Publicado en Desarrollo Econmico, n190-191, 2008: 307-339

Polticas Sociales Subnacionales en Pases Federales: Argentina

en Perspectiva Comparada

Alejandro Bonvecchi

El presente trabajo constituye una versin corregida y abreviada de Condiciones para Polticas Sociales
Subnacionales Autnomas en Pases Federales, publicado en la Serie de Documentos de Trabajo sobre
Polticas Sociales, 3, por la oficina del Banco Mundial para Argentina. El autor agradece al Departamento
de Desarrollo Humano del Banco Mundial, en el marco de cuyo proyecto Argentina Income Support apoy
la realizacin de esta investigacin, y a Andrea Canales, Hernn Charosky, Guillermo Cruces, Sonia
Draibe, Candelaria Garay, Laura Golbert, Laura Guardia, Juan Martn Moreno, Dena Ringold, Rafael
Rofman, Catalina Smulovitz y Alicia Ziccardi por sus sugerencias e informaciones.

Universidad Torcuato Di Tella, Departamento de Ciencia Poltica y Estudios Internacionales. Miones

2177 (1428) Ciudad de Buenos Aires, Argentina, 54-11-5169-7100, abonvecchi@utdt.edu

Resumen
Este trabajo investiga las condiciones para el desarrollo de polticas sociales
subnacionales autnomas de las polticas nacionales en pases federales. Propone un
esquema analtico segn el cual el desarrollo de polticas pblicas subnacionales
autnomas en una federacin es ms probable cuanto ms descentralizada sea la
organizacin de esa federacin en trminos institucionales, fiscales y polticos, y el
potencial para el desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas es mayor
cuanto mayores son la disponibilidad de recursos fiscales de los gobiernos subnacionales
y el nivel de competencia poltica que esos gobiernos enfrentan. Testea ese esquema
analtico comparando las polticas sociales de los distritos subnacionales de Argentina,
Brasil, Mxico y Chile con las polticas sociales de los respectivos estados nacionales. El
esquema prev con xito el grado diferencial de desarrollo de polticas sociales
subnacionales en los pases investigados y la proporcin de los distintos tipos de poltica
subnacional desarrollados en cada pas, pero resulta menos exitoso en predecir el tipo de
poltica social subnacional existente en cada unidad subnacional de cada uno de los
pases bajo estudio. Ello sugiere la necesidad de reformular el esquema analtico
jerarquizando de otro modo las condiciones postuladas e incorporando la variable
capacidad estatal.

Abstract
This article investigates the conditions for the development of subnational social policies
autonomous from the national social policies in federal countries. It develops an
analytical framework according to which the development of autonomous subnational
public policies in a federation is more likely the more decentralized the organization of
the federation in institutional, fiscal, and political terms, and the potential for
development of subnational social policies is greater the greater the availability of fiscal
resources for subnational government, and the greater the level of political competition
these governments face. This analytical framework is tested by comparing the social
policies of subnational districts in Argentina, Brazil, Mexico, and Chile with the social
policies of the respective national governments. The framework successfully predicts the
different degree of development of subnational social policies in these countries and the
share of each type of autonomous policy in each country, but is less successful in
predicting the type of subnational social policy present in each subnational district. This
suggests the need to rearticulate the analytical framework by rearranging the hierarchy of
the conditions postulated in the framework, and incorporating the state capacity variable.

Este trabajo investiga las condiciones para el desarrollo de polticas sociales

subnacionales autnomas de la poltica social nacional en pases federales. El argumento
principal es que, bajo ciertas condiciones de competencia poltica, disponibilidad de
recursos fiscales propios y capacidad estatal, los gobiernos subnacionales tienen
incentivos y recursos para desarrollar y sostener polticas sociales propias, distintas o
complementarias de las nacionales. La originalidad, complejidad, alcance y efectividad
de tales polticas sociales subnacionales dependen del peso especfico de cada una de esas
condiciones en cada distrito. La experiencia argentina desde 2002 ofrece una
corroboracin parcial de este argumento, que resulta fortalecida al comparar el caso de
Argentina con los de otras federaciones de Amrica Latina.
La poltica social subnacional en pases federales constituye un tpico prcticamente
inexplorado. La literatura sobre poltica social en pases federales se ha ocupado
predominantemente de los efectos de las instituciones polticas del federalismo sobre la
naturaleza y el desarrollo de la poltica social en el mbito nacional. Segn esta literatura,
tales instituciones dificultan la aparicin de polticas sociales uniformes para toda la
federacin y limitan el tamao del gasto pblico social y el alcance de las polticas. En
este contexto, la poltica social subnacional aparece como una categora residual,
negativamente valorada y carente de inters analtico. Por otra parte, la literatura sobre
federalismo fiscal ha argumentado que la descentralizacin de responsabilidades de
poltica al mbito subnacional permite el desarrollo de polticas pblicas ptimas para los
habitantes de cada jurisdiccin, y que la emergencia de polticas ptimas est
positivamente relacionada con la proporcin de gasto pblico financiada por fuentes
impositivas locales. En este contexto, cabe suponer que existira margen para la aparicin
de polticas sociales en el mbito subnacional de distinta naturaleza y alcance de las
polticas sociales nacionales. Sin embargo, el punto no ha sido sistemticamente
estudiado. Este trabajo se propone salvar los vacos de ambas literaturas investigando los
efectos de las instituciones polticas y fiscales federales sobre el desarrollo de la poltica
social en el mbito subnacional.

La seleccin de Argentina como caso de estudio se funda en dos factores. Por una parte,
la experiencia de este pas desde 2002 permite observar la adaptacin de los gobiernos
subnacionales a una innovacin en la poltica social nacional. Tras la aguda crisis que
acompa al colapso del rgimen de convertibilidad el gobierno nacional argentino puso
en marcha un importante programa de transferencia de ingresos, el Programa de Jefas y
Jefes de Hogar Desocupados, con el cual se provey de un ingreso mnimo a millones de
familias durante el perodo de ms profunda recesin. La implementacin de este
programa, que involucr formalmente en su ejecucin a los gobiernos municipales,
estimul cambios en la poltica de proteccin social de algunos gobiernos provinciales
pero tambin el mantenimiento del status quo en otras provincias.1 De ah el inters por
conocer y analizar la capacidad de los niveles subnacionales de gobierno para hacer
poltica social y por dar cuenta de sus variaciones. Por otra parte, la heterogeneidad de las
condiciones polticas, fiscales y administrativas de las provincias argentinas ofrece un
terreno propicio para estudiar diferencias en la naturaleza de las polticas sociales
subnacionales y, particularmente, variaciones en su grado de autonoma respecto de la
poltica social nacional. En una investigacin previa (Bonvecchi y Smulovitz, 2007)
acerca de las visiones sobre la poltica social sus objetivos, prioridades, medidas y
dificultades sostenidas por los actores estatales y no estatales involucrados en el
proceso de la poltica social en algunas provincias, los conflictos entre niveles de
gobierno por el diseo, la implementacin y el control de los programas sociales
aparecieron como una de las principales dificultades para la puesta en marcha y ejecucin
de polticas sociales por parte de los gobiernos subnacionales. De ah el inters en indagar
las condiciones bajo las cuales los gobiernos subnacionales pueden desarrollar polticas
sociales propias. Con el objetivo de ponderar la experiencia argentina, se opt por
contrastarla con las de Mxico, Brasil y Chile. Argentina presenta un grado de
centralizacin moderado en sus instituciones polticas y sistema partidario en
comparacin con la extrema centralizacin de Mxico y la fuerte descentralizacin de
Brasil; y a la vez los tres pases presentan heterogeneidades similares en trminos de

En seis de las veinticuatro provincias las polticas propias de transferencia de ingresos cambiaron desde
2002, mientras que en el resto de las jurisdicciones se increment el gasto o se aument la cobertura de los
programas preexistentes. Vase Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (2006).

disponibilidad de recursos fiscales de los distritos subnacionales. El caso de Chile, un

pas unitario, se utiliz como contraste y control.
El trabajo se estructura de la siguiente manera. En la primera seccin se revisa la
literatura pertinente y se define el marco del problema. En la segunda seccin se formula
el argumento terico sobre las condiciones para el desarrollo de polticas sociales
subnacionales autnomas y sus variantes. En la tercera seccin se pone a prueba el
argumento presentando la experiencia de polticas sociales subnacionales en Argentina y
discutiendo su comparacin con los casos de Mxico, Brasil y Chile. En las conclusiones
se recapitula el argumento terico a la luz de las comparaciones y se delinean futuras
direcciones de investigacin.

1. La Poltica Social Subnacional como Problema de Investigacin.

La poltica social en niveles subnacionales de gobierno prcticamente no ha aparecido
como problema de investigacin especfico. En la literatura sobre poltica social, las
menciones a intervenciones de los gobiernos subnacionales han estado circunscriptas a su
capacidad y eficacia para modelar el diseo o la implementacin de la poltica social
nacional de acuerdo a sus intereses. En la literatura sobre federalismo y descentralizacin,
el papel de los gobiernos subnacionales ha sido generalmente estudiado en funcin de su
aptitud para hacerse cargo de los desafos de implementacin planteados por polticas
sociales diseadas en el nivel nacional. En este contexto, la poltica social subnacional
slo parece tener lugar como una respuesta reactiva y, como se ver, negativamente
valorada a iniciativas nacionales de poltica, o como el deficitario intento de adaptacin
a lneas de poltica dictadas desde el centro.
Implica esto, necesariamente, que los estados subnacionales sean incapaces de
desarrollar polticas sociales propias, distintas de las nacionales? La literatura sobre
federalismo fiscal responde, en principio, negativamente a esta pregunta. Si, de acuerdo
con el teorema de la descentralizacin de Oates (1972, 1999), las jurisdicciones
subnacionales estn en mejores condiciones que las nacionales para prestar bienes

pblicos locales, resulta plausible pensar que los gobiernos subnacionales tengan a la
mano elementos como para desarrollar iniciativas de poltica social propias. Para ello
hara falta que los gobiernos subnacionales contaran con recursos fiscales adecuados y
que definieran polticas sociales que ofrecieran, a los ciudadanos, bienes pblicos
consumibles nicamente en el mbito de su jurisdiccin. La literatura sobre federalismo
poltico (Riker, 1964; Filippov, Ordeshook y Shvetsova, 2004) sostiene que las
posibilidades de que los gobiernos subnacionales cuenten con recursos y capacidades
como para desarrollar sus propias iniciativas de poltica dependen del poder institucional
y partidario que el diseo de las federaciones otorgue a los propios gobiernos locales y a
los actores partidarios que compiten por ocuparlos.
Ocurre, sin embargo, que los argumentos recin esbozados no han sido utilizados para
explorar la posibilidad de polticas sociales subnacionales autnomas de las nacionales,
sino nicamente para investigar la capacidad de los gobiernos subnacionales para adaptar
sus prestaciones de poltica social a programas definidos a escala nacional. Esta seccin
explora el origen y la trayectoria de estas limitaciones en la literatura y plantea, sobre esa
base, el problema de investigar las condiciones para polticas sociales subnacionales
autnomas.

1.1. La Poltica Social Subnacional como Obstculo para la Poltica Social Nacional.
La literatura sobre poltica social ha considerado en general a las acciones de poltica
social de los niveles subnacionales como obstculos para el desarrollo de polticas
sociales nacionales uniformes. Ello ha sido particularmente el caso en los estudios sobre
los orgenes de la poltica social, y con especial nfasis en los estudios sobre los orgenes
de la poltica social en pases federales. Esta caracterizacin ha contribuido a una
valoracin negativa de la poltica social subnacional en general, y en especial a un
oscurecimiento de sus efectos potenciales para el tratamiento de problemas sociales en
esos niveles de gobierno.

