaes prticas pelas quais os grupos
so produzidos e reproduzidos (Bourdieu, 2004, p. 166). Mais uma vez, relevante a
constatao de Topalov (2006, p. 37-38) ao analisar o contexto das reformas urbanas no incio
do sculo XX, ao afirmar que os problemas sociais assim construdos pelos novos
profissionais adquirem a qualidade de realidades objetivas, tornam-se despolitizados e
escapam ao mbito das controvrsias fictcias e perigosas do enfrentamento democrtico.
Porm, se h perspectivas e concepes que se constituem hegemnicas, isto no deve
obscurecer o fato de que existem divergncias e contradies entre as posturas, as idias e as
prticas de diferentes agentes.
Carpintero (1996, p. 228), por exemplo, ao estudar o Instituto de Engenharia de So
Paulo,

nas

primeiras

dcadas

do

sculo

XX,

evidencia

contraposies

ao

modernismo/futurismo e posturas minoritrias que articulam o enfrentamento da questo

urbana viabilizao da construo de moradias para a populao de baixa renda. Carpintero
(1996, p. 231-2) faz referncia realizao do I Congresso de Habitao, em 1931, na cidade
de So Paulo, com participao de duzentos e vinte congressistas, mdicos higienistas,
socilogos, engenheiros, dentre outros representantes significativos da arquitetura e do
urbanismo paulistano:
O objetivo central do congresso era buscar solues para os problemas urbanos de
So Paulo, e, entre eles, viabilizar a construo de moradias para a populao de
baixa renda. So estudos preocupados, fundamentalmente, em marcar um novo
momento no campo da construo civil, sendo que as questes em torno da
racionalizao e da funcionalidade da construo ocuparam posio central. Ao lado
dessas discusses, encontramos preocupaes com a legislao, financiamento e
higiene.

De forma geral, os argumentos apresentavam solues para o problema da moradia a

partir de um conjunto de conhecimentos tcnicos, sempre acompanhados de preceitos morais
e higinicos (Carpintero, 1996, p. 232). Desta forma, o discurso urbanstico se inscreve no
projeto reformista em curso a partir da Revoluo de 1930, com amplas repercusses no
Estado brasileiro e nas articulaes entre este e as classes sociais. Analisando, por exemplo,
artigo do engenheiro Marcelo Taylor Carneiro de Mendona, publicado nos anais do
Congresso, Carpintero (1996, p. 232) indica:
Ainda no entender deste engenheiro, as favelas e os cabeas de porco so causas
diretas de desorganizao operria, so um empecilho absoluto ao reerguimento
fsico e moral da classe operria. Com o pressuposto de que o meio-ambiente o
responsvel pela vida e a sade da populao de baixa renda, estes profissionais

147

discutiam a interferncia nos costumes e hbitos desta populao a partir da

organizao do espao da casa. Portanto, em cada projeto de habitao econmica
apresentado no Congresso de Habitao encontramos discursos que revelavam seu
carter racional, linear e moralizador.

Carpintero (1996, p. 233) tambm indica como, inclusive em consonncia com o I

Congresso Pan-Americano da Vivenda Popular realizado em Buenos Aires em 1930 e
contando com a participao de representantes do Instituto de Engenharia de So Paulo , os
artigos apresentados em So Paulo enfatizaram que a expanso das cidades e dos povoados
deveria obedecer a um plano de conjunto, previamente estudado e organizado, de acordo com
a topografia e com as sugestes de engenharia sanitria. Nessa perspectiva, entre os anos
1920 e 1930, patente nos debates urbanos vinculados ao Instituto de Engenharia a defesa da
influncia positiva da moradia e do lazer na formao moral e cvica dos indivduos, em
consonncia com as representaes e as formas hegemnicas de compreenso e de
enfrentamento da questo social. Carpintero (1996, p. 234-5), indica que:
A importncia do meio como elemento eficaz na formao do carter dos indivduos
aparece no decorrer dos anos 20, como tema central de uma srie de Congressos
Internacionais, promovidos por entidades preocupadas com a questo social. o
caso do Congresso Americano de Priso que, em 1926, chegou concluso de que
os problemas da criminalidade esto relacionados com a ausncia dos meios de lazer
(...) muitos problemas seriam evitados se toda a cidade oferecesse populao
meios adequados de lazer, como parkways, jardins botnicos e zoolgicos.

4.3. A emergncia do planejamento entre os anos 1920 e 1960

Caracteriza-se o perodo entre os anos 1920 e 1940, no Brasil, como de constituio
efetiva do urbanismo e de emergncia paulatina do planejamento urbano. Em Recife, esse
deslocamento paulatino em direo ao planejamento, atravs da influncia do modernismo se
faz evidente, como indica Pontual (1999, p. 90; 96):
A ressonncia do iderio do movimento moderno europeu na arquitetura e no
urbanismo, na cidade do Recife dos anos 30, adquiriu visibilidade por meio dos
planos de reforma e expanso, principalmente por incorporarem a noo de previso
e o modelo funcional de cidade, seja na adoo do princpio da tbua rasa, seja na
definio do sistema virio, seja no estabelecimento do zoneamento por reas com
funes exclusivas, seja na adoo da salubridade e higienizao insolao,
ventilao e iluminao dos espaos fechados e abertos , seja na preferncia pelo
padro verticalizado das edificaes, seja na opo pelas grandes concentraes
urbanas, mesmo restritas aos lugares centrais, seja na valorizao do elemento
natural com parques, praas e jardins.

148

Desta forma, as tenses entre o moderno e o tradicional, nos anos 1930, ressignificamse atravs da centralidade do planejamento enquanto elemento de modernizao cientficotcnica da cidade:
Diante do fantasma da cidade colonial, associado ao temor de perder o Recife a
terceira posio entre as grandes cidades brasileiras, apresentava-se o plano de
reformas, de remodelao ou de expanso, para os urbanistas e jornalistas, como a
estratgia possibilitadora de um futuro promissor, mediante a previso de regras. O
plano significava o modo de recuperar o caos, a sublimao do conflito, a cidade
ordenada, sem desperdcios ou disfunes generalizadas (...) (Pontual, 1999, p.

90; 96).

Foi nesse contexto de articulao entre os saberes do urbanismo modernista e de

planejamento do Movimento Economia e Humanismo, em Recife, que emergiu a noo de
Plano Diretor, como indica Pontual (1999, p. 104-105):
(...) o plano no mais se expressava preponderantemente por intermdio de desenhos
de reformas e correes do sistema virio e do zoneamento das funes citadinas. A
nfase passou a ser a explicitao de diretrizes econmicas determinantes de um
futuro promissor, das quais as urbansticas seriam decorrentes; da o saber do
planejamento sobrepujar o do urbanismo; da a titulao de plano diretor em
substituio de plano reformador. No plano diretor, a idia de desenvolvimento era
propalada para constituir uma imagem na qual no fossem vigentes as condies
desumanas de vida da populao, o flagelo das secas e os males do latifndio; no
fossem deficientes os transportes, a gerao e a distribuio de energia eltrica e o
abastecimento dgua; no fossem quantitativamente representativas as migraes e
emigraes, o analfabetismo, as endemias, as carncias alimentares e a
desqualificao da mo-de-obra, e no fossem tolhidas as organizaes polticas e
sociais. Expressando regras ou diretrizes revertedoras dos enunciados negativos
propalados pelos urbanistas, o plano objetivava um futuro para o Recife dos anos 50,
representado pela regio metropolitana industrializada, equilibrada e integrada, ou
seja, pela metrpole regional.
O plano diretor exigia uma multiplicidade de instrumentos tcnicos relativos
principalmente aos campos da economia, da demografia, da engenharia e da
geografia. Dessa forma, no momento da confeco de um plano, fazia-se
imprescindvel a formao de uma equipe em que estivessem presentes os detentores
desses conhecimentos, a fim de levantar, medir, examinar, inspecionar e avaliar, por
meio de diversas tcnicas de pesquisa, os fatos econmicos, populacionais, sociais e
fsico-territoriais, registrando a rigorosa observao em mapas, grficos estatsticos,
plantas cadastrais e documentao bibliogrfica e monogrfica. Sem dvida, o plano
consistia um mtodo globalizante (Lamparelli, 1994, p.12). S aps o minucioso
esquadrinhamento da realidade, passava-se com segurana para a etapa de
formulao das proposies centradas na correta distribuio da populao e
localizao das atividades econmicas e residenciais, considerando-se o limite de
saturao e custo de produo da energia eltrica, do abastecimento dgua e dos
meios de transporte. As exigncias tcnicas na elaborao do plano diretor
conferiam a suas propostas um forte carter de certeza e exeqibilidade, indicando o
aprofundamento da lgica positivista presente na atualizao do saber e a
possibilidade de maior controle dos conflitos respectivos organizao espacial dos
homens.

149

A percepo crtica da evoluo do urbanismo e do planejamento urbano e das

trajetrias de agentes como Agache e Le Corbusier deve ser referenciada metodologicamente
pela compreenso de que as concepes, os padres ou as matrizes de urbanismo e de
planejamento urbano no so objetos estticos e homogneos e sim processos e dinmicas
inscritos em correlaes de fora e em estruturas sociais nas quais as aes e as decises
sociais so reconfiguradas, muito embora haja um espao dos possveis. Ao mesmo tempo, as
diferentes concepes, padres ou matrizes conjugam-se e articulam-se entre si. Bourdieu
(2004, p. 166) destaca que uma capacidade essencial do poder simblico o poder de fazer
grupos, baseado em duas condies:
Primeiramente, como toda forma de discurso performativo, o poder simblico deve
estar fundado na posse de um capital simblico (...) O capital simblico um
crdito, o poder atribudo queles que obtiveram reconhecimento suficiente para
ter condio de impor o reconhecimento (...) (Bourdieu, 2004, p. 166).
Em segundo lugar, a eficcia simblica depende do grau em que a viso proposta
est alicerada na realidade (...) O poder simblico um poder de fazer coisas com
palavras. somente na medida em que verdadeira, isto , adequada s coisas, que
a descrio faz as coisas. Nesse sentido, o poder simblico um poder de
consagrao ou de revelao, um poder de consagrar ou de revelar coisas que j
existem (Bourdieu, 2004, p. 166-167).

Cardoso (1996, p. 95), ao discutir a contribuio do urbanismo de Lcio Costa

evidencia caractersticas e tenses importantes inscritas na gnese e nas metamorfoses do
campo do urbanismo e/ou do planejamento urbano no Brasil:
Na dcada de 20, os intelectuais modernistas tomam como referncia para sua
atuao, a busca da construo de uma nova prtica artstica e cultural que possa
articular modernidade e nacionalidade. Esta abordagem, que se expressa
exemplarmente na obra e na carreira de Mrio de Andrade, ir aos poucos
contaminar todos os campos da prtica cultural, chegando arquitetura na dcada
de 30, atravs de Lcio Costa. A incorporao do tema do urbanismo na prtica do
modernismo, todavia, s ser plenamente feita na dcada de 50 (...) Cardoso (1996,
p. 95).

Nessa perspectiva, o modernismo para Lcio Costa a melhor e mais correta maneira
de resgatar o carter nacional, e, ao mesmo tempo, incorporar as idias, as tcnicas e a esttica
renovadora da era da mquina e da indstria (Cardoso, 1996, p. 95). Em 1931, Lcio Costa
assumiu a direo da Escola de Belas-Artes, efetivando uma gesto modernizadora que
encontraria resistncias de grande parcela dos urbanistas brasileiros:
Em maio de 1931 o Instituto Paulista de Arquitetos, em ofcio ao ministro, protesta
contra a contratao de professores estrangeiros para ensinar modernismo aos
jovens brasileiros.

150

A campanha contra Lcio, encabeada por Jos Marianno, levou sua substituio
pelo professor Archimedes Memria, acadmico com insero importante na
arquitetura carioca (Cardoso, 1996, p. 96-98).

No decorrer dos anos 1930, Lcio Costa desenvolveu suas concepes modernas, em
dilogo com Le Corbusier, destacando caractersticas importantes para a modernizao da
arquitetura/do urbanismo no pas: a superao dos limites regionais ou nacionais, a
simplificao e a uniformizao. Defendeu tambm a idia de que os arquitetos/urbanistas
devem promover o desenvolvimento industrial na construo, impulsionando a produo e
apropriao de novas tcnicas e recursos. Cardoso (1996, p. 100) destaca:
Em 1936, Lcio Costa divulga um manifesto (...) Razes da Nova Arquitetura, e
vai buscar estabelecer os princpios das novas prticas. J nesse artigo, aparece uma
idia que seria mais desenvolvida em outros textos. Trata-se do carter evolutivo
que marcaria todo o processo histrico e social. Essa evoluo seria caracterizada
por ciclos de estabilidade e unidade, entremeados por perodos de transio, onde o
desequilbrio e a confuso seriam predominantes. Os perodos de transio seriam
marcados pelas idias de impreciso, desequilbrio, perda de coeso, tumulto,
incompreenso, ambiente confuso, mal-estar, desacordo, falta de sincronizao. Essa
desordem seria, na verdade, a decorrncia de uma crise de valores, onde se associam
a demolio de tudo o que precedeu e a negao de tudo o que novo.

Nesse contexto, a norma, que formaliza uma necessidade objetiva do indivduo e da

sociedade e, ao mesmo tempo, tambm, o meio racional de satisfaz-la, fundamenta-se na
cincia, conhecimento capaz de enunciar as necessidades sociais e os meios de satisfaz-las
tendo em vista que conhece as leis que regem a vida social. Derivam, portanto, respostas
universais, nas quais a racionalidade se impe a todos, materializando-se em regulamentos
administrativos ou espaos construdos (Topalov, 2006, p. 40-41). Souza (2001, p. 109)
indica como:
A histria do Urbanismo aponta a estreita relao entre a delimitao do objeto
dessa disciplina, a construo cientfica dos problemas urbanos e a preocupao dos
reformadores sociais em ordenar o caos, normalizar os comportamentos das classes
populares, enfim, constituir trabalhadores sedentrios, disciplinados, comprometidos
com o processo produtivo e com o mercado. A articulao entre reforma urbana e
questo social significou, antes de mais nada, uma nova pgina nas relaes de
fora, pois disseminou no espao da cidade o poder normativo

As concepes de Lcio Costa no descartam uma articulao do moderno com o

passado nacional. Essa articulao produzida, por exemplo, ao caracterizar positivamente o
barroco colonial, por seu despojamento, compostura, dignidade e alheamento ao
assanhamento ornamental, e ao reconhecer e integrar os saberes e prticas populares

151

inscritos no mobilirio, na adoo de determinadas tcnicas construtivas e determinados

materiais. Cardoso (1996, p. 100) reflete sobre a conciliao entre o moderno e o tradicional
nas concepes de Lcio Costa:
A conciliao possvel por dois motivos: primeiramente, pela prpria
caracterizao do barroco de origem latina como mais sbrio, pouco afeito aos
ornamentos excessivos que caracterizam, de forma acentuada, seus congneres de
outras origens. Alm desse despojamento formal, haveria, ainda, uma relao de
honestidade entre a expresso formal e as tcnicas construtivas, o que permite
aplicar, nossa arquitetura colonial, os mesmos critrios que valorizam a arquitetura
clssica. E se, por meio destes conceitos, possvel estabelecer uma continuidade
entre a arquitetura clssica e a moderna, tambm possvel pensar a arquitetura
moderna brasileira formando uma continuidade com o nosso barroco.

Porm, essa perspectiva modernizadora, capaz de efetuar intervenes relevantes,

mobilizar smbolos e gerar representaes prprias ser confrontada, no decorrer de grande
parte do sculo XX, por uma outra perspectiva. Neste sentido, Sampaio (1996, p. 141) analisa
a trajetria de Christiano Stockler das Neves, arquiteto paulista fundador do curso de
Arquitetura da Escola de Engenharia Mackenzie, em 1917 e primeiro diretor da Faculdade de
Arquitetura Mackenzie (que substituiu o curso em 1947), alm de primeiro-secretrio da
primeira diretoria do Instituto Paulista de Arquitetos. Christiano das Neves formou-se em
1911 na Universidade da Pennsylvania, profundamente influenciada pela Escola de Belas
Artes de Paris, defendendo as concepes de que a arquitetura e o urbanismo so arte e no
cincia e, portanto, devem sempre estar regidos por referncias estticas, pela busca da beleza.
Criticava o funcionalismo e a estandardizao inscritos nas novas tendncias, contestando
particularmente a influncia de Le Corbusier:
Essas construes inexpressivas dos corbusieristas fundam-se, exclusivamente, no
utilitarismo, na economia construtiva, facilitados pelos processos tcnicos e
inobservncia das regras de arte (...) Sempre que ao construtor faltam gnio e gosto,
insiste na cincia. Justifica-se muito bem, portanto, o nome de mquina de habitar
dado a semelhantes concepes (Sampaio, 1996, p. 144).

Alm disso, fez parte de sua interveno acadmica, profissional e poltica a defesa do
estatuto profissional do arquiteto, e decorrente mercado profissional, principalmente em
confronto com o engenheiro, que no possui os estudos artsticos e um arquiteto
incompleto (Sampaio, 1996, p. 145). Na viso de Christiano das Neves:
(...) os propsitos do urbanismo se confundem com uma vasta composio
arquitetnica, uma composio cujo plano, acima de todas as suas funes, deve
responder aos princpios de harmonia dos edifcios que agrupar: A principal parte
do urbanismo a composio artstica. Tudo o mais so subsdios a essa
composio que incumbe ao arquiteto (Sampaio, 1996, p. 151).

152

Um deslocamento essencial inscrito na passagem do liberalismo para o

reformismo/intervencionismo articula-se passagem de um predominante carter disciplinarrepressivo para uma perspectiva onde a integrao social torna-se central. Desta forma, as
mudanas nas formas de enfrentamento da questo social a partir de onde emerge uma
questo urbana significam mudanas nas formas de interao entre as diversas classes e
grupos sociais e o Estado e mudanas nas formas de exerccio do poder. Lanna (1996, p. 313314) afirma:
Assim, em fins do sculo XIX, as elites brasileiras procuravam as cidades,
incrementando formas civilizadas e europeizadas do viver urbano (...) As
diferenas sociais visveis e expressas em homens teoricamente livres e iguais
traduziram-se numa necessria reordenao dos espaos. Os critrios de ordem e
racionalidade adotados tentaram resolver os impasses desta convivncia necessria
entre iguais to socialmente diferentes, separando as funes de trabalho, moradia e
lazer e promovendo com isso uma intensa segregao social.

A partir da segunda dcada do sculo XX, na Europa e nos EUA, constitui-se uma
perspectiva funcionalista, atravs do movimento de planificao urbana, que transita das
intervenes pontuais enquanto enfrentamento das problemticas sociais/urbanas para o
planejamento da cidade como um todo:
A diviso do solo em reas especficas era instrumento privilegiado deste esforo
por separar o espao reservado s finanas do da indstria, os locais de trabalho do
das moradias dos trabalhadores (Topalov, 2006, p. 44).
Parte-se do pressuposto de que a nova ordem social ser engendrada por esta nova
ordem urbana pensada, ao mesmo tempo, como organismo no qual cada elemento
contribui para a vida de todo o conjunto e como fbrica racionalizada na qual cada
funo se realiza no lugar adequado e da melhor maneira possvel (Topalov, 2006, p.
45).

Evidencia-se uma perspectiva onde as intervenes urbanas tendencialmente moldam

comportamentos e atitudes adequados s novas relaes sociais e criam condies para a
plena implantao dos usos e das funes burguesas da cidade, regulamentando as diversas
formas de utilizao do espao urbano, alterando prticas econmicas, costumes, formas de
lazer e de habitar tradicionais (Moura Filha, 2000, p.106). Trata-se de fundar e consolidar a
ordem burguesa no pas, enfrentando as mltiplas dimenses da questo social/urbana,
gerando condies materiais, intelectuais e morais de integrao do trabalhador aos novos
tempos e de articulao entre as diversas classes e grupos sociais. Porm, esse processo que

153

tem suas razes desde meados do sculo XIX, implica rupturas no processo de constituio de
um campo do urbanismo e do planejamento urbano:
Desde o sculo XIX, na capital do pas, engenheiros e arquitetos vinham
demonstrando, por meio de sua interveno no meio urbano, quem eram os
profissionais capacitados tecnicamente a lutar contra os problemas urbanos
emergentes, identificados, em geral, insalubridade do meio. Afastando-se da
tradicional cultura retrica bacharelesca, tpica das elites dominantes, apoiadas na
formao jurdica engenheiros e arquitetos, embora tambm integrantes dessa
elite, tm, porm, uma maneira mais tcnica/racional de equacionar os problemas
que lhes so submetidos (Pechman, 1996, p. 354).
(...) apesar de sua formao tcnica, engenheiros e arquitetos seguiam a mesma
trajetria de formao da elite poltica nacional (...) Assim, apesar de seu vnculo
profissional com os diferentes nveis de governo, essa intelligentzia tcnica ainda se
articula com o poder muito mais por sua origem social, por fazer parte de uma ilha
de letrados, que por seu vnculo profissional. Por isso mesmo, esses profissionais
tinham da sociedade uma viso fortemente marcada pelo liberalismo, que os levava
a ter uma concepo assistencialista dos problemas sociais e uma ao
moralizante/paternalista na resoluo desses problemas (Pechman, 1996, p. 354).

No Brasil, ser a partir dos anos 1930, sob hegemonia da burguesia urbana, que a
eficincia, a cincia e a tcnica comeam a substituir os conceitos de melhoramento e
embelezamento (Maricato, 2002, p.138). O urbanismo assume o sentido de adaptao das
cidades era industrial e, por tabela, s necessidades do capitalismo, buscando transpor a
racionalidade da produo industrial fordista para o mbito da produo do espao urbano. A
idia central nessa perspectiva a de modernizao, onde a casa e a prpria cidade so
concebidas como mquinas e onde a funcionalidade um princpio bsico. Le Corbusier, o
mais destacado nome no urbanismo modernista, afirma: preciso criar o estado de esprito
da srie. O estado de esprito de construir casas em srie. O estado de esprito de residir em
casas em srie. O estado de esprito de conceber casas em srie (Le Corbusier apud Souza,
2002, p.126). Maricato (2002, p.126), referindo-se ao planejamento urbano que se constitui
nesse perodo, indica:
Do modernismo, esse planejamento urbano ganhou a herana positivista, a crena no
progresso linear, no discurso universal, no enfoque holstico. Da influncia
keynesiana e fordista, o planejamento incorporou o Estado como a figura central
para assegurar o equilbrio econmico e social, e um mercado de massas (...) atribua
ao Estado o papel de portador da racionalidade, que evitaria as disfunes do
mercado, como o desemprego (regulamentando o trabalho, promovendo polticas
sociais), bem como asseguraria o desenvolvimento econmico e social (...).

O Estado passa a deter carter regulatrio, ou seja, deve controlar a expanso urbana, a
ocupao e o uso da terra e o planejamento entendido como atividade de elaborao de
planos de ordenamento espacial para a cidade ideal, preocupado com fatores como o

154

traado urbanstico, as densidades de ocupao, a racionalizao dos fluxos e o uso do solo

(Souza, 2002, p.123-124; Harvey, 1993, p.69).
Alguns autores no distinguem entre planejamento modernista e funcionalista, ou
compreendem a existncia de um planejamento influenciado pelo modernismo enquanto
movimento cultural e regulado por princpios funcionalistas. No caso do planejamento
urbano, o funcionalismo vincula-se idia de separao funcional dos usos e formas de
ocupao no espao urbano, tendo na Carta de Atenas um documento essencial, fundador
mesmo.51 O Congresso Internacional de Arquitetura Moderna de 1933 foi um marco na
constituio e difuso dessa perspectiva de planejamento:
(...) a consolidao do urbanismo e do planejamento urbano modernistas, orientados
pelos princpios da separao das funes da cidade (habitar, trabalhar, recrear-se e
circular), definidas no Congresso Internacional de Arquitetura Moderna de 1933
(Carta de Atenas). Coerente com o ideal de busca da racionalidade em termos
econmicos e sociais, esse planejamento propugnava a interveno do poder pblico
por meio de instrumentos legais, com destaque para o zoneamento, visando ao
controle da ocupao e do uso do solo urbano. A interveno estatal direta ocorria
mediante a proviso de infra-estrutura e concesso de subsdios que permitiam, nos
pases capitalistas maduros, o acesso habitao e aos servios urbanos para a
maioria da populao (Gondim, 2007, p. 72).

Ribeiro e Cardoso (1996, p. 64-65) caracterizam o planejamento urbano no perodo

Vargas como higinico-funcional, vinculado ao organicismo na formulao do diagnstico, ao
embelezamento, monumentalidade e ao controle social. O Estado assume competncia e
responsabilidade no enfrentamento da questo social na mediao dos conflitos e tenses
entre as classes sociais, pautando intervenes destinadas integrao dos segmentos
estratgicos urbanos da classe trabalhadora ordem emergente, de forma a gerar condies
estveis de reproduo social, inclusive ao garantir a sade e a produtividade do trabalhador.
Porm, na trajetria brasileira, o enfrentamento da questo social assume o sentido de
controle social das massas trabalhadoras e subordina-se s idias-fora de modernizao e de
nacionalidade. Nessa perspectiva, se no discurso estatal a habitao popular assume sentido
estratgico, gerando capacidade qualificada de trabalho e paz social atravs da estabilidade
familiar, na prtica, intervenes pblicas pontuais destinadas proviso habitacional
conjugam-se com uma aceitao tcita da ilegalidade/informalidade na produo da habitao
popular. Ribeiro e Cardoso (1996, p. 64-65) indicam
51

Ao mesmo tempo, cabe registrar a articulao dessa concepo urbanstica ao iderio funcionalista mais geral,
vinculado constituio de uma ordem socioeconmica pautada pela produo e consumo de mercadorias em
larga escala, com um outro patamar de articulao entre as classes sociais, destacando-se a influncia de
modelos de organizao e gesto do trabalho tayloristas e fordistas.

155

A possibilidade da modernizao se expressa nos planos, de maneira geral, de forma

inclusiva. Ao ter a cidade como um todo como objeto de sua interveno, os planos
expressam mecanismos de regulao que deveriam influir decisivamente sobre as
condies de vida das camadas populares, mesmo considerando a nfase nos
aspectos relativos s reformas nos centros urbanos. Todavia, a relao dos planos
com a efetiva regulao pblica no se efetiva. Os planos produzem normas
destinadas a no serem cumpridas, criando assim um abismo entre a cidade real e
a cidade legal. Podemos afirmar que isto uma caracterstica do padro,
produzindo-se planos que criam espaos normatizados, mas que aceitam,
tacitamente, uma convivncia com espaos exteriores ao seu mbito de regulao.

A partir dos anos 1950, no Brasil, o desenvolvimento substitui a modernizao como

eixo que articula as intervenes urbanas (Ribeiro e Cardoso, 1996, p. 64-65). Na trajetria de
Lcio Costa e do que se pode denominar urbanismo modernista no Brasil, a criao de
Braslia , sem dvida, a maior obra e o maior smbolo, articulando a perspectiva modernista
ao iderio nacional-desenvolvimentista. Destacando a funo simblica da nova capital dentro
do projeto desenvolvimentista, Cardoso (1996, p. 107) indica que a campanha e as iniciativas
concretas do perodo JK, baseiam-se na crena de que possvel uma superao do atraso do
pas frente s naes desenvolvidas, por um ato de vontade poltica. Cinqenta anos em
cinco, eis o lema do novo governo.

156

5.

ENTRE

REFORMA

URBANA

PLANEJAMENTO

ESTRATGICO

Avalia-se que duas matrizes de planejamento urbano disputam a hegemonia no campo

do planejamento urbano em Fortaleza na contemporaneidade, e particularmente na reviso do
PD da cidade: a reforma urbana e o planejamento estratgico. Essas matrizes, social e
historicamente constitudas, articulam valores, prticas, concepes e proposies tericocientficas, poltico-administrativas, tcnico-profissionais, ideolgicas e militantes diversas.
Cada matriz possui referncias tico-polticas e ideolgicas distintas, gerando prticas sociais,
esquemas cognitivos e formas de pensamento diferenciadas, apesar de no serem
absolutamente coerentes, inclusive comportando combinaes sociais diversas. 52 Mobilizando
rotinas e instrumentos de planejamento diversos, ou semelhantes mas apropriados
diferenciadamente, cada matriz tende a produzir distintas formas de significao e de
enfrentamento dos conflitos, questes e problemticas que compem a questo urbana.
Ao mesmo tempo, esta Tese no desconsidera a existncia de uma outra matriz
essencial no campo do planejamento urbano, que tambm ser aqui apresentada
sinteticamente, a conformar as instituies, os habitus e as disposies sociais nesse campo.
Trata-se de uma matriz de vis modernista e funcionalista, nomeada por alguns autores com
planejamento normativo tradicional, planejamento racional compreensivo ou planejamento
tecnocrtico.

52

Vide Sousa (2007) sobre a importncia das representaes e percepes coletivamente geradas e difundidas,
evidenciando uma dimenso intersubjetiva nas interaes e lutas que conformam territorialmente o espao
urbano.

157

5.1. Estruturas e padres tecnoburocrticos e lutas sociais urbanas

Aps a Segunda Guerra Mundial e at o final do sculo XX, pelo menos, dois
processos podem ser indicados como componentes essenciais constituio do campo do
planejamento urbano no pas. Um processo de constituio e fortalecimento tcnico e
burocrtico do Estado e, ao mesmo tempo, o desenvolvimento de ativismos, mobilizaes,
movimentos e lutas sociais urbanas, atravs de um conjunto amplo de agentes. interessante
perceber que no caso brasileiro, os anos 1970 representam, ao mesmo tempo: 1) um momento
singular e essencial nas tentativas histricas de constituir um modelo ou padro
tecnoburocrtico de interveno urbana; 2) um perodo onde as lutas sociais que redundam
posteriormente no iderio da Reforma Urbana se constituem molecularmente nas cidades
brasileiras: 3) e uma fase anterior emergncia, no pas, de uma perspectiva estratgica que
influenciar profundamente o planejamento urbano no Brasil.
No que se refere aos padres tecnoburocrticos, de matiz centralizador a partir da
esfera federal, possvel destacar, alm da existncia do Banco Nacional de Habitao
BNH, tambm o Servio Federal de Habitao e Urbanismo SERFHAU, ambos criados
atravs da Lei Federal 4.380, de 21 de agosto de 1964.53 O SERFHAU foi criado com um
conjunto de atribuies, dentre as quais aquelas relacionadas diretamente aos planos diretores:
Art. 55. O Servio Federal de Habitao e Urbanismo ter as seguintes atribuies:
[...]
g) prestar assistncia tcnica aos Estados e Municpios na elaborao dos planos
diretores, bem como no planejamento da desapropriao por intersse social, de
reas urbanas adequadas a construo de conjuntos habitacionais; [...]
m) estabelecer normas tcnicas para a elaborao de Planos Diretores, de acrdo
com as peculiaridades das diversas regies do pas;
n) assistir aos municpios na elaborao ou adaptao de seus Planos Diretores s
normas tcnicas a que se refere o item anterior[...].

Desta forma, o processo de fortalecimento tcnico e burocrtico do Estado brasileiro

ocorre a partir dos anos 1960 no mbito da institucionalidade federal, atingindo o campo do
planejamento urbano.54 Essa matriz tecnburocrtica consolidada e difundida durante o regime
militar possui como uma de suas caractersticas essenciais a articulao entre entidades
pblicas e privadas nos processos de formulao e execuo de planos, programas, projetos e
polticas pblicas, como possvel perceber atravs de duas atribuies do SERFHAU:
estimular a organizao de fundaes, cooperativas, mtuas e outras formas associativas em
53
54

Vide, por exemplo, Gomes (2006).

Vide, por exemplo, Farias (2004).

158

programas habitacionais, propiciando-lhes assistncia tcnica; prestar assistncia tcnica aos

Estados, aos Municpios e s empresas do pas para constituio, organizao e implantao
de entidades de carter pblico, de economia mista ou privadas, que tero por objetivo
promover a execuo de planos habitacionais ou financi-los, inclusive assisti-los para se
candidatarem aos emprstimos do Banco Nacional da Habitao ou das sociedades de crdito
imobilirio.
O Decreto N. 59.917, de 30 de dezembro de 1966, regulamentou o SERFHAU,
caracterizando-o enquanto entidade elaboradora e coordenadora da poltica nacional no
campo de planejamento local integrado. O Art. 6 desse Decreto normatiza a interveno
dessa autarquia, consolidando essa articulao entre pblico e privado no campo do
planejamento urbano do pas, ao afirmar que o SERFHAU deve concentrar-se nas tarefas
globais de planejamento, coordenao e superviso, delegando as tarefas prpriamente
executivas a outros rgos e entidades especializadas de direto pblico ou privado.
interessante perceber como dessa estrutura institucional derivou uma dinmica que perpassa o
conjunto das cidades brasileiras, articulando no somente uma mesma lgica, mas tambm
uma temporalidade semelhante. Neste sentido, interessante perceber como o fortalecimento
tcnico e burocrtico do Estado brasileiro impulsionou, articulou e fortaleceu empresas e
entidades privadas no lucrativas, integrando-as estruturalmente ao campo do planejamento
urbano. Desta forma, h uma interpenetrao entre o pblico e privado nos diferentes nveis e
esferas governamentais do Estado brasileiro. Para ilustrar, basta pensar, por exemplo, no caso
dos municpios cearenses, na presena e importncia dos escritrios de assessoria jurdica,
contbil e financeira, aliado s fragilidades tcnicas da estrutura institucional da maioria das
Prefeituras.
Portanto, os processos de tecnificao e burocratizao do Estado brasileiro
impactaram as trs esferas governamentais, com a difuso de sistemas, hierarquias, posies,
processos, polticas e formas e modos de gesto e avaliao mediados pela burocracia e pela
tcnica. Ao mesmo tempo, essa mediao tecnoburocrtica mobilizou e articulou interaes e
relaes cotidianas e sistemticas com entidades privadas, reproduzindo uma caracterstica
essencial ao campo: a interveno privada em parceria com o poder pblico, e tambm com
financiamento pblico.55
Destaque-se que esse deslocamento, alm de no ser homogneo, tambm apresenta
retrocessos, descontinuidades e rupturas, alm de articulaes com formas e modos
55

Vide, por exemplo, neste sentido, o trabalho de Mauro Ferreira (2007).

159

clientelistas e patrimonialistas de constituio do Estado. Neste sentido, o caso de Fortaleza

exemplar. Em primeiro lugar na tentativa precria e frgil de tecnoburocratizao, abortada
como demonstra a extino do instituto de planejamento municipal. Em segundo lugar,
atravs da mobilizao das estruturas, posies e sistemas tcnico-burocrticos fragilmente
constitudos por lgicas e relaes de poder mediados de forma majoritria pelo clientelismo e
patrimonialismo. E, em terceiro lugar, mas no menos importante, pela existncia e difuso de
uma mentalidade tecnocrtica autoritria, que ope exemplarmente tcnica e poltica, elite e
povo.
No que se refere ao processo de constituio tcnica e burocrtica do Estado,
importante perceber que ele representa uma das bases materiais de uma concepo modernista
funcionalista de planejamento urbano, tradicionalmente demarcada por aspectos j discutidos
anteriormente, tais como: a valorizao do plano e do zoneamento; a predominncia dos
profissionais e saberes da arquitetura, do urbanismo e das engenharias, em detrimento de
saberes das cincias humanas; uma concepo restrita de planejamento urbano, no mximo
vinculada estrutura, forma ou desenho urbano, sem considerar aspectos scio-espaciais de
desenvolvimento; a dualidade entre tcnica e poltica, entre elites e povo; a concepo restrita
de exerccio do poder poltico e negativa de democratizao e participao.
Um processo vinculado institucionalizao tecnoburocrtica, talvez menos
conhecido e no qual o surgimento do SERFHAU um sintoma importante, o fato de que
esse processo estimulou, impulsionou e articulou a constituio e a articulao de/entre um
conjunto amplo de escritrios, entidades, equipes e profissionais de vrias disciplinas, atravs
de projetos e financiamentos pblicos, evidenciando interfaces e articulaes diversas entre o
setor pblico, o setor privado e a sociedade civil. No se trata, efetivamente, de um processo
novo no campo do planejamento urbano, tendo em vista que desde o incio do sculo XX,
pelo menos, a contratao de profissionais uma prtica comum ao Estado, permeada por
intenes, conflitos, tenses e interesses diversos. Porm, o padro atual crescentemente o
de aprofundamento de uma racionalidade tcnica e burocrtica e, ao mesmo tempo, de aliana
com indivduos, instituies e coletividades inscritos de forma profunda e complexa em
processos de reproduo do capital. Neste sentido, Ferreira (2007, pp. 27-28)56 bastante
elucidativo em suas colocaes:

56

FERREIRA, Mauro. Planejamento urbano nos tempos do SERFHAU. Tese de Doutorado, Arquitetura e
Urbanismo. So Paulo, So Carlos: UFSCAR, 2007.

160

(...) foi a regulamentao do SERFHAU que ofereceu as condies para que

empresas de engenharia e consultoria se introduzissem no setor denominado
desenvolvimento urbano, elaborando planos diretores.
(...) estas empresas se organizaram internamente, reunindo equipes
multidisciplinares constitudas por equipes de engenheiros, arquitetos, engenheiros
mecnicos, economistas, administradores, advogados, gelogos, socilogos, dentre
outros.
Estas empresas privadas vo incorporar quadros tcnicos da universidade e dar
suporte aos projetos do governo, assim como se reorganizam no mbito do aparelho
do Estado, instituies voltadas para o planejamento (...).

Os produtos que efetivaram essa perspectiva de planejamento, no estado do Cear,

foram o Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza
PLANDIRF de 1972, e o Plano Diretor Fsico de Fortaleza, elaborado entre 1975 e 1979.
O PLANDIRF foi elaborado por um consrcio de empresas formado pela Serete S. A.
Engenharia, SD Consultoria de Planejamento Ltda. e Jorge Wilheim Arquitetos Associados,
definindo a composio da regio metropolitana de Fortaleza, formada por cinco municpios.
Dois elementos esto bem presentes no Plandirf, quais sejam, os vnculos estruturais entre o
poder pblico e os segmentos empresariais que confeccionaram o Plano, e a perspectiva
funcionalista que hegemoniza as concepes mobilizadas, profundamente influenciadas por
um urbanismo francs (Muniz, 2006). Para ilustrar essa perspectiva funcionalista, cabe citar
em torno da funo metropolitana, a articulao de dez outras funes, compondo as anlises
e as proposies do Plano: emprego e renda; industrial e comercial; abastecimento; habitao;
educao; sade; transporte; outros servios urbanos; organizao do espao; administrativa
(Muniz, 2006).
Ao mesmo tempo, um outro elemento importante a destacar nesse perodo a
existncia nos circuitos tecnoburocrticos do staff governamental federal no somente de uma
ateno, mas de proposies relacionadas participao comunitria, o que pode ser
percebido na proposta de Lei de Diretrizes Urbanas LDU, que foi elaborada no Ministrio
do Planejamento na segunda metade dos anos 1970.
No que se refere aos ativismos, mobilizaes, movimentos e lutas sociais, tambm
cabe destacar com mais detalhe essa trajetria. Os anos 1950 presenciam as primeiras lutas
de resistncia para garantir o direito de posse da terra (Braga, 1995, p. 140). Na dcada
seguinte, destaca-se a luta do Pirambu uma favela na zona oeste da cidade pela
regularizao jurdica da posse da terra. Essa luta, que constitui um marco nos movimentos e

161

nas lutas urbanas da cidade, apoiada pela Igreja Catlica e pelo PCB, foi vitoriosa, revelando
uma grande capacidade de mobilizao e reivindicao (Braga, 1995, p. 141).
Bonduki (1994, p. 118) indica como a partir da Revoluo de 1930, o Estado brasileiro
assume uma nova perspectiva de interveno, incorporando setores sociais emergentes como
base de sustentao poltica, principalmente as massas populares urbanas. Essa
incorporao ocorre atravs da legislao e das polticas sindicais e trabalhistas e tambm
atravs de outras polticas sociais, dentre as quais a habitacional, atravs de trs iniciativas do
Varguismo: 1) a criao das Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadoria e Previdncia
em 1938, iniciando a produo direta e o financiamento da habitao popular; 2) a Lei do
Inquilinato em 1942, regulando as condies e os preos de locao de imveis; 3) o DecretoLei 58 de 1938, que regulamentou os loteamentos populares, garantindo a aquisio de
terrenos prestao (Bonduki, 1994, p. 119).
No perodo ps-segunda guerra mundial, a interveno do Partido Comunista
Brasileiro (PCB), atravs dos Comits Democrticos e Populares (CDPs), adquire importncia
na constituio de modos especficos de organizao e de luta urbana. Nessa perspectiva,
Bonduki (1994, p. 132) evidencia a concepo que perpassa a interveno poca, compondo
a herana dos movimentos sociais urbanos no pas:
Os comunistas procuravam canalizar a organizao e mobilizao da populao para
os canais institucionais que eles passaram a priorizar, ou seja, o Legislativo e o
Executivo. Assim, a prtica levada adiante pelo PCB de dirigir os problemas ao
Estado conseguiu deixar marcas bastante profundas nas organizaes de base local.
Se durante o perodo populista lanada a tese de que o Estado responsvel pela
resoluo do problema da habitao e das condies urbanas de existncia, o papel
desempenhado pelos CDPs e pelo PCB bastante importante para isso. O PCB, at
mesmo porque tem como objetivo tomar nas mos o aparelho de Estado e fortalecelo, ao contrrio dos anarquistas, procurar fazer do Estado o interlocutor vlido ao
qual a populao deve se dirigir para melhorar as condies de habitao. Assim
agindo o PCB, ao mesmo tempo que joga a responsabilidade da crise sobre o
governo, legitima e fortalece o Estado.

Kowarik e Bonduki (1994, p. 155) avaliando as lutas em So Paulo, em um contexto

de expanso dos CDPs, avaliam que estes tornaram-se ncleos pioneiros de organizao
local, capazes de sentir os problemas concretos e encaminha-los ao poder pblico Mais do
que isto, para Kowarik e Bonduki (1994, p. 155-156):
A partir da, forjaram-se aglutinaes que detectavam e priorizavam os problemas da
periferia, criando uma tradio reivindicatria e desenvolvendo formas de luta e de
organizao que passaram a ter no Estado o seu marco referencial (...) A represso
que atingiu o PCB e os CDPs aps 1947, entretanto, no fez refluir estes
movimentos, nem a mobilizao dos moradores. Ao contrrio, gerando outras
formas organizativas principalmente as Sociedades Amigos de bairro 9SABs) ,

162

este tipo de movimento tendeu a crescer na mesma proporo em que crescia

aceleradamente a abertura de loteamentos desprovidos de qualquer melhoramento
urbano.

Nessa perspectiva, as organizaes e os movimentos populares assumem prticas

reivindicativas e de demanda de melhorias urbanas em suas reas de mobilizao social.
Kowarik e Bonduki (1994, p. 154) avaliando a urbanizao, as polticas e os movimentos e as
lutas urbanas em So Paulo entre os anos 1940 e meados dos anos 1960 evidenciam
caractersticas importantes das relaes e articulaes entre a sociedade civil e a sociedade
poltica no perodo:
A relao que se estabelece durante o perodo populista entre, de um lado, a
prefeitura e os polticos que dominaram seus aparelhos e, de outro, os setores
populares organizados na periferia nova na histria de So Paulo. uma relao
quase sempre baseada numa poltica clientelista de troca, na barganha entre
obteno de melhorias para o bairro e o apoio eleitoral, sem que fosse colocada em
questo a ordem poltica social e econmica que diferenciava as condies de vida
das distintas classes sociais e dos bairros que eles habitavam.

5.2. Emergncia e o desenvolvimento da reforma urbana

Um momento importante na evoluo do campo do planejamento urbano no pas,
indicador das tenses entre a tcnica e o popular o das lutas pelas reformas de base, no
incio dos anos 1960, quando emerge a questo da reforma urbana. Neste momento, foi
realizando em Petrpolis, em 1963, sob a organizao do Instituto dos Arquitetos do Brasil
IAB, um Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana, que ficou conhecido como
Seminrio de Quitandinha. O Seminrio reuniu polticos, intelectuais e tcnicos produzindo
um documento de defesa do amplo acesso moradia. Apesar disto, alguns autores avaliam
que predomina, mesmo nesses segmentos que defendem reivindicaes de articulao dos
processos de produo e regulao do espao urbano justia social, uma concepo
tecnicista, que no compreende, demanda e organiza processos de democratizao que
incorporem a participao popular.57 Porm, esse evento significativo simbolicamente pois
evidencia tendncias de articulao e aliana entre segmentos tcnicos, acadmico-cientficos,
tcnico-burocrtico e poltico com os segmentos populares.

57

Vide, por exemplo, FROTA, Henrique Botelho. Reforma Urbana e a nova ordem jurdico-urbanstica no
Brasil. In: XXI ERED/ERAJU. ISBN: 978-85-61681-00-5. Fortaleza: UFC, sd. Disponvel em <
http://www.urca.br/ered2008/CDAnais/pdf/Convidados/Henrique_FROTA.pdf>, acesso em 20/07/10, s 09:57.

163

Esta tendncia vinculada a um planejamento de carter participativo ir assumir um

formato mais consolidado a partir dos anos 1980, com o Movimento Nacional pela Reforma
Urbana articulando democratizao, carter propositivo e co-gesto.58
As iniciativas desenvolvidas pelo Estado devem ser compreendidas em um contexto
histrico onde, apesar da represso brutal dos anos do regime militar instalado em 1964,
diversos agentes sociais recriam as formas de organizao e interveno poltica, fundando
valores, concepes e prticas sociais importantes para as lutas sociais do perodo de
redemocratizao at o sculo XXI. Em certo sentido, possvel apontar para prticas e
disposies sociais que, expandindo-se no cotidiano dos espaos urbanos, desvelam um
carter democrtico. Braga (1995, p. 64-65) permite perceber as razes de um comunitarismo
com prticas solidrias e participativas que se afirmam cultural e institucionalmente nos
espaos urbanos das grandes cidades brasileiras:
A partir dos anos [19]75-76, a Igreja Catlica rearticulou os processos de
organizao dos setores populares, particularmente na periferia da cidade de So
Paulo, alcanando, posteriormente, as vrias regies do pas.
A ao da Igreja Catlica congregava diversos personagens e suas experincias de
trabalho entre os setores operrio e popular. O processo de articulao se fazia nas
parquias de orientao progressista (...) eram pequenos grupos que articulavam
categorias sociais de diversas origens: ativistas sindicais e operrios, militantes de
organizaes de esquerda, moradores de bairros populares, sacerdotes e outros
religiosos, os quais atuavam nos ncleos comunitrios.
Estas novas prticas comunitrias ressaltam no discurso a importncia da
participao coletiva, da autonomia das organizaes frente ao Estado, aos partidos
polticos e democracia a partir das bases. Todos estes princpios caracterizavam
uma nova pedagogia de valorizao das pequenas reunies e encontros, as diversas
formas de solidariedade que consolidavam as experincias de auto-gesto, na qual, a
partir da aprendizagem do cotidiano, o futuro era objeto de reflexo.

Kowarick (1994, p. 46) tambm reflete sobre a importncia das prticas moleculares
nas fbricas e bairros das grandes cidades brasileiras durante os anos 1970, para a
reconstituio do movimento operrio e popular. Nesse contexto, Kowarick (1994, p. 46)
evidencia a existncia de um conjunto bastante plural de experincias associativas que
romperiam uma separao estanque entre o bairro e a fbrica, o mundo do capital e do
trabalho e o mundo da moradia. Nessa perspectiva, cabe trazer as prprias palavras de
Kowarick (1994, p. 48) quando afirma, referindo-se s lutas para a regulamentao dos
loteamentos clandestinos, contra o custo de vida e as greves operrias do final dos anos 1970:
Estes movimentos trazem no seu bojo uma seqncia de sociabilidades forjada na
vizinhana, na situao comum dos bairros desprovidos, nos atrasos dos transportes,
58

No se defende aqui uma continuidade essencial ou uma coincidncia entre as lutas pela reforma urbana dos
anos 1960 e o Movimento Nacional pela Reforma Urbana dos anos 1980. porm, avalia-se que h caractersticas
comuns bastante amplas e importantes.

164

nos acidentes, doenas e enchentes, na identificao do companheiro de trabalho

tambm submetido ao despotismo da disciplina fabril e ao massacrante ritmo das
mquinas que, no mais das vezes, redundam em acentuada pauperizao. No
obstante a diversidade de trajetrias, em certas conjunturas, elas acabam
estruturando formas de solidariedade mais amplas e coletivas, quando ento
transparece um momento de fuso dos conflitos e reivindicaes (...).

Ao final dos anos 1970, a elaborao de um Projeto de Lei pelo Governo Federal
fornece alguns indcios sobre as tenses, conflitos, lutas e agentes sociais que estruturam as
relaes e posies de poder que esto a constituir o campo da poltica e do planejamento
urbano no pas.59 Cardoso (2000, p. 01) afirma:
Esse projeto partia de um certo consenso, nos meios tcnicos, de que as
administraes locais no dispunham de um instrumental urbanstico adequado
tendo em vista as ineficincias geradas pelos processos de especulao imobiliria
sobre a estruturao urbana e a distribuio da infra-estrutura e dos servios
pblicos. Outra questo relevante era, tambm, a necessidade de estabelecer
instrumentos que agilizassem os processos de urbanizao de assentamentos
populares e de regularizao fundiria.
Os primeiros estudos, desenvolvidos no mbito da Comisso Nacional de
Desenvolvimento Urbano (CNDU) rgo do Ministrio do Interior, chegaram a
pblico atravs de uma indiscrio de origem desconhecida, que trouxe aos jornais
uma verso do anteprojeto de lei ento em elaborao, gerando forte polmica.
Particularmente os representantes dos setores da construo civil e da incorporao
imobiliria reagiram, taxando o projeto de socializante.

Essa iniciativa do Governo Federal, evidenciando a gravidade das tenses, conflitos e

lutas sociais urbanas presentes nas grandes cidades brasileiras, indica a tentativa de constituir
uma institucionalidade que equacionasse a questo urbana, respondendo, mesmo que parcial e
provisoriamente, s demandas e reivindicaes populares existentes. A citao anterior d
alguns indcios sobre os agentes sociais que participam das lutas urbanas no pas a partir dos
anos 1960, destacando-se segmentos tcnicos do Governo Federal, administraes locais,
entidades e movimentos populares urbanos e segmentos profissionais e empresariais
vinculados incorporao imobiliria/construo civil. Esse Projeto de Lei, que ficou
conhecido como Lei de Diretrizes Urbanas LDU, apresenta na avaliao de Cardoso (2000,
p. 01) uma perspectiva gerencialista e inovadora, onde a noo de funo social da
propriedade e a questo da participao j emergem como elementos integrantes.
importante fazer essa pontuao, para ter clareza de que, j nos anos 1970, um conjunto de

59

Os questionamentos e as resistncias ao Projeto de Lei, principalmente por parte de segmentos empresariais,

dificultam o seu envio ao Congresso Nacional, o que somente ocorre em 1983. Porm, sem ter ido votao, a
Assemblia Nacional Constituinte a partir de 1986 desloca o foco para a Emenda Popular apresentada pelo
Movimento Nacional da Reforma Urbana MNRU.

165

segmentos sociais que compem as elites governamentais e tcnicas no pas, integram ao seu
projeto de governo a questo da participao comunitria:
Pode-se dizer que a LDU inova ao colocar como base da poltica de
desenvolvimento urbano a questo social, atravs da noo de funo social da
propriedade, mas no apenas, pois coloca tambm a ao do Poder Pblico
Municipal no tocante aos investimentos e s polticas fiscais e financeiras
subordinada ao objetivo do desenvolvimento urbano, definido como a "melhoria da
qualidade de vida". O projeto de lei tambm inova ao arrolar alguns instrumentos
que visam principalmente conter a chamada "especulao imobiliria", ento alvo de
intensos ataques, mas vai alm, ao propor tambm as reas Especiais (AEs) de
Regularizao Fundiria como instrumento para a poltica de moradia e acesso
terra.
A participao popular, segundo o projeto, deve ser "incentivada" (art. 2, inc. XI), e
o artigo 46 diz que "na elaborao de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano, o Poder Pblico facultar a participao da comunidade".
Trata como parte legtima para propor ao visando o cumprimento das leis de
desenvolvimento urbano, em todos os nveis federal, estadual e municipal ,
associaes comunitrias, regularmente constitudas, ou o Ministrio Pblico,
cabendo a qualquer pessoa representar ao Ministrio Pblico neste sentido (art. 47 e
49) (Cardoso, 2000, p. 01).

No Brasil dos anos 1960, um conjunto de agentes sociais defende a bandeira da

reforma urbana, em um cenrio de fortalecimento dos movimentos sociais e das lutas pelas
reformas de base. Kowarik e Bonduki (1994, p. 147-148) situando as lutas desse perodo em
um populista do Estado brasileiro, qualificam a compreenso dos movimentos e da lutas em
curso poca:
preciso dizer que o populismo no pode ser apenas caracterizado por processos de
manipulao poltica, nos quais as camadas populares serviram enquanto massa de
manobra, elemento meramente passivo na sustentao do regime e dos dirigentes da
poca. Ao contrrio, fundamentalmente no decorrer dos primeiros anos da dcada de
[19]60, as aglutinaes populares iriam apresentar, tanto nas cidades como no
campo, novo rigor reivindicativo, adquirindo maior autonomia em relao s
prticas cooptativas que permeavam o estilo de dominao populista.

Apesar da represso estatal dos anos 1960 e 1970, essas lutas no se perderam e,
durante a crise e a transio dos regimes militares, em meados das dcadas de 1970 e 1980,
uma ampla variedade de formas de organizao e de conscientizao popular foi efetivada
muitas vezes de forma invisvel ou subterrnea nas periferias das grandes cidades
brasileiras, impulsionando um conjunto de lutas e movimentos urbanos. Albuquerque (2004,
p. 17-18) evidencia como as formas de associao e mobilizao, as lutas e os movimentos
sociais desenvolvidos por diversos agentes nesse perodo constituem novos lugares
polticos:
A implantao da ditadura em 1964 faz-se s custas de uma pesada represso, com o
fechamento de sindicatos, a cassao, tortura e banimento de lideranas sociais e

166

polticas, a censura da imprensa, o fechamento do Congresso e dos partidos, o

engessamento das eleies e da poltica, a destruio dos espaos pblicos e da
cidadania.
O Estado burocrtico e autoritrio, que se estabeleceu com a ditadura militar, fechou
(...) at mesmo os precrios canais de expresso e de negociao de interesses
conflitos mantidos pelo populismo. Nesse contexto de ausncia de canais de
interlocuo, emergem novos movimentos sociais como organizadores destas novas
e candentes demandas sociais. Sua ao abre novos espaos ou lugares para a ao
poltica. Na ausncia de espaos legtimos de negociao de conflitos, o cotidiano, a
msica, o cinema, o local de moradia, a periferia, o gnero, a raa tornam-se espaos
e questes pblicas, lugares de ao poltica, constituindo sujeitos com identidades e
formas de organizao diferentes daquelas do sindicato e do partido.

Em Fortaleza, aps o golpe militar, somente ao final dos anos 1970 reinicia-se um
processo de rearticulao das resistncias e das lutas cotidianas presentes na cidade, atravs
do movimento denominado Interbairros, apoiado pela Igreja Catlica, pelo PC do B e pela
Federao para a Assistncia Social e Educacional, uma organizao no governamental
(Braga, 1995, p. 141). Na dcada seguinte e adentrando nos anos 1990, presencia-se um
conjunto de disputas e cises polticas, com os segmentos da Igreja Catlica assumindo uma
postura de maior neutralidade e mediao dentre as partes, diante dos conflitos pela
hegemonia do movimento. Em 1979, surge o Partido Comunista Revolucionrio (PRC) como
uma dissidncia do PC do B, que tem como estratgia central a mobilizao direta das massas
populares; o outro segmento, na avaliao de Braga (1995, p. 142-143) assumiria uma
perspectiva mais vinculada ao trabalho comunitrio sistemtico, visando a constituio de
identidades, vnculos, prticas e conhecimentos que permitissem a busca de solues para os
problemas concretos, no negando uma dimenso de reivindicao em relao ao Estado.
Nesse contexto, um outro marco das lutas urbanas foi a luta pela posse da terra levada
a cabo por 2.000 famlias da favela Jos Bastos (1978-79), desvelando a necessidade de
fortalecer a articulao e a organicidade do movimento popular urbano. Porm, apesar dessa
indicao, os anos seguintes presenciaram um cenrio de muitas disputas e confrontos
internos ao movimento. Ao final dos anos 1980, mais especificamente em novembro de 1987,
foi realizado o Acampamento do Cambeba, uma mobilizao com a participao de
representantes de 123 comunidades de Fortaleza, que durante oito dias acamparam na sede do
Governo estadual. O Acampamento delineou de forma mais clara uma diviso nas estratgias
de lutas dos setores componentes do movimento popular, tambm evidenciando a composio
de uma nova correlao de foras. Alm disso, evidenciou para os gestores e tcnicos estatais
a necessidade de uma mudana de postura em relao a esse movimento popular, com a
abertura de canais de participao, comunicao e integrao. Ao mesmo tempo, e no

167

Governo de Tasso Jereissati, foram divulgadas diversas denncias e anlises que

evidenciaram as tentativas de cooptao e manipulao de lideranas e instituies, associada
tambm a um processo de desagregao e fragilizao dos segmentos autnomos ou de
oposio.
Entre os anos 1970 e 1990, o movimento de bairros conquista pouco a pouco um papel
e uma posio importante no movimento popular. Braga (1995, p. 139-140) indica trs
grandes foras no perodo que esto, portanto, na origem das pessoas, dos grupos e das
instituies que participam da reviso do Plano Diretor de Fortaleza (2002-2008):
- Federao de Associaes de Bairros e Favelas de Fortaleza (FBFF), que
congregava, em 1988, cerca de 435 associaes de bairros e, desde sua criao (em
1982), tem passado por vrias mudanas em sua composio poltica, sendo o
Partido Comunista do Brasil (PC do B) a fora hegemnica nessa trajetria;
- Unio das Comunidades da Grande Fortaleza (UCGF) que reunia, em 1988,
aproximadamente 120associaes, as quais se relacionavam politicamente com o
Partido Revolucionrio Operrio (PRO) e com segmentos do PT:
- Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que articulam o conjunto das CEBs
existentes nos bairros perifricos da cidade.

Ao final dos anos 1970 e no decorrer dos anos 1980, a criao do Partido dos
Trabalhadores (PT) e da Central nica dos Trabalhadores (CUT) expressaram
simbolicamente a fora poltica da expanso e da recriao de instrumentos e instituies de
resistncia, organizao e luta de diversos segmentos que compem as classes no
proprietrias e outros grupos sociais oprimidos socialmente. Braga (1995, p. 66), referindo-se
a esse perodo, indica como as lutas e os processos de aprendizagem se entrecruzam em uma
rede de relaes onde nem sempre o mundo da produo e do trabalho esto separados do
mundo do consumo.
Essas lutas sociais cresceram ao tempo em que o Brasil vivenciou um rpido, intenso e
desigual processo de urbanizao, constatado pelo fato de que se em 1940 a populao urbana
brasileira correspondia a 26,3% do total, 18,8 milhes de habitantes, em 2000 ela j
representava 81,2%, aproximadamente 138 milhes de pessoas (Silveira, 2003, p.32;
Maricato, 2001, p.16). Por si s, o assentamento residencial de dezenas de milhes de pessoas
e o atendimento das problemticas de trabalho, abastecimento, transportes, sade,
saneamento, energia, gua, educao, dentre outras, j indicam a existncia de grandes
necessidades e demandas a serem enfrentadas.

168

Como um elemento importante nessas lutas urbanas, presencia-se um deslocamento,

no desprovido de contradies, essencial em suas estratgias. Braga (1995, p. 68-69)
caracteriza um primeiro momento em que os movimentos sociais assumem uma postura de
resistncia frente ao Estado, que mantinha seus instrumentos repressivos e, por sua vez,
desconhecia os movimentos sociais como interlocutores legtimos das demandas populares.
Braga (1995, p. 64-65) indica que no segundo momento, a partir do perodo da Nova
Repblica, caracteriza-se uma mudana no padro das relaes entre o Estado e os
movimentos sociais urbanos, atravs do estabelecimento de canais de participao e
comunicao por meio das polticas pblicas/sociais. Em certas avaliaes, a participao
como confronto seria deslocada pela participao como disputa e negociao, evidenciando a
transio de uma perspectiva antagnica e contestadora para uma perspectiva propositiva
(Albuquerque, 2004, p. 31). Emerge a reivindicao de participao, que no decorrer dos anos
1980 e 1990 e na primeira dcada do sculo XXI seguir aprofundando-se e ganhando
importncia nas lutas sociais e na interveno estatal. Da mesma forma, a participao ser
objeto de disputa dentre diferentes agentes da sociedade civil e da sociedade poltica, a partir
de referncias ideolgicas e tico-polticas distintas.
Gondim (1995, p. 482) tambm reflete sobre essa mudana estratgica nas lutas
sociais, que caracteriza como passagem dos movimentos sociais urbanos para a participao
popular, derivando novas formas de compreenso e posicionamento diante do Estado, uma
perspectiva diferenciada de articulao entre os agentes sociais individuais e coletivos, e um
recorte de compreenso e interveno que agrega as dimenses poltica e cultural, alm da
econmica.
Telles (1994, p. 219) refletindo sobre as trajetrias dos movimentos sociais urbanos a
partir dos anos 1970 evidencia a presena de traos de clientelismo poltico, de uma noo
tutelar do Estado, de uma concepo de direitos como mera defesa de interesses privados, de
uma viso instrumental da poltica. Porm, e em um contexto de autoritarismo no apenas
no Estado, mas tambm nas formas como as relaes sociais so ordenadas e expressos os
conflitos sociais que atravessam a sociedade, dificultando a constituio de espaos pblicos,
Telles (1994, p. 219-220) evidencia os aspectos inovadores que comporiam os movimentos
sociais urbanos brasileiros nos anos 1970:
(...) as ento chamadas novas formas de participao, identificadas em prticas e
discursos que enfatizavam a ao e a participao coletivas, os procedimentos da
democracia de base, a independncia e autonomia frente a instituies e partidos.

169

Albuquerque (2004, p. 20) caracteriza o perodo dos anos 1970 e 1980 como de
emergncia de uma vigorosa cultura participativa e autnoma atravs de um conjunto de
agentes sociais:
Temos assim, nos anos [19]70 e [19]80, uma fase de emergncia muito vigorosa
do que temos chamado de novos movimentos sociais; movimentos que se
organizam como espaos de ao reivindicativa, que recusam relaes subordinadas,
de tutela ou cooptao por parte do Estado, dos partidos ou de outras instituies.
Esses novos sujeitos constroem uma vigorosa cultura participativa e autnoma,
multiplicando-se por todo o pas e constituindo uma vasta teia de organizaes
populares que se mobilizam em torno da conquista, da garantia e da ampliao de
direitos, tanto os relativos ao trabalho, como melhoria das condies de vida no
meio urbano e rural, ampliando sua agenda para a luta contra as mais diversas
discriminaes, como as de gnero e de raa.

Albuquerque (2004, p. 20) tambm avalia que em um primeiro momento, esses

movimentos e agentes sociais mesmo constituindo uma cultura participativa que trouxe para
a agenda poltica novos temas, conquistando direitos e abrindo espao para novos sujeitos de
direitos mantiveram uma posio exterior e antagnica ao Estado, pois as experincias de
dilogo e as tentativas de negociao realizadas at ento levavam, sistematicamente,
cooptao ou represso. Para Albuquerque (2004, p. 20), o processo constituinte seria o
ponto de inflexo que demarcaria uma transio essencial em dois sentidos. Em primeiro
lugar, uma transio qualitativa onde a dinmica e a perspectiva reivindicativa, pouco a
pouco, transita para um nvel de elaborao ou formulao poltica mais global. Em segundo
lugar, a emergncia de uma concepo de participao que afirma o poder de (re)definio e
gesto dos direitos e da sociedade, articulando a democracia representativa e mecanismos de
democracia direta e semi-direta. Albuquerque (2004, p. 25) nessa constituio de uma
democracia participativa, evidencia como aspectos relevantes ao aprofundamento democrtico
a engenharia institucional inscrita nas diversas experincias, o comprometimento varivel dos
governantes com os processos e mobilizao social.
Outros autores tm contribudo para uma avaliao que problematiza essa distino
entre velhos e novos movimentos sociais, permitindo perceber como no cruzamento entre
eles que se constituem novas concepes, prticas e valores. Em que pese a importncia dos
segmentos vinculados Igreja Catlica, Telles (1994, p. 221) avalia a constituio das lutas e
movimentos populares urbanos nas grandes cidades brasileiras, e particularmente em So
Paulo, a partir da presena nos bairros da periferia de agentes sociais diversos, portadores de
experincias vividas em tempos e espaos diferenciados que se cruzavam e interagiam nos

170

locais de moradia.60 Nessa perspectiva, para Telles (1994, p. 222) os diversos agentes
vivenciaram, interpretaram e elaboraram os acontecimentos vividos a partir de cdigos,
referncias, valores e tradies distintas, configurando campos diferenciados de
experincias mas com um mesmo solo histrico. Nesse sentido, os bairros teriam
representado um ponto de ancoramento e convergncia de prticas e discursos diferenciados
que ajudaram a construir o tempo histrico que produziu esses movimentos como
acontecimento significativo (Telles, 1994, p. 222). Sintetizando uma avaliao sobre essas
lutas e movimentos sociais urbanos nos anos 1970, (Telles, 1994, p. 243-244) avalia:
(...) durante os anos [19]70 foram construdos um espao e uma linguagem comuns,
pelos quais se fez possvel trabalhadores/moradores se reconhecerem e se fazerem
reconhecveis como sujeitos polticos no tempo de seu aparecimento. Dessa
perspectiva, a histria dos anos 70 poderia ser vista como a constituio do social
como espao poltico, por onde se elaborou e foram objetivados sinais e marcas,
cdigos e referncias de uma identidade que articulava experincias diversas e que
era elaborada por oposio ao Estado e realidade instituda com os quais todos se
enfrentavam.
As noes de autonomia, de ao e participao coletivas, de democracia de base
(...) falava[m] a esse tempo, nomeando as condies e o lugar de uma ao possvel
e, sobretudo, construindo uma representao da sociedade no interior da qual se
fazia possvel pensar a possibilidade da constituio de um espao poltico a partir
da diversidade dos sujeitos emergentes, reconhecveis pelo lugar de sua ao e pela
legitimidade dos direitos exigidos.

As reflexes anteriormente efetuadas evidenciam as articulaes entre os movimentos

populares urbanos e o movimento sindical que se recria nesse mesmo perodo. Bava (1994, p.
272-273) refletindo sobre o sindicalismo em So Bernardo do Campo, e particularmente a
greve de 1980, evidencia enquanto caractersticas que emergem nesse sindicalismo e que
afetariam as instituies sindicais e partidrias de esquerda a partir desse momento a
importncia da organizao de base, o exerccio da democracia direta e o poder das
mobilizaes de massa.
Nos anos 1980, emerge a luta pela reforma urbana, atualizada como iderio, conjunto
articulado de princpios, conceitos, concepes e propostas vinculadas a um conjunto de
agentes polticos organizados e unificados. Souza (2002, p.158) caracteriza a perspectiva da
reforma urbana como conjunto articulado de polticas pblicas, de carter redistributivista e
universalista, voltadas para a reduo dos nveis de injustia social e para a promoo de
uma maior democratizao do planejamento e da gesto das cidades. Cardoso (2000, p.04),
indica trs referncias tico-polticas essenciais a esse iderio da Reforma Urbana no Brasil:
60

Dentre esses agentes sociais, Telles (1994, p. 221) indica militantes sindicais, operrios catlicos, agentes
pastorais diversos, membros de comisses de fbrica, militantes com origem em organizaes clandestinas,
dentre outros.

171

Assegurar um conjunto de direitos para garantir o acesso moradia, infraestrutura e servios urbanos.
Submeter a propriedade sua funo social, fortalecendo a regulao pblica do
uso da terra (solo, subsolo e infra-estruturas), de modo que a prtica privada e
pblica do direito de propriedade no prejudique o interesse coletivo.
Garantir o direito cidade, atravs da adoo de uma poltica redistributiva que inverta
prioridades relativas aos investimentos pblicos e se traduza na garantia de acesso de
toda a populao aos benefcios da urbanizao.

As lutas da reforma urbana evidenciam a emergncia de uma proposta singular de

produo social do espao urbano e de planejamento urbano, articuladas democratizao
como elemento essencial da concepo defendida. Pode ser visualizada como a vertente da
reforma urbana redistributiva, que traria para o centro de sua interveno o enfrentamento da
questo social em suas manifestaes urbanas. Constitui-se atravs de mobilizaes e lutas
sociais, articulando o combate s desigualdades e segregaes scio-espaciais, a constituio
de direitos urbanos, a regulao social na propriedade privada da terra e na produo social do
espao urbano, e a democratizao do planejamento e da gesto urbana com nfase na
participao popular (Ribeiro e Cardoso, 1996, p. 68-71). Caracteriza-se efetivamente um
novo perodo das lutas e das intervenes urbanas, mediadas por concepes, valores,
referncias conceituais e instrumentos de interveno urbana. Esse perodo diferenciado, tem
como um de seus elementos essenciais, como se ver, a priorizao atribuda
democratizao do planejamento e da gesto urbana, valorizando a participao social e/ou
popular.
Nesse perodo constitui-se o Movimento Nacional pela Reforma Urbana MNRU61,
que teria atuao poltica importante, inclusive na conquista de uma institucionalidade que
modifica a regulao estatal urbana atravs da Constituio de 1988 e do Estatuto da Cidade
em 2001. Aqui parece haver um deslocamento de uma perspectiva tecnocrtica e gerencialista
para outra democrtica e participativa. Nesse deslocamento, Cardoso (2000, p. 02) enfatiza a
importncia da institucionalizao do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, destacando
sua influncia e capilaridade no pas, compreendendo o:
[...] Frum Nacional de Reforma Urbana como uma articulao de entidades da
sociedade civil que mantm uma mobilizao social e o acompanhamento poltico
das iniciativas de poltica urbana, sejam os desdobramentos da CF, ao nvel do
governo federal, atravs da regulamentao do artigo 182 da Constituio, ou ao
nvel dos estados e municpios (...) Tambm outros eventos importantes, como as
Conferncias Internacionais, particularmente a Rio-92 e a Habitat II tiveram o
FNRU como um importante ator poltico, capaz de mobilizar setores expressivos da
sociedade para discutir as questes urbanas.

61

O MNRU depois tornar-se-ia Frum Nacional da Reforma Urbana FNRU.

172

No contexto do Congresso Constituinte em 1986, o Movimento Nacional pela

Reforma Urbana (MNRU) apresentou a Emenda Popular pela Reforma Urbana, entregue aos
constituintes com 133.068 assinaturas. Para Cardoso (2001, p. 03) esta Emenda assumiria os
seguintes princpios gerais: I) a obrigatoriedade do Estado em assegurar um conjunto de
direitos urbanos para todos os cidados, vinculados a condies de vida urbana digna e justia
social; II) submisso da propriedade sua funo social, avaliando que a propriedade privada
urbana geradora de desigualdades sociais na produo e estruturao do espao urbano,
fortalecendo a regulao pblica do uso do solo, de modo que a prtica privada e pblica
daquele direito no prejudique o interesse coletivo; III) o direito cidade, articulando uma
viso de cidade como produto histrico e fruto do trabalho coletivo adoo de uma poltica
redistributiva que inverta prioridades relativas aos investimentos pblicos e se traduza na
garantia de acesso de toda a populao aos benefcios da urbanizao; IV) gesto democrtica
da cidade, com ampliao do direito de cidadania atravs da institucionalizao da
participao direta da sociedade nos processos de gesto, como forma complementar
democracia representativa. Aps a tramitao, dois artigos sobre poltica urbana foram
incorporados Constituio de 1988, os artigos 182 e 183. O artigo 182 refere-se
expressamente ao Plano Diretor, afirmando que este, aprovado pela Cmara Municipal e
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana (Constituio de 1988). Desta forma:
A proposta do Movimento Nacional da Reforma Urbana teve como eixo a definio
de uma nova esfera de direitos os direitos urbanos diretamente ligados ao papel
do Estado na garantia da reproduo social e na defesa de uma nova concepo de
democracia, pautada na participao popular na gesto da cidade. Estes princpios
envolviam ainda uma maior regulao da ao dos capitais privados no urbano, o
que se expressa principalmente atravs da limitao ao exerccio do direito de
propriedade (Cardoso, 2001, p. 05)

A partir da Constituio Federal de 1988, h um fortalecimento do Plano Diretor (PD)

e, aos poucos, do prprio planejamento urbano no cenrio nacional e tambm local. A
Constituio de 1988 institucionalizou o PD como o principal instrumento da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana, tornando-o obrigatrio para cidades com mais de 20.000
habitantes. O Estatuto das Cidades, em 2001, reafirmou a centralidade do PD como
instrumento regulador da produo social do espao urbano, apto a concretizar princpios,
mobilizar instrumentos e impulsionar o desenvolvimento urbano.

173

Os agentes sociais articulados no MNRU ongs, associaes e federaes de

moradores, pesquisadores e professores universitrios, profissionais liberais, tcnicos
governamentais, movimentos, organizaes e lideranas sociais e populares tem tambm
atuao destacada no mbito do poder local, no que diz respeito, por exemplo, aos Planos
Diretores, aos Oramentos Participativos e Economia Popular (Souza, 2002). Alm disso, os
rebatimentos e as repercusses das lutas, das concepes, dos princpios, das propostas e das
prticas associadas reforma urbana permanecem subsidiando a interveno estatal e
governamental no sculo XXI, nas esferas nacional e sub-nacional, sendo perceptveis, por
exemplo, na estruturao e nas diversas aes do Ministrio das Cidades, nos processos de
elaborao e reviso de planos diretores e nas polticas de saneamento, de transporte e de
habitao.
No mbito do iderio da reforma urbana, constitui-se um novo paradigma de
planejamento urbano, onde o carter poltico do processo de planejamento assumido de
maneira explcita e positiva, alm do urbano ser reconhecido como um espao de luta no
qual se defrontam interesses divergentes ou mesmo antagnicos (Gondim, 1995, p. 472).
Esse paradigma de planejamento urbano tendencialmente concebe os planos diretores como
potenciais compromissos sociais, pactuaes entre sociedade poltica e sociedade civil
(Gondim, 1995, p. 472).
Nesse contexto de afirmao potencial de participao popular no mbito da
negociao, proposio e gesto das polticas pblicas, Albuquerque (2004, p. 26) indica
como os movimentos sociais se vem confrontados cotidianamente com as exigncias de um
novo patamar de capacitao tcnica e poltica para que as suas lideranas possam ocupar de
modo qualificado os espaos conquistados. Nessa situao, h redefinies quanto aos
lugares e aos papeis das ONGs, tradicionalmente ocupando posies de apoio aos
movimentos sociais e de educao popular. Nessa redefinio, duas tendncias podem ser
observadas: 1) entidades que ocupam de modo funcional uma posio pontual de prestao de
servios e fornecimento de bens sociais, em consonncia com formas neoliberais de
enfrentamento da questo social; 2) entidades que assumem posicionamentos de interveno
poltica, no se caracterizando, pelo menos de forma exclusiva, como prestadoras de servios,
visando contribuir para a mobilizao social e a participao poltica, inclusive no
planejamento, gesto e polticas pblicas. Nesse sentido, Albuquerque (2004, p. 27)
categoriza a existncia do que denomina de redes movimentistas, visando apreender a
complexidade dos movimentos e lutas sociais contemporneas:

174

(...) ao invs de entender as ONGs como os atores predominantes neste momento da

construo de novos espaos democrticos, podemos entende-las como entidades
inseridas num conjunto de atores e formas de participao que se interligam e
integram redes. Estas redes conformam um tecido movimentista, heterogneo e
mltiplo, que tem uma certa permanncia e articulao, com perodos de maior ou
menor mobilizao (...) As redes incorporam sujeitos mais ou menos coletivos e
podem ser organizadas de modo mais ou menos formal (...).

O sculo XXI efetiva uma passagem do comando do Estado brasileiro para a esquerda,
tendo como marco referencial essencial a eleio e a posse de Lula em 2002 e 2003. As
repercusses e os rebatimentos desse processo percorrem toda a estrutura institucional e o
sistema poltico nacional, em seus diversos poderes e instncias governamentais. Sem
desconsiderar uma anlise mais fina, que envolve as influncias, alianas, confrontos e
articulaes entre os variados segmentos da direita, centro e esquerda poltico-ideolgica no
pas, o fato que efetivou-se uma passagem do poder, criando uma contexto mais favorvel
democratizao processual e substantiva, inclusas as inovaes participativas. Esse contexto
tambm ocorre na cidade de Fortaleza, quando aps mais de uma dcada de comando de
segmentos tradicionais e decadentes do PMDB local, avessos democratizao e
profundamente resistentes participao popular, assume o governo um segmento do PT
considerado de esquerda, com uma trajetria de articulao com os movimentos sociais e
defesa das bandeiras populares, e tambm com um discurso de democratizao da gesto.
Alm disso, o cenrio nacional e local tambm perpassado por experincias
inovadoras de reorganizao e de rearticulao dos movimentos sociais e populares, sendo
possvel destacar, por exemplo, as experincias do Ncleo de Habitao e Meio-Ambiente
NUHAB, da Central dos Movimentos Populares CMP e do Movimento dos Conselhos
Populares MCP. A Central de Movimentos Populares se apresenta como um instrumento
poltico de articulao dos movimentos populares para reivindicar polticas pblicas com
particpao popular e construir uma sociedade anti-capitalista, rumo ao socialismo,
defendendo a efetivao de polticas pblicas com participao popular, enquanto uma
possibilidade para a efetiva participao do povo no poder.62 O MCP efetivou uma articulao
e mobilizao social considervel nos primeiros anos do sculo XXI, atuando no mbito da
democratizao e da participao popular.63 O Movimento dos Conselhos Populares MCP
surge em 2000, em Fortaleza (CE), com o documento de criao indicando como princpios, a
livre participao
62
63

de

todos,

autonomia,

independncia,

democracia,

Disponvel em : <http://cmpceara.blogspot.com/>, acesso em 19.07.10, s 10:56.

Vide <http://conselhospopulares.org.br/>, acesso em 19.07.10, s 10:58.

elegibilidade,

175

revogabilidade dos eleitos, transparncia e publicidade dos atos do Conselho. Alm disso, as
estratgias de construo do MCP combinariam educao popular, mobilizao de massa e
organizao do povo da cidade.64
Aps mais de dez anos de tramitao no Congresso Nacional, foi aprovada a Lei n.
10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade, que regulamentou os preceitos
constitucionais e estabeleceu um ordenamento jurdico-institucional federal no campo da
poltica urbana. Tambm o Estatuto da Cidade (EC) refora a importncia atribuda ao Plano
Diretor e gesto democrtica da cidade. O PD legalmente torna-se o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e expanso urbana, definindo as exigncias fundamentais de
ordenao da cidade, devendo ser revisto, pelo menos, a cada dez anos (Estatuto da Cidade,
2002, p.45-46). Enquanto o captulo do Plano Diretor do EC traa os parmetros bsicos a
serem seguidos pelos municpios no cumprimento da obrigao constitucional de elaborao
desse plano, o captulo da gesto democrtica da cidade busca garantir mecanismos de
participao da sociedade civil no planejamento e na gesto urbana (Pereira, 2003, p.13). O
EC estendeu a obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades: I integrantes de regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas; III onde o Poder Pblico municipal pretenda
utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal;65 IV
integrantes de reas de especial interesse turstico; V inseridas na rea de influncia de
empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou
nacional (Estatuto da Cidade, 2002, p.45-46).
Cardoso (2001, p. 05) indica que, nos anos 1990, aps uma avaliao dos ganhos e
perdas de suas propostas, o MNRU estabelece como estratgia de ao a luta no campo das
Constituies Estaduais, Leis Orgnicas Municipais, Planos Diretores, e, ainda, pela
regulamentao do captulo da poltica urbana atravs de uma Lei Federal de
Desenvolvimento Urbano.
No mbito do planejamento municipal, as diretrizes e prioridades relativas poltica
urbana inscritas no Plano Diretor devem ser incorporadas ao plano plurianual, s diretrizes
oramentrias e ao oramento anual. O EC tambm define que no processo de elaborao do
Plano Diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo

64

Vide <http://www.midiaindependente.org/pt/red/2005/03/310338.shtml>, acesso em 19.07.10, s 11:12.

O 4 do artigo 182 da Constituio Federal faculta ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica
includa no Plano Diretor, exigir do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de: I) parcelamento ou edificao
compulsrios; II) IPTU progressivo no tempo: III) desapropriao (CF, 2004, p.121).
65

176

municipais garantiro: I) a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da

populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; II) a
publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; III) o acesso de qualquer
interessado aos documentos e informaes produzidos (Estatuto da Cidade, 2002, p.45). Alm
disso, determina que ser nula a lei que instituir o Plano Diretor em desacordo com o que
prescreve (Estatuto da Cidade, 2002, p.45).
Por fim, o EC em seu captulo V, Da gesto democrtica da cidade, tambm indica
que devero ser utilizados, dentre outros, os seguintes instrumentos para garantir a gesto
democrtica da cidade: I) rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual
e municipal; II) Debates, audincias e consultas pblicas; III) Conferncias sobre assuntos de
interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV) Iniciativa popular de projeto
de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; V) Referendo popular e
plebiscito (Estatuto da Cidade, 2002, p. 48).
Cardoso reflete (2001, p. 07) sobre a perspectiva e as tenses inscritas nos processos
de elaborao de Plano Diretor no pas:
Seguindo o "modelo" de plano diretor da Reforma Urbana, em grande parte presente
nas prprias Leis orgnicas, o processo de elaborao em grande parte dos
municpios se abriu para a participao da sociedade civil, buscando o
estabelecimento dos "pactos territoriais" (Ribeiro e Cardoso, 1991). As equipes
tcnicas das prefeituras, muitas vezes amparadas em assessorias ou consultorias,
elaboraram propostas preliminares que eram submetidas ento ao "crivo" da
"participao". Este processo foi ambguo e conflituoso. As propostas aprovadas
nestes fruns, quando foram Cmara, continuaram a sofrer alteraes (Cavalieri,
1993). Na verdade os conflitos em torno dos pontos mais polmicos dos planos principalmente aqueles que atingiam o interesse do empresariado, como o solo
criado - mantinham-se presentes ao longo de todo o processo, deslocando-se do
Executivo para as Cmaras de Vereadores e implicando, em muitos casos, em perdas
significativas nos avanos obtidos em momentos anteriores (...).

5.3. Planejamento estratgico e new urbanism

A partir dos anos 1970 e nas dcadas seguintes o planejamento tradicional fragilizouse diante de outras perspectivas, de carter participativo ou estratgico.. Nesta perspectiva
estratgica, a regulao e a mediao estatal cedem lugar ao ajustamento frente s
necessidades e interesses, inclusive imediatos, do mercado e do capital, revelando tendncias
contemporneas de desregulamentao e reduo do papel e da presena do Estado.
Especificamente no mbito do planejamento urbano, esta transio somente ocorrer entre os

177

anos 1980 e 1990. Snchez (2001, p. 03) evidencia como esta transio se articula a
transformaes mais amplas no capitalismo:
A fase atual do capitalismo s se realiza produzindo um novo espao, pressionado
pelas novas exigncias da acumulao, mediante suas lgicas e estratgias escala
mundial. Na produo desse espao operam agentes e interesses combinados em
diferentes campos polticos e arranjos territoriais para cada caso. Sujeitos,
instituies, prticas e produtos circulam, de maneira relacionada, no mbito de
diferentes mercados, materiais e smbolos. Efetivamente, a anlise do mercado de
cidades permite identificar a produo, circulao e troca de bens materiais junto
produo, circulao e troca de imagens, linguagens publicitrias e discursos.

Esse enfoque estratgico associa-se, em grande nmero de casos, a uma perspectiva

funcional reestruturao contempornea do capital, indicando, de forma hegemnica, uma
vertente fundamentada em conceitos e tcnicas advindos do planejamento empresarial, visto
como inspirao em virtude da crescente concorrncia e dos desafios e condies semelhantes
s empresas, segundo essas concepes, enfrentados pelas cidades contemporneas. Porm,
para perceber isto de uma forma mais complexa, necessrio relativizar a ruptura entre o
planejamento urbano modernista/funcionalista de cariz tecno-burocrtico e a matriz
estratgica de mercado de planejamento, percebendo os vnculos, tenses e fios de
continuidade que articulam essas duas vertentes.
Snchez (2001, p. 03), por exemplo, destacando como o processo de produo do
espao social ao mesmo tempo objetivo e subjetivo inclusive porque essa produo remete
gerao de qualidades materiais e valores simblicos faz referncia existncia atual de
um mercado de cidades, evidenciando a importncia crescente do espao nos processos e
dinmicas de reproduo do capital:
Essa estratgia global encontra uma nova dinmica para a reproduo do
capitalismo: a construo da cidade-mercadoria que, sob a gide do poder poltico
dos governos locais, perfila-se atravs dos processos de reestruturao urbana (como
exigncia da economia competitiva) e atravs da construo de imagem para vendla, para inseri-la no mercado. Como mercadoria especial, envolve estratgias
especiais de promoo: so produzidas representaes que obedecem a uma
determinada viso de mundo, so construdas imagens-sntese sobre a cidade e so
criados discursos referentes cidade, encontrando na mdia e nas polticas de city
marketing importantes instrumentos de difuso e afirmao. As representaes do
espao e, baseadas nelas, as imagens-sntese e os discursos sobre as cidades, fazem
parte, pela mediao do poltico, dos processos de interveno espacial para
renovao urbana (Snchez, 2001, p. 03).

Snchez (2001, p. 03) tambm indica como esse mercado das cidades movimenta
outros mercados, o que remete articulao de um conjunto de outros agentes sociais:
mercado para empresas com interesses localizados, mercado imobilirio, mercado de

178

consumo, mercado do turismo, mercado das chamadas boas prticas, mercado de

consultoria em planejamento e polticas pblicas, mercados vinculados aos grandes eventos,
dentre outros.
Internacionalmente e no Brasil, um nmero crescente de cidades vem assumindo essa
perspectiva. Essa proposta divulgada internacionalmente por um conjunto de instituies ou
agncias multilaterais e de consultores privados, tendo a cidade de Barcelona como o
principal exemplo internacional e, no Brasil, a cidade do Rio de Janeiro. Em nosso pas, um
dos marcos da difuso dessa vertente de planejamento estratgico ocorreu com a chegada da
misso catal ao Rio de Janeiro, em maio de 1993, convidada pelo Prefeito Csar Maia (Leal,
2001). Portanto, possvel afirmar que essa vertente de planejamento adquire uma
importncia e, no caso da reviso do PD de Fortaleza, ser necessrio perceber quais as
influncias existentes. Porm, para alm de influncias diretas, deve-se destacar a importncia
da difuso de uma concepo de cidade e de interveno do poder pblico, profundamente
marcada por elementos tais como a articulao entre interveno urbana, marketing, servios
e turismo; a desigualdade no tratamento urbano a partir da incluso ou no das cidades,
regies e reas intra-urbanas em projetos e/ou em processos de valorizao urbanstica; o
deslocamento, por vezes sutil e/ou implcito, do plano para o projeto; a profunda articulao
do planejamento com os processos de reproduo do capital; a recriao do financiamento
pblico e dos vnculos, articulaes entre os agentes individuais, coletivos e institucionais
estatais e empresariais, reconfigurando as redes que mobilizam e permitem a convivncia
cotidiana e sistemtica de uma pluralidade de agentes.
Nessa vertente de planejamento urbano, uma questo central a competitividade
urbana. Trata-se de criar as condies para competir permanentemente, frente outras cidades,
pelos investimentos de capital, tecnologia e competncias, atrao de novas indstrias e
negcios, preo e qualidade dos produtos e servios e atrao de consumidores e de fora de
trabalho qualificada (Vainer, 2002). Vainer (2002) indica como o discurso hegemnico dessa
matriz articula um projeto de cidade, onde esta pressuposta e/ou comparada a uma
mercadoria, uma empresa e uma ptria (Vainer, 2002, p.78). As reformas urbanas devem criar
ou explicitar as condies materiais e/ou imateriais que tornem a cidade competitiva no
mercado internacional. Trata-se de disponibilizar os atributos infra-estruturais e simblicos
que constituem a cidade enquanto valor de uso para agentes vinculados ao grande capital, ao
mercado internacional, a visitantes e usurios com poder de consumo. No discurso dominante,
a venda da cidade , necessariamente, a venda daqueles atributos especficos que constituem,

179

de uma maneira ou de outra, insumos valorizados pelo capital transnacional, tais como
espaos para convenes e feiras, parques industriais e tecnolgicos, torres de comunicao e
comrcio, segurana, sistemas de transporte e comunicao, dentre outros (Vainer, 2002,
p.79). Ao assumir a imagem da cidade enquanto mercadoria necessrio perceber que, na
maioria dos casos, no a cidade que vendida, em sua materialidade e concretude histrica,
mas locais especficos da cidade, imagens construdas atravs da publicidade e da mdia,
capazes de fortalecer uma identidade especfica, positiva, ocultando contradies, conflitos,
dimenses negativas. Nessa perspectiva, o plano estratgico assume a fragmentao na
abordagem da cidade, priorizando as localizaes com mais potencial de rentabilidade
imobiliria e carga simblica (Maricato, 2002, p.69).
Essas tendncias de interveno tambm tm se apropriado de vises ps-modernas,
passando a ter a cultura e o marketing como elementos centrais na estratgia de construo
das condies, materiais e imateriais, de competitividade. Gondim (2007, p. 83) indica como
a estratgia ps-moderna das intervenes urbanas se vincula produo de novos espaos
com nfase em qualidades estticas e sua apropriao ou uso por grupos sociais supostamente
heterogneos, incluindo turistas. Alm disso, tambm se observa uma mudana na escala
dos planos: a pretenso viso global compreensiva d lugar a um planejamento mais
contextualizado, voltado para bairros ou setores especficos da cidade (Idem, ibidem, p. 83).
Na perspectiva estratgica pensar a cidade como empresa significa, essencialmente,
conceb-la e instaur-la como agente econmico que atua no contexto de um mercado e que
encontra neste mercado a regra e o modelo do planejamento e execuo de suas aes
(Vainer, 2002). Desta forma, agir estrategicamente, agir empresarialmente significa, antes de
mais nada, ter como horizonte o mercado, tomar decises a partir das informaes e
expectativas geradas no e pelo mercado (Vainer, 2002). Portanto, a cidade pensada e
sentida como um sujeito abstrato e genrico, constituindo uma homogeneidade que no
corresponde s estratificaes sociais existentes. Esse sujeito abstrato e homogneo, alm de
ocultar indivduos, grupos e classes sociais que no se adequam ou inserem na lgica
dominante, deve agir como uma empresa, direcionando seus esforos e tendo como
parmetros o mercado, a eficincia, a lucratividade. Dessas concepes centrais, decorre a
afirmao de quem so os agentes estratgicos nessa viso. Os segmentos e classes sociais
que no tem acesso ao mercado, incapazes de fortalecer a competitividade urbana, no so
relevantes para o planejamento, gesto e reforma do espao urbano nessa perspectiva (Vainer,

180

2002, p.87). O sentido geral da mudana profundo e deve ser percebido em suas
conseqncias tico-polticas:
(...) a analogia cidade-empresa no se esgota numa proposta simplesmente
administrativa ou, como muitas vezes pretendem apresentar seus defensores,
meramente gerencial ou operacional. Na verdade, o conjunto da cidade e do poder
local que est sendo redefinido. O conceito de cidade, e com ele os conceitos de
poder pblico e de governo da cidade so investidos de novos significados, numa
operao que tem como um dos esteios a transformao da cidade em sujeito / ator
econmico (...) e, mais especificamente, num sujeito / ator cuja natureza mercantil e
empresarial instaura o poder de uma nova lgica, com a qual se pretende legitimar a
apropriao direta dos instrumentos de poder pblico por grupos empresariais
privados (Vainer, 2002, p.89).

Nesse processo, os segmentos de escassa relevncia estratgica so alijados da

participao no planejamento, podendo-se falar em uma passagem do despotismo
tecnoburocrtico com pretenses racionalistas para a ditadura gerencial com pretenses a
produtivizar a cidade e os cidados (Vainer, 2002, p.90). Aqui se pode efetuar a anlise
crtica da terceira analogia, a da cidade enquanto ptria:
A instaurao da cidade-empresa constitui, em tudo e por tudo, uma negao radical
da cidade enquanto espao poltico enquanto polis. Afinal, como lembrava Marx,
na porta das empresas, dos laboratrios secretos da produo capitalista est escrito:
No admittance except on business (...) Aqui no se elegem dirigentes, nem se
discutem objetivos; tampouco h tempo e condies de refletir sobre valores,
filosofia ou utopias. Na empresa reina o pragmatismo, o realismo, o sentido prtico;
e a produtivizao a nica lei (Vainer, 2002, p.91).