Las iniciativas de poltica social de niveles subnacionales aparecen como obstculos para
el desarrollo de polticas nacionales uniformes ya en la literatura clsica sobre cuestiones
sociales del siglo XIX a mediados del siglo XX. En distintos captulos del tomo I de El
Capital, Marx (1968) describe minuciosamente cmo diversos concejos municipales en
Inglaterra, actuando en representacin de los actores econmicos dominantes de sus
respectivas jurisdicciones, se opusieron a la Poor Law, al tratamiento unificado de las
disputas salariales, al reconocimiento legal de las asociaciones de trabajadores, al
establecimiento de la jornada de trabajo de ocho horas, etc. En La Divisin del Trabajo
Social, Durkheim (1993) condena los intentos de regulacin descentralizada de los
conflictos industriales. Y en clebres pargrafos de La Gran Transformacin, Polanyi
(1991) relata la trgica inadecuacin de las pretensiones de algunos gobiernos locales
ingleses de instituir una renta mnima de subsistencia para pobres y desempleados en el
contexto de mercados laborales en proceso de reorganizacin en sentido capitalista.
El argumento que subtiende a estas consideraciones crticas sobre iniciativas
subnacionales de poltica social es una teora de la modernizacin como proceso
inevitable de uniformizacin, estandarizacin y nacionalizacin de los patrones de vida.
Si la modernizacin es inevitable, toda iniciativa que intente desviar su curso est
condenada al fracaso. Si la uniformizacin y la estandarizacin de los patrones de vida
son deseables, toda iniciativa orientada a mantener particularismos o especificidades es
valorada negativamente. Si la nacionalizacin de las polticas pblicas es necesaria para
realizar la modernizacin, entonces toda iniciativa de poltica pblica subnacional es
considerada como antimoderna, conservadora o reaccionaria. En suma, las iniciativas de
poltica social de nivel subnacional son negativas e inconsistentes con el rumbo general
de la vida moderna.
Este espritu de crtica subtiende tambin a la caracterizacin de las polticas sociales
subnacionales en los estudios sobre el origen de la poltica social en pases federales, pero
se encuentra asociado a otros factores cuya inclusin contribuye a colocar a las iniciativas
de poltica social subnacional en otro campo de problemas. En efecto, numerosas
investigaciones sobre la historia de la poltica social en los Estados Unidos (Key, 1949;

Birch, 1955; Cutright, 1965; Orloff y Skocpol, 1984; Skocpol y Amenta, 1986; Sutton,
1990; Skocpol, 1992, 1995; Alston y Ferrie, 1999) han caracterizado, en general, a las
iniciativas de poltica social de los gobiernos estatales como obstculos para la
instauracin de polticas uniformes en el conjunto de la federacin especialmente en las
reas de pensiones, proteccin a pobres y discapacitados y regulacin del mercado
laboral. El comportamiento de los gobiernos subnacionales en el origen de los programas
sociales nacionales ha sido, pues, calificado tambin de conservador o reaccionario, y se
lo ha responsabilizado por la ausencia, en los Estados Unidos, de un estado de bienestar
centralizado y uniforme como los desarrollados, aun con sus variantes, en Europa
Occidental durante la primera mitad del siglo XX.
Esta crtica de la poltica social subnacional norteamericana recoloc la cuestin de la
existencia y la naturaleza de esas iniciativas subnacionales en un nuevo campo
problemtico: el del federalismo. Segn esta literatura, las instituciones polticas y
fiscales del federalismo son las responsables de la debilidad de las polticas sociales
nacionales en los Estados Unidos. El federalismo cristaliza la heterogeneidad
socioeconmica y poltica de las unidades subnacionales que componen el pas a travs
de un sistema de representacin poltica centrado en el Congreso que otorga a los
estados subnacionales un irrevocable poder de veto ante cualquier iniciativa de poltica
nacional uniforme. Dotados del poder institucional para preservar sus formas de vida
econmica y social, los gobiernos subnacionales resistieron con xito los proyectos
nacionalizadores del New Deal forzndolos a incorporar en su diseo excepciones que
limitaban el alcance de las polticas centrales. Y se comportaron as tanto los estados que
buscaban conservar rdenes econmicos y sociales inconsistentes con el capitalismo de
mercado abierto a la competencia con el exterior, como aquellos que pretendan
resguardar esquemas de proteccin social modernos pero hechos a medida del
mantenimiento de la competitividad de las empresas locales.2
2

As, por ejemplo, los legisladores procedentes del Sur agrario, donde el Partido Demcrata ganaba
sistemticamente sobre el Republicano, utilizaron la regla de antigedad que ordenaba la designacin de los
legisladores en las presidencias de los comits del Congreso para garantizarse, reeleccin asegurada
mediante, el control de la agenda de los comits donde deban discutirse los proyectos de poltica social del
New Deal; con ello lograron negociar la exclusin de la poblacin negra de los beneficios propuestos y la
continuidad del paternalismo que les permita controlar el mercado laboral local (Alston y Ferrie, 1999).

Esta literatura produjo, no obstante su visin crtica, dos contribuciones importantes para
la investigacin de la poltica social subnacional. Por una parte, mostr que la estructura
de clases, la composicin sectorial de las economas y la competitividad de los sistemas
partidarios subnacionales eran factores clave para explicar las preferencias de poltica
social de los gobiernos subnacionales. Por otra parte, estableci que la naturaleza
institucional del federalismo poltico y fiscal era crucial para dar cuenta de la capacidad
de los gobiernos subnacionales de incorporar esas preferencias en los diseos de las
polticas nacionales. Sin embargo, estas contribuciones no fructificaron en estudios sobre
polticas subnacionales especficas. Ello puede explicarse, al menos en parte, por la
influencia de la literatura sobre descentralizacin en las discusiones sobre poltica social.
1.2. La Poltica Social Subnacional como Problema de Coordinacin con la Poltica
Nacional.
La literatura sobre descentralizacin ha observado las intervenciones de poltica social de
los gobiernos subnacionales como parte de un problema de coordinacin en el diseo y la
implementacin de polticas originadas en el nivel nacional. Este enfoque ha derivado de
preocupaciones prcticas, emergentes de los programas de contencin social lanzados en
pases en desarrollo para mitigar los efectos de las polticas de reforma estructural de la
economa. De acuerdo con Nelson (1989), estas polticas econmicas perjudicaban de
manera especfica a grupos sociales claramente identificables los pobres estructurales y
los expulsados del mercado laboral por la apertura comercial y las privatizaciones y a
ellos deban, por consiguiente, enfocarse las polticas sociales. Las economas de escala
aconsejaban, en principio, que las polticas de contencin social fueran de factura
nacional dado que las reformas estructurales generaban efectos uniformes en el conjunto
de las economas nacionales. Pero con el tiempo qued claro que la implementacin de
polticas focalizadas deba involucrar a actores institucionales del nivel local en tanto
ellos contaban con la informacin y las capacidades administrativas necesarias para
asegurar el xito de la focalizacin y de la distribucin de beneficios. La investigacin y
Los legisladores de Wisconsin aprovecharon los mismos expedientes institucionales para proteger el
esquema de seguridad social de su estado, que aliviaba el costo laboral de las empresas y mejoraba con ello
su competitividad frente a las de otros estados (Skocpol, 1995).

la reflexin sobre poltica social pasaron as a ocuparse de dos temas centrales:

diagnosticar la heterogeneidad de los problemas sociales existentes y de las capacidades
instaladas para abordarlos en el nivel local; y describir los problemas de coordinacin de
los gobiernos locales con polticas nacionales que presuponan tanto definiciones
uniformes de los requisitos y modalidades de acceso a los beneficios como una dotacin
tambin pareja de capacidades estatales en todas las jurisdicciones subnacionales.
En esta literatura, los factores que antes haban permitido explicar la influencia de los
intereses subnacionales en la naturaleza de las polticas nacionales ahora permitan dar
cuenta de la diversidad de trayectorias entre las orientaciones de poltica del nivel
nacional y las de niveles subnacionales, y tambin de las dificultades para homogeneizar
las respuestas estatales a los problemas sociales generados por las reformas estructurales
de la economa. As, Soss, Schram et al. (2001) mostraron cmo la composicin etaria y
racial de la poblacin, las condiciones de seguridad pblica, los legados de poltica, la
ideologa y la disposicin a la innovacin de los gobiernos, y las condiciones de
competencia electoral modelaron la respuesta de los estados subnacionales a la reforma
de la legislacin de proteccin social en los Estados Unidos de 1996. Para Amrica
Latina, como reportan Acua y Repetto (2005), numerosos estudios sealaron los
vnculos entre el poder institucional y partidario de los actores subnacionales en la arena
nacional, las capacidades fiscales y administrativas para hacer poltica social
transferidas o compartidas en los procesos de descentralizacin, y la eficacia de las
polticas ejecutadas en el nivel local para atacar los problemas sociales. Pero las
intervenciones de poltica social de los gobiernos subnacionales fueron observadas y
analizadas en funcin de su adaptacin, adecuacin y consistencia con las polticas
sociales nacionales no analizadas especficamente como polticas pblicas diferentes.3
No obstante ello, esta literatura realiz tambin una contribucin importante al estudio de
las polticas sociales subnacionales: mostr que los mismos factores econmicos,
sociales, polticos que modelaban las preferencias de poltica social de los gobiernos
3

Brown (1995) estudi el impacto de los clivajes partidarios y de las bases coalicionales de los partidos en
el nivel de gasto social en los estados subnacionales de Estados Unidos, pero no investig la influencia de
estos factores sobre la naturaleza de las polticas sociales subnacionales.

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subnacionales y su capacidad de incorporarlas a los diseos de poltica nacionales

tambin modelaban la poltica social efectivamente implementada por los propios
gobiernos nacionales en sus jurisdicciones. En otras palabras, la literatura sobre poltica
social y descentralizacin record que as como los factores subnacionales marcan, en
una federacin, la poltica social nacional, tambin marcan la poltica social que las
propias unidades subnacionales llevan a cabo en sus territorios.
Este insight abre la posibilidad de plantear el interrogante que ocupa a esta investigacin.
Si los gobiernos subnacionales son lo suficientemente fuertes en una federacin como
para influir en la naturaleza de las polticas sociales nacionales, no pueden serlo tambin
para desarrollar sus propias polticas sociales? Si cierta dotacin de factores econmicos
y polticos permite a algunos gobiernos subnacionales influir ms sobre las polticas
sociales nacionales que a otros, no les permite tambin, o inclusive les genera la
necesidad de desarrollar iniciativas de poltica social subnacional? Ambas preguntas se
articulan en la cuestin que aqu se trata de investigar: Bajo qu condiciones pueden
desarrollarse polticas sociales subnacionales autnomas de las polticas nacionales?
Esta pregunta transforma a la cuestin de la existencia y naturaleza de las polticas
sociales subnacionales en un problema de poltica federal. Como tal, este problema debe
ser analizable con las herramientas tericas y los indicadores propuestos en la literatura
sobre federalismo poltico y fiscal para explicar la influencia del federalismo en la
naturaleza y los resultados de las polticas pblicas. La siguiente seccin identifica las
herramientas e indicadores pertinentes y los articula en un esquema analtico.