Surge a seguinte questo poltica: como criar condies de legitimidade em um projeto

que reduz to radicalmente o espao pblico, que nega a politizao da sociedade? A
estratgia utilizada a da produo permanente do consenso, o consenso como princpio e
fim, onde o discurso trata a cidade como uma unidade: a cidade compete, a cidade deseja, a
cidade necessita, aceitando-se como natural a instaurao da cidade como sujeito simples,
coeso, sem qualificao (Vainer, 2002, 91). Apesar das crticas, os defensores dessa matriz
assumem a perspectiva de que o planejamento urbano teria a capacidade de produzir uma
ptria reconciliada, ao ser situado em uma confluncia mgica de interesses comuns,
acima das contradies e desigualdades estruturais, dos partidos e das paixes polticas, do
debate acerca das vises ideolgicas, dos projetos de sociedade e das prioridades nacionais ou
locais (Vainer, 2002). Na prtica, a utopia da plis enquanto espao de encontro e confronto
dos cidados negada pelo pragmatismo da city, espao, objeto e sujeito de negcios. Nessa
perspectiva, a participao proposta se funda na negao da cidadania: consumidor de

181

mercadorias,

acionista

de

empresa ou patriota orgulhoso, o

citadino planejado

estrategicamente est condenado a ver desaparecer o espao e a condio de uma cidadania

desde sempre contestada no projeto moderno (Vainer, 2002, p. 101). Parte-se do pressuposto,
a ser aceito por todos, de que a cidade-mercadoria e a cidade-empresa indicam os eixos
estratgicos a serem seguidos, independentemente de posio, classe, opo poltica, etc.
Maricato (2002, p. 60) indica como a participao nessa vertente, implica em subordinar os
interesses de muitos aos interesses hegemnicos: unidade para salvar a cidade e lev-la a uma
vitria sobre as demais que competem pelos mesmos investimentos. Vainer (2002, p. 98101) destaca como o planejamento estratgico urbano e seu patriotismo de cidade
desembocam claramente num projeto de eliminao da esfera poltica local.
Gondim (2007, p. 89-90) tambm analisa criticamente essa vertente de planejamento,
indicando como uma conseqncia central dessa forma de planejar, produzir e gerir as
cidades, a aniquilao do espao pblico. Porm, ressalta contradies e potencialidades
inscritas nesse contexto histrico, ao destacar que o reconhecimento da corroso do espao
pblico e de suas conseqncias negativas para o exerccio da cidadania no deve levar a
concluses deterministas, como as que permeiam muitas anlises do planejamento urbano na
contemporaneidade (Gondim, 2007, p. 93).66
Snchez (2001, p. 02) destaca a importncia de investigar os agentes das elites locais e
suas estratgias polticas e territoriais para explicar as possibilidades de realizao histrica
do projeto de modernizao urbana, porm, tendo clareza da existncia de relaes de fora e
da existncia de agentes sociais em diferentes escalas:
Alm dos atores locais, um conjunto de agentes e estratgias territoriais
interescalares comparecem para erigir a imagem da cidade-modelo, numa rede
que, ao ser descoberta, evidencia um complexo mercado no qual as imagens so
construdas e postas em circulao em variadas escalas (local, nacional e
internacional), com mtuas influncias de diversa ordem (...).

Alm disso, Snchez (2001, p. 03) evidencia relaes de fora simblicas que
configuram parmetros arbitrrios que medem, avaliam e classificam cada projeto de
modernizao urbana com pretenses de reinsero global. Nessa perspectiva, Snchez
(2001, p. 05) avalia que as lutas simblicas no so mera expresso das relaes de poder;
66

Nessa concepo de planejamento urbano vivencia-se a predominncia de racionalidades e sensibilidades

promotoras da estruturao e da apropriao da cidade em diferentes localizaes, cada uma das quais deve ser
organizada de forma a tornar-se rentvel. Um pequeno exemplo, para ilustrar essa racionalidade, refere-se
disputa entre estacionamentos empresariais, flanelinhas e azuizinhos, na cidade de Fortaleza, pela posse ou
propriedade de diferentes pontos/vagas e conseqente extrao de rendimentos cotidianos e permanentes.

182

elas atuam sobre o campo das prticas, elas reelaboram as prticas. Desta forma, Snchez
(2001, p. 05), destacando que a representao da cidade um objeto em disputa,
relacionando-se capacidade de exercer poder, afirma que as representaes que os sujeitos
tm do real influem na construo da realidade ao mesmo tempo que as prticas materiais so
a base para novas representaes do real. No mbito do que aqui denominado como matriz
do planejamento estratgico, Snchez (2001, p. 09) referindo-se produo das
representaes e das imagens-snteses indica:
(...) comparecem necessariamente saberes de experts provenientes de campos cada
vez mais especializados. Publicitrios, consultores em marketing, produtores
culturais, conselheiros em comunicao e pesquisadores de mercado so os agentes
exemplares que emergem como figuras centrais associadas gesto empresarial das
cidades.
As representaes e discursos devem, tambm, o essencial de sua fora de convico
ao prestgio dos sujeitos e instituies a partir dos quais emanam e circulam como
fluxos. So apresentados em toda parte, simultaneamente, a partir das instncias
pretensamente neutras do pensamento neutro que so os grandes organismos
internacionais como o Banco Mundial, a Comisso Europia, a ONU e as grandes
mdias (...).
Diversos nveis institucionais e diferentes corpos de agentes altamente
especializados, pblicos e privados, respondem a funes determinadas no processo
de produo simblica.

Ribeiro Filho (2006, p. 15) faz uma reflexo importante sobre a forma, o contedo e a
influncia da difuso internacional de idias sobre administrao urbana e planejamento
urbano, protagonizada pelo Banco Mundial BM para os pases da periferia capitalista,
evidenciando como desde o incio de sua atuao essa instituio utilizou projetos para
difundir sua doutrina e influenciar as polticas dos pases clientes. Mais do que isto, o autor
evidencia as relaes de poder, correlaes de fora, estratgias e mecanismos atravs dos
quais instituies como o Banco Mundial promovem uma eficaz, autoritria e estrutural
difuso simblica, acadmica, tcnico-burocrtica e normativa de suas concepes, conceitos
e valores (Ribeiro Filho, 2006). Essa interferncia das instituies internacionais nas
intervenes urbanas brasileiras, muitas vezes sobrevalorizada ou no percebida, e que se fez
no Cear, por exemplo, atravs do PROURB, evidenciada por Ribeiro Filho (2006, pp. 2425) em toda a sua amplitude:
Estima-se que desde a dcada de 1980, mais de 20% dos municpios brasileiros, algo
em torno de 1.200 municpios, j participaram diretamente dos projetos urbanos do
BM. Ou seja, cerca de 1.200 municpios j participaram das operaes de ajuste
urbano de inspirao neoliberal promovidas pelo BM. Na literatura pesquisada
notou-se uma carncia significativa de trabalhos que tenham identificado este
avano silencioso do BM sobre os municpios brasileiros e, principalmente, o

183

avano da ideologia neoliberal e da cultura da economia de mercado atravs das

contra-reformas conservadoras promovidas nas instituies municipais.
O BM demorou quase trinta anos para iniciar suas operaes urbanas, mas, quando
isto ocorreu, logo se tornou um dos principais agentes e, isto no pode ser
desconsiderado. No h sinais de que ele deixar de elaborar estratgias e polticas
para as cidades. Pelo contrrio, cada vez mais, ele tem se dedicado s cidades, na
busca da construo de um ambiente amigvel ao mercado ou market-friendly. O
seu objetivo transformar as cidades em verdadeiras mquinas do crescimento
econmico7, como ressalta o Relatrio Mundial 1999/2000.

Wacquant (2001) outro autor que explicita os complexos vnculos e laos entre
intelectuais, polticos e instituies polticas e financeiras internacionais, analisando como
essas articulaes e as condicionalidades institucionais interferem na definio das agendas,
nas decises de aplicao de recursos, na legitimidade dos governos e na formulao das
polticas pblicas, porm na rea das polticas de segurana. Ao mesmo tempo, Wacquant
(2001) tambm evidencia as articulaes diretas entre interesses privados, expanso dos
negcios capitalistas e determinados padres de gesto e polticas pblicas, como tambm o
caso no planejamento estratgico urbano.
Nesse contexto de fortalecimento das concepes empreendedoristas, de governana
urbana e planejamento estratgico, Snchez (2001, p. 12; 14), remetendo ao patriotismo de
cidade, reflete sobre os aspectos polticos dessa matriz, problematizando a participao
inscrita nos projetos e nas representaes hegemnicas da cidade-mercadoria:
(...) a participao da populao, estimulada atravs da mdia e do conjunto de
campanhas de comunicao, uma participao vinculada adeso a programas e
polticas oficiais, uma participao legitimadora e no transformadora dessas
polticas.
Ela tem, antes de mais nada, valor instrumental para o aperfeioamento dos projetos
administrativos e considerada imprescindvel para a implementao eficaz dos
mesmos, uma vez que cria uma certa presso moral e tica para o cuidado com a
cidade. A mobilizao popular no se refere tomada de decises polticas; ela
acontece apenas na fase de implementao dos projetos.

Gondim (2007, p. 86-87) ressalta como na produo, no planejamento e na gesto da

cidade a cultura via patrimnio, arquitetura e polticas culturais passa a ser usada como
instrumento para produzir ou reforar imagens das cidades, tendo em vista incrementar o
consumo turstico ou o lazer de seus prprios habitantes. Desta forma, um elemento central
nessa estratgia a centralidade econmica dada ao setor de servios ligados ao turismo e ao
lazer:
A cultura passa a ser usada, explicitamente, para promover a imagem da cidade, mas
seu papel no se esgota na dimenso estritamente simblica, pois as atividades

184

culturais so utilizadas para criar espaos urbanos. A construo ou reforma de

equipamentos culturais se torna catalisadora de um processo mais amplo de
renovao de centros e bairros, ou mesmo de setores inteiros da cidade. Muda tudo:
no s a paisagem, como os usos e o perfil dos usurios. Nesse processo, o espao
transforma-se tambm num bem consumvel: alm de ser um local de atividades de
lazer, torna-se um objeto de consumo visual das qualidades estticas de sua
paisagem ou de sua arquitetura (Gondim, 2007, p. 85-86).

Nessa perspectiva, Gondim (2007, p. 87) indica como essa estratgia vm produzindo
dois tipos bsicos de espaos urbanos: I) Espaos de habitao, trabalho, consumo e lazer
totalizantes concebidos como enclaves fortificados, muitas vezes redirecionando o
crescimento metropolitano e criando subcentros nos subrbios (shopping centers,
condomnios ou ruas fechados, centros empresariais e parques temticos); II) reas centrais e
frentes martimas ou fluviais requalificadas por intermdio de projetos de preservao
histrica, aliados a polticas culturais (Gondim, 2007, p. 87). No Brasil, isto vm assumindo o
formato de intervenes urbanas ou urbansticas que intencionam promover o que vm sendo
denominado de qualificao, revitalizao ou reestruturao de espaos urbanos especficos,
em processos geralmente articulados ao fortalecimento do turismo e dos servios. Essa
abordagem ps-moderna perceptvel em um movimento surgido nos Estados Unidos entre
o final dos anos 1980 e a dcada de 1990, denominado New Urbanism:
Em seu primeiro encontro, realizado em Chicago, em 1993, foi criada a organizao
Congress for the New Urbanism e apresentado o documento que sintetiza seus
princpios. Entre estes, vale destacar: a importncia concedida diversificao de
usos e de populao dos bairros; a concepo de espaos pblicos como elementos
fisicamente definidos e universalmente acessveis que deveriam formar as cidades;
e a idia de que a arquitetura, o paisagismo e o desenho urbano deveriam celebrar
a histria, o clima, a ecologia e as prticas construtivas locais (...) (Gondim, 2007, p.
81).

Souza (apud Gondim, 2007, p. 81-82) assinala o carter basicamente conservador do

New Urbanism, o qual rompe com os ideais e a esttica da arquitetura e do urbanismo
modernistas, mas alia-se a interesses empresariais com vistas a um planejamento de escopo
limitado e com reduzida participao popular. Gondim (2007, p. 88) tambm destaca outros
impactos negativos dessas vertentes ps-modernas, ressaltando, por exemplo, como a rgida
definio de fronteiras espaciais inibe o contacto entre as pessoas pertencentes a distintas
classes, grupos e segmentos sociais, revela a concentrao de pessoas de uma mesma classe
dentro dessas fronteiras e delimita um espao total, um mundo completo, um tipo de cidade
em miniatura.

185

Desta forma, ao mesmo tempo em que se constroem cidadelas para os ricos e a classe
mdia, o processo de totalizao atinge tambm os pobres, em decorrncia da multiplicao
de favelas, guetos ou enclaves tnicos (Gondim, 2007, p. 88). Holanda & Kohlsdorf (2003,
p. 12) se referem a padres ou caractersticas urbanas ps-modernas perceptveis em Braslia
em novos bairros a partir dos anos 1990, qualificando o que denominam de cidade de muros,
caracterizada pelo agravamento de processos e dinmicas de segregao socioespacial e
fragilizao dos espaos pblicos.
Analisando as relaes do Estado com os processos de produo social do espao
urbano no capitalismo de final do sculo XX, Moro Jr. (2006, p. 39) avalia:
O modelo de urbanismo do Brasil globalizado foi adotado por administradores
pblicos na dcada de 1990. Ele implicou essencialmente investimentos
concentrados na cidade legal, aplicados em novas centralidades e revelando grande
dicotomia nas polticas pblicas de desenvolvimento urbano: ou as cidades
procuravam transformar-se para atrair atividades e investimentos do capitalismo
contemporneo ou buscavam desenvolver aes urbansticas que minimizassem o
impacto estrutural e conjuntural da realidade brasileira, com enormes dificuldades,
por exemplo, acesso terra, demanda habitacional, saneamento, drenagem urbana e
sistema de transporte pblico.
A administrao urbana referenciou-se em princpios da iniciativa privada e o seu
desempenho passou a ser medido por sua capacidade de gerar riquezas e estabelecer
competncias produo de bens e servios, assumindo caractersticas cenogrficas
para atrao de novos empreendimentos e ocultao dos conflitos existentes em seu
territrio.

Machado (2004, p. 91-92), sob a influncia de autores franceses, assume uma

perspectiva diferenciada em relao ao planejamento urbano estratgico, avaliando-o
positivamente e vinculando-o ao neo-urbanismo ou novo urbanismo. A particularidade maior
dessa perspectiva seria a elaborao e a implementao de aes e projetos num contexto de
incertezas, e desta forma:
Ao contrrio do urbanismo moderno, que propunha um programa de longa durao
para a cidade definindo os princpios de organizao espacial (sobre a forma de
planos diretores, por exemplo), numa tentativa de dominar o futuro, reduzir as
incertezas e realizar um projeto conjunto, o novo urbanismo surge pautado na
gesto estratgica urbana, de procedimentos mais reflexivos, adaptados a uma
sociedade complexa e a um futuro incerto. Prev a constante reviso de seus
objetivos e mtodos e elabora uma multiplicidade de projetos de natureza variada
que buscam coerncia entre si e se aglutinam em torno de uma estratgia de
aplicao conjunta, em que deveriam ser considerados, na prtica, os
acontecimentos, as evolues, as mutaes.
Pretende, assim, enfrentar a crescente dificuldade de reduzir as incertezas e os
imprevistos de uma sociedade aberta, democrtica e marcada pelas aceleraes da
nova economia. Articula, por meio de idas e vindas mltiplas, o longo e o curto
prazo, a grande e a pequena escala, os interesses gerais e os especficos. Vale-se das
oportunidades, sendo ao mesmo tempo estratgico e pragmtico.

186

Machado (2004, p. 94) indica que so privilegiadas aes estratgicas e pontuais, que
se traduzem basicamente em Projetos Urbanos.67 Nessa perspectiva, o projeto urbano tem
um horizonte temporal longo, requer o debate e a troca com a populao, rene vrias
competncias e demanda uma multiplicidade de saberes tcnicos, articula parcerias entre
instituies pblicas e privadas e atua em um contexto urbano em que h interesses
diferenciados entre atores sociais, econmicos e polticos (Machado, 2004, p. 92-93). Nessa
trajetria brasileira de fortalecimento da presena institucional da matriz estratgica de
planejamento urbano, deve-se destacar o Plano Estratgico do Rio de Janeiro68, que,
pretendendo o consenso da sociedade civil para traar seus principais objetivos e metas, na
prtica, porm, no foi objeto de uma participao significativa da sociedade civil, e seu
processo de elaborao veio apenas referendar uma formulao preconcebida da consultoria
internacional para o Plano Estratgico do Rio de Janeiro (Machado, 2004, p. 95). Neste
sentido, ao referir-se tambm ao Projeto Rio-Cidade, Machado (2004, p. 95-96) indica
crticas:
A falta de participao comunitria foi notada como uma das lacunas do processo.
As equipes de arquitetura propunham seus projetos livremente, condicionados
unicamente por exigncias tcnicas de servios e infra-estrutura e pelas dotaes
oramentrias apresentadas pela prefeitura. Em alguns casos, e no em todos, os
projetos eram posteriormente apresentados s associaes de moradores, que j
pouco podiam opinar.

Alm disso, Machado (2004, p. 96) indica que as intervenes do Rio-Cidade foram
muitas vezes classificadas como superficiais, visando o embelezamento e a maquiagem
urbana, no atingindo problemas estruturais nem interferindo no uso e na ocupao do espao
privado. A autora (2004, p. 96) tambm indica como esse projeto abriu novas oportunidades
de interveno profissional para os arquitetos, com a introduo de concursos pblicos.
Refere-se ainda ao projeto Favela-Bairro, iniciado em 1994 no Rio de Janeiro, visando
promover a integrao entre a cidade formal e a cidade informal. Destaque-se que o projeto
Favela-Bairro no inclui melhorias nas habitaes e processos de regularizao fundiria,
67

O projeto no aqui apenas o destino do desenho, mas tambm um instrumento cuja elaborao, expresso,
desenvolvimento e implantao levam em conta as potencialidades e as dificuldades da sociedade, com seus
atores, stios, circunstncias e acontecimentos. O projeto tem o papel de analista e instrumento de negociao no
mbito da gesto estratgica urbana que visa explorar os acontecimentos e as foras as mais diversas de maneira
positiva em relao a seus objetivos estratgicos. Assim (...) o neo-urbanismo privilegia a negociao e o
compromisso sobre a aplicao da regra majoritria; o contrato sobre a lei; a soluo ad hoc sobre a norma
(Machado, 2004, p. 92).
68
Elaborado entre 1994 e 1995 atravs da contratao de consultoria internacional que havia participado do
Projeto Urbano de Barcelona.

187

atendendo inicialmente favelas de mdio porte, que abrigam entre 500 e 2.500 famlias
(Machado, 2004, p. 97).
Silva (2004, p. 106), refletindo sobre o Rio de Janeiro, refere-se ao confronto entre o
Plano Diretor que comea a ser elaborada em 1988 e aprovado em 1992 e o Plano
Estratgico elaborado entre 1994 e 1995 como um confronto entre duas concepes e
perspectivas de planejamento urbano em disputa:
importante registrar que, apesar da controvrsia que circundou sua elaborao,
com crticas principalmente sobre sua legitimidade popular e sua disputa de
hegemonia enquanto documento de planejamento com o recm-elaborado Plano
Diretor, o Plano Estratgico era, naquele momento, uma pea importante para o
governo recm-eleito postular a candidatura do Rio de Janeiro para as Olimpadas de
2004.
(...) o Plano Estratgico deu ao urbanismo um lugar de destaque dentro da poltica
de recuperao da imagem da cidade e de fundamental importncia para a economia
da cidade. Dentro das diretrizes de urbanismo presentes no Plano Estratgico, a
requalificao do espao pblico ganha especial significncia. O que diferenciava
tambm o Plano Estratgico do Plano Diretor era que, no primeiro, a dimenso de
gesto urbana e de recursos financeiros era fundamental.

Compans (2004, p. 199) reflete sobre o embate entre o planejamento estratgico e o

planejamento referenciado pelo iderio da reforma urbana:
Aps quase uma dcada de hegemonia na abordagem estratgica no pensamento
urbanstico e na gesto de muitas cidades brasileiras, a aprovao do Estatuto da
Cidade, em 2001, ao atualizar os princpios e instrumentos da agenda da reforma
urbana, embaralhou o jogo de interesses conflituosos em torno do controle do uso e
da ocupao do solo urbano em nosso pas. De volta centralidade da cena poltica
municipal, o processo de elaborao ou reviso do plano diretor, agora revigorado
pela ampliao dos instrumentos urbansticos disponveis, tende a ser o momento
privilegiado para a explicitao desse conflito como para a possibilidade de sua
pactuao.

Compans (2004, p. 199) permite perceber como as duas concepes possuem

objetivos distintos e aspectos antagnicos relativos ao papel do Estado e sua relao com a
sociedade:
Esses segmentos acreditam que a modernizao da infra-estrutura econmica e a
flexibilidade institucional em particular no que concerne s normas urbansticas e
aos incentivos fiscais so determinantes para a atrao de empresas e
investimentos que permitiriam inserir a cidade nos fluxos globais da economia e, por
isso, defendem que o Estado exera uma funo de acompanhamento e suporte ao
mercado.
J os setores que integraram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana advogam
a democratizao do Estado e o fortalecimento de seu papel regulador do mercado,
sobretudo no sentido de inverter a lgica excludente que predomina na urbanizao
brasileira, por meio da captura de mais-valias urbanas e da adoo de polticas
redistributivas.

188

5.4. Tenses e confluncias entre a reforma urbana e o planejamento estratgico

No decorrer da primeira dcada do sculo XXI, o campo do planejamento urbano
parece adquirir contornos mais contraditrios, onde as diferentes matrizes e vertentes parecem
se confundir ou misturar em alguns momentos. Porm, antes de abordar essa questo, cabe
indicar alguns condicionamentos sociais importantes que, em sua evoluo, interferem nesse
campo.
Um primeiro deles se refere ao fenmeno da mundializao do capital, que evidencia,
em articulao com a emergncia da poltica neoliberal entre os anos 1980 e 1990 e com a
difuso da reestruturao produtiva contempornea, a instituio de novos padres de
acumulao e regulao do capital e do trabalho. Cabe tambm considerar que no caso
brasileiro enquanto os anos 1990 vivenciaram uma hegemonia neoliberal, a partir dos
Governos Lula, mantm-se alguns pontos do programa neoliberal, mas assume-se concepo
diferenciada de Estado e de sociedade, onde a interveno estatal fomentada por referncias
neo-institucionalistas e neo-desenvolvimentistas.
Dois aspectos iniciais podem ser destacados. O primeiro se refere s formas recriadas
de territorializao e desterritorializao que impactam profundamente os processos e as
dinmicas de produo social do espao urbano, articulando foras, agentes e
condicionamentos de diferentes escalas (global, internacional, nacional, regional, estadual,
municipal, local), e tornando mais complexos os jogos econmicos e as lutas polticas. Neste
sentido, apesar das crises e dos ciclos que perpassam o processo de reproduo do capital, em
suas diferentes interfaces e escalas, multiplicam-se as potencialidades de apropriao privada
e reproduo do capital, atravs de uma infinidade de formas de investimentos,
financiamentos, associaes e mecanismos de circulao de capital pblico e privado. Aqui
entra em cena um outro elemento importante. Trata-se das conseqncias e impactos
vinculados financeirizao da economia, com o predomnio e liderana do capital
financeiro, com os seus agentes centralizando processos e dinmicas de articulao de
negcios e do processo de reproduo do capital. Neste sentido, multiplicam-se as formas
assumidas pelo capital e as oportunidades de negcios, intereferindo diretamente no processo
de produo social do espao urbano. Para exemplificar, possvel indicar articulaes, no
isentas de tenses e contradies, entre vrios tipos de capital bancrio, turstico, imobilirio e
industrial.
Na cidade de Fortaleza, assim como em diversas outras capitais do nordeste brasileiro,
os impactos desse novos padres de acumulao e regulao do capital atingem

189

profundamente os agentes sociais, reconfigurando os grupos, segmentos e classes sociais

pertencentes ao campo do planejamento urbano. Neste sentido, cabe citar, a presena cada vez
mais ampla de capitais de outras origens (nacionais e internacionais), com mbitos de
interveno tambm diferenciados e impulsionando diversos tipos de associaes, parcerias e
negcios, em reas como a indstria da construo civil e o turismo.
Essa trajetria adquire maior inteligibilidade se situado em um contexto de
descontinuidade histrica no fortalecimento institucional tcnico e burocrtico do
planejamento urbano no pas, durante o perodo de transio democrtica e hegemonia
neoliberal, com a sua retomada no sculo XXI, a partir dos Governos Lula. Neste sentido,
trata-se de um contexto totalmente diferenciado, em relao aos anos 1970, demarcados estes
pelos governos autoritrios e ditatoriais, enquanto os Governos Lula, de esquerda, buscaram
constituir uma institucionalidade em sintonia com a Constituio de 1998. Ou seja,
articulando democracia representativa e partipativa, valorizando a co-gesto e constituindo
uma institucionalidade estatal democrtica e participativa. Neste sentido, a constituio do
Ministrio das Cidades um elemento chave nesse processo, associado formulao e
aplicao das polticas e dos sistemas de habitao, transporte e saneamento ambiental,
criao do Conselho Nacional das Cidades e existncia de um conjunto de fundos pblicos,
programas, projetos e polticas setoriais, tais como os Planos Diretores e os Planos Locais de
Habitao de Interesse Social (PLHIS).
Tambm importante pontuar, nesse contexto mais geral, dois momentos importantes
dos Governos Lula, com impactos diretos no campo do planejamento urbano no pas: a
mudana no comando do MCidades e a efetivao do PAC. O primeiro refere-se sada de
Olvio Dutra do Ministrio das Cidades (PT), assumindo Mrcio Fortes (PP). Essa mudana
fragilizou a presena direta dos agentes defensores e a hegemonia do iderio da Reforma
Urbana no interior do Estado brasileiro. Aparentemente, isto no significou um abandono da
concepo da Reforma Urbana, mas abriu espao para uma fragilizao institucional do
MCidades no mbito do Governo Federal e de das tentativas de implementao mais radicais
de uma concepo reformista de planejamento, gesto e polticas urbanas. Neste sentido, trs
deslocamentos precisam se apontados. O primeiro a sobreposio entre as aes
desenvolvidas pelo MCidades e as aes do PAC, gerando dualidades e tenses vinculadas. O
segundo se refere fragilizao do Conselho das Cidades, que vinha paulatinamente se
fortalecendo enquanto uma instncia efetivamente inovadora do ponto de vista da
democratizao do sistema poltico brasileiro, diante dos padrres tradicionais. O terceiro se

190

refere a uma dinmica de interveno urbana bastante demarcada por intervenes urbanas
pontuais atravs de instrumentos de polticas setoriais e com carter intergovernamental,
principalmente planos, programas e projetos.
Neste sentido, atravs de uma perspectiva de interveno urbana onde as articulaes,
alianas e parcerias entre poder pblico e capital privado so bastante amplas e capilarizadas,
promove-se uma fragmentao que dificulta a democratizao poltica, o controle social e a
participao popular mais qualificada. verdade que permanecem subsistindo as exigncias
de participao social, porm tendencialmente adquirindo um sentido formal, mais com um
carter restrito de governabilidade, e no efetivo em suas potencialidades de transformao
estrutural do sistema poltico e das relaes sociais. Alm disso, mantm-se o sentido
essencial de gerao, difuso e usufruto de direitos urbanos, mas com um deslocamento no
sentido desses direitos urbanos, que perdem seu vnculo essencial com a instituio de uma
cidadania democrtica, esvaziando-se ao tornarem-se servios pblicos a serem acessados
pelos indivduos e famlias.
No primeiro momento Ministro Olvio Dutra, ex-governador do Rio Grande do Sul,
estado reconhecido por suas inovaes democrticas e participativas, dentre as quais, as
experincias de oramento participativo. Neste perodo, grande parcela das lideranas
nacionais vinculadas ao MNRU, acadmicas e dos movimentos sociais, participa do projeto,
com alguns engajando-se diretamente no Ministrio. Em um momento posterior, em funo
das alianas partidrias, o PT alijado do Mcidades, assumindo Mrcio Fortes, vinculado ao
Partido Progressista PP, decorrendo a sada de vrios quadros de segundo e terceiro escalo
e a fragilizao do plo da reforma urbana, defensor de mudanas mais profundas e radicais.
Porm, continua o processo de fortalecimento institucional, com a elaborao e aprovao de
legislaes, polticas e recursos financeiros. Outro momento, que efetua uma passagem que
poderamos caracterizar como de uma perspectiva democrtica e participativa para uma
perspectiva desenvolvimentista de perfil tecnicista, se articula ao lanamento e evoluo do
Plano de Acelerao de Crescimento PAC. Neste novo contexto, parcela relevante dos
recursos financeiros do MCidades deslocada para o PAC, saindo do controle desse
Ministrio e, por conseqncia, das potencialidades de acesso a esses recursos atravs de
processos institucionalizados que contemplassem um carter democrtico pautado inclusive
pela participao popular.
Destaque-se que a base material dessa processualidade poltica onde a questo
democrtica e participativa encontra espao de forma ambgua , articula alguns

191

movimentos importantes, a partir dos anos 1980. Dentre eles, a existncia de financiamento
externo crescente para programas e projetos urbansticos e habitacionais a partir de
organismos como o Banco Mundial. Tambm associado a isto uma complexificao dos
arranjos institucionais entre agentes pblicos e privados, na forma de consrcios e parcerias,
por exemplo. Alm disso, e envolvendo diferentes agentes que atuam no mercado imobilirio
(empreendedores, proprietrios, construtoras, etc.), agentes privados que atuam em diferentes
escalas territoriais efetivam variados tipos de vnculos financeiros, administrativos e
institucionais, tendencialmente efetivando o domnio de grandes empresas no territrio de
Fortaleza, a partir das duas ltimas dcadas. Isto se associa a projetos habitacionais com
formatos verticais e horizontais, a construo e gesto de torres de servios e de negcios e a
grandes centros comerciais e shopping centers, a construo e operao de grandes
equipamentos urbanos pblicos e privados e de grandes estruturas urbansticas e tambm
associadas ao turismo. O sculo XXI aprofunda e amplia esse movimento atravs de
programas e projetos como o PAC Programa de Acelerao do Crescimento e o Minha
Casa, Minha Vida, alm de uma infinidade de outros, vinculados a diversos ministrios e
constituindo articulaes entre as esferas governamentais federal, estadual e municipal. Esse
movimento, que amplifica as potencialidades de negcios e reproduo do capital, tambm
aprofundado e ampliado atravs dos chamados grandes eventos, tais como o Pan-Americano
do Rio de 2007, a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016, todos impulsionando
intervenes urbanas, carreando recursos, oportunidades de negcios e de apropriao e
potencialidades de reproduo do capital, com bastante antecedncia.
Por fim, um outro elemento que transparece nesse contexto de ambigidades,
dualidades e tenses entre as matrizes da reforma urbana e estratgica no campo do
planejamento urbano no pas, a centralidade da articulao dos processos de produo social
do espao urbano a elementos essenciais do planejamento estratgico mercadfilo,
destacando-se: I) a articulao, bastante presente nas capitais nordestinas, e particularmente
em Fortaleza, ao turismo de negcios e de grandes eventos; II) a articulao atrao de
investimentos e negcios; III) a mobilizao das prticas de requalificao urbana, inclusive
em seus sentidos de gentrificao. Esses trs sentidos essenciais muitas vezes tornam-se
predominantes no processo de produo social do espao urbano, desqualificando,
fragilizando ou negando decises e instrumentos de planejamento urbano, tais como o Plano
Diretor, embora possam tambm ocorrer resistncias. De qualquer forma, evidenciam-se
indcios relevantes de como e por que muitas vezes o Plano Diretor, e outros instrumentos,

192

tornam-se peas formais, no aplicadas, ao contrrio fragilizadas propositalmente, posto que

no se adequam aos interesses e concepes hegemnicas dos agentes sociais presentes no
campo do planejamento urbano.

193

6. EVOLUO TERRITORIAL E PLANEJAMENTO URBANO EM

FORTALEZA

Esta caracterizao territorial evidencia uma dimenso estrutural que condiciona o

campo do planejamento urbano, ao circunscrever um conjunto de questes, conflitos,
problemticas e tenses e, o mesmo tempo, indica agentes sociais que o compem. Assume
como elemento essencial a idia de que a produo social do espao urbano envolve os
processos de ocupao, uso, acesso, posse e propriedade das diferentes parcelas que o
compem. Essa produo social do espao realizada por agentes sociais que detm
capacidades diferenciadas de interferncia socioespacial, evidenciando a (re)produo de
restries, conflitos, tenses, lutas, desigualdades e segregaes socioespaciais.
De uma forma mais ampla, a sociedade e a cidade contemporneas so afetadas pelas
mutaes no mundo do capital e do trabalho, por mudanas nos tempos, espaos, ritmos e
deslocamentos inter e intra-urbanos, e nos modos, formas e circuitos de produo, circulao,
distribuio e consumo de riquezas, valores e bens materiais e simblicos. Todos esses
processos e dinmicas articulam agentes, foras e relaes que atravessam os espaos
urbanos, (re)produzindo territrios e atingindo de forma desigual as diferentes classes, grupos
e segmentos sociais. Neste sentido, cabe destacar que o territrio envolve uma apropriao e
uma produo do espao em seus sentidos material e simblico. Desta forma, o territrio
abrange reas fsico-geograficamente delimitadas e atravessadas por processos e dinmicas de
diferentes escalas, onde se constituem e reproduzem controles e formas de poder e
apropriao material e imaterial do espao, com dinmicas de (re)territorializao e
desterritorializao. Saquet (2006, p. 78), dialogando com a concepo de sistemas locais
territoriais, de Giuseppe Dematteis, afirma o territrio e a territorialidade enquanto produtos
do entrelaamento entre os sujeitos de cada lugar, destes com o ambiente e destes com
indivduos de outros lugares, efetivando tramas transescalares entre diferentes nveis
territoriais (negritos no original).
tambm Saquet (2006, p. 73), mobilizando as contribuies de Claude Raffestin
sobre o conceito de territrio, que evidencia como este objetivado por relaes sociais, de
poder e dominao que cristalizam territorialidades no espao e configuram malhas, ns e
redes. Alm disto, o territrio remete existncia de fluxos materiais e imateriais e

194

complementaridades entre diferentes componentes e dimenses territoriais, tais como a

circulao e a comunicao. Outros aspectos relevantes aos estudos e pesquisas territoriais so
a identificao e caracterizao de mudanas, permanncias e (des)continuidades que
atravessam os territrios; a coexistncia de articulaes, mltiplas temporalidades e
territorialidades, inclusive remetendo sobreposio ou ao imbricamento entre essas
multiplicidades; e a existncia de aspectos comuns e singularidades aos diversos territrios.
Neste sentido, os territrios urbanos desvelam dimenses e processualidades objetivas
(desenho, forma e estrutura urbana) e subjetivas (identidades, percepes e representaes),
que estruturam, ordenam e regulam socialmente o espao urbano.
A partir desse bsica fundamentao terica, pretende-se expor alguns aspectos e
dimenses que compem o(s) territrio(s) de Fortaleza.

6.1. Sntese da evoluo urbana e do planejamento urbano em Fortaleza

Em 11 de maro de 1725 foi instituda atravs do Conselho Ultramarino a Vila da
Fortaleza de Nossa Senhora da Assuno, instalada em 13 de abril de 1726 pelo Capito-Mor
Manuel Francs, segunda vila criada no Cear, posterior de Aquiraz que foi estabelecida em
1700. Ao processo de criao dessas duas vilas no litoral cearense, vinculam-se articulaes,
vnculos e tenses entre proprietrios locais e agentes metropolitanos sendo possvel apontar a
hiptese de que a escolha da aglomerao urbana litornea de Fortaleza para ser a sede da
Capitania, vinculou-se dentre outros fatores, busca de autonomia das autoridades
metropolitanas diante das presses sociais dos proprietrios com base local de poder,
radicados prioritariamente nos sertes, mas tambm, em menor nmero, em Aquiraz.69
Lemenhe (1991, p. 78) defende essa interpretao, afirmando que as vilas criadas pela
administrao portuguesa no perodo colonial com seus corpos burocrticos e militares tinham
como funo assegurar a dominao metropolitana. Ao mesmo tempo, e de forma ambgua,
a constituio da estrutura de poder das vilas adquire o sentido de legitimar o exerccio do
poder pelos proprietrios locais, viabilizando a instituio de uma ordem social, que
subordina e controla os segmentos no proprietrios da populao local e reproduzindo os
processos de produo, distribuio, comercializao e arrecadao (Lemenhe, 1991, p. 41).
69

No decorrer dos sculos seguintes, aps a Independncia e at os anos 1930, essas articulaes, vnculos e
tenses englobariam prioritariamente as oligarquias estaduais e regionais, as autoridades imperiais e os
proprietrios com base local de poder.

195

A passagem para a condio de Vila estabeleceu uma autonomia polticoadministrativa de Fortaleza, evidenciada atravs da implantao da Casa de Cmara, da
Cadeia e do Pelourinho smbolos do poder no Brasil colnia (Moura Filha, 2000, p.37). A
emancipao de Pernambuco, em 1799, assim como o desenvolvimento da agricultura,
principalmente da cultura do algodo, impulsionaram a expanso urbana de Fortaleza e, no
decorrer do sculo XIX, a pequena Vila iria superar os demais ncleos urbanos cearenses em
importncia territorial. Lemenhe (1991, p. 50) avalia que o perodo entre 1790 e 1820 foi
central para a criao de condies econmicas e administrativas que permitiriam Vila de
Fortaleza, atravs de um longo processo, romper com a hegemonia de Aracati principal vila
cearense poca , e afirmar a sua prpria hegemonia.
Neste sentido, a criao e acesso a cargos, rgos e espaos institucionais como os de
sede da capitania e da ouvidoria, capites-mores, cmaras municipais, pelourinho, dentre
outros, expressa reconstituies nas hierarquias sociais e nas correlaes de fora,
evidenciando processos e dinmicas decisrios, relacionados, por exemplo, concesso de
sesmarias, julgamento e mediao de conflitos sociais, atribuio de postos e cargos,
legislao sobre as prticas sociais, normatizao da produo e do comrcio, efetivao da
arrecadao fiscal e regulamentao do acesso fora de trabalho indgena, dentre outras
questes.70 A vila atravessada por instituies, relaes e marcos simblicos que efetivam,
reproduzem e legitimam o poder metropolitano e dos segmentos sociais proprietrios e a
subordinao dos grupos e classes no proprietrios.
A emancipao de Pernambuco foi essencial para a nucleao e expanso urbana e
para o fortalecimento territorial de Fortaleza, destacando-se os aspectos de centralizao da
intermediao comercial e de arrecadao fiscal. Neste sentido, Lemenhe (1991, p. 62) indica:
Desde o incio das transaes diretas com Lisboa, por volta de 1803, a administrao
da Capitania dota a vila de infra-estrutura para as transaes mercantis: so feitos
estudos do porto e construo de mole. Para controlar o movimento das mercadorias
instala-se alfndega e cuida-se do Prdio da Tesouraria da Fazenda. No que se refere
s transaes internas, constri-se mercado pblico e regula-se a realizao de feiras
semanais. Inaugura-se na vila uma repartio de correios, agregada Tesouraria da
Fazenda, possibilitando, com os limitados recursos da poca, ligar a vila-capital com
outras vilas e as unidades de produo

Enquanto capital estadual, o crescimento e a consolidao urbana de Fortaleza

articulam-se ao seu papel de intermediao e apropriao dos excedentes econmicos e de
70

Em relao s tenses, conflitos e disputas de poder no territrio cearense, entre os sculos XVII e XVIII, vide
Lemenhe (1991).

196

controle da ordem social e poltica (Lemenhe, 1991). Essa centralizao vincula-se ao fato de
que Fortaleza, na segunda metade do sculo XIX, assume algumas funes importantes, tais
como as de centro poltico-administrativo da provncia, lugar onde ocorre a dinmica
cientfica e cultural, centro comercial-financeiro e de exportao e importao, lugar de
centralizao do processo de reproduo do capital e de apropriao privada. Essas tendncias
exacerbam-se no decorrer do sculo XX e no incio do sculo XXI, evidenciadas na enorme
concentrao populacional e centralizao econmica capitaneada por Fortaleza e com
influncia em todo o estado. Apesar disto, h algumas tendncias de descentralizao
econmica e poltico-administrativa, vinculadas principalmente regio norte e regio
sul/cariri no interior do estado do Cear.
Pinheiro (2002, p. 43) indica como a transformao do ncleo urbano em Vila
constituiu uma nova estrutura de poder, estabelecendo uma diviso de funes e de poderes
entre o governador e a cmara municipal, evidenciando tenses, conflitos e negociaes entre
o poder central e o poder local, envolvendo a Metrpole e posteriormente o Imprio, as
oligarquias regionais e os proprietrios com base local de poder. Dentre as atribuies do
governador destaque-se a organizao militar, inspecionar as cmaras e justias territoriais no
cumprimento de suas obrigaes e sem intervir nas suas decises, prover interinamente os
ofcios de justia e os postos de ordenanas e, principalmente, a distribuir terras atravs das
cartas de sesmarias. Dentre as atribuies das Cmaras, destaque-se a realizao das obras
pblicas (caminhos, pontes, chafarizes, caladas, etc.), o controle do abastecimento e a
delimitao das taxas pblicas, realizados atravs das posturas normatizaes universais que
definiam elementos centrais estruturao e organizao urbana. Pinheiro (2002, p. 45)
enfatiza o enfrentamento das questes urbansticas como funo das cmaras municipais.
Apesar das mudanas que a Cmara Municipal vivenciou, permanece a importncia dessa
instituio no campo do planejamento urbano, posto que j nos sculos XIX e XX a sua
presena era recorrente nos processos de elaborao e aprovao das cartografias e das
legislaes urbanas do perodo.
Um elemento importante que compe a gnese e estruturao territorial que constitui a
cidade de Fortaleza vincula-se emergncia das instituies capitalistas propriedade
privada, mercado e capital , nos processos de produo social do espao urbano. Neste
sentido, Pinheiro (2002) indica como entre 1679 e 1824 foram distribudas no territrio
cearense 2.378 sesmarias para agricultura e/ou pecuria, evidenciando o processo de
apropriao privada da terra pelos europeus e seus descendentes, em confronto com os povos

197

indgenas nativos. Associado a isto configura-se e reproduz-se um processo de constituio da

propriedade privada da terra urbana atravs da cesso estatal de grandes extenses territoriais
a entidades e indivduos/famlias especficas, inclusa a legitimao jurdica dessa situao e
abrindo espao para um mercado fundirio privado. Nesse processo, a criao das aldeias
indgenas pelos missionrios, para as quais o governo de Portugal doava uma lgua em
quadro, tambm cumpriu um papel importante. Essas determinaes se fizeram sentir na
gnese estrutural do territrio e na evoluo urbana de Fortaleza, como indica Fuck Jr. (2004),
referindo-se ao papel dos aldeamentos indgenas e das grandes propriedades fundirias na
produo social do espao em Fortaleza.
Outro processo importante que interferiu na constituio de um campo do
planejamento urbano na cidade foi o da emergncia dos tcnicos e o do fortalecimento das
normas urbansticas, porm sem uma correspondente constituio de uma sistema polticotcnico de planejamento. Esse processo atravessa os sculos XIX e XX. Na Vila de Fortaleza,
a partir de 1800 um arruador um arquiteto leigo detinha a funo de organizar o traado
das ruas, evidenciando a presena originria do que podemos caracterizar como especialistas
ou tcnicos participantes de um campo em formao.
Em si, o termo Plano Diretor no uma inovao no planejamento urbano no Brasil,
sendo usado desde o sculo XIX, inclusive na cidade de Fortaleza. Porm, at os anos 1930 e
1940, o que era chamado de Plano Diretor correspondia a peas cartogrficas que definiam a
estrutura e a expanso urbana de cada cidade. Portanto, somente faz sentido falar em Plano
Diretor na perspectiva atual, a partir dos anos 1930, com a sua gnese associada constituio
do Estado interventor. De forma mais ampla, em Fortaleza podem ser listados os seguintes
planos diretores: a) Silva Paulet em 1818; b) Manuel Riego Medeiros em 1856; c) Adolfo
Herbster em 1859, 1875 e 1888; d) Nestor Figueiredo em 1933; e) Saboya Ribeiro em 1947;
f) Hlio Modesto em 1962/1963; g) o Plano Diretor de 1979; e h) o Plano Diretor de 1992. O
sculo XXI assiste ao nascimento de um novo Plano Diretor, aprovado em dezembro de 2008,
ao final da primeira gesto Luizianne Lins (2005-2008).
As primeiras iniciativas de estruturao e de organizao urbana de Fortaleza se
articulam presena de tcnicos ou especialistas de origem militar ou religiosa. Em um
primeiro momento, a Igreja Catlica e as Foras Armadas geram os especialistas/tcnicos que
produzem os documentos, os dados e as anlises que compem a legislao e os contedos
das intervenes urbanas do perodo. Para exemplificar, basta fazer referncia Planta da
Vila, elaborada por Antnio da Silva Paulet, militar, em 1818, e planta organizada pelo

198

padre Manuel Riego Medeiros em 1856. A "Planta da Villa" do engenheiro Silva Paulet,
contratado pela Cmara Municipal, instituiu o desenho espacial do traado xadrez, que
conformaria a matriz territorial bsica de expanso urbana da cidade. J alguns anos antes:
Quando aqui chegaram em 1812, o Governador e Coronel Manuel Incio de
Sampaio e seu ajudante de ordens, o tenente-coronel, Engenheiro Antnio Jos da
Silva Paulet, suas primeiras intenes voltaram-se para reconstituir a velha fortaleza
no monte margem esquerda do Rio Paje, o Forte Schoonenborch, construdo pelo
holands Matias Beck, que deu lugar a sucessivas fortificaes.

Em 1835, a Cmara de Fortaleza aprovou o primeiro Cdigo de Posturas da cidade,

disciplinando o alinhamento e limpeza das ruas, a construo e conservao das casas e o
comportamento dos moradores (Souza, 2005, p. 57). Posteriormente, alteraes foram feitas
a este Cdigo, atravs de leis complementares e novos cdigos de postura foram aprovados
em 1865, 1870 e 1879. Em 1856 realiza-se um levantamento cadastral da cidade, resultando
na planta organizada pelo padre Manuel Riego Medeiros.71 A partir do final dos anos 1850 e
durante as dcadas seguintes, at os anos 1880, algumas mudanas indicam que a perspectiva
modernizadora inscrita na cidade, inclusive em articulao com processos de industrializao
e de modernizao cultural, deslocou as foras armadas e a Igreja como instituies essenciais
ao campo. A partir deste perodo, j se percebe a formao acadmica civil, no Plano Diretor
de Adolfo Herbster, na verdade trs plantas datadas de 1859, 1875 e 1888. Entre 1843 e 1859,
sob a presidncia na Cmara Municipal de Antnio Rodrigues Ferreira o Boticrio Ferreira
, as diretrizes indicadas por Silva Paulet foram parcialmente executadas, inclusas a abertura de
ruas, a demolio do Beco do Cotovelo e tambm de casebres e vielas, e o aformoseamento
das praas mais importantes na cidade. Costa (2004, p. 63) avalia que:
Por meio de cdigos de posturas disciplinava-se o crescimento da cidade e o
comportamento dos habitantes e definiam-se normas de construo. Com base nos
tratados de higiene pblica aterravam-se alagados e pntanos, calavam-se ruas,
construam-se cemitrios, jardins, lazaretos, escolas e quartis. As edificaes
insalubres hospital, cadeia, cemitrio eram localizadas a sotavento do centro da
cidade. Essas normas, calcadas no discurso mdico, interferiram decisivamente na
forma da expanso urbana de Fortaleza.

Adolfo Herbster em 1859 elaborou a Planta Exata da capital do Cear, efetuando o

levantamento das vias de acesso cidade, da denominao dos Logradouros pblicos (as Ruas

71

Nesse levantamento se constata que a rea urbana vai pouco alm dos limites: Oeste, Rua 24 de Maio (Rua da
Lagoinha); Sul, Rua Clarindo de Queiroz at a Rua Baro do Rio Branco (Rua Formosa) e da Pedro Pereira at a
Cidade da Criana (Largo do Garrote); Leste, ao longo da margem esquerda do riacho Paje; e uma j mais
acentuada expanso entre a Avenida Pessoa Anta (Rua do Chafariz) e a Praia

199

de sentido Leste-Oeste so chamadas travessas) e registrando os equipamentos urbanos

pblicos e privados existentes.72 Essa planta indicou vetores de expanso urbana para oeste e
para o sul, com a resultante se dirigindo para o sudoeste. Na Planta de 1875, caracterizada
como um plano de expanso urbana, Herbster introduziu um conjunto de avenidas
circundando o espao urbano efetivamente habitado.73
Na constituio de um urbanismo na cidade de Fortaleza, tambm adquiriu
importncia o higienismo e a interveno dos profissionais de sade. Ao final do sculo XIX
e nas primeiras dcadas do sculo XX, atravs de um conjunto de intelectuais74, o higienismo
foi bastante influente em Fortaleza (CE), fundamentando e legitimando intervenes urbanas
na cidade:
Fundamentados naquelas teorias, esses profissionais propuseram um projeto de
higienizao fsica e moral da cidade, capaz de contribuir tambm para o
disciplinamento do espao urbano. A anlise dos cdigos de posturas, dos relatrios
dos inspetores de higiene pblica e dos governantes revela a real influncia do
discurso mdico na administrao de Fortaleza (Costa, 2004, p. 61).

Percebe-se que, no perodo entre a segunda metade do sculo XIX e os anos 1920,
deslocando-se e articulando-se entre o simblico e o funcional, as intervenes urbansticas
impactaram a recriao das distines e estratificaes classistas na cidade de Fortaleza. Desta
forma, a ordenao urbana modernista se inscreveu em um processo mais global de
constituio das classes sociais, de gnese e evoluo de segmentos e grupos sociais que se
definiam e se representavam enquanto elites, distinguindo-se dos segmentos populares atravs
de padres, valores, gostos, posses e propriedades singulares. O pertencimento s elites
vinculou-se de forma crescente ao estabelecimento de hierarquias e distines sociais,
materiais e estticas, que reproduziam as estratificaes sociais tambm atravs da construo
fsica e imaginria das cidades, inscrevendo a arquitetura e o urbanismo nos conflitos e nas
lutas sociais em situao.

72

Esse levantamento constatou que o arruamento efetivamente implantado at ento se limitava,

aproximadamente, pelas Ruas Senador Pompeu (Rua Amlia), Liberato Barroso, e persistindo a Leste, a barreira
exercida pelo Riacho Paje.
73
As Avenidas do Imperador (Bulevar do Imperador), Duque de Caxias e Dom Manuel (Bulevar da
Consolao); tambm foi proposto e implantado o Bulevar do Jacarecanga, composto por dois trechos de vias:
Avenida Padre Ibiapina e Avenida Filomeno Gomes, conectadas pela Praa Gustavo Barroso (Praa Fernandes
Vieira). Nos arredores da Praa e ao longo da Avenida Filomeno Gomes, surgiu, algum tempo depois, uma zona
residencial de alto padro, deslocando do Centro as moradias da classe social mais elevada.
74
Destaquem-se o mdico e historiador Baro de Studart, autor de Geografia do Cear (1924) e de Climatologia,
Epidemias e Endemias do Cear, (1909), e o farmacutico baiano Rodolfo Tefilo, que escreveu A fome (1890),
Histria das secas do Cear 1877-1880 (1883) e Seccas no Cear (1901) (Costa, 2002, p. 03; 07).

200

Ponte (2002, p. 163) confirma a interpretao de que o movimento de modernizao

urbana se consolidou a partir dos anos 1860, vinculado exclusividade da cidade nos
movimentos e dinmicas de exportao/importao no territrio cearense. Compe esse
contexto histrico um projeto de modernizao concretizado atravs de processos, dinmicas
e intervenes urbanas de carter material e imaterial, como explicitado por Ponte (2002, p.
163):
Novos produtos, valores e padres disseminaram-se por todos os recantos do globo
de forma veloz, sobretudo nas cidades, principal mercado e vitrine desse conjunto de
inovaes. Face ao realinhamento do Brasil nos quadros do capitalismo que ento se
mundializava, as principais cidades brasileiras, incluindo Fortaleza, no escaparam a
esse processo de mudanas. A partir do sculo XIX, tornaram-se alvo de discursos,
medidas e reformas que procuravam alinha-las ao modelo europeu de modernizao
urbana. Era a inaugurao de um projeto civilizatrio para o Pas, de carter
europeizador, patrocinado por suas elites polticas, econmicas e intelectuais.

Souza (2005, p. 22) tambm reafirma o papel do algodo na expanso urbana de

Fortaleza e na ampliao de sua rea de influncia. Neste sentido, a constituio de Fortaleza
como principal centro urbano no estado do Cear, superando Aracati em importncia polticoadministrativa, financeira e comercial, tambm expressou a emergncia de novas classes e
grupos sociais e a redefinio das interpelaes inscritas nas relaes e estruturas sociais que
tem sua gnese nesse contexto histrico. A modernizao urbana se articulou conformao
de uma ordem controlvel e capaz de expressar smbolos de distino entre elites e povo.
Ponte (2002, p. 163-164) nos permite perceber como essa modernizao significou a
emergncia de um novo modo de vida, com novos cdigos de conduta e valores sociais,
diretamente articulados reproduo do espao urbano:
(...) convinha aos poderes pblicos, elites enriquecidas e setores intelectuais
procederem um significativo conjunto de reformas urbanas capaz de alinhar a cidade
aos cdigos de civilizao, tendo como referncia os padres materiais e estticos
dos grandes centros urbanos europeus. Isso significava, tambm, disciplinar os
pobres, doentes, mendigos, loucos, vadios e prostitutas, vistos como agentes
nocivos ao processo civilizatrio, produtivista e normatizador pretendido para a
capital.

Uma questo que emerge nesse perodo refere-se ao carter excludente e/ou
segregacionista das intervenes e normatizaes urbanas. Esse movimento de segregao da
populao pobre e no integrada propriedade privada, nas dcadas seguintes compor um
movimento essencial aos processos de produo social do espao urbano e s lutas inscritas
no campo do planejamento urbano. Todo o processo de constituio do espao urbano
fortalezense demarca segregaes scio-espaciais, onde as elites tenderam a concentrar-se

201

preferencialmente

em

bairros

especficos,

em

pocas

distintas,

distinguindo-se

simbolicamente do povo e impedindo ou dificultando interaes e contatos mais cotidianos.

Esse processo articulou-se, sem dvida, existncia de tenses, conflitos e lutas sociais que
demarcam o espao urbano e fazem emergir contradies, conflitos e antagonismos inscritos
nas estruturas e nas relaes sociais. Desta forma, Gondim (2001, p. 54) faz referncia a
acontecimentos polticos das primeiras dcadas do sculo XX na histria de Fortaleza:
Alm da presena inquietante dos flagelados das secas que, por vezes, recorriam
a saques e quebra-quebras para obter comida ou pressionar o governo por frentes de
trabalho (...) Fortaleza foi palco de conflitos mais generalizados, que culminaram em
uma verdadeira revolta popular, em 1912. Assim, camadas mdias urbanas, sob a
liderana de letrados e pequenos comerciantes, aliaram-se a um incipiente
proletariado para dar fim a 20 anos de dominao da oligarquia de Nogueira Accioly
(...) Durante trs dias, as ruas da cidade foram transformadas em verdadeiro campo
de batalha, tomadas por tiroteios, emboscadas, barricadas e trincheiras. Uma
multido enfurecida investiu no s contra fbricas, lojas e residncias de partidrios
do oligarca, mas, tambm, contra praas, postes de iluminao e bondes, smbolos
da modernidade promovida pelo regime oligrquico (...).

Pimentel Filho (1998, p. 26), referindo-se a uma geometria do elitismo, argumenta

que o carter moderno nunca esteve dissociado da vivncia de hbitos, costumes e etiquetas
de distino e controle frente ao homem cotidiano. A configurao do Passeio Pblico, por
exemplo, em meados do sculo XIX, expressava os ordenamentos e hierarquias sociais
inscritos espacialmente em Fortaleza, desvelando como a civilizao dissimulava brutais
desigualdades e segregaes scio espaciais:
O Passeio Pblico era uma ampla praa dividida em trs partes iguais. A primeira
era a Caio Prado, onde fervilhava a fina sociedade local; a parte do meio era
chamada Carapinima, destinada ao pessoal da classe mdia e onde a Banda da
Polcia Militar executava operetas e valsas vienenses. A terceira era a Avenida Padre
Moror, freqentada pela ral as mulheres da vida, os rufies, os operrios
pobres... (Otaclio de Azevedo apud Pimentel Filho, 1998, p. 64).

Essas diferenas e antagonismos expressam processos de resistncia e questionamento

s caractersticas e conseqncias da produo social do espao urbano em Fortaleza. Nesse
sentido, Moura Filha (2000, p. 174) evidencia como diversos segmentos sociais associam a
produo do espao urbano a edificaes que demarcam smbolos de sua presena e distino
na cidade, com o propsito de assegurar suas posies e de demonstrar seu poder:
Em Fortaleza, por exemplo, representando o potencial do comrcio local, surgiam os
prdios da Fnix Caixeral, instituio dos comercirios inaugurado em 1905, e a
sede da Associao Comercial, projetada em Paris, em 1908, dando o devido status
que o alto comrcio de importao e exportao reivindicava.

202

Ponte (2002, p. 174) evidencia o carter excludente dessa modernizao urbana e

desvela contradies, confrontos e resistncias a ela vinculadas:
(...) aquela compulsiva ordenao civilizatria que procurava identificar-se com a
vida parisiense, beneficiando apenas parte da cidade e de sua populao, no
passava despercebida dos setores marginalizados. Ante a censura, o controle e a
excluso que sofriam medida que aquele processo avanava, reagiam atravs da
irreverncia, da galhofa, do deboche ou mesmo da vaia, forma de repdio mais
acachapante utilizada pelo chamado Cear Moleque.
Outras formas de protesto adviam da jovem bomia literria: os bomios
denunciavam a codificao normatizadora da cidade expressando uma postura
moderna crtica atravs de poesias, jornais, atitudes e aventuras urbanas
marcadamente satricas, cmicas ou excntricas. Originais, talentosos e vibrando
diferena ante a homogeneizao scio-urbana imposta, esses artistas e poetas
constituram-se no biscoito mais fino que aquela belle poque em Fortaleza poderia
produzir (Ponte, 2002, p. 174).

Ponte (2002, p. 188-189) indica como esse tipo de comportamento pblico crtico e
moleque esteve presente e crescente, em Fortaleza, do final do sculo XIX at os anos 20,
ou seja, concomitante ao perodo em que se instaura um processo de modernizao
disciplinarizante da cidade e de sua populao. O autor (2002, p. 171) identifica o perodo
entre 1896 e 1912, caracterizado pela vigncia da oligarquia acciolyna e da gesto municipal
de Guilherme Csar da Rocha, como aquele onde os investimentos embelezadores e
disciplinadores, caracterizando o aformoseamento, foram retomados e detiveram maior
aprofundamento, atravs de intervenes como a inaugurao do Mercado de Ferro e a
remodelao das trs principais praas de Fortaleza, inclusa a inaugurao do Teatro Jos de
Alencar. Porm, j em janeiro de 1912, Nogueira Accioly deposto em um contexto de
revolta armada e popular que durou trs dias:
Grande parcela da populao, tomada de intenso furor, partindo de fortalezas
erigidas em vrios pontos da cidade, foi avanando e ocupando territrios urbanos a
cada dia, at o cerco final ao Palcio da Luz, sede do governo, onde o oligarca se
resguardara. Trincheiras, barricadas e tiroteios no foram as nicas marcas da
rebelio. A massa enfurecida no poupou os signos da remodelao urbana em
curso: arrancou postes de iluminao, incendiou bondes, saqueou lojas e depredou o
belo jardim Nogueira Accioly da praa Marqus do Herval, aformoseado pelo
intendente aciolino, Guilherme Rocha (Ponte, 2002, p. 183)
Embora a revolta tivesse como objetivo central depor Accioly e os equipamentos
urbanos depredados fossem, em parte, realizaes da oligarquia, plausvel indagar
se tais loucuras do populacho em sua faina de destruio no representavam
tambm uma forma de protesto dos segmentos populares contra aquela
modernizao urbana que, sabiam e sentiam claramente, no os beneficiava (Ponte,
2002, p. 183)

203

Ponte (2002, p. 184) indica como aps esse perodo de revoltas populares armadas
declina a Belle poque, em um contexto tambm marcado pela seca de 1915 decorrendo a
vinda de milhares de flagelados para Fortaleza e agravando o medo de novas epidemias , por
um indito surgimento de entidades de trabalhadores e de greves includo o surgimento dos
Partidos Socialista e Comunista pelo aumento dos delitos e das transgresses e dos fluxos
urbanos na cidade. O marco simblico do fim da vigncia da Belle poque a remodelao
da Praa do Ferreira, ocorrida a partir da gesto municipal de Godofredo Maciel em 1925,
com a demolio dos cafs e do jardim. Esse o contexto em que as elites fortalezenses
migram no territrio da cidade.
Entre as dcadas de 1920 e 1930, as classes sociais proprietrias buscam reas
urbanas mais seguras e confortveis para residir, surgindo desses deslocamentos os bairros de
Jacarecanga (anos 1920), Praia de Iracema (antiga Praia do Peixe) e Aldeota (nos anos 1930 e
1940). Em 1931/32, confecciona-se uma nova planta que serviria de base ao Plano de
Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza, realizado em 1933, pelo arquiteto Nestor
Figueiredo, recomendando a implantao de um sistema radiocntrico, no obtendo o apoio
do Conselho Municipal, e tendo o contrato suspenso com a ascenso do novo prefeito (Lopes
Filho, 2003, p. 27-8).
O Plano Nestor Figueiredo de 1933 evidencia uma outra caracterstica que perpassa o
campo do planejamento urbano em Fortaleza: os freqentes embates entre a Prefeitura e a
Cmara Municipal. No caso em questo, os argumentos defendidos se posicionam sobre a
realizao ou no do Plano e a contratao do profissional para execut-lo. Desvelam-se duas
posies, uma que defende a concorrncia pblica para contratao e outra posio que
questiona a concorrncia. Os argumentos em defesa da contratao direta envolveram a
dispensa da concorrncia em funo do carter do servio, tcnico profissional
especializado, defendem a contratao de Nestor Figueiredo, que j se encontrava realizando
servios dessa natureza em Pernambuco e na Paraba, tambm em virtude de sua
experincia75. O argumento contrrio contratao da Consultoria envolve o custo elevado,
que chegaria a 7% das rendas anuais da Prefeitura (Revista do Instituto do Cear, Vol. 57).
75

Considerando que deste modo que tm compreendido as administraes adiantadas do mundo e do Brasil,
as quais entregaram a elaborao dos seus planos urbansticos a engenheiros hbeis e de renome, sem ateno ao
critrio da concorrncia: haja vista, para citar somente alguns exemplos, o que se verificou em Buenos Aires,
cujo plano foi confiado a Ren Karman e Martin Hoel; em Santiago, urbanizada por um engenheiro francs; no
Rio de Janeiro, urbanizada por Alfred Agache; em So Paulo, cujo plano foi entregue a Prestes Maia e Uchoa
Sintra; em Vitria, a Saldanha da Gama; em Natal, a Giacomo Palumbo; em Belo Horizonte a Aaro Reis; no
Recife, Joo Pessoa, Cabedelo e Campina Grande, a Nestor de Figueiredo (Revista do Instituto do Cear, Vol.
57).

204

Nesse episdio, alm da posio da Prefeitura de Fortaleza, percebe-se a presena e

articulao do Instituto de Arquitetos, do qual se originam alguns dos argumentos manejados
pela Prefeitura e expostos anteriormente, alm de serem explicitados alguns elementos da
concepo de planejamento urbano em pauta:
Considerando, por outro lado, que, no consistindo um plano de urbanizao em
mera execuo de trao ou desenho, mas abrangendo um complexo de solues de
problemas diversos, todos estreitamente ligados vida das geraes atuais e das
geraes vindouras, por isso que a elaborao desse plano envolve questes
transcendentais de ordem higinica, econmica e esttica (...) (Revista do Instituto
do Cear, Vol. 57).
(...) a urgncia de se organizar o plano de urbanizao e expanso de Fortaleza (...)
bastando para demonstr-lo lembrar a abundncia de leis municipais em vigor,
atinentes a modificar os traados e larguras de ruas defeituosas, a natureza e altura
dos edifcios e a sua ventilao, insolao e higienizao, em fim uma srie de
medidas todas no sentido de corrigir erros prejudiciais vida e conforto do habitante
citadino (Revista do Instituto do Cear, Vol. 57).

Em 1945, foi realizado um levantamento aerofotogramtrico que serviu de base para a

elaborao do Plano Diretor de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza, preparado
em 1947 por Sabia Ribeiro. O Plano apresentou viso de estrutura urbana pioneira, prevendo
o fim da mononucleao da cidade e insistindo na diviso bem demarcada da malha urbana
em bairros separados por avenidas delimitadoras e com hierarquias virias (Lopes Filho,
2003, p. 28).76 O plano de Sabia Ribeiro no foi posto em prtica, para o que contribuiu um
conjunto de fatores como desentendimento com a edilidade, a falta de pagamento das parcelas
finais dos servios do arquiteto e a presso dos proprietrios de imveis que seriam
desapropriados pelo alargamento de ruas (Lopes Filho, 2003, p. 28).
Um novo levantamento aerofotogramtrico realizado em 1960 funciona como
elemento bsico de apoio, assim como os dados fornecidos pelo censo de 1960, elaborao
do Plano Diretor de Fortaleza proposto por Hlio Modesto. Esse plano foi o primeiro a
considerar o comportamento e a organizao social da populao, considerando as formas e as
tendncias de ocupao do solo. As plantas fornecem uma radiografia completa da cidade,
desde densidades de populao das vrias zonas localizao das favelas. Aborda o
zoneamento natural da cidade, com as funes, atividades urbanas e os sistemas de
interligao quantificados.77 O plano, de certo modo incompleto, assim como os anteriores,
76

Tambm indicou corredores de adensamentos como a Liberato Barroso e Castro e Silva e, no projeto da Zona
Central definiu o zoneamento por categorias e situou a zona administrativa entre as ruas Sena Madureira e
Governador Sampaio, desde a catedral at a cidade da Criana.
77
Efetua a proposta de implantao de uma Avenida Beira-Mar, que compreende toda a orla martima do
Mucuripe Barra do Cear e estimula as zonas industriais de Mucuripe, Jacarecanga e Parangaba.

205

tambm foi abandonado pela administrao municipal eleita em seguida a que contratara os
servios do arquiteto (Lopes Filho, 2003, p. 29).
Tambm cabe destacar o Cdigo Urbano de Fortaleza (Lei N. 2004 de 06 de agosto
de 1962), e a reviso da Lei N. 4486 de 27 de fevereiro de 1975. Tambm em 1975 foi
elaborado o Plano Diretor Fsico, tendo como base as diretrizes do PLANDIRF e o
levantamento aerofotogramtrico de 1972.78 Esse planejamento das dcadas de 1960 e 1970
passa a levar em considerao aspectos como o uso do solo e do sistema de transportes (Lopes
Filho, 2003, p. 31). Tambm cabe indicar as Leis N. 4.486 de 1975 e N. 5.122-A de 1979,
sendo esta a primeira Lei de Uso e Ocupao do Solo.79 O Primeiro Estudo Ciclovirio de
Fortaleza data de 1981, e o PDTU (GEIPOT/MT, 1984), concludo em 1983, foi o primeiro
Plano Diretor de Transportes de Fortaleza.
Ao mesmo tempo, no incio dos anos 1970, tornou-se comum no pas a contratao
dos chamados Planos Integrados de Desenvolvimento, promovidos pelo SERFHAU,
inserindo-se nesse contexto, a elaborao do Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio
Metropolitana de Fortaleza PLANDIRF (PMF, 1972). O PLANDIRF ampliou o objeto de
planejamento atravs da anlise integrada da cidade no espao regional, enfatizando a
complementaridade intermunicipal, visando problemtica da rea metropolitana (Lopes
Filho, 2003, p. 29).
As normas em vigor at a atual reviso do PD englobam o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano, desde 1992, e a Lei de Uso e Ocupao do Solo do Municpio de
Fortaleza, sancionada em 1996. O Plano de 1992, ao lado do PROURB, parece consolidar a
transio dos grandes arquitetos e urbanistas para os grandes escritrios, processo iniciado no
decorrer dos anos 1970, o que no implica a negao absoluta dos padres anteriores.
A seguir ser efetuada uma caracterizao territorial de Fortaleza, fundamentando uma
posterior anlise substantiva das peas poltico-tcnicas produzidas, sob o PDDUA e o
PDPFor.
78

Ele contempla zoneamento, sistema virio e parcelamento do solo. Com relao ao zoneamento, props a
diviso do municpio nas seguintes zonas: residenciais, adensamento comercial e residencial, industriais, especial
de praia, especial de preservao paisagstica e turstica, uso institucional e renovao urbanstica. O plano virio
hierarquizou as vias em funo da estrutura urbana e, por fim, regulamentou o parcelamento do solo.
79
Em 13 de maro de 1979 foi sancionada a Lei no 5122-A (complementada pelas Leis no 5151-A de 16 de
maio de 1979 e no 5161 de 4 de junho de 1979), que tratou do parcelamento, uso e ocupao do solo urbano de
Fortaleza. Essa Lei dividiu o municpio em zonas, tendo os seguintes objetivos: i) assegurar a reserva dos
espaos destinados ao desenvolvimento das diferentes atividades urbanas; ii) impedir a existncia de conflitos
entre as reas residenciais e outras atividades sociais ou econmicas; e iii) estimular e orientar o
desenvolvimento urbano. A citada Lei abordou tambm assuntos ligados renovao urbanstica, ao
alargamento das vias, aos estacionamentos, ao ncleo central e s disposies gerais (Lopes Filho, 2003, p. 32).

206

6.2. Caracterizao territorial de Fortaleza

Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios de 2008 indicam um
contingente de 3.529 milhes de pessoas e um total de 973 mil domiclios particulares
permanentes urbanos na RMF, com o Grfico 14 detalhando a distribuio domiciliar por
classes de rendimento mensal domiciliar per capita na RMF.

5,4

4,2

At 1/2

5,8
30,4

Mais de
1/2 a 1
Mais de
1a2

19,0

Mais de
2a3
Mais de
3a5
Mais de
5

31,2

GRFICO 14: Distribuio domiciliar por classes de rendimento mensal domiciliar per capita na RMF
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008; Sntese de Indicadores Sociais, 2009

Os dados apontam que em mais de 30% dos domiclios da capital cearense, o

rendimento mensal per capita situa-se at salrio mnimo, o que indica uma situao de
pobreza. No outro extremo, somente em 9,6% dos domiclios o rendimento mensal per capita
situa-se acima de trs salrios mnimos, caracterizando concentrao da renda e pobreza nos
territrios da cidade.

2.000; 0%
180.000; 18%

Casa
Apartamento
Cmodo

791.000; 82%

GRFICO 15: Domiclios particulares permanentes urbanos, distribuio percentual por tipo de
domiclio na Regio Metropolitana de Fortaleza (CE)
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008

207

5,2 0,9

20,3

Prprio
Alugado
Cedido
Outra
73,5

GRFICO 16: Domiclios particulares permanentes urbanos, distribuio percentual por condio de
ocupao na Regio Metropolitana de Fortaleza (CE)
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008

No total de domiclios particulares permanentes urbanos da RMF, a predominncia

absoluta de casas (82 %), porm, com a indicao de um nmero relevante de apartamentos
(18%), evidenciando processos de verticalizao principalmente em Fortaleza, mas tambm
em outros municpios. Ao mesmo tempo, atravs do Grfico Tal percebe-se que
aproximadamente dos domiclios so caracterizados como prprios, muito embora isto no
evidencie regularizao fundiria quanto titulao de posse ou propriedade, alm de
aproximadamente 1/5 do total de domiclios serem alugados, o que indica a dependncia do
aluguel como um fenmeno relevante.
Dek (2001, p. 88-9) afirma que o mercado unificado requer que seu espao seja
suficientemente homogeneizado, de tal forma que, embora a diferenciao no espao
persista, sua homogeneidade assegure que no possam emergir regimes independentes de
acumulao autnomos, de forma que o espao se diferencia ao se homogeneizar.
Portanto, a constituio de Fortaleza enquanto um espao urbano moderno remete percepo
desse processo de unificao/homogeneizao, perpassado por diferenciaes que se
articulam, e enquanto um sistema atravessado por inter-relaes e foras de diferentes escalas.
Neste sentido, trata-se de identificar e analisar processos gerais, caractersticas dominantes e
tendncias universais, mas tambm especificidades ou particularidades que compem as
diferentes reas ou regies de Fortaleza. Por fim, a compreenso territorial envolve a
identificao de conflitos e contradies que atravessam as estruturas e formas urbanas, as
mediaes intersubjetivas e as representaes coletivas em articulao com os processos e
dinmicas de ocupao, uso, acesso e posse/propriedade que constituem efetivamente o
espao urbano. Essa questo remete diretamente aos parmetros de ocupao das diferentes

208

zonas da cidade, de acordo com as normas inscritas no PD, como ser visto em outro
momento desta Tese.
Uma primeira informao para efeito de organizao da anlise refere-se estruturao
territorial de Fortaleza, sob a administrao municipal de Juraci Magalhes, em seis regionais
poltico-administrativas, cada uma composta por um conjunto de bairros.80 A Tabela 4
fornece informaes importantes sobre as Regionais Administrativas de Fortaleza.
TABELA 4 FORTALEZA REA, POPULAO, DENSIDADE DEMOGRFICA E DOMICLIOS
POR REGIO ADMINISTRATIVA 2003 (*)
REA (HA)

QUANTIDADE
REGIO
DE BAIRROS

POPULAO

DENSIDADE
QUANTIDADE
DEMOGRFICA
DE
% Do
% Do
Quantidade
Quantidade
(HAB / HA)
DOMICLIOS
Total
Total

15

2.538,20

7,57

358.515

15,89

141,25

100.044

II

20

4.933,90

14,72

328.508

14,56

66,58

75.056

III

16

2.777,70

8,29

358.741

15,90

129,15

101.173

IV

19

3.427,20

10,23

273.681

12,13

79,86

77.749

17

6.346,70

18,94

477.193

21,15

75,19

131.960

VI

27

13.492,80

40,25

459.595

20,37

34,06

136.956

TOTAL

114

33.516,5

100,00

2.256.233

100,00

67,32

662.938

Fonte: Fundao IBGE - Clculos: PMF SEPLA

(*) Populao projetada para at julho de 2004

As regionais I, III e V compem um amplo territrio na regio oeste, onde se situam

majoritariamente os domiclios precrios e as famlias de renda baixa, com mais 333 mil
domiclios e 53% da populao de Fortaleza, distribuda em quarenta e oito bairros que
agregam 34,8% da terra urbana da cidade. A Regional II constitui o grande territrio de
ocupao das famlias de renda mdia e alta a partir dos anos 1950, detendo grande
valorizao da terra urbana e expanso dos negcios imobilirios nas ltimas dcadas do
sculo XX, com vinte bairros, mais de 75 mil domiclios, aproximadamente 15% do volume
total de terras e 15% do total de famlias residentes. A regional IV, com dezenove bairros, 77
mil domiclios, pouco mais de 10% do volume total de terras da cidade e 12% da populao
residente, configura-se como um territrio com populao de segmentos mdios tradicionais e
80

Vide o Mapa 2 desta Tese.

209

regies populares. Por fim, a regional VI, com 27 bairros abrange mais de 40% do volume
total de terras da cidade, sendo atualmente a grande rea de expanso e valorizao
imobiliria de Fortaleza, detendo atualmente mais 139 mil domiclios e 20% da populao
residente total.

210

Mapa 2: Mapa de Fortaleza com as Regionais Administrativas e as reas de Participao

Fonte: Prefeitura de Fortaleza

211

A Regio Metropolitana de Fortaleza atualmente composta por 15 municpios.81

Dentre os seis municpios fronteirios Fortaleza82, h distines bem marcantes quanto s
relaes fsico-geogrficas, caractersticas de ocupao e tendncias de integrao e expanso
urbana. Os municpios que fazem fronteira com Fortaleza na regio sudeste Eusbio e
Aquiraz situam-se no vetor de maior expanso do mercado imobilirio urbano no estado e
de articulao de grande parcela dos negcios tursticos no litoral cearense, demarcado
estruturalmente pelos eixos virios da Avenida Washington Soares e da rodovia estadual CE040, que conformam a Costa do Sol Nascente. 83 Essa rea abrange grande parcela da regional
VI, que possui o maior volume de terra (40,25%) do total do municpio, a maior quantidade
de domiclios, mais de 20% do total da populao residente e, ao mesmo tempo, a menor
densidade demogrfica da capital, o que revela a existncia de bastante solo urbano para
expanso imobiliria.84 Essa rea tem como marcos essenciais as regies do Coc e de
Messejana, antigo povoamento originrio de aldeamentos indgenas controlados pela Igreja
Catlica. Todo esse vasto espao, constitudo atravs de pequenos, mdios e grandes stios e
chcaras pertencentes a famlias tradicionais, a partir dos anos 1950, presencia o
deslocamento dessa posse/propriedade para famlias modernas, que se tornariam as grandes
proprietrias de terra urbana de Fortaleza. Ao mesmo tempo, a partir dos anos 1970 e nas
dcadas seguintes, a instalao de grandes equipamentos urbanos privados e pblicos ir gerar
uma tendncia de ocupao e expanso, atravs, por exemplo, do Shopping Center Iguatemi,
da Universidade de Fortaleza Unifor, do Centro de Convenes e do Frum Estadual. A
partir dos primeiros anos do sculo XXI, essa tendncia ir se consolidar com a instalao na
Avenida Washington Soares e no seu entorno, de dezenas de faculdades, empreendimentos e
centros comerciais e de servios. Tambm contribuiu para essa tendncia a poltica turstica
estadual de criao da Rota da Costa do Sol Nascente, atravs da CE-040, que a continuao
da Avenida, assim como a existncia da Cidade dos Funcionrios, uma ocupao urbana
precoce para a rea e j consolidada no perodo indicado. Essa rea da Regional VI aprofunda
um padro de ocupao horizontalizado atravs de condomnios residenciais, estendendo-se
para outros municpios, mas tambm apresentando tendncias primrias de verticalizao. Ao
mesmo tempo, cabe destacar que essa ocupao no se faz margem de conflitos sociais,
bastando citar as lutas ambientais do Coc.
81

Vide o Mapa 3 desta Tese.

Caucaia, Maracana, Pacatuba, Itaitinga, Eusbio e Aquiraz.
83
Tambm compem a Costa do Sol Nascente os municpios de Pindoretama, Cascavel, Beberibe, Aracati e
Icapu, os dois ltimos fronteirios ao estado do Rio Grande do Norte.
84
Vide a Tabela 5.
82

212

Mapa 3: Regio Metropolitana de Fortaleza

Fonte: IPECE/ Governo do Estado do Cear

213

Um outro territrio importante articula a zona privilegiada de ocupao pelas elites e

pelos segmentos mdios, a partir dos anos 1950, e de expanso do capital, do mercado e dos
negcios imobilirios, principalmente a partir dos anos 1980. Essa nova rea, que aqui est
sendo chamada de territrio da Aldeota, corresponde quase que totalmente Regional II, que
integra vinte bairros da capital, aproximadamente 15% do volume total de terras e da
populao residente e mais de 75 mil domiclios. Porm, essa zona privilegiada, a partir de
meados dos anos 1990 refora o seu carter comercial e de servios e, pouco a pouco, perde a
exclusividade enquanto zona privilegiada de moradia para as elites e segmentos abastados das
classes mdias. As formas e os usos efetivados hegemonicamente na Regional II constituem
um padro de ocupao verticalizado, a partir da metade dos anos 1980, para negcios e
moradia, inclusive com grandes torres de negcios e servios situadas prioritariamente entre
as Avenidas Pontes Vieira e Beira Mar, no sentido serto/praia, e as Avenidas Dom Manuel e
a Via Expressa, no sentido Centro/Praia do Futuro. O Grfico 17 permite perceber a
verticalizao da Regional II, que concentrava poca 44,7% da populao residente em
apartamentos de Fortaleza.85 Analisando a distribuio interna de cada regional, nas Regionais
I, III, V e VI o percentual da populao residente em apartamentos variava entre 6% e 8% da
populao total residente em domiclios particulares. O diferencial estava presente nas
regionais II e IV onde a populao residente em apartamentos correspondia a respectivamente
38,2% e 17% da populao total residente em domiclios particulares.

27.352

500.000
400.000

26.185

22.473

118.437

44.143

300.000
200.000

26.253

422.640
314.786

310.398

405.438

213.252

187.888

100.000
0

II

III
Casa

IV

VI

Apto.

GRFICO 17 Distribuio da populao em domiclio particular (casas e apartamentos) por Regionais

Fonte: IBGE, 2000

Interligando as reas sudeste/sul e sudoeste/oeste da cidade, a Perimetral e o Anel

Virio compem uma estrutura viria que interliga antigos povoamentos e aglomeraes
85

Estes dados no incluem cmodos, domiclios improvisados e domiclios coletivos.

214

urbanas fronteirias ocupao inicial/central de Fortaleza e que hoje fazem parte da capital,
tais como Messejana, Parangaba e Mondubim, e ncleos recentes ou derivados dessas antigas
aglomeraes, como o Grande Mondubim e o Grande Bom Jardim. Esse entorno adquire
inteligibilidade ao situarmos tambm o Rio Siqueira/Maranguapinho, que atravessa a cidade
de sudoeste para norte/nordeste, encontrando o Rio Cear e desaguando na Barra do Cear e,
ao mesmo tempo, ao incluirmos a regio litornea situada aps a Praia de Iracema/Poo da
Draga, em sentido oeste, acompanhando a Avenida Leste-Oeste at a Barra do Rio Cear.
Toda essa regio caracteriza-se por uma identidade perifrica, no principalmente no sentido
de distante fsico-geograficamente do centro histrico original e/ou da principal centralidade
citadina ao final do sculo XX a regio da Aldeota , mas por suas caractersticas de
ocupao urbana precria, com ausncia ou fragilidade nos equipamentos e estruturas
urbanas, aglutinando centenas de comunidades, favelas, assentamentos precrios, conjuntos
habitacionais e reas de risco, onde reside grande parcela da populao de baixa renda de
Fortaleza.
Esse territrio articula as regionais I, II, V e a parte da regional VI dos bairros mais
distantes da Avenida Washington Soares e situados nos entornos da Br-116, da Perimetral e
do Anel Virio. Neste territrio, mesmo sem a incluso da populao de bairros e partes de
bairros da Regional VI, reside 53% da populao fortalezense em um volume de terras que
corresponde a 34,8% do total municipal e abrange mais de 333 mil domiclios.
H diferenciaes importantes nesse territrio. Em primeiro lugar, destaque-se a
Regional I, situada no entorno da Avenida Leste-Oeste, articulando quinze bairros situados
entre o Centro originrio e a foz do Rio Cear, e com a maior densidade demogrfica da
cidade. Essa rea articula bairros tradicionais e de ocupao mais antiga na cidade, situados
mais prximos ao Centro, e local de residncia ou freqncia, nas primeiras dcadas do sculo
XX de segmentos das elites e das classes mdias, sendo o exemplo tpico Jacarecanga.86 Alm
disso, o eixo da Avenida Francisco S articula, desde o Centro, a primeira zona industrial e de
ocupao predominantemente operria da cidade, entre as ltimas dcadas do sculo XIX e as
primeiras dcadas do sculo XX, sendo tpicos, por exemplo, os bairros de Jardim Iracema e
Jardim Guanabara. Ao mesmo tempo, esse territrio caracteriza-se como uma vasta rea de
ocupao precria, desde pelo menos os anos 1950, na zona da praia e nos entornos dos
trilhos, para populaes que no tm acesso ao mercado imobilirio e no foram atendidas de

86

Situa-se nessa rea, por exemplo, o Liceu do Cear, colgio tradicional e preferencial, pelo menos at os anos
1960, para os estratos sociais indicados.

215

forma efetiva por polticas pblicas habitacionais. Neste sentido, trata-se de um territrio
demarcado tambm por movimentos sociais urbanos poltica e simbolicamente relevantes,
desde meados dos anos 1950 e 1960, constituindo lutas pela moradia.
Atualmente, esse carter territorial de lutas por direitos situa-se em um novo contexto
de resistncias, tendo em vista as conseqncias das polticas de constituio da Rota da Costa
do Sol Poente, expressas, por exemplo, atravs da construo da Ponte do Rio Cear e da
Avenida Costa Oeste. Esta interveno urbana vem efetivando processos de desapropriao e
expulso de comunidades e famlias da zona litornea, sendo demarcado por disputas
simblicas, discursivas e miditicas diversas, e por lutas de resistncia prolongadas,
revelando, ao mesmo tempo, o interesse estratgico capitalista em toda a rea litornea da
cidade. Destaque-se um trecho do Relatrio Orla para a cidade de Fortaleza, que indica:
Ao contrrio de muitas capitais brasileiras, sua faixa de orla ocupada por
comunidades de baixa renda, com exceo da Praia do Meireles e trechos das praias
de Iracema, do Futuro e do Mucuripe. As ocupaes caracterizam-se pela
precariedade das moradias e pela ausncia de titulao quanto posse dos
moradores. O estgio de consolidao variado, existindo comunidades tradicionais,
bem como reas de risco e ocupaes recentes (p. 06).

Esse territrio articula mais quatro centralidades que se considera importante destacar
nas Regionais III e V, evidenciadas atravs do Antonio Bezerra, do Conjunto Cear, do
Grande Bom Jardim e do Grande Mondubim. De forma ambgua, demarcam territrios de
passivizao da populao, com subordinao s polticas hegemnicas do PSDB durante os
anos 1980 e 1990, e, ao mesmo tempo, comunidades e bairros que tradicionalmente votam na
esquerda e reas de novos movimentos sociais urbanos. A Rede Nuhab tem nessa rea uma de
suas grandes regies de mobilizao e interveno social.
Por fim, destaque-se que, a par da existncia de iniciativas, experincias e movimentos
sociais relevantes, com a existncia de agentes politicamente ativos e organizados, a parcela
da Regional VI que compe esse territrio caracteriza-se por ser uma ampla rea de
populao no ativa politicamente. Fuck Jr. (2004, p. 98-100), referindo-se regio de
Messejana, ao entorno do Rio Coc e rea que atualmente abrange as proximidades da
Avenida Washington Soares, revela alguns aspectos importantes da evoluo territorial desses
lugares:
Alguns dos antigos povoamentos no entorno da atual Fortaleza eram aldeias de
indgenas catequizados por jesutas, politizadas pelo Estado. Messejana nasceu da
aldeia de So Sebastio de Paupina, habitada por ndios potiguaras (tupis) [...]
Grandes engenhos de cana-de-acar se estabeleceram e se desenvolveram em stios
nesta nova Vila. Jos Martiniano de Alencar (pai do famoso escritor) fundou o stio

216

Alagadio Novo, com o primeiro engenho a vapor da Provncia do Cear; Padre

Carlos Augusto Peixoto de Alencar, o stio Cambeba; Antnio Alexandrino da
Cunha Lage, o stio Ancori; Antnio da Silva Porto, o stio Guajeru (antigo So
Gerardo); Urbano de Frana Alencar, o stio Jangurussu; e Antnio Felino Barroso,
o stio Itamb. A grande seca de 1877-79 tambm assolou esses stios, e seus
proprietrios faliram; a partir de ento os terrenos foram sendo divididos
(parcelados) e vendidos, iniciando o processo de urbanizao (...).
[...] muitos desses antigos stios tornaram-se atuais bairros ou grandes conjuntos
habitacionais/loteamentos de Fortaleza: a partir dos anos 1940 aumentou o processo
de incorporao de novas reas a leste da cidade, realizado por empresrios e
proprietrios fundirios, que se apropriavam de terrenos localizados na periferia
urbana, loteando antigos stios de uso rural, como o Coc, o Alagadio Novo, o
Cambeba, o Estncia (Dionsio Torres), o Colosso, o Tunga (na gua Fria). Por
exemplo, o stio Coc, da famlia Diogo ( margem esquerda do rio), deu origem a
um loteamento na Praia do Futuro (na dcada de 1950), e Cidade 2000 (a partir de
1971). J no lado de Messejana (margem direita do rio), os Srs. Patriolino Ribeiro e
Edson Queiroz possuam terras que se estendiam do rio Coc ao mar. Ao mesmo
tempo, muitos terrenos centrais ficavam sem uso, espera de valorizao,
demonstrando que a especulao fundiria e imobiliria tambm histrica.

Sintetizando, pode-se afirmar que enquanto a regio sul/sudeste de Fortaleza demarca a

nova zona de ocupao e expanso urbana privilegiada pelos segmentos das classes mdias e
das elites fortalezenses, a ocupao urbana popular de baixa renda realizou-se principalmente
no arco que abrange parcela da regio sul e sudoeste/oeste/noroeste da cidade. Nos dois eixos,
h processos e tendncias de ocupao dos municpios vizinhos, desde os anos 1960 e 1970
para as famlias populares que tambm residem em Caucaia e Maracana, como possvel
exemplificar atravs de grandes aglomeraes populacionais como Pajuara, Alto Alegre,
Jurema e Tabapu. Da mesma forma, porm de maneira prioritria por segmentos das classes
mdias e das elites, a ocupao e a expanso urbana residencial litornea da regio sudeste
extrapolam as fronteiras da cidade atingindo municpios como Eusbio, Aquiraz e Cascavel.
Como possvel perceber, uma pequena parcela da terra urbana comps nas ltimas
dcadas do sculo XX a rea da cidade onde se concentram as riquezas e os valores
socialmente produzidos, assim como grande parcela das atividades e do dinamismo
econmico que proporciona a gerao de emprego e renda. Trata-se da regio da Aldeota,
composta tambm por bairros como Meireles e Varjota, dentre outros. Porm essa
compreenso deve ser relativizada considerando-se, alm do deslocamento residencial e dos
negcios para o eixo da Avenida Washington Soares, tambm a existncia de outras
centralidades urbanas, como o centro originrio, o eixo da Avenida Bezerra de Menezes e o
eixo que articula as Avenidas Treze de Maio e Jovita Feitosa.
Cabe destacar a rea da Regional IV, que deve ser entendida como uma zona de
transio entre as reas ricas e pobres da cidade. Ao mesmo tempo, e flexibilizando essa

217

interpretao, os bairros que compem essa Regional tem caractersticas diferenciadas. Ao

mesmo tempo, articulam zonas pobres, como o entorno do Aeroporto, reas de antiga
ocupao e com caractersticas culturais e acadmicas bem pronunciadas, como a regio do
Benfica, bairros em valorizao acelerada, como o bairro de Ftima, e centralidades bem
demarcadas, como o Montese e a Parangaba, esta ltima um antigo povoamento. Neste
sentido, a par das reas de renda familiar baixa, esse territrio possui um amplo contingente
de famlias de renda mdia. Ao mesmo tempo, essas representaes e caractersticas
atravessam parte da Regional III, envolvendo bairros como Parque Arax, Parquelndia,
Amadeu Furtado e Rodolfo Tefilo, mesmo que de forma parcial. Destaque-se que esse
carter popular e de segmentos mdios da populao residente estruturou-se politicamente
nesse territrio em movimentos sociais urbanos relevantes, poltica e simbolicamente, a partir
dos anos 1960 e 1970, no entorno da Avenida Jos Bastos e em outros lugares.
Portanto, h uma demarcao scio-espacial ntida entre territrios ricos e pobres, com
fronteiras e estratificaes scio-territoriais bem delimitados, caracterizando estruturalmente a
evoluo territorial de Fortaleza. Porm, ao mesmo tempo, h outras caractersticas,
dinmicas e movimentos que devem ser identificados, inclusive porque relativizam uma
compreenso por demais rgida, que tenderia a separar de forma dual, estanque e excludente
os territrios ricos e pobres na cidade.
TABELA 5 Renda Mdia Mensal dos Chefes de Famlia de Fortaleza, por Regio Administrativa 1991
2000 (em Salrios Mnimos)
REGIO
1991
2000
I

2,38

3,49

II

8,45

14,32

III

2,66

4,10

IV

4,17

6,08

1,78

2,78

VI

2,59

4,11

Mdia de
3,65
Fortaleza
Fonte: Fundao IBGE

5,61

A separao entre territrios ricos e pobres existe, sem dvida, mas os processos
territoriais tambm apontam para interpenetraes que atravessam diversas regies e reas,
evidenciando conflitos, resistncias, apropriaes e desapropriaes vivenciados por famlias,
grupos, segmentos e comunidades diversas, entre os anos 1940 e o sculo XXI. Neste sentido,
na Regional II h que demarcar toda uma rea de ocupao popular, com movimentos mais

218

antigos e outros contemporneos de ocupao scio-espacial em duas regies importantes: a)

partes importantes das terras que margeiam o Rio Coc, tais como o Lagamar, dentre outras;
b) a regio que abrange o Mucuripe e a Praia do Futuro, estendendo-se para partes do Papic
e para os morros de Santa Teresinha. Essas regies, que articulam ocupaes mais antigas,
dos anos 1940/1960, e mais recentes no sculo XXI, evidenciam dois fenmenos diversos,
quais sejam: I) a coexistncia de famlias, grupos e comunidades ricos e pobres em um
mesmo territrio; II) a vizinhana entre territrios ricos e pobres, bem demarcados em suas
aglomeraes, caractersticas e fronteiras. Neste sentido, demarcam no somente reas onde a
convivncia e a proximidade entre pobres e ricos mais ntida e concreta, como regies onde
a desigualdade social mais violenta, com valores e ndices bastante discrepantes.
A partir dos anos 1980 principalmente, e aprofundando-se nas dcadas seguintes, os
conflitos e as lutas pela terra urbana tornam-se mais acirrados. Um fator essencial foi a
expulso e a segregao scio-espacial de um nmero bastante amplo de comunidades e
famlias pobres que residiam na rea da Regional II. Destaque-se que o carter das
resistncias e lutas, a maioria fragmentada, isolada e at mesmo espontnea, no contribuiu
para vitrias substantivas, sendo estas casos isolados. Porm, importante indicia-las pois
compem memrias relevantes cidade, evidenciando as disputas e lutas pela apropriao do
espao urbano, e as relaes e processos que articulam e interligam os territrios ricos e
pobres na produo social do espao urbano fortalezense.
Neste sentido, grande parcela das famlias foi expulsa para as periferias. Porm, uma
estratgia de resistncia, no obrigatoriamente politizada, envolveu o deslocamento para reas
mais prximas, situadas na prpria Regional II ou j ocupadas precariamente por populaes
pobres a partir dos anos 1960, ou ainda no ocupadas e caracterizando vazios urbanos. Aqui
preciso fazer uma distino, entre duas reas com caractersticas diferenciadas: a) de um lado,
bairros predominantemente ou exclusivamente populares, como Mucuripe, Vicente Pinzn,
Cais do Porto e Praia do Futuro II; b) bairros que tem vivenciado nos ltimos anos
significativa migrao de famlias sem acesso ao mercado e s polticas habitacionais, e ao
mesmo tempo ocupaes residenciais de alto luxo, onde coexistem com famlias de classe
mdia e/ou com estratos das elites cearenses, principalmente Praia do Futuro I, Papicu, Coc e
Dunas. No mbito da Regional II, portanto, pode-se afirmar que na Aldeota e Meireles os
conflitos territoriais foram praticamente passivizados, desvelando uma apropriao capitalista
bastante forte. Ao mesmo tempo, pode-se perceber que houve um deslocamento dos conflitos
e de seu agravamento potencial para as reas mais prximas praia do Futuro.

219

Alm disso, h um outro fenmeno que deve ser identificado, e que pode ser
caracterizado enquanto uma ocupao mais dispersa de pontos, ncleos ou centralidades
pobres em territrios majoritariamente ricos, na atualidade. Pesquisa realizada pela Prefeitura
de Fortaleza em 2005, identificou as reas de habitao precria com riscos de alagamento,
desabamento, inundao, desmoronamento e deslizamento. Destaque-se a Regional IV como
a que possui menor contingente de reas e de famlias em risco, o que alm das caractersticas
scio-espaciais tambm remete a possveis fatores fsico-geogrficos, como o relevo menos
acidentado e o territrio no atravessado por grandes rios e por reas de mangue. As
Regionais I, II e II possuem contingentes significativos e relativamente prximos de reas e
famlias em risco, mas destacam-se efetivamente as Regionais V e VI, cada uma com mais de
vinte reas de risco, e com um total de 13.772 famlias, correspondendo a 64,3% do total de
famlias nesta situao na cidade.
TABELA 6 Contingente de reas de risco e de famlias residentes, por Regio Administrativa de
Fortaleza 2005
Regional
I
II
III
IV
V
VI
Total

N. reas de Risco
12
14
13
5
22
27
93

N. de Famlias
2.389
2.222
1.946
751
5.799
7.373
20.480

Fonte: PMF, 2005

A referncia atualidade nos permite evidenciar um movimento essencial que

conformou estruturalmente o territrio fortalezense, expresso nos processos tensos,
conflituosos e violentos de mercantilizao, valorizao e apropriao privada da terra
urbana no territrio da Aldeota, agravados a partir dos anos 1980, em articulao com a uma
reproduo do capital vinculada dinamizao dos mercados e negcios imobilirios, sob o
padro hegemnico da verticalizao e da periferizao. Obviamente esse movimento
vinculou-se emergncia, ampliao e fortalecimento de novos segmentos e grupos sociais
mdios e das elites, com mudanas qualitativas e quantitativas na estratificao social intraurbana. A outra face desse movimento evidencia perdas territoriais de parcelas relevantes das
famlias e comunidades pobres fortalezenses, que so expulsas das reas em expanso e
urbanizao e segregadas scio-espacialmente s periferias urbanas. Esse processo
complementa e se articula ao movimento de periferizao efetivado atravs da interveno
estatal desde meados dos anos 1970, atravs da construo dos conjuntos habitacionais, tais

220

como o Conjunto Cear, Jos Walter e dezenas de outros em Fortaleza.

Porm, algumas famlias e comunidades ainda resistem, residindo nas reas ricas da
cidade, o que delimita uma disperso de ncleos, pedaos e manchas ocupadas por essas
famlias e comunidades nos territrios da cidade. Destaque-se que os processos de expulso e
segregao tm continuidade na atualidade, envolvendo tentativas de apropriao de reas
valorizadas, em valorizao ou potencialmente valorizveis. Para ilustrar, destaquem-se os
conflitos em reas da Praia do Futuro, em pedaos do Coc e envolvendo as tentativas de
apropriao do litoral oeste intra-urbano.
Outro elemento que deve ser destacado refere-se aos deslocamentos intra-urbanos
associados a essa estratificao territorial da cidade. Um fluxo importante envolve os
deslocamentos dirios de trabalhadores de renda baixa entre as periferias e as centralidades,
prioritariamente para ocupaes e empregos nos setores de comrcio, servios e construo
civil e majoritariamente realizados atravs de bicicletas, nibus, trem e transportes
alternativos. Quanto aos fluxos estudantis familiares dos grupos e classes populares,
geralmente so intra-urbanos, caracterizando-se por vnculos de proximidade e contigidade
com a residncia. Os fluxos de trabalho e de estudo dos segmentos mdios e das elites,
dificilmente envolvendo trnsitos entre periferias e centralidades, so prioritariamente de dois
tipos no interior de uma mesma centralidade, ou entre centralidades intra-urbanas ou
municpios diferentes sendo realizados majoritariamente atravs de automveis. Por fim,
destaquem-se os fluxos de bens e mercadorias, envolvendo: a) exportao e importao, com
ciclos diversos de processamento, distribuio e comercializao, envolvendo deslocamentos
intra-urbanos no Porto do Mucuripe, inter-metropolitanos, intra e interestaduais; b)
distribuio e comercializao de bens/mercadorias, com diferentes origens e caractersticas
de acordo com os tipos de consumo social e territorialmente estratificados.

221

CAPTULO 7 A REVISO DO PLANO DIRETOR NA GESTO

JURACI MAGALHES

Este Captulo apresenta o processo de reviso do PD de Fortaleza sob a gesto Juraci

Magalhes. Este poltico teve uma longa trajetria no MDB/PMDB, inicialmente em cargos
partidrios e posteriormente comandando a Prefeitura de Fortaleza, direta ou indiretamente,
por quatorze anos, entre 1990 e 2004. Em 1989, tornou-se vice-prefeito na chapa de Ciro
Gomes e com o afastamento deste para disputar o Governo do estado, assumiu a Prefeitura at
1992. Em seguida, Juraci Magalhes apoiou Antnio Cambraia (1993-1996), e depois foi
eleito para mais dois mandatos como Prefeito (1997-2000; 2001-2004), sendo sucedido por
Luizianne Lins, tambm eleita para dois mandatos consecutivos (PT) (2005-2008; 20092012).
Em 1997, Juraci Magalhes inicia o seu mandato efetivando uma reforma
administrativa, com a criao das Secretarias Executivas Regionais, a extino, reformulao
ou criao de vrias Secretarias Municipais, e tendo como princpios formais a
descentralizao e a intersetorialidade.87 Essa reforma administrativa, e as contnuas revises
posteriores, durante os anos seguintes, no priorizaram em nenhum momento a criao de
mecanismos democrticos ou participativos de interlocuo e articulao entre a sociedade
poltica e a sociedade civil. Ao mesmo tempo, gerou problemas como a fragmentao
institucional das aes, a superposio de funes e competncias e a desarticulao
institucional. Apesar de formalmente ter sido criado um Sistema de Planejamento e Gesto
(SIPLAM), no mbito municipal, no houve o fortalecimento de uma estrutura institucional e
de uma interveno que consolidasse o planejamento. Ao contrrio, e a extino do Instituto
de planejamento municipal uma evidncia importante disto.
Como ser aprofundado neste captulo, a gesto Juraci Magalhes promoveu uma
centralizao poltica autoritria. Ao mesmo tempo, evidenciou-se, paradoxalmente, atravs
da reforma administrativa, uma fragmentao institucional. Essa paradoxal centralizao e
fragmentao efetivaram mecanismos de apropriao privada e repartio da estrutura

87

Vide Bittencourt (2003).

222

poltico-institucional municipal, dentre um conjunto de partidos e polticos profissionais, com

subordinados polticos ocupando os cargos pblicos. 88
As gestes municipais comandadas pelo PMDB, entre 1990 e 2004, principalmente no
caso de Juraci Magalhes, foram marcadas por dinmicas de legitimao poltica associados a
um carisma populista. Ao mesmo tempo, o grupo peemedebista posicionou-se como
alternativa ao PSDB, comandado por Tasso Jereissati no estado do Cear, como evidencia
Gondim (2002, p. 417-418)
[...] na capital, o grupo tassista defronta-se com a forte liderana poltica do mdico
Juraci Magalhes, do PMDB [...] As administraes de Juraci e de seu sucessor,
Antnio Cambraia, marcadas por grandes obras (construo de viadutos,
remodelao do hospital Instituto Jos Frota, construo e reforma de praas e reas
de lazer) e por intenso uso da mdia, obtiveram grande xito junto opinio pblica
[...].

Porm, essa legitimidade poltica se esvai a partir do incio do sculo XXI. Neste
sentido, o contexto poltico dos Governos Juraci Magalhes desse perodo evidencia uma
grave crise de legitimidade
Conflitos polticos com a cmara de Vereadores e com o governo do Estado, geram
problemas que inviabilizam a sustentao poltica para seu governo. Escndalos
envolvendo membros do executivo, denncias nas reas da educao, da assistncia,
crise na sade e no uso dos recursos dos fundos pblicos, atritos com os membros de
conselhos de polticas afetam sua imagem e estabelecem uma crise de legitimidade
de sua gesto [...] A inviabilidade poltica de alterao dessa situao leva o governo
municipal a buscar soluo para a crise alterando continuamente a estrutura
administrativa da prefeitura, na tentativa de adequ-la s exigncias conjunturais.
A ruptura da aliana anteriormente estabelecida com o ex-prefeito Ciro Gomes teve
por conseqncia um campo poltico antagonizado em torno dos aliados de Juracy
Magalhes e Tasso Jeressati, governador do Estado nas gestes 1987-1990, 19951998 e 1999-2002 (Bittencourt, 2003, p. 111).

esse o contexto poltico em que ocorre a reviso do Plano Diretor de Fortaleza.

Nesse processo de reviso, iniciado em setembro de 2002, os primeiros meses foram cruciais
na demarcao de posies polticas presentes pelo menos at o final de 2004. Dentre os
acontecimentos importantes que compem esse perodo destaquem-se a contratao da
ASTEF pela Prefeitura para a realizao do Projeto LEGFOR, a constituio da equipe
tcnica e a emergncia do NUHAB como segmento essencial na oposio reviso do plano
diretor da gesto Juraci Magalhes, e da participao popular como questo essencial s lutas
que a partir de ento ocorrem.

88

Vide Bittencourt (2003).

223

A Figura 2 evidencia o desenho da reviso do PD de Fortaleza sob a gesto Juraci

Magalhes, com a indicao das instncias e dos vnculos existentes. Como a Figura 2 indica
o processo centralizado pelo Prefeito que controla a ASTEF, a CPPD e o COMAM atravs
dos Coordenadores, da SEINF e de assessores jurdicos. As peas tcnicas, produzidas pela
equipe da ASTEF, com a participao de agentes de secretarias municipais, foram debatidas,
modificadas e aprovadas em reunies conjuntas da CPPD e do COMAM. Antes de chegarem
Comisso e ao Conselho, foram realizadas reunies informais dominadas pelo carter
informativo, no institucionalizadas e tampouco componentes de uma metodologia de
participao popular. Aps a aprovao, o projeto do Plano Diretor foi enviado Cmara
Municipal, onde foram elaboradas emendas parlamentares. Porm, como ser visto no
Captulo 9 desta Tese, o Projeto de Lei no chegou votao.

224

Prefeitura de Fortaleza

ASTEF

Assessoria Jurdica da
Prefeitura

Reunies informativas no
institucionalizadas

Reunies conjuntas da Comisso Permanente do

Plano Diretor CPPPD e do Conselho Municipal do
Meio Ambiente COMAM

Cmara Municipal de Fortaleza

Emendas dos Vereadores

FIGURA 2 Representao Grfica da reviso do PD sob a Gesto Juraci Magalhes

225

7.1. Antecedentes da reviso do Plano Diretor

No decorrer de 2001, em um contexto de tramitao do Estatuto das Cidades, alguns
vereadores de Fortaleza promovem mobilizaes estimulando a reviso do PD. O Vereador
Jos Airton Cirilo, por exemplo, requereu em 10/04/01 a realizao de Sesso Especial para
discutir a atualizao do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Municpio de
Fortaleza. 89 Em 22 de maio de 2001, um conjunto de vereadores integrantes da Comisso de
Urbanismo e Meio-Ambiente da Cmara Municipal, requereu a realizao de um Seminrio
para avaliao do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza PDDU-FOR.90
Em 20 de setembro de 2001, o Vereador Jos Airton Cirilo mais uma vez requereu a
realizao de Sesso Especial para discutir a atualizao do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano do Municpio de Fortaleza.
Um episdio importante na conformao das posies no campo do planejamento
urbano na cidade de Fortaleza, no momento anterior reviso do Plano Diretor, e que se
articula aos processos de conformao presentes na CPPD foi a reviso da Lei de Uso e
Ocupao do Solo de Fortaleza LUOS, Lei N. 7987/97 Consolidada, durante o ano de
2001.91 Atravs de Emendas, o SINDUSCON/CE conseguiu efetivar vrias conquistas,
principalmente relacionadas ao aumento de parmetros urbansticos em reas da cidade,
promovendo questionamentos e oposio de segmentos populares do campo do planejamento
urbano, reveladores de tenses e conflitos existentes.
O vereador Ageu Costa (sem partido), por exemplo, avaliou que entidades como o
Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB), a Associao de Gegrafos do Brasil (AGB), o
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea), e outras que deram
parecer contrrio s Emendas, seriam entidades ligadas esquerda, emitindo pareceres
polticos e no tcnicos.92 O vereador, engenheiro civil, acusou as entidades de agirem de
forma preconceituosa, com a cabea atrasada e sem conhecimento tcnico, ainda afirmando:
Qual o engenheiro ou arquiteto de bom senso que vai achar errado a cidade crescer? Eu
ficaria orgulhoso em ver a cidade com um prdio de 100 metros de altura. Tambm o lder
do PMDB, vereador Narclio Andrade, afirmou que o IAB seria ligado aos partidos de
89

Requerimento N. 0493/2001.
Requerimento N. 893 de 22/05/01, assinado pelos vereadores Silvio Frota, Jos Airton Cirilo, Ageu Costa,
Rogrio Pinheiro, Narcilio Andrade, Lula Morais e Maurlio Assncio.
91
A tramitao na Cmara Municipal ocorreu atravs do Projeto de Lei N. 0098 de 16/04/01, que ao seu final
gerou a Lei N. 8603 de 17/12/01. Vide tambm o Ofcio N. 0325, Gabinete do Prefeito e o Parecer N.
003/2001, Comisso de Legislao e Comisso de Urbanismo, Cmara Municipal de Fortaleza, 12/12/01.
92
DN, Poltica, 17/01/02, Cmara reage vereadores contestam ao do Prefeito.
90

226

esquerda. No v pensar que eles (arquitetos) vo fazer o que querem. Vamos dar o troco ao
IAB. 93
Um dos entrevistados para esta pesquisa evidenciou como o processo de reviso da
LUOS de Fortaleza foi um episdio poltico importante na demarcao de um momento
diferenciado no campo do planejamento urbano na cidade.94 Esse episdio, inclusive, foi
importante para que um conjunto de pessoas que inicialmente participariam do processo de
reviso do PD atravs da ASTEF sassem da equipe e assumissem um outro posicionamento,
de autonomia e oposio. O mesmo afirmou que as emendas eram fundamentalmente ligadas
ao setor imobilirio, no transparecendo dessa forma porque eram apresentadas por diversos
vereadores. Dessa forma, avalia que os tcnicos ligados aos movimentos populares, teriam
desistido sob a alegativa de que no [teriam] condies de desenvolver o processo de reviso
do plano, porque [ficariam] merc da Cmara a qualquer momento (...) comear a alterar a
legislao da cidade.

7.2. O Legfor, a Astef e a composio da equipe

O Legfor almejou ser um projeto global de atualizao da legislao urbana do
municpio, com a pretenso de efetuar a reviso de todos os instrumentos legais do
desenvolvimento urbano da Cidade, objetivando particularmente desenvolver uma atualizao
da sntese diagnstica e dos Instrumentos Normatizadores do Desenvolvimento Urbano do
Municpio de Fortaleza, com a elaborao dos seguintes produtos finais: 1) Anteprojeto da
Lei do PDDU/Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, 2) Anteprojeto da LUOS/Lei de
Uso e Ocupao do Solo, 3) Anteprojeto da Lei do COP/Cdigo de Obras e Posturas, 4)
Anteprojeto da Lei do CAM/Cdigo Ambiental, 5) Mapeamento da Cidade de Fortaleza para
Zoneamento Ambiental, 6) Termos de Referncia dos Anteprojetos das intervenes
urbansticas para as reas de urbanizao prioritria, 7) Recomendaes para adequao do
METROFOR, CMEF Centro de Feiras e Eventos/Poo da Draga e outros programas

93

DN, Poltica, 17/01/02, Cmara reage vereadores contestam ao do Prefeito.

O Entrevistado 4 afirma que houve um conjunto de (...) emendas pontuais a Lei de Uso e Ocupao do Solo
de (...) vrias naturezas, dessas que pegam trs quadras e transformam numa zona especifica aumentam a taxa de
ocupao, aumentam o ndice de aproveitamento, at as coisas polmicas como operar o gabarito(...).
94

227

estruturantes aos instrumentos jurdico-legais norteadores do desenvolvimento urbano de

Fortaleza, 8) homepage do Estatuto da Cidade de Fortaleza.95
Sob a gesto Juraci Magalhes o comando do processo de reviso foi vinculado
Secretaria de Infra-Estrutura Municipal (Seinf), enquanto na gesto Luizianne Lins o processo
esteve a cargo da Secretaria de Planejamento (Sepla). Essa distino aponta para uma
concepo de planejamento urbano demarcada pela idia de interveno e controle urbanstico
na gesto Juraci, enquanto na gesto Luizianne articula a reviso do Plano Diretor busca de
prticas inovadoras de planejamento e gesto. Nenhum dos dois prefeitos, porm, inscreveu
esse processo em uma (re)criao de rgos promovendo (re)constituio de um sistema de
planejamento urbano. Ao contrrio, a gesto Juraci Magalhes extinguiu o Instituto de
Planejamento do Municpio IPLAM.
Alm disso, a distino no comando da gesto da reviso do PD evidencia a existncia
de dois plos de poder articulados em torno de diferentes segmentos tcnico-burocrticos que
ocupam(ram) posies na esfera local do Estado, participantes do campo do planejamento
urbano. Aps a extino do Instituto de Planejamento do Municpio IPLAM, o conjunto de
atividades de controle urbano, assim como as informaes e dados e tambm os tcnicos
governamentais distriburam-se majoritariamente por trs espaos diferenciados: a Secretaria
de Finanas de Fortaleza Sefin, em virtude da arrecadao vinculada ao IPTU; a Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura Seinf; e os rgos vinculados
questo ambiental. Nesses diferentes rgos e estruturas institucionais, tcnicos com
experincia e trajetria no campo do planejamento urbano ocupam(ram) posies importantes.
A gesto Luizianne Lins centralizou o comando do processo de reviso na Secretaria de
Planejamento e Oramento Sepla, desvelando tambm uma estratgia de fragilizar os
tcnicos antigos e de criar um novo espao demarcado por tcnicos recm-incorporados
gesto.96
Um episdio importante nesse primeiro momento foi a contratao da Associao
Tcnico-Cientfica Paulo de Frontin (Astef) para o desenvolvimento do LegFor e o processo
de constituio da equipe, desvelando conflitos internos, a sada de membros importantes e a
recomposio.97 A contratao da ASTEF teria custado aos cofres pblicos o valor de R$
1.625.000,00, articulando uma equipe multidisciplinar composta por profissionais indicados

95

Ao Civil Pblica 99/2004, MPF-CE.

Conforme depoimento de tcnico da Prefeitura na gesto Luizianne Lins.
97
Dirio do Nordeste, Cidade, 07/12/03.
96

228

pela Associao Tcnico-Cientfica Engenheiro Paulo de Frontin (Astef), ligada UFC, e por
tcnicos da Prefeitura de Fortaleza.
Em entrevista realizada com um membro participante da equipe tcnica da ASTEF98,
este recuperou as articulaes entre esta associao e a Prefeitura Municipal de Fortaleza,
indicando que a cooperao j existiria pelo menos desde 1991, quando da elaborao do
Plano Diretor em vigor quela poca. Neste sentido, alguns membros da equipe j teriam
experincia de planejamento urbano, e especificamente na cidade de Fortaleza. 99 O prprio
Entrevistado 1 refere-se no renovao dos quadros tcnicos da Prefeitura e destruio do
sistema municipal de planejamento, evidenciando alm da fragmentao e fragilizao das
competncias, responsabilidades e aes de planejamento e gesto urbana da cidade, uma
clara descontinuidade no ingresso de funcionrios/tcnicos. Essa situao apontada pelo
mesmo entrevistado como um fator que condicionaria a contratao de terceiros pela
Prefeitura, para a reviso do PD,:
(...) a Prefeitura tem um problema gravssimo: o quadro tcnico dela vem sendo
reduzido nos ltimos vinte e cinco anos em funo de no haver reposio de
pessoal tcnico. Por exemplo, as mesmas pessoas que adentraram a Prefeitura h
30/40 anos atrs, com o cumprimento de metas delas, com as aposentadorias, elas
no... o suprimento no foi reposto. Ento, o que que acontece? Qualquer servio
tcnico de qualquer mbito de projeto de consultoria, isso eu falo de uma forma
categrica, a Prefeitura Municipal de Fortaleza tem que recorrer a terceiros [...].
Ela no tem, ela perdeu a [estrutura] de planejamento municipal. Este foi destrudo,
paulatinamente destrudo, e ela no tem capacidade tcnica de realizar as tarefas
com uma certa complexidade. Isso um pouco estranho, porque toda cidade deste
tamanho tem um sistema de planejamento (...) O Instituto de Planejamento
Municipal foi extinto [...] ele comeou um processo de destruio [...] ele foi
totalmente extinto e substitudo por nada [...].

O Entrevistado 1 fez uma distino que pode evidenciar como as tenses e os conflitos
entre diferentes membros da equipe tcnica, e outros agentes sociais, foram se agravando,
talvez na medida mesmo da percepo das diferenas substantivas em relao s concepes
de planejamento urbano e de plano diretor. Para o Entrevistado 1, haveria uma distino entre
a discusso da viso do futuro e o controle urbano, e a confuso entre essas duas coisas
teria gerado percalos no processo de reviso.100 Em sua concepo, o Plano Diretor teria o
sentido essencial de normatizar a ocupao e a expanso urbana, estabelecendo regras claras
para a cidade e regulando a interveno dos diferentes agentes urbanos.101 Nesse momento
98

Entrevistado 1.
Entrevistado 1.
100
Entrevistado 1.
101
Entrevistado 1.
99

229

da entrevista, ele indicou a existncia de cinco tipos de agentes urbanos que interviriam na
cidade: o gestor, o legislador, o que realiza negcios urbanos, o habitante da cidade, entendido
como usurio, e o que classifica como lumpem-proletariado, submetido aos processos de
segregao e espoliao urbana. Transparece, de forma no explcita na fala abaixo transcrita,
a incapacidade do lumpem-proletariado de participar dos processos de planejamento urbano e,
alm disso, o entendimento desses segmentos e grupos sociais, representados como disfuno
ou problema:
Fundamentalmente, voc tem (...) cinco tipos de atores que atuam no universo
urbano, por exemplo, o gestor da cidade, que o executivo, que ele foi eleito para
qu? Para gestionar a prpria cidade e suprir as demandas e etc, etc (...) Um outro
ente o legislador, ele no pode atuar diretamente na cidade, que o legislativo
municipal, mas ele influencia a regra. O outro o prprio usurio da cidade, a
populao habitante e o outro o que realiza negcios urbanos de qualquer espcie
ou de desenvolvimento imobilirio ou de operao de servio e o outro o que
teoricamente deveria engrossar o caldo dos usurios, mas ele no dispe de
cidadania. Ele, como a gente diz, assim, um lupemproletariado, ele no dispe de
moradia etc e tal. E por conta do nosso modelo desigual de desenvolvimento ele est
explodindo, est percebendo? Se no houver regras claras para a cidade, ela fica
ingovernvel, est entendendo? 102

Quando se refere composio da equipe, o Entrevistado 1 chega a ser contraditrio

em suas afirmaes, porm, torna-se evidente a sua compreenso da existncia de dois grupos
que, em um primeiro momento, buscaram participar da equipe da reviso:
No, s houve uma equipe, est entendendo? O que houve foi o seguinte: houve uma
proposta de trabalho de uma equipe, essa proposta de trabalho, essa equipe retirou e
houve uma segunda proposta de trabalho dessa equipe, est entendendo? No houve
uma equipe que depois foi substituda. A primeira equipe fez uma proposta de
trabalho e essa proposta de trabalho que foi aprovada. Quando essa proposta foi
aprovada foi que se passou a parte contratual, porque esse trabalho
contratualizado, essa primeira equipe desistiu, ela disse que no era... que no tinha
mais interesse em continuar.
(...) uma equipe dessa, multidisciplinar, tinha que ter, alm de arquitetos e
engenheiros, tinha que ter legislador. A ASTEF no tem legislador. Ela tinha que ter
o pessoal de estudos sociais, l centro de tecnologia, ento voc tinha que agregar
vrias valncias, est entendendo? Mas isso de dizer que existiu uma equipe e depois
outra isso no existiu!

Mais do que isto, a sua fala desqualifica o outro grupo, afirmando que eles no teriam
experincia e no dominariam o metier do planejamento urbano e do plano diretor:
A primeira fez muito barulho. Isso um comentrio especial meu. Tinha uma equipe
baseada em fazer barulho, sem experincia no trato dessa questo. Eu vou me

102

Entrevistado 1.

230

reservar o direito de no citar nome, mas na primeira equipe ningum, praticamente

ningum, tem o [metier] de quem trabalha nessa rea.103

O Entrevistado 4 tambm promove uma desqualificao, mais sutil, da equipe inicial,

atingindo nessa sua interpretao os agentes sociais que fazem oposio reviso do PD sob a
gesto Juraci Magalhes, ao afirmar:
[...] eles me convidaram pra saber se eu topava participar disso, ai eu disse que
aceitava, fazer esse projeto da reviso e ai foi montado uma nova equipe e essa nova
equipe foi que deu curso ao projeto, a gente fez pequenos ajustes no termo de
referncia [...] a primeira equipe ela se diferencia fundamentalmente da segunda
porque ela no tem uma base, a base da primeira equipe no so os arquitetos.
Voc tinha, a parte da engenharia, a parte da geografia, arquiteto s tinha o Luciano
Guimares, se a memria no me falha, t? Ento na segunda equipe [...] o
Departamento de Arquitetura incorpora [...] montado um escritrio l [...] ela tem
uma base do pensamento dos arquitetos na sua elaborao.

H diferenas significativas na equipe inicial e na equipe que realmente realizou a

reviso do PD. Neste sentido, diferem substancialmente a equipe apresentada na Proposta
Tcnica e de Custos que fez parte do contrato e que justificaria a inexigibilidade da
licitao, e a equipe da elaborao do referido produto quando da apresentao do projeto de
lei do PDDUA/FOR, em abril de 2004 CPPD e ao COMAM.104
H um episdio interessante envolvendo dois coordenadores da equipe tcnica da
ASTEF e o Jornal O Povo, um dos peridicos de maior tiragem no estado do Cear. Os
arquitetos Joaquim Cartaxo e Romeu Duarte Jnior acusaram O Povo de parcialidade no
acompanhamento da discusso sobre o processo de reviso e adequao do Plano Diretor de
Fortaleza. Os argumentos manejados por eles evidenciam uma perspectiva que ope os
tcnicos aos leigos. Compreendendo o PD como uma pea tcnica, assumem um sentido de
despolitizao do debate e desqualificao de agentes sociais que no teriam formao
acadmica em arquitetura/urbanismo ou no campo do planejamento urbano. Afirmam que o
Jornal O Povo privilegia a opinio de leigos ou de profissionais que no tm competncia
para emitir pareceres tcnicos sobre o assunto, baseando suas matrias na opinio de leigos

103

Entrevistado 1.
Esto presentes no contrato inicial: Jos Sales da Costa Filho (Coordenao Geral), Joaquim Cartaxo Filho
(Sub-Coordenador), Romeu Duarte Jnior, Luciano Guimares, Ricardo Bezerra, Marisete Dantas Aquino,
Linda Gondim, Roberto Smith, Antnio Paulo Hollanda Cavalcante, Mnica Fiza Gondim, Paulo Roberto,
Eliane Souza Galhardi, Geovana Cartaxo, Olinda Marques e Eliseu Rossato Toniollo. Destes, saram da equipe:
Linda Gondim, Mnica Fiza Gondim, Paulo Roberto Arajo, Geovana Cartaxo, Olinda Marques e Eliseu
Rossato Toniollo. Alm disso, foram includos na equipe inicial: Gasto Santos Sales, Clvio Dheivas Nobre
Rabelo, Pedro Cardoso Smith, Laura Etel Bezerra e Emanuela Rangel Monteiro (ACP 99/2004, MPF-CE).
104

231

ou pessoas que se movimentam pelo interesse poltico partidrio. Essa postura teria
contribudo decisivamente para o desenvolvimento de um debate capenga, irracional e
eivado de posies que no tm qualquer sustentabilidade no campo do conhecimento da
arquitetura e do urbanismo. Alm disso, tambm defendem que as mudanas no Plano
Diretor teriam sido amplamente discutidas com a sociedade fortalezense. 105
O prprio O Povo e o seu Ombudsman contestaram as crticas feitas pelos
arquitetos/urbanistas argumentando que faltariam fatos concretos capazes de subsidiar a
crtica parcialidade do jornal, indicando que nas matrias o outro lado estava presente e,
inclusive, o prprio Joaquim Cartaxo foi fonte em matria da reprter Daniella
Cronemberger. O reprter do Jornal afirmou que os questionamentos proposta tm sido
feitos por entidades como o Instituto dos Arquitetos do Brasil e Instituto de Gegrafos do
Brasil e por tcnicos como Jos Borzachiello, gegrafo e professor da Universidade Federal
do Cear. Alm disso, enfatiza que as observaes de leigos no poderiam ser
desconsideradas, expressando segmentos importantes da sociedade:
O estranho, nas crticas assinadas pelos arquitetos, que eles queixam-se do espao
que o jornal oferece participao dos leigos. Ns, no caso, que no somos
tcnicos, mas moramos na cidade e sofreremos os efeitos das mudanas, para o bem
e para o mal, contempladas na proposta em tramitao na Cmara Municipal de
Fortaleza. Com certeza, se o que temos publicado apresenta erros e problemas, a
garantia de espao para a manifestao de representantes de segmentos sociais
diversos no um deles (Para os tcnicos, os leigos desvirtuaram o debate, O Povo,
Gulter George, Observatrio da Imprensa, 25/12/2004).

Uma parte da equipe inicial da ASTEF renunciou ao trabalho. Ao que parece, um dos
fatores que levou a essa postura foram as tenses, conflitos e mudanas na LUOS, j referidas
anteriormente.106 Pode-se trabalhar com a hiptese de que este momento de racha da equipe
o momento simblico em que os segmentos com referencial na Reforma Urbana modificam
sua estratgia, partindo para o embate e centrando foras na crtica ausncia de
democratizao/participao do/no rocesso.
importante perceber que essa equipe inicial que participou diretamente da reviso
na gesto Juraci no homognea. De incio, cabe ressaltar a existncia dos gestores e
tcnicos vinculados diretamente Prefeitura, dos tcnicos contratados atravs da Astef e dos
representantes que compunham a CPPD e o Conselho do Meio-Ambiente. Nesse contexto, h

105

Para os tcnicos, os leigos desvirtuaram o debate, copyright O Povo, 25/12/2004. O Povo, Gulter George,
Observatrio da Imprensa, 25/12/2004)
106
Dirio do Nordeste, Cidade, 07/12/03.

232

indcios importantes de conflitos internos entre os tcnicos da Prefeitura, os advogados

vinculados Prefeitura e os tcnicos vinculados Astef. O entrevistado 1 tambm indica
alguns nomes importantes no campo do planejamento urbano que compuseram a equipe da
Astef:
(...) a equipe tem o compromisso contratual. o seguinte: voc tinha que criar uma
equipe coordenadora de pessoas com experincia na rea, mas voc tinha que
trabalhar com o corpo tcnico da prefeitura, 60% ou 70% do corpo tcnico era da
prpria prefeitura e voc fazia transferncia de tecnologia, de know how. A o que
que voc tinha? Voc tinha (...) o coordenador geral, o Joaquim Cartaxo, que nessa
poca era o coordenador tcnico. Tinha umas pessoas na rea de economia, era o
Roberto Smith que era da economia, tinha a professora Maria Ivete que era da rea
de infra-estrutura, tinha o professor Ricardo que era da rea de meio ambiente e
preservao, tinha vrias outras pessoas, tinha o Romeu Duarte que era da rea de
patrimnio. E se criou uma sistemtica para trabalhar em cima daquilo. Tinha a
representao de todo um corpo da prefeitura.

As declaraes de Luciano Guimares, consultor da ASTEF/UFC, e de Prisco Bezerra,

gerente da Clula de Planejamento Urbano da Secretaria Municipal de Infra-Estrutura e
Coordenador do Legfor pela Prefeitura Municipal, prestadas em janeiro de 2003, sem fazer
referncia explcita s divergncias e conflitos j presentes, pretendem justificar e legitimar o
Legfor. Para tanto, mobilizam dois tipos de idias e argumentos. O primeiro a
fundamentao e a substncia tcnica da equipe e dos trabalhos em curso e a serem
realizados:
(...) o arquiteto Luciano Guimares explica que j foi concluda a etapa de
nivelamento que tinha por objetivo democratizar entre as seis equipes de trabalho,
com 42 profissionais ao todo, as informaes referentes legislao urbanstica de
Fortaleza. A segunda fase, que est sendo realizada, consiste na atualizao do
diagnstico da situao da cidade do ponto de vista no s fsico-ambiental, como
tambm com relao a questes demogrficas (O Jornal O Povo, Poltica, 25/01/03).

O segundo tipo de argumento mobilizado diz respeito participao popular,

defendendo a existncia de um amplo carter participativo da metodologia da reviso no
governo de Juraci Magalhes:
O arquiteto garante que, assim como prev o Estatuto da Cidade, o processo de
planejamento urbano da cidade ter participao efetiva da sociedade. ''Estamos
construindo uma agenda para definir como isso vai acontecer. Estamos pensando em
realizar reunies em vrias etapas do trabalho de elaborao. A nossa idia de fazer
consultas s comunidades das seis regionais e aos segmentos da sociedade
organizada''.
Segundo o gerente da Clula de Planejamento Urbano da Secretaria Municipal
Infra-Estrutura, Prisco Bezerra Jnior, a populao tambm poder participar
debate da poltica de urbanizao municipal atravs do Conselho Permanente
Avaliao do Plano Diretor e do Meio Ambiente. ''Vamos realizar um frum

de
do
de
de

233

debates. Sero convocadas todas as entidades, no s tcnicas como tambm

comunitrias'' (O Jornal O Povo, Poltica, 25/01/03).

Nesse momento, no incio de 2003, duas idias importantes sobre o formato e a

perspectiva da participao no processo de reviso podem ser identificadas. Em primeiro
lugar, atravs de entidades diferenciadas entre tcnicas e comunitrias, e em segundo lugar
atravs dos debates e decises desenvolvidos no Conselho do Meio-Ambiente e na Comisso
Permanente de Avaliao do Plano Diretor. Essa participao revela um carter de
representao. Os dois tcnicos remetem esse carter participativo a uma agenda em
construo, tambm acenando para a possibilidade de realizao de reunies, de carter
consultivo, s comunidades das regionais poltico-administrativas e aos segmentos da
sociedade organizada, nas vrias etapas do trabalho.
O entrevistado 1 desloca a responsabilidade do formato e do sentido da participao
para os gestores, ao tempo em que ironiza o que denomina de mgica participatria:
E essa mgica participatria, a gente tambm pode considerar que ela depende do
gestor. Por exemplo, a audincia pblica. Ns temos na nossa legislao urbanstica,
a audincia pblica desde 1979, que ela do plano da Lei 7122/ a. A primeira
audincia pblica aqui aconteceu em 1979, quando o atual governador do estado,
[Lcio Alcntara] era prefeito, no governo dele, que durou trs anos, teve trs
audincias pblicas, est entendendo? E nesse roteiro de audincia pblica, s
existiam cinco. Que diabo isso? problema de...Quem determina a regra operandi
no o tcnico, o gestor, o executivo.

Em outro momento o Entrevistado 1 reflete sobre a oposio reviso da gesto Juraci

e sobre a questo da participao. Indica que no momento em que a contestao tornou-se
mais forte ele j no compunha mais a equipe. Afirma que teria havido uma srie de
audincias pblicas e aponta as questes da comunicao e da metodologia como elementos
centrais para uma democratizao efetiva do processo, ausentes em sua avaliao nos
governos de Juraci e Luizianne:
Houve 46 audincias pblicas. Voc pode at dizer que a audincia foi atrs da
porta. Pode at ter sido, no sei, mas houve 46 audincias pblicas.
Eu acho meio complicado voc comentar um processo de audincia pblica numa
cidade deste tamanho. Porque a cidade muito ampla e os setores de opinio no
so organizados. O cara grita, grita, grita, mas eles no so pr-ativos. Eu quero isso,
isso, isso, pelo menos na minha experincia, est entendendo? E outra coisa: o poder
pblico, o gestor pblico que tinha que fazer um plano de mdia para isso, no
adquiriu um plano de mdia e a gente recomendou! faz um plano de mdia! Voc
precisa de um plano de mdia para isso da! vai ter tal audincia, tal audincia, tal
audincia,etc. Esse pecado o mesmo da administrao que est a. A gente tirou o
plano para discusso em maio j se passou seis meses e no se discutiu nada.

234

[...] s voc pegar o plano e olhar, o que houve foi uma imperfeio de
comunicao, por qu? Porque os nossos gestores, independente de qualquer
postura, no esto interessados em abertura de caixa preta nenhuma. Nem a que
estava antes, nem a que est agora. Eu no estou vendo abertura de caixa preta
nenhuma. Ah, o problema foi o processo... Que processo? Que processo? Est
entendendo? Como que voc vai discutir o Plano Diretor com a dona Maria l do
Serviluz se tem um enfoque aqui que legalista e ela est em um enfoque
reivindicatrio, a no ser que voc criasse um outro produto que se chama: Verso
Didtica do Plano Diretor, est percebendo?
E quem se f... o tcnico, por que? Porque voc culpado. Porque voc fez esse
plano hermtico. Como que voc vai fazer um troo no hermtico numa cidade
como essa daqui, tradicionalmente desorganizada?

O Entrevistado 4, que tambm participou da equipe da Astef que elaborou a proposta

da Gesto Juraci Magalhes, enfatiza algumas caractersticas da metodologia participativa
desenvolvida e, ao mesmo tempo, afirma alguns aspectos de sua concepo de participao:
Voc no pode colocar em debate todo mundo [...] ento as vezes as pessoas no
compreendem que esse plano diretor algo mais complexo [...] e cada vez que ele
vai, ele vai descendo pra essas instancias, ele vai ficando com um grau de
comprometimento tcnico (...).
(...) a equipe fazia uma verso preliminar, ento eu vou pegar aqui o plano de
estruturao urbana, aqui uma verso preliminar do plano de estruturao urbana, e
esse plano ia a debate [...] passou-se a fazer reunies conjuntas da comisso de
avaliao do plano diretor [CPPD] e do conselho municipal do meio ambiente
[COMAM], ento feita a discusso aqui e aqui ento voc recolhia as propostas e tal
e voc fazia uma outra verso, uma verso dois ai voc fazia uma audincia pblica
ento isso aqui o que eu chamava [...] da agenda oficial.
Essa aqui era uma Agenda Oficial que eu tinha que fazer, t? Que no tem nada de
novo, clssico de qualquer plano desse voc tem que cumprir esses aspectos legais
e tal, ai ns criamos o que eu chamava de agenda social, ento o que era a Agenda
Social do Plano? A equipe que estava a disposio de qualquer instituio pra ir
apresentar, debater e tal, ento aqui vocs, a gente apresentou isso, to lendo aqui,
Pacto de Cooperao, CDL e Planefor, (...) Pastorais Sociais, ali na Messejana onde
tem o centro Dom Luis (...) CREA (...).

Como possvel perceber, a Agenda Social detm somente um carter informativo e

no institucional, nem mesmo consultivo e muito menos ainda decisrio. Alm disso, a
concepo exposta afirma uma dualidade entre a tcnica e a participao, derivando uma
interpretao negativa para esta ltima, que prejudica ou compromete o aspecto tcnico. Ao
mesmo tempo, o Entrevistado 4 avalia que as crticas da ausncia de participao no
procedem, que teria havido o carter participativo e que a gesto municipal teria cumprido o
seu papel.

235

7.3. Comisso Permanente do Plano Diretor de Fortaleza (CE) e Conselho Municipal do

Meio Ambiente de Fortaleza (CE)
O desenrolar dos processos de reviso evidenciou a Comisso Permanente do Plano
Diretor CPPD como um espao importante de afirmao das relaes de poder no campo do
planejamento urbano e de definio dos contedos e deliberao, durante a gesto Juraci
Magalhes. Na Lei 7813 de 30 de outubro de 1995, a CPPD caracterizada como rgo
colegiado, consultivo e de assessoramento do Chefe do Poder Executivo, em questes
relativas poltica de desenvolvimento urbano na rea do Municpio de Fortaleza.
A CPPD foi criada, aps os debates na CM de Fortaleza, composta por vinte
conselheiros, sendo os dez membros natos os titulares ou representantes de entidades ou
rgos pertencentes ao poder executivo municipal, o que garante maioria ao gestor municipal
nos debates e votaes da Comisso. Destaque-se que a representao da Cmara Municipal
de Fortaleza foi situada junto aos representantes da sociedade civil, sendo que os demais nove
conselheiros membros representantes distinguem-se em trs entidades profissionais
(IAB, AGB e ACEC), quatro entidades empresariais (CDL e ACC e duas em sistema de
rodzio: ASSECON, SIDUSCON), uma entidade acadmica (UFC), duas entidades do
movimento popular (em sistema de rodzio, FBFF e UCGF) e a ABES107.
A Proposta inicial da gesto Juraci Magalhes foi aceita em sua quase totalidade,
ocorrendo somente a substituio da ACEC pelo CREA/CE. O Parecer N. 51/97, aprovado
na Sala de Comisses Permanentes da Cmara Municipal, aprovou uma Emenda Substitutiva
que props a substituio da Associao Cearense dos Engenheiros Civis ACEC pelo
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Cear CREA/CE, revelando
a existncia de disputas de poder dentre um segmento tcnico-profissional relevante ao campo
do planejamento urbano. O Parecer aprovado na Cmara Municipal apresentou a seguinte
justificativa:
Concordamos com o referido Projeto de Lei que altera a composio da CPPD,
conforme a justificativa proposta. No obstante propomos emenda substitutiva a sua
redao por considerarmos que a incluso do CREA-CE na citada comisso
ampliar sobremaneira a participao civil nos debates da cidade. Haja vista a
importante colaborao que aquele rgo de representao profissional vem
exercitando acerca de nossas questes urbanas. Entendemos ainda que a ACEC, por
se tratar de entidade vinculada ao CREA-CE, estar muito bem representada na
CPPD pelo mesmo.

107

A ABES caracteriza-se como entidade jurdica de direito privado sem fins econmicos, tendo como scios
pessoas fsicas ou jurdicas (<http://www.abes-dn.org.br/institucional/ESTATUTO.pdf>).

236

Destaque-se que o Projeto inicial do Prefeito no previa a participao de

representao dos movimentos populares, contando com um contingente de apenas 18
conselheiros. Atravs da tramitao na Cmara Municipal, foi agregada a representao dos
movimentos populares, com o parecer favorvel do Vereador Idalmir Feitosa que, para
manter a paridade, tambm agregou como membro nato a Fundao Cultural de
Fortaleza.108 Essa mudana evidencia no somente a presena de vereadores de partidos de
esquerda na Cmara Municipal, como a existncia de articulaes e contatos entre estes e os
movimentos populares urbanos. Ao mesmo tempo, a inexistncia histrica de vnculos e laos
da gesto municipal de Antonio Cambraia, sucessor e aliado de Juraci, com os agentes sociais
que compem esses movimentos populares urbanos.
O Superintendente do Instituto do Planejamento do Municipio foi designado como
Presidente nato da CPPD, cabendo a este o voto do desempate, sendo que as votaes seriam
decididas por maioria simples dos membros presentes.109 As atribuies e competncias da
CPPD, definidas no Art. 99 do Plano Diretor de 1992 e no Art. 4 da Lei 7813/95, evidenciam,
alm de uma concepo especfica de planejamento urbano, uma gama de interesses e
centralidades que mediaram as formulaes do gestor e dos legisladores municipais.
No conjunto, as competncias e atribuies da CPPD, englobam: a) avaliao,
proposio e apreciao de reformulaes e complementaes de legislao urbana; b)
proposio de diretrizes gerais e acompanhamento da execuo da poltica de
desenvolvimento urbano municipal; c) assessoramento do prefeito em questes da poltica de
desenvolvimento urbano municipal e em projetos metropolitanos de interesse municipal; d)
promoo da articulao dos rgos municipais com rgos das esferas estadual e federal; e)
emisso de pareceres em propostas de empreendimentos urbansticos pblicos ou privados,
para subsidiar o Prefeito. De forma geral, as atribuies e competncias desvelam um sentido
formalista e genrico apontando para o carter de avaliao, proposio, acompanhamento,
reformulao, assessoria e articulao do rgo. Quanto s questes substantivas, adquirem
relevo somente na referncia tambm abstrata e genrica ao desenvolvimento urbano
municipal e na indicao direta de projetos e empreendimentos como elemento essencial
da assessoria.
Em nenhum momento, o iderio da Reforma Urbana aparece como elemento presente
nas atribuies e competncias da CPPD, no que se refere democratizao do planejamento
108
109

Parecer N. 95 da Comisso de Urbanismo da Cmara Municipal de Fortaleza, 26/09/1995.

Lei 7813/95, Art. 2 e 3.

237

urbano, regulao e funo social da propriedade e ao direito cidade. A instituio da

CPPD j estava prevista no PD de 1992, enquanto componente de um Sistema Integrado de
Planejamento Municipal (SIPLAN), porm apenas com as atribuies de avaliar, propor e
apreciar reformulaes e complementaes de legislao urbana oriundas do rgo Central de
Planejamento, de iniciativa popular e de entidades110. J a Lei de criao da CPPD parece
revelar, ao constituir este espao institucional como um Conselho e assegurar o seu carter de
vinculao direta e assessoria ao Prefeito, trs movimentos simultneos e articulados: 1) a
centralizao do poder poltico no campo do planejamento urbano, no interior do aparelho de
Estado do executivo municipal e diretamente nas mos do Prefeito; 2) a criao de um
espao formal de debate pblico e participao da sociedade, hegemonizado pelo executivo
municipal; 3) a criao de um espao para intermediao das demandas, para a negociao
direta entre segmentos da esfera privada e pblica e para o encaminhamento de projetos e
empreendimentos. Neste sentido, a criao e a nfase que a CPPD assumiu em alguns
momentos, enquanto espao institucional de poder, particularmente no processo de reviso do
PD de Fortaleza, evidenciam aspectos e significados importantes na conformao do campo
do planejamento urbano no municpio. Alm dos que j foram indicados, destaque-se tambm
como essa opo estratgica do gestor municipal apontou para a criao de um espao de
poder que pudesse ter autonomia do legislativo e capacidade para gerar legitimao tcnica e
poltica para as mudanas e propostas defendidas.111
Em 1997, houve duas mudanas na composio da CPPD, porm nenhuma alterou
substantivamente o carter desta Comisso.112 O ano de 1997 foi marcado, na segunda Gesto
Juraci Magalhes, por uma reforma administrativa que criou as Secretarias Executivas
Regionais Sers e fez outras modificaes. O Prefeito justificou a primeira mudana na
CPPD a partir das inovaes organizacionais introduzidas na Prefeitura pela reforma
administrativa, instituda pela Lei N 8.000/97, destacando a proposta de incluso de
representaes do Departamento Estadual de Trnsito e do Sindicato das Empresas de
Transportes de Passageiros do Estado do Cear no Conselho e afirmando que a natureza
110

Art. 97 - O Sistema Integrado de Planejamento Municipal (SIPLAN), compe-se de um rgo de deliberao

superior - Conselho de Orientao Poltico-Administrativa do Municpio (COPAM), do rgo central de
planejamento - Instituto de Planejamento do Municpio (IPLAM), e dos rgos de execuo representados pelas
entidades integrantes da administrao direta, indireta, fundacional e administraes regionais, bem como os
conselhos e as comisses institudos no mbito do Municpio.
111
No momento da aprovao da Lei, o prefeito de Fortaleza Antonio Cambraia, vinculado ao PMDB de Juraci
Magalhes.
112
A primeira mudana foi iniciada atravs da Mensagem N. 0015/97 do Prefeito Municipal, que apresentou em
28/05/97 o Projeto de Lei 157/97, alterando os incisos I e II do Art. 2 da Lei 7813/95, atravs da Lei 8047 de
24/07/97. A segunda mudana ocorreu a partir do Projeto de Lei 256/1997, com data de 18/09/97, que originou a
Lei 8108 de 15/12/97.

238

paritria do Conselho teria sido preservada, assim como permaneceriam inalteradas suas
funes e competncias.113
A CPPD passou a ter 24 conselheiros, sendo 12 membros natos e 12 representantes.
As grandes alteraes envolveram a incluso das SERs e da ETTUSA como membros natos
e, dentre os representantes a incluso de mais uma representao do segmento empresarial o
SETPEC e, estranhamente, a incluso de uma autarquia estadual nos membros
representantes, e no dentre os membros natos, o Detran.114 Na verdade, com a proposta do
poder executivo, teoricamente o gestor municipal teria 13 dos 24 votos da CPPD, alm do
voto decisivo, de desempate, do Presidente do Conselho. Alm disso, mantm-se dentre os
membros representantes uma caracterstica que contradiz a propalada paridade, entendida, ao
que parece, como nmero equivalente de membros natos (entidades do poder executivo) e de
membros representantes (entidades da sociedade civil): a incluso do poder legislativo
municipal e, com a nova proposta, de um rgo do poder executivo estadual junto aos
membros da sociedade civil, o DETRAN/CE. Desta forma, se paridade o gestor estivesse se
referindo equivalncia entre o nmero de membros da sociedade poltica e da sociedade
civil, essa equivalncia no existiu desde a criao da CPPD, e com a proposta de mudana
indicada a prevalncia geral da sociedade poltica do poder executivo aumenta. Alm
disso, a proposta governamental mantm somente um representante dos movimentos
populares urbanos e aumenta para quatro os representantes empresariais.
Porm, aproximadamente um ms aps a promulgao da Lei que modificou a
composio da CPPD, o executivo municipal apresentaria o Projeto de Lei N 231/97, de
21/08/97, que proporia uma reestruturao do Sistema Integrado de Planejamento Municipal
SIPLAM. Este PL seria retirado e parcialmente substitudo por um Projeto de Lei iniciado no
Legislativo, o Projeto de Lei N 250, de 18/09/97, de escopo muito mais reduzido, que prope
apenas mudanas na CPPD. A Lei N. 8108/97, originria do Projeto de Lei N 250,
confirmou a definio dos membros natos da CPPD atravs de Decreto do gestor municipal:
Art. 19 Os Incisos I e II do Art. 2 da Lei N 7.813, de 30 de Outubro de 1995,
alterados pela Lei N 8.047, de 24 de Julho de 1997, passam a ter a seguinte redao:
I. Como membros natos: os rgos da estrutura administrativa da Prefeitura
Municipal de Fortaleza, especificados por Decreto do Chefe do Poder Executivo;
II Corno membros representantes: a) Cmara Municipal de Fortaleza CMF; b)
Instituto de Arquitetos do Brasil IABCE; c) Associao dos Gegrafos do
Brasil AGB; d) Associao Cearense de Engenheiros Civis ACEC; e)
Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Ceara CREA
113
114

Mensagem N. 0015/97 do Prefeito Municipal, 28/05/97.

Vide < http://portal.detran.ce.gov.br/categoria1/lei-detran>.

239

CE; f) Associao de Empresas Construtoras do Cear ASSECON, em sistema

de rodzio com o Sindicato das Indstrias de Construo Civil do Cear
SINDUSCON; g) Cmara dos Dirigentes Logistas CDL; h) Associao
Comercial do Cear ACC; i) Associao dos Engenheiros Sanitrios ABES; j)
Universidade Federal do Cear UFC; l) Federao de Bairros e Favelas, em
sistema de rodzio com a Unio das Comunidades da Grande Fortaleza; m)
Departamento Estadual de Trnsito DETRAN; n) Sindicato das Empresas de
Transportes de Passageiros do Cear SETPEC.

No decorrer da tramitao do Plano Diretor da gesto Juraci Magalhes, a CPPD

tornou-se parcialmente um espao demarcado por aes de resistncia e oposio de
segmentos dos movimentos populares urbanos, inclusas iniciativas de negociao e
articulao com outros agentes participantes do campo do planejamento urbano. Nessa
perspectiva, o Nuhab, que deteve um nico representante na Comisso, a FBFF, articulou e
conquistou como aliados explcitos os representantes da UFC, do IAB e da AGB. Uma
entrevista com um componente do Nuhab, este revelou as crticas Comisso e tramitao
da Proposta de reviso do PD da gesto Juraci Magalhes, advinda da ASTEF115:
Quem que faz parte dessa Comisso? De movimento popular tinha a Federao de
Bairros e Favelas s. A gente comeou uma articulao com representantes da UFC,
da UECE, representante do IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil. Ia conversando
com eles. Fizemos algumas reunies com o Instituto das Cidades mostrando as
nossas crticas. Estudando o Plano Diretor com eles. Era outra reclamao que eles
mesmos faziam. A gente nunca teve acesso ao Plano Diretor [...] E a gente foi
atrasando. E eles querendo fazer o projeto. A aprovao da maneira mais rpida para
mandar pra Cmara. Isso j era ... acho que em maio, junho.
Eram reunies conjuntas CPPD e CONAM.. A, foram muitas reunies cheias de
irregularidades. Aquele negcio, no tinha leitura da Ata da reunio anterior. No
tinha exigncias de quorum mnimo. Comeava com duas horas de atraso.

Alm disso, a entrevista revelou as iniciativas de articulao com diversos agentes do

campo do planejamento urbano, alguns nomes importantes nesse processo, e tambm como
aos poucos foi se consolidando uma postura de boicote ou bloqueio tramitao da Proposta
do PD, entre maio e julho de 2004:
[As reunies conjuntas da CPPD e do Comam] eram totalmente fechadas. A gente
tinha acesso porque a gente comeou a articulao com alguns conselheiros. A
Federao de Bairros e Favelas [...] s vezes no era chamada pra reunio. Esses
mesmos que eles comearam a notar que estavam com alguma resistncia nas
reunies. Algumas vezes no avisavam [...].
A gente ainda era minoria, apesar dessa articulao dos setores bem forte, bem
representativa e importantes pra cidade, mas a Prefeitura [de Fortaleza] tinha a
maioria dos assentos.

115

Entrevista 2, realizada em 12 de setembro de 2005.

240

A gente ia l pra atrasar o processo da maneira que fosse, enquanto a gente tava
preparando a Ao [Civil Pblica] pra entrar. A gente conseguiu adiar vrias vezes.
Fazia confuso. Chamava a Imprensa. A Imprensa vinha. A gente dizia: olha como
est sendo o processo. No tinha leitura de Ata nenhuma. A reunio era super
desorganizada. Se perguntasse se eles estavam gravando o que a gente tava dizendo,
o que estava acontecendo ... Por exemplo: a gente fazia uma alterao numa semana,
na outra semana que ia ter reunio a gente no recebia essa alterao (...) A gente
no que no era conselheiro. A gente ia de gaiato. A gente inventou uma histria. A
gente inventou um papel de um assessor ... Ns somos assessores da Federao de
Bairros e Favelas (risos). E foi, foi, foi vrias reunies e a gente conseguiu ... at que
chegou em julho de 2002 o negcio ficou insustentvel. A gente no tinha mais
argumentos pra enrolar. A foi aprovado l no CPPD/COMAM.116

O Conselho Municipal de Meio Ambiente COMAM foi criado em 24 de julho de

1997, atravs da Lei N. 8048/97, mantendo a mesma perspectiva da CPPD de rgo
colegiado, diretamente vinculado ao Prefeito Municipal que atuaria em nvel consultivo e de
assessoramento ao Chefe do Poder Executivo, para questes relativas poltica municipal
do meio ambiente na rea do Municpio de Fortaleza. Alm disso, esse Conselho mantinha a
mesma diviso entre membros natos e membros representantes, agregando a figura dos
membros convidados (que no tinham direito a voto)117, e definia que os Conselheiros
membros representantes, cada um com seus respectivos suplentes, que tero mandatos de dois
anos, sero designados por ato do Prefeito, atravs da indicao feita pelos dirigentes dos
rgos ou entidades representadas, podendo ser reconduzidos por igual perodo.118
Alm do carter no decisrio e do controle sobre os membros representantes em
tese a representao da sociedade civil atravs da obrigatria indicao pelo Prefeito,
destaque-se tambm a proposio do Regimento Interno atravs de Ato do Prefeito e a prpria
composio do Conselho, descrita na Lei, enquanto elementos que reproduziam o controle
firme do gestor municipal sobre esse espao institucional. Desta forma, rompia-se uma
possvel autonomia, tornando-o uma entidade que compunha o aparelho do Estado no
municpio, formalmente destinado ao debate pblico e legitimao das decises e aes
polticas. O Art. 5 definia a composio do Conselho, com um total de 25 membros natos e
membros representantes. Destaque-se que a maior parte dos membros da CPPD e do
COMAM coincidiam, sendo os mesmos agentes sociais.

116

Entrevista 2.
Os membros convidados seriam entidades representativas da sociedade civil, com reconhecida atuao em
ecologia e meio ambiente, sem direito a voto (Lei N. 8048/97).
118
Lei N. 8048/97.
117

241

A CPPD e o COMAM foram extintos atravs do Projeto de Emenda Lei Orgnica do

municpio, N. 0001/2003, que criou o Conselho de Desenvolvimento Urbano e do Meio
Ambiente de Fortaleza, alterando o Art. 160 da referida Lei:
Art. 160 O Conselho de Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente de
Fortaleza CDUMA/FOR rgo colegiado, consultivo, autnomo e integrante da
estrutura do Gabinete do Prefeito de (sic) Municipal com as seguintes competncias
gerais:
I - propor planos, diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da poltica
municipal de desenvolvimento urbano e meio ambiente;
II - acompanhar e avaliar a implementao da poltica municipal de
desenvolvimento urbano, em especial, as polticas de habitao, de saneamento
bsico e de transporte urbanos, e recomendar providncias necessrias ao
cumprimento de seus objetivos;
III - propor alteraes na legislao urbanstica pertinente ao desenvolvimento
urbano;
IV - promover cooperao entre o governo municipal e a sociedade na formulao
execuo da poltica municipal de desenvolvimento urbano.
Pargrafo nico Lei dispor sobre composio, atribuies e funcionamento do
CDUMA/FOR.

Destaca-se no CDUMA/FOR o carter de rgo integrante da estrutura do Gabinete do

Prefeito, o que contradiz diretamente um pretenso carter autnomo, reafirmando a concepo
presente desde 1995 de manter os espaos institucionais participativos sob controle estrito do
gestor municipal, alm do carter no deliberativo, apenas consultivo, com sua composio,
atribuies e funcionamento sendo dispostos atravs de Lei. O CDUMA ficou depende de
regulamentao posterior, o postergou a extino da CPPD e do COMAM, mantendo-os
enquanto espaos privilegiados da reviso do PD sob a gesto Juraci Magalhes.

7.4. A reviso e os embates

7.4.1. A viso da Prefeitura
Em 20 de setembro de 2003, Prisco Bezerra, gestor da SEINF e do processo de
reviso, afirmou que a verso pr-liminar do Projeto Legfor foi entregue aos representantes
da sociedade civil que compem a Comisso Permanente de Avaliao do Plano Diretor,
ontem tarde, indicando tambm que eles teriam at fevereiro de 2004 para fazer suas

242

avaliaes e dar sugestes, antes que o projeto seja encaminhado para a Cmara Municipal de
Fortaleza. 119
Prisco Bezerra, Joaquim Cartaxo e Francisco Sales defenderam as atividades
participativas efetivadas e questionaram a metodologia proposta pelo Nuhab:120
Para [Joaquim Cartaxo] a realizao de uma grande audincia aps a avaliao das
quatro cmaras tcnicas institudas para avaliar a ltima verso do Plano seria o
suficiente para garantir a participao popular.
Coordenador de Desenvolvimento Urbano da Secretaria Municipal de InfraEstrutura e Controle Urbano (Seinf) e coordenador da equipe do Legfor na
Prefeitura, Francisco Sales destaca que o Conselho Municipal do Meio Ambiente
(Comam) e a Comisso Permanente do Plano Diretor (CPPD) congregam
praticamente todas as entidades de classe ligadas rea urbanstica (...) Ele tambm
garante que todas as contribuies encaminhadas nas audincias pblicas realizadas
esto servindo como subsdio para o trabalho de reviso da legislao urbanstica de
Fortaleza.

Na ocasio um dos arquitetos mencionados criticou a metodologia de participao

proposta pelo NUHAB, argumentando que a estratgia de promover uma capacitao em
massa seria improcedente, dado o forte componente tcnico do trabalho de reviso do PD.
Quanto aos aspectos presentes nos mecanismos e nas prticas participativas
desenvolvidas sob a gesto Juraci, destaquem-se o carter informativo das atividades e o
controle institucional absoluto das decises atravs da centralizao em um espao nico: a
CPPD. Este espao j estava demarcado hierarquicamente com anterioridade, expressando
uma correlao de foras amplamente desfavorvel, e at mesmo excludente, em relao aos
movimentos populares. Alm disso, a participao atravs da representao efetuada por
entidades,

diferenciadas

entre

tcnico-profissinais

comunitrias,

distino

que

implicitamente delimitaria graus e sentidos diferenciados para essa participao. Essa

diferenciao entre tcnico e comunitrio adquire sentido a partir de uma concepo de
planejamento urbano que desqualifica os saberes e prticas comunitrios, excluindo a priori
potenciais capacidades decisrias dos segmentos populares.
No decorrer da reviso sob a gesto Juraci, os nimos vo se acirrando e os
argumentos tornam-se mais incisivos. Essa gesto, por exemplo, tenta legitimar o processo
afirmando que realizou reunies e audincias no Conselho Municipal do Meio Ambiente
(Comam), na Cmara Municipal, na Assemblia Legislativa, no Conselho Regional de
Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea), no Sindicato dos Engenheiros (Senge) e na
119
120

Dirio do Nordeste, Cidade, 20/09/03.

Dirio do Nordeste, Cidade, 07/12/03.

243

Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).121 Porm, do que foi investigado, essas reunies
tiveram predominantemente um carter informativo, com a emergncia de crticas e debates
em momentos pontuais e sem nenhum carter deliberativo. Isto impediu a interferncia direta
dos agentes sociais participantes das reunies e audincias, mas no ocupantes de posies
polticas e tcnicas na estrutura da reviso, nas deliberaes efetivas, dissolvendo um
potencial carter poltico que pudesse interferir nas decises polticas e tcnicas tomadas.
Dos aspectos at aqui levantados, possvel indicar diversas questes que compem,
ou esto ausentes, do formato participativo efetivamente implementado na gesto Juraci
Magalhes. Dentre as ausncias, a possvel constituio de uma esfera pblica, tanto em uma
perspectiva de autonomia em relao ao Estado quanto em uma perspectiva institucionalizada,
em seus aspectos de socializao e transparncia das informaes, de debate pblico e
deliberao no sentido de deciso. Alm disso, e tambm a partir das reivindicaes e das
falas do Nuhab, a ausncia da democratizao tambm se revela em uma desqualificao, no
mnimo parcial, dos segmentos populares, em uma fragilizao de uma potencial mobilizao
social e articulao institucional e na inexistncia de uma dimenso educativa nos momentos
e atividades participativas.
No segundo semestre de 2004, as tenses e as divergncias agravam-se com o envio
do Projeto de Lei Cmara Municipal. 122 Anteriormente ao envio, em agosto de 2004 o
projeto de Lei do Plano Diretor fora aprovado pelos Conselheiros da Comisso de Avaliao
do Plano Diretor/CCPD e Conselho Municipal do Meio Ambiente/COMAM. Joisa Barroso,
do Cearah Periferia, afirma que no processo de aprovao no foram analisadas as propostas
de alterao ao projeto de Lei encaminhadas pelo NUHAB e pelo Instituto dos Arquitetos do
Brasil/IAB-CE. Ainda segundo Barroso, a presidncia do COMAM teria argumentado que as
propostas do NUHAB teriam sido encaminhadas fora do prazo estipulado.123

121

Dirio do Nordeste, Cidade, 07/12/03.

A gesto Juraci Magalhes apresentou o Projeto de Lei do Plano Diretor de Fortaleza atravs da Mensagem
0024/2004, recebida em 20.08.04. O projeto foi reapresentado em virtude de um erro no Art. 157 e de um vcio
insanvel detectado pela Comisso de Legislao da Cmara Municipal: o Projeto no foi apresentado como
Projeto de Lei Complementar, como exigido pela Lei Orgnica do municpio.
123
Banco de Experincias de Planos Diretores Participativos do Ministrio das Cidades, sistematizao efetuada
por Joisa Maria Barroso Loureiro, Cearah Periferia.
122

244

7.4.2. A presena do Nuhab e a oposio ao processo

Entre dezembro de 2002 e abril de 2003, o Nuhab emerge como agente social
importante de contestao ao processo de reviso do Plano Diretor, efetivando aes de
mobilizao e esclarecimento da populao, articulao na sociedade civil e negociao com
os consultores da Astef e a Prefeitura. Alm disso, apresentou metodologia participativa
alternativa s aes desenvolvidas pela ASTEF/Prefeitura (Dirio do Nordeste, Cmara,
24/8/2004, Votao do Plano Diretor de Fortaleza).
Alm da interveno do NUHAB, percebe-se, nesse perodo, que a oposio ao
processo de reviso ocorrido durante a gesto Juraci Magalhes tambm articulou outros
agentes sociais, principalmente do segmento acadmico e de partidos de esquerda, ocorrendo
por meio de variadas atividades.124 Em setembro de 2003 ocorreu uma Audincia Pblica, na
Cmara Municipal de Fortaleza, discutindo a participao popular na reviso do Plano
Diretor125:
A audincia foi resultado de requerimento do Ncleo de Habitao do Cear
(Nuhab), que congrega dez entidades que trabalham com habitao, e do lder da
oposio na Cmara, vereador do PT, Professor Pinheiro.
O nico representante da Prefeitura Municipal de Fortaleza, arquiteto da Secretaria
de Desenvolvimento Urbano e Infra-estrutura, Prisco Bezerra, presente na audincia
disse que a prefeitura j comeou a discutir o Plano nas regionais.
Essa afirmao foi contestada pelos representantes das entidades populares
presentes. A abertura para a participao da populao ainda precria, reclama a
arquiteta do Cearah Periferia Themis Arago.

Em um primeiro momento, apesar do NUHAB questionar diretamente o pretenso

carter participativo do processo de reviso em curso, busca pressionar segmentos da equipe
tcnica e da prefeitura, promovendo adeses uma perspectiva participativa atravs da
definio do formato institucional da reviso:
Em dezembro de 2002, o NUHAB, aps uma ao descentralizada, em que se
apresentou o problema nos bairros, realizou um seminrio de integrao quando,
pela primeira vez, aconteceu um debate sobre o Plano Diretor entre os consultores e
a sociedade civil. Nesse seminrio, ficou encaminhado e acordado a criao de um
calendrio de reunies, onde o plano, e os produtos que fossem sendo elaborados
seriam discutidos juntamente com a populao.

124

Dentre o grupo de crticos ao Legfor, destaquem-se os professores Joo Bosco Furtado Arruda (Engenharia de
Transportes/UFC), Jos Borzacchiello da Silva (Geografia/UFC), Marcondes Arajo e Renato Pequeno
(Arquitetura e Urbanismo/UFC) e a coordenadora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Organizao
No Governamental Cearah Periferia, Olinda Marques, dentre outros (Dirio do Nordeste, Cidade, 07/12/03.
125
Dirio do Nordeste, Cidade, 26/09/03.

245

Em entrevista, uma integrante do Cearah Periferia evidenciou elementos para perceber

como as interpretaes e as representaes de oposio foram se constituindo a partir dos
processos, dinmicas e atividades cotidianas que compem o campo do planejamento
urbano.126 Nessa constituio, uma percepo importante esteve vinculada no articulao,
na prtica da equipe da Astef, entre saberes tcnicos e populares:
O [PD] daqui foi contratado em 2002. Se no me engano em setembro. A em
dezembro a gente promoveu um encontro l na Faculdade de Direito sobre o
Estatuto da Cidade e chamou a equipe do Plano Diretor e desde esse momento a
gente viu que o discurso deles no ia abranger (...) Que eles no iam chamar a
populao. Eles diziam no a gente est num momento muito tcnico e depois a
gente vai chamar a populao. Mas eles estavam fazendo o tcnico baseado em
que? s o diagnstico? Mas quando a gente recebeu o diagnstico a gente viu que
eles utilizavam dados de 91. Diagnstico muito mal feito sabe! No servia pra nada.
E no se refletia na Lei, no Projeto de Lei que eles elaboraram.. A gente foi vendo
muita e muita coisinha que a gente contestava. Foram vrios encontros...palestras,
seminrios que a gente ia e perguntava e a gente via que o negcio no ia acontecer.
A formos atrs de recursos e conseguimos recursos para a campanha por um plano
diretor participativo que diferente desse ncleo.127

possvel extrapolar as reflexes da entrevistada 2, evidenciando aspectos de uma

concepo de planejamento urbano que torna a participao popular essencial em todos os
momentos do planejamento, e j na formulao, incluso o diagnstico. Nessa perspectiva, a
institucionalizao da participao conformaria um espao pblico onde os segmentos
populares poderiam afirmar e defender suas concepes, demandas e propostas, interferindo
diretamente nas deliberaes tecnicamente mediadas. Trata-se de uma concepo de
participao no pontual, mas sistemtica, integrada e global, onde os saberes e experincias
populares so valorizados, da serem legtimos para contriburem para a descrio e
explicao da realidade socioespacial. Desta forma, o tcnico aprende e sabe tambm atravs
da escuta da populao que vivencia a realidade que ser planejada.
Dentre as atividades de luta efetivadas a partir do Nuhab no primeiro semestre de
2004, em Abril ocorreu o lanamento no Cear da Campanha por um Plano Diretor
Participativo, com a presena de mais de 400 pessoas de diversas comunidades. Tambm em abril de
2004 o NUHAB realizou uma capacitao sobre o Plano Diretor de Fortaleza, convidando
representantes de vrios fruns, redes e movimentos, evidenciando a centralidade dada ao
processo de reviso e a sua estratgia de conquistar apoios e efetuar articulaes mais amplas,
extrapolando o campo do planejamento urbano e constituindo interfaces com outros
126

Entrevista 2, realizada em 12 de setembro de 2005.

Entrevistada 2. Faz uma distino entre o Ncleo Gestor do Plano Diretor e a Campanha por um Plano
Diretor Participativo, financiada pela OXFAM por um perodo de trs meses.
127

246

segmentos.128 No primeiro semestre desse ano, fica clara a centralidade e o carter estratgico
dado ao processo de reviso do Plano Diretor pelo NUHAB. As lutas vinculadas so
percebidas como uma oportunidade para constituir uma unidade entre um amplo grupo de
agentes sociais, em torno de questes essenciais e de uma agenda poltica comum:
Entendemos que cada movimento tem sua agenda de luta, suas reivindicaes, mas
acreditamos tambm ser essencial um espao de interlocuo entre as diversas
bandeiras, discutirmos o que nos une e estabelecermos estratgias de atuao
conjuntas. O momento do dilogo imprescindvel para fortalecermos as lutas e
consolidarmos parcerias em direo a uma cidade mais justa, sustentvel e
democrtica.
Um momento propcio para isso a discusso do Plano Diretor de Fortaleza, lei
que versa sobre o ordenamento da nossa cidade, para onde ela crescer nos prximos
dez anos, onde faltam equipamentos pblicos, onde deve haver reas de preservao
ambiental, para onde vai o nosso lixo, como est a acessibilidade e a mobilidade
pela nossa metrpole, formas de gesto democrtica e diversos outros temas que
perpassam nossos movimentos, pois todos fazermos parte da cidade e podemos e
devemos opinar sobre o futuro dela. So temas que afetam diretamente nossas
agendas especficas, pois mexem com a estrutura de poder e com a segregao
social de Fortaleza.
Para tanto, o NUHAB prope-se a realizar uma capacitao sobre o tema, como
forma de sensibilizar e possibilitar sociedade civil organizada intervir
propositivamente para construir uma cidade mais justa nos espaos de deliberao
propostos pela Prefeitura Municipal de Fortaleza, que tem at outubro para
aprovao desta lei na Cmara Municipal (NUHAB, Convite para Capacitao,
24/03/06).

O Cearah Periferia revela em diversos momentos sua centralidade no Nuhab, inclusive

a partir de abril de 2004, quando efetiva a Campanha por um Plano Diretor Participativo. A
fala da entrevistada 2 indica as aes desenvolvidas e as mudanas de estratgias:
Eles [OXFAM] so parceria do Cear Periferia h muito tempo. Foram [eles] que
financiaram tambm a Escola de Planejamento Urbano (...) A gente fez a campanha
que inicialmente era s de 3 meses (...) Fez atos pblicos nas praas. Na Praa do
Ferreira. Em alguns bairros. Comeou a coletar assinaturas pedindo para populao
participar disso. Mas a gente viu a que as assinaturas no iam funcionar muito. A a
gente fez, foi uma pesquisa. Paramos as assinaturas e comeamos fazer uma
pesquisa. A tinha vrias perguntas. Voc foi convidada para participar de alguma
discusso do Plano Diretor? Voc sabe o que o Plano Diretor? Em que voc
trabalha? Para ver tambm o segmento.129

128

Dentre os quais: Frum DCA, Frum Mulheres / GT Gnero e Pol. Pblicas DED, Frum de Enfrentamento
Violncia, Rede Cearense de Scio Economia Solidria, Deficientes Fsicos, Movimento
Consumidores/Segurana alimentar/Dido, Frum Cearense de Direitos Humanos, Rede de Jovens do Cear,
Central nica dos Trabalhadores, Pastorais Sociais, Rede Cearense de Educadores Populares, Frum Agenda 21.
129
Entrevista 2.

247

A Entrevistada 2 indica nomes importantes que eram representantes na CPPD, com os

quais se constituiu uma articulao onde o Nuhab conseguiu o seu apoio para o
questionamento ao processo de reviso. Alm da representao da FBFF, ela indica:
(...) o Prof. Marcondes (...) Que era o representante da UFC (...) Do mesmo que da
UECE o Prof. Lus Cruz, da Geografia. A, tinha o Augusto Csar que estava
acompanhando enquanto IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil (...) A, a Profa.
Cllia, que era representante a AGB Associao dos Gegrafos do Brasil. Todos
estes, a gente tava com uma articulao muito forte. Assim, eles vieram pro nosso
lado mesmo. A gente apresentou as crticas (...).

A fala da entrevistada 2 tambm revela como a oposio desenvolveu tambm outras

aes, como a elaborao e divulgao de vrios documentos indicando irregularidades, a
articulao com uma srie de agentes sociais, e solicitao da elaborao de pareceres
tcnicos de agentes acadmicos e as aes civis pblicas. 130 Aos poucos, o NUHAB articula
as limitaes e restries aos processos e dinmicas participativas atravs da indicao de
suas caractersticas. Neste sentido, afirma que as entidades no estariam tendo acesso aos
dados e documentos, excetuando a Federao de Bairros e Favelas, por fazer parte da CPPD e
do COMAM; o carter restrito das audincias realizadas nas regionais de outubro e novembro
de 2003, e a sua funo de apresentao e no de debate; alm da no apresentao, em
nenhum momento, de um calendrio e de uma metodologia mais consistente de participao
popular.131 A entrevistada 2 questiona a prpria CPPD, alm do processo de tramitao da
proposta na Comisso:
Quem que faz parte dessa Comisso? De movimento popular tinha a Federao de
Bairros e Favelas s. A gente comeou uma articulao com representantes da UFC,
da UECE, representante do IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil. Ia conversando
com eles. Fizemos algumas reunies com o Instituto das Cidades mostrando as
nossas crticas. Estudando o Plano Diretor com eles. Era outra reclamao que eles
mesmos faziam. A gente nunca teve acesso ao Plano Diretor.
(...) o Executivo manda pra aprovao da Comisso Permanente do Plano Diretor e
COMAM que o Conselho do Meio Ambiente do Municpio. So estas duas
instncias que se renem conjuntamente, n. Eram reunies conjuntas CPPD e
CONAM.. A, foram muitas reunies cheias de irregularidades. Aquele negcio, no
tinha leitura da Ata da reunio anterior. No tinha exigncias de quorum mnimo.
Comeava com duas horas de atraso.
A gente tinha acesso porque a gente comeou a articulao com alguns conselheiros
[que] s vezes no eram nem chamados pra reunio. Esses mesmos que eles
comearam a notar que estavam com alguma resistncia nas reunies. Algumas
vezes no avisavam. Sim, era o Prof. Marcondes que era da UFC que acompanhou
isso. Que era o representante da UFC da arquitetura. E ele era muito revoltado com
essa histria. Vai ter reunio hoje, vai? Pois eu nem recebi comunicado!

130
131

Entrevista 2.
Dirio do Nordeste, Cidade, 07/12/03.

248

A partir da obrigatoriedade inscrita no Estatuto da Cidade em 2001 e da criao do

Ministrio das Cidades em 2004, vai se constituindo um cenrio nacional de mobilizao em
torno da elaborao dos Planos Diretores nos municpios, confluindo nessa mobilizao,
dentre outros agentes sociais importantes, o Governo Federal e o Frum Nacional da Reforma
Urbana FNRU. Nessa perspectiva, foi aprovada pelo Conselho das Cidades em dezembro de
2004 a Campanha Nacional do Plano Diretor, proposta pelo Ministrio das Cidades (FNRU
Boletim Campanha Plano Diretor Boletim Especial do FNRU n. 8 Campanha
Nacional do Plano Diretor 2005).

7.4.3. As aes do MPF/CE

Ao mesmo tempo em que, no cenrio nacional h iniciativas polticas importantes
sobre os planos diretores, nos meses de setembro e de outubro de 2004, o Ministrio Pblico
Federal, no Cear, intentou duas aes vinculadas ao PD, em articulao com a Rede Nuhab.
Em 06 de setembro de 2004, foi proposta Ao Civil Pblica pelo Ministrio Pblico
Federal, conjuntamente com a Federao de Entidades de Bairros e Favelas de Fortaleza
FBFF, objetivando a nulidade dos atos irregulares referentes contratao e ao processo de
reviso para elaborao de anteprojeto da Legislao Urbanstica de Fortaleza - LEGFOR,
especialmente do anteprojeto de lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental
PDDUA/FOR.
No ms seguinte, o MPF interps Ao de improbidade administrativa
(2004.81.00.021794-4) contra o Prefeito Municipal de Fortaleza, Juraci Vieira De Magalhes
e o Secretrio Executivo Regional II, Joaquim Neto Bezerra, responsveis pela contratao
irregular da Associao Tcnico-Cientfica Engenheiro Paulo de Frontin ASTEF, entidade
vinculada UFC, objetivando a elaborao de anteprojeto da Legislao Urbanstica de
Fortaleza - LEGFOR, bem como contra o Professor Roberto Cludio Frota Bezerra, Reitor da
UFC poca da contratao dos servios, cuja execuo teria ocorrido eivada de vcios.
A ACP 99/2004 afirma que desde a sua contratao, o projeto LEGFOR, em especial
o anteprojeto de lei do PDDUA/FOR, foi desenvolvido irregularmente, inclusa a ausncia
de participao efetiva da populao de Fortaleza e a inexistncia de acesso amplo s
informaes, sem a ampla publicidade devida, sem uma definio clara da poltica urbana
para nossa cidade, alm de srios problemas tcnicos. Neste sentido, o MPF e a FBFF

249

avaliaram que no teria havido divulgao do contedo do projeto de lei, nem amplo acesso
s informaes produzidas.132 A apresentao feita pela Prefeitura de Fortaleza e pela equipe
tcnica responsvel teria se resumido a uma audincia em cada rea correspondente a uma
das atuais Secretarias Executivas Regionais, todas com pblico apenas convidado, e sem a
construo de quaisquer propostas em relao ao Plano Diretor, mas to-somente a
apresentao da Sntese Diagnstico de cada regio da cidade, uma vez que essas reunies
ocorreram em 2003, quando ainda no havia nem a verso preliminar do projeto de lei do
PDDUA/FOR.133
A partir da presso popular em relao ausncia de participao, a Cmara dos
Vereadores teria realizado reunies em alguns bairros (5 reunies), em que a Prefeitura de
Fortaleza NO compareceu para apresentar a proposta, nem qualquer membro da cmara a
apresentou. Por fim, o MPF e a FBFF argumentam que a nica tentativa de homologar o
cumprimento da exigncia de participao popular, atravs das reunies em Cmaras
Tcnicas e das audincias pblicas no mbito da CPPD e do COMAM no se sustentariam,
pois estes rgos no teriam um carter de representao da populao e no seriam
paritrios, detendo, ao invs disso, o carter de assessoramento ao Chefe do Poder Executivo
atravs de representaes de categoria profissionais.134 Desta forma, para o MPF e a FBFF, a
partir de quando a equipe tcnica contratada entregou o projeto de lei ao Prefeito, em abril de
2004, a nica discusso de contedo do Plano Diretor se deu junto CPPD e ao COMAM,
indicando que teria havido, no mximo, discusso com associaes representativas de
segmentos profissionais e no participao popular.135
O MPF-CE e a FBFF tambm indicaram a existncia de falhas substantivas no
diagnstico que embasa a legislao a ser elaborada, com faltas de dados, anlises pouco
aprofundadas, falhas no projeto de lei do Plano Diretor, e pontos obscuros e sem diretrizes e
estratgias necessrias para uma poltica de desenvolvimento urbano ambiental sustentvel
para Fortaleza. Essas crticas foram baseadas em anlises contidas em pareceres tcnicos
elaborados por Maria Cllia Lustosa Costa pelo IAB/CE, por Joisa Maria Barroso Loureiro,
Marcondes Arajo Lima, Jos Borzachiello da Silva, Nelson Saule Jnior e Karina Uzzo,
estes dois ltimos integrantes do Instituto Polis de So Paulo.136

132

ACP 99/2004, MPF-CE.

ACP 99/2004, MPF-CE.
134
ACP 99/2004, MPF-CE.
135
ACP 99/2004, MPF-CE.
136
ACP 99/2004, MPF-CE.
133

250

Em um sentido substantivo so apontadas questes e temas essenciais, ligados ao

Direito Cidade, cujas discusses e decises precisam ser enfrentadas e garantidas no
projeto LEGFOR: releitura do diagnstico da cidade; modelo conceitual e concepo do
PDDUA/FOR; zoneamento

- macrozoneamento e microzoneamento; transporte; infra-

estrutura e equipamentos pblicos; moradia adequada; regularizao fundiria; turismo;

desenvolvimento e expanso da cidade; defesa do meio ambiente e do patrimnio histrico
cultural; gesto democrtica da cidade; combate especulao imobiliria; aes para os
portadores de deficincia; instrumentos da poltica urbana; definio dos indicadores mnimos
de ocupao, dentre outros.137
O MPF-CE e a FBFF avaliam que somente com o processo participativo de definio
do contedo desses temas setoriais, tratado de forma estratgica a partir do Plano Diretor, em
seguida, pelas legislaes especficas, que estaro garantidos princpios e as regras
orientadoras das aes dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano. Neste sentido,
defendem a necessidade de que as normas institudas pelo Plano Diretor sejam normas
imperativas (aos particulares e agentes privados), visando a efetivao de metas e o
estabelecimento de critrios para verificar-se o cumprimento da funo social e ambiental da
propriedade, em consonncia com as diretrizes da Poltica Urbana.138

137
138

ACP 99/2004, MPF-CE.

ACP 99/2004, MPF-CE.

251

CAPTULO 8 O PDDUA E A CMARA MUNICIPAL

Este Captulo analisa o resultado final da reviso sob a Gesto municipal de Juraci
Magalhes, o PDDUA, alm de avaliar tambm as Emendas parlamentares produzidas pelos
Vereadores de Fortaleza. O Projeto de Lei N. 182/2004, assinado pelo Prefeito, deu entrada
em 20 de agosto de 2004 na Cmara Municipal, atravs da Mensagem N. 0024/2004,
encaminhando o PDDUA como Projeto de Lei. A Mensagem s/n, de 27 de agosto de 2004, do
Presidente da Comisso de Legislao, Justia e Redao Final ao Presidente da Mesa
Diretora da Cmara Municipal de Fortaleza, detectou um vcio insanvel de procedimento,
pois o PDDUA deveria ter sido encaminhado como Projeto de Lei Complementar, e no
como lei ordinria. O Ofcio N. 132/2004, de 08 de setembro de 2004, assinado pelo
Presidente da Cmara Municipal, vereador Carlos A. G. Mesquita, reencaminhou o processo
Prefeitura para sanar o vcio detectado. A Mensagem N. 0024/2004 foi reenviada em
17/09/04 pelo Prefeito, atravs do Ofcio N. 217/04, protocolado em 17.09.04 na Cmara
Municipal, reencaminhando o PDDUA, agora atravs de Projeto de Lei Complementar. Esse
episdio d uma idia da morosidade dos trmites na administrao municipal, pois
transcorreu quase um ms entre o encaminhamento inicial do PDDUA e o definitivo.
Em contraste, os vereadores foram cleres em apresentar emendas ao Projeto de Lei:
nos dias 29 e 30 de novembro de 2004 foram apresentadas oito emendas aditivas e sessenta e
oito emendas modificativas ao Projeto de Lei do PDDUA. Este fato indica o envolvimento
intenso, no processo de discusso do Plano Diretor, de setores organizados da sociedade, que
contaram com assessoria tcnica.

8.1. Anlise do PDDUA

Um plano formado por normas e instrumentos que contm obrigatoriedades, mas
tambm opes e potencialidades que dependem para serem aplicados das iniciativas e das
escolhas dos agentes pblicos e privados. Neste sentido, o Plano no deve ser compreendido
como uma pea homognea, posto que seus contedos podem ser interpretados e apropriados
por diferentes agentes de formas, em momentos e situaes diversas, atendendo a interesses e

252

demandas variadas. Alm disso, na prpria construo da pea, os debates, as intervenes e

as reconstrues sucessivas do Plano evidenciam distines entre o que se constitui como
essencial ou central e o que suprfluo, formal ou acessrio, para diferentes agentes e em
momentos diversos. O resultado final, provavelmente, no ser uma pea homognea, mas o
resultado das correlaes de fora, das disputas e lutas travadas, evidenciando, mais uma vez,
que cada agente se reconhece em partes diferentes do documento e, portanto, reconhece,
considera ou valoriza textos ou partes diversas do texto. Trata-se de uma pea que em si
uma totalidade, porm composta por partes que se integram e se articulam, nem sempre de
forma plenamente coerente. Por isto, cabe analisar as partes em suas caractersticas
individuais, em suas articulaes, (in)coerncias e importncias; ao mesmo tempo, tentar
captar os sentidos e as caractersticas mais gerais que perpassam a totalidade.
Alm disso, compe a concepo de planejamento do autor desta tese a idia de que os
documentos (os produtos) expressam contedos e formas que so mobilizados pelos agentes
participantes das atividades da reviso (o processo), agentes que atuam em um contexto
permanentemente condicionado por correlaes de fora. Nessa situao de tenso
permanente, as conquistas e perdas so processuais e, desta forma, dificilmente os
documentos so totalidades absolutamente coerentes e unificadas, com suas partes
potencialmente evidenciando interesses e propostas incorporados em diferentes momentos, e a
partir de referenciais tcnico-polticos diversos. Neste sentido, o plano diretor tambm pode
ser apropriado parcialmente por agentes diferentes, de acordo com os seus interesses e em
variadas situaes, o que destaca a importncia da vontade coletiva enquanto um elemento
essencial ao processo democrtico, tal como tematizada, por exemplo, por Rousseau e
Gramsci.

8.1.1 Concepo e estrutura do PDDUA

O PDDUA foi estruturado em sete Ttulos: Ttulo I - Da Poltica Urbana Ambiental;
Ttulo II - Do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental; Ttulo III Da
Estruturao Urbana; Ttulo IV Do Plano Diretor de Transporte Urbano e Circulao
Viria; Ttulo V Dos Instrumentos de Gesto Urbana e Ambiental; Ttulo VI Do Sistema
Municipal de Gesto do Planejamento; Ttulo VII Das Disposies Finais e Transitrias.
O Ttulo I possui quatro captulos e nove artigos, o Ttulo II quatro captulos e
dezenove artigos, o Ttulo III trs captulos e oitenta e seis artigos, o Ttulo IV seis captulos e

253

treze artigos, o Ttulo V seis captulos e setenta e seis artigos, o Ttulo VI trs captulos e
vinte artigos, e o Ttulo VII no possui captulos e tem cinco artigos. Alm disso, o PDDUA
possui trs anexos: o Anexo I Zoneamento, possui dez Plantas; o Anexo II Sistema Virio,
possui uma Planta e quinze Tabelas; e o Anexo III Indicadores Urbanos da Ocupao nas
Microzonas e nas Zonas Especiais, possui nove Tabelas. Portanto, o documento possui um
total de vinte e seis (26) ttulos e duzentos e trinta e um (231) artigos, distribudos em oitenta
e sete (87) pginas, sem contar os anexos. O volume de informaes considervel, bem
como a quantidade de normas, sendo que boa parte delas s inteligvel mediante referncia
aos mapas e tabelas includos.
No propsito desta tese, nem caberia nos seus limites, apresentar uma anlise
exaustiva do documento. Foram selecionadas para discusso trechos que indicam a concepo
geral e algumas partes, cujo significado e possveis impactos so mais relevantes do ponto de
vista das vises de cidade e de planejamento implcitas ou explicitas, bem como para o
processo de produo do espao urbano. Foram considerados particularmente importantes, na
perspectiva do objeto desta tese, os aspectos do PDDUA pertinentes democratizao do
planejamento e da gesto da cidade de Fortaleza, e questes que evidenciam articulaes do
campo do planejamento urbano ao processo de produo social do espao urbano.
O Ttulo I se organizou em princpios, objetivos, estratgias e diretrizes. O Art. 1
afirma que a poltica urbana ambiental de Fortaleza deveria ser operada a partir dos seguintes
atributos do PDDUA: I. Participao popular, sustentabilidade econmica, social e ambiental
incorporadas ao modelo de desenvolvimento; II. Pacto urbanstico em que todos constroem
juntos uma cidade em harmonia com o meio-ambiente, permitindo a extenso da qualidade de
vida para todos e o equilbrio entre natureza, a vida em comunidade e o trabalho; III.
Instrumento de promoo do desenvolvimento urbano sustentvel mobilizador da vontade e
das energias dos sujeitos polticos e sociais na perspectiva da construo de uma Cidade
desejada por todos.
Diversos elementos de uma perspectiva estratgica de planejamento urbano
transparecem nesses atributos, evidenciados atravs de termos como pacto urbanstico,
cidade em harmonia, equilbrio, mobilizador da vontade e das energias dos sujeitos
polticos e sociais, e Cidade desejada por todos. No que se refere idia de pacto, que
pressupe foras em conflito, esta no absolutamente incompatvel com o iderio da

254

Reforma Urbana.139 Porm, como ser discutido no Captulo 11 desta tese, algumas
representaes de planejamento, cidade e pacto presentes no campo do planejamento urbano
de Fortaleza tendem a ocultar e dissimular os conflitos scio-espaciais, tornando-os acessrios
ou desconsiderando-os poltica e tecnicamente,. Neste sentido, evidencia-se um referencial
bastante prximo ao do empreendedorismo urbano, ao do planejamento estratgico
mercadfilo. Revela-se, portanto, uma diferena essencial em relao s concepes de
planejamento crticas e da reforma urbana, que tendem a no superestimar as potencialidades
de constituio de pactos e consensos sociais, ao evidenciarem o carter estrutural dos
antagonismos, desigualdades e segregaes scio-espaciais que perpassam a produo social
do espao urbano.
Ao mesmo tempo, esses atributos do PDDUA descrevem um conjunto de noes, tais
como qualidade de vida, desenvolvimento sustentvel, sustentabilidade, participao popular
e pacto urbanstico, que transmitem a impresso de desarticulao e da agregao de um
conjunto de elementos com historicidades distintas, e incoerentes entre si, posto que
pertencentes hegemonicamente a distintos referenciais tico-polticos e cientficos. Por fim, o
carter poltico do planejamento estratgico est explicitado diretamente neste Art. 1, em seu
sentido de mobilizao associado a um modelo de desenvolvimento e detendo um carter
mobilizador da vontade e das energias dos sujeitos polticos e sociais.
O PDDUA define dezessete princpios e nove objetivos para a poltica urbana do
municpio de Fortaleza (Arts. 2 e 3). A extenso do Captulo III, Das Estratgias com
quatro sees, quatro artigos e um total de quarenta e duas estratgias mais um indcio do
referencial de planejamento estratgico que embasou o PDDUA. As estratgias foram
classificadas em quatro tipos: ambientais; urbansticas; produo da cidade; e planejamento e
gesto. Por fim, o Ttulo I encerra com vinte e duas diretrizes gerais para a poltica urbana
municipal. Dos quatro captulos do Ttulo II, dois se referem a macrodiretrizes e diretrizes,
envolvendo oito sees, quatro subsees, quatorze artigos e oitenta e oito macrodiretrizes ou
diretrizes. Como possvel perceber, o Ttulo I apresentou dezessete princpios, nove
objetivos, quarenta e duas estratgias e vinte e duas diretrizes gerais para a poltica urbana
ambiental municipal, enquanto o Ttulo II apresentou seis finalidades para o Plano Diretor e
oitenta e oito macrodiretrizes ou diretrizes para o desenvolvimento urbano ambiental.
Somando-se tudo um total de cento e oitenta e quatro princpios, objetivos, finalidades,
estratgias, diretrizes e macrodiretrizes.
139

Vide, por exemplo, Gondim (1991; 1995).

255

Os Ttulos III Da Estruturao Urbana e IV Do Plano Diretor de Transporte

Urbano e Circulao Viria articularam-se na busca da definio de uma forma e de uma
estrutura urbanas, complementando-se atravs dos parmetros de uso e ocupao do solo
urbano indicados no Anexo 1 Zoneamento, no Anexo 2 Sistema Virio e no Anexo 3
Indicadores Urbanos da Ocupao nas Microzonas e Zonas Especiais.
O Captulo 1 do Ttulo III, atravs dos Arts. 29 e 30, evidencia algumas definies
conceituais sobre o modelo espacial. Em seguida, o Captulo 2 do Ttulo III refere-se aos
elementos de estruturao urbana, considerados aqueles que por seu grande porte e
insero urbanstica induzem e determinam o ordenamento do uso e ocupao do solo, sendo
considerados os seguintes tipos: Eixos ambientais; Eixos de mobilidade; Centralidades;
Grandes equipamentos.