2. Las Condiciones para Polticas Sociales Subnacionales Autnomas en Pases

Federales.
El desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas de las nacionales depende de
la existencia de recursos y de incentivos para encararlas. La existencia de tales recursos e
incentivos depende de factores institucionales y econmicos. Esos factores definen en
general las condiciones para la existencia de polticas pblicas autnomas en el nivel

11

subnacional. Esta seccin identifica tales factores y construye un esquema analtico para
evaluar su presencia y su vinculacin especfica con las polticas sociales.
2.1. La Poltica Social Subnacional como Problema de Poltica Federal.
El desarrollo de polticas pblicas subnacionales autnomas en una federacin es ms
probable cuanto ms descentralizada sea la organizacin de esa federacin. Las polticas
sociales constituyen un caso ligeramente desviado de este principio general: su desarrollo
autnomo depende del grado de descentralizacin de la organizacin federal y de los
factores polticos asociados a ello, pero tambin de factores econmicos que escapan en
alguna medida a la institucionalidad federal.
Por polticas pblicas subnacionales autnomas en general, y por polticas sociales
subnacionales autnomas en particular, se entiende aqu polticas que se propongan
resolver problemas sociales idnticos o similares a los afrontados por las polticas
sociales nacionales pero con abordajes e instrumentos de poltica distintos. La autonoma
es, en este sentido, una variable continua: las polticas son ms autnomas cuanto ms se
alejan el modo de abordaje del problema y los instrumentos empleados para resolverlo de
aquellos que caracterizan a las polticas nacionales. As, por ejemplo, si la poltica
nacional se propone atacar la reproduccin intergeneracional de la pobreza con un
programa de transferencias de ingreso a hogares pobres condicionado al cumplimiento de
requisitos de escolaridad de los nios, una poltica social subnacional de elevada
autonoma sera aquella que define el problema enfocndose en los pobres del presente
i.e. los trabajadores desempleados antes que en los del futuro i.e. sus hijos y ataca el
problema condicionando las transferencias de ingreso a la actualizacin de las
capacidades laborales de los adultos. En cambio, una poltica social subnacional de
mediana autonoma sera aquella que combina ambos enfoques e instrumentos, o plantea
un abordaje distinto del problema con idnticos instrumentos, o utiliza distintos
instrumentos bajo un mismo abordaje del problema. Una poltica social subnacional de
baja autonoma sera aquella que repite el esquema de poltica nacional pero expandiendo
el alcance de los instrumentos i.e. ampliando la cobertura de beneficiarios. Y una

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poltica social subnacional de nula autonoma sera aquella que replique sin cambios a la
poltica social nacional o que consista meramente en la implementacin de la misma.
GRFICO 1
Esta concepcin de la autonoma de las polticas subnacionales respecto de las nacionales
no presupone la existencia de polticas subnacionales, lo cual le permite dar cuenta,
simultneamente, de la existencia y de la naturaleza i.e. del grado de autonoma de
esas polticas. Si las condiciones institucionales y econmicas previstas se cumplen,
habr polticas sociales subnacionales; y el grado de autonoma de esas polticas
depender de la medida en que difieran respecto de las nacionales en el abordaje de los
problemas y en los instrumentos utilizados para ello: cuanto menor sea la diferencia,
menor ser la autonoma. Si esas condiciones institucionales y econmicas no se
cumplen, no habr polticas sociales subnacionales, lo cual resultar funcionalmente
equivalente a la existencia de polticas sociales subnacionales de nula autonoma respecto
de la poltica nacional. Es decir que, se cumplan o no las condiciones aqu previstas, si la
poltica social existente en el nivel subnacional es idntica en abordaje e instrumentos a la
nacional o constituye, lisa y llanamente, la implementacin de la poltica nacional,
entonces ser una poltica de nula autonoma respecto de la nacional. Esta ltima
eventualidad, cabe subrayar, no implica la inexistencia de poltica social en el nivel
subnacional, sino nicamente la inexistencia de poltica subnacional autnoma i.e.
diferente en el abordaje y/o los instrumentos respecto de la poltica nacional.
Por descentralizacin de la organizacin federal se entiende aqu lo que Riker (1964)
denomina periferializacin: el grado en que el poder de decisin sobre las polticas se
encuentra en manos de las unidades subnacionales que componen la federacin. El grado
de descentralizacin de la organizacin federal depende, siguiendo parcialmente a Stepan
(2004), de cuatro variables poltico-institucionales:
1-El grado de sobre-representacin en la cmara legislativa que representa los
intereses territoriales: cuanto ms sobre-representados se encuentren los distritos
con menor cantidad de poblacin, mayores son las probabilidades de que el

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diseo de las polticas nacionales conceda autonoma a las unidades subnacionales

para tomar sus propias decisiones, o al menos reconozca los intereses de esas
unidades en la naturaleza y los instrumentos de poltica nacionales;
2-El alcance de la jurisdiccin de poltica de la cmara territorial: cuanto mayor
sea la jurisdiccin que la cmara representante de los intereses subnacionales
tpicamente, el Senado tenga para tomar decisiones de poltica pblica, mayor es
la probabilidad de que el diseo de las polticas nacionales conceda autonoma a
las unidades subnacionales para producir sus propias decisiones, o al menos
incorpore los intereses de esas unidades en los diseos de poltica nacionales;
3-El grado de asignacin de responsabilidades de poltica a los unidades
subnacionales: cuanto mayor sea el grado en que las responsabilidades de poltica
pblica se encuentren asignadas tpicamente por la Constitucin, pero tambin
por las leyes a las unidades subnacionales, mayor es el potencial para el
desarrollo de polticas subnacionales autnomas; y
4-El grado de nacionalizacin del sistema partidario: cuanto menos
nacionalizado se encuentre el sistema de partidos i.e. cuanto menor sea la
presencia territorial y la disciplina de los partidos nacionales, y mayor la de los
partidos subnacionales (Filippov, Ordeshook y Shvetsova, 2004) mayor es el
incentivo para el desarrollo de polticas subnacionales autnomas.
Cuanto ms descentralizada sea la organizacin de la federacin, mayor ser el potencial
para el desarrollo de polticas subnacionales autnomas. Este potencial es elevado si la
carrera poltica de los actores polticos subnacionales no depende de las decisiones de
direcciones partidarias nacionales, las autoridades subnacionales cuentan con
responsabilidades y atribuciones para tomar sus propias decisiones de poltica pblica, y
poseen adems las herramientas institucionales para proteger y hacer valer sus
preferencias de poltica en la arena nacional de decisiones. A la inversa, el potencial para
desarrollar polticas subnacionales autnomas es ms bien reducido si la carrera poltica

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de los actores subnacionales depende de direcciones partidarias nacionales, los gobiernos

subnacionales carecen de responsabilidades y atribuciones significativas para hacer
polticas pblicas propias y tienen una influencia limitada en la arena nacional de
decisiones. Las posiciones intermedias en el continuo dependen del valor intermedio que
asuman las variables.
Este esquema permite dar cuenta, en general, de la existencia de incentivos y recursos
poltico-institucionales para desarrollar polticas pblicas subnacionales autnomas. Pero
las

polticas

sociales

involucran

tambin

factores

econmicos

algunos

interrelacionados, otros independientes de los factores institucionales. Entre los

independientes se destacan la dotacin de factores de las economas locales, la estructura
social y la situacin del mercado laboral en los distritos subnacionales. Estos factores
hacen a la demanda de poltica social. Cuanto ms pobre sea la dotacin de factores,
menores tienden a ser la produccin de riqueza y las oportunidades laborales; cuanto ms
pobres y desocupados haya, habr mayores beneficiarios potenciales de polticas sociales.
Los factores econmicos relacionados con los institucionales hacen, en cambio, a la
oferta de poltica social: la capacidad fiscal y la disponibilidad de recursos fiscales. La
capacidad fiscal, entendida como capacidad de generacin de recursos fiscales, depende
en parte de la dotacin de factores, pero tambin de la eficacia extractiva de los estados
(Levi, 1988). La disponibilidad de recursos fiscales depende en parte de la capacidad
fiscal, pero tambin del grado de descentralizacin fiscal federal i.e. de la medida en
que las instituciones fiscales federales asignen propiedad y control sobre recursos fiscales
a las unidades subnacionales. Cuanto mayores sean la capacidad fiscal y la disponibilidad
de recursos fiscales de las unidades subnacionales, mayores sern los recursos
disponibles para financiar iniciativas de poltica social subnacional propias. Estos
factores estn vinculados con las variables institucionales de un modo preciso. Si los
gobiernos subnacionales carecen de responsabilidades y atribuciones recaudatorias,
tienden a desarrollar una escasa capacidad extractiva y, por ende, una escasa capacidad
fiscal (Oates, 2006). Si los gobiernos subnacionales carecen de influencia significativa en
la arena nacional de decisiones, tienden a carecer tambin de derechos de propiedad y de

15

control firmes sobre los recursos fiscales generados en sus territorios o por el conjunto de
la federacin (Daz-Cayeros, 2006). As, pues, cuanto ms centralizados se encuentren el
poder de decisin sobre polticas pblicas y el poder de acceso y disposicin sobre
recursos fiscales, menores tienden a ser la capacidad fiscal y la disponibilidad de recursos
fiscales subnacionales independientemente del efecto que sobre esa disponibilidad
tengan la dotacin de factores y el ciclo econmico.
El desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas es un problema de poltica
federal porque se encuentra en la interseccin de estas variables. Es posible que exista, en
estados subnacionales de una federacin dada, demanda de poltica social pero no
recursos para atenderla. Es tambin posible que existan demanda y recursos, pero no
incentivos polticos. Es posible que existan demanda, recursos e incentivos polticos, pero
no condiciones institucionales para que esos factores sean eficaces. Es posible que
existan demanda e incentivos, pero no recursos ni condiciones institucionales para
procurarlos. Es posible, en fin, que existan demanda, recursos y condiciones
institucionales para desarrollar polticas autnomas, pero no incentivos polticos para que
los actores encaren esa tarea.
Un esquema analtico sobre las condiciones para polticas sociales subnacionales
autnomas debe dar cuenta del tipo de polticas asociado con cada una de estas
configuraciones de factores. A ese objetivo se consagra el resto de esta seccin. Para ello,
primero se argumenta el orden de jerarqua de las variables y, sobre esa base, se
simplifica el esquema analtico a construir. Luego se presentan las variables, se
establecen sus relaciones y los resultados esperados de ellas, y se definen los indicadores
correspondientes. Por ltimo se introduce la seleccin de casos sobre la cual se pondr a
prueba el esquema analtico.
2.2. El Esquema Analtico.
Cuatro tipos de condiciones influyen sobre la posibilidad de desarrollar polticas sociales
subnacionales autnomas: condiciones sociales, institucionales, fiscales y polticas. Dos
de estos tipos de condiciones tienen efectos estructurales sobre el potencial de desarrollo

16

de tales polticas: las condiciones sociales, que definen la demanda de polticas sociales;
y las condiciones institucionales, que definen la capacidad institucional de los estados
subnacionales para satisfacer esa demanda de forma autnoma. Los otros dos tipos de
condiciones tienen efectos coyunturales sobre el potencial de desarrollo de polticas
sociales subnacionales autnomas: las condiciones fiscales definen la disponibilidad de
recursos para encarar tales iniciativas; las condiciones polticas definen el inters de los
gobiernos en emprender esas tareas.
Las condiciones sociales e institucionales tienen efectos estructurales sobre el potencial
de desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas porque operan como
condiciones necesarias para la existencia de esas polticas. Sin situaciones de pobreza y/o
desempleo persistentes, la demanda de polticas sociales subnacionales autnomas tiende
a ser poco relevante. Sin atribuciones constitucionales o legales que permitan a los
gobiernos subnacionales tomar sus propias decisiones de poltica pblica y/o hacer valer
sus preferencias de poltica en los diseos de polticas pblicas nacionales, la posibilidad
de que esos gobiernos generen polticas propias tiende a ser escasa. El cumplimiento de
estas condiciones es, pues, necesario para que se desarrollen polticas sociales
subnacionales autnomas.
Pero esas condiciones no son suficientes: hace falta tambin que se cumplan las
condiciones fiscales y polticas que operan como condiciones coyunturales para el
desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas. Cuanto menor sea la
disponibilidad de recursos fiscales de los gobiernos subnacionales, menor ser la
probabilidad de que desarrollen sus propias polticas sociales. Cuanto menor sea el
inters poltico en desarrollar esas iniciativas, menor ser tambin la probabilidad de que
se generen. Estas condiciones son eficaces nicamente si las condiciones necesarias se
cumplen: si no hay demanda de polticas sociales ni condiciones institucionales para su
satisfaccin, tampoco hay inters poltico en desarrollarlas ni posible aunque no
necesariamente recursos con que financiarlas.

17

As, pues, las condiciones sociales e institucionales definen la posibilidad de desarrollo

de polticas sociales subnacionales autnomas, pero no su efectiva generacin ni su grado
de autonoma respecto de las polticas sociales nacionales. Para establecer la expectativa
de desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas y su grado de autonoma es
necesario concentrar el anlisis en las condiciones fiscales y polticas.
Las condiciones sociales e institucionales funcionan, entonces, como variables de control
en el anlisis. Como indicadores de condiciones sociales, se proponen aqu los siguientes:
a) cantidad de personas u hogares en situacin de pobreza; b) tasa de desocupacin; y c)
variaciones de ambos indicadores en el tiempo para cada nivel subnacional. La lgica de
esta eleccin de indicadores es la siguiente: cuanto ms altas sean las tasas de pobreza y
desocupacin y ms persistentes sean sus niveles, mayor ser la demanda de poltica
social. En aquellos distritos o aglomerados subnacionales donde las tasas en cuestin no
sean elevadas y/o sus niveles no sean persistentemente altos, no se considerar que exista
una demanda relevante de poltica social.4
Como indicadores de las condiciones institucionales para el desarrollo de polticas
sociales subnacionales autnomas se adoptan aqu los tres primeros indicadores sugeridos
por Stepan (2004) para evaluar el grado de descentralizacin de la organizacin federal:
a) la tasa de sobre-representacin de los distritos menos populosos en la cmara territorial
nacional; b) el alcance de la jurisdiccin de poltica de la cmara territorial sobre
cuestiones sociales como educacin, salud, seguridad social y proteccin social; y c) la
asignacin de responsabilidades a las unidades subnacionales por la constitucin o leyes
nacionales en esas mismas cuestiones sociales. Cuanto mayores sean la tasa de sobrerepresentacin, el alcance de la jurisdiccin de poltica de la cmara territorial y las
responsabilidades de las unidades subnacionales sobre cuestiones sociales, se

Como tasas de corte se utilizaron las medias nacionales para cada indicador. Como control de estas
mediciones podra utilizarse, para los pases donde tal institucin exista, la proporcin de beneficiarios de
pensiones no contributivas sobre la poblacin total de cada distrito. Estas pensiones son generalmente
otorgadas a personas pobres y/o excluidas del mercado laboral. Por consiguiente, la evolucin de su
cobertura debera reflejar la evolucin de las condiciones de vida y del mercado laboral. Por desgracia, no
pudo utilizarse aqu este control por falta de informacin comparada suficiente.

18

considerarn ms propicias las condiciones institucionales para que los gobiernos

subnacionales satisfagan la demanda de poltica social con iniciativas propias.
El ncleo del esquema analtico reside en la operacionalizacin de las condiciones
fiscales y polticas para el desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas. Las
condiciones fiscales se operacionalizan como disponibilidad de recursos fiscales. Esta
variable se define como la capacidad legal y financiera de los gobiernos subnacionales
para disponer de recursos fiscales suficientes como para incrementar el gasto. Se opta
por la disponibilidad de recursos fiscales antes que por la capacidad fiscal porque
mientras la capacidad fiscal indica cun factible resulta para los gobiernos subnacionales
generar ingresos propios, la disponibilidad de recursos indica la medida en que esos
gobiernos son capaces de hacer uso de sus ingresos cualquiera sea su origen. De optarse
por la capacidad fiscal, se subestimara la capacidad de algunas unidades subnacionales
para encarar sus propias iniciativas i.e. la capacidad de aquellas unidades con escasa
dotacin de factores como para generar ingresos propios pero que administran
eficazmente desde el punto de vista financiero las transferencias federales con las que
financian su gasto y se sobreestimara la de otras i.e. aquellas con una dotacin de
factores suficiente como para generar importantes ingresos propios pero que no sean
capaces de administrarlos eficazmente.
Por capacidad legal para disponer de los recursos fiscales se entiende aqu el derecho de
propiedad o de disposicin acordado por la ley a los gobiernos subnacionales para decidir
la asignacin de los recursos. Dos seran los indicadores relevantes de la capacidad legal:
la proporcin de ingresos propios a ingresos de origen federal, y la proporcin de
ingresos de libre disponibilidad y de asignacin especfica a gasto social a ingresos de
asignacin especfica a gastos no sociales. La capacidad legal para disponer de recursos
fiscales debera considerarse directamente proporcional al valor de esos indicadores.
Por capacidad financiera para disponer de los recursos fiscales se entiende aqu la
medida en que los ingresos legalmente disponibles se encuentran tambin disponibles
desde el punto de vista contable. En este sentido, el indicador relevante sera la relacin

19

entre deuda pblica e ingresos legalmente disponibles en el sentido anteriormente

definido para cada unidad subnacional: esta proporcin indica la magnitud de ingresos
legalmente disponibles que se encuentra contablemente disponible para ser asignada a
nuevos fines. Este indicador es, sin embargo, inexacto: idealmente, sera deseable
descontar de los ingresos legalmente disponibles aquellos comprometidos en tems de
gasto que se muestren sistemticamente constantes o crecientes como la masa salarial
de la administracin pblica subnacional. Sin embargo, dadas las limitaciones en la
informacin tpicamente disponible sobre finanzas subnacionales, el uso del resultado
fiscal de cada unidad subnacional como indicador puede constituir un compromiso
aceptable, en tanto este resultado muestra la cantidad de recursos en exceso o defecto de
los compromisos de gasto asumidos. As, pues, cuanto ms superavitario o menos
deficitario el resultado fiscal y ms consistentemente baja o estable en el tiempo la
proporcin de deuda pblica a ingresos legalmente disponibles, mayor debera
considerarse la disponibilidad de recursos fiscales, y viceversa.
Las condiciones polticas para el desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas
se operacionalizan aqu como competencia poltica. Esta variable se define como el grado
en que los partidos polticos que llegan a controlar el gobierno subnacional encuentran
efectivamente amenazado su predominio por otros partidos. Cuanto mayor sea la
competencia entre los partidos, mayor ser su disposicin a generar iniciativas de poltica
pblica nuevas o a incrementar el gasto en iniciativas existentes: cualquiera de estos
caminos permitira tomar crdito por los nuevos resultados de las polticas y, con ello,
diferenciarse de manera positiva de los competidores (Bueno de Mesquita et al., 2003).
Los indicadores relevantes aqu, siguiendo a Sartori (1992), seran los mrgenes de
victoria en las elecciones de gobernadores y la frecuencia de la alternancia en el
gobierno. Cuanto menores los mrgenes de victoria, mayor la competencia; cuanto mayor
la alternancia, mayor la competencia.
Las combinaciones de las variables en que se operacionalizan las condiciones fiscales y
polticas permiten predecir el grado de autonoma de potenciales polticas sociales
subnacionales. De cmo se combinen los grados de disponibilidad de recursos fiscales y

20

los grados de competencia poltica depender el tipo de poltica social subnacional que
habr de esperarse en cada unidad subnacional. Si tanto la disponibilidad de recursos
fiscales como la competencia poltica en un distrito subnacional son elevadas, es probable
que las polticas sociales subnacionales posean una elevada autonoma respecto de las
polticas sociales nacionales. En situaciones de esas caractersticas, los gobiernos
subnacionales tienen tanto los incentivos como los recursos para desarrollar sus propias
iniciativas de poltica social: los incentivos, porque enfrentan una amenaza cierta e
inminente de ser desplazados de su puesto por otros partidos; los recursos, porque
cuentan con ingresos legal y financieramente disponibles como para asignar a nuevos
emprendimientos de poltica.
Si tanto la competencia poltica como la disponibilidad de recursos fiscales son bajas, las
polticas sociales subnacionales tienden a no poseer autonoma lo que aqu se denomina
nula autonoma respecto de las polticas nacionales. La razn de ello es que los
gobiernos subnacionales carecen tanto de los recursos como de los incentivos para
desarrollar iniciativas de poltica social propias: de los recursos, porque tienen resultados
fiscales deficitarios o una elevada proporcin de deuda pblica sobre ingresos disponibles
lo cual torna imposible asignar dinero a nuevos emprendimientos de poltica; de los
incentivos, porque no enfrentan la amenaza de ser desplazados de su puesto por otros
partidos, con lo cual la rentabilidad electoral de tal inversin de recursos fiscales en
poltica social tiende a ser poco significativa.
Si la disponibilidad de recursos fiscales en un distrito subnacional es alta pero la
competencia poltica es baja, cabe esperar que las polticas sociales subnacionales posean
slo baja autonoma respecto de las polticas sociales nacionales. La razn de ello es la
ausencia de presin competitiva en el terreno electoral: si los gobiernos subnacionales no
enfrentan la amenaza de ser desplazados de su puesto por otros partidos, no tienen
incentivos para desarrollar iniciativas de poltica social radicalmente distintas de las
existentes puesto que la inversin de recursos no tendr rentabilidad electoral
significativa. La estrategia ptima de poltica social subnacional de gobiernos en esta
situacin sera destinar sus recursos fiscales disponibles a ampliar la cobertura i.e. la

21

cantidad de beneficiarios de las polticas sociales nacionales existentes, por ejemplo a

travs de programas con objetivos y destinatarios idnticos a las nacionales pero con
requisitos de acceso ms flexibles.
Por ltimo, si la competencia poltica en un distrito subnacional es alta pero la
disponibilidad de recursos fiscales es baja, cabe esperar que las polticas sociales
subnacionales posean una mediana autonoma respecto de las polticas sociales
nacionales. La razn de ello es que las presiones competitivas en el mbito electoral
generan incentivos para desarrollar iniciativas propias, pero la escasa disponibilidad de
recursos fiscales tiende a dificultar su financiamiento. La estrategia ptima de poltica
social subnacional de gobiernos en esta situacin sera maximizar la diferenciacin en el
diseo y/o las prestaciones de poltica social con los menores recursos fiscales posibles.
De la implementacin de tal estrategia podran resultar polticas sociales subnacionales
con distinta definicin de los problemas y/o distintos instrumentos pero escasos recursos
y cobertura, que coexistiran con programas sociales nacionales orientados a objetivos
similares pero con otros instrumentos y mayor cobertura.
CUADRO 1
2.3. Los Casos.
Para poner a prueba este esquema analtico se seleccionaron cuatro casos: tres pases
federales Argentina, Brasil y Mxico y uno unitario Chile. La seleccin de casos se
justifica de la siguiente manera. Los tres pases federales presentan importantes
variaciones en las variables que definen las condiciones institucionales necesarias para el
desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas, por lo cual cabe esperar
diferentes tendencias al desarrollo de tales polticas. El pas unitario fue seleccionado
como caso de contraste para evaluar su cercana con el caso de organizacin federal ms
centralizada y su lejana respecto de las federaciones ms descentralizadas.
Los datos sugieren que Mxico es una federacin ms centralizada que Brasil y
Argentina. En la variable de sobre-representacin de los distritos subnacionales menos
populosos en la cmara territorial, Mxico presenta una menor tasa de sobrerepresentacin que Brasil y Argentina en ese orden. En la variable de alcance de la