8.1.2. O Zoneamento
Uma reflexo importante refere-se a estrutura do documento e aos sentidos centrais,
perifricos, formais ou essenciais que cada parte e os diferentes contedos assumem para
agentes diferenciados. Neste sentido, as normas e regulaes que interferem na estrutura
urbana e que definem as formas de produo do espao urbano, em aspectos macro e mico
zoneamento, parcelamento, uso e ocupao do solo, padres construtivos e caractersticas das
edificaes , interferem diretamente nos processos de valorizao da terra urbana e de
reproduo do capital imobilirio e de seus associados. Por isto esses aspectos so centrais e
prioritrios para os agentes capitalistas e associados, bem como para os demais agentes que
produzem o espao urbano: o Poder Pblico e os moradores da cidade, de forma geral.
Decorre a centralidade da anlise do zoneamento para a compreenso do PDDUA.
Aps um trecho de definies, o PDDUA aborda o Zoneamento, indicando quatro
tipos de zonas: I. Macrozonas Urbanizadas; II. Macrozonas Adensveis; III. Microzonas; IV.
Zonas especiais. O Art. 36 define as macrozonas como pores do territrio do Municipio,
delimitadas nesta Lei e caracterizadas por ocupao, condies de infra-estrutura,
equipamentos e servios bsicos, identificadas como reas de gesto e planejamento das aes
governamentais. O vetor essencial para a diferenciao das Macrozonas foi o grau de
consolidao da ocupao urbana e/ou de potencialidade para a expanso urbana. Para a
delimitao do microzoneamento, que corresponde a uma subdiviso das macrozonas
urbanizadas e adensveis definidas, so considerados, principalmente, as densidades

256

variveis segundo as condies de solo, infra-estrutura bsica, densidade existente e projetada

para um horizonte de 10 anos (PDDUA, Art. 52). Por fim, a proposta delimita treze tipos
diferentes de zonas especiais, de variados tipos; somente atravs dessas zonas especiais que
so zoneadas a questo ambiental e outras questes essenciais.
O PDDUA definiu a Macrozona Urbanizada como aquela atendida integralmente
pela rede de abastecimento dgua e em grande parte pelo sistema de esgotamento sanitrio,
onde se verifica a maior concentrao da populao e das atividades urbanas com as melhores
condies de infra-estrutura. J a Macrozona Adensvel foi definida como aquela
atendida pelo sistema de abastecimento dgua e - atendida parcialmente pelo sistema de
esgotamento sanitrio, onde se verifica uma tendncia de expanso das atividades urbanas e o
conseqente direcionamento e ordenamento de implantao da infra-estrutura (PDDUA, Art.
38). A distino elenca quatro critrios para distinguir entre as reas urbanizadas e as reas
adensveis: 1) rede de abastecimento dgua, 2) sistema de esgotamento sanitrio, 3)
concentrao da populao e das atividades urbanas, 4) condies de infra-estrutura. O
PDDUA definiu a existncia de quatro Macrozonas Urbanizadas (ZU1, ZU2, ZU3 e ZU4) e
trs Macrozonas Adensveis (ZA1, ZA2 e ZA3). Ao restringir os critrios para definio das
macrozonas aos quatro tpicos indicados, sem uma conceituao scio-espacial mais rigorosa
e precisa, a estruturao urbana proposta adquire um carter formal e homogeneizador que
no evidencia as desigualdades, segregaes e espoliaes urbanas existentes no espao intraurbano, e muito menos as enfrenta, ao contrrio promove a sua naturalizao, dissimulao e
ocultamento.
Neste sentido, parece inadequado igualar ou tornar equivalentes as zonas situadas na
Macrozona Urbanizada, pois as ZU2, ZU3 e ZU4 diferem bastante da ZU1. Esta engloba
desde parcela da Avenida Leste-Oeste, passando pelo Centro e pela regio da Aldeota, at
bairros litorneos mais a leste, como Mucuripe e parte da Praia do Futuro, correspondendo de
forma majoritria ao territrio da Regional II. J as ZU2, ZU3 e ZU4 so constitudas por
bairros habitados por famlias de renda mdia ou baixa da zona oeste da cidade, situados nas
Regionais I, III e V de Fortaleza, e parte dos bairros da regional IV. Ao mesmo tempo, a
prpria ZU1 possui contradies internas bastante profundas, vinculadas s desigualdades,
segregaes socioespaciais e espoliaes urbanas dentre os bairros e comunidades que a
compem.140

140

Essa anlise da diferenciao territorial na cidade foi desenvolvida no Captulo 6 desta Tese. Como possvel
perceber no Anexo 1 Planta 1 Macrozoneamento do PDDUA, a ZU2 engloba parte das Regionais IV e V, a

257

A caracterizao que permitiria enquadrar um territrio como ZU seria o fato de que

este seria atendido integralmente pela rede de abastecimento dgua e em grande parte pelo
sistema de esgotamento sanitrio, onde se verifica a maior concentrao da populao e das
atividades urbanas com as melhores condies de infra-estrutura (PDDUA, Art. 38). Em
nossa avaliao, essa caracterizao equivocada quanto quase totalidade das ZU2, 3 e 4.
Trata-se de uma estruturao urbana insuficiente e prejudicial, posto que desconsidera as
desigualdades e segregaes scio-espaciais como elemento essencial ao espao urbano
capitalista na cidade de Fortaleza. Desta forma, desconsidera a gnese e a evoluo territorial
de Fortaleza, sendo um indcio relevante de que a perspectiva essencial que a definiu foi a dos
negcios imobilirios, das potencialidades de expanso e apropriao privada mediados pelo
capital.
Essa situao de negao abstrata da territorializao efetiva da cidade atravs da
proposta apresentada tambm atinge as macrozonas adensveis. Da mesma forma, encontramse heterogeneidades e diferenciaes internas bastante profundas entre a ZA3, que engloba os
eixos do Passar e do Grande Mondubim, de um lado, e de outro lado a ZA2 que engloba a
maior parcela da Grande Messejana e parte do eixo da Avenida Washington Soares, e ZA1
que incorpora a regio do Coc, a maior parte do eixo da Avenida Washington Soares e
parcela da Praia do Futuro. Alm disso, essas trs macrozonas adensveis possuem territrios
demarcados internamente por heterogeneidades e diferenciaes em variados lugares,
dimenses e componentes.
Para

ilustrar

os

problemas

advindos

desse

contraditrio

superficial

macrozoneamento, destaque-se, por exemplo, o fato de representar e lidar de forma idntica

com bairros to diferenciados como os que compem o Grande Bom Jardim (Bom Jardim,
Siqueira, Maranguapinho, Granja Portugal e Granja Lisboa) e o eixo Aldeota/Meireles, no que
se refere aos critrios elencados: 1) rede de abastecimento dgua, 2) sistema de esgotamento
sanitrio, 3) concentrao da populao e das atividades urbanas, 4) condies de infraestrutura (incluindo-se equipamentos urbanos e equipamentos comunitrios). Essa
homogeneizao equivocada dificulta priorizaes necessrias para impulsionar potenciais
processos de desenvolvimento visando, por exemplo, aspectos importantes no que se refere s
questes que envolvem aspectos de equidade. Neste sentido, por exemplo, as demandas
relacionadas a equipamentos de assistncia social, educao e sade pblica so bastante

ZU3 engloba partes das Regionais V e III, a ZU4 engloba partes das Regionais I e III, enquanto a ZU1 engloba
parte da Regional e I e da Regional II.

258

diferenciadas, assim como a rede de gua, o sistema de esgotamento sanitrio, os padres e

dinmicas demogrficas e as tipologias e tendncias de atividades urbanas, nas duas
centralidades indicadas. Portanto, uma primeira conseqncia sria e grave advinda refere-se
ao tratamento igual para reas que necessitam ter tratamento diferenciado, tem em vista o
referencial da reforma urbana.
Quanto s Macrozonas Adensveis, as ZA1 e ZA2 situam-se praticamente na rea da
regional VI, que , desde o final do sculo XX, o territrio de maior expanso imobiliria e
com maior nmero de negcios privados, incluindo edifcios destinados moradia das
famlias, grupos e classes sociais de maior renda e riqueza material. Tambm se situam nessas
duas macrozonas adensveis, trs grandes centralidades ambientais da cidade, quais sejam a
regio do Coc, da Praia do Futuro e de Messejana.
Os art. 44 a 50 indicam os objetivos para cada macrozona urbanizada e adensvel.
possvel comear a anlise com um objetivo que atravessa as quatro macrozonas urbanizadas,
ou seja, a priorizao de projetos sociais na rea da habitao, compreendendo a
relocalizao ou o reassentamento, a retirada das habitaes das reas de risco, incluindo ou
priorizando domnios das ferrovias e rodovias, margens e faixas dos recursos hdricos, dunas e
praias e margens do Rio Siqueira/Maranguapinho. Mais uma vez, a estruturao em quatro
macrozonas formalmente idnticas desconsidera a gravidade e a complexidade das
diferenciaes intra-urbanas quanto s ocupaes e assentamentos precrios e de risco na
cidade. Alm disso, apesar de reconhecer que a problemtica est presente em todas as
macrozonas urbanizadas, o tratamento sugerido prev intervenes pontuais e fragmentadas,
atravs de projetos, ao invs da articulao de uma poltica pblica global que integre
sistemas, planos e programas. Ao mesmo tempo, a indicao formal de projetos sociais na
rea de habitao torna vaga a idia e problemtica diante das sugestes concretas efetuadas
relocalizaes, reassentamentos e retiradas das habitaes. A idia central termina por
tornar-se a perda dos lugares ocupados pelas populaes empobrecidas, remetendo ao
agravamento das segregaes existentes. O referencial do direito habitao no parece
prevalecer e nem tampouco o iderio da reforma urbana e do direito cidade, o que poderia
estar presente, por exemplo, atravs da regularizao fundiria como elemento essencial ao
PD.
Para as macrozonas urbanizadas 2 e 3, o PDDUA indica o objetivo de orientao da
infra-estrutura em atendimento aos programas habitacionais de interesse social. O objetivo
adquire um tom vago de orientao da infra-estrutura em atendimento aos programas, um

259

carter superficial, em referncia programas que at este momento no foram mencionados

na estruturao urbana (a no ser que se esteja confundindo projetos e programas). Alm
disso, de que infra-estrutura se est falando, inclui equipamentos urbanos e equipamentos
comunitrios, e o que justifica que este objetivo exista em duas macrozonas e no nas outras
duas.
Outro grupo de objetivos refere-se ao controle, regulao ou estmulo densidade,
parecendo referir-se populao e em certo momento a atividades, e tambm, de forma
bastante pontual aos vazios urbanos. Neste sentido, para a ZU-1 o PDDUA objetiva
incentivar o aumento da densidade, acompanhado de um melhor controle das reas
reconhecidamente saturadas, o que parece evidenciar de forma vaga e superficial, se no
houver maiores esclarecimentos ulteriores, o paradoxo da existncia de reas adensveis e
saturadas na mesma regio. Para a ZU-2 o PDDUA defende estimular o adensamento e a
ocupao dos vazios urbanos nas reas dotadas de infra-estrutura, alm de orientar o
adensamento da populao e das atividades associadas extenso da rede de infra-estrutura.
Deve-se lembrar que essa macrozona a nica para a qual se faz referncia existncia de
vazios urbanos, abrangendo bairros e reas como Mondubim, Maraponga, Itaperi, Parangaba,
Benfica, Ftima, Vila Unio, Montese e Jardim Amrica. Para as ZU-3 e ZU-4 que envolve
as Regionais 1, 3 e parte da 5 os objetivos so conter ou restringir a densidade da
ocupao, parecendo evidenciar a caracterizao desta rea como disfuncional em virtude de
uma ocupao desordenada. Essa representao do espao urbano problemtica ao no
articular em uma totalidade os processos e as dinmicas de produo social do espao urbano,
e as prprias localizaes e articulaes existentes entre as diferentes partes que compem o
espao intra-urbano. Para exemplificar, como no pensar na articulao entre os processos de
expulso de famlias e comunidades de reas da Grande Aldeota, agravados a partir dos anos
1980, as polticas pblicas de periferizao atravs dos conjuntos habitacionais, a
inconsistncia ou inexistncia de polticas habitacionais efetivas para os grupos sociais de
baixa renda familiar, os processos de apropriao privada da terra urbana e a ampliao dos
negcios urbanos?
Um outro conjunto de objetivos articula aes de preservao, mas principalmente de
requalificao e revitalizao, referindo a patrimnios histricos e culturais, mas tambm
ambientais. Neste sentido, a vinculao ao referencial do planejamento estratgico tambm
est bem demarcada, incluso o sentido de valorizao de reas especficas da cidade atravs
da reconstituio material e imaterial do espao urbano, inclusos elementos de constituio

260

identitria e o estmulo a determinados usos e ocupaes. Neste sentido, cabe destacar a

centralidade dessa diretriz para a ZU-1, que aponta como objetivos: Preservar o patrimnio
histrico e cultural, sobretudo na rea central, Praia de Iracema, Jacarecanga, Benfica e ao
longo dos antigos eixos de ligao da Cidade de Fortaleza com o interior do Estado;
Operacionalizar as estratgias de requalificao e revitalizao do Centro, Praia de Iracema e
Poo da Draga, valorizando sua identidade e hierarquia histrica, atraindo usos e ocupaes
que viabilizem estas aes, eliminando outros desconformes; Requalificar os espaos pblicos
da rea central, em especial o corredor histrico da Rua Dr. Joo Moreira; Desenvolver
projetos visando a requalificao do entomo dos recursos hdricos, em especial dos riachos
Jacarecanga, Paje e Foz do Riacho Macei. Mais uma vez parece que a idia de projeto
sobrepe de plano e, ao mesmo tempo, a homogeneizao das macrozonas urbanizadas
oculta ou dissimula tratamentos diferenciados. Seno vejamos como aparecem nas demais
macrozonas esse conjunto de objetivos.
Para a ZU-2, indica-se um objetivo similar Desenvolver projetos visando a
requalificao do entorno dos recursos hidricos em especial nas suas lagoas e rio Siqueira,
alm de valorizar e promover a insero urbanstica e ambiental do sistema METROFOR
como instrumento de requalificao urbana. Para a ZU-3, como objetivo deste tipo indica-se
resgatar a qualidade arnbiental do Rio Maranguapinho e garantir a salubridade urbana. Com
a ZU-4, a inflexo que j se evidencia na ZU-3 adquire visibilidade, pois, a par da existncia
de uma via paisagstica e de recursos ambientais que so identificados como de
necessria preservao, os objetivos para a ZU-4 no se referem revitalizao ou
requalificao, apontando para a idias de controle urbano, resgate, preservao ou
recuperao. Neste sentido, so indicados como objetivos para a ZU-4: controlar o tipo de uso
implantado ao longo das principais vias, em especial a Via Paisagstica denominada Costa
Oeste; recuperar a qualidade ambiental e explorar as potencialidades tursticas do Rio Cear
inclusive sua foz; garantir a preservao do meio ambiente e da paisagem local, atravs da
complementao da urbanizao das reas do Aude Joo Lopes e Riacho Alagadio. O termo
requalificao aparece em um nico objetivo das trs macrozonas indicadas, para a ZU-4,
sendo requalificar os espaos antes ocupados pelas atividades industriais, em especial ao
longo da Avenida Francisco S. Destaque-se que, a par do carter essencial de estmulo aos
negcios do planejamento estratgico, evidenciando sua articulao com o capital imobilirio
e turstico, dentre outros, os objetivos indicados para esta macrozona evidenciam como o

261

litoral dessa rea da cidade, compreendendo a Avenida Costa Oeste at a foz do Rio Cear,
uma rea estratgica para o capital.
Para a ZU-1, o Porto do Mucuripe transparece de forma explcita em trs objetivos e
de forma implcita em um quarto objetivo. Ao mesmo tempo, somente um destes objetivos
que sero citados a seguir faz referncias aos trechos do litoral que deveriam ser
incorporados como reas pblicas para lazer, um termo bastante abrangente e flexvel. So
os seguintes os objetivos; promover a incorporao de todos os trechos do litoral como reas
pblicas para lazer, ressalvadas as reas porturias; requalificar a insero urbanstica de
grandes equipamentos, em especial a do Porto do Mucuripe, adequando seu Plano Diretor de
Desenvolvimento Porturio proposta de estruturao urbana contida nesta Lei; definir novos
usos e disciplinar a ocupao da rea Industrial do Porto do Mucuripe; promover estudos
para melhoria da circulao viria incluindo rotas para cargas pesadas e perigosas. Para a ZU2, indica-se como objetivo definir novos usos e disciplinar a ocupao da rea de influncia
do Aeroporto. Ao que parece, e apesar de tantas diretrizes e estratgias inscritas
principalmente nos Ttulos 1 e 2 do PDDUA, no se conseguiu ainda definir quais usos e
como disciplinar a ocupao dessa rea, como ser visto quando da anlise dos parmetros de
ocupao urbana.
Alm dessa patente influncia estratgica que deve ser associada ao estmulo
explcito ou implcito s dinmicas, movimentos e processos de reproduo do capital , o
PDDUA apresenta influncias minoritrias de um urbanismo ps-moderno, evidenciados, por
exemplo, atravs da idia de diversificao de usos ao longo das principais vias
estruturadoras.141 Alm disso, um outro conjunto de objetivos evidencia um tratamento
moderno e/ou funcionalista para questes urbansticas estruturais e variadas, vinculadas ao
transporte e circulao, s tipologias, normas e padres de uso e ocupao, consolidao de
centralidades urbanas e infra-estrutura urbana:

ZU-1: Disciplinar o arruamento e as ocupaes, em especial na rea que

compreende parte dos bairros Varjota e Mucuripe;

ZU-2: Garantir a integrao intermodal do sistema de transporte; Manter as

caractersticas residenciais no interior dos bairros; Consolidar os plos de
Parangaba e Montese; Promover a diversificao de usos ao longo das
principais vias estruturadoras;

141

Discusso aprofundada no Captulo 5 desta Tese.

262

ZU-3: Potencializar o surgimento de centralidades; Melhorar a infra-estrutura e

a qualidade dos espaos e equipamentos urbanos; Adequar as normas e padres
de uso e ocupao do solo s suas caractersticas atuais de ocupao,
considerando a sua tipologia e aspectos scio-econmicos.

ZU-4: Melhorar a infra-estrutura e a qualidade dos espaos e equipamentos

urbanos; Consolidar os plos de Antnio Bezerra, Barra do Cear e Carlito
Pamplona.

Os art. 48, 49 e 50 definem os objetivos para as macrozonas adensveis de Fortaleza

(CE), sendo importante analis-los. necessrio avaliar que essas macrozonas constituem as
reas de maior expanso urbana, onde esto situadas as maiores pores de terra no ocupadas
e sujeitas, portanto, a grandes processos de apropriao pelo capital e mercado imobilirio e
transformao scio-espacial. Um primeiro conjunto de objetivos reedita, como nas
macrozonas urbanizadas, a articulao entre Plano e Projeto, to comum ao planejamento
estratgico, envolvendo a questo da habitao de interesse social. Nessa perspectiva, so
objetivos comuns ZA-1, ZA-2 e ZA-3 Priorizar projetos sociais na rea da habitao,
compreendendo a relocalizao ou o reassentamento, a retirada das habitaes das reas de
risco, em especial nas margens dos recursos hdricos. Alm disso, para as ZA-2 e ZA-3
incluiu-se Orientar a infra-estrutura em atendimento aos programas habitacionais de
interesse social. Mais uma vez o tratamento, que parece ser tpico e demarcado pelo controle
social sobre os pobres, no enfatiza os direitos urbanos e o acesso cidade para os moradores
dos segmentos sociais populares, determinando, ao contrrio, a relocalizao, reassentamento
e a retirada das habitaes. Alm disso, e mais uma vez com um sentido formal remete
orientao da infra-estrutura, termo vago e vazio jurdica ou politicamente, em atendimento
aos programas habitacionais de interesse social. Alm disso, o PDDUA determina como
objetivo para a macrozona adensvel ZA-3 Definir projeto urbanstico para a rea do
assentamento Pantanal, o que parece estranho, contemplar apenas uma, diante de um nmero
bastante amplo de reas de assentamento precrio na cidade.

263

8.1.3 O Microzoneamento
Merece especial ateno na anlise a Seo IV do Ttulo III, Do Microzoneamento,
Objetivos e Diretrizes, englobando os Arts. 51 a 54 do PDDUA. Essa Seo adquire plena
inteligibilidade atravs da leitura e interpretao: a) do Anexo 01 Zoneamento, Planta 02
Microzoneamento/Zonas Especiais, que demarca as microzonas; b) do Anexo 03, Indicadores
Urbanos da Ocupao, Tabelas 3.1 a 3.7, que define os indicadores urbanos da ocupao das
microzonas de densidade; c) dos Anexos 06, 08 e 09 da Lei n 7987 de 23 de dezembro de
1996, Lei de Uso e Ocupao do Solo, que regulamenta a classificao, a adequao e a
implantao das atividades para o zoneamento urbano.142
As microzonas subdivises do macrozoneamento so caracterizadas como reas de
planejamento e controle do uso e ocupao urbana. Essa organizao em microzonas seria
fundamentada nas caractersticas do parcelamento, uso e ocupao do solo, na distribuio
das atividades e servios, com densidades variveis segundo as condies de solo, infraestrutura bsica, densidade existente e projetada para um horizonte de 10 anos (PDDUA,
Arts. 51 e 52). O PDDUA define como indicadores urbanos da ocupao das microzonas de
densidade: I. Taxa de permeabilidade; II. Taxa de ocupao; III. Frao do lote; IV. ndice
de aproveitamento; V. Fator de Planejamento; VI Nmero de Pavimentos; VII Dimenses
mnimas do lote (PDDUA, Art. 53).
Essa caracterizao e normatizao no mbito das microzonas um elemento
essencial s dinmicas de uso, ocupao, acesso e posse/propriedade do solo urbano,
interferindo direta e imediatamente nos negcios imobilirios e nos processos de reproduo
do capital. Portanto, para amplos segmentos do capital, tais como os vinculados diretamente
construo civil, incorporao imobiliria, propriedade e comercializao da terra, dentre
outros, este o ncleo essencial do PDDUA. possvel, inclusive, afirmar uma dualidade
entre entre os Ttulos I e II, bastante amplos, mas genricos e potencialmente se efetividade, e
este Ttulo III, que trata diretamente do zoneamento, bastante concreto em seus efeitos sobre
os processos de reproduo do capital e de apropriao da renda da terra. A ausncia de
efetividade inscrita nos Ttulos I e II vincula-se a alguns aspectos. O primeiro deles a
inexistncia do carter estratgico em um outro sentido, qual seja: a identificao de
resistncias, tenses, contradies, dificuldades e problemticas a serem enfrentadas
estratgicamente. Desta forma, as estratgias, tal como inscritas no documento, no passam de
peties de princpios e intenes, ao no se inscreverem em contextos histricos e estruturais
142

Conseguir as plantas e inserir Hiper-Link para os anexos citados.

264

concretos, demarcados por correlaes de fora e agentes sociais em luta. Portanto, as

estratgias no se revelam enquanto formas ou modos de enfrentamento de desafios, objetivos
e intersubjetivos, que deveriam ser concretamente identificados e caracterizados; vagos,
genricos, abstratos, em nada potencializam impactos efetivos nas correlaes de fora
socialmente estabelecidas.143
O PDDUA define a densidade na microzona como a relao entre o nmero de
habitantes e sua rea total, incluindo ruas e demais logradouros pblicos (PDDUA, Art. 36).
O mesmo Artigo define outros conceitos, como ndice de Aproveitamento, Taxa de
Ocupao, Taxa de Permeabilidade e Frao do Lote, os quais sero analisados adiante. Tratase de uma parte do documento bastante demarcada por fundamentos e subsdios tcnicos,
historicamente de difcil acesso aos segmentos populares do campo do planejamento urbano.
Isto destaca a importncia dos segmentos tcnicos, pertencentes ao plo popular do campo e
capazes de mobilizar um capital cultural relevante.
Ao mesmo tempo, possvel trabalhar com a hiptese de que essa parte do Plano
representa um ncleo essencial aos processos de produo social do espao urbano,
principalmente no que se refere s possibilidades ou interdies de apropriao privada
mercantil e capitalista na cidade.144 Desta forma, essa parte do Plano evidencia aspectos
estratgicos aos segmentos empresariais, ao mercado e ao capital imobilirio, pois define
efetivamente nas diversas reas da cidade os parmetros para a ocupao urbana, as regras
que definiram as potencialidades construtivas interferindo nas dinmicas e processos de
valorizao dos diversos territrios. Este ncleo duro do PDDUA, para os interesses de
ampla parcela dos proprietrios e dos empresrios em atuao no campo do planejamento
urbano da cidade, complementado pelo Ttulo V que trata dos Instrumentos de Gesto
Urbana e Ambiental.
Tanto no Ttulo III como no Ttulo V, emergem os aspectos considerados mais
tcnicos, perpassados por um hermetismo que dificulta sua compreenso pelo pblico leigo,
relacionados aos indicadores ou parmetros de ocupao e edificao urbana. Nesses
parmetros, aquilo que poderia ser percebido ou apreendido como uma pequena mudana
pode promover impactos significativos, com amplos efeitos de carter scio-ambiental. O Art.
52 do PDDUA define as microzonas, onde sero normatizados esses indicadores:
143

Destaque-se que o PDPFor da gesto Luizianne Lins tambm no efetivou uma anlise e uma proposio
estratgica neste sentido apontado.
144
Essa hiptese foi corroborada no PDDUA e no PDPFor, principalmente atravs dos debates e emendas na
CPPD e na Cmara Municipal, como pde ser aprofundado nos Captulos 10 e 11 desta Tese.

265

1 Na macrozona urbanizada ficam definidas as microzonas de densidade,

agrupadas da seguinte forma:
1. Macrozona ZU-1 ZU.1 .1 a ZU.1 .9;
II. Macrozona ZU-2 - ZU.2.1 a ZU.2.9;
III. Macrozona ZU-3 - ZU.3.1 a ZU.3.6;
IV. MacrozonaZu-4-ZU.4.1 aZU.4.6.
2Na macrozona adensvel ficam definidas trs microzonas de densidade,
agrupadas da seguinte forma:
V Macrozona ZA-1 ZA-1 .1 a ZA 1.5;
VII Macrozona ZA-2 - ZA-2.1 a ZA 2.6;
VII Macrozona ZA-3 - ZA-3.1 a ZA 3.7.

O Art. 53 define como indicadores urbanos da ocupao das microzonas de densidade

so os constantes do Anexo 03, nas Tabelas 3.1 a 3.7, compreendendo: I. Taxa de
permeabilidade; II. Taxa de ocupao; III. Frao do lote; IV. ndice de aproveitamento; V.
Fator de Planejamento; VI Nmero de Pavimentos; VII Dimenses mnimas do lote. Estes
indicadores urbanos de ocupao so elementos decisivos para a ocupao urbana, nos
circuitos do setor imobilirio, inclusos os processos de apropriao privada, valorizao do
capital e da terra, compra e venda de imveis, construo, incorporao imobiliria e negcios
em geral, atravs de diversos tipos de parcerias e articulaes.145 interessante compreender
o que so essas taxas e ndices, para entender como o que aparentam ser pequenas mudanas,
tanto no PDDUA como no PDPFor, como se ver em outro momento, podem ter profundas
repercusses construtivas e nos processos de apropriao privada, valorizao e reproduo
do capital.
O PDDUA se apropria das definies da LUOS consolidada. A frao do lote o
ndice utilizado para o clculo do nmero mximo de unidades destinadas a habitao ou ao
comrcio e servio no lote (Fortaleza, LUOS, 1996). A taxa de ocupao do solo a relao
percentual entre a projeo da edificao e a rea do terreno, representando a porcentagem do
terreno sobre o qual h edificao, enquanto a taxa de ocupao do subsolo a percentagem
da rea do terreno ocupada pela maior rea de pavimento de subsolo (Fortaleza, LUOS,
1996). A taxa de permeabilidade pode ser entendida como a relao entre a parte do lote ou
gleba que permite a infiltrao de gua, permanecendo totalmente livre de qualquer edificao
e a rea total dos mesmos; dito de outra forma, a relao entre a soma de todas as reas
permeveis do lote e a rea total do lote (Fortaleza, LUOS, 1996). J o coeficiente de
145

Parcela dessa terminologia adotada pelo PDDUA descrita na Lei N. 7.987 de 23 de dezembro de 1996
consolidada Lei de Uso e Ocupao do Solo.

266

aproveitamento pode ser compreendido como um ndice que, multiplicado pela rea do lote,
indica a quantidade mxima de metros quadrados que podem ser construdos em um lote,
somando-se

as

reas

de

todos

os

pavimentos

(Disponvel

em:

<http://urbanidades.arq.br/2007/12/taxa-de-ocupacao-e-coeficiente-de-aproveitamento/>.
A Seo V do Ttulo III, Das Zonas Especiais, Objetivos e Diretrizes, que envolve
os Arts. 55 a 58, define esse tipo de zonas como aquelas com destinao especfica e normas
prprias de uso e ocupao do solo [...]. Trata-se de reas cujas caractersticas peculiares que
as tornam imprprias para a ocupao, ou cuja ocupao s pode ocorrer se forem obedecidos
parmetros mais rigorosos, alm de reas destinadas regularizao fundiria: I. rea de
Urbanizao Especial; II. rea de interesse ambiental (dunas); III. Orla Martima; IV. Faixas
de Praia - reas non aedificandi; V. reas de Preservao; VI. reas de Proteo VII. rea
de Interesse Cultural; VIII. reas de Interesse Urbanstico; IX. reas Institucionais; X. reas
de Urbanizao Prioritria; Xl. reas de Interesse Social; XII. rea Industrial; XIII. reas
Especiais Aeroporturias. As zonas especiais esto demarcadas no Anexo 01, Zoneamento,
Planta 02, Microzoneamento/ Zonas Especiais e os indicadores urbanos da ocupao das
zonas especiais so os constantes do Anexo 03, Indicadores Urbanos da Ocupao, Tabela 3.8
e 3.9 (PDDUA, Arts. 55 e 57).146
Destaque-se que somente foram demarcadas no PDDUA, as seguintes zonas especiais:
rea de urbanizao especial, rea industrial, rea institucional, rea de preservao, rea de
proteo, rea aeroporturia, reas de interesse ambiental, rea de interesse urbanstico e reas
martimas. Portanto, no foram fsico-geograficamente delimitadas as reas de Interesse
Especial, uma questo considerada essencial pelos movimentos populares urbanos. Como ser
visto principalmente no Captulo 11 desta Tese, os debates e decises sobre as ZEIS,
terminologia e instrumento adotado no PDPFor, alguns dos mais importantes em todo o
processo, evidenciaram uma questo importante relacionada maior ou menor aplicabilidade
imediata dos instrumentos contidos no PDDUA e no PDPFor.
O Art. 58 do PDDUA afirma que as reas especiais, por exigncia de detalhamento e
em funo das suas especificidades, sero objeto de estudos e, se necessrio, planos
urbansticos, quando ficaro sujeitas aplicao das diretrizes da poltica urbana atravs dos
instrumentos definidos nesta Lei, sendo assegurada a participao da populao da zona
especial na elaborao e execuo de cada plano urbanstico referido. Porm, ao mesmo
146

Os Indicadores Urbanos so Taxa de permeabilidade; Taxa de ocupao; Frao do lote; ndice de

aproveitamento; Fator de Planejamento; Nmero de Pavimentos; Dimenses mnimas do lote.

267

tempo, o Art. 56 afirma que os permetros das reas especiais podero ser alterados por lei,
mediante proposta de um dos poderes municipais, com os pareceres da Secretaria Municipal
de Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura SEINF, da Secretaria Municipal de Meio
Ambiente e Controle Urbano SEMAM, com posterior apreciao da CPPD e do COMAM,
em funo da: I. Degradao das condies naturais do ambiente; II. Poluio em suas vrias
manifestaes; III. Saturao das densidades de usos; IV. Sobrecarga na infra-estrutura.147
Mais uma vez submetem-se as decises aos mesmos rgos SEINF, SEMAM, CPPD e
COMAM , inexistindo a referncia outras instncias de debate e deliberao, de carter
democrtico e participativo.
O PDDUA tambm detalha, para cada tipo de zonas especiais, normas de
parcelamento, ocupao e uso do solo, com indicao das atividades que podem ser
desenvolvidas em cada rea. Dentre elas, merecem especial ateno, para os propsitos desta
tese, as sesses VII e VIII.
A Seo VII do Ttulo III, Do uso e ocupao do solo, confirma os ndices para
diversos parmetros, tais como aproveitamento do solo, densidade de uso, nmero de
unidades, frao do lote, taxa de ocupao, taxa de permeabilidade e fator de planejamento.
Porm, talvez mais importante neste trecho do documento sejam as referncias a quando/ou
em que situao os ndices definidos podem ser ultrapassados, quando devem ser revistos e
quando e como so variveis (PDDUA, Arts. 87 a 95). Por exemplo, o ndice de
aproveitamento bsico poder ser ultrapassado at o ndice de aproveitamento mximo em
funo da infra-estrutura de gua e esgoto implantada, altura do lenol fretico e taxa de
absoro do solo, respeitadas as densidades dos sistemas de gua e esgoto; ao mesmo tempo,
o PDDUA afirma que o ndice de aproveitamento bsico poder ser ultrapassado, em funo
das densidades existentes, e projetada para o horizonte do ano 2.010, respeitadas as demais
disposies da legislao de uso e ocupao do solo.
Por fim, a Seo VIII, Do uso e ocupao diferenciados, finaliza o Ttulo III,
indicando trs tipos de assentamento residencial conjuntos habitacionais de interesse social,
condomnios e assentamentos espontneos e dois tipos de reas ou equipamentos
diferenciados plos geradores de trfego e equipamentos de impacto (PDDUA, Arts. 96 a
114).

147

PDDUA, Art. 56.

268

Alm das reas Especiais de Interesse Social, o PDDUA criou a figura dos conjuntos
habitacionais de interesse social, definidos como projetos destinados a urbanizao de reas
para implantao de programas habitacionais, incluindo a infra-estrutura, devendo ser
enquadrados pelas entidades governamentais federais, estaduais e municipais para
atendimento da populao de baixa renda (PDDUA, Arts. 96 a 114). O pargrafo nico do
art. 96 e os artigos 97 e 98 definem normas relativas a esses projetos, as quais vale a pena
considerar de perto:
Pargrafo nico - O Chefe do Poder Executivo definir os critrios para
enquadramento como Conjunto Habitacional de Interesse Social, quando se tratar de
empreendimentos da iniciativa privada ou de comunidades atravs de suas entidades
representativas.
Art. 97 O pedido de aprovao dos projetos de construo de Conjuntos
Habitacionais de Interesse Social dever ser precedido de solicitao de Anlise de
Orientao Prvia AOP, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Infraestrutura SEINF, devendo o pedido de aprovao definitiva ser encaminhado
somente depois de obter o parecer favorvel.
Art. 98 Aps a Anlise de Orientao Prvia, os projetos para construo dos
Conjuntos Habitacionais de Interesse Social devero ser submetidos a Secretaria
Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano - SEMAM, sendo permitida a sua
aprovao somente em bloco, compreendendo o parcelamento do solo, edificaes e
infra-estrutura.

Podem-se identificar nos artigos citados alguns aspectos importantes. Um deles a

concepo de planejamento estratgico bastante associada centralidade dos projetos,
entendidos enquanto mecanismos sistemticos e cotidianos de interveno urbana.148 Alm
disto, confirma-se a centralizao poltico-administrativa - explicitamente autoritria ou
clientelista do planejamento urbano da cidade, que tende a gerar e reproduzir objetos e
espaos para intercmbio e negociao entre o poder pblico, os segmentos empresariais e as
lideranas comunitrias no processo de produo do espao urbano. Ao mesmo tempo, essa
centralizao poltico-administrativa mobiliza fundamentalmente, neste caso especfico, o
Prefeito e as hierarquias da SEINF e a SEMAM, de um lado e, de outro, agentes de outras
esferas governamentais, segmentos empresariais e lideranas comunitrias, limitando os
espaos de participao democrtica.
Em relao aos dois tipos de reas ou equipamentos diferenciados, alguns elementos
podem ser destacados. O primeiro deles refere-se importncia dos PGTs e dos EIs na
estrutura e no desenho urbano, indicando custos pblicos e privados elevados, vinculando-se a
oportunidades de negcios geralmente multimilionrias e derivando riscos e impactos sociais
148

Esta questo foi abordada no Captulo 5 desta Tese.

269

e ambientais complexos e amplos.149 Nessa perspectiva, tornar-se-ia extremamente importante

o controle social sobre estes dois instrumentos de planejamento, seja consubstanciado no
prprio PDDUA, ou em instncias polticas democrticas e participativas. No foi este o caso,
como se poder perceber.
Em relao aos PGTs, o Plano Diretor afirma que sero regulamentados pela Lei de
Uso e Ocupao do Solo, o que de certa forma esvazia as decises do PDDUA. No foram
tomadas, por exemplo, decises relacionadas apresentao de estudos de impacto,
aprovao e fiscalizao de projetos, s caractersticas, etc. Em relao aos EIs, a proposta do
PDDUA ainda mais precria, inexistindo a exigncia de legislao relacionada e
caracterizando uma centralizao administrativa ao vincular s Secretarias (SEINF e
SEMAM), CPPD e ao COMAM o controle , destituindo o processo do mnimo de controle
social, transparncia e participao popular, como pode ser percebido na citao seguinte:
1 Os equipamentos de impacto sero analisados pela Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano e Infra-Estrutura SEINF e pela Comisso Permanente
de Avaliao do Plano Diretor - CPPD, que considerar a localizao, o sistema
virio e de transporte, a infra-estrutura, o meio ambiente, movimento de terra, a
produo de entulho, os padres funcionais e urbansticos da vizinhana.
2 Quando o equipamento de impacto envolver questes ambientais, a anlise
tambm ser realizada pelo Secretaria Municipal do Meio Ambiente e Controle
Urbano SEMAM e pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente COMAM
(PDDUA, Art. 113).

Alm disso, destaque-se a ausncia de uma articulao interna dos PGTs e dos EIs
em relao ao Ttulo IV do PDDUA, que trata do Plano Diretor de Transporte Urbano e
Circulao Viria: todo o Ttulo IV no faz referncia aos PGTs e aos EIs, e vice-versa.
Evidencia-se uma desarticulao tecnicamente injustificada, e que somente adquire
inteligibilidade se compreendida politicamente. Neste sentido, o fato ao se remeter para a
LUOS e para as Secretarias municipais, a CPPD e o COMAM, as decises sobre os PGTs e
dos EIs h o risco de interferncia de interesses poderosos. A centralizao polticoadministrativa potencialmente gera muitas moedas de troca, em um contexto de negociaes
polticas entre os segmentos tcnico-administrativos, os polticos profissionais e os agentes
empresariais.
149

Art. 111 Denominam-se Plos Geradores de Trafego (PGT) reas ou equipamentos onde se desenvolvem
atividades geradoras de grande nmero de viagens, com reflexos negativos na circulao circunvizinha, na
acessibilidade rea onde esto inseridos e na segurana de veculos e pedestres. Art. 113 Consideram-se
equipamentos de impactos os empreendimentos pblicos ou privados que possam vir a representar uma
excepcional sobrecarga na capacidade de infra-estrutura urbana ou ainda que possam vir a provocar dano ao
meio ambiente natural e/ou construdo.

270

8.1.4. Transporte urbano e sistema virio

O Ttulo IV Do Plano Diretor de Transporte Urbano e Circulao Viria, abrange
os Arts. 115 a 127. Destaque-se que nenhum desses artigos faz referencia ao Plano Diretor de
Transporte Urbano e Circulao Viria. Ao que parece, a inteno foi indicar aspectos
essenciais a serem posteriormente incorporados ao plano setorial.
Deve-se destacar que esta poltica setorial, particularmente, vincula-se aos interesses
dos segmentos empresariais de transporte coletivo, bastante atuantes em todo o processo de
reviso. Neste sentido, transparecem no texto elementos normativos que afirmam, de forma
genrica, pontos e aspectos vinculados aos interesses empresariais, tais como: o carter
economicamente vivel e auto-sustentvel do Sistema de Transporte Pblico de Passageiro
STPP; a integrao fsica e tarifria das modalidades do Sistema de Transporte Pblico de
Passageiros STPP; a adequao da oferta de transporte pblico s demandas atuais e
projetadas; a atualizao sistemtica do planejamento estratgico para o setor de transporte
e de trnsito; o estabelecimento de uma poltica adequada de receita tarifria compatvel
com a tarifa paga pelos usurios e demais contribuies subsidirias do sistema de
transporte; o estabelecimento de uma poltica de racionalizao dos custos operacionais e
gerenciais do sistema de transporte; dentre outras.
Tambm deve ser destacado que apenas um dos incisos faz referncia
democratizao do planejamento atravs da participao comunitria, confirmando seu carter
acessrio e pontual:
IV. Assegurar a participao da comunidade na formulao dos planos de transporte
e no acompanhamento das aes dos rgos gerenciadores e dos operadores de
transporte (PDDUA, Art. 115);

8.1.5 Concepo e instrumentos de planejamento e gesto no PDDUA

O Ttulo V trata Dos instrumentos de gesto urbana e ambiental, nos Arts. 128 a
204. Uma primeira crtica a ser feita a no vinculao destes instrumentos a uma concepo
substantiva de direitos urbanos; alm disso, seu carter abstrato torna potencialmente frgil
sua efetivao, inclusive pela ausncia de prazos e pela dependncia de legislao
posterior.150

150

As emendas do vereador Rogrio Pinheiro, posteriormente analisadas, evidenciam alguns desses aspectos.

271

O Ttulo VI Do sistema municipal de gesto do planejamento, engloba os Arts. 205

a 225. A primeira sensao vinculada ao Sistema Municipal de Gesto do Planejamento
(GEPLAN) de estranheza em relao a sua composio. Destacando-se a ausncia de um
Instituto de Planejamento, extinto e no recriado atravs do PDDUA, o Sistema seria
composto pelo Conselho de Planejamento Estratgico CPE e pelo Conselho de Orientao
Poltico-Administrativo do Municpio (COPAM), pelas Secretaria Municipal de Planejamento
e Oramento (SEPLA), Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-estrutura
(SEINF), Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Controle Urbano (SEMAM), Secretaria
de Desenvolvimento Econmico (SDE), e pelos rgos de execuo representados pelas
entidades integrantes da administrao direta, indireta, fundacional e administraes
regionais. Alm disso, de forma vaga e genrica, indica-se que tambm comporiam o
GEPLAN os conselhos e as comisses institudos no mbito do Municpio. Tambm
estranho a criao de dois Conselhos (CPE e COPAM), indefinidos e sem uma identificao e
um sentido mais claros, transparecendo a sensao de que constituem mais criaes
institucionais para demarcar posies de poder que permitam um controle polticoinstitucional do Prefeito sobre o Sistema.
Outra afirmao vaga indica que os rgos da administrao direta, indireta,
fundacional e as administraes regionais funcionaro articulados aos conselhos e comisses
instituidos no mbito do Municpio, no sendo possvel compreender o que significaria essa
articulao (PDDUA, Art. 205, Pargrafo nico).
Os Arts. 208 a 211 indicam a existncia de duas comisses e dois conselhos que
parecem inscrever-se no Sistema de Planejamento: a Comisso Permanente de Avaliao do
Plano Diretor (CPPD); a Comisso Normativa de Desenvolvimento Urbano CNDU; o
Conselho Municipal de Meio Ambiente COMAM; o Conselho Municipal de Habitao
Popular COMHAP. Em dois deles (CPPD e COMAM) j se avaliou o sentido de
demarcao de posies de poder inscrito na institucionalidade, visando garantir a hegemonia
do Prefeito, pontuando uma presena relevante de segmentos proprietrios e empresariais e
uma presena mnima dos movimentos populares na composio.
A Seo I do Ttulo VI, Da participao popular, engloba os Arts. 217 e 218.
Inicialmente pretende-se garantir a participao direta da populao no processo de gesto da
poltica urbana, atravs dos seguintes mecanismos: Audincias pblicas; Projetos de lei de
iniciativa popular referentes a planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
Conselhos institudos no mbito do Municpio; Referendo; Plebiscito; Frum Adolfo

272

Herbster; Conferncia da Cidade; Conferncia Municipal de Meio Ambiente. Sob a

denominao de mecanismos, confundem-se instrumentos legislativos e polticos, espaos
institucionais e instncias de participao, o que d respaldo interpretao do carter
formalista do Art. 217. Tem-se a impresso de que o nmero grande de instncias dilui as
posies de poder, as intervenes, articulaes e foras polticas da sociedade. Tal impresso
se torna ainda mais acentuada quando se consideram as instncias colegiadas de representao
comunitria, criadas pelo Art. 218: Conselhos Comunitrios Regionais - CCRS; Conselhos
Temticos CTES; Conselho da Cidade CC. Os dois primeiros, de carter consultivo,
deveriam, respectivamente, identificar as demandas comunitrias e participar da definio
das prioridades e gesto da aplicao da poltica urbana, no mbito de cada Secretaria
Executiva Regional, e analisar as demandas e prioridades apontadas pelos Conselhos
Comunitrios Regionais CCRs. J o Conselho da Cidade CC teria carter
deliberativo, devendo compatibilizar e hierarquizar as propostas oriundas dos Conselhos
Temticos. Para todos esses Conselhos, as competncias, composio, atribuies,
organizao e funcionamento devem ser regulamentadas por lei.
A proposta inclui nas instncias de participao popular a existncia de conselhos
locais, comunitrios, e de conselhos temticos, inovaes a priori positivas, a depender,
lgico de sua institucionalizao em lei, tambm um aspecto positivo. J a proposta do
Conselho da Cidade no muito clara, em seu sentido de compatibilizao e hierarquizao
de propostas dos CTES, assim como o seu carter deliberativo, a priori um aspecto positivo.
Neste sentido, prevalece a ausncia da explicitao das concepes que mediam a definio
do carter consultivo ou deliberativo das instncias: quais e por que devem ser uma coisa ou
outra?
Ao mesmo tempo, aparecem algumas inovaes institucionais interessantes, porm
dependentes ainda de posterior legalizao e definio, tais como os conselhos comunitrios e
setoriais. Por fim, a disperso de instncias, mecanismos e instrumentos parece potencializar
uma fragilizao poltica dos participantes, na medida mesmo dessa fragmentao
institucional. Caracteriza-se, portanto, uma descentralizao articulada a uma centralizao do
poder poltico e a uma disperso administrativa. Alm disso, transparece em todo o texto, e
no somente no Sistema Municipal de Gesto do Planejamento, uma dualidade entre uma
institucionalidade dura, composta por Secretarias, Comisses e Conselhos centralizados
pelo gestor municipal, e uma institucionalidade frgil, composta por rgos e posies
polticas destinadas a sustentar uma pretensa democratizao participativa, mas com reduzida

273

capacidade de interveno decisria, assumindo significados de legitimao do planejamento

em detrimento da partilha efetiva do poder poltico.

8.2. Anlise das Emendas apresentadas pelos vereadores

Como foi mencionado, o PDDUA recebeu, na Cmara de Vereadores, 76 emendas,
sendo oito aditivas e sessenta e oito modificativas, pelos vereadores Ageu Costa (PSDB, duas
emendas), Jos Maria Couto (PMDB, uma emenda), Euriv Matias (PMDB, uma emenda) e
Rogrio Pinheiro ( PSB, setenta e duas emendas), nos dias 29 e 30 de novembro de 2004.
A Emenda 1, apresentada pelo Vereador Ageu Costa, aumenta os ndices de ocupao
em duas microzonas de densidade, abrangendo os bairros Guararapes, Luciano Cavalcante e
parte do bairro Edson Queiroz, a taxa de ocupao (de 50% para 60%), a taxa de ocupao do
subsolo (de 50% para 60%), o ndice de aproveitamento bsico (de 1 para 2) e o nmero de
pavimentos (de 15 para 23). Trata-se de mudana que aumenta as potencialidades construtivas
para o capital imobilirio em bairros que pertencem Regional VI, um dos territrios de
maior expanso e valorizao da terra urbana na cidade.
Duas outras emendas referem-se aos condomnios horizontais, disciplinando a
construo ao estabelecer critrios espaciais de distanciamento em funo da rea construda,
assim como prevendo a regulamentao da implantao dos condomnios (PDDUA, Emenda
N. 05 e 07). Essas emendas so um indcio da tendncia de expanso de empreendimentos
imobilirios do tipo condominial, incluindo condomnios fechados, que reforam o padro de
segregao social e espacial vigente em Fortaleza.
As emendas do vereador Rogrio Pinheiro, de forma geral visam ampliar a
participao popular, principalmente atravs de instncias como os conselhos. Neste caso, a
prerrogativa decisria permanece com o Prefeito e a participao adquire carter consultivo.
Um outro exemplo vincula-se a outro instrumento de democratizao processual e
participativa proposto atravs de emenda, a utilizao da audincia pblica, para identificar e
caracterizar, aps estudos tcnicos, outras centralidades para efeito da estruturao urbana do
municpio (PDDUA, Emenda N. 21, que prope modificao para o Art. 34).
Atravs de emenda tambm se pretende incluir a urbanizao das margens do rio
Maranguapinho enquanto um objetivo da Macro-Zona Urbanizada ZU-3, considerada uma

274

rea altamente precria onde milhares de famlias moram s margens do recurso hdrico em
situao de risco, merecendo assim tratamento especfico (PDDUA, Emenda N. 08). Essa
perspectiva evidencia a nfase no tratamento diferenciado aos diversos territrios urbanos,
sob uma perspectiva que se poderia indicar como de equidade, inscrita nos marcos do iderio
da reforma urbana.
Algumas emendas articulam direitos urbanos para variados segmentos sociais, como
por exemplo para os portadores de necessidades especiais, com a garantia de sua incluso
dentre os beneficirios das novas estruturas do bairro e vizinhana, alm da garantia de
acessibilidade seja nos projetos urbansticos a serem realizados como nos j realizados,
atravs do processo de adaptao (PDDUA, Emendas N. 10 e 11).
A Emenda N. 18, direcionada ao no Art. 30 do PDDUA, acresce critrios
protecionistas para o espao urbano, quando da distribuio espacial da populao e das
atividades socioeconmicas, incluindo alm da ocupao existente, da oferta de
equipamentos e infra-estrutura, da prestao dos servios pblicos e da gesto do espao
urbano, parmetros geomorfolgicos e ambientais, dados de preo do solo e decises de
consultas pblicas. Outra vez uma Emenda do Vereador Rogrio Pinheiro inclui no PD um
instrumento participativo, o das consultas pblicas. Ao mesmo tempo, e sugerindo mudanas
no Pargrafo nico do Art. 31, inclui aos elementos estruturadores j definidos na urbanizao
do territrio do municpio (Eixos ambientais; II. Eixos de mobilidade; III. Centralidades; IV.
Grandes equipamentos) outros trs: condies geomorfolgicas; reas alvo de especulao
imobiliria; propostas e diretrizes pactuadas nas consultas pblicas (PDDUA, Emenda N.
13). Os trs elementos que se prope incluir, valorizando o planejamento ao articul-lo
produo social do espao urbano, apontam para outra concepo de poltica urbana atravs
de um elemento de democratizao substantiva (combate especulao imobiliria), um
elemento de democratizao processual (pactuao atravs de consultas pblicas) e um
elemento que se articula ao enfrentamento da questo ambiental (condies geomorfolgicas).
As emendas apresentadas pelo vereador lder do PSB na Cmara Municipal destacam
aspectos importantes da questo ambiental no espao urbano de Fortaleza. Por exemplo,
qualificando os eixos ambientais ao propor a substituio da proposta inicial (Orla martima;
Rio Cear; Rio Maranguapinho; Rio Coc; Rio Pacoti) atravs do conceito de Bacia
hidrogrfica (Bacia litornea; Bacia Hidrogrfica do Rio Cear; Bacia Hidrogrfica do Rio
Maranguapinho; Bacia Hidrogrfica do Rio Coc; Bacia Hidrogrfica do Rio Pacoti).

275

Modificando o inciso VI do Art. N. 36, Emenda do Vereador Rogrio Pinheiro

prope alterar os critrios para definio do ndice de aproveitamento dos terrenos, visando
constituir definies mais tcnicas e mais especificas, evitando quaisquer burlas aos limites
protecionistas de aproveitamento do solo urbano. A Emenda substitui o conceito de rea
privativa das unidades autnomas pelo de rea construda de todos os pavimentos do
edifcio151. Uma outra modificao importante refere-se incluso no ndice de
aproveitamento alm dos ndices bsico e mximo do ndice de aproveitamento mnimo,
abaixo do qual o imvel poder ser considerado subutilizado, o que um elemento
importante para o combate especulao imobiliria, nos termos da Reforma Urbana.
A Emenda N. 26 prope modificao do Art.39, que originariamente afirma que os
permetros das Macrozonas somente podero ser modificados por meio de lei, com base em
pareceres da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Infra-estrutura - SEINF e da
Comisso Permanente de Avaliao do Plano Diretor (CPPD), em funo de alterao da
capacidade efetiva de suporte das infra-estruturas instaladas. A Emenda indica que a lei
poder ser proposta por um dos poderes municipais, agregando aos pareceres necessrios os
dos conselhos com participao da sociedade civil atinentes matria urbanstica,
revelando mais uma vez a incluso de uma instncia participativa. Argumenta que trata-se da
incluso de mais um rgo de importncia fundamental para a promoo da participao
popular e do seu controle social (PDDUA, Emenda N. 26).
Esse conjunto de Emendas propostas pelo Vereador Rogrio Pinheiro contribui para
lanar luz sobre as insuficincias democrticas do PDDUA, enfatizando a interpretao de
que tanto o sistema de planejamento como, neste, a participao, revela-se pontual, superficial
e limitada, no constituindo elemento essencial que perpassa e estrutura todo o planejamento
e poltica urbana. Mais um exemplo, relacionado mudana proposta para o Art. N. 73
tambm evidencia essa distino, sendo transcrito a seguir a proposta originria e em seguida
a Emenda modificativa:
Art. 73 As reas de urbanizao prioritria tero padres de uso e ocupao do solo
e planos urbansticos prprios, respeitando a vocao e a identidade das reas de
influncia.
Art.73 As reas de urbanizao prioritria tero padres de uso e ocupao do solo e
planos urbansticos prprios, respeitando a vocao e a identidade das reas de
influncia, e as diretrizes pactuadas com as comunidades moradoras atravs de
151

PDDUA Emenda N. 22 no sendo computados, no total da rea da edificao, os locais destinados a

estacionamento descobertos, reas de lazer descobertas, pilotis, rampas de acesso, elevadores, circulaes
comunitrias, depsitos at 10 m2 (dez metros quadrados), apartamento de zelador ate 40 m2 (quarenta metros
quadrados) e subsolo.

276

eventos promovidos pelo executivo municipal, visando a incluso dos moradores no

processo de planejamento local (PDDUA, Emenda N. 50).

Art. 76 O Poder Executivo definir novas reas de urbanizao prioritria, caso

entenda ser necessrias ao processo de desconcentrao e descentralizao das
atividades.
Art.76 O Poder Executivo e os conselhos municipais definiro novas reas de
urbanizao prioritria, caso as julgue necessrias ao processo de desconcentrao e
descentralizao das atividades (PDDUA, Emenda N. 52).

Outras emendas, reforando o carter essencial da participao da sociedade nas

emendas apresentadas pelo vereador Rogrio Pinheiro, incluem a participao de organismos
da sociedade civil na conduo da poltica de expanso de desenvolvimento urbano
prioritrio em Fortaleza; na elaborao da poltica municipal de ocupao do solo e
implantao de programas habitacionais; na elaborao, aprovao e construo de projetos
habitacionais ou Conjuntos Habitacionais de Interesse Social; nos procedimentos de
aprovao em casos de condomnios maiores de dois Hectares;, nos processos de identificao
dos assentamentos espontneos; no exerccio da poltica de assentamento das famlias
residentes em reas de risco; e nos processos de planejamento e construo de equipamentos
de impacto (PDDUA, Emendas N. 55, 56, 57, 59, 63, 64).
Um conjunto de Emendas altera objetivos das macrozonas visando uma coerncia com
o Estatuto da Cidade. No que se refere priorizao da implantao de projetos habitacionais
de interesse social, por exemplo, inclui-se na relocalizao ou reassentamento das
populaes situadas em reas de risco, o critrio de proximidade terrenos prximos , e
ainda preferencialmente, os que estejam vazios ou subutilizados aptos a aplicao dos
instrumentos previstos pelo artigos 189 a 198 da presente lei. 152 Outras emendas vinculam o
estmulo ao adensamento e a ocupao dos vazios urbanos, alm da dotao de infraestrutura bsica (gua, esgoto, energia e telefonia), tambm aos servios e equipamentos
sociais (escolas, creches, postos de sade, etc.).
As Emendas N. 45 e 48 so ilustrativas de como o enfrentamento da questo
ambiental parece ser formal no PDDUA, enquanto as emendas apresentadas pelo vereador
Rogrio Pinheiro revelam uma concepo onde a questo ambiental perpassaria todo o
documento, adquirindo carter prioritrio e essencial. Neste sentido, abaixo so transcritos as

152

Os instrumentos previstos so: parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; IPTU progressivo no

tempo; e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica.

277

proposta originrias e logo em seguida as mudanas propostas, sendo possvel apreender as

distines:
Art. 60 As reas de interesse ambiental que compreendem as dunas observaro
quando das leis de parcelamento, uso e ocupao do solo, os aspectos condizentes
com seu tipo de formao e estaro sujeitas legislao ambiental.
Art. 60 As reas de interesse ambiental observaro quando das eis de
parcelamento, uso e ocupao do solo, os aspectos condizentes com as suas
caractersticas e o grau de fragilidade de seus ecossistemas e estaro sujeitas s
legislaes pertinentes (PDDUA, Emenda N. 45).

Art. 66 Nas reas de Preservao j ocupadas com usos e atividades inadequados

ficam proibidas quaisquer mudanas de uso e acrscimo na rea construda e
impermeabilizada, devendo o Poder Pblico Municipal, priorizar aes no sentido
de promover a desocupao e recuperao dessas reas.
Art. 66 Nas reas de preservao ocupadas com usos e atividades inadequados
dever ser exercido o poder de polcia administrativa e ambiental, visando a
cessao da inadequao, recuperao e/ou indenizao pelos danos causados ao
meio ambiente, sem prejuzo das sanes administrativas cabveis (PDDUA,
Emenda N. 48).

Outras emendas buscam enfatizar ou criar condies para o enfrentamento de questes

e a aplicao de instrumentos que compem a pauta da Reforma Urbana, propondo
modificaes e prazos para definio das: condies para a aplicao imediata de
instrumentos jurdicos sancionadores da especulao imobiliria; das reas em que devero
ser aplicados os instrumentos de utilizao e edificao compulsrios do solo urbano,
possibilitando a aplicao imediata de instrumentos jurdicos que evitem a especulao
imobiliria, tal como, o IPTU progressivo; dos pressupostos na aplicao dos instrumentos
jurdicos de regularizao fundiria; da regulamentao legal e classificao das atividades
e empreendimentos que dependero da elaborao de Estudo de impacto de Vizinhana;
obrigar o dever do Poder Pblico de praticar urna ao de urbanizao com a regularizao
jurdica da posse da terra urbana; estabelecer novos instrumentos jurdicos de regularizao
fundiria, como o usucapio especial para fins de moradia e as zonas especiais de interesse
social; e explicitar a obrigao do Poder Pblico de providenciar a regularizao fundiria
nos casos de assentamentos espontneos (PDDUA, Emendas N. 61, 62, 67, 71, 72, 73, 75).

278

8.3. Avaliao geral do PDDUA

Este tpico apresenta alguns resultados gerais decorrentes das anlises efetuadas no
captulo, tambm efetivando uma articulao entre o trabalho emprico e os conceitos e
categorias analticas desenvolvidas entre os Captulos 2 e 6.
Os Ttulos I e II parecem perder-se em uma infinidade de diretrizes e estratgias, um
emaranhado que adquire muito mais um sentido formal de afirmao de concepes e
princpios, sem garantia de efetividade social, inclusive porque no foram construdos
coletivamente atravs de pactuaes sociais, expressando muito mais concepes tericas do
que demandas de segmentos e grupos sociais. Ao mesmo tempo, porm, essa afirmao deve
ser relativizada, compreendendo-se os vnculos empresariais do planejamento estratgico de
mercado na contemporaneidade. Nessa perspectiva, destaque-se o sentido das estratgias,
muito mais enquanto afirmao de princpios e concepes, no remetendo a modos e
caminhos para o enfrentamento de restries e dificuldades e para a concretizao das
polticas, programas, projetos, aes e instrumentos.
O Ttulo IV transmite a sensao de um objeto externo ao PDDUA, acessrio e
tambm sem garantias de efetivao social. 153 O Ttulo V para alguns segmentos pode, como
efetivamente foi, historicamente, ser encarado como dificuldades livre reproduo do capital
e ocupao do espao urbano, sendo, neste sentido, inclusive compreendido como entrave ao
desenvolvimento, ao constituir mecanismos de regulao, controle e fiscalizao do capital e
do mercado imobilirio.154
O Ttulo VI parece articular aspectos que reproduzem caractersticas da estrutura e da
cultura de exerccio do poder consolidada no municpio, enfatizando a demarcao de
posies, a centralizao do poder e o controle do Prefeito sobre o Sistema de Planejamento.
Ao mesmo tempo, evidencia um carter vago e uma desarticulao dentre os elementos que
compem o Sistema, sem uma clareza de sua inteligibilidade sistmica, e sem explicitao das
referncias e pressupostos que ordenam essa perspectiva institucional, transparecendo
contradies fundadas em concepes diferenciadas e em componentes criados em momentos
tambm diversos.
importante destacar aqui uma outra idia relacionada compreenso do
planejamento enquanto um processo que afirma um trabalho coletivo processual,

153
154

Ttulo IV Do Plano Diretor de Transporte Urbano e Circulao Viria.

Ttulo V- Dos instrumentos de gesto urbana e ambiental.

279

parcelarizado e hierarquizado, o que potencialmente deixa marcas nos documentos. Desta

forma, a priori as falhas, lacunas e caractersticas dos documentos no podem ser imputadas
diretamente imprecises e/ou incompetncias tcnico-profissionais individuais. O que se
gostaria de afirmar que o processo de formatao do documento, alm de passar por equipes
administrativas que podem cometer falhas ou imprecises, passa por diversos filtros polticos
individuais, coletivos e institucionais, o que pode terminar por descaracterizar em maior ou
menor grau o documento como um todo, ou algumas de suas partes, inclusive ao obstaculizar
as concepes, estruturas, propostas e elementos sugeridos tecnicamente. Para exemplificar,
deve-se recordar que alguns depoimentos coletados informalmente durante a pesquisa,
referiram-se, por exemplo, a tenses e divergncias entre segmentos da equipe tcnica e
segmentos jurdicos diretamente ligados Prefeitura.
verdade que se pode detectar uma organicidade poltico-tcnica nesta equipe que
elaborou o PDDUA, atravs da partilha de elementos como o referencial do planejamento
estratgico, a negao do iderio da reforma urbana enquanto referncia tico-poltica
essencial e a no vinculao essencial valores e prticas democratizantes e participativos no
planejamento urbano. Porm, ao mesmo tempo, afirmar esta homogeneidade no implicar em
menosprezar possveis distines ou diferenciaes internas, tanto nos aspectos valorativos e
das idias mobilizadas, quanto em relao a aspectos de vinculao, articulao e grau de
comprometimento poltico a partir das posies ocupadas na hierarquia do processo. Porm,
tendo em conta os limites desta investigao, esta questo metodolgica apenas apontada,
mas no ser desenvolvida.
O Entrevistado 4 afirmou explicitamente sua crtica ao modelo de zoneamento em
vigor no PD de 1992, indicando que a proposta do PD da reviso de Juraci Magalhes
superaria as limitaes existentes, que so basicamente duas. Em primeiro lugar, o dualismo
entre a regionalizao poltico-administrativa em seis regionais e o zoneamento proposto pelo
PD, configurando uma desarticulao e sobreposio no planejamento e gesto pblica. Em
segundo lugar, o modelo de zoneamento anterior, ainda na avaliao do Entrevistado 4,
dissolveria distines relevantes dentre os diferentes territrios e regies da cidade, tratando
como iguais zonas bastante diferenciadas. Nesse sentido, o Entrevistado 4 afirmou:
(...) sempre fui um crtico desse modelo [...]isso aqui o modelo de [19]92, e eu
sempre criticava o seguinte: como que na Aldeota, pode ser tratada igual ao lvaro
Weyne?
[...] so sete, sete macrozonas, e o que o plano t propondo que cada macrozona
dessa ai seria uma regional [...] na proposta a gente ta fazendo com que a gesto do

280

territrio e a parte [poltico-administrativa] [...] seja gerido pela mesma estrutura

agora [...] (Entrevistado 4).

Cabe considerar a reflexo anteriormente efetuada, em que o novo modelo proposto

no consegue constituir essa diferenciao na anlise e no tratamento tcnico-poltico. Ao
mesmo tempo, no emerge da proposta do PD a unificao entre a territorializao polticoadministrativa e a territorializao urbana e ambiental.
Uma reflexo interessante que a oposio ao PD da gesto Juraci Magalhes teria
centralizado suas crticas no aspecto processual das limitaes democrticas, no
questionando os aspectos substantivos. O Entrevistado 4, que participou da Equipe da Astef,
afirma claramente essa interpretao: At hoje, as crticas de todo o debate, eu pelo menos
no tenho, nunca li, nunca recebi qualquer critica sobre o plano [...] A polmica dada sobre
o processo, sobre a questo da participao (Entrevistado 4).
interessante perceber que, em momentos posteriores, autoridades e tcnicos da
gesto municipal Luizianne Lins realmente defenderam a qualidade do PDDUA, afirmando
que ele precisaria ser apenas complementado ou ter o diagnstico revisto. Ao mesmo tempo,
porm, no mbito da sociedade civil, principalmente no plo popular, crticas processuais e
substantivas coerentes e consistentes foram feitas ao PDDUA.155 Desta forma, importante
que no prevalea essa interpretao/representao, que afirma a inexistncia de
questionamentos ao PDDUA, para evidenciar a complexidade e a riqueza dos embates
inscritos nas lutas do PD de Fortaleza.
Durante a gesto Juraci Magalhes, a mobilizao social popular, realizada
principalmente a partir do NUHAB, agregou um conjunto de debates e questes substantivas,
seja em um sentido tcnico-educativo, seja nos aspectos de disputa poltica na construo do
PD. Porm, essas crticas substantivas efetuadas por alguns agentes no conseguiram alcanar
uma maior divulgao pblica. O Nuhab preparou observaes tcnicas apontando
irregularidades procedimentais e substantivas no PDDUA Projeto Legfor, destacando
inconstitucionalidades, ofensa ao ordenamento jurdico, inadequao do projeto ao disposto
no Estatuto da Cidade e irregularidades e questionamentos judiciais. Dentre os aspectos
questionados e as crticas substantivas efetuadas, destaquem-se: a) falta de indicao das reas

155

Como ser visto nos Captulos 09 e 10 desta Tese.

281

onde sero aplicados os instrumentos de combate especulao imobiliria;156 b) fragilidade

da sntese diagnstica; c) o modelo conceitual e a concepo de Plano Diretor; d) a concepo
de zoneamento; e) a ausncia de considerao da regio metropolitana; f) fragilidades nas
polticas de transporte, moradia, infra-estrutura e regularizao fundiria.157 Neste sentido,
percebe-se que, para alm de uma luta democrtica processual, o carter substantivo norteou a
estratgia e as intervenes do Nuhab.158
interessante destacar que a pesquisa revelou caractersticas inscritas no campo do
planejamento urbano no obrigatoriamente vinculadas ao processo de reviso. Neste sentido,
um resultado importante que deve ser destacado o carter tecnocrtico dos valores,
concepes e prticas de uma parcela relevante de agentes do campo do planejamento urbano
na cidade. Tratam-se, principalmente, de arquitetos e urbanistas, mas tambm outros
profissionais qualificados, que detm uma viso restrita de democracia e de participao, com
um carter no mximo homologatrio e informativo. As falas que assumem essa perspectiva
constituem representaes onde a tcnica e a participao poltica assumem uma dualidade,
com a poltica merecendo uma avaliao negativa: medida que aumenta a participao
poltica, fragiliza-se a consistncia tcnica no planejamento urbano. A poltica torna-se fonte
de distoro, como possvel perceber na fala do Entrevistado 4:
Voc no pode colocar em debate todo mundo (...) ento as vezes as pessoas no
compreendem que esse plano diretor algo mais complexo [...] e cada vez que ele
vai, ele vai descendo pra [ser discutido nessas] instncias, ele vai ficando com um
grau de comprometimento tcnico (...).

Sob o governo Juraci Magalhes, concebe-se a participao em uma perspectiva

formal, evidenciando uma viso de democracia que se detm nos limites do processual, no
mximo deslizando entre a governabilidade e a despolitizao associada a vis tcnicogerencial (Dagnino, 2006, p. 14). Desta forma, no se trata da partilha do governo, da
abertura das prerrogativas de deciso dos sistemas polticos em favor de instncias
participativas. No possvel afirmar que o processo promoveu uma reconstituio das

156

O Entrevistado 4, participante da equipe da Astef que revisou o PD na gesto Juraci Magalhes, se contrape
diretamente a esta viso, afirmando que a questo dos vazios urbanos, a questo da especulao imobiliria, pra
que ela seja aplicada no tem a necessidade que eles estejam mapeados no plano diretor, no! Destaque-se que
essa concepo contraria o EC.
157
Documento Irregularidades Projeto de Lei do PDDUA/For LEGFOR. Inserir hiperlink para documento
digitalizado.
158
Tambm pode ser destacado, para ilustrar essa tese, o documento da Oficina de Nivelamento Plano Diretor /
Estatuto da Cidade, tambm promovida pelo Nuhab.

282

relaes e articulaes entre as classes, grupos e movimentos sociais, nem tampouco das
formas de participao, representao, interveno e administrao.
Uma parcela importante de tcnicos, assumindo a dualidade entre tcnica e poltica,
refora e reproduz uma hierarquia autoritria no campo do planejamento urbano, demarcada
pelo poder descendente e por uma especializao de trabalho onde as decises polticas mais
amplas pertencem aos vereadores e ao Prefeito, e as decises poltico-tcnicas cotidianas so
monopolizadas por indivduos e coletividades (grupos e redes) situadas em posies de poder
nas Secretarias municipais, em Conselhos e Comisses. Esses burocratas e tcnicos articulam
prticas sociais onde o elemento essencial a reproduo de interaes e vnculos concretos,
cotidianos e sistemticos com agentes empresariais. A dinmica dessa processualidade
associa-se mediao burocrtica e tcnica do processo de produo do espao urbano,
atravs de atos de fiscalizao, regulao, aprovao, tributao e sano administrativa,
dentre outros.
Nesse contexto, tornam-se mais evidentes os fundamentos estruturais que reproduzem
representaes negativas de participao popular. A participao popular geraria entraves
reproduo dessa institucionalidade poltica e tcnico-burocrtica, eficaz na mediao com os
segmentos empresariais, em um contexto de intercmbios e trocas recprocas. No
obrigatoriamente se est fazendo referncia, neste momento, a prticas irregulares ou ilegais,
que podem ocorrer e efetivamente ocorrem. As reflexes de Giovanni Sartori sobre os
comits como rgos decisrios, so pertinentes para esclarecer o tipo de jogo predominante
no campo do planejamento urbano em Fortaleza.
Como foi visto no Captulo 2, Sartori (1994, p. 304-305) distingue trs caractersticas
que constituiriam um comit: a) um grupo pequeno de interao face a face; b) um grupo
durvel e institucionalizado (institucionalizado no sentido de sua existncia ser reconhecida,
legal ou informalmente e pelas tarefas a ele atribudas; durvel quando seus membros agem
como se fossem permanentes); c) um grupo que toma decises em relao a um fluxo de
assuntos, indicando um contexto decisrio contnuo que difere de decises especficas sobre
questes especficas. Todas essas caractersticas podem ser percebidas em um conjunto de
agentes que compe a institucionalidade municipal de Fortaleza, e tenta de todas as formas
monopolizar posies chave de poder. Sartori (1994, p. 305-306) qualifica o real
funcionamento dos comits, indicando que no funcionam nem com base na regra da maioria
nem com base na regra da unanimidade, caracterizando o que denomina de cdigo
operacional. Para o autor (1994, p. 307-308), os comits revelariam um um sistema de

283

tomada de deciso eficiente e de uso muito difundido, porque gira em torno de incentivos e
recompensas muito realistas, desvelando um processo baseado na compensao recproca
retardada. Ou seja, um contexto decisrio onde as expectativas mais ou menos racionais em
relao s compensaes recprocas, mesmo que em tempos diferenciados, media as prticas e
decises dos agentes sociais. Nesse sistema de compensao, incluem-se tanto pagamentos
internos como pagamentos externos ou laterais, todos compreendidos como mecanismos de
coordenao (os pagamentos laterais so concesses que cada comit tem de fazer aos outros
comits). Neste sentido:
(...) cada componente do grupo espera que aquilo que concede numa questo lhe seja
devolvido, ou retribudo, em uma outra questo. Como esse um acordo tcito, pode
ser chamado de cdigo operacional.
As noes de ajuda mtua, negociao, soluo de contemporizao e acordo
tambm se referem a esse modus operandi (...) O que peculiar aos comits que
seus membros se envolvem em trocas que vo alm do momento presente, tendo
especialmente em vista um tempo futuro (...) compensao recproca retardada
(Sartori, 1994, p. 309).

Por isto, a postura desses segmentos tcnicos de resistncia aos impulsos

democratizantes, muito embora possa transparecer uma aceitao formal, percebendo as
demandas como ameaas s suas posies no campo, tentando evitar redefinies das relaes
e dos sistemas de poder. Tambm interessante perceber como o eixo essencial contido no
PDDUA tende a reproduzir essa estrutura e essa lgica de exerccio do poder, mantendo esse
formato institucional de regulao das relaes entre poder pblico e poder privado. Alm
disso, e explicitando a articulao dessas concepes aos referenciais tericos de campo,
habitus e disposies sociais, possvel perceber como essa dinmica decisria conforma uma
estrutura que fortalece prticas sociais que visam conservao de posies no campo, para
todos os agentes sociais envolvidos.
Fundamentado em uma metodologia que caracteriza como sociologia relacional e com
amplos aportes da anlise de redes, Marques (1999, p. 46) caracteriza as redes enquanto
estrutura do campo. Neste sentido, as redes evidenciam vnculos entre indivduos, grupos e
organizaes construdos ao longo do tempo, de diferentes naturezas, e em constante
interao e transformao, embora o peso relativo das relaes herdadas torne essa dinmica
incremental (Marques, 1999, p. 46). Nessa perspectiva, as posies dos agentes sociais nas
redes, pessoais e institucionais, moldam as suas aes e estratgias (constrangendo inclusive
as alianas e confrontos possveis), ajudam a construir as preferncias, os projetos e as vises
de mundo (j que esses bens imateriais tambm circulam e se encontram nas redes) e do

284

acesso diferenciado a recursos de poder dos mais variados tipos (Marques, 1999, p. 46).
Marques (2006, p. 22 ) tambm destaca como as redes (re)constituem continuamente o que
denomina tecido do Estado:
O tecido do Estado produzido e transformado pelas redes entre pessoas e
organizaes que estruturam internamente as organizaes estatais e as inserem em
seus ambientes mais amplos. No funcionamento concreto da poltica (e das
polticas), os contatos institucionais so canalizados por contatos pessoais e
institucionais que se apiam em padres de relaes preexistentes, assim como
ajudam a recri-los. Essas estruturas de mdio alcance canalizam informaes,
apoios, alianas e a formao de projetos, vises e percepes. Alm disso, esses
padres de relao induzem vises de mundo (e da poltica), influenciam a formao
de preferncias, constrangem escolhas, estratgias e alianas e alteram resultados
polticos. Em termos mais concretos, podemos dizer que o tecido do Estado
composto por uma superposio de redes de relaes temticas que circunscrevem
as comunidades ligadas a cada uma de suas aes. Essas redes incluem os diversos
atores envolvidos com uma determinada poltica, como tcnicos do Estado, ou
burocracias em um sentido mais geral, demandantes da poltica, contratantes da
poltica e polticos e gestores que ocupam cargos eletivos e de livre indicao.

A partir desse referencial analtico e visando uma anlise qualificada das polticas
pblicas, Marques (1999, p. 46; 48), destacando a questo da permeabilidade do Estado:
[...] os vnculos de relacionamento pessoal no so apenas construtores de solidez
organizacional, mas tambm esto por trs da permeabilidade do Estado no setor. A
investigao demonstra que a intermediao de interesses no setor de poltica
estudado ocorre de forma disseminada por inmeros contatos pessoais entre
integrantes do Estado e interesses privados, ao contrrio do padro caracterstico
norte-americano de lobbies (Laumman e Knoke, 1987; Laumman et al., 1992), ou
do tpico corporatismo social-democrata europeu (Schmitter, 1979), mesmo que de
mbito setorial (Cawson, 1985).
necessrio diferenciar tambm o conceito de permeabilidade da idia de
privatizao do Estado (Grau e Belluzzo, 1995). Embora eu no negue a ocorrncia
de tal fenmeno, estou chamando a ateno para um processo mais geral (no sentido
de ocorrer em mais situaes sociais), menos intencional (ou direcionado a fins) e
mais resiliente e duradouro (e portanto mais difcil de combater por alteraes na
arquitetura institucional).
Por todos esses processos, a permeabilidade mais constante do que o sugerido pela
categoria anel burocrtico, j que se baseia no padro de relaes estabelecido ao
longo da vida dos indivduos. Sua limitao pela constituio de normas,
procedimentos, regras e organizaes tambm mais difcil e demorada do que seria
de acreditar pela idia de privatizao do Estado. A permeabilidade tambm muito
mais disseminada do que revelam ambas as categorias, envolvendo uma mirade de
ligaes e contatos de pequena, mdia e grande importncia, e em constante
transformao. Ao contrrio da presso pessoal orientada a fins e canalizada em
elementos especficos no aparelho de Estado, a permeabilidade acontece de uma
forma disseminada e dispersa, e canalizada por relaes que na maior parte do
tempo no veiculam esse tipo de relao e no tm necessariamente como objetivo a
maximizao de interesses especficos. Na maior parte das vezes, o elo foi
estabelecido com outras intenes, ou mesmo sem finalidade alguma.

285

Neste sentido, as funes de mediao exercidas pelos tcnicos que ocupam posies
de poder na estrutura da Prefeitura de Fortaleza alm de outras discusses que sero
efetuadas nos prximos captulos desta Tese , parecem corroborar analiticamente a idia da
permeabilidade do Estado, pelo menos indicando hipteses e estratgias investigativas
interessantes, a serem posteriormente aprofundadas.
Porm, o referencial analtico de Marques (1999; 2006), no que foi at o momento
apresentado, no nos ajuda a explicar as metamorfoses, tenses e impasses presentes no
campo do planejamento urbano, ao absolutizar a fragilidade dos agentes sociais populares
presentes na sociedade poltica e na sociedade civil. Neste sentido, e diante dos conflitos,
demandas e tenses crescentes, a proposta poltica de reviso desenvolvida pela gesto Juraci
Magalhes foi incapaz de promover o equacionamento das contradies e conflitos sciopolticos emergentes. Da mesma forma, foi incapaz de estimular uma capacidade renovada
dos agentes poltico-tcnicos e segmentos das classes proprietrias, tradicionalmente avessos
democracia, para a redefinio de seus discursos e a incorporao de prticas sociais de
esquerda e/ou geradas no campo das classes trabalhadoras/no proprietrias. Apesar da
ausncia desse estmulo dos segmentos governistas para a modernizao democrtica dos
segmentos empresariais, alguns desses agentes sociais recriaram as suas prticas
destacando-se o SINDUSCON/CE , o que se vincula potencialmente a outros fatores, tais
como a influncia de padres inovadores atravs do contato sistemtico com redes regionais,
nacionais e internacionais. Essa situao abrange tambm uma potencial crise dos padres de
relaes entre o pblico e o privado no tecido do Estado, apesar da capilaridade e da
perenidades dos padres tradicionais. Ao mesmo tempo, esse quadro tambm abrange o
fortalecimento de agentes populares, conformando e disseminando demandas e interesses,
valores e prticas diferenciados. Esse fortalecimento de um plo alternativo no campo teria
sido capaz de gerar outros padres de relao entre o pblico e o privado?159
Contrariando a perspectiva da gesto Juraci Magalhes, fortaleceram-se agentes
sociais tradicionalmente segregados poltica e socialmente, no includos nas elites sociais,
polticas ou profissionais que compem historicamente o campo em estudo, ou mais
propriamente as redes de poder do campo do planejamento urbano. Desta forma, os agentes
populares, em aliana com segmentos das classes mdias, foram capazes de readaptar,
ressignificar e recriar suas prticas e saberes, conseguindo reposicionar-se em suas
identidades e em suas relaes e interaes com as estruturas sociais e com os demais agentes.
159

Pretende-se que essa questo seja respondida at o final desta Tese, pelo menos parcialmente.

286

O que no ocorreu com parcela relevante dos segmentos tcnicos e burocrticos e das elites
polticas, destacando-se como exceo parcela dos segmentos empresariais, sob a liderana do
Sinduscon/CE. Para exemplificar o grande mal estar que perpassa parcela relevante dos
segmentos empresariais, presos s concepes e prticas polticas tradicionais, compare-se os
posicionamentos do Sinduscon e do chamado Trade Turstico no Cear.160
Ao que parece, os agentes populares conseguiram conformar posies de poder
relevantes no campo do planejamento urbano,. Porm, dois outros aspectos devem ser
destacados: I) essas posies de poder adquiriram carter provisrio, vinculado ao processo de
reviso do PD de Fortaleza (CE); II) as metamorfoses impulsionadas pelo plo popular no
foram capazes de constituir redes alternativas de articulao entre o poder pblico e o poder
privado, subsistindo e permanecendo ativas as redes tradicionais. Neste sentido, evidencia-se
a no constituio de uma nova institucionalidade e, portanto, da decorre a fragilidade e a
provisoriedade das transformaes no campo do planejamento urbano em Fortaleza (CE).
Aqui interessante indicar uma distino no que est sendo apontado como parcela
relevante do segmento tcnico. A liderana nesse campo , sem dvida, dos
arquitetos/urbanistas. Um segundo elemento o fato de que na trajetria cearense, apesar das
tendncias e do surgimento de grandes escritrios privados j a partir dos anos 1970 e 1980, o
PROURB, do Governo estadual, foi o marco essencial de fortalecimento institucional no
campo do planejamento urbano. Avalia-se que isto se vincula ao aporte de recursos para esse
programa, articulao entre privado e pblico que o definiu, alm de sua capilaridade no
estado do Cear. Por fim, destaque-se tambm que a trajetria desses agentes comportou
alianas e fraturas diversas, entre o perodo do PROURB e o perodo posterior, o que se
vincula estruturalmente ao fato das pessoas deterem filiaes partidrias e referncias
ideolgicas diferenciadas, de esquerda e direita.
Porm, no parece ter sido a diferenciao ideolgica e partidria um elemento
essencial a definir alinhamentos de concepes no campo. Para exemplificar, indivduos
vinculados a partidos de direita, centro e esquerda confluram, em momentos diversos, na
defesa de uma viso que, enfatizando a dualidade entre tcnica e poltica, valorava
negativamente a participao popular. Alm disso, os indivduos que defendem uma viso de
valorizao e integrao dos elementos tcnicos e polticos no planejamento, conquistaram
posies institucionais relevantes na gesto Luizianne Lins, fortalecendo aspectos
democrticos e participativos no campo do planejamento urbano de Fortaleza.
160

Essa anlise ser desenvolvida no Captulo 11.

287

Sobre os aspectos de quem participa e como participa, verifica-se que a perspectiva da

Gesto Juraci foi muito mais uma participao demarcada pela representao, com a excluso
ou fragilizao dos segmentos populares. Alm disso, o desenho ou arranjo institucional que
condicionou a participao, apenas reconheceu a institucionalidade j existente, agregando
iniciativas no formalizadas, como reunies e visitas institucionais. Neste sentido, a forma e a
dinmica participativa evidenciam os sentidos autoritrios inscritos na Gesto, como j
indicado anteriormente. Apenas para salientar um aspecto, tratou de uma participao maior
das organizaes estatais do que das organizaes civis.
Neste sentido, interessante articular no referencial analtico de Marques (2005, p.
08), dois outros elementos, importantes para a compreenso das potenciais mudanas polticas
no caso de Fortaleza:
Como os processos de produo de polticas acontecem imersos nas redes que
estruturam o Estado, h um grande potencial de influncia das redes sobre as
polticas, mas isso mediado por pelo menos os dois outros elementos destacados
anteriormente: as dinmicas polticas e os formatos institucionais que cercam as
polticas sob estudo.
E como se comportam as redes com relao aos processos de mudana? As redes
das comunidades de poltica so conjuntos complexos de interao que criam
ambientes formados por vnculos de diversos tipos (profissionais, de amizade,
familiares, polticos, de negcios etc) em constante transformao, resultando em
uma certa estrutura. Em estudos de polticas pblicas consideram-se usualmente as
mudanas de governo como os principais momentos de transformao das redes,
recortado o perodo governo a governo.

No caso da reviso do PD de Fortaleza (CE), as dinmicas polticas envolvidas

remetem s articulaes entre diferentes esferas governamentais. Cabe destacar que em 2004,
momento decisivo do surgimento da oposio situada no plo popular, embora a gesto
municipal estivesse nas mos de Juraci Magalhes (PMDB), na esfera nacional o Governo
Lula (PT) j estava em seu segundo ano do mandato. Cabe, portanto, considerar um contexto
de fortalecimento transescalar dos segmentos e das concepes da Reforma Urbana, inclusive
atravs de posies polticas, articulaes, contatos e aes governamentais, como evidencia,
por exemplo, a criao do MCidades. J a partir de 2005, com a gesto municipal de
Luizianne Lins (PT) consolida-se esse contexto de potenciais mudanas, configurando uma
dinmica poltica favorvel s metamorfoses no campo do planejamento urbano. Em relao
aos formatos institucionais, algumas anlises j foram desenvolvidas at aqui, e outras mais
sero explicitadas, inclusive abordando os contedos substantivos das peas produzidas na
reviso.

288

No que se refere ao processo da reviso, as caractersticas apontam para a afirmao

de uma perspectiva liberal-representativa elitista nas redes hegemnicas, negando o exerccio
direto do poder poltico, mas em confronto com um plo popular que demanda uma
democratizao participativa. Neste sentido, de arranjo institucional para chegar a uma
deciso poltica, a constituio tcnica, em ltima medida, submete-se s decises,
negociaes e imposies polticas em dois espaos institucionais: as reunies conjuntas da
CPPD e do COMAM; a Cmara Municipal de Fortaleza. So esses espaos que definem
quem detm o poder de participar das decises e qual o mtodo para a formao dessas
decises. Destaque-se a fragilizao do aspecto concorrencial dessa perspectiva democrtica,
que enfatizaria o fato de que as normas e os procedimentos deveriam permitir aos
indivduos e aos grupos lutarem pela conquista do poder (Schumpeter, 1961; Bobbio, 1993).
Na prtica, o Prefeito municipal monopolizou grande parcela do poder, os segmentos
populares foram restringidos em suas foras e a competio situou-se nos marcos das elites
polticas. No se caracterizou uma situao de vrios grupos em disputa pelo poder, e a
representao no se vinculou diretamente ao voto, no caso da CPPD e do COMAM, ou
vinculou-se de forma tradicional, no caso da Cmara Municipal.
Desta forma, nem uma perspectiva liberal representativa autntica existiu, posto que
no houve mtodo participativo para a escolha das lideranas do processo e apenas se
mantiveram as estruturas institucionais j existentes, carentes de legitimidade atravs de voto.
Desta forma, no houve proposta metodolgica participativa consolidada, e o que foi
desenvolvido no incorporou, por exemplo, a criao de um ncleo gestor, tampouco
congressos, conferncias, audincias ou assemblias, pelo menos institucionalizadas, e abertas
ampla participao popular.
Apesar de tudo isto, variados segmentos insistiram em caracterizar o processo como
participativo. Na verdade, e nos termos de Giovanni Sartori, percebe-se que a proposta
desenvolvida no assumiu uma perspectiva da democracia como inveno social e, tampouco,
enquanto articulao entre valor e fato. Em nenhum momento se constituiu coletivamente, no
mbito da equipe tcnica ou da gesto municipal, uma concepo efetiva, transparente,
pblica e organizada de democratizao e de participao para a reviso do PD de Fortaleza
(CE). Neste sentido, no houve dilogo entre as experincias, teorias e conceitos acumulados
no campo das prticas democrticas e, ao mesmo tempo, no se cogitou constituir o processo
assumindo riscos e possibilidades de perdas, ganhos, vitrias e derrotas para diferentes
segmentos sociais. Ao contrrio, o controle institucional centralizado sempre foi bastante

289

pronunciado, inclusive gerando tenses entre os tcnicos agregados e os representantes da

Prefeitura. Porm, de forma geral nem os tcnicos e nem os agentes governamentais
constituram-se como agentes sociais responsveis pela gerao, difuso, afirmao, negao
e concretizao de idias e ideais que poderiam fundar e dinamizar a democracia como um
fato social.
Sob a gesto Juraci Magalhes, o nmero de pessoas que tomou as decises foi sempre
mantido como restrito e vinculado aos espaos institucionais indicados. O mtodo de
formao do rgo decisrio, ou seja como recrutado ou designado e qual sua composio
ou natureza, envolveu aspectos interessantes. Basicamente a definio dos segmentos
participantes envolveu

uma tipologia

com quatro segmentos: rgos e agentes

governamentais; segmentos profissionais e acadmicos; segmentos empresariais; e segmentos

populares. Dentre as caractersticas importantes que precisam ser recuperadas, destaque-se: a
reiterao da maioria absoluta de agentes governamentais, remetendo ao controle direto do
Prefeito sobre a CPPD e o COMAM; o carter formal e mnimo dos agentes populares; a
presena diversificada e ampla dos segmentos empresariais, profissionais e acadmicos,
embora sempre minoritria, mesmo quando associados, em relao aos agentes
governamentais. Alm disso, destaque-se a permanncia da Cmara Municipal, e dos
vereadores portanto, como agente que se reproduz em sua capacidade de deciso sobre o
planejamento urbano, em um contexto de negociao, articulao, conflito, dissenso e
consenso com o Poder Executivo. O mtodo de formao do rgo ou do sistema decisrio
revelou-se autoritrio e no democrtico.
Por fim, quanto regra de tomada de decises, ou seja, quanto aos princpios e
procedimentos para a tomada de deciso, dois aspectos parecem ser essenciais. Em primeiro
lugar, o carter formal da participao popular e, portanto, a excluso, a priori, deste
segmento enquanto relevante nos aspectos e na questo decisria. Desta forma, os interesses,
demandas e propostas populares so amplamente desconsiderados e desqualificados, o que
constitui um princpio que atinge os procedimentos para a tomada de deciso. Em segundo
lugar, a dualidade entre a tcnica e a poltica tem dois momentos centrais: 1) em um primeiro
momento, a tcnica utilizada discursivamente para negar e obstaculizar a participao
popular; 2) em um segundo momento, a poltica das elites prevalece sobre a tcnica. Neste
segundo momento, cabe destacar uma diferenciao. Na CPPD e no COMAM, relatos
evidenciam tenses entre os tcnicos agregados, no pertencentes aos quadros permanentes ou
temporrios da Prefeitura, e os advogados da Prefeitura Municipal, com a prevalncia

290

destes ltimos. Alm disso, a Cmara Municipal percebida como o local onde as decises
efetivas so tomadas, e os vereadores, para alm de uma diferenciao individual, so
percebidos como: I) apoiadores da gesto ou opositores; II) articuladores e representantes dos
interesses predominantemente empresariais. Desta forma, a tomada de deciso evidencia
tenses entre os polticos e os tcnicos, articulaes entre os polticos e os empresrios e
negociaes entre o poder executivo e o poder legislativo. Em todo o processo, a
institucionalidade transparece como uma casamata avessa presena e interferncia popular
efetiva. No que se refere s articulaes entre os agentes do poder legislativo e executivo e os
empresrios, cabe destacar a fala da Entrevistada 1:
A gente via que o SINDUSCON contratou uma equipe deles pra acompanhar a
tramitao do Plano Diretor. Eram sempre as mesmas pessoas. E numa conversa
com o presidente do SINDUSCON [...] Ele dizia o SINDUSCON tem a maior
preocupao com o Plano Diretor. Contratamos, destacamos uma equipe pra
acompanhar essa tramitao. Lgico todo o interesse dele! E ficou muito explcito
que as pessoas da Prefeitura [de Fortaleza] votavam nas propostas do SINDUSCON.

Alm disso, o Entrevistado 4, ao referir-se consolidao da Lei de Uso e Ocupao

do Solo de Fortaleza, antes da reviso do PD, menciona um conjunto de emendas, de vrias
naturezas, fundamentalmente propostas pelo setor imobilirio, mas que no aparecem
assim porque foram apresentadas por vrios vereadores.
Ao mesmo tempo, e na perspectiva de Sartori (1994, p. 304-305), no parece se
caracterizar para o processo de reviso do PD de Fortaleza a existncia dos comits como
elemento decisrio essencial, reconhecendo e evidenciando um grupo pequeno de interao
face a face; um grupo durvel e institucionalizado161; um grupo que toma decises em relao
a um fluxo de decises, indicando um contexto decisrio contnuo que difere de decises
especficas sobre questes especficas. Desta forma no se caracterizariam o cdigo
operacional e a compensao recproca retardada enquanto elementos centrais ao processo.
Na verdade, isto se relaciona ao fato de que as decises essenciais so de carter geral, ou
seja, afirmam interesses gerais recprocos e comuns aos segmentos empresariais. Dito de
outra forma, no h questes substantivas e pontualmente generalizadas que contraponham
interesses fragmentados, parciais, conflitivos e/ou antagnicos. Para ilustrar, por exemplo, o
aumento do gabarito ou da taxa de ocupao em uma rea da cidade, potencialmente beneficia
todos os agentes, privados e pblicos, que direta ou indiretamente se articulam e mediam suas

161

Institucionalizado no sentido de sua existncia ser reconhecida, legal ou informalmente e pelas tarefas a ele
atribudas; durvel quando seus membros agem como se fossem permanentes.

291

prticas e interaes atravs do capital e do mercado imobilirio. Trata-se do que

genericamente vincula-se ao discurso do desenvolvimento. No que no hajam compensaes
e pagamentos internos e laterais, mas eles parecem no ser o mecanismo essencial de tomada
de deciso, posto que as preferncias so bastante homogneas, excetuando-se os agentes
sociais que tm referncia na reforma urbana. Desta forma, a experincia desenvolvida revela
uma concentrao do poder no Estado, em confluncia com um conjunto de interesses
empresariais vinculados indstria da construo civil, mas tambm ao trade turstico, por
exemplo , sob a forma de uma concepo estratgica de planejamento urbano. Neste sentido,
contrape-se descentralizao enquanto um fenmeno poltico concreto e institucionalizado,
evitando a multiplicidade de centros de poder. Ao mesmo tempo, foram reproduzidas
situaes estruturais de

privilgio e desigualdade institucionalizadas, mantidas

caractersticas no igualitrias no sistema poltico e negados a democratizao societal e a

importncia do poder local, do comunitarismo e do associativismo.
Da mesma forma, no parecem ter sido criadas condies para que todos os cidados
plenos tivessem oportunidades plenas de formular e expressar suas preferncias e de ter
suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo (Dahl, 1997, p. 25-26).
Alm disso, a dimenso de participao ou incluso foi bastante frgil, como j considerado, e
a dimenso de oposio e contestao pblica se fez s custas da competio poltica, ou da
capacidade de negociao e produo de consensualidades, assumindo um sentido de
confronto e antagonismo. Desta forma, saem prejudicadas tanto as dimenses cultural como
institucional, ambas bastante valorizadas na vertente pluralista da democracia. Ao mesmo
tempo, a institucionalizao da igualdade poltica, pressuposto essencial para a existncia da
democracia, parece ter deixado a desejar no controle da agenda poltica e do programa de
planejamento e na incluso, com todos ou a maioria dos adultos detendo o pleno direito de
cidados (Dahl, 2001, pp. 49-50; Dahl, 1990, pp. 53-54).
Para efetivar-se uma determinao da agenda poltica, a oposio teve que negar o
projeto governamental de Juraci Magalhes e afirmar-se atravs de outro governo, de
Luizianne Lins. Ao mesmo tempo, a mobilizao dos agentes defensores da Reforma Urbana
intencionou afirmar uma moralidade coletiva fundada na soberania popular, entendida
enquanto reiterada expresso de um povo consciente e organizado politicamente, capaz de se
auto-afirmar atravs da lei, em uma perspectiva de exerccio direto do poder poltico, de
influncia roussoniana e da democracia participativa. Neste sentido, os agentes sociais da
reforma urbana valorizam uma perspectiva culturalista e de educao popular e, ao mesmo

292

tempo, de reconstituio normativa. Porm, cabe questionar at que ponto articulam a isto
uma eficaz compreenso, processualidade e proposio de recriao das instituies polticas
e das estruturas sociais e econmicas que condicionam o campo do planejamento urbano. Ou
dito de outra forma, at que ponto a interveno da reforma urbana conseguem articular
conceitual e praticamente a sua concepo e proposta de planejamento urbano uma
compreenso mais qualificada de ordem social e de transformao social.
Os agentes do NUHAB assumem aspectos essenciais da vertente da democracia
deliberativa, tais como os aspectos discursivos de um processo poltico que valoriza a
incluso da diversidade de agentes sociais e uma viso normativa pautada pela participao no
debate e valorizao dos consensos enquanto critrio de legitimidade. A perspectiva
habermasiana valoriza o debate poltico que constitui e difundes mecanismos de presso
social sob o sistema poltico, ao invs da deliberao direta. Neste sentido, a deliberao
significa ponderao, reflexo ou avaliao das razes que justificam ou legitimam
determinadas decises e no o prprio processo decisrio em si. Assim, aspectos importantes
da vertente deliberativa da democracia, principalmente no modelo discursivo da esfera
pblica, so perceptveis na prtica social contempornea, e este o caso para segmentos da
esquerda no campo do planejamento urbano em Fortaleza. Destaque-se a compreenso da
esfera pblica enquanto um espao de constituio democrtica e comunicativa da opinio e
da vontade coletivas e de mediao e articulao entre a sociedade civil e a sociedade poltica.
Os agentes do NUHAB valorizam a deliberao enquanto participao direta nos
processos decisrios. Contudo, at que ponto conseguiram desenvolver os aspectos
processuais de transformao institucional que permitissem a continuidade efetiva de uma
potencial partilha do poder. Essa limitao pode romper grande parcela da potencialidade
democrtica inscrita na experincia do PD, com a continuidade ficando prejudicada e o Plano
adquirindo um carter estanque e desarticulado. Nessa perspectiva, cabe questionar at que
ponto esses agentes sociais conseguiram constituir um formato institucional s experincias e
lutas do PD de Fortaleza, realizando uma transio efetiva entre um processo de deliberao
comunicativa e normatizao poltica para uma situao de institucionalizao concreta e
diferenciada da democratizao do poder e dos processos decisrios. Em outras palavras, o
que alguns autores caracterizam como empoderamento, consistindo na criao de
mecanismos institucionais capazes de garantir que as decises tomadas na esfera pblica
sejam devidamente implementadas pelo sistema poltico. Para compreender essas limitaes,
talvez seja importante no somente transcender a perspectiva da sociedade civil, em confronto

293

com a interpretao da polis, como foi indicado anteriormente neste tese, mas inscrever os
processos, lutas e dinmicas democrticas e participativas em uma totalidade social
demarcada por relaes e estruturas que conformam condicionamentos sociais. Aqui entra em
cena a importncia dos conceitos de campo, habitus e disposies sociais. 162
Ao mesmo tempo, e talvez com variados nuances que no podero ser tematizados nos
limites dessa pesquisa, percebe-se a influncia da democracia radical dentre os agentes sociais
em atuao na contemporaneidade da cidade de Fortaleza. Isto, em alguns sentidos
importantes, tais como o reconhecimento do carter inerradicvel do poder e do antagonismo,
a percepo dos processos permanentes de (re)constituio das identidades, em situaes
sempre demarcadas pela fragilidade, o que valoriza a unidade, o consenso e o acordo em
contextos de conflito, diversidade ou pluralismo. Nessa perspectiva, no se trata de negar o
outro que percebido como antagonista, e sim de interagir com quem deve ser considerado
um oponente com o qual se convive. Algumas implicaes dessa perspectiva remetem
potencialmente paz, entre as classes sociais e outras distines, como mediao e sentido
essencial a ser socialmente buscado e constitudo. De uma forma mais concreta, talvez fosse
interessante pensar aspectos essenciais da questo urbana no capitalismo sob esse prisma,
vinculados propriedade privada da terra, por exemplo, para problematizar as limitaes
dessa abordagem. Mais uma vez cabe apontar para as limitaes da democracia radical, ao
afirmar a essencialidade do carter discursivo dos processos e fenmenos sociais, com a
reduo da objetividade do social s lutas intersubjetivas mediadas pela razo e pela paixo,
entendendo-se a prpria democracia como uma sempre provisria construo discursiva.
Em contraposio a essa perspectiva, afirma-se a vertente gramsciana, que articula
dois aspectos essenciais. Em primeiro lugar, a compreenso da sociedade como uma
totalidade social, no sendo possvel pensar os processos comunicativos e discursivos sem
inscrev-los nas relaes e estruturas econmicas e polticas. Em segundo lugar, uma
compreenso que enfatiza na estratificao da sociedade contempornea a reconstituio
permanente, das lutas de classes sociais. Desta forma, a perspectiva gramsciana contrape-se
dissoluo das classes sociais presentes em outras vertentes interpretativas da teoria de
Democracia. A partir desse referencial gramsciano possvel perceber as restries sociais
aos acordos e consensos socialmente produzidos (superestimados nas vertentes deliberativas),
posto que estes ocultam, dissimulam ou dissolvem as contradies e antagonismos estrutural e

162

Essas questes sero retomadas nos prximos captulos.

294

relacionalmente inscritos nas sociedades capitalistas contemporneas; desta forma, o consenso

aparece como uma suspenso ou superao dos antagonismos e contradies classistas.
Um outro aspecto essencial que perpassa os processos de reviso do PD,
principalmente sob a gesto Juraci Magalhes, a importncia da representao enquanto
processo essencial que caracteriza o que se denomina de participao. Neste sentido, cabe
mobilizar a concepo hobbesiana que situa a representao nos marcos da autorizao e da
delegao enquanto elementos centrais que vinculariam o indivduo ao poder institudo.
Variadas crticas enfatizam que essa concepo na verdade evidencia um ato de autorizao e
no de representao, posto que deixaria de lado a responsabilidade do representante para
com os representados, seus interesses e demandas. No caso dos variados agentes que
compem a CPPD e o COMAM, em primeiro lugar preciso diferenci-los. Para os agentes
governamentais, talvez deva-se falar efetivamente em delegao, tendo em vista que esto
diretamente vinculados s determinaes contnuas do gestor municipal. No caso das
associaes profissionais, acadmicas e empresariais, podem ter havido processos
diferenciados de autorizao, conformando a existncia de um mandato com maior grau de
autonomia, o que no significa, a priori, descolamento em relao aos interesses e demandas
dos representados. Porm, talvez no seja possvel falar em mecanismos, dinmicas e atos de
prestao de contas aos representados e de responsabilizao institucional e pblica desses
agentes. Neste sentido, os agentes governamentais parecem representar o Prefeito, o que para
algumas interpretaes no caracterizaria efetivamente uma representao, tendo em vista a
subordinao e a ausncia de independncia para expresso e deliberao. Ao lado disto, os
demais agentes representam segmentos especficos da sociedade, e no o interesse geral,
caracterizando mais apropriadamente uma representao virtual, vinculada a uma afinidade
de interesses e desvinculada de mecanismos formais de autorizao, responsabilizao e
prestao de contas.
Essa avaliao representa uma crtica essencial ao carter democrtico dessas duas
instncias o CPPD e o COMAM. Ao mesmo tempo, cabe destacar os trs elementos
democrticos vinculados por Pitkin (Aires, 2009) representao, quais sejam a autorizao,
a atuao em favor dos interesses dos representados e a prestao de contas. Como possvel
perceber, a prestao de contas est bastante prejudicada, sendo na verdade institucionalmente
inexistente; a autorizao vincula interesses de segmentos especficos, deslegitimando os
segmentos

populares,

realizando-se

indiretamente

atravs

das

entidades

no

institucionalmente atravs de procedimentos; por fim, a atuao em favor dos interesses dos

295

representados, no caso dos agentes governamentais revela como os interesses do gestor se

sobrepem aos interesses gerais.
No caso da Cmara Municipal, a autorizao dos vereadores ocorre atravs de
procedimento eleitoral, mas a vinculao com os interesses dos representados relativa, como
alguns indcios apontam, pois os vereadores, com excees, afirmam interesses gerais de
segmentos empresariais, em detrimento de outros interesses. Por fim, quanto prestao de
contas institucionalmente frgil ou inexistente, de uma perspectiva democrtica e
participativa.
Cabe destacar a atuao do NUHAB e de outros agentes sociais, que podem, em certo
sentido, ser compreendidos como representantes no autorizados, assumindo formas de
representao virtual para promover pblica e ativamente a defesa de interesses gerais e/ou
coletivos, caracterizando o que alguns autores classificam como advocacia.
Cabe destacar, ainda, que a experincia de reviso na gesto Juraci Magalhes no
articulou representao e participao, elemento essencial de democratizao. Na verdade,
tratou-se muito mais de uma experincia demarcada por representaes da sociedade civil e
da sociedade poltica, do que de uma experincia de participao como exerccio direto da
cidadania pelo conjunto dos cidados.
A oposio reviso do PD conseguiu bloquear o processo de votao na CM ao final
de 2004. No primeiro semestre de 2005, a gesto Luizianne Lins retirou o projeto da Cmara
Municipal, e posteriormente reiniciou o processo, o que ser analisado nos prximos
captulos.

296

CAPTULO 9 A PROCESSUALIDADE DA REVISO DO PLANO

DIRETOR NA GESTO LUIZIANNE LINS

Este Captulo inicia a anlise do processo de reviso do PD de Fortaleza sob a gesto

de Luizianne Lins, tendo continuidade nos Captulos 10 e 11 desta Tese.
O ano de 2005 corresponde ao primeiro ano da Gesto Luizianne Lins frente da
Prefeitura Municipal de Fortaleza. Nos primeiros meses do ano, a imprensa local e os
segmentos

organizados

da

sociedade

civil

expressaram

expectativas

quanto

ao

posicionamento da Prefeita em relao ao Projeto de Lei do Plano Diretor, cuja tramitao

estava parada na Cmara Municipal desde dezembro de 2004. Essas expectativas foram
alimentadas pelo fato de se tratar de um governo do Partido dos Trabalhadores,
historicamente associado s lutas populares e democrticas, com alianas e articulaes,
quando no presena de militantes petistas e influncia direta do partido nas entidades, lutas e
movimentos sociais. Alm disso, a composio do governo municipal incorporou lideranas
polticas importantes no campo do planejamento urbano, dentre o segmento de oposio
gesto Juraci Magalhes.163
Ao mesmo tempo, deve-se destacar o carter problemtico de composio do governo
municipal, associado s aes de engenharia institucional e poltica que foram requeridas,
estabelecendo alianas e pactuaes dentre segmentos e lideranas bastante distintas entre si,
internas e externas ao partido. Essa situao parece ter gerado, ao mesmo tempo, um
fechamento do ncleo estratgico vinculado diretamente Luizianne Lins, com posturas
pautadas pelas disputas poltico-partidarias, pouco eficazes para o estabelecimento de
articulaes e negociaes mais consistentes com os movimentos sociais e os diversos
segmentos populares. A prpria trajetria da campanha de Luizianne Lins, que envolveu
segmentaes e fraturas na esquerda local, um indcio importante das posteriores
dificuldades para constituir apoios, bases e alianas que garantissem uma capacidade
governativa gesto municipal. Basta lembrar que o candidato preferencial dos lderes
partidrios petistas no estado, apoiado pelas correntes majoritrias do PT, era Incio Arruda
do PC do B, partido com profunda influncia histrica nos movimentos populares urbanos da
cidade. Luizianne Lins, portanto, foi eleita contrariando os interesses, proposies e desejos
das correntes e lideranas majoritrias petistas. Ao ganhar a eleio, teve que fazer
163

Para ilustrar, possvel citar o caso Olinda Marques, uma das principais articuladoras e dirigentes do Cearah
Periferia, componente do NUHAB, que assumiu a presidncia da Habitafor.

297

composies que aglutinassem os variados segmentos do PT e dos demais partidos

participantes do espectro de alianas do Governo Lula. Outra dificuldade para a composio
do governo foi o afastamento crescente de uma importante liderana do PT, Joo Alfredo:
anteriormente um dos mais fortes apoiadores da candidatura da prefeita, compondo a esquerda
do Partido, rompeu com este e migrou para o PSOL, devido ao escndalo do mensalo na
esfera do governo federal. Para ilustrar como isto gerou problemas internos, basta evidenciar
o caso da SEPLA, a Secretaria responsvel pela conduo da reviso do PD, envolvendo, por
exemplo, o PT, o PCB (ao qual pertence Meneleu Neto, o Secretrio) e o PSOL (representado,
por exemplo, em determinado momento do processo, pela arquiteta Eveline Barros).
A situao torna-se mais complexa pelo referido deslocamento de lideranas do plo
popular, inicialmente pertencentes ao prprio NUHAB, para os quadros da Prefeitura, e pela
gradual ampliao de programas intergovernamentais que funcionaram como espaos de
articulao entre a sociedade poltica e entidades da sociedade civil. Essas mudanas nas
trajetrias individuais e institucionais causaram certo impacto no campo do planejamento
urbano, tendencialmente gerando lgicas particularistas, mesmo que sem a excluso absoluta
de posturas e prticas coletivas. Para exemplificar, as lideranas que migraram para a
Prefeitura no mais participam do plo popular e, ao mesmo tempo, as entidades que
participam de diversos programas governamentais, muitas vezes em secretarias e rgos
diferenciados, tendem a direcionar seus esforos, pelo menos parcialmente, para essas aes
e, ao mesmo tempo, comprometem-se reciprocamente, atravs de diversos vnculos
institucionais. Neste sentido, essas mudanas representaram para a Prefeitura uma capacidade
renovada e ampliada de articulao com o MCidades e com entidades nacionais do campo do
planejamento urbano, como o caso do Instituto Polis, mas fragilizaram parcialmente o plo
popular, mesmo que de forma no intencional e diferenciada em momentos diversos.
A Figura 3 evidencia o desenho da reviso do PD de Fortaleza sob a gesto Luizianne
Lins, com a indicao das instncias e dos vnculos existentes. Como possvel perceber164, a
dinmica de reviso bem mais complexa do que a realizada sob a gesto Juraci Magalhes,
com diversas instncias, processos e espaos institucionais de representao e participao da
sociedade poltica e da sociedade civil. Os vnculos contnuos indicam relaes
institucionalizadas e os tracejados indicam relaes no institucionalizadas, enquanto as setas
mais largas evidenciam o sentido do processo de reviso e de elaborao das peas poltico-

164

Para comparao, vide a Figura 2 desta Tese.

298

tcnicas, com eventos e atividades fomentando e subsidiando o processo, e instncias

especficas regulando os eventos e processos.
Nesse sentido, destaque-se o Gabinete da Prefeita, participando de certas instncias,
mas sem uma funo executiva mais definida institucionalmente, monitorando de forma geral
o processo, sob o controle da Prefeita. Ao mesmo tempo, a SEPLA foi, sem dvida, a
instituio que geriu todo o processo, com a assessoria metodolgica pontual do Instituto
Polis. A gesto da SEPLA foi tanto processual, envolvendo os procedimentos de participao
e deciso, como substantiva, desenvolvendo ou articulando as produes tcnicas, inclusive
setoriais, efetuadas por outros rgos. O trabalho tcnico articulado ou desenvolvido pela
SEPLA atravessou, pelo menos, o perodo entre janeiro de 2006 e dezembro de 2008, ou seja,
mais de 36 meses. Alguns produtos gerados no foram incorporados Lei do PD de
Fortaleza, embora tenham embasado as anlises e as decises poltico-tcnicas formadas, tais
como o Diagnstico Geoambiental do Municpio de Fortaleza Subsdios ao
Macrozoneamento Ambiental e Reviso do Plano Diretor Participativo de Fortaleza
(PDPFor).165 Alm disso, cabe destacar um conjunto bastante amplo de Mapas Tcnicos,
envolvendo temas e questes como: hidrografia, cobertura vegetal, bacias e sub-bacias
hidrogrficas, tipologia de solos, relevo e declividade, reas de preservao e proteo,
unidades ambientais, reas de risco, parcelamento do solo, evoluo urbana, terminais de
integrao, plos geradores e condicionadores de trfego, populao e densidade
populacional, emprego e renda, reas de lazer, tipos de domiclios, sistema virio e redes
bsicas de servios (esgoto, gua, coleta de lixo e drenagem).
Os primeiros eventos do processo de reviso do Plano Diretor envolveram
capacitaes e reunies internas Prefeitura que tambm ocorreram em outros momentos, e o
lanamento pblico do processo. Houve oficinas de participao com carter de leitura
comunitria e capacitao da populao entre fevereiro e abril de 2006.166 Em 08 de abril de
2006 foi realizado o I Frum do PDPFor, visando apresentao e debate de um diagnstico,
tambm definindo os eixos do PD.
Entre maio e junho de 2006 foram realizadas 14 Audincias Pblicas Territoriais, uma
em cada rea de Participao 167, elegendo 20% dos delegados ao Congresso do PDPFor. Em

165

O trabalho foi coordenado pelo Prof. Doutor Marcos Jos Nogueira de Souza (UFC).
Cada uma dessas atividades e eventos ser analisada em um tpico especfico neste Captulo.
167
Vide o Mapa 1 desta Tese, que indica as reas de Participao. Como j indicado anteriormente, a gesto
Luizianne Lins estruturou a cidade em reas de participao no oramento participativo. Essa estruturao
territorial destinada participao popular foi incorporada na reviso do Plano Diretor.
166

299

30 de julho de 2006 foi realizado o II Frum A Cidade que queremos , que pretendia
eleger os demais 80% dos delegados ao Congresso. Porm, como alguns segmentos sociais
no preencheram suas vagas, o Ncleo Gestor decidiu realizar uma nova votao para estes
segmentos, no dia 16 de agosto, contemplando organizaes no governamentais, entidades
empresariais e entidades profissionais, que no atingiram sua cota (NUHAB, Ano 4, N. 28,
julho de 2006).
Em seguida, seis meses depois, foi realizado o Congresso do PDPFor, em 26, 27 e 28
de janeiro e em 10 e 11/02 de 2007. Aps o Congresso, a Procuradoria Geral do Municpio
efetuou reviso do documento, assim como a SEPLA realizou trabalhos tcnicos visando
modificar ou consolidar o documento, a partir das decises tomadas.
Entre junho de 2006 e novembro de 2008 tambm foram realizadas vrias Audincias
Pblicas Temticas, promovidas pela Prefeitura, discutindo temas como mobilidade;
habitao; desenvolvimento econmico e distribuio de renda; meio ambiente e infraestrutura; orla martima; regio metropolitana. Dentre essas APs, em 07 de dezembro de
2007 foi realizada uma Audincia Pblica no Auditrio da Cmara Municipal de Fortaleza,
convocada pela SEPLA, para apresentao das alteraes feitas nos Mapas, a partir das
decises no Congresso do PDPFor e das anlises da equipe tcnica, incluindo as ZEIS.
O Projeto de Lei somente foi entregue Cmara Municipal em maro de 2008, mais
de um ano aps o Congresso do PDPFor. Alguns meses depois, entre junho e novembro de
2008, foram realizadas as Audincias Pblicas do poder legislativo, outro espao participativo
bastante importante na reviso do PD. Entre novembro e dezembro de 2008 os indcios
apontavam para a realizao de negociaes informais entre agentes dos trs plos do campo
do planejamento urbano, o que permitiu a votao consensual na Cmara Municipal. Em
dezembro o Projeto de Lei foi votado e aprovado na Cmara, sendo sancionado pela Prefeita
em fevereiro de 2009 e publicado no Dirio Oficial do Municpio em maro do mesmo ano.

300

FIGURA 3 Representao Grfica da reviso do PD sob a Gesto Luizianne Lins

301

9.1. As primeiras tenses

J durante o ano de 2004, o Nuhab questionou a gesto eleita e ainda no empossada
de Luizianne Lins pela hesitao diante do Plano Diretor e, em seguida, pela paralisia. Em
maio de 2004, o Nuhab fez um dia D de mobilizao na Praa do Ferreira, no centro da
cidade, solicitando que a administrao municipal retirasse o Plano Diretor da Cmara e o
refizesse conforme manda a lei. Este dia tambm marcou o lanamento da Campanha
Nacional de Mobilizao por Planos Diretores Participativos.168 Nos trs ltimos meses do
ano, a Rede interpelou a prefeitura publicamente atravs de matria na imprensa escrita, tendo
como resposta a indicao de que h vrios meses uma equipe de tcnicos das diversas
secretrias esto se reunindo para discutir os encaminhamentos relacionados ao projeto de Lei
revisado na Administrao passada, tendo como previso iniciar as discusses pblicas no
comeo de 2005.169
A Rede Nuhab transitou de uma posio de expectativa em relao ao posicionamento
da gesto para o questionamento pblico desta, afirmando que durante todo o ano de 2005
teriam sido solicitadas audincias com a prefeita, sem terem sido recebidos. Em maio de
2005, a Prefeitura anunciou a devoluo do projeto de lei, elaborado sem participao popular
e com falhas de ordem tcnica e jurdica na avaliao pblica do Nuhab (Informativo do
Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (Nuhab) - n21 Ano 2 - 09/06/05). Tambm na
avaliao do NUHAB, a retirada do projeto aconteceu graas intensa mobilizao da
sociedade, especialmente da prpria Rede, que demonstrou em diversas ocasies os
problemas que o projeto poderia trazer para a cidade, da forma como foi conduzido e
elaborado (Informativo do Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (Nuhab) - n21 Ano 2 09/06/05). No segundo semestre de 2005, o Nuhab fortaleceu as lutas do Plano Diretor,
questionando a gesto municipal ao ponto de indicar que esta no estaria priorizando
estrategicamente o PD:
Desde que retirou o projeto de lei de reviso do Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano-Ambiental de Fortaleza (PDDUA-For), h sete meses, a Prefeitura de
Fortaleza no voltou a discutir o assunto. Apesar de ser um instrumento importante
do planejamento urbano e de definio de reas para investimento em polticas

168

Ncleo Estadual - No dia D tambm foi lanada oficialmente no estado a Campanha Nacional de
Mobilizao por Planos Diretores Participativos. Na tenda armada na Praa do Ferreira, montado um telo para a
transmisso ao vivo do lanamento da Campanha, liderada pelo Ministrio das Cidades, que dever, por meio de
Ncleos estaduais, incentivar e apoiar cerca de 1.700 municpios brasileiros na elaborao obrigatria de Planos
Diretores participativos at outubro de 2006 (Informativo do Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (Nuhab) n21 Ano 2 - 09/06/05).
169
Banco de Experincias de Planos Diretores Participativos do Ministrio das Cidades, sistematizao efetuada
por Joisa Maria Barroso Loureiro, Cearah Periferia.

302

pblicas, o PDDUA no fez parte da agenda de discusso pblica que a Prefeitura

realizou com o Plano Plurianual, o Oramento Participativo e Agenda 21.

Em 17 de maio de 2005 o Ministrio das Cidades lanou nacionalmente a Campanha

do Plano Diretor Participativo Cidade de Todos, visando que os Municpios apresentassem
seus planos diretores at o ms de outubro de 2006. No Cear essa campanha foi articulada
pela Rede Nuhab (Ncleo de Habitao e Meio Ambiente de Fortaleza).
Dentre as caractersticas da Campanha Nacional do Plano Diretor, destaquem-se a
existncia de uma Coordenao Nacional e o objetivo de sensibilizao e mobilizao dos
atores locais prefeituras municipais, organizaes comunitrias, movimentos populares,
etc. para se engajarem no processo de elaborao de planos diretores participativos. Alm
disso, a Campanha envolveria intervenes na mdia, disponibilizao de Kits educativos170 e
de mobilizao social nos estados e municpios, atividades de capacitao atravs de oficinas
e seminrios, subsdios a fundo perdido para os municpios elaborarem planos diretores e
subsdios para os ncleos estaduais desenvolverem suas estratgias de campanha. O Instituto
Plis afirmou que duas temticas foram aprofundadas na segunda edio do Kit das Cidades:
a Gesto Social da Valorizao da Terra e o Plano Diretor, indicando que esse Kit seria doado
para instituies ou para multiplicadores que fariam atividades de capacitao utilizando este
material.171
Destaque-se a avaliao poltica da Campanha efetuada pelo Frum Nacional da
Reforma Urbana, desenvolvendo duas crticas principais: a) no esto claros nem o que se
entende por participao, nem os instrumentos e os mecanismos que garantam a participao,
sobretudo recursos para as atividades das organizaes populares; b) os eixos da campanha
assegurar o lugar dos pobres na cidade e planos diretores participativos so pouco
170

O Kit das Cidades foi elaborado pelo Instituto Plis, com o apoio de diversos parceiros, entendido como um
instrumento de capacitao e referncia agregado em um conjunto pedaggico nico. Dentre os apoios para a
formatao da segunda edio do Kit o Instituto Plis se refere a FAPESP, ao Lincoln Institute of Land Policy, a
Oxfam, a Friedrich Ebert Stiftung e CEF. Isto remete fora e ao poder de determinadas instituies atuantes
no planejamento urbano no Brasil, centrais ao campo, evidenciando como denominadas ONGs articulam-se
financeira e politicamente com entidades estrangeiras e o Governo Federal, recebendo apoio financeiro e poltico
que elemento importante na definio do campo.
171
Foram os seguintes os materiais componentes do KIT: Manual do Capacitador; publicao Estatuto da
Cidade um guia para os municpios e cidados; publicao Regularizao da Terra e Moradia O Que e
Como Implementar; o gibi Rio das Ps; DVD das Cidades ou o Vdeo das Cidades; Cd com vinhetas de
rdio; O Jogo do Estatuto da Cidade trs jogos diferentes; a cartilha: Vamos Mudar Nossas Cidades; o
Caderno Plis n.9: Gesto Social da Valorizao da Terra; a Carta para a Implementao do Estatuto da
Cidade FNRU; o Caderno de Propostas - Mtodos e atitudes para facilitar Reunies participativas
coordenadoria do Oramento Participativo da Prefeitura do Municpio de So Paulo e Fundao Friedrich Ebert /
ILDES; a cartilha: Estatuto da Cidade o jogo tem novas regras do CREA MG; o boletim Dicas do
Instituto Plis n 221 sobre Plano Diretor (E-Mail Rede Plano Diretor, 13/12/05).

303

propositivos, quando deveria afirmar a incluso scio-territorial, o combate segregao

urbana, a cidade para todos. Alm das crticas, o FNRU indicou propostas, algumas das quais
so sinteticamente apresentadas a seguir: a) que a Campanha do Plano Diretor seja entendida
como prioridade do FNRU, que deve participar da coordenao nacional e articular-se com
dos fruns, articulaes e ncleos estaduais da campanha; b) reivindicar para o Estado os
meios para garantir a participao dos representantes indicados pelo movimento popular na
coordenao da campanha do Plano Diretor; c) estabelecer critrios claros em torno da
concepo de participao, definindo um entendimento para o processo de elaborao de
planos diretores participativos; d) elaborar uma Carta do FNRU, com a sua Plataforma, aos
municpios para subsidiar a elaborao dos Planos Diretores; e) monitorar os recursos do
Ministrio das Cidades destinados elaborao dos Planos Diretores, incluindo tambm
emendas parlamentares e oramento.
Em Fortaleza, o primeiro semestre de 2005 foi de mobilizao, inclusive em
articulao com a Campanha Nacional do PD, atravs de atividades como dias de luta e
manifestaes em praa pblica, reunies do Ncleo estadual da Campanha Nacional do PD,
oficinas de nivelamento e Lanamento da Campanha Nacional do PD.172 O lanamento da
Campanha evidencia a articulao do Nuhab com segmentos do MCidades, a centralidade
atribuda ao PD e a articulao entre qualificao tcnica e participao popular enquanto
elemento essencial concepo de planejamento defendida.
(...) O pr-lanamento da campanha no Cear acontecer na prxima tera-feira, dia
29 de maro, a partir das 14 horas, no auditrio da Procuradoria da Repblica no
Estado (Rua Joo Brgido, 1260, Aldeota, Fortaleza). O evento contar com a
participao da diretora do Departamento de Apoio Gesto Municipal Territorial,
Otilie Pinheiro. Reunindo entidades do movimento social, parlamentares, entidades
de classe e tcnicos, o pr-lanamento ser o primeiro passo para organizar a
campanha no Estado. Sero definidos os papis dos diversos agentes envolvidos em
planejamento urbano para que os municpios cearenses possam elaborar os planos
diretores com efetiva participao popular e aporte tcnico.

Entre abril e maio de 2005, o Nuhab realizou atividades do Ncleo Estadual da

Campanha Nacional de Planos Diretores, solicitou Audincia com a prefeita Luizianne Lins,
efetuou reunies para a composio do Ncleo Estadual da Campanha Nacional de Planos
Diretores, capacitao/nivelamento sobre Plano Diretor e lanamento pblico da Campanha
Nacional de Planos Diretores Participativos.173
172

Todas essas atividades foram divulgadas atravs de agendas de lutas do NUHAB, principalmente via
instrumentos de comunicao na internet.
173
(De: nuhab@yahoogroups.com [mailto:nuhab@yahoogroups.com]Em nome de Tais Loureiro)

304

9.2. A deflagrao do processo de reviso

Entre dezembro de 2005 e janeiro de 2006, a Prefeitura deflagrou o processo de
reviso de forma descontnua, precria, sem dotar de importncia e de centralidade o
processo.174 Realizou nos dias 08 e 09.12.05, reunies na sede da SEPLA, com a participao
do NUHAB e do Secretrio Meneleu Neto, alm de autoridades e tcnicos governamentais.175
Nas duas ocasies inexistiu o carter de debate poltico sobre o processo, o que permitiria
explicitar divergncias, trabalhar conflitos e constituir consensos. Mais do que isto, permitiria
situar o processo de reviso em uma conjuntura poltica, percebendo-o enquanto processo de
pactuao scio-poltica visando desenvolver e implementar estratgias, produzir objetivos
consensuados e enfrentar a problemtica urbana em sua gravidade e complexidade.
Particularmente, a reunio do dia 08/12/06 foi pouco mais do que uma exposio de
informes, uma sondagem recproca de intenes e possibilidades de trabalho conjunto. O
Secretrio lembrou as intervenes desenvolvidas durante o ano no que se refere ao PPA
Plano Plurianual Participativo e ao Oramento Participativo, informou a disposio de realizar
um processo participativo de reviso do Plano e indicou a necessidade de articular o saber
tcnico ao saber popular, sem maiores reflexes. Alm disso, indicou preocupaes
relacionadas ao tempo para realizar o processo, a necessidade de desenvolver uma
metodologia participativa e apontou dificuldades relacionadas qualificao da populao
para a participao. Tambm fez referncia ao convite efetuado e no aceito a duas
pessoas vinculadas s entidades e movimentos sociais, em momentos diferentes, para
coordenar os trabalhos no campo da questo urbana. Na verdade, em um momento anterior, j
a partir de novembro de 2005, gestores do governo municipal fizeram referncia indireta ao
fato de que teriam convidado profissionais cearenses reconhecidos para coordenar a reviso e
que estes no teriam aceitado ou teriam demorado a responder, prejudicando o processo.
Destaque-se que essa verso foi contestada por algumas pessoas. Por fim, indicou a
contratao de uma consultoria para coordenar o processo, o Instituto Plis, de So Paulo,
escolhido por notrio saber.
Outros agentes do staff governamental indicaram dificuldades operacionais para
desenvolver o processo e se referiram necessidade de envolvimento, desde o incio, da
Cmara Municipal. Alm disso, houve referncia necessidade de qualificao da burocracia

174

Avaliao decorrente de observao direta e anlise de depoimentos e fontes escritas.

Observao direta das reunies, no Auditrio do Gabinete da Prefeitura, 11h, tendo como pauta o Plano
Diretor de Fortaleza.
175

305

governamental, visando o envolvimento direto e a modificao da postura dos servidores

pblicos diante da democratizao e da participao popular. No que diz respeito
formao/qualificao enquanto elemento central do processo participativo, foram levantadas
preocupaes quanto s expectativas do grau e da intensidade da participao. Levantou-se a
necessidade de ter clareza de quem se quer atingir, quem se pode atingir e como atingir. O
discurso, em diferentes momentos, indicou a existncia de limitaes operacionais, limitaes
de viabilidade em termos de recursos, para realizar um processo de capacitao em massa.
Assim, adquiriram centralidade argumentaes que apontaram para elementos tcnicos,
operacionais e de viabilidade dos processos de participao popular, sem ter sido realizada
nenhuma discusso poltica e conceitual acerca do processo. Quanto ao NUHAB, indicou a
necessidade de uma Coordenao Compartilhada para o trabalho e da manuteno de uma
postura que preservasse sua autonomia crtica, aceitando participar de uma reunio informal
de carter operacional, visando discutir metodologias de organizao e implementao da
reviso. A Prefeitura, por sua vez, no fez referncia essa proposta de Coordenao
Compartilhada e insistiu na articulao do processo de reviso do PD ao processo da Agenda
21 no municpio.
A reunio marcada para o dia seguinte assumiu um carter informativo e, quando
muito, operacional. Ficou patente a ausncia de debate poltico acerca do processo, de sua
importncia, caractersticas e sentidos. Mais do que isto, evidenciaram-se falas tecnicistas e
despolitizantes no campo do planejamento urbano; a restrio ao carter urbanstico do plano
diretor; a justificativa de uma participao reduzida atravs de argumentos tecnicistas e da
exigidade do tempo; a ausncia de uma concepo de democracia e de participao popular
slida, complexa, dinmica; a reduo da participao dimenso da propaganda e da
capacitao e, na proposta, a nfase da participao reduzida leitura comunitria ou seja,
anlise popular e territorializada dos problemas e questes urbanas. A prefeitura e o Nuhab,
nesta reunio, no se diferenciaram, posto que a Rede no apresentou uma viso, projeto,
discurso ou proposta alternativa.
Dentre as falas do Poder Pblico Municipal, destaque-se a avaliao de que no seria
possvel fazer o processo de discusso do PD junto com o OP, at tentamos conciliar, mas
so processos diferentes, e esses processos no momento esto separados, mas tambm esto
articulados. Entretanto, na presente pesquisa no se constataram indcios de articulao entre
esses processos, a no ser a utilizao das mesmas pessoas como multiplicadores.

306

Ao mesmo tempo, o ncleo de planejamento urbano da SEPLA agregou tcnicos com

experincia no campo, inclusive especificamente em Plano Diretor, como o caso, por
exemplo, de Marcelo Gondim e de Eveline Barros. O contato com essa equipe revelou, pelo
menos da parte de alguns membros, certa animosidade e um claro esprito de diviso,
demarcado entre o que foi representado como uma distino entre os antigos e os novos
tcnicos.176 De forma direta, inclusive, uma fala referiu-se explicitamente a estratgias e
posturas de boicote e de neutralizao por parte dos antigos que, no mnimo, no se
agregaram ao processo de reviso.177 Algumas hipteses podem ser levantadas. A disputa
pelas posies de poder no executivo municipal, em um cenrio de transformaes onde as
novas pessoas so imediatamente percebidas e sentidas como ameaas aos antigos. Em
segundo lugar, os antigos partilhavam de uma matriz de planejamento urbano no pautada
pela reforma urbana, inclusive em seus aspectos de articulao com as lutas e os movimentos
populares. Alm disso, a trajetria do grupo, se que se pode apont-los de forma to
homognea, revela sua integrao ao processo de reviso na Gesto Juraci, inclusive em
posies de comando do processo. Por fim, e revelando sobreposies em relao s questes
anteriores, a percepo de vnculos partidrios diferenciados, dos antigos com o PSDB, e dos
novos com variados segmentos do PT e outros partidos de esquerda, tais como o PSOL, o PC
do B e o PCB.

9.3. Leituras comunitrias e capacitaes

Em fevereiro de 2006 foi realizada uma capacitao interna da Prefeitura, tendo como
recurso didtico o material preparado pelo Ministrio das Cidades na Campanha Nacional
pelo Plano Diretor Participativo, e visando sensibilizar os funcionrios pblicos e socializar
informaes substantivas e metodolgicas.
As atividades de leitura comunitria e de capacitao da populao ocorreram em uma
srie de eventos realizados nas 14 reas de participao em que se dividem as Regionais.
Foram programadas quarenta e quatro (44) reunies, definidas por Regionais (I: 05; II: 06; III:
04; IV: 04; V: 10; VI: 12) ou por segmentos sociais: crianas e adolescentes; moradia; e
deficientes fsicos (Prefeitura de Fortaleza, Calendrio de Capacitaes). Essas reunies com

176
177

Como j foi indicado no Captulo 7 desta Tese.

Depoimento coletado na SEPLA no primeiro semestre de 2008.

307

a populao tiveram um sentido geral de transmisso de conhecimentos bsicos e de

realizao de leituras comunitrias com identificao de problemas, necessidades e
potencialidades , abordando temas especficos.178 Ana Paula Rabelo, Coordenadora de
Mobilizao do PDPFor, explica o significado das leituras comunitrias para a Prefeitura:
O processo de participao popular comeou desde o ltimo dia 18 de fevereiro em
40 reas da cidade, com as chamadas leituras comunitrias. Esse mecanismo de
democracia popular uma etapa da elaborao do plano e quando as comunidades
realizam o diagnstico, apontando os problemas e relatando os anseios que
detectaram em setores vitais da cidade, como transporte, habitao, sade, educao,
meio-ambiente, entre outros (Dirio do Nordeste, Cidade, 29/03/06, Discusso
realizada em 40 reas da cidade).

Na semana de 13 a 17/02 de 2006 foi realizada na Prefeitura, por iniciativa da SEPLA,

uma Avaliao do evento de capacitao. Foi interpretao recorrente a ausncia de
divulgao/publicizao e mobilizao social adequada para participao no evento do dia
11/02. Alm disso, revelou-se uma fragilidade e uma insegurana dos multiplicadores em
transmitirem os contedos definidos e realizarem as rotinas ou dinmicas. Mais do que isto, e
tambm nas avaliaes, a capacitao assumiu o carter, somente, de transmisso de
contedos, sendo feita de forma frgil, precria, descuidando de dimenses de sensibilizao e
da utilizao de tcnicas e dinmicas que promovessem sentimentos, percepes e olhares
acerca da cidade e do planejamento urbano.
Houve uma srie de relatos de membros do Nuhab indicando problemas nas reunies e
oficinas tais como: no realizao ou baixa participao, fragilidade dos facilitadores,
intervenes de participantes com vis ideolgico-partidrio fugindo do tema, inadequao
das dinmicas e atividades ou conduo deficiente. Alm disso, tambm houve denncias de
relatos e depoimentos da obrigatoriedade da participao de profissionais da educao, e de
fragilidade na qualificao dos multiplicadores os mesmos do oramento participativo. Em
algumas atividades de capacitao no teria ficado claro o sentido da capacitao. Capacitar
para qu? Capacitar para que tipo de participao? Com qual sentido? Em alguns momentos
veio tona a participao somente de lideranas, e de forma precria, alm de tambm terem
emergido denncias de comportamentos partidarizantes e eleitoreiros.
Apesar disto, e mesmo com debilidades, as atividades foram realizadas, e as leituras
comunitrias realizadas nas oficinas de participao fundamentaram a elaborao de uma
srie de Mapas Comunitrios, abordando questes temticas diversas e gerando indicativos e
178

Esses temas sero indicados neste captulo, quando se tratar dos Mapas Comunitrios.

308

avaliaes para: lugares de preservao, equipamentos urbanos, reas de risco, atividades

econmicas, principais vias e caminhos, atividades incmodas, transporte pblico, segurana,
moradia, lazer, turismo e vazios urbanos (Fortaleza, 2006b). essas Oficinas foram realizadas
nas reas de Participao.179 Ao mesmo tempo, a equipe tcnica da Prefeitura elaborou um
conjunto de Mapas Tcnicos:
As comunidades se reuniam com tcnicos da Prefeitura para identificar os principais
problemas e potencialidades dos bairros de Fortaleza. A partir disso, foram
elaborados mapas comunitrios que traziam a percepo das pessoas sobre essas
reas. Paralelamente, os tcnicos da prefeitura tambm promoveram dilogo com
segmentos relevantes da sociedade (arquitetos, movimentos sociais, universidades,
entidades de classe, entre outros) com o mesmo objetivo. As informaes obtidas
com a leitura tcnica foram cruzadas com os mapas comunitrios para saber onde h
convergncias de problemas e potencialidades, reunindo o conhecimento intuitivo e
tcnico (Jornal O Povo, 03/04/06, Participao).

Durante esse perodo, incluindo fevereiro de 2006, as crticas do NUHAB proposta

da prefeitura continuam, incluindo iniciativas paralelas de mobilizao, sensibilizao e
capacitao popular e questionamentos diretos quanto ao cronograma e aos eventos
realizados. Nessa crtica transparece a fragilidade da dinmica estabelecida pela prefeitura,
dando a impresso de um processo superficial e descoordenado. A partir da avaliao de
membros do NUHAB, isto tambm ficou claro na capacitao interna, feita nas coxas, sem
critrio para seleo do pessoal, estabelecendo multiplicadores ao acaso, com ausncia de
clareza quanto ao sentido das atividades e falta de viso de continuidade do processo. As
reunies internas de avaliao evidenciaram mltiplas e abrangentes insatisfaes, sem
respostas a altura, apenas decidindo-se pela continuidade das atividades. Ressalte-se que,
diferena do oramento participativo, no foi criada equipe exclusiva para atuar no processo
de elaborao do PDP, aproveitando-se pessoal j contratado, sem dedicao exclusiva, o que
gerou crticas dos prprios tcnicos e funcionrios da Prefeitura.
Ao mesmo tempo, no foram elaboradas propostas e alternativas globais, embora
tenham ocorrido iniciativas interessantes. Em maio de 2006, por exemplo, o NUHAB,
paralelamente s atividades oficiais, realizou um Encontro de carter formativo e propositivo
com lideranas comunitrias:
Lideranas comunitrias de Fortaleza entregaro, hoje e amanh (dias 22 e 23), suas
propostas para o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de
Fortaleza (PDDUA-For) [...] O evento marca o fim dos Encontros de Comunidades
Discutindo e Propondo Rumos para a Cidade, promovido pelo Cearah Periferia e o
Ncleo de Habitao e Meio Ambiente (Nuhab) [...] Durante o Encontro, que durou
179

Vide Mapa 1 desta Tese, pgina 217.

309

uma semana, as lideranas comunitrias tiveram aulas sobre planejamento urbano,

Estatuto da Cidade, legislao urbana, regularizao fundiria e desenvolvimento
urbano. Os participantes foram divididos em quatro grupos de trabalho: Corredor
Maranguapinho, Corredor Coc, Corredor Litoral Norte e Corredor Litoral Leste. Os
grupos fizeram pesquisas de campo, onde conheceram a realidade de cada regio,
colhendo subsdios para a elaborao de propostas ao Plano Diretor (Jornal Dirio
do Nordeste, Cidade, 22/05/06, Plano Diretor recebe propostas).

No segundo semestre de 2006, aps a eleio dos delegados ao Congresso do PDPFor,

a Prefeitura realizou novas atividades de capacitao, mobilizao e organizao visando
qualificar a interveno dos delegados no Congresso:
A equipe tcnica do plano Diretor Participativo de Fortaleza tem realizado vrias
capacitaes para os delegados e delegadas do PDPFor, eleitos em audincias
pblicas realizadas nas 14 reas de Participao e no Frum A Cidade que
queremos (30 de julho). As ltimas capacitaes discutiram as seguintes temticas:
Mobilidade e Transporte, Macrozoneamento e Zonas Especiais, Instrumentos de
Polticas Urbanas, Regularizao Fundiria e Zeis. A prxima capacitao do
PDPFor abordar o tema Gesto Democrtica, [...] (Stio SEPLA).
Aconteceu quarta-feira, dia 10/01, no horrio de 08:00 s 12:00h, a capacitao
destinada aos delegados e delegadas da EMLURB, FUNCI, IJF, SDE, SECE,
SEDAS, SEFIN, SERs, SETFOR, SMS E GABINETE DO VICE PREFEITO
[...] Ao final, cada grupo dever participar de 04 mdulos, o que dar oportunidade
para que delegados e delegadas do Segmento Administrao Pblica Municipal
possam conhecer melhor a Proposta de Lei do PDPFor [...] (Stio SEPLA).

Essas capacitaes assumiram como objetivos essenciais: o conhecimento bsico da

proposta, evidenciando sua estrutura e conceitos importantes; e a articulao poltica e
organizao de representantes do segmento do poder pblico municipal para interveno no
Congresso.

9.4. O lanamento pblico do processo de reviso do PD

Em 2006, efetivamente, a gesto Luizianne Lins reinicia o processo de reviso do
Plano Diretor de Fortaleza, atravs de uma srie de atividades. Em janeiro de 2006 houve
nova reunio da SEPLA com o NUHAB. Em 10 de fevereiro de 2006 ocorreu o lanamento
do Plano Diretor e a posse do Ncleo Gestor. A primeira e segunda reunies do Ncleo
Gestor do Plano Diretor Participativo foram realizadas nos dias 16 e 17 de fevereiro, no
auditrio da Empresa Tcnica de Transportes Urbanos ETTUSA, com a apresentao do
Cronograma do Processo de Elaborao do PD pela equipe tcnica responsvel, coordenada
pelo Secretrio de Planejamento do Municpio Jos Meneleu Neto e pela Arquiteta Eveline

310

Barros Leal. Diante das diversas manifestaes apresentadas, na primeira reunio, pelos
integrantes do Ncleo Gestor sobre os problemas enfrentados nos primeiros dias da
capacitao comunitria, como tambm de outros problemas relacionados ordem de
encaminhamento dos trabalhos propostos e o respectivo limite de tempo, considerado
insuficiente, decidiu-se por adiar a apresentao do cronograma para o dia seguinte. Foram
ento colhidas as opinies de cada representante para se tentar conciliar os problemas
identificados e avanar na busca de solues.
O representante do IAB, Igncio Montenegro, entregou ao coordenador da mesa
documentos relativos contribuio do Instituto para anlise do projeto LEGFOR, elaborados
pela sua Diretoria em junho e agosto de 2004. Igncio aproveitou a oportunidade para
manifestar a insatisfao sobre duas insuficincias identificadas e consideradas chaves no
tratamento dos problemas a serem enfrentados pela equipe tcnica: 1) o exguo tempo
destinado ao desenvolvimento das atividades; e 2) a questo da forma de contratao do
Instituo Polis para a elaborao dos trabalhos tcnicos. O prazo previsto, entre fevereiro e
agosto de 2006, foi considerado insuficiente e capaz de comprometer a qualidade dos
trabalhos a serem executados, sugerindo-se mesa que fosse encaminhada uma comunicao
junto ao Ministrio Pblico para estudar as possibilidades de sua ampliao, tendo em vista
que outras cidades j haviam manifestado a mesma dificuldade. Quanto ao processo de
indicao do Instituto Polis, foi relembrado que problema semelhante j fora vivenciado
anteriormente no processo de elaborao do LEGFOR com a ao movida pela Federao de
Bairros e Favelas de Fortaleza, contra a ASTEF - UFC, junto ao Ministrio Pblico. Foi
sugerida mesa uma reviso dos aspectos legais da situao. Ao final da reunio, buscou-se o
encaminhamento da seqncia dos trabalhos quando foi confirmada a sua continuidade para o
dia seguinte (17/02/2006), comeando com a apresentao do cronograma do processo de
elaborao do PDP feita pela equipe tcnica do Instituto Plis, que deu nfase elaborao de
um novo diagnstico tendo como base o horizonte do PDDU de 1992.
O projeto LEGFOR, de 2004, foi considerando como documento de alto valor tcnico,
mas subordinado ao novo diagnstico, elaborado a partir do processo de capacitao e leitura
comunitria, tcnica e jurdica, j em andamento, que seriam interpretadas e apresentadas
nos vrios fruns do PDP, onde seriam definidos os eixos estruturantes e temticos, seguindo

311

a programao oficial. Eveline Barros, tambm tcnica da SEPLA, afirmou que a pea
produzida sob a gesto Juraci Magalhes seria aproveitada na ntegra.180
O lanamento do novo processo de reviso do Plano Diretor, em fevereiro de 2006,
impulsionou um conjunto de debates na cidade, visveis na mdia e mobilizando um conjunto
de agentes sociais. Um dos principais tcnicos do processo de reviso na gesto Luizianne
Lins, Marcelo Gondim, afirmou que a Prefeitura abriu o "dilogo com as entidades de classe e
os movimentos sociais, mas eles no compareceram aos encontros" preliminares. 181 J
Meneleu Neto, Secretrio de Planejamento da Prefeitura, responsvel pela coordenao da
reviso do Plano Diretor, apresentando o processo de reviso na Cmara Municipal em 16 de
fevereiro de 2006, foi menos contundente, afirmando que a Prefeitura buscaria uma
pactuao com todos os setores da sociedade, entre eles, empresrios, comunidades e
polticos (Jornal O Povo, 17/02/06). A Procuradoria da Repblica, em parceria com a
Procuradoria Geral de Justia e a Procuradoria Geral do Municpio, promoveram em 16 de
fevereiro de 2006 um debate sobre o Plano Diretor de Fortaleza, visando contribuir para
tornar a pea democrtica e, de fato, participativa, como alardeia o discurso oficial. A
iniciativa vinculou-se ao Procurador Federal Alecssander Sales, que afirmou esperar ''que o
Plano Diretor, dessa vez, saia de forma aberta e correspondendo s expectativas dos
cidados''.182
Um conjunto de debates foi realizado durante todo o processo, evidenciando
momentos de interlocuo entre o poder pblico e diversos segmentos sociais. Para ilustrar,
nos dias 05 e 06/02/07, respectivamente, foram realizados debates no Centro Industrial do
Cear (CIC), com participao de secretrios municipais (Planejamento e Oramento,
Turismo e Meio Ambiente), e no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
do Cear (CREA-CE).183

180

O Povo, Clvis Holanda, 10 de fevereiro de 2006.

Notas de observao direta.
182
O Povo, 15/02/06. Vide tambm debate no CDL, com a presena de Meneleu Neto, conforme o Jornal Dirio
do Nordeste, Plano Diretor, 29/3/2006.
183
Dirio do Nordeste, Poltica, Comunicado, 05/02/07, Plano Diretor est na pauta da sociedade civil
fortalezense.
181

312

9.5. Crticas, questionamentos e oposies

As entidades realizaram processos de mobilizao social em suas bases, como fica
evidente atravs do Centro de Defesa da Vida Herbert de Souza CDVHS, que realizou uma
reunio em 15/02/06, com representantes de Associaes Comunitrias do Grande Bom
Jardim, marcando o incio das articulaes na regio:
Ns convidamos moradores dos cinco bairros para comearmos a identificar
carncias, necessidades e conflitos de cada comunidade, e para que eles possam
representar o Grande Bom Jardim no prximo encontro promovido pela Prefeitura,
diz Clevandira Dias Mota, integrante do Projeto de Consolidao da Rede de
Desenvolvimento Sustentvel do Grande Bom Jardim (Stio CDVHS, Notcias,
16/02/06).

A partir de maro de 2006, as crticas e os questionamentos j se tornam mais

consistentes, embora muitas vezes circulem de forma restrita, nos grupos de debate e redes de
contatos virtuais do plo popular.184 Valria Pinheiro, do Nuhab, atravs de um relatrio
enviado por E-Mail em 18/03/06, efetuou algumas crticas ao processo de reviso do Plano
Diretor Participativo de Fortaleza, remetendo s reunies do Ncleo Gestor do PDPFor. A
citao longa, mas reveladora de um tipo de fala que indica proximidade dentre os
interlocutores:
Finalmente o regimento [do Congresso do PDPFor] foi aprovado, mas no nos foi
enviado ainda o documento final.
O outro ponto de pauta foram as audincias, discutimos um pouco as temticas (mas
no fechamos) e aprovamos os dias de realizao ds mesmas (elas tero incio dia
17.04).
No houve mais tempo para discutirmos o funcionamento das comisses de
trabalho. O que um problema, pois as coisas continuam acontecendo. A sada
encontrada pelo Meneleu foi dizer que cada entidade que est em cada comisso
entrasse em contato com a SEPLA para saber da reunio das equipes (o CP, por
exemplo, vai ligar pra saber das reunies da equipe de capacitao). No se discutiu
o funcionamento dessas comisses, o papel das mesmas, etc.
No mais, tentei pautar um momento de avaliao de todo o processo at agora, mas
NO HOUVE APOIO. Como as coisas aconteceram nas ultimas leituras
comunitrias e como foram as primeiras capacitaes na semana foram ditas (depois
de insistirmos) a ttulo de INFORME. Hoje, por exemplo, est acontecendo de novo
a leitura comunitria na minha AP e eu no fiquei sabendo.
Vou esperar a convocao com as pautas da prxima semana, se vir previsto esse
momento de AVALIAO do que se passou at agora. Se no, peo que o NUHAB
apie isso no prximo encontro. Estamos contruindo um castelo sem fundao,
estamos passando pelas fases sem analisarmos as anteriores e isso ridculo (E-Mail
Valria Cearah Periferia, 18/03/06).

184

O autor recebeu os e-mails da lista do NUHAB.

313

Dentre as crticas efetuadas, destaquem-se as relacionadas a ausncia de debate

poltico e de reflexo substantiva, em relao, por exemplo, s comisses de trabalho, s
equipes de capacitao, s leituras comunitrias, ao Regimento das Audincias e ao prprio
Ncleo Gestor. Destaque-se que tratam-se de crticas que evidenciam a necessidade de
incorporao concreta das concepes e do iderio da Reforma Urbana ao processo e
dinmica metodolgica, rompendo com afirmaes e posicionamentos genricos e abstratos.
A Prefeitura at defende as concepes da Reforma Urbana e se posiciona divulgando uma
concepo crtica, mas a comunicao de Valria Pinheiro aponta a necessidade de ir alm, de
materializar as concepes e referncias de forma concreta nas atividades, procedimentos e
estruturaes institucionais.
A concepo de planejamento pautada pelo iderio da Reforma Urbana, porm,
possvel afirmar, a partir das anlises at aqui efetuadas, que essa concepo afirmada
publicamente pela gesto no , por si s, elemento suficiente para consolidar determinados
vetores institucionais e difundir prticas polticas e contedos especficos na gesto e nas
polticas pblicas. Retomando discusso anteriormente efetuada, cabe perceber que a
concepo do PDP no se faz em um vazio poltico-institucional. Ao contrrio, a afirmao de
uma concepo poltica pode, infelizmente, redundar em mera petio de princpio, tendo em
vista as estruturas institucionais e as mediaes intersubjetivas que perpassam o campo do
planejamento. Desta forma, cabe indicar como fatores que bloqueiam ou interditam a difuso
concreta dos referenciais da Reforma Urbana, as estruturas institucionais e as redes de poder
que compem o campo do planejamento urbano na cidade, interligando e articulando polticos
profissionais, parcelas de segmentos tcnico-burocrticos e agentes empresariais. Essa
situao de dualidade particularmente evidente em relao s funes expressas pela
Prefeitura e anteriormente citadas que envolvem processos e dinmicas concretos que
atingem a produo urbana do espao.185
Enquanto a perspectiva da Reforma Urbana, assumida discursivamente pela Prefeitura
sob a gesto Luizianne Lins, e defendida pelo plo popular, vincula as prticas ao PD e as
funes ao iderio da reforma urbana, as redes concretas de poder que estruturam o campo do
planejamento urbano efetivam processos e dinmicas de intermediao cotidiana das decises
estatais revelia do PD, atravs de indivduos situados em posies chaves das Secretarias,
Comisses e Conselhos. Alm desses indivduos interagirem sistematicamente com os
segmentos empresariais, as prprias Secretarias, Comisses e Conselhos assumem o sentido
185

Essa discusso tambm foi efetivada no Captulo 8 desta Tese.

314

de instncias decisrias que bloqueiam ou dificultam a influncia de outros agentes sociais,

principalmente os do plo popular. Desta forma, aqui se revela em sua plenitude a fragilidade
poltica de uma interveno que centraliza as mobilizaes e as lutas sociais na reconstituio
da legislao e das polticas pblicas, desconsiderando a transformao das estruturas
processualmente constitudas e tradicionalmente afirmadas no campo do planejamento
urbano.
Uma outra crtica efetuada pelos membros do Nuhab nesse perodo foi o de ausncia
de priorizao poltica atribuda ao PD pela gesto municipal. A fala de Joisa Barroso, do
Cearah Periferia, referindo-se a um evento do Projeto Orla, com presena do Secretrio
Meneleu Neto, da SEPLA, bem clara neste sentido186:
Fomos eu e Gorete, mas comeou 19:30 e eu tive que sair s 20:00 horas. At onde
eu vi no falaram em Plano Diretor... O Meneleu da SEPLA estava na mesa, mas
no falou [...] Tantas pessoas, tanto recurso e nada de Plano Diretor; parece que
apenas uma pessoa das comunidades foi que falou de PD... da prefeitura ningum.
uma pena, pois o ORLA no vira Lei e o Plano vira, mas as pessoas no sabem
disso e a Prefeitura em seus megaeventos no informa esse "pequeno" detalhe... tem
gente achando OP mais importante que Plano Diretor, mas o contrrio o OP e o
PPA deveriam obedecer o Plano Diretor. Na cartilha do OP, centenas de cartilhas e
de conselheiros, no h uma palavra sobre PD. Devemos enquanto membros do
NUHAB estar esclarecendo isso para quem encontrarmos... pois a no obedincia
dessa hierarquia burra e vai contra o Estatuto da Cidade (lei federal).

Hilda Costa da FBFF, tambm componente do Nuhab, efetua como que um apanhado
geral das crticas presentes nesse perodo inicial na Rede postura da Prefeitura no processo
de reviso do Plano Diretor, inclusive denunciando a presso administrativa para profissionais
da educao do municpio estarem presentes nas atividades de capacitao, assim como a
dubiedade da gesto relativamente proposta de reviso durante o governo de Juraci
Magalhes. interessante o tom irnico que perpassa a fala:
E j existem muitos elementos para que possamos nos movimentar: Os
pronunciamentos da Coordenadora do Plano Diretor (..." Vamos aproveitar na
Integra"...) , da propria Luizianne (" O PD...... Tem elementos tcnicos muito bem
feitos, s falta a participao...") e a piada de participao do que foi sbado nas
APs, nos do a clareza do que vai ser esse processo.
Na reunio do NUCLEO GESTOR, para apresentar a programao ( que foi
elaborada sem nenhuma participao dos representantes do NUCLEO, pelo menos
de ns, FBFF....) a postura do Secretrio da Seinf evidenciava com clareza sua
tranquilidade em relao ao do PD. ( O cara fez uma fala, de 1 minuto e depois
passou o resto da reunio sem se pronunciar, lendo papeis e atendendo Celular.....).
Os servidores da rede publica municipal , especialmente professores, foram
obrigados a estar nas APs no sabado , sob pena de levar falta..... A fala de um a
186

E-Mail de 18/03/06.

315

professora na Ap 1 foi emblemtica ...." deixei meu filho e minha casa para estar
aqui no por interesse ,ou porque fui convidada, estou aqui porque fui obrigada ,
seno levava falta....".187

Tambm Henrique Frota e Tas Loureiro, igualmente componentes do Nuhab,

enfatizaram a necessidade de avaliao dos processos e das dinmicas participativas no
processo de reviso do PD, efetuando crticas aos encaminhamentos, indicando fragilidades
na participao, e tambm evidenciando como o processo de reviso do Plano Diretor deteve
centralidade no cotidiano das entidades e dos movimentos sociais na cidade.188
Outras crticas tambm foram efetuadas pelo procurador Alecssander Sales, do
Ministrio Pblico Federal (MPF), questionando a contratao sem licitao do Instituto Plis
e a obrigatoriedade do prazo de finalizao da reviso do PD at outubro, o que na avaliao
do Procurador prejudicaria a qualidade do processo:
Alecssander favorvel que a Prefeitura de Fortaleza reinicie todo o processo de
elaborao, inclusive dando mais espaos para as discusses populares. Alm disso,
que seja permitido a licitao, uma vez que a empresa Plis, que est frente dos
trabalhos, foi contratada com a dispensa de licitao.
Para Alecssander, o problema a pressa como esse processo vem ocorrendo. Se, na
gesto passada, houve todo um perodo para amadurecimento e concluso dos
trabalhos, que tinha frente a Associao Engenheiro Paulo de Frontin (Astef),
vinculada Universidade Federal do Cear (UFC), com o resultado no tendo sido
aproveitado, tambm no houve empenho imediato no primeiro ano da gesto da
atual prefeitura Luizianne Lins. 189

Essas mesmas crticas foram corroboradas pelo IAB, sob a gesto de Antnio Martins
da Rocha Jnior:
[Rocha Jnior] tambm defende uma maior discusso da sociedade e um tempo
necessrio para refazer a metodologia de trabalho (...) O que se tem mostrado at
agora no tem sido eficiente, porque fica a impresso de que o tempo curto e tem
que ser aprovado at outubro, quando no esse o caso afirmou Rocha Jnior.
A simples contratao de uma instituio que se apresente com notrio saber no
garantir maior participao popular tendo em vista a metodologia utilizada at
agora, que atropela o tempo mnimo necessrio de maturao das discusses sobre
as principais questes da cidade. Ademais, existe no Estado do Cear e mesmo nos
quadros da Prefeitura profissionais capazes de realizar a transformao das
demandas populares em dados tcnicos, tarefa esta atribuda ao Instituto
contratado, reitera. 190

187

E-Mail de 18/03/06.
E-Mails, Henrique Frota e Tas Loureiro, NUAB, 22/03/06.
189
Jornal Dirio do Nordeste, CIDADE - DN PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO (29/3/2006) MPF
questiona dispensa de licitao.
190
Dirio do Nordeste, Cidade, PLANO DIRETOR (29/3/2006).
188

316

A SEPLA indicou a seguinte composio do Ncleo Gestor do PDP: Secretaria

Executiva do Ncleo Gestor: SEPLA; Prefeitura Municipal: Gabinete, SEINF, SEMAM,
PGM, FUNCET, ETTUSA, HABITAFOR e SETFOR; Cmara Municipal: Presidente da
Comisso de meio Ambiente e Urbanismo; Presidente da Comisso de Defesa do
Consumidor; Presidente da Comisso de Legislao; Oramento Participativo: um membro do
Conselho do Oramento Participativo de cada SER, totalizando seis membros; Movimentos
Sociais: Federao de Bairros e Favelas, REAJU, Central de Movimentos Populares,
Movimento dos Conselhos Populares, Rede Nuhab Movimento dos Conjuntos
Habitacionais, Rede Nuhab Cearah Periferia; Organizaes No Governamentais: Rede
Nuhab CDVHS, Instituto Cidade; Entidades de Classe: IAB, AGB, CRE-CE, OAB-CE,
CIC, SECOVI; Sindicato dos Trabalhadores : CUT ; Sindicatos Patronais : SINDUSCON-CE,
SINDINIBUS ; Universidades: UFC, UECE, UNIFOR; Representao da regio
metropolitana: Planefor.

TABELA 7 Composio do Ncleo Gestor do PDPFor por segmentos

Prefeitura
Cmara
OP
Movimentos Sociais, entidades sindicais de trabalhadores e ONG's
Entidades profissionais
Entidades patronais
Universidades
Planefor
Total

9
3
6
9
4
4
3
1
39

Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza

A Tabela 7 caracteriza a composio das representaes do Ncleo Gestor,

evidenciando os segmentos e entidades com vnculos mais ou menos definidos com os plos
do campo do planejamento urbano. Nove representantes pertencem ao plo governamental,
trs ao poder legislativo, nove ao plo popular e quatro ao plo empresarial. Alm disso,
quatorze agentes podem, pelas funes no campo e pela trajetria pessoal e institucional,
vincular-se a diferentes plos ou assumir posies de autonomia (delegados do OP, entidades
profissionais, universidades e planefor).
O Ncleo Gestor foi uma instncia democrtica importante, tomando decises
polticas relativas aos procedimentos e processos polticos, tais como a definio dos critrios
e objetivos da representao e da participao, a aprovao dos Regimentos dos Fruns e dos
Congressos do PDPFor, a definio estrutural das instncias deliberativas e dos critrios para

317

formao das decises, a quantidade de delegados por segmentos e a forma de escolha dos
delegados. Ao mesmo tempo, o Ncleo Gestor realizou uma srie de dilogos polticotcnicos, com a presena dos segmentos tcnicos abordando diferentes temticas, com debates
que geraram concepes e proposies substantivas e balizaram a formatao estrutural das
peas produzidas pela Prefeitura. Neste sentido, assumiu funes e papis que sob a reviso
do governo Juraci Magalhes estavam circunscritos s coordenaes da Prefeitura e da Astef,
ou centralizados na CPPD e no COMAM. Outra diferena, se comparada a composio da
CPPD, do COMAM e do NG, a significativa ampliao da representao dos movimentos
sociais e das entidades populares e de trabalhadores; ao mesmo tempo, mantendo relevantes
contingentes governamentais e empresariais.
Neste sentido, o NG revelou-se como um espao pblico relevante em suas
caractersticas democrticas, por alguns motivos. Fortaleceu a convivncia sistemtica entre
agentes sociais diversos com posies sociais, valores, concepes e proposies
divergentes e at antagnicas , potencialmente fortalecendo o que as vertentes democrticas
pluralistas evidenciam como dinmicas de integrao e coeso social, produo e difuso de
consensos, mediao e equacionamento de tenses e conflitos e o controle do poder pelo
prprio poder. Neste sentido, e institucionalizando o que os agentes populares vinham
conquistando atravs das mobilizaes e das lutas sociais, o NG promoveu a contestao
pblica, a competio e a incluso poltica no campo do planejamento urbano (Dahl, 1997, p.
28). Essa dinamizao do campo teve continuidade atravs de outras instncias, eventos e
atividades da reviso do PD sob o governo Luizianne Lins, tais como o Congresso do PDPFor
e as Audincias Pblicas Legislativas, potencializando e institucionalizando a contestao
pblica, a competio e a incluso poltica. Esses processos foram relevantes dinmica de
formao das decises. Basta pensar, por exemplo, nas disputas miditicas que caracterizaram
todo o processo atingindo jornais escritos e a televiso , a utilizao de novas tecnologias e
informao e comunicao dentre alguns agentes sociais, e o carter pblico de uma srie de
atividades e eventos. Alm disso, evidenciou-se um carter processual na formao das
decises, com avanos e retrocessos possveis, potenciais conquistas e perdas at o ltimo
momento, em consonncia com uma competio permanente no campo.191 Por fim, em
relao dimenso de incluso, cabe rever o Captulo 7 desta Tese, quando se refere CPPD
e ao COMAM.

191

Essa questo ser aprofundada nos captulos 10 e 11 desta Tese.

318

Ao mesmo tempo, o Ncleo Gestor institui uma primeira instncia deliberativa,

seguida por outras como os Fruns, o Congresso e as Audincias Pblicas que mesclaram
duas vertentes inscritas no mbito da democracia deliberativa. De um lado uma concepo
que associa deliberao constituio de consensos possveis, formao de posies
racionais que possam satisfazer maiorias e minorias, produzindo vinculaes comunicativas e
tambm decises, mas de forma indireta, ao pressionar publicamente os tomadores de deciso.
De outro lado, o entendimento da deliberao enquanto processo de formao das decises,
expressando a constituio de vontades coletivas atravs de arranjos institucionais
democrticos, valorizando-se, portanto, os processos decisrios e os arranjos institucionais
democrticos. Desta forma, possvel levantar a hiptese de que, em momentos e para
situaes diferentes, o NG tenha funcionado enquanto um espao pblico deliberativo nos
dois sentidos indicados.192

9.6. Audincias Pblicas (Territoriais e Temticas) e Fruns

O I Frum do Plano Diretor Participativo - A cidade que temos foi realizado no dia
8 de abril de 2006, com a participao de aproximadamente oitocentas (800) pessoas. Durante
o Frum foram apresentadas, pela equipe tcnica da Prefeitura, as snteses das leituras
comunitrias, realizadas nas primeiras reunies com a populao, e tcnicas. Este momento
foi de consolidao preliminar de um Diagnstico capaz de identificar problemas da cidade,
necessidades e prioridades da populao, definindo eixos estruturantes para o Plano Diretor:
As propostas tiradas neste primeiro frum agora sero discutidas em audincias
temticas e territoriais, para aprofundar o debate e eleger os delegados territoriais. O
2 Frum do Plano Diretor Participativo - com o tema "A Cidade que Queremos" est previsto para acontecer em junho, onde ser discutido como melhorar a
qualidade de vida em Fortaleza. A aprovao do projeto que ser levado Cmara
Municipal ser feita no Congresso da Cidade, ainda sem previso de data (Jornal O
Povo, 03/04/06, Participao).

O I Frum do PDP de Fortaleza iniciou a articulao entre os conhecimentos e os

saberes tcnicos e populares, uma exigncia esssencial democratizao do planejamento,
sob a perspectiva do iderio da Reforma Urbana:
A Reviso do Plano Diretor dever considerar mltiplos interesses e diversos
saberes advindos na prtica cotidiana da cidade. O saber acadmico, detentor de
metodologias de vanguarda e propostas inovadoras, s legitimado quando
embasado no saber popular produzido nas lides cotidianas, vinculado s reais
192

Essa discusso ser retomada nas Consideraes Finais desta Tese.

319

necessidades da populao, especialmente a da periferia e dos subrbios

(Borzachiello da Silva, 2006).

Um elemento importante presente no campo do planejamento urbano de Fortaleza, e

que impactou o processo de reviso do PD em diversos momentos, a qualificao tcnica
promovida por entidades participantes do NUHAB, e muitas vezes atravs de processos de
planejamento scio-espacial participativo de carter local. Essas experincias, de mdio e
longo prazo, revelam processos e dinmicas de articulao entre diferentes entidades e destas
com diferentes comunidades e lideranas locais e tambm com segmentos tcnicoprofissionais. Apenas para exemplificar, possvel destacar dois casos: a) a experincia de
constituio da Rede de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel DLIS,
impulsionada pelo CDVHS, e englobando dezenas de entidades nos bairros que compem o
Grande Bom Jardim (Bom Jardim, Granja Portugal, Granja Lisboa, Siqueira e Canindezinho),
na regio sudoeste da cidade; b) a experincia desenvolvida pela Critas Arquidiocesana de
Fortaleza CAF, na regio do Mondubim. Como possvel perceber, essas experincias, que
assumem o planejamento enquanto uma prtica social importante, constituem e reproduzem
articulaes, vnculos e interaes sistemticas que fundamentam processos de mobilizao
social e luta popular.
Entre maio e junho de 2006 foram realizadas 14 Audincias Pblicas Territoriais, uma
em cada rea de Participao, com dois objetivos essenciais: 1) discutir com a populao os
cinco eixos estratgicos do plano: acesso democrtico terra e habitao regularizada;
ordenar o crescimento urbano e promover a cidade acessvel; promover uma cidade
sustentvel para as futuras geraes; gesto democrtica e cidade de oportunidades para
todos; 2) eleger delegados territoriais que passaro a representar as comunidades no
Congresso do Plano Diretor, representando aproximadamente 20% dos votos vlidos no
Congresso.193
O Ncleo Gestor do Plano Diretor Participativo de Fortaleza, em reunio ordinria do
dia 18 de maio de 2006, aprovou o Regimento Interno das Audincias Pblicas Territoriais e
Temticas do Plano Diretor Participativo. O Art. 4 do Regimento Interno definiu que poder
votar e ser votado/a para a escolha de delegados das audincias pblicas territoriais todo
cidado/ a partir de 16 anos. O Art. 8 do Regimento definiu a metodologia das Audincias

193

O Povo, 02/06/2006 02:59, Audincias Pblicas, Populao discute Plano Diretor de Fortaleza Audincias
Pblicas Territoriais.

320

Pblicas Territoriais, envolvendo o debate pblico para aprofundamento de temas

anteriormente discutidos no I Frum do PDPFor e a eleio de delegados e delegadas.
O Regimento tambm definiu as composies percentuais, por segmentos, para as
delegaes ao Congresso do PDPFor: Gestores, administradores pblicos e legislativos com
40%; movimentos sociais e populares com 13%; Entidades empresariais, entidades
profissionais e Organizaes no-governamentais, cada segmento com 7%; Crianas e
Adolescentes com 1%; Entidades trabalhadoras com 3%; Entidades acadmicas e de
pesquisas com 2%; Delegados territoriais com 20%. Como se observa, a composio da
representao para o Congresso do PDPFor, em tese definiu 40% para a sociedade poltica e
60% para a sociedade civil. Porm, alguns elementos devem ser observados. Em primeiro
lugar, diante da heterogeneidade da sociedade civil, como se pde observar atravs das
discusses relativas ao campo do planejamento urbano nesta Tese, essa maioria relativa
dificilmente ocorreria de forma prtica e reiterada. Em segundo lugar, como poder ser visto
em outros trechos deste captulo, essa composio parcialmente enganosa, posto que agentes
governamentais tambm poderiam ser eleitos atravs de outras categorias, inclusive tendo em
vista as ambigidades das ocupaes scio-profissionais e as eleies territoriais. Alm disso,
as composies de maioria mais presentes no processo envolveram os agentes componentes
da parcela majoritria nos plos governamental e popular. Por fim, cabe destacar que o
resultado final das eleies dos delegados foi favorvel, por peqnena maioria, ao plo
governamental, tanto na plenria geral como nos grupos de trabalho do PDPFor.
O Ncleo Gestor do Plano Diretor Participativo (PDP) de Fortaleza, em reunio
ordinria do dia 13 de julho de 2006, aprovou o Regimento Interno do II Frum do PDP de
Fortaleza, definindo como seus objetivos: I - Discutir e apresentar propostas para o Plano
Diretor de Fortaleza; II - Afirmar o papel da populao no desenvolvimento da cidade,
propiciando a participao efetiva da sociedade atravs da apresentao de propostas; III Eleger delegados (as) dos segmentos para o Congresso.
Em 30 de julho de 2006 foi realizado o II Frum do PD de Fortaleza, denominado
Frum A Cidade que Queremos, onde foram eleitos 80% dos delegados do Congresso do
PDPFor. Participaram deste Frum, mais de 400 delegados, representantes de diversos

321

segmentos sociais.194 A distribuio proporcional dos delegados(as) por segmentos foi

definida no Regimento do II Frum, aprovado no Conselho Gestor do PDPFor.

9.7. O Congresso do PDP

Em agosto de 2006 a Prefeitura indicava o incio de setembro como o momento para a
realizao do Congresso do PDPFor, porm houve um adiamento no processo.195 O Ncleo
Gestor decidiu como novas datas do Congresso do PDPFor os dias 26, 27 e 28 de janeiro e 10
e 11/02 de 2007.
O Art. 3 do Regimento Interno do Congresso do Plano Diretor Participativo definiu
como objetivo do Congresso: Discutir e deliberar sobre o anteprojeto de Lei do Plano Diretor
de Fortaleza. A Comisso Coordenadora do Congresso foi composta por seis membros, trs
representantes da Prefeitura e trs representantes do Ncleo Gestor do PDP, detendo as
competncias: I) Coordenar ou indicar mesa coordenadora das Plenrias; II) Indicar
coordenadores e relatores dos Grupos de Debate; III) Resolver os casos omissos desse
regimento. Ao mesmo tempo, o Regimento definiu as categorias de participantes do
Congresso: Delegados(as) da administrao pblica; Delegados(as) de segmentos;
Delegados(as) territoriais; Delegados(as) do Ncleo Gestor; Observadores.
O Congresso do Plano Diretor Participativo de Fortaleza foi realizado em duas etapas,
a primeira nos dias 26, 27 e 28 de janeiro de 2007 e a segunda nos dias 10 e 11 de fevereiro,
tendo como objetivo discutir e deliberar sobre o anteprojeto de Lei do Plano Diretor de
Fortaleza. Teve como momentos centrais a discusso, proposio e deliberao em Grupos de
Trabalho e os debates e deliberaes na Plenria Geral. Os Grupos de Trabalho foram os
seguintes: Grupo 1: Ttulos I Dos Princpios da Poltica Urbana e Objetivos do Plano
Diretor, Ttulo II Das Diretrizes e Aes Estratgicas das Polticas Setoriais; Grupo 2:
Ttulo III Do Ordenamento Territorial, Captulos 1 e 2; Grupo 3: Ttulo III Do
Ordenamento Territorial, Captulos III a VII; Grupo 4: Captulo VIII Do Ttulo III Do
Ordenamento Territorial; Grupo 5: Captulo IX Do Ttulo III Do Ordenamento Territorial;
Grupo 6: Ttulos IV e V.
194

O II Frum no conseguiu eleger todos os delegados dos segmentos, o que levou realizao de um novo
evento no dia 16 de agosto de 2006.
195
O Jornal Dirio do Nordeste, CIDADE - DN - II FRUM (31/7/2006) - Plano Diretor Participativo elege 400
delegados.

322

Uma questo essencial ao Congresso foi a questo das maiorias e das minorias, de
acordo com os diferentes segmentos e grupos sociais representados, o que est
institucionalizado na composio global dos delegados e tambm na composio limite dos
Grupos de Trabalho, definidos no Regimento do Congresso do PDP.
Foram eleitos 547 Delegados, nas Audincias Territoriais, no II Frum do PDPFor, na
audincia especial para Criana e Adolescente e na Segunda Chamada Pblica dos segmentos,
distribudos da seguinte forma: I- Administrao pblica municipal com 234 delegados(as);
II- Movimentos sociais e populares com 74 delegados(as); III Entidades empresariais com
22 delegados(as); IV Entidades profissionais com 11 delegados(as); V Organizaes nogovernamentais (Ongs) com 09 delegados(as); VI Crianas e Adolescentes, com 06
delegados(as); VII Entidades trabalhadoras com 11 delegados(as); VIII Entidades
acadmicas e de pesquisas com 12 delegados(as); IX Representantes territoriais, com 117
delegados(as); X Representantes do Ncleo Gestor, com 40 delegados(as).196 O Grfico 18
evidencia a maioria dos delegados da administrao pblica municipal, inclusive porque
potencialmente agrega parcela de delegados do ncleo gestor e territoriais.

7%

adm pblica mun

movimentos sociais
entidades empresariais

22%

entidades profissionais
44%

ONG's
crianas e adolescentes
entidades trabalhadores

2%
2%
1%
2%
2%
4%

entidades acadmicas
representantes territoriais
ncleo gestor

14%

GRFICO 18 Composio dos delegados ao Congresso do PDPFor (%)

Fonte: SEPLA

Essa situao se mantm, at ampliando a maioria governista, ao verificarmos a Lista

de Delegados participantes dos Grupos de Trabalho do Congresso, divulgada pela Prefeitura.
Esta lista apresentou uma discrepncia, indicando apenas 409 delegados participantes nos
GTs, conforme evidencia a Tabela 9.197

196

Regimento Interno do PDPFor.

Caracterizando uma absteno relevante de delegados eleitos ou uma participao parcial (sem assinatura da
lista de presena nos GTs ou somente na Plenria), em torno de 25% dos delegados eleitos.
197

323

TABELA 8 Delegados por Grupo de Trabalho no Congresso do PDPFor por segmentos

Ent.
Mov.
Poder pb
Ent.
Ent.
Territoriais ONGs Ent. Prof. Trab. Sociais mun
NG Emp.
Acad. Total
G1
7
1
1
4
37
8
4
2
64
G2
18
2
2
4
32
5
6
1
70
G3
22
2
2
14
40
6
4
1
91
G4
9
2
1
2
29
2
3
1
49
G5
17
2
1
12
29
3
1
1
66
G6
5
2
2
1
11
38
7
1
2
69
Total
78
8
8
5
47
205
31
19
8
409
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza SEPLA

Neste contingente de 409 delegados, o poder pblico municipal possui maioria, com
205 delegados contra 204 delegados, somados todos os demais segmentos, como pode ser
visto nas Tabelas 8 e 9. Alm disso, internamente, nos Grupos de Trabalho, o poder pblico
municipal possui hegemonia individual em trs grupos (01, 04 e 06), sem contar os delegados
da bancada da Prefeitura vinculados ao Ncleo Gestor ou eleitos territorialmente.198
possvel falar em bancadas, pois no Congresso observaram-se reunies paralelas de
segmentos nos momentos de intervalo, definindo estratgias, posturas e propostas, inclusive
no mbito da Prefeitura de Fortaleza. Quantitativamente, aps a bancada do poder pblico
municipal, a bancada dos delegados territoriais possui o maior contingente, sendo composta
por indivduos de variadas origens e vnculos, potencialmente dos trs plos (governamental,
empresarial e popular) do campo do planejamento urbano. Da mesma forma, a bancada do
Ncleo Gestor, o quarto maior contingente composta por representantes de vrias origens.199
A terceira maior bancada a dos movimentos sociais e populares, a quinta a das entidades
empresariais e em sexto lugar, empatadas as bancadas das ONGs, das entidades profissionais
e das entidades acadmicas e de pesquisa. Por fim, a menor bancada, a das entidades dos
trabalhadores e sindicatos.

198
199

Os delegados territoriais foram eleitos nas 14 reas de participao, vide o Mapa 2 no Capitulo 6 desta Tese.
Como foi visto no tpico 9.6 deste Captulo.

324

TABELA 9 Delegados por Grupo de Trabalho no Congresso do PDPFor poder pblico

municipal e outros segmentos
TOTAL
Poder pblico municipal
Grupo 1
64
37
Grupo 2
70
32
Grupo 3
91
40
Grupo 4
49
29
Grupo 5
66
29
Grupo 6
69
38
Total
409
205
Fonte: Prefeitura Municipal de Fortaleza SEPLA

Outros segmentos
27
38
51
20
37
31
204

Os delegados tiveram liberdade individual para se inscrever no Grupo de Trabalho de

seu interesse, sendo definido um nmero limite de inscritos de cada segmento para cada
Grupo de Trabalho, situao que abriu espao para a definio de estratgias de bancadas no
Congresso: I Administrao pblica municipal com no mximo 39 delegados(as); II
Movimentos sociais e populares com no mximo13 delegados(as); III Entidades
empresariais com no mximo 4 delegados(as); IV Entidades profissionais com no mximo 2
delegados(as); V Organizaes no-governamentais (Ongs) com no mximo 2
delegados(as); VI Crianas e Adolescentes, com 1 delegado(as); VII Entidades
trabalhadoras com no mximo 2 delegados(as); VIII Entidades acadmicas e de pesquisas
com no mximo 2 delegados(as); IX Delegados territoriais com no mximo 20
delegados(as); X Delegados do Ncleo Gestor com no mximo 07 delegados (as).
No Congresso do PDPFor inicia-se efetivamente de forma mais ampla o debate
substantivo das questes, dos temas e das propostas que compem o documento. Alm disso,
esta instncia foi o grande espao de conquista do plo popular. As eleies e o carter
decisrio desse frum institucionalizado foram relevantes para efetivar uma democratizao
substantiva no Plano Diretor elaborado. Isto no invalida as derrotas parciais posteriores do
plo popular, tendo em vista que algumas dessas conquistas foram revertidas, em benefcio de
segmentos do plo empresarial, como ser visto nos Captulos 10 e 11 desta Tese.
Os indcios apontam para a idia de que, aps o Congresso, as Audincias Pblicas na
Cmara Municipal propiciaram um segundo momento decisivo no que se refere aos debates,
s correlaes de fora e s decises geradas. O terceiro momento decisivo envolveu
negociaes intermediadas pela Relatoria da Comisso do Plano Diretor na Cmara
Municipal, no perodo anterior s Sesses Legislativas de aprovao do PD.

325

O Regimento do Congresso do PDP tambm definiu a forma de debate e deciso nos

Grupos de Trabalho e na Plenria. Destaque-se que as propostas apresentadas poderiam ser de
incluso, supresso ou alterao, devendo obter a maioria de votos dos presentes nos GTs
para ir Plenria. Para a Plenria, os artigos no destacados nos GTs foram considerados
automaticamente aprovados, enquanto as propostas apresentadas precisariam de maioria
simples dos votos para serem aprovadas. Portanto, as propostas dos GTs no tiveram carter
deliberativo, dependendo de aprovao na Plenria. Os Relatrios dos GTs indicam o nome
do delegado que fez o destaque e o carter consensuado ou no. As propostas e alteraes
mais relevantes do Congresso so analisadas nos Captulos 10 e 11 desta Tese, que realizam a
anlise substantiva do PDPFor.
Em 12 de maro de 2008, o Projeto de Lei do PDPFor deu entrada na Cmara
Municipal de Fortaleza.200 Dentre estes, foi definida a estruturao da Comisso da seguinte
forma: Carlos Mesquita como presidente, relatoria com Salmito Filho (PT), Machado Neto
(DEM) e Helder Couto (PMN) como sub-relatores e Nelba Fortaleza (PTB) a secretaria.201
Nessa etapa do processo houve trs momentos importantes: a) a realizao de dezesseis
Audincias Pblicas entre maio e novembro de 2008;202 b) no perodo de novembro e
dezembro de 2008, negociaes no institucionalizadas entre os agentes sociais participantes
do processo, mediadas pela Relatoria da Comisso do Plano Diretor da Cmara Municipal; c)
a tramitao formal do Projeto do PDPFor em Sesses Legislativas de 19 e 22/12/08, em 1 e
2 votao, consensuais.

200

Foi constituda ento uma Comisso do Plano Diretor, composta pelos seguintes vereadores: Machado Neto
(DEM), Joo da Cruz (PV), Paulo Mindello (PSB), Nelba Fortaleza (PTB), Salmito Filho (PT), Helder Couto
(PSL), Mrio Hlio (PMN), Terezinha de Jesus (PHS), Gelson Ferraz (PRB), Carlos Mesquita (PMDB).
201
Boletim Informativo da Cmara Municipal de Fortaleza de 12/05/08.
202
As Audincias Pblicas foram realizadas nas seguintes datas: 07/12/07; 29/05/08; 05/06/08; 12/06/08;
03/07/08; 10/07/08; 17/07/08; 24/07/08; 31/07/08; 14/08/08; 28/08/08; 04/09/08; 11/09/08; 18/09/08; 25/09/08;
09/10/08; e 13/11/08. Destaque-se que a primeira Audincia citada foi convocada pela SEPLA e no contada
como AP legislativa, embora tenha sido realizada na Cmara Municipal.

326

10. ANLISE SUBSTANTIVA DO PDPFOR

Este captulo analisa o PDPFor em seus aspectos substantivos, com 327 artigos e oito
anexos, distribudos em 520 pginas. O PDPFor estrutura-se em cinco Ttulos: Do Sistema
Municipal Integrado de Planejamento Urbano, Gesto e Participao Democrtica e de
Desenvolvimento Sustentvel; e Das Disposies Finais e Transitrias (FORTALEZA,
2009).
So quatro as peas principais utilizadas nesta anlise: o anteprojeto que embasou os
debates e deliberaes no Congresso do PDPFor; o texto modificado aps as decises do
Congresso; o Projeto de Lei que deu entrada na Cmara Municipal; a Lei publicada no Dirio
Oficial do Municpio. Alm dessas peas, tambm foram consultados os relatrios dos Grupos
de Trabalho do Congresso do PDPFor, a sistematizao ps-congresso efetuada pela SEPLA
e a reviso jurdica promovida pela Procuradoria Geral do Municpio. No se pretende fazer
uma anlise exaustiva do Documento e, portanto, foram selecionadas apenas as propostas e
alteraes relevantes pesquisa, inclusive nos Grupos de Trabalho do Congresso do PDPFor.
A anlise substantiva efetua comparaes entre os textos gerados nas diversas etapas do
processo, avaliando as mudanas e continuidades, os debates e as decises ocorridos no
Congresso do PDPFor e na Cmara Municipal. Este captulo complementado pelo Captulo
11 desta Tese, que continua essa anlise.

10.1. Os princpios da poltica urbana e os objetivos do Plano Diretor

Os dois primeiros Ttulos do PDPFor Dos princpios da poltica urbana e dos
Objetivos do Plano Diretor e Das Diretrizes e Aes Estratgicas das Polticas Setoriais
evidenciam a articulao dos princpios da poltica urbana e dos objetivos do Plano Diretor a
dez polticas pblicas, para cada uma das quais se define diretrizes e aes estratgicas.
Tambm evidenciam a concepo de plano diretor e de planejamento urbano hegemnica do
documento, vinculada Reforma Urbana, concepo distinta da expressa no PDDUA,
articulada ao planejamento estratgico mercadfilo, como foi visto no Captulo 8.

327

Enquanto o PDDUA somente no Art. 10 caracteriza o plano diretor203, o PDPFor j no

Art. 2 define-o como instrumento bsico da poltica urbana do municpio, integrante do
sistema de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, a lei de diretrizes
oramentrias e a lei anual do oramento municipal orientar-se pelos princpios fundamentais,
objetivos gerais e aes estratgicas prioritrias nele contidas. Esta centralizao das peas
oramentrias municipais pelo Plano Diretor polmica, poltica e juridicamente, tendo o
PDDUA sido omisso em relao a essa questo.
No Art. 3 do PDPFor, os princpios definidos para a poltica urbana foram: I - as
funes socioambientais da cidade; II - a funo social da propriedade; III - a gesto
democrtica da cidade; IV - eqidade. Dos quatro princpios elencados, os trs primeiros so
elementos essenciais ao MNRU. A nica mudana do Ante-Projeto para a Lei foi a
substituio, no princpio I, das funes sociais da cidade pelas funes socioambientais
da cidade (PDPFor, Art. 3). O quarto princpio, da equidade, compe atualmente ampla
parcela das proposies legitimadas por organizaes transnacionais para as polticas
pblicas.
Coube ao GT1 do Congresso do PDFor debates os artigos integrados dos Ttulos I e II
(Arts. 1 a 55). O primeiro destaque no consensuado foi uma alterao no pargrafo 1 do Art.
3, relativo s diretrizes da poltica urbana para atender os princpios das funes sociais da
cidade. O destaque referia-se mudana da expresso uso racional dos recursos naturais por
uso adequado dos recursos naturais. Essa proposta de alterao no foi incorporada ao
Plano Diretor, porm revela a aceitao de uma concepo de desenvolvimento sustentvel
que articula equidade social e uso adequado dos recursos naturais. Mais do que isto, percebese que a divergncia no na concepo de desenvolvimento, mas em uma caracterizao
textual possivelmente mais consistente em relao aos recursos naturais.
Outros dois destaques no GT 1 remetem ao Pargrafo 3 do Art. 3. Muito embora no
tenham sido consensuados no GT, esses dois incisos foram aprovados na plenria e includos
na Lei do Plano Diretor, evidenciando uma dimenso democrtica substantiva de acesso ao
solo urbano e moradia e de combate especulao imobiliria:
Art. 3 - So princpios da Poltica Urbana [...] 3 A propriedade cumpre sua
funo socioambiental quando, cumulativamente:
[...] V Assegurar a democratizao do acesso ao solo urbano e moradia;
VI No for utilizada para especulao imobiliria.
203

Definindo-o como principal instrumento da poltica de desenvolvimento e ordenamento da expanso urbana,

com a finalidade precpua de orientar a atuao da administrao pblica e da iniciativa privada.