22

jurisdiccin de la cmara territorial, de nuevo Mxico aparece con una jurisdiccin de

menor alcance en su senado que Argentina y Brasil, en ese orden. Y en la variable de
asignacin de responsabilidades a las unidades subnacionales en cuestiones sociales, otra
vez Mxico aparece con menores responsabilidades asignadas a sus estados
subnacionales que Argentina y Brasil, nuevamente en ese orden. Brasil aparece como la
federacin ms descentralizada en responsabilidades de poltica de los gobiernos
subnacionales, pero no en sobre-representacin dentro de esa cmara, y discutiblemente
en cuanto a atribuciones de la cmara territorial. Para discriminar el grado de
descentralizacin de la organizacin federal en Brasil y Argentina se recurri a la cuarta
variable propuesta por Stepan (2004), el grado de nacionalizacin del sistema partidario.
Operacionalizado por medio del Party System Nationalization Score (PSNS) de Jones y
Mainwaring (2003), que estima la medida en que los partidos que integran el sistema de
partidos capturan una proporcin de votos pareja en cada distrito electoral subnacional, el
sistema partidario brasileo se presenta como menos nacionalizado que el argentino y
ambos menos que el mexicano. As las cosas, Mxico sera el caso de federacin ms
centralizada, Brasil el de federacin menos centralizada, y Argentina el caso intermedio.
Cabe sealar que esta distribucin de las federaciones en el continuo resulta consistente
con su grado de descentralizacin fiscal, Medida segn la proporcin del gasto pblico
subnacional en el gasto total del sector pblico, la descentralizacin fiscal es mayor en
Brasil que en Argentina y en Argentina que en Mxico. Medida segn la proporcin de
ingresos recaudados por cada nivel de gobierno, Brasil aparece de nuevo como la
federacin ms descentralizada: sus municipios recolectan una mayor proporcin de
ingresos sobre el Producto Bruto Interno que los municipios argentinos y mexicanos,
respectivamente (Daz-Cayeros, 2006). Los municipios de Brasil reciben, por otra parte,
transferencias directas del gobierno nacional en mayor medida que los municipios de las
otras federaciones hasta el punto de controlar de manera autnoma un 17,1% de los
ingresos fiscales disponibles de 2005, proporcin notable comparada con el 25,2%
controlado por los gobiernos estatales (Rodrgues Afonso y Amorim Araujo, 2006).
CUADRO 2

23

En funcin de esta distribucin de los casos segn el grado de descentralizacin de la

organizacin poltica y fiscal, cabe esperar que el mayor desarrollo de polticas sociales
subnacionales autnomas tenga lugar en Brasil, sea intermedio en Argentina, escaso en
Mxico, y nulo en Chile. Para medir estas diferencias se consider la proporcin de cada
tipo de poltica social subnacional en la totalidad de las polticas sociales subnacionales
de cada pas. Brasil debera presentar una mayor proporcin de polticas subnacionales de
elevada autonoma, Argentina una mayor proporcin de polticas subnacionales de
mediana autonoma, Mxico una mayor proporcin de polticas subnacionales de baja y
nula autonoma, y Chile una mayor proporcin de polticas sociales subnacionales de
nula autonoma o ninguna poltica social subnacional en absoluto.
Para determinar el potencial de desarrollo de polticas sociales subnacionales autnomas
en las unidades subnacionales de cada pas se estim la demanda de poltica social para
cada distrito de cada pas utilizando las respectivas tasas de pobreza y desempleo. En los
pases donde las tasas se calculan por aglomerado urbano o regin se utilizaron las tasas
del aglomerado o regin donde se ubica cada distrito subnacional como proxys de sus
tasas reales de pobreza y desempleo. Luego se procedi a calcular las tasas de variacin
de ambos indicadores en series de tiempo relevantes.
Para estimar la disponibilidad de recursos fiscales de cada unidad subnacional de cada
pas se recurri a las series de ingresos, resultado fiscal y deuda pblica de los estados
brasileos y mexicanos, las provincias argentinas y los municipios chilenos publicados
por los ministerios de economa o finanzas nacionales de cada pas. No existe
informacin sistemtica que permita establecer, para todos los distritos subnacionales
bajo anlisis y de manera comparable entre pases, cules son los ingresos legalmente
disponibles para asignar a polticas sociales en el sentido definido en este modelo. Los
datos disponibles permitieron, pues, calcular nicamente la disponibilidad de recursos
fiscales para todo propsito dato que, por consiguiente, se tom como proxy de la
disponibilidad de recursos fiscales para objetivos de poltica social.

24

Para estimar el grado de competencia poltica en cada unidad subnacional de cada pas se
calcularon los mrgenes de victoria y las frecuencias de alternancia para las elecciones de
ejecutivos subnacionales desde el inicio de las actuales etapas de gobierno democrtico
(1983 para Argentina, 1986 para Brasil, 1990 para Chile, 1994 para Mxico).
Sobre la base de esos indicadores se procedi a clasificar a las unidades subnacionales de
cada pas segn el tipo de poltica social subnacional esperada. Con esa clasificacin
como gua, se exploraron los sitios web de cada gobierno subnacional, se registraron los
programas sociales existentes que fueran comparables con programas sociales nacionales,
y se evalu el grado de autonoma respecto de estos ltimos.
La seleccin y comparacin de polticas sociales se circunscribi a programas de
transferencia de ingresos a personas i.e. a programas que transfieren dinero a individuos
de manera regular bajo el requisito de cumplimiento de ciertas condiciones por parte de
los receptores de la renta. As, en Argentina las polticas sociales de los gobiernos
provinciales se compararon con el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados,5 las
polticas de los gobiernos estaduales de Brasil se compararon con el programa Bolsa
Familia,6 las polticas de los estados de Mxico se compararon con el programa
Oportunidades,7 y las iniciativas de las municipalidades y gobiernos regionales de Chile
se compararon con el programa Chile Solidario.8 Es posible que este criterio de seleccin
5

El Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados implementado por el gobierno nacional argentino desde
2002 se propone garantizar un ingreso mnimo a hogares con jefas o jefes desocupados e hijos menores de
edad, el acceso de estos hijos a educacin y salud, y promover la incorporacin de los desocupados a la
educacin o capacitacin laboral, o a contraprestaciones laborales de impacto local. Para ms informacin,
vase Bertranou y Bonari (2005).
6
El programa Bolsa Familia, en vigencia desde 2003, unifica y consolida la gestin de programas previos
de transferencia de ingresos hasta entonces agrupados en el programa Hambre Cero, y se propone reducir la
pobreza y la desigualdad presentes por medio de transferencias monetarias a familias pobres, y reducir la
pobreza y la desigualdad futuras incentivando en las familias beneficiarias la inversin en capital humano.
Para ms informacin vase Draibe (2006).
7
El programa Oportunidades, vigente desde 2002, hereda y ampla el alcance y los objetivos del Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL): se propone generar igualdad de oportunidades para los ms pobres
y vulnerables, mejorar la calidad de vida de los indigentes, promover la equidad, desarrollar las
capacidades personales, familiares y comunitarias para incrementar los ingresos de pobres y marginados, y
fortalecer los vnculos sociales y el desarrollo comunitario. Para ello dispone transferencias monetarias
condicionadas a educacin y salud para toda la familia. Vase Cohen, Franco y Villatoro (2006).
8
El Programa Chile Solidario, lanzado en 2002, apunta a lograr que las familias indigentes alcancen 53
estndares mnimos sociales bsicos que les garanticen condiciones dignas de vida en las dimensiones de
trabajo, educacin, salud, habitabilidad, identificacin, ingresos y dinmica familiar. Para ello dispone

25

y comparacin sub-represente el nmero y los tipos de polticas sociales subnacionales

autnomas. Esta eventual falla podra corregirse eliminando el sesgo de seleccin, lo cual
requerira investigaciones de mayor alcance. Estas investigaciones deberan replicar para
otros tipos de programa social (alimentarios, sanitarios, etc.) la aplicacin del esquema
analtico aqu propuesto, de manera de hacer ms exhaustiva y representativa a la base
emprica. Por ende, las conclusiones sobre el grado de autonoma de la poltica social
subnacional en cada pas deben ser consideradas como tentativas y provisorias.
La siguiente seccin presenta los resultados de la investigacin. Estos resultados se
restringen a la existencia y al tipo de autonoma de las polticas sociales subnacionales.
No se mide la efectividad de esas polticas para resolver los problemas sociales enfocados
por dos razones. Una: medir la efectividad de las polticas requiere informacin
estadstica y economtrica no disponible. Resulta extremadamente complejo aislar el
efecto de las polticas sociales subnacionales sobre la pobreza y el desempleo del efecto
eventualmente producido por las polticas sociales nacionales; en el mejor de los casos
puede identificarse una ampliacin de la cobertura, pero no necesariamente su efecto
sobre el desempleo y la pobreza. La otra: la efectividad de las polticas debera tambin
medirse en funcin de las capacidades estatales que su implementacin haya permitido
instalar en las administraciones pblicas subnacionales. Y la medicin de esta eventual
contribucin resulta, de nuevo, extremadamente difcil de realizar, otra vez por dos
razones. La primera: en todos los pases considerados las agencias estatales encargadas
de la poltica social en los niveles subnacionales fueron creadas a partir de la
implementacin de programas sociales focalizados desde la segunda mitad de la dcada
del 90.9 Por consiguiente, resulta virtualmente imposible aislar de manera sistemtica y
comparable la contribucin que las polticas sociales subnacionales puedan haber
realizado a la capacidad estatal subnacional de los aportes reproducidos por los
programas sociales focalizados de origen nacional. La segunda razn: no existe acuerdo
dentro de la literatura acerca del vnculo entre competencia poltica y construccin de
capacidades estatales y, por tanto, tampoco existe consenso acerca de cmo medir esa
transferencias monetarias decrecientes condicionadas al cumplimiento de estndares, y garantiza acceso
preferencial a programas estatales que coadyuvan a ese cumplimiento. Vase Cohen y Villatoro (2006).
9
Debo este punto a las sugerencias de Sonia Draibe y Alicia Ziccardi.

26

relacin y sus eventuales efectos. Una va posible para identificar las contribuciones
especficas de las polticas sociales subnacionales y de la competencia poltica a la
capacidad estatal sera la realizacin de estudios de caso en distritos subnacionales con
polticas sociales propias y distintos niveles de competencia partidaria.10

3. Polticas Sociales Subnacionales: Argentina en Perspectiva Comparada.

El esquema analtico propuesto prefigura correctamente el grado diferencial de desarrollo
de polticas sociales subnacionales en los pases investigados y las proporciones de cada
tipo de poltica subnacional en cada pas. El esquema resulta, en cambio, menos exitoso
para predecir el tipo de poltica social subnacional existente en cada unidad subnacional
de cada uno de los pases estudiados. Es probable que esta limitacin se deba a la
combinacin de dos factores: la eficacia de la variable omitida de la capacidad estatal, y
el foco colocado en la investigacin sobre las polticas sociales de los niveles estaduales,
provinciales o regionales de gobierno en pases donde el nivel municipal inferior a los
anteriores puede eventualmente contar con recursos y capacidades propias relevantes.
Esta seccin discute en primer trmino los resultados de la comparacin internacional, y
luego se concentra en las polticas subnacionales de Argentina.
3.1. Polticas Sociales Subnacionales en Pases Federales.
Tal cual lo previsto en el esquema analtico, el grado de autonoma de las polticas
sociales subnacionales respecto de la poltica social nacional tiende a ser inversamente
proporcional al grado de centralizacin de la organizacin federal. Brasil, la federacin
ms descentralizada, presenta la mayor proporcin de polticas subnacionales de
Autonoma Elevada; Argentina, la federacin de centralizacin intermedia, presenta la
mayor proporcin las de Autonoma Intermedia; Mxico, la federacin ms centralizada,
presenta la mayor proporcin de polticas de Autonoma Nula; y Chile, el pas unitario,
no presenta ningn tipo de poltica social subnacional. El cuadro 3 refleja estos resultados
clasificando todos los programas subnacionales de transferencia de ingresos a personas
identificados en cada pas de acuerdo con las categoras definidas en la seccin 2.1 y
10

Sobre este punto, vanse las conclusiones.

27

ponderando la participacin de cada tipo de autonoma en el total de esos programas

subnacionales identificados.11
CUADRO 3
El cuadro muestra asimismo que las proporciones de cada tipo de poltica social
subnacional tambin se corresponden aunque con excepciones con el grado de
centralizacin de la organizacin federal. La federacin ms descentralizada, Brasil,
presenta una proporcin de polticas de Mediana Autonoma mayor que la de Mxico y
menor que la de Argentina. Mxico, la federacin ms centralizada, presenta
proporciones de polticas de Baja, Mediana y Elevada Autonoma consistentemente
menores a las de Argentina y Brasil. Y la federacin de centralizacin intermedia,
Argentina, presenta una proporcin de polticas de Autonoma Elevada mayor que la de
Mxico y menor que la de Brasil.
Empero, las excepciones a este patrn son analticamente relevantes, pues exhiben las
limitaciones del esquema propuesto para prever el tipo de poltica social correspondiente
a las condiciones polticas y fiscales de cada unidad subnacional. El esquema da cuenta
del 58.3% de los tipos de poltica social subnacional de transferencia de ingresos
existentes en Argentina; del 57,1% de los casos de polticas sociales subnacionales en los
estados de Brasil con mayor demanda de poltica social y del 41,6% de los casos en los
estados con menor demanda de poltica social; y slo del 22,2% de los casos en los
estados con mayor demanda de poltica social y del 28,5% de los casos en estados con
menor demanda de poltica social en Mxico.
Tanto en Brasil como en Argentina, las anomalas se explican en general por una
proporcin de polticas de Nula Autonoma mayor que la prevista. En el caso argentino,
como se discute abajo, quizs ello responda a un dficit de capacidad estatal en los
gobiernos provinciales. En el caso de Brasil, probablemente se deba a que los principales
recaudadores de impuestos y receptores de transferencias federales en el nivel
subnacional son los municipios, no los gobiernos estaduales donde se enfoc la
11

Las caractersticas de los programas subnacionales identificados en cada pas y su clasificacin pueden
consultarse en Bonvecchi (2008).

28

investigacin. (Daz Cayeros, 2006, Rodrgues Afonso y Amorim Araujo, 2006). La

potencial disponibilidad de recursos fiscales de los gobiernos municipales sera entonces
constitutivamente mayor que la de los gobiernos estatales, y por ende tambin su
capacidad para desarrollar iniciativas propias de poltica pblica.12 Por ltimo, las
desviaciones en el caso de Mxico se explican por la abrumadora proporcin de poltica
de Nula Autonoma, pero ello resulta consistente con los patrones previstos para las
federaciones ms centralizadas.
El contraste entre el caso unitario de Chile y las tres federaciones corrobora en principio
la hiptesis segn la cual el potencial de autonoma de las polticas sociales
subnacionales crece cuanto ms descentralizada es la organizacin federal, y decrece
cuanto mayor es su grado de centralizacin. Tal cual lo previsto, en Chile no existen
programas propios de transferencia de ingresos a personas elaborados por gobiernos
municipales o regionales. Las intervenciones de poltica social de estos niveles de
gobierno se limitan a su participacin en la implementacin de la poltica social nacional.
El caso de Chile se encuentra, pues, en el extremo de Nula Autonoma del continuo y
permite, en el contraste, apreciar con mayor nitidez los grados de autonoma de la poltica
social en las tres federaciones analizadas: muestra, como prefigur el esquema analtico,
que el caso mexicano se ubica ms cerca del chileno que del argentino y del brasilero.
Las comparaciones entre las federaciones sugieren, adems, la existencia de otros dos
patrones. Primero: el nmero de polticas sociales subnacionales desarrolladas en distritos
con menor demanda de poltica social ms que duplica el de polticas generadas en
12

Esto permitira explicar por qu en estados brasileros donde cabe esperar, segn el esquema analtico
propuesto, polticas sociales propias de Mediana Autonoma stas no aparecen en el nivel estadual sino en
el municipal. Un caso de este patrn sera el del programa BH Cidadania, desarrollado por el municipio de
Belo Horizonte en el estado de Minas Gerais desde 2001. Este programa se propuso garantizar a familias en
situacin de elevado riesgo social determinado por ndices de base local elaborados por el propio
gobierno municipal el acceso a bienes y servicios de salud, educacin, asistencia social, inclusin
productiva, cultura, deportes y esparcimiento. Para ello unific prestaciones de transferencia de ingresos
federales (Bolsa Familia y Beneficios de Prestacin Continuada) y municipales (Bolsa Escola Municipal)
con acciones de control sanitario, educacin formal, capacitacin para el mercado laboral, socializacin
cultural deportiva y cvica. BH Cidadania oper de hecho como antecedente para Bolsa Familia, programa
respecto del cual resulta, desde el punto de vista del diseo, una poltica social subnacional de Mediana
Autonoma. Para mayor informacin, vase el sitio web del programa en la Prefetura de Belo Horizonte
(http://portal1.pbh.gov.br/pbh/index.html?id_conteudo=10072&id_nivel1=-1&ver_servico=N)
y
los
anlisis de Ckagnazaroff et al. (2005) y Gomes da Rocha (2005).

29

distritos con mayor demanda 30 contra 14, respectivamente. Segundo: en las tres
federaciones existe una asociacin entre alta demanda de poltica social, alta competencia
poltica subnacional y existencia de polticas sociales subnacionales autnomas. Tanto en
Brasil y Argentina como en Mxico, las unidades subnacionales con alta demanda y alta
competencia poltica tienden independientemente de su disponibilidad de recursos
fiscales a desarrollar polticas sociales propias en mayor medida que las unidades
subnacionales con alta demanda y baja competencia poltica. Segundo: en Argentina y
Brasil, aunque no en Mxico, existe una asociacin entre baja demanda de poltica social,
alta competencia poltica y existencia de polticas sociales subnacionales autnomas. En
Brasil y Argentina, las unidades subnacionales con alta competencia poltica y baja
demanda de poltica social presentan de nuevo, independientemente de su
disponibilidad de recursos fiscales una mayor tendencia a desarrollar polticas sociales
propias que las unidades subnacionales con baja demanda poltica social y baja
competencia poltica. Estos patrones sugieren que la variable competencia poltica podra
tener, comparativamente, un poder predictivo de la existencia de polticas sociales
subnacionales ms fuerte que la variable demanda de poltica social.
3.2. Polticas Sociales Subnacionales en Argentina (2002-2006).
El esquema analtico propuesto prev de manera eficaz tanto el perfil de las polticas
sociales subnacionales argentinas en comparacin con las de los otros pases
investigados, como la mayora de los tipos de poltica social desarrollados en las
provincias. Tal cual lo previsto para el caso de centralizacin intermedia de la
organizacin federal, Argentina presenta una proporcin de polticas de Autonoma
Intermedia mayor a la de Brasil y Mxico. Por otra parte, el esquema analtico permite
dar cuenta de casi el 60 por ciento (58.3%) de los tipos de poltica social subnacional de
transferencia de ingresos existentes en Argentina - tanto en las provincias con mayor
demanda de poltica social como en las provincias con menor demanda.
El siguiente cuadro muestra el tipo de autonoma de la poltica social subnacional que
caba esperar en cada provincia segn el esquema propuesto. Las provincias indicadas en

30

cursiva son aquellas con mayor demanda de poltica social. Las series de datos fiscales
utilizadas para clasificar a las provincias corresponden al perodo 2002-2006.
CUADRO 4
La poltica social nacional seleccionada para comparar y evaluar el tipo de autonoma de
las polticas sociales subnacionales fue el Programa de Jefas y Jefes de Hogar
Desocupados (PJJHD). El PJJHD fue lanzado en 2002 por el gobierno nacional a travs
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Los objetivos del programa son
tres: a) garantizar un ingreso mnimo a todos los hogares con jefas y jefes desocupados
con hijos menores de 18 aos o discapacitados; b) garantizar el acceso de los hijos de
esos hogares a la educacin y al control de la salud; y c) promover la incorporacin de las
jefas y jefes a la educacin formal y a la capacitacin laboral, o su participacin en
contraprestaciones laborales de impacto productivo local o servicios comunitarios
orientados a mejorar la calidad de vida de la poblacin de sus lugares de residencia
(Bertranou y Bonari, 2005). Para realizar estos objetivos, el PJJHD provee a sus
beneficiarios con una ayuda econmica no remunerativa mensual de $150 y un seguro de
responsabilidad civil, a cambio de lo cual los beneficiarios deben acreditar la condicin
de escolaridad y el cumplimiento de controles sanitarios de sus hijos menores, y realizar
contraprestaciones en capacitacin, educacin formal, actividades comunitarias o trabajo
en empresas con contrato formal (Golbert, 2006: 340).13 El ingreso al PJJHD se
encuentra cerrado desde mayo de 2002, y desde 2005 el gobierno nacional ha impulsado
la salida de los beneficiarios por medio de dos programas: el Programa Familias para la
Inclusin Social, orientado a jefas de hogar de familias en situaciones de pobreza con
hijos menores de 19 aos, que otorga una transferencia monetaria mayor nivel que la del
PJJHD a cambio de contraprestaciones en educacin y salud de los nios; y el Seguro de

13

La definicin y organizacin de las contraprestaciones, de acuerdo con el diseo original del programa,
deba estar a cargo de los Consejos Consultivos Municipales a crearse en cada municipio, integrados por el
intendente municipal y representantes de trabajadores, empresarios y organizaciones no gubernamentales.
Si bien se formaron numerosos Consejos Consultivos, no se crearon todos los necesarios para la escala del
programa, ni funcionaron consistente ni permanentemente todos los instalados (ibid.; Smulovitz, 2004).