328

O pargrafo 4 do Art. 3 indica elementos essenciais que caracterizariam

procedimentalmente uma gesto democrtica da cidade, incorporando a participao dos
diferentes segmentos da sociedade em sua formulao, execuo e acompanhamento. Entre o
Ante-Projeto e o texto final no houve modificaes, sendo interessante registra-los: I - A
participao popular e a descentralizao das aes e processos de tomada de decises
pblicas em assuntos de interesses sociais; II - A participao popular nas definies de
investimentos do oramento pblico; III - O desenvolvimento sustentvel; IV - O acesso
pblico e irrestrito s informaes e anlises referentes poltica urbana; V - A capacitao
dos atores sociais para a participao no planejamento e gesto da cidade; VI - A participao
popular na formulao, implementao, avaliao, monitoramento e reviso da poltica
urbana.
Dos seis elementos que caracterizariam uma gesto democrtica, trs eixos
importantes enfatizam o carter decisrio da participao popular, evidenciando a
centralidade dessa bandeira poltica. Alm disso, o Plano Diretor aponta dois requisitos para a
democratizao procedimental, o acesso pblico e irrestrito s informaes e anlises
referentes poltica urbana e a capacitao dos atores sociais para a participao no
planejamento e gesto da cidade. Estes dois aspectos evidenciam restries estrutural e
cotidianamente enfrentadas por variados agentes sociais em suas tentativas de participar do
planejamento urbano.
Tratando do princpio da equidade, o 5 do Art. 3 aponta aspectos importantes da
concepo democrtica que perpassa o documento. Indica que o referido princpio somente
ser cumprido quando as diferenas entre as pessoas e os grupos sociais forem respeitadas
e, ao mesmo tempo, quando na implementao da poltica urbana, todas as disposies legais
forem interpretadas e aplicadas de forma a reduzir as desigualdades socioeconmicas no uso e
na ocupao do solo do Municpio de Fortaleza. Desta forma, o texto distingue diferenas
individuais e coletivas e desigualdades socioeconmicas, evidenciando concepes
multiculturalistas.
O Art. 4, que define os objetivos do Plano Diretor do Municpio de Fortaleza, teve
trs destaques no consensuados no GT 1 do Congresso, sendo uma supresso e duas
incluses. Nenhuma dessas propostas foi incorporada ao texto final:
(Supresso) IX - Promover a urbanizao e a regularizao fundiria das reas
irregulares ocupadas por populao de baixa renda.

329

(Incluso) XVII Estimular o uso e ocupao do solo no sentido de promover uma

descentralizao de atividades, de forma que os bairros sejam dotados de servios
essenciais que reduzam o deslocamento de pessoas.
(Incluso) XIX Combater as invases do solo urbano pblico e privado.

As trs proposies tm carter diferenciado, sendo que duas se contrapem pauta da

reforma urbana. A supresso do inciso IX, relativa regularizao fundiria, e a incluso do
inciso XI, que prope o combate s invases, fica no limite de vises que defendem a
criminalizao das lutas sociais. Outra proposta tem consonncia com a descentralizao
atravs do estmulo polinucleao urbana, visando ampliar os vnculos, acessos, usos e
atividades prximos aos locais de residncia.
Analisando os dezesseis objetivos do PDPFor, avalia-se que eles podem ser
classificados em seis grupos diferenciados (PDPFor, Art. 4). Um primeiro grupo articula a
integrao social, econmica, ambiental e territorial do Municpio e da Regio Metropolitana
ao planejamento urbano e ao sistema democrtico e participativo de planejamento e gesto da
cidade. O segundo grupo articula quatro objetivos com impacto na estrutura urbana e na
dinmica de segregao socioespacial: a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes
do processo de urbanizao; a regulao do uso, ocupao e parcelamento do solo urbano; a
distribuio eqitativa dos equipamentos sociais bsicos; a reduo dos riscos urbanos e
ambientais. O terceiro grupo envolve objetivos que promovem polticas especficas:
saneamento ambiental; acessibilidade e mobilidade universal; reabilitao da rea central da
cidade. O quarto grupo de objetivos envolve o combate especulao imobiliria e a induo
utilizao de imveis no edificados, no utilizados e subutilizados. O quinto grupo de
objetivos envolve polticas de preservao do patrimnio de interesse artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico, dos principais marcos da paisagem urbana e dos
ecossistemas e recursos naturais. O sexto grupo de objetivos determina a ampliao da oferta
de reas para a produo habitacional de interesse social com qualidade, dirigida aos
segmentos de menor renda e a promoo da urbanizao e da regularizao fundiria das
reas irregulares ocupadas por populao de baixa renda.
Ns objetivos do PD houve apenas duas mudanas consensuadas no Congresso,
alterando os Incisos VI e VIII do Art. 4, que se referem ao patrimnio e habitao de
interesse social. Alm disso, tambm houve uma alterao no Inciso XI do Art. 4, efetuada no
contexto de tramitao na Cmara Municipal, estabelecendo critrios, na verso inicial
inexistentes, de distribuio eqitativa dos equipamentos sociais bsicos, de acordo com as

330

necessidades sociais das regies, de forma que a distribuio dos respectivos recursos a estas
seja diretamente proporcional populao e inversamente proporcional ao nvel de renda.
Portanto, em consonncia com o princpio da equidade, particularmente em relao justa
distribuio dos nus e benefcios (PDPFor, Art. 3).
O Ttulo II Das Diretrizes e Aes Estratgicas das Polticas Setoriais estrutura-se
em dez captulos, cada um correspondendo a uma poltica: Habitao e Regularizao
Fundiria (dois artigos); Terras Pblicas (dois artigos); Meio Ambiente (18 artigos);
Saneamento Ambiental (seis artigos); Defesa Civil (dois artigos); Mobilidade (sete artigos);
Proteo do Patrimnio Cultural (oito artigos); Desenvolvimento Econmico (dois artigos);
Turismo (trs artigos); e Integrao Metropolitana (dois artigos). A quantidade de artigos de
cada poltica um indcio da importncia que lhe foi conferida no PDPFor, inclusive em
relao s segmentaes internas e interfaces. Neste sentido, cabe destacar a problemtica do
meio-ambiente como elemento bastante debatido no processo de reviso do Plano Diretor de
Fortaleza. Isto se vincula existncia de um grupo relevante de militantes scio-ambientais
no plo popular do campo do planejamento urbano da cidade, o que tambm poder ser
percebido no Captulo 11 desta Tese.
Para a Poltica de Habitao e Regularizao Fundiria, os Arts. 5 e 6 definem,
respectivamente, dezenove diretrizes e dezessete aes estratgicas. Em relao s dezenove
diretrizes, elas podem ser classificadas em quatro tipos: a) oito diretrizes que afirmam
princpios procedimentais e substantivos, de carter geral e/ou especfico (I, III, IV, VII, XIII,
XIV, XVIII e XIX); b) oito diretrizes afirmando a intersetorialidade das polticas pblicas e o
carter destas enquanto induo/estmulo, inibio, garantia e regulao/normatizao (II, V,
VI, VIII, IX, XI, XV e XVI); c) duas diretrizes da poltica urbana como interveno (X e XII);
d) uma diretriz vinculada ao financiamento das polticas pblicas (XVII). O Art. 5 sofreu
cinco modificaes a partir do Congresso, com alteraes nos Incisos IX, XI, XIV, XVI e
XIX. Essas alteraes incluram direitos como a acessibilidade, e segmentos sociais
especficos, como as pessoas com deficincia e a sociedade civil organizada.204
Em relao poltica de habitao e regularizao fundiria, 17 aes estratgicas
foram definidas (PDPFor, Art. 6). Dessas 14 foram de formulao, criao, integrao ou
efetivao de algum tipo de capacitao, plano, legislao, sistema, conselho, conferncia,
diagnstico. Portanto, reveladoras da necessidade de afirmao do planejamento urbano
enquanto um processo que se estende para alm da reviso do PD, exigindo atividades e
204

Vide a Tabela da SEPLA que expe o resultado da votao no plenrio do Congresso.

331

produes bastante complexas e amplas. Alm disso, outras duas aes estratgicas visam a
priorizao e agilizao da aprovao de empreendimentos de interesse social, evidenciando a
habitao de interesse social como uma das grandes promessas de resultados futuros no Plano
Diretor. Por fim, uma ltima ao remete ao aproveitamento da mo-de-obra local nos
trabalhos sociais e nas obras desenvolvidas em cada comunidade. Em relao a esse Art. 6,
trs sugestes de alterao foram aprovadas no Congresso, modificando a redao dos incisos
II, VI e XII que abordam o diagnstico das condies de moradia no municpio, o sistema de
fiscalizao integrado e o Conselho Municipal de Habitao Popular.
A anlise das diretrizes e das aes estratgicas da poltica de habitao e
regularizao fundiria evidencia como o processo de reviso do PD deve necessariamente
estar vinculado intervenes e transformaes de variados tipos no campo do planejamento
urbano na cidade. Das 17 diretrizes, 11 afirmam caractersticas e tipos diferentes de
financiamento, intervenes e polticas pblicas, enquanto nas aes estratgicas, pelo menos
15 podem ser entendidas enquanto pressupostos necessrios s mudanas efetivas no campo
do planejamento urbano e requisitos essenciais efetivao do PDPFor. Nessa perspectiva,
enquanto afirmao concreta de uma institucionalidade transformada, as proposies remetem
a inovaes nas prticas polticas e tcnico-administrativas e nos padres de convivncia e
articulao entre os poderes pblico e privado.
Faz parte da proposta de poltica habitacional, e isto em maior ou menor grau tambm
das demais polticas setoriais um conjunto de diretrizes e aes estratgicas que afirmam a
democratizao procedimental e substantiva no planejamento urbano da cidade, atravs de
proposies ou temas como: democratizao do acesso terra urbana e moradia digna;
intersetorialidade

das

polticas

pblicas;

ateno

especial

aos

segmentos

vulnerveis/especficos e priorizao das famlias e assentamentos de baixa renda;

participao de famlias nas tomadas de deciso das intervenes urbanas; vinculao de
mecanismos de captao de recursos financeiros, financiamento e subsdio direto poltica
pblica; fortalecimento de processos democrticos na formulao, implementao e controle
de recursos pblicos, inclusive atravs da instituio de fundos pblicos; estabelecimento de
canais permanentes de participao das comunidades e da sociedade civil organizada nos
processos de tomada de decises; promoo da intergovernamentalidade nas polticas
pblicas; promoo da co-gesto, com articulao entre sociedade poltica e sociedade civil;
garantia de funcionamento de conselhos, com carter deliberativo e paritrio e de realizao
peridica de conferncias; integrao dos diversos mecanismos de participao popular;

332

articulao entre oramento participativo e demandas dos conselhos; capacitao peridica da

populao e do corpo tcnico e desenvolvimento da estrutura administrativa.
Os Arts. 7 e 8 definem sete diretrizes e quatro aes estratgicas para a Poltica de
Terras Pblicas municipal, tendo estes artigos sofrido pequenas modificaes entre o
anteprojeto apresentado pela Prefeitura ao Congresso do PDPFor e a verso final do
Documento.205 So aes estratgicas da Poltica de Terras Pblicas, a elaborao do Plano
Diretor de Gesto das Terras Pblicas, a criao do Cadastro Geral de terras pblicas, a
reviso das cesses das terras pblicas, a viabilizao das formas de aquisio de imveis e a
concesso de terras pblicas gratuita ou onerosa.
No inciso V do Art. 7 foi acrescentada implantao de praas e equipamento sociais
tambm a diretriz de conservao desses elementos urbanos. O Inciso I do Art. 8 despertou
debates no GT 1 do Congresso, gerando duas propostas de alterao, no consensuadas, e
tambm no aprovadas em plenrio, sendo mantida a redao original do Artigo. A
divergncia envolveu a definio da finalidade da aquisio das terras pblicas, com trs
propostas em disputa: a original, que vinculava a aquisio a equipamentos; uma proposta que
agregava equipamentos e/ou preservao ambiental; uma terceira que omitia da redao a
finalidade explcita.206 Tambm no Art. 8 destaque-se a excluso do inciso V Atribuir ao
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano a competncia para dar anuncia
concesso de terras pblicas.
Tambm houve uma pequena modificao no 1 do Art. 8, que explicita a destinao
da concesso de terras pblicas de forma gratuita, para fins de habitao e regularizao
fundiria.207 O PD tambm delimita a possibilidade da concesso onerosa de terras pblicas
para a explorao econmica com fins lucrativos, que poder ocorrer nos casos: I edificaes e uso para fins comerciais e de servios; II - implantao de indstrias; III explorao hortifrutigranjeira. No houve registro de discusso no Congresso sobre essa
concesso onerosa.

205

Houve duas mudanas no Art. 7 e tambm duas mudanas no Art. 8, aprovadas no Congresso.
A proposio original e que foi mantida a seguinte: Art. 8, I: Elaborar Plano Diretor de Gesto das Terras
Pblicas, articulado com os demais planos setoriais, que dever estabelecer as necessidades de aquisio de
novas terras pblicas para equipamentos, considerando caractersticas, dimenses e localizao.
207
A destinao envolve trs elementos I) utilizao da terra para fins de moradia de interesse social; II)
utilizao da terra para fins de subsistncia; III) construo de obras ou instalao de servios pblicos de
interesse social e equipamentos sociais. A mudana ocorreu no ltimo item, onde o termo original
equipamentos comunitrios foi substitudo por equipamentos sociais.
206

333

A poltica de meio ambiente inclui dezesseis diretrizes e estrutura-se em sete sees,

cada uma com um conjunto de aes estratgicas: Regulao do Uso e Ocupao do Solo;
Uso, Preservao e Conservao da Biodiversidade; Controle da Qualidade Ambiental;
Sistema de reas Verdes; Monitoramento dos Recursos Hdricos; Educao Ambiental;
Sistema Municipal de Meio Ambiente. Trata-se de um ncleo das polticas pblicas do PD
bastante abrangente, o que revela a presena e a fora da militncia ambientalista, como j foi
mencionado.
No Cap. VIII Da poltica de desenvolvimento econmico, ficou bastante evidente a
qualificao da proposta a partir dos debates e decises realizados no Congresso do PDPFor,
inclusive atravs de uma dinmica que transcendeu as discusses realizadas no GT,
envolvendo negociaes informais, debate e aprovao no plenrio. A participao de agentes
dos trs plos configurou potencialidades relevantes para a formulao de polticas pblicas
setoriais especficas, valorizando segmentos sociais vinculados economia solidria,
agricultura urbana, s unidades produtivas familiares, aos pequenos empreendedores e s
experincias laborais comunitrias com a base no cooperativismo e associativismo
(PDPFor, Arts. 50 e 51). As mudanas neste captulo revelaram a priorizao estratgica
conferida pelo plo popular populao de baixa renda no PDPFor208, presente, por exemplo,
no Inciso V do Art. 51.209
Tambm o Cap. IX do Ttulo II Da poltica de desenvolvimento turstico, revelou
ampla qualificao nas diretrizes dessa poltica (PDPFor, Arts. 52, 53 e 54) atravs da
participao efetivada no processo de reviso. Houve a incluso de um artigo caracterizando a
poltica municipal de turismo e definindo a sua intencionalidade, assim como a incluso de
oito estratgias para essa poltica. Tambm houve mudanas nas aes estratgicas da poltica
de turismo, tais como a incluso de outras reas, alm das j definidas, para a priorizao dos
investimentos de infra-estrutura turstica, e o estmulo criao de cooperativas populares
para explorao de atividades tursticas.
Analisando as discusses e decises geradas a partir do GT 1 do Congresso do
PDPFor, constata-se que foram geradas 155 proposies de mudanas nos Ttulos I e II, das
quais apenas 21 no consensuadas e somente oito no tendo sido aprovadas pelo Congresso
do PD. Isto evidencia um amplo debate para o Ttulo, muito embora o teor das mudanas, de
208

importante distinguir essa priorizao do tratamento dado a segmentos especficos da populao, tais como
pessoas com deficincia e dificuldade de locomoo, muito embora no configurem aspectos excludentes.
209
Desenvolver programas de incentivo gerao de trabalho e renda locais, a partir das potencialidades
econmicas e culturais de bairros, priorizando as zonas habitadas pela populao de baixa renda.

334

forma geral, revele o carter consensual do documento, dotando-o de maior preciso ou

amplitude conceitual e terminolgica, inclusive em consonncia com outras legislaes
existentes.210 Tambm perceptvel que somente em casos minoritrios prevaleceu uma
proposta no consensuada no GT, gerada pela sociedade civil, na votao em Plenrio.211
Cabe aqui uma reflexo analisando como a discusso envolveu objetivos, diretrizes e
estratgias, de carter mais abstrato, evidenciando a defesa de valores e a existncia de
disputas em torno de concepes entre os agentes participantes do processo. Ao mesmo
tempo, os debates tambm envolveram propostas de carter mais concreto como as aes
estratgicas no mbito das polticas pblicas setoriais.
Algumas propostas geradas no Congresso do PD evidenciaram funes de
representao dos delegados em relao a segmentos sociais ou comunidades especficas,
como o caso da incluso do Inciso XIII ao Art. 32, que define as aes estratgicas para a
limpeza urbana e coleta de resduos slidos: Estimular e apoiar a implantao de
cooperativas de catadores bem como criar melhores condies de trabalho. Tambm neste
sentido, so bastante expressivas, por exemplo, as alteraes realizadas no Captulo VI Da
mobilidade, com vrias alteraes que enfatizam o cuidado em relao s pessoas com
deficincia e com mobilidade reduzida, alm de estabelecerem prazos para a elaborao de
manual tcnico.212
Alm disso, uma outra questo que necessita ser enfatizada nesse momento a
presena de ncleos temticos na estrutura do Documento, configurando eixos de interveno
de indivduos, segmentos tcnicos e grupos especficos. No caso da poltica de habitao e
regularizao fundiria, por exemplo, revelou-se um maior nvel de consolidao de vetores
democrticos, associada talvez a fatores como a larga trajetria das lutas e movimentos
sociais urbanos, a centralidade dessa questo na vida das famlias de baixa renda e a
dinamicidade dessa poltica setorial no cenrio nacional da ltima dcada.
A grande maioria das mudanas na proposta do PD ocorreu no Congresso do PDPFor,
muito embora em partes especficas da pea tenham ocorrido mudanas, debates e confrontos
significativos nas Audincias Pblicas da Cmara Municipal, como ser visto no Captulo 11
desta Tese.
210

Vide Relatrio do GT 1 e Tabela da Sepla.

o caso, por exemplo, do pargrafo IV do Art. 16, onde houve uma alterao do texto fomentar o turismo
ecolgico e a educao ambiental para fomentar e incentivar o ecoturismo sustentvel e a educao
ambiental.
212
Vide, por exemplo, algumas alteraes nos Arts. 35 e 38.
211

335

Alm disso, no Ttulo II do PDPFor, aps a consolidao das mudanas decorrentes

das decises do Congresso do PD, ainda foram realizadas dezoito alteraes, ou pela PGM ou
no mbito da Cmara Municipal. Essas alteraes envolveram, em sua maioria, qualificaes
formais do texto ou incluses substantivas que no modificaram as decises do Congresso, e,
ainda, acrscimos decorrentes de legislaes especficas, contemplando exigncias includas
no Texto.213

10.2. O ordenamento territorial do Plano Diretor

Este trecho do Plano Diretor inclui o zoneamento com a definio de instrumentos e
de parmetros da ocupao urbana para as diferentes zonas da cidade. Neste sentido, e para
efeito de entendimento, cabe conceituar alguns parmetros de ocupao urbana, definidos
pelo prprio PD:
ndice de aproveitamento bsico: aquele que determina a rea de construo
permitida para cada zona da cidade, sem acrscimos decorrentes de importao de
potenciais atravs da Transferncia do Direito de Construir ou da Outorga Onerosa;
ndice de aproveitamento mximo: aquele que determina a rea total de construo
permitida em cada zona da cidade, sendo o resultado do somatrio entre o ndice de
aproveitamento bsico e as reas de construo acrescidas a partir da transferncia
do direito de construir e/ou da outorga onerosa (PDPFor, Art. 189).
A altura mxima da edificao a distancia vertical tomada em meio da fachada at
o ponto mais alto da cobertura, incluindo as construes auxiliares situadas acima do
teto do ltimo pavimento (caixa de gua, casas de mquinas, circulaes) e os
elementos de composio da referida fachada (platibandas e frontes) [...](PDPFor,
Art. 190).
A taxa de permeabilidade o percentual mnimo da rea do terreno a ser mantida
nas suas condies naturais, tratada com vegetao, que permite a infiltrao de
gua no solo, livre de qualquer construo, edificao ou pavimentao, e varivel
por zona (PDPFor, Art. 191).
Taxa de ocupao a percentagem da rea do terreno ocupada pela projeo da
edificao no plano horizontal, no sendo computados nesta projeo os elementos
componentes das fachadas, tais como: brises, jardineiras, marquises, prgolas e
beirais (PDPFor, Art. 193).
Taxa de ocupao do subsolo a percentagem da rea do terreno ocupada pela
maior rea de pavimento de subsolo (PDPFor, Art. 194).

A proposta de ordenamento territorial do PDPFor abrange 227 artigos, estruturando-se

em dez captulos. Os trs primeiros captulos explicam e detalham a proposta de
macrozoneamento do municpio. J o Cap. IV define e delimita as zonas especiais, o Cap. V
213

Essas alteraes ocorreram nos Arts. 12, 18, 20, 23, 26, 32, 38, 44, 53 e 54.

336

refere-se ao Sistema de Mobilidade Urbana, os Caps. VI e VII ao parcelamento, uso e

ocupao do solo, o Cap. VIII aos condomnios e o Cap. IX apresenta um conjunto de
instrumentos de poltica urbana. Finalmente, o Cap. X trata da regularizao fundiria.
Como possvel perceber, esse Ttulo bastante denso, amplo e importante na
estrutura do Documento, compreendendo as delimitaes de zoneamento, a definio dos
parmetros urbansticos e o repertrio de instrumentos do PDPFor. Tambm compem o
Ttulo III os Mapas/Anexos 1, 2, 3, 4 e 5 do PDPFor.214 Os grandes debates e lutas sociais do
PD de Fortaleza, em seus aspectos substantivos, referiram-se a este Ttulo.
O zoneamento de Fortaleza estruturado no macrozoneamento que subdivide o
territrio municipal na macrozona de ocupao urbana e na macrozona de ocupao ambiental
, e nas zonas especiais, que se sobrepem ao macrozoneamento. As delimitaes das
macrozonas de ocupao urbana e de proteo ambiental esto territorializadas nos
Anexos/Mapas 1, 2 e 3 do PDPFor.215
A Macrozona de Proteo Ambiental (MPA) subdivide-se nas reas da Zona de
Recuperao Ambiental (ZRA), em trs Zonas de Interesse Ambiental (ZIA Sabiaguaba;
Praia do Futuro; e Coc) e nas Zonas de Preservao Ambiental (ZPA Parque Natural
Municipal das Dunas de Sabiaguaba; Faixa de Praia; e reas dispersas da Zona de Preservao
Ambiental). Das sete zonas em que se estrutura a Macrozona de Proteo Ambiental, quatro
situam-se exclusivamente na rea das Regionais II e VI: as trs ZIAs e a ZPA do Parque
Natural das Dunas de Sabiaguaba. A ZPA da Faixa de Praia acompanha praticamente todo o
litoral da cidade, atingindo, portanto, as Regionais I, II e VI. Por fim, a ZPA 1 (Zona de
Preservao Ambiental) e a ZRA (Zona de Recuperao Ambiental) esto distribudas por
toda a cidade, como pode ser visto no Mapa 4.

214

Para corroborar essa centralidade, importante destacar que dos seis (06) GTs do Congresso do PDPFor,
quatro (04) discutiram esse Ttulo.
215
As georreferncias desses Mapas e tambm dos demais , com as coordenadas de localizao das
Macrozonas, includas as subdivises, esto disponveis no Dirio Oficial do Municpio de 13 de maro de 2009,
na publicao do PDPFor.

337

MAPA 4: Subdiviso da MacroZona de Proteo Ambiental PDPFor

Fonte: SEPLA

338

O PDPFor caracteriza a ZPA e as suas subdivises, definindo objetivos gerais e

especficos para as diversas reas, indicando os instrumentos que sero especialmente
aplicados e os parmetros de ocupao, uso e parcelamento do solo, quando cabveis.
Para as diferentes zonas ambientais interessante destacar o repertrio de
instrumentos de planejamento urbano elencados: plano de manejo, plano de gesto, estudo
ambiental, direito de superfcie, estudo de impacto de vizinhana, direito de preempo e
instrumentos de regularizao fundiria.216
Em relao aos parmetros de ocupao, destaque-se que: a) nas zonas de preservao
ambiental proibida a ocupao urbana e, portanto, para os ndices de aproveitamento bsico,
mximo e mnimo, a taxa de ocupao e a altura mxima de edificao, o valor zero (0,0),
enquanto a taxa de permeabilidade de 100%; b) para as ZRAs os ndices de aproveitamento
bsico e mximo (0,5), o ndice de aproveitamento mnimo (0,0), a taxa de permeabilidade
(60%), a taxa de ocupao (30%) e a altura mxima da edificao (12 m) so idnticos; c) nas
ZIAs, os parmetros anteriores so variveis, devendo-se acrescer os parmetros de rea
mnima, testada mnima e profundidade mnima do lote.
Diferentemente do PDDUA, no PDPFor a questo ambiental j normatizada no
macrozoneamento, revelando a fora de uma perspectiva scio-ambiental, e uma concepo
bastante diferenciada a guiar o zoneamento. Em relao questo ambiental, portanto, o
PDPFor institui um conjunto relevante de normas gerais e especficas, que podem ser
entendidas enquanto elementos de fortalecimento do plo popular e das lutas scioambientais. Contudo, considerando-se histricas lutas e problemas ambientais na cidade,
configura-se um cenrio tenso, demarcado por antagonismos e conflitos graves e complexos,
com amplas derrotas para os militantes ambientalistas. Apenas para exemplificar, cabe fazer
referncia questo das barracas de praia na orla da cidade, aos conflitos vinculados ao uso e
ocupao da regio do Mucuripe e ocupao capitalista verticalizada em amplas reas dos
entornos do Rio Coc e na regio de Sabiaguaba.217

216

Para conhecer os instrumentos especficos para cada diviso da zona de proteo ambiental, vide os Arts. 65,
69 e 74.
217
O movimento ambientalista questiona a presena das barracas de praia na orla da cidade, caracterizando uma
ocupao urbana ilegal, como ser visto no Captulo 11. A ocupao verticalizada no Rio Coc e em Sabiaguaba
da mesma forma entendida como uma ocupao ilegal de reas ambientalmente frgeis. Por fim, no caso da
regio do Mucuripe, a disputa envolve conflituosos interesses porturio-industriais, tursticos e de interesse
social. no ltimo episdio desse conflito, o Governador Cid Gomes e a Prefeita Luizianne Lins divergiram em
relao destinao desse territrio.

339

No PDDUA, o vetor essencial a guiar o macrozoneamento, como se analisou no

Captulo 8 desta Tese, foi a ocupao urbana, existente ou potencial, entendida de uma forma
genrica e abstrata, dissolvendo ou no enfatizando conflitos, tenses e contradies
vinculados aos processos de uso, ocupao, acesso, posse e propriedade do espao urbano. No
PDPFor, essas questes scio-espaciais so tornadas relevantes, como possvel intuir atravs
das diretrizes de ordenamento territorial do municpio contidas no PDPFor (Art. 57):
I - planejamento, ordenamento e controle do uso do solo e do desenvolvimento do
Municpio, da distribuio espacial da populao e das atividades sociais e
econmicas: visando evitar: a) as distores do crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente; b) a proximidade e conflitos entre usos e
atividades incompatveis; c) uso inadequado dos imveis urbanos em relao infraestrutura, zona urbana, ao meio ambiente e a funo social; d) a reteno
especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; e)
a deteriorao das reas urbanizadas e dotadas de infra-estrutura; f) o uso
inadequado dos espaos pblicos; g) a poluio e a degradao ambiental.218; II incentivo multiplicidade e interao de diferentes grupos sociais e de usos nas
diversas localidades e bairros do territrio municipal; III - induo e promoo de
intervenes para o desenvolvimento urbano, ambiental e scio-econmico de todo
o Municpio, com prioridade para as reas com precrias condies de
habitabilidade, ocupadas por populao de baixa renda; IV - induo intensificao
do uso e ocupao do solo e a ampliao dos nveis de adensamento construtivo nas
reas com disponibilidade de infra-estrutura e servios urbanos e com significativa
presena de imveis no utilizados e subutilizados; V - reconhecimento das reas de
ocupao irregular, precria e em situao de risco, para efeito do planejamento
urbano, prevendo a articulao de polticas, programas, projetos, aes e
instrumentos de requalificao urbano-ambiental e de regularizao urbanstica e
fundiria, visando adequao das condies de habitabilidade.

O Congresso do PDPFor debateu amplamente o Ttulo II Do Ordenamento

Territorial , gerando um conjunto significativo de mudanas no texto original. O Grupo de
Trabalho 2 debateu o que inicialmente estava classificado como disposies gerais e
macrozoneamento, revelando um grau de conflitualidade maior em relao ao GT 1, com oito
destaques consensuados e 87 destaques no consensuados.219 Esse debate, com ampla
participao de agentes do plo popular do campo do planejamento urbano de Fortaleza,
diferencia o caso do PDPFor da reviso do Plano Diretor da cidade de So Paulo. Villaa
(2005, p. 48), analisando planos diretores avalia que em So Paulo as camadas populares
sempre tm demonstrado pouco ou nenhum interesse em debater o zoneamento, tema
restrito s elites econmicas e sociais. No foi o que ocorreu em Fortaleza, como poder ser
218

Visando evitar: a) as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; b) a
proximidade e conflitos entre usos e atividades incompatveis; c) uso inadequado dos imveis urbanos em
relao infra-estrutura, zona urbana, ao meio ambiente e a funo social; d) a reteno especulativa de imvel
urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; e) a deteriorao das reas urbanizadas e dotadas de
infra-estrutura; f) o uso inadequado dos espaos pblicos; g) a poluio e a degradao ambiental.
219
Relatrio do GT2 do Congresso do PDPFor.

340

visto tambm nos Captulos 11 e 12 desta Tese. Ao mesmo tempo, deve-se relativizar essa
comparao, pois as interpretaes do autor parecem referir-se predominantemente a
segmentos sociais no organizados politicamente, o que no o caso de Fortaleza. Neste
sentido, cabe destacar o papel fundamental de assessoria desenvolvido pelo NUHAB,
efetivando mobilizao social e formao de carter poltico e tcnico que impacta um
conjunto bastante significativo de famlias e comunidades da cidade. Esse um trabalho de
mdio e longo prazo assentado em tradies dos movimentos urbanos da cidade, que desde os
anos 1980, pelo menos, situam as lutas sociais em contextos de articulao entre planejamento
participativo, assessoria tcnica e desenvolvimento local.
No mbito da reviso do Plano Diretor, por exemplo, no GT2 foi bastante perceptvel
a atuao do Cearah Periferia, evidenciando a fora do Nuhab e, portanto de amplos
segmentos do plo popular, inclusive ao aprovar vrias propostas efetuadas. Porm, em
alguns casos, esse grupo foi derrotado e suas propostas no foram incorporadas.220
possvel levantar a hiptese de que, apesar da SEPLA ter buscado constituir uma
atuao de bancada dos delegados governamentais no Congresso, e de forma mais ampla uma
interveno unificada em todo o processo de reviso, alguns delegados tiveram posturas
autnomas, em relao essa orientao, pelo menos em momentos pontuais de debate,
proposio e deciso. Alm disso, em alguns casos os delegados governamentais, na
impossibilidade do consenso, definiram ou mantiveram uma proposta de meio termo em
relao aos segmentos popular e empresarial. Isto ficou evidente, por exemplo, no debate que
definiu os parmetros de ocupao para as Zonas de Recuperao Ambiental.
Cabe lembrar que a ZRA encontra-se distribuda por todo o territrio municipal; da a
sua centralidade nos processos de disputa pela cidade, onde esto em jogo amplas
possibilidades de apropriao em consonncia com interesses dos agentes do capital e dos
agentes populares. Na definio dos parmetros de ocupao desse tipo de zona, a proposta
original da Prefeitura, que prevaleceu no texto final, definia a altura mxima da edificao em
12 metros, enquanto a proposta vinculada ao Nuhab props nove metros e a proposta
empresarial 15 metros.
Outro caso envolve o objetivo VI da ZRA: promover a recuperao ambiental de
reas ocupadas por populao que no seja a de baixa renda, principalmente por
220

Por exemplo, no foi incorporado ao PDPFor, o seguinte objetivo para a Macrozona de Proteo Ambiental:
Garantir a permanncia de assentamentos irregulares de populao de baixa renda, contendo sua expanso e
implementando projetos e aes que compatibilizem a qualidade de vida da populao e a proteo dos recursos
naturais presentes (vide Relatrio do GT2).

341

equipamentos de impacto, mediante termo de compromisso. Duas propostas foram rejeitadas

em relao redao original. Enquanto a proposta do plo popular foi a de que o nus da
recuperao fosse do empreendedor promotor da degradao, uma proposta defendida por
uma delegada autnoma do plo governamental foi o da supresso do Inciso. Este caso, tendo
em vista a manuteno da proposta oficial da Prefeitura, corrobora a fora majoritria dos
delegados governistas, a sua posio central nos debates e proposies e a inexistncia de
homogeneidade absoluta na bancada governamental municipal.
Tambm foram efetuadas, e rejeitadas, propostas de alterao dos parmetros de
ocupao urbana das Zonas de Interesse Ambiental do Coc, da Sabiaguaba e da Praia do
Futuro, sendo mantidas as sugestes iniciais da SEPLA. As propostas para a Praia do Futuro e
para o Coc, aumentavam os parmetros, inclusive a altura mxima das edificaes (no Coc
de 15m para 48m, e na Praia do Futuro de 36m para 48m), e foram rejeitadas no Congresso do
PDPFor. Vale lembrar a importncia dos parmetros urbansticos para o capital imobilirio, o
que ser confirmado tambm na anlise das propostas e debates para a macrozona urbanizada.
A Macrozona de Ocupao Urbana se subdivide em nove diferentes tipos de zonas
urbanas: duas Zonas de Ocupao Preferencial 1 (ZOP 1 e ZOP 2); uma Zona de Ocupao
Consolidada (ZOC); duas Zonas de Requalificao Urbana 1 (ZRU 1 e ZRU 2); duas Zonas
de Ocupao Moderada 1 (ZOM 1 e ZOM 2); uma Zona de Ocupao Restrita (ZOR); e a
Zona da Orla (ZO). 221 Em comparao com o PDDUA, essa classificao permite distinguir
com maior consistncia tcnica e poltica as diferentes zonas da cidade, inscrevendo no vetor
de ocupao urbana as contradies e diferenas urbanas associadas aos conflitos,
desigualdades e segregaes scio-espaciais existentes. Neste sentido, distinguem-se duas
zonas ocupao preferencial, uma zona de ocupao consolidada, duas zonas de ocupao
moderada, uma de ocupao restrita, alm de duas zonas de requalificao urbana e da Zona
da Orla, esta subdividida em sete trechos, como pode ser visto no Mapa 5.

221

Para cada uma dessas zonas efetuada uma caracterizao, a definio dos objetivos, dos parmetros
urbansticos, dos instrumentos especialmente aplicados e das coordenadas geogrficas que as compem. Vide o
Mapa 3 do PDPFor; Dirio Oficial do Municpio de 13 de maro de 2009.

342

Mapa 5: Subdiviso da MacroZona de Ocupao Urbana PDPFor

Fonte: SEPLA

343

A Zona de Ocupao Consolidada situa-se na Regional II, ocupando a maior parte da

Aldeota e do Meireles, e trechos da Papic, Varjota, Mucuripe e Coc, todos eles bairros onde
predomina a ocupao residencial de famlias de renda mdia e alta. Nos ltimos trs bairros,
so bastante evidentes as tenses entre reas de proteo ambiental e uma ocupao urbana
consolidada ou em expanso, associada a poderosos interesses inscritos nos circuitos
imobilirios capitalistas, com vultosas potencialidades de lucro.222 A caracterizao e os
objetivos da ZOC indicam: a identificao de focos de saturao da infra-estrutura e do
sistema virio; inadequaes relativas qualidade da paisagem, ao conforto ambiental e ao
patrimnio histrico, cultural, artstico, arqueolgico, turstico e paisagstico; a necessidade de
conteno da ocupao intensiva do solo; a necessidade de recuperao, para a coletividade,
de valorizao imobiliria decorrente de investimentos pblicos; a existncia de ncleos
habitacionais de interesse social, com exigncias de integrao e regularizao urbanstica e
fundiria. Os parmetros da ZOC, assim como os das Zonas de Ocupao Preferencial,
apresentam os maiores valores para os ndices de aproveitamento do solo e a altura mxima
das edificaes. No caso da ZOC trata-se de uma contradio, tendo em vista o objetivo
explcito de conteno da ocupao intensiva do solo, por conta da saturao residencial,
comercial e de servios e das inadequaes urbansticas existentes.
A ZOP 2 abrange bairros e partes de bairros das Regionais II (como Papic, Joaquim
Tvora, Dionsio Torres e So Joo do Tauape) e IV (como Benfica, Jos Bonifcio, Parreo,
Damas, Bom Futuro e Jardim Amrica). J a ZOP 1 abrange um conjunto de bairros ou partes
de bairros das Regionais I e III (como Alagadio Novo, Monte Castelo, Presidente Kennedy,
Vila Ellery, Parquelndia, Amadeu Furtado e Rodolfo Tefilo) e situados em territrios
prximos ou fronteirios s Regionais II e IV. 223
H diferenas na caracterizao e tambm nos objetivos das duas ZOPs. Enquanto a
ZOP 1 caracterizar-se-ia pela disponibilidade de infra-estrutura e servios e pela presena de
imveis no utilizados ou subutilizados, destinando-se intensificao e dinamizao do uso
e ocupao do solo, a ZOP 2 j apresentaria sinais de saturao, com disponibilidade parcial
de infra-estrutura e servios e reas com disponibilidade limitada de adensamento,
destinando-se intensificao condicionada do uso do solo (PDPFor, Arts. 79 e 83). As duas
zonas prevem a altura mxima das edificaes de 72m, o que corresponde a 24 pavimentos.

222
223

Vide Mapa 3 do PDPFor.

Vide o Captulo 6 desta Tese, que caracteriza as regionais e os bairros de Fortaleza.

344

As duas ZOPs tambm evidenciam a existncia de ncleos habitacionais de interesse

social, muito embora somente a ZOP 1 incorpore enquanto objetivo a promoo de
programas de habitao de interesse social e mercado popular. A ZOP 2 abrange
majoritariamente partes de bairros como Papicu, Joaquim Tvora, Dionsio Torres e Ftima.
J a ZOP 1 se situa na confluncia entre a Regional II, ocupada majoritariamente por famlias
de renda mdia e alta, e as Regionais I e III, amplo arco de ocupao precria da cidade e,
portanto, teoricamente evidenciando uma maior presena de famlias situadas no mbito dos
programas de interesse social.224 Portanto, no caso da ZOP 2, tratam-se de reas bastante
valorizadas pelo capital imobilirio, o que no caso da ZOP 1 somente ocorre em parcela
restrita da rea, parecendo caracterizar-se uma diviso territorial entre os territrios destinados
populao pobre e aqueles destinados apropriao privada visando a reproduo do
capital.
Na ZOC e nas ZOPs, os instrumentos de planejamento urbano arrolados podem ser
distinguidos em trs tipos: I) vinculados funo social da propriedade: parcelamento,
edificao e utilizao compulsrios; IPTU progressivo no tempo; desapropriao mediante
pagamento por ttulos da dvida pblica); II) vinculados aos direitos urbanos: estudo de
impacto de vizinhana, estudo ambiental, ZEIS, instrumentos de regularizao fundiria; III)
vinculados articulao entre poder pblico e segmentos empresariais e/ou dinamizao
scio-espacial e econmica (direito de preempo; direito de superfcie; transferncia do
direito de construir; outorga onerosa do direito de construir; outorga onerosa de alterao de
uso; consrcio imobilirio; operao urbana consorciada).
O PDPFor mobiliza um conjunto de instrumentos importantes para o enfrentamento da
chamada especulao imobiliria e para a ampliao do acesso e usufruto aos direitos
urbanos. Alm disso, consolida um repertrio amplo de instrumentos que permitem dinamizar
a reproduo do capital e o mercado imobilirio, de forma regulada, gerando interfaces e
articulaes entre o poder pblico e o poder privado e difundindo novos padres para essas
relaes. Nessa perspectiva, esses instrumentos constituem elementos essenciais, mas no
suficientes, para a promoo de transformaes nas estruturas, nas redes e nas prticas
institucionais, potencialmente impactando os habitus e as disposies sociais hegemnicos na
estrutura institucional da Prefeitura.
Corroborando o alto grau de conflitualidade exercitado no GT 2 do Congresso do
PDPFor, foi defendido um conjunto bastante amplo de propostas visando alterar os
224

Vide o Captulo 6 desta Tese.

345

parmetros de ocupao urbana para as Zonas de Recuperao Ambiental e de Interesse

Ambiental (seis propostas), para as Zonas de Ocupao Preferencial e a Zona de Ocupao
Consolidada (nove propostas), para as Zonas de Requalificao Urbana (seis propostas), para
as Zonas de Ocupao Moderada (cinco propostas), para a Zona de Ocupao Restrita (duas
propostas) e para diferentes trechos da Zona da Orla (quatro propostas). Ou seja, um total de
32 propostas, a maioria buscando ampliar os valores dos ndices e parmetros, e portanto as
potencialidades construtivas, em consonncia com os interesses do capital imobilirio.225 Um
outro elemento relevante nesse debate, a par da insistncia dos segmentos empresariais, o
fato de que todas as propostas foram rejeitadas no Congresso do PDPFor, prevalecendo
sempre a proposta original da SEPLA. Porm, aps essa derrota no Congresso do PD, o plo
empresarial conseguiu afirmar algumas de suas demandas para os parmetros urbansticos de
algumas Zonas.226 Neste sentido, a Tabela 10 indica as principais mudanas efetuadas para os
parmetros das zonas da cidade, em relao proposta original da Prefeitura:
TABELA 10 Parmetros urbansticos Zonas com redao final diferente das propostas aprovadas no
Congresso do PDPFor

ZONA

Proposta aprovada no
Congresso

Redao final do PDPFor

ZRA

ndices de aproveitamento
bsico/mximo: 0,5; Taxa de
ocupao: 30%; Altura mxima
da edificao: 12m.

ndice de aproveitamento
bsico/mximo: 0,6; Taxa de
ocupao: 33%; Altura mxima da
edificao: 15m.

ZIA COC

ndices de aproveitamento
bsico/mximo: 0,5; Taxa de
permeabilidade: 50%; Altura
mxima da edificao: 15m.

ndices de aproveitamento
bsico/mximo: 1,5; Taxa de
permeabilidade: 40%; Altura
mxima da edificao: 48m.

ZIA PRAIA DO FUTURO

ndices de aproveitamento
bsico/mximo: 1,0; Taxa de
permeabilidade: 50%; Altura
mxima da edificao: 36m.

ndices de aproveitamento
bsico/mximo: 2,0
(multifamiliar) e 1,0 (unifamiliar);
Taxa de permeabilidade: 40%;
Altura mxima da edificao:
48m.

ZOM 1

ndice de aproveitamento
bsico: 1,5.

ndice de aproveitamento bsico:

2,0.

225

Vide Tabela da Sepla com a sistematizao das propostas do Congresso do PDPFOr.

Essa conquista do segmento empresarial ocorreu nas APs da CM e nas negociaes informais posteriores,
tambm vinculadas CM, o que ser verificado no Captulo 11 deste Texto.
226

346

Taxa de permeabilidade: 40%;

Taxa de ocupao: 50%; Taxa de
ocupao do subsolo: 50%.

ZOM 2

ndice de aproveitamento
bsico: 1,0; ndice de
aproveitamento bsico: 1,5;
Taxa de permeabilidade: 50%;
Taxa de ocupao do solo e do
subsolo: 40%; altura mxima da
edificao: 48m.

ZOR

Taxa de permeabilidade: 60%;

Taxa de ocupao: 40%; Taxa
de ocupao do subsolo: 0,0%.

Taxa de permeabilidade: 40%;

Taxa de ocupao: 45%; Taxa de
ocupao do subsolo: 45%.

ZO 1 Barra do
Cear/Pirambu

Taxa de permeabilidade: 40%;

altura mxima da edificao:
24m.

Taxa de permeabilidade: 30%;

altura mxima da edificao: 15m.

ZO 2 Jacarecanga/Moura
Brasil

ndice de aproveitamento
bsico: 1,0; ndice de
aproveitamento mximo: 1,0;
Taxa de permeabilidade: 40%.

ndice de aproveitamento bsico:

1,5; ndice de aproveitamento
mximo: 1,5; Taxa de
permeabilidade: 20%.

ZO 3 Praia de Iracema

ndice de aproveitamento
bsico: 1,0; altura mxima da
edificao: 24m.

ndice de aproveitamento bsico:

2,0; altura mxima da edificao:
48m.

ZO 4 Meireles/Mucuripe

ndices de aproveitamento
bsico e mximo: 1,0; Taxa de
permeabilidade: 30%; altura
mxima da edificao: 48m.

ndices de aproveitamento bsico

e mximo: 3,0; Taxa de
permeabilidade: 20%; altura
mxima da edificao: 72m.

ZO 5 Clube do Iate

ndices de aproveitamento
bsico e mximo: 1,0; Taxa de
permeabilidade: 30%; altura
mxima da edificao: 15m.

ndices de aproveitamento bsico

e mximo: 3,0; Taxa de
permeabilidade: 20%; altura
mxima da edificao: 72m.

ZO 7 Praia do Futuro

ndices de aproveitamento
bsico e mximo: 1,0; Taxa de
permeabilidade: 50%; taxas de
ocupao e de ocupao do
subsolo: 40%.

ndices de aproveitamento bsico

e mximo: 2,0; Taxa de
permeabilidade: 40%; taxas de
ocupao e de ocupao do
subsolo: 50%.

Tambm nesta ZOM 2,

compreendendo-se os bairros
Messejana e Parque Iracema, em
um trecho especfico, foram
definidos parmetros
diferenciados: ndices de
aproveitamento bsico e mximo:
2,0; altura mxima da edificao:
72m.

Fonte: PDPFor

Como possvel perceber atravs da anlise da TABELA 10, as mudanas nos

parmetros urbansticos atingiram 12 zonas ou trechos de zonas, de um total de 22 zonas ou
trechos de zonas, com profundas repercusses de ordem prtica. Via de regra, todas as
alteraes implicaram em parmetros mais permissivos para o uso e a ocupao da terra
urbana. Dessas 12 zonas, trs so zonas ambientais, sendo uma difusa por toda a cidade e duas
demarcadas por amplas tenses entre agentes do plo popular, incluso o movimento

347

ambientalista, e agentes do plo empresarial o Coc e a Praia do Futuro. Alm disso, trs
dessas zonas Zonas de Ocupao Moderada 1 e 2 e a Zona de Ocupao Restrita situam-se
em grande parte na Regional VI, e na confluncia da Regional V com a Regional VI, esta
ltima rea conformando um territrio de ampla valorizao e expanso urbana na cidade. Por
fim, as seis outras zonas onde houve modificaes nos parmetros urbansticos situam-se
todos nos diferentes trechos da Zona da Orla, abrangendo, portanto, uma parte nuclear da
cidade o litoral para os processos de apropriao privada capitalista. 227
As mudanas na Zona de Recuperao Ambiental, que uma Zona difusa por toda a
cidade e descontnua em seus limites e territrios, ampliaram os ndices de aproveitamento, a
taxa de ocupao e a altura mxima das edificaes. Tambm houve mudanas nas Zonas de
Interesse Ambiental do Coc e da Praia do Futuro, com aumento nos ndices de
aproveitamento e reduo nas taxas de permeabilidade, destacando-se os aumentos nas alturas
mximas das edificaes: no Coc de 15m para 48m e na Praia do Futuro de 36m para 48m.
As mudanas na Zona de Ocupao Moderada 1 aumentando o ndice de
aproveitamento bsico , e na Zona de Ocupao Moderada 2 reduzindo a taxa de
permeabilidade e aumentando as taxas de ocupao do solo e do subsolo , foram menores.
Porm, nem por isto essas mudanas foram menos relevantes, principalmente ao se considerar
a grande rea fsico-geogrfica abrangida e sua localizao no territrio de maior expanso e
valorizao imobiliria da cidade (PDPFor, Anexo 3/Mapa 3). Tambm relevante perceber
que j na proposta originria da Prefeitura, um parmetro importante como a altura mxima
das edificaes detinha um valor alto, de 72m para a ZOM 1 e 48m para a ZOM 2.228 Essas
Zonas so caracterizadas no PDPFor pela insuficincia ou inadequao de infra-estrutura e
carncia de equipamentos pblicos, por presena ou tendncias de implantao de
equipamentos privados comerciais e de servios de grande porte, associadas presena de
reas com fragilidade ambiental. De fato, em relao a esta ltima caracterstica, as duas
ZOMs so cercadas pela Zona de Preservao Ambiental da cidade, situando-se em um
territrio que engloba ou faz fronteira com a regio do Rio Coc, de Sabiaguba e das dunas da
Praia do Futuro.
Para completar a caracterizao das ZOMs, cabe destacar que elas destinam-se ao
ordenamento e controle do uso e ocupao do solo, condicionados ampliao dos sistemas

227

Cabe uma consulta ao Captulo 6 desta Tese, que efetua uma caracterizao territorial da cidade.
Destaque-se que no houve no Congresso propostas para alterar a altura mxima das edificaes nessas duas
Zonas.
228

348

de mobilidade e de implantao do sistema de coleta e tratamento de esgotamento sanitrio

(PDPFor, Arts. 99 e 103). Os objetivos das duas ZOMs, basicamente idnticos, podem ser
classificados em dois tipos 229:
Um deles vinculado s lutas ambientais e aos direitos relacionados habitao de
interesse social e regularizao urbanstica e fundiria: IV - promover a integrao e a
regularizao urbanstica e fundiria dos ncleos habitacionais de interesse social existentes.
Os demais objetivos so bastante amplos, a ponto de se tornarem ambguos. o caso, por
exemplo, do Objetivo I: I - controlar e ordenar os processos de transformaes e ocupaes
urbanas e a densidade populacional de modo a evitar inadequaes urbansticas e ambientais.
Note-se que o termo inadequaes urbansticas e ambientais poder demais amplo,
podendo referir-se a problemas causados, por exemplo, por um excessivo adensamento
decorrente da valorizao da terra urbana, como presena de assentamentos irregulares de
baixa renda familiar. Por outro lado, objetivos relacionados requalificao, disponibilidade
e conservao de espaos de uso coletivos, adequao das condies de mobilidade urbana e
valorizao dos elementos da paisagem (objetivos II, III e V), so compatveis com
quaisquer realidades scio-espaciais, podendo serem adequados valorizao imobiliria e
reproduo ampliada do capital imobilirio, inclusive em uma perspectiva estratgica de
cidade turstica.
H tambm um trecho especfico da Zona de Ocupao Moderada 2, como possvel
perceber na TABELA 11, compreendendo partes dos bairros Messejana e Parque Iracema que
sofreu aumentos dos ndices bsicos e mximo de ocupao e da altura mxima das
edificaes, passando de 48m para 72m, e evidenciando interesses concretos do capital
imobilirio para a rea. Alm disso, grande parcela da ZOM 2 faz fronteira com a Zona de
Ocupao Restrita de Fortaleza, que sofreu reduo na taxa de permeabilidade e aumentos nas
taxas de ocupao do solo e do subsolo.
A Zona de Ocupao Restrita caracterizada no PDPFor pela ocupao esparsa,
carncia ou inexistncia de infra-estrutura e equipamentos pblicos e incidncia de glebas e
terrenos no utilizados (PDPFor, Art. 107). Abrange bairros da Regional VI, tais como
Lagoa Redonda, Ancuri, Paupina, Pedras, Jangurussu, e da Regional V, como Jos Walter e
Planalto Ayrton Sena, bairros que so fronteirios a outros municpios da RMF (Eusbio,
Itaitinga e Maracana). Constituindo territrio de fronteira urbana de Fortaleza em relao a
229

H apenas uma diferena no Objetivo VI da ZOM 1, que acresce ao texto comum, o seguinte: com aes de
recuperao nos assentamentos de interesse social a fim de garantir a qualidade ambiental desta zona.

349

outros municpios, essa Zona no caracterizada pela existncia de segmentos da sociedade

civil organizada e movimentos sociais articulados. Ao mesmo tempo, no parece ser, ainda,
rea prioritria de expanso e apropriao capitalista, tanto pela distncia em relao s
centralidades urbanas mais importantes de Fortaleza, como pela desvalorizao dos imveis
associada presena de variadas ocupaes irregulares. Neste sentido, o prprio PDPFor no
parece ter avanado muito na identificao das potencialidades deste territrio, nem na
definio das tendncias a serem estimuladas. A prpria caracterizao parece ser um tanto
quanto contraditria, quando relacionada aos objetivos. Identifica-se uma ocupao esparsa e
a existncia de glebas e terrenos no utilizados, associadas carncia ou inexistncia de infraestrutura e equipamentos pblicos; ao mesmo tempo, os objetivos para a zona incluem conter
a expanso e a ocupao urbanas no fica evidente porque isto deve ser feito; implantar
ou complementar a infra-estrutura bsica apenas nas reas ocupadas tambm no
inteligvel a restrio. Para finalizar, cabe lembrar que o objetivo genrico inibir, controlar
e ordenar os processos de transformaes e ocupaes urbanas de modo a evitar inadequaes
urbansticas e ambientais no evidencia quais seriam as inadequaes urbansticas e
ambientais, existentes ou potenciais, a serem evitadas. Neste sentido, esse territrio,
atualmente na fronteira das apropriaes privadas capitalistas e das lutas e movimentos
sociais populares, parece adquirir o sentido de uma reserva territorial espera do futuro.
A forma como foi tratada a Zona da Orla no PDPFor interessante, tendo em vista que
para ela, diferentemente de para todas as outras Zonas, no foram apresentados objetivos, mas
apenas uma caracterizao e os parmetros urbansticos. Isto revela uma ambigidade, inscrita
no prprio texto de caracterizao da Zona, ao defini-la como uma rea contgua faixa de
praia, que por suas caractersticas de solo, aspectos paisagsticos, potencialidades tursticas, e
sua funo na estrutura urbana, exige parmetros urbansticos especficos (PDPFor, Art.
111). O texto no esclarece, por exemplo, qual seria a sua funo na estrutura urbana e em
que sentido exigiria parmetros urbansticos especficos, silenciando sobre questes
relacionadas, por exemplo, s populaes residentes na rea, enormidade dos conflitos
associados habitao de interesse social e regularizao fundiria, dentre outras questes
presentes nesta Zona. Esse tratamento da Zona da Orla no Plano Diretor ainda mais
significativo quando o vinculamos elevada valorizao imobiliria que atualmente atinge
essa rea.
Sem dvida, a presena e a importncia da ocupao e das atividades tursticas e de
lazer um elemento que foi considerado para a definio dos parmetros deste territrio. Uma

350

hiptese a considerar que essa ambigidade se articula ao carter bastante tenso e

conflituoso das questes e decises que envolvem esse territrio, diferenciado em suas vrias
reas, mas perpassado de forma estrutural por interesses e lutas empresariais, populares e
ambientais. Por isto mesmo, as ambigidades inscritas no PDPFor para esta Zona podem ter
significado uma soluo de conciliao ou contemporizao possvel, nos tempos e espaos
da reviso do PD de Fortaleza.
Neste sentido, pareceu configurar-se uma certa diviso territorial entre os interesses
dos plos empresarial e popular: enquanto este teria se apropriado normativamente dos
trechos da Barra do Cear, do Pirambu e do Cais do Porto, o plo empresarial voltou sua
ateno principalmente para os trechos envolvendo a Praia de Iracema, o Meireles, o
Mucuripe e o Iate Clube. No primeiro caso, onde existe uma ampla tradio de lutas
populares, a proposta do PDPFor foi de uma reduo na taxa de permeabilidade e tambm na
altura mxima das edificaes, de 24m para 15m. Destaque-se que embora nos ltimos anos
tenham sido desenvolvidas iniciativas em consonncia com a expanso da interveno
empresarial nesse trecho da praia de Fortaleza, essas intervenes envolveram, at o
momento, a criao de estrutura viria e a expulso de comunidades e famlias de renda baixa
da regio. Desta forma, no houve ainda a instalao direta de empreendimentos tursticos,
comerciais e de servios ou residenciais para segmentos familiares de renda mdia e alta.
Neste sentido, no se trata de uma prioridade imediata do capital imobilirio, podendo at
mesmo servir como moeda de troca e elemento de barganha, envolvendo segmentos
empresariais e populares, alm de rea de reserva territorial. O trecho Jacarecanga/Moura
Brasil, muito embora esteja experimentando metamorfoses urbansticas importantes, no
configura tambm um territrio essencial da interveno do capital imobilirio na cidade,
principalmente sob os padres que o articulam com outros capitais (turstico, comercial, de
servios). Neste caso, o PDPFor props um aumento nos ndices bsico e mximo de
aproveitamento e uma reduo da taxa de permeabilidade, mas sem mudana na altura
mxima das edificaes. J os trechos da Praia de Iracema, do Meireles/Mucuripe e do Clube
do Iate so a parte do litoral fortalezense mais valorizado e importante nos processo e
dinmicas de reproduo do capital, ocorrendo aumentos nos ndices de aproveitamento e
reduo na taxa de permeabilidade. Porm, as mudanas que se destacam so os aumentos na
altura mxima das edificaes: na Praia de Iracema de 24m para 48m; no Meireles/Mucuripe
de 48m para 72m; e no Iate Clube de 15m para 72m. No trecho da Praia do Futuro, houve

351

aumento nos ndices de aproveitamento, reduo da taxa de permeabilidade e aumento nas

taxas de ocupao do solo e do subsolo, mas sem aumento na altura mxima das edificaes.
Para finalizar essa apresentao das Zonas em que se subdivide a Macrozona de
Ocupao Urbana, cabe analisar a Zona de Requalificao Urbana 1, e a Zona de
Requalificao Urbana 2. De forma geral, essas Zonas englobam a grande maioria da
populao de baixa renda da cidade, com os territrios mais demarcados pela articulao entre
espoliao urbana, explorao do trabalho e segregao scio-espacial. Ao mesmo tempo,
articulam o conjunto mais relevante de lideranas, famlias e comunidades com experincias
de mobilizao e associao, ativismos e movimentos sociais urbanos. Neste sentido, a
grande base social do plo popular do campo do planejamento urbano na cidade de Fortaleza
(CE).230
Esse territrio tambm engloba parcelas relevantes dos segmentos de renda mdia,
evidenciados em bairros como Parquelndia, Montese, Vila Unio, Parangaba, Conjunto Jos
Walter, Mondubim e Maraponga, dentre outros, caracterizando um conjunto relevante de
centralidades mais tradicionais e/ou emergentes nas ltimas dcadas.
Como possvel perceber, inclusive por conta da inexistncia de mudanas nos
parmetros urbansticos dessas reas, esse territrio no a zona privilegiada de dinamizao
do mercado e de expanso dos negcios imobilirios, assim como de reproduo do capital.
A caracterizao do PDPFor para essas duas ZRs demarca a inadequao
habitacional, evidenciando a insuficincia ou precariedade da infra-estrutura e dos servios
urbanos, a carncia de equipamentos e espaos pblicos e a incidncia de ncleos
habitacionais de interesse social precrios, destinando-se requalificao urbanstica e
ambiental e adequao das condies de habitabilidade, acessibilidade e mobilidade
(PDPFor, Arts. 91 e 95). Alm disso, na ZR1 identifica-se tambm a presena de imveis no
utilizados e subutilizados, propondo-se a intensificao e dinamizao do uso e ocupao do
solo desses imveis (PDPFor, Arts. 91).
Foram feitas 12 propostas para a incluso de instrumentos especficos nas diversas
Zonas da Cidade. Destas, dez propostas envolveram a incluso da outorga onerosa do direito
de construir e/ou da alterao de uso nas ZOP1 e ZOP2, na ZOC, nas ZR1 e ZR2, nas ZOM1
e ZOM2, e na ZO. Todas essas propostas foram rejeitadas no Congresso, ou consideradas
prejudicadas pela equipe tcnica da SEPLA, excetuando a outorga onerosa de alterao de uso
230

Vide o Mapa 6 desta Tese.

352

na ZOP 1 e na ZOC. Porm, aps o Congresso e contrariando as suas decises, foi includa a
outorga onerosa do direito de construir na ZOM1 e a outorga onerosa da alterao de uso na
ZO, pela Prefeitura, na proposta enviada Cmara Municipal. Alm disso, durante a
tramitao na CM tambm foi includa a outorga onerosa do direito de construir na ZO. Cabe
relembrar que a ZOM1 agrega bairros ou partes de bairros como Luciano Cavalcante, Jardim
das Oliveiras e Guararapes, no territrio de expanso da Avenida Washington Soares. Quanto
ZO, tambm patente, e j foi explicitado, o interesse capitalista por vrios trechos, como
os do Meireles e do Iate Clube, por exemplo.231
Alm disso, tambm aps o Congresso do PDPFor, e antes da Proposta chegar CM
foram retirados os instrumentos de regularizao fundiria da Zona de Ocupao Moderada 2
e da Zona de Ocupao Restrita.232
Tambm compem o zoneamento do PDPFor seis tipos de Zonas Especiais,
sobrepostas ao macrozoneamento e entendidas como reas do territrio que exigem
tratamento especial na definio de parmetros reguladores de usos e ocupao do solo:
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS); Zonas Especiais Ambientais (ZEA); Zona
Especial do Projeto da Orla (ZEPO); Zonas Especiais de Dinamizao Urbanstica e ScioEconmica (ZEDUS); Zonas Especiais de Preservao do Patrimnio Paisagstico, Histrico,
Cultural e Arqueolgico (ZEPH); Zonas Especiais Institucionais (ZEI).
As ZEIS so definidas como pores do territrio, de propriedade pblica ou privada,
destinadas prioritariamente promoo da regularizao urbanstica e fundiria dos
assentamentos habitacionais de baixa renda existentes e consolidados e ao desenvolvimento
de programas habitacionais de interesse social e de mercado popular nas reas no edificadas,
no utilizadas ou subutilizadas, estando sujeitas a critrios especiais de edificao,
parcelamento, uso e ocupao do solo (PDPFor, Art. 123). No PDPFor, a regularizao
fundiria compreendida como processo de interveno pblica que envolve aspectos
jurdico, urbanstico, territorial, cultural, econmico e scio-ambiental, tendo os objetivo de
legalizar as ocupaes de reas urbanas constitudas em desconformidade com a lei,
231

O Estatuto da Cidade, caracterizando a outorga onerosa do direito de construir, afirma que o plano diretor
poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento
bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio, e tambm nas quais poder ser
permitida alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. O EC tambm
indica que lei municipal especfica estabelecer as condies a serem observadas para a outorga onerosa do
direito de construir e de alterao de uso, determinando: I a frmula de clculo para a cobrana; II os casos
passveis de iseno do pagamento da outorga; III a contrapartida do beneficirio.
232
Alm disso, uma proposta sugeriu a incluso da Transferncia de Construir em todas a zonas ambientais, e a
promoo de programas e projetos de habitao de interesse social e mercado popular na ZOP1, porm no
foram aceitas e nem includas.

353

derivando em segurana jurdica da posse da populao ocupante, melhorias no ambiente

urbano do assentamento, promoo do desenvolvimento humano e resgate da cidadania
(PDPFor, Art. 251).
A instituio de novas ZEIS dever ser feita atravs de lei municipal especfica,
considerando as demandas oriundas da comunidade (PDPFor, Art. 125). Neste sentido, a
criao de ZEIS poder ser efetuada: por iniciativa do Chefe do Poder Executivo Municipal,
por iniciativa popular na forma da Lei Orgnica e legislao pertinente e por associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade ou pelo proprietrio da rea, atravs de
requerimento encaminhado ao rgo municipal competente. Antes do envio CM, a proposta
tem que ser aprovada pelo rgo municipal competente, o que mantm funes essenciais de
mediao e chancela nas mos do Estado e, de forma mais concreta, em segmentos tcnicoburocrticos do Estado que ocupam posies chaves no campo de planejamento urbano.
Interessante perceber que a proposta originria enviada ao Congresso exigia a aprovao
prvia do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano CMDU, e no do rgo
competente.
Para cada uma das trs categorias de ZEIS (1, 2 e 3), o PDPFor efetua uma
caracterizao, define objetivos, instrumentos a serem especialmente aplicados e critrios para
o seu reconhecimento ou demarcao.
As ZEIS 1 so compostas por assentamentos irregulares com ocupao desordenada,
em reas pblicas ou particulares; as ZEIS 2 abrangem loteamentos clandestinos ou
irregulares e conjuntos habitacionais, pblicos ou privados, que estejam parcialmente
urbanizados e as ZEIS 3 englobam reas dotadas de infra-estrutura, com concentrao de
terrenos no edificados ou imveis subutilizados ou no utilizados.
Em relao aos instrumentos urbansticos, h dois que so comuns s trs categorias
de ZEIS: o direito de superfcie e o direito de preempo.233 Os demais instrumentos so
bastante diferenciados, sendo um grupo destinado s ZEIS 1 e 2 e outros instrumentos
destinados s ZEIS 3. Para as ZEIS 1 e 2, os instrumentos, alm dos j indicados, dizem
respeito, principalmente, a diferentes medidas para garantir a regularizao fundiria:
concesso de uso especial para fins de moradia; usucapio especial de imvel urbano;
concesso de direito real de uso; autorizao de uso; cesso de posse; plano integrado de
regularizao fundiria; assistncia tcnica e jurdica gratuita.
233

Esses instrumentos foram anteriormente caracterizados nesta Tese.

354

Para as ZEIS 3 os instrumentos, alm dos j indicados, so: parcelamento, edificao e

utilizao compulsrios; IPTU progressivo no tempo; desapropriao para fins de reforma
urbana; consrcio imobilirio; operaes urbanas consorciadas; transferncia do direito de
construir; abandono; plano de interveno. O PDPFor beneficia os proprietrios que
implementarem projetos habitacionais de interesse social nos terrenos vazios contidos nas
ZEIS 3, permitindo-lhes transferir todo o potencial construtivo da propriedade para as reas
passveis de importao deste parmetro (PDPFOr, Art. 133, 2).
Um elemento essencial s ZEIS durante a reviso do Plano Diretor foi justamente a
sua demarcao territorial, desde o Congresso do PDPFor, quando foram efetuadas 45
propostas para delimitao fsico-geogrfica dessas Zonas Especiais. A partir de ento, houve
uma ampla anlise da equipe tcnica da SEPLA, verificando as informaes fornecidas,
avaliando se as caractersticas se adequavam ou no incluso do territrio na categoria
proposta ou em outra categoria, e consolidando as coordenadas geogrficas. Aps este
trabalho, foram demarcadas ZEIS 1 nas seguintes reas da cidade, como pode ser visualizado
no Mapa 5:

Nas Regionais III e V: destacam-se trs grandes manchas urbanas: uma no

Geniba, outra no Pici e uma englobando o Bom Jardim e o Siqueira; alm de
trechos menores em bairros como Canindezinho e Mondubim;

Na Regional I, uma ampla mancha urbana englobando parcela dos bairros

Barra do Cear, Cristo Redentor, Pirambu e Carlito Pamplona; alm disso,
manchas menores no Moura Brasil e no Farias Brito;

Na Regional II, uma ampla mancha englobando partes dos bairros Mucuripe,
Vicente Pinzn, Cais do Porto e Varjota; duas manchas isoladas no Cais do
Porto e na Praia do Futuro II; manchas menores em bairros como Meireles,
Aldeota, Papic, Dionsio Torres, Praia de Iracema, Centro;

Na Regional VI, h trs manchas, sendo uma na fronteira de Sapiranga e Coit,

uma no Ancuri e outra em Cajazeiras; Por fim, pequenas manchas urbanas na
Regional IV, abrangendo bairros como Ftima, Pan-Americano e Damas.

Em relao s ZEIS 2, so bastante pontuais os territrios demarcados, em alguns

casos fronteirios e/ou contguos a outras categorias de ZEIS.

355

O PDPFor tambm definiu territorialmente as ZEIS 3, englobando terras vazias ou no

utilizadas, o que se vincula diretamente ao enfrentamento da especulao imobiliria e
ampliao das terras urbanas destinadas habitao de interesse social. Na Regional II, as
duas maiores reas abrangem partes da Praia do Futuro I e II e partes do Papic; alm disso,
alguns pequenos trechos na fronteira da Aldeota com o Dionsio Torres e na fronteira da Praia
de Iracema com o Meireles. Na Regional VI, que possui a maior parcela de terras da cidade,
inclusive com grandes reas no construdas, destaca-se somente uma grande mancha na
fronteira abrangendo partes de Sapiranga, Coit e Edson Queiroz; alm disso, pequenas reas
no Cambeba, Cajazeiras e Passar. Na Regional IV, destacam-se pequenos pontos na Vila
Unio, Montese, Parangaba, e na fronteira do Jos Bonifcio com o Benfica. Na Regional V,
pequenas manchas urbanas no Parque Presidente Vargas, Canindezinho, Siqueira e Manoel
Stiro. Por fim, na Regional I destacam-se manchas urbanas no Jacarecanga, Pirambu, Carlito
Pamplona, Vila Ellery, e uma rea maior englobando partes da Floresta, Barra do Cear,
lvaro Weyne e Cristo Redentor.

356

Mapa 6: Demarcao das diferentes categorias de ZEIS PDPFor

Fonte: SEPLA

357

Essa demarcao territorial das ZEIS parece adquirir dois sentidos, ambguos. De um
lado, uma institucionalizao de demandas histricas que consolida lutas e mobilizaes
sociais e fortalece agentes especficos em suas relaes com as bases sociais, potencialmente
abrindo espao para mais amplos acessos e usufrutos aos direitos urbanos e uma maior
abrangncia na efetivao de polticas pblicas. Por outro lado, e paradoxalmente, a
demarcao parece adquirir o sentido de restrio aos avanos do plo popular em processos
de territorializao que confrontem, bloqueiem ou dificultem a expanso do capital e as
dinmicas de valorizao e especulao imobiliria. Esta avaliao se evidencia
principalmente se verificarmos a pontualidade, excetuadas algumas manchas urbanas mais
amplas, das ZEIS institucionalizadas, diante do volume de terras submetido s dinmicas de
valorizao capitalista e amplitude das comunidades e ocupaes precrias, espoliadas e em
situaes de risco urbano em Fortaleza.
Em relao ao ltimo sentido exposto, cabe lembrar os critrios para o reconhecimento
de uma rea como ZEIS 1 ou 2: ser a ocupao predominantemente de populao de baixa
renda; estar a ocupao consolidada h, no mnimo, cinco anos; ter uso predominantemente
residencial; ser passvel de regularizao fundiria e urbanstica (PDPFor, Art. 132). Ao
mesmo tempo, cabe mencionar os objetivos definidos para as ZEIS 3: ampliar a oferta de
moradia para a populao de baixa renda; combater o dficit habitacional do Municpio;
induzir os proprietrios de terrenos vazios a investir em programas habitacionais de interesse
social.
Por outro lado, cabe relativizar esta interpretao que desacredita nas potencialidades
de enfrentamento dos processos e dinmicas de especulao imobiliria, mesmo
considerando-se o carter demorado da aplicao desses instrumentos e as poucas
experincias concretas de sua efetivao no pas.
O PDPFor tambm detalha questes importantes para as ZEIS 1 e 2, tais como a
elaborao obrigatria de um plano integrado de regularizao fundiria, entendido como um
conjunto de aes integradas que visam ao desenvolvimento global da rea, elaborado em
parceria entre o Municpio e os ocupantes da rea (PDPFor, Art. 266). Alm disso, a
formao de Conselhos Gestores compostos por representantes dos atuais moradores e do
Municpio, que devero participar de todas as etapas de elaborao, implementao e
monitoramento dos planos integrados de regularizao fundiria (PDPFor, Art. 267). Esses
Conselhos Gestores devem ser regulamentados atravs de Decreto Municipal, que dever

358

determinar suas atribuies, formas de funcionamento, modos de representao eqitativa dos

moradores locais e dos rgos pblicos competentes.
So definidas como diretrizes para os planos integrados de regularizao fundiria: a
integrao dos assentamentos informais cidade formal; a integrao do traado virio das
ZEIS com o sistema virio do seu entorno; a incluso social, com ateno especial aos grupos
sociais vulnerveis; a promoo do desenvolvimento humano e comunitrio, com a reduo
das desigualdades de renda; o respeito diversidade de gnero, orientao sexual, raa, idade
e condio fsica; a articulao das polticas pblicas para a promoo humana; a qualidade
ambiental dos assentamentos; o controle do uso e ocupao do solo; o planejamento e a gesto
democrticos, com efetiva participao da populao diretamente beneficiria; o respeito
cultura local e s caractersticas de cada assentamento na definio das intervenes
especficas (PDPFor, Art. 268).
Os contedos mnimos dos planos integrados de regularizao fundiria, especficos
para cada ZEIS 1 e 2 so: diagnstico da realidade local; normatizao especial de
parcelamento, edificao, uso e ocupao do solo; plano de urbanizao; plano de
regularizao fundiria; plano de gerao de trabalho e renda; plano de participao
comunitria e desenvolvimento social (PDPFor, Art. 270). O PDPFor tambm caracteriza os
planos especficos que compem o Plano Integrado, definindo contedos mnimos, de acordo
com as intencionalidades e sentidos do planejamento para as ZEIS (PDPFor, Arts. 271 a 275).
Esses planos intra-urbanos de ocupao do espao potencialmente impulsionam processos
democrticos de planejamento urbano, fortalecendo sobremaneira as entidades e os tcnicos
participantes e vinculados ao plo popular, e podem ser instrumentos para mobilizao social,
efetivao de demandas locais e interveno profissional. Tambm ampliam-se as
potencialidades profissionais, as posies de poder e as redes que compem o campo do
planejamento urbano na cidade, extrapolando as posies e redes tradicionais, sem
experincia de interveno democrtica e de vnculos sistemticos com as populaes locais
de assentamentos urbanos populares.
O PDPFor define que so passveis de parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, os imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados, localizados em
todas as zonas da Macrozona de Ocupao Urbana, exceto na Zona de Ocupao Restrita
ZOR. Alm disso, nas ZEIS 3 dever ser aplicado esse instrumento independente da zona
em que est situada, desde que esta seja dotada de infra-estrutura urbana; tambm nas

359

ZEDUS dever ser aplicado esse instrumento (PDPFor, Art. 207). O Plano define o que deve
ser considerado solo urbano no edificado e imveis subutilizados ou no utilizados:
Art. 209 - Para fins desta Lei, consideram-se: I - solo urbano no edificado: os
terrenos ou glebas com rea igual ou superior a 400m2 (quatrocentos metros
quadrados), quando o ndice de aproveitamento utilizado for igual a zero; II imveis subutilizados: imveis edificados, com rea igual ou superior a 400m2
(quatrocentos metros quadrados), cujos ndices de aproveitamento no atinjam o
mnimo definido para zona ou que apresentem mais de 60% (sessenta por cento) da
rea construda da edificao ou do conjunto de edificaes sem uso h mais de 5
(cinco) anos; III - imveis no utilizados: terrenos ou glebas edificados cujas reas
construdas no sejam utilizadas h mais de cinco anos. Pargrafo nico - Excluemse da classificao os imveis que estejam desocupados em virtude de litgio
judicial, desde que comprovada a impossibilidade de utilizao do mesmo.

10.3. O Sistema Municipal Integrado de Planejamento Urbano, Gesto e Participao

Democrtica e de Desenvolvimento Sustentvel
O PDPFor cria um Sistema Municipal Integrado de Planejamento Urbano, Gesto e
Participao Democrtica e de Desenvolvimento Sustentvel, definindo sua Composio,
Objetivos, Instrumentos de Gesto e Instrumentos de Participao Popular.
Sintetizando os objetivos do Sistema, cabe registrar a instituio de canais de
participao da sociedade, a transparncia e democratizao dos processos de tomadas de
deciso, a instituio do debate pblico permanente e sistemtico na gesto urbana e a
integrao do planejamento e da gesto urbana.
Em relao gesto urbana foram definidos cinco instrumentos: 1) Conselhos
Desenvolvimento Urbano; Meio Ambiente; Habitao Popular; Transporte Urbano; Cultura;
2) Conferncia Municipal de Desenvolvimento Urbano; 3) assemblias territoriais de poltica
urbana por administrao regional; 4) o Sistema de Informaes Municipais; e 5) o estudo de
impacto de vizinhana (EIV). Ao mesmo tempo, o PDPFor definiu os seguintes instrumentos
de participao popular: a) Audincias, debates e consultas pblicas; b) Iniciativa popular de
projetos de lei, de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; c) Plebiscito e
referendo popular; d) Oramento Participativo. Por fim, so considerados instrumentos
financeiros do Sistema trs fundos pblicos: a) Fundo Municipal de Desenvolvimento
Urbano; b) Fundo de Defesa do Meio Ambiente FUNDEMA; c) Fundo Municipal de
Habitao.

360

O Ante-Projeto de Lei do PD enviado ao Congresso do PDPFor, j institua o

Conselho de Desenvolvimento Urbano, com carter deliberativo e paritrio, definindo sua
composio e competncias, o frum de eleio dos Conselheiros e a durao de seus
mandatos, transferindo as atribuies da CPPD para o referido Conselho. Porm, a verso
final do PDPFor transferiu a criao do Conselho para lei especfica, no definindo sua
natureza, composio e outros aspectos tcnico-polticos. Apenas manteve o carter paritrio
entre representantes do Poder Pblico e a sociedade civil, afirmando que o processo de
elaborao do projeto de lei do CMDU dever garantir a participao popular, com a
realizao de audincias e debates pblicos (PDPFor, Art. 290). O PDPFor tambm
caracterizou as Audincias Pblicas, os Debates e as Consultas Pblicas, entendidos como
instrumentos de participao popular (PDPFor, Arts. 296 a 298):
A audincia pblica uma instncia de discusso, na qual os cidados so
convidados a exercer o direito informao e manifestao, que tem por finalidade
informar e esclarecer dvidas sobre planos e projetos que possam atingir, direta ou
indiretamente, os interesses dos fortalezenses.
Os debates referentes poltica urbana consistem na exposio de razes,
argumentos sobre um determinado tema, possibilitando um exame conjunto e
podero ser realizados para esclarecimentos no esgotados na audincia pblica.
A consulta pblica uma instncia consultiva que poder ocorrer na forma de
assemblias, nas quais a Administrao Pblica tomar decises baseadas no
conjunto de opinies expressas pela populao interessada.

Para as Audincias Pblicas, o PDPFor tambm previu a sua convocao com

antecedncia mnima de 15 (quinze) dias, por meio de ampla divulgao, mediante
publicao no Dirio Oficial e no endereo eletrnico do Poder Executivo Municipal, a
disponibilizao de todos os documentos relativos aos temas das audincias pblicas, tais
como estudos, plantas, planilhas e projetos e a confeco de uma ata contendo os pontos
discutidos, servindo para subsidiar as decises s temticas nelas expostas (PDPFor, Art.
299). Quanto iniciativa popular, ao veto popular, ao plebiscito e ao referendo, devem ser
aplicados em conformidade com a legislao vigente. No caso da iniciativa popular de
projetos de lei ou de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, assim como
para o veto popular de planos e projetos, exigida a assinatura de 5% do eleitorado do
municpio.234
importante registrar que foram retiradas da proposta final do PDPFor as sees
sobre as Audincias Pblicas Territoriais de Poltica Urbana, a Conferncia Municipal de
234

Destaque-se que o Veto Popular no estava presente no Ante-Projeto de Lei do PD enviado ao Congresso do
PDPFor.

361

Desenvolvimento Urbano e o Acordo de Convivncia, bem como os trechos que criavam o

Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e constituam trs Cmaras Tcnicas: a
Cmara de Assuntos Federativos, interna ao CDU; a Cmara do Patrimnio Paisagstico,
Histrico e Cultural; a Cmara Inter-Conselhos.235 Portanto, alm da no instituio do
CMDU, houve outras restries importantes s propostas democrticas apresentadas pela
Prefeitura no Congresso do PDPFor, configurando perdas em relao democratizao do
processo de planejamento.
O PDPFor foi aprovado pela Lei Complementar N. 062, datada de 02 de fevereiro de
2009. O Ttulo V Das Disposies Finais e Transitrias adquire importncia, dentre outros
motivos, porque vincula prazos para a elaborao pelo poder pblico municipal de um
conjunto de leis e instrumentos, sem os quais o PDPFor perde grande parcela de sua eficcia e
efetividade tcnica e poltica. A Tabela 11 apresenta esses instrumentos. Grande parte dos
prazos de elaborao dos instrumentos normativos previstos no PDPFor, que variam entre seis
meses e dois anos, j foram extrapolados ou sero no incio de 2011:
Tabela 11 Legislaes ou instrumentos decorrentes do PDPFor e prazos para elaborao

Legislao/Instrumento

Prazo

Lei de Parcelamento do Solo

2 anos

Lei de Uso e Ocupao do Solo

2 anos

Lei municipal especfica definindo os parmetros das Zonas Especiais de Preservao

1 ano

do Patrimnio Histrico e Cultural (ZEPH) j institudas neste Plano Diretor

Lei municipal especfica instituindo a delimitao das novas Zonas Especiais de

1 ano

Preservao do Patrimnio Histrico e Cultural (ZEPH)

Lei municipal especfica que institua os parmetros urbansticos na Zona Especial do

1 ano

Projeto Orla (ZEPO)

Lei municipal especfica que defina critrios objetivos de classificao dos

1 ano

empreendimentos e atividades, privados ou pblicos, com destinao para Habitao de

Interesse Social (HIS) e mercados populares que dependero da elaborao do (Estudo
de Impacto de Vizinhana) para obter licenas ou autorizaes de construo
Lei municipal especfica estabelecendo o valor da alquota a ser aplicado no IPTU

235

Ante-Projeto de Lei do PD enviado ao Congresso.

06 meses

362

progressivo no tempo
Lei municipal especfica que trata do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano

06 meses

Cdigo Municipal Ambiental

2 anos

Cdigo de Obras e Edificaes

2 anos

Lei municipal especfica que fixe os prazos, para a expedio das diretrizes de

2 anos

planejamento para a implantao de empreendimentos urbansticos, para a aprovao de

projetos de parcelamento e de edificao, e a respectiva emisso das licenas para
construir, para a realizao de vistorias e para a expedio de termo de verificao e
concluso de obras
Plano Municipal de Habitao

2 anos

Plano Municipal de Saneamento Ambiental

2 anos

Lei municipal especfica redefinindo o Sistema Virio Bsico

60 dias

Fonte: PDPFOr.

363

11.

PDPFor

NAS

AUDINCIAS

PBLICAS

DA

CMARA

MUNICIPAL DE FORTALEZA

Neste captulo so analisadas as Audincias Pblicas Legislativas que discutiram o

anteprojeto do PDPFor na Cmara Municipal de Fortaleza. Para efetuar a anlise, os debates
realizados e as propostas geradas so articulados aos produtos anteriormente produzidos e aos
processos decisrios realizados em etapas anteriores da reviso do Plano Diretor sob a gesto
Luizianne Lins.
Entre maio e novembro de 2008, a Cmara Municipal realizou 16 Audincias
Pblicas.236 Preservadas em arquivos audiovisuais, essas APs ocorreram s quintas-feiras,
com uma metodologia de leitura do anteprojeto, levantamento de destaques, apresentao de
propostas e debate. A metodologia tambm previu a apreciao das propostas geradas pela
sociedade civil nessas Audincias, por parte da Comisso do Plano Diretor237 que se reuniria
s teras-feiras, internamente.

11.1. As primeiras APs: questes metodolgicas e processuais

As imagens dos arquivos em vdeo deslocam-se entre os fundos fixos que compem as
paredes do Auditrio da CM, predominando a parede do fundo, com enquadramentos formais
e fixos de mdia distncia. Conforma-se um espao social onde os vereadores situam-se
sempre em primeiro plano, enquanto as demais pessoas somente aparecem nos quadros
quando as cmeras deslocam-se entre a Mesa e a Plenria (Banks, 2009, p. 28-32). Desta
forma, os vdeos evidenciam uma dimenso pblica de estruturao e ordenao fsica dos
agentes em cena nesse espao, demarcando posies e relaes de poder bem definidas,
materializadas na Mesa e na Plenria. Ao mesmo tempo, e reforando essas representaes de
autoridade, observam-se nas APs vrios registros de presena de entidades e pessoas,
convites para participar da Mesa e justificativas de ausncias.

236

Neste captulo sero analisadas 14 Audincias Pblicas. O pesquisador no conseguiu ter acesso a dois vdeos
de Audincias Pblicas, extraviados nos arquivos da Cmara Municipal.
237
A composio da Comisso do Plano Diretor da Cmara Municipal foi indicada no Captulo 9 desta Tese.

364

Na AP de 05 de junho de 2008, a segunda a ocorrer, questes metodolgicas ocuparam

um tempo considervel do perodo inicial da reunio. De forma geral, foi recorrente os
momentos iniciais das APs evidenciarem dinmicas de demarcao de posies atravs da
composio da Mesa e das referncias diretas a personalidades e autoridades que a compem
ou esto presentes no plenrio. Tambm faz parte desse quadro a presena flutuante de
assessores, com informaes ao p de ouvido e os deslocamentos e conversaes dos
prprios vereadores e de outros componentes da Mesa.
Nesta AP, em um primeiro momento, o vereador Paulo Mindelo assumiu a conduo
dos trabalhos e, aos poucos, foram compondo a Mesa os vereadores Helder Couto e Mrio
Hlio, todos componentes da Comisso do Plano Diretor da Cmara Municipal. O vereador
Salmito Filho, relator da Comisso, chegou aps o incio dos trabalhos e a sua presena,
falando com todos, representou um momento simbolicamente destacado pelo Presidente da
Mesa. Tambm foi convidado e aceitou compor a Mesa, o Secretrio de Planejamento do
Municpio, Meneleu Neto.
O vereador Paulo Mindelo colocou uma questo que se tornou um primeiro tema de
discusso, revelando as disputas em torno da transparncia da Cmara Municipal e da busca
de controle popular sobre esta. Ao mesmo tempo, caracterizam-se resistncias dos vereadores,
visando manter sua autonomia e preservar um espao de inviolabilidade das prerrogativas
decisrias legislativas:
[...] o Presidente Carlos Mesquita, na Audincia Pblica passada [...] disse, Olhe, se
vocs quiserem participar da nossa reunio tera-feira vocs podem ir! S que
lamentavelmente, a gente, at o espao fsico no d pra abrigar muitas pessoas! [...]
Ento ns decidimos que as reunies de tera-feira so reunies internas, para que
ns possamos deliberar, evidentemente at em funo, como j disse, do espao
fsico, no temos condio de receber. Porque seno se tornaria uma segunda
audincia pblica!

Os vereadores Paulo Mindlo e Helder Couto apresentaram e defenderam uma

metodologia de tramitao do Plano Diretor na Cmara: as Audincias Pblicas basicamente
teriam o carter de receber as propostas e emendas da populao e abrir um espao para
debate pblico em torno dos artigos da Proposta de Lei e das emendas e propostas surgidas.
Estas emendas seriam avaliadas pela Comisso do Plano Diretor e aquelas julgadas
pertinentes seriam subscritas por esta Comisso e assumidas pela Relatoria. As Emendas dos
Vereadores seriam apresentadas, discutidas e recepcionadas em outro momento, no Plenrio
da Cmara. A partir desta AP se buscaria um enxugamento dos debates, mantendo o espao

365

para o surgimento das propostas e dos contraditrios e suas respectivas defesas, mas sem
rplica e trplica, visando agilizar os trabalhos. O vereador Helder Couto defendeu a
metodologia apresentada, utilizando como argumentos o respeito ao regimento da Cmara e
interpretao da assessoria jurdica, alm de avaliar que seria um procedimento mais lgico e
no repetitivo. A partir dessas decises, o vereador enfatizou o Plenrio da Cmara como o
espao em que todas as emendas apresentadas necessariamente por vereadores, fique claro
seriam debatidas, sendo possvel populao acompanhar o processo. O Presidente da Sesso,
vereador Paulo Mindlo tambm defendeu a proposta metodolgica, indicando que havendo a
garantia do contraditrio, da defesa de posies diferentes, deve-se avanar para no haver
ping-pong verbal.
Uma primeira conseqncia dessa metodologia refere-se ao carter das Audincias
Pblicas, no sentido de no se constiturem enquanto um espao institucional da CM para o
debate legislativo sobre o Plano Diretor, sem a institucionalizao de um espao para o debate
da sociedade civil. Nessa perspectiva, no se tratou de um espao com carter deliberativo,
posto que submetido Comisso Legislativa do Plano Diretor, cujas reunies no foram
tornadas pblicas e que tinha poder de assumir ou no as propostas entendidas como Emendas
Populares. Alm disso, aps o gargalo da Comisso do PD, o Plenrio da Cmara seria o
grande espao deliberativo. Apesar disto, aps a finalizao das Audincias Pblicas, entre
novembro e dezembro de 2008, deve-se destacar a existncia de uma dinmica de negociao
articulando os segmentos populares e empresariais, e que teria permitido a votao consensual
da Proposta em Plenrio, em dezembro de 2008.
A no apresentao das Emendas dos vereadores nas APs restringiu bastante a
presena destes. Ao mesmo tempo, tornou-se evidente, ao ser informado que a Comisso de
Vereadores teria poder de considerar ou no as emendas populares, o alto grau de
discricionariedade existente no processo. Como resultado, o carter decisrio das APs fica
bastante prejudicado. A partir dessa perspectiva, a estratgia do plo popular parece ter sido a
de manter a mobilizao, garantindo a legitimidade e a fora das lideranas populares e a
dinmica de presso social sobre os vereadores, visando manter as conquistas alcanadas no
Congresso do PDPFor.
Esse debate sobre a metodologia e o carter das APs revelou decises extremamente
importantes, porm, as falas e os gestos dos dois vereadores, tranqilos e serenos,
aparentavam casualidade, buscando transmitir um carter acessrio e no importante ao que
estava sendo dito e decidido. Porm, a concentrao dos vereadores parece revelar que suas

366

falas e gestos vinculam-se a decises bastante discutidas e bem definidas anteriormente, em

um processo invisvel AP, muito embora sejam apresentadas e transmitidas como se fossem
fatos acessrios. Um indcio disto a perfeita articulao entre os dois vereadores, com as
falas se complementando, sem descuido e negligncia, de forma bastante articulada. Alm
disso, observou-se a utilizao de uma linguagem simples, apresentando exemplos e
argumentos do cotidiano. Neste momento, uma imagem da plenria apresenta algumas
pessoas cansadas e desatentas, e outras atentas, mas sem demonstrar indcios de
comprometimento com o que est sendo dito.
Alm disto, destaque-se o convite estratgico ao Secretrio de Planejamento para
compor a Mesa, buscando uma legitimao s decises tomadas nesse momento,
constrangendo e dificultando um posicionamento diverso do Secretrio de Planejamento,
posto que a posio do gestor do executivo municipal, como fez questo de frisar em outra
ocasio, era a de um convidado do poder legislativo. Destaque-se que no se abriu um espao
especfico para discutir a metodologia, nem foi indicado como pauta em momento anterior.
Ou seja, revela-se que a Presidncia da Cmara e a Comisso do PD centralizaram as decises
estruturais sobre a metodologia das Audincias Pblicas. Outro aspecto que tambm tem
repercusses polticas importantes refere-se ao enxugamento dos debates sem rplica e
trplica supostamente para agilizar e tornar mais eficiente a reviso do PD. Aqui ficou
prejudicada a dimenso deliberativa, no sentido de apresentao racional de idias e
argumentos visando convencimento e a construo de consensos.
Aps esse momento inicial de exposio da metodologia, Gorete Fernandes,
representando a Federao de Bairros e Favelas de Fortaleza, pede a palavra e ocupa a
Tribuna da Audincia, para fazer solicitaes. A primeira a reivindicao de que alguns
membros do Ncleo Gestor do PDPFor possam participar das reunies internas da Comisso
Legislativa do Plano Diretor, contemplando os diferentes segmentos componentes do NG.238
O vereador Paulo Mindelo nega de imediato a solicitao, alegando razes de ordem
estrutural, ou seja, o limitado espao fsico de que disporia a Comisso. Como alternativa,
sugere que os movimentos e outros agentes procurem o relator e os sub-relatores. Destaque-se
que Meneleu Neto, Secretrio de Planejamento da Prefeitura, deslocou-se at a Cmara para
participar da reunio da Comisso que havia sido aberta populao, por indicao do
vereador Carlos Mesquita, na tera-feira anterior, no dia 03 de junho de 2008. A outra

238

367

solicitao da liderana comunitria, atendida, foi o uso de data-show para auxiliar as

apresentaes do Projeto de Lei nas APs.
O Vereador Paulo Mindelo, presidindo a Sesso, publicamente faz um dilogo com o
Padre lvaro, presente na platia e vinculado aos movimentos populares. Na AP anterior, o
Padre lvaro havia manifestado a preocupao pela no participao dos vereadores,
excetuando os membros da Comisso, e pela correspondente no apresentao de suas
possveis emendas. Chama a ateno, na fala do Vereador Mindelo, a voz pausada e o tom
coloquial bem articulado, sempre com tranqilidade. Esse tom sorridente desloca o carter
poltico das reflexes do Padre lvaro, tornando-as meramente uma preocupao pessoal,
de carter organizativo ou metodolgico, que j teria sido resolvida ou decidida de forma
adequada. Apesar dos dilogos tranqilos e das falas em um tom de esclarecimento ou
solicitao, torna-se evidente que nesses primeiros vinte minutos da AP, um elemento
essencial foi a reafirmao do poder poltico e da autonomia da Cmara Municipal. Isto, em
um contexto demarcado por tentativas diversas, todas elas malogradas, dos segmentos
populares de criar mecanismos de presso e controle sobre as reunies e as instncias da CM:
a defesa de um carter aberto e pblico para as reunies da Comisso; a participao popular
na reunio anterior da Comisso; a defesa da participao dos vereadores nas APs e de
apresentao de suas emendas nestas; a defesa de representao do NG do PD na Comisso.
Ainda nesta AP, o Vereador Mrio Hlio efetua a leitura da Ata da AP anterior, a
primeira, cuja maior parte destinada ao registro das pessoas presentes. Tambm apresenta e
registra as emendas, divergncias e debates ocorridos. Destaque-se que da longa leitura da
Ata, assim como em outras situaes, emerge a percepo do tempo no linear das APs,
perpassado por diversos momentos: alguns enfadonhos e cansativos; outros mais ritualsticos
e de demarcao da presena individual ou institucional; outros onde emergem questes
pontuais e interesse localizado; outros de debate explcito, divergncias e conflitos, com
apresentaes de argumentos e propostas.
Nas situaes analisadas identificam-se duas formas de conduzir a formao das
decises, no obrigatoriamente excludentes: o conflito explcito, direto e pautado pelo
confronto, com defesa de propostas, em alguns momentos mais veemente; debate conduzido
de forma pausada, distante e pontual, deslocando o foco para questes organizativas ou
metodolgicas. Esta segunda forma tende a despolitizar o processo, transformando
divergncias em questes pessoais e gerando percepes de que os fatos j esto definidos
pelas lideranas legislativas.