31

Capacitacin y Empleo, orientado a capacitar y ayudar en la bsqueda de empleo a

trabajadores desocupados.14
El siguiente cuadro compara los programas sociales de las provincias con mayor
demanda de poltica social y los clasifica segn su grado de autonoma respecto del
PJJHD. Los focos de la comparacin, de acuerdo con lo propuesto en la seccin anterior,
fueron la definicin del problema social a abordar, que se operacionaliz como los
Objetivos y Destinatarios de cada programa, y los instrumentos de poltica utilizados por
los programas. Los casos de distritos donde no existen programas provinciales de
transferencia de ingresos a personas fueron clasificados como de Nula Autonoma
respecto de la poltica social nacional.
El esquema analtico prefigur adecuadamente el tipo de poltica social subnacional en
las provincias de Buenos Aires, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja, San Juan y Santiago
del Estero. En los casos de Catamarca, Corrientes, Misiones, Tucumn y Santa Fe, las
predicciones del modelo pecaron por exceso; la poltica social subnacional en esas
provincias result ser de menor autonoma que la prevista. El caso de Santa Fe llama
particularmente la atencin: sus indicadores de competencia poltica y de disponibilidad
de recursos fiscales muestran que la provincia ha contado tanto con incentivos como con
recursos para desarrollar polticas sociales propias de Elevada Autonoma, pero su
Programa Provincial de Ayuda Social Solidaria ha tendido a replicar los lineamientos del
PJJHD. La Nula Autonoma de las polticas subnacionales en los casos de Misiones y
Tucumn, as como la Baja Autonoma en el caso de Catamarca, sugieren que el peso
explicativo de la baja disponibilidad de recursos fiscales probablemente sea mayor que el
propuesto. En cambio la Nula Autonoma en el de Corrientes, como por cierto tambin el
resultado de Santa Fe, bien pueden estar apuntando a la variable excluida del modelo y
que slo podra examinarse en estudios de caso con trabajo de campo: la capacidad
estatal y su efectividad para el diseo y la implementacin de polticas.
CUADRO 5
14

Dada la cercana de su puesta en marcha, ninguno de estos programas de salida del PJJHD se utiliz aqu
para comparar, sino nicamente el programa original que todava se encuentra en vigencia y, aunque
disminuida, mantiene una apreciable cobertura en todo el pas.

32

El siguiente cuadro compara con el PJJHD y clasifica segn su grado de autonoma a los
programas sociales de las provincias con menor demanda de poltica social con los
mismos focos de comparacin y criterios de clasificacin adoptados para el cuadro
anterior. El esquema permiti prever correctamente los tipos de poltica social
subnacionales en los distritos de Ciudad de Buenos Aires, Chubut, Crdoba, La Pampa,
Neuqun, Ro Negro y Tierra del Fuego. En los casos de Entre Ros, Mendoza, Salta y
Santa Cruz, las predicciones pecaron por exceso; en el caso de San Luis, por defecto.
Los casos de Entre Ros y Mendoza presentan un desafo analtico similar al de Santa Fe:
en ambos parecen dadas las condiciones para el desarrollo de polticas sociales
subnacionales de Elevada Autonoma y las polticas existentes son slo de Mediana
Autonoma respecto del PJJHD. Los casos de Salta y Santa Cruz exhiben un patrn
similar al de Corrientes: condiciones para polticas sociales propias de Baja Autonoma
que no fructifican y dejan lugar a la Nula Autonoma i.e. a la sola vigencia de la poltica
social nacional. Tal como en el grupo de provincias con mayor demanda de poltica
social, estos cuatro casos de provincias con alta disponibilidad de recursos fiscales que
desarrollan polticas sociales subnacionales de menor autonoma que la prevista sugieren
la pertinencia de investigar la variable de la capacidad estatal. Si los gobiernos
subnacionales poseen los recursos y en algunos casos tambin los incentivos polticos
para gastar en polticas sociales de mayor alcance, tal vez lo que explique la ausencia de
ese gasto sea la incapacidad para disear e implementar tales polticas sociales.
CUADRO 6
La experiencia de San Luis constituye, en este respecto, un interesante caso de contraste.
El gobierno de esta provincia parece haber invertido sus recursos fiscales disponibles en
una poltica social de mayor autonoma respecto de la poltica nacional sin estar sometido
a los incentivos polticos tpicamente asociados a tal estrategia. El contraste con el caso
de Santa Fe, donde gobiernos con incentivos y recursos para desarrollar polticas de
Elevada Autonoma optaron por polticas de menor autonoma, apunta de nuevo a la
cuestin de la capacidad estatal, pero colocndola en una clave poltica diferente. Si la

33

capacidad estatal hizo la diferencia entre San Luis y Santa Fe, ello podra indicar que la
capacidad estatal tiende a ser mayor en distritos con menor competencia poltica, o bien
que la competencia poltica relevante en ciertos distritos no es la subnacional sino la
nacional. La exploracin sistemtica de la primera conjetura requiere, como se ha
sostenido, estudios de caso con trabajo de campo. La segunda conjetura aparece, en
principio, como plausible si se considera el grado de faccionalizacin de los partidos
polticos subnacionales y en particular del partido de gobierno en el nivel subnacional.
Un alto grado de faccionalizacin de los partidos subnacionales sugiere que la
competencia poltica subnacional es relevante tanto dentro como entre los partidos:
dentro, porque los dirigentes no pueden acordar estrategias o candidaturas; entre partidos,
porque es la incertidumbre sobre el resultado de la eleccin general lo que incentiva la
disidencia interna (Benton, 2007). Si se toma como indicador del grado de
faccionalizacin el tipo de sistema electoral para las elecciones de gobernador, en tanto el
sistema electoral da cuenta de la capacidad de coordinacin de los actores partidarios
(Cox, 1997), San Luis se presenta como una provincia con partidos poco faccionalizados
mientras que Santa Fe, que tuvo entre 1991 y 2006 el sistema electoral de lemas, aparece
como el exacto reverso. En San Luis, por ende, la competencia poltica subnacional sera
menos relevante que en Santa Fe. As, pues, si la competencia poltica motiv al gobierno
de San Luis a seleccionar su tipo de poltica social, difcilmente haya sido la competencia
subnacional sino, ms probablemente, la competencia nacional. Pero la contrastacin
ltima de esta hiptesis, tanto en general como para esta comparacin en particular,
requerira investigar los alineamientos de los distintos gobiernos subnacionales en las
facciones de los partidos nacionales a que pertenecen, as como la trayectoria electoral
comparada y las elecciones de poltica social de los diversos miembros de esas facciones.

4. Conclusiones y Perspectivas.
La investigacin permite formular una serie de conclusiones preliminares que en algunos
aspectos corroboran y en otros sugieren correcciones al esquema analtico propuesto.
Sobre la base de estas conclusiones se proponen algunas lneas para profundizar la
investigacin ms all de los lmites de este trabajo.

34

La comparacin del desarrollo de polticas sociales subnacionales entre pases corrobora

en principio la conjetura que sirvi de punto de partida: el potencial de desarrollo de
polticas sociales subnacionales es mayor cuanto mayor es el grado de descentralizacin
de la organizacin federal. Las condiciones institucionales prescriptas, es decir la
capacidad de los gobiernos subnacionales para tomar sus propias decisiones de poltica
pblica y hacer valer sus preferencias de poltica en la arena nacional, operan
efectivamente como condiciones estructurales, necesarias para la emergencia de polticas
sociales subnacionales.
No ocurre lo mismo, en cambio, con las condiciones sociales i.e. con la demanda de
poltica social. La investigacin ha mostrado que si bien existe una asociacin entre alta
demanda de poltica social y desarrollo de polticas sociales subnacionales, tambin se
han generado iniciativas de poltica social en distritos con menor demanda, inclusive en
mayor medida que en los distritos con mayor demanda. Esto sugiere que las condiciones
sociales previstas como condiciones necesarias para el desarrollo de polticas sociales
subnacionales no ostentan ese status; operaran apenas como variables intervinientes.
La investigacin insina, por otra parte, que una de las variables previstas como
condicin coyuntural quizs funcione, en rigor, como condicin estructural: la
competencia poltica. La asociacin consistente entre competencia poltica y desarrollo
de polticas sociales subnacionales tanto en unidades subnacionales con mayor demanda
de poltica social como en aquellas con menor demanda sugiere, efectivamente, que la
percepcin del riesgo de derrota electoral o alternancia por parte de los gobiernos
constituye un factor decisivo para el desarrollo de iniciativas propias de poltica social.
Ello indicara que las condiciones fundamentales para la generacin de polticas sociales
subnacionales son de naturaleza institucional y poltica: tener las herramientas
institucionales y el inters estratgico para hacerlo.
La evidencia recolectada sobre los tipos de poltica social subnacional existentes en los
pases analizados no resulta, en cambio, del todo consistente con las predicciones del
esquema analtico propuesto. El argumento choca con dos tipos de evidencia

35

contrastante: polticas con mayor autonoma que la prevista, y polticas con menor
autonoma que la prevista. Este segundo tipo aparece en general, aunque no en todos los
casos, asociado con la baja disponibilidad de recursos fiscales. Los casos de polticas con
mayor autonoma que la prevista suelen presentarse tanto en situaciones de baja
disponibilidad como de alta disponibilidad de recursos fiscales. El importante nmero de
casos de mayor autonoma que la prevista y de menor autonoma que la prevista aun con
alta disponibilidad de recursos fiscales apuntan a la eficacia potencial de una variable
que debi dejarse fuera del anlisis: la capacidad estatal. Esta variable podra dar cuenta
por virtud de los casos de mayor autonoma que la prevista, y por defecto de los casos de
menor autonoma que la prevista.
De ser as, la demanda de poltica social, la disponibilidad de recursos fiscales y la
capacidad estatal operaran como condiciones coyunturales de la generacin de
polticas sociales subnacionales. Cumplidas las condiciones institucionales y polticas de
posibilidad i.e. la relativa descentralizacin de la organizacin federal y la existencia de
un alto grado de competencia poltica en los niveles subnacionales el tipo de poltica
social subnacional emergente dependera de las combinaciones entre el nivel de demanda
de poltica social, el nivel de disponibilidad de recursos fiscales y el grado de desarrollo
de las capacidades estatales en los niveles subnacionales de gobierno.
La puesta a prueba de esta parcial reformulacin del esquema analtico propuesto
requerira la concrecin de al menos dos tareas interconectadas. Una sera la construccin
de indicadores que permitieran evaluar el desarrollo de capacidades estatales en los
niveles subnacionales de gobierno de manera comparada tanto entre distritos de un
mismo pas como de un pas a otro. la otra tarea sera la realizacin de estudios de caso
de polticas sociales subnacionales. Estos estudios resultaran de utilidad, por una parte,
para establecer si la conjetura acerca de la eficacia de la capacidad estatal en el desarrollo
de las polticas sociales subnacionales tiene, en efecto, fundamento emprico, lo cual
permitira dar cuenta de las excepciones al esquema analtico propuesto y reformularlo de
manera de eliminar lo que en su versin actual aparece como anomala. Por otra parte, los
estudios de caso serviran para elaborar los indicadores de capacidad estatal

36

mencionados, lo cual enriquecera el esquema analtico con herramientas para su

contrastacin emprica en un mayor nmero de casos. Por ltimo, los estudios de caso
permitiran evaluar la efectividad de las polticas sociales subnacionales con seguridad
en lo que respecta al legado de capacidades estatales que ellas puedan haber producido
para los gobiernos subnacionales, y probablemente tambin en lo referente a la eficacia
de estas polticas para atacar los problemas sociales identificados en cada distrito. En este
respecto, los estudios de caso tambin permitiran apreciar el potencial para la
articulacin entre las polticas sociales subnacionales y las nacionales, en tanto la
evaluacin de la efectividad de los programas subnacionales implicara considerar la
medida en que estos innovan, replican o fortalecen a los programas nacionales.
Una muestra de estudios de caso apta para realizar estos objetivos debera incluir casos de
desarrollo de polticas sociales subnacionales explicados por el modelo propuesto y casos
de los dos tipos de anomalas polticas de mayor autonoma que la prevista y de menor
autonoma en distritos con alta disponibilidad de recursos fiscales.15 El contraste entre las
proposiciones del esquema analtico y estos diferentes tipos de experiencia de polticas
permitira continuar las lneas de trabajo sugeridas por esta investigacin de manera de
enriquecer la capacidad para analizar, predecir y tomar decisiones sobre la naturaleza y la
escala de polticas sociales subnacionales potencial y realmente existentes.
Finalmente. otra lnea de investigacin, susceptible de ser explorada en paralelo o una
vez contrastadas las proposiciones analticas aqu discutidas por medio de estudios de
caso, consistira en replicar el uso del modelo propuesto para estudiar otras reas de
poltica social. Idealmente, en primer trmino sera deseable analizar y comparar la
autonoma de polticas subnacionales en reas donde la poltica social nacional involucre,
en su diseo o en su implementacin, a los niveles subnacionales de gobierno. Ello
permitira establecer si las condiciones estructurales y coyunturales estudiadas en esta
investigacin operan del mismo modo o si, en cambio, existen especificidades de rea
15

En Argentina, los casos podran seleccionarse tanto entre provincias como entre municipios. En Brasil
probablemente deba ponerse el foco en municipios para casos explicados por el modelo y en estados para
casos anmalos. En Mxico, los casos deberan elegirse entre estados pues tienen mayor disponibilidad
de recursos que los municipios.