368

A ata da 1 AP registra o destaque, com emenda modificativa, do Vereador Idalmir

Feitosa para o Art. 2 do PDPFor, afirmando que neste haveria um equvoco jurdico, posto
que no seria possvel ou adequado subordinar as peas oramentrias municipais ao Plano
Diretor.239 A partir deste momento, o vereador Paulo Mindelo apoiou a proposta de Idalmir
Feitosa, enquanto o Vereador Machado Neto discordou da propositura, lembrando a
determinao por legislao federal Estatuto da Cidade dessa articulao. Alm disso,
Machado Neto afirmou que no seria possvel realizar nada no Plano se no houver dotao
oramentria. A Plenria manifestou-se contrariamente posio do Vereador Idalmir
Feitosa atravs da OAB/CE e dos posicionamentos de Henrique Frota (professor da UFC) e
de Marcelo Gondim (arquiteto, tcnico da SEPLA e participante da elaborao do PDPFOR)
com a leitura de artigos do Estatuto da Cidade e da Lei Orgnica municipal.
Idalmir Feitosa retoma a palavra e afirma que manter seu posicionamento,
reafirmando o argumento de equvoco formal, recebendo o apoio do Presidente da Comisso,
vereador Carlos Mesquita. Em seguida, o Sr. Euler Barbosa, assessor jurdico da Cmara
Municipal, tambm defendeu a proposta de Idalmir Feitosa, baseado no Art. 137 da Lei
Orgnica do Municpio, ressaltando que pelo princpio da hierarquia o que est vigente na
Lei Orgnica municipal tem prevalncia sobre as demais leis. Igor Moreira, advogado ligado
ao Nuhab, defendeu a articulao entre o PD e as peas oramentrias, pois ambos definem
obras e intervenes urbanas na cidade, afirmando que essas obras e intervenes devem ser
realizadas luz das diretrizes do PD. Destaque-se que ao final dos debates no houve
modificaes do texto originalmente enviado pela Prefeitura, aprovado no Congresso do
PDPFor.
O advogado Laecio Noronha, apresentou proposta modificativa para o Art. 4, que
define como um dos objetivos do Plano Diretor, no inciso IX, promover a urbanizao e a
regularizao fundiria das reas irregulares ocupadas por populao de baixa renda. A
proposta acrescentava ao final do texto a expresso excluindo as reas de preservao
permanente.240 O vereador Idalmir Feitosa concordou com a sugesto, enquanto o Sr.
Filomeno Abreu, advogado vinculado aos movimentos populares, membro do Conselho de
Habitao de Fortaleza e representante da Comisso dos Direitos Humanos da OAB,
239

A verso seguinte do Artigo em questo foi originariamente enviada pela Prefeitura e, sem modificaes,
aprovada na Cmara Municipal em dezembro de 2008: Art. 2 O Plano Diretor, aplicvel totalidade do
territrio municipal, o instrumento bsico da poltica urbana do Municpio e integra o sistema de planejamento
municipal, devendo o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei anual do oramento municipal
orientar-se pelos princpios fundamentais, objetivos gerais e aes estratgicas prioritrias nele contidas.
240
Ao final da reviso do PD, a proposta originria apresentada pela Prefeitura Cmara Municipal no sofreu
mudanas.

369

considerou desnecessria a Emenda, argumentando que a questo estaria posta no decorrer do

texto. Destaque-se a importncia da legitimidade da fala a partir do lugar ocupado pela
pessoa, o que ficou expresso nesse confronto entre Laecio Noronha e Filomeno Abreu, ambos
apresentando-se como advogados vinculados OAB.
Laecio Noronha props trs alteraes no Art. 5 do PDPFor, que define as diretrizes
da poltica de habitao e regularizao fundiria.241 Aps a fala de Laecio Noronha houve
vrias intervenes de pessoas do plo popular, vinculadas, por exemplo, ao Nuhab e
Central dos Movimentos Populares, contrapondo-se s propostas apresentadas, e fazendo
referncia, dentre outros aspectos, aos vazios urbanos, especulao imobiliria e
apropriao da orla por estrangeiros e pelo capital imobilirio. Evidenciou-se um acirramento
dos nimos na primeira AP, com os confrontos assumindo um carter de defesa do texto do
PDPFor que chegou Cmara Municipal, por parte dos agentes populares, diante de tentativas
de supresso ou modificao.
Aps a leitura da Ata e antes da retomada da leitura e do debate, Igor Moreira, do
Movimento dos Conselhos Populares faz uma ponderao, retomando a tentativa de
integrar a dinmica legislativa s APS:
[...] ns j debatemos bastante esse PD [..] ns debatemos dois anos, Ncleo Gestor,
Congresso, Assemblias [...] quem o ator social, poltico novo nesse processo? So
os senhores vereadores e vereadoras, a Cmara Municipal de Vereadores! [...] em
qual momento ns vamos ter oportunidade de discutir a contribuio que os
vereadores to trazendo pro Plano?

O vereador Helder Couto contra-argumenta, ponderando que se ainda houve, na

primeira audincia pblica, um conjunto de emendas originrias da platia, porque algum
ainda est insatisfeito com os dois anos de discusso. Ao mesmo tempo, evidencia como,
regimentalmente, a tramitao na Cmara Municipal exige a apresentao de emendas por
vereadores, os nicos que tem essa prerrogativa; o que remete ao acolhimento e subscrio
das emendas populares pela Comisso Legislativa do PDPFor.
241

Todos os textos originais foram mantidos. As mudanas envolviam:

a substituio do termo inibio por proibio no Inciso XI - inibio de novas ocupaes irregulares nas
reas de preservao, recuperao e interesse ambiental mediante a aplicao de normas e de instrumentos
urbansticos e de fiscalizao;
a substituio de texto no Inciso XV: de estmulo fiscalizao no sistema habitacional em parceria com os
prprios beneficirios, para obrigao de fiscalizao pblica municipal no sistema habitacional em parceria
com os prprios beneficirios;
a retirada do termo reassentamento prioritrio, do Inciso XVI: garantia de alternativas habitacionais para a
populao removida das reas de risco ou decorrentes de programas de recuperao e preservao ambiental e
intervenes urbansticas, com a participao das famlias na tomada de decises e reassentamento prioritrio em
locais prximos s reas de origem do assentamento.

370

importante destacar a insistncia dos agentes populares em relao a essa questo,

na tentativa de democratizar o processo de tramitao do PDPFor, muito embora sem
conseguir o objetivo essencial. 242 A impresso, em alguns momentos, de um jogo de tnis de
mesa, ou de esgrima, com deslocamentos sucessivos, contnuos, retomadas nas falas e
questionamentos, e rebatimentos, todos os lances derivados dos posicionamentos expostos na
plenria, evidenciando tentativas variadas e seqenciais de articular o processo de tramitao
da forma mais adequada. Aos poucos, a questo essencial em jogo vai se tornando clara aos
participantes, constituindo-se intervenes articuladas em torno de dois posicionamentos,
atravs de iniciativas individuais, de forma espontnea e ao mesmo tempo orquestrada. Neste
sentido, aparece como elemento essencial fazer que com o processo de tramitao legislativa
ocorra nas APs.
Roberto Srgio Ferreira do Sinduscon/CE, faz uma sugesto tcnico-poltica, no
sentido de modificar um ponto relativo a potenciais controles sociais ou regulao pblica da
atuao do capital e do mercado. Trata-se do inciso V do Art. 12: garantir a participao dos
moradores do entorno dos empreendimentos passveis de licenciamento ambiental nas
discusses sobre sua viabilidade, atravs de audincias pblicas. A modificao proposta d
nova redao ao inciso. Assim, somente os empreendimentos enquadrados como geradores
de possveis impactos, vinculariam a participao popular, e no todos os empreendimentos
passveis de licenciamento ambiental, categoria mais ampla. Marcelo Gondim, da SEPLA,
defende a manuteno do texto original, argumentando que o Art. 36243 do Estatuto da Cidade
apresenta razes ligadas ao direito de vizinhana. Ressalte-se que no PD aprovado o texto
original foi modificado.
Este exemplo expressivo para caracterizar a constituio de uma pea poltica e
tcnico-jurdica como o Plano Diretor, ou seja: a construo de suas diversas partes envolve
conciliaes que, muitas vezes, articulam concepes e propostas diferentes. At que ponto
uma pea desta passvel de tornar-se um instrumento efetivamente apropriado s
intervenes urbanas da cidade, ou tende a tornar-se mais facilmente objeto de controvrsias e
disputas jurdicas?

242

De aproximadamente 02h30min h que durou a segunda AP, uma hora foi dedicada organizao inicial,
leitura da ata e debate dessas questes processuais/formais.
243
Estatuto da Cidade, Art. 36. Lei municipal definir os empreendimentos e atividades privados ou pblicos em
rea urbana que dependero de elaborao de estudo prvio de impacto de vizinhana (EIV) para obter as
licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.

371

Algumas intervenes do SINDUSCON/CE relacionadas ao meio-ambiente tambm

so indcios importantes de uma concepo estratgica de cidade, no sentido de entender
dimenses ecolgicas na perspectiva da reproduo dos processos de valorizao imobiliria.
Desta forma, a preservao de determinadas caractersticas ambientais articular-se-ia
diretamente s demandas de segmentos individuais, familiares ou empresariais que vinculam
essa dimenso ecolgica a usos residenciais, tursticos, comerciais e de servios, apresentados
como de interesse geral da cidade.
A partir do incio formal dos trabalhos, na AP de 12 de junho de 20008 (abertura,
leitura da ata e esclarecimentos iniciais), passou-se discusso dos Arts. 25 ao 32. Em relao
ao Art. 26, a arquiteta Regina Lcia, arquiteta, funcionria pblica municipal, lotada na SER
II e tambm professora universitria e profissional liberal, apresenta uma sugesto,
aparentemente sem carter polmico. A proposta da servidora pblica municipal dava a
seguinte redao ao inciso II do Art. 26: Art. 26. [...] II desenvolver, implementar, manter
atualizado, integrado e acessvel o Sistema de Informaes Municipal SIM no que se
refere ao meio ambiente do Municpio. Entretanto, a sugesto no foi incorporada verso
final do PD, a qual manteve a seguinte redao: Art. 26. [...] II manter atualizado o Sistema
de Informaes Municipal SIM no que se refere ao meio ambiente do Municpio.
Em seus argumentos, a servidora, que trabalha na rea de controle urbano, indica que
o sistema no existe, ou estaria em fase incipiente, afirmando que ns no temos acesso, pela
Regional II, a nenhum documento cartogrfico, ou a nenhum documento ou informao
disponvel, informatizada, que possa ajudar nas rotinas de informaes dos processos.
Lembrando, ainda que os servidores nas Regionais trabalham na linha de frente do
atendimento populao, a sua fala denuncia as limitaes estatais no campo do
planejamento urbano. Alm disso, Regina Lcia efetua uma crtica ao carter participativo da
reviso do PD sob a gesto Luizianne Lins, afirmando que no existiu uma mobilizao
muito efetiva e eficaz, que motivasse os servidores pblicos a participar do processo de
elaborao, certo.
Intervm Igor Moreira, do Movimento dos Conselhos Populares MCP, defendendo o
carter participativo da reviso do PD sob a gesto Luizianne Lins.
[...] eu participei de um Congresso do Plano Diretor, com uma grande bancada de
servidores municipais, inclusive da Regional II, da Seinf, da Sepla, de todos os
setores da Prefeitura, onde ns tivemos a oportunidade de defender e debater essas
questes. Eu s estou falando isso, Vereador, para no ter perigo de ser interpretado,
pelas pessoas que esto assistindo em casa, algum tipo de desqualificao de um
processo que foi amplamente participativo, inclusive com participao dos

372

servidores pblicos municipais de Fortaleza! [...] foi um processo participativo, com

amplos setores da sociedade, e esse Plano que est a sintetiza isso! Se algum no
est gostando, normal, mas o Plano sintetiza isso!

Esta interveno interessante, posto que seria de se esperar que algum da prpria
Gesto assumisse esse papel de defensor da legitimidade do processo. Assim, a postura do
representante do MCP, indicativa da ausncia, de forma organizada, institucional e poltica,
da presena da Prefeitura, nessas primeiras APs, o que ficou evidente em variados
momentos. Ao mesmo tempo, uma defesa do prprio Plano, das propostas que o compem, na
medida em que interpreta a fala de Regina Lcia como uma tentativa de deslegitimao do
processo e, portanto, do produto gerado at aquele momento.
Uma outra reflexo que pode ser derivada deste episdio refere-se forma como
ocorreu a participao dos servidores pblicos municipais no Congresso do PD. Por meio de
observao direta deste evento, o pesquisador percebeu um comportamento de bancada dos
delegados da Prefeitura, com liderana, reunies especficas e relao com os outros
segmentos caracterizando situaes de disputas atravs do voto. Um outro elemento
importante foi o silncio absoluto na fala de Igor Moreira sobre o contedo da proposta
especfica apresentada, evidenciando como a disputa poltica formal predominou, neste
momento, sobre a disputa substantiva. Este um indcio de que na arena poltica a imagem, o
gesto e a fala so elementos essenciais, inexistindo contedos ou substncias isolados, posto
que a compreenso destes s ocorre na medida em que so apropriados, interpretados e
(re)significados por agentes sociais diversos.
Logo em seguida, sob o olhar interessado dos integrantes da Mesa de Vereadores,
aparentemente impassveis e concentrados, apresenta-se Hlio Alves Rodrigues, do Gabinete
da Prefeita, da Assessoria Institucional, e defende a manuteno do texto original:
[...] eu me sinto contemplado com os esclarecimentos do Igor, mas s a
manuteno do inciso, uma vez que os artigos posteriores que vo tratar do SIM, j
contemplam essa integralidade do processo [...] um instrumento que est em
formatao, est sendo desenvolvido [...].

O Vereador Carlos Mesquita, que h pouco tempo havia chegado ao Plenrio e

assumido a Presidncia da Sesso, fazendo referncia ao Estatuto da Cidade, defendeu o
carter participativo do processo. Ao mesmo tempo defendeu a prerrogativa do poder
legislativo de modificar o que foi aprovado nas instncias anteriores:

373

[...] sou testemunha da participao popular (...) Mas ns no queremos enganar a

todos vocs, dizer que a Cmara Municipal vai aprovar aquilo que foi feito pelo
Executivo, no! Os vereadores tm a prerrogativa, e a lei garante, de modificarem
at aonde entenderem! Certo?!

A fala do Vereador Carlos Mesquita uma resposta direta ao argumento implcito de

Igor Moreira, que defende a legitimidade do texto aprovado no Congresso do PDPFor e,
portanto, a sua aprovao sem emendas. Destaquem-se dois outros aspectos importantes. Em
primeiro lugar, a atuao dos vereadores no pode ser isolada das lutas e movimentos sociais,
posto que isto interfere efetivamente em seus posicionamentos e decises, porm de uma
forma que no absoluta. Em segundo lugar, um fio condutor essencial na disputa pela
democratizao, evidenciado nas APs, foi a luta para circunscrever a interveno do poder
legislativo aos condicionamentos e decises advindos das instncias participativas presentes
em todo o processo anteriormente realizado. Remetendo gnese e evoluo do campo do
planejamento urbano, a autonomia e as prerrogativas do poder legislativo transparecem como
elemento essencial que caracteriza estruturalmente as posies de poder, as hierarquias e os
campos de fora, delimitando historicamente tenses com o poder executivo e os agentes do
plo popular, e vnculos essenciais com as elites e os segmentos empresariais. Essa discusso
remete, mais uma vez, ao carter das APs, que no compem o trabalho legislativo, como
avaliado anteriormente e, neste sentido, no se constituem institucionalmente como
mecanismo de controle poltico da populao sobre os vereadores.

11.2. Questes ambientais, transporte e mobilidade urbana

A AP de 19 de junho de 2008 iniciou-se sob o comando do vereador Carlos Mesquita,
Presidente da Comisso do PD, e teve como objeto a discusso do PDPFor a partir do Art. 33.
Dentre os aspectos apresentados na abertura, destaquem-se a exposio da metodologia dos
trabalhos: com leitura, destaque e posterior debate com proposio de supresso, acrscimo
ou alterao, com rplica para posio diferenciada; e a obrigatoriedade da forma escrita para
apresentao de proposio dos participantes das APs ou de emendas dos Vereadores
tambm participantes das mesmas. Esse carter escrito foi indicado pela primeira vez nesta
AP, consolidando-se nas audincias seguintes.
Lacio Noronha (OAB/Ce) props uma mudana nas aes estratgicas da defesa
civil, no inciso IV do Art. 34, que tem a redao original: IV Efetuar levantamento e
mapeamento das reas de risco, bem como estudos e planos de emergncia e contingncia. A

374

proposta foi de incluso da proibio do parcelamento, ocupao e uso da rea de risco,

argumentando que a ocupao das reas de risco serve como moeda de troca na poltica
habitacional de Fortaleza. Franklin Nascimento, da Coordenadoria Municipal da Defesa
Civil de Fortaleza, posiciona-se favoravelmente manuteno do texto original,
argumentando que inexistiria vinculao entre a defesa civil e as competncias relacionadas
ao parcelamento, uso e ocupao do solo urbano. Portanto, no caberia a incluso neste
captulo do PDPFor.
Nesse momento acontece um episdio interessante. Jos Maria Tabosa se posiciona
sobre o debate, afirmando: moro no Pirambu e s represento a mim mesmo, tenho raiva
dessa sociedade representativa. Afirma que no sabe a que comunidades o advogado Lacio
Noronha se referiu, posto que h comunidades como a do Marina Park, 244 comunidades ricas
que no so consideradas reas de risco, e h as comunidades pobres. Indica que ns temos
que separar essas comunidades, apresentando outro exemplo, e contestando a especulao
imobiliria, refere-se ao Morro de Santa Terezinha245, onde afirmaram que o trecho
prximo aos trilhos do trem seria de rea de risco, e logo que as comunidades foram
retiradas construiu-se um Espigo nesse local, no mais rea de risco. Jos Tabosa
evidencia como por detrs da fala de Lacio Noronha h disputas efetivas pela apropriao da
terra urbana em Fortaleza, opondo comunidades e famlias pobres e agentes vinculados ao
capital e ao mercado imobilirio.
Ao final da fala de Jos Maria Tabosa, ouvem-se algumas palmas ao fundo, na
Plenria. Imediatamente o vereador Carlos Mesquita utiliza sua autoridade e diz que o
participante deve ficar e apresentar um posicionamento concreto sobre a proposta em pauta.
Constitui-se uma situao constrangedora, provocada intencionalmente, deslegitimando o
agente social, de perfil nitidamente popular e no vinculado a nenhuma entidade especfica. O
fato reproduz constrangimentos que dificultam a participao popular, reiterando hierarquias
sociais. Jos Maria Tabosa vacila, gagueja e no consegue se contrapor fora do Presidente
da Sesso. Destaque-se tambm o silncio e passividade de outros agentes sociais,
principalmente os do plo popular diante deste fato, muito embora se perceba um certo mal
estar em algumas pessoas da Mesa.
Carlos Alberto, da Central de Movimentos Populares CMP, defende a incluso, no
Inciso III do Art. 34, que institui o Conselho de Defesa Civil de Fortaleza, da participao dos
244
245

Hotel de luxo situado na faixa litornea oeste de Fortaleza.

Situado por detrs da Avenida Beira Mar e no entorno do Mucuripe.

375

movimentos populares e das organizaes da sociedade civil, posto que a proposta original
contempla apenas rgos da administrao municipal direta e entidades da administrao
municipal indireta que possuam participao direta nas aes de defesa civil.246 Ningum
posicionou-se, contrrio ou favoravelmente proposta, porm ela no foi incorporada ao texto
final do PDPFor.
Houve um episdio interessante, a partir de uma proposta de Arnaldo, do movimento
ambiental, que solicitou a incluso, no Inciso II do Art. 35, da gratuidade do transporte
pblico para idosos, deficientes, crianas e adolescentes em idade escolar. O vereador Idalmir
Feitosa contestou a proposta, afirmando que ela deveria ser efetuada atravs de Lei
Complementar especfica, inclusive indicando as fontes de recursos, estando caracterizando
uma atecnia de ordem legislativa e um desvio da finalidade do PD. Porm, o fato interessante
ocorreu quando Arnaldo solicitou novamente a palavra, sendo contestado pela Mesa Diretora,
tomando a palavra o Vereador Carlos Mesquita. Este, intervindo na discusso metodolgica,
explcito ao afirmar que de nada adiantaria uma nova defesa, posto que a rplica estaria
destinada a convencer uma platia que efetivamente no toma as decises, porque quem
decide, no final das contas, so os vereadores. Fica explcito o carter formal e informativo
das APs no entendimento hegemnico dos vereadores, logicamente calcado em uma estrutura
e em uma dinmica institucionais que corroboram este significado. Escolhendo com bastante
cuidado as palavras, o vereador Carlos Mesquita afirma Porque afinal de contas quem vai
decidir as matrias sero os vereadores, certo? Uma rplica para a platia, o orador estaria
querendo alcanar voto naquela platia que no tem uma influncia direta. Neste momento,
os nimos se acirram e ocorre um bate-boca entre Arnaldo e o vereador Idalmir Feitosa, com a
participao um tanto exaltada do vereador Helder Couto. Com o acirramento do debate, duas
representantes da ETTUFOR, Viviane e Adelita, tambm se posicionam favorveis
manuteno do texto, utilizando os mesmos argumentos do vereador Idalmir Feitosa, e
argumentando que se tratariam somente de diretrizes.
Tereza Newmann, do Sindicato dos Engenheiros, posiciona-se em relao ao inciso VI
do Art. 35, que aborda as diretrizes da poltica de mobilidade urbana.247 Argumenta que a
garantia de segurana, conforto e acessibilidade, direcionada aos espaos, equipamentos e
servios urbanos, deveria ser uma diretriz universalizadora, ou seja, de garantia para todos, e
246

O Conselho tem o papel de estabelecer as polticas, os planos e as bases para o planejamento e gesto do
risco.
247
VI - garantia de segurana, conforto e acessibilidade, para as pessoas com deficincia e pessoas com
mobilidade reduzida, aos espaos, equipamentos e servios urbanos;

376

no somente destinada s pessoas com deficincia e pessoas com mobilidade reduzida.

Neste sentido, prope a mudana de texto para a garantia de segurana, conforto e
acessibilidade, de uma maneira universal, aos espaos, equipamentos e servios urbanos.
interessante essa sugesto, posto que evidencia uma dualidade nem sempre perceptvel nas
lutas e bandeiras dos movimentos e organizaes sociais, que, ao enfatizar as reivindicaes
para segmentos e grupos sociais especficos, s vezes esquecem ou menosprezam a
universalizao de direitos. O vereador Machadinho Neto posiciona-se contrrio proposta da
engenheira, argumentando que essa concepo de universalizao estaria presente e garantida
em outro momento do texto, no Art. 38, que define as aes estratgicas para a poltica de
acessibilidade.248 Esse debate ilumina um outro significado para a fala de Tereza Noima, que
o de deslegitimao de bandeiras dos movimentos sociais.
Carlos Alberto, da Central de Movimentos Populares CMP, defendeu a incluso, no
Inciso XI do Art. 35,249 da criao do Conselho de Mobilidade Urbana, mais uma vez
buscando a institucionalizao dos sistemas e espaos de participao da sociedade civil.
Destaque-se que essa proposta tambm no foi incorporada redao final, muito embora no
tenha havido contraposies na AP.
Ainda no decorrer da discusso do Art. 35, houve outro embate entre Arnaldo, do
movimento ambientalista, que defendeu a prorrogao e a flexibilidade no prazo de
apresentao de propostas formais por escrito, e o vereador Carlos Mesquita que reafirmou a
deciso j tomada de somente receber as propostas de alterao, excluso ou incluso at o
final das APs. Os confrontos seqenciais entre estes agentes sociais so indcios relevantes
de como agentes vinculados a plos diferentes ou com carter mais outsider ou seja, no
vinculados a entidades mais legitimados no campo, como o caso de Arnaldo , enfrentam
resistncias e contraposies de poder mais sistemticas e fortes. Neste sentido, interessante
perceber como pequenas ironias e brincadeiras do vereador Carlos Mesquita sobre o nome,
no saber o nome ou confundir o nome do militante, por exemplo, so indicativas de uma
postura de no reconhecimento e, por que no dizer, de menosprezo em relao identidade,
posio e lugar ocupados pela pessoa e pelo movimento social. De certa forma constituindo,
informalmente e de forma sutil um processo de desqualificao do agente social. Esse
posicionamento encontra eco em bastante difundidos imaginrios e representaes sociais em
relao esquerda e aos militantes de esquerda, tidos como anedticos ou folclricos, at
248

I - elaborar e implementar polticas para a garantia da acessibilidade universal aos espaos, equipamentos e
servios urbanos;
249
XI - estmulo participao da sociedade nas polticas pblicas de mobilidade urbana;

377

divertidos, mas nunca levados a srio. Neste sentido, compreende-se as razes da perda de
pacincia, e talvez raiva, do vereador Carlos Mesquita, tendo em vista que a personagem no
restringiu o seu comportamento e postura ao lugar previamente definido. Bastante diferente
a postura do vereador em relao a outros personagens, com ntida empatia, recato e
cordialidade, por exemplo, tcnicos e pessoas vinculadas ao plo empresarial, jamais
efetuando piadinhas e ironias desqualificadoras.
Ao mesmo tempo, evidenciam-se nesse embate entre o vereador Carlos Mesquita e o
militante ambientalista Arnaldo, nessa dinmica de conflitos reiterados, dificuldades em
conviver com os diferentes, em um processo participativo, pois os participantes assumem
como eixo central de sua prtica a demarcao de suas posies, com a prevalncia de suas
idias a qualquer custo.
Outro elemento interessante a perceber que o embate essencial nesta AP no
envolveu as instituies e pessoas vinculadas diretamente ao NUHAB, que no assumiram
posio de confronto com a Mesa Diretora ou vereadores em particular. Este posicionamento
evidencia o fato de que a postura do NUHAB nas APs assumiu o sentido essencial de
manuteno de conquistas j efetuadas em momentos anteriores, principalmente no Congresso
do PDPFor. Alm disso, sua postura vinculou-se aos contedos debatidos e s iniciativas dos
demais agentes, visando evitar mudanas que pudessem significar perdas.
Tambm atravs da discusso do Art. 35 confirmou-se uma certa diviso de trabalho
no mbito da Prefeitura no que se refere elaborao e defesa da proposta nas APs. Essa
diviso de trabalho articulou tcnicos setoriais, variando de acordo com o tema tratado, e
tcnicos com papel de coordenao geral, geralmente da SEPLA, como Marcelo Gondim.
Estes tcnicos possuam a compreenso da totalidade do PD, em suas articulaes e diversas
partes, exercendo um papel essencial de mediao entre as dimenses poltica e tcnica nesse
processo de planejamento, o que no acontecia com tcnicos que trabalharam partes
especficas do documento, pertinentes a polticas setoriais como transportes, por exemplo.
Pessoa Neto, engenheiro civil, assessor tcnico do SINDINIBUS, defendeu vrias
propostas. A presena e posicionamento de Pessoa Neto, a partir dos contedos das propostas
apresentadas, revelam que um agente relevante do plo empresarial do campo do
planejamento urbano de Fortaleza apresentou na AP propostas estratgicas, prioritrias para
os interesses diretos do segmento. Portanto, indicam ser a AP um espao deliberativo
relevante, o que em certa medida contraria falas anteriores que desvalorizaram essas
instncias, entendidas mais como referendo do que j havia sido anteriormente decidido

378

neste sentido pode-se citar o vereador Carlos Mesquita. Alm disso, cabe ressaltar o
posicionamento da Prefeitura, expresso por Marcelo Gondim, da SEPLA. interessante
perceber como a fala deste tcnico decisiva, posta que revela a posio poltica da gesto
municipal:
[...] eu vou falar pra essa Comisso [voltando-se e olhando para os vereadores] [...]
foram apresentadas vrias intervenes aqui que, ao nosso ver, no dizem respeito
diretamente a um Plano Diretor, e sim a um plano especfico de transporte e
mobilidade.

O representante da SEPLA opta por no efetuar um confronto direto com as propostas

do SINDINIBUS, lidando com elas de forma conceitual e, mesmo assim, de forma
bastante direta e firme, negando a sua pertinncia para o PD e deslocando-as para um futuro
espao de deliberao. Quanto incorporao ou no das propostas apresentadas pelo
SINDINIBUS ao texto final, destaque-se que nenhuma foi incorporada, e o texto final,
promulgado no Dirio Oficial do Municpio para os Arts. 39, 40 e 41, foi rigorosamente
idntico ao texto enviado pela Prefeitura Cmara Municipal.

11.3. O debate sobre a poltica de turismo

Na AP de 03 de julho de 2008, em determinado momento do debate sobre a poltica de
turismo, houve um esforo de alguns agentes para a afirmao negociada de proposies para
o PD, com sucesso, conquistando vrias incluses nas diretrizes e nas aes estratgicas, nos
Arts. 53 e 54. Portanto, perceptvel que segmentos empresariais vinculados ao turismo
conhecidos como trade turstico , apostaram com sucesso nas APs enquanto instncia
decisria importante para a afirmao de suas propostas. Ao mesmo tempo, essa produo do
consenso no excluiu a existncia de tenses, divergncias e conflitos, inclusive revelando
falas, argumentos e embates de tom mais emocional e com maior participao da platia.250
o caso, por exemplo, do posicionamento de Ftima Queiroz, Presidente da
Associao das Barracas da Praia do Futuro, contrrio s diretrizes do Projeto Orla e postura
do MPF/Ce, que determinou a retirada das barracas na Praia do Futuro. Esse debate ocupou
um tempo considervel da AP, derivando inclusive para um questionamento do Projeto Orla,
e revelando a fora dos interesses econmicos em jogo e o nvel de tenso e conflito que
250

Vide, por exemplo, a fala de Augusto Mesquita, Presidente da ABRASEL/CE.

379

envolve essa questo. Pedro Carlos da Fonseca251, por exemplo, afirmou que a formulao do
Projeto no Cear teria sido autoritria e ilegtima, ao excluir segmentos relevantes afeitos ao
tema, principalmente empresariais, dos debates e decises:
O Projeto Orla foi apresentado no Conselho Estadual de Turismo, e quando o foi, eu
contestei, e consta em Ata, o Comit que elaborou esse Projeto [balanando o
relatrio do Projeto Orla, em mos]. Por qu? Porque ele fere o que ta aqui! Quais
foram as entidades do comrcio que participaram, representantes de feira de
artesanato, de ambulantes, barraqueiros, do lazer e do turismo? Nenhum!

interessante notar como o discurso da ausncia da participao reapropriado e

ressignificado por diferentes agentes. Tornou-se evidente o embate entre os barraqueiros e
parcela de militantes e tcnicos, inclusive da Prefeitura. Por exemplo, Genrio, um dos
principais tcnicos da SEPLA na reviso do PD, afirmou que se no fosse o Projeto Orla a
Prefeitura no estaria podendo realizar regularizao fundiria no Pirambu e nem
requalificao na Praia de Iracema. Os nimos se exaltam, e Igor Moreira contesta as crticas
do Presidente da Associao dos Barraqueiros da Beira-Mar. Refuta tambm insinuaes
efetuadas pelo Vereador Carlos Mesquita, pessoa do Prof. Jeovah Meireles, Coordenador do
Projeto Orla no Cear:
[...] questionar o Prof. Jeovah Meireles, pra quem conhece ele, no s ns dos
movimentos sociais, da Academia, uma cretinice sem tamanho! Por isso, os
vereadores no emprenhem pelo ouvido, pra usar o termo popular [...]. Acho que
quem t levando as coisas por a, pare por aqui, que isso no honesto, no de boa
f!

Algumas falas permitem perceber as nuances que integram as diferentes polticas

setoriais do PDPFor, inclusive em relao ao carter democrtico e participativo mais ou
menos consolidado. Josael Lima, por exemplo, apresentando-se como vinculado ao Instituto
Viramundo e militante scio-ambiental, defende a incluso nas aes estratgicas de turismo,
do carter participativo na elaborao de um plano turstico do centro de Fortaleza e do Plano
de Urbanizao e Requalificao da Orla Martima de Fortaleza. O fato do termo participativo
no ter sido includo nos Incisos VII e VIII do Art. 54, bastante significativo, evidenciando
que em algumas polticas setoriais as potencialidades de democratizao participativa podem
estar mais ou menos presentes.

251

Apresentou-se como Coordenador do Frum de Turismo, Presidente da Associao dos Barraqueiros da

Beira-Mar, Conselheiro Municipal de Turismo e Conselheiro Estadual de Turismo. . interessante perceber
como as pessoas deste segmento, e isto tambm ocorre em outros segmentos sociais, participam de entidades,
redes e fruns diferenciados.

380

11.4. Os debates sobre o ordenamento territorial e os parmetros urbansticos

A AP de 10 de julho de 2008 discutiu a Poltica de Integrao Metropolitana e o
Captulo I do Ordenamento Territorial.
Nesta AP, as falas, os gestos e as posturas das pessoas esto demarcados pela ausncia
de tenses interpessoais ou interinstitucionais. Essa interpretao adquire sentido se
recordamos a AP anterior, bastante marcada por divergncias e conflitos, inclusive com falas
agressivas, o que potencialmente pode gerar, de forma mais ou menos consciente, tentativas
de superar ou neutralizar ressentimentos e tenses. Inclusive visando a aprovao das
propostas de alterao ou, se no for possvel a construo de consensos, pelo menos a
abertura de dilogos e negociaes naquele momento ou no futuro. Para exemplificar essa
interpretao, destaque-se tanto a forma de apresentao dos participantes, pouco
evidenciando vnculos com entidades, grupos ou segmentos, como o tom mais pausado, lento
e cadenciado das primeiras falas dos componentes da Mesa e dos demais participantes. 252
Contudo, essa postura no significou ausncia de divergncias. Veja-se, por exemplo,
a proposta de Regina Costa e Silva, apresentando-se como arquiteta, e sugerindo a supresso
dos Incisos III a VIII do Art. 58, que define os elementos para estabelecer o
Macrozoneamento da cidade. Estes elementos so dimenses importantes para instituir o
zoneamento de Fortaleza: III - os sistemas de saneamento ambiental, instalados e projetados;
IV - o sistema de mobilidade; V - as reas de comrcio, servios e indstria; VI - as reas
pblicas, verdes e de lazer; VII - a infra-estrutura urbana e os equipamentos pblicos; VIII as reas destinadas habitao. Marcelo Gondim, da SEPLA, e Filomeno Abreu, vinculado
OAB e do plo popular, argumentam contrariamente supresso:
Marcelo Gondim: O sistema de saneamento ambiental, por exemplo, uma coisa
complexa, e que deve ser considerado, sim, na proposta, na definio do
macrozoneamento, pois interfere, diretamente, na qualidade de vida das pessoas, na
possibilidade de adensamento ou no adensamento, da realizao de determinadas
atividades ou no [...] Assim como, por exemplo, a infra-estrutura urbana...tem
locais que a infra-estrutura urbana j apresenta nveis de qualificao mais
evoludos, do que outra [...].
Filomeno Abreu: [...] Como eu vou aplicar, por exemplo, instrumentos como a
outorga onerosa do direito de construir, ou seno, edificao compulsria, se eu no
analiso a infra-estrutura urbana e os equipamentos pblicos da rea?! Ou o sistema
de mobilidade?! Voc tirar esses parmetros, como parmetros do zoneamento
urbano... voc tirar os parmetros que so usados para a aplicao dos instrumentos
de poltica urbana, os instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade!!

252

Audincia Pblica de 10 de julho de 2008, no Auditrio da Cmara Municipal de Fortaleza.

381

Apesar dessa argumentao, Regina Silva ainda insistiu na supresso. O Sinduscon/Ce

tentou efetuar uma proposta de consenso, mas nada disso prevaleceu, sendo mantida na
redao final o texto original, no ocorrendo a retirada dos incisos do Art. 58.
A AP de 17 de julho de 2008 teve uma presena macia de pessoas dos movimentos
populares, revelando a mobilizao de segmentos do plo popular em relao aos contedos a
serem debatidos, relacionados ao zoneamento urbano. Ao mesmo tempo, emergem outras
discusses relacionadas a questes procedimentais, tambm presentes em outros momentos,
envolvendo tenses e conflitos entre a Cmara Municipal e lideranas do plo popular, tais
como a presena de crianas na Plenria e o compromisso da CM em garantir o transporte das
pessoas das comunidades. Nesta AP essas discusses foram recorrentes, inclusive com vrios
momentos de desgaste, envolvendo bate-bocas e posicionamentos paralelos da plenria. Em
alguns momentos ficam evidentes nessas discusses divergncias de fundo relacionadas s
concepes de participao, com os agentes do plo popular lutando pela ampliao da
participao popular, visando garantir a presena massiva de pessoas.
Aps a leitura da Ata da AP anterior, houve um episdio que j evidenciou o
acirramento dos nimos na platia. O Presidente da Mesa, vereador Carlos Mesquita,
coordenador dos trabalhos, solicitou que, na medida do possvel, as pessoas evitassem trazer
crianas AP porque, na sua inocncia, poderiam atrapalhar ou prejudicar os trabalhos. O
Vereador tambm se preocupa com possveis, como possvel intuir em um trecho de sua
fala. Imediatamente aps, pede a palavra e se manifesta uma representante da Central dos
Movimentos Populares
Vereador Carlos Mesquita: Ns vamos definir o futuro da cidade, e eu quero fazer
isto dentro da mais perfeita ordem, dentro do mais completo e absoluto direito das
pessoas de se expressarem [...] eu no vou cercear a palavra...e tambm no vou
deixar que se use como palanque, ou que claques sejam formadas pra defender
princpio A ou B [...].!
Liderana da CMP: [...] nas comunidades a gente sabe que as companheiras no tem
como deixar as suas crianas...e por esse motivo [palmas interrompem a fala] que
ns trazemos nossas crianas, porque tambm compreendemos que a partir da
infncia que a gente comea a construir a nossa histria [Vereador Carlos Mesquita
tenta incisivamente impedir a fala da participante, gritando: Por favor, palanque
no!!] [inicia-se um bate-boca entre o Vereador e a participante que insiste em fazer
a proposta de creches para as crianas. O Vereador Carlos Mesquita manda cortar
o microfone da participante!] [Ouvem-se aplausos e vaias na platia].
[Bastante exaltado o Vereador Carlos Mesquita toma a palavra]: Ns estamos na
Cmara e o comando aqui outro!!! No vou permitir isso!!! [ Outro participante
solicita a palavra, para pedir um esclarecimento, e o Vereador Carlos Mesquita no
permite; ouvem-se mais vaias da platia].

382

FIGURA 4: Confronto Vereador e Liderana da CMP

Fonte: AP de 17/07/08

perceptvel que em diferentes APs, ou em momentos diferentes de uma mesma AP,

os participantes apresentaram nimos diferenciados, com maior ou menor intensidade das
emoes. No caso desta AP, a importncia dos temas em debate parece ser elemento definidor
dos espaos e tempos dos debates, bem como das conversas, negociaes e preparaes que
ocorrem nos corredores, nos bastidores e nas cadeiras da platia (Ver Figura), envolvendo
diferentes pessoas e instituies.

FIGURA 5: Platia com conversas paralelas

Fonte: AP de 17/07/08

Diante dos nimos acirrados e do carter de mobilizao social presente na AP, o

Vereador Carlos Mesquita, presidindo os trabalhos, efetuou uma srie de intervenes
apresentadas como metodolgicas. Nestas, tentou deslocar os significados, valores e intenes
partilhados por grande parcela das pessoas presentes na platia, em direo a um tom
comedido, considerado mais adequado ordem necessria para uma reunio eficiente.
Lideranas e tcnicos vinculados ao plo empresarial, parecem ter percebido a
heterogeneidade e falta de unidade da platia, predisposta a aceitar e valorizar boas falas e
propostas, em alguns casos sem maiores divergncias. Neste sentido, uma liderana popular
pertencente CMP, aps o posicionamento de uma pessoa vinculada s Associaes de

383

Barraqueiros, posicionou-se em conformidade com os interesses desses, contrariando as

posies histricas dos movimentos urbanos e ambientais. Imediatamente, Lacio Noronha,
pertencente OAB/Ce e assessor do Sinduscon/CE, ampliou a proposta, para se mostrar
simptico aos movimentos populares: Nossa proposta casa com a dos movimentos sociais.
A alterao atingia o Art. 60, no seu Inciso V garantir acesso pblico s praias, conferindo
boas condies para atividades de Fazer e recreao. As propostas conjugadas de alterao
redundariam no seguinte texto: V garantindo acesso pblico s praias, conferindo boas
condies para atividades de lazer, recreao, esportes, costumes e trabalho. Destaque-se que
as alteraes sugeridas por Lacio Noronha e pelo representante da CMP no foram
incorporadas ao texto final, o que evidenciou que, diante da resistncia da gesto municipal,
essas posturas assumiram muito mais o sentido de demarcao de posies.
Cabe destacar como algumas batalhas no campo do planejamento urbano de Fortaleza
so recorrentes, com os agentes sociais reiteradamente posicionando-se de acordo com os seus
interesses e demandas, e manejando argumentos especficos. o caso, por exemplo, da rea
litornea, e particularmente da Praia do Futuro, onde a cultura, a tradio ou costume vem
sendo utilizados para justificar a permanncia das barracas de praia.
Essas interaes tambm sugerem a identificao de trs tipos posturas em situaes
demarcadas pela grande presena de pessoas: 1) posturas de enfrentamento, gerando
confrontos, buscando desqualificar agentes populares, reafirmando sistematicamente posies
de poder, esteretipos e hierarquias institucionais; 2) posturas professorais, em detrimento de
posturas e argumentos militantes, tambm no sentido de desqualificar, a priori, os militantes
do plo popular; 3) uma postura mais sutil, que ao invs do confronto tenta cooptar as
emoes, os sentimentos e as motivaes de parcela dos participantes, apresentando-se como
aliado e defensor de boas propostas.
Esta AP tambm evidenciou como no foi ponto pacfico o zoneamento ambiental
proposto e aprovado pela Prefeitura, particularmente ocorrendo divergncias em relao s
Zonas de Interesse Ambiental, defendendo-se a sua extino e a sua incorporao como Zona
de Recuperao Ambiental ou Zona de Preservao Ambiental, por questes ambientais e/ou
urbansticas. Igor Monteiro do MCP tambm props a criao da ZPA Praia do Futuro, no
Art. 63 do PDPFor:
Eu queria acrescentar um inciso, o Inciso IV [...] ZPA 4 Dunas da Praia do Futuro.
Primeiro pra adequar com a legislao federal ambiental [...] Segundo [...] porque
infelizmente, um crime que ta se cometendo, se comeou a devastar essas dunas,
infelizmente o mercado imobilirio mais uma vez se comporta de forma

384

irresponsvel com o futuro de Fortaleza, irresponsvel com o futuro da cidade [...]

Porque uma rea rica em lenis freticos, uma rea que se voc devasta cria
problema de eroso, voc cria problema pro manguezal do parque do Coc...ento
fundamental que essas zonas sejam totalmente preservadas. [...] inclusive tem valor
paisagstico, valor cnico [...] eu tenho certeza que o trade turstico que est aqui
tambm vai apoiar a minha medida, porque uma medida que vai fortalecer um
turismo responsvel, um turismo de paisagem, um ecoturismo [...] [ouvem-se
palmas ao final da interveno].

A Praia do Futuro realmente uma rea de embate contemporneo entre segmentos do

plo popular e segmentos do plo empresarial, do campo do planejamento urbano de
Fortaleza. Alm disso, apesar dos reconhecidos avanos ambientais no PDPFor, pode-se
levantar a hiptese de que, em certa medida, houve uma contemporizao com interesses
empresariais poderosos do mercado imobilirio, o que ser tratado no Captulo 12 desta Tese.
A fala de Igor Moreira revela uma tentativa de negociao com segmentos empresariais,
apostando na diviso de interesses internos ao plo, entre setores vinculados ao turismo e
outros vinculados ao mercado imobilirio, replicando a postura anterior de Lacio Noronha,
de mobilizar para alm do plo do qual se participa. No caso de Igor Moreira, a fala revela
certa ambigidade, em um sentido significando realmente uma crena na possibilidade de
gerar aliados, mas em outro sentido, parecendo uma ironia em relao postura de Lacio
Noronha.
Logo aps a fala de Igor Moreira do MCP, Pedro Carlos Fonseca, apresentando-se
como Presidente da ABBMAR e Coordenador do Frum de Turismo do estado do Cear,
entrega ao Vereador Carlos Mesquita um documento subscrito por variadas entidades
[ouvem-se palmas entrega do Documento]253, revelando uma fala com ampla representao
de segmentos empresariais:
[...] nesse Plano Diretor tem uma propositura que mexe com os destinos de todos
ns, da cidade, e que afeta o estado do Cear. [o orador tenta mobilizar a platia,
tornando-a favorvel, falando da importncia do trabalho na praia e pedindo palmas;
a maioria da platia permanece indiferente, ouvem-se algumas palmas nas laterais
do Auditrio]. [...] Ningum quer nada ao arrepio da lei no! Por isso ns estamos
aqui, pra que a Lei viabilize o que bom pra todos!
No que ta proposto aqui, no Artigo 63, com a criao da ZPA 2, na faixa de praia,
[isso representa] nada mais, nada menos, do que retirar todas as barracas de praia do
litoral de nossa cidade! [Durante toda a fala do orador ouvem-se outras falas,
questionando as suas afirmaes].

253

Dentre as entidades que subscreveram o documento: ABBMAR, ABPF, ABAV, ABRASEL, ABEOC, ABIH,
AMHT, ASFABEM, Associao dos Lojistas da Avenida Monsenhor Tabosa, Sindicato das Empresas
Organizadoras de Eventos e Afins do Cear e Sindicato das Indstrias de Hotis e Meios de Hospedagem do
estado do Cear.

385

FIGURA 6: Lideranas questionam fala empresarial

Fonte: AP de 17/07/08

Mais uma vez, o embate da Praia do Futuro emerge na AP, acirrando os nimos e
evidenciando duas posies antagnicas bem definidas. Neste momento, com a Mesa Diretora
contando com a presena do Secretrio Meneleu Neto, a tenso est bastante presente no
ambiente. Igor Moreira, do MCP, pede a palavra e logo em seguida, Ftima Queiroz, Presidente
da Associao das Barracas da Praia do Futuro:
Igor Moreira: A situao, hoje, das empresas que to na Praia do Futuro, dos
estabelecimentos, de ilegalidade com a legislao federal, de irresponsabilidade
ambiental! E ningum ta propondo tirar as barracas da praia no! Eu falei aqui, da
vez passada...a trinta metros tem uma porrada de terreno vazio [desculpe a palavra,
virando-se para o Presidente Carlos Mesquita], tem um bocado de terreno vazio,
constri os estabelecimentos l [a platia se manifesta vigorosamente, com palmas e
assovios, apoiando]...agora, no d pra pedir para a Cmara de Vereadores,
enquanto tem um esforo do Projeto Orla, um esforo do Ministrio Pblico Federal,
um esforo de toda a sociedade, de trazer a situao pra legalidade, pra eles virem
aqui e quererem que a Cmara de Vereadores eternize uma situao de ilegalidade!!
Ftima Queiroz: Boa tarde, companheiros!! Ns estamos aqui na verdade,
contribuindo para uma grande mudana na cidade de Fortaleza...eu queria um
minuto da ateno de vocs [iniciam-se vaias]. [o vereador Carlos Mesquita critica a
fala de Ftima Queiroz, por se tratar de trplica, afirmando que no vai permitir,
posto que contraria a metodologia e dificulta a manuteno da ordem. O Presidente
permite o encerramento da fala].

Ftima Queiroz elencou argumentos, defendendo a no aprovao dos parmetros

urbansticos definidos para a Zona de Preservao Ambiental em sua faixa de praia (PDPFor,
Arts. 63 e 64). Dentre os argumentos, destaque-se o fato de que provocaria o fechamento de
todas as barracas de praia, a inviabilizao do lazer para o fortalezense, a eliminao de mais
de cinco mil postos de trabalho, o prejuzo aos hotis e demais empreendimentos tursticos e a
inviabilizao do centro de convenes a ser construdo na Ilha da Praia Mansa, no Mucuripe.
Os tcnicos da Prefeitura defendem a manuteno do texto original, alegando estar havendo
uma confuso entre a faixa de praia e a faixa posterior do litoral:

386

Belino Sales: [...] a faixa de praia, definida pelo pargrafo nico da minuta da lei
como rea no edificante, no sentido de que, ns precisamos, quando chamamos de
rea urbanizada, dar solues de: gerenciamento de resduos slidos, dar solues de
saneamento ambiental e de abastecimento dgua. Na faixa de praia, tecnicamente,
essas solues ou so onerosas ou so inviveis, tanto do ponto de vista tcnico
como ambiental. As faixas de praia so protegidas pela legislao federal, estadual e
municipal, o que ns estamos fazendo incorporando essas diretrizes ao Plano
Diretor [....] preciso que se tenha um entendimento tcnico do que vem a ser faixa
de praia.

Vrias intervenes ocorreram a partir desse momento, sugerindo mudanas nos

artigos que abordaram os ndices e parmetros da Zona de Proteo Ambiental ZPA.254 Em
todo o processo das APs na CM de Fortaleza, este foi o momento mais tenso, evidenciando a
insistncia de segmentos do plo empresarial em defender os seus interesses, a presena dos
segmentos populares resistindo e, neste caso, dos tcnicos da Prefeitura defendendo a
manuteno da proposta aprovada no Congresso do PDPFor, atravs de argumentao tcnica.
Em sua interveno, o representante do SINDUSCON/CE efetuou o que denominou
de crticas construtivas ao processo de elaborao do PD de Fortaleza, avaliando que at
aquele momento teria havido pouco espao para anlises mais tcnicas, inclusive no
Congresso do PDPFor, que no teria permitido discusses exaustivas e teria sido mais um
momento para referendar a proposta apresentada pela Prefeitura. A este posicionamento se
contrape Gorete, liderana popular, moradora de rea de risco e militante ambiental, que
defende o processo de reviso do PD de Fortaleza, avaliando que houve bastante espao para
discusso, faltando boa vontade para a participao, por parte de alguns segmentos e
entidades.
Ficou bastante evidente a contraposio entre os agentes do plo popular, que em
vrios momentos de outras Assemblias defenderam a manuteno do que foi aprovado no
Congresso, e a posio de agentes do plo empresarial, principalmente vinculado ao
SINDUSCON/CE e ao trade turstico, que defenderam mudanas substantivas importantes,
principalmente no Ttulo que trata do ordenamento territorial.
Em relao Zona de Recuperao Ambiental ZRA, agentes do plo popular
propuseram a reduo dos parmetros urbansticos, assim como a criao da ZRA do Rio
Maranguapinho. Nenhuma dessas propostas foi aceita e, ao mesmo tempo, a verso final do

254

Dentre os presentes que tiveram a palavra: Joo Saraiva, histrico militante ambiental da cidade; Regina
Costa, professora, servidora pblica; Joo Alfredo, ex-deputado federal do PT e atualmente vinculado ao PSOL;
Gama, representando a FIEC/CE e o SINDUSCON/CE, engenheiro civil e advogado; Laecio Noronha, da OAB;
Gorete Fernandes da FBFF; Arnaldo, militante ambiental; Eliane, Central dos Movimentos Populares.

387

PD promoveu um aumento nos valores dos parmetros urbansticos, como foi indicado no
Captulo 10 desta Tese.
No contexto dos debates ambientais tambm emergiram distines entre diferentes
grupos de agentes pertencentes ao plo popular, com segmentos defendendo a manuteno do
texto original agentes vinculados ao NUHAB e outros criticando a proposta da Prefeitura
de diferenciao entre ZPA, ZRA e ZIA Joo Saraiva e Joo Alfredo. possvel, nesse
contexto, aventar a hiptese de que alm de divergncias substantivas, esses debates se
inscrevem em um contexto de disputas partidrias entre lideranas da esquerda na cidade.255
Neste sentido, evidenciam-se falas e posturas de carter mais performtico, onde to ou mais
importante do que as divergncias substantivas ou processuais em disputa, so as
demarcaes explcitas das prprias posies individuais, em confronto com outras.
Alguns tcnicos que ocupam posies na estrutura institucional da Prefeitura, sendo
responsveis por aes de autorizao e fiscalizao, dentre outras funes, parecem estar em
profunda articulao ou cumplicidade com os segmentos empresariais. Alm disso, deve-se
perceber que a categorizao scio-profissional de parte desses indivduos ambgua, pois
conciliam o trabalho de funcionrio pblico com outras ocupaes, como profissional liberal e
professor universitrio, por exemplo. Essas trajetrias dbias fundamentam e reproduzem
vnculos desses indivduos com outros agentes sociais, tais como os do plo empresarial no
campo do planejamento urbano.
O debate sobre o zoneamento foi retomado na AP de 24 de julho de 2008. A categoria
das Zonas de Interesse Ambiental foi questionada pelo NUHAB, que atravs de seu assessor
jurdico, Henrique Frota, j havia proposto a excluso desse tipo de zona e a incorporao das
reas assim caracterizadas na Zona de Preservao Ambiental ou na Zona de Recuperao
Ambiental. Neste sentido o NUHAB props a mudana nos ndices das ZIAs, a partir do
aprofundamento tcnico das diferentes reas que as compem, distinguindo essas reas ou em
ZPA ou em ZRA, com os ndices correspondentes. O SINDUSCON/CE, por outro lado,
props aumento nos parmetros urbansticos nas ZIAs do Coc, da Praia do Futuro e de
Sabiaguaba, efetivando as mudanas, exceto no caso de Sabiaguaba, como foi indicado no
Captulo 10 desta Tese (por exemplo, a altura mxima das edificaes no Coc foi modificada
de 15m para 48m). Essa conquista do SINDUSCON/CE ocorreu apesar do posicionamento
crtico da SEPLA, com Marcelo Gondim defendendo a manuteno da proposta original da
255

Cabe lembrar, por exemplo, que Joo Alfredo foi por muitos anos militante e dirigente do PT, com bastante
proximidade em relao ao grupo de Luizianne Lins.

388

Prefeitura em relao aos ndices. Esta representou redues em diversos parmetros

urbansticos em vigor atravs da LUOS consolidada do municpio de Fortaleza, o que
provocou questionamentos do SINDUSCON/CE e do Vereador Carlos Mesquita, como pode
ser percebido no dilogo citado a seguir:
Marcelo Gondim (SEPLA): [...] ns no podemos nessas reas tolerar ndices to
grandes assim, simplesmente porque a atual legislao os tem. Quero deixar claro
aqui, que determinados critrios e parmetros urbansticos que a legislao atual
tem, no [representam] direito adquirido, de forma alguma! Ento, a administrao
pblica municipal pode a qualquer momento rever esses critrios, para o bem da
ocupao e do desenvolvimento territorial. No existe esse negcio de direito
adquirido em relao a ndices urbansticos.
Gama (Sinduscon/CE): bom deixar bem claro a posio do Sinduscon. O que a
gente acha que h uma certa incoerncia no Projeto que a Prefeitura apresentou. Se
a Prefeitura acha que ser uma rea de preservao, que no se construa nada! [...] A
Prefeitura precisa mostrar quais so os fundamentos que provam que hoje os ndices
so perniciosos pra essa regio [...] o Secretrio Meneleu ficou inclusive de hoje
trazer esses projetos [...] que fizeram com que o corpo tcnico da Prefeitura,
reduzisse substancialmente os indicadores urbanos para essas regies. Ento, era
preciso que a Prefeitura apresentasse isso pra gente, porque isso no foi
demonstrado ao longo do trabalho!
Vereador Carlos Mesquita: Em cima do que voc ta dizendo, na nossa reunio, ns
tambm verificamos que foi diminudo! E no tem no Plano uma justificativa! Ns
j havamos definido tambm que ns vamos, junto com a Secretaria de
Planejamento e os elaboradores do Plano, ter um encontro, pra que na realidade se
justificasse essa diminuio!

Apesar da aparente tranqilidade, o dilogo anterior revela um embate de foras

bastante intenso, perpassado por interesses imobilirios poderosos, inclusive evidenciando
chamadas de ateno Prefeitura, com exigncias para um dilogo poltico mais
especfico.256 Ao final do dilogo, fica explicitado um acordo, entre o plo empresarial e o
poder legislativo, para efetivar a negociao da mudana no mbito da Comisso do PD da
Cmara Municipal, deslocando os tcnicos e abrindo um canal direto do SINDUSCON/CE
com o Secretrio municipal.
O SINDUSCON/CE argumenta que se tratam de ndices j definidos, em vigor, e que
at o momento no teriam causado impactos ambientais negativos nessas reas. Esse
argumento foi contestado por Edmilson Pinheiro, Gegrafo vinculado ao NUHAB, que
informou da existncia de um estudo realizado no mbito do Departamento de Geografia da
UFC, identificando e qualificando os impactos scio-ambientais decorrentes da ocupao
urbana de Fortaleza nos anos 1970, 1980 e 1990. Esse estudo teria identificado uma srie de

256

A intensidade dos interesses em jogo nesse debate foi revelada, por exemplo, pela fora da participao do
SINDUSCON/CE nessa AP, presente com mais de quatro tcnicos/dirigentes.

389

impactos negativos nas reas enfocadas o que desmontaria a argumentao do

SINDUSCON/CE.257
Em outro momento desta mesma AP, o Secretrio Meneleu Neto, compondo a Mesa,
rebate indiretamente os questionamentos efetuados pelo SINDUSCON e por outros tcnicos,
confrontando de forma sutil a tese da ausncia de argumentos para fundamentao tcnica das
decises relacionadas ao zoneamento e aos parmetros urbansticos:
[...] no site da SEPLA, constam mapas que no constam no projeto de lei,
obviamente porque so mapas que serviram de base para uma srie de
elaboraes...Pra vocs terem uma idia, no que se refere a tentativa de dar conta da
diferenciao dos espaos urbanos a partir da infra-estrutura existente, ns
incorporamos algumas novidades em relao a estudos anteriores [...] Ns, por
exemplo, atualizamos os dados referentes a questo da infra-estrutura de
saneamento, a partir de dados recentssimos, fornecidos pela Cagece [...] ns temos
dados recentssimos, no site da SEPLA, que serviram de base para esse zoneamento,
referente ocupao das pessoas, distribuio do emprego urbano, a partir de
dados da RAIS [...] Ento, a gente tem um quadro bem diferenciado da cidade, e
quando a gente joga esses diferentes mapas sobrepostos ns conseguimos obter,
inclusive, terceiros indicadores [...] o que d uma qualidade muito grande leitura
desses diferentes espaos da cidade.

Porm, apesar dessa contestao, como j foi indicado no Captulo 10 desta Tese, o
SINDUSCON/CE logrou conquistar vrias das mudanas que props para os parmetros
urbansticos do PDPFor, destacando-se os aumentos dos valores nas reas do Coc e da Praia
do Futuro.
Ao mesmo tempo em que defenderam e em vrios casos conquistaram propostas
especficas, os dirigentes do SINDUSCON/CE, em vrios momentos, exercitaram um
discurso de conciliao entre todos os participantes do campo, com o consenso e o pacto
social como elementos-chaves, argumentando a coincidncia ou conjuno de interesses e
concepes. Nesses momentos, tambm houve contestao, como pode ser observado atravs
das falas de Gama (SINDUSCON/CE e FIEC) e de Arnaldo (militante scio-ambiental):
Gama (SINDUSCON/CE e FIEC): Eu gostaria de iniciar minhas palavras,
parabenizando o Joo Saraiva, pelo seu pronunciamento, e a digo pra ele que eu at
vou pedir pra ele para me associar ao Partido Verde [...] E quando o Joo Saraiva
vem, chamando a ateno, de que muitas vezes, o que ta escrito na Lei, nas ZEIS,
pode at se pensar que vai resolver o problema dos movimentos populares...No vai!
Esse tambm o pensamento do Sindicato [...] e eu j disse isso pro Igor [Moreira],
pra sentar na mesa e dialogar [...] bvio que vai chegar em determinado momento,
que ns temos posies antagnicas. E isso normal em uma democracia! Mas no

257

O trabalho indicado o Diagnstico Geoambiental do Municpio de Fortaleza Subsdios ao

Macrozoneamento Ambiental e Reviso do Plano Diretor Participativo de Fortaleza (PDPFor), conforme pode
ser visto no stio: <http://www.fortaleza.ce.gov.br/pdpfor/index.php?option=com_content&task=view&id=56>.

390

todo, no principal, a filosofia nossa consensual [...] a gente conseguiu, hoje,

dialogar de uma forma cordial...
Arnaldo (militante scio-ambiental): [...] eu queria dizer que no me serve a
carapua de populista [...]a nossa postura, a nossa posio, no populista, ela
popular! Entendeu?! Populista quando voc vem aqui, e diz uma coisa, e faz outra!
Entendeu!? [...] e no d pra fazer de conta que a gente no tem disputa de classe na
sociedade, que todo mundo vive irmanado, lado a lado, que a sociedade beleza,
no tem desigualdade social, nem nada disso! A gente sabe que tem! A gente sabe
que a especulao imobiliria uma realidade, entendeu? Que inclusive a
especulao imobiliria anda de mos dadas com a indstria da construo civil [...l
Ento, a gente no pode esconder essa realidade numa cortina de fumaa, como se
fosse todo mundo irmanado: vamos defender o meio ambiente!

Em relao ao caso especfico das ZEIS, uma fala de Henrique, assessor jurdico do
NUHAB, bastante clara e direta, ao indicar que, alm de outros objetivos, elas visam
garantir a permanncia de comunidades em reas bastante pressionadas por agentes
vinculados ao capital e ao mercado imobilirio. Respondendo diretamente ao SINDUSCON,
Henrique afirmou: Mesmo sabendo que a ZEIS no uma panacia, ela um instrumento
que pode vir, para o planejamento urbano, contribuir para a permanncia dessas
comunidades. Esta fala de Henrique indica que as prprias empresas podero vir a se
beneficiar com o mercado da habitao de interesse social, abrindo espao para uma potencial
conjuno parcial de interesses e articulao dos movimentos populares com a indstria da
construo civil. Ao mesmo tempo, Henrique parece ter entendido o recado dado pelo
SINDUSCON, evidenciando um demanda essencial e abrindo espao para uma possvel
negociao:
[...] ns consideramos um ponto crucial, importantssimo, o movimento popular no
abre mo das ZEIS, mesmo entendendo que ela no a nica alternativa, mas no
abrimos mo das ZEIS, porque sabemos da importncia dela pra requalificao
dessas comunidades, pra melhoria da qualidade de vida, melhoria das condies de
saneamento, regularizao fundiria e permanncia [...] ento, ns entendemos que
um ponto crucial, e podemos discutir [em vrios momentos da fala olhando e se
referindo diretamente a Gama, do Sinduscon]...acho que voc fala, o Igor, Eu, todo o
mundo aqui que representa o campo popular, ta disposto a discutir...agora, uma
discusso que ns no abrimos mo, da Zona Especial de Interesse Social, obrigado!

Em relao ZOC, que engloba a Zona mais urbanizada da cidade e com diversos
sintomas de saturao, a proposta originria da Prefeitura, aprovada no Congresso do
PDPFor, era a de desincentivar a ocupao, propondo para isto o ndice de aproveitamento
bsico de 1,5 e o ndice de aproveitamento mximo de 3,0. Porm, o SINDUSCON no abriu
mo da manuteno dos ndices vigentes, do potencial de produo imobiliria existente,

391

conseguindo aumentar o ndice bsico para 2,5, apesar da argumentao da equipe tcnica da
SEPLA:
Marcelo Gondim (SEPLA): Considerando o objetivo da ZOC [...] onde foram vistos
srios problemas de infra-estrutura, principalmente viria, nessa regio [...] o plano
diretor aqui proposto tenta desincentivar a [...] Considerando isso [...] ao invs de
aumentar o ndice de aproveitamento bsico, seria reduzir o ndice de
aproveitamento mximo...se tiver de ser feita alguma mudana, considerando o
objetivo da ZOC, seria essa a mudana mais vivel, e no aumentar o ndice bsico.

Deve-se lembrar que o ndice de aproveitamento bsico aquele que determina a rea
de construo permitida para cada zona da cidade, sem os acrscimos decorrentes de
importao de potenciais construtivos atravs da transferncia do direito de construir ou da
outorga onerosa (PDPFor, Art. 190). Ao mesmo tempo, o ndice de aproveitamento mximo
aquele que determina a rea total de construo permitida em cada zona da cidade, sendo o
resultado do somatrio entre o ndice de aproveitamento bsico e as reas de construo
acrescidas a partir da transferncia do direito de construir e/ou da outorga onerosa (PDPFor,
Art. 190). Desta forma, interessa ao capital imobilirio a ampliao do ndice de
aproveitamento bsico, pois a terra urbana acessada atravs do ndice de aproveitamento
mximo, acima do bsico, mais cara, pois exige nus extra repassado a outros agentes
urbanos, vinculados transferncia do direito de construir ou da outorga onerosa. A
contestao ao ndice de aproveitamento bsico proposto pela Prefeitura de Fortaleza tambm
foi efetuada pela Arquiteta Regina Costa e Silva, atravs de uma fala bastante longa. Essa fala
foi perpassada por contundentes questionamentos aos tcnicos da SEPLA, de carter
desqualificante e deslegitimador, embora no efetuados de forma direta, apresentando uma
argumentao demarcada por sofismas. Este momento bastante ilustrativo das tenses em
alguns casos demarcadas por rancores e ressentimentos entre os antigos e os novos tcnicos
situados em posies da estrutura institucional da Prefeitura. Ao mesmo tempo, a fala da
tcnica evidencia concepes de cidade e de desenvolvimento urbano diferenciados em
relao aos parmetros da Reforma Urbana:
Eu entendo que planejamento urbano tem fundamentos, tem teoria, tem cincia,
claro!! No o fato de voc desacelerar a ocupao da Aldeota [irnica], que vai
resolver o problema de circulao viria! Isso a bvio [bastante contundente],
basta voc ler a cidade! O trnsito que hoje catico, em determinados momentos
do dia, nas principais vias de circulao da Aldeota, no provocado pelos
moradores que to l no [...]. Ento, voc desacelerar a construo na Aldeota no
resolver jamais o problema naquela rea.
Quando eu vejo voc incentivar ndice urbanstico no Parque Arax, na
Parquelndia, no Bom Jardim, propor edificaes de 48m pra aquelas reas, a eu me

392

preocupo! Por qu? Porque l no tem infra-estrutura bsica! E o sistema virio de l

no tem o aparelhamento que tm na Aldeota!

A interveno da tcnica Regina Silva ensejou uma fala do Secretrio Meneleu Neto,
de carter bastante acadmico, fundamentando cientificamente o planejamento urbano,
defendendo que o poder pblico estimule a expanso urbana para outras reas da cidade, e
questionando a argumentao exposta em relao ZOC:
No se trata apenas de fazer intervenes no sistema virio, o problema dessa Zona
tem a ver com uma coisa que muito mais estrutural, os padres de consumo da
sociedade, e ningum vai alterar isso com o Plano Diretor, mas voc pode tentar
direcionar. A nossa proposta tentar direcionar melhor os investimentos, tanto os
investimentos pblicos pra reas prioritrias [...] reas que a gente quer estimular o
investimento privado e reas que ns queremos combinar o investimento privado
com o investimento pblico. Ento, em que pese, e eu concordo com a Regina, que
no d pra fazer intervenes no sistema virio, no mais a prioridade hoje nas
cidades, certo? Isso simplesmente no resolver, seno So Paulo teria resolvido
todos os seus problemas com grandes avenidas, e que hoje esto congestionadas!
[...] As atividades econmicas geram fluxo de trfego, no s os moradores,
certamente, no s um problema de moradia, mas atividades econmicas [...] so
plos geradores de trfego. [...] Talvez os velhos modelos de pensar a cidade, j no
sejam suficientes. A gente tem que comear a pensar formas diferentes.
Infelizmente, os pases desenvolvidos no so bons modelos de construo de
cidades, infelizmente! Ns temos que criar nossos prprios modelos [...].

Por sua vez, o NUHAB props diversos aumentos nos valores dos ndices de
aproveitamento mnimo, lembrando que estes so os parmetros que determinam a rea
mnima de construo para fins de aplicabilidade dos instrumentos urbansticos do
parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, do IPTU progressivo no tempo e da
desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica. Portanto, este ndice vincula-se
caracterizao dos imveis subutilizados ou no utilizados, o que adquire importncia para o
plo popular, no combate especulao imobiliria. O NUHAB no teve sucesso na
reivindicao.
Na Audincia Pblica de 14 de agosto de 2008, o SINDUSCON/CE, afirmando que
no era contrrio s ZEIS, props que cada ZEIS 3 de vazios urbanos fosse criada atravs
de lei especfica. A SEPLA posicionou-se contrariamente, evidenciando a necessidade de
criar condies para aplicabilidade imediata das decises inscritas no PD de Fortaleza,
inclusive indicando como a proposta do SINDUSCON/CE, apesar de aparentemente isenta,
postergaria e dificultaria a efetivao do instrumento das ZEIS 3. Um tcnico da
HABITAFOR se posicionou contrariamente proposta do SINDUSCON/CE:

393

Daniel Rodrigues (Habitafor): [...] essa coisa genrica, que a gente sabe que vem
acontecendo desde [19]82, nunca posta em prtica! Como esse Plano
participativo, e a populao colocou suas propostas [...] as manchas que a gente v
nesse desenho, como contribuio da populao, depois de uma anlise tcnica da
possibilidade, ento a gente entende que necessrio que [a definio das ZEIS] saia
j dentro do Plano...da mesma maneira que as ZEIS 1 e as ZEIS 2 j esto
delimitadas, essas reas so completamente pertinentes e passveis de terem a sua
utilizao imediatamente aps a aprovao do Plano, sem necessidade de uma lei
especfica.

Neste sentido, deve-se destacar a inteno da SEPLA em elaborar uma lei que
ampliasse as potencialidades de aplicabilidade imediata dos instrumentos de planejamento
urbano, considerando inclusive as resistncias histricas de segmentos empresariais a isto.
Villaa (1999, p. 02), por exemplo, indica como se desenvolveu no pas, nos ltimos anos,
uma corrente de pensamento ligada especialmente aos meios imobilirios que defende a
tese de que as propostas de um plano diretor devem se limitar a polticas, objetivos e diretrizes
gerais, ou seja, o plano diretor no deve ter enquanto lei dispositivos auto-aplicveis.
Esse debate sobre as ZEIS tambm ops juristas expondo divergncias, tenses e
conflitos internos OAB/CE , vinculados ao plo empresarial e ao plo popular. Em vrios
momentos das APs, evidenciou-se a importncia dos tcnicos, capazes de mobilizar um
capital cultural relevante fundamental para justificar e legitimar proposies e decises , e
reproduzir e ampliar um capital social, em certa medida responsveis por constituir
articulaes, vnculos e coeses sociais importantes. Neste sentido tambm deve-se destacar a
importncia dos tcnicos pertencentes estrutura da Prefeitura, na definio das propostas de
instrumentos de planejamento urbano.
O SINDUSCON/CE insistiu na defesa da regulamentao das ZEIS 3 posterior ao
PDPFor, atravs de lei especfica, argumentando que a delimitao territorial desse
instrumento j no Plano provavelmente ocasionaria invases urbanas, inclusive impedindo a
sua efetivao. O plo popular contestou, argumentando tratar-se de um direito constitucional,
e tambm afirmando que a institucionalizao preveniria possveis conflitos, evidenciando a
gravidade da questo urbana na cidade, como pode ser percebido na fala de Igor Moreira:
[...] desde que o Plano Diretor comeou, ns conseguimos trazer pro campo da
institucionalidade, um debate que normalmente se d no campo do conflito social!
Quer dizer, as ZEIS de vazios, muito pelo contrrio, de provocar ocupaes, ela
permite uma poltica pblica que planeje aquela regio, como o Marcelo colocou
aqui. Voc v que as ZEIS de vazios esto em reas que so reas de conflitos
fundirios, que so reas de alto dficit habitacional!? [...] dizemos aqui,
tranquilamente, que as ZEIS de vazio, vai prevenir futuros conflitos, vai evitar
futuros conflitos...porque se no for aprovada a ZEIS de vazio, da Praia do Futuro, a
nossa nica opo a ocupao! Que fique claro isso [...] que ns queremos que a

394

coisa acontea e seja regulamentada pela lei, e que a lei garanta um direito
constitucional que j nosso. Agora, se a lei no fizer isso, ns no temos nenhuma
outra opo, do que fazer a soberania popular valer, e fazemos ns pelas nossas
mos! [ palmas na platia] Ento, ou a lei faz ou ns fazemos!
[...] Por exemplo, a Comunidade dos Cocos, no pode ser ZEIS, porque est toda em
via pblica [...] milhares de pessoas morando em tripa, que so as vias pblicas, e
bem aqui, no meio da comunidade, tem um terreno enorme que ta l, abandonado,
com um marco bem grande do proprietrio, e quem entrar leva bala!! Quem entrar
leva bala, porque l se resolve com bala!! Inclusive, aqui tem a Comunidade do
Morro da Vitria, que numa disputa de terra, h dois anos atrs, teve uma pessoa
assassinada, por qu? Porque no tem regulamentao, o Estado no acompanha, a
lei simplesmente deixa ao bel prazer dos proprietrios [...].

Tambm no mbito desse debate sobre as ZEIS o Secretrio Meneleu Neto fez uma
interveno, avaliando o carter participativo do processo de reviso do PD de Fortaleza:
[...] a proposta da ZEIS uma proposta de combate a essa segregao scio-espacial,
[...] durante esse processo todo, algumas pessoas, talvez at porque seja novidade,
manifestaram uma certa, no digo preocupao, um certo desconforto em relao ao
processo participativo. O que a gente ta vendo aqui que esse processo participativo
revelou uma enorme sabedoria [...] porque ns seguimos uma metodologia [...] essa
geografia da participao dos movimentos sociais, que est refletida aqui [apontando
para o Mapa das ZEIS]. Quando ns apontamos para um futuro possvel, de outras
reas de ZEIS, isso vai depender tambm da mobilizao da populao, tambm da
capacidade de organizao das comunidades. Porque as ZEIS no so s um
instrumento tcnico, elas tambm refletem essa capacidade, inclusive no momento
da implementao esse nvel de organizao das comunidades define os planos de
implementao das ZEIS. [...] Ou se resolve o problema com instrumentos
urbansticos, legais, ou ento ns vamos assistir a uma exploso de conflitos nas
cidades. Eles j existem hoje, e devem se avolumar [...].
Em Fortaleza, apostar nesse processo participativo, aberto, muito produtivo! Em
outras cidades, quando o processo participativo foi s um processo de faz de
conta...e aconteceu porque fcil fazer assim , o custo disso foi muito elevado!
Em muitas cidades, esse processo de faz de conta levou a um conflito final em que
os atores envolvidos simplesmente no continuaram discutindo. Quer dizer, isso que
ns temos aqui em Fortaleza um ganho muito importante. Esse plano diretor,
aprovado, com as modificaes que forem, no vem ao caso aqui discutir, eu
acredito que sero poucas, certo!? Ele vem fortemente reforado pela sociedade de
Fortaleza, tanto pelo setor produtivo, sobretudo pelos movimentos sociais, pelo
trabalho tcnico do Executivo, e vrias entidades profissionais, acadmicas, enfim
[...].

O Secretrio parece reconhecer os limites do Plano Diretor:

No , de modo algum um instrumento radical, o Plano Diretor extremamente
moderado, bastante consciente dos limites que o prprio Plano Diretor tem de
implementar mudanas sociais. Agora, ele um instrumento fundamental, base de
partida para uma srie de intervenes e polticas pblicas na rea urbana [...].

Meneleu Neto fez referncia ao que chamou de geografia da participao dos

movimentos sociais na cidade, entendendo as decises formadas em relao s ZEIS como

395

um produto da mobilizao territorial dos agentes do plo popular. Isto corrobora a

interpretao anteriormente efetuada, que evidencia uma diviso territorial do trabalho e da
ocupao urbana, no somente entre o plo empresarial e o plo popular, mas internamente a
cada plo, em relao s diversas entidades, instituies e grupos empresariais.
Na AP de 14 de agosto de 2008, evidenciaram-se concepes diferenciadas em relao
s ZEDUS, as Zonas Especiais de Dinamizao Urbanstica e Scio-Econmica, entendidas
como pores do territrio destinadas implantao e/ou intensificao de atividades sociais
e econmicas, com respeito diversidade local, e visando ao atendimento do princpio da
sustentabilidade (PDPFor, Art. 149). A proposta originria da Prefeitura, aprovada no
Congresso do PD, mas que no prevaleceu no texto final, previa a demarcao,
regulamentao e delimitao das ZEDUS por leis municipais especficas, que definiriam as
condies de uso e ocupao do solo, no prazo de um ano, a partir da entrada em vigor da Lei
do PD. O SINDUSCON e o advogado Laecio Noronha defenderam a imediata delimitao
fsico-geogrfica das ZEDUS. A SEPLA contestou apontando a necessidade de maiores
prazos e anlises tcnico-polticas para definio das reas de ZEDUS, o que se coaduna com
a concepo exposta pelo Secretrio, de definio das Zonas Especiais atravs das demandas
e reivindicaes inscritas na participao popular, expressando uma geografia da
participao dos movimentos sociais na cidade. Ao que parece, no houve tempo ou
condies para o plo popular se apropriar desse instrumento, articulando-o s prprias ZEIS
e definindo internamente prioridades e locais para sua utilizao. Neste sentido, a proposta
originria da SEPLA amplia o prazo para debate, anlise e deciso.
Vale destacar como as posies se inverteram formalmente, quanto s ZEIS e s
ZEDUS, em relao a quem defendia a imediata ou a posterior delimitao, evidenciando
como questes aparentemente equivalentes podem deter significados substantivos diferentes.
O argumento da proposta de delimitao imediata parece identificar as ZEDUS com as
centralidades existentes na cidade, enquanto a concepo inscrita no instrumento de
dinamizao econmica e urbanstica , ao invs disto, parece apontar para o fortalecimento
de territrios no centrais. A falta de critrios bem definidos para a delimitao imediata
dessas zonas levou Igor Moreira, do MCP, a indagar:
Agora, o que eu queria saber [...] a proposta apresentada aqui pelo Laecio, baseada
em qu, em que critrios? Porque, nas zonas especiais de interesse social, que
inclusive o prprio Laecio defendeu que no fosse definida no plano diretor, foram
definidas com base em critrios, com muitas discusses nos bairros, audincias
pblicas nos bairros [...] diagnstico tcnico dos bairros[...] diagnstico participativo
[...] foi feito diagnstico jurdico para saber a situao fundiria daquelas
comunidades, e foi a que ns definimos quais so as zonas especiais de interesse

396

social. Ento, com que critrio Laecio [olhando para o advogado], baseado em que
tipo de estudos, baseado em que tipo de discusso, com as populaes desses
bairros, e de outros bairros de Fortaleza [...].

A proposta final do PDPFOR foi de delimitao imediata, definindo que as ZEDUS

so as constantes do Anexo 4, Mapa 4, desta Lei Complementar, com a instituio de novas
ZEDUS sendo feita atravs de lei municipal especfica, respeitando os critrios estabelecidos
nesta Lei. No Mapa 4 foram delimitadas duas ZEDUS, uma no Centro e outra na rea da
Barra do Cear, lvaro Weyne e Cristo Redentor, na parte oeste da cidade.
Um outro caso onde as posies ou escolhas dos agentes sociais se inverteram ocorreu
quando da discusso sobre o Pargrafo nico do Art. 266 do PDPFor258, tambm
evidenciando como questes aparentemente equivalentes podem deter significados
substantivos diferentes. O debate em foco refere-se ao reassentamento de comunidades
situadas em reas impossibilitadas de regularizao urbanstica e fundiria e que devem,
portanto, ser reassentadas em outro local. O SINDUSCON/CE, e outros agentes vinculados ao
plo empresarial, defenderam a incluso dos Conselhos Municipais de Habitao Popular e de
Desenvolvimento Urbano como instncias que deveriam aprovar esse reassentamento,
gerando contestaes do plo popular e do plo governamental:
Andr Montenegro (SINDUSCON/CE): [...] a definio de reas para regularizao
urbanstica, no caso de ocupaes de reas de risco ou de interesses especficos da
produo da cidade, tarefa de planejamento...e como a proposta desse Plano
pautada no critrio participao, a deciso sobre relocao dessas populaes deve
ser compartilhada com a representatividade dos agentes que decidem sobre o
desenvolvimento urbano municipal.
Marcelo Gondim (SEPLA): Andr, eu ainda vou ter que checar direitinho essa tua
proposta...mas de antemo, o que eu posso te adiantar que a Lei Orgnica define
que o processo de reassentamento deve acontecer no mesmo bairro do local onde o
processo ir acontecer [...] ou ento o mais prximo possvel das suas imediaes
[...] ele no faz a exigncia que esse local tenha que ser aprovado pelo Conselho de
Habitao ou pelo Conselho de Desenvolvimento Urbano [...].
Igor Moreira (MCP): [...] o fundamental, no processo de reassentamento, a
discusso com a comunidade que vai ser reassentada. Isso o fundamental, e j ta
garantido na prpria Lei Orgnica e em partes anteriores do Plano Diretor [...].
Daniel Rodrigues (Habitafor): Eu sou pela manuteno do texto e explico porque
[...] de acordo com a proposta, o plano integrado de regularizao fundiria ter que
ser submetido ao Conselho, aumentando a questo burocrtica [...].

258

Este Artigo indica as reas que no so passveis de regularizao fundiria e urbanstica. O Pargrafo nico
possua a seguinte redao inicial: As ocupaes situadas nas reas indicadas neste artigo, impossibilitadas de
regularizao urbanstica e fundiria devero ser reassentadas em outro local A redao final foi a seguinte:
Pargrafo nico As ocupaes situadas nas reas indicadas neste artigo, impossibilitadas de regularizao
urbanstica e fundiria, devero ser reassentadas em local a ser definido e posteriormente aprovado pelo
Conselho Municipal de Habitao Popular e pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano.

397

Regina Silva (Arquiteta): Quando a gente est lendo esse Projeto, em todas as
decises, em todas as implementaes, em todas as estruturaes que to propostas a
gente sempre v a presena da participao, popular [...] em alguns casos essa
participao se sobrepe at mesmo s atividades de planejamento, tcnico, certo?
[...] Eu no acho que acrescentando que isso tem que ser deciso dos conselhos v
burocratizar nada, pelo contrrio, acho que enriquece o processo de planejamento...e
principalmente ratifica a questo da participao.
Igor Moreira (CMP): [...] um alerta pras pessoas que esto participando do debate,
sobretudo os vereadores. Ns temos que ter muito cuidado, porque muitas vezes [...]
alguns setores no dizem que so contrrios s Zeis, no dizem que so contrrios
regularizao fundiria, mas ficam criando um monte de penduricalho, com essas
propostas de emendas, que vo atrapalhar os processos futuros de regularizao. E
pra quem t na situao que so muitas comunidades de Fortaleza, elas tem pressa!
[...] Ento, colocar um trmite a mais, pra dificultar mais ainda uma situao que j
complicada, que a de regularizao fundiria aqui em Fortaleza, ento ns somos
contrrios a esse tipo de Emenda.

Note-se que, mais uma vez, as posies se inverteram, com o SINDUSCON sendo
aparentemente o grande defensor da participao, atravs da representao da sociedade civil
em conselhos gestores. Porm, a anlise das falas evidencia como os agentes dos plos
governamental e popular foram ressignificando a proposio do SINDUSCON/CE, tambm
defendida por tcnicos aparentemente autnomos, como Regina Silva e Laecio Noronha:
interpretando-a enquanto um elemento que dificultaria os processos e dinmicas de efetivao
das ZEIS e da regularizao fundiria. Portanto, o sentido de democratizao formal, atravs
da vinculao ao Conselho, colocaria empecilhos e dificuldades processuais para a efetivao
de processos relevantes de democratizao do acesso terra urbana. Por isto, por dificultar o
processo, contrariando o sentido de aplicabilidade imediata dos instrumentos, gerou-se a
contraposio dos segmentos hegemnicos do plo governamental,259 em aliana com os
agentes do plo popular, ao plo empresarial. Mesmo assim, a proposio foi includa na
redao final do PD, um indcio importante do momento de negociao posterior s APs, j
indicado no Captulo 10 desta Tese.
Em relao s ZEPH Zonas Especiais de Preservao do Patrimnio Paisagstico,
Histrico, Cultural e Arqueolgico , Laecio Noronha e o SINDUSCON/CE propuseram a
delimitao de outras Zonas no PDPFor, alm das do Centro e de Parangaba, inicialmente
previstas na proposta originria da Prefeitura.260 Neste sentido, foram includas, mas no

259

Fala-se em segmentos hegemnicos por compreender a heterogeneidade estrutural e disposicional da

Prefeitura. Vide o Captulo 3 desta Tese, que fundamenta o campo do planejamento urbano. Um exemplo disto
a distino entre os antigos e os novos tcnicos. Portanto, por questo de rigor metodolgico, mesmo
sabendo que os antigos, em sua maioria se omitiram de participar dos processos democrticos da reviso, cabe
registrar a questo.
260
Tambm outras pessoas questionaram a reduo das ZEPHs e defenderam a incluso de outras, tais como
Benfica e Messejana, tais como o Vereador Helder Couto e a arquiteta Regina Silva.

398

delimitadas no PDPFor, sendo remetida essa delimitao para lei posterior, mais quatro
ZEPHs: Alagadio Novo/Jos de Alencar; Benfica; Porangabuu; e Praia de Iracema.
Laecio Noronha e Regina Costa sugeriram a realizao de uma AP para discutir o
sistema de mobilidade urbana, com as mudanas na classificao viria de Fortaleza, tendo
em vista os potenciais impactos decorrentes. Isto porque existe uma vinculao entre os
componentes do sistema virio com os vrios tipos de vias e os tipos de usos e ocupaes
permitidos, decorrendo impactos na economia, no mercado imobilirio, na estruturao da
cidade em termos de equipamentos privados e pblicos. Essa sugesto gerou mal estar entre
alguns tcnicos da Prefeitura. Genrio Azevedo, da SEPLA, fez uma interveno onde
ficaram bastante evidenciadas as tenses entre os antigos e os novos tcnicos;
Genrio Azevedo: Esse tema foi bastante discutido no Ncleo Gestor, e tambm foi
debatido em outras ocasies. Eu s espero que a Dr. Regina, que teve a
oportunidade, como funcionria pblica [enfatizando o termo], e que foi convidada,
durante esses trs anos, para o Plano Diretor, como funcionria da Regional 2 [...]
todos os funcionrios da Regional 2 foram convidados [Regina Silva rebate da
platia]! [...] todas as pessoas da Prefeitura estavam convidadas e convidados para
participar, se a senhora no participou, como funcionria pblica [com bastante
nfase], e no foi para os debates [...].

Regina Costa, funcionria pblica lotada na SER II, rebateu logo em seguida:
Regina Silva: Posso s prestar um esclarecimento, Vereador? Eu no quis, eu no
quis de forma alguma, criar nenhum mal estar, nem com a minha colega [...] nem
com o pessoal da AMC, de jeito nenhum. Eu entendo que o debate na Cmara ele
pode sim, ser esclarecido...eu, no sei se felizmente ou infelizmente, no fui
escolhida pela Regional 2, pra integrar o Comit Gestor, entendeu, e nem participar
[...].

11.5. A estrutura viria

A Audincia de 04 de setembro de 2008 iniciou-se pela discusso do Sistema de
Mobilidade Urbana. A SEPLA fez uma apresentao da proposta, com tcnicos indicando no
se tratar de nenhuma novidade, pois j havia sido feita a apresentao em mais trs ocasies,
sendo uma na prpria CM e duas no Ncleo Gestor. Argumentou-se que a proposta objetiva
superar o modelo norte-americano de sistema virio, que privilegia o transporte individual,
promovendo uma concepo que privilegie o transporte coletivo e os deslocamentos no
motorizados. Neste sentido, o anteprojeto do PDPFor props a criao de uma nova
nomenclatura e uma reclassificao parcial das vias da cidade (vias de ligao regional e vias
estruturais), baseada nos critrios de saturao das vias, velocidade mdia no pico, existncia
de PGVs Plos Geradores de Viagens e decises do PTUF Plano de Transporte Urbano

399

de Fortaleza. Destaque-se a interferncia da classificao viria para os processos mercantis

de produo do espao urbano, pois o uso e a ocupao urbana so articulados aos tipos de
vias, o que impacta os valores da terra urbana nas diferentes localizaes da cidade e pode
restringir a produo imobiliria. Isto porque dependendo do tipo de via so permitidas ou no
diferentes formas e intensidades de uso e ocupao da terra urbana. O debate foi bastante
intenso, com ampla participao de tcnicos, e com o SINDUSCON contrapondo-se
proposta da Prefeitura:
Roberto Srgio Ferreira (SINDUSCON/CE): [...] a Prefeitura [...] transportou
algumas zonas da rea leste da cidade para a rea oeste, como isso fosse uma
soluo pro trnsito...porque se voc tem uma densidade de trnsito na rea leste,
como o caso da Santos Dumont, um caso muito especfico...voc diminui a
Santos Dumont e aumenta l pra zona oeste da cidade. O trnsito no vai pra l!
Quer dizer, uma soluo no dada! [...] o que ocorre que a Santos Dumont vai
ficar prejudicada, uma srie de outros entes, outras construes ficaro limitadas,
no pelo Cdigo Urbano, mas por trnsito!
Marcelo Gondim (SEPLA): [...] voc tambm est alterando os tipos de usos e o
porte das atividades que podem ser desenvolvidas naquela rea [...] solues de
grandes obras de estrutura viria, como o exemplo americano [...] esto descartadas
de um processo de implementao aqui em Fortaleza, de um ponto de vista tcnico
[...] quando ocorre uma mudana de nomenclatura voc altera tambm os tipos de
usos e o porte das atividades que podem ser desenvolvidas l, e a partir da voc
muda o fluxo de pessoas que trafegam naquela via.
Daniel Rodrigues (arquiteto, Prefeitura): O caso especfico da Santos Dumont [...]
existe um trecho sim que vai ter [...] essa questo reduzida, e isso foi intencional.
Por um motivo simples, a gente tem uma concentrao de renda em um ponto
especfico da cidade, no s de renda, como de construo, como de calor urbano,
como de uma quantidade de coisas que precisa, para o bem da cidade de Fortaleza,
ser distribudo pras outras regies. [...] A nossa inteno, para o bem de Fortaleza,
fazer a poli-nucleao [...].

Destaque-se que a via debatida, a Santos Dumont, uma das principais concentraes
fsico-geogrfica dos processos e dinmicas de reproduo do capital comercial, de servios e
financeiro da cidade, inclusive agregando grande parcela dos estabelecimentos de consumo de
bens, servios e mercadorias de luxo da cidade. Em seu entorno situam-se os mais luxuosos
shopping centers e torres de comrcio e servios da cidade.
Esse debate e a deciso tomada pela Prefeitura tem um carter poltico claro, de
redistribuio dos valores e riquezas na cidade, inclusive com rebatimentos nas localizaes
urbanas, contrariando a lgica capitalista de apropriao e produo do espao urbano,
baseada na articulao entre homogeneizao e diferenciao das localizaes. Destaque-se
que o SINDUSCON/CE conseguiu, pelo menos, adiar as decises de reclassificao propostas
pela Prefeitura, retirando o Anexo 9 que compunha a proposta inicial, e que definia a
mudana na Avenida Santos Dumont, dentre outras. Neste sentido, o PDPFor definiu que o

400

Sistema Virio Bsico o constante do Anexo 10, Tabela 10.4 da Lei n. 7.987, de 23 de
dezembro 1996, Lei de Uso e Ocupao do Solo, e que Lei municipal especfica
redefinindo o Sistema Virio Bsico ser encaminhada Cmara Municipal no prazo de 60
(sessenta) dias, aps a publicao deste Plano Diretor (Art. 171).
Na Audincia Pblica de 11 de setembro de 2008 foram discutidos os projetos
especiais. Os projetos especiais so os empreendimentos pblicos ou privados que por sua
natureza ou porte demandem anlise especfica quanto a sua implantao no territrio do
Municpio, podendo ser considerados empreendimentos geradores de impactos (PDPFor, Art.
195). Neste sentido, o SINDUSCON/CE conseguiu efetivar uma mudana substancial em
relao ao porte desses empreendimentos alterando o parmetro inicialmente previsto, rea
construda, para rea de construo computvel que exclui todas as reas comuns do
empreendimento:
Art. 197 So considerados empreendimentos geradores de impactos: I - as
edificaes no habitacionais situadas em terrenos com rea superior a 12.500m ou
com rea de construo computvel igual ou superior a 10.000m; II as edificaes
de uso residencial e misto habitacionais situadas em terrenos com rea superior a
12.500m ou com mais de 300 (trezentas) unidades habitacionais ou cuja rea de
construo computvel [seja] igual ou superior a 20.000m [...].261

Destaque-se que para os projetos geradores de impacto, o PDPFor determinou que a

aprovao de projetos e a emisso de alvar de funcionamento esto condicionadas
elaborao do estudo de impacto de vizinhana EIV e sua aprovao prvia pelo Conselho
Municipal de Desenvolvimento Urbano CMDU (PDPFor, Art. 197). Alm disso, em
funo da anlise de cada empreendimento, o CMDU tambm poder determinar: I) a
execuo de medidas necessrias ao controle dos impactos e das incomodidades causados
pela implantao e funcionamento do empreendimento; II) que o empreendedor fornea
informaes complementares, necessrias anlise do empreendimento; III) que seja ouvida a
populao inserida na rea de influncia do empreendimento (PDPFor, Art. 198).
Tambm interessante perceber nessa AP, as potenciais tenses e as contradies
existentes entre agentes da indstria da construo civil, interessados na reproduo do
capital, o que exige a utilizao do solo/subsolo urbano, e proprietrios de terras que
especulam no espao urbano, interessados em manter o solo/subsolo urbano imobilizado e
sem utilizao, pelo menos durante certo perodo. Neste sentido, o SINDUSCON/CE
261

Para ter uma noo do impacto quantitativo dessa mudana, o SINDUSCON/CE fez uma proposta alternativa,
para o caso da primeira proposta de alterao no ser aceita, de alterao dos valores das reas construdas nos
incisos: I de 10.000m para 20.000m; II de 20.000m para 30.000m.