37

que modifican su eficacia, las eliminan o introducen nuevas condiciones. En segundo

trmino, cabra investigar la autonoma de las polticas sociales subnacionales existentes
en reas donde la poltica social nacional no involucra a los niveles subnacionales de
gobierno. La comparacin de las polticas desarrolladas en estas reas con aquellas
pergeadas en reas donde ambos niveles de gobierno participan o compiten permitira
especificar el peso relativo de las relaciones intergubernamentales en sus dimensiones
polticas y financieras y de las visiones de poltica social de los actores de distintos
niveles en la generacin y la naturaleza de las polticas sociales subnacionales.

38

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Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias
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Sitios Web de los Gobiernos Provinciales
Brasil:
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada-IPEAdata

43

Banco de Dados Electoral do Brasil

Tesouro Nacional-Indicadores Fiscais e de Endividamento
Sitios Web de los Gobiernos Estatales
Mxico:
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
Banco de Informacin Econmica-INEGI
Instituto Federal Electoral
Consejo Nacional de Poblacin
Sitios Web de los Gobiernos Estaduales
Chile:
Instituto Nacional de Estadsticas
Sistema Nacional de Informacin Municipal
Ministerio del Interior-Sitio Histrico Electoral
Asociacin Chilena de Municipalidades
Sitios Web de Municipalidades

44

GRFICO 1 Autonoma de las Polticas Pblicas Subnacionales

Distinta

Mediana
Autonoma

Elevada
Autonoma

Mediana
Autonoma

Definicin
del
Problema
Baja
Autonoma

Idntica

Mediana
Autonoma

Nula
Autonoma

Distintos
Instrumentos

CUADRO 1 Condiciones Fiscales y Polticas y Tipos de Poltica Social

Subnacional

Competencia Poltica

Alta
Baja

Disponibilidad de Recursos Fiscales

Alta
Baja
Elevada Autonoma
Mediana Autonoma
Baja Autonoma
Nula Autonoma

45

CUADRO 2 Seleccin de Casos Grado de Descentralizacin de la Organizacin

Federal
Variable
Tasa de Sobrerepresentacin
(a)
Alcance de la
Jurisdiccin del
Senado (b)

Argentina
0.49

Brasil
0.40

Mxico
0.23

Chile
0.31

Cmara de
origen de las
leyes de
coparticipacin
de impuestos y
de polticas de
desarrollo
regional

Autoriza y limita
la deuda pblica
de la unin, los
estados y los
municipios

Nombra
gobierno
provisional en
estados cuando
no funcionen sus
poderes
constitucionales

No tiene
jurisdiccin
propia sobre
cuestiones que
involucren
polticas pblicas

Acuerda con
Ejecutivo estado
de sitio

Atribuciones
Subnacionales
sobre Cuestiones
Sociales (c)

Party System
Nationalization
Score (d)
Grado de
Descentralizacin
de la Federacin

Educacin
primaria y
secundaria
Salud
Seguridad social
de empleados
pblicos (parcial)
0.72
Intermedio

Acuerda con
Ejecutivo estado
de sitio
Evala la
funcionalidad del
sistema tributario
nacional y el
desempeo de la
administracin
tributaria de los
distintos niveles
de gobierno
Fija alcuotas
mximas de
impuestos
Educacin
primaria

Arbitra
conflictos entre
poderes de nivel
estatal

Salud (parcial)

Ninguna

Vivienda
0.58

0.82

0.87

Mayor

Menor

Unitario

Salud
Asistencia social
(parcial)

Fuentes: (a) Snyder y Samuels (2004); (b) Political Database of the Americas; (c) Asensio (2006), Rodrgues
Afonso y Amorim Araujo (2006), Haggard y Webb (2004); (d) Jones y Mainwaring (2003).

46

CUADRO 3 Tipos de Polticas Sociales Subnacionales en Argentina, Brasil,

Mxico y Chile (en %)
Tipo de
Autonoma
Elevada
Intermedia
Baja
Nula

Argentina
(n=29)
17,2
34,4
17,2
31

Brasil
(n=31)
29
12,9
3,2
54,8

Mxico
(n=32)
0
6,25
18,75
75

Chile
(n=0)
0
0
0
0

Fuente: elaboracin propia sobre la base de Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales
(2006) y sitios web de gobiernos provinciales (Argentina), sitios web de gobiernos estaduales (Brasil y
Mxico), y sitios web del Sistema Nacional de Informacin Municipal de la Subsecretera de Desarrollo
Regional y la Asociacin Chilena de Municipalidades (Chile).

CUADRO 4 Competencia Poltica, Disponibilidad de Recursos Fiscales y Tipos de

Poltica Social Subnacional en las Provincias Argentinas

Alta
Competencia Poltica
Baja

Disponibilidad de Recursos Fiscales

Alta
Baja
Elevada Autonoma:
Mediana Autonoma:
Catamarca, Crdoba,
Ciudad de Buenos
Aires, Chaco, Chubut,
Misiones, San Juan,
Entre Ros, Mendoza,
Tucumn, Ro Negro
Santa Fe, Tierra del
Fuego
Nula Autonoma: Formosa,
Baja Autonoma:
Jujuy, La Rioja
Buenos Aires,
Corrientes, La Pampa,
Santiago del Estero,
Neuqun, Salta, San
Luis, Santa Cruz

Fuentes: elaboracin propia con datos del Ministerio del Interior y de Gua Electoral para competencia
poltica, de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias para disponibilidad de
recursos fiscales, y del INDEC para demanda de poltica social.

47

CUADRO 5 Programas Sociales Provinciales y Tipos de Autonoma respecto del

PJJHD en Provincias con Mayor Demanda de Poltica Social
Provincia
Buenos
Aires
Catamarca
Chaco

Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
San Juan

Santa Fe

Santiago
del Estero
Tucumn

Programa
Barrios
Bonaerenses

Objetivos
Parcialmente
similares:
capacitacin

Destinatarios
Complementarios

Instrumentos
Similares:
monetarios,
capacitacin,
emprendimientos
Componente Idnticos
Complementarios
Idnticos, sin
Actividad
contraprestaciones
Comunitaria
de salud
Aipo Bono
Distintos:
Idnticos, ms
Distintos:
de Servicio
subsidio de
mayores de 60
Bonificacin del
Elctrico Y
tarifas de
aos solos
50% en los gastos
de Agua
agua y luz a
de luz y agua hasta
carenciados
cierto lmite
No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas
No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas
No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas
No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas
No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas
Pasantas
Distintos:
Complementarios
Parcialmente
Provinciales
ocupacin y
Similares:
capacitacin
monetarios,
contraprestaciones
laborales
Programa
Parcialmente Complementarios
Idnticos, sin
Provincial de similares:
contraprestaciones
Ayuda Social satisfacer
laborales
Solidaria
NBI
Acciones de
Similares:
Complementarios
Similares:
Emergencia
todos menos
monetarios,
ingreso
contraprestaciones
mnimo
laborales
No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas

Autonoma
Baja

Baja
Elevada

Nula
Nula
Nula
Nula
Nula
Mediana

Mediana

Baja

Nula

Fuentes: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (2006) y sitios web de los gobiernos
provinciales.

48

CUADRO 6 Programas Sociales Provinciales y Tipos de Autonoma respecto del PJJHD en Provincias con Menor Demanda
de Poltica Social
Provincia
Ciudad de
Buenos Aires

Programa
Ciudadana Portea

Objetivos
Idnticos, ms combate
a desercin, repitencia,
trabajo infantil,
indocumentacin y
gnero
Distintos: permitir el
acceso a la Canasta
Bsica de Alimentos del
INDEC

Destinatarios
Distintos: hogares pobres,
en especial si con
embarazadas, menores de
18 o mayores

Instrumentos
Parcialmente similares:
monetario. Distintos:
atencin educativa, acceso
a salud

Autonoma
Elevada

Chubut

Programa Ingreso
Mnimo Familiar
Integrado

Distintos: a los del PJJHD

se suman los de otros
programas nacionales y
provinciales

Elevada

Primer Paso

Distintos: promover la
insercin laboral de
jvenes

Volver al Trabajo

Parcialmente similares:
capacitacin de
desocupados

Distintos: becas o
subsidios al empleo

Mediana

Edad Productiva

Distintos: facilitar
acceso al trabajo a
desempleados
Distintos: promover la
integracin laboral de
jvenes profesionales
desempleados

Distintos: desocupados
entre 16 y 25 aos sin
experiencia laboral
relevante
Parcialmente similares:
desocupados entre 34 y 65
aos con hijos menores, o
discapacitados
Parcialmente similares:
desempleados entre 26 y
44 aos
Distintos: jvenes
profesionales
desempleados entre 20 y
30 aos sin experiencia
laboral relevante
Complementarios

Parcialmente similares:
monetarios,
contraprestaciones
laborales, educativas,
salud
Similares: monetarios,
contraprestaciones
laborales

Crdoba

Distintos: becas o
subsidios al empleo

Mediana

Distintos: becas o
subsidios al empleo

Elevada

Idnticos

Mediana

Primer Paso Profesional

Entre Ros

Emergencia
Ocupacional

Distintos: enfrentar
emergencia ocupacional
en lugares designados

Mediana

49

Provincia
La Pampa

Programa
Entre Nosotros

Objetivos
Similares

Destinatarios
Complementarios

Mendoza

Complemento del PJHD

Programa Provincial de
Empleo

Idnticos
Distintos: promover
ocupacin de
desempleados de baja
calificacin
Similares: sin salud ni
educacin

Idnticos
Complementaria

Complementarios

Idnticos

Baja

Similares

Distintos: personas en
situacin de emergencia,
riesgo o marginalidad

Mediana

Distintos: ocupacin
transitoria y capacitacin

Complementarios

Parcialmente similares:
monetario,
contraprestaciones
laborales
Parcialmente similares:
monetario,
contraprestaciones
laborales

Neuqun
Ro Negro

Fondo Complementario
de Asistencia
Ocupacional
Fondo Solidario de
Asistencia a
Desocupados
Programa de Empleo
Rionegrino

Salta
San Luis

Santa Cruz
Tierra del
Fuego

No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas

Plan de Inclusin Social Similares: eliminar
Complementarios:
desocupacin,
desocupados y
incrementar ingreso
subocupados en general
familiar.
Distintos: dignificar
trabajo, reactivar
economa
No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas
Programa de
Distintos: capacitacin
Distintos: personas con
Entrenamiento Laboral
problemas de trabajo

Instrumentos
Parcialmente similares:
monetarios,
contraprestaciones
laborales
Idnticos
Parcialmente similares:
monetarios

Distintos: empleo en obras

pblicas

Parcialmente similares:
monetarios

Autonoma
Baja

Nula
Mediana

Mediana

Nula
Mediana

Nula
Elevada

Fuentes: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (2006) y sitios web de los gobiernos provinciales.

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