401

questionou os critrios propostos pela SEPLA para caracterizar solo urbano no edificado e
imveis subutilizados262, ambos tendo como pressuposto a rea igual ou superior a 400m,
quando das definies para o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios:
Gama (SINDUSCON/CE): A preocupao do Sinduscon exatamente isso, porque
como a lei de loteamento da cidade permite lotes at 125m, possvel, vamos
supor, um grande especulador comprar dez desses lotes, 125m. Deixa em nome
dele, como ele no faz a unificao, deixa l, mantm o lote com 125m, esse terreno,
que agora no mais 125, porque dez vezes 125 vira 1.250m, no vai ser atingido
por nenhum desses instrumentos de parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios.

Nesse caso, possvel apontar a hiptese da existncia de um contingente relevante,

quantitativa e qualitativamente, de imveis que interessam indstria da construo civil e
que no esto articulados aos processos e dinmicas mercantis de reproduo do capital
imobilirio, tendo em vista, por exemplo, pertencerem a antigos proprietrios ou famlias
tradicionais, compondo um patrimnio familiar imobilizado, ou estarem gerando renda
atravs de aluguel, alm de outras situaes. Apesar desse questionamento, foi mantida a
proposta inicial da Prefeitura, com a exigncia mnima de 400m para que o solo ou
edificao sejam atingidos pelos instrumentos citados.

11.6. Anlise geral das Audincias Pblicas

Um elemento importante que mobilizou os agentes sociais, citado em diversos
momentos e por diferentes segmentos sociais, foi o fato das APs terem sido transmitidas ao
vivo com sinal de televiso a cabo, atravs da TV Fortaleza. Por outro lado, cabe destacar
dificuldades de mobilizao e participao, em determinados momentos e principalmente para
o plo popular, vinculadas aos custos financeiros para transporte da populao. Neste sentido,
houve APs onde se observou uma concentrao da participao de pessoas das comunidades
populares, e houve outras sem uma presena massiva. Ficaram patentes tempos de maior
fortalecimento e investimento dos plos popular e empresarial, inclusive evidenciando
262

PDPFor, Art. 208. Para fins desta Lei, consideram-se:

I - solo urbano no edificado: os terrenos ou glebas com rea igual ou superior a quatrocentos metros quadrados,
quando o ndice de aproveitamento utilizado for igual a zero;
II - imveis subutilizados: imveis edificados, com rea igual ou superior a quatrocentos metros quadrados,
cujos ndices de aproveitamento no atinjam o mnimo definido para zona ou que apresentem mais de sessenta
por cento da rea construda da edificao ou do conjunto de edificaes sem uso h mais de cinco anos;
III - imveis no utilizados: terrenos ou glebas edificados cujas reas construdas no sejam utilizadas h mais de
cinco anos.
Pargrafo nico. Excluem-se da classificao os mveis que estejam desocupados em virtude de litgio judicial,
desde que comprovada a impossibilidade de utilizao do mesmo.

402

fragilidades e perdas de fora, mobilizao social e dinmica coletiva. Cabe destacar,

particularmente, o momento da AP de 24 de julho de 2008, quando foi proposta de forma
implcita pelo SINDUSCON/CE e aceita negociaes envolvendo o plo popular, para
concertao de interesses e pactuao negociada. Aps este momento, a platia do plo
popular pareceu desanimada ou tensa, enquanto tcnicos articulados ao plo empresarial, e o
prprio Vereador Carlos Mesquita mostraram-se mais seguros de si.263 As prximas APs
adquirem ento um outro ritmo, esvaziadas, com representantes de todos os plos, mas sem
uma massiva presena de pessoas das comunidades populares, como ocorreu em momentos
anteriores.264 Ressalte-se que esse momento tambm coincidiu com o perodo das eleies
municipais, com o deslocamento massivo da militncia para eventos e atividades dos seus
candidatos.265
Tambm ficou patente, e explicitada por alguns militantes, a composio do que foi
chamado de campo popular, configurando um arranjo de foras que alinhou militantes e
entidades populares e ambientalistas, para fortalecer uma interveno de esquerda no processo
de reviso do plano diretor, porm sem a mesma organicidade do NUHAB.
Outra constatao relevante foi a contraposio entre dois tipos de representaes.
Uma delas buscou afirmar um consenso social absoluto, que reduzia as divergncias a
questes pontuais, dissolvendo ou ocultando o conflito, ou ainda, percebendo-o enquanto
desequilbrio. Em outra forma de representao destacaram-se discursos que trouxeram tona
a presena e a fora dos conflitos scio-espaciais. Nesta ltima perspectiva, constituiu-se uma
aliana discursiva entre o plo popular e o segmento hegemnico no plo governamental,
associado SEPLA e Habitafor, evidenciando o conflito como resultado das segregaes e
desigualdades scio-espaciais, entendido enquanto legtimo mecanismo de conquista e
usufruto

de direitos.

Essa

aliana

afirmou

uma concepo

de

valorizao

da

institucionalizao das demandas, reivindicaes e conflitos sociais, apontando para a

conquista de legislaes e polticas pblicas capazes de equacionar os conflitos e tenses
scio-espaciais, embora sem abrir mo da autonomia das lutas, agentes e movimentos
populares.

263

H indcios de que essa negociao ocorreu em dezembro de 2008, intermediada pelo Relator da Comisso,
Vereador Salmito Filho, efetivando acordos que propiciaram uma votao consensual no plenrio da Cmara
Municipal.
264
Interessante perceber que nessas APs mais esvaziadas, as Cmeras no mostraram a platia em nenhum
momento.
265
As eleies foram realizadas em 03 de outubro de 2008.

403

O discurso tecnicista tambm foi afirmado em alguns momentos das APs legislativas,
mas reiteradamente confrontado com crticas e argumentaes da posio que defende uma
articulao, e no a dualidade, entre tcnica e poltica. Neste sentido, cabe relembrar Robert
Dahl (2001, p. 49), quando afirma que a democracia exige que todos possam ser tratados
como se estivessem igualmente qualificados para participar do processo de tomar decises,
remetendo a regras e princpios que possibilitem a afirmao da igualdade poltica, apesar de
caractersticas que geram e reproduzem desigualdades polticas.
As APs se revelaram momentos importantes de reconquista pelo SINDUSCON/CE,
com mudanas em relao proposta aprovada no Congresso do PDPFor, efetivando
alteraes no texto que incorporaram algumas demandas ou reivindicaes essenciais,
principalmente vinculadas a parmetros urbansticos e classificao viria. O
SINDUSCON/CE foi derrotado no Congresso do PDPFor em questes importantes, mas
efetivou uma estratgia para reverter as derrotas na Cmara Municipal, com bastante
antecedncia. Particularmente em relao s ZEIS, a imprensa de Fortaleza, aps o Congresso
do PDPFor e mais de um ano antes da realizao das Audincias Pblicas na Cmara
Municipal, j identificava as resistncias empresariais proposta aprovada:
[...] o Sindicato da Indstria da Construo Civil do Cear (Sinduscon-Ce) continua
a discordar de muitos dos artigos aprovados. Na prtica, esse reordenamento
sugerido pela Prefeitura no vai acontecer. As discusses aqui (no Congresso) j
foram encerradas. Mas continuaro na Cmara, adianta o presidente do SindusconCe, Carlos Fujita (Dirio do Nordeste, Cidade, PARTICIPAO POPULAR,
12/2/2007, Plano aprovado com crticas).
Representantes do Sindicato da Indstria da Construo Civil no Cear (Sinduscon)
j se preparam para questionar alguns dos pontos do Plano Diretor quando o
documento chegar na Cmara Municipal. So eles a altura mxima para a construo
de prdios em determinadas regies da cidade, como na Aldeota, e a criao das
Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) em regies com vocao para o turismo e
o comrcio, como a Praia do Futuro e reas prximas avenida Santos Dumont [...]
O presidente do Sinduscon, Carlos Fujita, avalia que da forma como est proposto o
Plano deve prejudicar, de forma especial, a Praia do Futuro. "A Praia do Futuro vai
ficar para o futuro mesmo. Criando as Zeis ali, aquela regio ser sempre s das
comunidades, como hoje. Nunca vai atrair a iniciativa privada, que vai para outras
reas como o Eusbio, o Beach Park, o Aquiraz" [...] O empresrio afirma que quem
vai perder com a altura mxima para a construo de prdios em reas nobres da
cidade a populao, que ter de pagar mais caro se quiser morar nestes bairros.
"Vamos tentar convencer os vereadores de forma tcnica. Acho que o debate foi rico
do ponto de vista da participao popular, mas necessita de um refinamento tcnico
mais apurado", defende o dirigente sindical e empresrio (Jornal O POVO,
31/03/2007 14:24, Poltica, Empresrios reclamam de limites altura).
As Zeis, explica o arquiteto e urbanista Daniel Rodrigues, so divididas em trs: de
ocupaes (ordenadas ou desordenadas), de conjuntos habitacionais e de vazio.
Todas acabaram sendo aprovadas, mas esta ltima motivou discordncias entre os
segmentos durante todo o processo de reviso [...] Isso porque, para os empresrios,
as Zeis de Vazio podem prejudicar o mercado imobilirio. J que a inteno da
Prefeitura destinar essas reas - no utilizadas, subtilizadas e vazias - para a

404

habitao popular (Jornal Dirio do Nordeste, Cidade, PARTICIPAO

POPULAR, 12/2/2007, Plano aprovado com crticas).

Esse debate ganha enorme relevncia quando se considera o contingente de mais de

600 favelas e quase 100 reas de risco da cidade, segundo a avaliao dos movimentos
populares urbanos.
Tambm ficou claro durante as APs que a construo tcnica e poltica do Plano de
Fortaleza articulou-se ao conhecimento de experincias efetivadas em outras cidades, como
Natal e Recife, por exemplo. Ao mesmo tempo, os agentes do plo popular e do plo
empresarial mantm continuamente articulaes nacionais e internacionais, importantes para
fundamentar suas anlises e propostas, estando bastante atentos ao que acontece em outras
cidades do pas:
Gama (SINDUSCON/CE): Senhor Presidente, eu gostaria de fazer uma sugesto [...]
Que a gente faa uma Comisso e faa uma visita a Natal, faa uma visita a Recife,
faa uma visita a So Paulo, pra conhecer exatamente como que ta funcionando
ZEIS. Eu digo isso porque ontem participei em Braslia de uma reunio da Cmara
Brasileira da Indstria da Construo Civil, e foi dito pelos prprios tcnicos da
Secretaria de Habitao do estado de So Paulo, que o programa das Zeis em So
Paulo foi um verdadeiro fiasco! Foi um tiro no p, dado nos movimentos sociais.266

As APs tambm evidenciaram potencialidades de qualificao ou desenvolvimento

tcnico da pea advinda do Congresso do PD, em alguns casos gerando maior potencial de
aplicabilidade imediata de instrumentos do planejamento urbano, e sem apresentar maiores
divergncias ou conflitos polticos. Um exemplo refere-se ao instrumento da Transferncia do
Direito de Construir, bastante qualificado atravs de proposies, por exemplo, de Regina
Silva e Laecio Noronha. Este ltimo tambm efetuou proposies em relao ao direito de
superfcie, ao direito de preempo e s operaes urbanas consorciadas, porm vrias delas
sem acolhimento, muito embora no tivessem contraposio pblica nas respectivas APs.267
As trs primeiras Audincias discutiram os princpios da poltica urbana, os objetivos
do plano diretor, a poltica de habitao e regularizao fundiria, a poltica de terras pblicas
e a poltica de meio ambiente. Neste sentido, no houve grandes debates, divergncias e
enfrentamentos substantivos. Ao contrrio, pelo menos na primeira e segunda Audincias, as
questes formais/metodolgicas foram o centro do debate e dos posicionamentos. A AP do
dia 19 de junho de 2008 j adentra nas polticas setoriais, evidenciando agentes e interesses
266
267

Audincia Pblica de 11 de setembro de 2008.

PDPFor, Arts. 124 a 131. Audincia Pblica de 18 de setembro de 2008.

405

mais especficos, que buscam agregar conquistas nas prprias APs, como por exemplo o
movimento ambientalista e o Sindinibus.
Tambm importante constatar que os debates e as propostas substantivas somente
podem ser compreendidos e interpretados em situao, posto que so, em cada tempo e lugar,
apropriados por diferentes agentes e ressignificados. Neste sentido, caracteriza-se o campo do
planejamento urbano enquanto um microcosmo cotidianamente demarcado por referncias de
situao, lugar e tempo. Em relao a isto, a AP demarca um espao e uma situao que
organiza os participantes de forma desigual e hierrquica, com a Mesa e, portanto, os
vereadores assumindo posio de comando e delimitao dos processos e das dinmicas,
enquanto a plenria assume, a maior parte do tempo, excetuados nos momentos e com as
pessoas que assumem a palavra, uma postura passiva.
Um outro elemento que fica evidenciado nas anlises das APs a presena reiterada
de algumas pessoas, no decorrer do processo, indicando que, apesar de haver entidades e
redes de poder bastante consolidadas, como o NUHAB, o SINDUSCON e a SEPLA,
possvel falar de outsiders, no sentido de pessoas independentes, autnomas em relao aos
principais agentes coletivos. Esses indivduos no parecem receber muita complacncia das
entidades e das redes consolidadas, no sendo perceptvel uma poltica de alianas ou
iniciativas de articulao e dilogo. Neste sentido, sofrem bastante para ingressar e
permanecer no campo do planejamento urbano.
Um outro aspecto a destacar como indivduos que compem os segmentos
profissionais e acadmicos aliam-se diferenciadamente com os movimentos populares ou com
os segmentos empresariais. Alm disso, interessante rastrear trajetrias e vnculos mais
essenciais e implcitos entre indivduos, instituies e plos ideolgicos, o que s vezes
perceptvel atravs de pequenos indcios. Por exemplo, a arquiteta Regina Clia, em uma de
suas falas, indicou que pertence aos quadros da Prefeitura desde 1981, tambm se
apresentando como sendo professora e profissional liberal. A pesquisa j havia revelado a
existncia de uma velha guarda da arquitetura e do urbanismo sitiada na estrutura do poder
executivo municipal. Interlocues e dilogos na plenria, e em outros eventos, evidenciam
laos entre indivduos e entidades. Em outras palavras, verifica-se que os agentes sociais
inscrevem-se, de forma mais ou menos explcita e intencional, em redes de relacionamentos,
alianas, contatos e articulaes que configuram o campo do planejamento urbano. Neste
cenrio, possvel falar na existncia de comits mediados por cdigos operacionais e
sistemas de compensaes, no sentido atribudo por Giovanni Sartori.

406

Sem dvida isto ocorre tanto no mbito empresarial como no popular, com o Estado
assumindo posio privilegiada para induzir ou participar desse complexo conjunto de redes,
demarcado por articulaes, intercmbios e alianas. Alm disso, deve-se atentar para as
diferentes escalas em que ocorrem esses processos e dinmicas, sendo que no campo do
planejamento urbano em Fortaleza, no caso analisado, a Prefeitura e o Governo Federal detm
posio privilegiada, muito embora no possam ser caracterizados absolutamente como
estruturas institucionais homogneas. De qualquer forma, deve-se destacar um conjunto muito
complexo de processos e aes que articulam os diferentes agentes, individuais e coletivos, da
sociedade poltica e da sociedade civil, demarcando cdigos operacionais e compensaes
recprocas, laterais e retardatrias. Neste sentido, as origens, condicionamentos e
determinaes que atingem e atravessam os posicionamentos individuais e coletivos na
reviso do PDPFor, extrapolam esse processo e so, muitas vezes, difceis de rastrear. Por
exemplo, pode ocorrer, no atual padro estatal, que um dos financiadores de uma ONG
participante do NUHAB aprove e passe a desenvolver um projeto com financiamento e
participao dos governos federal e municipal. Outro exemplo, um profissional que trabalhou
durante anos em uma entidade do movimento popular muda de emprego e passa a trabalhar
em um rgo da Prefeitura, mantendo, porm os seus contatos, as relaes de amizade e os
vnculos institucionais anteriores. Estes exemplos indicam situaes possveis que remetem
complexidade das relaes que compem ou atravessam o campo do planejamento urbano em
Fortaleza.
Alm disso, importante perceber a existncia de momentos diferenciados em todo o
processo, onde emergem, se modificam ou se reproduzem interesses individuais ou coletivos
diversos que condicionam e impactam escolhas, estratgias e decises. Neste sentido, as
pactuaes, alianas e comprometimentos no so, a todo o momento, iguais, variando em
perodos diversos do processo. Em alguns desses momentos, os interesses e necessidades
individuais ou particulares das entidades podem aproximar-se mais de uma estratgia global
que privilegie as alianas e a atuao conjunta, podem aproximar-se mais ou menos de
interesses e necessidades estabelecidos coletivamente. Em outros momentos, as questes,
interesses e necessidades particulares, e as aes institucionais individuais, podem no
coincidir e at mesmo serem fragilizadas ou dificultadas por estratgias coletivas.
Essa situao adquire concretude no caso especfico analisado em um contexto de
governos federal e municipal de esquerda, onde as oportunidades de mobilizao de recursos
atravs de parcerias, contratos e convnios estatais so mais amplas, na medida mesmo do

407

fortalecimento e expanso institucional dos diversos rgos e polticas. Sem dvida trata-se de
uma estrutura que compe o campo do planejamento urbano, principalmente considerando-se
as articulaes entre sociedade civil e sociedade poltica que atualmente perpassam o Estado,
inclusive nos aspectos de enfrentamento da questo social e da questo urbana.
Tambm fica claro a existncia de outros agentes sociais importantes no campo do
planejamento urbano de Fortaleza, no plo empresarial, alm daqueles vinculados ao capital
imobilirio. Podem ser destacados os agentes vinculados ao chamado trade turstico,
principalmente os proprietrios de barracas, bares, restaurantes e hotis. Alm disso, tambm
foi perceptvel como o capital econmico no se transforma automaticamente em capital
poltico, o que remete complexidade e historicidade dos vnculos entre os agentes
empresariais e os agentes polticos.
Ao mesmo tempo, as representaes simblicas e, em uma dimenso mais intuitiva e
espontnea, os sentimentos e percepes que atravessam as relaes interpessoais, cotidianas
e sistemticas, criam e reproduzem aproximaes e distanciamentos que dificultam ou
facilitam o ingresso no campo e o acesso s posies de poder. Neste sentido, muitas vezes a
rigidez maior do que se poderia intuir preliminarmente, o que pode ser percebido, por
exemplo, quando os indivduos so enredados nas malhas simblicas e caracterizados como
pertencendo, ou no, a um grupo de poder dentre os que compem o campo, sendo ou no de
esquerda ou de direita, militante ou no, dentre outras classificaes.
Essa dimenso simblica um aspecto importante no campo. Principalmente se for
considerado que, em um contexto de expanso das oportunidades de mobilizao de recursos
por parte das instituies da sociedade civil, tendo em vista as articulaes entre a sociedade
poltica e essas entidades, h tambm uma dimenso de competio e tenso que atravessa as
relaes interpessoais e interinstitucionais. Dito de outra forma, a existncia de alianas,
pactuaes e articulaes no exclui uma dinmica onde as tenses podem emergir em
diferentes momentos e, ao mesmo tempo, onde a competio entre indivduos e instituies,
mesmo que velada, um elemento essencial dinmica cotidiana do campo, inclusive no
interior de cada plo.
Desta forma, a questo das classificaes um elemento essencial que perpassa as
trajetrias institucionais e pessoais. Falar, portanto, dos efeitos de um campo remete, alm dos
elementos estruturais, tambm essa dimenso simblica, onde os indivduos e as instituies
classificam e so classificados, evidenciando o poder de instituir e reproduzir representaes e
identidades que interferem nas relaes de poder e nas correlaes de fora do campo.

408

Portanto, alcanar determinadas posies em um campo no envolve somente os requisitos de

acesso ao capital econmico ou cultural, mas, tambm, capacidade de transfigura-los
simbolicamente, promovendo determinadas percepes de si prprio e dos outros,
interpessoais e institucionais.
Neste sentido, alguns exemplos podem ser apontados: a participao de uma ONG em
determinado programa ministerial; a vinculao, verdadeira ou imaginria, com determinado
poltico; o acesso a uma linha de crdito ou financiamento especfica; a parceria efetuada com
uma secretaria municipal; a articulao com determinados intelectuais e acadmicos. Tudo
isto so elementos que recriam permanentemente a imagem e a identidade dessa instituio no
campo do planejamento urbano.
A delimitao do campo em plos de poder diferenciados evidencia certo grau de
rigidez associada ao capital econmico e cultural e a outros fatores que delimitam os lugares
sociais. Neste sentido, possvel falar dos plos empresarial, popular e governamental, cada
um com capacidades diferenciadas de articulao, integrao e interveno. No interior desses
plos h uma maior flexibilidade para a mudana em termos de negociaes, alianas e
posies, interferindo na constituio de redes, pactos e comits. Porm, h maior rigidez nas
posies ocupadas por indivduos, quando as mudanas significam o deslocamento de um
plo para o outro. Por exemplo, um militante de entidade do movimento popular assume um
cargo em secretaria municipal, um professor universitrio transita do plo popular para o plo
empresarial, dentre outros casos. Estas mudanas tm implicaes mais difceis, vinculandose a fronteiras mais difceis de serem atravessadas, demarcadas por maior grau de
permanncia.
Neste sentido, possvel perceber que o prprio campo no uma conjunto de
estruturas e relaes absolutamente homogneas e indiferenciadas, posto que se organiza em
plos que convivem entre si. Uma hiptese interessante a que configura elementos comuns
partilhados por todos os plos e elementos singulares, hegemnicos ou partilhados apenas em
determinados plos. Para exemplificar, h tcnicas, saberes, concepes e prticas que so
essenciais a todos que pretendem ingressar no campo. Isto envolve, inclusive, as disposies
sociais inscritas corporalmente a partir das experincias vivenciadas e partilhadas e das
heranas que so acessadas por indivduos e instituies. Porm, ao mesmo tempo, h
elementos que surgem, se reproduzem e se tornam hegemnicos a partir de um plo
especfico, ou surgem de forma diferenciada em dois plos produzidos, difundidos,
significados e apropriados diferenciadamente em cada plo.

409

tambm a partir dos plos que se pode melhor perceber o campo do poder, que
remete dinmica da conservao e da transformao da estrutura, a partir de onde
agentes suficientemente providos de um dos diferentes tipos de capital, reproduzem ou
potencialmente ameaam os equilbrios estabelecidos no interior do campo, as instncias
encarregadas da reproduo do campo e a distribuio dos poderes e privilgios entre as
diferentes categorias de agentes (Bourdieu, 2003, p. 36). Nessa perspectiva, os agentes
sociais agregados em plos, potencialmente detm o poder de instituir e difundir estruturas
cognitivas, formas e categorias de percepo e de pensamento,

representaes e

classificaes que tendem a universalizar-se. necessrio, ento, repetir que participar de um

campo como o do planejamento urbano adquire relevncia porque remete a um jogo de
classificao, simblico, que detm potenciais normativos e carter instituinte.
Em alguns momentos das APs, evidenciaram-se nos posicionamentos e nas prticas
dos agentes o carter de orquestrao sem maestro e a delimitao do campo do
planejamento urbano como um espao relativamente autnomo de relaes de fora e de luta,
compreensvel atravs das discusses sobre o jogo e o senso prtico levantadas por Pierre
Bourdieu (2001, p. 174):
A ao do senso prtico uma espcie de coincidncia necessria o que lhe
confere as aparncias da harmonia preestabelecida entre um habitus e um campo
(ou uma posio num campo): aquele que incorporou as estruturas do mundo (ou de
um jogo particular) a se reencontra imediatamente, sem ter necessidade de
deliberar, e faz surgir, sem mesmo pensar nisso, coisas a fazer (negcios,
pragmata) e a fazercomo convm, programas de ao inscritos em diagrama na
situao, a ttulo de potencialidades objetivas, de urgncias, e que orientam sua
prtica sem serem constitudos como normas ou imperativos nitidamente recortados
pela e para a conscincia e a vontade.

Esse senso prtico, evidenciado por Bourdieu atravs dos habitus e das disposies
sociais, agrega conjuntos de indivduos vinculados, nesta Tese, aos plos, redes e posies de
poder existentes no campo do planejamento urbano da cidade. Alm disso, possvel falar em
comunidades, grupos e segmentos sociais, processualmente constitudos e em atuao no
campo. Apenas para ilustrar, possvel fazer referncia aos plos empresarial, popular e
governamental; s posies de poder dos antigos e dos novos tcnicos; s redes que articulam,
integram e permitem a reproduo de relaes e interaes cotidianas e sistemticas entre os
antigos tcnicos e os segmentos empresariais, e entre os novos tcnicos e comunidades e
entidades populares. Neste sentido, cabe mobilizar as reflexes de Bourdieu (2001, p. 176177), quando evidencia o campo/habitus como:

410

[...] o lugar de solidariedades durveis, de fidelidades incoercveis, pelo fato de

estarem fundadas em leis e laos incorporados, as do esprit de corps [...] adeso
visceral de um corpo socializado ao corpo social que o fez e com o qual ele faz
corpo. Por conta disso, ele constitui o fundamento de um conluio implcito entre
todos os agentes que so o produto de condies e condicionamentos semelhantes,
bem como de uma experincia prtica da transcendncia do grupo, de suas maneiras
de ser e de fazer, cada um encontrando na conduta de todos os seus pares a
ratificao e a legitimao (isso se faz) de sua prpria conduta a qual, por sua vez,
ratifica e, se for o caso, retifica a conduta dos outros.
[...] um acordo imediato quanto s maneiras de julgar e de agir que no supe a
comunicao das conscincias, e menos ainda, uma deciso contratual, esse conluio
funda uma intercompreenso prtica, cujo paradigma poderia ser o que se estabelece
entre os parceiros de uma mesma equipe, mas tambm, a despeito do antagonismo,
entre o conjunto de jogadores envolvidos numa partida.

Ao mesmo tempo, o prprio Bourdieu (2001, p. 184-185) afirma que a

correspondncia observada entre as posies e as tomadas de posio nunca possui um
carter mecnico e fatal, entendendo o espao de posies existente em um campo como
espao de possveis mais ou menos abertos onde se anunciam, de modo mais ou menos
imperativo, as coisas que se lhes impem como a fazer. Desta forma, vrios fatores
interferem nesse espao dos possveis, como as correlaes de fora, capitais culturais e
sociais acumulados e mobilizados individualmente.
O carter de jogo enquanto um elemento essencial ao campo, emergiu de forma
bastante evidente atravs da anlise das APs. Em primeiro lugar, evidenciando uma
convivncia reiterada e sistemtica dos mesmos indivduos e entidades, por um perodo
relativamente longo e em diversos tempos, espaos e eventos, gerando (re)conhecimentos e
evidenciando vnculos, aproximaes, distanciamentos, ressentimentos, antipatias e simpatias.
No caso do planejamento urbano em Fortaleza, percebe-se que essa convivncia mais
sistemtica, reiterada e cotidiana em cada plo, sendo mais pontuais, mas nem por isto menos
significativos, os espaos e tempos de encontros e interaes entre indivduos e entidades dos
diferentes plos. Por isto tambm a importncia do processo de reviso do plano diretor, ao
ampliar e dinamizar os encontros, interaes, eventos e atividades, intra e inter-plos.
Em segundo lugar, essas aproximaes, distanciamentos e distines foram,
reconhecidos e representados pelos indivduos, em diversos momentos e situaes, tambm
evidenciando plos, redes, posies e hierarquias mais ou menos estveis.
Em terceiro lugar, essa convivncia e interao, mesmo dentre os indivduos e
entidades parceiras e aliadas, sempre apresentou certo grau de tenso e disputa, caracterizando
a recorrncia das lutas pela (re)constituio das prprias posies, alm da existncia de

411

imagens sociais constitudas processualmente, e sempre passveis de fragilizao ou ataque.

Neste sentido, no prprio interior dos plos, grupos e segmentos necessitam constituir e
manter distines relevantes, indicadoras das funes desempenhadas, das posies ocupadas,
dos capitais mobilizados, dos valores que se possui e que lhes distinguem, enquanto indivduo
ou entidade. Essa tenso permanente demarcada por disputas de maior ou menor prazo,
pontuais ou gerais, de carter imediato ou de longo alcance, onde a questo da vitria e da
derrota, do sair-se bem ou no, do atingir os objetivos fazer uma boa interveno, apresentar
bons argumentos, constituir uma fala eficaz e mobilizadora, mexer com a platia, efetivar uma
negociao, abrir um flanco de ataque insere-se em um quadro processual, de permanente
retomada de momentos anteriores, onde, por exemplo, reverter uma derrota anterior torna-se
questo de honra. Neste sentido, as aes e prtica sociais inscrevem-se em processos e
dinmicas afetivos, emocionais. Para exemplificar, possvel fazer referncia aos vrios
momentos de disputa entre profissionais de uma mesma rea, juristas ou urbanistas, por
exemplo.
Cabe enfatizar, ainda, quanto dimenso simblica inscrita nesse jogo, o fato de ser
perpassada por representaes sociais permanentemente reconstitudas, e relevantes para a
delimitao dos poderes pessoais, das imagens, posies, hierarquias e classificaes que
(re)definem o campo. Por exemplo, relacionadas caracterizao de um militante popular
como mais ou menos sectrio, risvel e no limite da caricatura, ou equilibrado e capaz de
negociar, dentre outros casos.
Analisando o plo popular, outras caractersticas ficam mais evidentes. Por exemplo,
uma diviso de trabalho, tanto entre entidades como entre indivduos, associada a diferentes
funes e competncias, algumas mais visveis e pblicas, outras no. Isto abre espao para
perceber como precedendo, fundamentando, integrando, potencializando e articulando as
intervenes diretas no processo de reviso dos indivduos e das entidades constituem-se e
desenvolvem-se um conjunto de reunies, debates, interaes, dinmicas de mobilizao e
formao e processos de deciso geralmente no visveis ao pblico externo, somente aos
iniciados. Essas atividades tanto ocorrem no interior de cada entidade, como articulando
grupos de entidades, consolidando efetivamente as redes. Ao mesmo tempo, reproduzem uma
outra dimenso essencial ao campo: os vnculos, interaes e articulaes entre os indivduos,
entidades, famlias e comunidades. So estes vnculos, interaes e articulaes que formam
efetivamente uma base social de apoio relevante para o plo popular, ponto de partida das

412

demandas e reivindicaes, elemento essencial de presso e controle social, inclusive em

relao s prprias lideranas e representaes.
Todo este contexto permite perceber a existncia de um nmero muito amplo de
militantes centenas e at milhares a sustentar e reproduzir os movimentos, entidades e
lutas sociais, dos quais somente uma parcela quantitativa e qualitativamente relevante
participa direta e de forma sistemtica dos processos de reviso do PD de Fortaleza.
Avaliando as APs, percebe-se inclusive como h indivduos e entidades com presena
reiterada, sistemtica e cotidiana, enquanto outros tm uma participao flutuante, que assume
carter mais ocasional e assistemtica.

413

12. Consideraes finais

Este Captulo sintetiza resultados e anlises da pesquisa, considerando que alguns

achados analticos j foram expostos em captulos anteriores. Destaque-se tambm o fato de
que algumas anlises assumem mais o sentido de hipteses, exigindo investigaes
posteriores para que possam ser efetivamente comprovadas ou desenvolvidas.
Comparando-se as revises nas gestes de Juraci Magalhes e de Luizianne Lins, alm
do PDDUA e do PDPFor, foram bastante diferenciados os processos e metodologias de
reviso, as proposies e os contedos substantivos.
O PDDUA assume um vis estratgico de mercado centrado nos projetos urbanos, e o
PDPFor assume o sentido de reforma urbana, intencionando uma articulao entre sistemas,
planos, polticas pblicas e projetos. A diferena tambm bastante patente nas concepes e
propostas de zoneamento, inclusos aspectos de regulao do uso e ocupao do solo, muito
embora as proposies de agentes do plo empresarial tenham restringido parcela das
potenciais conquistas democrticas substantivas.
Nos sistemas de poder propostos, o PDDUA reproduz uma centralizao polticoadministrativa no Prefeito, com uma articulao entre Comisses e Conselhos no paritrios
e nem deliberativos, e com presena mnima de agentes do plo popular e Secretarias
municipais. No caso do PDPFor, interessante perceber como a proposta inicial da Prefeitura
recuou bastante at a formatao final da Lei. Apesar desse recuo, mantm-se um sentido
geral de democratizao atravs do: fortalecimento da participao popular; sentido paritrio e
deliberativo de Conselhos; perspectiva da gesto colegiada entre sociedade poltica e
sociedade civil; impulso transparncia e ao acesso poltico, inclusive com a qualificao das
informaes. Alm disso, deve-se destacar a articulao entre instrumentos de gesto e
instrumentos de participao popular.
Ao mesmo tempo, cabe relativizar esses potenciais avanos na institucionalidade
democrtica, tendo em vista que a maior parte deles depende de consolidao posterior,
atravs da formulao ou aprovao legislativa e normativa. Neste sentido, grande parcela dos
instrumentos e das polticas pblicas depende da criao ou efetivao de alteraes
legislativas, normativas ou institucionais posteriores ao PD, vinculando-se tambm, portanto,

414

s lutas sociais no campo do planejamento urbano. Os embates neste campo continuam sendo
um elemento essencial a postergar, interditar ou possibilitar a efetivao de partes ou
totalidades do Plano Diretor, envolvendo tanto os posicionamentos polticos dos agentes
governamentais, como as estratgias, mobilizaes e lutas de diferentes agentes dos plos
popular e empresarial.
Isto remete ao grau de afirmao das inovaes e s potenciais rupturas ou
continuidades nas estruturas e nas mediaes intersubjetivas do campo, inscritas no processo
de reviso do Plano Diretor.
A estratgia de gesto Luizianne Lins, de centralizar o comando do processo de
reviso na SEPAL, vinculou-se ao enfrentamento das redes e posies de poder tradicionais
consolidadas em outras Secretarias e rgos municipais. Vrios indcios apontaram para a
existncia de redes e posies de poder dinamizadas por indivduos com amplas trajetrias no
campo, e capazes de reproduzir interfaces e vnculos cotidianos e sistemticos entre os plos
governamental e empresarial. Essas redes de poder se opem explcita ou implicitamente, de
forma ativa ou passiva, aos processos de democratizao, substantivo e procedimentais,
vinculados ao iderio da Reforma Urbana, e particularmente participao popular.
Reproduzindo o que Francisco de Oliveira denominou de regulao estatal ad hoc como
padro estatal prevalecente no pas, esses segmentos tcnico-burocrticos continuam
exercendo poder nas estruturas institucionais da Prefeitura, representando bloqueios e
interdies relevantes s transformaes institucionais democratizadoras. Nesse contexto,
avalia-se que a efetivao do PD depende de mudanas radicais nas estruturas institucionais,
que possam impor e institucionalizar padres inovadores de interao e articulao entre os
plos empresarial, governamental e popular do campo do planejamento urbano, entre a
sociedade poltica e a sociedade civil. Sem essas mudanas, os potenciais avanos inscritos no
Plano podem ser esvaziados, barrados ou desvirtuados sistemtica e cotidianamente.
Tambm foi perceptvel como a confluncia entre um conjunto relevante de trajetrias
institucionais e pessoais e os governos de esquerda no mbito federal e municipal, foram
elementos essenciais para potencializar mudanas no campo do planejamento urbano na
cidade.
O pesquisador transitou de uma interpretao que avaliava como subsidiria a
existncia das estruturas, habitus e disposies sociais tecnoburocrticas, para outra que
identifica a importncia dessa matriz no campo do planejamento urbano de Fortaleza. A
percepo inicial considerava a precariedade e fragilizao das estruturas institucionais

415

tecnoburocrticas locais e a sua aparente apropriao pelas matrizes estratgica e da reforma

urbana. Porm, h evidncias da fora dessa matriz na conformao e reproduo das redes,
das posies de poder e das disposies sociais de agentes bastante relevantes no campo do
planejamento urbano de Fortaleza (CE), situados principalmente na confluncia entre o plo
estatal e o plo empresarial. Ao mesmo tempo, avalia-se que os agentes que tm referncia
nos padres tecnoburocrticos de planejamento urbano no disputaram a hegemonia do
processo de reviso do Plano Diretor.
Tambm se destaca a capacidade de modernizao de segmentos empresariais
relevantes, participantes de um jogo poltico democrtico, do qual o Sinduscon/CE o maior
exemplo.
No plo popular cabe destacar as dificuldades dos agentes para manter, a longo prazo,
estratgias comuns, capazes de articular conjuntos amplos de agentes sociais, muitas vezes
por fatores internos ao plo, algumas vezes a priori considerados positivos. Neste sentido,
cabe destacar elementos como a migrao de quadros para as estruturas governamentais e a
ampliao de projetos e financiamentos pblicos que ampliam os vnculos entre a sociedade
civil e o Estado. Isto pode potencializar atuaes institucionais individuais ou grupais
baseadas em interesses de vis mais particularista. Neste sentido, e para ilustrar, cabe perceber
como algumas das conquistas do PDPFor, como as ZEIS, abrem espao para atuaes futuras
mais localizadas ou particularistas, fortalecendo intervenes segmentadas, de acordo com os
territrios que compem as bases sociais de diferentes entidades do plo popular, inclusive da
Rede Nuhab. H indcios relevantes de que momentos de fragilizao das redes, em
detrimento de demandas e interesses particularistas, setoriais e territorializados, ocorreram em
alguns momentos da Reviso, atingindo o plo popular. Apesar disto, o NUHAB conseguiu
superar esses momentos de desmobilizao e desarticulao, constituindo estratgias e
dinmicas que foram vitoriosas, atingindo parcela importante das intenes e objetivos
perseguidos. Ao mesmo tempo, cabe relativizar essas conquistas do plo popular, tendo em
vista, por exemplo, que nas reas preferenciais para a indstria da construo civil, os
empresrios lograram conquistar basicamente os mesmos parmetros urbansticos propostos
sob a Gesto Juraci Magalhes s vezes at com valores superiores.
Tambm cabe destacar que uma parcela relevante das tenses e conflitos envolvendo o
plo popular no esteve associada indstria da construo civil ou aos proprietrios de terra,
e sim aos segmentos do trade turstico, confirmando o litoral de Fortaleza como um

416

territrio de extrema tenso e disputa na cidade, envolvendo amplas questes e problemticas

scio-espaciais.
Tambm cabe registrar a hiptese de diviso territorial de Fortaleza, estabelecida entre
segmentos dos plos popular e empresarial, envolvendo a partilha de territrios distintos,
atravs do Zoneamento. Essa luta foi evidenciada atravs de debates e decises envolvendo o
Macrozoneamento ambiental e urbano, as zonas especiais, os parmetros de usos e ocupao
do solo e os instrumentos de planejamento urbano. Desde o Congresso do PDPFor, essa luta
assumiu a feio de um cabo de fora, com tenses, conquistas e perdas decorrentes das
correlaes de fora existentes nos diferentes espaos e tempos do processo de reviso. Alm
disso, mudanas aparentemente mnimas aos olhos dos leigos, em vrios casos representam
grandes impactos potenciais sobre a produo do espao urbano de Fortaleza. Isto vlido,
por exemplo, para as mudanas em parmetros como os ndices de aproveitamento, as taxas
de permeabilidade e as taxas de ocupao, capazes de aumentar efetivamente a terra urbana
potencialmente acessvel ao capital na cidade, ou modificar o custo dessa terra. Da mesma
forma, a incluso de instrumentos de planejamento urbano como a transferncia do direito de
construir e da alterao de uso, que detm o mesmo significado.
lgico que, perpassada pelas ambigidades que compem as lutas sociais no campo
do planejamento urbano, os parmetros e instrumentos tambm podem ser potencialmente
apropriados por segmentos populares nas lutas por direitos, ou mobilizados por agentes
estatais para a efetivao de polticas pblicas visando garantir, por exemplo, o direito
cidade e a funo social da propriedade. Porm, as evidncias indicam que os segmentos
empresariais conseguiram consolidar algumas decises importantes para territrios chaves na
cidade.
A gesto Luizianne Lins institucionalizou a participao da sociedade civil, e abriu
efetivo espao para a participao popular, tambm impactando a postura da Cmara
Municipal, espao institucional onde ficaram evidentes, em alguns momentos, prticas
efetivas com dificuldades pessoais e institucionais de resistncia democratizao.
O tipo de participao desenvolvido pelos agentes do plo popular, especificamente as
entidades do Nuhab, agregou duas formas diferenciadas de representao poltica: a advocacia
e a representao da sociedade civil. Os militantes e as entidades, e de forma geral a prpria
rede, representaram segmentos, grupos e comunidades especficas, assim como concepes e
projetos. Isto ocorreu mesmo sem a existncia, como destacam Lavalle, Castello e Houtzager
(2006 b, p. 88) de mecanismos generalizados, formais e estveis de ordenao da relao

417

entre atores da sociedade civil e seus pblicos, beneficirios ou comunidades, incluindo

mecanismos de autorizao, prestao de contas, responsividade e sano.
Isto no significa que inexistam vnculos estveis entre as instituies, seus tcnicos e
os segmentos, grupos e comunidades que representam. Ao contrrio, percebe-se uma
convivncia cotidiana e sistemtica que funda interaes e articulaes bastante densas e
amplas, caracterizadas por vnculos de confiana e comprometimento recproco. Essas
relaes, que conformam redes socialmente consolidadas, envolvem no somente segmentos e
grupos sociais especficos, como tambm lideranas e comunidades que vivem em territrios
singulares da cidade, evidenciando a presena e a influncia das entidades em diferentes
bairros, regies e territrios. Para exemplificar, citando duas entidades importantes que
compem o NUHAB, enquanto o CDVHS tem sua base social essencial vinculada ao Grande
Bom Jardim, a Critas Arquidiocesana de Fortaleza tm presena no Grande Mondubim,
ambas articulando entidades, lideranas, famlias e comunidades dos bairros que compem
esses territrios. Tambm para exemplificar, o Cearah Periferia j realizou, a partir do que
denomina Escola de Planejamento Urbano e Pesquisa Popular, vrias edies anuais de um
curso de planejamento urbano, a cada ano mobilizando centenas de lideranas comunitrias,
ativistas e militantes polticos. Isto evidencia uma base social importante que fundamenta o
poder poltico dessas entidades, atravs de um conjunto amplo de experincias, interaes e
relaes sociais, conformando efetivamente redes que estruturaram e sustentaram as lutas
populares na reviso do PD de Fortaleza. Nessas estruturas desenvolvem-se interaes
cotidianas, habitus e disposies sociais singulares, efetivando-se vnculos sociais que
integram indivduos e fundamentam as prticas sociais.
Na reviso do Plano Diretor sob a gesto Luizianne Lins, a criao de diversas
instncias assumiu um sentido efetivo de partilha do poder, abrindo espao para indefinies
quanto aos contedos substantivos das decises; vinculando-as, portanto, s lutas e
correlaes de fora conquistadas no processo. Foram particularmente importantes, o
Congresso e o Ncleo Gestor, alm das Audincias Pblicas na Cmara Municipal. Porm,
essa partilha do poder parece ter se restringido reviso do Plano Diretor, no ocorrendo
consolidao de padres diferentes de articulao nas relaes entre as classes, os grupos e os
movimentos sociais. Avalia-se que a efetivao dessa possibilidade depende de posteriores
mobilizaes e lutas sociais, envolvendo principalmente os agentes que lutam por
transformaes efetivas no campo.

418

As lutas do PD de Fortaleza buscaram instituir regras, normas e procedimentos que

definissem publicamente quem participaria, e como, da formao das decises, atravs de que
mtodos e procedimentos. Essa dimenso procedimental articulou uma perspectiva
ascendente de exerccio do poder poltico, relativizando as posies e capacidades das elites
tecnoburocrticas e polticas tradicionais e afirmando uma participao popular que
incorporou segmentos historicamente segregados dos processos e dinmicas decisrios.
Neste sentido, um grande debate democrtico referiu-se s disputas em torno da
metodologia de reviso do Plano, extrapolando os quadros de uma democracia liberalrepresentativa ao vincular a legitimidade das decises soberania popular. Desta forma, o
povo no somente deveria deter a titularidade do poder poltico, mas tambm o direito e a
condio de exerc-lo. Neste sentido, crtica procedimental das formas e modos socialmente
existentes de formao das decises e de exerccio do poder poltico articularam-se crticas
substantivas. Somente extrapolando os arranjos institucionais existentes, atravs de inovaes
democrticas participativas, a soberania popular poderia ser realmente afirmada e a
legitimidade poltica garantida. Emerge a idia de que pressupostos participativos so
essenciais em um sistema democrtico, exigindo-se novos direitos e arranjos institucionais
para mediar as interaes entre os agentes sociais. Uma questo decorrente saber se, at que
ponto e de que forma, as inovaes procedimentais e substantivas podem reproduzir-se para
alm das lutas que as puseram em cena.
Ao mesmo tempo em que o discurso que se tornou hegemnico no campo do
planejamento urbano de Fortaleza defendeu, atravs da bandeira da participao popular, a
idia do exerccio direto do poder poltico, na prtica vivenciou-se uma situao onde mais
apropriado teoricamente articular participao e representao. Ou seja, a pesquisa permitiu
perceber que preciso avanar nesse debate, articulando teoricamente esses institutos a uma
compreenso ainda mais qualificada dos agentes sociais.
A vertente liberal-representativa da Teoria da Democracia destaca como um
componente essencial a concorrncia ou competitividade entre vrios grupos que disputam o
poder, atravs do voto, inscrevendo nas lutas sociais um quociente relativo de incerteza
quanto aos resultados e quanto aos interesses ou ideais favorecidos. Esse aspecto esteve
presente nas lutas do PD. Na gesto Juraci Magalhes atravs da dualidade entre governo e
oposio, para alm da institucionalidade estatal afirmada. Neste sentido, cabe refletir como a
democracia se constitui e se afirma atravs das lutas e dos movimentos sociais, algumas vezes

419

contrapondo-se a ordenamentos autoritrios, e negando uma concepo por demais formalista

da democracia, que a restringe aos arranjos institucionais existentes.
Na gesto Luizianne Lins, essas lutas e movimentos sociais evidenciaram a existncia
de segmentos competindo entre si, principalmente no Congresso do PDPFor e nas Audincias
Pblicas legislativas. Destaque-se que a idia de competio envolve a aceitao das regras do
jogo e uma participao que vincula todos aos mesmos processos, normas e procedimentos.
Neste sentido, a luta poltica transcende o mero antagonismo ou oposio, gerando prticas e
espaos que comprometem os participantes entre si e aos resultados decorrentes. Promove-se
um deslocamento substantivo, negando-se o antagonismo baseado na ausncia de dilogo e de
interao, fazendo emergir aspectos de construo coletiva e de pactuao dentre os agentes
sociais envolvidos. Para ilustrar, o processo na gesto Juraci Magalhes atinge um momento
no democrtico, pontuado por duas posies antagnicas que se auto-excluem e no buscam
convergncias, posto que a divergncia seria inconcilivel. J o momento da reviso na gesto
Luizianne revela a participao de todos os segmentos, ou pelo menos a inexistncia de
grupos que defendem publicamente uma posio de auto-excluso no processo. Disso
decorrem questes importantes, relacionadas, por exemplo: constituio de uma esfera
pblica institucionalizada e com caractersticas dialgicas, interativas e deliberativas; e aos
procedimentos e mecanismos que efetivaram as dinmicas e os processos de negociao e
deciso.
Outra questo substantiva refere-se ao lugar do povo na democracia. Enquanto na
vertente liberal-representativa o lugar do povo de escolha dos lderes que governam, dos que
detm a competncia para decidir, em perspectivas de esquerda associadas, por exemplo, a
Rousseau ou Gramsci, o prprio povo detm competncia para decidir e governar. uma
diferena essencial que tambm aparece na reviso do PD, em vrios momentos e de formas
diversas. Por exemplo, recorrente o discurso que difunde a idia de que o povo no tem
competncia para decidir e governar e, ao mesmo tempo, em vrios momentos emerge o
discurso de valorizao poltica e tcnica do povo.
Souza (2006) vincula a efetiva democratizao autonomia coletiva, entendendo-se
que esta pressupe a presena de instituies sociais que garantam igualdade efetiva e no
apenas formal de oportunidades aos indivduos para a satisfao de suas necessidades e,
muito especialmente, para participao em processos decisrios relevantes para a regulao
da vida coletiva. Porm, essa igualdade efetiva obstaculizada pelo prprio campo, tendo
em vista que este diferencia subjetiva e objetivamente os indivduos, mesmo aqueles que

420

pertencem aos mesmos plos. Neste sentido, h indcios de posturas fechadas de membros
dos plos popular e governamental, negando possibilidades de interao e dilogo s pessoas
que no so reconhecidas como pertencentes ao campo, ou que no so reconhecidas como
pares.
Cabe destacar a inscrio da tenso fato-valor em todo o processo de reviso, atravs
de elementos como: a transparncia dos debates e decises; o acesso pblico s informaes,
aos fruns e espaos institucionais; o comprometimento poltico com as decises
coletivamente produzidas; a subordinao dos representantes dinmica institucional que
afirma um carter democrtico participativo popular; dentre outros.
Essas tenses evidenciam disputas entre valores diferenciados, os deuses e demnios
interiorizados por indivduos socialmente situados. O campo delimita dilogos, situaes e
percepes acessveis e inteligveis aos que dele participam. Somente os que detm certas
experincias e conhecimentos distinguem os fios condutores que interligam variados
momentos, captando o que realmente est em jogo, processual e substantivamente. Poucas
vezes os valores so expostos de forma ordenada, coerente e explcita, nas falas que
perpassam as situaes e os processos. Muitas vezes so utilizados subterfgios ou
argumentos que tangenciam as questes mais importantes, revelando-se uma processualidade
demarcada por idas e vindas, reiteraes, desvios e retomadas diversas.
Mais do que um processo linear, a luta poltica assume o sentido de um jogo
estratgico, onde esto postos, a cada momento, custos, riscos e ganhos para os agentes
sociais, nos termos indicados por Giovanni Sartori. Porm, no caso dessa pesquisa, esse
carter estratgico vincula-se aos fundamentos tericos de Pierre Bourdieu, valorizando o
campo, os habitus e as disposies sociais enquanto instituies que conformam os indivduos
em suas prprias identidades, valores e concepes. factvel assumir que avaliaes
estratgias de custos, riscos e ganhos condicionem as prticas, falas e aes dos agentes
sociais, porm no no sentido atribudo pelas Teorias da Escolha Racional. Os comits e os
cdigos operacionais, tais como tematizados por Sartori (1994, p. 298; 304-305), permitem
perceber a complexidade dos processos de formao das decises.
A valorizao do carter associativo visando a democratizao da sociedade e do
Estado tornou-se explcita atravs da experincia do Nuhab, entendido no somente como um
movimento que assumiu posturas de resistncia, oposio e reivindicao, mas que tambm se
props a ser agente ativo na instituio das normas e no exerccio do poder poltico
compartilhado. Desta forma, deve ser ressaltado o carter ambguo que perpassa esse

421

movimento social. Explicitando e lutando por demandas setoriais e assumindo bandeiras e

projeto globais, de interesse geral da sociedade.
Atravs das lutas desenvolvidas, no PDPFor foram inscritas bandeiras e projetos
globais e de segmentos especficos, efetivando demarcaes ticas e polticas. Tambm
parece ter havido um deslocamento parcial para conquistas concretas e mais factveis,
direcionadas s bases sociais de apoio dos agentes, evidenciadas, por exemplo, atravs das
Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS.
Por si s, o processo de reviso do PD no efetivou transformaes profundas nos
arranjos e nas estruturas institucionais do planejamento urbano de Fortaleza. Dizer que nada
mudou exagero, e talvez represente desconhecimento dos esforos e das lutas individuais e
coletivas travadas. Porm, avalia-se que a mudana efetiva do campo do planejamento urbano
em Fortaleza depende de dois aspectos ainda pendentes: 1) a recriao efetiva das estruturas
institucionais da Prefeitura, abrindo espao para outros agentes ocuparem posies chaves de
poder, consolidando redes alternativas e difundindo padres governamentais democrticos; 2)
a manuteno da mobilizao e da articulao dos agentes sociais do plo popular, pelo
menos articulando interesses e demandas particularistas e setoriais s bandeiras e lutas gerais,
universais e coletivas.
Uma tenso identificada por Tocqueville envolve a tendencial ruptura ou fragilizao
de barreiras ou fronteiras sociais ou culturais entre diversas classes, grupos e segmentos
sociais. Isto remete, paradoxalmente, existncia de lugares diferenciados e diferenciadores,
privilgios socioeconmicos e polticos e smbolos de distino nas estruturas sociais e nos
sistemas de poder. Aqui emergem interrogaes diversas. As tendncias apontam para ruptura
ou fragilizao dos lugares diferenciados e diferenciadores, privilgios e smbolos de
distino? Como e atravs de que processos sociais ocorrem rupturas ou fragilizao de
barreiras ou fronteiras sociais? Podem ser verificadas resistncias s perdas sociais e
simblicas, aos lugares, privilgios e sinais de distino? Pode-se verificar, tambm, a
existncia de obstculos ruptura ou fragilizao de barreiras ou fronteiras sociais?
No processo de reviso do Plano Diretor de Fortaleza instituiram-se espaos e tempos
que modificaram o campo do planejamento urbano na cidade, recriando lugares, smbolos e
fronteiras sociais. Isto apesar do carter provisrio dessas mudanas, j identificado
anteriormente. A anlise aponta para questionamentos dos lugares diferenciados e
diferenciadores, com reivindicaes de acesso e igualdade, tais como nos debates entre os
guardies da tcnica e os defensores da participao popular, assim como nas Audincias

422

Pblicas na Cmara Municipal. Ao mesmo tempo, foram manejados, discursiva ou

praticamente, privilgios e smbolos de distino, de forma mais ou menos sutil ou explcita,
envolvendo, por exemplo, as prerrogativas legislativas. Neste sentido, as tendncias
apontaram para questionamentos discursivos dos lugares diferenciados e diferenciadores, dos
privilgios e dos smbolos de distino, mas estas lutas no conseguiram gerar uma superao
consolidada que promovesse rupturas ou fragilizaes institucionais estruturalmente
consolidadas.
A partir dessas reflexes possvel retomar uma questo essencial. Percebe-se a
dualidade no segmento tcnico-poltico em atuao na estrutura institucional da Prefeitura de
Fortaleza, atravs de uma contraposio entre o que foi denominado por alguns agentes como
os antigos e os novos tcnicos. As pessoas que compem esses segmentos ocupam
posies diferentes nessa estrutura institucional, com os antigos mantendo posies
principalmente nas SEINF, SEFIN e SEMAM, e os novos situando-se principalmente na
SEPLA e na HABITAFOR.
A distino relevante por alguns motivos e deve ser qualificada. Em primeiro lugar,
as trajetrias individuais das pessoas que compem os segmentos so distintas para grande
parcela dos membros: enquanto os antigos transitam entre o setor pblico e o privado atravs
de articulaes empresariais, os novos evidenciam vnculos com o plo popular, atravs de
entidades e movimentos sociais. Ao mesmo tempo, muito embora os antigos reconheam
aspectos e dimenses importantes do iderio da Reforma Urbana, os seus habitus e
disposies sociais esto articulados s matrizes funcionalista e estratgica de planejamento
urbano. J os novos constituram seus habitus e disposies atravs das mediaes
intersubjetivas da matriz de planejamento da Reforma Urbana. Desta forma, possvel falar
em habitus e disposies socialmente constitudas distintas, com modos e formas
diferenciados de exerccio do poder e de articulao com outros agentes sociais. Isto interfere
diretamente nas relaes entre poder pblico, segmentos empresariais e agentes populares do
campo do planejamento urbano.
Nesse contexto, muito embora invisveis e geralmente no publicizadas, ou
evidenciadas de forma lateral, as tenses e conflitos entre esses dois segmentos so relevantes
para compreender a evoluo do campo do planejamento urbano na cidade de Fortaleza. Em
termos polticos mais efetivos, alguns achados devem ser destacados. Em primeiro lugar, a
inexistncia de dilogo, articulao e negociao efetiva ou substantiva entre os dois
segmentos, derivando a inexistncia de construes institucionais e processos coletivamente

423

constitudos. Cada segmento mantm e defende o seu espao institucional, garantindo

determinado monoplio de atuao, exigindo implicitamente a ausncia de interferncia do
outro segmento, o que no significa que inexistam cotidianos e sistemticos bloqueios,
interdies e boicotes, porm de pequena ordem. Em relao aos antigos, essa manuteno
das posies conquistadas, mantida em diversos governos, relaciona-se insero dos
indivduos nas estruturas e instituies partidrias e s suas articulaes com segmentos
empresariais, fontes originrias de seu poder poltico.
Em segundo lugar, importante compreender que as mudanas ocorridas sob a gesto
Luizianne Lins, que criaram outro espao de poder institucional, em dualidade com
experincias e redes de mdia e longa durao, terminaram assumindo um carter de
provisoriedade. Isto ocorreu porque os novos somente conseguiram assumir efetivamente o
poder no processo de reviso do PD de Fortaleza, com os antigos mantendo um conjunto
bastante amplo e variado de posies e de funes institucionais que garantem efetivamente o
poder poltico no campo. Estas envolvem o exerccio cotidiano e sistemtico de aes de
fiscalizao, tributao, aprovao e sano administrativa, dentre outros. Tratam-se de
atividades institucionais cotidianas que articulam o poder pblico e os segmentos
empresariais, alm de outros agentes sociais, de forma bastante abrangente, evidenciando
aes concretas que regulam a produo do espao urbano na cidade. Desta forma, aps o
final do processo de reviso do PD de Fortaleza (CE), at mesmo as posies provisrias de
poder dos indivduos que mobilizavam em suas prticas o iderio da Reforma Urbana, e que
se articulavam diretamente ao plo popular no campo, foram esvaziadas ou fragilizadas.
Inexistindo, at o momento, transformaes na estrutura institucional da Prefeitura, os
antigos, mais uma vez, tendem a fortalecer-se atravs de seus vnculos cotidianos com os
segmentos empresariais, mediados por prticas tcnicas e burocrticas.
Os agentes sociais que lutaram por mudanas no campo do planejamento durante o
processo de reviso do PD de Fortaleza (CE), no conseguiram ainda transformar
efetivamente e de forma molecular esse campo. As mudanas no atingiram a capilaridade
das estruturas institucionais e no modificaram as redes de poder presentes na Prefeitura,
includos uma mudana dos segmentos dominantes e dos indivduos ocupantes de posies
chaves de poder. Ao mesmo tempo, no se constituram, ou melhor, no foram difundidos
padres inovadores de negociao, articulao e convivncia entre os polticos profissionais,
os agentes tcnico-burocrticos, os segmentos empresariais e o plo popular. Desta forma,
apesar das inovaes e avanos processuais e substantivos que compem a reviso do

424

PDPFor, as lutas e aes desenvolvidas, ao no se materializarem em mudanas efetivas nas

estruturas do campo, evidenciam a fora incremental das continuidades, em detrimento de
possveis rupturas e metamorfoses. lgico que as decises formadas no PDPFor constituem
um conjunto de potencialidades de mudanas, mas, como j foi indicado, estas dependem de
aes posteriores para se efetivarem.
Ao no publicizar os impedimentos, restries e desafios presentes nas estruturas
institucionais e nas correlaes de fora internas Prefeitura, vinculados diretamente a
indivduos, grupos e segmentos especficos e concretos, os agentes governamentais
hegemnicos e populares contriburam para reforar a invisibilidade desses fatores e a fora
poltica dos condicionantes s transformaes potenciais no campo.
Cabe reafirmar que tornar fato o que foi definido em lei remete uma mobilizao
permanente, e tecnicamente fundamentada, de agentes pertencentes aos os plos empresarial e
popular do campo do planejamento urbano. Neste sentido, o plo empresarial parece ter
maiores condies acumuladas, alm de maior tradio de interveno permanente, enquanto
o plo popular parece padecer de dinmicas que apontam para a disperso das foras
constitudas. Essa tendencial disperso associa-se a vrios fatores, tais como: as tenses entre
demandas, bandeiras e interesses gerais e particularistas ou individuais e coletivos; as tenses
nas trajetrias individuais e coletivas em contextos de governos de esquerda, onde os
deslocamentos e transies entre sociedade poltica e sociedade civil so mais amplos e
freqentes; a no centralidade do carter lucrativo no plo popular, o que dificulta a
mobilizao, a vinculao e a permanncia de tcnicos qualificados fundamentando de forma
permanente e reiterada as prticas desses agentes sociais; a ausncia de tradio de
articulao, negociao e interao dos agentes do plo popular com os tcnicos e burocratas
governamentais, e vice-versa, quando no antipatias, ressentimentos e contraposies
explcitos; a amplitude das lutas e movimentos sociais, derivando em uma sobrecarga de
trabalho que impede maior especializao de funes nas trajetrias individuais e coletivas; a
articulao das centralidades e dos focos das lutas e movimentos em conjuno com as fontes
de financiamento e com as polticas pblicas priorizadas, em diferentes escalas.
Os ecos da perspectiva roussoniana articulam a legitimidade poltica prpria
inscrio e afirmao da deciso poltica entendida enquanto problemtica tica no
contexto da soberania popular (Rousseau, 2001, p 40). Esse sentimento roussoniano parece
estar inscrito nas utopias que mobilizaram as lutas do Plano Diretor, atravs do desejo de
constituio de uma vontade geral que pudesse submeter todos, sem exceo, proprietrios e

425

no proprietrios, na produo social do espao urbano. Porm, apesar da existncia de

processos decisrios baseados na vontade da maioria ou dos consensos produzidos, parece ter
se perdido a vontade coletiva determinao moral de carter universal que a todos atinge
sem distino enquanto uma fora poltica viva e atuante que pudesse subordinar
socialmente os agentes individuais e coletivos. Pode at ter sido fundada uma moralidade
coletiva no processo de reviso do Plano Diretor, evidenciando a existncia da soberania
popular, reiterada expresso de um povo consciente e organizado politicamente, capaz de
auto-afirmar-se permanentemente atravs da lei em aspectos relevantes, processuais e
substantivos. Porm, essa fora moral no rompeu os limites das relaes sociais capitalistas e
da institucionalidade estatal, embora modificasse, pelo menos temporariamente, as estruturas
do campo.
No mbito da democracia participativa, enfatizam-se a participao direta dos
cidados nas decises pblicas, a multiplicao das instncias de poder, a organizao
poltica, o carter educativo da participao dos cidados e o associativismo de carter local.
Todos esses aspectos parecem estar contidos na reviso do Plano Diretor sob a gesto
Luizianne Lins, muito embora a participao direta precise ser articulada representao,
como indicado anteriormente.
Tambm importante evidenciar a compreenso e os limites do plano diretor
entendido como pacto entre desiguais (Gondim, 1995). Neste sentido se constituram
consensos procedimentais importantes, inclusos os compromissos de participao e os
processos de convivncia e de aceitao formal das regras para a formao das decises.
Porm, em relao s questes substantivas, j foi exposto como o capital imobilirio e a
indstria da construo civil no tiveram perdas nos aspectos, demandas e territrios
relevantes. O mecanismo da diviso territorial, exposto em outro momento, pode at
evidenciar a existncia de um pacto entre desiguais, permitindo a convivncia entre interesses
conflitantes, mas no atravs de consensos construdos na esfera pblica, parecendo mais
adequado caracteriz-los atravs de cdigos operacionais.
Ao mesmo tempo, no caso de questes, problemticas e territrios onde os conflitos,
tenses e antagonismos so mais acirrados, a dimenso de pactuao no parece ter se
efetivado, como o caso dos embates em relao Praia do Futuro. Desta forma, em certo
grau, a reconstruo das normas de sociabilidade e a obteno de benefcios substantivos,
apontadas por Gondim (1995) como importantes potencialidades inscritas no Plano Diretor,
foram definidas e conquistadas pelos agentes sociais mais fortes no campo, que impusaram

426

decises majoritrias. Deve-se lembrar que no campo do planejamento urbano, essas normas
de sociabilidade incluem pactuaes relacionadas s formas, estruturas, contedos e
processos de ocupao, uso, acesso, posse e propriedade do espao urbano. Por fim, tambm
entendida enquanto potencialidade do Plano Diretor avalia-se que a regulao social mais
rgida (Gondim, 1995) sobre o capital, efetivou-se parcialmente e de forma substantiva, nos
termos j desenvolvidos em outros momentos deste Texto. Isto implicou, ao mesmo tempo, e
de forma ambgua, na criao de um conjunto de condies que fortalece processos e
dinmicas de reproduo do capital imobilirio, em suas associaes com outras formas de
capital.
Deve-se destacar tambm a percepo de que a estruturao do campo remete
existncia do que est sendo chamado neste texto de plos. No caso analisado so trs plos
(empresarial, governamental e popular) onde se destacam agentes essenciais mobilizadores,
ocupando posies importantes, mais ativos e com maiores recursos de poder. Estes agentes
essenciais so o SINDUSCON/CE, o NUHAB e a SEPLA. no mbito dos plos que se
constituem os principais vnculos interpessoais e interinstitucionais, demarcando convivncia
cotidiana e sistemtica e toda uma dimenso de reconhecimento e partilha de trajetrias, de
memrias e histrias e de smbolos de distino, que delimitam fronteiras em relao aos
outros plos. Neste sentido, as interaes e vnculos interpessoais tendem, de forma
majoritria no campo do planejamento urbano, a ocorrer entre membros que se reconhecem
como pertencentes aos mesmos plos.
Os contatos e interaes entre pessoas e instituies de plos diferentes tendem a ser
mais formais, distantes e normativamente demarcadas. Para exemplificar, basta observar um
evento do processo de reviso, e perceber como a maioria das conversas de plenrio e
corredores tende a ocorrer entre pessoas do mesmo plo, sendo os dilogos entre membros de
plos diferentes geralmente falas formais, discursos em situao ou processos de negociao.
A referncia mais clara desta situao o do encontro ou desencontro entre as pessoas que
identificam, representam e percebem, a si e aos outros, como sendo do campo empresarial ou
popular. Dificilmente h conversas espontneas, entre essas pessoas, que ocupam espaos
diferentes do campo. Como em toda regra, a exceo relevante, quando se revelam,
pontualmente, mas de forma importante substantivamente, momentos de dilogos e
negociaes, mais provavelmente buscando acordos, pactuaes e resolues.
Tambm cabe destacar o lugar diferenciado ocupado pelo Estado nesse processo. O
plo governamental tambm se demarca por essa diferenciao estrutural que perpassa

427

intersubjetivamente as relaes e interaes em situao, o que pde ser percebido tambm

atravs de observao direta, em variados eventos e atividades. Neste sentido, as pessoas que
compem esse plo, mesmo tendo tido em sua trajetria processos e dinmicas de incluso
nos outros plos, mantm nesse novo contexto uma postura de reserva ou distanciamento.
lgico que relaes de amizade e outros afetos permanecem, reproduzindo vnculos sociais
diversos, mas a postura nos espaos pblicos se modifica. Quando do encontro, por exemplo,
os contatos ocorrem direta e proximamente, de forma fraterna, mas so explicitamente
pontuais e momentneos, decorrendo a posterior situao de reserva.
O plo governamental assume efetivamente um papel de conduo ou mediao nos
processos e dinmicas do campo, o que no est absolutamente isento de contradies,
tenses e antagonismos. A esse papel de conduo ou mediao deve-se acrescentar, e isto
tem uma influncia que no pode de forma alguma ser menosprezada, a capacidade que o
Estado detm, de forma ampla, abrangente e diversificada, de estabelecer articulaes e
parcerias, integrando e mobilizando instituies, coletividades e pessoas, das mais diversas
formas. Por exemplo, so variados os casos de pessoas do plo popular e tambm do plo
empresarial que assumem cargos no plo governamental. Isto ocorreu em momentos
diferentes da reviso, atingindo pessoas e instituies diversas, e fortalecendo-se a partir da
segunda metade de 2007. Essas inseres no plo governamental, evidenciando transies nas
trajetrias pessoais, impactam diretamente os demais plos, seja potencializando
aproximaes e rompendo distanciamentos, seja fragilizando as instituies pela perda de
profissionais ou militantes.
Alm disso, essa capacidade estatal tambm ocorre atravs de outro processo
importante, qual seja a constituio de parcerias, acordos, consrcios e convnios, dentre
outras modalidades de integrao interinstitucional. Essa processualidade tambm remete s
articulaes intergovernamentais, principalmente, no campo do planejamento urbano, entre
governo municipal e federal, materialmente vinculadas a um conjunto bastante amplo de
recursos, financeiros e de outros tipos. Nessa perspectiva, so muitos programas, projetos,
linhas de financiamento e aes estatais que interessam de forma concreta s pessoas e
instituies dos plos empresarial e popular. Ao serem efetivadas essas articulaes, o que
remete sempre a processos de negociao poltica e de normatizao jurdica, potencialmente
geram, mesmo que no sejam intenes explcitas e conscientes, posturas diferenciadas dos
agentes sociais em suas interaes uns com os outros. Para exemplificar, uma ONG que
participa do campo do planejamento urbano pode ter acesso a uma linha de financiamento,

428

com recursos federais e municipais, o que recria as interaes e posicionamentos nos dois
plos. Essa processualidade evidenciada em toda a sua complexidade principalmente se
consideramos o Estado no como um todo homogneo e unificado, mas estratificado e
internamente composto por diferentes espaos de poder e possibilidades de articulao,
negociao e parceria.
Essas processualidades remetem a realinhamentos, fortalecimentos e fragilizaes,
distanciamentos e aproximaes, dentre os diversos agentes sociais. Da mesma forma,
potencialmente geram reposicionamentos estratgicos, que o que parece ter ocorrido no caso
analisado. Entre 2003 e 2005, por exemplo, a reviso do PD assume um carter de luta
estratgica para um conjunto amplo de agentes do plo popular, produzindo uma articulao
consolidada e persistente, atravs do NUHAB. Porm, a partir do final de 2006 e adentrando
por 2007, as diferentes instituies e, pouco a pouco, tambm as pessoas que as compem,
passam a mobilizar-se mais fortemente por interesses particularistas. Isto ocorreu sem romper
de forma absoluta os vnculos e liames que unificaram esse conjunto de agentes sociais, mas
algo mudou. Em um primeiro momento, a dimenso de mobilizao social evidenciava-se
como mais espontnea e com maior dinamicidade para, em seguida, passar por momentos de
decadas e retomadas. Ao final, durante o ano de 2008, transparece o compromisso firme de
alguns agentes, mas com maior grau de sacrifcio e esforo pessoal e institucional para dar
conta do processo.
Outro aspecto importante de organizao do campo em plos o que vincula habitus e
disposies sociais. Os vnculos e as solidariedades sociais efetivamente se constituem e
reproduzem nos plos, evidenciados atravs de relaes prximas, cotidianas e sistemticas.
Neste sentido, remetem a cdigos de conduta que reproduzem a partilha de valores e modos
de vida, distintos daqueles mobilizados por agentes de outros plos. Isto mais verdadeiro
para os plos empresarial e popular que articulam smbolos de distino de carter classista,
cdigos de conduta de tipos sociais diferenciados (militante de esquerda, profissional,
empresrio, empreendedor, por exemplo) e espaos de convivncia sistemtica (moradia,
trabalho e lazer) tambm distintos. Algumas vezes, vrios desses elementos conjugam-se para
constituir e reproduzir simpatias, amizades, paixes, antipatias, ressentimentos, sagraes e
apadrinhamentos diversos.
a partir dos plos que as disposies sociais se constituem e se reproduzem,
efetivando fronteiras bem delimitadas, reconhecimentos e desconhecimentos, interdies e
acessos que perpassam as trajetrias pessoais e institucionais, delimitando posies de poder e

429

hierarquias. Neste sentido, evidenciam-se representaes e posturas que configuram divises

do tipo ns e os outros. Isto bastante claro, por exemplo, dentre os militantes de esquerda,
as elites empresariais, as aristocracias profissionais e determinados circuitos de polticos
profissionais, que conformam grupos ou comunidades mais reticentes aproximao e ao
ingresso de pessoas at aquele momento no participantes. Por isto, essa aproximao e
ingresso necessita ser bancada por algum, pessoa ou instituio, com credibilidade no plo,
capaz de fazer apresentaes e estabelecer contatos que so portas de entrada e, ao mesmo
tempo, geram processos de fidelizao, comprometimentos recprocos e articulaes
importantes.
Alm dos plos e das trajetrias pessoais e institucionais, h que destacar tambm a
existncia, no campo, de grupos e comunidades mais ou menos flutuantes e consolidados,
remetendo a vnculos de maior proximidade e permanncia. Para ilustrar esse aspecto,
possvel fazer referncia a trs exemplos. Em primeiro lugar, alguns agentes da Igreja
Catlica participantes, se posicionam explicitamente enquanto um grupo ou comunidade que
possua um diferencial em relao aos outros agentes, caracterizado por uma postura de
neutralidade diante dos conflitos internos ao plo popular. Ou melhor, uma postura que
optava, em alguns momentos, pelo no envolvimento e posicionamento direto, o que lhes
permitia, at certo ponto, exercer funes e papeis de mediao, envolvendo articulao e
negociao. Nessa comunidade, a crena religiosa cumpre tambm um papel importante para
constituir mecanismos de solidariedade, gerando interfaces com um ethos militante, atravs,
por exemplo, da mstica, e tambm gerando interfaces interpessoais com outros agentes, tendo
em conta a difuso da crena catlica no pas.
Um outro exemplo envolve lideranas comunitria de base. Apesar de possurem
vnculos com pessoas institucionalmente j consolidadas, de engajarem-se tambm atravs de
mecanismos de apadrinhamento e sagrao, de estabelecerem articulaes institucionais
relevantes em sua trajetria, conseguem reproduzir uma maior autonomia individual,
inclusive associada aos seus laos diretos, sem intermediao, com as famlias, comunidades e
grupos sociais. So estes homens e mulheres, que conseguem manter e constituir um olhar e
uma postura crtica diante dos prprios sindicatos, ongs, governos, partidos, federaes e
outras entidades, os principais responsveis por mobilizaes sociais legitimadas e
consistentes nas lutas urbanas.
Por ltimo, possvel falar em segmentos das classes mdias, inclusos principalmente
os acadmico-profissionais, com estudantes e profissionais de diversas especialidades, que

430

constituem tambm um grupo especfico importante. Neste caso, destacam-se de forma mais
clara aspectos que tambm compem outros grupos sociais, mas talvez de forma menos
visvel e mais transversal, quais sejam, a partilha dos espaos de lazer, dos modos de vestir, os
tipos de conversas e os padres de comportamento. Por fim, a freqente convivncia e
interlocuo constitui e reproduz discursivamente, como atos reiterados e que necessitam se
reativar constantemente, representaes e significaes que fundamentam as posies, os
lugares e as hierarquias sociais. Nesse espao comum, acessvel aos iniciados e efetivado
cotidiana e sistematicamente nos espaos de trabalho, militncia e lazer, ocorrem os processos
mais importantes e definitivos de classificao social. Definitivos posto que somente se
modificam atravs de uma outra ressignificao coletivamente efetuada, e essenciais porque
constituem as classificaes que estruturam e ordenam o prprio campo, inclusas as suas
dimenses internas, tais como plos, grupos e comunidades. Essa dimenso intersubjetiva de
classificaes coletivamente geradas e difundidas adquire uma existncia objetiva, capaz de
promover atos simblicos os mais diversos, tais como ordenaes, mudanas de categoria,
valoraes negativas ou positivas, perdes e reingressos, e at mesmo nascimentos e mortes
simblicas.
Ao mesmo tempo, necessrio reconhecer que h prticas, conhecimentos e valores
que constituem um patrimnio comum, atravessando todos os plos, sendo requisitos ao
ingresso, permanncia e ascenso no campo. Envolvem caractersticas que persistem no
campo, tais como a mobilizao de um conjunto de conhecimentos, tcnicas e metodologias.
Ao mesmo tempo, deve-se ter clareza que esse patrimnio, constituindo uma dimenso
intersubjetiva comum, que perpassa todos os plos e interpela os diversos agentes, no
esttico, transformando-se nos diversos perodos histricos. Por exemplo, nos perodos de um
planejamento tradicional e tecnicista, ou de um planejamento da reforma urbana, democrtico
e participativo. Alm disso, esse patrimnio comum apresenta nuances diferenciadas, posto
que a partir das posies ocupadas e dos referenciais manejados, cada agente, em momentos
diferentes, interpreta e se apropria de forma diversa dos componentes especficos do habitus.
As trajetrias pessoais adquirem historicidade e concretude nos plos, o que no
exclui, a priori, os deslocamentos entre diferentes plos. Neste sentido, cabe destacar que o
elemento essencial em grande parcela dos indivduos o enraizamento em um plo, muito
embora haja indivduos que tem como caracterstica importante de sua atuao, justamente
promoverem interfaces, interaes e dilogos entre diferentes plos. O plo onde o
indivduo se sente mais vontade, encontra-se mergulhado em uma cultura que lhe

431

familiar, com vnculos mais espontneos e interaes mais slidas, conformando disposies
sociais duradouras e habitus consolidados. Neste sentido, as interaes informais e cotidianas
criam as condies para que as institucionalizaes e formalizaes sejam factveis, abrindo
espao para a confiana ao constiturem vnculos e reconhecimentos reiterados.
Pode-se falar em lgicas e ritmos polticos que somente se constituem atravs dessas
mediaes intersubjetivas, se reproduzindo atravs de pequenas interaes cotidianas, que no
devem ser menosprezadas em suas repercusses e rebatimentos. Nessa perspectiva, o campo
demarca um espao perpassado por conflitos, tenses e lutas cotidianas e individuais que
(re)definem as trajetrias, posies de poder e hierarquias postas. Tambm nessa perspectiva,
possvel desenvolver a hiptese da existncia e funcionamento dos grupos, comunidades e
redes no interior dos plos enquanto comits, ou seja, rgos decisrios, que detm trs
caractersticas: a) um grupo pequeno de interao face a face; b) um grupo durvel e
institucionalizado (institucionalizado no sentido de sua existncia ser reconhecida, legal ou
informalmente e pelas tarefas a ele atribudas; durvel quando seus membros agem como se
fossem permanentes); c) um grupo que toma decises em relao a um fluxo de decises,
indicando um contexto decisrio contnuo que difere de decises especficas sobre questes
especficas. Nessa perspectiva, para Sartori (1994, p. 305-306; 309-310) os comits
funcionariam atravs do que denomina de cdigo operacional.
Tambm importante perceber a natureza, a forma e o sentido das relaes e das
foras partidrias que atravessam o campo. Analisando o plo popular, percebe-se que h
vnculos bastante freqentes, fortes e importantes com lideranas e partidos polticos, porm
dificilmente explicitados publicamente. Ao contrrio, parece ser freqente, e importante para
os processos de classificao, que esses vnculos sejam mais implcitos do que explcitos, e
que no estejam frequentemente evidenciados, adquirindo carter mais sutil, dissimulado. No
que se esteja aqui intuindo ou insinuando algum tipo de vnculo ilegal ou ilegtimo, trata-se
apenas de perceber que essa a forma que essas relaes e vnculos adquirem. Dificilmente
ser possvel ver os profissionais, militantes ou membros das instituies conversando
publicamente com os polticos a que so associados no prprio imaginrio do plo. Da mesma
forma, nas reunies e eventos dessas instituies eles no so frequentemente citados e nem
esto constantemente presentes. Apesar disto, sabe-se dos vnculos e dos comprometimentos
mtuos entre as pessoas, instituies, partidos e polticos profissionais, o que define
elementos essenciais aos processos de articulao e negociao. Portanto, dizendo de outra
forma, trata-se de perceber que as relaes, os agentes e as foras de natureza poltico-

432

partidria

atravessam

estruturalmente

campo

do

planejamento

urbano,

esto

permanentemente presentes, porm de forma no explcita, interferindo nas decises

individuais e coletivas. Isto tambm vlido para o plo empresarial, o que pde ser
percebido de uma forma ou pouco diferenciada, tendo em vista que, ao invs do plo popular,
onde o que se destaca o comprometimento dos agentes com os polticos e partidos, no plo
empresarial mais evidente o compromisso dos polticos profissionais com os segmentos e
instituies empresariais.
A partir dessas reflexes, possvel revisitar a compreenso do campo do
planejamento urbano enquanto espao social da gnese, formulao e aplicao do
planejamento urbano. Neste sentido intencional, possvel afirmar que o plo popular
defrontou-se com o plo empresarial no processo de reviso do PD, sendo importante para
que este enfrentamento pudesse ocorrer, a abertura da gesto municipal petista
democratizao participativa e a coincidncia de concepes e pontos de vista com o
referencial da reforma urbana. Porm, de forma mais concreta, avaliando os resultados
alcanados, necessrio perceber as limitaes da participao efetuada, sem desvalorizar as
lutas e os esforos despendidos.
Sem dvida, as concepes e as propostas do PDDUA e do PDPFor foram bastante
diferenciadas, revelando concepes procedimentais e substantivas distintas, que no podem
ser menosprezadas, como a fala de alguns agentes chegou a representar. Porm, um elemento
importante no incorporado ao processo foi uma estratgia que considerasse as restries,
desafios e condicionamentos sociais efetivao do PD, definindo estratgias polticas para
viabilizar as potencialidades constitudas e o pleno processo de execuo. Neste sentido,
cometeu-se o mesmo erro do planejamento tradicional de no considerar, para alm do
momento de formulao, as relaes de poder e as correlaes de fora estrutural e
intersubjetivamente existentes. Ao mesmo tempo, se o plo popular, em variados momentos,
considerou estratgica a luta do Plano Diretor, no parece ter sido este o caso da gesto
municipal petista, pelo menos em momentos importantes do processo. Apesar dos esforos
dispendidos, principalmente no mbito da SEPLA, no houve interfaces e articulaes
sistemticas com outros processos e projetos de planejamento urbano. Para exemplificar, no
perodo de reviso foram efetuadas atividades estruturais de habitao de interesse social, tais
como conferncia municipal e criao de conselho, e no houve nenhum processo
institucional de articulao entre o Plano Diretor e a habitao de interesse social.

433

No que se refere a vinculao do campo do planejamento urbano s contradies,

restries e potencialidades que caracterizam os processos de produo social do espao
urbano, uma lacuna chamou a ateno no plo popular. Tratou-se da ausncia das instituies
sindicais que mobilizam os trabalhadores da indstria da construo civil, participantes
diretos dos processos de produo social do espao urbano. Essa ausncia relevante,
principalmente ao se valorizar, em um contexto de mediaes capitalistas associadas
estruturalmente ao mercado e ao capital, as propostas e concepes sociais que afirmam a
viabilidade e as potencialidades poltico-econmicas da auto-gesto dos trabalhadores. Dito
de outra forma, os trabalhadores mobilizados e associados poderiam interferir poltica e
tecnicamente nas decises e intervenes que impactam os processos de uso, ocupao,
acesso e posse/propriedade do espao urbano. Essa perspectiva transcenderia a organizao
centralmente vinculada aos interesses corporativos, constituindo condies para que os
trabalhadores influenciassem as formas de enfrentamento da questo urbana no capitalismo.
Isto seria ainda mais relevante ao se considerar o amplo patrimnio classista acumulado por
esses trabalhadores, em um sentido trabalhado por E. P. Thompson ao pensar a formao das
classes sociais, mobilizando memrias, tradies, saberes e prticas.
Ainda em um sentido classista, interessante resgatar as distines entre posies
(proprietrias e no proprietrias, mercantis e no mercantis, estatais, associativas), bens
ofertados (recursos financeiros, terra, imveis, mquinas e equipamentos, servios, fora de
trabalho) e prticas sociais (mercantis, associativas, tcnicas, polticas e burocrticas)
enquanto relevantes para distinguir os plos que compem o campo do planejamento urbano
em Fortaleza (CE).
Efetivamente existe um campo do planejamento urbano, porm, muitas vezes no
visvel no cotidiano dos processos e dinmicas sociais, a no ser para os que dele participam
de forma mais sistemtica. Neste sentido, a reviso do PD foi um momento privilegiado de
evidncia desse campo, inclusive pelo fato de constituir uma situao de contestao e de luta
visando transformao das estruturas, posies, ordenamentos e mediaes intersubjetivas
hegemonicamente consolidadas. Uma questo importante a historicidade do campo do
planejamento urbano, tendo em vista a compreenso de que se tratam de estruturas
processualmente constitudas, modificando-se e detendo certo grau de fragilidade,
precariedade ou instabilidade. Ao mesmo tempo, isto no nega a existncia de um nvel
importante de permanncia das estruturas constitudas e consolidadas, tanto as estrutras
polticas como as estruturas de produo social do espao urbano.

434

O plo popular conseguiu impactar as foras objetivas e as lutas padronizadas em

situao, incorporando outros instrumentos de legitimao e conformao, redefinindo
fronteiras e hierarquias, recriando as normas e difundindo outros valores. Houve crticas e
contestaes mobilizao em formato de monoplio acadmico, de um capital cultural
considerado, sob a perspectiva tecnocrtica, patrimnio exclusivo de segmentos das elites
sociais e profissionais. Neste sentido, foram valorizados, pelo menos parcial e
provisoriamente, os saberes populares. Isto evidenciou o fato de que alguns equilbrios
anteriormente existentes encontraram-se ameaados, fragilizando posies, trajetrias e redes
hegemnicas e potencialmente constituindo posies, trajetrias e redes alternativas. Um
exemplo deste fato remete aos profissionais de variadas especialidades vinculados s ONGs e
aos movimentos populares, desenvolvendo aes de assessoria e ampliando as potencialidades
de articulao entre tcnica e poltica nas lutas sociais.
Outro aspecto interessante remete, alm das noes de posio e trajetria, que j
foram anteriormente abordadas, tematizao da noo de capital. O capital econmico
fortalece prioritariamente o plo empresarial, de uma forma que o diferencia dos outros plos,
permitindo o acesso a recursos de poder relevante, tais como a contratao de profissionais
que manejem o capital cultural de tipo acadmico cientfico-tcnico, alm das bvias
interfaces com os processos de produo social do espao urbano. Alm disso, o capital
econmico reproduz, principalmente no plo empresarial, representaes sociais de tipo
elitista, fundando e difundindo hierarquias sociais relevantes. Ao mesmo tempo, o capital
econmico tambm elemento importante no plo governamental, em suas capacidades de
intermediao, articulao e integrao, tendo em vista a mobilizao financeira e
oramentria. Por fim, no campo popular adquire relevncia principalmente institucional, ao
(re)definir as hierarquias e posies dentro do plo, inclusive porque evidencia vnculos e
articulaes polticas e governamentais, de diferentes escalas, privadas e pblicas, relevantes.
O capital poltico um elemento relevante, contribuindo diretamente para a definio
das posies, hierarquias e trajetrias sociais. Os processos e dinmicas que (re)criam o
capital poltico detm reduzida visibilidade, envolvem processos mais restritos e geralmente
no acessveis publicamente, mobilizando recursos de poder institucionais, governamentais e
partidrios. A partir de pequenas aes e dinmicas, de carter sistemtico e cotidiano,
constituem-se episdios e momentos chaves que delimitam foras sociais, institucionalizando
hierarquias e posies sociais e promovendo fidelizaes e comprometimentos polticos.
possvel falar em uma capilarizao complexa expressando redes de interesses, associaes e

435

vnculos polticos, configurando tambm grupos vinculados a diversos partidos, governos e

lideranas polticas.
Quanto ao capital cultural adquire variadas interfaces importantes, das quais podemos
destacar duas. De um lado, o capital acadmico de carter cientfico-tcnico, que evidencia
um fato essencial para que os agentes tcnicos se inscrevam no campo, em plos e posies
diferenciadas e vinculados a grupos, comunidades e redes diversas. Neste sentido, h uma
ampla variedade de experincias e trajetrias individuais e coletivas, perpassando os trs
plos. Alm disso, o capital cultural tambm remete s disposies que delimitam distines
sociais de carter classista, vinculado partilha de experincias e formas de vida, trabalho e
militncia. Envolve cdigos de comportamento e valores que fundam espaos coletivos de
classificao e ordenamento social. Tambm no demais ressaltar que o capital cultural, em
um sentido tcnico, no patrimnio de agentes acadmicos, tendo sido um fenmeno
relevante reviso do PD, tanto a articulao entre agentes acadmicos e segmentos
populares, com correspondente socializao de conhecimentos, quanto a valorizao de
conhecimentos e saberes populares.
Neste momento possvel adentrar na reflexo sobre o capital simblico,
compreendido enquanto recursos que fundamentam processos que coletivamente instituem e
naturalizam socialmente conjuntos relevantes de formas de percepo, representao e
classificao, potencialmente derivando constrangimentos e disciplinas sociais. Coletivamente
gerados, associam-se aos plos e, dentro destes, aos grupos, comunidades e redes que so
capazes de gerar e instituir princpios e esquemas cognitivos e interpretativos que conformam
disposies duradouras. Neste sentido, so particularmente importantes as reflexes de
Bourdieu (2004, p.172), quando afirma que o capital simblico comum a todos os membros
de um grupo, sendo instrumento e alvo de estratgias coletivas que visam conserv-lo ou
ampli-lo e de estratgias individuais que visam adquiri-lo ou conserv-lo. Essa perspectiva
confirma a idia de que os lugares de conformao e difuso do capital simblico no podem
ser entendidos enquanto o campo, entendido como uma entidade homognea e abstrata, mas
sim, dentro deste, ao que est sendo denominado aqui de plos e redes. A partir dos plos, os
diferentes princpios, concepes e esquemas interpretativos interagem uns com os outros, no
campo, gerando perspectivas e classificaes diversas.
Por fim, cabe levantar algumas hipteses dialogando com as concepes da
democracia deliberativa. Vrias instncias criadas sob a reviso do PD na gesto Luizianne
Lins tais como o Ncleo Gestor, o Congresso e as Audincias Pblicas Legislativas

436

evidenciaram a constituio de um espao de interlocuo e deciso com a presena de

agentes de diferentes grupos e classes sociais, onde os interesses coletivos, os conflitos e as
divergncias foram confrontados e negociados. possvel levantar a hiptese de que, em
momentos e para situaes diferentes, essas instncias tenham assumido sentidos
deliberativos diferenciados, perceptveis a partir de duas grandes vertentes da teoria
deliberativa da democracia.
De um lado, uma concepo discursiva que afirma o espao pblico enquanto local de
constituio democrtica da opinio e da vontade coletivas e de mediao entre a sociedade
civil e o Estado. Neste sentido, os procedimentos legais e polticos institucionalizados
buscam assegurar que os processos ede formao de opinio sejam considerados nas
instncias decisrias. Caracterizando essa perspectiva, com claras referncias habermasianas,
Avritzer (2004, p. 07-08) afirma que nela a legitimidade poltica no se associa vontade dos
cidados individuais, mas ao resultado do processo comunicativo de formao da opinio e da
vontade coletiva. Mais do que isto, essa concepo afirma que o carter deliberativo na
democracia associa-se no aferio de vontades e sim [a] uma discusso racional entre
indivduos iguais fazendo uso das suas razes, permitindo que se chegue a uma posio
racional no debate poltico, que satisfaa maioria e minoria (Avritzer, 2000, p. 18). Neste
sentido, por exemplo, cabe destacar: os debates tcnico-polticos no NG que subsidiaram e
pressionaram os tcnicos em relao estruturao e consolidao das peas; as negociaes
informais ocorridas no Congresso do PDPFor e na Cmara Municipal; os discursos nas
diversas instncias e eventos, com um arsenal de argumentos, inclusas as percepes de
vitria e derrota e as disputas miditicas.
A outra vertente entende a deliberao enquanto processo de formao das decises,
articulado institucionalizao da esfera pblica. Neste sentido, valoriza a criao de
mecanismos institucionais capazes de garantir que as decises tomadas na esfera pblica
sejam devidamente implementadas pelo sistema poltico (Ribeiro, 2008, p. 38). Essa
institucionalizao decisria exigiria fruns institucionais capazes de articular sociedade
poltica e sociedade civil, detendo essencialmente trs caractersticas: a) a cesso de um
espao decisrio por parte do Estado em favor de uma forma ampliada e pblica de
participao; b) mudana na forma como se trata a informao; o Estado, assim como o
mercado possui informaes incompletas para a tomada de decises, preciso que os atores
sociais tragam informaes para que a deliberao contemple plenamente os problemas
polticos envolvidos. Alm disso, essas informaes tem que ser partilhadas e discutidas, pois

437

se presume que as informaes ou solues mais adequadas no so a priori detidas por

nenhum dos atores e necessitam serem construdas coletivamente; c) os arranjos deliberativos
trabalham com a idia de que a inovao institucional depende da capacidade de experimentar
e partilhar resultados e, neste sentido, o elemento central dos arranjos deliberativos passa a ser
a sua diversidade e no a sua unidade (Avritzer, 2000, p. 21). Neste sentido, avalia-se que
houve partilha parcial e provisria do poder poltico, considerando-se as discusses
anteriormente efetuadas, abrindo espao para que os agentes do plo popular interferissem
diretamente nos processos de formao das decises. Por exemplo, nas decises tomadas no
Ncleo Gestor e no Congresso do PDPFor, e tambm h indcios de que isto tenha ocorrido
nas negociaes informais no perodo final de aprovao do PD na Cmara Municipal.
No caso das Audincias Pblicas, um espao democrtico importante do processo, o
carter deliberativo no se associou de forma majoritria s potencialidades decisrias
institucionalizadas. Como foi discutido no Captulo 11 desta Tese, os vereadores no abriram
mo de suas prerrogativas decisrias; muito embora, os agentes do plo popular tenham
afirmado de maneira veemente a necessidade de respeito s decises tomadas nas instncias
democrticas anteriores, principalmente no Congresso do PDPFor. Portanto, possvel
indicar a hiptese de que o espao pblico democrtico constitudo no processo de reviso do
PD de Fortaleza oscilou entre um carter de formao coletiva das decises, baseado em
critrios que opuseram maioria e minoria, e um carter de formao da opinio pblica e da
vontade coletiva, associado busca de uma posio racional, negociada ou consensuada.
Por fim, cabe dizer que em ambas as perspectivas, e atravs de alianas no orgnicas
entre agentes dos plos governamental e popular, parece ter-se constitudo um bloco
associado Reforma Urbana, com pretenses hegemnicas, almejando a liderana poltica,
intelectual e moral no campo e a criao de formas sociais e polticas inovadoras. Compe
esse contexto as pretenses de constituio de uma outra institucionalidade, compreendida no
sentido de adensamento da rede de prticas que constituem, a um s tempo, a
individualidade e o coletivo (Dias, 1997, pp. 30-31). Porm, aqui j estamos diante de outras
histrias e lutas sociais.

438

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